Dput de la Manche Commission des Affaires culturelles et de lEducation
Examen pour avis du projet de loi, adopt par le Snat, portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (n 2529) Mardi 3 fvrier 2015
Monsieur le prsident, Mes chers collgues, Notre Commission sest saisie pour avis de quelques articles du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique, dit NOTRe , relevant de son champ de comptences. Ce projet de loi constitue, aprs ladoption de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles, dite MAPTAM, et de la loi du 16 janvier 2015 relative la dlimitation des rgions, aux lections rgionales et dpartementales et modifiant le calendrier lectoral, le troisime volet de la
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rforme des territoires souhaite par le Prsident de la
Rpublique. Le projet de loi, dpos au Snat le 18 juin 2014, qui la adopt le 27 janvier dernier, doit tre examin par notre Commission dans des dlais extrmement courts, du fait de son inscription lordre du jour de lAssemble nationale ds la semaine du 16 fvrier prochain ; la runion de la commission des Lois, saisie au fond, est dailleurs dj en cours ; jai nanmoins pu mener quelques auditions et recevoir des contributions crites qui mont permis de recevoir lclairage, tant dassociations dlus que de praticiens de terrain. Sagissant des comptences ducatives, deux grandes propositions ont structur le dbat. Je pense bien sr au transfert de la gestion matrielle des collges des dpartements aux rgions, et celle des transports scolaires.
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Il me semble cependant important de prciser ici, en
pralable, que les propositions du projet de loi initial taient fortement lies aux perspectives qui prsidaient alors aux rflexions. Dans un contexte dextinction progressive
des
dpartements,
transfrer
toutes
les
comptences ducatives la rgion avait la force de
lvidence. Mais ds lors quest act le maintien de dpartement, ancrs dans leur vocation de solidarit et de proximit, le dbat change de nature. Limportance de lassociation des collectivits lducation, dont elles assument prs du quart de la dpense intrieure, ma conduit soumettre les dispositions du projet de loi trois grandes questions. La premire, essentielle, est celle de la cohrence avec les ambitions que nous avons fixes lducation nationale. Les transferts proposs servaient-ils efficacement les objectifs fondamentaux que nous poursuivons pour russir
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la refondation de lcole ? L, comme beaucoup dautres, jai
pu constater que le transfert des collges aux rgions propos par larticle 12 supprim par le Snat et la reformation dun bloc du secondaire, allaient directement lencontre de lun des axes majeurs de la loi de refondation. Dune part, pour parvenir doter tous les lves dun solide socle commun de connaissances, de comptences et de culture, nous nous sommes en effet entendus sur la ncessit de rapprocher le collge de lcole primaire, notamment en instituant un nouveau cycle cheval sur le CM2 et la 6me. Dautre part, face la dangereuse inflation de lchec dans les premiers cycles universitaires et aux svres difficults dorientation subies par trop de nos jeunes concitoyens, sest affirme la volont dtoffer les liens entre les lyces et lenseignement suprieur, avec la notion de moins trois plus trois sur laquelle travaille une mission dinformation cre par notre commission. Le rapprochement des collges
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et des lyces interviendrait contre-courant de cette volont
de dcloisonnement. Il est vrai que les missions des collectivits
prvues
dans
la
loi
se
limitent
aux
investissements et au fonctionnement des tablissements.
Mais nous savons tous combien les dpartements et les rgions ont su dployer des activits et promouvoir des initiatives, bien au-del de cette frontire, je pense lquipement numrique, au soutien scolaire, aux bourses Or, dans les faits, les collectivits limitent leurs interventions au type dtablissement dont elles assument la charge. Cest pourquoi il mest apparu plus cohrent de laisser les collges aux dpartements, collectivit de proximit et de solidarit, tout en encourageant les rgions russir leur nouvelle mission de service public de lorientation en se concentrant sur les lyces et lenseignement suprieur. Le deuxime grand principe qui a inspir mes rflexions, cest la cohrence des missions confies
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chaque collectivit. La gestion des collges, je lai dit, me
semble plus aisment sinscrire, tant au regard des douleurs sociales qui peuvent parfois sy exprimer qu celui des dfis quil recle en terme daccompagnement personnalis et de coordination avec lcole, avec la vocation de proximit et de solidarit des dpartements. linverse, transfrer les prs de 40 000 agents territoriaux dentretien de ces tablissements la rgion, soit une augmentation de 50% de ses effectifs, risquerait de les priver dfinitivement de latout quest leur caractre dadministration de mission, et non de gestion. Ce quil faut, cest leur donner tous les moyens dtre les stratges du dveloppement, de linnovation et de lemploi dont on a tant besoin. Mais ce souci de cohrence entre les vocations des collectivits et les missions proposes ma conduit linverse revenir sur la suppression, par le Snat, du transfert de la comptence en matire de transport scolaire fix par
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larticle 8. Il me semble ici, en effet, que cette proposition
rentre parfaitement dans la vocation de coordination et de planification que lon souhaite donner aux rgions. Il ne faut pas se mprendre sur ce sujet : il nest pas question dimposer brutalement aux rgions la gestion quotidienne du complexe maillage des rseaux de ramassage scolaire. Le texte propos par le Gouvernement, que je vous suggre de rtablir, prserve en effet la facult de dlguer tout ou partie de cette comptence des organisateurs secondaires dans lesquels il intgre, bien sr les, dpartements. Lide, cest en sens oppos dapporter cohrence, clart et harmonisation dans des services publics de transports scolaires qui diffrent beaucoup aujourdhui selon les territoires. Les conomies dchelle
seront
relles.
