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Fichamento

/2013 /

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO - 2013

Prof. Renato Lacerda

Carga horária

Todas as organizações possuem OBJETIVOS a serem alcançados. Para alcançar tais objetivos, elas devem realizar certo conjunto de ATIVIDADES. Porém, para executarem estas atividades, necessitam mobilizar uma determinada quantidade de RECURSOS (humanos, materiais, tecnológicos, financeiros, etc).

Em toda e qualquer organização certas funções básicas são observadas no processo de administrá-las. Tais

funções são sintetizadas pelo Processo Organizacional – PLANEJAMENTO, ORGANIZAÇÃO, DIREÇÃO E CONTROLE

(PODC).

PLANEJAMENTO, ORGANIZAÇÃO, DIREÇÃO E CONTROLE (PODC). ∑ O PROCESSO ORGANIZACIONAL foi pensando inicialmente por

O PROCESSO ORGANIZACIONAL foi pensando inicialmente por Henry Fayol, representante da Teoria Clássica

de Administração que assim o determinara:

Teoria Clássica de Administração que assim o determinara: O da organização. Em síntese, há uma administrativa
Teoria Clássica de Administração que assim o determinara: O da organização. Em síntese, há uma administrativa

O

da organização. Em síntese, há uma administrativa, outras cinco não administrativas. As não administrativas seriam

o

processo administrativo, ou organizacional, pela Teoria Clássica de Fayol estaria em uma das seis funções básicas

as de SEGURANÇA, FINANCEIRAS, CONTÁBEIS, COMERCIAIS e TÉCNICAS. (SeFiCoCoTe)

SEGURANÇA

FINANCEIRAS

COMERCIAIS

CONTÁBEIS

TÉCNICAS

Se

Fi

Co

Co

Te

Dentro das funções administrativas, teríamos cinco funções básicas administrativas: PREVER,

ORGANIZACIONAR, COMANDAR, COORDENAR e CONTROLAR. (PO3C)

Décadas adiante, a Teoria Neoclássica de Administração fundamentaria um novo processo administrativo

com base no preconizado por Fayol, agora não mais com cinco funções, mas quatro, assim definidas: Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar.

Fayol foi o primeiro a traçar a diferença entre Organização e Administração. A primeira seria
Fayol foi o primeiro a traçar a diferença entre Organização e Administração. A primeira seria

Fayol foi o primeiro a traçar a diferença entre Organização e Administração. A primeira seria a parte estrutural, o sistema de decisão, responsabilidade, autoridade e comunicação que se articulam para o alcance dos objetivos. A Segunda seria a aplicação do PO3C nessas estruturas e mecanismos de coordenação.

do PO3C nessas estruturas e mecanismos de coordenação. A Administração deve ser entendida como algo que

A Administração deve ser entendida como algo que ocorre no interior das organizações, e representa um processo de tomar decisões sobre objetivos, atividades e recursos. Do ponto de vista humanístico, uma organização é um agrupamento humano em torno de um determinado objetivo, mobilizando recursos para executar as atividades necessárias ao alcance deste objetivo. Idalberto Chiavenato assim define:

“A tarefa da Administração é a de interpretar os objetivos propostos pela organização e transformá-los em ação organizacional por meio do planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços realizados em todas as áreas e em todos os níveis da organização, a fim de alcançar tais objetivos da maneira mais adequada à situação”

Considerando que todas as organizações, públicas ou privadas, devem observar o processo organizacional, cada uma de suas funções pode assim ser definida:

Planejamento – processo de definir previamente os objetivos, as atividades e os recursos; correspondem a

decisões a serem tomadas sobre quais são os objetivos a serem perseguidos, em que prazo, quais são os resultados esperados, que recursos serão necessários, qual será o caminho a ser trilhado.

Organização – processo de dividir o trabalho a ser realizado, bem como as responsabilidades e a

autoridade, o poder de decisão e comando. Trata-se da distribuição dos recursos de acordo com um determinado critério, dando origem a uma determinada estrutura organizacional, que pode ser representada, em alguns de seus aspectos, por um organograma.

Direção – processo de garantir a execução das atividades que foram planejadas; como fazer com que as

atividades sejam de fato executadas dentro das especificações e dos prazos previstos. Procura manter o pessoal motivado, rumo às metas gerenciando as relações humanas e o clima organizacional.

