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LVY,
Ren. A Social;
crise do sistema
da insero
local
aos riscos
Tempo Social;
Rev. Sociol. USP, S.
Tempo
Rev. policial
Sociol.francs
USP,hoje:
S. Paulo,
9(1):
53-77,
maioeuropeus.
de 1997.
INTERVENO POPaulo, 9(1): 53-77, maio de 1997.
LICIAL NO ESTADO
CONTEMPORNEO
http://www.scielo.br/pdf/ts/v9n1/v09n1a04.pdf
UNITERMOS:
polcia,
polcia francesa,
polcia nacional,
guarda nacional,
segurana,
polticas pblicas,
segurana privada.
LVY, Ren. A crise do sistema policial francs hoje: da insero local aos riscos europeus. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S.
Paulo, 9(1): 53-77, maio de 1997.
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Paulo, 9(1): 53-77, maio de 1997.
evidente que os eleitos tenham elaborado, para seu uso, uma doutrina dos
modos de interveno da polcia na cidade (CNV-DSU, 1992, p. 130-131)17.
a. A Guarda Nacional: um modelo ameaado
Polcia e guarda nacional (gendarmerie) no se confrontam, no
entanto, da mesma maneira com esses problemas, e pode-se afirmar que a
performance da guarda permanece claramente superior da polcia. assim
que, se a GN entra com 1/3 dos casos constatados, ela responsvel por quase
2/3 das elucidaes, e sua prpria taxa de elucidao (calculada sobre os fatos
comprovados por ela mesma) aproxima-se dos 66% (o dobro da taxa mdia
PN+GN). Sobretudo, esta vantagem da Guarda Nacional mantm-se nos litgios profundamente ligados queixa, como os roubos, em que a taxa policial
muito pequena (cf. Robert et alii, 1994, p. 83-84).
De modo global, a vantagem da GN sobre a PN uma combinao
de quatro elementos:
- uma melhor integrao local, sem dvida em vista de um terreno
de interveno globalmente mais favorvel, onde o anonimato dos habitantes
menor e a intervigilncia mais conhecida. A GN encarna, em suma, uma
verso francesa do Community policing (cf. Brodeur, 1990, p. 203 ss.)18.
- uma melhor organizao do trabalho, que mais integrado:
enquanto a organizao da PN tende a estilhaar o trabalho policial (aquele
que constata a infrao, aquele que recolhe a queixa e aquele que investiga
so diferentes e no se comunicam necessariamente entre eles), a organizao
gendarmique favorece ao contrrio a polivalncia do guarda e a integrao
das funes: da constatao ou da queixa at a elucidao, o guarda nacional
responsvel por um caso do comeo ao fim, e pode-se pensar que ele trabalha melhor que cada um dos policiais que tratam apenas de um segmento da
investigao.
- um trabalho policial mais profissional no mbito da polcia
judiciria. Em particular, a GN soube preservar a investigao, que quase
desapareceu na PN, como estabelece um recente relatrio da inspeo geral da
polcia nacional (IGPN), que constata: A inspeo geral releva de maneira
reiterada a perda de profissionalismo dos policiais nas investigaes concernentes aos delitos de via pblica e sobretudo aos roubos por arrombamento
(Genthial, 1995, p. 24). O autor desse relatrio, Jacques Genthial, antigo diretor
da polcia judiciria do ministrio do Interior, acaba de recomendar a codificao das operaes de investigaes mnimas (constataes sobre local,
investigaes tcnicas, averiguaes da vizinhana) e de impor sua execuo
aos policiais sob pena de sanes disciplinares!
- uma utilizao muito mais intensa da mo-de-obra, facilitada pelo
fato de os guardas, ao contrrio dos policiais, terem a obrigao de residir
(com a famlia) em sua regio de trabalho.
Todavia, no preciso idealizar a situao da GN, mesmo que, em
razo de suas caractersticas prprias, os problemas no se coloquem da mesma
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maneira que para a PN. Sua eficcia, que permanece relativamente superior,
est, entretanto, diminuindo, quando se examinam os ndices de elucidao de
vrios anos e pode-se confrontar esse fenmeno com o fato de as condies de
trabalho da GN se aproximarem cada vez mais daquelas da polcia, sob dois
aspectos. De um lado, as reas de interveno tendem a se aproximar, na medida
em que a GN implantada nas zonas periurbanas, e estas se urbanizam
rapidamente. Por outro lado, a partir de uma revolta dos guardas em 1989,
a organizao do trabalho foi modificada a fim de aliviar a carga de trabalho,
o que teve por conseqncia menor disponibilidade das brigadas, mesmo se
esta est ainda muito longe dos horrios de trabalho da PN.
