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HISTRIA DAS POLTICAS DE SADE NO BRASIL DE 1822 A 1963: DO IMPRIO AO DESENVOLVIMENTISMO

POPULISTA
SarahEscoreleLuizAntonioTeixeira
ESCORES, S.; TEIXEIRA, L.A. Histria das polticas de sade no Brasil de 1822 a 1963: do imprio ao
desenvolvimentismopopulista.In:GIOVANELLA,L.etal.(org.),PolticaseSistemasdeSadenoBrasil.Rio
deJaneiro:EditoraFIOCRUZ,2008.P.333384.

1. PrimeiroperodoFinaldoImprioRepblicaVelha:
Formulao das primeiras aes governamentais de sade, ainda restritas aos principais aglomerados
urbanoseaalgumasdoenasepidmicascomrepercusseseconmicas.AtachegadadaCorteportuguesa
ao RJ (1808), os poucos mdicos, membros da elite, encontravamse nas cidades maiores e atendiam
somente as camadas mais altas da populao. A partir de 1808, foram criadas as primeiras instncias de
sade pblica por aqui, basicamente encarregadas de habilitar e fiscalizar o registro daqueles que se
dedicavam arte da cura (mdicos, cirurgies, farmacuticos, parteiras, sangradores, etc.) e fiscalizar os
naviosparaimpedirquechegassemnovasdoenasnascidadescosteiras.Comaindependncia,partedestas
tarefas de fiscalizao foi transferida aos municpios que tambm realizavam vacinao antivarilica em
perodosdeepidemias,controledaentradadeescravosdoentesnascidades,expulsodasreasurbanasde
acometidospordoenascontagiosasepurificaodoambiente.Tambmsurgiramasprimeirasfaculdadese
agremiaesmdicas.

EmmeadosdoscXIX,emmeioavriasepidemias,houveumacentralizaodopoderimperial,que
empreendeu uma reforma nos servios de sade, vindo a ser estabelecida a Junta Central de Higiene
Pblica,que passouacoordenarasatividadesdepolciasanitria,vacinaoantivarilicaefiscalizaodo
exercciodamedicina.TambmincluaaInspetoriadeSadedosPortos.

Durante esse perodo a atuao do Estado na assistncia mdica se restringia internao de


doentesgravesemlazaretoseenfermariasimprovisadaseinternaodosloucosnoHospciocriadopelo
Imperador. Os servios mdicos hospitalares estavam nas mos de entidades filantrpicas nas cidades
maiores.

Nas ltimas dcadas do sc XIX, enquanto os pases europeus e os EUA passavam pela Segunda
Revoluo Industrial e se tornavam exportadores de capitais e servios, o Brasil estabelecia a Repblica
Federativaeviviaafasedeourodocaf.Onovoblocodepoderestavacentradonaaristocraciapaulista,
quepassavaadividiracenapolticacomoutrasoligarquiasagrriasexistentes,particularmenteamineira
poltica cafcomleite. A riqueza derivada da comercializao do caf impulsionava a urbanizao da
regio sudeste. Entretanto, praticamente a mesma organizao vigente no final do Imprio foi mantida. A
Vacinao contra varola foi tornada obrigatria em todo o pas, um rol de doenas de notificao
compulsriafoicriado,aumentouafiscalizaodosportos.Em1891,comapromulgaodaConstituio,as
atribuies relacionadas sade foram transferidas para os municpios e estados. Para o governo central
ficavaaresponsabilidadepelavigilnciasanitriadosportosepelosserviosdesadedoDF.

Salvoapreocupaocomasepidemias,aaodoEstadoemrelaosadeserestringiaamedidas
ordenadoras da vida urbana que visavam manuteno de um estado geral de salubridade, como a
fiscalizaodashabitaespopulares,davendadealimentosedebebidasalcolicas.Atessemomento,a

aodospoderespblicosnosevoltavaparaaassistnciasadedosindivduos,permanecendocoma
filantropiaaresponsabilidadepelocumprimentodessepapel.

SoPaulo,comoograndecentroeconmicodaatividadecafeeira,eRiodeJaneiro,comocapitaldo
pas, desenvolveram outras aes de sade, embora sempre voltadas lgica do neocolonialismo,
preocupado em manter a continuidade de modeobra estrangeira, a importao de produtos
industrializados e exportao do caf e outras matriasprimas baratas para a indstria dos pases mais
desenvolvidos.