Controle – processo de assegurar o cumprimento dos objetivos, e eventualmente identificar a necessidade

de modificá-los. São também decisões sobre como medir o desempenho da organização, das pessoas, dos demais recursos; como perceber a necessidade de mudanças na execução das atividades e como implementar tais mudanças. O controle é um processo que acaba gerando subsídios para o Administrador reiniciar novo ciclo de planejamento.

A razão principal para a compreensão do processo organizacional para todo e qualquer tipo de organização é seu impacto sobre o seu desempenho. Assim, o desempenho dos gerentes está profundamente ligado às competências, que incluem diversos tipos de habilidades. Robert Katz, enunciou pelo menos três tipos de habilidades necessárias para que o administrador possa executar eficazmente o processo administrativo:

Habilidade Técnica – consiste na utilização dos conhecimentos, métodos, técnicas e equipamentos

necessários para a realização de suas tarefas específicas, através de sua instrução, experiência e educação; relaciona-se com a atividade específica do gerente. Por exemplo, a habilidade técnica de um diretor financeiro

significa conhecer técnicas de fluxo de caixa, contabilidade, tesouraria, aplicações, orçamentos;

Habilidade Humana – consiste na capacidade de trabalhar com pessoas, compreender suas atitudes e

motivações e aplicar uma liderança eficaz; abrange, portanto a compreensão das necessidades, interesses e atitudes humanas. A capacidade de entender, liderar e trabalhar com pessoas é a expressão da habilidade humana do gerente. Essas habilidades permitirão ao gerente motivar e liderar a sua equipe;

Habilidade Conceitual – consiste na habilidade de compreender as complexidades da organização e do seu

ambiente, bem como promover o ajustamento do comportamento das pessoas dentro dela. Essa habilidade permite que as pessoas se comportem de acordo com os objetivos da organização total e não apenas de acordo com os objetivos e as necessidades do seu grupo imediato. Envolve a capacidade do gerente de compreender e lidar com a complexidade de toda a organização e de formular estratégias, ou seja, a forma pela qual a organização vai se relacionar com o ambiente externo.

a organização vai se relacionar com o ambiente externo. OBS: Uma das idéias mais importantes do

OBS: Uma das idéias mais importantes do modelo de Katz é que, conforme o gerente sobe na hierarquia, a importância da habilidade técnica diminui, enquanto que a habilidade conceitual torna-se mais necessária.

A Teoria Geral da Administração (TGA) estuda o processo de administração das organizações, considerando a interdependência entre cinco variáveis principais:

Tarefas – abrangem as atividades que devem ser executadas para que os objetivos da organização sejam

alcançados;

Estrutura – corresponde ao modo pelo qual serão organizados os recursos e de que maneira devem ser

distribuídos o trabalho e o poder de comando dentro da empresa;

Pessoas – diz respeito ao comportamento humano dentro da empresa e de que maneira suas motivações

subjetivas devem ser levadas em conta;

Tecnologia – representa o “estado da arte”, ou seja, os padrões técnicos a serem observados para que se

alcance os melhores níveis de produtividade possíveis.

Ambiente – significa os impactos das ações da organização sobre as outras organizações que convivem com

a mesma no quadro econômico-institucional, bem como o impacto dessas forças externas sobre a organização.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Identificados os pontos convergentes entre toda e qualquer organização, é preciso conceituar o que vem a ser a Administração Pública, delimitando sua área de atuação. Hely Lopes Meirelles assim preleciona:

“a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum”

Cabe ressaltar que a expressão “Administração Pública” pode ser tomada em dois sentidos:

“Administração Pública” como o conjunto de órgãos públicos, autarquias, fundações, etc, enfim, toda a

estrutura que forma o aparelho do Estado. É através dela que o Estado se manifesta frente aos seus adminsitrados,

materializando-se mediante a ação destas diversas organizações formais, com suas características e prerrogativas específicas. Nesse conceito reside o objeto de estudo do DIREITO ADMINISTRATIVO.

“Administração Pública” como o modo de gestão do aparelho do Estado, ou seja, a forma como são aplicados os processos de planejamento, organização, direção e controle pelas diversas entidades que formam o Estado. Essa conceituação delimita o campo de estudo da disciplina denominada igualmente de Administração Pública.