Aqui reside, em todo caso, o principal desafio que a GN ter que
enfrentar no futuro: o desdobramento de seus efetivos para as zonas periurbanas tornou-se necessrio pela sobrecarga de trabalho das brigadas ali
implantadas, mas choca-se ento com a resistncia dos polticos rurais, que
recusam qualquer supresso de brigada em suas regies. A questo que aqui
se coloca saber se possvel, no meio periurbano ou urbano, preservar o
modelo da guarda nacional rural de proximidade no campo, de integrao
das funes e de polivalncia dos agentes.
b. A polcia nacional: um insucesso persistente
Nas zonas urbanas e periurbanas, onde o problema da insegurana
se coloca de maneira mais aguda e que so, h quinze anos, o objeto de todas
as atenes, sabe-se que a PN que est na primeira linha e, portanto, na
situao mais difcil. A necessidade de adaptar-se s condies locais, s
caractersticas locais dos fenmenos geradores de insegurana choca-se, em
particular, com o isolamento e a centralizao da instituio: , por exemplo,
extremamente difcil adaptar os horrios de trabalho dos funcionrios s
necessidades locais, porque as condies de trabalho so negociadas em nvel
central com os sindicatos de policiais, os quais veriam, em eventuais
negociaes locais das condies de trabalho, um risco de diluio de seu
poder.
A polcia comunitria, verso francesa do community policing
tornou-se a palavra de ordem dos anos 90, mas a idia comeou a emergir nos
anos 80, paralelamente implementao de novos dispositivos de deciso
entre os diferentes participantes ativos da segurana nos diferentes escales
administrativos. Desde 1983, o relatrio Bonnemaison reclamava, assim, a
melhoria das relaes entre a polcia e as municipalidades19. Mas, a despeito
da vontade tornada pblica h muitos anos pelos governos sucessivos, de
reaproximar a polcia, em particular a PN, da populao, substituindo a
prioridade tradicional da manuteno da ordem pblica, por uma preocupao
mais distinta para com a segurana da populao, tornou-se clara, a distncia
entre as proclamaes reformistas e os resultados.
Diante da crise da polcia urbana20, que se manifesta no somente
pelo aumento da insegurana, mas tambm pelo surgimento de motins urba62
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nos espordicos, tendo muitas vezes como ponto de partida um incidente que
envolve a polcia, quatro tipos de respostas foram dados a partir dos anos 80:
o crescimento macio dos meios e dos efetivos; a volta do foco sobre o
verdadeiro trabalho policial (delegao a outras instituies ou privatizao
das misses consideradas secundrias ou estranhas s misses de polcia, troca
da interveno humana por equipamentos tcnicos); a reforma das estruturas;
a redefinio das estratgias operacionais. Os dois primeiros mtodos foram
adotados tanto pela esquerda como pela direita; os dois outros, ao contrrio,
sofreram as eventualidades da alternncia poltica, com uma sucesso de
reformas e de contra-reformas (a direita tradicionalmente mais centralizadora
que a esquerda) (cf. Monjardet, 1996)21.
Assim, a despeito de muitas experincias locais, o que resta de tudo
isso a incapacidade do Estado central (supondo que ele tenha realmente
vontade) de orientar uma instituio cujos participantes resistam firmemente
a tudo o que suscetvel de introduzir entre a polcia e o Estado uma terceira
pessoa, constituda pela populao ou seus representantes, isto , os usurios
do servio pblico policial, em outras palavras, para introduzir na instituio
um mnimo de accountability. sintomtico o fato de que, quando os
comissrios de polcia se pronunciam sobre a segurana urbana, pela voz de
seu sindicato, afirmem que para eles a poltica da cidade implica um reforo
do Estado, o qual deve, para tanto, evitar a armadilha de feudalidades que o
processo de descentralizao suscitou e que o nico que pode opor-se
viso estritamente municipal de um prefeito22.
Notemos de passagem que esse malogro do Estado central arruna
a idia segundo a qual a centralizao garantiria a transmisso das polticas
decididas em altas esferas sem tropeos, de alto a baixo da pirmide burocrtica.
Como indica Monjardet, desde a estatizao de 1941, a autodeterminao
policial local das prioridades repressivas a regra emoldurada, somente pelas
instrues dos pares (hierarquia policial) e pelas polticas penais dos tribunais (outros profissionais), quando instrues e polticas so explcitas, o que
no o caso mais comum. Disso resulta, alis, que a inovao repousa
essencialmente sobre a vontade local dos agentes de confiar e de cooperar
com outros participantes da segurana; ela tem em suma um carter militante
(Monjardet, 1996, p. 247-248)23.
