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UNIVERSIDAD NACIONAL DE LOJA

REA JURDICA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA


CARRERA DE TRABAJO SOCIAL

MODULO II

INTERVENCIN DEL TRABAJADOR SOCIAL EN LAS POLTICAS SOCIALES DEL


ESTADO ECUATORIANO

RESPONSABLES: Dra. Lida Tandazo


Dr. Walter J. Carrin

LOJA ECUADOR
2

a) PRESENTACIN
El rea Jurdica, Social y Administrativa es una unidad acadmica administrativa, que
cumple con las funciones de docencia, investigacin y vinculacin con la colectividad,
a travs de los distintos niveles: tcnico-tecnolgico,, pregrado, postgrado, en las
modalidades presencial, semipresencial y a distancia, en los campos: social, jurdico,
econmico-financiero, contable, administrativo y turstico.

El campo social es uno de los ms importantes de esta rea, ya que se enmarca en el


desarrollo humano sostenible, respondiendo a las nuevas exigencias del milenio,
donde el estudiante se constituye en agente efectivo del cambio y desarrollo social y
se habilita para aprovechar al mximo las oportunidades que le ofrece la sociedad, en
donde va a desarrollar su ejercicio y prctica profesional.

En esta perspectiva el presente mdulo ha sido diseado para que el estudiante


obtenga informacin epistemolgica-terica,

metodolgico-operacional que

le

permitir analizar en forma crtica las polticas sociales de Estado y su aplicacin en


los diferentes mbitos de intervencin

En este escenario las y los estudiantes de la Carrera de Trabajo Social cumplirn


con las funciones del SAMOT (docencia, investigacin y vinculacin con la
colectividad) a travs de la prctica pre profesional.

b) DESCRIPCIN DE LA PROBLEMTICA QUE ABORDA EL MDULO

El Trabajo Social desde su gnesis orient su accionar a paliar las necesidades e


insatisfacciones del ser humano, desde una visin positivista -

paternalista -

asistencial, truncando el desarrollo de su creatividad y pensamiento crtico,


mantenindose hasta la actualidad formas primarias de intervencin.

El Estado Ecuatoriano ha venido implementando polticas sociales neoliberales que


no han respondido a la realidad social de los grupos vulnerables y por el contrario ha
acrecentado el porcentaje de pobreza, marginacin, exclusin social, migracin, entre
otros.

En la actualidad con el gobierno del Presidente Rafael Correa, se ha priorizado la


atencin a los grupos considerados como vulnerables a travs de la implementacin
de polticas de atencin al rea de salud, educacin y bienestar de nios, ancianos
etc, sin embargo esto no ha logrado la satisfaccin plena de las necesidades y
demandas sociales, por diferentes factores econmicos a nivel mundial

En este escenario la participacin activa del Trabajador Social es indispensable por su


en programas de aplicacin de polticas sociales del Estado identificando de manera
real el impacto de dichas polticas en una poblacin concreta, accin que nos dar la
pauta para proponer cambios estratgicos que conlleven a la verdadera aplicacin de
las mismas, que garantice un desarrollo a escala humana.
c) OBJETO DE TRANSFORMACIN.

LA LIMITADA E INADECUADA APLICACIN DE LAS POLTICAS SOCIALES DEL


ESTADO ECUATORIANO HA ACRECENTADO LA POBLACIN VULNERABLE,
CARENTE DE DERECHOS, SIN RECURSOS, EXCLUIDA SOCIALMENTE, VCTIMA
DE VIOLENCIA, SIENDO EL RETO DE LOS PROFESIONALES POTENCIAR LA
PARTICIPACIN DE LOS ACTORES SOCIALES PARA ELEVAR PROPUESTAS
DE DESARROLLO.

d)

OBJETIVOS.

Desarrollar capacidad en los estudiantes para la comprensin y explicacin desde,


las polticas sociales, prctica profesional y su relacin con el desarrollo humano
de la sociedad.

Fomentar en el

estudiante la cultura de la investigacin, para conocer los

problemas de la realidad, analizarlos crticamente y proponer alternativas de


solucin.

Insertar a los estudiantes en los diferentes escenarios de intervencin profesional,


que les permita desarrollar procesos de interaccin directa con la realidad
circundante e identificar los objetos y sujetos de intervencin.
e)

COMPETENCIAS Y PRACTICAS PROFESIONALES

El presente mdulo habilita a los estudiantes para el cumplimiento de las siguientes


prcticas pre-profesionales en el campo de las Polticas Sociales:

Identifica la aplicacin de las Polticas Sociales, mbitos de accin del


Trabajador Social.

Investiga la situacin de la poblacin vulnerable en las diferentes instituciones


que ejecutan polticas sociales.

Propone alternativas de intervencin, con la participacin activa de los actores


involucrados.

f) PERFIL PROFESIONAL QUE CUBRE EL MDULO

Amplia visin sobre teoras de desarrollo,, en los niveles nacional, regional y


local, que lo habiliten para proponer polticas y normas orientadas al impulso de
planes y programas y proyectos de desarrollo social

Suficiente capacidad para dimensionar la magnitud de los problemas sus


causas y efectos

Destreza para interpretar las posiciones, opiniones e intereses e n forma


participativa de los diferentes actores involucrados en la implementacin de
planes, programas y proyectos de desarrollo social

Suficiente sensibilidad para orientar polticas y acciones que respondan a los


siguientes criterios: equidad social, rescate de valores, potenciacin de los
afectados, mejoramiento de su nivel de vida

Capacidad para investigar las demandas, capacidades y potencialidades para


el desarrollo humano del Ecuador

Conocimientos y destrezas para ordenar e interpretar los resultados de los


ensayos de investigacin

g) DESCRIPCIN DEL PROCESO DE INVESTIGACIN FORMATIVA


El desarrollo del mdulo se sustentar bsicamente en la investigacin formativa,
entendida sta como una estrategia metodolgica orientada a la bsqueda de los
problemas sociales de la realidad en la que estn inmersas, aproximaciones empricas
-tericas permitiendo a los estudiantes caracterizar la problemtica, estructurar un

marco terico y plantear alternativas de accin en beneficio de la colectividad


En el proceso investigativo se involucrar a los miembros de las instituciones y
comunidades en el planteamiento Investigacin y resolucin de los problemas
relacionados con su propia vida, tomando en consideracin que cuando los sujetos de
la investigacin se involucran activamente en ella, el proceso investigativo llega a ser
educativo y potencializador. En este sentido el desarrollo prctico de la investigacin accin no ser reducidos al trabajo del aula ni de profesor - alumno sino que se har
con el estudio de la cotidianidad, identidad cultural, accin reflexin que nos permita
mutuos aprendizajes desde el proceso de insercin en la realidad.
Estar apoyado por la teora del mdulo, tcnicas, instrumentos guas, matrices, etc
Los momentos de investigacin (MI) que se plantean abordan conocimientos
pertinentes

que

secuencial

coherentemente,

se

adecuan

al

Objeto

de

Transformacin planteado y que servirn como fundamento terico -prctico para su


tratamiento. As:
PRIMER MOMENTO
Comprende un estudio introductorio de la teora origen, de las polticas sociales Todo
ello en la perspectiva de lograr de los estudiantes un posicionamiento que de razn y
sentido a la formacin en la carrera
SEGUNDO MOMENTO
Anlisis sobre la aplicacin de polticas sociales en las organizaciones e instituciones
Se orientar a reflexionar sobre lo que ocurre dentro y fuera de la organizacin; es
decir, analizar con propiedad las formas de aplicacin de estas polticas
El resultado que tiene que surgir de este anlisis, es precisamente la identificacin de
problemas ms acuciantes de las organizaciones e instituciones en estudio,

las

sugerencias de algunas lneas de accin para poder controlar los procesos existentes
en y fuera de ellas.
TERCER MOMENTO
Construccin de proyectos de intervencin con la definicin de estrategias a corto
plazo, que permitan la satisfaccin de necesidades institucionales y sociales, la

solucin de problemas internos y externos y la implementacin de cambios para que


los participantes puedan pensar y actuar con miras a la construccin de una realidad
en vas de transformacin
Definicin de acciones operacionales Contempla la instauracin de los mecanismos
para la concrecin de estrategias de accin para la institucin; en este momento
quedarn explcitos roles y funciones de cada actor social,.
.

h) REFERENTES TERICOS Y ACTIVIDADES PRCTICAS


ORGENES Y CONCEPTOS DE LAS POLTICAS SOCIALES

Las polticas estatales

Las polticas estatales y las polticas sociales

La depuracin del concepto de polticas sociales

Clasificacin de las polticas sociales

Problemas ligados al concepto de las polticas sociales

Indicadores sociales y polticas sociales

Los modelos polticos y las polticas sociales


NATURALEZA DE LAS POLTICAS SOCIALES

Reflexiones sobre la naturaleza de las polticas sociales

Las polticas sociales como funcin del estado capitalista contemporneo

La institucionalizacin de las polticas sociales

La cobertura de las polticas sociales

El financiamiento de las polticas sociales

Los limites de las polticas sociales en el Estado Capitalista

Las polticas sociales en pases subdesarrollados: caracteres particulares

Las polticas sociales en pases no capitalistas


CRISIS ECONMICA MUNDIAL Y POLTICAS SOCIALES

La crisis actual del sistema capitalista

La crtica liberal Keiners y a su concepcin del Estado Capitalista

La critica estructural al Estado Capitalista

Las polticas sociales en una encrucijadas


TRABAJO SOCIAL Y POLTICAS SOCIALES

Polticas sociales y el desarrollo de las reas de intervencin del Trabajo Social

Las polticas sociales y la apertura del espacio profesional

Las polticas sociales y la investigacin en Trabajo Social

J .METODOLOGA

El sistema acadmico Modular por objetos de transformacin, exige una planificacin


general previa, que lleva a ordenar elementos tericos y metodolgicos que sirvan de
cause operativo a la prctica.

Los elementos bsicos considerados como causes operativos,

se exponen a

continuacin a travs de tres lneas bsicas de accin

Elementos tericos metodolgicos

Organizacin de la poltica investigativa

Organizacin de la relacin teora-prctica

Organizacin de los elementos tericos metodolgicos


Todos los elementos tericos que constan en el numeral anterior
Organizacin de la Poltica investigativa

La prctica investigativa se orientar a conseguir el objetivo principal de la profesin,


cual es El bienestar o desarrollo social del la poblacin y se organizar en torno
a las polticas sociales programadas y ejecutadas por las instituciones del sistema,
considerndose las variables e indicadores respectivos, que expresan los diferentes
niveles de bienestar o desarrollo social.

Para cumplir, se ejecutar el siguiente proceso metodolgico

Un primer acercamiento a la realidad, tanto de la institucin en s misma como


de los usuarios, para conocer en qu medida se est logrando el bienestar o
desarrollo social

Con los datos del primer acercamiento o sondeo preliminar, se elaborar un


pre-diagnostico global que permita estructurar un plan general de tratamiento
de las situaciones detectadas

Al mismo tiempo que se elabora el primer plan de tratamiento, se profundiza la


investigacin particular de aquellos aspectos o situaciones que se consideran
ms relevantes y necesarios

Con los resultados obtenidos se puede, entonces formular un diagnstico ms


completo de la realidad, no solo en su expresin actual, sino proyectndose a
travs de sus tendencia ms significativas, lo que a su vez, permitir elaborar
una planificacin y programacin de un proyecto de desarrollo que permita
mejorar la situacin detectada este puede ser acorto o largo plazo

Organizacin de la relacin teora Prctica

La relacin teora prctica se operacionaliza en la instancia llamada taller, en donde


se realiza una sistematizacin continua en base a la confrontacin dialctica entre los
datos obtenidos en la realidad social y las categoras tericas seleccionadas para guiar
la investigacin e interpretar los datos empricos, buscando un conocimiento objetivo
de la realidad, que permita a los estudiantes asumir una actitud profesional cientfica y
comprometida

El desarrollo de esta relacin demanda por tanto, como elementos empricos, los datos
que permitan la caracterizacin de los usuarios, de las instituciones y de la poltica
social respectiva. Por otra parte exige tambin elementos tericos para

la

interpretacin cientfica de la realidad investigada, tales como la teora de polticas


sociales del Estado, teora de bienestar o desarrollo humano social, polticas sociales
en rea de intervencin, organizacin y estructura de las instituciones, ubicacin de las
mismas en la estructura social, los procesos sociales y conocimientos sobre
planificacin, programacin y elaboracin de proyectos sociales.
K) DETERMINACIN DE TIEMPO Y CRDITOS

MODULO 2: DURACIN. 96 das

Parcial

CRDITOS

Horas

INTERVENCIN DEL TRABAJADOR


SOCIAL EN LAS POLTICAS SOCIALES

26

416

2.0

32

DEL ESTADO ECUATORIANO


TALLERES
Polticas

sociales

enmarcadas

en

la

Constitucin vigente.
Estadstica Bsica

2.0

TOTAL TRABAJO PRESENCIAL

32
30

480

TRABAJO AUTNOMO
Prcticas Pre profesionales en Instituciones

80

80

ejecutoras de polticas sociales


Vinculacin con la colectividad a travs de la
investigacin formativa
TOTAL TRABAJO AUTNOMO

l)

10

160

PRODUCTOS ACREDITABLES

Se asumir en referencia a dos aspectos:

El domino de conocimientos terico-prcticos: 60 %

La investigacin del mdulo: 40 %

Actitud en jornadas presenciales, se trata de una evaluacin conductual del


comportamiento estudiantil o lo que se denomina la participacin individual.

Participacin grupal, para observar la dinmica de grupo, integrando equipos


de trabajo, evaluando el grado de cooperacin y participacin de cada alumno
en los grupos integrados.

Conocimientos terico-prcticos,

se evalan conocimientos cientficos

alcanzados en aprendizajes significativos interdisciplinarios alrededor del objeto


de transformacin del mdulo, por medio de pruebas de conocimiento escrita u
oral.

Avances y resultados de la investigacin, a travs de objeto de


transformacin

a investigar en cada mdulo, misma que tendr un mayor

puntaje significativo.

Reporte individual

En la matriz, en el rubro de productos acreditables deben constar con claridad


los reportes individuales a solicitarse, por ejemplo reportes para verificar lectura
de un determinado tema, elaboracin de mapas conceptuales, etc. Para este
caso tambin deben sealarse y definirse los criterios de evaluacin, por
ejemplo, presentacin, redaccin y ortografa, fundamentacin cientfica y otros.

Reporte grupal En la matriz , en el rubro de productos acreditables deben


constar con claridad los reportes grupales a solicitarse, por ejemplo reportes
sobre los resultados de un determinado debate, la resolucin de un problema,
etc. Para este caso tambin deben sealarse y definirse los criterios de
evaluacin, por ejemplo, presentacin, redaccin ,ortografa, calidad de los
resultados, etc.

Prcticas pre profesional y vinculacin con la colectividad, comprende


actividades inherentes al fortalecimiento y puesta en prctica de los
conocimientos programticos, van de acuerdo al avance progresivo de la
formacin profesional y de las competencias desarrolladas por los estudiantes y
lo relacionan con el contexto de su carrera.

El puntaje correspondiente a cada una de las actividades o productos acreditables a


evaluarse en el transcurso de cada uno de los mdulos en la carrera de Trabajo
Social, se lo describe en la siguiente tabla:
PRODUCTOS ACREDITABLES Y VALORACIONES PARA LOS

ASPECTOS

ESPECFICOS DEL MDULO


Productos acreditables

Valoracin

Participacin individual

10%

Participacin grupal

10%

Prueba cognitiva

20%

Avance de investigacin mdulo

40%

Reporte individual

10%

Reporte grupal

10%

TOTAL

100%

10

LA EVALUACIN DE LAS
PRCTICAS
PROFESIONALES?

Evaluacin de los aprendizajes/Ing. Wilman Alden G.

34

PRCTICA PROFESIONAL

07/01/2011

INDICADORES

DE

EVALUACIN

Conocimientos elementales sobre las instituciones

ejecutoras de polticas sociales

Conocimientos bsicos sobre las caractersticas

de las instituciones intervenidas

Aplicacin de Tcnicas de registro y presentacin

de la informacin

Habilidad y capacidad para desarrollar, procesar,

organizar, interpretar los datos obtenidos

Habilidad

para

realizar

comportamientos

sociales

en

comprender
el

los

proceso

de

explicativa

intervencin

Habilidad

para

presentar

deductivamente informes, resultados e indicadores


sociales

Buen manejo de matrices de investigacin

Capacidad para Identificar la aplicacin de las

Polticas Sociales, y dentro de ello la

accin del

Trabajador Social.

11

Habilidad para investigar la situacin de la poblacin

vulnerable en las diferentes instituciones que


ejecutan polticas sociales

Capacidad

para

proponer

alternativas

de

intervencin, con la participacin activa de los


actores involucrados
TOTAL

10

Mismos que se agruparn en cuatro directrices como lo seala el cuadro siguiente:

Cognitiva

Psicomotriz

Pruebas

Tareas

Afectiva

Investigacin

Actividad Intra y Extra

Fases de la

Aula

Investigacin

12

Orales y Escritas

Individual Grupal Individual

20%

10%

10%

10%

Grupal
10%

40%

El total de calificacin se establece en un 100% equivalente a 10 puntos, con una


calificacin mnima para aprobar el modulo de 7 sobre 10 cuyos rangos se encuentran
de la siguiente manera:

De 1 a 6.9 puntos.Regular (Pierde el mdulo)

De 7 a 7.9 puntos........ Buena

De 8 a 8.9 puntos.. Muy Buena

De 9 a 10 puntos... Sobresaliente

La evaluacin modular de los aprendizajes, requiere procedimientos sistemticos y


asistemticos, siendo los primeros ms objetivos que los segundos, y, por tanto, los
que ms aplicacin deben tener en la evaluacin. Entre los procedimientos de
evaluacin sistemticos, se indican como ms comunes los procedimientos de
evaluacin por normas y por criterios.

Es necesario mencionar que para la aprobacin del ciclo modular segn el reglamento
de rgimen acadmico codificado del CONESUP es necesario cumplir con
determinado nmero de crditos establecidos por cada mdulo, por tal razn el
mnimo de crditos de conformidad obligatoria se los seala segn la malla curricular
indicada en el presente plan de estudios para cada uno de los ocho ciclos acadmicos
con los que cuenta la Carrera de Trabajo Social

En coherencia con los fundamentos terico-metodolgicos para la planificacin


y ejecucin y evaluacin de programas de formacin en el sistema Acadmico Modular
por Objetos de Transformacin , la evaluacin de los aprendizajes en la carrera de
Trabajo Social tendr una orientacin pedaggica, es decir, procurar apoyar la
formacin de los estudiantes, adems de sustentar la acreditacin y calificacin final
del mdulo.
Consecuentemente, la calificacin-acreditacin, estarn en relacin con la
evaluacin de los aprendizajes; y, todo este proceso deber permitir constatar el nivel
de logro de los aprendizajes previstos (prcticas profesionales que cubre el mdulo),
incluyendo las competencias definidas en el perfil profesional.

13

En esta perspectiva, la evaluacin-calificacin-acreditacin de los aprendizajes


se asumir en referencia a cada una de las fases o momentos durante el desarrollo
de los mdulos.
n)EQUIPO DOCENTE
Dra. Lida Tandazo
Dr. Walter J Carrin A
Profesores de apoyo
Ing. Juan Carlos Jaramillo
o) BIBLIOGRAFA
Polticas Sociales y Trabajo Social.- Arturo Fernndez y Margarita Rosas
Polticas sociales del plan de desarrollo nacional para el periodo 2007-2011

14

MATRIZ DE DESARROLLO DEL MODULO


MODULO II INTERVENCIN DEL TRABAJADOR SOCIAL EN LAS POLTICAS SOCIALES DEL ESTADO ECUATORIANO
MOMENTO 1 COMPRENDE UN ESTUDIO INTRODUCTORIO DE LA TEORA ORIGEN, DE LAS POLTICAS SOCIALES
PERIODO

PROCESO DE

ESTRATEGIAS DE

INVESTIGACIN

INVESTIGACIN

ESTUDIO E

Seleccin y utilizacin

TRABAJO EN

INTERPRETACIN DE

de fuentes de

AULA

LAS POLTICAS DE

informacin

5 CRDITOS

SOCIALES EN EL

Inicia 7 de

ECUADOR

REFERENTES TERICOS

ORGENES

CONCEPTOS
LAS

sistematizacin de

DE

ESTRATEGIAS

TRABAJO

PRODUCTOS

ACADMICAS

AUTNOMO

ACREDITABLES

Encuadre del

Practicas pre

informe individual y

modulo

profesionales

grupal sobre el

Vinculacin con la

estudio interpretativo

POLTICAS

SOCIALES

Matrices:

colectividad a travs

de las polticas de

Marzo al 11

informacin por parte de

Las polticas estatales

categorizacin del

de la investigacin

sociales en el

de Abril

los estudiantes

Las polticas estatales

OT

formativa

Ecuador

TRABAJO

sobre polticas sociales

Problemtica

Practicas pre

Delimitacin objeto

profesionales en

de estudio

mbito de las

AUTNOMO
Prcticas 2

las

polticas

sociales

La

depuracin

del

crditos

concepto de polticas

polticas sociales

Inicia 4 de

sociales

Vinculacin con la

Clasificacin de las

colectividad a travs

Abril

Taller de
Estadstica

TALLER 1

polticas sociales

Problemas ligados al

de la investigacin
formativa

concepto de las
polticas sociales

NATURALEZA
LAS

DE

POLTICAS

15

SOCIALES

Reflexiones
naturaleza

sobre
de

las

polticas sociales

Las polticas sociales


como

funcin

estado

del

capitalista

contemporneo

La institucionalizacin
de

las

polticas

sociales

La cobertura de las
polticas sociales

El financiamiento de
las polticas sociales

Los

limites

de

las

polticas sociales en
el Estado Capitalista

Las polticas sociales


en

pases

subdesarrollados:
caracteres
particulares

Las polticas sociales


en

pases

no

capitalistas

16

MODULO II INTERVENCIN DEL TRABAJADOR SOCIAL EN LAS POLTICAS SOCIALES DEL ESTADO ECUATORIANO

MOMENTO 2

ANLISIS CRTICO DE LA PROBLEMTICA DETECTADA EN LOS ESCENARIOS DE INTERVENCIN

PERIODO

PROCESO DE

ESTRATEGIAS DE

INVESTIGACIN

INVESTIGACIN
sondeo Preliminar

REFERENTES TERICOS

ESTRATEGIAS

TRABAJO

PRODUCTOS

ACADMICAS

AUTNOMO

ACREDITABLES

Ficha s de:

Practicas pre

observacin

profesionales en

CRISIS

TRABAJO EN

Caracterizacin de la

Gua para realizar la

ECONMICA

AULA

problemtica en el mbito

investigacin

MUNDIAL

5 CREDITOS

de las instituciones

diagnostica

POLTICAS

campo

mbito de las

SOCIALES

trabajo

polticas del Estado

La crisis actual del

Tcnicas:

sistema capitalista

Encuesta

Vinculacin con la

La

liberal

Cuestionario

colectividad a travs

Entrevistas

de la investigacin

ejecutoras de las polticas


TRABAJO

del Estado

AUTNOMO

definicin del problema

Intervencin en

4 CRDITOS

Anlisis crtico de la

escenarios de de

Inicia 4 de Abril y

problemtica detectada en

accin social

Keiners

termina el 29 de

los diferentes escenarios

Construccin de

concepcin

estrategias de accin

Estado Capitalista

Abril

socializacin del

informe de soluciones

crtica
y

su

Anlisis situacional

caracterizacin de
problemticas

Definicin del problema

formativa

del
Taller 2

La critica estructural
al

Estado

Capitalista

Las
sociales

polticas
en

una

encrucijadas

17

MODULO II INTERVENCIN DEL TRABAJADOR SOCIAL EN LAS POLTICAS SOCIALES DEL ESTADO ECUATORIANO
MOMENTO 3

PERIODO

DISEO Y EJECUCIN DE PROYECTOS DE INTERVENCIN

PROCESO DE

ESTRATEGIAS DE

INVESTIGACIN

INVESTIGACIN

REFERENTES TERICOS

ESTRATEGIAS
ACADMICAS

PRODUCTOS
TRABAJO

ACREDITABLES

AUTNOMO

TRABAJO EN

ELABORACIN Y

AULA

EJECUCIN DE

18
CRDITOS
Inicia 2 de
Mayo al 29 de

PROPUESTAS DE
ACCIN

Participacin de

actores involucrados

POLTICAS SOCIALES

Diseo, Ejecucin y

Practicas pre

Polticas sociales y el

Evaluacin de

profesionales en

Presentacin de

desarrollo de las reas

proyectos

mbito de las

informe final

de

en el proceso en los
escenarios de

TRABAJO SOCIAL Y

intervencin

Socializacin de

Ejercicios de Aplicacin.

Trabajo Social

polticas del Estado

del

Las polticas sociales y

Vinculacin con la

la apertura del espacio

colectividad a

profesional

travs de la

Las polticas sociales y

investigacin

AUTNOMO

la

formativa

Prctica 5.5

Trabajo Social

Julio

TRABAJO

crditos

intervencin

investigacin

en

resultados

gua para la elaboracin


de proyectos

gua para elaboracin


DE INFORMES

18

CONTENIDOS TERICOS DEL


MODULO II

19

ORGENES Y CONCEPTO DE LAS POLTICAS


SOCIALES

Abordar la problemtica de las polticas sociales nos obliga a rastrear sus


orgenes histrico-sociales y su evolucin ulterior, para poder conceptualizar
correctamente el tema central que nos preocupa.
En primer lugar, las polticas sociales emergen del Estado capitalista y constituyen
un captulo de la Ciencia Poltica. Por ello, tendremos que hacer una breve incursin
en la cuestin de la naturaleza del Estado y de las polticas estatales, sirvindonos de
los aportes tericos que nos brinda esa rama de las ciencias sociales.
Por otra parte, incorporaremos, de forma no exhaustiva, algunos avances
metodolgicos para el estudio y la aplicacin de las polticas sociales, como es el caso
de los llamados indicadores sociales.
Finalmente, trataremos de comprender la dinmica histrica de las polticas
sociales a travs de una revisin esquemtica de los diversos tipos de Estado, a los
cuales denominaremos Modelos Polticos; cada uno de ellos genera un desarrollo
diferenciado de las polticas sociales, cuyo conjunto constituye la Poltica Social
caracterstica de los diversos Modelos Polticos. Cabe subrayar que el estudio se
centrar sobre las formas de ser de las polticas sociales de los pases capitalistas
desarrollados y subdesarrollados.
El poder, y el Estado; naturaleza social y mecanismos de funcionamiento.
El poder en la sociedad humana es la capacidad que tiene el individuo o grupo social
de tomar decisiones que afecten las actividades de otros individuos o grupos, segn
los intereses y la voluntad de quien dispone

de esa capacidad.

Teniendo

,cuenta la evolucin el gnero humano hasta nuestros das,

conforme

naturaleza"

(clubes, sindicatos)

de toda

sociedad,

desde

los micro-grupos

en
"la

hasta las macro estructuras sociales (tribus, polis, naciones), la existencia de una
forma de poder , es decir de una relacin de mando-obediencia entre una cpula que
dirige y una base que es dirigida; sin embargo, esta realidad es slo histrica y actual;
puede pensarse una sociedad 'futura donde el poder se limite mucho o hasta
desaparezca y, por lo tanto, se vayan esfumando las diferencias entre dirigentes y
dirigidos. Ahora bien, la realidad del poder implica aspectos contradictorios

que

conforman la naturaleza de la relacin mando-obediencia


a) En primer lugar, el poder se ejercita a travs de una dosificada combinacin de
fuerza (o coaccin) y de persuasin. La fuerza genera temor a la sancin en el que
"debe obedecer" y que sabe que si no obedece ser reprimido. La persuasin es

20

ejercida por el que manda para convencer al que "debe obedecer" -acerca de las
ventajas (morales y/o materiales) que pueden derivarse del acto de sumisin.
Quien detenta el poder pasar alternativamente del uso de la coaccin al de la
persuasin, hacindose temer y amar al mismo tiempo. Si l ejercicio del poder se
basa exclusivamente sobre la fuerza y la violencia puede ser eficaz en el corto plazo
social; pero no podr perdurar sin una adecuada dosis de esa persuasin, que genera
aceptacin social en el mediano y largo plazo. En fin, la coaccin es condicin bsica
para el logro de la disciplina social y la persuasin produce consenso. No hay
disciplina social posible, ms all del corto plazo, sin un cierto grado de consenso o
acuerdo -social.
b En segundo lugar, el poder se legitima si se ejercita en funcin de un mnimo grado
de inters comn o general de

la

sociedad

dirigida;

por lo menos7 el que

manda debe aparentar y hacer creer que gobierna "para todos" los que obedecen. En
este sentido, el poder crea la integracin social. Pero, al mismo tiempo, el poder
implica lucha entre individuos o grupos por acceder a las posiciones de mando y a las
ventajas (en algunos casos los privilegios que de ellas se derivan. La lucha por el poder, que parece estructuralmente ligada a la realidad del poder, conspira contra la
integracin social, sea en instituciones pequeas, sea al interior de una clase social
o en el seno de una sociedad nacional compleja y estratificada (con divisin de
clases).
La observacin de la vida poltica actual suele partir del "Estado Nacional", sea
para considerarlo aisladamente, sea para relacionarlo- con- otros Estados en lo- que
se da en llamar las "Relaciones Internacionales". Por ello; nuestro primer paso debe
ser definir el "Estado" desde un punto de vista terico, siendo conscientes de queesta, conceptualizacin es provisoria, y parcial y que no es el objeto del trabajo
agotador la compleja problemtica de este tema. En la actualidad hay ms de 160
"Estados Nacionales" formalmente independientes y una docena ms llegar- a serlo
en los

prximos aos.

Estas realidades presentan una heterogeneidad y una

diversidad extraordinarias: qu hay de menos homogneo que un Estado como La


Unin Sovitica, con 260 millones de pobladores, y Naur, pequeo Estado insular de
21 km2 poblado por slo 7.000 habitantes? Adems, estamos hablando de "Estados
Nacionales"

pero

tambin

existen

"Estados

Multinacionales"

"naciones"

divididas entre varios "Estados


Lo que encontramos de comn a toda esa variedad de realidades sociopolticas es
una tendencia estructural y una forma jurdica. Respecto a la primera tendencia
consiste en la creciente participacin del Estado en las tareas que aseguran el

21

aparecimiento de la sociedad. La aparicin del "Estado Moderno" coincide con la toma


de responsabilidades productivas por los aparatos estatales hasta el momento en que
ese "Estado garantiza el desarrollo econmico, gracias a su intervencin permanente
en la organizacin de la divisin del Trabajo Social, sea neutralizando el ciclo
econmico, sea apropindose de los medios de produccin. Respecto a la forma
jurdico-poltica del Estado, ella es anterior a la era contempornea y puede definrsele
como el ncleo del sistema poltico encargado de la tomar decisiones globales que
interesan a una sociedad y determinan las diversas opciones que se presentan a los
aparatos estatales, en forma de demandas y problemas econmicos, polticos e
ideolgicos,
As conceptualizado el Estado, centro de conduccin social, juega roles diferentes
y a veces ambiguos:
a) Por una parte, el Estado es un agente de integracin de la sociedad, sobre todo
porque l monopoliza el ejercicio legtimo y/o legal de la violencia y de la coercin al interior de la comunidad poltico-social.
b) Por otro lado, ese Estado puede realizar los cambios sociales demandados por
las clases sociales y las fuerzas polticas; pero esos cambios estn
relativamente limitados por los intereses de la clase dominante de una
sociedad, la cual controla en ltima instancia la accin estatal en la medida que
ella constituye el apoyo social hegemnico de las instituciones del Estado.
c) Los aparatos estatales pueden jugar un rol de rbitros de los conflictos sociales
slo en caso que esas luchas no pongan en peligro los intereses de la clase dominante; cuando esto sucede el Estado representar a esta clase porque, por
naturaleza, l no puede ser neutro, ya que

constituye el

soporte

poltico

del

poder de una clase o fraccin de clase que posee la hegemona sobre el


conjunto social.
d) Por lo

tanto, es

preciso

que evitemos caracterizar

al Estado como una

simple realidad jurdica ms o menos inmvil o inmutable; al contrario, lo esencial de


su funcionamiento reside en su naturaleza social. En este sentido,

nos

parece

vlido afirmar que el Estado es el teatro y el bastin a ocupar, en los cuales se


desenvuelve el conflicto entre las clases y fracciones de clases de una formacin
social. Esto es decir que las clases dominadas no podrn imponer sus intereses en
el seno de los aparatos estatales hasta el momento que ellas puedan obligar a la clase
dominante a aceptarlos. Pero para lograr esto, es preciso que ellas desarrollen "poder
social"' y controlen parcial o totalmente el Estado; slo en esta hiptesis, la antigua

22

clase

dominada

podr lograr una nueva organizacin social. Todas las luchas

polticas, al interior de un Estado o entre Estados, son en ltima instancia el reflejo


de estas contradicciones sociales que se desenvuelven a nivel econmico, poltico e
ideolgico con el fin de controlar los mecanismos institucionales de mando, cuyo
conjunto constituye el Estado. e)

La accin del Estado se expresa a travs de

decisiones globales de distinto tipo que podemos denominar "polticas estatales".


f) En la medida que el Estado es el teatro de los conflictos sociales adquiere una
autonoma relativa respecto del bloque social hegemnico.

Pasamos al anlisis del mecanismo de funcionamiento del Estado como "centro"


emisor de decisiones o polticas estatales, despus de haber enunciado el problema
de la naturaleza social del propio Estado.
Nuestra intencin es presentar un esquema descriptivo de ese sistema de poder a
nivel de sociedad global, pensando que dicho esquema ayuda a comprender el
surgimiento de las polticas estatales como producto de la relacin dialctica EstadoSociedad.
Este esquema sera meramente descriptivo y no explicativo, si es que no
analizsemos previamente los orgenes del poder ni el desarrollo socio-histrico a
travs del cual las diversas estructuras sociales condicionan la estructura poltica.
Relaciones entre la Sociedad Global y el Sistema de Poder
Consideramos a la sociedad global como un conjunto de estructuras (cultural,
econmica, poltica), a su vez influenciado por otros sistemas globales

(Estados

Nacionales); podemos pensar que esa sociedad global Cada estructura genera
una infinidad

de demandas y presiones sobre el sistema de poder genera por su

parte demandas econmicas o sociales diversas y a menudo contradictorias, pues


ellas surgen de grupos culturales y econmicos opuestos entre s. Esta afluencia de
presiones y demandas se presenta como una realidad multiforme, incongruente y
altamente sectorial izada. Por ello, el sistema de de poder tiene un conjunto de
mecanismos para filtrar, poner orden, racionalizar y dar coherencia a esa masa de
presiones y demandas,
Entre esos mecanismos podemos distinguir las instituciones y mediacin, que son
grupos normativamente organizados, los cuales pueden dividirse groseramente, al
efecto del tema que nos interesa, en partidos o fracciones polticas y grupos de
presin como los sindicatos.

23

Los

partidos

o fracciones

polticas

son agrupaciones

de individuos movidos

por ideales comunes que pretenden ocupar los mecanismos concretos de poder, es
decir, el

Estado.

En diversos pases del Tercer Mundo, adems de los partidos

civiles (cuya organizacin se inspira en el modelo europeo de partido poltico,


aparecido en el siglo xrx), las Fuerzas Armadas suelen cumplir un rol semejante. Los
grupos de presin y "factores

de poder" son todas las instituciones que, por la

naturaleza especfica de sus funciones, no aspiran a ocupar los mecanismo del


Estado; pero por la gravitacin de su

organizacin,

el

alcance poltico de sus

finalidades o la complejidad de sus alcances geogrficos o funcionales, esas


instituciones, peridicamente, tratan de influir sobre los partidos polticos y sobre el
Estado
para lograr decisiones favorables a sus intereses, son grupos de presin los grupos
econmicos, los sindicatos obreros y patronal, las iglesias, la Universidad, los gremios
estudiantiles y la prensa escrita y audiovisual. La funcin de estas instituciones de
mediacin es procesar las referidas demandas y presiones y darles una coherencia
decisoria, de forma que un conjunto de presiones quede constituido en una alternativa
concreta para que el Estado le d respuesta. Por ejemplo, decenas de grupos exigen
aumentos de salarios; las instituciones' de mediacin fijan un porcentaje medio
esperado por los grupos demandantes, relativamente factible, y transforman el
conjunto de presiones en un pedido de reajuste salarial por un porcentaje del 30 %; al
Estado le queda y continuacin la posibilidad de conceder el reajuste demandado, de
no otorgarlo o de dar un porcentaje de 15 o de 20 %.

El Ncleo del Sistema de Poder


Llegamos as al Estado, que es un conjunto de instituciones que materializan el poder
global existente en una sociedad. El Estado moderno se caracteriza por el hecho que
sus instituciones estn jurdicamente organizadas y limitadas; el conjunto de leyes que
regulan la actividad estatal constituyen el derecho constitucional

el

derecho

administrativo.
Las Constituciones disponen la creacin, lmites y facultades de los llamados
"poderes" ejecutivo, legislativo y judicial, cada uno de los cuales posee un aparato
administrativo que contribuye a la ejecucin de la uncin de cada uno de los tres
"poderes".

El Mecanismo de Reaccin-Accin

24

Una vez que el Estado toma una decisin, al dictar leyes, decretos, etc., esta decisin
revierte sobre la sociedad, es decir sobre el conjunto de estructuras que la forman,
particularmente aquellas que ms se pueden sentir afectadas por una decisin
concreta.
Como sugerimos antes, una decisin puede satisfacer las demandas que la
generaron, puede no satisfacerlas o satisfacerlas a medias. En el primer caso las
decisiones sern fuente de apoyos y solidaridad al sistema de poder, con los que la
sociedad va a manifestar- una respuesta conforme a la determinacin de ese poder.
En el caso de que las presiones no hayan sido satisfechas enteramente, las
estructuras sociales van a provocar nuevas presiones para tratar de forzar la accin
del sistema de poder en un sentido favorable a las demandas.
Es evidente que el Estado puede crear decisiones sin que medien presiones
sensibles, en cuyo caso es previsible que lo haga para obtener apoyos al sistema de
poder; esto ha sucedido frecuentemente en la gnesis histrica de las polticas
estatales, como lo veremos ms adelante al estudiar las polticas sociales. Asimismo,
hay presiones autogeneradas por las instituciones de mediacin, sea para cubrir
falencias del cuerpo social de las cuales no hay conciencia pblica, sea para
congraciarse con el medio social.
Tambin parece evidente

que

un

Estado

debe

lograr

un mnimo de

satisfaccin social para poder subsistir a largo plazo; desde 1900 son cada vez menos
en el inundo los Estados que no tienen por qu preocuparse de la reaccin que
generan sus decisiones (quizs sea el caso de algunas monarquas teocrticas del
mundo rabe). Pero slo en el largo plazo podrn observarse los efectos explosivos
de las decisiones
contorno social.

estatales que permanentemente desconocen las presiones del

Cuando la reaccin social nunca se manifiesta en apoyos y, al

contrario, implica nuevas y

mayores

presiones

se

est

en

camino

a "la

revolucin"; pero este proceso slo es posible en plazos largos. Para amortiguar los
efectos de la accin-reaccin social, todo Estado implementa una "ideologa", que
tiende a justificar la accin del Estado contraria a las presiones recibidas, a disminuir esas presiones y a legitimar el mando ejercido.
Ello puede aplicarse al Estado tirnico o absolutista (antes de 1900) o al Estado nazi;
en estos ejemplos la ideologa mgico-religiosa o el fanatismo racista servan de
apoyatura a quienes gobernaban con una prescindencia de las presiones recibidas
y de la reaccin social generada por sus decisiones autoritarias.
Las Instituciones Estatales y el Cambio Institucional

25

Hemos hablado de instituciones polticas y no polticas estatales y no estatales, etc.


Cabe preguntarse qu es una institucin, para tratar de comprender una realidad que
nos parece bastante variada y diversa.
Si bien el tema ofrece cierta complejidad optamos arbitrariamente por una
conceptualizacin simple que nos sirva de base para adentrarnos en el tema de las
Instituciones Estatales, En este sentido afirmamos que una institucin es un conjunto
de status (situacin objetiva que el individuo tiene en la sociedad) y de roles
(conducta del individuo esperada por el contorno social); y una institucin es tambin,
a nivel de conciencia social, un sistema de valores y de creencias colectivas,
Las instituciones exigen, por lo tanto, un mnimo grado de' conciencia entre los que
forman parte de ella y un sistema normativo que las rija, el cual. puede ser un sistema
moral, un sistema de usos y costumbres o un sistema de normas jurdicas;
modernamente las instituciones en sentido estricto cuentan precisamente con una
normatividad jurdica.
Del alcance de esta juridicidad depende el carcter de las instituciones; aquellas que
pueden sancionar el incumplimiento de la ley que las rige a travs de la ley son las
estatales; y aquellas que tienen que recurrir en ltima instancia al Estado para
sancionar dicho incumplimiento son las privadas, cuyo funcionamiento es, a menudo,
autorizado y controlado por ese Estado. Si bien hay Estados que tienden a controlar
el mayor nmero posible de instituciones importantes, no hay pas en la actualidad
que no presente esta somera distincin entre instituciones estatales y privadas.
Asimismo, hay una zona intermedia que constituyen las instituciones paraestatales y
de participacin mixta entre el Estado y los particulares.
Como toda institucin es un grupo humano que se crea para llenar una necesidad
de ese grupo, es previsible pensar que
originalmente

la

armazn

institucional

corresponde

los deseos, las demandas y las aspiraciones de quienes

la

integran; ms an, tiende a armonizar los status y roles de los individuos que se
asocian, a travs del sistema de creencias comunitario, Pero esa armazn jurdica
no siempre evoluciona con las necesidades cambiantes de los individuos ni con las
variaciones ; que sus miembros experimentan

en

su situacin

psicolgica y

social; es que el derecho ofrece una natural resistencia al cambio social que, por una
parte, asegura la estabilidad y la perdurabilidad de los diversos cuerpos sociales, y
por otra, tiende 'a esclerotizarlos, desconociendo la naturaleza cambiante de la
vida humana. Este fenmeno, conocido como el de la persistencia institucional, es
ambiguo, pues, por un lado, facilita el carcter racional y organizativo

de las

relaciones humanas pero, al mismo tiempo, genera una cierta rigidez que, tarde o
temprano, va a entrar en conflicto con los roles individuales y, eventualmente, con

26

el cuerpo social general; en consecuencia ' es dable observar una cantidad de


instituciones avejentadas, que no responden a las

necesidades actuales

de la

sociedad, pero que se resisten exitosamente al cambio o a la adecuacin a la J


realidad presente. Estas reflexiones son aplicables al proceso de institucionalizacin
de las polticas estatales, que estudiaremos en el captulo II al referirnos a las
polticas sociales.
2. Las polticas estatales.
Para poder organizar y garantizar las relaciones de dominacin y desigualdad
existentes en una sociedad, el Estado debe abocarse a mltiples tareas que abarcan
todos los aspectos de la vida social. Es caracterstico del desarrollo capitalista la ampliacin del campo de actuacin del Estado, a medida que el crecimiento econmico
exige una mayor complejidad de sus aparatos poltico y administrativo para generar
decisiones que denominamos polticas estatales.
En la actualidad pueden distinguirse, al menos, tres reas de esa accin estatal:
La

de Poltica

Econmica,

destinada

facilitar

la

reproduccin ampliada

del capital, ya que el Estado es, en ltima instancia, la representacin de la base


econmica de la sociedad; adems, el Estado capitalista contribuye en la actualidad a
regular los ciclos econmicos a travs de las polticas financiera, monetaria, crediticia
y del endeudamiento pblico.
- La de Poltica de Seguridad, destinada a controlar y canalizar los conflictos sociales
(Seguridad interna) y los conflictos nter-estatales (Seguridad externa); en este caso,
el Estado acta como expresin poltico-social de la estructura social dominante.
-La de Poltica Social, donde el Estado aparece atenuando las diferencias existentes
entre sectores sociales con intereses contradictorios.
As conceptualizada, la Poltica Social es un conjunto de decisiones que crea
derechos y obligaciones en el seno -de la sociedad involucrada y en el propio sector
social dominante \
Por otra parte, la Poltica Social tambin aparece como una variada gama de
polticas particulares de Salud, Vivienda, Seguridad Social, Promocin Social,
Asistencia Social, etc., cuya gradual depuracin ha generado, durante el curso del
presente siglo, subconjuntos de medidas especficas, cada una de las cuales tiene
rasgos propios y una creciente autonoma tcnica y administrativa. Existen pues
polticas sociales especficas cuya sumatoria forma la Poltica Social de un Estado.
Por lo tanto, se plantean al menos dos problemas ligados a la nocin de Poltica
Social, nocin que parece tener una naturaleza comn y una operacionalidad cada

27

vez ms diversa;
a) Desde un punto de vista terico es preciso definir esa naturaleza social y
econmica

comn

de

las

polticas

sociales

la

cual

conforma

estructuralmente la Poltica Social; para ello hay que tener en cuenta el


carcter particular de este tipo de polticas estatales.
b) Desde un punto de vista prctico es preciso procurar, a nivel administrativo, la
interrelacin, la armonizacin y la coordinacin de las

diversas polticas

sociales, con lo cual se potenciar su eficacia y se lograr gestar, en el seno


del Estado, una Poltica Social coherente, la que no puede estar divorciada
de la Poltica Econmica.
3. Las polticas estatales y las polticas sociales
En el prrafo anterior, hemos afirmado que las polticas sociales aparecen como
decisiones del Estado destinadas principalmente a atenuar los efectos negativos de
los problemas sociales generados por las desigualdades econmicas, es decir que
las polticas sociales son un tipo de polticas estatales.
El estudio de estas "actitudes" de los Estados la preocupado a la Ciencia
Poltica, sea para asesorar en la toma de decisiones, sea para conocer la naturaleza
y los mecanismos del propio Estado. En cualquiera de estos niveles pareciera imprescindible estimular la reflexin y el estudio sobre la realidad latinoamericana,
dado el permanente cambio que sufren los Estados del rea en su intento de
controlar el proceso de desarrollo de nuestras sociedades, el cual experimenta una
profunda mutacin durante la dcada de 1970, y cuyos contornos estn disendose
gradual y progresivamente,
El anlisis de las polticas estatales permite una comprensin del Estado "en
accin, ubicado en un proceso social en el que se entrecruza con las fuerzas
sociales"6. No es la nica visin posible ni agota el conocimiento del tema poltico;
pero da pistas importantes y, sobre todo, permite obtener conclusiones prcticas, de
particular utilidad para los "hacedores de decisiones".
En la Ciencia Poltica se han realizado estudios de diverso tipo sobre las polticas
estatales:
a) Descripciones de los procesos decisorios, tratando de identificar las causas por
las que se adopt una determinada poltica estatal.
b) Descripciones de los efectos o "impactos" en las decisiones del Estado con
fines de establecer un diagnstico social que permita ajusfar o corregir

28

ulteriores polticas estatales.


c) Descripciones simultneas de los procesos decisorios y de los efectos o
impactos que generan las polticas estatales analizadas.
d) Explicaciones estructurales, como las sugeridas en el mencionado estudio
metodolgico de O'Donnell y Oszlak. Ellas se basan en la necesidad de
comprender las decisiones del Estado como el resultado de un proceso
complejo que implica condicionamientos del contexto social sobre el centro
decisorio y tambin una capacidad relativamente autnoma del mismo. El
estudio as concebido contiene una dimensin temporal o histrica, a travs de
la cual pueden observarse el surgimiento de un problema social (como
expresin de las demandas y necesidades de ciertos grupos) y su
transformacin en poltica estatal (en la medida que el Estado tome posicin
respecto de ese" problema y tienda a darle solucin). Para esto debe "atender"
a los intereses y tomas de posicin de diversos grupos privados.
La ut ilidad de estos diversos enfoques vara de acuerdo con el inters y
perspectivas del "investigador". Si ste quiere conocer cmo se toma una decisin al
interior del aparato poltico-administrativo o si desea realizar un diagnstico de los
efectos de una poltica estatal bastarn estudios descriptivos relativamente simples
que tienen la ventaja de ser tratables con tcnicas estadsticas que les confieren un
alto grado de precisin.
Aun as es preciso proceder con cautela respecto del anlisis de los procesos
decisorios o de "los impactos" de las polticas fuera de su contexto social; por
ejemplo, estos impactos pueden considerarse como los cambios operados en la
sociedad (variable dependiente) por efecto de una variable independiente, las
decisiones del - Estado. Sin embargo, si admitimos que las polticas estatales son, en
ltima instancia, el producto de un proceso social complejo, en el cual intervienen
presiones de los actores privados, sera preciso medir los impactos teniendo en
cuenta la existencia de sucesivos fenmenos de retroaccin, que generan distintas
tomas de posicin del Estado y que contribuyen a la evolucin histrica de sus
polticas. En sntesis, estudiar los impactos de una poltica estatal implicara
considerar la evolucin de ciertos mbitos de la sociedad que acompaa la propia
transformacin de dicha poltica en el plano temporal.
Una primera aproximacin al tema de las polticas estatales nos permite visualizar
quines son Agentes de las mismas y sus diversos componentes, segn 'la materia"
sobre la cual operan

29

Subrayamos la participacin (real o potencial; activa o pasiva; al inicio de la


problemtica social que se transforma en poltica estatal; o simplemente soportando
sus efectos) de los sectores y movimientos sociales como agentes constitutivos de las
polticas estatales; estos sectores condicionan,- apoyan o se oponen a una
determinada poltica estatal. Asimismo ponemos nfasis en la naturaleza comn de
los diversos tipos o aspectos de las Polticas Estatales, sealados de forma no
exhaustiva en eso marco. Ms an, la creciente complejizacin y ampliacin de las
funciones de los Estados, que se corresponden con la diferenciacin tambin
creciente de las polticas estatales, es un proceso histrico-social que tiene races
estructurales comunes y que se inicia en los pases industrializados ms
desarrollados. extendindose a nivel planetario con la internacionalizacin de la
economa y la generalizacin de fenmenos como la diversificacin de las estructuras
productivas, la multiplicacin de las demandas sociales, la urbanizacin, etc.
Por lo tanto, el estudio de la naturaleza de las polticas sociales no puede
separarse de la comprensin y la explicacin de las polticas estatales. En ese
sentido debera estar precedido de un conocimiento suficiente de la Teora del
Estado y de los mecanismos de la Decisin Poltica, los cuales dan cuenta de las
causas y fundamentos socio-polticos sobre los que se asienta la "produccin" del
gnero "polticas estatales" y de la especie polticas sociales". Las polticas estatales
se integran lgicamente en una misma estrategia y parece acertado evitar toda forma
de dualismo, particularmente entre el mbito econmico y el social de las
mismas,
Con este enfoque se superan cuestiones no resueltas y por cierto confusas: si la
educacin tiene un rol predominante econmico o social; si la redistribucin de
ingresos es consecuencia de las polticas econmicas o de las sociales, etc. El
problema' ficticio de 'las fronteras" entre polticas econmicas y polticas sociales
puede ser resuelto por la perspectiva de la coexistencia de dos aspectos u pticas de
la actividad del Estado, los cuales
son diferentes pero estructural y lgicamente reunidos en un idntico proceso
social.

En ulteriores captulos veremos las consecuencias prcticas de esta primera tentativa


de caracterizacin de las polticas sociales como un tipo de las polticas estatales.
4 La depuracin del concepto de polticas sociales El Estado "benefactor".
El concepto mismo de polticas sociales ha sufrido una larga evolucin desde el

30

Renacimiento hasta nuestros das; la misma acompaa los profundos cambios que se
operan en todos los mbitos de la vida social a partir de la Modernidad
"As es que, sin pretender historiar esos cambios en detalle, no puede separarse la
comprensin de las polticas sociales de una revisin de los principales hitos histricos
que fueron conformando su naturaleza y operacionalidad actuales.

Entre estos "hitos" conserva particular vigencia el "Informe Beveridge", por la


resonancia de sus conclusiones en la segunda post-guerra y por la aplicacin que
ellas tuvieron en los principales pases industrializados. Ese informe implica una
maximizacin de la extensin de la idea bsica de las polticas sociales como
instrumentos estatales para atenuar las desigualdades sociales, adems de proveer
los mecanismos tcnico-econmicos que permiten financiar su puesta en prctica;
esos meca-deben constituir el Presupuesto Social del Estado. Segn el informe
Beveridge, el Estado debe garantizar a los individuos un nivel de vida mnimo y debe
abolir las necesidades individuales, asegurando a todos sus habitantes un ingreso suficiente para satisfacerlas y para hacer frente a las principales vicisitudes de la
existencia humana: vejez, enfermedad, desempleo u otros casos extraordinarios de
prdida de los medios de subsistencia. Por otra parte, la puesta en prctica de la
poltica social implica la idea de igualdad de oportunidades como objetivo posible y
deseable de alcanzar; asegurar esa "igualdad" consiste en otorgar a los individuos la
capacidad de obtener ingresos

que

satisfagan

normalmente

sus

necesidades

bsicas.
Esta capacidad va a ser denominada ulteriormente "capital humano", es decir, el
conjunto de recursos cuantitativos y cualitativos formados por los individuos miembros
de una comunidad estatal. El paso de la nocin humanista de igualdad de
oportunidades a la de capital humano ha permitido el desarrollo cada vez ms
perfeccionado de las polticas sociales como decisiones econmico-sociales eficaces
y funcionales del Estado.
En consecuencia:
Se han racionalizado las polticas sociales, porque ahora puede aplicarse a
cada medida social un clculo econmico coherente con el conjunto del sistema
social.
Se han formalizado las polticas sociales, porque la existencia de un mercado
conformado por el capital humano permite establecer una lista de medidas
prioritarias susceptibles de asegurar el mejoramiento de ese mercado.
La nocin de polticas sociales, entendidas como conjunto de medidas destinadas

31

a asegurar la satisfaccin mnima de las necesidades vitales, va ligada al desarrollo


del Estado de Bienestar Social, meta e instrumento del desarrollo integral.
Habra una construccin plena del Estado de Bienestar Social si sus polticas sociales
tuviesen ciertos caracteres generales y respetasen ciertos principios comunes. Por
ejemplo, la obligatoriedad y la universalidad de las contribuciones que las financien y
de las prestaciones que impliquen; la solidaridad en sus mecanismos constitutivos y en
su puesta en prctica por lo cual todos los habitantes de un Estado participan en el
sistema de polticas sociales segn

sus

posibilidades; la

coordinacin, por los

aparatos poltico-administrativos de ese Estado, del conjunto de medidas de


planificacin y gestin que comparten la concepcin y ejecucin de las diversas
polticas sociales, etc. Por otra parte, el Estado de Bienestar Social o Benefactor es
aquel que satisface las necesidades primordiales de la sociedad a travs de sus
medidas sociales y cuya meta ideal consiste en llegar a la Sociedad de Bienestar, en
la cual todos los grupos sociales encontraran plenamente satisfechas todas esas
necesidades primordiales.
Cul sera el contenido real de lo que denominamos "necesidades
primordiales" del ser humano?
En principio, ellas son los elementos esenciales con los cuales debe contar todo
ser humano para subsistir: alimento, habitacin, vivienda, educacin, salud, etc. Sin
embargo, no existe una medicin universal, no histrica v nica de esas "necesidades". Estas varan de acuerdo con el perodo histrico y el contorno natural v
social de cada individuo.
En

las

sociedades

giraba alrededor

de

pre-capitalistas,
la

la

satisfaccin

de

las necesidades

contradiccin vida-muerte y esto sucede de forma

parecida en algunos de los actuales pases subdesarrollados. Por el contrario, en


los Estados capitalistas centrales, el tema que nos ocupa adquiere ciertas connotaciones filosficas, pues la inmensa mayora de los habitantes ha podido resolver
la cuestin vital de su subsistencia; actualmente, partiendo del principio que el
aumento puramente cuantitativo
procura

de

las

satisfacciones

de

necesidades

no

una plena felicidad, se tratara de mejorar la calidad de la satisfaccin de

esas necesidades vitales e, incluso,

se tratara

de combatir el consumismo

desenfrenado que desarrollan ciertos grupos sociales bajo el influjo de la


propaganda vehculizada por los medios masivos de comunicacin.
La creciente intervencin del Estado en el desarrollo social deriva de la
multiplicacin de esas "necesidades primordiales" y de la complejidad del rea de
las polticas sociales y su diferenciacin de otras polticas estatales.