É importante frisar que no prisma público a função de administrar pressupõe o atendimento a princípios básicos

bem delimitados e difundidos, subentendidos pelo acrônimo LIMPE. Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja feita dentro da lei (LEGALIDADE), dirigida igualmente para todos (IMPESSOALIDADE), correta (MORALIDADE), transparente (PUBLICIDADE) e adequada, segundo os meios para atingir os fins (EFICIÊNCIA). A observância desses princípios e vinculada em todos os níveis de poder - nacional, estadual ou municipal, seja direta ou indiretamente ou feita por meio de uma fundação ligada a algum órgão do Estado.

EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Pela evolução histórica da Administração Pública, três momentos distintos podem ser delimitados: O Patrimonialistmo, a Burocracia e o Gerencialismo. Ainda que uma rápida explanação acerca de cada momento seja tecida, o objeto de estudo ao se abordar o paradigma do cliente na gestão pública e suas implicações ganha força através do terceiro período, o GERENCIALISMO.

PATRIMONIALISMO: Nesse primeiro momento o Estado exercia sua dominação não em um sistema pródigo de normas escritas e exaustivas, mas com base na tradição, hereditariedade. O bem público era indivisível do bem privado, o servidores do Estado trabalhavam em função dos detentores de poder e não da sociedade. Se o Estado atuava na economia, o fazia de maneira totalmente arbitrária e com o intuito de fortalecer o patrimônio de quem dominava. Quanto aos cargos públicos, atendiam ao critério do clientelismo: eram dados, herdados, considerados uma ocupação rendosa de pouco trabalho. O nome próprio para esses cargos distribuídos de maneira pessoal era prebenda ou sinecuras. As monarquias absolutistas são exemplos claros desse momento patrimonial, bem como o período feudal. No caso brasileiro, podemos dizer que se arrastou até meados de 1930, período marcado pela formação de um estamento burocrático de letrados, juristas, militares, bem como da grande depressão, o crack da bolsa e a Revolução de 30 um movimento armado, liderado pelos estados de Minas Gerais, Paraíba e Rio Grande do Sul, que culminou com o golpe de Estado. Pelo golpe, fora deposto o presidente da república Washington Luís em 24 de outubro de 1930. O presidente eleito, Júlio Prestes, fora impedido de tomar a posse. Tem fim a República do “Café com Leite”, uma oligarquia, um governo de poucos. Entre em cena Getúlio Vargas, presidente do Governo Provisório, dando início à Burocracia brasileira, com base no modelo weberiano e com amparo nas ciências de Administração de Taylor e Fayol.

BUROCRACIA: A burocracia, essa que nasce com vistas à eficiência, baseava sua ideologia no modelo racional-legal. Agora o Estado possuía o poder derivado de um sistema pródigo de normas escritas e exaustivas que asseguravam o patrimônio particular dos administrados e impunha à Administração vários princípios até hoje difundidos, como a

legalidade e impessoalidade, introduzindo ainda o mérito, a especialização ou profissionalização, a padronização e difusão de métodos, normas e procedimentos. Quanto aos cargos, esses não eram posse de quem os ocupava, ou seja, não seriam mais transmissíveis. Em regra, atendiam ao mérito: os ocupava quem detivesse domínio técnico- profissional para tanto. Com o passar do tempo, o apego rígido às normas e procedimentos, o excesso de controle e

o desejo cego de cumprir as rotinas acabam por gerar diversos problemas que vieram a ser conceituados pelos

teóricos como disfunções burocráticas: lentidão, papelórios, centralização excessiva, conflito entre a Administração

e Administrados e pouca adaptação em face de uma sociedade em constante transformação em um mundo

globalizado. Talvez a pior das disfunções e que gera diversas outras seja a inversão entre meios e fins. Importa para a

Administração o cumprimento das diversas normas e procedimentos e não o atendimento da sociedade em seus

anseios e necessidades. O valor social ainda não fora agregado, o que torna essa Administração auto-referida, lenta

e caduca. A função precípua do funcionário público não é servir, mas garantir o poder e o controle do Estado. O

maior expoente desse período no Brasil foi Getúlio Vargas que cria diversos órgãos e entidades, fortalece a estrutura

e máquina do Estado e inicia um esforço pela padronização dos sistemas de compras, pessoas e financeiros com o amparo do DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público.