Todo o interior do pas esteve margem dessas aes at 1910. Muito da desateno, e mesmo
desprezo,denossaselitesemrelaoaointerior,deviaseaopreconceitoemrelaopopulaomestia,
vista como a runa da sociedade. Em meados de 1910, vrias expedies cientficas que haviam se
embrenhadopelointeriorbrasileirorelataramoabandonodaspopulaesinterioranas,atribuindoaissoo
entrave ampliao da capacidade econmica do pas e a causa de nossa eterna inferioridade frente s
naesdesenvolvidas.

Com a epidemia de gripe espanhola, em 1918, ficou mais do que constatada a precariedade dos
serviosdesadeeanecessidadedereformlos.Paralelamente,ocrescimentodooperariadonascidadese
a intensificao das atividades dos sindicatos que j absorviam as agitaes sociais vividas na Europa,
fomentaramosurgimento,em1918daLigaPrSaneamentodoBrasilquelutoupelareformadosservios
de sade e pelo saneamento dos sertes. Num contexto de expanso do pensamento nacionalista que
impulsionavaosurgimentodediversosmovimentospelavalorizaodanao,anecessidadederemover
as doenas, vistas como o principal entrave para que o pas se inserisse no grande concerto das naes,
passava a ser um potente apelo para a intelectualidade brasileira. Dentre outras iniciativas decorrentes
deste movimento, foi criado os Servios de Medicamentos Oficiais, que se traduziram na instalao de
plantasindustriaisnosinstitutosOswaldoCruzeButantanparaafabricaodevermfugosebeneficiamento
de sais de quinino, utilizados no combate malria. Entretanto, seu maior objetivo, a criao de um
ministrio da sade de carter exclusivamente tcnico, no foi logrado por oposio das oligarquias que
viam numa ao estatal centralizada uma ameaa ao poder local, institudo pela autonomia estadual no
campo da sade. Entretanto, foi criado o Departamento Nacional de Sade Pblica (DNPS), cujo primeiro
diretorfoiCarlosChagas,comasfunesde:legislarsobrearegulaodavendadeprodutosalimentcios
(reduo das infeces gastrintestinais maior causa de mortalidade infantil no pas), a normatizao das
construes rurais (controle da proliferao da doena de Chagas), a regulamentao das condies de
trabalho das mulheres e crianas, a fiscalizao de produtos farmacuticos, a inspeo de sade dos
imigrantesquechegavamaosnossosportos,almdaelaboraodeestatsticasdemogrficosanitriasem
nvelnacionaleproduodesoros,vacinasemedicamentosnecessriosaocombatedasgrandesepidemias
queafetavamopas.

2. SegundoperodoEraVargas(19301945):

Perodo de modernizao do Estado Nacional e regulamentao das relaes de trabalho e


incorporaodostrabalhadorescomainstituiodasbasesdosistemaprevidencirio.

Agrandecrisequeatravessouosetorcafeeironadcadade20(supersafrasequebradabolsade
NY, em 1929) geraram uma intensa crise econmica e forte insatisfao social. Ao mesmo tempo, o
crescente adensamento urbano potencializou o desenvolvimento do movimento operrio. A chegada de
Getlio Vargas presidncia, em 1930, carregou, para o aparelho estatal, as demandas de outros grupos,

almdoscafeicultores,como,porexemplo,ostenentesquequeriamumaaoestatalmaiscentralizadae
voltadaparaosinteressesnacionaisemdetrimentodosinteressesdasoligarquiasestaduais.

No campo das idias, crescia um novo projeto de construo nacional voltado para a integrao
nacional e para a valorizao do trabalho e do operariado urbano. A poltica de Vargas teve duas bases
distintas: a sade pblica e a medicina previdenciria, essa marcada pela criao das Caixas de
Aposentadorias e Penses que, posteriormente, foram transformados em Institutos de Aposentadorias e
Penses(IAPs)quecongregavamostrabalhadoresporcategoriasprofissionais.Apesardeestaremvoltados
prioritariamente para os benefcios e penses, tambm ofereciam servios mdicos. A assistncia era
limitadaaostrabalhadoresinseridosemempregosformaiseorganizadosconformeosindicalismoinstitudo
por Vargas e, portanto, atrelado aos interesses do Estado. Esse modelo corresponde concepo de
cidadania regulada modalidade de cidadania em que a base dos direitos no se encontra em valores
polticos universais, e sim em um sistema de estratificao ocupacional definido por norma legal.
Trabalhadoresrurais,domsticosetrabalhadoresinformaiseramvistoscomoprcidados.