A ronda policial24 (anloga ao beat policing) constitui um bom
exemplo dessa situao. apresentada h mais de 20 anos como A soluo
para os problemas da pequena delinqncia urbana, e hoje, como a frmula
mgica da reaproximao polcia-populao (cf. CNV-DSU, 1992, p. 117118; Jankowski, 1993, p. 13). Desde essa poca, quase todos os ministros
sucessivos anunciaram sua generalizao. As avaliaes que foram feitas
mostram a que ponto essa estratgia policial contradiz as representaes e a
organizao da instituio:
- A ronda policial no percebida pela maioria dos policiais como um
verdadeiro trabalho policial, mas sim como uma forma de trabalho social.
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Paulo, 9(1): 53-77, maio de 1997.
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que selecionam as empresas de segurana; ou ainda suscitam o desenvolvimento do mercado, pela presso sobre os segurados para recorrer a esse meio
(por exemplo: televigilncia ou alarmes) (cf. Ocqueteau, 1995).
O setor de seguros, personagem maior da vida econmica pelo
nmero de seus assalariados e os capitais que mobiliza, toma assim uma parte
cada vez mais ativa, ainda que pouco visvel, no mbito das polticas de segurana, com o consentimento tcito do Estado29.
- O Estado: Aps ter procurado acima de tudo, nos anos 80, moralizar um setor cuja reputao era detestvel, o Estado tende cada vez mais a
consider-lo como um parceiro legtimo das polticas de segurana. Pode-se
salientar a esse respeito:
a) A evoluo das reflexes no meio de organismos interministeriais como a DIV30, que incorpora de agora em diante a idia de que os vigias
so co-produtores de segurana nos espaos meio privados/meio pblicos
(cf. Ocqueteau, 1993);
b) A implantao, pela iniciativa de certos responsveis pela
segurana em centros comerciais situados em bairros difceis, de experincias
que so a juno da segurana particular e do trabalho social; experincias
encorajadas pelas autoridades mesmo que sejam diversamente apreciadas pelos
servios de polcia locais (cf. Ocqueteau, 1993);
Last but not least, a obrigao imposta pela recente lei qinqenal
de orientao e de programao sobre a segurana (janeiro de 1995) aos
proprietrios ou especuladores de locais de habitao ou de conjuntos
industriais e comerciais, de prover a conservao e a vigilncia dos locais.
Tais so assim, na minha opinio, os principais aspectos de uma
das facetas da crise atual do sistema policial francs, a dificuldade de levar em
conta as expectativas da populao em matria de segurana, capaz de
desembocar em uma volta do prprio Estado, atravs de uma de suas funes
fundamentais. Mas este Estado, aqui, de alguma forma nivelado por baixo, o
igualmente por cima, isto , pela edificao catica e balbuciante daquilo
que aparecer talvez um dia como um Estado transnacional na escala europia.
E dos efeitos deste processo sobre o sistema policial que eu gostaria agora
de tratar.
3. A europeizao das polcias e seus efeitos
A unificao europia foi acompanhada da constituio de um campo da segurana em escala europia, que forma uma espcie de suporte de
cooperao em torno de uma meia dzia de grandes temas que se dividem em
vrias partes: terrorismo, drogas, crime organizado, crime internacional, imigrao e fluxo internacional de pessoas. Dessa forma escreve Bigo: Passouse, (...), em menos de trinta anos, de uma concepo poltica, em que a polcia
era uma atividade reservada por excelncia ao Estado e totalmente dependente da territorialidade, a uma concepo na qual ela pode ser o objeto de
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Notas:
1
A imagem de dois modelos antagnicos, francs e ingls, alimenta ainda uma boa parte
das discusses sobre a polcia apesar de seu carter caricatural e em grande parte errneo.
Tradicionalmente, a polcia francesa representa o contra-modelo (no) liberal, instituio
supostamente subordinada ao poder poltico, que se ope, geralmente, ao pretenso modelo
ingls (londrino, na verdade), que seria benigno e estaria a servio dos cidados. num
contexto polmico que a prpria idia de modelo aparece por ocasio de um debate
que viria a provocar a reforma da polcia inglesa a partir de segunda metade do sculo
XVIII e resultaria, finalmente, na instituio da New Police, em 1829. a, ento, que
surge o fantasma do modelo francs, isto , uma polcia de Estado (Lieutenance de
police em Paris e Marchausse no resto do territrio, posteriormente Ministrio da
polcia), centralizada e com vocao para espionar os oponentes polticos, considerada
oposta s benvolas tradies inglesas. Cuidadosamente, o prprio Peel manteve-se
distncia do modelo detestado, ao apresentar sua nova polcia: a tnica deslocada para
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por comodidade de linguagem que emprego aqui a palavra crise, que no visa a
designar um momento particular de exarcebao da situao (uma crise aguda), mas
sobretudo uma situao, prolongada, de transio e de reposio (um perodo crtico),
cf. o volume Crise (Arnaud, 1993). Cf. tambm Dobry (1992).