GERENCIALISMO: Diante da evolução do mundo, a Administração deveria responder às pressões externas e necessitava fazê-lo de maneira rápida, dinâmica e contingencial, o que não condiz com estruturas tão centralizadas e estáticas como as herdadas pela Administração Burocrática. Empreende-se uma séria de transformações nas organizações com o intuito de modernizá-las: enxugamentos, reestruturações, novos modelos são difundidos, tudo com vistas ao aumento da eficiência, essa considerada em um primeiro momento como um termo meramente econômico: aumento da produção e diminuição de custos. Ainda não se pensava na sociedade e os cidadãos eram vistos como meros contribuintes. Esse período é conhecido por MANAGERIALISM. Em um segundo momento é introduzido o paradigma do cliente, ou seja: um cliente não é só um contribuinte. Ele paga pelos serviços e portanto, carece de satisfação, de qualidade. Porém, esse termo, relacionado à realidade capitalista, é um termo individual que não pode ser aplicado a contento aos cidadãos. Tal período ficou conhecido por CONSUMERISM. Já em um terceiro momento, o PUBLIC SERVICE ORIENTATION (PSO) vem tentar adequar o paradigma do cliente a realidade dos cidadãos e novos termos são acrescidos como a equidade, o accountability e a prestação com ênfase na qualidade, ou melhor dizendo, no valor social agregado na prestação de serviços públicos e implementação de políticas públicas. Não basta que algo seja feito com eficiência e eficácia, para ser efetivo, no conceito público, deve ser feito porque carece a sociedade, porque é melhor para ela de maneira geral. Nesse contexto, modernas técnicas de gestão são introduzidas, o poder decisório é transferido das burocracias para as comunidades que controlam a prestação dos serviços sem a garantia final da prestação que permanece a cargo do Estado. O contrato de gestão será o mecanismo mais difundido e utilizado para transferir poder à sociedade e agregar novos atores ao cenário público em colaboração com essa moderna Administração Pública. Na realidade brasileira, o governo JK pode ser considerado um início no processo modernizador, sendo que com Collor, FHC e Lula existiram orientações formais em busca da qualidade. O modelo da Gespública, instituída desde 2005, o programa mais moderno nessa orientação.

MODELOS E REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL:
MODELOS E REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL:
orientação. MODELOS E REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL: Traçando uma evolução histórica dos últimos cem anos,

Traçando uma evolução histórica dos últimos cem anos, percebe-se que o Brasil passou por três tentativas de reformas, com intervalos de 30 anos entre elas, classificadas em PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICA E GERENCIAL. Na verdade, o Estado patrimonialista perdurou de 1500 a 1930, quando houve início na instalação da

burocracia brasileira. Considerado como marco legal do gerencialismo no Brasil, o Decreto-Lei 200/67 estabelece o início formal de transição do modelo anterior ao novo e ainda em fase de consolidação. A verdade é que a experiência brasileira foi de um patrimonialismo excessivamente duradouro e de uma burocracia pouco madura que, atropelada pelo gerencialismo, sequer chegou a se concretizar enquanto reforma. Ainda hoje é possível afirmar que

o Estado patrimonialismo não fora superado por completo e tampouco a burocracia deixou de se engendrar na estrutura do Estado.

Existem diferenças conceituais entre reforma do Estado e reforma do Aparelho do Estado, mas para entendê-las é preciso distinguir aparelho de Estado do próprio Estado: entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes e três níveis federativos. O aparelho do Estado é constituído pelo governo, pela cúpula de dirigentes no âmbito de cada Poder, por um corpo de funcionários, e pela força militar. Em comparação, o Estado é mais abrangente que o seu aparelho: compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um

território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território.

Definidos os conceitos acima, pode-se afirmar que a reforma do Estado é um projeto amplo que diz respeito às varias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: está orientada para tornar a administração pública mais eficiente e mais voltada para a cidadania. A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano econômico o Estado é essencialmente um instrumento de transferências de renda, que se torna necessário dada a existência de bens públicos e de economias externas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do mercado. Para realizar essa função redistribuidora ou realocadora o Estado coleta impostos e os destina aos objetivos clássicos de garantia da ordem interna e da segurança externa, aos objetivos sociais de maior justiça ou igualdade, e aos objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento. Para realizar esses dois últimos objetivos, que se tornaram centrais neste século, o Estado tendeu a assumir funções diretas de execução.

o Estado tendeu a assumir funções diretas de execução. A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos.