Tout
comme
dailleurs
les
possibilits de solidarit, car il faut rappeler quaujourdhui
les dpartements qui dpensent le plus en matire de transport
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scolaire, en raison de la dispersion de lhabitat, sont les
dpartements ruraux, qui ne sont pas les plus riches ! Ici
intervient
en
effet
mon
dernier
critre
dapprciation : lquilibre nouveau des comptences
propos sert-il aussi la ncessit de rationaliser les dpenses ? Pour les collges, je pense que le transfert aux rgions ntait probablement gure conome, ne serait-ce quen raison des diffrences de traitement que rservent rgions
et
dpartements
leur
personnel
dans
les
tablissements scolaires. Mais cela ne doit pas pour autant
nous empcher davancer, car il existe de vraies possibilits de mutualisation sur ces matires entre des collectivits dont le mtier ne diffre pas selon quelle lexerce dans les collges et les lyces. Cest pourquoi je vous proposerai une solution alternative, confiant la rgion, dsigne chef de file, la responsabilit de prparer des actions communes de mutualisation en rdigeant un projet de convention territoriale
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dexercice concert pour les comptences ducatives, soumis
ensuite la CTAP et, bien sr, la ratification des conseils gnraux. Sagissant ensuite des comptences en matire de culture et de sport, le projet de loi prvoit le maintien de ces deux domaines dans le champ des comptences partages entre les niveaux de collectivits territoriales, par drogation la suppression de la clause de comptence gnrale des rgions
et
des
dpartements,
laquelle
procdent
respectivement les articles 1er et 24 du projet de loi.
Cette suppression, qui sinscrit dans un souci de rationalisation de laction des collectivits territoriales, ne se justifie en effet pas dans tous les domaines, et cest notamment le cas des deux domaines transversaux que sont la culture et le sport. Ces deux champs de comptences ont dailleurs toujours t, depuis ladoption de la loi du 7 janvier 1983,
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partags
par
les
diffrents
niveaux
de
collectivits
territoriales. La loi du 16 dcembre 2010, qui avait supprim
la clause de comptence gnrale des rgions et des dpartements, avait dj maintenu les comptences relatives la culture et au sport dans le champ des comptences partages ntant pas susceptibles dtre confies de manire exclusive un seul niveau de collectivits territoriales. En matire de politique culturelle, cest la libre intervention qui a permis aux diffrents chelons de contribuer la construction dun modle culturel franais , singulier, garant de la libert de cration, de diffusion des uvres et de la continuit des projets. Fonds sur le seul volontariat des lus locaux, les financements conjoints ont ainsi t lorigine dun maillage dense du territoire en quipements culturels, dune diversit de loffre, de lexistence dun secteur artistique structur. De plus, la construction de grands quipements, quils soient culturels ou sportifs, met ncessairement en jeu des
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cofinancements par les diffrents niveaux de collectivits, ce
qui permet une leve de fonds bien plus importante, mais aussi une rpartition des risques financiers et, au-del, un partage dexpriences et une vision densemble lchelle dun territoire plus vaste. Larticle 28 du projet de loi conforte cette logique dexercice conjoint dune comptence partage des diffrents chelons locaux dans les domaines de la culture et du sport. Ce maintien de ltat actuel du droit a t unanimement salu par les personnes que jai consultes mme si nombre dentre elles ont par ailleurs exprim leur inquitude, dans le contexte budgtaire que connat notre pays, quil ne puisse servir de prtexte ltat pour se dsengager du financement des actions culturelles et sportives sur les territoires. Cest pourquoi, il faut ici raffirmer avec force la mission dterminante que ltat doit assumer en matire de politiques culturelles : il est le garant de lquit pour
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tous les citoyens dans laccs la culture, de la cohrence des
politiques menes sur lensemble du territoire national et du bon maillage des territoires permettant dviter que des zones entires ne soient dlaisses. Il revient aux DRAC dassumer cette mission en rgion. Je prends comme un signal fort les rcents engagements pris par le Gouvernement en la matire : outre la sanctuarisation des crdits de la culture sur trois ans dcide ds la fin de lanne dernire, le dgel immdiat des crdits des programmes cration et transmission des savoirs de la mission culture a t annonc le 7 janvier 2015, ainsi que laugmentation des crdits de ces programmes dans le cadre du prochain projet de loi de finances. Paralllement au maintien de comptences partages, le projet de loi encourage une simplification de lorganisation des cofinancements au plan local, en instaurant des procdures de centralisation du traitement des demandes de
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financement (cest larticle 29). Il est attendu de ces
procdures la fois une rationalisation de laction publique, vitant les doublons dans le traitement administratif des demandes par les diffrents chelons locaux, et une simplification des dmarches pour les porteurs de projet. La traduction juridique de ce qui est improprement qualifi de guichets uniques est linstauration de procdures facultatives
de
dlgations
par
les
collectivits
territoriales ou ltat de linstruction des dossiers et de
loctroi des aides une collectivit dlgataire (qui peut tre ltat ou un autre niveau de collectivit territoriale) qui aura une vision globale du dossier. Dans tous les cas, la dlgation sera formalise par convention. Cette procdure permettra aussi de rduire les frais administratifs des acteurs culturels et contribuera restaurer la marge artistique qui a beaucoup trop diminu ces dernires annes.