Contavam-se em 1991, ltimo ano em que o conjunto dos dados detalhados encontra-se
disponvel, entre 625 (segundo a estatstica sanitria; isto , 1,1 por 100.00 habitantes) e
1.497 (segundo a estatstica policial, isto , 2,6 por 100.000; as tentativas estavam na
mesma ordem de grandeza, por volta de 1.400 por ano). A freqncia dos homicdios na
Frana est em alta desde a metade dos anos 70: 417 (0,8/100.000) em 1973 (Sade);
1.349 (tentativas includas) no mesmo ano (Interior), ver Robert et alii, (1994, p. 30);
sobre homicdios em So Paulo cf. Pinheiro (1996, p. 6).
Sua anlise foi retomada por Monet (1993, p. 71 ss.). Nesta obra, Bayley observa que as
noes de centralizao/descentralizao no so na realidade to simples como parecem.
A descentralizao implica foras de polcia mltiplas, por definio, mas o inverso no
verdadeiro: a centralizao no implica a unificao. Por conseqncia, preciso
distinguir o grau de centralizao do comando, que caracteriza a relao entre o cume e
a base da hierarquia, e o nmero de centros de comando independentes, isto , de foras
de polcia distintas: uma estrutura de polcia centralizada quando um centro est
habilitado a conduzir efetivamente a ao das unidades que lhe esto subordinadas; ao
contrrio, a independncia operacional a marca da descentrelizao. O cruzamento
desses dois critrios leva a distinguir sistemas unitrios (ou monistas), centralizados por
definio (Noruega) e sistemas plurais podendo ser centralizados (Frana) ou
descentralizados (Gr-Bretanha), ou ainda combinando os dois aspectos (Blgica, Pases
Baixos). Bayley introduz ainda uma outra dimenso, que distingue entre os sistemas
plurais, conforme as diferentes agncias possuam competncias exclusivas (Canad) ou
concorrentes (Espanha ou Estados Unidos). A propsito dos Estados Unidos, Bayley
escreve: Though the American system is always described as being decentralized, its
multiplicity involves more than dispersal of command within a single kind of police, as
has been done in Britain or Japan. In the US police authority is vested in almost every
level and unit of govemment. American police are not part of a designed overlapping
system. They are not part of a system at all. The jack of coordination in the US is the
result of inadvertence traceable to consitutional permissiveness (Bayley, 1985, p. 58).
Questo desenvolvida por Robert (1990b) em sua interveno, feita num colquio no
Ncleo de Estudos da Violncia-USP, em 1990.
Resulta desta concluso, primeira vista paradoxal, que o medo varia na razo inversa
exposio ao risco.
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Note-se no entanto que Roch tende a exagerar a amplitude dessa inverso assimilando
constantemente roubos violncia; ora, sabe-se que os primeiros aumentaram
significativamente em algumas dcadas, enquanto que as segundas estacionaram, mesmo
se os homicdios parecem aumentar agora.
11
No entanto, parece no haver pesquisa recente sobre essa questo, recorrendo a maioria
dos autores a trabalhos do fim dos anos 80: Gorgeon (1994, 258); Robert (1990a).
12
13
Esses dados no levam em conta a evoluo das infraes de trnsito, infinitamente mais
numerosas.
14
A grande variabilidade das questes e dos padres induz a no se limitar aos ndices de
respostas, mas a relevar sobretudo as tendncias.
15
Pode-se supor que a boa imagem do conjunto da polcia traduz antes de tudo a adeso ao
princpio da existncia de uma polcia e a legitimidade da interveno da fora pblica
nas relaes sociais. As investigaes de vitimizao corroboram essa hiptese mostrando
de um lado que, na Frana, a queixa muito mais freqente que em outros pases, vista
como um dever cvico e, por outro lado, que ela tem, do ponto de vista das vtimas, uma
funo simblica de demarcao da fronteira do inaceitvel.
