La implementacin de la poltica pblica: un marco de anlisis

Paul A. Sabatier y Daniel A. Manzanian

La implementacin de polticas pblicas ha sido un tema de gran inters para muchos
acadmicos, ante la posibilidad de dar solucin a problemas de tipo econmico o social,
que en su mayora que comprometen el bienestar de la sociedad. Es as como el tema que
aborda este documento, es la creacin de un marco conceptual que pueda servir de anlisis
para la implementacin de polticas pblicas en reas como las mencionadas.
La tesis planteada por los autores es que muchos de los estudios de caso presentan tanta
atencin a los detalles de la implementacin de los programas, que llegan a perder de vista
las variables legales y polticas de nivel macro que estructuran el proceso en su totalidad.
En este sentido, su principal objetivo consiste en sealar las direcciones por las que deben
orientarse los marcos de anlisis de la segunda generacin de estudios sobre la
implementacin de polticas.
En principio, se mencionan autores que han concebido la implementacin desde una
perspectiva de comportamiento estratgico de los diversos actores involucrados. A pesar,
que los autores no desconocen este intento por integrar un marco de anlisis, sealan que
deben realizarse esfuerzos adicionales para explorar la relacin entre el comportamiento
individual y el contexto en el que se lleva a cabo la implementacin, sin subestimar el papel
de las leyes y teniendo en cuenta la tratabilidad de los programas que dirigen la poltica
pblica, donde el comportamiento de los actores privados es determinante.
Por lo tanto, la implementacin se orienta entonces al cumplimiento de una decisin
poltica, a travs de un estatuto (ley), que hace posible identificar tanto los problemas,
como los objetivos y la estructura de implementacin. Tales objetivos dependern de tres
factores, la tratabilidad de los problemas definidos por el estatuto, la capacidad de la
estructura que se defina para abordarlos y el apoyo que se les otorgue por parte de las
variables polticas. Esto bsicamente se resume en un esquema donde se distinguen estas
tres categoras como variables independientes y las etapas de implementacin como
variables dependientes.
El primer factor, la tratabilidad de los problemas a los que se dirige una ley, parte del hecho
de considerar que adems de las dificultades propias de la implementacin, algunos
problemas sociales pueden resolverse ms fcilmente que otros, en la medida en que sus
caractersticas puedan afectar o no la capacidad de las instituciones gubernamentales para
lograr los objetivos, exijan ciertos cambios en el comportamiento de un grupo objetivo (que
debe ser fcilmente identificable), requieran la aplicacin de determinada tecnologa para
poder lograrlos, manejen unos costos moderados y bsicamente, exista una teora casual
que relacione cambios con soluciones. De esta manera, cuanto mayor sea la diversidad del
comportamiento que quiere regularse, ms difcil resultar definir reglas claras, lo que se
traducir en una menor probabilidad de alcanzar los objetivos normativos deseados y tal
vez, un menor apoyo poltico.
Por otra parte, bajo el marco de anlisis propuesto, una ley tiene la capacidad de estructurar
el proceso de implementacin mediante la seleccin de las instituciones responsables, la

influencia que ejerce sobre la orientacin poltica de los funcionarios involucrados y a su

vez, la regulacin de la participacin de los actores ajenos a las agencias en lnea con las
directrices establecidas. Aun as, el estatuto deber apoyarse en objetivos normativos claros,
que se conviertan luego en una valiosa herramienta para evaluar el programa, guiar a los
funcionarios en su implementacin y convertirse en un recurso importante para sus
partidarios.
Al principio se mencionaba la teora implcita contenida en una ley para alcanzar los
objetivos previstos; teora que requiere bsicamente de una comprensin clara de la
relacin entre la intervencin gubernamental y los objetivos del programa, sumado esto a la
autoridad que tengan los encargados de la implementacin sobre diferentes vnculos para
lograr lo que se persigue. Es aqu donde la importancia de los recursos disponibles sale a
flote, pues segn los autores, existen importantes presiones para lograr que las
reglamentaciones sustituyan gradualmente obligaciones impuestas en reas de inters
pblico, por incentivos econmicos adicionales.
Ahora bien, entre los diversos obstculos que puede enfrentar la implementacin debe
mencionarse adems la dificultad para coordinar las acciones dentro de las agencias
encargadas de la implementacin, situacin que deber resolverse a travs de la ley
establecida y que estar dada por el nmero de instancias de veto o aprobacin de los
objetivos normativos y la capacidad otorgada a quienes promuevan los objetivos para
ofrecer estmulos e imponer sanciones que aseguren la adhesin de quienes tengan poder de
veto. En suma, una ley puede tener una mayor influencia en el logro de los objetivos, si
formula las normas de decisin que las dependencias encargadas deben acatar.
Aunado a lo anterior, la ley tambin puede ejercer influencia sobre la participacin de dos
grupos de actores ajenos a las instituciones responsables, por una parte los beneficiarios
potenciales y grupos objetivo del programa y por otra, las autoridades legislativas,
ejecutivas y judiciales de las dependencias. As, se tiene que las leyes con mayor
probabilidad de alcanzar sus objetivos son aquellas que promueven reglamentariamente la
participacin de los ciudadanos, de manera que obliguen al cumplimiento de las
disposiciones legales.
Por su parte, hay dos procesos importantes inherentes a la implementacin de las polticas:
1) la necesidad de un programa por recibir apoyo poltico para superar el retraso de la
bsqueda de cooperacin entre diversas personas y 2) el efecto que los cambios en las
condiciones socioeconmicas y tcnicas producen en el apoyo que los diferentes agentes
brindan a los objetivos de la poltica. Entonces, los resultados de la implementacin son
efectos de la interaccin entre la estructura legal y el proceso poltico.
En lo referente al cambio en las condiciones socioeconmicas y tecnolgicas, este puede
afectar la importancia relativa que enfrenta una ley, en la medida en que pueden surgir otros
problemas sociales que parezcan ms relevantes y reduzcan el apoyo poltico otorgado.
Sobre este punto los medios de comunicacin tambin pueden ser trascendentales por su
influencia y su papel como mediador entre tales cambios, y las percepciones del pblico en
general o su inters en el problema de base, que puede variar a lo largo del tiempo.