32

5. C l a s i f i c a c i n de las polticas sociales


Una primera forma tic aprehender empricamente la problemtica de las polticas
sociales consiste en reagruparlas en categoras sintticas que nos ayudan a
comprender sus articulaciones fundamentales. Slo desarrollaremos una clasificacin
de las polticas sociales, atendiendo a la existencia de sus diversas reas de
intervencin,

las

cuales

corresponden

generalmente

la

satisfaccin

de

"necesidades" consideradas como primordiales para los individuos. (Obviamente


podran clasificarse las polticas sociales de acuerdo con otros criterios igualmente
importantes: grupos beneficiados, objetivos alcanzados, etc.).
Aun siendo variable y subjetiva la delimitacin de los campos de intervencin de
las polticas sociales, podramos retener las

siguientes

"reas-necesidades

sociales":
a) La existencia efe empleo y de un ingreso mnimo:
Se trata de asegurar la existencia de ingresos y su correspondencia a un mnimo
juzgado deseable por la sociedad. Las medidas relativas a la indemnizacin y
absorcin del desempleo (formacin de jvenes, mejoramiento de la movilidad geogrfica y profesional, etc.) corresponden al primer objetivo. El segundo problema
implica la existencia de normas sobre salario mnimo y sobre seguro contra vicisitudes
excepcionales (enfermedad, accidentes de trabajo) y contra circunstancias previsibles
(la vejez y la necesidad de un retiro indemnizado).
b) La proteccin de las condiciones de trabajo:
Se trata de lograr el respeto a la salud y dignidad del trabajador, a travs de una
compleja red de medidas que se refieren entre otras, a la reglamentacin de la
duracin del trabajo, a las formas de ejercicio del mismo y al derecho y libertad de
sindicacin de los trabajadores en la empresa.
c) La educacin, la formacin y la cultura:
Es el conjunto de medidas destinadas a integrar los miembros de una sociedad a
sus diversos roles y funciones y a perfeccionar esa integracin a travs de su
expansin intelectual y espiritual Esas medidas pueden ser categorizadas en tres
tipos: las que organizan los mecanismos de transmisin de conocimientos (sistema
escolar, universitario, de formacin profesional y permanente, etc.); las que financian
total o parcialmente la participacin de los educandos en esos sistemas educativos; y

33

las que financian actividades culturales, mediante subvenciones a los productores y/o
a los consumidores de las mismas.
d) La higiene pblica y la salud;
Esta poltica social consiste en un complejo conjunto de medidas destinadas a
prever y curar enfermedades individuales y

sociales

desarrollar

la

Medicina Preventiva y Curativa.


Por lo tanto, algunas de estas medidas corresponden a la creacin de una
infraestructura general de tipo hospitalario, ms o menos complementaria con la
existente a nivel privado; y otras se dirigen a las personas enfermas, en la forma
de programas de ayuda destinados a abaratar o a hacer eventualmente gratuitos
los cuidados a personas sin recursos.
e) La Asistencia y la Promocin Social:
Durante el presente siglo la nocin de Asistencia Social, ms o menos identificada
con principios basados en la caridad y el amor al prjimo, pasa a ser comprendida
como el derecho que tiene el ser humano a demandar del Estado que cumpla con el
deber de asistir a todos los miembros de la sociedad.
La Asistencia Social es entonces definida como un conglomerado de programas y de
instituciones y servicios especializados que tienen por objeto satisfacer las
necesidades de los seres humanos que no estn incluidas en el resto de las Polticas
Sociales y/o en otros tipos de accin sectorial de tipo social. Esto es decir que la
Asistencia Social cubre las necesidades "residuales", o sea las que no estn
satisfechas por los beneficios derivados de las polticas laborales, de salud, vivienda,
de seguridad social, etc. Estas necesidades "residuales" son caractersticas de
sectores sociales que no participan en el proceso producto pueden ser una
parte potencial de la poblacin econmicamente activa. Tambin corresponden a las
de sectores que estn fuera de la Poblacin Econmicamente Activa, como los
ancianos, los nios, los impedidos fsicos y mentales, etc.
La ms reciente evolucin de la Asistencia Social configura una nueva poltica
social, la Promocin, con caracteres propios y distintivos del resto de las polticas
estatales dedicadas a tratar los problemas sociales. Estos caracteres son;
El incremento de las actividades del Estado tendientes a coordinar y planificar
sus actividades asistenciales.
La reorientacin de esas actividades estatales, abandonando parcialmente una
concepcin basada en la solucin de las necesidades individuales y familiares;

34

en este caso, la accin del Estado se dirige principalmente a tareas de asistir al


que "se ayuda a s mismo", con el fin de organizar e integrar a los sectores
sociales marginados gracias a la motivacin que ellos desarrollen para solucionar sus propios problemas comunitarios.
f) El urbanismo y la vivienda:
La garanta de alojamientos decentes ligados a su distribucin adecuada en el
espacio constituye uno de los principales dominios de esta poltica social. Estos dos
objetivos deben ser considerados conjuntamente, pues la calidad de un alojamiento
depende de sus cualidades intrnsecas tanto como de su localizacin y entorno.
En este rubro las medidas sociales consisten en la creacin de equipamientos
urbansticos, como servicios comerciales, calles, etc.; en la accin del Estado sobre el
costo de la construccin de viviendas y sobre el costo de los alquileres o de las condiciones de acceso a la propiedad de la vivienda familiar; y en la reglamentacin jurdica
relativa a la distribucin de alojamientos en el espacio.
g) EL tiempo libre y la recreacin:
Este "dominio" de la poltica social es de reciente aparicin i

y derivado del de la

educacin y cultura; asimismo es consecuencia de la reglamentacin del tiempo


de trabajo y la aparicin de las "vacaciones" como un derecho del trabajador. Su
novedad reside en sus problemticas, propias de pases industriales avanzados:
ellas son la necesidad

de evitar la prdida del

tiempo libre, garantizado por la

legislacin laboral, tanto como la necesidad de llenar de manera agradable y


provechosa ese perodo de recreacin,
Las medidas que suelen tomarse para desarrollar esta poltica social se refieren a la
creacin de equipamientos recreativos y culturales; a la reglamentacin de un tiempo
libre mnimo y pagado por el empleador; y a la regulacin de formalidades
administrativas del transporta, del alojamiento, etc., para que el tiempo de vacaciones
sea aprovechado sin dificultades mayores por los usuarios.

De esta clasificacin no exhaustiva de las diversas reas de intervencin de las


polticas sociales extraemos las siguientes consecuencias significativas:
a) El carcter esencialmente idntico de los fines y los componentes

estructurales

de todas las polticas sociales.


b) La necesidad de armonizar las normas jurdicas y los procesos decisorios que
regulan las diversas polticas sociales, cuya complementariedad aparece como
una evidencia; y la de coordinar la puesta en prctica de las mismas.

35

c) c)La importancia de las polticas laborales como ncleo motor del conjunto de las
polticas sociales. Las polticas sociales estn destinadas a facilitar la
concertacin poltica entre el capital y el trabajo, incrementando la retribucin del
trabajador en la forma de un salario indirecto, conformado por las prestaciones
sociales organiza das por el Estado en su carcter de arbitro y garante de esa
concertacin. Por lo tanto, es imprescindible que el mismo Estado coordine y
racionalice las polticas sociales, cohesionando los intereses contradictorios que
se expresan en la sociedad y atendiendo a las urgencias del desarrollo
econmico-social. Por otra parte, unas polticas de salud o de vivienda
desvinculadas de la laboral perderan viabilidad y eficacia de contenido. Las
condiciones de trabajo o de retribucin de los sectores obreros slo mejorarn
realmente si se les resuelven problemas que raramente pueden atender las
empresas: el habitacional, el del aprovechamiento del tiempo libre. el de la
educacin de sus hijos, etc.
6 Problemas ligados al concepto de las Polticas Sociales
La variedad e importancia de las polticas sociales hacen difcil dar cuenta de
ellas a travs de una sola explicacin. Sin embargo, diversas opiniones y
consideraciones coinciden en buscar un marco terico que haga comprensible su
naturaleza, la cual es reconocida como esencialmente comn.
Se ha pretendido definir las polticas sociales como medios de lucha contra la
pobreza; o como, instrumento para asegurar el crecimiento econmico; o como una
forma de control social. Pero en todas estas interpretaciones existe un punto en
comn: las medidas sociales estn relacionadas con el lugar que los individuos
ocupan en la sociedad y con el nivel de vida que deriva del mismo. Entonces cabe
preguntarse cules son las posibilidades de promocin del individuo en la estructura
social, y si existe una estructura social con plazas suficientes para asegurar esa
promocin. Las respuestas a estas preguntas ofrecen variadas combinaciones
posibles y conducen a dos casos extremos: aqul en que los individuos pueden
circular libremente en un sistema de plazas que tienden a homogeneizarse (movilidad
ptima); y aqul en que la sociedad determina la situacin de cada individuo en el
seno de una estructura jerrquica y no igualitaria (movilidad nula).
Cuando se intenta explicar las polticas sociales, los cientistas sociales
contemporneos se oponen justamente sobre la posibilidad que ellas tienen de
generar una tendencia hacia la movilidad social absoluta. Hay quienes la afirman y
hay quienes la niegan; trataremos este tema al analizar la naturaleza de las polticas

36

sociales;

a) La Planificacin, que constituye un


racionalizacin de las polticas sociales;
en

instrumento importante para lograr


esa racionalizacin,

si bien

depende

ltima instancia de las condiciones econmicas, polticas y sociales

Estado, tambin est condicionada

por la calidad tcnica

del

la

de un

proceso de

planificacin y por su eficiencia y aplicabilidad.


b)

La administracin y gestin,

que se encargan

de una adecuada

ejecucin de las polticas sociales y del contacto y relacin con los usuarios de las
mismas.
En uno y otro caso, la calidad de la accin del Estado est vinculada a la capacidad
de sus administradores y planificadores. Estos deberan evitar una "desviacin
economicista" en el manejo de las polticas sociales y adquirir una visin de conjunto de sus supuestos e implicancias para perfeccionar su accin. Ello implica una
adecuada formacin en la Planificacin Social y en la Administracin de cada Poltica
Social especfica, la cual debera proporcionar una ptica global de la problemtica
"social".
De esta enumeracin tambin no exhaustiva de problemticas tericas y aplicadas
vinculadas a la gnesis y a la puesta en prctica de las polticas sociales,
concluimos afirmando la existencia de un campo de anlisis vasto y complejo, que
merece investigacin emprica, propia de cada realidad estatal concreta; que exige
una

formacin

tcnica

especfica,

la

cual

parece

ser

necesariamente

pluridisciplinaria, para quienes conciben y ejecutan polticas sociales; y, en fin, que


confirma la necesidad de coordinacin y armonizacin en la creacin y aplicacin de
la diversidad de polticas sociales.
7. Indicadores sociales y polticas sociales
Los indicadores sociales "son datos. . . cifrados sobre el estado de la sociedad y que
tienen por objeto expresar el bienestar
Su rol es "responder a las necesidades del anlisis de fenmenos a largo plazo
y a la voluntad de los poderes pblicos de mejorar el conocimiento (social) para
esclarecer la accin" poltica 9.
Su base terica reside en reflexiones sociales como las que hizo Karl Mannheim.
Este autor clsico distingui entre "racionalidad funcional" y "racionalidad sustancial",
relacionando la primera con los indicadores econmicos y la segunda con los
indicadores "sociales" que l sugiere crear.

37

En el caso de la racionalidad funcional se trata de maximizar el resultado de una


decisin dada, es decir de generar la mayor cantidad de unidades de un valor
deseado con la menor "inversin" posible de ese tipo de unidades. Este mecanismo
racional se utiliza en todas las actividades econmicas (aunque stas pueden incluir
tambin otro tipo de racionalidad).
La nocin de la racionalidad sustancial introduce la idea de optimizacin del
resultado buscado, es decir que no interesa Ir cantidad de unidades de valor creadas
por una decisin dada, sino la mayor o menor calidad de dichas unidades.
"Cuando se dice de los indicadores sociales que ellos introducen lo cualitativo en
lugar de lo cuantitativo, ello no significa que se rechaza lo numrico, sino que esos
datos numricos no tienen sentido considerados en s mismos"
Las cifras adquieren significacin cuando se las relaciona con su contorno a
travs de diferentes combinaciones. Un ejemplo de esta transformacin de lo
cuantitativo en cualitativo (o del cunto al cmo) es el sistema de contabilidad social
que comprende:
Un presupuesto de funcionamiento, que busca las posiciones

de equilibrio

econmico.
Un presupuesto de estructura, que analiza si los equilibrios obtenidos
corresponden a las exigencias de una sociedad dada.

Los autores que han desarrollado la concepcin de indicadores sociales, contenida


tericamente en el pensamiento de Mannhcim consideran que la rapidez, profundidad
de los cambios tecnolgicos determinan que hoy interesa ms mejorar la calidad de
la vida que aumentar la cantidad de bienes.
Aunque este razonamiento surge en pases industrializados y encuentra all su ms
clara aplicacin, nos parece adaptable a pases en vas de desarrollo.
Finalmente, los indicadores sociales deben respetar ciertas reglas, definidas por
tericos como los citados Bauer. Biderman v Gross:
Su definicin supone un anlisis del campo social considerado: "En el curso de
este anlisis no se trata tanto de medir variables sociales cuanto de explicar
transformaciones" de los hechos sociales
Deben ser significativos, es decir, expresar la totalidad del fenmeno que les
sirve de base.
Deben ser sensibles, o sea capaces de registrar todas las variaciones de los
fenmenos observados.

38

Deben ser exclusivos, es decir, corresponder a un fenmeno preciso que no


puede ser traducido por ningn otro indicador.
Los indicadores se diferencian, al menos, en funcin del tipo de informacin que
producen. La distincin ms simple es aquella que puede hacerse entre los
indicadores de medios e indicadores de objetivos; y stos pueden traducir el resultado
de una accin, o la calificacin de un "estado" u orden existentes en relacin con un
objetivo determinado.

As se llega a los siguientes tipos de indicadores sociales. Inspirados en la obra de


Bauer v otros:

a) Los indicadores de medios, que caracterizan la intervencin en una cierta


rea social

(por ejemplo, nmero de docentes por

alumno,

nmero de

mdicos por habitantes, etc.).


b) Los indicadores de producto. que caracterizan los efectos cuantitativos de una
intervencin (por ejemplo, nmero de operaciones quirrgicas efectuadas en
una regin como consecuencia de la instalacin de un hospital).
c) Los indicadores de "estado" que caracterizan la situacin actual en un rea
social (por ejemplo, tasa de analfabetismo. tasa

de

desercin

escolar,

etc.).
d) Los indicadores de eficacia interna, que relacionan los indicadores de producto
con los indicadores de medios (por ejemplo, variacin de la tasa de desercin
escolar como consecuencia de un gasto realizado para mejorar la calidad de la
educacin en una escuela o conjunto de escuelas).
e) Los indicadores de eficacia externa, que relacionan Jos indicadores de "estado"
con los de producto (por ejemplo, variacin de la tasa de analfabetismo como
consecuencia de campaas de alfabetizacin de distinta envergadura y
caracteres).
En estos dos ltimos casos es necesario poseer un sistema de cuantificacin
uniforme, el cual limita la cantidad de los relacionamientos posibles, pero es la
condicin bsica para establecer indicadores mnimamente coherentes y fiables.
Existen mltiples indicadores sociales cuya lista es difcilmente exhaustiva:
pirmides de edad; nmero de jornadas o de horas de huelga: porcentaje de la
poblacin que no dispone de un ingreso mnimo vital; tasas de delincuencia
establecidas de forma temporal o espacial; etc. Por ello, parece ms conveniente

39

clasificar los indicadores sociales segn las reas para las que son construidos v los
tipos de resultados obtenidos en cada una de esas reas. En la medida que diversos
indicadores son relacionados con un rea determinada, se deducirn las caractersticas necesarias de cada uno de ellos relativas a dicha rea.
Las principales reas o dominios sociales corresponden a una siempre relat iva
clasificacin de las polticas sociales v sus supuestos bsicos:
Poblacin activa v actividad laboral.
Salud e Higiene Pblicas.
Educacin y cultura
Tiempo libre y recreacin
Promocin y bienestar social etc
As mismo, las reas pueden definirse en funcin de las personas beneficiadas por las
polticas sociales:
Trabajadores
Ancianos
Disminuidos fsicos y Psquicos
Mujeres
Nios
Matrimonios etc
En consecuencia, en cada uno de estos rubros se aplicar una variedad de
indicadores adaptados a los caracteres del grupo de personas beneficiadas o del rea
de intervencin de las polticas sociales, por ejemplo; remuneracin, estado de la
viviendas, prcticas culturales, proteccin en caso de accidentes. Obviamente estos
indicadores son aplicables debidamente adecuados a diversos dominios sociales; ello
sucede con gran cantidad de indicadores que se han elaborado o pueden an
elaborararse, segn las necesidades de la investigacin social. Para poder

actuar

sobre elementos interdependientes, como son los fenmenos sociales, e incluso para
tener una visin de conjunto de la realidad social, es preciso coordinar la informacin,
y por lo tanto, sintetizar los indicadores. Esta operacin implica que se disponga de
una descripcin satisfactoria de los fenmenos sociales cuantificados y de una escala
de valor comn, sin la cual no puede estrucurarse y relacionarse ningn tipo de datos
Hay diversas tentativas de sntesis de datos; y sus caracteres dependen del universo
que se est observando. A ttulo de ejemplo sealamos algunas de estas tentativas,
en el rea del nivel de vida de la poblacin de un espacio geogrfico determinado

40

El mtodo de anlisis de la correspondencia

El mismo tiene como finalidad interpretar de manera sinttica en conjunto de datos que
se relaciona con varios criterios debe ser empleado para traducir y comparar los
niveles de vida de varios grupos sociales utilizando distintos criterios.
Guando se dispone de un sistema de datos puede ser difcil obtener las
informaciones sintticas que se necesitan (por ejemplo el "grupo medio" entre
diferentes grupos sociales, cuyo nivel de vida se analiza utilizando diversos criterios).
Estos datos, que pueden ser ordenados en una "matriz", deben ser representados
grficamente bajo la forma de una "nube". La interseccin de los dos ejes define el
"centro de gravedad" del anlisis, o sea la estructura media de las observaciones.
Todos los datos que se encuentran sobre el plano creado por la matriz pueden ser
aproximados o alejados del "centro de gravedad" y as conducirnos a dos series de
informaciones:
La posicin de unos criterios en relacin a otros, lo que permite ver al interior
de un sistema de datos los grupos de criterios que son armnicos y los que
estn opuestos.
La posicin de las variables o grupos sociales en relacin a los criterios: su
proximidad o alejamiento en relacin a los diferentes criterios traduce la ms o
menos gran importancia que jugarn estos ltimos en la determinacin de esos
grupos sociales.
El. "anlisis de las correspondencias" permite pues esclarecer cierto nmero de
tipos de niveles de vida y ubicar los diferentes grupos en relacin a estos ltimos. Se
llega as a conclusiones a las que podra llegarse por otros mtodos; pero aqu se logran de manera ms sinttica v sobre una cantidad de observaciones que pueden ser
considerables.
No agotamos, ni con mucho, el tema de los "Indicadores Sociales". Simplemente
enunciamos su problemtica terica v presentamos un pequeo aspecto de la
complejidad tcnica que encierra.
En efecto, la construccin de Indicadores Sociales es una tarea inacabada y que
queda librada an a las necesidades del desarrollo de la investigacin social aplicada
y al talento y la imaginacin de quienes la practiquen.

Pero subrayamos la

importancia de su utilizacin para realizar investigaciones sobre Poltica Social o

41

sobre polticas sociales particulares y, sobre todo, para concebirlas y operacional


izarlas.
Debidamente abordados, los Indicadores Sociales permiten establecer la
adecuada relacin entre "lo econmico" y "lo social", evitando la desviacin
economicista que tanto perjudica h accin social del Estado.

8.

Los Modelos Polticos y las polticas sociales


A los fines de nuestro estudio, los Modelos Polticos son las diversas formas que

adquieren los Estados a travs de su evolucin histrica. Ello implica que existen
tantos Modelos Polticos cuantos cuadros socio-institucionales dentro de los cuales se
desarrolla la vida poltica.
En la medida que los Estados institucionalizan las maneras de relacionamiento entre
la clase dominante y los sectores subordinados de una sociedad, hay diversos tipos
de Estado segn sea esa forma de relacionamiento; en su proyeccin historien, esos
tipos de Estado engendran Modelos Polticos. De forma no exhaustiva ensayamos
una tipologa de los Estados que combine algunos factores principales de la vida
poltica:
a) Todos los Estados tienen una estructura econmica que genera un modo de
produccin determinado. En la act u a l i d a d dos tercios de la humanidad estn
insertos en el modo de produccin c ap it a l ist a , en el cual las relaciones de
produccin que predominan sobre formas ms arcaicas estn caracterizadas por
la propiedad privada de los medios de produccin

y la venta del trabajo a

cambio del salario; en el estadio presente del desarrollo del capitalismo, todos
los Estados adscriptos a esta forma de organizacin econmico-social estn
integrados a un sistema mundial hegemonizado de ms en ms por las grandes
empresas transnacionales. Histricamente el modo de produccin capitalista
fue

precedido

por

el feudal

(en Europa y Japn)

y por otros modos de

produccin pre-capitalistas como el asitico,

b)

Al interior de cada tipo

de organizacin econmico-social o modo de

produccin pueden distinguirse diversos regmenes de convivencia


tomando en

poltica,

consideracin la existencia de un orden social y jurdico-

constitucional que limite

efectivamente

el poder poltico; en este sentido,

pueden distinguirse los regmenes autoritarios y los democrticos. Adems


atendiendo al sistema
existen en

la

de Partidos Polticos,

actualidad

regmenes

nacido despus de

de partidos

pluralistas,

1850,

de partido

42

dominante y

de partido nico.

constitucional del

Finalmente,

de acuerdo con la forma

Estado, se dan Regmenes presidencialistas

separacin pronunciada entre las funciones ejecutiva y legislativa)


menes parlamentarios

(con
y Reg-

(con estrecha ligazn institucional entre dichas

funciones),
Histricamente,
talista,

se

mente

autoritario

despus

en

el

evolucion

de

la

seno

partir

hacia
Segunda

del

una

de

modo
un

rgimen

democracia

Guerra

Mundial,

de

produccin
poltico

restringida,
a

lograr

un

capi

sustancial-

hasta

llegar

grado

relativo

de limitacin efectiva del poder poltico en los pases altamente desarrollados, por la
va

de

controles

sociales

jurdico

institucionales,
Por
(o

lo

Modelos

tanto,

las

Polticos)

principales
en

el

formas

rea

que

central

adquiri
del

el

Occidente

Estado
capita

lista, desde el pasado feudal hasta nuestros das, fueron:


El Estado Feudal: Su modo de produccin es naturalmente feudal; el poder
poltico central es dbil y depende, en ltima instancia, de los seores
feudales y las monarquas estn limitadas por el poder de la Iglesia y de los
propios vasallos seoriales (1400-1600).
El Estado Nacional absolutista: Su modo de produccin se encuentra en
transicin entre el feudal y el capitalista; el poder poltico ampla sus funciones
y tiende a someter a los seores feudales; y las monarquas son autoritarias
(1600-1800).
El Estado capitalista de democracia restringida: su modo de produccin es
capitalista de libre concurrencia; el poder poltico se limita a afianzar la
seguridad interna y externa pero restringe al mnimo sus intervenciones en la
vida econmica y social; y se establecen monarquas parlamentarias o
repblicas parlamentarias o presidencia-listas con escasa participacin del
pueblo, ya que votan menos del 50 % de los varones mayores de edad (18001900).
El Estado capitalista de democracia ampliada: Su modo de produccin es el
capitalista monopolista y monopolista de Estado; el poder poltico ampla sus
funciones en todos los rdenes de la vida social y, en particular, en lo
econmico-social; y se extiende la participacin popular en la eleccin y el
control de los gobernantes y del Estado, gracias al sufragio universal y a la
43

concertacin social (1900 en adelante).


Lo que hoy constituye la Poltica Social de los Estados Capitalistas es una
consecuencia directa de la evolucin histrica y de la adaptacin de la poltica de
Asistencia Social a las nuevas necesidades del desarrollo de la sociedad.
En efecto, al superar el papel de simple garante del orden social, el Estado ha
perfeccionado la tarea de aglutinar y conjugar los esfuerzos y recursos de los agentes
econmico-sociales y se ha transformado en un sujeto activo con calidad de promotor
de esos mismos agentes a fin que stos puedan desarrollarse relativamente en todos
los planos de su vida privada y social.
Esta transformacin es el producto de una larga evolucin histrica, cuyos
grandes hitos y etapas resumimos brevemente:

a) El Estado nacional naciente comienza a preocuparse de la miseria y la pobreza en


Europa Occidental, durante la larga transicin del feudalismo a la sociedad industrial
capitalista, generando las primeras formas de Asistencia Social financiada y controlada
por el poder poltico. En efecto,' a partir del siglo XX, el desarrollo de las ciudades, del
comercio y de las manufacturas introduce un creciente desequilibrio social en perjuicio
de los sectores sociales subalternos.
Una causa decisiva de la dislocacin socio-econmica y del incremento de las
necesidades de los grupos ms necesitados fue la ruptura del vnculo feudal, y
luego la eliminacin de la pequea propiedad agrcola. Con ello comienza el xodo
rural y surge el fenmeno de la marginalizacin y de la miseria urbanas, productos
del desempleo y de la inseguridad que padece el trabajador libre ante la vejez, la
enfermedad y otras vicisitudes de su vida personal y familiar. Es entonces que esta
forma de pobreza, determinada por los vaivenes econmicos, pasa a ser sujeto de
atencin por parte del Estado, quien asume como obligacin propia la de ayudar a las
gentes que no podan satisfacer sus necesidades vitales mnimas por s mismas.
Aparecen as las primeras formas de Asistencia Social, entendidas como un esfuerzo
sistemtico del poder poltico para combatir la mendicidad y paliar los efectos ms
devastadores de la miseria; ella es la ms antigua poltica social de la cual se irn desprendiendo las de Salud, Educacin, Laboral, etc.

b) En el Estado capitalista del Siglo XIX la accin pblica en beneficio de los


sectores sociales desvalidos se reduce considerablemente, incluso respecto a la
poca anterior. El "dogma" de la no-intervencin estatal en materia econmica
se proyecta en la inaccin social de los Estados; estos promueven la beneficencia

44

privada para paliar el drama de la condicin obrera pero, en general, se abstienen


de emprender tareas de accin social en la medida que ello implicaba reducir las
ganancias del capital a travs del aumento de la carga impositiva
La clase trabajadora se organiza para contrarrestar los
de

industrializacin

"salvaje", creando

efectos

del

proceso

Mutuales- y otros organismos de ayuda

a los obreros incapacitados de trabajar, las cuales son financiadas con el aporte
del conjunto de los afiliados al servicio mutual; pero una demanda creciente de
los sindicatos y partidos obreros fue lograr que el capital, a travs

del

Estado,

ayudase a sostener econmicamente esos organismos de seguridad social.


a)Para amortiguar el antagonismo entre el capital y el trabajo, desde fines del
siglo pasado, los gobiernos de Alemania, Inglaterra y otros pases industrializados
comienzan a ampliar las polticas sociales como funcin del Estado. Con
b) la creacin de la Organizacin Internacional del Trabajo se proyecta de
manera transnacional la expansin de la poltica laboral y de los sistemas de
seguridad social, garantizando a las respectivas burguesas

nacionales el "juego

limpio" de sus competidoras. Finalmente, la crisis de 1930 echa por tierra los principios econmicos del liberalismo tradicional y el Estado comienza a intervenir
activamente en la implementacin de polticas econmicas que regulen las crisis de
superproduccin; una de las "recetas keynesianas" es el incremento de la capacidad
de consumo del sector asalariado, lo cual coincide con las demandas obreras
de una mayor participacin del capital en el financiamiento de las polticas sociales.

Por ello, el capitalismo monopolista de Estado crea el Estado de Bienestar Social,


cuyos caracteres hemos explicado, el cual posibilita el Pacto Social entre el capital y
una fraccin ampliamente mayoritaria del movimiento obrero de los pases altamente
industrializados; ese Pacto Social, establecido entre 1930 y 1950, permanece vigente,
pese a la crisis estructural que con-mociona la economa mundial desde 1974.
d) Los caracteres y la naturaleza de las polticas sociales en Estados nocapitalistas surgidos en los ltimos 60 aos son particulares y se distinguen del
Modelo capitalista del Estado de Bienestar Social. Aunque ste no es el tema de
nuestro estudio, nos extenderemos al respecto en el Captulo II.
9. Los Modelos Polticos latinoamericanos y las polticas sociales
En la parte final de este captulo caracterizaremos los principales Modelos
Polticos que emergen de la evolucin histrica de Amrica Latina y el tipo de

45

desarrollo de las polticas sociales que se corresponde con cada uno de esos
Modelos. Cabe .subrayar que el Estado latinoamericano, aunque incorporado al
sistema mundial capitalista desde hace ms de un siglo, tiene rasgos particulares
que lo diferencian de los Modelos Polticos occidentales, propios de pases
altamente desarrollados y que enumeramos en el prrafo anterior.
Dos de esos rasgos, que condicionan la gnesis y la formacin de los Modelos
Polticos en Amrica Latina, son:

El
el

carcter
Estado,

determinante
como

de

consecuencia

la

hegemona

de

la

externa

dependencia

sobre
encon

mica de sociedades capitalistas perifricas como las latinoamericanas esto


significa
del

capitalismo

que
impide

"el
a

las

desarrollo
clases

dominantes

desigual
(locales),

insertas en la lgica del capital total, asumir la direccin del proceso social es
decir dirigir poltica y culturalmente al conjunto de la sociedad.

La debilidad de la sociedad civil, dominada por el Estado y, al mismo tiempo,


incapaz de generar proyectos alternativos de hegemona social; esta debilidad
no es ajena a la situacin de dependencia estructural pero contribuye a
prolongarla.

Si el Estado no expresa la hegemona de los grupos sociales privilegiados, adquiere la


forma de una mera dominacin sobre las clases subordinadas; la dinmica histricosocial de un Estado dominador y no hegemnico se caracteriza por la incapacidad de
contener los conflictos entre las clases y por un alto grado de inestabilidad y violencia
polticas. Asimismo el pasaje de un Modelo Poltico a otro est condicionado por
factores externos, tales como la marcha general de la economa capitalista p los
designios imperiales de las grandes potencias.
As es que distinguimos los Modelos Polticos siguientes:
a) El Estado "patrimonial" (1830-1880): tiene un poder central dbil, controlado por
autocracias militares o civiles sumamente inestables; esta situacin, que en
algunos casos se aproxima a la "anarqua", corresponde a la de una estructura
poltica atomizada y dispersa, caracterstica de un contexto econmico-social con
profundos rasgos pre-capitalistas, tal como el de la Europa feudal. Este Modelo
nace como consecuencia de las tempranas crisis de los nuevos Estados
independientes y el fracaso de los proyectos liberales de lderes como Bolvar,
Morazn, Alvear, Monteagudo, etc.; esas crisis se desencadenan por la
contradiccin entre las burguesas comerciantes urbanas, incapaces de imponer su

46

hegemona, y las oligarquas latifundiarias, hostiles a la concepcin de un Estado


central fuerte y dinmico; las luchas polticas se desenvuelven como una pugna por
el control de Estados carentes de liderazgo poltico-cultural y simples formas de
dominacin y de expropiacin patrimonial de las fracciones sociales perdedoras en
dicha pugna. Este tipo de Estado desarrolla algunas formas primitivas de asistencia
social pero carece de recursos econmicos y de preocupacin por un mayor
desarrollo de las polticas sociales; por ello, fomenta la beneficencia privada.
b) El Estado "liberal oligrquico" (1880-1930): constituye un poder central fuerte y
consolida la unidad nacional, como expresin poltica de la insercin de las
sociedades latinoamericanas en el sistema mundial capitalista, al cual pasan a
proveer de materias primas agropecuarias y mineras. Este Modelo surge como
consecuencias de las llamadas "Revoluciones Liberales" que se suceden entre
1870 y 1900 e implica la dominacin de una alianza social
capital

monoplico

"compradoras"

extranjero, las

burguesas

integrada

comerciantes

por
de

e)
tipo

y los terratenientes tradicionales. Desde luego que las mo-

dalidades de esta alianza varan de un pas a otro pero, en general, ella tiende a
generar una estructura econmica agro minero-exportadora que requiere mano de
obra barata, a travs de la coaccin extraeconmica estatal, del control de los
salarios a niveles

depresivos

y de la desposesin

de

los

pequeos

propietarios rurales independientes. Salvo raras excepciones, "el Estado


oligrquico tambin excluye a los sectores medios, impedidos de desarrollar un
capitalismo

desde

abajo"

debido

al predominio del capital extranjero en las

actividades de comercializacin y servicios y a la estructura latifundiaria del agro.


Por lo tanto, este

tipo

de Estado adopta rpidamente un estilo de gobierno

autocrtico y se niega tenazmente a permitir el ascenso de los grupos sociales


subordinados a travs de la implantacin de reglas de juego democrticas. Con
el correr del tiempo, el bloque dominante
hegemonizar

abandona

todo

intento

de

el conjunto de la sociedad y, sobre todo despus de la crisis de

1930, acenta su dominacin autoritaria recurriendo a las Fuerzas

Armadas

como garantes del orden social


En materia de polticas sociales, el Estado oligrquico tuvo una actitud ambigua;
hasta 1930 predomin en el bloque social dominante una concepcin privatista de la
beneficencia, todava vigente en el universo capitalista. Pero, tal como suceda en el
"centro" desde fines del siglo pasado, este Modelo Poltico latinoamericano tuvo que
responder gradualmente a la doble" racionalidad que regula el establecimiento de las
polticas sociales:

47

Por un lado, se dictaron medidas sociales conducen tes s reproducir

la

tuerza de trabajo que demandaba el

sector

capitalista

dinmico

de

las economas nacionales.


Por otra parte, esas medidas estuvieron destinadas a aliviar las tensiones

poltico-sociales, satisfaciendo parcialmente las demandas de los sectores


subordinados.
e) El Estado "nacionalista popular" (1930-1960): Este Modelo Poltico fortalece
el poder central y ampla considerablemente sus funciones, como expresin
poltica de un nuevo "bloque en el poder" que intenta transformar el Estado
oligrquico. Esta alianza social est integrada por sectores de la burguesa
industrial, las clases medias y, en formas muy variadas, por el proletariado
urbano y/o rural; su proyecto econmico consiste en el desarrollo industrial por
sustitucin de importaciones , con el apoyo y el estmulo del Estado. Pero el
bloque social desplazado resiste estas transformaciones y, de formas tambin
variadas, llega a establecer compromisos con el Estado "popular" que, en la
mayora de los casos, bloquean la posibilidad econmica de un desarrollo
capitalista autnomo o, incluso, lo interrumpen abruptamente.
En materia de polticas sociales, el Estado "nacionalista popular",
intervencionista en lo econmico, desarroll considerablemente la cobertura y
la calidad d las medidas de proteccin social a los sectores obreros urbanos y
en algunos pases, a los campesinos. En algunos casos se intent edificar un
Estado de Bienestar Social limitado, a semejanza del constituido en las sociedades altamente industrializadas. El relativo xito y extensin del rea de las
polticas sociales contribuy a generar una importante corriente de apoyo
popular a los Movimientos nacionales y populares que lideraban los

Estados

"populares". Cabe subrayar que la "actitud social de este tipo de estados fue
uno de los factores de mayor social" de este tipo do Estados fue uno de los
factores de mayor friccin con el bloque oligrquico y causa principal de la
ruptura de los compromisos establecidos en la dcada del 40 al interior de ese
Modelo Poltico
d) El Estado "desarrollista" (1960-1980): este Modelo Poltico intenta superar la
crisis de hegemona del Estado "nacionalista popular", incapaz de satisfacer
las

necesidades de expansin del capital monopolice extranjero y de

burguesa
sectores

agro-mnero-exportadora.
productivos

aptos

empresas multinacionales, para

Su

proyecto consiste

en

la

desarrollar

para la exportacin con la participacin de las


lo

cual

era preciso

reducir

la

inter-

48

vencin econmica
privada,

del

limitada por

"populista".

Tambin

los

Estado y restablecer la libertad de la iniciativa


controles

establecidos

durante

en este caso hay una variedad

el

de

perodo

situaciones

particulares que no nos detendremos a analizar; simplemente sealamos


que

los

Estados

desarrollistas

se

han

gobierno autoritaria, por carecer de capacidad

orientado hacia una forma de


de

conduccin social

sobre

los sectores sociales subordinados; y que, despus de la crisis econmica de 1974, el modelo desarrollista original ha sufrido graves alteraciones
y

fracasos,

dominantes
desarrollista,
restablecer

acentuando la

carencia de hegemona de los grupos sociales

En cuanto a las
hay
el

polticas sociales sostenidas

una tendencia

equilibrio

fiscal

general

comprometido

por el Estado

reducir el gasto social, para


por

las

concepciones

dstribucionistas de corte "populista". Pero no se destruye la accin social


del Estado en casi ningn caso. Sin embargo, la prolongacin ele la crisis que
se iniciara en 1974 increment una tendencia a privatizar los servicios
sociales, lo cual es sostenido por una fraccin del bloque social dominante.

CAPTULO II
NATURALEZA DE LAS POLTICAS SOCIALES

Para reflexionar sobre la naturaleza de las Polticas Sociales tambin partiremos


de los aportes de la Teora Poltica, ubicndolas como una funcin del Estado
Capitalista contemporneo.
A continuacin, rastrearemos el proceso de institucionalizacin de las polticas
sociales, su organizacin, sus alcances o cobertura y su financiamiento para mejor
comprender el sentido estructural que ellas han adquirido, sea en los pases desarrollados, sea en el rea perifrica del sistema capitalista.
Nos detendremos en el anlisis crtico de los lmites de las polticas sociales, para
evaluar cul es el alcance real de sus prestaciones v para desmitificar el discurso neolibera! que sobredimensiona las posibilidades transformadoras del Estado de
Bienestar Social. Finalmente, echaremos un vistazo sobre la significacin de las
polticas sociales en Estados no-capitalistas, es decir aquellos que desarrollan el

49

llamado "socialismo real".


1. Reflexiones tericas sobre la naturaleza de las polticas sociales
Para fines de nuestro trabajo analizamos someramente las concepciones ms
conocidas sobre la poltica social; ello nos permitir desarrollar la crtica que sobre el
tema plantearemos
La concepcin neo-liberal de las polticas sociales las considera un medio para
alcanzar el bienestar, la justicia y la igualdad de oportunidades. En este sentido, su
funcin gravita en la

redistribucin de ingreses, que permite compensar las

desigualdades sociales generadas en el carcter contradictorio del desenvolvimiento


del sistema capitalista. Las polticas sociales seran el vehculo ele la realizacin de la
justicia social y el Estado, a travs de ellas, equilibrara los intereses de clase de los
sectores dominantes y dominados. Este ltimo sector mejorarla en forma relativa sus
ingresos. As, la poltica econmica se ubica en el proceso de la acumulacin y la
poltica social en la instancia de la distribucin.
En algunos casos, esta concepcin avanza 'ms all, cuando se piensa que la
aplicacin de las polticas sociales puede significar una progresiva conversin del
sistema capitalista en algn tipo de sistema no-capitalista.
Sin embargo, la concepcin neo-liberal parece ser una aproximacin superficial,
en la medida que muchos estudiosos de esta problemtica han demostrado que la
funcin redistributiva asignada a la poltica social no puede separarse del proceso de
acumulacin, En efecto, aunque aparentemente la poltica social, en su prctica
e s t a t a l , ruede incrementar los ingresas de ciertos sectores de la poblacin, es
tambin cierto que el Estado no siempre puede impedir la capacidad de respuesta de
los sectores dominantes para diluir la eficacia del efecto redistributivo. Asimismo, se
sabe que, en muchos casos, la poltica social beneficia solamente a algunos sectores
asalariados y que es categorizada (existen polticas de seguridad social diferenciadas
para empleados y obreros), segn las necesidades el proceso de expansin del
capital.
Afirmar que los problemas de desigualdad surgidos en lo econmico son
modificados por la instancia social, a travs de las polticas sociales, y que lo social
se adecua a la reparticin de los bienes y servicios producidos por lo econmico,
implica separar los mbitos econmico y social como dos instancias que tienen una
dinmica propia: esta separacin y atribucin que se les asigna a esos dos mbitos
encubre el tratamiento real de la poltica social.
Tambin se mistifica la accin del Estado, en tanto se le asigna la funcin de
solucionar los problemas de injusticia social,

va que permitira establecer una

50

sociedad

de equidad igualitarismo. Pero las polticas sociales, por s mismas, no

pueden erradicar las injusticias sociales; stas en un sistema capitalista, tienen una
matriz estructural que est determinada pesia posicin de las clases con intereses
contradictorios antagnicos; y stos slo se resuelven con 3a transformacin
sustancial del sistema como efecto de la lucha de los grupos que no detentan el
poder econmico y poltico.
Como Xavier Greffe seala acentuadamente:
"Hay una manera que ve en lo social la conjuncin de todas las
desigualdades

inseguridades

dejadas

en

suspenso

por

el

funcionamiento del sistema econmico, Ia poltica social ser entonces


el conjunto de las medidas puestas en funcionamiento para corregir
esos efectos perversos del sistema econmico, sin que uno se
interrogue seriamente .sobre su origen. , . esta concepcin descansa
sobre una separacin absoluta de lo econmico frente a lo social y
conduce a presumir que toda poltica social beneficia

aquellos a

quienes ella se dirige"


En otro caso, hay autores que atribuyen el carcter predominante de lo polticoideolgico

o de lo econmico a

causas coyunturales.

Por

ejemplo,

Piven

Cloward consideran que lo poltico es preponderante en la instauracin de las


polticas sociales; pero sealan tambin que stas tienen un carcter cclico en
materia de ayuda social.

En este sentido su momento expansivo canaliza los

conflictos sociales: y su momento restrictivo va a establecer una disciplina de trabajo


en coyunturas donde no hay alteraciones sociales, es decir donde se establece un
estado de normalidad.
En la obra de estos autores, t i t u l a d a "Rrguating he poor" , al analizar por qu
se establecen los servicios de manutencin gratuitos y por qu persisten las publicas
residuales o de asistencia social, ellos plantean que, para las sociedades capitalistas,
es un problema serio el desorden social; por lo tanto, las polticas sociales deben
orientarse a

reducir al

mnimo estos disturbios

Por este; rasgo

pretenden

demostrar el carcter eminentemente poltico de los polticas sociales


Para Pelletier y Vaillancourt, las coyunturas de crisis econmica en las que se
manifiestan las contradicciones entre las fracciones de la burguesa explican la
aparicin de las polticas sociales. Ellos muestran, en un estudio realizado en
Quebec (Canad), que la intervencin del Estado en la Poltica de Asistencia en
favor de los aptos para el trabajo signific un cambio sustancial en la poltica social

51

de Quebec, pero ese cambio slo se explica a raz de la exigencia econmica que
predomina sobre los aspectos poltico-ideolgicos21.
Tanto estos autores, como Piven y Cloward, dan una visin parcial. de la poltica
social, porque toman aspectos aislados lo poltico, las crisis econmicas
coyunturales para explicar las causas que dan origen a la intervencin del Estado
en las polticos sociales.
Esta visin parcial no explica la globalidad del fenmeno, en la medida que la
ejecucin de las polticas sociales, como prctica estatal, responde, en trminos
estratgicos, a resguardar reproduccin del capital social a largo plazo; y en trminos
coyunturales, a las prolongadas y a veces violentas demandas de los sectores
populares, as como a la capacidad y forma de respuesta de los sectores dominantes
frente a estas demandas. En este sentido la poltica social aparece como instrumento
de control social y, en tanto tal, como resguardo a los intereses del capital; es decir,
aparece como respuesta poltica y econmica que posibilita la estabilizacin
econmica y social
Hay autores que, inspirados en una concepcin marxiana de la sociedad,
plantean que las funciones de las polticas sociales son eminentemente econmicas.
Se trata del enfoque "'economicista", entendiendo por "economicismo" la
determinacin absoluta

de la

estructura

econmica sobre

la superestructura

poltica o ideolgica.
En este sentido las

polticas

sociales tienen como finalidad esencial la

reproduccin de la fuerza de trabajo; y el desarrolle, de la intervencin econmica del


Estado tiene como eje principal la gestin de la fuerza de trabajo como mercanca
particular
Por qu la fuerza de trabajo es una mercanca particular? hay que recurrir a la
teora del valor y encontrar la respuesta en la base econmica y referirlo en ltima
instancia a sta. LA particularidad de la mercanca fuerza de trabajo reside en que
su valor de uso es el creador del valor de cambio. En este contexto, las modificaciones
de la acumulacin 'capitalista transforman las condiciones de la gestin estatal de esa
fuerza de trabajo. Por lo tanto, el Estado toma a su cargo el mantenimiento y la
reproduccin de la fuerza de trabajo. Especialmente esta funcin se evidencia en el
poltico de Seguridad Social:

Consideramos que esta posicin

da

por supuesta

la lucha de clases que

acompaa a los .procesos de acumulacin capitalista. El factor lucha de clases,


adems, no slo debe entenderse como contradiccin "Burguesa-Proletariado", es
decir en su nivel de abstraccin ms general. "Este camino no permite ver la lucha de

52

clases en su dinmica particular, la cual marca los procesos especficos que llevan a
implementar las polticas sociale1Xavier Greffe se propone mostrar que la poltica social reproduce y mantiene las
relaciones de clase. Su planteamiento se basa en que existen dos polticas: una
econmica y otra social, que estn dialcticamente relacionadas. Por lo tanto, fundos
reproducciones, la econmica y la social. "La poltica eco nmica busca asegurar o
regularizar la reproduccin de los medios de produccin; la recuperacin del capital
adelantado al inicio del ciclo; el consumo por los trabajadores de los valores
necesarios para su reconstitucin en tanto tales. La poltica social busca asegurar la
reproduccin de las relaciones sociales es decir controlar y diversificar la produccin
de los valores denso de tal manera que las pertenencias de clases sean bien
reproducidas".
En este sentido, la poltica social capitalista solamente podra actuar en favor de
los intereses privados, propietarias de los medios de produccin y, en tanto tal,
propendera a mantener y reproducir un sistema de clases. Este anlisis, excesivamente esquemtico, no siempre resiste una adecuada verificacin histrico-social.
Despus de analizar en forma ms o menos sucinta las concepciones ms
sobresalientes sobre las polticas sociales, queremos dar nuestra opinin sobre la
naturaleza de las mismas. Por supuesto sin nimo de ser orignales, pero aportando
algo las reflexiones derivadas del contacto con el estudio del tema en

Amrica

Latina.
A nuestro entender, el desarrollo de las polticas sociales como parte de las
funciones del Estado, se da de acuerdo con las exigencias de la Acumulacin
Capitalista; pero ese desarrollo no se reduce a stas, sino engloba tambin el
desarrollo de los antagonismos de clases. En este contexto, el papel que ellos
cumplen no es solamente la reproduccin de la fuerza de trabajo, sino tambin la
legitimacin de los gobiernos, canalizando los conflictos sociales. Esto es decir que
tambin cumplen funciones ideolgicas y polticas.
Explicar el desarrollo de las polticas sociales solamente en funcin directa de la
necesidad de la reproduccin de la fuerza de trabajo es caer en un mecanismo
economicista. Creemos que este factor en una sociedad capitalista se constituye
como un elemento estructural, explicativo en ltima instancia

La reproduccin del sistema capitalista, como tendencia general, da lugar a un


desarrollo paralelo de las polticas sociales, pero este paralelismo no se corresponde
unilateral ni cronolgicamente, porque ambos son procesos que tienen su dinmica
relativamente particular.

53

En este sentido, las funciones del Estado del Estado de reproduccin de la fuerza
de trabajo y de legitimacin (que explicaremos el punto 2 de este trabajo) tampoco se
corresponden cr o no l gicamente.
inmediata
altamente

Unas

veces

aparece

como

necesidad

la reproduccin de la fuerza de trabajo (por ejemplo en los pases


desarrollados,

la

educacin

corresponde a

la reproduccin de

personal calificado que opere eficazmente en el proceso de acumulacin). Otras


veces la necesidad de legitimar el proceso puede ser mucho ms importante a
corto

plazo;

ello depende, lgicamente, del grado de la demanda de los sectores

populares: cuanto ms agudas y efectivas sean estas demandas ms obligada


se ve la clase en el poder a buscar afianzarse en el mismo. Esto puede hacerlo de
tres formas: mediante la represin brutal

(retencin del poder);

mediante las

reformas (bsqueda de consenso y legitimacin); o combinando las dos formas.


En los ltimos dos casos dicha clase dominante en el poder dictar polticas
sociales pero la opcin que ella tome depender de factores endgenos de la
lucha de clases de un pas y de factores exgenos como la situacin estratgica
general de! desarrollo capitalista regional o internacional. Cabe
funciones

anotar que las

de reproduccin de la fuerza de trabajo y de legitimacin t ie ne n

prioridad de acuerdo con el un tipo de po l t ic a social. Por ejemplo, la poltica de


seguridad social expande la capacidad reproductiva

de la

fuerza

de

trabajo

mientras simultneamente disminuye los costos del trabajo y a la vez aumenta la


tasa de utilidades. Pero en ciertos casos de Asistencia Social se trata un tipo de
servicio requerido para

mantener la armona

social y para

satisfacer

la

funcin legitimadora del Estado, especial mente entre los sectores desocupados
de la Sociedad.
Con ello queremos sealar que las polticas sociales no solamente contribuyen en
ltima instancia a la reproduccin de fuerza de trabajo; sino que su puesta en prctica
obedece a le compleja dialctica entre; a) las tendencias generales del desarrollo
capitalista y b) las conquistas sociales, productos dlas luchas de los sectores sociales
dominados y de las formas % capacidad de respuesta de los sectores dominantes.
En la medida que la capacidad de presin popular se incrementa en cantidad y
calidad, la hegemona de la clase o bloque en el poder se va menoscabando y su
legitimidad se resiente, debiendo recurrirse a. mecanismos de recuperacin de
aquella, sin hacer concesiones que la afecten de forma fundamental. Aqu juegan su
papel legitimador los alcances de
las polticas sociales: pero stos deben tambin y en todo caso sus posibilidades de
realizacin al grado de desarrollo alcanzado por el sistema y las necesidades de

54

reproduccin que trae consigo.


Por lo tanto, es importante considerar que la entrega de las polticas sociales no
responde en forma mecnica al proceso de acumulacin y no es consecuencia
puramente lgica de las funciones del Estado contemporneo; sino que responde
fundamentalmente a la capacidad de presin de los grupos dominados. Por eso la
Poltica Social conlleva una forma de relacionamiento entre los sectores sociales
dominantes y los dominados.
En este juego de presiones y concesiones de ambas fuerzas en lucha es
necesario considerar que hay una fraccin hegemnica, la cual asume parte de los
intereses de los sectores dominados, aunque esto no significa la incorporacin de los
intereses fundamentales de clase de este sector.
El hecho de que la fraccin hegemnica del bloque dominante asuma alguno de
los intereses del bloque dominado, se debe solamente a la intencin de resguardar
los intereses del capitalismo a largo plazo.
El Estado puede aparecer como aquel que representa el inters y las
necesidades de la sociedad al dar un tipo de polticas sociales que cubre las
"necesidades de un sector dominado". Sin embargo, es la misma clase obrera quien
cubre los gastos del sector pblico que otorgar las polticas sociales, al producir
plusvala, la cual en parte es apropiada por el Estado. En el caso de que esto vaya
en desventaja de algunas fracciones de la burguesa, como se dijo en el prrafo
anterior, el beneficio de los sectores dominantes es preservar los intereses del
sistema capitalista a largo plazo.
Incluso ello significa tambin preservar estos intereses a corto plazo, en la
medida que a travs de las polticas sociales se busca consenso y legitimacin.
Esta accin del Estado por la va de la manipulacin de las polticas sociales la
analizaremos posteriormente al tratar su dinmica socio-histrica.
.
2. Las

polticas

sociales

como

funcin

del

Estado

Capitalista

contemporneo.
Hablar del Estado Capitalista contemporneo y sus funciones es un tema amplio,
complejo y asimismo muy trabajado Por lo tanto, trataremos en lo posible de extraer
una visin general de las funciones del Estado y, dentro de ellas, las de las polticas
sociales, a partir de una revisin de la teora respectiva
El tratamiento de las funciones del Estado Capitalista contemporneo est, en
cierta medida, relacionado a la concepcin del Estado; cabe, por lo tanto, hacer

55

algunas aclaraciones.
La compleja forma de ser del Estado en la sociedad acta! ya no puede ser vista
en base a una concepcin de determinismo econmico, por la que se plantee que
cualquier cosa que pase en la vida poltica depende primera y exclusivamente de lo
que est sucediendo en la base econmica y que las leyes del desarrollo econmico
en el sistema capitalista determinan lineal; y mecnicamente la estructura y naturaleza
del sistema poltico
Bajo esta concepcin se puede establecer" que la determinacin de las polticas
sociales nicamente estn marcadas por las leyes econmicas del sistema capitalista.
Con esta visin no habra necesidad del tratamiento particular de las funciones de!
Estado en los pases desarrollados y en los pases subdesarrollados y, por lo tanto,
podramos concluir que el tratamiento de las polticas sociales en Estados Unidos y en
Amrica Latina es idntico; sin embargo, ellas funcionan de manera diferenciada en
uno y otro caso.
Otra forma de concebir el Estado se da a partir del carcter instrumentalista que
se le imprime; a ella se lo ha denominado tambin "estatismo corporativista En ella se
sostiene que el Estado es un instrumento directo de la clase dominante y acta en
favor del sistema capitalista y por mandato "de", esto hace pensar que el desarrollo de
los otros sectores, incluyendo las polticas sociales, es simplemente el resultado de la
manipulacin de los organismos del Estado.
Al parecer esta concepcin estara basada en una idea simplista de cmo Marx y
Engels conciben al Estado cuando dicen, con fines de propaganda: "El Estado
Moderno no es ms que un comit de administracin de los asuntos comunes de
toda la Burguesa; es simplemente el poder organizado de una clase para oprimir a
otra
Este concepto es aclarado por el mismo Marx cuando, refirindose a los pases
capitalistas ms avanzados de su poca, ya plantea que no es la clase dominante en
su conjunto, sino una fraccin de ella, la que controla el Estado, la cual puede ser una
fraccin distinta de la econmicamente dominante. Esto no afecta, por supuesto, el
carcter de clase de Estado
Si concebimos as el Estado, nos alejamos de una definicin rgida y podemos
pensar en la flexibilidad del tratamiento de su naturaleza.
Por lo tanto, hay que entender la autonoma relativa del Estado en el sentido que
l mismo, para cumplir las funciones de acumulacin y legitimacin, es decir servir a
los intereses generales del capitalismo, necesita ser relativamente autnomo; y que
el grado de autonoma depende fundamentalmente de la lucha de clases. Al

56

respecto Nicos Poulantzas piensa que la autonoma relativa del Estado respecto al
proletariado y la burguesa hace posible una red compleja de relaciones entre las
clases de la sociedad capitalista, red estructurada de manera especfica y
mediatizada por el Estado En este sentido la dinmica del conflicto de clases
condiciona el modo de accin del Estado por las relaciones de fracciones de clase y
por la correlacin de fuerzas establecidas; y se puede decir que ese conflicto no es
algo abstracto sino concreto, que permite ver con mucha ms evidencia la dinmica
de funcionamiento del Estado y de sus funciones
Respecto a la autonoma relativa y en relacin al origen de las funciones que
cumple el Estado, Alvater plantea que la sociedad burguesa desarrolla en el Estado
una forma especfica, que expresa los intereses generales del capital; por lo tanto, el
Estado no puede ser concebido ni como un mero instrumento poltico ni como una
institucin establecida por el capital Por ello, la funcin de reproduccin social del
capital hace que el Estado gobierne en nombre del capital social total, o sea de los
intereses generales del capitalismo, y no en nombre de una unidad del capital. Por
tanto, el estudio de las Polticas Sociales depende tambin de cmo se conceptualiza
el Estado y sus funciones.
Como ya dijimos estas funciones son la de acumulacin que el Estado realiza a
travs de la creacin de las condiciones generales de la produccin; y la de
legitimacin reproduccin del Sistema en todos los panos; en esta medida e!
Estado orienta sus funciones para preservar y consolidar la relacin capitalista en
tanto relacin de dominio sobre la clase trabajadora. Pero estas funciones tienen sus
contradicciones que emanan de a naturaleza capitalista del Estado; es decir, la
oposicin entre la preservacin de los intereses generales de la clase dominante y la
de los intereses comunes de la sociedad.
a) Cabe preguntarse: Cmo interviene el Estado en la creacin de las
condiciones generales de la produccin? Hablamos de condiciones generales,
porque hay algunas condiciones particulares cumplidas por el capital, de lo cual
no nos ocuparemos por no ser objeto del tema
Las condiciones generales en las que interviene el Estado son lo que
comnmente se ha denominado la infraestructura de produccin, es decir el
equipamiento de bienes y servicios que son precondiciones para el Sistema
Capitalista. (Por ejemplo: construccin de caminos, ferrocarriles, servicios de
saneamiento, servicios de infraestructura, etc.). Asimismo interviene en las
precondiciones sociales (ley y orden; un sistema monetario estable) y en las
condiciones para la reproduccin del trabajo como educacin, salud, seguridad

57

social; etc. (Este punto ser ampliado cuando hablemos de legitimacin).