A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da substituição de importações. O programa de privatizações reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas estatais. Através desse programa transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, através de um programa de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano; para a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior à demanda de mão-de-obra não-especializada. Como promotor desses serviços o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade.

Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. Considerando esta tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. Segundo Bresser Pereira, “o governo brasileiro não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa.”

Em busca da ampliação da governança e das capacidades financeira, técnica e gerencial, as reformas administrativas, ou do aparelho do Estado, foram efetuadas, cada uma delas, pela criação de um órgão responsável. Tais reformas contaram com leis e regulamentos que visavam sua implementação com correspondente punição dos gestores em caso de descumprimento. É importante salientar que o Decreto-Lei 200 foi o documento que trouxe amparo legal para a denominada REFORMA ADMINISTRATIVA que objetivou a transição da Administração Burocrática para a Gerencial, com elementos centrais, ou princípios, tais como planejamento, coordenação, descentralização administrativa, delegação de poderes e controle.

1.1 – ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA

Forma administrativa característica das sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas que pressupõe a incapacidade ou relutância do Estado em distinguir seu patrimônio público e seus bens privados.

Vigente no Brasil até o fim do séc. XIX, caracterizava-se pelo nepotismo e corrupção. Os governantes administravam como se seus fossem os patrimônios públicos sem prestar contas à sociedade.

Os Soberanos eram supervalorizados, assim como seus auxiliares e servidores que guardavam status de nobreza.

Como características básicas, podemos destacar:

Administração Pública Empírica Extensão do Poder Soberano Servidores com status de nobreza real Cargos públicos
Administração Pública Empírica
Extensão do Poder Soberano
Servidores com status de nobreza real
Cargos públicos como prebendas
Indissociação da res publica da res principis
Corrupção e nepostimo (filhotismo, protecionismo, coronelismo)

1.2 – ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA Preconizada por Max Weber, calcava-se na busca pela racionalidade, qual seja, adequação dos meios ao fim em busca da eficiência. Nesse modelo, ressalta-se o caráter racional legal das normas e regulamentos, engessando as comunicações que primam pela formalidade.

Em conseqüência do excessivo racionalismo, o trabalho é também racional e dividido. Não se tem a idéia do processo, mas da atividade fragmentada, reforçada pela rotinização e especialização. Fortalece a necessidade de uma competência técnica e meritocrática.

Essa Administração é calcada em forte hierarquia com total previsibilidade de funcionamento.

Dentro da realidade brasileira, enquanto o mundo já vivenciava a transição para a burocracia desde a segunda metade do século XIX, teve origem na década de 30 e configurou a primeira reforma administrativa, apoiada pela criação de um órgão específico em 1936: o DASP (Departamento Administrativo de Serviço Público).

O

Estado assume então um papel decisivo, com intervenção pesada no setor produtivo de bens e serviços, o

que trouxe a aceleração da industrialização. A reforma administrativa varguista contou com a ajuda de Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes que implantaram a racionalização como resposta à emergência de um capitalismo moderno nacional. Em conseqüência, há um gradativo enfraquecimento da burguesia rural que no período patrimonialista imediato era representa pelos coronéis da República do Café com Leite. Pode-se afirmar que houve a

transição do Brasil agrário para o Brasil industrial.

O

contexto mundial de mudança gerencial não foi tranqüilo: o mundo passava por uma forte crise em

conseqüência da quebra da bolsa de New York. A reação imediata da burocracia insurgente foi centralizar e fechar a

economia para desenvolver instituições e mercados. Sem exportar café, não havia como comprar produtos de outras nações, o que influenciou diretamente a industrialização pela via da substituição de importações. Cresce então a burguesia industrial, ampliando seu poder econômico e político na estrutura social que se transformava.

A princípio, a estratégia varguista foi de centralização e concentração de poder no Executivo, com nomeação

de interventores nos governos locais. A constituição de 1934, mesmo devolvendo direitos aos cidadãos, restaurando

a autonomia dos Estados e do Legislativo, continuava a concentrar os recursos e encargos na União.