Por esta razn, el apoyo permanente a los objetivos normativos depender de la magnitud
de la supervisin encargada a las instituciones que controlan los recursos legales y
financieros, como tambin de la incompatibilidad de los nuevos decretos que puedan surgir.
Adems en este aspecto resulta determinante el compromiso de los funcionarios, donde
interviene la prioridad que tengan los objetivos en sus preferencias y su capacidad para
darles cumplimiento. Esto se traduce simplemente en liderazgo.
Como se sealaba, el proceso de implementacin consta de algunas etapas (variables
dependientes) que constituyen el circuito de retroalimentacin. Estas son: 1) decisiones
de las dependencias encargadas de la implementacin 2) aceptacin de tales decisiones por
el grupo objetivo 3) impactos de las decisiones de las dependencias 4) impactos percibidos
de esas decisiones 5) evaluacin de la legislacin por parte del sistema poltico. En cada
una de estas de una u otra manera se vela por el cumplimiento de los objetivos normativos
perseguidos, a travs de reglamentos concretos, capacidad de los grupos electores para
defender la ley de posibles detractores e igualmente, el acatamiento por parte del grupo
objetivo de las decisiones polticas adoptadas por las dependencias implementadoras. Sobre
este punto los autores sealan que si bien tal desacato depende de los costos y beneficios
que les represente obedecer lo legalmente ordenado, el hecho que el desacato sea castigado
con sanciones severas depende de la magnitud de las sanciones previstas por la misma ley.
Acerca de los impactos reales de las decisiones polticas, se tienen entonces dos aspectos en
la implementacin que deben ser atendidos, aquellos cambios en las condiciones
socioeconmicas o tecnolgicas que puedan causar situaciones no previstas en los objetivos
normativos, as como las transformaciones de largo plazo en la fuerza poltica de los grupos
de inters en competencia. Frente a este punto los autores se refieren adems a los impactos
percibidos, como una funcin de los impactos reales mediados por el observador.
Finalmente, se seala que la revisin de la ley debera ser vista como la etapa culminante
del proceso, donde las modificaciones a que haya lugar estn determinadas por los impactos
percibidos de las actividades realizadas por la dependencia, cambios en las prioridades
polticas, por los recursos polticos de grupos en competencia y por las posiciones de las
autoridades partidarias y opositoras de la ley. As, los autores sostienen que solo mediante
la combinacin de polticas distributivas y reglamentarias pueden obtenerse cambios
permanentes en el comportamiento del grupo objetivo.
Como pudo observarse, el nfasis del marco propuesto por los autores es eminentemente
legal, en razn a que los acadmicos de la era conductista han ignorado la importancia de
las variables legales y las decisiones polticas de un rgimen democrtico deben tomarse
por funcionarios electos y no por servidores pblicos designados. As, segn lo planteado
una ley que pretenda lograr una modificacin significativa del statu quo, alcanzar las
metas propuestas si 1) la legislacin establece objetivos claros y consistentes; 2) la
legislacin incorpora una teora adecuada; 3) la legislacin estructura la implementacin de
manera que los funcionarios y grupo objetivo se desempeen adecuadamente; 4) los
mandos superiores de la institucin responsable tienen capacidad poltica y de gestin y
compromiso; 5) el programa recibe apoyo activo de todas las partes y 6) la prioridad de los
objetivos normativos no es socavada por el surgimiento de polticas pblicas adversas o por
cambios socioeconmicos importantes.