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Le Snat a par ailleurs enrichi cette partie du texte de
deux articles additionnels, larticle 28 A qui vise garantir les droits culturels des citoyens par lexercice conjoint de la comptence en matire de culture par ltat et les collectivits territoriales (je reviendrai sur cet article en vous prsentant un amendement proposant la rcriture de larticle) ; et larticle 28 bis qui conforte les comptences des confrences territoriales de laction publique (CTAP) dans les domaines de comptences partages. Je me rjouis que les Snateurs, un temps moins favorables la CTAP (je nai pas oubli les dbats de la loi MAPTAM) soient aujourdhui saisis par sa grande utilit au point de renforcer ses missions, de crer des CTAP ddies la culture et au sport mais aussi de prvoir des postes de membres de droit pour tous les snateurs du dpartement Maintenir lexercice partag des comptences ne suffit pas ; il faut aussi dfinir les outils dune bonne articulation
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des politiques sur les territoires, afin dviter que des pans entiers de la cration culturelle ou de la pratique sportive ne disparaissent de certains territoires. Je souscris donc largement aux apports du Snat sur la CTAP, mme si je vous proposerai de revenir sur le caractre de membres de droit que se sont donn les Snateurs Enfin, le projet de loi transmis par le Snat comprend deux dispositions particulirement utiles, qui concernent les centres de ressources, dexpertise et de performance sportive (CREPS), qui prparent les sportifs de haut niveau et mettent en uvre des formations professionnelles dans les domaines des activits physiques et sportives et de lanimation. linitiative du Gouvernement, les comptences qui revenaient exclusivement ltat seront dsormais partages avec les rgions, qui pourront faire des CREPS de vritables outils au service de la politique sportive locale, mais aussi
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des politiques rgionales en faveur de la jeunesse, de
lducation populaire, voire de lemploi. Les rgions seront beaucoup plus impliques dans la gouvernance des CREPS et pourront adapter leurs actions aux besoins constats au niveau local. Cest l lobjet de larticle 12 ter. Par ailleurs, larticle 12 quater tend rsoudre les problmes poss par la fermeture des CREPS dHoulgate, de Dinard et dAjaccio. Des structures associatives ou des groupements dintrt publics leur ont succd, mais les rgions
concernes
ne
peuvent
pas
raliser
les
investissements ncessaires, puisque les locaux des anciens
CREPS ne sont que mis disposition par ltat. Lobjet de larticle 12 quater est prcisment de permettre de cder, titre gratuit, ce patrimoine immobilier aux rgions. Ainsi, le projet de loi NOTRe vient souligner quen matire de culture et de sport, tous les niveaux de collectivit ont un rle essentiel jouer. Lensemble des lus territoriaux ont
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entre leurs mains lavenir du dveloppement culturel de notre
pays et doivent poursuivre la dcentralisation culturelle dans le dialogue avec les services dconcentrs de lEtat. Rappelons que la Culture est porte plus de 70% par les collectivits locales et quaujourdhui certaine collectivits se dtournent du financement des projets culturels, en faisant une variable dajustement. LEtat et les collectivits sont, sur ce point, lis par une histoire partage. Portons avec fiert cette volont de dmocratie culturelle garante dun gal accs la culture pour toutes et tous, singulirement pour les jeunes, et sur tous les territoires. Cest pourquoi, mes chers collgues, je vous propose de donner un avis favorable, sous rserve de ladoption de quelques amendements, aux articles dont la commission sest saisie.