Em síntese, primeiramente houve medidas saneadoras das finanças públicas e em um segundo momento, emerge um Estado autoritário, com centralização política e econômica. Esse que passou a ser conhecido como

Estado Administrativo ultrapassava as funções tradicionais de regulação social e econômica ao adotar uma postura interventora na economia, de modo a propiciar o desenvolvimento econômico nacional.

No contexto desse Estado Administrativo, surge em 1936 o DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público. Com base nos estudos de Taylor e sua Administração Científica, empreendia esforço de racionalização mediante simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisando estruturas e aplicando métodos na definição de procedimentos. Foi nesse período que a função orçamentária tornou-se efetivamente uma atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.

Em 1937, a partir do golpe de Estado deflagrado por Getúlio Vargas – para manter-se no poder –, institui-se o Estado Novo. À época, foi do DASP, enquanto órgão central, o comando das reformas que se sucederiam. Os três principais objetivos desse órgão podem assim ser enumerados: 1) reformas centralizadoras e reorganizadoras da Administração Publica; 2) definição de políticas para a gestão de pessoal; 3) racionalização de métodos, procedimentos e processos administrativos em geral. A reforma administrativa pode ser ainda dividida em duas vertentes: controle da crise econômica e racionalização burocrática. Tinha muita ênfase nos meios, mas não nos fins.

Atuação do Estado Intervencionista ∑ Criação de órgãos e de departamentos formuladores de políticas públicas
Atuação do Estado Intervencionista
∑ Criação de órgãos e de departamentos formuladores de políticas públicas (governo + sociedade)
∑ Expansão dos órgãos permanentes (Planejamento e Orçamento)
∑ Expansão das atividades industriais (execução direta de atividades e serviços por meio das Autarquias, das
Fundações Públicas, das Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.)
É importante mencionar que, ainda que o termo “Administração Indireta” tenha surgido com o advento do
DL 200/67, com Vargas houve o efetivo surgimento das instituições que a compõe.
Em relação ao sistema de pessoal, o DASP adotou o princípio do mérito proposto pela definição seminal
weberiana de burocracia. Criou-se uma Administração Pública profissional, com instituição de carreiras, hierarquia,
impessoalidade, regras formais. Começa a ser adotado o concurso público para alguns cargos de nível superior e por
volta de 1951 aprova-se a lei dos funcionários públicos civis da União. Ainda nesse campo, o Departamento
fomentava o treinamento dos servidores para o exercício de suas funções. Além disso, com o seu fortalecimento
gradativo e com papel estratégico, universalizara procedimento na área de materiais com padronização dos
materiais permanentes e de consumo.
Entre 1930 e 1945 amplia-se o ensino público, criam-se leis trabalhistas, o sistema “S”, o que configurou a
primeira tentativa de instalação do Wellfare State. Porém, segundo preleciona o mestre Bresser Pereira, o Estado
Patrimonial teve longa duração e o Burocrático já chegou tarde, sendo atropelado pela reforma gerencial que o
sucederia.
O modelo intervencionista do período tinha um modelo de crescimento amparado na industrialização via
substituição de importações.

Temos as seguintes características básicas e disfunções nessa forma de administrar dentro da realidade brasileira:

CARACTERÍSTICAS

DISFUNÇÕES

Combate à corrupção e nepotismo (concurso público)

Perda da noção Básica: Servir a sociedade

Acesso ao Serviço Público por mérito

 

A garantia do poder do Estado transforma-se na própria razão de ser do funcionário.

Profissionalização,

carreira,

hierarquia

Ineficiência e auto-referência

funcional

Função orçamentária e regime jurídico único dos servidores

Incapacidade de voltar-se para o serviço ao cidadão

Normas e procedimentos universais

 

Clientelismo e fisiologismo

Controle

rígido

e

prioritário

dos

processos

 

administrativos.