El Estado asume estas funciones en la medida que son tareas que el capital
mismo no puede suministrar ni como unidad de capital ni como capital global total.
Por ejemplo, dadas las condiciones econmicas de un determinado pas, si el
capital permite que slo una parte de la poblacin trabajadora sea empleada como
productiva, la alternativa que queda es una poltica laboral del Estado para paliar al
sub-empleo laboral o subocupacin improductiva.
b. La funcin de legitimacin. El Estado, como "representante de los intereses de toda
la sociedad", debe tratar de integrar a los elementos de la poblacin en un sistema
coherente y mantener consenso, para facilitar la reproduccin de las relaciones
sociales dominantes.
La necesidad de desarrollar y mantener un orden social que se va configurando
de acuerdo con las necesidades de acumulacin capitalista y con el desarrollo de
!a lucha de clases, hace que se dicten una serie de polticas, denominadas
"Polticas Sociales", tales como Seguridad Social, Educacin, Vivienda, Asistencia
Social, etc.; lo que se busca con estas polticas, por lo tanto, es obtener una lealtad
masiva; en tanto esto debe ser as no puede establecerse una relacin directa entre
el Estado y el Capital, y por lo tanto, el Estado asume la defensa y reproduccin del
Sistema Capitalista en forma encubierta.
Una forma encubierta de cumplir la funcin de legitimacin y reproduccin del
capital se produce generalmente a travs de la entrega real de Bienes y Servicios,
como respuesta a presiones que intervienen en el proceso socio-poltico.
Al dar una respuesta a travs de un tipo de servicios que se traducen en
polticas

sociales, tal como la Seguridad Social, la Asistencia Social, etc., ellos

se presentan como parte de la preocupacin natural del Estado por los miembros
de la Sociedad. Pero en el fondo se busca establecer la cohesin entre clases y
grupos y evitar por todos, los medios una ruptura que afecte el proceso de
acumulacin. Por ejemplo, la Legislacin de la Poltica de Seguridad Social en
algunos pases se ha dado en momentos de conflictos laborales.
Por otro lado el desarrollo y mantenimiento de instituciones generadoras de
valores concretos de la ideologa dominante, como los medios de comunicacin, las
universidades, etc., contribuyen tambin a la reproduccin del sistema; pero el
Estado los hace aparecer como naturales y de carcter universal para obtener
consenso. En el fondo todo esto desemboca en la supervivencia del sistema.
Otra

funcin del

Estado,

control de la fuerza fsica

orientada

la

reproduccin del capital, es el

para usarla contra las amenazas internas o externas

58

al Sistema. Es claro que para cumplir las condiciones mencionadas en prrafos


anteriores, el Estado debe presentarse como neutral, es decir como que est
situado por encima de las clases y que sirve los intereses comunes.
es

legtimo que

econmica,

porque

se

preocupe,

slo

as

en

primera

instancia

Por lo

de la

tanto

situacin

beneficiar a los miembros de la Sociedad que

dirige.
En el caso de que la legitimacin del Estado se desintegre y cuando la
supuesta naturaleza del Estado sin clases es cuestionada, entonces el Estado
recurre al ejercicio de la fuerza fsica.
El cumplimiento de las funciones del Estado depende tambin de una serie de
mecanismos de intervencin que le permiten ser mucho ms eficaz en el manejo
contradictorio de la sociedad.
Entre estos "mecanismos" tenemos: estrategias consideradas como conflictivas con
la naturaleza de clase del Estado 20.
Entre stas se habla del mecanismo de Seleccin estructural. Este mecanismo
se refiere a la exclusin de alternativas que amenazan el Sistema Capitalista,
dando prioridad a la propiedad y acumulacin de capital. Cuando, por ejemplo,
entran en conflicto la salud o la educacin con el capital se da prioridad a este
ltimo.
Cabe aclarar que esta seleccin no es mecnica y depende tambin, como se
viene diciendo, del grado de desarrollo de la lucha de clases, Por eso es que todas
las reformas o polticas sociales que se emiten generalmente deben ocurrir dentro
del conjunto de relaciones de clase y su respectiva correlacin de fuerza en el sistema capitalista.
Los mecanismos de seleccin ideolgica son los que consisten en la exclusin
de ideologas que estn en contra del Sistema. Se trata de excluir tambin
programas o polticas que afecten el normal desarrollo del Sistema Capitalista. No
se puede aceptar, por ejemplo, dentro de la poltica de salud, un programa que
cuestione de raz su naturaleza clasista.
b) Es en los mecanismos llamados de Seleccin positiva donde el Estado interviene
para estimular y favorecer la acumulacin. Algunos autores, como Offe, consideran
que hay 2 tipos de intervencin: la de asignacin y la productiva
La primera tiene la funcin de regular la asignacin de recursos que .han sido
producidos y dirigir las principales actividades de la Sociedad, a travs de leyes,
decretos, reglamentos, etc. Por ejemplo, cuando el Estado dicta leyes donde
determina que ciertas categoras de personas reciban seguros de salud. La

59

intervencin productiva se refiere a las polticas por las cuales el Estado participa
en la creacin de recursos;

por ejemplo, la Educacin Mdica, el manejo de

hospitales pblicos, la produccin de drogas en las industrias farmacuticas, etc.


Se observa que, ltimamente, en los pases capitalistas desarrollados se ha dado
un desarrollo sorprendente de la intervencin estatal de tipo productivo, como se
puede apreciar en los gastos pblicos y el empleo pblico. Se verifica que este
crecimiento se ha producido principalmente en el sector de servicios, debido a los
gastos de Salud, Educacin, Seguridad Social y Asistencia Social, inversiones de
capital en la infraestructura, ayuda estatal a las industrias privadas, etc, Cabe
anotar que el crecimiento del Sector Estatal en los pases de Centro tiene razones
objetivas, tales como el crecimiento de las necesidades, la demanda del proceso
de acumulacin y el nivel de la accin de los sindicatos.
3. La institucionalizacin de las polticas sociales
Vamos a

repasar

los

grandes

hitos

histrico-sociales

que posibilitan el

desarrollo de las polticas sociales y su transformacin en un sistema armnico, el


cual constituye la base del Estado de Bienestar Social. Sin ese repaso es imposible
entender la forma de institucionalizacin de esas polticas que se adopta a partir de la
Gran Crisis de 1929-1930, y los efectos diferenciados que ella tuvo en pases
capitalistas centrales y perifricos. Entendemos

por institucionalizacin

de las

polticas sociales la decisin poltico-jurdica de transformar la mayor parte de los


servicios de ayuda social privados existentes en aparatos estatales; y eventualmente
la de crear nuevos mecanismos de proteccin social a cargo del Estado. Esto implica
que el poder poltico se ve obligado a recaudar los fondos necesarios para financiar
el conjunto de esas actividades, a travs
sistemas

de

co-financiamiento

de

participacin del capital y del trabajo.

del sistema impositivo o

ideando

ciertas polticas sociales a travs de la


Esta

participacin,

histricamente

demandada por el movimiento obrero organizado, exige una concertacin entre los
sectores sociales concernidos, la cual no puede funcionar sin un acuerdo social tcito
o explcito.
El antecedente poltico-econmico: el Estado intervencionista

No resulta difcil entender que el modelo, concebido en los pases centrales se


haya difundido a Amrica Latina.
La alianza de dominacin que articula a las burguesas dependientes con los
proyectos del Centro, se vio fortalecida y profundizada por la estrategia Roosevelt; la
ideologa del "buen vecino", con sus rasgos igualitarios y democratizantes, predis60

puso ms a imitar los pasos del "vecino mayor".


a el antecedente poltica-social: la concertacin
La concertacin social, tanto a nivel terico como histrico, evoca y abarca el
significado de pacto, convenio o acuerdo entre
Actores sociales. Ello implica la existencia de sectores con intereses contrapuestos
que estn dispuestos a negociar libremente y llegar a acuerdos mutuamente
consentidos y satisfactorios. Sobre todo el trmino "social" de idea de asociacin o
comunidad que incluye la participacin solidaria en la toma de decisiones y en su
consiguiente aplicacin.
Por la complejidad de los mecanismos que ella pone en marcha, la concertacin
ha sido posible cuando existe voluntad de cooperacin entre organizaciones
patronales y obreras, basada sobre la posibilidad objetiva de mutuas concesiones.
Esta posibilidad deriva de los hechos siguientes:
Un vasto consenso en materia de poltica econmica y social
Un equilibrio real de capacidad de decisin; si una parte impone sus exigencias al
Estado de forma habitual el equilibrio quedar roto y el dilogo se tornar imposible.
Dirigencias sindicales patronales y obreras representativas y respetadas.
Actuacin relativamente equitativa de las autoridades estatales para que no se
parcialicen con algn sector y sean capaces de hacer prevalecer arbitrajes que
tengan en cuenta el bien comn
Explicitacin de adecuadas reglas de juego que permitan superar las diferencias y
evitar el "dilogo de sordos".
La concertacin debe ser comprendida como un hecho integral:
a) En lo poltico, garantiza las libertades democrticas y los derechos gremiales y
sindicales, como condicin para asegurar la estabilidad v el desarrollo
institucional dentro de los canales establecidos por la legalidad constitucional
consentida.
b) En lo social, pretende llegar al logro de una mayor justicia social.
c) En lo econmico, implica debatir una estrategia de desarrollo favorable a todos
los sectores, planificar armnicamente y

mejorar la

produccin

la

productividad
Este carcter integral de la concertacin sobrara la inconveniencia
de reducirla al aspecto "social" y, peor
an, a una simple discusin salarial. En realidad, la concertacin es una
poltica global, un mtodo de gobierno y de conduccin general de las

61

sociedades, cuyos xitos y dificultades mereceran estudios en profundidad.


As caracterizada la concertacin social, es fcil comprender el rol que ella ha
jugado en la institucionaliza ci n de las polticas sociales.
En primer lugar, slo es posible dicha institucionalizacin cuando el conflicto
capital-trabajo puede canalizarse a travs de los mecanismos de la concertacin;
stos permiten a los patrones y obreros realizar las concesiones y los sacrificios de
intereses propios, sin los cuales no se podran financiar las medidas sociales
estatales.
Adems el fortalecimiento del Estado, que le permite actuar fie manera
relativamente equitativa frente a los actores sociales, implica un grado de limitacin
del poder social dominante que emana del capital; esta limitacin es inimaginable sin
ciertas garantas que debe otorgar el sector trabajo, esencialmente la de renunciar al
proyecto de abolir el capital, por lo menos en el corto y mediano plazo.
Finalmente, las polticas sociales lo hemos dicho no pueden separarse del
rea econmica del Estado, aunque sea para asegurar su financiamiento. Slo una
concertacin integral, que abarque la discusin de una estrategia de desarrollo,
posibilita la racionalizacin de las medidas sociales, en relacin armnica con las
posibilidades financieras que emerjan de un plan econmico acordado por los
sectores sociales involucrados en l.

C La

organizacin administrativa

de

las polticas sociales

Especializaran y coordinacin
La materializacin del proceso de institucionalizacin de las polticas sociales
constituye su organizacin administrativa. Esta se inicia con la instauracin de
mecanismos estatales de gestin de los recursos pblicos recaudados para
amortiguar los efectos sociales de la desigualdad econmica.
Histricamente la tendencia
de esa organizacin

dominante fue una creciente Especializacin

administrativa, paralela al desarrollo de la intervencin riel

62

Estado en materia social primeras ''Leyes de Pobres', dictadas en Inglaterra


durante

o siglo xvi, todava encargan a la Iglesia la tarea de ejecutar las medidas

sociales

que

constituyen

el inicio

de una

poltica

de Asistencia Social

definida por el Estado. En los albores del capitalismo, los gobiernos burgueses se
irn haciendo cargo de esas actividades y sobre todo de la educacin, que se
constituye en una poltica con rasgos muy especficos: ello se debe a motivos
poltico-culturales obvios: por un lado, restarle influencia social a las iglesias, en
la medida que se pretenda fortalecer el Estado Nacional y, por otra parte, ganar
el control ideolgico de la poblacin a travs de la instruccin pblica basada en la
difusin de las "nuevas

ideas" liberales.

As

se va gestando la organizacin

administrativa de la educacin y de la salud.


El agravamiento del conflicto capital-trabajo durante el siglo XX multiplica las
demandas de los sectores sociales subordinados a fin que el Estado ample sus
funciones

econmico-sociales,

mientras

los

propios

sectores

dominantes

comprenden que la perpetuacin del drama de la condicin obrera atenta contra su


propia supervivencia como clase privilegiada. Por ello es que, desde fines del siglo
pasado, se sientan las bases tcnico-administrativas de nuevas medidas sociales,
asumidas por los propios Estados burgueses: ellas son las polticas laborales, de
vivienda, de seguridad social, de promocin social, etc.
Cada una de ellas va adquiriendo perfiles especficos y exigen competencias
tcnicas cada vez ms especializadas en los administradores que las gestionan.
Despus de 1930 con la aparicin del Estado Benefactor, el rea social de los
pases desarrollados, y an de los medianamente subdesarrollados, comprende
cinco o seis unidades poltico-administrativas de nivel ministerial l, cada una de las
cuales se encarga de la concepcin, planificacin y gestin de una poltica social
de las ya enumeradas la accin educativa adquiere un volumen y una importancia
tales que, prcticamente, puede ser considerada

un

rea

autnoma

de

la

estructura estatal.
La funcin regaladora-organizadora del Estado contemporneo proviene
de las estrechas relaciones entre la economa y los fenmenos polticos e,
ideolgicos. No hay pues una accin puramente tcnico-econmica o tcnicosocial del Estado, aislada de su esencia poltica, salvo que se caiga en una
concepcin meramente tecnologista de lo econmico ot en nuestro caso, de lo
social. Por otra parte, la ampliacin de esa funcin del Estado implica su mayor
involucramiento en el proceso productivo y en la creacin de las condiciones para
la acumulacin y expansin del capital. A medida que se crean estas condiciones,
adquiere mayor importancia que las polticas estatales y, en particular las sociales,

63

sean racionales desde el punto de vista macro-social. Esta racionalidad tiene un


aspecto econmico y otro social cuya sntesis es eminentemente poltica.
Relacionando estas consideraciones tericas podemos concluir que

la

administracin de las Polticas Sociales exige actualmente una clara delimitacin


pero, al mismo tiempo, una estrecha nter - relacin con el objeto de facilitar su
racionalizacin global.

Para

ello,

el

Estado

contemporneo propugna las

siguientes medidas:
a) Una definicin estricta del rea poltico-administrativa de cada poltica
social que, por un lado, permite profundizar su mbito propio y, por otro,
establece las relaciones posibles con el resto de las polticas sociales.
b) La investigacin de las necesidades sociales y su rela-cionamiento con la
prctica de las polticas sociales que las cubren actualmente o que son
insuficientes para cubrirlas.
c)

La investigacin de nuevas necesidades sociales de ms difcil

cuantificacin y, por lo tanto, de cobertura compleja. En los pases de mayor


desarrollo se plantea, por ejemplo, la resolucin de nuevas necesidades
relativas al aprovechamiento

del

tiempo

libre,

al

mejoramiento

de la

calidad de vida, etc.: qu medidas sociales, tambin nuevas, pueden llegar


a satisfacerlas?
d) la consolidacin poltico-administrativa de un conjunto integrado de
polticas sociales que facilite su expansin armnica y su

coordinacin.

Ello es posible porque la casi totalidad de las medidas sociales impulsadas


por los Estados tienden a beneficiar a los trabajadores y, al mismo
tiempo, son el producto histrico de sus reivindicaciones y luchas sociales;
ellas coadyuvan a su formacin profesional, al resguardo de su salud, al
mejoramiento de su vivienda, etc. En este sentido, es que se generan amplias
perspectivas para coordinar, de manera global o parcialmente, las medidas
sectoriales, hacindolas ms eficaces a travs de la accin conjunta de
diversas unidades poltico-administrativas encargadas del rea social estatal.).
La cobertura de las polticas sociales
Las polticas sociales estn dirigidas a cubrir las necesidades primordiales de
individuos que son tratados como integrantes de categoras o grupos sociales. Ms
an, las medidas sociales tienden a favorecer en el Estado Benefactor a todos
les habientes de un pas pero de forma diferenciada, segn grupos creados por el
ordenamiento jurdico; algunos de esos grupos son particularmente beneficiados, tal
como los ancianos y los nio1;. El criterio para diferenciar a los mencionados grupos

64

es su situacin econmico-social permanente, ms o menos desfavorable en relacin


al conjunto de la sociedad.
Los grupos desfavorecidos pueden estar marginados del mercado capitalista
como consecuencia de las caractersticas personales de los miembros de esos
grupos o por la debilidad de sus ingresos; asimismo su situacin puede derivar de
una evolucin econmica perjudicial de su sector de actividad, como producto de
alguna transformacin tecnolgica o ecolgica.
La variedad de grupos desfavorecidos que son cubiertos por las polticas
sociales nos inclina a clasificarlos en tres grande-; rubros," con la finalidad de
comprender mejor la razn de ser de la cobertura.
a) Respecto a los "grupos- excluido1;"
Son los grupos marginados del mercado en razn de su edad o de su
incapacidad fsica; los individuos que los conforman pueden integrarlos de manera
temporal o permanente pero, mientras permanezcan en ellos no prestan una
actividad productiva normal; las principales '"categoras* sociales incluidas en este
rubro son:
infancia: Es un grupo de productores potenciales, que se trata de preparar
adecuadamente para que pueda integrarse al mercado en la edad adulta; por ello,
las polticas sociales que mas conciernen sern las de formacin profesional, de
salud e recreacin. Hay dos tipos de actitud respecto a la niez: de una parte los
programas "familia e infancia", tratando de influir sobre el nmero de hijos que se
procrearn, el cuidado de su salud

y el

desarrollo

de su

educacin;

se

otorgarn subsidios familiares, en especial a los hogares numerosos, se distribuir


a los

gastos escolares y mdicos, se adoptar una poltica

social para la

mujer-madre, etc.; el Estado favorece la institucin familiar en la medida que ella es


un auxiliar precioso en la tarea de preparar y adaptar los nios al medio futuro de
su actividad laboral.
Por otra parte, el Estado se preocupa de la niez abandonada, problemtica o
pobre a travs de subsidios especiales, medid as sanitarias y de control jurdico y,
sobre todo, la institucional de ayuda social como los orfanatos, asilos y centros de
reeducacin.
La ancianidad: Es un grupo de antiguos trabajadores ms activos cuya edad
avanzada les Impide continuar su actividad laboral normal; por lo tanto, las polticas
sociales deben satisfacer las necesidades que se derivan de su condicin fsica v sanitaria. La intervencin del Estado consiste primeramente en crear un sistema
de jubilaciones y pensiones, a cuyo financiamiento ha contribuido el anciano durante

65

su

edad

activa; sin embargo,

este

tipo

de

proteccin

se presenta

como

extremadamente compleja y a veces injusta, a menos que se edifique una verdadera


solidaridad entre generaciones; por un lado, el derecho adquirido a la jubilacin
por los sectores de menos ingresos se

devala por efecto

de los desajustes

econmicas caractersticos del crecimiento capitalista tales como la inflacin o las


dificultades para financiar las cajas de jubilacin; por otra parte, las pensiones suelen
ser escasas y difciles de obtener para los que no adquirieron directamente ese
derecho a travs del trabajo. Otra intervencin del Estado va ms all del aporte
financiero: consiste en la creacin de asilos, alojamientos para ancianos debidamente
adaptados y centros de vacaciones; estas experiencias corren el riesgo de aislar a la
poblacin anciana y crear problemas psco-sociales de extrema gravedad.
Los impedidos fsicos o psico-fisicos: constituyen un grupo excluido parcial o
totalmente de la actividad laboral en razn de enfermedades permanentes que
pueden ser congnitas o contradas durante la prestacin de un trabajo productivo.
Las polticas sociales tienden, en primer lugar, a cubrir los gastos mdicos y dems
necesidades de este grupo a travs de programas de pensiones; pero estos no
alcanzan a satisfacer todas sus necesidades. Por ello, suelen dictarse medidas de
readaptacin profesional que posibiliten la reintegracin total o parcial del impedido
en la sociedad: esto implica la creacin de centros de reeducacin funcional o la
adecuacin de os hospitales a tales

fines. Finalmente, estos programas deberan

ser completados con iniciativas en materia de poltica laboral que impulsen el


desenrollo de puestos de trabajo adaptados a las posibilidades de impedidos fsicos
parcialmente readaptados; es en esta i nst an c ia que suelen fracasar los intentos de
integrarlos a la sociedad en una funcin productiva.
b) Respecto a los "grupos desfavorecidos"
Son los grupos perjudicados por el funcionamiento del mercado capitalista en
razn de su posicin subordinada o de la evolucin de un sector de la actividad
econmica. Los individuos que los integran, de manera temporal o estable, prestan
actividades productivas y pueden incluirse en las siguientes "cat eg oras" sociales:
Los trabajadores asalariados: constituyen el grupo esencial de todos aquellos
que son beneficiados por las polticas sociales, en razn de su ubicacin en la
sociedad capitalista como creadores de valor y de sus prolongadas luchas destinadas
a superar el drama de la condicin obrera. Las polticas sociales, en parte logradas
como consecuencia de las presiones sindicales y polticas populares, tienden a
reproducir adecuadamente la mano de obra, a facilitar su desarrollo y a incrementar el

66

salario percibido por el trabajador a travs de las prestaciones co-financiadas por


el

capital;

en

particular

la

poltica laboral est dirigida a atenuar la asimetra

original de la relacin individual patrn-obrero,


proteccin del trabajador, controladas

introduciendo

medidas

por el Estado, y facilitando el

de

carcter

colectivo de las negociaciones entre el capital y el trabajo. No parece exagerado


afirmar que todas las
trabajadores, quienes

polticas

sociales

constituyen en beneficio de los

contribuyen a su financiamiento por medio de su actividad

productiva; esas medidas atenan la posicin esencialmente desfavorecida del sector


asalariado,

incrementando

econmica frente a las

sus

ingresos

diversas vicisitudes

proveyndolo

de estabilidad

que acechan la vida del trabajador:

enfermedad, vejez, paro, etc.; pero la desigualdad estructural entre el capital y el


trabajo no puede ser abolida por un sistema de polticas sociales, aun considerando a
las que alcanzan ms amplias coberturas. La mayor o menor dimensin de estas
ltimas se reflejar en una mayor o menor satisfaccin de las necesidades
primordiales de la clase obrera, que seguir siendo upa clase subordinada al capital
mientras perdure el modo de produccin capitalista.
Los agricultores: Conforman, en ciertos pases altamente industrializados, un grupo
social desfavorecido por la evolucin econmica negativa de su sector de actividad;
en este caso los perjudicados pueden ser patrones y obreros, indistintamente
Tambin en este caso las polticas sociales tienden a alterar el funcionamiento del
mercado "libre" propio de la fase competitiva del
polticas

de

precios

capitalismo;

se

implementan

mnimos garantizados por el Estado, polticas de precios

subvencionados o de barreras aduaneras que modifican los principios de base


del mercado. Asimismo se otorgan ventajas fiscales y se organizan regmenes de
seguridad social especiales, con compensacin del dficit sectorial, para estimular la
actividad agrcola que padece condiciones de dudosa rentabilidad. Cuando todas
estas medidas socio-econmicas no son suficientes para mantener en funcionamiento
de un determinado nmero re empresas

agrcolas ganaderas se desarrollarn

polticas sociales destinadas a facilitar la eliminacin del excedente de agricultores y


su reinsercin econmica; entre ellas pueden citarse las primas de readaptacin, las
indemnizaciones por cambio de actividad econmica, los programas de preparacin a
una nueva vida profesional, etc. Las reflexiones anteriores son aplicables a diversos
tipos de grupos socio-econmicos que se ven obligados a recurrir a la proteccin del
Estado o a cambiar de rol productivo, debido a las modificaciones tecnolgicas,
financieras u otras del sistema capitalista; es el caso de los pequeos comerciantes,
gradualmente desplazados por los gigantescos supermercados; o el de los mineros,

67

en la medida que una explotacin se hace poco rentable por el agotamiento de las
reservas minerales; o el de las industrias "viejas", cuya renovacin tecnolgica se
revela excesivamente costosa, etc.
Las mujeres: Constituyen un sector de la mano de obra asalariada histricamente
discriminado en materia de retribucin y de posibilidades de ascenso profesional. Ello
ha generado, al menos en los pases desarrollados, una creciente preocupacin por
crear .una poltica social de la mujer, que complementa las antiguas medidas de
proteccin al trabajo femenino; tericamente, la correcta implementacin de las
medidas sociales existentes, que excluyen todo tipo de discriminacin, hara innecesaria esta nueva poltica en favor de la mujer; pero en la prctica, la existencia y la
persistencia de prejuicios "sexistas" hacen indispensable un estricto control de la
aplicacin de las ms elementales normas de proteccin al trabajador como, por.
Ejemplo, las referentes al principio "a igual trabajo, igual salario"; incluso se ha
propendido, en pases como Estados Unidos, a establecer sistemas de promocin
laboral de la mujer que contribuyan a compensar su marginacin histrica; por
ejemplo, se obliga a los empleadores a cubrir las plazas vacantes con un porcentaje
igualitario de personal masculino y femenino. Cabe sealar, finalmente, que existe una
poltica social de la mujer-madre que es una especificacin de la poltica general de la
familia, a la cual hicimos referencia anteriormente. Las consideraciones sobre la mujer
se pueden extender a otras situaciones equivalentes, como la de los trabajadores
inmigrados- en los pases industriales, del grupo tnico o religioso o minoritario en un
.Estado Nacional, etc. El cumplimiento de las polticas sociales y el de la poltica
laboral, en particular, est desgraciadamente condicionado por el peso social de la
discriminacin tnica, religiosa o nacional; por ello, surgen polticas tendientes a
favorecer una mejor integracin de las minoras y a combatir las diversas for -mas de
intolerancia y desprecio hacia el "otro-diverso" o "diferente".
La cobertura de las polticas sociales implica que las necesidades individuales
se puedan llegar a satisfacer de manera inmediata o actual; y de manera mediata o
futura. Por ello, se pueden clasificar las polticas sociales segn los alcances de su
cobertura; as es que distinguimos:
a) Polticas

sociales "de

integracin",

que se

caracterizan por cubrir

necesidades primordiales de forma inmediata y por establecer niveles de


consumo o satisfaccin que la sociedad considera "mnimos" o "normales" en
favor de los

grupos excluidos o de ciertas categoras

desfavorecidas; por

ejemplo, todas las polticas de proteccin al anciano, al nio, a los agricultores,


etc.

68

b) Polticas sociales "de acceso", que pretenden cubrir necesidades mediatas


o futuras y hacen de los usuarios potenciales

de

algunos

servicios

sus

usuarios reales; por ejemplo, la poltica de promocin social tiende a crear la


posibilidad que sectores marginados de los principal; servicios sociales accedan
a ellos a travs de su propio esfuerzo; en cierta medida, la asistencia social
opera con efectos parecidos; en fin, la poltica de salud preventiva: es un caso
tpico de solucin por anticipado de necesidades futuras.
c) Polticas sociales "de mediacin", orientadas a protgelos sectores
desfavorecidos, en particular al obrero -campesino asalariados; tienen por
finalidad cubrir; mismo tiempo, necesidades inmediatas (salud, vivienda salario
mnimo, etc.) y necesidades futuras (formacin profesional, jubilacin, mayor
satisfaccin general de necesidades bsicas etc.)
Para concluir estas observaciones sealamos que coberturas de las polticas sociales
actan de manera diferenciada en funcin de la situacin concreta de cada categora
social
ms

favorecida.
o

menos

veces

improvisada

de

constituyen
atenuar

una
los

forma

efectos

de

una crisis econmico-social, adoptando la forma de subsidios. Indemnizaciones o


primas. En otros casos, responden a las condiciones

generales

y normales

de

la evolucin de una sociedad y se trasforman en una poltica salarial, en un sistema


de seguridad social o en la generalizacin de la salud pblica.
5

El financiamiento de las polticas sociales

En los orgenes de las polticas sociales creadas por el Estado neo-liberal prevaleci,
segn hemos dicho, la nocin de capital humano como principio rector de sus
mecanismos de financiamiento El capital humano era considerado como el conjunto
de los recursos cualitativos y cuantitativos que constituyen los habitantes de un pas;
y, asimismo, como la capacidad potencial de esos individuos para adquirir bienes en
el futuro. En el primer caso, se deduca !a necesidad de planificar esos recursos
humanos y, en el segundo, la racionalizacin y la formacin de las polticas sociales
en las cuales el Estado jugara un rol activo. La nocin de capital humano permita
aplicar a cada medida social un clculo econmico coherente con el conjunto de las
posibilidades de la estructura econmica, as como la constitucin de un mercado
particular de recursos humanos.
En este sentido, el rendimiento de la inversin realizada en capital humano
se determinaba con una lgica puramente .econmica; el beneficio ext r a d o por
el

inversor consista en

las ganancias suplementarias obtenidas gracias a un

69

aumento de la productividad; por ejemplo, a ms gastos de educacin o de


salud se lograba una mayor aptitud tcnica para el

trabajo y. por lo tanto, la

extraccin de ms plusvala. Adems, perfeccionando la

constitucin del capital

humano se llegaba a un. Mejoramiento del mercado de recursos laborales, desde


tres aspectos

estrechamente

ligados

entre

s:

proveer

una

adecuada

informacin sobre el inters de invertir en la formacin del capital humano y sobre los
medios para hacerlo; obtener los fondos necesarios para esa inversin; y, finalmente,
disminuir los costos de la misma, sea ampliando la dimensin del mercado de recursos
laborales, sea recurriendo al sector privado para abat a t a r los servicios pblicos.
Sin embargo, una comprensin puramente econmica del capital humano
conducira a la creacin de polticas sociales que seran una expresin
insuficientemente mejorada del mercado capitalista; por ello, sin renunciar al principio
del capital humano, los economistas neoliberales se han visto obligados a
modificarlos parcialmente, al menos por las causas siguientes:
a) La inversin destinada a mejorar el capital humano no puede limitarse a
estimar su tasa de rendimiento parcial (por ejemplo, una mayor aptitud tcnica
para el trabajo del 50 % de la mano de obra); en muchos casos, el beneficio
extrado por un grupo limitado de agentes econmicos slo tiene un efecto real y
permanente s su cobertura se extiende al conjunto del mercado laboral (en el
ejemplo citado, es preciso que un gran porcentaje de la mano de obra se califique
para evitar desniveles productivos que alteraran negativamente el nivel de
rendimiento de la economa global). Por ello, se debe generalizar la prctica de la
educacin obligatoria o de la vacunacin obligatoria, ms all de su pura
rentabilidad

econmica

inmediata,

para

que

desaparezcan

los

efectos

perturbadores, del analfabetismo o de la mortalidad infantil sobre el sistema


econmico general. Los pases capitalistas subdesarrollados constituyen un buen
ejemplo de la insuficiencia de medidas sociales parciales, cuyas consecuencias
distorsionantes son e! agravar las diferencias sociales y el devaluar los beneficios
recibidos. Esas medidas slo tendran eficacia econmica general si mediase un
cierto contorno simtrica y mayoritariamente favorecido por ellas.
b) El Estado se ve obligado a controlar la calidad y la cantidad del capital humano
total, si pretende garantizar el crecimiento econmico, el cual resulta ele una
combinacin acertada de recursos materiales y humanos; con la finalidad de
determinar la progresin ptima de los recursos humanos, el Estado debe
diferenciar la actividad macro-econmica, distinguiendo

sus

componentes

cuantitativo y cualitativo, ya que ambos pesan en el proceso de trabajo. Por


ejemplo, el Estado debe mejorar la calidad de la vivienda, atendiendo a una
70

combinacin adecuada de las necesidades de expansin de la oferta puyada de


construccin y del mejoramiento de la calida. de vida de la mano de obra
asalariada;

este ltimo factor no puede medirse

en trminos

de pura

rentabilidad del capital invertido en viviendas sociales.


c)

El financiamiento de las polticas sociales debe tener en cuenta

equilibrios

macro-econmicos, es

disminuir excesivamente el
creacin

decir

monto

del capital productivo.

no crear tensiones inflacionistas ni

de los

recursos

Por ello, algunos

liberales sostienen que las medidas sociales


principalmente

partir

de

una

los

destinados

economistas

la

hiper -

deberan ,sir financiadas

limitacin del consumo (va impuestos

directos), ms bien que por un recorte del ahorro social; con ello, critican la
nocin tradicional de capital humano
capitalista,

como

veremos

en

y pretenden

el

explicar

la actual crisis

captulo siguiente. En realidad, este

razonamiento encubre la voluntad de hacer de las polticas sociales una medida


no redistributiva de las ganancias del capital; pero plantea los lmites del
proceso de transferencia de riquezas, iniciado por el Estado Benefactor; en
efecto, la formacin y desarrollo del capital humano no puede atentar contra la
rentabilidad del

c a p it a l,

sin

poner

en

peligro

la

existencia del

capitalismo como sistema de organizacin social global. )


d) En

consecuencia,

ese

Financiamiento

de

las

polticas sociales debe

respetar los principios de la eficiencia del mercado capitalista general y, en


ningn caso, reemplazarlos por una visin- parcial de ese mercado, cual es la del
capital

humano.

Lo ms

s ig n if i cat i vo

de esos

principios econmicos

es el que establece una relacin d i r e ct a entre el esfuerzo productivo y la


remuneracin; es cierto que existe contradiccin entre dicho axioma y el costo de
las polticas sociales, sobre todo en la medida que stas atribuyen ingresos
relativamente autnomos respecto de los logros realizados en el proceso de
produccin. Sin embargo, el sistema de polticas sociales no debe alterar
sustancialmente la flexibilidad del sistema capitalista ni eliminar la libre eleccin
de los agentes econmicos; el financiamiento de las medidas de tipo social
transita entonces por un sendero estrecho del cual no puede desviarse, limitando
mnimamente las ganancias del capital para favorecer a los sectores de menores
ingresos y, al mismo tiempo, evitando daar los mecanismos de acumulacin y
expansin del propio capital.
Las formas (pie adquiere el financiamiento

de

las

polticas sociales

son

principalmente dos:

71

a) Los equipamientos y servicios colectivos constituyen el medio ms directo de


sostenerlas econmicamente; ellos corresponden a una prestacin ms o
menos gratuita y a una utilizacin ms o menos obligatoria, como es el caso de
las escuelas, los hospitales, los transportes, etc.; y el criterio que los rige es la
formacin del capital humano, con los matices desarrollados en el prrafo anterior, tanto a nivel individual corno en el plano social. El servicio colectivo es
normalmente pblico aunque extraordinariamente el Estado puede delegarlo a
la actividad privada, con el peligro de su desnaturalizacin; si bien la idea de un
equipamiento comn implica cierta tendencia a la igualdad de tratamiento
entre sus usuarios, cualquier servicio social estatal puede engendrar efectos
diferenciales importantes en el uso del mismo.
b) Las transferencias de riqueza social implican una modificacin en la asignacin
general de recursos determinada por el mercado; en algunos casos significan
una redistribucin de las ganancias del capital; ellas se presentan a veces de
manera ficticia y, en otras ocasiones, con contenido real; sus

principales

manifestaciones derivan:
Del ordenamiento del presupuesto y del sistema fiscal, a travs del impuesto
progresivo a la venta, las exenciones fiscales, el salario familiar, etc.
De los sistemas de seguro social, a travs de tres tcnicas principales:

el

pago de los gastos ocasionados por ciertos daos como en el caso de los
accidentes de trabajo;

las

indemnizaciones

por cese

de

la

actividad

productiva, sea por incapacidad o impedimento i isleo, sea por vejez,


maternidad o paro; y, finalmente, el pago de un complemento del ingreso
como en el caso del aguinaldo y las vacaciones pagas. Estas transferencias
se caracterizan por un financiamiento tripartito cuando
Estado

completan

el

beneficiarios durante

fondo constituido
su

actividad

por

las

productiva;

el

capital

cotizaciones
pero

hay

de

el
los

indemni-

zaciones que estn a cargo del capital y del Estado y, en algunos casos
extraordinarios, a

cargo

exclusivo del capital

accidentes de trabajo). Todas


remuneracin

ellas

del consumo,

implican
debido a

(en algunos pases, los


una

socializacin

de

la

la necesidad de cubrir

socialmente ciertas vicisitudes de la vida humana.


El financiamiento de las polticas sociales se regula por dos expresiones de
racionalidad econmico-social que actan conjugadamente para determinar las
prioridades que se adoptarn:
a) La primera forma de racionalidad es esencialmente monetaria, pues consiste

72

en el incremento de ingreso y de la capacidad de consumo del beneficiario;


corresponde al principio de la igualacin de oportunidades vitales.
b) La segunda forma es principalmente social, pues modifica parcialmente los
mecanismos del mercado capitalista para facilitar la planificacin de los
recursos humanos, tratando de satisfacer las necesidades vitales del
beneficiario. En el primer caso, se tratar de un anlisis costo-rendimiento
econmico,

cuando

se

calcula,

por ejemplo, 3a tasa de productividad

lograda por la prolongacin de una determinada formacin profesional.


En el segundo caso, se estudiar la relacin costo-eficacia; por ejemplo,
cul sera el programa sanitario ms barato para eliminar una enfermedad
endmica.
En la prctica, la mayora de las medidas sociales implican un
financiamiento

que

debe

combinar

adecuadamente

las

dos

formas

mencionadas de racionalidad. En el sistema capitalista, el equilibrio deseable


entre los criterios "econmico" y "social" tiende a romperse en perjuicio del
segundo, con el consiguiente desmedro de los sectores sociales ms dbiles y
la formulacin de polticas "sociales" escasamente redistributivas; esta tendencia aparece con ms frecuencia en las economas escasamente
desarrolladas y carentes de recursos financieros para sostener un sistema de
Bienestar Social complejo.
8. Los lmites de las polticas sociales en el Estado Capitalista
Las polticas sociales son concebidas por la doctrina neo liberal como uno de los
medios ms idneos para corregir \m desigualdades sociales generadas por la libre
concurrencia qu opera en el mercado capitalista. Se imagina la existencia de un
Estado neutro, que est por encima de las clases y los grupo sociales, capaz de
realizar el "bien comn", neutralizando los intereses competitivos de los individuos; de
esta forma el Estado se presenta como el protector de los grupos ms dbiles y el
hacedor de una legislacin social capaz de compensar las insuficiencias de los
individuos y de garantizar la igualdad a travs de la formalizacin de las polticas
sociales.
Las medidas que constituyen la legislacin social generaran al decir de los neoliberales la "igualdad de oportunidades", porque el Estado eliminara las barreras
geogrficas, econmicas, culturales, etc., y posibilitara el acceso a un mnimo de
bienes y servicios fijado y definido por el mismo poder poltico. Incluso se considera
que algunas de esas medidas sociales

escapan

las leyes

del

mercado

de

73

libre concurrencia.
Creemos que en efecto, las

polticas

sociales

conforman el mecanismo de

redistribucin econmica, por el cual el capital transfiere un porcentaje de sus


ganancias a los sectores sociales no propietarios de los medios de produccin.
Pero es posible identificar las polticas sociales con una transformacin en
profundidad de las leyes

bsicas que regulan la sociedad capitalista y su

desarrollo?; es real, y no aparente, la igualaron de oportunidades?; es que la


intervencin no mercantil el Estado erosiona la economa de mercado?
Responderemos

estas

preguntas

analizando

algunos

delos

presupuestos de las polticas sociales


a) Sobre el acceso a los beneficios sociales
Cuando el Estado dicta normas que facilitan el derecho la educacin, el trabajo, la
vivienda, la salud, etc... se estn creando distintos canales de acceso a cada uno de
los bienes v servicios legislados. Estos canales de acceso dependen en ltima
instancia de las condiciones en que los grupos e individuos se linean en el proceso
productivo y no de su libre eleccin; sobre todo, el acceso es diferenciado y ms o
menos fcil, de acuerdo con el rol econmico-social que desempee cada grupo o
Individuo, lo cual elimina la arbitrariedad pero conserva importantes

grados de

desigualdad social.
b) Sobre la universalizacin de los servicios sociales
La extensin de ciertos servicios sociales, tales como la "educacin o la salud, a
todos los habitantes de un Estado de Bienestar Social tiene en cuenta el vlido
principio terico de igualdad frente a la ley pero ignora la desigualdad de las condiciones objetivas de existencia. Por ejemplo, la escuela gratuita o los seguros
sociales de salud pueden favorecer indiscriminadamente a grupos sociales
dominantes o subordinados, lo cual pasa a ser una forma de beneficiar
discriminatoriamente a los sectores privilegiados de la sociedad. grupo mnimo", el
"salario mnimo", la "ayuda mnima", etc. Este principio implica que el Estado est
dispuesto a modificar los mecanismos del mercado capitalista en una medida
marginal, para no trabar su funcionamiento "normal" ms all de ciertos techos
minsculos, Por otra parte, esta poltica selectiva se ubica en torno al nivel ms bajo
de subsistencia, como en el caso del salario mnimo, con lo cual se amplifican o al
menos se mantienen las desigualdades sociales, reproduciendo las condiciones de
vida de los grupos sociales ms desfavorecidos.
) Sobre la individualizacin y la libre eleccin de los servicies social es

74

La concepcin neo-liberal considera que el Estado debe proteger la autonoma de


los individuos, ofreciendo mayores posibilidades a aquellos que posean las
competencias y los medios necesarios para cumplir con las exigencias impuestas por
o\ minino Estado; por ello, se fomenta la libre eleccin de ciertos servicios sociales,
como el mdico o el educativo. As se puede continuar "culpabilizando" a los
individuos que, por carecer de recursos y por no llenar los requisitos establecidos, se
ven privados de los mejores beneficios sociales; su fracaso se debera e la propia
ineptitud para acceder a estratos socio-culturales superiores. Con ello, se ratifica la
desigualdad "natural" de los sectores sociales, encubriendo la naturaleza econmicosocial de las condiciones de vida desiguales.
e) Sobre la cobertura de los riesgos sociales
Las polticas sociales no slo protegen a los grupos o a los individuos dbiles y
desfavorecidos por el funcionamiento del las leyes del mercado, sino tambin buscan
cubrir las vicisitudes y los riesgos que, como la enfermedad, la invalidez la cesanta,
etc.. acechan al trabajador. La existencia de estos riesgos s ur g i del desarrollo
industrial y del rgimen asalariado; y justamente la magnitud de ese desarrollo
multiplic los riesgos y transform en disfuncional el rgimen de responsabilidad civil,
por el cual una empresa privada aislada poda hacerse cargo de algunos de
ellos; el sistema del derecho comn se tom insoportable para el capitalista, por ser
excesivamente gravoso, y elevaba a la indigencia al asalariado enfermo, invlido o
cesante. Esta indigencia, adems de deteriorar las perspectivas de desarrollo de una
fuerza de trabajo a veces escasa, implica la prdida de la capacidad de consumir que,
para el trabajador, .depende de la posibilidad de percibir un salario.
En la poltica econmica adoptada por los Estados capitalistas, despus la
crisis, el mecanismo anti-crisis el cual se aplic con xito hasta 1.995, consiste en
estimular la demanda. manteniendo la

capacidad

de consumo del total de la

poblacin, con el fin de evitar la sobreproduccin y de captar el ahorro de


las clases populares. Por lo tanto, la cobertura estatal de los riesgos sociales, si bien
contribuye a superar el drama de la

condicin

obrera y

comporta

una

transferencia de recursos ' al sector laboral, disminuye los costos de gestin de


la fuerza de trabajo porque constituye un rgimen de seguro a gran escala
y permite a los capitalistas individuales repartir colectivamente los gastos que
comporta. Adems, la intervencin del Estado conlleva una mercantilizacin de
los

servicio

sociales que son co-financiados con el aporte de los

propios

trabajadores-beneficiarios y favorece al conjunto de la economa, garantizando la

75

capacidad de consumo de los asalariados y consolidando la reproduccin adecuada


de la fuerza de trabajo
Estas reflexiones, que no pretenden menoscabar los logros reales v objetivos
que el Estado de Bienestar Social desarrollado otorg a
son

aplicables

limitaciones

los

sectores

populares,

con particular nfasis a los pases subdesarrollados. En stos, las

sealadas, que se derivan de la naturaleza estructural de las polticas

sociales, se agudizan; y por ello, surge con ms claridad la imposibilidad


del

Estado

sociedad

de

objetiva

modificar las leyes econmicas bsicas que sobre determinan la

capitalista y el mantenimiento de una estratificacin social fundamente

desigual. Lo observaremos detalladamente en punto siguiente.


7.

Las

polticas

sociales

en

pases

subdesarrollados:

caracteres

particulares
En trminos generales, podemos afirmar que la industrializacin impone el
surgimiento de las polticas sociales como funcin pblica en los pases del centro,
hacia fines del s el o xx
Pero, como ya hemos dicho, en la periferia del sistema capitalista el proceso de
acumulacin de capital est subordinado al movimiento del mercado mundial, lo cual
determina la evolucin de distintos tipos de Modelos Polticos, cuya caracterstica
comn es un alto grado de desarticulacin de sus respectivas relaciones de
produccin; podemos afirmar que el motor de la economa es externo al contexto de
reas subdesarrolladas como la latinoamericana.
Por ello, en estos casos las polticas sociales son usadas por el Estado como un
medio de imponer su dominacin, ms que romo respuesta inmediata y automtica a
las necesidades del desarrollo industrial. Sin pretender hacer un estudio comparativo
exhaustivo de las polticas sociales en los pases subdesa rrollados, nos parece que
en muchos de ellos, dichas polticas tambin han apoyado las necesidades de
reproduccin de la fuerza de trabajo y de conservacin del llamado "ejrcito reserva",
que son su explicacin en ltima instancia; pero pensamos que al contrario de lo
sucedido en los pases desarrollados, las polticas sociales fueron otorgadas por los
Estados respuesta ante las urgencias generadas por el incipiente desarrollo industrial
y como consecuencia de la ampliacin de las funciones del Estado, quien sanciona
esas medidas para aliviar las tensiones polticas y para ganar legitimidad.
Mientras en Europa y en EE.UU. las formas ms complejas de Poltica Social,
como la Seguridad Social, nacen, avanzado el proceso de industrializacin, en pases
latinoamericano se aplican medidas parcialmente semejantes en los comienzos de

76

dicho proceso. Baste un repaso de las fechas de instauracin del Seguro Social en
los Estados de Amrica Latina, para comprender la simultaneidad de esa medida con
los inicios de la industrializacin Esto confirmara el rol primariamente legitimador
"del conjunto de las polticas sociales en pases subdesarrollados.
Esto tambin significa que la conflictividad social, caracterstica de este tipo de
pases, exigi una anticipada intervencin el Estado en materia social, haciendo jugar
a las polticas sociales un papel de mecanismo de reproduccin ideolgica y de
generacin de consenso

(en Amrica Latina esto sucede desde

el perodo del

Estado oligrquico y se acenta durante el estado "populista"). Pero el lmite de la


expansin del sistema de polticas sociales

(por ejemplo, el del Estado de

Bienestar) se encuentra objetivamente en la lgica de la reproduccin de fuerza de


trabajo; ms all

de ciertos

mrgenes razonables si el capital no necesita

realizar esa reproduccin de mano de obra, no la "podr" ni querr financiar,


con lo cual el Estado capitalista deber restringir relativamente el desarrollo de
sus medidas sociales, en ltima instancia en armona con la expansin

del

capital.
Por
sociales

ello,

afirmamos

generadas

que
por

existe una
el

naturaleza

Estado

comn

capitalista.

de las polticas
Pero, en pases

subdesarrollados, esa naturaleza genrica se manifiesta en rasgos

particulares,

algunos de los cuales enumeramos en forma no exhaustiva:


a) El papel legitimador del bloque social dominante, que tiene

toda

poltica

social, adquiere una dimensin mayor. Ello se explica por el alto grado
de

antagonismo social que impera en los Estados perifricos, pero, pa-

radjicamente, este rol de las polticas sociales raramente genera el grado de


consenso suficiente para que un Estado subdesarrollado pueda controlar poltica y
culturalmente al conjunto de la sociedad dominada. Ya hemos visto como, en
Amrica Latina, los Modelos Polticos que se suceden, sobre todo desde 1980,
padecen, en mayor o menor medida, de una crnica crisis de hegemona.
b) El rol econmico de las polticas sociales reproduccin de la fuerza de trabajo
que implica indirectamente la regulacin de los salarios v del mercado de trabajo
determina la mediocre amplitud de las coberturas y la escasa calidad de los
servicios sociales prestados por Ios Estados subdesarrollados, porque la limitada
expansin del capital impide la satisfaccin de las necesidades elementales de
trabajo, salud, vivienda, etc., de numerosos sectores marginales y de los
trabajadores de ese tipo de Estados.
c) Las presiones del conjunto de los sectores populares constituyen la base poltica

77

del otorgamiento de las polticas sociales; por ello, en los pases con escaso desarrollo de las fuerzas productivas, el Estado se ve obligado a atenuar la conflictividad
social desde los inicios de la industrializacin beneficiando slo a los sectores
urbano-industriales y generando nuevos desequilibrios sociales caractersticos del
capitalismo perifrico. Por ejemplo. se acenta la marginalidad urbana que es producto de las migraciones del campesinado pobre; marginales y trabajadores rurales
suelen estar desprovistos de toda forma de proteccin social.

d) La concertacin y la participacin sociales, bases del desarrollo de la


accin social del Estado, se encuentran seriamente limitadas en los pases
subdesarrollados por la escasa permeabilidad de la clase dominante y por la
carencia de recursos econmicos para amortiguar las tensiones entre los grupos
privilegiados y los diversos estratos de desposedo

e)En consecuencia con lo dicho, las polticas sociales en pases como los
latinoamericanos cubren a reducidos sectores urbano-industriales y, an en estos
casos, tienen un alcance limitado y serios
ningn

Estado

problemas de financiamiento En

subdesarrollado

existe

de polticas sociales universalizado, sea por la limitacin

un

sistema

institucional de sus

competencias o sea por la situacin de hecho de la escasez de recursos; poco es


lo

que,

en

esos

casos,

puede

hacerse

para

combatir

la

pobreza

absoluta y la contaminacin de la pobreza a partir de una accin orgnica del


poder pblico.
En Amrica Latina, el Modelo Poltico "nacionalista popular" en aquellos pases
donde mejor funcion (Argentina. Uruguay, Brasil, Mxico) desarroll el Estado
Benefactor de manera significativa, si comparamos con otros momentos histrico
sociales o con otras reas subdesarrollados. Sin embargo, ese Estado Benefactor
entrara en crisis al agotarse el mecanismo de acumulacin

basado

en

la

industrializacin por sustitucin de importaciones.


Todos los Estados latinoamericanos, cada uno a su manera a veces a tropezones y
sin mucho xito, intentaron

su propia experiencia de en formas se impona la

manera que deba asumir la institucin poltica para impulsar el trnsito de la


sociedad "tradicional" a la "moderna
Ms profunda que esa dimensin socio-poltica, aunque dialcticamente articulada
con ella, se impuso la poltica econmica desarrollista se afirma y se acelera una

78

tendencia me hoy entendemos como lgica en la profundizacin del capitalismo:


la

internacionalizacin del

ms

amplia

ms

capital,

profunda,

consecuentemente, grupos

entendida como

incorporacin, cada

vez

de recursos, subsectores de la economa y,

sociales, al circuito de valorizacin del capital. La

acumulacin capitalista se ampla superando los lmites nacionales o incorporando


los

esfuerzos

ms

variados,

en

subordinacin

a la burguesa central

(monopolizacin). La iniciativa estatal en Amrica Latina debe cumplir funciones de


impulsar y asegurar

las condiciones generales

que permitan y faciliten

la

acumulacin ele capital


El Estado, adems de asegurar la provisin de materias primas al sistema
capitalista central,

impuls la

disponibilidad de la fuerza de trabajo abundante y

barata, asegur los servicios necesarios al funcionamiento del capital y expandi la


red de infraestructura que articula los distintos mercados, descuidando el gasto
social.
Al igual que en el Centro, esta multiplicacin de nuevas funciones empuj a la
complejizacin del aparato del Estado en Amrica Latina, a la diversificacin
institucional, al aumento de la burocracia y, consecuentemente, al incremento del
gasto pblico que crece por encima, tanto de la poblacin como de la economa. Pero,
al contrario de los pases desarrollados, las. Polticas sociales no alcanzaron a
satisfacer las necesidades vitales de vastos sectores. La originalidad en el proceso
latinoamericano proviene de que se conminaron con distintos nfasis segn cada
situacin nacional las franquicias fiscales al capital forneo, las facilidades para
"repatriar"" excedentes y los trminos negativos del intercambio. El creciente gasto
fiscal slo se pudo sostener va un endeudamiento externo tambin creciente, que se
manifest, inclusive, antes de 1980
Los prstamos a gobiernos, as como los organismos multilaterales de financiamiento
(especialmente el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y A.I.D.) han
cumplido con impulsar la ampliacin del aparato estatal y de encauzar su intervencin
hacia aquellos sectores ms interesantes a la acumulacin de capital.
En este contexto general cabe sealar la existencia de diversos enfoques
latinoamericanos sobre las polticas sociales en
coinciden con sucesivos ensayos ms

el perodo 1980-2000 que

o menos frustrados para superar las

dramticas condiciones de subdesarrollo econmico y sus efectos sociales. Las


limitaciones y el carcter ideolgico de esos enfoques derivan de su naturaleza
social, pues ellos han sido generados por la accin poltico-social de los grupos
dominantes. Entre ellos distinguimos:

79

a) Desarrollar las polticas sociales como pre-condicin del desarrollo econmico


b) Desarrollar

integrad ament

las

polticas

sociales

las polticas

econmicas.
c) Desarrollar polticas sociales orientadas a paliar las necesidades

de los

grupos ms necesitados.
Superpuestos o aislados, ninguno de estos enfoques ha podido resolver las
carencias dramticas de vastos sectores marginalizados de Amrica Latina en el
perodo que analizamos y que se corresponde con el del Modelo Poltico del Estado
desarrollista
8. Las polticas sociales en los pases no-capitalistas

Ya sealamos a pie de pgina que, ms de treinta Estados estn ensayando un


modelo de desarrollo no-capitalista, caracterizado por la apropiacin estatal de la
mayor parte de los medios de produccin esenciales. Estos pases se encontraban
en la periferia del mundo capitalista y, en general, posean escaso o ningn
desarrollo industrial; en muchos de sus casos, las clases subordinadas adoptaron y
adaptaron la ideologa maximalista del movimiento obrero internacional a la dinmica de revoluciones sociales de tipo anti-colonial y campesino, destinadas a
combatir el subdesarrollo, la miseria y la injusticia extrema.
La mayor parte de estos Estados se encuentra en transicin entre el modo de
produccin capitalista y una nueva forma de organizacin social que podr ser, al
final del actual perodo de transformacin, de tipo socialista, comunista. . .