Os recursos arrecadados da previdncia foram utilizados para um dos principais projetos do


governo:oapoioindustrializao.

Em 1930 foi criado o Ministrio da Educao e Sade Pblica. Convivendo com uma constante
alternnciadeseusdirigentes,oMinistrioficourefmdasinstabilidadespolticasdecorrentesdasdisputas
entreasdiversasforasquehaviamsealiadoemtornodonovoregime.

Em1934,quandoVargasretornouaopoder,pormeiodeeleioindireta,oMinistrio,quepassoua
se chamar Ministrio da Educao e Sade (MS) comeou a se institucionalizar, havendo a ampliao do
setorrelacionadosade.Tambmforamcriadasoitodelegaciasfederaisdesade,umaparacadadistrito
emqueopasfoidividido,paracolaborarcomosservioslocaisdesadeeforamcriadasasConferncias
NacionaisdeSade,reuniesnacionaisdedirigentesdosetor,decunhobastanteadministrativo.

OMESpassouaterumcartercentralizador,normatizandoeuniformizandoasestruturasestaduais,
nas mos de interventores escolhidos pelo executivo federal, as quais deveriam assumir as atividades
municipais.

Aestruturaadministrativadasadepblicainstitudanesseperodopermaneceuquaseinalterada
atacriaodoMS,em1953.Operodoficoumarcadopelaseparaoentresadepblicacentradana
erradicaodedoenasinfectocontagiosas,endemiasouepidemiaseassistnciamdicaprevidenciria,de
carter individual, destinada aos indivduos acometidos por doenas que lhes impediam de trabalhar. A
assistncia individual no estava sob o controle do MS e sim do Ministrio do Trabalho, Indstria e
Comrcio.

3. Desenvolvimentismopopulistaaogolpemilitar(1946a1963):

CriaodoMSeincorporaoextensivadaassistnciamdica.

Esse perodo iniciou de forma tumultuada. Externamente comeava a Guerra Fria polarizada nos
EUA e Unio Sovitica e sem opes intermedirias. Internamente houve a deposio de Vargas e
conseqente liberalizao poltica, o que favoreceu, num primeiro momento, a ocorrncia de inmeras
grevese,posteriormente,aintervenoemsindicatos,adecretaodeilegalidadedoPCBeacassaode
seus parlamentares. Tambm houve a instituio de uma nova Constituio. Em relao sade pblica
prevaleceuosanitarismocampanhista,centralizadoreautoritrio.Entretanto,areduodenovoscasosde

malria e de outras doenas transmitidas por insetos parece ter mais relao com a disponibilidade de
inseticidas de ao residual e de antibiticos, alm do desenvolvimento do pas, do que ser conseqncia
dascampanhassanitrias.

O modelo de capitalizao e seguro social adotado na previdncia social no perodo anterior foi
sendo substitudo pela noo de seguridade social, a qual parte da ideologia de um Estado que teria
obrigaes naturais e inalienveis para com qualquer cidado. Novas clientelas foram agregadas
assistnciamdicaprevidenciria:inativos,pensionistas,gestantesepreventivaaotrabalhador.

No segundo governo de Vargas (19511954) a poltica econmica nacionalista imperou: foram


criadas ou expandidas companhias nacionais de explorao mineral (inclusive a Petrobrs), hidroeltricas,
qumica,etc.

No campo da sade pblica, emerge o sanitarismo desenvolvimentista, o qual considera que o


nveldesadedeumapopulaodependeprimeiramentedograudedesenvolvimentoeconmicodeum
pas.Essacorrentepassaadisputarespaoscomacorrenteentohegemnicadosanitarismotradicional.