16
17
18
Cf. tambm Laprand (1996, 65-68), que compara o sheriff e o gendarme: As duas
instituies apiam-se, uma e outra, sobre uma histria milenar e, apesar de suas
diferenas, a essncia de sua legitimidade idntica. As duas zelam, com efeito, pela
segurana da comunidade da qual dependem e, sobretudo, as duas respondem diretamente
a esta mesma comunidade (p. 65); seguindo o paralelo, o autor explica em seguida que
a diferena reside na dimenso da comunidade para cada uma das duas instituies: o
condado e o conselho eleito, para o xerife; a nao e sua representao parlamentar, para
a GN.
19
Comisso dos prefeitos sobre a segurana (1982, proposio n 47, p. 140); ver tambm
Estbe (1994).
20
Expresso de Monjardet (1996, p. 239); o desenvolvimento que segue retoma suas anlises,
(p. 240 ss.).
21
22
23
24
25
26
Sobre os poderes das polcias municipais cf. Sayous (1994); sobre sua emergncia e suas
relaes com as outras instituies cf. Chambron (1994).
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Notar-se-, de passagem, que se algumas das misses hoje recusadas eram prprias para
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dar polcia uma imagem menos repressiva e podendo estes, assim, ter um efeito
legitimador (a sada das aulas), outras, como o controle de estacionamento, podiam ter o
efeito contrrio, confrontando a polcia e o primeiro que aparecesse, inclusive pessoas
respeitveis.
28
Sobre o efetivo dos agentes de segurana particular na Frana, ver Ocqueteau (1994).
Sobre os Estados Unidos cf. Brodeur (1995, 131); notar no entanto que o clculo procede
de uma definio restritiva da polcia pblica (p. 136).
29
Dito isto, pode-se interrogar sobre a lentido da reao das seguradoras em algumas
reas, como o roubo de carros, em que sua interveno poderia ter um efeito decisivo:
surpreendente que elas no faam maior presso sobre os fabricantes de automveis para
a colocao de dispositivos anti-roubos mais eficientes. , assim, evidente, que uma
poltica tarifria adaptada poderia de fato orientar os particulares para a compra dos
veculos dotados de tais dispositivos.
30
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Primeiramente, muitos altos responsveis pelas alfndegas haviam sido objeto de processos
judiciais e haviam mesmo sido, por algum tempo, detidos por um juiz de instruo que os
reprovava por terem ultrapassado seus poderes e de terem, na verdade, feito uma verdadeira
provocao, utilizando essa tcnica. O contra-ataque do ministro de tutela das alfndegas
a esse enquadramento de seus agentes retomava os argumentos tradicionais dos prprios
meios policiais quando so pegos em flagrante delito de ilegalidade: ele se defendeu
atravs da impreciso da lei ou o vazio jurdico, invocou as necessidades da guerra
contra os mercadores de morte, que deveriam primar sobre o respeito do Cdigo de
procedimento penal (citado por Incyian, 1991), e apela por uma reforma legislativa que
regularize essas prticas. Assim dito, assim feito, uma lei adotada no fim do ano de 1991
autorizou policiais, guardas nacionais e aduaneiros a adquirir, deter ou transportar
txicos, ou matrias-primas para fabric-los, a fim de constatar o trfico, de identificar
seus autores e de proceder as apreenses. Essa lei permite-lhes, alm disso, fornecer aos
traficantes os meios necessrios para as operaes, meios materiais mas tambm jurdicos
(abertura de contas bancrias, criao de sociedades comerciais fictcias). Incidentamente,
a anistia dos agentes das alfndegas, que haviam exercido essas atividades antes que a
lei os autorizasse, foi concedida. O vazio jurdico foi preenchido. Sobre esse caso,
assim como sobre o desenvolvimento das prticas dissimuladas das alfndegas, ver a
investigao bem documentadas de Bordes (1992).
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LVY, Ren. The crisis of the French police system today: from the local insertion to the european
risks. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 9(1): 53-77, May 1997.
UNITERMS:
police,
French police,
national police,
security,
public policies,
private security,
national guard.
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ABSTRACT: The text deals with the French Police System crisis making
references to the different ways of acting of the National Police and the National
Guard by defining the areas of activities of each one. Under the context of the
European unification, the author shows the development of the private security
services and the disputes between them and those ones supported by the
government. The text also shows that the specificities of the modern time as
the drug traffic and terrorism demand for specific police action. This specificity,
however, cannot mean to leave the daily civil security.
LVY, Ren. A crise do sistema policial francs hoje: da insero local aos riscos europeus. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S.
Paulo, 9(1): 53-77, maio de 1997.
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