"algo" an imposible de definir. En todo caso, el sistema capitalista ha hostigado y


hostiga permanentemente, a cualquier pas que intente un modelo de desarrollo
alternativo, habindose generado un bloque de Estados no-capitalistas que opera
dialcticamente;

contra

el

bloque

capitalista

nivel

de

las

relaciones

internacionales.
No es este ensayo un mbito suficiente para estudiar en profundidad la
naturaleza econmica y poltica de los Estados no-capitalistas, tema sumamente
complejo y debatido y sobre el cual escasean los estudios cientficos vlidos. Por lo
tanto abordamos la cuestin de las polticas sociales emergentes de los Estados nocapitalistas, con la limitacin que implica una aproximacin superficial a esta nueva
realidad estatal en constante evolucin. Analizaremos slo dos aspectos de su
especificidad
a) Aunque los medios de produccin se encuentren totalmente colectivizados por

80

intermedio de la apropiacin , estatal, la etapa actual de las economas nocapitalistas existentes an est regida por el principio que la remuneracin se
otorga en funcin del trabajo realizado, siendo ste el factor decisivo que
regula la redistribucin de la riqueza; por otra parte., se trata de extender el
principio de la redistribucin en funcin del estado de necesidad reconocido,
como tal por la sociedad cualquiera sea el nivel de productividad del individuo
grupo social.
Por lo tanto, las polticas sociales son parte integrante del sistema de
redistribucin regido por el estado de necesidad; a travs de ellas, el Estado nocapitalista si cubre las necesidades vitales de los ciudadanos que no pueden
satisfacerlas por s mismos y gracias a su participacin en el Trabajo Social,
Asimismo esas medidas sociales satisfacen otras urgencias que no depende:
exclusivamente de la actividad laboral, tales como las que derivan

de

impedimentos fsicos congnitos, de alteraciones mentales prolongadas etc. En


este sentido el Estado de Bienestar tiende a hacer posible el pleno desarrollo de las
capacidades del individuo protegido de la misma manera que a lograr la renovacin
de esas capacidades. Ello se obtiene extendiendo el campo de aplicacin de las
polticas sociales en lo que concierne al nmero de personas protegidas y a las
vicisitudes vitales cubiertas por sus prestaciones.
El principio

de

redistribucin en

funcin

del

trabajo realizado no es

suficiente, al menos, en dos casos:


Situaciones

en

las

cuales

el

individuo

est

incapacitado

de

trabajar

permanentemente por razn de edad, enfermedad, etc.; entonces la sociedad le


garantiza un cierto volumen de capacidad de consumo interdependiente de su
aptitud para el trabajo.
Situaciones en las cuales el Estado se interesa en lograr la satisfaccin adecuada
de las necesidades vitales, limitando la capacidad de decisin individual en funcin
del inters general de la comunidad; por ejemplo, ello sucede en materia
educativa, de evolucin demogrfica conveniente, de instruccin mnima, etc. As
es que el sistema de polticas sociales otorga a los ciudadanos diferentes servicios
cuyo costo no tiene relacin directa con los recursos producidos a travs del
trabajo individual: escuelas, hospitales, planes de control de la natalidad, etc.
En estas dos areas de intervencin social, la redistribucin en favor de los
individuos est a cargo de la sociedad sin la existencia de "contra-valor" producido
por parte de los beneficiarios; ellas se financian por medio de fondos sociales de
consumo que suponen una cierta cantidad de Trabajo Social realizado por los

81

trabajadores capaces de crear valor. Esta transferencia, del valor producido se


realiza en funcin del estado de necesidad reconocido como tal por el conjunto de
la sociedad.
Las polticas

sociales

constituyen

un

mecanismo fundamental de la

redistribucin sin creacin de contravalor por los usuarios de las mismas.


Qu diferencias existen entre la naturaleza econmica de las polticas
sociales del Estado capitalista y las del no-capitalista?
En el primer caso, se trata esencialmente de reproducir la fuerza de trabajo,
incluido el "ejrcito industrial de reserva". Todas las otras medidas sociales, que
favorecen a la sociedad sin prestacin anterior, actual o potencial de trabajo,
derivan de las estrategias de control poltico-ideolgico, tendientes a evitar
reacciones sociales" peligrosas para la clase dominante.
En

los

Estados

reconocimiento
socialmente

del

no-capitalistas

principio

de

existe,

al

menos tericamente,

la redistribucin

segn

las

el

necesidades

reconocidas y la intencin expresa de evolucionar hacia la supresin del

.principio de la redistribucin segn el trabajo prestado. El objetivo final sera llegar


a universalizar la prctica de retribuir a cada individuo segn sus necesidades; slo la
Historia podr probar si esta intencin se verificar en los actuales Estados nocapitalistas.

b. En materia poltico-ideolgica, las polticas sociales cumplen la funcin de legitimar


la dominacin del Estado, cualquiera

sea

su

naturaleza

econmico-social.

En

el caso de los pases no-capitalistas, la notable extensin del Estado de Bienestar


facilita la consolidacin del nuevo poder poltico que tiende a segregar un grupo dirigente

estable y

auto-perpetuante.

Sin embargo,

s una sociedad

est en

transicin, como los propios Estados no-capitalistas reconocen estarlo, parece


contradictorio intentar la legitimacin de una forma de dominacin estatal; idealmente
se tratara de
populares

crear

tenderan

un
a

nuevo orden poltico-ideolgico en el cual las clases

eliminar las

manifestaciones

superestructurales de la

desigualdad econmico-social.
En la realidad histrica de los Estados no capitalistas de larga existencia, esa
contradiccin existe y tiende a prolongarse. Por un lado, el discurso "oficial" proclama
que los sectores populares van ampliando su rol dirigente y, por otra parte, se
cristaliza una lite poltica que no parece dispuesta a dejar el control del Estado ni
siquiera a compartir su poder de decisin. Inmersos en esta contradiccin, los grupos
polticos que gestionan las polticas sociales de los pases no-capitalistas parecen
usarlas como sus homlogos de los Estados capitalistas; ellas se convierten en una

82

vlvula de seguridad contra potenciales (o actuales) explosiones de rebelda social o


ideolgica.
Pese a todo ello, el Estado de Bienestar no-capitalista fue creado al inicio de
estas experiencias sociales y por encima de las posibilidades determinadas por una
pura racionalidad de tipo capitalista. Generalmente, el sistema de polticas sociales,
en un Estado no-capitalista, tiene una cobertura satisfactoria para la totalidad de la
poblacin; ello sucede an en pases subdesarrollados como es el caso de Cuba en
Amrica Latina; en estos ltimos queda por analizar los efectos econmicos de un
gasto social aparentemente sobre-dimensionado en relacin al desarrollo de las
fuerzas productivas.
Al momento actual, los estudiosos de las economas no-capitalistas no se
arriesgan a emitir opiniones muy precisas sobre cul sera el grado ptimo de
redistribucin a cargo de fondos sociales de consumo. A lo sumo sugieren que el
ritmo de progresin de este tipo de redistribucin debe ser ms rpido que el de la
remuneracin segn el trabajo prestado; pero, por otra parte, esa progresin no debe
ser tan rpido que llegue a comprometer la funcin estimulante de las
remuneraciones fundadas en el trabajo creador de valor. Resolver ms claramente
este problema implicara avanzar en la socializacin de la redistribucin y en una real
democratizacin del poder poltico.

83

CAPITULO III
CRISIS ECONMICA MUNDIAL Y POLTICAS SOCIALES: SITUACIN ACTUAL
Y PERSPECTIVAS

En este captulo trataremos de la dinmica de las polticas sociales en la


particular coyuntura que vive el sistema mundial capitalista desde 1974-1975.
Si la creacin del Estado de Bienestar Social fue la respuesta "acertada" que el
bloque social dirigente del mundo capitalista concibi para resolver la grave crisis de
1930, cul ser el efecto social de la presente nueva crisis estructural del mismo
sistema? Para responder esta .pregunta observaremos someramente lo que sucede
en los Estados centrales, de los cuales dependen las posibles orientaciones que se
adopten en ia periferia capitalista; y compararemos con algunas experiencias desarrolladas en pases latinoamericanos.
Creemos que se justifica esta incursin por la problemtica actual, aun cuando
corramos el riesgo del anlisis casi periodstico y, por lo tanto, carente de profundidad
y perspectiva histrica. En efecto, en el proceso de desarrollo de la problemtica de
las polticas sociales no siempre ha quedado bien claro al menos para algunos
sectores de estudiosos que es tas polticas no son un componente intrnseco y
necesario de la sociedad capitalista; por lo tanto, no resulta indispensable que, a
medida que el Estado capitalista se hace ms moderno, deba emprender ms y
mejores iniciativas de poltica social. Tales iniciativas son productos histricos y su
auge dura lo que duren las condiciones histricas que determinaron su emergencia y
su desarrollo
Nos

ha

correspondido

vivir

un

perodo

en que,

tanto

el pensamiento

dominante en la economa occidental como la expansin casi constante del


capitalismo en los pases de Centro, se conjugaron durante cincuenta aos para
asegurar una importancia

creciente

de las

polticas

sociales

en

el acuerdo

social hegemnico; por tanto podra asumirse, con cierta facilidad y como un dato
obvio, que las polticas sociales son necesarias para el desarrollo capitalista. Sin
embargo, hoy ciertos grupos hegemnicos de burguesas centrales parecen alterar algunas de las condiciones econmicas y polticas que han impulsado el auge de las
polticas sociales; significa ello que la existencia del "Estado Benefactor" est en
peligro?, es

esto plausible?

Deseamos dejar claro

el carcter que

debe

asignarse a estas reflexiones, ya que an no se ha desplegado la totalidad de los


antecedentes que van a configurar la situacin; y en la medida que, en lo social,

84

los resultados no son nunca el puro efecto necesario que se deriva mecnicamente
desde las condiciones objetivas que lo impulsan, no vamos a intentar adivinar "lo que.
va a pasar" con las polticas sociales, sino slo revelar algunas hiptesis que nos
parece necesario perseguir en el tiempo prximo ?,s.
1. La crisis actual del sistema capitalista
Partimos de la constatacin que el desarrollo y la expansin del "Estado Benefactor" y
de sus polticas sociales se vieron afectados por la crisis econmica capitalista que, a
partir de 1974, se manifiesta por el estancamiento (eventualmente recesin) y por la
inflacin. Veremos luego cmo esta crisis genera una crtica que pone en cuestin la
naturaleza misma del intervencionismo econmico del Estado y, por lo tanto, la de sus
polticas sociales
En

primer

lugar cabe

subrayar

que

la

crisis

del

sistema capitalista,

caracterizada por el estancamiento v la inflacin (es-inflacin), va acompaada


dialcticamente de crisis polticas e ideolgicas, de los cuales es causa pero las que.
a su vez, agravan los problemas econmicos. Ejemplos de crisis polt ica son los escndalos que afectaron la credibilidad popular en el "sistema democrtico"
pases

capitalistas

"avanzados"

(el

de

los

"Water-gate" y los sobornos de la

Lockheed); o las victorias de los pueblos del Tercer Mundo en lucha contra el
colonialismo y el neo-colonialismo en

Angola,

Mozambique.

Vetnam, Cambova, Laos, etc. Ejemplo de crisis ideolgica


deterioro

de la

creencia

en

las

posibilidades

del

Guinea

Rissau,

es la prdida o el

sistema capitalista para

generar un conjunto coherente de valores dignos de ser vividos, lo cual afecta


la

productividad

de obreros, cuadros medios e incluso administradores

de

empresas privadas o pblicas.


Luego es preciso comprender que la actual situacin econmica del capitalismo
comporta una crisis estructural de caracteres particulares, cuya naturaleza revela
el agotamiento de un tipo de regulacin del sistema capitalista. Que entr en
colapso la forma de regulacin competitiva; en 1974 la forma de regulacin
monopolista, con gran participacin del Estado. Estos desajustes, cualquiera sea
su explicacin, implican que la dinmica de la acumulacin de capital sufre una
disminucin de ritmo o una regresin; y ellos se reproducen peridicamente en la
historia del capitalismo.
En los pases capitalistas desarrollados los mecanismos socio-econmicos
--creados

para regular las crisis de sobre-produccin e implementados

principalmente por el Estado han servido para atenuar los efectos sociales de la
actual crisis,

permitiendo

mantener

el

poder

de

compra

de

la

masa

85

salarial y, en buena medida su

nivel

de consumo,

gracias al

se guio

de

desempleo; si bien la desocupacin constituye un problema social grave,


ella crece lentamente y

es paliada por programas estatales de formacin

profesional y de creacin de empleos pblicos en el sector de servicios


sociales.

Sin

embargo el crecimiento econmico sostenido se detuvo y sus

tasas a corte; y mediano plazo hacen prever que el incremento desempleo


continuar su curva ascendente y. por lo tanto, aumentar su carcter
sociablemente conflictivo. En fin, lo que es ms grave, las medidas de regulacin
ideadas por Kevnes y sus discpulos para conjurar las crisis de sobre-produccin
se revelaron insuficientes para controlar los desajustes actuales; esas medidas
partan del supuesto de que el sistema econmico capitalista tiende a producir ms
bienes y servicios que aquellos que el mercado es capaz de absorber; por lo tanto,
no se puede obtener el pleno empleo sino al precio de cierto grado de inflacin e,
inversamente, no se alcanza el mnimo de inflacin sin un margen ms o menos
grande de desocupacin; pero el Estado poda remediar el problema de la
desocupacin aumentando el gasto pblico y el dficit presupuestario; y poda
tambin combatir la inflacin incrementando los impuestos, para "enfriar" la
economa. Pues estas regulaciones y el marco terico que las sustentan comenzaron a mostrarse insuficientes a partir de 1973-1974.
Por qu se estanc el crecimiento del sistema econmico capitalista?
La respuesta a esta pregunta es harto compleja y no se puede agotar en el
espacio fie un ensayo. Sin embargo nos inclinamos por adoptar la opinin de
economistas que la contestan sealando que el desarrollo econmico acelerado y
sostenido que prevaleci entre 1950 y 1970 se deba al paralelismo entre produccin
y salarios y al incremento del crdito y de la inversin, garantizados por la
intervencin masiva de los Estados en el ciclo econmico; de estos factores lo
esencial pareciera ser lograr la armonizacin entre volumen de la produccin y poder
de compra de esa produccin por la masa salarial. Pero ya a partir de 1965 el
aumento de la productividad (o capacidad de producir) fue menor que el del salario
total (salario directo ms el indirecto provenientes del seguro social v dems beneficios sociales) en pases como Gran Bretaa, Estados Unidos y la misma Repblica
Federal Alemana.
Este desajuste de base va a tener como consecuencia el creciente
endeudamiento de los Estados que llevar a la crisis del sistema monetario
internacional creado en 1944; las etapas de esta primera manifestacin disfuncional
del sistema capitalista "avanzado" fueron el dficit creciente de la balanza
de pagos norteamericana, la desmonetizacin del oro, la devaluacin del dlar, las

86

tasas de cambio flotantes. . . que ponen fin a aquel modelo monetario puesto en
marcha por los acuerdos de Bretton Woods.
El aumento abrupto de los precios del petrleo en

no hizo sino agravar la

tendencia preexistente a la disminucin de las tasas de plusvala y de ganancia, lo


cual sera la base explicativa de la actual crisis. Adems es preciso subrayar que eso
aumento del precio del petrleo corresponde a la tentativa de resolver la cuestin
energtica, determinada por el agotamiento de las reservas petroleras a mediano y
largo plazo y por la necesidad de desarrollar fuentes energticas sustitutivas;
asimismo l se relaciona con una redistribucin (le poder econmico entre los grandes
oligopolios que rigen los destinos de la economa mundial.
Entonces la inflacin actual y la creciente desocupacin que la acompaa
ya no pueden explicarse por la ley de A.W Phillips, por la cual la inflacin evoluciona
en proporcin inversa a la tasa de desempleo. Habra que buscar pues esa
explicacin en el corazn mismo del proceso productivo, es
desequilibrio entre productividad y salarios, el que genera un

decir en el
gasto pblico

desmesurado y, a la postre, reduce la tasa de plusvala; la inflacin no parece ser un


simple fenmeno monetario sino fundamentalmente producto de una tentativa del
capital en el sentido de elevar sus precios para obtener ganancias suficientes, frente
a la presin de los sindicatos por conseguir mejores salarios y la del Estado para
aumentar la fiscalidad.

Asimismo la innovacin tecnolgica, que puede contribuir

sustancialmente a superar la crisis de productividad, acta por ahora como


un factor de incremento de los costos de produccin, que el capitalista trata

de

transferir a los precios.


Finalmente hay que tener presente que el "pacto .social entre burguesa y clase
obrera en los pases capitalistas desarrollados, el cual ha asegurado la paz social se
basa sobre la r edist r ib ucin de ingresos en favor del asalariado; de ello surge la
d i f i c u l t a d poltica para revertir el proceso de intervencin del "Estado-hacedor
de

polticas

sociales y abaratar la mano de obra, al menos utilizando los

mecanismos democrticos en vigencia en esos pases desarrollados.


En los pases subdesarrollados no-exportadores de petrleo la crisis del sistema
capitalista deteriora an ms sus ya empobrecidas sociedades; ello se debe a:
Las dificultades crecientes del sector externo y el endeudamiento tambin
creciente de dichos pases, como consecuencia del encarecimiento del
petrleo y de los productos manufacturados, el cual no se corresponde salvo
casos excepcionales y temporarios con el de sus productos tr adicio nales
de exportacin (materias primas). Esta situacin derivar en las gigantescas

87

deudas externas de los Estados subdesarrollados


La necesidad de reestructurar ciertas economa', nacionales a fin de paliar la
crisis del sector externo, lo cual impla a transformar la organizacin
productiva volcndola " hacia afuera", es decir hacindola ms apta para
competir en el mercado i n t er na c io na l, en detrimento del mercado i n t e r n o
y

de las necesidades de un desarrollo socio-econmico geogrfica v

socialmente armnico.
La estrategia de las empresas trasnacionales, quienes t r at an de compensar
la d i f i c u l t a d para crear plusva l a en los pases desarrollados con la sobroexplotacin de mano de obra de reas subdesarrolladas. lo cual les es
f a c i l i t a d o por la carencia de leyes sociales y de seguridad social y por la
represin a que es sometido el movimiento sindical.
Por ello puede afirmarse que el crecimiento del Producto Bruto Interno de la
mayora de la mayora de estos pases el cual era superior al de los Estados
desarrollados

se hace a expensas de ms desequilibrio entre ciertos polos de

desarrollo y el resto del espacio econmico; y de ms concentracin de riqueza en


manos de una f r a n j a social muy reducida, conformada alrededor del capital
extranjero y
tecnolgico

en p e r j u i c io de las clases subordinadas. Asimismo el retardo


creciente

la

explosin

demogrfica

con

continuada

siguen

subdesarrollado aun ms los pases subdesarrollados e incrementando las tensiones


sociales internas.
2 La crtica liberal a Kevnes y a su concepcin del Estado
Intervencionista
En los aos en que el "New Dea!" de Roosevelt se impona en los
Unidos

aplicando las

keynesiano,

pocos

medidas
fueron

intelectual de perseverar en

los

econmicas

sugeridas

en

el

Estados
enfoque

economista.-liberales que tuvieron la osada

la defensa de un sistema econmico de mercado

libre clsico, denunciando los "peligros"

del

intervencionismo

estatal.

Uno

de

ellos el ms ilustre es Friedrich Von Hayek, el "anti-Keynes Premio Nobel de 1974.


Su mrito es haber previsto que los remedios" keynesianos a los
crisis por

sobre-produccin

iban

engendrar

nuevas

procesos de

"enfermedades

al

sistema capitalista.
Von

Hayek comprob q ue no es

ningn aumento

sustancial

posible mantener el pleno empleo con

de la inflacin,

por cual

la

intervencin

del

Estado no es privilegiada ni decisiva en la regulacin del ciclo econmico.


88

Al contrario, el Estado debe mantener su presupuesto en equilibrio y aumentar el


ahorro

social tal como

cualquier

particular,

se quiere evitar

mal de la

inflacin. El Estado gasta los recursos que obtiene de los ciudadanos imponibles, es
decir que no es creador de riqueza; y cuando gasta ms de lo que obtiene se va
camino a la situacin que hoy se denomina "estanflacin". Con ello Hayek
ataca frontalmente la idea y la prctica inspiradas p' Keynes en el sentido que
el dficit estatal dinamiza la actividad econmica
estancamiento

desempleo;

distorsionadas por la accin del

momentos

de

solamente las fuerzas del mercado libre,

no

Estado,

general

pueden

en

asegurar equilibrios reales

crecimiento econmico sostenido, segn este partidario del capitalismo ortodoxo.


Luego es Miton Friedman y su "escuela monetarista" que
intervencin gubernamental mnima y a sostener que
masa monetaria
oferta,

debera

va a predicar una

el

crecimiento

de

la

estar estrictamente ligado al

crecimiento

de

la

contradiciendo , la posicin keynesiana por la cual se

haba hecho

depender el desarrollo econmico del aumento v sostenimiento de la demanda


global; los "monetaristas", por el contrario, lo van a relacionar con el incremento de la
o f e r t a y de la formacin de capit al.
Muchos

jvenes

economistas

neoliberales

europeos

norteamericanos,

formados en el keynesianismo, comenzaron a comprobar durante la dcada de 1970


que las teoras de Keynes no funcionaban ms y entonces se volcaron a revalorizar
los

viejos crticos del Estado intervencionista y a apuntalar sus pre visiones, al

fin verificadas a travs del largo proceso de estanflacin "mundial'. En muchas


Escuelas de Economa se m u l t i p l i c a n los defensores de la estabilidad monetaria
y de las fuerzas del mercado libre, surgiendo jvenes autores "lderes" que

so

autodenominados "keynesianos", "nuevos

ejemplo

en

Korte-web;

en

Inglaterra Terry
Francia

Burns y

Lepage

Alan

economistas", etc.;

Budd; en

Pascal Saln;

en

Holanda

Suiza

por

Piet er

Karl Brumier;

y en

Estados

Unidos Rober Lucas y Thoomas Sargent

Es evidente que la comn preocupacin de todos ellos es contribuir terica


y prcticamente a superar la crisis actual del sistema capitalista,

tratando de

combatir las causas de la inflacin (segn ello, el gasto estatal excesivo) y


no sus

efectos

(el aumento de precios ). Pero, para superar las contradicciones

esenciales del sistema capitalista,

esta nueva generacin de economistas

an tendr que demostrar la validez de la ley . Por la cual la oferta y la demanda se


a j u st a n

automticamente porque la oferta, crea, su propia demanda.

(Slo

habra desajustes pasajeros como consecuencia del "error" de un productor en parte

89

del mercado; pero "lgicamente" no podra haber una perturbacin general).


.
En efecto, reducir- el gasto est at al i m p l i c a s u p r i m i r -segn la versin ms
extremista o, al menos recortar la seguridad social y dems polticas sociales
que contribuyen en buena

medida al creciente df icit presupuestario de los

Estados Por ejemplo, la progresin c o n t i n a de los gastos de salud en Francia


es netamente superior al incremento de la

riqueza

nacional ms la tasa de

inflacin en los ltimos diez aos, tendiendo agravarse el desfase existente en razn
del costo cada vez. Mas exorbitante de las formas de curacin tcnicamente
ms perfeccionadas y sofisticadas.
Pero es preciso recordar que el costo de las polticas SOCIALES es parte del precio
que la burguesa debe pagar para mantener la paz social y los trminos del pacto con
las clases subordinadas que hacen posible dicha paz. Por lo tanto, cabe interrogarse
sobre la viabilidad poltica de la propuesta "econmica de los "new economists".
En los aos 80 Goldwater en Estados Unidos v Enoch Powell en Gran Bretaa
trataron vanamente

de imponer una poltica de corte ultra-liberal, que llegaba a

afectar las conquistas de la seguridad social. Sus fracasos electorales fueron tan
estrepitosos que, ya en plena crisis, el neo-conservadorismo se guardo muy bien de
predicar en
Estado.

1980 un recorte tan radical de la intervencin

Tanto

econmico-social

del

Margare Tacher como Reagan tendieron a disimular los efectos

que polticas de reduccin de impuestos y de gasto pblico iba tener sobre todo en los
sectores ms desfavorecidos, Quizs ese disimulo fue un ingrediente importante de
sus victorias electorales en mayo de 1979 y en Noviembre de 1980 por los Gran
Bretaa y Estados Unidos pasaron a ser gobernados los crticos de Keynes
En todo caso nos parece que la intencin de reducir la dimensin de las
polticas sociales la cual responde estrictamente a los intereses

de la

burguesa puede generar contradicciones con los objetivos de la clase obrera y


otros sectores sociales subordinados, las cuales son de difcil resolucin al interior
de un sistema poltico democrtico, es decir caracterizado por la
varios

partidos que se alternen en

existencia

de

gobierno a travs de elecciones regulares

peridicas y limpias posible Es posible que slo gobiernos autoritarios podran


llevar a trmino

el "saneamiento" de los presupuestos estatales relativos a las

polticas sociales. Al menos cabe plantearse este interrogante a la luz de las


experiencias poltico-econmicas vividas hasta el presente

90

Las polticas sociales en una encrucijada: consideraciones prospectivas


El balance que se impone a la, luz de las actuales tendencias socio-polticas en
la materia que nos ocupa es preocupante; la actual crisis del sistema capitalista
tiende a prolongarse y, a falta ele reducir los gastos militares, las
potencias

grandes

desarrolladas se ven "obligadas" a recortar el presupuesto social,

limitando los alcances del Estado

de Bienestar y poniendo

en peligro el

acuerdo capital-trabajo vigente. A su vez, cuando la crisis golpea a los pases


subdesarrollados, stos tambin reducen sus

gastos sociales, aumentando las

situaciones de extrema miseria que pululan por todo el llamado Tercer Mundo;
slo un autoritarismo despiadado puede entonces controlar el "orden social"
que se convierte en la paz de los cementerios
Por ello, el tema de las polticas sociales resulta medular para comprender y
hacer manejable la presente situacin de crisis capitalista estructural. En los pases
desarrollados, el

ordenamiento socio-poltico imperante desde 1950 podra ser

afectado por una limitacin excesiva de los recursos que financia las polticas sociales;
y en pases como los latinoamericanos, al contrario, la consolidacin o la construccin
de sociedades democrticas dependera en parte de una sustancial ampliacin del
Estado de Bienestar Social.
Ubicndonos en la perspectiva de las clases y

los pueblos ; subordinados,

cabe realizar las siguientes constataciones:


a) Para el movimiento obrero

ser un objetivo

primordial ; defender las

medidas sociales conquistadas tras ms de un siglo de luchas incesantes; si


la poltica laboral y las conexas a la situacin del trabajador activo o pasivo
son la garanta de la superacin del drama de la condicin obrera, parece
evidente que los sindicatos y partidos y polticos

obreros

van

intentar

por todos los medios mantenimiento e, incluso la ampliacin de su cobertura


b) Para las masas marginadas de los pases subdesarrollados ser una meta
prioritaria la instauracin del Estado Bienestar Social en cada pas donde
reina el drama subdesarrollo

social.

En

esta

bsqueda

engrosarn

movimientos populares que luchan contra el neo-colonialismo y las diversas


formas de dominacin social.
Estas movilizaciones sociales, tanto en los Estados industrializados como
en los subdesarrollados, seguramente chocarn contra los lmites del actual
orden econmico internacional, regido por las leyes de la acumulacin y la
expansin del capital y por la imposicin de modelos Polticos que sirvan a

91

esas leyes.
No tenemos la capacidad de prever cul ser resultado necesario de las
confrontaciones entre los muchos que reclaman justicia y los pocos que
detentan el poder econmico y militar; pero apostamos a la esperanza la
universalizacin de un "nuevo orden econmico-social que haga posible
satisfacer las legtimas aspiraciones de las clases y los pueblos oprimidos.
Slo en ese "nuevo orden", que no puede^ ser el actual el tema de las
polticas, sociales dejar de ser manipulacin y conflicto para transformarse en
el medio idneo que posibilite la satisfaccin de todas las necesidades
primordiales de. todos los seres humanos.

CAPITULO IV
TRABAJO SOCIAL Y POLTICAS SOCIALES
El esfuerzo de renovacin profesional emprendido por los Trabajadores Sociales
en Amrica Latina ha derivado en una fructfera tarea que pretende entender su
prctica especfica en forma de articulacin con el proceso de reproduccin de la sociedad capitalista. El marco inmediato que inserta l Trabajo Social en ese proceso es
el sistema de polticas sociales; por ello, estas polticas ligan la problemtica de la
profesin, por una parte, con la del Estado y, por otra, con la de la organizacin
popular.
Por ello, la consideracin del tema "polticas sociales-Trabajo Social" se ha
generalizado como objeto de cursos de formacin profesional y de capacitacin; al
mismo tiempo se han multiplicado los artculos que, en las revistas sobre Trabajo
Social latinoamericano, estudian esta cuestin
En este captulo reflexionaremos sobre la influencia de las polticas sociales en el
desarrollo de las reas do intervencin del Trabajo Social y del espacio profesional.
Luego presentaremos algunas ideas sobre la forma en que los trabajadores sociales
pueden realizar investigacin en materia de polticas sociales y planificar la
administracin de las mismas. Finalmente responderemos a un posible interrogante:
es el tensa de las polticas sociales la teora del Trabajo Social?
Cabo aclarar que los problemas aqu planteados

interesan a la generalidad, de

los profesionales del Trabajo Social porque todos ellos trabajar con las polticas
sociales en instituciones publicas y en las privadas que complementan la accin

92

social del Estado


Las polticas sociales y el desarrollo de las reas de intervencin del Trabajo
Social
Creemos que abordar este tenia implica situarse en la comprensin de lo que es
el Estado como generador de polticas sociales, tal corno ya lo hemos hecho;
sin embargo,

esta comprensin sera muy unilateral si nos quedsemos en el

esquema que la ampliacin del Estado multiplica las polticas sociales y, de esa
forma,

las reas de

cuales se
planteada

encuentran
es

ms

intervencin de
los

problemtica.

accin social estatal y el


porque

trabajadores

de la

la institucionalizacin

los

agentes

ejecutantes,

asistentes sociales;

entre los
la cuestin

La relacin existente entre el desarrollo de la


profesin

de las

de

polticas

dernizacin del Estado como condicin y

trabajo
sociales

consecuencia

social

es

responde
del

compleja
la

mo-

desarrollo de las

fuerzas productivas v de las formas de relacionamiento de las clases sociales.


Por ello, hemos observado que las medidas sociales no han

sido

siempre

respuestas a las demandas populares; ni tampoco han sido normalmente


concesiones geniales; por otra parte, el condicionamiento histrico ha variado entre
los orgenes del capitalismo y nuestros das. El nivel y la magnitud de las demandas y
presiones populares se fue incrementando, en la medida que la organizacin
elemental de los sectores populares se fue transformando cu formas de vida cada
vez ms complejas (sindicatos y partidos), las cuales se manifiestan no slo en el
plano de la reivindicacin econmica sino tambin en la lucha por el poder sociopoltico. Asimismo, el Estado respondi a esas demandas de forma dist int a, sea
durante el siglo pasado o sea despus de la crisis de 1930.

En este contexto, el Estado capitalista naciente deriv la atencin de las urgentes


necesidades sociales provocadas por e! drama de la condicin obrera a instituciones
religiosas o privadas de beneficencia. El personal que atenda sus tareas asistenciales
eran religiosos o laicos de "buena voluntad", inspirados en principios apostlicos o
caritativos; ellos contaban con medios limitados y tenan objetivos parciales.
A medida que las demandas y presiones del movimiento obrero desbordaban las
posibilidades de respuesta de las instituciones religiosas y privadas, el Estado las fue
incorporando a un sistema de polticas sociales, depurando sus funciones y
especializndolas; asimismo se crearon nuevas instituciones que completaron la
accin social estatal. Esta situacin gener la demanda de personal con cierto nivel

93

tcnico para administrar las polticas sociales, dando lugar a la aparicin de la


profesin de Trabajo Social.
Cabe aclarar que la institucionalizacin del quehacer de! Trabajo Social es una
explicacin an aparente del nacimiento de la profesin. En ltima instancia, ella surge
para coadyuvar a la reproduccin del sistema capitalista y en el marco de la creciente
divisin del trabajo. Las funciones del Trabajo Social, segn el inters del capital,
seran intentar la integracin de las clases subordinadas al sistema capitalista y
superar los desajustes parciales del sistema econmico-social.
Sin embargo, esta institucionalizacin de las polticas sociales abrir un espacio
estructurado y legalmente reconocido para la accin del Trabajador Social. Este
espacio responde a la necesidad que los conflictos entre el capital y el trabajo se
canalicen en el marco de un acuerdo social que implica concesiones mutuas entre el
capital y los trabajadores. Los efectos de las polticas sociales son fundamentales para
mantener la vigencia de ese acuerdo entre las clases, el cual puede diluirse por
insuficiencia de medidas en favor de los sectores subordinados con la consiguiente
agudizacin de las luchas sociales.
Por lo tanto, las posibilidades v los l m it es de la profesin de Trabajo Social se
encuentran enmarcados por la apertura de dicho espacio legalmente reconocido y el
desarrollo de las demandas

populares

que pretenden

ampliarlo;

en

este

sentido, el Trabajador Social que desempea tareas en las instituciones que ejecutan
polticas sociales est .inserto en el mbito de la relaciones entre el Estado y las
clases .subordinadas, con la particularidad que su objeto de intervencin se encuentra
exclusivamente conformado por la atencin de las clases subordinadas
Adems el nexo entre la institucionalizacin de las polticas sociales y las reas
de intervencin del Trabajo Social implica tener en cuenta que esa institucionalizacin
posibilita el desarrollo de la profesin como consecuencia de las nuevas formas que
el Estado asume, SOBRE todo despus de 1930. para t r at a r de dar soluciones a la
llamada "cuestin social". Por ello en lla estructuracin de las reas de intervencin
del Trabajo Social siempre estuvieron presentes dos eleven tos: por un lado, la accin del Estado y. por otro, el

objeto de intervencin. es decir las clases

subordinadas.
La actividad del Trabajador Social no puede desarrollarse al margen

de la

institucin, por lo cual el rechazo a "lo institucional" caracterstico de :los primeros


aos del movimiento latinoamericano "reconceptualizador" -es un paso hacia la
esterilizacin de la prctica profesional ms tenoralizada en nuestro medio.
Vamos a observar corno se va generando histricamente la relacin entre la

94

institucionalizacin

de las polticas sociales y el desarrollo del Trabajo Social en

Amrica latina
Las primeras Formas de asistencia social, surgidas durante la poca Colonial y
prolongadas durante el siglo pasado, eran desarrolladas por religiosos o por laicos
inspirados por principios religiosos, quienes se preocupaban de ayudar a los
menesterosos por "amor al prjimo" en instituciones tales como asilos, orfanatos,
hospitales, etc. La accin de estos precursores de la poltica de asistencia social
estaba orientada a resolver los problemas planteados a nivel individual, tratando de
dar respuesta a cada "caso" aislado; la institucin que centralizaba la administracin
de la filantropa y la caridad era la Iglesia Catlica, por ..denegacin expresa o por
inaccin del Estado. Tal .como suceda en el medioevo 'europeo, esta .'accin
asistencia! se fue gestando para corregir las disfuncionalidades

de la sociedad .pre

capitalistas y, en particular, los efectos mas inhumanos de la explotacin colonial.


Evidentemente que la Iglesia o las primeras Sociedades de Beneficencia privadas
no desarrollaban polticas sociales de tipo contemporneo ni lograban alcanzar
objetivos integradores con la misma fuerza que el Estado actual; pero la consecuencia
de su accin social era sustituir la escasa o ninguna intervencin del Estado en
materia asistencia!. Por otra parte, la prctica de los primitivos administradores de la
caridad alcanzar, durante los comienzos del siglo xx, un grado de sistematizacin
que permitir sentar las bases de un procedimiento de accin para el Trabajo Social
gracias a la construccin del "mtodo del caso" (Mary

Richmond

en

Estados

Unidos).
El capitalismo llega a ser un sistema social generalizado en Amrica Latina hacia
fines del siglo pasado, cuando el conjunto del rea se integra en el mercado mundial.
Los desajustes econmico-sociales se multiplican y entonces la prctica de la beneficencia se hace totalmente insuficiente para responder a las nuevas necesidades,
del mismo modo que la capacidad de cobertura de las instituciones que practicaban la
caridad se torna limitada. En este contexto de cambio estructural y ante la posibilidad
de explosiones de rebelda popular, el Estado comienza a dictar medidas y a generar
gradualmente un sistema de polticas sociales como respuesta a las demandas reales
o potenciales de las clases subordinadas. En algunos casos, se crean nuevas
instituciones asistenciales; en otros, se centralizan y financian las ya existentes; y en
los pases ms desarrollados se van especializando las polticas sociales (asistencia,
salud, vivienda) y surge la poltica laboral con la finalidad de mediar en el medular
conflicto capital-trabajo. Es en este momento que se organiza la profesin de Trabajo
Social, imitando el modelo de los pases desarrollados pero corno necesaria
respuesta a la demanda de administradores de polticas sociales, surgido en las
95

instituciones pblicas o privadas que materializan la accin social del Estado.


Durante los gobiernos nacionalistas populares y durante la primera fase del
desarrollismo (1955/1965) .se le asigna al Estado un rol fundamental en la concepcin
de la poltica econmico-social, amplindose la gestin estatal de programas sociales
urbanos y rurales, cuya finalidad terica es lograr la par t icipacin de los sectores
sociales subordinados en el mejoramiento de sus propias condiciones de vida y de
trabajo. Al Trabajo Social le corresponde la tarea de ejecutar la nueva poltica de
promocin social (o "desarrollo de la comunidad"), la cual tambin haba surgido en
los pases industrializados despus de 1930 pero pareca extremadamente til para
ayudar a combatir el subdesarrollo; el Estado incorpora grandes contingentes de Trabajadores Sociales a sus organismos de promocin y tambin las instituciones
privadas abandonan las normas de beneficencia tradicional, sustituyndolas por
programas de desarrollo comunitario que requieren profesionales debidamente
entrenados. Se multiplican las Escuelas de Trabajo Social y se jerarquizan muchas de
ellas, transformndose en Facultades o unidades acadmicas universitarias. Una gran
mayora de los planes de formacin se identifica con los principios del "desarrollo de
la comunidad", elaborados, por ejemplo, en Francia a travs de las reflexiones
sociales de Lebret. En esta etapa, el Trabajador Social diversifica sus reas de
intervencin en la medida que se difunden programas e instituciones estatales y an
privadas: por otra parte, pasa de una actividad asistencial netamente empirista v de
corte asistencialista a una tarea de organizacin y promocin de los sectores
populares, la cual pone al profesional en contacto con las potencialidades de las
clases subordinadas. Asimismo, el Trabajador Social tiene la oportunidad de
abandonar la formacin tradicional limitada a la exaltacin de valores religiosos o
morales, presentados a veces de forma alienante; ella es sustituida por los aportes
del estructural-funcionalismo que le proveen de una tentativa explicativa de los
problemas sociales.
Sin embargo, los lmites y fracasos del modelo desarrollista frustraron las
expectativas de los profesionales del Trabajo Social latinoamericano, al contrario de lo
que suele suceder con sus colegas de pases industrializados general moni e
integrados al sistema social hegemnico. En nuestra regin muchos Trabajadores
Sociales convirtieron esa frustracin en una actitud de profundo cuestionamiento del
quehacer profesional y de la sociedad en
surgimiento

su

conjunto ello

dara

paso

al

del ya citado movimiento de reconceptualizacin; en un primer mo-

mento, ste intenta desmitificar la naturaleza del Trabajo Social como instrumento de
la clase dominante, sobrevalorando el carcter instrumental del Estado y negando la
accin institucional como un campo natural del desenvolvimiento profesional. En

96

conclusin, comprender los campos de intervencin del Trabajo Social es tambin


comprender la institucionalizacin de las polticas sociales que se van ampliando a
partir de las demandas de los sectores populares, las cuales son apropiadas polla
clase dominante y devueltas en forma de medidas de bienestar social como parte de
un proyecto de legitimacin poltica. El Trabajador Social debera entender' el carcter
contradictorio y mistificador de los servicios sociales en los que desarrolla su actividad
para poder comprender la naturaleza de los mismos y para poder ubicarse al lado de
los sectores populares con quienes trabaja.
2. Las polticas sociales y la apertura del espacio profesional
El "espacio profesional" es el conjunto de posibilidades de accin del Trabajador
Social en funcin del "deber ser" profesional; definimos este "deber ser" como la
realizacin de las actividades propias del Trabajo Social puestas en la ptica de un
autntico servicio a los sectores populares. Este "espacio' est configurado
histricamente y es dinmico, pudiendo ampliarse o estrecharse.
Dicen Quiroz y Osorio que "el espacio profesional es el mbito de trabajo y, al
mismo tiempo, de posibilidades de logro que intencionalmente conquistan el
Trabajador Social y sus aliados dentro de las polticas sociales y las instituciones
especficas y que tienen un claro contenido en favor de los sectores populares y que,
muchas veces, constituyen reivindicaciones profesionales" . Esta aproximacin
confirma nuestra inquietud de entender

el

"deber

ser" profesional

como

la

posibilidad de sobredimensionar la administracin de los servicios sociales en favor


de los sectores populares Esto puede parecer una ilusin

arbitraria de grupos

profesionales "iluminados" o politizados Sin embargo, en una situacin como la que


vive Amrica 'Latina despus del fracaso ms o menos estrepitoso del "Modelo
Poltico

desarrollista,

la

construccin

del

"'deber

ser"

-profesional

pasa

necesariamente por el mejoramiento de las condiciones de vida de las clases


subordinadas En caso que esto no sucediese qu sentido tiene el Trabajo Social en
los pases sub. desarrollados?
Insistimos que el espacio profesional es dinmico e histrico porque se configura en
relacin con dos elementos fundamentales: el primero es el relacionamiento de las
clases sociales expresadas en polticas sociales; y el segundo, la capacidad terica y
tcnica con la que el Trabajador Social interviene -en la administracin de

las

polticas sociales.
a) En la medida que los sectores populares i n t e n s if iq u e n sus demandas por
mayores beneficios sociales y que los Estados respondan a sus aspiraciones,

97

en virtud de su naturaleza ms o menos democrtica, se lograr la ampliacin


del espacio profesional. A la inversa ste se estrechar si los sectores
populares son reprimidos por un Estado que

ignora

sus

presiones

necesidades.
En la historia latinoamericana reciente hay ejemplos de gobiernos que
incorporan las

aspiraciones populares y, al mismo tiempo- multiplican las

posibilidades de accin profesional: son los casos de Chile durante el gobierno


de la Unidad Popular, del Per durante e1 perodo reformador del gobierno del
General Vetaseo, de Nicaragua tras el triunfo de la Revolucin Sandinista, etc.
En los ejemplos citados, por una parte, se emplean grandes contingentes de
Trabajadores Sociales; y, sobre todo, progresa la reflexin sobre la accin
profesional, mejora la calidad de la formacin que se .imparte en las Escuelas
do Trabajo Social v se incrementa la produccin cientfica sobre la materia.
Tambin hay pases, como el propio Chile despus del golpe militar , cuyos
gobiernos represivos han l i m it ad o las posibilidades de accin del profesional,
reducindolas, al cumplimiento estricto de las normas fijadas por las instituciones
estatales, sin mayor preocupacin por los intereses y necesidades de los
usuarios

de

la

polticas

sociales.

Sin embargo, an los regmenes de fuerza

buscan un cierto consenso en algunos sectores

de la

por

lo tanto,

suelen

mantener,

con ms

sociedad que

dominan;

menos recortes, programas y

servicios sociales puestos en marcha en pocas democrticas anteriores, Pero su


accionar social
gobiernos

no incorpora las demandas

autoritarios

tienden

populares y,

postergarlas y

generalmente,

asumir los

los

proyectos

econmico-sociales de la clase dominante,


b)

Subrayamos

la

importancia

de

la

formacin

terica y tcnica del

Trabajador Social para que; pueda comprender la naturaleza de su profesin,


sus

objetivos

funciones

sus

posibilidades

de

cambiar

las

situaciones problemticas, aunque sea de forma parcial.


En la actual coyuntura latinoamericana y habiendo comenzado a revisarse
crticamente el proceso de reconceptualizacin es preciso consolidar una
formacin profesional basada sobre criterios cientficos

existe consenso en

manifestar que la formacin de los Trabajadores Sociales es deficiente, generando


profesionales con pocas posibilidades de decisin, con limitaciones intelectuales e
inadecuacin entre lo aprendido y la prctica. Pero fundamentalmente les falta
comprender la naturaleza contradictoria de esta prctica, lo cual les impide
conocer sus limitaciones y sus posibilidades; de esta forma, el profesional justifica
su inoperancia encontrando limitaciones donde no las hay y buscando

98

posibilidades ms all del alcance de su propia actividad especfica.


La

naturaleza

contradictoria

de

la

Social deriva necesariamente de su funcin

prctica

del

Trabajador

de paliar las necesidades

que tienen que ver con la reposicin y reproduccin de la fuerza de trabajo


(sta es la tarea esencial que le asigna el sistema capitalista)

ella fue

perfeccionndose y tecnificndose de forma paralela a la institucionalizacin de


los servicios sociales, siendo propia del "'Estado Benefactor".

El Trabajo Social desarrolla

programas que tienen que ver con estas necesida

des y que son reconocidas como fundamentales e impostergables an a nivel de


reposicin y reproduccin de la fuerza de trabajo aunque en ltima instancia sea en
beneficio

del

sistema

capitalista

el

Trabajo

Social

no puede dejar de actuar con estas necesidades.


En la prctica profesional contradictoria se generan tendencias; la primera, por hacer
de esa prctica un instrumento de la institucin, provocando la imposibilidad de
responder, tcnicamente, a un espacio legalmente abierto, lo que simultneamente se
traduce en la incapacidad de proponer programas alternativos y reales a los
problemas planteados; y la otra tendencia lleva a menospreciar la tcnica por una
teora mal

asimilada que, cuando se p r e t e n d e concretizar, no encuentra su

validacin en el terreno.
Una y otra tendencia ha producido, sobre todo a partir de la dcada de los setenta,
aquello que podemos denominar la prdida de identidad profesional. Decimos prdida
porque el Trabajo Social latinoamericano en sus orgenes, y antes del proceso de
reconceptualizacin, tena identidad profesional; esta identidad estaba basada en
valores morales propios del humanismo liberal y/o en una concepcin de tipo religioso.
Recuperar la identidad profesional implica, por lo tanto, saber qu dimensin
ideolgica definir al Trabajo Social y sobre qu elementos constantes se determinar
la dinmica de la actividad profesional. Cuando se habla de dimensin ideolgica no
nos estamos refiriendo a la opcin poltico-partidaria de la profesin como tal, sino
ms bien a que ella se site al lado de los sectores desfavorecidos y desde su
perspectiva histrica.
En cuanto a los elementos constantes, son los que constituyeron el Trabajo Social
histricamente; por un lado, han sido dados por su objeto de accin, "el hombre y sus
necesidades' stas han variado en magnitud y dimensin de acuerdo con el grado de
explotacin al que han sido sometidos los sectores desfavorecidos. Otro elemento
constante es el conjunto de tcnicas con las que siempre ha operado el Trabajo
Social; es preciso ahora definir claramente su manejo y especificidad para un Trabajo

99

Social cada vez ms especializado.


Si bien el objeto de accin mencionado ha sido un elemento constante del Trabajo
Social, tambin es cierto que no se ha precisado tericamente el alcance de los
trminos "el hombre y sus necesidades" dentro del mbito de las instituciones y del
contexto socio-econmico. El nivel macro social, que es estudiado por las Ciencias
Sociales, debera convertirse en el eje terico que posibilitase la comprensin de la
dinmica institucional y del contexto; su articulacin con el nivel micro social, definido
a partir de la intervencin especfica del Trabajador Social, permitira resolver con ms
claridad los interrogantes que se plantean sobre ese objeto de accin del Trabajo
Social. Concretamente, el profesional no puede dejar de actuar satisfaciendo las
necesidades apremiantes de los sectores sociales desfavorecidos, los cuales
transforman la vida cotidiana del individuo cadenciado en una situacin dramtica y
difcil, agudizada por la crisis actual del sistema capitalista; por ello, las respuestas a
las necesidades sociales apremiantes son de tipo asistencia! y, en esta medida, lo
asistencial se convierte en una parte consustancial del quehacer profesional; sin
embargo, ello no constituye el fin ltimo de la profesin ni su explicacin objetiva.
Para el Trabajo Social latinoamericano es un reto fundamental recuperar la
identidad profesional, a travs de una toma de conciencia de la realidad de las tareas
que desempea. Los Trabajadores Sociales descoconocemos las polticas sociales
involucradas en sus programas de accin profesional; Ignoramos quienes las disean
y cules son sus caracteres y dinmica de su ejecucin Asimismo, los Trabajadores
Sociales no conocemos la e s t r u c t u r a de la institucin pblica o privada en la que
prestaban servicios estos datos sean parciales y propios de otros pases , ellos proporcionan una pista importante para comprender el fenmeno deja prdida de
identidad profesional y quizs para avizorar una solucin a este problema; slo si el
Trabajador Social toma conciencia plena de su rol en las instituciones en que trabaja
podr adquirir esa identidad profesional.
En consecuencia, podemos concluir . que la prdida de la identidad profesional est
ntimamente ligada con el tema del espacio profesional; la menor identidad profesional
va acompaada de una disminucin de la rapacidad terica y tcnica del Trabajador
Social, que va estrechando los espacios profesionales, an en contextos sociopolticos favorables a su aplicacin. Es cierto que tanto el espacio cuino la identidad
profesionales estn determinados en ltima instancia por el contorno histrico Social
pero

hay

aspectos

de

la

profesin

que

no

dependen mecnicamente de

dicho contexto, sino de una cabal comprensin de la naturaleza del Trabajo Social,
de su prctica y de las ha habilidades objetivas de su desarrollo.
La identidad profesional se fortalecer en la medida que el Trabajador Social
100

adopte una postura cient f ica y adquiera una preparacin tcnica adecuadas a las
tareas que debe realizar en beneficio de los sectores sociales desfavorecidos.
Fortalecida la identidad profesional se ampliar necesariamente

el espacio

profesional; pero el Trabajador Social debe ser conciente que es la presin de los
sectores populares quien

genera

la multiplicacin de los servicios sociales y el

perfeccionamiento de las instituciones que respondan a dichas demandas; el


perfeccionamiento demandar personal tcnico eficaz para la administracin

de

esos servicios institucionalizados.


En esta

perspectiva

encontramos

sociales en relacin con la

la

importancia

del

tema de las

polticas

ampliacin del espacio profesional.

Esa importancia deriva de hecho de que consideramos a las polticas sociales


como el producto de una relacin dialctica entre el Estado y la movilizacin social y
no reducimos la profesin a un simple acomodamiento en las instituciones que ejecutan esas polticas.
A nuestro entender, el Trabajo Social debe desarrollar favorablemente los
servicios profesionales para hacer viable su propio ejercicio, contribuyendo a modificar
situaciones carenciales y necesidades urgentes de los sectores con los cuales trabaja.
Este punto de vista nos diferencia de las posiciones "dogmticas" que consideran
que, en el sistema capitalista, no es posible ejercer la profesin en favor de los
sectores populares; y tambin de la postura a-crtica tradicional que sostiene una
pasiva aceptacin de los fines impuestos por las instituciones. Una y otra actitud
retardan la administracin de los servicios sociales y estrechan el espacio profesional;
ambas son peligrosas: La primera porque lleva a no cumplir con responsabilidad el
ejercicio profesional; y la segunda porque hace rutinaria y empirista la actividad del
Trabajador Social.
Nuestra intencin no es polemizar sobre la reconquista del espacio profesional
como simple cuestin de prestigio, sino proporcionar algunas lneas de reflexin para
encontrar los alcances posibles del Trabajo Social en el mbito institucional, en los
proyectos poltico-sociales y en la dinmica de presiones de los sectores sociales
desfavorecidos.
Creemos finalmente que la ampliacin del espacio profesional gracias a la
recuperacin de la identidad profesional es un aspecto importante a tener en cuenta
para la configuracin del "deber ser" de la profesin, de la cual hablarnos al comienzo
de este prrafo. Si pretendemos que los Trabajadores Sociales no reproduzcan
mecnicamente el perfil que demandan las instituciones y. al contrario, deseamos que
amplen su espacio profesional, capacitndose para responder satisfactoriamente a
las demandas populares, estamos concibiendo un "deber ser" profesional dinmico.

101

Este "'deber ser" es una definicin construida a partir ce la comprensin de la


naturaleza de la prctica

profesional

de la comprensin de la naturaleza de la

prctica profesional y de puesta en funcin de los intereses de los sectores populares y de


la dimensin socio-histrica en la que nos encontrase.