OgrandemarcodoperodofoiacriaodoMinistriodaSadeindependentedareadaeducao,
em1953,emboraaelestenhasidodestinadoumterodosrecursosalocadosnoantigoMS.At1964,o
MS se caracterizou pela transitoriedade de seus titulares, evidenciando ser objeto de intensa e frequente
barganhapoltica.

Naprevidnciasocial,houveampliaodosgastoscomassistnciamdica,ampliandooescopodas
doenasesituaesdevidaaseremcontempladas.

O governo de Juscelino Kubitschek (19561960) ficou marcado pelo desenvolvimento e pelo


desenvolvimentismo, responsvel pelas grandes transformaes econmicas apoiadas pelo capital
estrangeiro.Aspolticassociaiseramvistascomopaliativas.Duranteesseperodofoifeitaumatentativade
coordenarosvriosrgosenvolvidosnocombate,controleouerradicaodedoenasespecficas,coma
criaodoDepartamentoNacionaldeEndemiasRurais(DNERu).Emboraatentativadeunificarecoordenar
asatividadesdascampanhasverticaisnotenhatidomuitosucesso,algumasconquistasforamrealizadas:
erradicao do transmissor da febre amarela e da varola e as no to bem sucedidas tentativas de
erradicao da malria e lepra. Enquanto o DNERu estava voltado para determinadas doenas nas reas
rurais, o Servio Especial de Sade Pblica (Sesp) expandia seus servios de assistncia sade, sem que
houvesse qualquer tipo de trabalho, cooperao ou intercmbio entre eles. A conseqncia foi a
multiplicidadedeaessuperpostas.

Osanosqueseseguiram,iniciadospelogovernoextravagantedeJnioQuadros,forammarcados
pela instabilidade poltica enfrentada por Joo Goulart na presidncia. No MS houve uma sucesso de 6
ministrosemcercade3anos.Openltimo,SoutoMaior,apresentouumconceitoampliadodesade,noXV
CongressodeHigiene,em1962.Asadedapopulaodeveriaserentendidacomosuascondiesglobais
de trabalho. Reconhecia um crculo vicioso entre pobreza e doena e subordinava sua interrupo a um
projeto de desenvolvimento nacional. Nesse Congresso, a indstria farmacutica nacional manifestouse
contra a crescente desnacionalizao do setor. A expanso das multinacionais de medicamentos era
percebidacomofatorcapazdeinfluenciaraorientaopolticadosetorsadepormeiodaconstruode
ummodelodeampliaodescontroladadoatendimentomdicohospitalar.

Oltimoantesdogolpe,WilsonFadul,convocoua3.ConfernciaNacionaldeSade,realizadoem
1963, com a finalidade de examinar a situao sanitria nacional e aprovar programas de sade que, se
ajustando s necessidades e possibilidades do povo brasileiro, concorram para o desenvolvimento

econmicodoPas.Asugestodaconfernciaeraacriaodeumaleimunicipalparatodososmunicpios
criaremseusserviosdesade.

A estratgia da municipalizao condensou o novo projeto sanitrio, que pretendia ser


descentralizado e sustentado em um modelo de cobertura dos servios de sade, comeando pelo
atendimentobsicoprestadoporauxiliaresdasadeeseestendendoatonvelterciriocomatendimento
mdicohospitalarespecializado.

Os ltimos meses do governo Goulart caracterizaramse, na rea da sade, por uma intensa
polmica entre os interesses nacionais e os do capital estrangeiro representados pelo ento embaixador
norteamericanonoBrasil.Emsetembrode1963,umdecretopresidenciallimitouatransfernciadedivisas
daindstriafarmacuticaparaoexteriore,noMS,comeouseainvestigarcasosdesuperfaturamentona
importaodematriasprimasparaaproduodemedicamentos.

Oimpasseentreogovernoeasmultinacionaisseacirrou,culminandocomodiretordaU.S.Agency
for International Development (Usaid), representante das ltimas, enviando correspondncia informando
queogovernonorteamericano,porrestriesoramentrias,nopodiacontinuaracolaboraoquevem
prestandoaogoverno[brasileiro]nocombatemalria.EssacolaboraoconsistianadoaodeDDTpara
serborrifadonasreasdemalria.Apesardeserumplanoqueenvolviaumaestruturacarssima,exigindo
equipamentos,transporteemaisde13milfuncionrios,jestavaestabelecidaadependnciadomesmo.