Las polticas sociales

y la investigacin en Trabajo Social

La investigacin cientfica es un lema de permanente preocupacin entre los


profesionales del Trabajo Social porque en toda disciplina se debe investigar para
poder enriquecer el conocimiento del conjunto de problemas que ataen a su objeto
de intervencin profesional; de esa forma se puede encontrar el camino adecuado
para operar con eficacia.
Justamente definimos la investigacin como una relacin dialctica de
conocimiento entre el

sujeto y el objeto cuya finalidad es la construccin de

conceptos que expliquen o, al menos, describan con un cierto grado de validez el


objeto estudiado. Esta definicin es totalmente aplicable al rea de conocimiento del
Trabajo Social.
La, investigacin es importante para el Trabajador Social porque le permite
determinar los objetivos y las estrategias de su accin, hacindola coherente con
cierto nivel cientfico y evitando que ella caiga en el empirismo rutinario. Por otra
parte, el producto de esa investigacin podra ser devuelto a los sectores sociales con
los cuales se opera en trminos de apropiacin social del conocimiento adquirido, lo
cual les permitira releer su realidad objetiva y planear acciones conjuntas, en el
cuadro de una labor promocional.
La investigacin tambin es importante como tarea de formacin profesional, la
cual debe ser compartida en alguna medida por docentes y estudiantes como parte
fundamental del comn ejercicio pedaggico. Por un lado, la investigacin elevar la
calidad de la actividad docente porque permite dejar de lado actitudes repetitivas de
los profesores y acceder a un plano de cierto rigor e innovacin cientficos. Por otra
parte, los educadores y educandos que investigan enriquecen al profesional

del

Trabajo Social que se encuentra en la actividad de campo, "contribuyendo a


superar las aparentes diferencias entre la teora y la

prctica profesional

Consideramos que en Amrica Latina, la investigacin no se ha convertido en un


eje vertebrador significativo del desarrollo del. Trabajo Social, salvo a nivel de
formulaciones de principio v de algunas experiencias valiosa pero muy minoritarias:
mientras la tarea investigativa no se generalice y no se asuma con la seriedad
debida, ella seguir constituyendo el gran vaco en la actividad del Trabajador Social

102

y en su formacin profesional.
La tarea a realizar en esta cuestin no es dar muchas materias de metodologa
de la investigacin social ni tampoco pretender abarcar todos los temas que las
ciencias sociales pretenden rastrear y desmitificar. El Trabajador Social debe recibir
una formacin elemental pero bsica que le posibilite realizar investigacin y, sobre
todo, le despierte el inters por la misma. Adems, debe saber cules son los temas
sociales que se prestan a ser investigados por los Trabajadores Sociales.
Efectivamente existen diversas reas privilegiadas del conocimiento social que
interesan a nuestra profesin: la metodologa del Trabajo Social; la historia social y su
relacin con el desarrollo de la actividad profesional; las organizaciones populares y
la movilizacin social, etc.
Sin embargo, queremos enfatizar la importancia del tema de las polticas sociales
como objeto natural de inters para los Trabajadores Sociales y como una franja poco
explorada que puede generar innmeras investigaciones adaptadas a sus diversos
roles:
a)

Los profesionales que actan en el mbito de las instituciones que ejecuta


polticas sociales y que trabajan con los beneficiarios de las mismas (nios,
ancianos, asalariados, etc.) pueden investigar sobre las necesidades
primordiales
Asimismo,

de
ello

esos
transformara

sectores
la

intervencin

grupos

sociales.

del

Trabajador

Social, elevndola a un nivel de mayor racionalidad cientfica.


b) Los Trabajadores Sociales que se dedican a ensear Polticas Sociales a
nivel general o especializado, pueden investigar aspectos de las mismas,
conjuntamente con sus alumnos , haciendo la materia interesante y formando a
los estudiantes

en el anlisis concreto de los mbitos

que constituirn los

diversos campos de su intervencin profesional

103

C O N C L U S IO N E S

Creemos que nuestro trabajo permite extraer algunas conclusiones provisorias


que pueden representar un aporte crtico y una profundizacin del conocimiento de
las polticas sociales y de su relacin con el Trabajo Social.
Es preciso que recordemos aqu que nuestro objetivo ha sido responder a las
preguntas siguientes: por qu y para qu se desarrollan las polticas sociales? y
qu importancia t ienen para la profesin de Trabajo Social?
En primer lugar, hemos constatado que el momento histrico de arranque de las
polticas sociales coincide con la ampliacin de las funciones del Estado capit alista
en el mbito de la reproduccin de la fuerza de trabajo. Para el surgimiento de esta
preocupacin estatal por los "aspectos sociales" del proceso de industrializacin,
juegan un papel fundamental las movilizaciones populares en procura de objetivos
reivindicativos como el derecho a la sindicalizacin, a la seguridad social, a la salud, a
la vivienda, etc.
Por lo tanto, las polticas sociales tienen como finalidad cubrir una parte de las
condiciones mnimas favorables para el desarrollo capitalista. Por un lado cumplen
funciones de reproduccin de la fuerza de trabajo v, por otra parte, canalizan los
conflictos sociales en el corto plazo y de acuerdo con las coyunturas econmicas y al
nivel de las demandas populares: esta l t i m a tarea tiene- la finalidad de legitimar a
la clase o alianza de clases hegemnica, con lo cual se reproduce el sistema de las
relaciones sociales de dominacin.
Este proceso de legitimacin como finalidad de las polticas sociales adquiere
singular importancia en pases perifricos como los latinoamericanos, ya que en ellos
las medidas sociales del Estado surgen "anticipadamente" y en forma inmediata a la
necesidad de generar dichos apoyos legitimadores a los grupos sociales dominantes.
Al contrario, en los pases capitalistas centrales el desarrollo de las polticas sociales
ha relacionado ms armnicamente la funcin econmica (que explica en ltima
instancia la creacin de las mismas) y la funcin poltico-ideolgica de legitimacin.
En todo caso, el Trabajador Social est inserto en la dinmica contradictoria de
las polticas sociales; esta dinmica abarca, por una parte, la accin institucional
(estatal o privada) y, por otra parte, las necesidades de la poblacin (que demanda y
recepta esos servicios.
Por ello, el profesional del Trabajo Social debe comprender esa dinmica para
realizar su actividad de forma ms coherente y cientfica; de este modo, podra
ampliar el llamado "espacio profesional" y definir su "identidad profesional" en funcin

104

de los intereses de los sectores sociales carenciados, con los cuales trabaja v a
quienes debe servir.
Al final de estas consideraciones, el lector podra preguntarse un tanto
confundido: es que las polticas sociales deben ser administradas por el Estado o
dejadas en manos privadas? Es que se desconocen las soluciones (pie ellas
aportan a los individuos y grupos ms desfavorecidos de una sociedad?
Cabe puntualizar que nuestro trabajo pretende desmitificar las apariencias de las
polticas sociales y el discurso neoliberal sobre las mismas, as como determinar los
intereses de clase que las generan. Creemos habernos aproximado a develar ciertas
realidades ocultas, con lo cual se puede cuestionar el carcter pretendidamente
humanitario de las medidas sociales pblicas o privadas. Sin embargo, ello no obsta
para que reconozcamos la capacidad ele las polticas sociales para paliar problemas
inmediatos de los trabajadores, los nios, las madres, los ancianos, los impedidos
fsicos, etc.: para ello es indispensable que el Estado se haga cargo de su financia
miento y organizacin; slo as las necesidades primordiales del ser humano
Pueden ser parcialmente cubiertas por medidas sociales adecuadas, las cuales son el
producto de antiguas y actuales luchas de las clases subordinadas.
Adems, la aplicacin de las polticas sociales contribuye a generar renovadas
expectativas en los sectores populares favorecidos; s esas expectativas no son del
todo colmadas y si esos sectores estn debidamente organizados, pueden
transformarse en demandas por cambios sociales profundos en las estructuras de
poder econmico y poltico,
Por otra parte, la presente crisis del sistema capitalista mundial ha puesto a 'la
orden del da" de los programas de lucha de los movimientos obreros y populares la
defensa escrupulosa de las conquistas sociales que se expresan a travs del
mantenimiento y ampliacin del rea de intervencin social del Estado. Slo esta
lucha neutralizar los designios reaccionarios de grupos sociales dominantes
insensibles a las justas demandas de las clases y pueblos oprimidos. Este cuadro
econmico-poltico general debera incentivar el compromiso de los Trabajadores
Sociales para perfeccionar su prctica profesional y contribuir a la defensa y a la
expansin ele las polticas sociales que constituyen el Estado de Bienestar Social.
Finalmente nuestro trabajo quiere contribuir a la formacin de un Trabajador Social
que debe entender el carcter contradictorio de la naturaleza de los servicios sociales
para poder ubicarse en el punto de vista de los sectores populares y ponerse al
servicio de sus intereses; solamente comprendiendo el sentido estratgico de las
luchas populares por la ampliacin de las polticas sociales, la profesin de Trabajo

105

Social podr avanzar en el desarrollo de sus campos de intervencin y en el mejoramiento de la calidad de la misma. En este caso, el Trabajador Social podr sumarse a
las grandes corrientes sociales que pugnan por alcanzar la dignidad humana y la
justicia social.

A P N D I C E S

APNDICE
Coordinacin entre la promocin social y la poltica laboral
1.

El carcter residual de las actividades de Promocin Social determina

su

coordinacin con otras Polticas Sociales; en todo caso, el relacionamiento entre


la Promocin Social y las otras Polticas se presenta bajo dos formas principales:
a) Las actividades de Promocin como complementarias de las polticas de
Salud, Vivienda, Laboral, etc., a fin de facilitar y generalizar el acceso de
grupos marginados a los beneficios que se derivan de cada una de esas Polticas.
Por ejemplo, la Poltica Laboral implica generalmente acciones tendientes a
promover el empleo y la formacin. Profesional con el objetivo de asegurar el
derecho al trabajo, base de sustentacin de toda poltica laboral.
En este sentido, esas actividades de Promocin dependen y se subordinan a
las caractersticas de la Poltica Social "principal" y contribuyen a su desarrollo
y mejor puesta en prctica,
b) Las actividades de Promocin como una Poltica autnoma,
una

Administracin

especializada

regida

por

y orientada a realizar acciones que

cubran necesidades y grupos sociales no implicados en las otras Polticas Sociales. Este tipo de actividades suele denominarse "Promocin de la
Comunidad", "Desarrollo Comunitario", simplemente coordinado por un ente
poltico-administrativo determinado.
En estos casos, la Promocin Social est ligada de forma ms o menos
estrecha a las actividades de Asistencia Social que desarrollan los Estados y a
las cuales intenta renovar y complementar.
Por otra parle, puede afirmarse que

106

a) La Poltica Laboral implica actividades de promocin del


grupos e individuos que estn incluidos

trabajador y de los

temporalmente

del

proceso

productivo.
b) La Poltica laboral, como otras polticas sociales, debe coordinarse con las
actividades especficas de Promocin Social generadas por uno o varios "centros"
especializados del Estado.
Por lo t a nt o , la actual evolucin histrica social, exige que la Poltica Laboral
extienda el mbito de sus preocupaciones a diversas formas de promocin del
trabajador, algunas de ellas inditas en muchos pases en vas de desarrollo; y
asimismo implica una estrecha coordinacin entre la Administracin del Trabajo y
aquellas encargadas de tareas especficas de Promocin Social. En efecto, los
Ministerios de Trabajo de los Estados del rea "siguen siendo ministerios urbanoindustriales, y aun en este caso tienen una cobertura l im it ada. En general, las
instituciones de la poltica social y laboral no estn universalizadas en ninguno de
los pases de la regin, por la limitacin "de facto"La coberturas de los mbitos de
competencia" Ms an, el desarrollo industrial exige integrar socialmente a

los

recursos humanos para poder mantener


Su expansin; y es posible pensar que ese desarrollo industrial no alcance a
incorporar en el corto y mediano plazo a .vastos sectores marginados.
Por ello se hace necesario que los Ministerios de Trabajo sumen sus esfuerzos a
los de otras reas de la Administracin Pblica en programas de lucha contra la
pobreza absoluta y contra la contaminacin de la pobreza. Estos objetivos cada
vez ms urgentes, constituyen una variada gama de opciones que pueden englobarse en el calificativo de "Promocin Social".
Pareciera que los Ministerios de Trabajo pueden multiplicar sus acciones de
promocin social sin apartarse de sus fines especficos y, al contraro, cumpliendo
a cabalidad con las perspectivas que se vislumbran para una Administracin del
Trabajo adaptada a las necesidades de la lucha contra el subdesarrollo.
2.

Los mecanismos administrativos de las Polticas Laborales y su


coordinacin con los de otras Polticas Sociales
Si asumimos hipotticamente que las Polticas Laborales son medidas tendientes

a facilitar el desarrollo y "mantenimiento" de la mano de obra, qu polticas sociales


no expresan un objetivo (coadyuvar a la formacin profesional, al resguardo de la
salud, al mejoramiento de la vivienda, etc.) tendiente a desarrollar esa mano de obra?

107

Una primera "lectura" interpretativa de las Polticas Sociales pareciera mostrarnos


que la mayor parte de los "tipos" de esas Polticas sirven para completar los fines y
caracteres de las medidas laborales.
Las consecuencias ele esta constatacin podran perfeccionar la Administracin
del Trabajo, s se adoptasen algunas de las medidas siguientes:
a) Una creciente preocupacin de las Administraciones del Trabajo en general por
la problemtica de las Polticas Sociales, su estudio e investigacin y su
necesaria integracin y coordinacin.
b) Una renovada iniciativa, por parte de esos Ministerios de Trabajo, conducente a
lograr una coordinacin efectiva del conjunto de las Polticas Sociales a nivel
nacional, provincial, regional, etc. Las tareas de coordinacin no deberan ser
ajenas a los fines de un Ministerio de Trabajo; y en todo caso, sus titulares
deberan participar en la elaboracin y aplicacin de un esquema poltico-administrativo de armonizacin, planificacin y racionalizacin del total de Polticas
Sociales, conjuntamente con los Ministerios de Salud, Vivienda, Bienestar Social,
etc.
c) La estructuracin adecuada de la mencionada planificacin de las polticas
sociales, a nivel del Plan Nacional de Desarrollo, con adecuada participacin del
Ministerio de Trabajo.
d) La organizacin en un rea de los Ministerios de Trabajo dedicada a instrumentar
estas preocupaciones e iniciativas acerca del conjunto de las Polticas Sociales.
Esta rea cumplir ms eficazmente con sus fines en la medida que tenga mayor
rango y capacidad de iniciativa. Cualquiera sea su denominacin (Promocin y
Bienestar Social, Desarrollo Social Integral, etc.), esta posible Direccin General
de un Ministerio de Trabajo tendr como objetivo preocuparse de la formacin
profesional (poltica educativa), de la seguridad social, de la vivienda obrera y de
la promocin de los desempleados y otros marginados sociales,
e) La organizacin de un rea de Promocin Social, particularmente necesaria en
pases subdesarrollados; o al menos algunas lneas de accin polticoadministrativas en materia de Promocin Social.
En materia de Empleo
a) Coordinar con otros organismos competentes del Estado una poltica de
migraciones internas que promocione el traslado de trabajadores desde reas
donde existe mano de obra abundante hacia aquellas que deben ser pobladas y

108

carecen de un nmero de trabajadores suficientes.


b) Establecer mecanismos de concertacin amplia para fijar criterios en materia de
problemas de empleo, los cuales deben incidir en la formulacin de una poltica
nacional capaz de combatir el desempleo y el subempleo.

c) Establecer mecanismos de concertacin para generar apoyo econmico y tcnico


al desarrollo de la produccin artesanal, comunal y campesina, es decir de
actividades econmicas que podran emplear gran cantidad de mano de obra con
no mucha inversin.
d) Desarrollar una unidad administrativa especializada es la tarea de disear
proyectos generadores de empleo y en buscar financiamiento para los mismos.
En materia de Bienestar y Seguridad Social
a) Promover la organizacin de los productores agrarios y de los consumidores para
reducir la intermediacin y mejorar la comercializacin de los productos de la tierra, a travs del sistema cooperativo.
b) Coordinar con otros sectores estatales afines programas de desarrollo rural
tendientes a revalorar la experiencia del pequeo agricultor a fin de incrementar
la productividad de la tierra bajo formas adecuadas a los caracteres econmicos
y culturales del universo campesino local
c) Promover
de

acciones

menores

economa,

los

que

tendientes
trabajan

cuales

en

suelen

reforzar

el

sector

sufrir

el

la
informal

proteccin
de

incumplimiento

la
de

las leyes laborales con particular perjuicio para su salud fsica y moral

d) Propugnar la aplicacin de la poltica laboral

con el respeto debido a las

diferencias y potencialidades caractersticas de cada regin econmico-social del


pas
e) Crear organismos de concertacin que generen servicios de bienestar social ( en
particular gracias a la accin de las empresas y de los sindicatos de obreros) en
la medida de sus posibilidades respectivas; y facilitar la participacin de los
diversos sectores de la comunidad a fin de realizar consultas peridicas acerca
de la marcha de la poltica laboral
f) Estas lneas de accin constituyen un simple ensayo tentativo que puede servir
de punto de partida para reflexionar perspectivas para su desarrollo. Ellas
corresponden un conjunto de necesidades sociales detectadas.

109

ANEXOS
POLTICAS SOCIALES DEL PLAN DE
DESARROLLO NACIONAL
PARA EL PERIODO
PERIODO 20072007-2011

110

Bases para el Plan de Desarrollo

Las orientaciones ticas que guan este Plan se fijan dentro de una concepcin
igualitaria y democrtica de la justicia que se expresa en tres dimensiones:

La Justicia social y econmica como base del ejercicio de las libertades de todos y
todas: en una sociedad justa, todos y cada uno de los individuos que la integran gozan
del mismo acceso a los medios materiales, sociales y culturales necesarios para
subsistir y llevar una vida satisfactoria que les permita auto-realizarse y sentar las
bases para el mutuo reconocimiento como ciudadanos iguales.
La justicia democrtica participativa: en una sociedad polticamente justa, todos y
todas deben contar con el mismo poder para contribuir al control colectivo
institucionalizado de las condiciones y decisiones polticas que afectan su destino
comn, lo que debe entenderse como la defensa de los principios de igualdad poltica,
participacin y de poder colectivo democrtico.
La justicia intergeneracional: en una sociedad inter-generacionalmente justa, las
acciones y planes del presente tienen que tomar en cuenta a las generaciones futuras.
Tal situacin implica un pacto ambiental y distributivo que tome en cuenta el impacto
ambiental y social que tiene el uso de los recursos naturales y las acciones y
decisiones econmicas que se toman en el presente.
Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, la cohesin y la integracin social y territorial

Poltica 1.1. Impulsar la economa social y solidaria, generar empleo productivo


digno y reconocer el trabajo en todos sus mbitos.
Esta poltica promueve tres grandes lneas de accin: el fomento a la economa
solidaria, la generacin de empleo y el respeto a los derechos laborales. Se busca
fortalecer la economa social, solidaria y comunitaria con programas de apoyo a las
pequeas y medianas empresas, facilitando el acceso a crdito (micro finanzas),
asistencia tcnica y promoviendo redes de comercio justo, a partir del mundo del
trabajo, desde los espacios familiares y comunitarios y dando prioridad a las mujeres.
Las prcticas ancestrales y comunitarias de produccin tienen especial relevancia por
lo que se plantea potenciarlas. Para el caso del agro se propone la creacin de un
fondo agropecuario. El fomento de la economa social, solidaria y comunitaria se
complementa con programas de empleo local y empleo de emergencia. Las

111

intervenciones en torno al trabajo y al empleo promueven la diversificacin productiva


y una produccin limpia. El turismo comunitario es visto como uno de los sectores que
deben ser fortalecidos. La dotacin de infraestructura productiva permitir potenciar
las pequeas economas locales.
El tercer eje se centra en el respeto y la promocin de los derechos de los
trabajadores, la reduccin de las brechas salariales, la generacin de espacios para su
recreacin, promocin de la cultura fsica, capacitacin y generacin de capacidades.
Estrategias:
1. Articulacin de los programas de proteccin social, generacin de capacidades de
los/as trabajadores/as, universalizacin de educacin y salud con programas de
economa social y solidaria.
2. Fomento de la organizacin social y comunitaria a partir de los programas de
generacin de trabajo y empleo.
3. Realizacin de Reformas jurdicas con el fin de incentivar la contratacin pblica de
pequeas y medianas empresas para proveer bienes y servicios al
Estado.
4. Realizacin de convenios con gobiernos y organizaciones sociales locales para la
generacin de trabajo y empleo.
5. Reconocimiento universal del trabajo reproductivo como Trabajo Socialmente
necesario, asociado al sistema de seguridad social.
6. Fortalecimiento del rol regulador del Estado frente a los salarios y el cumplimiento
de las leyes laborales, en particular la formalizacin del empleo.
Poltica 1.2. Incentivar el desarrollo local participativo y promover un desarrollo
territorial equilibrado e integrado.
Con esta poltica se busca apoyar procesos de desarrollo local en sus mltiples
dimensiones (ambiental, productiva, social, cultural, poltica, organizativa), que
respondan a las realidades y contextos locales bajo una perspectiva de articulacin
territorial. Para ello se propone perfeccionar el esquema de descentralizacin y
regulacin a escala nacional, meso (intermedia) y local, fortaleciendo a los gobiernos y
a las organizaciones sociales locales. Se propiciar un desarrollo local sustentable a
travs de un adecuado ordenamiento territorial, en el que las cuencas hidrogrficas
tendrn un importante papel para el manejo integrado de los recursos hdricos.
Comprende la promocin de un modelo poli cntrico de asentamientos humanos, que
potencie las articulaciones entre territorios rurales y urbanos (conectividad,
complementariedad, articulacin organizativa) y entre territorios centrales y perifricos,
con el fin de disminuir las disparidades territoriales.

112

Un elemento importante dentro de este objetivo es el desarrollo vial y los incentivos


para promover formas de asociacin entre los gobiernos locales que impulsen
procesos conjuntos y articulados de desarrollo local y regional. Para ello, se promueve
la participacin activa de la poblacin y de los gobiernos seccionales, en el marco de
alianzas estratgicas locales, nacionales e internacionales y una eficiente coordinacin
interinstitucional. Especial atencin se da al apoyo para lograr asentamientos humanos
saludables, productivos y sostenibles, capaces de generar su propio desarrollo.
Estrategias:
1. Incentivo a las articulaciones locales e interlocales urbanas y rurales desde una
perspectiva solidaria y cooperativa.
2. Creacin de fondos nacionales de cohesin y apoyo a proyectos mancomunados de
escala.
3. Apoyo a la ejecucin de los planes de desarrollo local, garantizando que la inversin
pblica est en funcin de las necesidades y de la correccin de injustas disparidades
territoriales y promoviendo procesos de concertacin a intra e inter locales y de las
localidades con el Estado nacional. 4. Transferencia oportuna de recursos a los
gobiernos locales.
5. Promocin de la realizacin de programas y proyectos mancomunados que
dinamicen las economas locales y potencien la participacin social.
6. Fortalecimiento de la autonoma de los gobiernos locales y de las organizaciones
sociales.
7. Desarrollo de polticas de ordenamiento territorial con criterios de concentracin de
poblacin para facilitar servicios pblicos eficientes, niveles de urbanizacin y
estructura diversificada de las oportunidades econmicas de la poblacin.
8. Fomento al desarrollo de ciudades intermedias: inversin social, infraestructura e
incentivos productivos
Poltica 1.3. Fomentar el desarrollo rural integral y asegurar la soberana
alimentaria.
Se trata de impulsar un proceso integral de desarrollo rural garantizando que los
pequeos y medianos productores campesinos tengan acceso a los activos
productivos (tierra y agua), crdito, asistencia tcnica y capacitacin. Dentro de esta
poltica, la produccin agroecolgica ocupa un lugar central, por lo que se la apoyar
en forma prioritaria. Los programas productivos estn articulados a programas de
conservacin y recuperacin de los suelos y se impulsa el control de plaguicidas,
pesticidas y herbicidas. Se promueven los encadenamientos productivos y la
diversificacin de la produccin. El Estado apoyar a la pequea y mediana

113

produccin campesina a travs de la compra de productos para los programas


pblicos de alimentacin.
Estrategias:
1. Incremento de la inversin en el sector rural.
2. Promocin de la organizacin campesina y acompaamiento de sus procesos
De fortalecimiento econmico en los mercados.
3. Regulacin del uso y acceso a tierras improductivas, favoreciendo a los
Pequeos productores y comunidades rurales con equidad de gnero.
4. Realizacin de reformas institucionales y jurdicas tendientes a fortalecer la
Regulacin y el acceso al agua en el pas.
5. Promocin de la seguridad de la tenencia y la titulacin masiva de las tierras
Con equidad de gnero.
6. Reforma del Banco Nacional de Fomento para que responda a las
Necesidades de financiamiento de las pequeas y medianas agriculturas
Familiares y de las organizaciones o asociaciones de economa solidaria.
7. Articular y fomentar el intercambio de alimentos entre zonas rurales y urbanas
a nivel micro regional, sustituyendo producciones extra regionales y generando
mercados libres de intermediarios y con precios justos

Poltica 1.4. Reconocer y respetar la diversidad y erradicar toda prctica de


discriminacin sexual, tnica, generacional, por discapacidad, poltica o
religiosa.
El primer componente de esta poltica consiste en generar programas sostenidos y
masivos de educacin, sensibilizacin y concienciacin con el fin de eliminar la
violencia fsica, psicolgica, sexual, la coaccin de cualquier tipo y las actitudes
inhumanas y denigrantes y para promover la igualdad de derechos y obligaciones al
interior de la familia, erradicando estereotipos sobre los roles tradicionales de gnero.
Un elemento fundamental en este sentido constituyen las acciones para eliminar los
estereotipos discriminatorios y las expresiones de violencia de gnero de los productos
comunicacionales.
Un segundo componente es la generacin de acciones afirmativas, como el uso de
intrpretes de lenguas nativas y lengua de seas ecuatorianas para cualquier trmite
en oficinas pblicas o el reconocimiento de los territorios ancestrales y la tenencia de
la tierra de los pueblos indgenas y afro-ecuatorianos.
El tercer componente consiste en generar mecanismos y acciones de proteccin,
atencin especializada y reparacin a las vctimas de discriminacin y de sancin a
quienes generen prcticas discriminatorias.

114

Estrategias:
1. Apoyo al libre desarrollo de las identidades en un marco de interculturalidad y a las
reivindicaciones de gnero como ejes transversales de toda poltica pblica.
2. Generacin de mecanismos claros de exigibilidad de derechos y vigilancia
ciudadana frente a la discriminacin.
Poltica 1.5. Asegurar una recaudacin justa y una redistribucin eficiente de los
recursos pblicos
Esta poltica busca asegurar que los tributos se basen en el principio de que quien
ms tiene, ms aporta, eliminando cualquier tipo de evasin. Los adultos mayores
contarn con mecanismos de exoneracin y reduccin progresiva de impuestos. Sin
embargo, una buena y justa recaudacin no es suficiente para promover la igualdad:
debe complementarse con una adecuada redistribucin. Para ello se plantea la
racionalizacin de la inversin pblica de acuerdo a criterios tcnicamente
establecidos y la territorializacin del Presupuesto General del Estado.
Estrategias:
1. Generacin de una reforma tributaria integral basada en criterios de justicia
distributiva.
2. Generacin de mecanismos de control y penalizacin severa a la evasin tributaria,
particularmente de los grandes contribuyentes.
3. Desarrollo y aplicacin de metodologas de presupuestos nacionales y locales,
orientadas a la redistribucin con criterios de justicia.
4. Promocin de la realizacin de presupuestos participativos locales y nacionales, con
enfoque de gnero e interculturales.
5. Disminucin de la participacin del IVA en los ingresos tributarios y aumento de la
participacin de los impuestos a la riqueza, a la renta y a los consumos especiales.
6. Establecimiento de regalas petroleras y mineras adecuadas
7. Aumento de la carga fiscal como porcentaje del PIB, disminuyendo la evasin y
elusin fiscales y ampliando la base de contribuyentes.
Poltica 1.6. Garantizar el acceso universal a servicios pblicos y a programas
sociales, culturales y recreativos de calidad.
Comprende programas de vivienda y mejoramiento del hbitat, la ampliacin de
coberturas tendientes a la universalizacin de la salud, la educacin, los servicios de
agua y saneamiento, los espacios pblicos, los bienes culturales y la recreacin. Para
estos ltimos se plantea adicionalmente el apoyo a los procesos de circulacin de las
experiencias y productos culturales, superando la exclusin y la marginacin. Tambin

115

se propone la promocin de la prctica de la cultura fsica hacia aquellos grupos que


tradicionalmente no han tenido acceso a la misma (mujeres, adultos mayores,
discapacitados, indgenas y afroecuatorianos). Finalmente se plantea
democratizar el acceso a la Internet y a la ciencia y la tecnologa.
Estrategias:
1. Impulso a la gratuidad y eliminar las barreras que impiden el acceso universal a
programas sociales y servicios pblicos (aportes voluntarios para educacin, cobro de
medicinas, etc.).
2. Impulso a programas de crdito para vivienda popular y mejoramiento del hbitat
promoviendo la organizacin social.
3. Planificacin de la dotacin de servicios bsicos para responder al crecimiento
demogrfico.
4. Generacin de mecanismos y procesos de contralora social para garantizar la
gratuidad de los servicios pblicos y de los programas sociales, culturales y
recreativos.
5. Promocin de articulaciones con artistas y productores culturales para asegurar la
produccin y circulacin de bienes culturales que apoyen los procesos de ampliacin
de capacidades y libertades de los seres humanos.

Poltica 1.7. Fortalecer el sistema de proteccin social, su calidad y efectividad


Comprende el fortalecimiento de la Seguridad Social y la ampliacin de coberturas
hacia los sectores menos favorecidos (infancia, adultos mayores, mujeres, personas
con discapacidad, personas con VIH-Sida). En el mbito de la salud se busca alcanzar
el aseguramiento universal de salud. En tercer lugar se encuentran todos los
programas de atencin integral y de calidad a personas de la tercera edad
(implementacin de nuevos modelos gerontolgicos de servicios abiertos a la
comunidad); los sistemas de proteccin de derechos de los nios, nias y
adolescentes; los sistema de proteccin social para personas con discapacidad
(tratamiento, rehabilitacin, medicamentos, insumos mdicos y ayudas tcnicas); la
proteccin a migrantes y a sus familias. Finalmente, tenemos el programa del Bono de
Desarrollo Humano: se trata de crear los mecanismos que aseguren el cumplimiento
de la corresponsabilidad por parte de los beneficiarios, para potenciar sus impacto en
generacin de capacidades humanas, as como dotar de capacitacin y micro-crdito
a los beneficiarios para que tengan una inclusin productiva adecuada.
Estrategias:
1. Verificacin del cumplimiento de la corresponsabilidad por parte de los beneficiarios
del Bono de Desarrollo Humano, as como dotarles de capacitacin y micro-crdito,

116

con el fin de articularlo a las polticas que impulsan la economa solidaria y que
incentivan la participacin y organizacin social.
2. Incremento progresivo del presupuesto destinado a los programas de inclusin
social.
3. Generacin de mecanismos de coordinacin y articulacin efectiva con las
comunidades locales para la implementacin de redes de proteccin social y procesos
de veedura social, que contribuyan a aumentar la calidad de los servicios.
4. Realizacin de un proceso de reforma profunda del sistema de seguridad social.
Poltica 1.8. Mejorar el desarrollo cognitivo de los nios en edades tempranas
Se trata de buscar la equidad desde el principio de la vida con el fin de que todos los
nios/as tengan la posibilidad de iniciar su desarrollo cognitivo desde tempranas
edades. Lo anterior es una de las condiciones previas necesaria para que en el futuro
los nios/as tengan un buen desempeo acadmico y con ello una buena formacin
de capacidades tanto en educacin como en salud. Se trata de tener una visin
integral del desarrollo infantil en donde se conecten intervenciones relacionadas con el
desarrollo cognitivo con intervenciones que garanticen una adecuada nutricin y salud
de los nios. Solo de esta forma se podr eliminar los procesos de transmisin intergeneracional de la pobreza.
Estrategias:
1. Articulacin los programas y servicios pblicos de desarrollo infantil que incluyan
salud, alimentacin, educacin inicial a las poblacin con menos acceso a dichos
servicios.
2. Definicin de estndares de calidad de los servicios de desarrollo infantil.
3. Promocin de la estimulacin temprana de nios y nias.
4. Articulacin el desarrollo infantil con la educacin inicial.
Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana
Las polticas aqu presentadas recogen algunas del Plan Decenal de Educacin, as
como tambin sugerencias de diversos sectores y del conjunto de mesas con amplia
participacin ciudadana que se realizaron para elaborar este Plan.
Poltica 2.1 Impulsar el acceso universal a educacin de calidad
Con esta poltica se busca incrementar los porcentajes de acceso a la educacin
inicial, bsica, media y superior; disminuir el rezago educativo y la desercin escolar.
Consiste en asegurar la gratuidad de los servicios educativos en todos sus niveles de
manera que sean accesibles a todos y todas. Para disminuir el rezago educativo se

117

fortalecer la educacin bsica alternativa y se implementar una campaa masiva


nacional de alfabetizacin, postalfabetizacin y educacin bsica para adultos con
enfoque de gnero, con prioridad en mujeres, pueblos indgenas y afroecuatorianos.
Se promover el acceso a la educacin en cualquier etapa de la vida de los seres
humanos, fortaleciendo la oferta de educacin continua.

No todos los programas

tienen disponibles datos completos y actualizados sobre sus coberturas. En el anexo


consta el detalle de la cobertura por provincias. Dado que las barreras econmicas no
son las nicas que obstaculizan la universalizacin de la educacin, sino que existe
otro tipo de barreras relacionadas con la discriminacin y la exclusin, el segundo
componente de esta poltica ser la supresin de todas aquellas barreras que operan
en el mundo de lo simblico. Se promover la erradicacin de toda forma de
discriminacin en las instituciones educativas. Se pondr especial atencin a la
eliminacin de delitos sexuales en el mbito educativo y a fomentar procesos de
inclusin social para las personas con discapacidad.
Estrategias:
1. Generacin de esfuerzos pblicos sostenidos para garantizar el acceso universal a
la educacin, promoviendo alianzas con organizaciones y gobiernos locales, dando
mayor peso a la comunidad en la gestin participativa del sistema escolar.
2. Promocin de incrementos progresivos en el presupuesto para educacin.
3. Eliminacin de barreras econmicas que impiden el acceso universal a la educacin
(contribucin voluntaria para la matrcula, textos escolares, etc.).
4. Creacin de partidas docentes para el nivel inicial, bsico y medio y garantizar que
no hay escuela sin maestros, particularmente en el mbito rural.
5. Utilizacin de medios masivos de comunicacin para generar procesos de
alfabetizacin y de educacin contina.
6. Articulacin entre programas de alfabetizacin, titularizacin de tierras y el fondo
Pro mujeres.
7. Conformacin de Comits de Vigilancia para el tratamiento de los casos de delitos
sexuales en el mbito educativo.
8. Eliminacin de barreras arquitectnicas que impiden el acceso de discapacitados en
los centros educativos.
Poltica 2.2. Impulsar una educacin de calidad, intercultural e inclusiva, desde
un enfoque de derechos para fortalecer la formacin ciudadana, la unidad en la
diversidad y desarrollar plenamente las capacidades de las personas.
Para mejorar la calidad de la educacin es necesaria la confluencia de distintos
aspectos.

118

En primer lugar: los contenidos y la necesaria adecuacin de los mismos a los


entornos y realidades locales. Se busca una educacin de acuerdo con nuestros
contextos, culturas e identidades; una educacin para la vida, que desencadene
procesos liberadores y sea la base para la generacin de un pensamiento crtico. Para
ello es necesario promover una reforma curricular que incorpore principios de
diversidad, elimine los estereotipos de gnero, sexistas, racistas, clasistas y
androcntricos y promueva una relacin armnica entre el ser humano y la naturaleza.
En segundo lugar est la relacin entre procesos cognitivos y nutricin y la necesidad
de garantizar a la niez las condiciones para aprender. En este marco, los programas
de alimentacin escolar juegan un rol fundamental y es clave fomentar el consumo de
alimentos autctonos de cada regin, con alto contenido nutricional y culturalmente
apropiados.
Un tercer punto tiene que ver con los y las docentes, quienes deben gozar de
condiciones laborales que los estimulen y motiven; tener acceso a procesos de
formacin y actualizacin profesional continua y estructurada. Se promover, de
manera especial, el incremento de profesores en las escuelas unidocentes.
En cuarto lugar estn las necesidades de infraestructura, equipamiento, mobiliario,
material didctico y tecnologa necesarios para generar procesos educativos de alta
calidad.
Un quinto aspecto tiene relacin con la insercin de los procesos educativos dentro de
las comunidades locales y la necesidad de generar sistemas locales y un sistema
nacional de evaluacin y rendicin de cuentas, con participacin de todos los actores
involucrados en la educacin (estudiantes, docentes, padres y madres de familia,
comunidades locales y organizaciones sociales).
Estrategias:
1. Impulso para la articulacin entre niveles educativos (inicial, bsico, medio y
superior).
2. Promocin de enfoques de interculturalidad, derechos, gnero y sustentabilidad en
los procesos pedaggicos.
3. Promocin de articulaciones con organizaciones y gobiernos locales para mejorar la
calidad de los procesos educativos.
4. Articulacin de programas pblicos de alimentacin escolar, nutricin y los de
reactivacin productiva para mejorar las sinergias y emplear alimentos autctonos.
Extender el alcance de estas polticas al conjunto de la poblacin y su situacin
alimentaria.
5. Articulacin entre el sistema educativo y los procesos de desarrollo endgeno.
6. Fomento a la participacin de la familia y las organizaciones sociales en el proceso

119

educativo.

Poltica 2.3. Generar capacidades para el desarrollo humano sustentable y


procesos de formacin continua para la vida, con enfoque de gnero,
generacional e intercultural.
La generacin de capacidades para el desarrollo humano comprende no solamente los
procesos de formacin que estn relacionados con el trabajo productivo y el empleo
(el saber hacer), sino tambin aquellas iniciativas de formacin que buscan ampliar las
capacidades del ser; es decir aquellos procesos educativos que nos vuelven mejores
seres humanos y que se convierten en constructores de sentidos y de sociedad.
En el mbito del saber hacer se incluye la formacin y capacitacin profesional con
enfoque de derechos, los procesos de capacitacin tcnica y la formacin para el
desarrollo. Se plantea la creacin de un centro de alto rendimiento productivo para la
capacitacin y formacin de mano de obra y la asistencia tcnica, en funcin de la
economa social y solidaria. Mientras que en el mbito de aprender a ser se incluyen
los procesos de formacin de liderazgo, la educacin para la paz y la no violencia, la
formacin poltica, la educacin de gnero, la formacin en derechos y exigibilidad, la
formacin para la democracia, etc.
Un tercer aspecto dentro de los procesos de formacin continua es la necesidad de
democratizar el acceso a tecnologas e informacin y el rol de los medios de
comunicacin en este sentido. Se plantea incentivar la programacin cultural y
educativa de los medios; apoyar la creacin y difusin de productos audiovisuales que
contribuyan a ampliar el conocimiento y las posibilidades expresivas de los
espectadores; generar y difundir informacin adecuada, suficiente y oportuna sobre
tecnologa y mercados y promover la creacin de un canal pblico para la difusin de
programacin cultural y educativa. El acceso constante y oportuno a medios de
informacin y comunicacin garantiza a la ciudadana la posibilidad de participar
sustantivamente en la vida econmica, social y cultural. La informacin es adems un
insumo indispensable para la participacin en los procesos de toma de decisiones
sobre el bien comn, as como para exigir la rendicin de cuentas.
Estrategias:
1. Difusin de la experiencia de los adultos mayores involucrndolos como
facilitadores de procesos de formacin de adultos.
2. Promocin del acceso prioritario de los grupos menos favorecidos (indgenas,
afroecuatorianos, mujeres, poblaciones rurales, discapacitados) a procesos de
formacin de adultos (alfabetizacin y culminacin de los niveles de instruccin).
3. Creacin de un Plan Nacional de Capacitacin para la poblacin, orientado al

120

fortalecimiento de las actividades de gestin y produccin.


4. Generacin de un sistema territorializado para la identificacin de necesidades de
formacin de adultos y apoyo a su puesta en marcha a travs de alianzas con
gobiernos locales.
5. Fomento a la participacin de organizaciones sociales para identificar prioridades de
capacitacin y formacin de adultos.
6. Creacin de mecanismos de crdito que faciliten los procesos de educacin de
adultos.
7. Promocin y fortalecimiento de la organizacin social en torno a procesos de
formacin permanente de adultos.
8. Capacitacin de la poblacin en el uso de nuevas tecnologas de informacin y
comunicacin.
9. Democratizacin del acceso a Internet mediante la dotacin del servicio a
establecimientos educativos pblicos de todos los niveles y la implantacin de
telecentros en zonas rurales y urbano marginales.
10. Promocin de medios de comunicacin alternativos locales.
Poltica 2.4. Fortalecer el sistema de educacin intercultural bilinge.
La creacin del subsistema de educacin intercultural bilinge fue resultado de un
proceso histrico de lucha de los pueblos indgenas en el Ecuador y sin duda fue un
factor fundamental para ampliar la democracia y la interculturalidad en el pas, por lo
que debe ser fortalecido y potenciado con el fin de ampliar las capacidades de los
pueblos y nacionalidades del pas desde una perspectiva de unidad en la diversidad.
Es indispensable promover un proceso serio y sostenido para mejorar la calidad de la
Educacin Intercultural Bilinge en el pas y garantizar una educacin que fortalezca
las identidades de los pueblos y nacionalidades y promueva el uso de las lenguas
nativas. Para ello es clave la capacitacin y formacin tcnica y profesional de
recursos humanos indgenas; la incorporacin de elementos culturales propios de los
pueblos indgenas y afroecuatorianos en el currculum educativo, la promocin y
difusin de los saberes ancestrales y la generacin de articulaciones y sinergias entre
los sistemas educativos al interior del Ministerio de Educacin, de manera que la
interculturalidad sea un eje de todo el sistema educativo nacional y no solamente de la
educacin para pueblos y nacionalidades indgenas.
Estrategias:
1. Promocin de procesos de articulacin entre la educacin intercultural bilinge y las
organizaciones indgenas para que exista un proceso de contralora social y un apoyo
mutuo entre las comunidades y los centros educativos.

121

2. Evaluacin participativa y reforma de la educacin intercultural bilinge desde las


organizaciones indgenas de cada regin con el fin de fortalecerla en el marco de la
autonoma del subsistema.
Poltica 2.5. Promover la investigacin cientfica y la innovacin tecnolgica para
propiciar procesos sostenibles de desarrollo.
Fomentar la investigacin cientfica y la innovacin tecnolgica es esencial para
promover procesos de desarrollo que potencien las capacidades locales, fortaleciendo
la soberana nacional y la articulacin inteligente al sistema mundo contemporneo. Se
trata entonces de impulsar procesos de investigacin que produzcan conocimiento y
se articulen al desarrollo del pas. Se promover la investigacin en ciencias bsicas,
sociales, ambientales y la investigacin aplicada a la agricultura, la energa, la salud, la
acuacultura, la educacin, las tecnologas de
informacin y comunicacin, etc. Todo ello con el fin de contribuir a la reflexin,
propiciar el debate y establecer alternativas de solucin a los principales problemas del
pas, generando tecnologas sustentables y apropiadas a la realidad ecuatoriana. Se
apoyar la innovacin, adaptacin y transferencia tecnolgica. Se promover la
investigacin en universidades y centros de investigacin de acuerdo a las
necesidades prioritarias del pas.
Estrategias:
1. Incremento de la inversin en ciencia y tecnologa.
2. Promocin de procesos sostenidos de formacin acadmica de investigadores/as.
3. Fomento de procesos de articulacin entre los sectores acadmico, gubernamental
y productivo.
4. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, desarrollando un
plan participativo decenal especfico del sector.
5. Promocin de programas de extensin universitaria.
6. Establecimiento de programas de becas de investigacin de acuerdo a las
prioridades nacionales.
7. Ampliacin de la difusin de los resultados obtenidos en las investigaciones
realizadas.
Poltica 2.6. Promover el acceso a la informacin y a las nuevas tecnologas de
informacin y comunicacin para fortalecer el ejercicio de la ciudadana
El acceso constante y oportuno a medios de informacin y comunicacin permite a la
ciudadana la posibilidad de participar en la vida econmica, social y cultural. La
informacin es adems un insumo indispensable para la participacin en los procesos
de toma de decisiones sobre el bien comn, as como para exigir la rendicin de

122

cuentas.
El Estado debe garantizar que la ciudadana acceda a suficientes y variadas fuentes
de informacin y que el uso de las nuevas tecnologas de comunicacin no sea
exclusivo de aquellos con mayores recursos econmicos. Las y los pobres, indgenas,
afrodescendientes, mujeres, discapacitados, relegados con mayor frecuencia deben
ser actores prioritarios de los procesos de acceso a ellas.
En este sentido, es necesario democratizar el acceso y la funcin de los medios de
comunicacin. Se plantea incentivar la programacin cultural y educativa de los
medios; apoyar la creacin y difusin de productos audiovisuales que contribuyan a
ampliar el conocimiento y las posibilidades expresivas de los espectadores; generar y
difundir informacin adecuada, suficiente y oportuna sobre tecnologa y mercados y
promover la creacin de un canal pblico para la difusin de programacin cultural y
educativa.
Estrategias:
1. Dotacin de acceso a internet para los establecimientos educativos pblicos de
todos los niveles.
2. Impulso a la implantacin de telecentros en zonas rurales y urbano marginales.
3. Consecucin, en los medios de comunicacin, para que asuman su responsabilidad
educativa, regulen su programacin desde la perspectiva de derechos humanos,
equidad de gnero, interculturalidad y se definan espacios de comunicacin pblica
para la educacin alternativa y/o masiva que dejen de lado la discriminacin, el
sexismo y la promocin de la violencia.
4. Establecimiento de incentivos para la comunicacin alternativa, basada en derechos
y promotora de la ciudadana. Instauracin de premios e incentivos para los programas
de comunicacin escrita, radial, televisiva y/o medios alternativos.
5. Promocin de medios de comunicacin alternativos locales.
Poltica 2.7. Garantizar una alimentacin saludable, disminuir drsticamente las
deficiencias nutricionales.
El Estado juega un papel fundamental en la promocin, difusin y estmulo a la
produccin de alimentos que cumplan con requerimientos indispensables para
satisfacer un consumo sano y provisto de los nutrientes necesarios.
Una alimentacin rica en componentes nutricionales adecuados, permitir contar con
una poblacin sana sin problemas de desnutricin u obesidad. Con relacin a los
primeros aos de vida, es importante considerar aspectos relevantes a la lactancia
materna, con la finalidad de dotar a los recin nacidos de las suficientes defensas
contra enfermedades e infecciones, suministrando una alimentacin adecuada para

123

desarrollar plenamente sus capacidades durante los siguientes aos de vida.


Finalmente, se complementa lo anterior con un sistema de difusin que contribuya al
sostenimiento de la poltica expuesta, creando canales de comunicacin entre la
ciudadana y el Estado, contribuyendo as, al fomento de una cultura de alimentacin
equilibrada, sana y preventiva en materia de enfermedades afines a una inadecuada
dieta.
Estrategias:
1. Fomento de la produccin eficiente y competitiva de alimentos estratgicos.
2. Mejoramiento del control de calidad y sanitario de alimentos.
3. Informacin, educacin y comunicacin a la poblacin para la adopcin de dietas
que permitan mejorar y cuidar su salud.
4. Promocin de la lactancia materna exclusiva
5. Implementacin de la consejera nutricional en los servicios de salud y mejoramiento
de la aplicacin de la alimentacin complementaria.
6. Implementacin del Plan de inocuidad alimentaria.
7. Distribucin de alimentos enriquecidos con micro-nutrientes

Objetivo 3: Aumentar la esperanza y la calidad de vida de la poblacin


En el sector salud se han realizado varios encuentros para analizar, consensuar y
sistematizar las demandas de salud y formularlas como polticas. El presente texto
recoge las propuestas expresadas en las mesas de trabajo, organizadas por la
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, las expresiones de los Congresos
por la Salud y la Vida, los acuerdos del Consejo Nacional de Salud y los lineamientos
del Ministerio de Salud Pblica.
Poltica 3.1. Promover el desarrollo sectorial, la organizacin y funcionamiento
del Sistema Nacional de Salud.
Uno de los desafos que enfrenta el pas es incorporar y articular todas sus
potencialidades al proceso democrtico de construir bienestar colectivo y salud. El
requerimiento de generar soluciones y compromisos que, superando el formato de
hacerlo a travs de la exclusiva oferta del Estado, permitan resolver los problemas que
afectan la calidad de vida y las condiciones de salud de la poblacin de manera
participativa, exige, por una parte, integrar a los diferentes actores sectoriales,
institucionales y ciudadanos y, por otra, impulsar procesos de dilogo y el
establecimiento de acuerdos que incrementen sus capacidades de intervencin
dirigidas a promover el bienestar y satisfacer las necesidades de salud de la poblacin.

124

Considerando lo sealado, esta poltica promueve dos lneas estratgicas de accin.


Primero: recuperar el protagonismo pblico y social, la soberana y autodeterminacin
en la formulacin participativa de polticas pblicas y programas incluyentes y
movilizadores por la salud y la vida desde lo local; promover un desarrollo sectorial
integrado que facilite la planificacin, regulacin y gestin. Segundo: garantizar el
acceso de toda la poblacin a servicios de salud e infraestructura sanitaria, erradicar
las inequidades, la exclusin y la discriminacin, recuperando con ello la salud como
un derecho y el bienestar como un hecho colectivo.
Estrategias:
1. Concrecin del Sistema Nacional de Salud.
2. Desconcentracin y descentralizacin del Sistema Nacional de Salud con
participacin activa de las organizaciones sociales de base territorial.
3. Articulacin de los subsistemas pblicos y de aseguramiento en salud.
4. Implementacin de procesos de evaluacin participativa y rendicin de cuentas.
5. Incremento, asignacin oportuna y uso ptimo de los recursos econmicos para la
funcin salud.
6. Ejecucin de convenios con gobiernos seccionales para incrementar la cobertura
con servicios de infraestructura sanitaria.

Poltica 3.2. Fortalecer la gestin y el desarrollo del talento humano, su


respuesta oportuna, con calidad y calidez a los requerimientos de salud
Con esta poltica se pretende garantizar la formacin y disponibilidad de personal con
dominio para responder a las necesidades de salud de la poblacin. El primer
componente de la poltica consiste en la generacin de programas que formen
personal con conocimiento y destrezas para resolver los principales problemas de
salud de la poblacin, la ejecucin del nuevo modelo familiar, comunitario, intercultural
y que asigna prioridad a la atencin primaria de salud. El segundo componente afirma
el requerimiento de ampliar la disponibilidad de personal para la
funcin

salud,

especialmente

en

el

sector

rural

urbano-perifrico,

pero

fundamentalmente con la dotacin de condiciones laborales que los estimulen,


fortalezcan su compromiso y solidaridad con los requerimientos de salud de la
poblacin.
En consecuencia, el desarrollo del personal comprende, a ms del incremento, su
adecuada asignacin territorial, remuneracin, asignacin de condiciones de trabajo y
recursos adecuados para cumplir su funcin; la expansin de sus conocimientos,
habilidades, imaginacin, creatividad, emociones e iniciativas, pero fundamentalmente
de su compromiso y solidaridad a fin de garantizar respuestas oportunas, con calidad y

125

calidez a las necesidades de salud de la poblacin.


Estrategias:
1. Formacin del personal en funcin del perfil epidemiolgico y las necesidades
de salud de la poblacin.
2. Coordinacin entre la Autoridad Sanitaria, las instituciones de formacin de
personal y las de servicios de salud para acordar el perfil profesional.
3. Formacin multidisciplinaria del personal de salud de manera que se genere una
visin y prctica de la salud con carcter intercultural, centrada en la promocin de la
salud, con base en la atencin primaria de salud, familiar y comunitaria.
4. Certificacin y recertificacin del personal de salud considerando los diversos tipos
de prcticas y conocimientos.
5. Acreditacin de las instituciones y programas de formacin de personal en salud.
6. Incremento a 8 horas del horario de atencin del personal de salud, especialmente
en las unidades de atencin primaria de salud. Adecuacin de los horarios a los usos,
costumbres, estructuras de trabajo y empleo de cada localidad, provincia, regin.
7. Redistribucin del personal de salud, eliminando su concentracin en los centros
urbanos, capitales provinciales y cantonales.
8. Incremento de personal de salud y asignacin considerando los requerimientos de
la poblacin del sector rural y urbano-perifrico.
9. Asignacin de incentivos al personal de salud segn ubicacin geogrfica,
evaluacin del desempeo y cumplimiento de metas programticas.
Poltica 3.3. Asegurar el acceso universal a medicamentos esenciales,
consolidar la autoridad y soberana del Estado en el manejo de los
medicamentos y recursos fitoteraputicos.
Tanto por su contribucin teraputica como por el impacto que causa en la economa
del sector salud y las familias, los medicamentos son considerados como insumos
crticos en la funcin salud. Por ello, en la bsqueda de una poltica integral que
proteja la salud y mejore la calidad de vida de la poblacin, el acceso a medicamentos
esenciales es de suma trascendencia.
Esta poltica se propone asegurar por una parte, la disponibilidad y por otra, el uso
racional de los medicamentos y fitofrmacos. Ante la disponibilidad es preciso
recuperar la soberana del pas en la produccin y comercializacin de los
medicamento
Estrategias:
1. Fortalecimiento y apoyo a la produccin nacional, especialmente, de medicamentos
esenciales y genricos.

126

2. Importacin de medicamentos genricos fabricados al amparo de licencias


obligatorias.
3. Mejoramiento del registro sanitario de medicamentos esenciales.
4. Fortalecimiento de la regulacin del precio de los medicamentos considerando la
capacidad adquisitiva de la poblacin, los costos reales de produccin e importacin.
5. Mejoramiento del sistema de administracin y logstica del suministro de
medicamentos.
6. Prescripcin y dispensacin bajo protocolos teraputicos.
7. Control de la prescripcin y dispensacin obligatoria de medicamentos genricos
por las instituciones del sector pblico, conforme al Cuadro Nacional de Medicamentos
Bsicos.
8. Generacin de mecanismos y campaas de comunicacin y educacin tendientes a
promover el uso racional de medicamentos y eliminar la automedicacin
9. Regulacin segn evidencias cientficas y principios bioticos de la informacin y
promocin de los medicamentos a travs de cualquier medio de difusin.
10. Impulso a la proteccin y al uso racional de los recursos fitoteraputicos existentes
en el pas, especialmente en la atencin primaria de salud, reconociendo los
conocimientos ancestrales en salud.
11. Apoyo a la investigacin de los recursos fitoteraputicos, garantizando los
derechos de propiedad intelectual a los pueblos originarios y no a las empresas con
fines de lucro nacionales o transnacionales.
Poltica 3.4. Asegurar la cobertura universal de la salud, con servicios de calidad
que ofertan prestaciones con calidez, eliminando todo tipo de barreras que
generan inequidad, exclusin y recuperando la salud como un derecho
ciudadano
Esta poltica se propone erradicar problemas como la inequidad, desigualdad y la
exclusin de salud. Para ello, compromete al sector salud a universalizar la cobertura,
eliminar todas las barreras geogrficas, econmicas, sociales, culturales que limitan el
acceso de amplios grupos de la poblacin, especialmente del sector rural, grupos
campesinos, afroecuatorianos y discapacitados a los servicios pblicos; pero adems,
demanda mejorar la calidad de sus servicios y la calidez de las prestaciones.
Hoy ms que nunca, la poblacin demanda servicios de salud incluyentes, que
respeten la diversidad de gnero, generacional y cultural, elimine los estereotipos
sexistas, racistas, de opcin sexual; que ofrezcan sus prestaciones de manera
oportuna, que cuenten con la infraestructura, equipamiento, instrumental, personal,
financiamiento,

medicamentos

todos

los

insumos

necesarios;

pero

127

fundamentalmente, con personal sensible, respetuoso y solidario con sus problemas


de salud. Servicios de salud que promuevan una relacin armnica, saludable entre
el personal y la poblacin, susceptibles de evaluacin y rendicin de cuentas.
Estrategias:
1. Fortalecimiento del licenciamiento obligatorio de las unidades de salud como
mecanismo para mejorar la calidad de los servicios.
2. Cobertura universal en salud, con servicios pblicos gratuitos.
3. Eliminacin de las barreras geogrficas, econmicas, culturales, de gnero,
generacionales, de opcin sexual y otras que limitan la atencin en los servicios de
salud.
4. Ejecucin del programa de extensin de la proteccin social en salud sin
exclusiones de ningn tipo; con nfasis en la atencin primaria de salud, el sector
rural, urbano-perifrico, pueblos indgenas y afrioecuatorianos, adultos mayores,
madres, nias/os, discapacitadas/os, personas viviendo con vih/sida.
5. Fortalecimiento del modelo de salud integral, familiar, comunitario, intercultural, con
base en la atencin primaria de salud, la prevencin de la enfermedad y la promocin
de la salud.
6. Participacin de la familia y la comunidad en la resolucin de los problemas de
salud y sus determinantes.
7. Formacin de equipos bsicos de salud para la atencin primaria de salud, inclusin
de un modelo de gestin por resultados.
8. Fortalecimiento de la red plural de prestadores con la aplicacin efectiva del sistema
de referencia y contrarrefencia.
9. Capacitacin al personal de salud a fin de promover relaciones de solidaridad con
sus usuarias/os; hacer de los servicios de salud espacios amigables, solidarios y de
respeto a los derechos, los principios culturales y bioticos.
10. Ejecucin de programas de atencin integral a las discapacidades; mejorar la
oferta de servicios para atender las discapacidades en las reas urbanoperifricas y
rurales.
11. Ejecucin de programas de atencin integral a problemas de salud mental y
afectivos.
12. Reduccin de la mortalidad y morbilidad, fortaleciendo y universalizando el acceso
gratuito de toda la poblacin a la Atencin Primaria de Salud, especialmente en el
sector rural, las comunidades y pueblos indgenas y afroecuatorianos; respetando los
valores y la diversidad cultural.
13. Reducir la mortalidad de la niez, infantil, materna y el riesgo obsttrico;
eliminando progresivamente sus determinantes, las barreras que cancelan el acceso

128

de la poblacin a la salud y mejorando las calidad de los servicios de salud,


especialmente en el sector rural, las comunidades y pueblos indgenas y
afroecuatorianos.
Poltica 3.5. Fortalecer la prediccin y prevencin de la enfermedad, el desarrollo
de capacidades para advertir, anteponerse y controlar la morbilidad, los riesgos
ambientales, los accidentes, la violencia y las discapacidades.
La salud, como parte del desarrollo, convoca obligatoriamente a erradicar las
inequidades transformando los subsistemas de salud, eliminando las barreras que
limitan el acceso de la poblacin a los servicios, mejorando su calidad y conformando
programas integrados e integrales que promuevan bienestar; pero adems, exige
generar capacidades que permitan prevenir la enfermedad y promover la salud. En
este caso, el planteamiento es revolucionar la agenda poltica nacional de salud,
fortaleciendo y asignndole prioridad tanto a la prevencin de la enfermedad como a la
promocin de la salud; considerando que a ms de las barreras geogrficas,
econmicas, sociales y culturales, la falta de informacin, educacin y comunicacin
para la salud, limita las posibilidades de generar cambios de conducta y actitudes
saludables en la poblacin.
Considerando lo sealado, tres son los mbitos de intervencin que plantea la
presente poltica: el primero dirigido a fortalecer el sistema educativo con contenidos
que permitan reducir los riesgos; el segundo, mejorando la deteccin temprana de los
mismos y, el tercero, optimizando la intervencin para evitar las complicaciones;
recuperando con ello las estrategias universales de la prevencin primaria, secundaria
y terciaria, pero adems, reconociendo que la comunicacin debe ser incluida como un
componente obligatorio de los servicios y programas de salud.
Estrategias:
1. Articulacin del sector salud y educacin en el desarrollo de programas de
educacin y promocin de la salud en todos los niveles.
2. Inclusin de la educacin para la salud en el currculo de todos los niveles del
sistema educativo formal, no formal, de formacin y perfeccionamiento docente.
3. Consolidacin de la estrategia de informacin, educacin y comunicacin en salud
con un enfoque intercultural y de equidad de gnero, lenguajes comunicacionales de
fcil comprensin para toda la poblacin y un enfoque intercultural, de gnero y
generacional..
4. Implantacin de campaas de educacin para la salud destinadas a prevenir todo
tipo de violencia, enfermedad, discapacidad y los riesgos para la salud.
5. Fortalecimiento de la vigilancia epidemiolgica e intervencin inmediata sobre la

129

morbilidad y mortalidad de procesos prevalentes y de notificacin obligatoria.


6. Fortalecimiento de la prevencin de la enfermedad en el espacio laboral. Desarrollo
de una red de promotores comunitarios de las prcticas saludables, adecuados a las
culturas locales.
7. Implantacin del sistema comn de informacin georeferenciado, con informacin
actualizada y desagregada por provincia, cantn, distrito, rea de salud y niveles de
atencin, que incorpore las categoras de gnero, edad, etnia.
8. Implantacin de la estrategia nacional de Salud de la Niez y Adolescencia como
mecanismo que contribuya al ejercicio y pleno disfrute de sus derechos de nias, nios
y adolescentes.
9. Implantacin de programas integrales de salud para la poblacin de zonas de
frontera.
10. Reconocimiento de las parteras capacitadas en los Programas de Maternidad
Gratuita y Atencin a la Infancia.
11. Fomento de una cultura de previsin y planificacin frente a accidentes, acciones
intencionales, violencia, desastres naturales y antrpicos.
Poltica 3.6. Fortalecer la promocin de la salud, promover la construccin de
ciudadana y una cultura por la salud y la vida.
Como la prevencin de la enfermedad, la promocin de la salud se inserta en una
concepcin de desarrollo humano integral. Ello exige, por una parte, mantener una
visin holstica de la salud, superar su concepcin y prctica basada en las ciencias
naturales y en la enfermedad y, por otra, asumirla como una responsabilidad
multisectorial, multidisciplinaria y colectiva.
Ante lo sealado, la comunicacin en salud se constituye en estrategia clave pues
permite informar, incorporar y mantener en la agenda pblica contenidos significativos
sobre la salud, generar espacios, estilos de vida saludables y reorientar las acciones
de los servicios y programas de salud. La presente poltica plantea, por una parte, la
entrega a la poblacin de conocimientos que faciliten el desarrollo de capacidades
(habilidades y destrezas) para proteger su salud, mejorar sus condiciones y calidad de
vida y, por otra, la generacin de espacios de convivencia armnica, dilogo social y la
toma de decisiones en beneficio de la salud y la vida.
Estrategias:
1. Creacin de escuelas para la formacin de promotores comunitarios de salud.
2. Incorporacin de los medios de comunicacin en programas para la promocin de la
salud.
3. Implantacin de campaas dirigidas a promover la salud, los derechos sexuales y

130

reproductivos, la actividad fsica, recreacional y el deporte.


4. Ampliacin de la cobertura de programas integrales de atencin e informacin
especfica para adolescentes sobre salud sexual y reproductiva (embarazos no
deseados, uso de mtodos anticonceptivos, vih/sida).
5. Coordinacin sectorial y con los gobiernos seccionales para la implementacin de
polticas pblicas saludables, espacios y estilos de vida saludables, con participacin
ciudadana.
6. Fortalecimiento del uso de la biodiversidad en la medicina tradicional y en
laseguridad alimentaria.
7. Fortalecimiento de los programas de informacin, educacin y comunicacin con
enfoque de derechos, gnero e interculturalidad para la promocin de la salud.
8. Implementacin de espacios libres de Vih/Sida, iniciando programas en Centros de
Rehabilitacin Social.
Poltica 3.7. Promover el desarrollo de entornos favorables para la salud y la
vida.
El Plan Nacional de Desarrollo, a travs de sus diferentes objetivos, incorpora un
conjunto de polticas y estrategias destinadas a mejorar las condiciones y con ello la
calidad de vida de la poblacin; proceso que, como se ha sealado, es el resultado del
acceso de la poblacin a un conjunto de bienes, valores y servicios necesarios para
sobrellevar su vida en ptimas condiciones.
Como complemento de las polticas y lneas estratgicas descritas en el presente
objetivo de desarrollo, la presente poltica plantea fortalecer el acceso de la poblacin
a un ambiente laboral, familiar y social apropiado para la vida.
Estrategias:
1. Promocin de espacios laborales favorables para la vida: espacios libres de
contaminantes fsicos, qumicos y biolgicos, de estrs, fatiga, monotona y
hacinamiento.
2. Incremento de hogares con vivienda propia, saludable y durable.
3. Incremento de la cobertura y acceso de la poblacin a servicios de infraestructura
sanitaria: agua potable, eliminacin de excretas, alcantarillado, eliminacin y manejo
adecuado de basuras.
4. Mejoramiento del manejo de desechos que ponen en riesgo la salud y la vida.
5. Crecimiento urbano y rural que preserva el medio ambiente y el uso racional de los
recursos hdricos.
6. Fortalecimiento de la seguridad pblica, reduccin de los accidentes de trnsito, los
delitos contra las personas, la violencia familiar y social.

131

7. Desarrollo de polticas de ordenamiento territorial con criterios que preservan la


salud y la vida.
Poltica 3.8. Garantizar los derechos, la salud sexual y reproductiva;
considerando a la poblacin como el elemento central del desarrollo sostenible
y el recurso ms valioso del nuevo pas.
Esta poltica propone la adopcin de medidas que permitan promover una sexualidad y
reproduccin saludable, responsable, sin riesgos, con respeto a la diversidad tnica,
cultural, de gnero, generacional y el sometimiento a los principios bioticos.
Adicionalmente, se constituye en aporte al desarrollo de una dinmica demogrfica
saludable
Plantea

estrategias

vinculadas

con

la

entrega

de

informacin,

educacin,

comunicacin que permitan orientar responsablemente los comportamientos sexuales


y reproductivos; pero adems, la reduccin de la mortalidad y sus determinantes,
conjuntamente con la universalizacin en el acceso a los servicios de salud de
atencin primaria que incorporan la dimensin sexual y reproductiva; la concepcin y
la anticoncepcin.
Estrategias:
1. Fortalecimiento del Plan de Accin, Poltica de Salud y Derechos Sexuales y
Reproductivos
2. Fortalecimiento en el acceso a la informacin, orientacin, servicios y mtodos de
planificacin familiar, tanto de regulacin de la fecundidad como aquellos que
propicien los embarazos sin riesgo y el tratamiento de la infertilidad bajo criterios de
respeto a los principios bioticos, salvaguardando los derechos a la intimidad, la
confidencialidad, el respeto a los valores culturales y las creencias religiosas, en el
caso de adolescentes, los deberes y responsabilidades de los padres.
3. Implementacin de servicios de informacin, educacin y atencin diferenciada para
adolescentes con la participacin de sus padres
4. Implementacin de servicios para atender de manera integral la salud sexual y
reproductiva de adultos jvenes y mayores
5. Informacin, educacin y comunicacin a fin de evitar el embarazo no deseado y el
aborto.
6. Institucionalizacin en el nivel educativo formal y no formal de contenidos que
aborden directamente los derechos, la salud sexual y reproductiva; adems, la
proteccin y prevencin de las mujeres, los jvenes, las nias y los nios contra los
abusos, incluido el abuso sexual, la explotacin, el trfico con fines sexuales, la
pornografa y la violencia.

132

7. Supervisin estricta a ensayos y la introduccin de tecnologas nuevas de


concepcin y anticoncepcin, con el fin de evitar todo tipo de riesgos a la salud y la
vida de la poblacin
8. Promocin del uso de mtodos de regulacin de la fecundidad para varones.
9. Fortalecimiento de la prevencin, el diagnstico y tratamiento de las infecciones de
transmisin sexual y el vih/sida; la entrega de informacin y educacin a fin de evitar
su propagacin
Objetivo 4: Promover un ambiente sano y sustentable, y garantizar el acceso a
agua, aire y suelo seguros
A partir de los aportes de las mesas de consulta del Plan de Desarrollo, los
diagnsticos realizados para los diferentes sectores pblicos del pas, los trabajos
previos realizados por los planes de desarrollo local y los planes ciudadanos, se
proponen las siguientes polticas nacionales ambientales:
Poltica 4.1. Conservar y usar de manera sostenible la biodiversidad, a travs del
fortalecimiento de la planificacin territorial y de las reas protegidas, el control
y fiscalizacin de las actividades extractivas y el desarrollo de iniciativas de uso
alternativo y sustentable de la biodiversidad.
Estrategias.
1. Fortalecimiento del Sistema Nacional de reas Protegidas y del patrimonio natural:
Consolidar el Sistema Nacional de reas Protegidas y otras formas de manejo
territorial, a travs del financiamiento pblico y la gestin de la autoridad ambiental en
recursos humanos y fsicos, as como, la aplicacin de las herramientas de gestin
contenidas en la Estrategia y Poltica Nacional de Biodiversidad.
Garantizar la exencin dentro de las reas protegidas de actividades mineras,
nuevas concesiones petroleras, obras de infraestructura de alto riesgo, extraccin
comercial de madera, forestacin industrial y actividades agrcolas y pesqueras,
ganaderas y acucolas no sustentables, tal como lo contempla la Ley Forestal y otros
instrumentos legales.
Promover nuevas estrategias de manejo de fauna como son aquellas exsitu, donde
se incluye el manejo de especies en peligro, variedades nativas, especialmente
aquellas endmicas y prioritarias para la seguridad alimentaria de la poblacin
ecuatoriana.
Promover el enfoque de manejo ecosistmico, articulando de una manera coherente
el manejo de las reas protegidas, con la gestin de los recursos hdricos, forestales,
pesqueros, entre otros.

133

Proteger la biodiversidad, particularmente las especies y variedades agrcolas


nativas, mediante la creacin de un banco de semillas y regular el ingreso de semillas
y de productos transgnicos.
2. Planificacin del uso del espacio con enfoque de sustentabilidad:
Promover el manejo y conservacin del patrimonio natural ligados a los procesos de
planificacin del uso del espacio como poltica estatal nacional.
Manejar la biodiversidad como recurso estratgico del pas, a travs de su uso
sustentablemente, para mejorar la calidad de vida de la poblacin y potenciar los
beneficios sociales, culturales y econmicos asociados.
Incorporar los planes de conservacin y manejo sustentable de la biodiversidad como
parte de la planificacin nacional, regional y local y en la poltica econmica del
Estado, a travs de la promocin de manejo territorial.
Promover la gestin de la biodiversidad de manera participativa, garantizando el
ejercicio de los derechos individuales y colectivos establecidos en la Constitucin
Poltica del pas (acceso, manejo, control, vigilancia y distribucin de los beneficios
derivados de la biodiversidad) y la participacin de los involucrados, hombres y
mujeres, en la toma de decisiones.
Desarrollar las instancias de vigilancia y exigibilidad social en las actividades de uso
del suelo en todo el territorio, continental, marino e insular.
3. Aplicacin del control y fiscalizacin de las actividades extractivas, y diseo de
mecanismos de control y prevencin de catstrofes ecolgicas:
Inventariar los problemas crnicos provocados en el pasado por sobreexplotacin,
descuido o tecnologas que hoy seran consideradas inadecuadas dentro del mbito
de la minera, la extraccin petrolera y las actividades pesqueras. De este examen
surgirn los antecedentes para
que el pas pondere sus compromisos para emprender tareas de largo plazo, para
sanear o restablecer determinados ecosistemas o cuencas hidrogrficas;
Fortalecer las polticas de conservacin y las regulaciones ambientales en los
sectores petrolero, minero y de pesca y prohibir expresamente el desarrollo de nuevos
proyectos petroleros y mineros en las reas protegidas del pas, incluyendo los
bosques protectores.
Exigir la aplicacin de tecnologas de punta y buenas prcticas ambientales y
sociales en todas las concesiones petroleras y mineras otorgadas por el Estado
ecuatoriano.
Promover la discusin pblica de la relacin entre el Estado, empresas,
organizaciones no-gubernamentales y comunidades locales en relacin a la extraccin
de recursos del subsuelo.

134

Aplicar las herramientas que permitan identificar los beneficios y riesgos de la


extraccin de recursos del subsuelo o marinos, en comparacin con reas
ecolgicamente frgiles, de alta singularidad o endemismo.
Diseo de programas regionales de control de la huella ecolgica de las grandes
ciudades con criterios de racionalidad social a largo plazo, controlando los avances del
uso del suelo inmobiliario.
4. Uso alternativo y sostenible de la biodiversidad, con especial atencin a la cultura
de los pueblos indgenas, comunidades afroecuatorianas y otras comunidades locales,
as como, en las campaas de compensacin por la noextraccin de recursos
naturales (ejem. Campaa ITT):
Desarrollo, por parte del Estado, de una lnea de investigacin aplicada y de apoyo a
las iniciativas de uso no-extractivo de la biodiversidad, tanto para fines comerciales
locales y nacionales, como para esfuerzos de autoabastecimiento.
Establecimiento de incentivos y mecanismos de apoyo para el desarrollo de
actividades productivas sustentables que incorporen valor agregado a los productos y
mantengan las condiciones ambientales que genera la biodiversidad y que permitan la
generacin de trabajo y oportunidades de desarrollo en especial para las comunidades
locales;
Priorizacin de la inversin, pblica y privada, en investigacin, educacin,
capacitacin, comunicacin y desarrollo tecnolgico para la sustentabilidad de los
procesos productivos y la conservacin de la biodiversidad.
Promocin y aplicacin de estrategias de compensacin por la noextraccin de
recursos naturales, en la comunidad internacional y nacional. El nfasis inicial se
aplica sobre la campaa de compensacin por la no-extraccin de crudo en el campo
Ishpingo-Tambococha-Tiputini
(ITT).
Poltica 4.2. Manejar integralmente el patrimonio forestal del pas, a travs del
control a la deforestacin y manejo de los bosques nativos dentro y fuera de las
reas protegidas, la restauracin de las zonas de aptitud forestal y el
fortalecimiento del marco legar, participativo y de informacin forestal.
Estrategias.
1. Control y manejo de los bosques nativos:
Detener la deforestacin de los bosques nativos con nfasis en las provincias de
mayor extraccin ilegal. Esta accin se fundamenta en la aplicacin de instrumentos
de control y fomento de las actividades nacionales y locales de manejo sustentable y
que valoricen sus bienes y servicios, a fin de mejorar su competitividad con otros usos

135

de la tierra.
Aplicar la Estrategia de Desarrollo Forestal del Ministerio del Ambiente, bajo los
principios de sostenibilidad de la produccin, mantenimiento de la cobertura boscosa,
conservacin de la biodiversidad, corresponsabilidad en el manejo y la reduccin de
impactos ambientales y sociales negativos.
2. Manejo de reas del patrimonio forestal fuera del Sistema Nacional de reas
protegidas:
Priorizar las acciones de manejo en los territorios del patrimonio forestal, con
especial nfasis en bosques relacionados con humedales y fuentes de agua,
manglares y pramos.
Fomentar la generacin de alternativas de uso, entre las que se destacan
el turstico (Plan de Desarrollo Turstico 2020, del Ministerio de Turismo) y el uso
sustentable de su biodiversidad en actividades no-maderables.
3. Restauracin las tierras degradadas y de aptitud forestal:
Incorporacin de los territorios considerados de aptitud forestal, actualmente sin
bosque, al proceso de desarrollo econmico y social, local y nacional, a travs de un
masivo programa de fomento a la forestacin y reforestacin con especies nativas o
comerciales que no comprometan la viabilidad ambiental; dicha restauracin se basa
en los lineamientos del Plan Nacional de Forestacin y Reforestacin del Ministerio del
Ambiente.
4. Fortalecimiento del marco legal, participativo y de informacin forestal:
Desarrollar un sistema de valoracin de los bosques nativos y de las plantaciones
forestales.
Fomentar y proveer financiamiento, de la autoridad nacional y local, para el manejo
sustentable de los bosques.
Impulsar la modernizacin institucional y organizativa ambiental y la modernizacin
del marco legal existente en trminos del control y la fiscalizacin.
Asegurar la participacin local de las poblaciones rurales, de los pueblos y de las
nacionalidades indgenas y afroecuatorianas en las acciones de conservacin,
forestacin o reforestacin, y en los procesos de toma de decisiones y en la
planificacin, ejecucin y seguimiento de programas forestales y de conservacin.
Poltica 4.3. Manejar integralmente los recursos hdricos con enfoque de cuenca
hidrogrfica, a travs del desarrollo de polticas pblicas integrales de manejo
del recurso agua y el desarrollo de un marco legal e institucional coherente y
participativo.
Estrategias.

136

1. Desarrollo de una poltica integral del recurso agua, con criterios de racionalidad
social y equidad entre poblaciones y regiones, y entre campo y ciudad:
Asignar de manera racional el recurso hdrico y establecer criterios de calidad para
los diferentes tipos de usos que se traduzcan en normas de calidad.
Disear instrumentos y modelos de regulacin para conservar el recurso y asegurar
la calidad requerida.
Promover una mejor coordinacin entre las autoridades, locales y nacionales,
competentes del recurso hdrico con aquellas encargadas de la distribucin y manejo
del agua potable y el saneamiento.
Garantizar un agua segura y apta para el consumo, en todos los hogares del pas,
con nfasis en los sectores de menor cobertura.
Ampliar la superficie regada, eliminando las disparidades en su acceso, e
incrementar la produccin agropecuaria en estas zonas.
Asegurar el acceso al agua de riego, considerando que es un derecho fundamental
de todos/as, con atencin especial para pequeos agricultores y campesinos.
Generar capacidades para tener una visin prospectiva de las demandas del recurso
hdrico y su impacto sobre las fuentes y los ecosistemas. La problemtica de la
distribucin del recurso hdrico est ligada a la expansin demogrfica y el desarrollo
de actividades econmicas, principalmente las ubicadas sobre la vertiente pacfica.
2. Desarrollo de un marco legal e institucional coherente y participativo:
Priorizar el acceso equitativo al agua y la participacin y control social.
Promover la actualizacin de la existente Ley de Aguas (en participacin de la
sociedad civil, la planificacin por cuencas hidrogrficas, las estrategias de
conservacin, la normativa de contaminacin y los procesos de descentralizacin).
Fortalecer a la autoridad hdrica nacional y racionalizar los procesos de
descentralizacin institucional y local. Es necesario la creacin de una instancia
pblica de gestin integral del recurso hdrico que d cuenta del control y la
fiscalizacin en las diferentes instancias pblicas y privadas (Sistema Nacional de
Gestin Integrada de Recursos Hdricos).
Desarrollar una poltica internacional de colaboracin para fomentar la visin mundial
de la gestin de recursos hdricos, a travs de los convenios y acuerdos regionales y
mundiales.
3. Fortalecimiento del manejo de los recursos hdricos con enfoque de cuenca:
Mejorar los espacios de la planificacin hdrica, la proteccin y manejo del medio
ambiente hdrico y la prevencin y control de la contaminacin. Estas acciones deben
ser dirigidas especialmente a la conservacin y manejo ecosistmico de fuentes de
agua en pramos, bosque nublado y humedales, ya que estos representan el sustento

137

a las actividades productivas, desarrollo social y viabilidad ambiental.


Promover la elaboracin de los planes de descontaminacin y/o prevencin
correspondientes a las principales cuencas hidrogrficas en incumplimiento, y se
habr puesto en operacin el tratamiento de las aguas servidas producidas por los
centros urbanos del pas.
Actualizacin del inventario y balance hdrico nacional que incorpore elementos de
valoracin y evaluacin de la contaminacin, as como, la clasificacin los recursos
hdricos en relacin a los usos del agua, el establecimiento de zonas prioritarias de
intervencin a nivel de cuencas.

Poltica 4.4. Desarrollar una respuesta frente a los efectos del cambio climtico,
que incluye la prevencin, reduccin y mitigacin, a travs de la promocin de
informacin, el fortalecimiento del marco institucional, la mejora de los procesos
de negociacin internacional, la reduccin de la vulnerabilidad social asociada y
el aprovechamiento de incentivos econmicos y otras herramientas de gestin.
Estrategias.
1. Promocin de la gestin de informacin sobre cambio climtico: Sensibilizar y
orientar al pblico en general, por medio del desarrollo de instrumentos de difusin.
Asegurar el empoderamiento de actores claves a nivel nacional y sectorial.
Desarrollar y facilitar las herramientas de informacin relevantes para los procesos
prioritarios de cambio climtico. Por ejemplo, inventario de gases de efecto
invernadero, factores de emisin de la red de generacin elctrica para proyectos de
mecanismo de desarrollo limpio.
2. Fortalecimiento del marco institucional para el cambio climtico:
Desarrollar un dilogo con miras a la ejecucin de medidas y acciones enfocadas en
actualizar/fortalecer la institucionalidad para responder frente al cambio climtico.
Fortalecer las cuestiones institucionales vinculadas a la facilitacin del soporte
tcnico, la construccin de capacidades, la asesora de polticas y el empoderamiento
de los actores nacionales.
Fomentar la instalacin de capacidades en sectores de relevancia y fomentar la
insercin del tema de cambio climtico en las respetivas agendas sectoriales de
relevancia.
Promocionar el dilogo entre actores pblicos y privados, por medio de una gestin
eficaz de redes e instrumentos institucionales.
3. Mejora de los procesos de negociacin internacional, estableciendo alianzas
internacionales proactivas a favor de la racionalidad ambiental global.
Incidir en el contexto internacional de cambio climtico, considerando requerimientos

138

de prioridades nacionales y considerando la agenda a nivel internacional. Se debe


hacer esfuerzos para llevar posiciones regionales conjuntas a las convenciones
internacionales.
4. Reduccin la vulnerabilidad de sectores geogrficos/sociales y ecosistemas
prioritarios del pas:
Identificar y actualizar las amenazas climticas, ms all de aquellas relacionadas
con eventos de larga duracin como el Fenmeno de El Nio.
Desarrollo de estudios de vulnerabilidad ante riesgos naturales, y ambiental.
Fomentar una gestin de adaptacin anticipatoria/proactiva al cambio climtico, por
medio de la construccin de capacidades en instituciones relevantes para los sectores,
ecosistemas prioritarios.
Fortalecer las capacidades nacionales para la generacin de investigacin y
herramientas tcnicas necesarias. Por ejemplo, escenarios de cambio climtico,
gestin de manejo de recursos, mapas de riesgos, anlisis de vulnerabilidades.
Identificar e implementar sistemas de respuesta ante el cambio climtico con
consideraciones de gestin de riesgos y vulnerabilidad social.
5. Aprovechamiento de incentivos econmicos para el fomento de mejores prcticas
ambientales:
Fomentar y promover el mercado de carbono y en particular el mecanismo de
desarrollo limpio.
Fomentar las actividades vinculadas a la reduccin de emisiones provenientes de la
deforestacin, tomando en cuenta potenciales incentivos del mercado de carbono y los
avances en las negociaciones multilaterales.
Poltica 4.5. Desarrollar energas renovables sostenibles y mejorar la eficiencia
energtica, a travs del fortalecimiento del marco institucional, legal y de la
gestin ambiental en todos los mbitos estratgicos del Estado y la sociedad.
Estrategias.
1. Desarrollo de sistemas de energas renovables/alternativas con enfoque de
sostenibilidad social:
Integracin de consideraciones ambientales para optimizar el desarrollo energtico
en los mbitos sociales, ambientales y econmicos. En el caso del cambio climtico,
los sectores de la salud, energa, seguridad alimentaria, ecosistemas, turismo, clima,
recursos hdricos, marino
costero, glaciares, etc., deben tener responsabilidad directa de la gestin de
mitigacin, adaptacin y evaluacin.
Establecer los mecanismos institucionales que facilitan el desarrollo de proyectos

139

locales en el rea de eficiencia energtica.


Implementar y dar seguimiento al Plan de Energas Renovables impulsado desde el
Ministerio de Energa y Minas, con nfasis a sistemas hidroelctricos medianos y
pequeos, y sistemas elicos.
Establecimiento de mecanismos institucionales que faciliten el desarrollo de
proyectos locales de eficiencia energtica.
Fomentar los mecanismos de desarrollo limpio dentro del desarrollo de energas
renovables y eficiencia energtica.
Poltica 4.6. Consolidar la institucionalidad ambiental e impulsar una estrategia
de sostenibilidad ambiental pblica, a travs de la aplicacin de reformas
institucionales y legales, que permitan el fortalecimiento de los sistemas de
fiscalizacin, contralora y regulacin de los recursos naturales, as como, del
fomento a la participacin social y la veedura ciudadana.
Estrategias.
1. Aplicacin de una reforma y fortalecimiento institucional ambiental:
Impulsar el fortalecimiento y evaluacin del Ministerio del Ambiente como la autoridad
ambiental nacional, as como sus instancias administrativas distritales, su capacidad
de gestin en la elaboracin y aplicacin de polticas y estrategias pblicas.
Organizar un nuevo marco institucional ambiental y de la sostenibilidad del
patrimonio natural, que contribuya de manera ms eficiente a la gestin.
Fortalecer la gestin descentralizada y el fortalecimiento de las unidades de gestin
ambiental de los gobiernos seccionales, a fin de asegurar su participacin efectiva en
la conservacin y uso sustentable del patrimonio natural.
Fortalecer las instancias de negociacin, participacin y seguimiento de los
principales acuerdos internacionales sobre ambiente y sostenibilidad.
Revisar la legislacin ambiental y de manejo de recursos naturales, para presentar
un plan de simplificacin y armonizacin de estos instrumentos.
2. Fortalecimiento del sistema de fiscalizacin y cumplimiento de las regulaciones y la
legislacin ambiental:
Completar la reglamentacin de la Ley de Gestin Ambiental y fomentar la
formulacin de una nueva Ley de Biodiversidad, que permita estructurar y gestionar el
Sistema Nacional de reas Protegidas y aplicar los principios y objetivos del Convenio
sobre la Diversidad Biolgica, la Estrategia Regional de Biodiversidad de los Pases
del Trpico Andino y la Poltica y Estrategia Nacional de Biodiversidad.
Impulsar el desarrollo y la aplicacin de nuevos instrumentos legales que permitan
cubrir los vacos jurdicos que impiden regular algunos aspectos muy importantes para

140

la conservacin y uso sustentable de la biodiversidad, tales como la gestin de la


bioseguridad, a travs del Marco
Nacional de Bioseguridad, que cuenta con una propuesta de reglamento y el
fortalecimiento de la Comisin Nacional de Bioseguridad, (incluyendo el control de los
organismos genticamente modificados y la introduccin de especies exticas), el
acceso a los recursos genticos y la proteccin de los conocimientos tradicionales de
pueblos indgenas, afroecuatorianos y otras comunidades locales.
3. Fortalecimiento de la participacin y control ciudadano, con enfoques de gnero e
interculturalidad, en la gestin ambiental:
Establecer acuerdos institucionales y conducir procesos de participacin y control
ambiental ciudadano.
Generar programas que conduzcan a la modificacin de conductas y prcticas para
hacer efectiva la co-responsabilidad en el cuidado del medio ambiente.
Mejorar las metodologas de participacin ciudadana en los principales instrumentos
de gestin ambiental, tal como la consulta previa y otros instrumentos de participacin
y control.
Poltica 4.7. Prevenir y controlar la contaminacin ambiental, como aporte para
el mejoramiento de la calidad de vida, a travs del desarrollo de estrategias de
descontaminacin, mejoramiento de controles de calidad ambiental, el
establecimiento de polticas y sistemas de monitoreo y el establecimiento de
estndares ambientales aplicables.
Estrategias.
1. Desarrollo de estrategias de descontaminacin atmosfrica y recuperacin de
niveles aceptables de calidad de aire:
Elaborar y promulgar normas de calidad ambiental con el objetivo de proteger la
salud de las personas y su bienestar.
Establecer los mecanismos para medir y controlar el cumplimiento de estas normas,
para lo cual deber dotar a los organismos responsables de instrumentos de medicin,
establecer redes de monitoreo de la calidad del aire, implementar modelos de
dispersin de los contaminantes, realizar inventarios de emisiones al aire y crear
mecanismos de fiscalizacin adecuados.
Elaborar normas especficas, el monitoreo de la calidad de aire, la realizacin de
nuevos planes de prevencin y descontaminacin en reas
urbanas y en zonas impactadas por actividades industriales y el seguimiento de las
planes que ya estn en operacin.
2. Establecimiento de polticas y perfeccionamiento de normas de manejo de residuos

141

slidos domiciliarios, industriales y hospitalarios:


Elaborar y aplicar normas que definan estndares para un adecuado manejo y
control de los desechos.
Establecer planes integrales para el manejo adecuado de los desechos slidos en los
centros urbanos mayores de 10.000 habitantes y el establecimiento de polticas y
perfeccionamiento de normas de manejo de materiales peligrosos.
3. Desarrollo de un programa de promulgacin de normas de calidad ambiental y de
emisiones:
Elaboracin de normas y revisin peridica de herramientas de prevencin, ya que
permiten disminuir, de manera precautoria, las emisiones de acuerdo a un objetivo de
calidad, an cuando no exista una norma de calidad establecida para dicho
contaminante.
Poltica 4.8. Articular la dimensin ambiental con polticas sociales y
econmicas que permitan una transversalizacin de la poltica ambiental en
todos los mbitos productivos, econmicos y sociales del pas.
Estrategias.
1. Promocin de productos de calidad ambiental, en particular de la economa social y
solidaria, y certificacin de la calidad ambiental de los productos ecuatorianos:
Incorporar al proceso de desarrollo productivo el derecho de la comunidad a estar
informada acerca de las caractersticas de los productos que consume.
Mejorar los esfuerzos de certificacin de productos y procesos, para aumentar la
legitimidad, la competitividad y la eficiencia del sector productivo del pas, con nfasis
en la promocin de productos con caractersticas de economa social y solidaria.
2. Fomento de la educacin ambiental y la investigacin cientfica: Coordinar
acciones para integrar decididamente la educacin ambiental, en el marco de la
Reforma Educativa, en todos los niveles y modalidades de la educacin, desde la prebsica hasta la formacin de recursos humanos calificados para la gestin ambiental.
Fomentar un mayor rol de la educacin superior en la generacin de conocimiento
cientfico especfico ambiental y en la formacin de recursos humanos calificados para
la gestin ambiental.
3. Incorporacin de consideraciones ambientales en los sectores productivos pblico y
privado:
Disear e implementar sistemas y procedimientos de certificacin y fomento para
asegurar la produccin ambientalmente adecuada de productos nacionales y, por
ende, contribuir a su mejor insercin en los mercados internacionales.
Incorporacin de la dimensin ambiental desde el diseo de los proyectos y

142

actividades productivas hasta su etapa de ejecucin. Esta lnea de accin se basa en


el principio preventivo y persigue generar un cambio en la concepcin del tema
ambiental, pasando a ser una materia central en la toma de decisiones.
Promocin y consolidacin de una masa crtica de actores pblicos y privados que
produzcan en forma limpia y promuevan una estrategia de fomento a la produccin
ms limpia, con el fin de minimizar la contaminacin.
4. Incorporacin de la dimensin ambiental en el diseo de las polticas pblicas:
Incorporar consideraciones ambientales en el diseo de dichas polticas, tales como
educacin, energa, desarrollo urbano, transporte y vialidad, borde costero,
ordenamiento territorial, recursos hdricos, fomento de la pequea y mediana empresa,
innovacin tecnolgica, desarrollo forestal, pesca, minera, comercio internacional y
desarrollo productivo.
Incluir la dimensin ambiental en los instrumentos de planificacin del territorio, como
son los planos reguladores locales y los planes regionales de desarrollo urbano.
5. Fomento de las actividades alternativas a la extraccin de los recursos naturales:
Fomentar el turismo sostenible en reas protegidas y el turismo comunitario para
generar trabajo y cadenas de valor.
Impulsar actividades de uso del suelo con aprovechamiento local en base a la
agroforestera y la reforestacin.
Generar actividades productivas con el principio de soberana alimentaria, a travs
de la produccin agroecolgica y otras alternativas.
Crear la Libreta de ahorro en rboles, que consiste en la siembra de 100 rboles a
nombre de cada nio, a ser usufructuado en educacin una vez cumplida la mayora
de edad.
Poltica 4.9. Mejorar la gestin del Estado en reas de alta conflictividad
socioambiental, a travs de los procesos de seguimiento y auditora de las
actividades extractivas, el impulso del dilogo y control social, y la
implementacin de polticas y planes locales para pueblos y comunidades.
Estrategias.
1. Recuperacin de la presencia del Estado en las zonas de alta conflictividad:
Impulsar la creacin de sistemas de contralora social (veeduras, observatorios,
comits de gestin ambiental).
Impulsar la capacitacin a unidades de gestin ambiental municipal o provincial y
regional sobre evaluacin ambiental, planes de manejo y otros.
Impulsar el dilogo ciudadano relacionado con recursos estratgicos (minera,
petrleo, agua, suelo, recursos costeros, entre otros).

143

Impulsar la participacin de la sociedad civil en la gestin territorial tanto para la


produccin como para la conservacin.
Efectivizar iniciativas de acompaamiento continuo a las nacionalidades indgenas y
afroecuatorianas, con el fin de generar capacidades en temas de sustentabilidad y
manejo de recursos naturales.
2. Seguimiento y auditora de las actividades extractivas:
Regular actividades productivas en las zonas de amortiguamiento de las reas
protegidas, zonas intangibles y otras zonas frgiles.
Favorecer el desarrollo de capacidades en las instancias locales y seccionales para
el control efectivo de actividades que puedan afectar al ambiente y la conservacin de
la biodiversidad, as como acciones de control y vigilancia social en materia ambiental.
Aplicar y dar seguimiento a las auditoras ambientales y evaluaciones de impacto
ambiental de los proyectos de desarrollo industrial y energtico existentes, sobre todo
de las concesiones petroleras y mineras.
3. Ajuste e implementacin de la poltica para pueblos en aislamiento voluntario,
comunidades indgenas, grupos afroecuatorianos y otras organizaciones locales:
Promover la creacin de una ley para la proteccin de los pueblos indgenas en
aislamiento voluntario y sus territorios. Se deben realizar esfuerzos en garantizar la
territorialidad indgena, definiendo linderos y resolviendo conflictos limtrofes lo ms
pronto posible con el fin de dar
seguridad de tenencia y que exista una garanta para las comunidades indgenas en
que sus esfuerzos por conservar sus territorios no sea aprovechados por oportunistas.
Aplicar el derecho a la consulta previa para salvaguardar la continuidad de los
procesos sociales, culturales y naturales.
Regularizar la tenencia de la tierra en el patrimonio forestal del Estado.
Establecer mecanismos de inclusin social en reas protegidas.
Poltica 4.10. Incorporar e implementar en la gestin del Estado y la sociedad un
sistema eficiente y dinmico de manejo del riesgo y la reduccin de la
vulnerabilidad poblacional ante desastres naturales.
Estrategias
1. Desarrollo del conocimiento del riesgo, fortaleciendo el capital humano y
garantizando su continuidad y conocimientos:
Integracin de programas nacionales de investigacin sobre amenazas naturales y
antrpicas e incentivar la cooperacin horizontal entre instituciones y gobiernos
locales.
Socializacin y difusin de la informacin generada por los grupos de investigacin

144

local y nacional de los diferentes tipos de amenazas que afectan regionalmente al pas
(mapas temticos a escalas adecuadas).
Identificacin, fomento y apoyo a las investigaciones interdisciplinarias que estudian
los fenmenos y las vulnerabilidades.
Mejoramiento de la coordinacin entre instituciones tcnico-cientficas.
2. Fomento de la gestin del riesgo en los procesos de planificacin, ordenamiento
territorial, inversin, y gestin ambiental:
Definicin y unificacin de metodologas que incorporen la Gestin de Riesgos en la
planificacin del desarrollo, sobre la base de experiencias existentes en el pas y la
regin.
Implementacin de una base legal que incluya la obligatoriedad de
incorporar el anlisis de riesgos en proyectos de desarrollo y de inversin, tanto
pblicos como privados.
Creacin de una Ley de Ordenamiento Territorial.
3. Implementacin de un sistema de monitoreo asociado con alerta temprana en
poblaciones expuestas a diferentes amenazas:
Implementacin y operacin de redes de monitoreo por tipo de amenaza, en tiempo
real, con cobertura de todo el territorio nacional.
Brindar el apoyo a las autoridades locales y poblacin para la generacin de
escenarios de riesgo.
Establecimiento de sistemas de alerta temprana en zonas de riesgo, por tipo de
amenazas.
Establecimiento de medidas de planificacin espacial (mapas de riesgo).
Establecimiento de medidas tcnicas de construcciones de obras civiles con enfoque
de prevencin y reduccin de riesgos.
Objetivo 5: Garantizar la soberana nacional, la paz y auspiciarla integracin
latinoamericana
Poltica 5.1. Fortalecer la soberana, la integridad territorial y el ejercicio de los
derechos soberanos.
Esta poltica est diseada para fijar la posicin en el debate internacional sobre el
cambio de concepto de soberana. Ecuador apoya que los ciudadanos y pueblos sean
cada vez ms considerados como sujetos del derecho internacional a fin de que
puedan acceder a instancias internacionales, cuando las nacionales se agotan, para
exigir sus derechos individuales y colectivos. Sin embargo, no podemos aceptar la
cesin de derechos soberanos a terceros, salvo la transferencia de competencias que,
de manera expresa, realiza el Estado a los organismos supranacionales a los que

145

pertenece.
El pas no puede renunciar al ejercicio de su soberana, que no se refiere nicamente
a la preservacin territorial, sino que bsicamente tiene que ver con la defensa de sus
recursos naturales, donde es relevante la biodiversidad al ser uno de los pocos pases
mega diversos del mundo, y con los recursos humanos que determinan su identidad
nacional, enriquecida por la pluralidad cultural. Esta visin de la soberana ir
acompaada del fortalecimiento de las capacidades institucionales y sociales para
combatir la pobreza, promover los derechos humanos y alcanzar un desarrollo social y
econmico sostenible. Esta poltica desarrolla las siguientes estrategias de
intervencin:
Estrategias:
Soberana e integridad territorial del Estado
1. Preservacin de los derechos soberanos del Estado sobre su territorio, espacio
martimo, espacio areo y sus recursos naturales.
2. Respeto a los lmites fronterizos establecidos de modo definitivo mediante los
tratados internacionales suscritos con los pases vecinos.
3. Establecimiento de zonas de paz en la regin que permitan promover
asentamientos humanos seguros en las zonas de frontera.
4. Ejercicio de la soberana territorial y los dems derechos colectivos de los pueblos
indgenas de las zonas de frontera.
5. Promocin de la soberana y la seguridad alimentaria de las poblaciones rurales de
las zonas de frontera.
6. Fomento de las relaciones de buena vecindad y confianza mutua con los pases
vecinos a travs de la utilizacin oportuna y eficiente de los mecanismos establecidos.
7. Soluciones oportunas de los incidentes fronterizos que pudieran producirse, a travs
del dilogo y los mecanismos existentes para tales eventualidades.
8. Coordinacin de acciones en defensa de la soberana martima, el espacio
martimo, las fronteras martimas y los recursos contenidos en dicho espacio.
9. Utilizacin racional y sustentable de los recursos martimos en beneficio de la
poblacin ecuatoriana, asegurando la conservacin ambiental en el largo plazo.
10. Presencia del Ecuador en la Antrtica, mediante una activa participacin en las
instancias del sistema Antrtico y la ejecucin de programas de investigacin cientfica
en el continente antrtico.
11. Participacin en los foros mundiales y regionales que regulan la utilizacin pacfica
del espacio ultraterrestre (Asamblea General de las Naciones Unidas, COPUOS y
Conferencias Espaciales de las Amricas).
12. Gestin soberana del espacio radioelctrico.

146

13. Reflexin y examen del tema de la rbita de satlites geoestacionarios y


promocin de una poltica ecuatorial que tenga como propsito enriquecer el principio
de acceso a dicha rbita y sus frecuencias asociadas, en consonancia con el Artculo
44 del Estatuto Constitutivo de la Organizacin Internacional de Telecomunicaciones.
Seguridad:
14. Proscripcin de la presencia de miembros de fuerzas armadas extranjeras en
territorio ecuatoriano.
15. Cumplimiento de los compromisos internacionales de registro de gastos militares,
establecidos en instancias bilaterales y multilaterales; de control y/o prohibicin de
fabricacin, posesin y empleo de armas convencionales; de preservacin de zonas
de paz y zonas libres de armas de destruccin masiva.
16. Mantenimiento invariable de la posicin de que la existencia de armas de
destruccin masiva (nuclear, qumica y biolgica) constituye una amenaza para la
humanidad, impulsando acciones a escala regional y universal con miras a, por una
parte, fortalecer el rgimen de no proliferacin y, por otra, propiciar la total eliminacin
de las armas de destruccin masiva existentes.
Relaciones con Colombia
17. Respeto irrestricto al principio de no intervencin en los asuntos internos de los
estados.
18. Apoyo a las iniciativas de solucin pacfica del conflicto colombiano y oposicin a
todo intento de regionalizar una supuesta solucin militar.
19. No participacin en operaciones conjuntas, combinadas o coordinadas con las
fuerzas armadas colombianas.
20. Respaldo a las gestiones que realizan organismos regionales y universales para
propiciar una solucin pacfica del conflicto colombiano.
21. Coordinacin en temas migratorios, integracin fronteriza, control de grupos
delincuenciales, trfico ilcito de bienes y personas y otros asuntos de inters comn.
22. Fortalecimiento de la Comunidad Andina, como foro que contribuya a consolidar
los sistemas democrticos y el desarrollo equitativo y sustentable en Ecuador y
Colombia.
23. Reactivacin de la economa de la regin fronteriza y generacin de alternativas de
empleo productivo lcito, garantizando un mercado estable en las zonas de frontera.
24. Coordinacin de esfuerzos interinstitucionales con el propsito de mejorar la
infraestructura social, especialmente de salud, educacin y saneamiento bsico en la
zona fronteriza.
25. Definicin de un sistema coordinado para el manejo sostenible de los recursos
naturales en las tres provincias fronterizas, y realizacin de un censo de ecuatorianos

147

y colombianos residentes en nuestro territorio.


26. Legalizacin y Regularizacin de Extranjeros en la zona de frontera.
27. Atencin a la poblacin refugiada de Colombia en el Ecuador, ampliando los
programas de cooperacin humanitaria.
28. Fortalecimiento de la Comisin de Vecindad e Integracin Ecuatoriano Colombiano
como mecanismo bilateral de carcter poltico, para impulsar la integracin,
cooperacin y desarrollo binacional.
29. Integracin cultural, social y econmica entre Colombia y Ecuador.
30. Incremento de las exportaciones ecuatorianas y de la integracin econmica,
energtica y cultural, as como del intercambio turstico.
31. Ejercicio pleno y permanente de la soberana en la zona fronteriza, as como
proteccin efectiva de la poblacin fronteriza y del ambiente.
32. Fortalecimiento de los lazos familiares de las comunidades transfronterizas.
Relaciones con el Per
33. Plena ejecucin de los Acuerdos de Paz de 1998, particularmente en relacin con
el cumplimiento estricto del espritu y letra del Tratado de Comercio y Navegacin y de
las Notas Reversales sobre Navegacin; y el fortalecimiento del Plan Binacional, con
apoyo econmico de los dos gobiernos y recursos externos.
34. Propiciar que los gobiernos de Ecuador y Per se comprometan a dar el aporte
presupuestario anual que asegure la contrapartida de los proyectos binacionales y el
desarrollo de sus correspondientes reas fronterizas.
35. Integracin cultural, social y econmica de Per y Ecuador, con nfasis en energa,
turismo, comercio y cultura, impulsando la generacin de servicios sociales
binacionales en la zona de integracin fronteriza.
36. Cooperacin en el seno de la Comunidad Andina para contribuir al mejoramiento
de las condiciones de vida, priorizando programas que generen empleo, fortalezcan
las polticas sociales y ayuden a disminuir la inequidad, la pobreza y los problemas de
salud de la poblacin.
37. Intercambio comercial y promocin de inversiones que racionalicen la gestin y el
aprovechamiento conjunto de yacimientos minerales, reforestacin y conservacin de
la zona fronteriza.
38. Intercambio acadmico y diplomtico que fomente el conocimiento mutuo y la
identificacin de proyectos de mutuo inters, as como de participacin tnica, de
gnero y generacional.
Poltica 5.2. Apoyar la vigencia del derecho internacional, en especial en los
temas de los derechos humanos y el ambiente.

148

La vigencia de un sistema normativo internacional constituye una necesidad para la


convivencia armnica, pacfica y civilizada entre los estados.
El ser humano debe ser considerado el objeto central del orden internacional, y el
estricto respeto de sus derechos humanos civiles, polticos, econmicos sociales,
culturales y colectivos- ser el centro de la accin externa, bajo la premisa de que los
derechos humanos son universales, interdependientes e indivisibles, y que su
aplicacin estar guiada por los principios de universalidad, imparcialidad, objetividad
y no selectividad, y que es necesario el dialogo constructivo y la cooperacin a fin de
impulsar la promocin y proteccin de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales, incluido el derecho al desarrollo. Las estrategias prioritarias que se
observarn son las siguientes:
Estrategias
Promocin y proteccin de los derechos humanos
1. Cumplimiento irrestricto y oportuno de los compromisos internacionales, a nivel
internacional e interamericano, con aplicacin de las opiniones consultivas y
recomendaciones de tribunales, comisiones o mecanismos temticos y consolidacin
del Comit Interinstitucional Permanente y la Comisin del Plan Nacional de Derechos
Humanos.
2. Reconocimiento y proteccin universal de la diversidad tnica y cultural y los
derechos humanos vinculados a ella.
3. Pronunciamientos oportunos en casos de violaciones de los derechos humanos y
del derecho internacional humanitario en otros pases, promoviendo el uso eficaz de
los mecanismos convencionales de proteccin de esos derechos.
4. Ejecucin del Plan Nacional de Derechos Humanos que coordina la Cancillera, con
la cooperacin de los organismos gubernamentales pertinentes y de la sociedad civil.
5. Cooperacin internacional para el fortalecimiento de las instituciones que garantizan
la vigencia del Estado Social de Derecho y la proteccin de los derechos
fundamentales e impulso de procesos de capacitacin para funcionarios del Estado.
6. Cumplimiento de los principios de justicia universal, en especial a travs de la Corte
Penal

Internacional,

entendiendo

que

los

delitos

de

lesa

humanidad

son

imprescriptibles conforme al Estatuto de Roma, otros instrumentos internacionales y la


Constitucin de la Repblica.
7. Fortalecimiento de los principios establecidos en la Convencin de Ginebra sobre
refugiados; y coordinacin con organismos internacionales para lograr respuestas
humanitarias duraderas para la poblacin de ese pas que busca refugio en el
Ecuador.
Organismos Internacionales

149

8. Fortalecimiento del papel que desempean los organismos universales y regionales


en el desarrollo del derecho internacional, la preservacin de la paz y la seguridad
internacionales, la promocin y proteccin de los derechos humanos y el logro del
desarrollo sustentable.
9. Apoyo a las reformas de los procedimientos y composicin del Consejo de
Seguridad de la ONU, a fin de que sean respetados a nivel internacional, que tengan
representacin geogrfica equitativa, y evitando, en lo posible, la institucin del veto.
10. Apoyo a la reestructuracin y reforma de la Asamblea General de la ONU, as
como de sus organismos especializados.
11. Utilizacin de los mecanismos existentes en los foros universales y regionales de
derechos humanos a fin de lograr su plena vigencia en todos los pases, promover el
desarrollo de sus garantas y asegurar el pleno funcionamiento de los procedimientos
establecidos para su proteccin.
12. Construccin progresiva de un sistema de seguridad cooperativa hemisfrica que
respete de modo irrestricto los principios de igualdad soberana y de no intervencin de
los estados.
13. Apoyo a los organismos de integracin regional y subregional para fortalecer el
proceso de integracin andina, sudamericana y latinoamericana.

Poltica 5.3. Coadyuvar a la promocin y proteccin de los derechos de los


ecuatorianos en el exterior.
La alta cifra de ecuatorianos en el exterior, superior a los dos millones de ciudadanos;
las dificultades que nuestros compatriotas deben enfrentar en los lugares de destino;
las polticas restrictivas que en materia migratoria han adoptado los estados
receptores; la desintegracin familiar y la descomposicin social uno de los efectos
ms negativos y dolorosos de la migracin-; los efectos que la remesas tienen en la
economa ecuatoriana como segunda fuente de ingresos; todo ello demanda la
definicin de una poltica migratoria integral que brinde atencin y proteccin a los
migrantes ecuatorianos en el exterior, a sus familias en el Ecuador, y que ordene los
flujos migratorios. La ejecucin de dicha poltica, cuyo propsito central es el pleno
respeto de los derechos humanos de los migrantes, requiere cuantiosos recursos. La
cooperacin internacional puede contribuir significativamente al esfuerzo que realiza el
Estado ecuatoriano. Las estrategias que se aplicarn se citan a continuacin:
Estrategias:
1. Desarrollo y aplicacin del derecho internacional en la proteccin de los derechos
humanos de los migrantes, sin discriminacin alguna.
2. Impulso al desarrollo de instituciones internacionales encargadas de atender en

150

forma prioritaria la situacin de los trabajadores migrantes y sus familias, en funcin de


su situacin de especial vulnerabilidad, incluyendo los tribunales internacionales y los
acuerdos con pases receptores.
3. Mejoramiento de las condiciones de vida de los ecuatorianos que han migrado.
4. Promocin de las culturas ecuatorianas en los pases de destino de los emigrantes,
y apoyo a las manifestaciones culturales de ecuatorianos en el exterior.
5. Desarrollo de programas e incentivos que favorezcan la inversin productiva de
remesas en el pas y la generacin de mayor beneficio para los emigrantes, sus
familias y sus zonas de origen, propiciando la generacin de empleo y la transferencia
de tecnologa, tomando en consideracin a las remesas como una inversin privada.
6. Fortalecimiento de vnculos con las comunidades de ecuatorianos en el exterior.
7. Fortalecimiento de la capacidad institucional instalada para la atencin y proteccin
efectiva de los ecuatorianos en el exterior.
8. Apoyo eficaz a la persecucin de delitos internacionales relacionados con el mbito
migratorio, procurando mayor cooperacin y compromiso
internacionales para su erradicacin.
9. Ejercicio de la reciprocidad de visas en la poltica de extranjera, de conformidad con
los intereses nacionales.
10. Promocin de la insercin social y laboral en la sociedad ecuatoriana de los
trabajadores inmigrantes, con estricto respeto de sus derechos.
Poltica 5.4. Robustecer la posicin del Ecuador en la economa internacional.
Los pases se integran al proceso de globalizacin desde niveles muy diversos de
desarrollo y los efectos de este proceso, en la mayora de los casos, en vez de reducir,
profundizan las asimetras existentes. De ah que la integracin se proyecta como un
mecanismo de apoyo para el desarrollo nacional, que tiende, adems, a disminuir la
brecha en el nivel de desarrollo entre los pases de la regin y a consolidar relaciones
de cooperacin y complementariedad.
El Ecuador fomentar la integracin como un proyecto global sostenido, concebido
como factor de desarrollo econmico, social y ambiental, elemento de unin entre los
pases e instrumento de proyeccin internacional.
Estrategias:
Relaciones econmicas internacionales
1. Fortalecimiento de la Comunidad Suramericana de Naciones.
2. Apoyo a la creacin del Banco del Sur.
3. Fomento de la inversin extranjera que incremente la productividad industrial de la
economa, por encima de los capitales financieros y especulativos.

151

4. Defensa de la soberana nacional en materia econmica, energtica y alimentaria.


5. Desarrollo de condiciones para garantizar la sostenibilidad de la dolarizacin.
6. Ejecucin del Plan de integracin regional energtica con los pases de la
Comunidad Suramericana de Naciones.
7. Consolidacin de los vnculos econmicos existentes con los principales socios
comerciales del pas, buscando mayor acceso a los mercados de productos
ecuatorianos; la eliminacin de medidas que limitan la competitividad; la supresin de
impuestos arancelarios y para-arancelarios que impiden la ampliacin de los montos
de intercambio y su estabilizacin.
8. Diversificacin del destino y composicin de las exportaciones ecuatorianas, as
como las fuentes de inversin extranjera directa, prestando atencin preferente a los
pases de la Cuenca del Pacfico, rabes y africanos, entre otros.
9. Bsqueda de nuevos mercados para una produccin basada en la industrializacin
y en el desarrollo tecnolgico, que aprovechen los productos primarios, desarrollen las
capacidades para exportar, respalden la innovacin y el aporte de nuevos
conocimientos y sean dinamizadores de la actividad econmica.
10. Promocin de la inversin extranjera directa en reas de carencia de capitales
domsticos, dando nfasis a procesos productivos sostenibles, respetuosos de los
derechos de las comunidades locales y que demuestren transferencia tecnolgica y
generacin de empleo.
11. Fortalecimiento del sistema jurdico, con la aplicacin de normas nacionales y
acuerdos bilaterales que permitan evitar controversias relacionadas con la inversin de
capitales extranjeros.
12. Reduccin del alto costo del servicio de la deuda externa del pas, impulsando
programas y acciones tendientes a aliviar dicho servicio para todos los pases en
desarrollo.
13. Fomento de la promocin turstica en coordinacin con el Ministerio de Turismo y
otras entidades pblicas y privadas del pas.
14. Sujecin a las normas y los estndares internacionales ambientales en el
desarrollo de proyectos productivos y de infraestructura, para no afectar de modo
grave e irreversible a la naturaleza.
15. Adopcin de acuerdos internacionales que consoliden los principios de precaucin
y de corresponsabilidad en asuntos ambientales y de cuidado de los recursos
naturales, particularmente de los no renovables, a fin de lograr un mayor compromiso
de los pases generadores de contaminacin en la preservacin del ambiente.
16. Ampliacin y el pleno aprovechamiento de los mecanismos de obtencin de
recursos internacionales otorgados, en compensacin por las acciones tomadas por

152

los pases en desarrollo para la preservacin de su biodiversidad y ambiente.


17. Apoyo a las iniciativas internacionales orientadas a asegurar una gestin y un
control ms democrticos y equitativos de las redes globales de informacin y
comunicacin y de los recursos de conocimiento.
18. Transferencia de tecnologas con impacto social directo, especialmente en relacin
con educacin, salud pblica, saneamiento, nutricin, ambiente y energa.
19. Fortalecimiento de la cooperacin internacional que contribuya al desarrollo
autnomo de la ciencia y la tecnologa, particularmente en lo relacionado con el
desarrollo sustentable del planeta.
20. Diversificacin de fuentes energticas, y profundizacin de la cooperacin y
complementariedad en este campo con otros pases de Amrica Latina y otros pases
en desarrollo.
21. Negociacin de temas econmicos en los organismos multilaterales pertinentes,
con objeto de incrementar el poder de negociacin del pas con estados de economas
ms desarrolladas, respetando los compromisos internacionales adquiridos por
Ecuador.
Poltica 5.5. Alinear la poltica exterior con la poltica interna y rendir cuentas a
los ciudadanos.
La poltica exterior se encuentra alineada con las polticas rectoras del Gobierno. El
conjunto de acciones diplomticas y gestiones internacionales que realiza el Estado
constituyen un instrumento para coadyuvar a la construccin del nuevo modelo de
Estado en la que se encuentra empeado el Gobierno Nacional.
Las relaciones bilaterales y multilaterales estn orientadas a respaldar el proyecto
nacional, cuyos ejes centrales son el logro de la equidad, la preservacin del ambiente
y la reafirmacin y proyeccin de la diversidad cultural.
Estrategias:
Amrica del Sur, Amrica Latina
1. Robustecimiento de los esquemas de integracin regional de los que el pas es
parte, propiciando mayor coordinacin de las polticas econmicas y sociales de los
pases miembros, de la complementariedad de sus economas y de la solidaridad
regional.
2. Fortalecimiento de la Comunidad Andina (CAN), UNESUR y MERCOSUR, como
mecanismos de concertacin poltica en los grandes temas internacionales,
permitiendo el incremento de la capacidad de negociacin que tienen sus miembros
por separado; as como la integracin econmica y social, mejorando la coordinacin
de polticas macroeconmicas con miras al eventual establecimiento de una unidad

153

monetaria, y la plena utilizacin del mercado subregional para lograr mayor


competitividad y proyeccin a nivel internacional.
3. Mejoramiento de la cooperacin e integracin energtica de la regin, a travs de
mecanismos multilaterales y bilaterales.
4. Profundizacin de vnculos polticos, econmicos y culturales con los pases
centroamericanos.
5. Establecimiento de misiones diplomticas y oficinas consulares en el rea del
Caribe, promoviendo una poltica amplia de mayor acercamiento con los pases de esa
subregin y su sistema de integracin.
Estados Unidos de Amrica
6. Promocin del pleno respeto a los principios de la igualdad soberana de los estados
y la no injerencia en asuntos internos.
7. Defensa de los derechos humanos de los emigrantes ecuatorianos en Estados
Unidos; mejor acceso de productos ecuatorianos al mercado estadounidense;
establecimiento de mecanismos que faciliten la transferencia de tecnologa y
promocin de inversiones y turismo; y, cooperacin para el combate de delitos
transnacionales, en especial de aquellos ligados a la corrupcin.
8. Definicin de programas y acciones para mejorar el respeto de los derechos
humanos de los ciudadanos ecuatorianos que se encuentran en Estados Unidos y
mejorar sus condiciones de vida, incluida su regularizacin.
9. Fortalecimiento de vnculos con las diversas instancias y organizaciones de Estados
Unidos, promoviendo mayor conocimiento del Ecuador y sus intereses nacionales, a
fin de consolidar la democracia y propiciar el desarrollo sustentable y equitativo del
pas.
10. Eliminacin de los mecanismos bilaterales de regulacin del comercio y su
reemplazo por acuerdos comerciales regionales que incluyan a todos los pases
miembros de la CAN y el MERCOSUR.
11. Establecimiento de mecanismos que mejoren las condiciones del acceso de los
productos ecuatorianos al mercado de los Estados Unidos, que fomenten el comercio
mutuo, evitando las incertidumbres, el uso discrecional y unilateral de medidas
arancelarias y para-arancelarias, as como cualquier condicionamiento poltico ajeno al
mbito comercial.
12. Cooperacin con pases suramericanos para lograr negociaciones beneficiosas
para todos ellos con Estados Unidos.
13. Mantenimiento de una relacin transparente entre las empresas inversionistas de
Estados Unidos y el Gobierno del Ecuador, y resolucin de las diferencias que
pudieran presentarse de parte de los organismos jurisdiccionales competentes, sin

154

interferencias polticas, con pleno respeto a los principios que garantizan la seguridad
jurdica, evitando conflictos de intereses privados que afecten la relacin entre ambos
estados.
14. Establecimiento de mecanismos de intercambio de informacin que permitan la
sancin a empresas responsables de propiciar la corrupcin.
15. Promocin de la captacin de cooperacin internacional de organismos pblicos y
privados de los Estados Unidos para proyectos de desarrollo, de conformidad con las
prioridades del Ecuador en la materia y orientada especialmente a la transferencia de
tecnologa y al fortalecimiento de las capacidades de las instituciones locales en las
distintas reas.
16. Concertacin de acuerdos polticos, administrativos y legales necesarios para
agilitar la extradicin de los delincuentes obligndolos a comparecer ante la justicia del
estado requirente.
17. Cooperacin de Estados Unidos hacia Ecuador, inclusive la militar y policial,
canalizada de forma transparente a travs del Instituto Nacional de Cooperacin
Internacional (INECI).
18. Desarrollo de una diplomacia que promueva la inversin extranjera directa en
sectores que la requieran y que tengan alto impacto social, haciendo nfasis en la
transferencia de tecnologa y la generacin de empleo.
Unin Europea
19. Pleno respeto a los principios de la igualdad soberana de parte de los estados
miembros de la Unin Europea y la no injerencia en asuntos internos.
20. Defensa de los emigrantes ecuatorianos que se encuentran en los pases de la
Unin Europea, procurando el mejoramiento de sus condiciones de vida; y su
regularizacin migratoria.
21. Desarrollo de una mayor vinculacin econmica y poltica con la Unin Europea,
profundizando los acuerdos de comercio e inversiones.
22. Establecimiento de acuerdos que mejoren las condiciones del acceso de los
productos ecuatorianos al mercado europeo, que sean compatibles con los regmenes
internacionales y fomenten el comercio mutuo, evitando la incertidumbre y el uso
discrecional

unilateral

de

medidas

arancelarias

para-arancelarias

condicionamientos polticos ajenos al mbito comercial.


23. Aprovechamiento de posibilidades de cooperacin para el desarrollo que brinda la
Unin Europea, especialmente en lo relacionado con la consolidacin de las
instituciones democrticas y el Estado de Derecho, la proteccin del ambiente, el
desarrollo social y el incremento de la capacidad productiva de los sectores de la
poblacin con menores recursos econmicos, impulsando las relaciones de

155

cooperacin con este bloque, identificando reas de reconocida prioridad y evitando


condicionamientos ajenos a las necesidades de los beneficiarios de la cooperacin y
los mritos de los proyectos.
24. Establecimiento de relaciones transparentes entre las empresas inversionistas de
la Unin Europea, las empresas del Ecuador y su Gobierno, procurando resolver
cualquier diferencia a travs de los organismos jurisdiccionales competentes, sin
interferencias polticas, con pleno respeto a los principios que garantizan la seguridad
jurdica, y evitando que intereses privados afecten la relacin entre los estados.
25. Bsqueda de mecanismos de intercambio de informacin que permitan el
monitoreo y la sancin a las empresas de la Unin Europea responsables de propiciar
la corrupcin.
26. Concertacin de acuerdos polticos, administrativos y legales necesarios para
agilitar la extradicin de delincuentes, obligndolos a comparecer ante la justicia del
Estado que solicite la extradicin.
27. Establecimiento de mecanismos que faciliten la transferencia de tecnologa, la
promocin de inversiones y el turismo, as como la cooperacin en el combate a los
delitos transnacionales con pases de la Unin Europea
Espaa
28. Impulso de acciones conjuntas que propicien la integracin social y laboral de los
inmigrantes ecuatorianos en la sociedad espaola, la mejora de sus condiciones de
vida, la reunificacin familiar y la preservacin de sus vnculos con Ecuador.
29. Ejecucin de programas conjuntos de desarrollo que fomenten la generacin de
empleo en las comunidades de origen de los inmigrantes, as como la transferencia de
tecnologa y el apoyo al desarrollo sustentable del Ecuador.
30. Adopcin de procedimientos y medidas que eviten que la poltica migratoria
espaola se constituya en una barrera para el intercambio cultural y comercial entre
los ciudadanos de ambos pases.
31. Promulgacin de acuerdos para fomentar la participacin de las empresas
espaolas en proyectos de inversin en Ecuador.
32. Desarrollo de proyectos y acciones con el objeto de incrementar el intercambio de
productos entre Ecuador y Espaa.
33. Establecimiento de mecanismos de intercambio de informacin que permitan el
monitoreo y sancin a las empresas espaolas responsables de propiciar la
corrupcin.
34. Fomento del turismo mutuo entre Ecuador y Espaa.
35. Impulso de programas de cooperacin en el rea de energas alternativas.
36. Elaboracin de programas de intercambio cultural y acadmico que permitan un

156

mayor conocimiento mutuo entre Ecuador y Espaa.


37. Fortalecimiento de la misin diplomtica en Espaa como centro de promocin
econmica del Ecuador en Europa, que difunda las posibilidades de inversin,
exportaciones y turismo del Ecuador.
38. Fortalecimiento de la contribucin europea al desarrollo de la regin y
especialmente de Ecuador, a travs de Espaa.
Cuenca del Pacfico
39. Participacin ecuatoriana en la Comisin Permanente del Pacfico Sur. Por su
ubicacin geogrfica y la creciente diversificacin de su comercio exterior, el mercado
asitico y del Pacfico es de inters para Ecuador, que ya es miembro del Consejo de
Cooperacin Econmica del Pacfico (PECC) y el Consejo Econmico de la Cuenca
del Pacfico (PBEC) y aspira a ingresar oportunamente en el Foro de Cooperacin
AsiaPacfico (APEC). Es importante, de igual modo, la participacin ecuatoriana en la
Comisin Permanente del Pacfico Sur (CPPS) y en el CIIFEN, que tiene sede en la
ciudad de Guayaquil.
40. Identificacin de potenciales para incrementar el comercio mutuo entre Ecuador y
Asia, as como posibles inversiones en varios sectores de la economa ecuatoriana.
En los ltimos aos se ha fortalecido la presencia diplomtica del Ecuador en la regin
mediante la apertura de embajadas en Australia, Malasia, Indonesia e India, a ms de
las existentes en Corea, China y Japn. Se han realizado varios viajes presidenciales
y de ministros de Relaciones Exteriores, quienes han identificado potencial para
incrementar el comercio mutuo e inversiones en varios sectores de la economa
ecuatoriana.
La opcin de que el puerto de Manta se convierta en un puerto de transferencia entre
Asia y Amrica Latina podra dar un impulso considerable a las relaciones de Ecuador
con la Cuenca del Pacfico. El Decreto Ejecutivo 2889, del 14 de mayo de 1987, con
sus reformas, y el Acuerdo Ministerial 410, del 30 de diciembre de 1997, crearon el
Comit Ecuatoriano para la Cuenca del Pacfico y propiciaron el establecimiento de
Comits Nacionales como rganos asociados, dotando al Estado de los instrumentos
legales y administrativos necesarios para llevar adelante su gestin en esa rea
geogrfica. Con la actualizacin de esta base legal en la que est empeada la
Cancillera se dar agilidad a la agenda ecuatoriana.
41. Profundizacin de las relaciones en todos los mbitos con los pases de la regin:
China, Japn, Corea, Malasia, India, Indonesia, Nueva Zelandia y Australia. En el
perodo de este Plan se desarrollarn programas especficos para profundizar las
relaciones en todos los mbitos con los pases de la regin; en especial con China,
Japn, Corea, Malasia, India, Indonesia, Nueva Zelandia y Australia.

157

Rusia y la Comunidad de Estados Independientes


42. Robustecimiento de las relaciones entre Ecuador, Rusia y la Comunidad de
Estados Independientes. La gravitacin internacional de Rusia y la Comunidad de
Estados Independientes (CEI) y la consolidacin de su crecimiento econmico llevan
al Ecuador a tener inters en robustecer sus vnculos con esos pases. Las relaciones
diplomticas se han desarrollado con normalidad desde hace ms de treinta aos.
Numerosos profesionales ecuatorianos se han formado en centros de educacin
superior rusos y de otros estados de la Comunidad de Estados Independientes y el
intercambio comercial ha sido beneficioso para algunos productos ecuatorianos, como
las flores.
43. Bsqueda de posibilidades de inversin de Rusia y la Comunidad de Estados
Independientes en sectores de inters para el desarrollo cientfico y tecnolgico del
Ecuador.
44. Mantenimiento de una poltica de acercamiento del Ecuador a Rusia y la
Comunidad de Estados Independientes, para aprovechar diversas oportunidades de
intercambio econmico y cooperacin internacional. Ecuador carece actualmente de
misiones diplomticas en los estados miembros de la Comunidad de Estados
Independientes; sin embargo, mantendr una poltica de acercamiento con esos
pases, a fin de aprovechar las oportunidades de intercambio econmico y
cooperacin internacional que ofrecen.
45. Bsqueda de oportunidades para la expansin del comercio de productos
ecuatorianos, as como para la captacin de inversiones y flujos tursticos de parte de
Rusia y la Comunidad de Estados Independientes.
Poltica 5.6. Adecuar la cooperacin internacional como complemento de la
inversin social, productiva y ambiental.
La cooperacin internacional puede complementar pero no sustituir la accin del
Estado. Los recursos que otorgue deben ser destinados a proyectos prioritarios para el
pas, por ello, es impostergable la elaboracin de una agenda nacional de cooperacin
que se encuentre en sintona con las prioridades establecidas por este Plan de
Desarrollo Productivo, Social y Ambiental.
Cooperacin internacional para el desarrollo
Estrategias:
1. Elaboracin y ejecucin de un Plan Nacional de Cooperacin Internacional, para
definir la agenda nacional, establecer prioridades, determinar fuentes y tipo de
cooperacin y que considere los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
2. Institucin de sistemas de evaluacin permanente del impacto de la cooperacin

158

internacional para que se ajuste al inters nacional.


3. Impulso de la cooperacin descentralizada, para fortalecer la capacidad institucional
de los gobiernos seccionales y locales.
4. Adopcin de programas productivos sustentables, especialmente de los que
propicien transferencia tecnolgica, generacin de empleo y atencin de las
necesidades de los grupos sociales histricamente excluidos y vulnerables.
5. Establecimiento de mecanismos institucionales de rendicin de cuentas para las
entidades receptoras de fondos de la cooperacin internacional.
6. Diseo y ejecucin de un plan de fortalecimiento institucional del Instituto
Ecuatoriano de Cooperacin Internacional.
7. Elaboracin de un Plan Nacional de Desastres que defina las vulnerabilidades y
necesidades del pas, establezca prioridades, acciones y tipos de cooperacin
internacional requeridos.
8. Coordinacin de una posicin comn con los pases de renta media de la regin a
fin de movilizar mayores recursos de cooperacin financiera y tcnica a favor de su
desarrollo.
9. Impulso activo a la cooperacin triangular y la cooperacin Sur-Sur.
Poltica 5.7. Propiciar las sanciones a la delincuencia transnacional organizada.
La delincuencia transnacional organizada y la corrupcin constituyen un desafo para
los estados y debe ser enfrentado en forma conjunta. La corrupcin; los delitos
ambientales; la trata y trfico de personas; el trfico de bienes patrimoniales; el trfico
de armas, municiones y explosivos; la produccin y trfico de drogas; el lavado de
activos y los delitos conexos; el terrorismo, entre otras actividades ilcitas, son delitos
que afectan a la sociedad en su conjunto por el alto grado de violencia que generan, la
prdida de valores ancestrales y el grave perjuicio econmico que ocasionan a los
estados. Por ello, la agenda internacional del Ecuador tiene como uno de sus objetivos
prioritarios cooperar con la comunidad internacional para combatir este flagelo, evitar
la impunidad y crear las condiciones internas que disuadan a los ecuatorianos de
involucrarse en este tipo de actividades ilcitas.
Estrategias:
1. Apoyo eficaz para la persecucin de delitos internacionales relacionados con el
mbito migratorio, procurando mayor cooperacin y compromiso internacionales para
combatirlos.
2. Combate a la delincuencia transnacional organizada.
3. Defensa en los foros subregionales, regionales y universales de seguridad su propia
agenda de intereses en esta materia, especialmente sobre: la condena a toda forma

159

de terrorismo internacional, incluyendo el terrorismo de Estado; la lucha contra el


problema mundial de los estupefacientes; la criminalizacin de la emigracin o la
consideracin de los flujos migratorios como amenaza.
4. Refuerzo a la persecucin de delitos de trfico internacional ilcito de bienes
patrimoniales tangibles e intangibles, en colaboracin con organismos vinculados en la
temtica.
Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno
Poltica 6.1. Propiciar el empleo emergente y dinamizar la economa
Esta poltica busca impulsar medidas generadoras de empleo que no requieren
elevados niveles de capacitacin y son desencadenadoras de efectos multiplicadores
en la economa pues estimulan la dinmica productiva reduciendo los niveles de
desempleo y subempleo en el corto plazo. Ello implica generar estmulos y
preferencias a proyectos que tengan mayor impacto en el mercado laboral tales como
gasto pblico en temas de infraestructura fsica, vialidad, redes de agua y
alcantarillado y su mantenimiento, canales, planes de reforestacin, vivienda entre
otros. A nivel local, se puede incluir propuestas y programas que exijan a la
contratacin de mano de obra del lugar. Este tipo de experiencias permiten generar un
desarrollo local al interior del pas y cubrir espacios de demanda y oferta laboral.
Estrategias:
1. Impulso al sector vivienda mediante la sociabilizacin del bono de la vivienda del
Estado en las distintas provincias del pas.
2. Incentivo a las cooperativas de ahorro y entidades de finanzas solidarias para captar
y canalizar el ahorro con costos equitativos, favoreciendo en particular a los
emprendimientos de la economa social y solidaria.
3. Fomento a micro y pequeos emprendimientos tomando en cuenta los programas
actuales como 5-5-5 o finanzas solidarias en sus diversas formas estimulando
proyectos articuladores, cooperativos y comunales exitosos desarrollando una
sistematizacin de los mismos y su difusin.
4. Consolidacin de un programa integral dirigido a las finanzas solidarias en sus
diversas formas, que permitan a los micro y pequeos empresarios el acceso a
recursos crediticios y mercados financieros bajo condiciones preferenciales.
5. Desarrollo y consolidacin del Consejo Nacional de la Microempresa.
6. Articulacin del Consejo Nacional de la Microempresa con relacin a los micro y
pequeos proyectos empresariales sistematizados por el Ministerio de Trabajo a fin de
potencializar numerosas empresas y descartar proyectos destinados al fracaso.
7. Incentivo al sector agropecuario mediante apoyo a nuevas actividades o bienes

160

potenciales a ser desarrollados en las localidades o territorios.


8. Creacin de lneas de crdito dirigidas al sector agropecuario pudiendo ser de
primer o segundo piso.
9. Robustecimiento aquellas actividades no tradicionales intensivas en mano de obra y
que tienen un alto efecto multiplicador en la economa.
10. Promocin de una poltica crediticia orientada a la produccin y a mediano plazo
de procesos de investigacin productiva, donde se requiere de un fortalecimiento del
INIAP.
11. Fomento a planes de reforestacin.
12. Impulso a programas de incentivos para el turismo interno, particularmente en
temporada baja.
13. Mejoramiento de la infraestructura y la calidad de los servicios tursticos
14. Identificacin y promocin de atractivos tursticos.
15. Desarrollo de campaas de concientizacin de turismo sostenible, respetuoso de
la naturaleza y las culturas
16. Fomento del turismo alternativo como parte de la economa social y solidaria que
redistribuya los ingresos entre las comunidades locales.
Poltica 6.2. Sociabilizar y promocionar emprendimientos exitosos, generadores
de empleo.
Estrategias:
1. Replicacin de experiencias exitosas de generacin de empleo y trabajo en
pequeas y medianas comunidades.
2. Impulso al intercambio de conocimientos y capital humano y la replicacin de
experiencias exitosas reconociendo las diversidades territoriales y sociales.
3. Focalizacin en las poblaciones rurales y en las mujeres, que presentan tasas ms
altas de desempleo, de programas de empleo favoreciendo la integracin de
comunidades socialmente heterogneas.
4. Estimulo del sector moderno como sujeto activo dentro del problema estructural
generando lneas de crdito, programas de difusin de bienes y servicios ofertados a
nivel internacional, participacin en ferias internacionales, capacitacin y lneas de
investigacin.
5. Fortalecimiento del rol rector, regulador y promotor de poltica pblica del Ministerio
de Trabajo, desarrollando su capacidad de su sistematizacin y rplica.
6. Estimulacin del dilogo entre el Estado, empresas pblicas, empresas privadas y
gremios.

161

Poltica 6.3. Fomentar la estabilidad laboral.


Estrategias:
1. Promocin de condiciones de estabilidad laboral y empresarial con reglas claras,
que estimulen el paso del subempleo a la generacin de una formalidad en el empleo.
2. Implementacin de una poltica laboral sostenible con planes que estimulen el
contrato de largo plazo con enfoque de equidad de gnero.
3. Fomento de la estabilidad laboral para la empresa y las y los trabajadores.
4. Impulso a las Bolsas de Empleo para enlazar la demanda con la oferta real de
trabajo.

Poltica 6.4. Consolidar la capacitacin y formacin profesional permanente.


Se requiere un verdadero proceso de fortalecimiento de un sistema nacional de
formacin profesional que genere impactos en la formacin de capital humano
vinculado a las demandas del sector productivo.
Estrategias:
1. Reforma y Modernizacin del Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional SECAP.
2. Reforma y Modernizacin del Consejo Nacional de Capacitacin y Formacin
Profesional.
3. Generacin del Sistema Nacional de Capacitacin y Formacin profesional del
Ecuador.
4. Impulso de programas de capacitacin dirigido a grupos vulnerables.
5. Generacin de lneas de investigacin sectorial para potencializar bienes y servicios
y estimular el valor agregado en los productos.
Poltica 6.5. Erradicar el trabajo infantil en las reas de actividad econmica de
mayor riesgo.
Se necesita incorporar polticas pro activas en este campo. Actualmente, existe un
compromiso en monitorear las empresas (proyecto con bajos recursos) pero no una
poltica que enfrente el problema y plantee soluciones inmediatas. Enrolamiento en la
educacin bajo otras necesidades, ecuacin especial y acelerada. En salud es
importante reconocer que el trabajo infantil produce efectos sumamente nocivos en los
menores y que su atencin debe ser especializada y particularizada en este problema.
Estrategias:
1. Desarrollo de un mapa de riesgo de las principales actividades y empresas que
demandan mano de obra infantil.
2. Control de principales sectores y empresas que involucran mano de obra infantil por

162

medio del mapa de riesgo.


3. Desarrollo de un sistema de informacin nacional que garantice el control y
monitoreo de los derechos de nios, nias y adolescentes a nivel nacional.
4. Estmulo a la reinsercin de los / las menores en el sistema educativo con
programas intensivos (dos aos por uno).
5. Monitoreo de la salud de menores especialmente de 12 aos de acuerdo al tipo de
actividad que realiz y dotar de las facilidades en reas de salud para este fin.
6. Impulso a programas de capacitacin al sistema de justicia, DINAPEN, Ministerio
Pblico.
7. Impulso a programas de capacitacin al sistema de justicia, DINAPEN, Ministerio
Pblico.
8. Impulso a programas de proteccin especial para nias, nios y adolescentes.
Poltica 6.6. Incentivar la insercin laboral de personas con discapacidad
No existe una encuesta que levante informacin detallada sobre la situacin de los
discapacitados en el Ecuador (lugar de residencia, requerimientos de atencin, grado
de severidad de la discapacidad, entre otros). Es necesario exigir que se cumplan con
la ley de insercin laboral y adems que se cumplan con los beneficios a personas con
discapacidad. Para ello, se debe trabajar en conjunto con el INEC para formular una
encuesta que proporcione un mapa de discapacitados en Ecuador y en segundo lugar
auspiciar el programa de discapacitados del Ministerio de Trabajo proveyndole de un
mayor rango de accin en funcin de dotacin financiera y capital humano.
Estrategias:
1. Capacitacin permanente a personas discapacitadas y sus familias en especial a las
madres de familia.
2. Fomento y estimulacin de la capacitad emprendedora de familias (en especial
madres) de discapacitados mediante la inclusin de ellas en programas actuales de
micro emprendimiento.
3. Fomento a la insercin laboral de personas discapacitadas en empresas pblicas y
privadas travs de incentivos generados por el Estado para las empresas.
4. Impulso a la creacin de un centro de entrenamiento para la produccin para
personas con necesidades especiales (discapacitados).
Poltica 6.7. Eliminar prcticas excluyentes y discriminatorias
Este tema trasciende a distintos grupos poblacionales que se ven afectados por
prcticas que vulneran los derechos laborales y segregan a las personas. Se debe
exigir procesos claros y transparentes de contratacin y vigilar su cumplimiento.

163

Garantizar no solo salarios dignos sino adems el principio de igual remuneracin por
trabajo de igual valor. Polticas de conciliacin de la vida laboral y del hogar para que
el cuidado de los hijos o hijas no sea exclusivamente de las mujeres y que exista
polticas equitativas para padres y madres.
Los grupos vulnerables como pueblos afroecuatorianos son sistemticamente
excluidos al igual que la poblacin indgena. Ambas poblaciones adems se
caracterizan por altas tasas de pobreza y requieren de una mirada particular para
entender y atender el problema.
Despidos intempestivos o el hecho que la empresa se rehse a emplear a una
persona por su orientacin sexual, condicin de salud, apariencia fsica, color de piel,
gnero, estado civil o edad o su condicin de embarazo requieren de un control,
vigilancia y sancin por parte de la autoridad.
Estrategias:
1. Difusin de derechos laborales mediante campaas de comunicacin.
2. Fomento a las denuncias y su respectivo respaldo por prcticas excluyentes y
discriminatorias a travs del Ministerio de Trabajo.
3. Vigilancia en los diferentes tipos de contratos por parte del Ministerio de
Trabajo.
4. Capacitacin constante a empresarios y trabajadores mediante el sistema
nacional de capacitacin y formacin profesional.
5. Impulso a concursos nacionales que permitan realizar un reconocimiento a
empresas por prcticas incluyentes.
Poltica 6.8. Generar incentivos para canalizar recursos de remesas hacia
inversin productiva.
Se busca estimular la canalizacin de estos fondos hacia una inversin productiva que
tenga impactos en el mediano y largo plazo. En conjunto con el fortalecimiento de un
mercado financiero micro empresarial, la estimulacin con recursos frescos podra ser
la ventana para la generacin de proyectos que posibiliten ejecutar iniciativas que
tengan un carcter local. En este sentido, se debe incentivar la canalizacin de estos
recursos potencialmente por el Ministerio de Trabajo en coordinacin con instituciones
como la CORPEI, SECAP, MCDS, las que poseen programas exitosos y que pueden
potencializar los mismos con estos recursos. Conviene una vez ms coordinar las
distintas iniciativas vinculadas con este tema y proponer metas y objetivos claros que
permitan distinguir al empleo como fin y que incentiven a las iniciativas que tengan
mayores efectos multiplicadores en la economa.
Estrategias:

164

1. Canalizacin de las remesas hacia micro y pequeas empresas ligadas a


estrategias de desarrollo econmico local sostenibles.
2. Generacin de estmulos del Estado para impulsar pequeas y medianas empresas
en el mbito local.
3. Articulacin de iniciativas locales de desarrollo econmico con los programas de
capacitacin que impulsa el gobierno.
4. Articulacin entre estructuras pblicas y privadas para orientar el destino de
remesas en fomento a actividades productivas.
Poltica 6.9. Fomentar el retorno voluntario de emigrantes ecuatorianos.
La relacin entre oportunidades y el desarrollo de capacidades es un punto
fundamental en el desarrollo integral del pas. El plan se orienta a crear incentivos
productivos que partan por la creacin de nuevas oportunidades en el pas que
pueden ser cubiertas por el capital humano del Ecuador y adicionalmente que puedan
brindar oportunidades a aquellos ciudadanos ecuatorianos que han buscado estas
oportunidades fuera del pas.
Estrategias:
1. Incentivo para el retorno de migrantes.
2. Impulso a programas de reinsercin laboral para investigadores y profesionales.
3. Promocin de programas de apoyo y acceso a programas y activos productivos de
hogares monoparentales de emigrantes.
Objetivo 7: Construir y fortalecer el espacio pblico y de encuentro comn

Poltica 7.1. Garantizar a la ciudadana el derecho al acceso y al disfrute de los


espacios pblicos.
Estrategias:
1. Creacin de un sistema legal que defina y regule el derecho universal al uso y
disfrute de los espacios pblicos.
2. Reglamentacin al castigo a cualquier forma de discriminacin que por razones de
raza, clase o gnero inhiba el derecho de todos y de todas a crear y disfrutar del bien
pblico en general y de los espacios pblicos en particular.
3. Reglamentacin de derecho universal al acceso al conocimiento, a la educacin, al
trabajo y al tiempo libre como patrimonios pblicos.
4. Establecimiento de un marco de competencias legales que armonicen las acciones
locales, municipales, provinciales y nacionales en favor de la construccin de espacios
pblicos.

165

5. Creacin de un marco legal que permita transferir a la esfera pblica propiedades


privadas que de manera evidente afecten lo pblico
6. Reglamentacin de la gestin pblica y apoyo a la creacin de escuelas de
administracin pblica que permitan profesionalizar y racionalizar el acceso y ejercicio
profesional de los cargos pblicos y defina las normas relacionadas con la entrega de
resultados y la rendicin de cuentas de los funcionarios pblicos.
Poltica 7.2. Promocionar los deberes y derechos respecto al uso de los
espacios pblicos.
Estrategias
1. Promocin de campaas de capacitacin a docentes en el conocimiento de los
derechos pblicos e incorporacin de este conocimiento en el nivel curricular y
normativo en todas las instancias educativas.
2. Promocin de las reglamentaciones contra toda forma de discriminacin.
3. Implementacin de campaas educativas que desarrollen una conciencia sobre el
uso adecuado, mantenimiento y preservacin de los espacios pblicos
4. Promocin de un sentido de participacin social en la construccin de los espacios
colectivos al comprometer a las escuelas, colegios, universidades, juntas cvicas y
gremiales a la construccin o consolidacin de los espacios comunes.
5. Promocin de investigaciones que permitan reconocer, racionalizar y aprovechar
del papel activo de distintos sectores populares en la construccin y ampliacin de la
esfera pblica nacional.
6. Promocin de los espacios pblicos como lugares de paz e implementacin de
medidas para garantizar la seguridad en el uso de esos espacios.
7. Promocin de campaas educativas tendientes a fomentar la importancia del
disfrute del tiempo libre y a valorar su uso creativo.
Poltica 7.3. Promocionar los derechos relacionados con el uso del espacio
pblico.
Estrategias:
1. Promocin y apoyo de iniciativas ciudadanas que vigorizan la sociedad civil.
2. Identificacin y promocin de colectivos barriales, locales, gremios profesionales,
juntas cvicas, asociaciones de edad, asociaciones tnicas o de gnero, grupos
recreacionales, deportivos y culturales cuyas actividades apoyan la consolidacin de
los espacios comunes.
3. Promocin de inventarios y apoyo estatal y privado a grupos que realizan
actividades culturales y que permiten la creacin y consolidacin de industrias

166

culturales en el pas.
4. Promocin de observatorios ciudadanos que fiscalicen civilmente a todos los
poderes (econmicos, polticos, mediticos y gremiales) y a la difusin, publicacin y
discusin de los resultados de dichos observatorios.
5. Promocin a la difusin de los derechos pblicos en todas las instancias de la
sociedad civil garantizando el derecho a reuniones polticas, a movilizaciones sociales
para la peticin de derechos, y a la creacin de foros de discusin sobre problemas
que ataen a la vida cotidiana y a los grandes intereses de las comunidades
interesadas.

Poltica 7.4. Construir y mantener una infraestructura que garantice el uso


eficiente del espacio pblico, reglamentar y racionalizar su uso.
Estrategias:
1. Creacin del canal pblico de televisin y de una red de radios y prensas pblicas.
2. Establecimiento del carcter mandatorio de que toda obra vivienda, carreteras,
puentes, etc. se haga preservando la existencia del espacio pblico como andenes o
cruces peatonales.
3. Diseo de una amplia campaa de construccin de infraestructuras que en los
espacios locales, municipales y provinciales garanticen el uso y disfrute del espacio
pblico: construccin de ciclovas, andenes peatonales, polideportivos, plazas de
encuentro colectivo, jardines recreativos y pedaggicos, bibliotecas pblicas.
4. Creacin de una infraestructura comunicacional y apoyo a las iniciativas sociales pblicas y privadas- que consoliden el derecho al acceso universal a las
telecomunicaciones y al uso del internet.
5. Inventario y reglamentacin del uso de la infraestructura y del equipamiento
deportivo y recreacional existente para planificar su uso socialmente razonable.
Poltica 7.5. Regular y promocionar el uso eficiente y apropiado del espacio
pblico.
Estrategias:
1. Creacin del subsistema nacional de recreacin del Ministerio de Deportes para
promover actividades recreacionales y deportivas entre los estamentos escolarizados,
no escolarizados y comunitarios del pas que en procura el bienestar de los individuos
de todas las edades y condiciones.
2. Vinculacin de los proyectos de uso del espacio pblico a los proyectos de
institucionalizacin de la Seguridad Ciudadana que vienen siendo impulsados por el
Ministerio de Gobierno y Polica con el objeto de garantizar un uso seguro y

167

democrtico de los espacios pblicos, respondiendo a las demandas especficas de


las comunidades involucradas y los derechos universales de los ciudadanos.
3. Promocin de observatorios ciudadanos que fiscalicen y eviten la privatizacin de lo
pblico.
Poltica 7.6. Incrementar los niveles de Seguridad Ciudadana
Estrategias:
1. Manejo de la seguridad ciudadana desde una perspectiva integral.
2. Participacin activa de la ciudadana en la definicin de programas de seguridad
ciudadana.
3. Asociacin entre las autoridades nacionales, los gobiernos locales, los barrios y los
ciudadanos para combatir la delincuencia.
Objetivo 8: Afirmar la identidad nacional y fortalecer las identidades diversas y la
interculturalidad
Polticas y Estrategias
La nueva lectura de la identidad nacional se expresa hoy en la idea de la unidad en la
diversidad, diversidad en la unidad o construccin de la interculturalidad. Esas
ideas no pueden ignorar la dominacin, la exclusin y las brechas existentes. Una
propuesta alternativa debera asumir la diversidad para construir un contrato social
equitativo. La construccin colectiva de dicho contrato social es una tarea urgente, una
condicin indispensable para lograr que sociedades diferenciadas, con mltiples
identidades y cosmovisiones, alcancen una convivencia armoniosa y construyan un
pas prspero, compartido, equitativo, solidario y digno.
Con estos criterios, las polticas en relacin con el Objetivo planteado sern:
Poltica 8.1. Impulsar el conocimiento, valoracin y afirmacin de las diversas
identidades socioculturales.
Conocer las diversas identidades socio-culturales del Ecuador, afirmar su continuidad
histrica, comprender sus principales caractersticas, cosmovisiones, valores y
costumbres, y difundirlas de manera sistemtica e institucionalizada en los sistemas
de comunicacin y formacin de los ecuatorianos.
Estrategias:
1. Realizacin de estudios especializados sobre las diversas identidades y difusin de
sus elementos constitutivos.
2. Reconocimiento, valoracin y proteccin de los conocimientos ancestrales,
cosmovisiones y prcticas culturales de los pueblos indgenas y afroecuatorianos.

168

3. Conservacin, estudio y formalizacin de las lenguas y dialectos indgenas y


promocin de su uso.
4. Promocin y garanta de los derechos colectivos de los pueblos indgenas y
afroecuatorianos.
5. Respeto de la territorialidad indgena y afroecuatoriana, incorporando normas y
mecanismos que garanticen a las comunidades sus derechos al territorio.
6. Generacin de mecanismos que garanticen el consentimiento previo, libre e
informado de los pueblos aludidos en procesos de negociacin y convenios con las
empresas nacionales e internacionales.
7. Proteccin de los pueblos en aislamiento voluntario.
8. Armonizacin del sistema ordinario de justicia con el sistema jurdico indgena
Poltica 8.2. Promover procesos de inclusin y superar la discriminacin y las
desigualdades sociales y culturales.
Disminuir las brechas sociales, econmicas y culturales existentes entre los diversos
grupos humanos del Ecuador, para construir una sociedad sin discriminacin.
Estrategias:
1. Participacin e inclusin ciudadana en la toma de decisiones de los organismos e
instituciones vinculados con la cultura;
2. Promocin de mecanismos de comunicacin que permitan el reconocimiento y
respeto de la diversidad.
3. Incorporacin de la visin intercultural en la educacin en todos sus niveles.
4. Inclusin de sectores histricamente excluidos en los procesos de creacin, acceso
y disfrute de bienes y servicios culturales.
5. Reconocimiento, respeto y corresponsabilidad entre mujeres y hombres, eliminando
estereotipos de gnero, etnia, edad, clase, entre otros.
6. Erradicacin de todas las formas de discriminacin racial, sexual, generacional,
religiosa y otras.
7. Promocin de un marco legal e institucional que estimule los procesos de inclusin y
sancione toda forma de discriminacin.
Poltica 8.3. Fomentar la produccin esttica, cientfica y tecnolgica de carcter
nacional.
Se crea un sistema legal e institucional que tiene como objetivo impulsar los procesos
creativos de naturaleza esttica, cientfica y tecnolgica de carcter nacional.
Estrategias:
1. Identificacin y registro de expresiones de creatividad en los distintos campos de la

169

produccin humana.
2. Establecimiento de mecanismos que fomenten y promuevan la creatividad.
3. Vinculacin de los procesos creativos con los de desarrollo humano.
4. Soberana audiovisual y comunicativa que fomente la produccin autnoma
nacional.
5. Proteccin y garanta de los derechos morales y materiales inherentes a la
propiedad intelectual.
Poltica 8.4. Promover el acceso universal a los bienes y servicios culturales.
Esta poltica est orientada a facilitar el acceso de toda la poblacin a los bienes y
servicios culturales para su disfrute y apropiacin individual y colectiva.
Estrategias:
1. Creacin de mecanismos legales e institucionales que fomenten el libre ejercicio y
respeto de los derechos culturales.
2. Eliminacin de barreras econmicas, geogrficas, sociales y culturales que impiden
el libre acceso al disfrute de bienes y servicios culturales.
3. Universalizacin del acceso al conocimiento y a la utilizacin de nuevas tecnologas.
4. Promocin y difusin de la riqueza cultural y natural del Ecuador.
5. Impulso de la cooperacin internacional que afirme el reconocimiento y respeto de
la diversidad cultural del Ecuador en el contexto latinoamericano y mundial.
6. Creacin de canales que faciliten el acceso a la cultura universal.
7. Creacin de mecanismos institucionales y de redes alternativas que faciliten la
difusin de las expresiones artsticas y culturales.
Poltica 8.5. Promover y apoyar los procesos de investigacin, valoracin,
control, conservacin y difusin del patrimonio cultural y natural.
Proteger la integridad del patrimonio cultural y natural conocido e inventariado.
Apoyar la investigacin que ample y profundice el conocimiento, lo valorice y difunda
sus resultados.
Estrategias:
1. Proteccin de la propiedad intelectual, colectiva e individual de los conocimientos
ancestrales
2. Fortalecimiento legal e institucional para la conservacin y manejo del patrimonio
cultural y natural.
3. Coordinacin entre los entes de control para compartir bases de datos, reportes de
situacin y seguimiento del patrimonio.
4. Coordinacin entre el control del patrimonio natural y cultural con la participacin
ciudadana, incluyendo a los pueblos indgenas y afroecuatorianos en el manejo de su

170

patrimonio.
5. Fomento de la investigacin y difusin del patrimonio cultural y natural.
6. Incorporacin de los gestores culturales de los distintos territorios en la
conservacin y difusin del patrimonio cultural y natural.
7. Incorporacin de los resultados de las investigaciones sobre herencia cultural en las
polticas pblicas, planes, programas y proyectos.
Poltica 8.6. Fomentar valores y fortalecer espacios e instituciones que impulsen
la interculturalidad.
Articular la participacin coordinada de las instituciones del estado, de la sociedad civil
organizada, de los pueblos y nacionalidades, en las acciones interculturales, dentro de
un marco legal apropiado.
Estrategias:
1. Creacin de un Sistema Nacional Intercultural que incluya procesos de
descentralizacin, desconcentracin y fortalecimiento de las instituciones pblicas y
privadas relacionadas con la cultura.
2. Creacin de mecanismos de comunicacin que fomenten la interculturalidad.
3. Incorporacin del componente intercultural en la planeacin y ejecucin de los
planes de desarrollo local, provincial y nacional.
4. Incorporacin de indicadores desagregados por etnicidad, gnero, generacin y
vulnerabilidad en los sistemas de planificacin, programacin y seguimiento para la
gestin de la poltica cultural.
5. Impulso de acciones de discriminacin positiva para incrementar el nmero de
funcionarios pblicos indgenas y afroecuatorianos.
La ejecucin de las polticas enunciadas, supone impulsar procesos interculturales en
la sociedad y el estado; la creacin de espacios de dilogo y de toma de decisiones a
partir de las organizaciones y redes sociales, para garantizar la coherencia y
sostenibilidad del desarrollo socio cultural, promoviendo la igualdad y equidad.

Objetivo 9: Fomentar el acceso a la justicia


Poltica 9.1. Promover procesos de formacin jurdica para la ciudadana.
Solo el conocimiento y reconocimiento de los derechos de los y las ciudadanos,
contribuir al ejercicio de la democracia, al fortalecimiento de la gobernabilidad, al
desarrollo integral de la persona y su inclusin al desarrollo nacional.
Estrategias
1. Impulso al conocimiento y alcance de los derechos y obligaciones ciudadanos y de
los mecanismos que permiten efectivizarlos.

171

2. Promocin de un programa masivo de capacitacin y formacin continua de


funcionarios pblicos y de la ciudadana en tica pblica.
3. Fomento de la educacin en valores, democracia, integracin y derechos humanos.
Promocin de foros ciudadanos con participacin de organizaciones y movimientos
sociales.
4. Promocin un programa de educacin en derechos dirigido a la ciudadana,
mediante publicacin de cartillas, la organizacin de eventos, seminarios, de
actividades que pueden ser difundidas en los medios de comunicacin
5. Desarrollo del programa de capacitacin jurdica en la televisin pblica un minuto
con mi derecho
6. Desarrollo de cursos de formacin en derechos humanos y derecho internacional
humanitario para las Fuerzas Armadas y la Polcia Nacional.
7. Promocin de audiencias pblicas para el debate de leyes, ordenanzas y
presupuestos as como la evaluacin ciudadana del servicio pblico.
Poltica 9.2. Promover el pluralismo jurdico (justicias alternativas), respetando
los derechos humanos.
Un estado multicultural, debe respetar los valores y principios de las diferentes
comunidades que habitan en sociedad, sin alterar los principios que protegen y
promueven los derechos humanos. Se debe fomentar el dilogo y la superacin de
conflictos por propia voluntad de las partes.
Estrategias
1. Promulgacin de la Ley y fortalecimiento del Sistema Nacional de Defensora
Pblica.
2. Promulgacin de la Ley de Articulacin de las Justicias que, salvaguardando las
costumbres ancestrales y el ejercicio de la jurisdiccin por parte de las autoridades de
las nacionalidades y pueblos, permita compatibilizar esta justicia con la jurisdiccin
comn, en cumplimiento adems de los compromisos internacionales asumidos por el
pas en el Convenio 169 de la
OIT.
3. Promocin el uso de los mecanismos alternativos de solucin de controversias
4. Promocin la discusin y aprobacin de la Ley de Jurisdiccin de Paz.
Poltica 9.3. Apoyar el fortalecimiento institucional de la Funcin Judicial.
Una sociedad camina y se desarrolla de manera armnica cuando existe una
adecuada, oportuno e imparcial administracin de justicia.
Estrategias

172

1. Fomento de un acuerdo estratgico (Funcin Ejecutiva, Legislativa y Judicial) para


un proceso de fortalecimiento institucional sostenido de la Funcin Judicial.
2. Garantizar la independencia del poder judicial tanto en lo financiero, administrativo y
funcional como la autonoma de la carrera judicial.
3. Apoyo a la implementacin del sistema de juicios orales al tratamiento jurisdiccional
de todas las causas y simplificar el tratamiento de procesos judiciales;
4. Apoyo a la despolitizacin, la despartidizacin y reducir la influencia de los grandes
buffets de la funcin judicial.
Poltica 9.4. Reestructurar el Sistema Nacional de Rehabilitacin Social.
Los infractores y las personas que han cometido delitos son seres humanos que
merecen ser tratados como tal, merecen tener derecho a una defensa, a un juicio justo
y a un sistema de rehabilitacin que les permita pagar su pena en condiciones
dignadas de su condicin humana.
Estrategias
1. Creacin de un sistema carcelario que respete la condicin de ser humano de los
internos, garantizndoles condiciones de vida, en el internamiento, dignas;
2. Creacin de una escuela de formacin de guas penitenciarios y un sistema de
carrera penitenciaria con estmulos al personal que labora en los centros;
3. Promocin de la reforma al Cdigo Penal, Cdigo de procedimiento Penal y Cdigo
de Ejecucin de Penas;
4. Ampliacin y mejoramiento de la infraestructura penitenciaria;
5. Creacin una red nacional de casas de confianza para el alojamiento y estada de
los internos considerados como no peligrosos;
6. Implementacin de un programa nacional de formacin profesional y organizacin
de empresas sociales de reinsercin que identifique y permita efectivizar los
conocimientos y capacidades de los/as internos/as 7. Impulso a un programa de salud
sexual y salud reproductiva en los Centros de Rehabilitacin Social

Poltica 9.5. Disminuir la violencia de gnero y el maltrato infantil.


El respeto es principio esencial para toda convivencia. Consecuentemente se debe
erradicar, perseguir y sancionar a quienes maltraten o abusen fsica o sicolgicamente
de las mujeres, adolescentes, nios y nias.
Estrategias
1. Desarrollo de una lnea de investigacin sobre patrones y prcticas socioculturales
que naturalizan y perennizan conductas violentas contra las nias y mujeres.
2. Diseo e implementacin de una campaa nacional educativa y de comunicacin

173

sobre la prevencin de la violencia de gnero en sus distintas manifestaciones que


incorpore la visibilizacin de los impactos de la violencia.
3. Ampliacin de la cobertura del programa de Alfabetizacin YO SI PUEDO y
fortalecimiento de los contenidos educativos para la prevencin de las violencias de
gnero.
4. Sensibilizacin a decisores y operadores de los distintos sectores involucrados en la
erradicacin de las violencias de gnero: Sistema de Administracin de Justicia,
Polica, Ministerios de Gobierno, Educacin, Salud, Trabajo e Inclusin Econmica y
Social.
5. Diseo e implementacin un programa de formacin sobre atencin y proteccin a
vctimas de la violencia de gnero en sus distintas manifestaciones
6. Desarrollo e implementacin de un sistema de atencin y proteccin integral a
vctimas de violencia de gnero que incluya la creacin de casas de refugio
7. Diseo y aplicacin de protocolos de atencin especializados en los diversos
sectores involucrados en la erradicacin de la violencia de gnero.
8. Prevencin y atencin a toda forma de maltrato, violencia, abuso y explotacin.
9. Mejoramiento de la calidad de acogida y atencin de las instituciones de cuidado
diario, salud, educacin inicial, recreacin y/o proteccin a travs de la implementacin
de una normativa que priorice el buen trato.
10. Juzgamiento y sancin expeditos de los delitos de maltrato infantil y restitucin de
los derechos de nias y nios maltratados.
11. Aplicacin del Plan Nacional para combatir el plagio de personas, trfico ilegal de
migrantes, explotacin sexual y laboral.

Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica


Polticas y Estrategias

Poltica 10.1. Promover la formacin ciudadana.


Uno de los grandes problemas del Ecuador es el desconocimiento, de gran parte de la
ciudadana, sobre sus derechos, las formas de exigirlos y el modo de funcionamiento
de la gestin pblica. Sobre la base de esta falta de informacin se consolida un
sistema de dominacin que inmoviliza a la ciudadana en la aceptacin del orden
poltico existente y la somete a mecanismos de extorsin, de intercambio favores o de
tramitaciones fuera de la ley en la disputa por asegurar sus derechos.
Se trata, entonces, de desarrollar una poltica nacional de formacin ciudadana para el
pleno conocimiento de la poblacin de los derechos sociales, econmicos, polticos y

174

culturales as como de los mecanismos de participacin, control y exigibilidad con que


cuenta la sociedad para demandar y hacer cumplir tales derechos.
Tal poltica de formacin en ciudadana emplear todos los medios al alcance del
Estado para llegar con informacin especfica a todo el territorio nacional: el uso de la
televisin, la radio y la prensa escrita, adems de un trabajo pedaggico integrado y
popular de escuelas, talleres y asambleas locales. Los procesos formativos e
informativos debern efectuarse en las diversas lenguas que se hablan en el pas, ser
adaptados a la diversidad de culturas existentes y enfatizar en los derechos de los
sectores ms excluidos.
Estrategias
1. Diseo e implementacin del sistema nacional de motivacin y formacin
ciudadana.
2. Promocin de una Campaa Nacional sobre la Constitucin, los derechos y las
obligaciones ciudadanas.
3. Articulacin de los procesos de formacin ciudadana en el sistema educativo formal
y en los sistemas de capacitacin y entrenamiento.
Poltica 10.2. Procurar el acceso a la informacin pblica como herramienta de
lucha contra la corrupcin.
Se trata de garantizar la produccin, publicacin, difusin y acceso a informacin
sistematizada, territorializada, actualizada y comprensible sobre los avances de la
gestin pblica y la evolucin de las problemticas sectoriales de las diversas
agencias estatales. Ello implica promover, desarrollar y continuar con el diseo y
construccin de sistemas nacionales de informacin por sector y problemticas, y
procurar el acceso pblico por diversos canales (internet, texto, medios de
comunicacin), as como la retroalimentacin de tales sistemas por medio de la
informacin provista por la ciudadana.
El manejo ampliado y desagregado de los avances de la gestin pblica en el marco
del respeto de la ley es una condicin irrenunciable para avanzar en la lucha contra la
corrupcin en las instituciones pblicas.
Estrategias
1. Reforzamiento de los mecanismos de regulacin y seguimiento (a cargo de la
Defensora de Pueblo) del cumplimiento de la Ley Orgnica de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica por parte de las instituciones pblicas.
2. Construccin de un sistema integrado de seguimiento a la publicacin y difusin, en
las respectivas pginas Web institucionales, de los Planes Plurianuales de Gobierno y
de los Planes Operativos Anuales de cada institucin estatal.

175

3. Desarrollo de capacidades de produccin y sistematizacin de informacin para


generar sistemas de indicadores estandarizados sobre avances e impactos de la
gestin pblica (y la calidad del gasto); y ampliacin del alcance del contratanet.
4. Obligatoriedad de audiencias pblicas semestrales para todas las instituciones del
gobierno central como formas abiertas y accesibles de rendicin de cuentas a la
ciudadana.
5. Creacin de un Sistema Nacional de Rendicin de Cuentas con participacin e
interaccin ciudadana.
6. Promocin de una campaa nacional por la tica pblica y la lucha contra la
corrupcin pblica.
7. Ampliacin del uso del internet para fines de rendicin de cuentas (telecentros
comunitarios) para el seguimiento de la gestin pblica en los territorios.
8. Incorporacin de la ciudadana en la evaluacin de la aplicacin de la Ley Orgnica
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
9. Fomento a la rendicin de cuentas de instituciones privadas (fundaciones,
corporaciones, empresas) que reciban fondos pblicos.
10. Promocin de mecanismos explcitos de informacin accesible sobre los procesos
de contratacin pblica.
11. Impulso a la accin popular y a la participacin ciudadana en la Administracin de
Justicia mediante la institucin de jurados y veeduras ciudadanas, en la forma y con
respecto a aquellos procesos penales que la ley determine, as como en los Tribunales
consuetudinarios y tradicionales.
Poltica 10.3. Promover el desarrollo estadstico y el acceso a informacin
actualizada y oportuna sobre las condiciones de vida de los ecuatorianos.
Esta poltica busca la generacin actualizada, territorializada y accesible de sistemas
de informacin para conocer la evolucin en el tiempo de las condiciones de vida de
las ecuatorianas y los ecuatorianos. Se trata de promover el desarrollo estadstico del
pas con el objetivo de generar informacin cientfica de calidad sobre el proceso de
desarrollo humano en el Ecuador, prestando particular atencin a la observacin de
las condiciones de vida de los grupos excluidos del pas: personas con discapacidad,
adultos mayores, indgenas, campesinos, afro-ecuatorianos, montubios, mujeres,
jvenes, nios y personas con diversa orientacin sexual.
La produccin de sistemas estadsticos oficiales constituye la base indispensable para
una rigurosa planificacin del desarrollo del pas en sus mltiples esferas (econmica,
ambiental, social, territorial, demogrfica) y para el efectivo control y seguimiento de
parte de la ciudadana de los impactos de la gestin pblica en la situacin social de

176

los diferentes grupos que habitan el pas.


Estrategias
1. Creacin de un sistema nacional de estadsticas e informacin (INECSENPLADES).
2. Promocin de una poltica integrada de encuestas nacionales a ser publicadas
ntegramente en internet y otros medios (INEC)
3. Creacin de un sistema nacional de informacin cientfica y tecnolgica para
acceder a bases de datos especializadas (nacionales e internacionales), bibliotecas
virtuales y redes de informacin sobre proyectos e investigaciones (SENACYT)
4. Desarrollo de sistemas de informacin en temticas especializadas de fcil acceso y
conocimiento para toda la poblacin: ordenamiento territorial; riesgos y desastres
naturales; y violencia de gnero.
Poltica 10.4. Impulsar procesos de participacin ciudadana en la gestin y
planificacin.
Esta poltica busca promover la participacin ciudadana y el rediseo de los modos de
gestin pblica y de las formas de coordinar la actividad econmica en la perspectiva
de institucionalizar mecanismos de democracia participativa que eleven la capacidad
de planificacin y control social de la accin estatal y econmica de la sociedad.
Estrategias
1. Descentralizacin y desconcentracin de la gestin pblica por medio de una nueva
matriz de competencias que especifique con claridad las funciones de cada nivel de
gobierno.
2. Articulacin transversal del Sistema Nacional de Planificacin a la participacin
ciudadana por medio de Consejo (s) Nacional / Regionales / temticos de
planificacin, con amplia representacin de sectores sociales.
3. Institucionalizacin de la planificacin provincial y local participativa as como de los
presupuestos participativos en los niveles nacionales y sub-nacionales (regionales y
locales).
4. Aplicacin efectiva de los principios de consentimiento previo informado y consulta
previa en programas y proyectos de desarrollo econmico productivo: ello tiene
particular trascendencia en cuestiones relativas al manejo de recursos naturales
estratgicos, conflictos ambientales e intervenciones estatales en reas de predominio
demogrfico de poblacin indgena y afroecuatoriana.
5. Fomento a la convocatoria a Asambleas y Cabildos Ampliados para la formulacin
de las polticas pblicas locales.
Poltica 10.5. Impulsar procesos de innovacin institucional para la gobernanza

177

participativa.
Esta poltica apunta a impulsar procesos de gobernanza participativa, entendidos
como la accin del gobierno sobre la forma de gestin de redes en las que participan
una multiplicidad de actores pblicos y privados. El espacio ms importante de
cooperacin Estado-Sociedad son las redes de actores pblicos y privados que se
observan en niveles especficos o sectores de las polticas (poltica social,
telecomunicaciones, etc.).
Se trata de transformar los roles de las autoridades estatales, en el trnsito de un
ejercicio jerrquico de gestin pblica (gobierno) a un ejercicio que involucra la
formacin de redes de actores individuales o colectivos de diversa naturaleza
(gobernanza). Cada segmento de la poltica pblica genera sus redes de actores e
intereses particulares por lo que cada instancia estatal debe promover una
coordinacin reticular de su agenda pblica. La generacin de redes de gestin
pblica reposa en una amplia capacidad de coordinacin estatal de los mltiples
actores involucrados en temticas especficas, y de una clara voluntad y liderazgo
polticos para una gestin abierta, flexible y plural de las agendas de gobierno.
Estrategias
1. Fomento a la negociacin institucionalizada entre Estado, actores privados y
agentes colectivos organizados
2. Funcionamiento de mecanismos de autoorganizacin o autorregulacin de la
sociedad mediante los cuales los actores corporativos / colectivos cumplen con
funciones reguladoras de inters pblico explcitamente asignadas por el Estado.
3. Fomento a procesos de gobierno electrnico para el control ciudadano de las
polticas pblicas.
4. Promocin a la institucionalizacin de veeduras ciudadanas con financiamiento
pblico
5. Implementacin de instancias de representacin de intereses colectivos (consejos
consultivos) por sectores y temas (nfasis en sectores con baja regulacin laboral
desde el Estado: agro exportacin, construccin, etc.)
6. Promocin de mecanismos de cogestin y control participativos a nivel de los
territorios : Consejos Gestores de Salud / Educacin / Agua / Medio Ambiente /
Servicios Pblicos.
7. Reconocimiento a la participacin de las comunidades y ciudadanos y ciudadanas
por medio de asociaciones territoriales con funciones explcitas en la estructura de los
sistemas de salud, educacin y servicios bsicos. Estas instancias propondrn
criterios para los planes de inversin, as como en la ejecucin, evaluacin y control de
obras, programas sociales y servicios pblicos en su jurisdiccin.

178

Poltica 10.6. Promover la participacin poltica, electoral y el cumplimiento de la


ley de cuotas.
Esta poltica pretende elevar el nivel de participacin electoral de la ciudadana (tanto
de aquellos que residen en el pas como en el exterior) as como buscar la paridad (de
gnero) en la formacin de las listas que participan en las diversas elecciones
nacionales y locales en el pas. Simultneamente, se trata de que dicha participacin
poltica paritaria est acompaada de medidas afirmativas para elevar la designacin
de indgenas, afroecuatorianos y personas con discapacidad en la administracin
pblica.
Estrategias
1. Promocin de la paridad entre hombres y mujeres en designacin (cargos pblicos)
y eleccin (cuotas).
2. Impulsar la representacin de las mujeres afroecuatorianas e indgenas en la
designacin de cargos pblicos y respecto en el cumplimiento de la ley de cuotas.
3.

Diseo

de

medidas

afirmativas

para

elevar

presencia

de

indgenas,

afroecuatorianos y discapacitados como funcionarios pblicos.


4. Promocin del voto de los ecuatorianos en el exterior.
5. Difusin de los derechos humanos de los extranjeros residentes en el Ecuador.
6. Diseo de una campaa nacional contra la discriminacin social.
7. Reglamentacin de las penalidades y prcticas restitutivas para instituciones y
personas que procedan de modo sexista, xenfobo y racista.
Poltica 10.7. Estimular la organizacin colectiva y autnoma de la sociedad civil.
Esta poltica busca dinamizar, en el marco del ms amplio principio de respeto a la
autonoma de las organizaciones sociales, los procesos de organizacin colectiva a fin
de dar mayor peso poltico a los sectores incipientemente organizados, fortalecer
dinmicas econmicas cooperativas, y promover mecanismos de control desde los
usuarios y consumidores de los servicios pblicos y privados del pas.
Estrategias
1. Impulso a las intervenciones y programas sociales (bono de la vivienda, bono de
desarrollo humano, programas nutricionales) que fomenten la organizacin ciudadana
bajo la forma de movimientos sociales, cooperativas, asociaciones, etc.
2. Fomento a la creacin de asociaciones para la defensa de los consumidores
vinculadas a la Defensora del Pueblo.
3. Creacin de nuevas formas de control social del mercado y de las grandes
empresas en torno a la defensa de los derechos del consumidor.

179

4. Funcionamiento de comits de usuarios en polticas de maternidad gratuita,


atencin a la infancia, y gestin escolar comunitaria como instancias de control social
de los principales servicios pblicos del pas.
5. Promocin de la organizacin de cooperativas y asociaciones de productores,
intermediarios y emprendedores.
6. Fomento a la organizacin de redes (productivas, industriales, artesanales) para
alcanzar la reduccin de costos y el incremento de volmenes de produccin.
7. Promocin de alianzas estratgicas entre gremios y el sector pblico para
innovacin productiva e impulso a la economa social y solidaria
8. Apoyo a la organizacin de trabajadoras y trabajadores terciarizados, temporales,
informales as como a los trabajadores autoempleados/autogestionados.
9. Promocin de la economa social y solidaria por medio de la participacin directa de
asociaciones en la organizacin de diversos aspectos de la actividad econmica. El
Estado puede ofrecer financiacin a una amplia variedad de producciones socialmente
organizados (no destinadas a la acumulacin): asociaciones artsticas, asociaciones
de cuidado, redes de comercio justo, subsistemas microregionales de soberana
alimentaria, etc.
10. Impulso a sistemas formacin e informacin tiles para las organizaciones
sociales.
11. Incentivo a la formacin y funcionamiento, en los territorios indgenas y
afroecuatorianos, de consejos sociales conformados y reglamentados segn los usos
y costumbres de sus comunidades.
Poltica 10.8. Propiciar el empoderamiento organizativo del mundo del trabajo
En vista del debilitamiento de las organizaciones de trabajadores ocasionado por el
proceso de flexibilizacin y desregulacin laboral de los aos 90, tal poltica requiere
impulsar algunas reformas legales y ciertas lneas de innovacin institucional que
recompongan las capacidades organizativas del mundo del trabajo y sus posibilidades
de intervenir en el control de sus espacios laborales.
Estrategias:
1. Promocin a la sindicalizacin y la creacin de Consejos de Salarios por rama de
actividad.
2. Garanta de funcionamiento de la contratacin colectiva.
3. Garanta de funcionamiento neutro de los tribunales de trabajo para recuperar el
respeto a la contratacin colectiva y a los derechos laborales
4. Aseguramiento de las adecuadas garantas sociales (seguridad social) para
empleados y obreros de empresas tercerizadoras

180

5. Garanta a los/las trabajadores/as domsticos/as y temporales los mismos derechos


que a las dems ramas del trabajo y eliminar las diferencias salariales por regiones
6. Implementacin de reglas de co-decisin que obliguen a incluir una representacin
de los trabajadores en los consejos de administracin de empresas que superen cierto
tamao.
7. Incentivo a la creacin de consejos laborales (trabajadores) de regulacin de las
condiciones de trabajo (higiene, sanidad, riesgos) con capacidades de vetar/reformar
ciertos procesos laborales
8. Reelaboracin del cdigo laboral.
9. Recuperacin de ciertos derechos de sindicalizacin (y de accin) a nivel de
empresa.
Poltica 10.9. Regular los consejos nacionales (descorporativizar el Estado)
Se trata de buscar la regulacin de un conjunto de rganos pblicos colegiados
(consejos nacionales) creados ad hoc como entes de administracin y control de
determinadas reas de agenda pblica y compuestos, muchas veces, por
corporaciones poco representativas y cerradas a una participacin ms amplia de la
ciudadana.
Estrategias
1. Reforma al esquema de funcionamiento de los consejos nacionales a fin de dotarlos
de mayor especificidad funcional y transparencia: separar las funciones de definicin
de polticas de aquellas de control de su evolucin.
2. Reforma a la composicin de los consejos nacionales a fin de dotarlos de una
mayor representatividad social y un ms amplio margen de pluralismo: ampliar la
participacin, en tales consejos, de otros sectores sociales organizados y de
robustecerlos con participacin ciudadana no organizada.
3. Formulacin de una ley general sobre la composicin de consejos/directorios
colegiados pblicos a fin de dar homogenidad a la forma de construir su
representatividad:

composicin

paritaria

(hombres,

mujeres)

equilibrada

regionalmente, adems de una igual participacin de delegados estatales, de


organizaciones sociales y de ciudadanos-usuarios (no organizados).
Objetivo 11: Establecer un sistema econmico solidario y sostenible
Polticas y Estrategias

Poltica 11.1. Procurar a la poblacin una canasta de alimentos nutricional,


asequible, segura y continua, en base a la produccin agrcola nacional.

181

La soberana alimentaria se ejerce plenamente en base a la produccin agrcola del


pas, suficiente para asegurar niveles y calidades nutricionales apropiados para todos
los habitantes del pas.
Estrategias:
1. Fomento a la produccin para consumo interno mediante el apoyo financiero y
tcnico a pequeos y medianos productores y a las comunidades campesinas; gestin
de las cadenas de valor con criterios territoriales; y poltica arancelaria protectiva de la
produccin agrcola para los mercados internos. Los programas correspondientes
deben estipularse en consenso, con la participacin de todos los involucrados.
2. Impulso a un programa de desarrollo rural integrado que incorpore programas de
crdito de fomento para el mejoramiento tecnolgico de la produccin de alimentos.
3. Definicin del mapa de necesidades alimentarias del pas.
4. Desarrollo de un programa nacional pblico de comercializacin de productos
agrcolas de primera necesidad.
5. Impulso de un programa internacional de comercio justo de los productos agrcolas
nacionales.
6. Desarrollo de un programa de incorporacin de valor agregado a los productos
agrcolas de exportacin ecuatorianos.
7. Establecimiento de un programa de certificacin de productos agrcolas
ecuatorianos que garantice su calidad.
Poltica 11.2. Fomentar actividades con gran demanda de mano de obra, fuertes
encadenamientos productivos y amplia localizacin geogrfica.
El combate al desempleo, ms y mejores incentivos para los productores de bienes y
servicios, y el desarrollo equitativo y armnico de todas las regiones requieren el
apoyo planificado del Estado.
Estrategias:
1. Implementacin del Plandetur 2020
2. Apoyo a los programas de desarrollo rural.
3. Impulso a programas de reactivacin de pequeas y medianas empresas del
Ministerio de Industria y Competitividad, y de la artesana.
4. Fomento a la pesca artesanal mediante programas de asociatividad, cadenas de
valor, infraestructura de muelles, transporte y refrigeracin, seguridad social y
capacitacin.
5. Fortalecimiento de la institucionalidad para monitorear los recursos pesqueros,
regular las capturas y definir las zonas de actividad pesquera.
6. Ejecucin del Plan Nacional de Forestacin y Reforestacin con la participacin

182

e los ministerios involucrados en el efecto y las entidades pblicas nacionales y


locales pertinentes.
Poltica 11.3. Capacitar de manera continua a la fuerza de trabajo para lograr
incrementos constantes de la productividad laboral.
La capacitacin es una tarea conjunta de la fuerza de trabajo y de los sectores pblico
y privado; debe ser orientada de acuerdo a los objetivos de desarrollo y ejecutada
continuamente. Sus costos constituyen una inversin social prioritaria para obtener
ganancias en productividad y competitividad.
Estrategias:
1. Establecimiento del Sistema Nacional de Capacitacin Continua para definir las
lneas estratgicas de capacitacin del sistema productivo nacional (turismo y
ecoturismo, agricultura, agroindustria, petroqumica, minera, distribucin y transmisin
de energa elctrica, metalmecnica).
2. Fortalecimiento del Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional, y la
participacin de las universidades, escuelas politcnicas, institutos tecnolgicos,
organizaciones laborales, empresarios, gremios de artesanos, agricultores y
campesinos, con el fin de definir los programas continuos de capacitacin de acuerdo
a los lineamientos estratgicos del Plan Nacional de Desarrollo.
3. Ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones para
socializar los servicios de capacitacin universal en lnea.
4. Fomentar la capacitacin de alta calidad y el desarrollo de oportunidades de
formacin continua y aprendizaje colaborativo, mediante la conformacin de redes de
conocimiento y la cooperacin entre centros de cooperacin entre centros de
capacitacin y universidades.
5. Desarrollo de mecanismos de informacin y coordinacin para aproximar la oferta
de profesionales proveniente de las universidades del pas con la demanda del sector
productivo

Poltica 11.4. Propiciar la produccin de bienes y servicios de alto valor


agregado, con incremento sostenido de la productividad y generadora de
ventajas competitivas frente a los requerimientos de la demanda existente y
potencial de los mercados interno y externo.
El

desarrollo

inclusivo

del

Ecuador

implica

la

reversin

del

proceso

de

desindustrializacin resultante de la desregulacin y apertura indiscriminada. Supone,


adems, contrarrestar la dependencia externa y potenciar la competitividad del
sistema productivo, en un proceso de recuperacin del valor agregado cedido por la

183

liberalizacin comercial.
Estrategias:
1. Consolidacin del Sistema Nacional de Innovacin para impulsar la conformacin de
conglomerados productivos y afianzar la prctica de la gestin tecnolgica.
2. Generacin de incentivos para la inversin extranjera directa selectiva.
3. Diseo e implementacin de lneas de crdito de fomento industrial.
Poltica 11.5. Generar programas de desarrollo cientfico, tecnolgico y de
investigacin aplicada.
El progreso cientfico y tecnolgico debe ser funcional a los objetivos sociales y
econmicos propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo, de forma que se constituya
en catalizador de las polticas sociales y productivas conducentes a lograr una mejor
calidad de vida.
Estrategias:
1. Consolidacin del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Investigaciones
aplicadas, con la participacin de las universidades y escuelas politcnicas del pas,
entidades pblicas de investigacin, laboratorios de las unidades de salud, CONACYT
y Senacyt, para ejecutar la poltica de ciencia y tecnologa.
2. Definicin de lneas bsicas de investigaciones aplicadas, en funcin de su alto
impacto en los objetivos propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo
3. Impulso de lneas de inversin definidas por objetivos: Investigacin aplicada;
programa de becas; programas de asimilacin y adaptacin de tecnologas apropiadas
con especial atencin a las demandas de innovacin y asistencia tcnica de la
economa social y solidaria.
Poltica 11.6. Expandir y fomentar la accesibilidad a los servicios de
telecomunicaciones y conectividad para constituirlos en herramientas de
mejoramiento de la calidad de vida y de incorporacin de la poblacin a la
sociedad de la informacin.
Las tecnologas de informacin y conocimiento (TIC) constituyen la base de la
sociedad de la informacin y determinan, en buena medida, las condiciones de
inclusin nacional en la economa global. Son instrumentos estratgicos de amplia
aplicacin en educacin, salud, gobierno, comercio y capacitacin, indispensables
para elevar la calidad de vida de la poblacin.
Estrategias:
1. Ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones.
2. Universalizacin de los servicios de gobierno electrnico, Internet Municipal,

184

Consejos Provinciales en lnea, educacin bsica y bachillerato en lnea, salud en


lnea, grandes sistemas de informacin y bases de datos en lnea, Bibliotecas digitales
en lnea, Radiodifusin y televisin digital educativa en lnea.
3. Universalizacin de los servicios de comercio electrnico digital en lnea, turismo
digital en lnea, apoyo a la produccin en lnea y grandes sistemas de informacin y
bases de datos en lnea.
Poltica 11.7. Mantener y expandir el sistema de transporte terrestre, puertos y
aeropuertos para apoyar la produccin local, el comercio interno y externo, la
integracin nacional y la productividad y competitividad.
Las capacidades y libertades de las personas, y el movimiento fluido de bienes para
expandir el comercio requieren de un sistema de transporte moderno y eficiente.
Estrategias:
1. Consolidacin de la red vial nacional que favorezca la integracin del territorio
ecuatoriano.
2. Conservacin, mantenimiento y mejoramiento del sistema vial.
3. Formulacin y actualizacin de la normativa vial nacional adecuada a parmetros
internacionales que garanticen la sustentabilidad de la gestin.
4. Desarrollo de un programa nacional de concesiones viales.
5. Establecimiento de fondos estatales para la gestin vial y sistemas equitativos y
transparentes de distribucin que incluya elementos de preinversin y apertura a
iniciativas de financiamiento alternativo seccional.
6. Inversin en la expansin del sistema nacional de transporte.
7. Inversin en la ampliacin de la capacidad portuaria nacional.
8. Inversin en aeropuertos nacionales.
9. Coordinacin regional y nacional de la poltica de transporte con la participacin del
Ministerio de Transporte, consejos provinciales, concejos cantorales, Comisin de
Trnsito del Guayas y Direccin Nacional de Trnsito.
10. Modernizacin y capacitacin del transporte pesado.
Poltica 11.8. Modernizar los servicios pblicos impulsores de la productividad y
competitividad sistmica.
La productividad y competitividad es el producto de la destreza de la fuerza de trabajo,
de la organizacin industrial, de la tecnologa y del ambiente institucional en el que se
desarrollan. Al Estado le corresponde definir entidades de servicio facilitadoras de todo
este proceso.
Estrategias:

185

1. Despolitizacin de los servicios aduaneros para facilitar el comercio de exportacin


y de importacin, defender la produccin interna, y transparentar las recaudaciones
arancelarias y la informacin.
2. Reactivacin de los servicios sanitarios, fitosanitarios, de estandarizacin,
certificacin y transabilidad.
3. Coordinacin de las entidades que gestionan la productividad y competitividad
Poltica 11.9. Garantizar los derechos de propiedad intelectual favorables a la
asimilacin de tecnologas y protectivos de la generacin endgena de
desarrollo tecnolgico.
Para vencer la dependencia econmica se necesita una estrategia de asimilacin y
proteccin suficiente para reducir la brecha tecnolgica. Esto supone establecer y
negociar derechos de propiedad intelectual orientados a contrarrestar las prcticas
monoplicas de las empresas y pases del Norte.
Estrategias:
1. Reforma de la ley de derechos de propiedad intelectual y dems normas conexas,
dentro de los marcos referenciales de los tratados internacionales celebrados por el
Ecuador.
2. Negociacin de tratados internacionales regidos por los principios de desarrollo
humano sustentable e incluyente, para proteger la innovacin nacional, los derechos
de propiedad sobre la biodiversidad, y la asimilacin de tecnologas apropiadas.
Poltica 11.10. Controlar las emisiones y contaminacin atmosfrica y de cursos
de agua producidos por las actividades extractivas, de transformacin
econmica y el transporte pblico y mitigar sus impactos ambientales
Estrategias:
1. Modernizacin y homologacin de la legislacin ambiental vigente, dotndola de
fuerza coercitiva, con la participacin de todos los agentes involucrados 2.
Establecimiento de estndares bsicos de calidad del ambiente (atmsfera y agua) y
registros histricos para su monitoreo.
3. Implementacin efectiva del plan integral de remediacin ambiental en la Amazonia
mediante el tratamiento de piscinas en los campos petroleros, tratamiento de los
suelos contaminados, inversin en facilidades para reinyeccin para el agua de
formacin, entre otros procesos.
4. Reduccin gradual del uso de combustibles fsiles en las Islas Galpagos mediante
la erradicacin del uso de combustibles fsiles para la generacin elctrica, sustitucin
de diesel por biocombustibles utilizados en la pesca y el turismo, y sustitucin gradual

186

de vehculos convencionales por elctricos e hbridos.

Poltica 11.11. Apoyar a la formacin de Redes y la produccin artesanal


Estrategias:
1. Modernizacin de la Junta Nacional de Defensa del Artesano para dotarla de
capacidad para impulsar la asociatividad del sector, definir cadenas de valor,
incrementar la productividad y visualizar su importancia en la produccin nacional y en
la generacin de empleo.
2. Creacin del Fondo de Desarrollo Artesanal para canalizar crditos especficos de
fomento a las actividades artesanales. Fomentar la articulacin de esta forma de
produccin con las formas de la economa social y solidaria.
3. Fortalecimiento de la representacin de la Junta Nacional de Defensa del Artesano
en las entidades de regulacin de la seguridad social, comercio exterior, capacitacin y
trabajo.
Poltica 11.12. Modernizar el sistema financiero, reactivar el sistema financiero
pblico, permitir la libre competencia en el sistema financiero privado y ampliar
de las microfinanzas.
Estrategias:
1. Modernizacin de la Ley de Compaas y del Cdigo de Comercio con el fin de
garantizar los derechos de propiedad y la responsabilidad societaria, agilizar los
procedimientos de constitucin, registro y quiebra, garantizar los derechos de las
minoras societarias y profesionalizar la administracin empresarial, el liderazgo, el
planeamiento, las estrategias de mercadeo y la capacidad de asimilacin tecnolgica.
2. Promulgacin de la Ley de Competencia para impulsar la productividad y
competitividad, y para regular las prcticas monoplicas y de expoliacin de los
recursos naturales y las personas.
3. Desarrollo de sistemas de informacin y registros societarios, financieros, contables
y tributarios consistentes, transparentes y oportunos.
4. Modernizacin de las cmaras de la produccin para convertirlas en instrumentos
eficientes de apoyo a la competencia, productividad y transparencia.
Poltica 11.13. Modernizar el sistema financiero, reactivar el sistema financiero
pblico, permitir la libre competencia en el sistema financiero privado y ampliar
las micro-finanzas.
Estrategias:
1. Capitalizacin del Banco Nacional de Fomento, Corporacin Financiera Nacional y

187

el Banco del Estado, reestructuracin del Banco Central del Ecuador y liquidacin de
la Agencia de Garanta de Depsitos para constituir un slido subsector de fomento de
la inversin social y productiva, capaz de competir en igualdad de condiciones con las
entidades del sector privado, con el fin de establecer costos del capital competitivos.
2. Establecimiento de programas pblicos extensivos de capacitacin financiera para
calificar y dotar de registro crediticio a los demandantes de microcrdito, y evitar que
los costos correspondientes influyan en el crdito.
3. Unificacin de las bolsas de valores para aprovechar economas de escala y
profundizacin de mecanismos alternativos de capitalizacin empresarial.
4. Modificacin del estatuto del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social para
canalizar el ahorro provisional hacia la inversin de largo plazo, pblica y privada, por
medio de todas las entidades del sector.
Poltica 11.14. Modernizar el sistema estatal de exploracin, extraccin,
refinacin y comercializacin de petrleo as como expandir su capacidad y
mejorar su eficiencia.
Estrategias:
1. Detencin de la cada de la produccin e inversin en recuperacin secundaria de
campos maduros administrados por Petroecuador mediante alianzas estratgicas.
2. Incorporacin de nuevas reservas a la produccin de Petroecuador mediante
alianzas estratgicas.
3. Incremento de la produccin de crudo.
4. Rehabilitacin, repotenciacin y administracin de la Refinera de Esmeraldas:
mejoramiento de la calidad del producto y reduccin del desperdicio del proceso.
5. Almacenamiento en tierra de gas licuado.
6. Construccin de la refinera de alta conversin en Manab (300 mil BDS y
petroqumica).
7. Construccin de infraestructura de almacenamiento y transporte.
8. Reduccin de 530 mil barriles de diesel por ao en el consumo de la operacin de
los campos administrados por Petroecuador mediante la substitucin por gas natural y
petrleo crudo.
9. Utilizacin mejorada y generacin de electricidad para la operacin de los campos
mediante la centralizacin y automatizacin del Sistema Elctrico Integrado (SEIP).
10. Racionalizacin de paralizaciones por mantenimiento preventivo y correctivo.
11. Inversin en nueva exploracin en campos probados, en asociacin con otras
empresas.
12. Inversin en recuperacin secundaria y terciaria de campos maduros en

188

asociacin con otras empresas.


13. Recapitalizacin de la capacidad de refinacin instalada y nueva inversin en
refinacin, para convertir al pas en exportador neto de derivados, con un horizonte de
planeacin postpetrolero.
14. Reforma del mecanismo de comercializacin interna de Gas Licuado de Petrleo y
ampliacin del sistema pblico de comercializacin de derivados.
Poltica 11.15. Desarrollar un sistema elctrico sostenible, sustentado en el
aprovechamiento de los recursos renovables de energa disponible, que
garantice un suministro econmico, confiable y de calidad.
Estrategia:
1. Expansin de la generacin de electricidad (2911 MW hasta 2012) mediante la
incorporacin de proyectos en construccin y la ejecucin de nuevos proyectos
Poltica 11.16. Eficiencia del aprovechamiento, transformacin y uso de la
energa.
Estrategias:
1. Reduccin de las prdidas de distribucin de electricidad mediante el mejoramiento
de la gestin tcnica y la reingeniera empresarial.
2. Optimizacin de los procesos de extraccin de crudo.
3. Optimizacin del uso de combustible pesado en las centrales de generacin trmica
de vapor.
4. Impulso al Plan piloto para sustituir 600 mil lmparas incandescentes de 100 w por
lmparas fluorescentes compactas de 23 W.
5. Extensin a nivel nacional del plan piloto de focos eficientes hasta alcanzar la
sustitucin de 6 millones de lmparas (en 2010) y lograr una sustitucin de 2 lmparas
por usuario (hasta 2015).

Poltica 11.17. Diversificar la matriz energtica nacional.


Estrategias:
1. Incorporacin hasta 2011 de 67 MW de proyectos de generacin de electricidad que
emplean fuentes renovables de energa no convencional.
2. Impulso a nuevos proyectos de generacin de electricidad a base de fuentes
renovables no convencionales (solar, elica, biomasa).
3. Evaluacin de la conveniencia de desarrollar una industria para la produccin de
biocombustibles.

189

Poltica 11.18. Controlar el contrabando, la racionalizacin del uso de derivados


importados y la sustitucin de derivados costosos en la generacin de
electricidad.
Estrategias:
1. Control del contrabando y del desvo en un esfuerzo interinstitucional que se apoya
en la declaratoria presidencial de emergencia y movilizacin.
2. Implementacin de medidas destinadas a fomentar el mejor uso y reducir las
importaciones de derivados, en especial diesel, gas, y gasolinas.
3. Sustitucin de diesel para la generacin elctrica por residuo y naftas, fomento a las
instalaciones centralizadas de gas.

Poltica 11.19. Favorecer un desarrollo minero con participacin de las


comunidades locales y empresas nacionales y extranjeras (pequeas, medianas
y grandes), que garantice la sustentabilidad ambiental y encadenamientos
productivos y fiscales.
Estrategias:
1. Reforma a la Ley de Minera con la participacin activa de todos los sectores
involucrados para definir un estatuto que concilie los intereses del desarrollo local, la
sustentabilidad ambiental, la participacin del Estado y la rentabilidad de la inversin
privada.
2. Revisin de contratos de concesin minera otorgados, que se articulen a los
lineamientos de desarrollo local y sustentabilidad ambiental.
Poltica 11.20. Fomentar la demanda interna de bienes y servicios producidos
por las micro, pequeas y medianas empresas mediante sistemas de compras
pblicas, para dinamizar la produccin nacional y promover la participacin de
pequeos y medianos empresarios, garantizando la transparencia de los
procedimientos.
Estrategias:
1. Implementacin del Sistema Nacional de Compras Pblicas mediante subastas
pblicas electrnicas para procesar los planes de adquisicin anticipados por el
Gobierno Nacional.
2. Auspicio a la participacin de Micro, pequeas y medianas industrias y de
emprendimientos de la economa social y solidaria en el mercado de compras
pblicas.
3. Determinacin de las adquisiciones y contratacin de bienes, obras y servicios.

190

Poltica 11.21. Usar la renta petrolera en inversin social y productiva, en


especial en proyectos orientados a equilibrar las disparidades territoriales de
produccin y productividad.
Estrategia:
1. Reforma de las leyes de Presupuesto y de Transparencia Fiscal y establecimiento
de presupuestos de gasto pblico con los criterios territoriales, descentralizados y
equitativos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo.
Poltica 11.22. Fomentar la inversin extranjera directa (IED) selectiva, para
potenciar produccin y productividad de sectores estratgicos (petrleo,
minera, energa, telecomunicaciones) y sectores en los que se requiere
innovacin tecnolgica para proyectos de largo plazo.
Estrategia:
1. Calificacin de la inversin extranjera directa por parte de una comisin
interinstitucional de acuerdo a los lineamientos planteados en el Plan Nacional de
Desarrollo.
Poltica 11.23. Desarrollar polticas de endeudamiento externo supeditado a las
estrategias de inversin social y productiva para ampliar las capacidades y
libertades de la ciudadana.
Estrategia:
1. Concordancia entre la poltica de endeudamiento pblico externo y las necesidades
de financiamiento de los programas y proyectos de inversin social y productiva
propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo.
Poltica 11.24. Garantizar la sostenibilidad macroeconmica, evitando la prdida
del poder adquisitivo del dlar, reduciendo la incertidumbre y ampliando las
posibilidades de inversin social y productiva, y manteniendo la viabilidad de la
balanza de pagos.
Estrategias:
1. Impulso al crecimiento productivo y generacin sostenida del empleo.
2. Manejo eficiente, equilibrado y transparente de las finanzas pblicas.
3. Redistribucin de los recursos a favor de la inversin social y productiva.
4. Incremento de los mrgenes de participacin del Estado en la renta petrolera y
minera mediante la renegociacin de los contratos de concesin que benefician a las
empresas extranjeras.
5. Discrecionalidad tributaria y arancelaria para proteger la produccin nacional,

191

abaratar los insumos, y facilitar la generacin de valor y los encadenamientos


productivos.
6. Renegociacin de la deuda externa para atenuar la carga de su servicio en el
mediano plazo.
7. No pago de la deuda externa pblica ilegtima.
Poltica 11.25. Alinear la poltica exterior con la poltica interna y rendir cuentas a
la ciudadana.
Estrategias:
1. Fortalecimiento de la capacidad negociadora del Ecuador ante la FAO para
garantizar el derecho a la seguridad alimentaria.
2. Reivindicacin de la condicin del Ecuador como pas acreedor de la deuda
ecolgica.
3. Ampliacin e impulso de las relaciones Sur - Sur en Amrica a travs de la
concertacin a nivel regional y subregional en temas de poltica internacional.
4. Apoyo a la puesta en marcha de la Secretara de UNASUR en Quito.
5. Impulso a la participacin activa y propositiva en los foros multilaterales para una
efectiva proteccin y promocin de la conservacin de la biodiversidad y de recursos
naturales, mediante la adopcin y cumplimiento de los acuerdos internacionales.
6. Promocin de acciones para lograr la prevencin, reduccin, mitigacin y gestin de
los efectos que se derivan del calentamiento global.
7. Fortalecimiento a la capacidad de negociacin del Ecuador para la conservacin de
la biodiversidad y otros instrumentos y acuerdos sobre ambiente.
8. Promocin de los principios de responsabilidad compartida y solidaridad
internacional respecto de temas ambientales y de desarrollo sostenible.
9. Promocin de acciones que apoyen la conservacin de los recursos naturales en las
Islas Galpagos con una visin de largo plazo, compatible con el bienestar y progreso
de la poblacin local de manera sostenible.

Poltica 11.26. Robustecer la posicin del Ecuador en la economa internacional


en base a principios de equidad, complementacin, previsibilidad y seguridad
jurdica, para propiciar el desarrollo social, productivo y ambiental.
Estrategias:
1. Apoyo a las relaciones econmicas con pases y regiones estratgicas, que
promuevan de manera activa y completa, la integracin y la insercin comercial.
2. Priorizacin de las negociaciones en los organismos internacionales para que los
acuerdos, en especial los de propiedad intelectual y ambiente, sean respetados en las

192

negociaciones bilaterales que realice el Ecuador con pases de economas mayores.


3. Apoyo en los foros internacionales a las iniciativas tendientes a democratizar las
redes globales de informacin y comunicacin (TIC).
4. Impulso a nuevos entendimientos de integracin regional a fin de avanzar
negociaciones de bloque con la Unin Europea.
5. Fortalecimiento de la Comunidad Andina, con propuestas concretas para el
tratamiento de temas que consoliden el desarrollo humano equitativo y sustentable de
los pases.
6. Promocin de la integracin y el comercio, mediante el fortalecimiento de los
mecanismos de integracin subregionales y regionales.
7. Creacin de un espacio poltico y econmico sudamericano mediante la
convergencia de UNASUR, la CAN y el MERCOSUR.
8. Planteamiento de propuestas concretas para las negociaciones comerciales con los
Estados Unidos en que se planteen todas las disciplinas de inters para el Ecuador, en
especial las relacionadas con medidas y restricciones no arancelarias, propiedad
intelectual y subsidios agrcolas.
9. Convenio de los plazos y modalidades para la negociacin de un Acuerdo de
Asociacin Estratgica con Chile, que consolide el Acuerdo de Alcance Parcial de
Complementacin Econmica No. 32.
10. Profundizacin de los vnculos econmicos con los pases centroamericanos,
dando prioridad a las relaciones con El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua,
que se encuentran afectados por los tratados de libre comercio suscritos por esos
pases con Colombia y Estados Unidos.
11. Establecimiento de condiciones necesarias para el desarrollo y reforzamiento de
las relaciones bilaterales de comercio y cooperacin con los pases de Oriente Medio,
en especial con Egipto e Irn.
12. Convenio de los plazos y modalidades para la negociacin de un "Acuerdo de
Dilogo Poltico, Cooperacin y Comercio" con Canad.
13. Profundizacin de las relaciones integrales con los pases de la Cuenca del
Pacfico, en el marco de los Foros y Mecanismos regionales, para impulsar el
desarrollo econmico y social del Ecuador y de la regin.
14. Promocin de la diversificacin geogrfica de los vnculos comerciales,
particularmente de los mercados de destino de las exportaciones.
15. Impulso a un sistema multilateral de comercio abierto y no discriminatorio,
buscando el acceso a los mercados, mediante una activa participacin en los procesos
de negociacin de normas y de acceso a los mercados en la Organizacin Mundial del
Comercio, OMC.

193

16. Impulso a mecanismos de concertacin en temas econmicos y negociaciones


comerciales, mediante asociaciones con pases de intereses similares, para fortalecer
el sistema multilateral de comercio.
17. Resguardo y fortalecimiento de las corrientes de exportacin existentes.
18. Ampliacin de nuevos mercados para las exportaciones, inversiones y turismo.
19. Promocin de una sola imagen pas.
Poltica

11.27.

Promover

una

poltica

comercial

estratgica protectiva

/competitiva- basada en la explotacin de economas de escala, para impulsar el


crecimiento de las exportaciones en sectores especficos y proteger a los
sectores productivos sensibles.
Estrategias:
1. Establecimiento de una poltica de aranceles selectivos, subsidios y medidas de
promocin de exportaciones, as como la aplicacin de polticas comerciales activas:
controles temporales nacionales o sectoriales, excepciones, subsidios.
2. Promocin integral de las exportaciones que incluya el apoyo e incentivo de
productos industrializados intermedios y de alta tecnologa. Apoyo a la produccin
exportable en la apertura de mercados y en la consolidacin de los ya existentes.
3. Establecimiento de la poltica arancelaria de proteccin a los productos de la
economa social y solidaria, y para garantizar la soberana alimentaria.
4. Redefinicin de la poltica arancelaria en el marco de la Comunidad Andina de
Naciones para disminuir las restricciones a la importacin de insumos, materia prima y
bienes de capital no producidos en la Regin y potenciar la competitividad productiva.
Poltica 11.28. Adecuar la cooperacin internacional a los requerimientos de
inversin social, productiva y ambiental del Plan Nacional de Desarrollo.
Estrategias:
1. Elaboracin del Plan Nacional de Cooperacin Internacional, en referencia con el
Plan Nacional de Desarrollo y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). 2.
Refuerzo al Sistema Ecuatoriano de Cooperacin Internacional mediante la aplicacin
de mecanismos de monitoreo y evaluacin, para que la cooperacin internacional
responda al inters nacional y permita ajustes peridicos.
Objetivo 12: Reformar el Estado para el bienestar colectivo
Polticas y Estrategias
El pas necesita un Estado que recupere sus capacidades de gestin, planificacin,
regulacin y redistribucin, que se redisee territorialmente para profundizar los

194

procesos de desconcentracin y descentralizacin. Un nuevo y mejor Estado que


fortalezca sus polticas pblicas, universalice los servicios bsicos, incremente la
capacidad de regulacin, promueva la transparencia y la participacin y establezca un
servicio civil profesionalizado, altamente eficiente y de gran solvencia tcnica, como
requisitos para alcanzar el bienestar colectivo.
Poltica 12.1. Estructurar un nuevo modelo descentralizado de gestin estatal,
que

promueva

el

desarrollo

territorial

profundice

el

proceso

de

descentralizacin y desconcentracin.
El Estado ecuatoriano necesita un nuevo modelo de gestin que se oriente al logro de
resultados, al mejoramiento de la eficiencia y la eficacia de sus polticas, a la
simplificacin de los procedimientos y la recuperacin del sentido de responsabilidad
pblica de las entidades y los servicios del Estado.
Este cambio implica, adems de una reorganizacin territorial, una nueva divisin
poltica administrativa, como una pieza central del proceso de descentralizacin del
poder y desconcentracin hacia las instancias y los gobiernos subnacionales. Un
proceso de descentralizacin y de desconcentracin es indispensable para la
transferencia progresiva de atribuciones y funciones del gobierno central a los
gobiernos intermedios y locales, considerando las reales posibilidades de asumir
responsabilidades y el desempeo de su gestin pblica.
Estrategias:
1. Establecimiento de un modelo de gestin estatal desconcentrado y descentralizado,
que comprenda una clara definicin de funciones, competencias y atribuciones por
niveles de gobierno, con la asignacin correspondiente de recursos para su
funcionamiento.
2. Fortalecimiento de los niveles intermedios de gobierno.
3. Elaboracin de una Matriz de Competencias que defina con claridad las materias,
funciones y atribuciones por cada nivel de gobierno, as como las fuentes de ingreso y
transferencias para cumplir esas funciones.
4. Definicin de una poltica nacional de Ordenamiento Territorial que respete las
prioridades de conservacin y soberana alimentaria.
5. Redistribucin de las rentas y contribuciones con criterios de equidad territorial.
6. Establecimiento de representacin poltica para circunscripciones territoriales.
7. Creacin de incentivos para alcanzar consensos y acuerdos permanentes entre
todos los actores sociales en torno a objetivos de desarrollo, a travs de la
coordinacin y gestin interinstitucional.
8. Construccin de una estructura institucional slida, moderna y eficiente en
Galpagos, plenamente articulada a los procesos de desarrollo sustentable y

195

conservacin, legitimada, transparente y con mecanismos permanentes de rendicin


de cuentas.
9. Acompaamiento a los gobiernos seccionales en el levantamiento y actualizacin de
los catastros urbanos y rurales como herramienta para el aumento de sus ingresos
propios
Poltica 12.2. Fomentar un servicio civil eficiente, competente y en permanente
formacin.
Al constatar que, menos Estado no signific mejor Estado, y al certificar que la
debilidad institucional del mismo no elimin los problemas de corrupcin e ineficiencia
de la administracin pblica, es indispensable que la reforma del Estado venga
acompaada de un servicio civil profesionalizado. La estructuracin de una carrera
pblica estable y meritocrtica es una tarea fundamental despus del embate sufrido
por la funcin pblica. La creacin de una Escuela de Gobierno o un Instituto de
Administracin Pblica es indispensable a la hora de querer recuperar la capacidad de
gestin del Estado y profesionalizar la funcin pblica. Recuperar los activos
intangibles del Estado y devolverle valor y peso al servicio civil es un objetivo
fundamental para el mediano y largo plazo. Capacitar a los servidores pblicos sobre
administracin pblica, planificacin, polticas pblicas, diseo, monitoreo y evaluacin
de proyectos de inversin, gestin de la participacin ciudadana, y gobierno
electrnico es tarea clave para estructurar ese Estado estratgico, dinmico e
inteligente.
Estrategias:
1. Creacin de una Escuela de Gobierno y Administracin Pblica.
2. Identificacin de las necesidades de capacitacin de las Oficinas de Planificacin de
los Ministerios y Gobiernos Seccionales.
3. Programacin de cursos prioritarios en los diferentes mbitos de la administracin y
gestin pblica.
4. Diseo de una plataforma virtual para capacitacin en lnea.
5. Sistematizacin de oportunidades de cooperacin nacional o internacional para
proyectos de formacin.
6. Establecimiento de acuerdos interinstitucionales de cooperacin para ampliar el
marco de oportunidades de capacitacin disponibles para los funcionarios pblicos.
7. Revisin de la normativa correspondiente, para establecer los requisitos de
capacitacin, para el ejercicio de la funcin pblica.
8. Evaluacin de los resultados de la capacitacin.

196

Poltica 12.3. Implementar un Sistema Nacional de Planificacin estratgica,


descentralizada y participativa para el desarrollo nacional y local.
Es una necesidad imperiosa contar con un Sistema Nacional de Planificacin que
articule las polticas, estrategias e intervenciones pblicas y potencie el desarrollo
nacional y local. Para ello, si bien se necesita de una profunda articulacin de la
mltiple oferta ministerial de polticas, tambin se requiere superar el sectorialismo
tradicional de la administracin pblica.
Este Sistema debe tener al gobierno central como eje de su implementacin,
considerando la participacin vinculante de los gobiernos seccionales y el sector
privado, al menos en algunos aspectos. La concepcin sistmica, prospectiva y
vinculante de la planificacin es bsica para la articulacin de los diferentes actores
del desarrollo: las agencias internacionales, los movimientos colectivos, las
corporaciones de propietarios o trabajadores, las organizaciones no gubernamentales,
los grupos econmicos o regionales, las comunidades tnicas, etc. La capacidad
vinculante del Sistema debe estar dada por los incentivos y desincentivos que se
creen, por las normas de fuerza legal, procedimientos de diseo participativo,
negociaciones y acuerdos polticos que se alcancen a partir de los escenarios que se
preparen desde la planificacin.
Para lograr el propsito de planificar, buscando garantizar la satisfaccin de las
necesidades de los ciudadanos, se requiere de una precisin fundada en un trabajo
conceptual y metodolgico sobre la diferencia entre demandas y necesidades, entre
necesidades y deseos y entre bienes y satisfactores, pues es fundamental superar la
oferta demaggica y el paternalismo tecnocrtico y asistencialista del modelo actual.
En este propsito los avances, las metodologas y las herramientas del desarrollo local
participativo y sus instituciones juegan un papel relevante, as como la relacin entre la
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, el Ministerio de Economa y
Finanzas y el sistema financiero, pues la integralidad de polticas pblicas y la relacin
entre planificacin e inversin pblica no pueden esperar.
Estrategias:
1. Implementacin de un subsistema de participacin para la planificacin y el control
social.
2. Implementacin de un Subsistema de Inversin Pblica.
3. Implementacin de un subsistema de seguimiento y evaluacin de la accin
planificada de gobierno.
4. Diseo de un Sistema Nacional de Informacin.
5. Elaboracin de una Ley Orgnica de Planificacin.
6. Fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales en el rea de

197

planificacin.
7. Fortalecimiento de capacidades de los gobiernos locales en el anlisis de
informacin estadstica y geo-estadstica.
8. Desarrollo de la capacidad y de los mecanismos de control, seguimiento y
evaluacin de la calidad de los servicios a travs de sistemas de informacin para la
planificacin local y esquemas de control ciudadano.
Poltica 12.4. Establecer como eje transversal de planificacin social la dinmica
demogrfica y las caractersticas de los grupos sociales.
Uno de los componentes bsicos de las polticas relacionadas con salud, educacin,
seguridad social y ordenamiento territorial tiene que ver con las variables de la
dinmica demogrfica y sus tendencias. En este sentido se sugiere considerar dentro
de las polticas socioeconmicas una entrada poblacional y de grupos vulnerables.
Estrategias:
1. Desarrollo de mecanismos permanentes de informacin demogrfica actualizada y
oportuna.
2. Creacin de canales de provisin de informacin a organismos de planificacin
central y descentralizados.
3. Organizacin de las polticas de intervencin de acuerdo a una entrada poblacional
y de grupos vulnerables.
4. Introduccin de variables e indicadores especficos relacionados con la poblacin en
los procesos de planificacin y formulacin de proyectos y acciones.
5. Planificacin de la dotacin de servicios bsicos para responder al crecimiento
demogrfico.
6. Establecimiento de mecanismos de restriccin al crecimiento urbano en reas
frgiles.
Poltica 12.5. Fortalecer el Sistema Integral de Seguridad Social, su calidad y
efectividad.
Uno de los desafos que enfrenta el pas, es el de incorporar y articular todas sus
potencialidades al proceso democrtico de construir bienestar colectivo. El
requerimiento de construir soluciones y compromisos que, superando el formato de
hacerlo a travs de la exclusiva oferta del Estado, permitan resolver los problemas que
afectan la calidad de vida y las condiciones de salud de la poblacin de manera
participativa, exige, por una parte, integrar a los diferentes actores sectoriales,
institucionales y ciudadanos y, por otra, impulsar procesos de dilogo y el
establecimiento de acuerdos que incrementen sus capacidades de intervencin,

198

dirigidas a promover el bienestar y satisfacer las necesidades de salud y de seguridad


social de la poblacin.
Estrategias:
1. Ampliacin del nmero de personas cubiertas por sistemas de proteccin social.
2. Implementacin de un profundo proceso de reforma del sistema de seguridad social.
3. Extensin de la cobertura de afiliacin al Seguro Social General Obligatorio de
cnyuge e hijos menores, por lo menos hasta los 12 aos de edad, de los afiliados.
4. Extensin de la cobertura de afiliacin al Seguro Social Campesino.
5. Cobertura universal en salud, con servicios pblicos gratuitos

Poltica 12.6. Mejorar la gestin de las empresas pblicas y la banca pblica de


desarrollo y fortalecer los mecanismos de regulacin.
Es necesario contar con principios, orientaciones y polticas que establezcan las reas
y las condiciones en que el Estado debe tercerizar, concesionar, privatizar o asociarse
con otros agentes econmicos en la gestin y en la provisin de servicios pblicos. La
nocin de reas estratgicas de la economa debe ser reconsiderada en funcin de
metas integrales de desarrollo y bienestar social. Sectores como el agua, el gas, el
transporte, la energa elctrica, adems de los servicios sociales bsicos, no pueden
quedar liberados a los vaivenes de un mercado con fuertes tendencias excluyentes,
monoplicas y oligoplicas.
Estrategias:
1. Diseo de un modelo de gestin por resultados para las empresas pblicas y la
banca pblica de desarrollo.
2. Establecimiento de nuevos mecanismos de regulacin para las empresas pblicas,
flexibilizar el marco legal para su funcionamiento y definir una estrategia de
redistribucin de sus utilidades, con prioridad en la inversin social.
3. Modificacin del esquema legal y de funcionamiento del Fondo de Solidaridad para
un

manejo

eficiente

transparente

de

las

empresas

elctricas

de

telecomunicaciones.
4. Desarrollo de un Plan de Modernizacin para el sector elctrico, telecomunicaciones
y petrleo.
5. Implementacin de un Sistema Nacional de Compras Pblicas.
6. Promocin de una poltica de regulacin estatal dirigida a evitar la concentracin de
los medios de produccin y de comercializacin.
7. Promocin de una ley de empresas pblicas y ley de competencia que creen
incentivos para la buena administracin de las empresas pblicas y mecanismos
competitivos.

199

8. Reforma de las leyes del sector petrolero para definir las modalidades de
intervencin de la empresa privada, la participacin estatal en la renta petrolera, las
formas de prestacin y provisin de bienes y servicios, y las responsabilidades
ambientales de la actividad, en concordancia con los principios del Plan Nacional de
Desarrollo.
9. Reglamentacin a la sindicalizacin en el sector petrolero, en atencin a su carcter
estratgico.
Poltica 12.7. Disear una nueva arquitectura del sistema financiero que brinde
las condiciones institucionales para el apoyo a la reactivacin productiva, el
desarrollo del mercado de capitales, la promocin de sistemas de micro finanzas
solidarias y el fomento el cooperativismo de ahorro y crdito por parte del
Estado.
El pas requiere una nueva arquitectura del Sistema Financiero donde el sector pblico
y el privado sean pilares de una profunda reactivacin productiva. Ello implica plantear
un rediseo institucional que permita una adecuada regulacin del sector financiero
con el fin de promover el cumplimiento de sus funciones como canalizador de recursos
para la reactivacin de la produccin, impedir la especulacin financiera y limitar los
amplios mrgenes de intermediacin.
Tambin es necesario transparentar el funcionamiento de todo el Sistema Financiero y
la ampliacin de la supervisin financiera con mecanismos tcnicos, profesionales y
despolitizados. Una nueva arquitectura financiera debe fomentar el ahorro y la
inversin y privilegiar la democratizacin del acceso al crdito de mediano y largo
plazo para el desarrollo de actividades productivas generadoras de empleo.
El diseo de un Sistema Nacional de Micro finanzas, basado en una estructura
institucional regulada y eficiente, puede promover la profundizacin financiera a fin de
brindar incentivos para la mediana y pequea empresa y para las formas asociativas y
comunitarias de propiedad y produccin. Una nueva arquitectura institucional debe
estar acompaada de una cultura de transparencia en todo tipo de tasas, impuestos y
costos financieros, promovida por una adecuada regulacin. Se debe impedir el
traslado de las ineficiencias del sector privado al Estado y viceversa. Se requiere, as
mismo, la despolitizacin de los organismos de supervisin y control del sistema
financiero.
Una nueva arquitectura del Sistema Financiero debe permitir la promocin del
mercado de capitales, pues se pueden desarrollar interesantes instrumentos para su
funcionamiento. Ello pasa por la promocin y educacin a la comunidad empresarial,
la incorporacin de emisiones de valores que pertenezcan a todos los sectores

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productivos, el desarrollo de procesos de re-inversin o des-inversin de empresas del


Estado que se negocien en Bolsa, o incentivos a la utilizacin de financiamiento a
travs del mercado de valores.
Por ltimo, una nueva arquitectura del sector debe privilegiar el fomento de las micro
finanzas y el cooperativismo de ahorro y crdito. Crear el Fondo Nacional de Micro
Crdito, promover sociedades de capital de riesgo y fondos de garantas recprocas,
establecer Fondos de Capitalizacin Solidaria, desarrollar calificadoras de riesgo
especializadas en micro financiamiento, crear mecanismos de supervisin de
cooperativas y establecer las normas constitucionales de una economa social y
solidaria, son piezas claves en el desarrollo de las micro finanzas y en el diseo de
una arquitectura financiera que promueva la reactivacin productiva.
Estrategias:
1. Despolitizacin de los organismos de supervisin y control del Sistema Financiero.
2. Fortalecimiento de la banca pblica de desarrollo en su gestin, regulacin y
promocin del desarrollo socioeconmico
3. Diseo de una arquitectura financiera que democratice el acceso al crdito y
fomente el ahorro y la inversin.
4. Diseo de un Sistema Nacional de Micro finanzas que promueva el apoyo financiero
a la mediana y pequea empresas, as como a las formas asociativas y comunitarias
de propiedad y produccin, asegurando que los ahorros populares sean canalizados
en las regiones y fuera del control centralizado de los bancos privados.
5. Establecimiento de programas pblicos extensivos de capacitacin financiera para
calificar y dotar de registro crediticio a los demandantes de microcrdito, y evitar que
los costos correspondientes se carguen al costo del crdito.
6. Participacin y apoyo, como sector financiero, en un gran Pacto de Desarrollo
Productivo.
7. Reestructuracin y renegociacin de un tramo de la deuda externa para que sea
utilizado en la reactivacin del aparato productivo.
8. Establecimiento de Fondos de Capitalizacin Solidaria.
9. Establecimiento de las normas constitucionales de una economa social y solidaria.
10. Promocin de un cambio constitucional para establecer una entidad de regulacin
y control del sector financiero tcnica e independiente de las entidades controladas,
que impulse la competencia, la eficiencia, la responsabilidad financiera, y la
transparencia y simetra de la informacin necesaria para desarrollar un mercado
financiero con tasas de intereses apropiadas para expandir la inversin productiva y
para profundizar la bancarizacin y el acceso a redes de finanzas solidarias del pas.
11. Incorporacin de la lgica demogrfica de largo plazo en la programacin de los

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servicios de seguridad social, educacin bsica y media, servicios de atencin de


salud sexual y reproductiva
Poltica 12.8. Simplificar y transparentar los procesos de provisin de servicios
pblicos para disminuir la vulnerabilidad de las entidades pblicas a la
corrupcin.
La transparencia y el acceso a la informacin inherente a los procesos, recursos y
requerimientos que comprende la gestin pblica y la provisin de servicios pblicos
es esencial para reducir las posibilidades de que actos de corrupcin se presenten en
las instituciones del sector. Se pretende mediante mecanismos de seguimiento y
control eliminar la discrecionalidad en la toma de decisiones, promoviendo la
transparencia y eficiencia en la administracin pblica.
Estrategias:
1. Fortalecimiento de la institucionalidad de las entidades encargadas de la provisin
de servicios pblicos.
2. Diseo de un sistema de monitoreo de los trmites y requisitos de las instituciones
pblicas en la provisin de servicios.
3. Establecimiento de estndares de calidad en la gestin y provisin de servicios
pblicos y sociales.
Realizacin de sondeos y encuestas de percepcin sobre corrupcin y soborno

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