 

1.3 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL Tem como fundamento a concepção tanto de Estado quanto de sociedade democrática e pluralista. Nela, as ações e decisões são voltadas para o resultado, tendo em foco as demandas dos clientes/usuários, com planejamento constante e execução descentralizada e transparente. Procura instituir práticas administrativas suficientemente abertas e transparentes, de forma a garantir a adequada satisfação do interesse da sociedade.

garantir a adequada satisfação do interesse da sociedade. Ainda que essa forma de administrar se confunda

Ainda que essa forma de administrar se confunda com as idéias da moderna administração privada, é distinta dela. Enquanto o campo privado está voltado ao lucro, a Administração Pública está explicita e diretamente voltada ao interesse público.

No Brasil, o marco inicial da reforma administrativa se deu na década de 60, com a criação do Decreto-Lei n. 200/1967 e em 1995, no governo FHC, o Brasil experimentou um amadurecimento das idéias de desburocratização e diminuição do aparelho público.

O modelo gerencial busca o aperfeiçoamento da máquina administrativa, auferindo resultados posteriores em detrimento do controle meramente burocrático e a priori dos processos. O controle passa a ser a posteriori.

Características da Administração Pública Gerencial (paradigma pós-burocrático, do cliente ou da qualidade):

- Estruturas tornam-se horizontais e descentralizadas, pelo trabalho interfuncional;

- As decisões são baseadas em fatos, porque busca-se conhecer detalhadamente cada processo;

A relação com os fornecedores é de longo prazo, em parcerias, para melhorar o desempenho, é baseada no valor (não em preço), com a concordância mútua entre normas e especificações;

-

- Busca-se minimizar o número de fornecedores, exigindo-se deles a certificação em qualidade;

- Tolerância zero a erros, defeitos ou falhas, porque adota-se a prevenção aos problemas;

- Ênfase no trabalho em equipe, inclusive entre fornecedores e instituições interligadas, - Identificação das expectativas dos usuários e clientes, estes passam a ter vital importância: os clientes têm alto poder de escolha, podendo trocar de produto ou serviço (mesmo no serviço público);

-

Busca de melhoria contínua dos processos e do atendimento.

Na linha cronológica de eventos e institutos jurídicos, podemos traçar o seguinte esquema:

1967 – Decreto-lei 200/1967: Marco inicial da reforma administrativa gerencial

Descentralização às entidades da Adm. Indireta: Autarquias, Fundações Públicas, Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas

Planejamento e orçamento, desconcentração, delegação de competências e informação no processo decisório

Sistematização, coordenação e controle

Ainda que deveras importante, o Decreto supramencionado não foi efetivo a ponto de mudar a estrutura burocrático-central da Administração Pública. O que se verificou foi a coexistência de núcleos de eficiência e competência na Adm. Indireta e formas arcaicas e ineficientes na Adm. Direta ou central.

1970 – Criação da Secretaria de Modernização (SEMOR)

Implantação de novas técnicas de gestão, em especial a de Recursos Humanos na Administração Federal.

1979-1981 – Ministério da Desburocratização: Programa Nacional de Desburocratização (PRND)

Nova tentativa de reforma

Buscou a revitalização e agilidade das organizações

Descentralização de autoridade

Melhoria e simplificação de processos (eficiência)

Procurava conter o avanço da Adm. Descentralizada

1988 – Constituição Federal

Aplicou regras burocráticas e rígidas ao núcleo estratégico do Estado, às Empresas Estatais e aos
Aplicou regras burocráticas e rígidas ao núcleo estratégico do Estado, às Empresas Estatais e aos serviços do
Estado
Perda da autonomia do Executivo quanto à estruturação de órgãos públicos
Instituiu o Regime Jurídico Único dos servidores da União, Estados, DF e Municípios
Retirou a flexibilidade da Adm. Pública Indireta ao atribuir às Autarquias e Fundações Públicas normas de
funcionamento idênticas às que regem a Adm. Direta.
Autorização legislativa quanto à criação, extinção, transformação de cargos, de empregos, de funções e de
órgãos.
Institucionalização do Controle Externo e Interno.
Isonomia salarial entre os poderes (atualmente revogado).
Estabilidade, proventos integrais de aposentadoria sem respectivo tempo de contribuição,
Estabilidade para cerca de 400 mil celetista da Adm. Indireta.
DL 200/67
CF/88
Centralização
política
x
Descentralização
Descentralização
política
x
Centralização
administrativa
administrativa

Sob o aspecto administrativo, há quem diga que foi um retrocesso ou um abandono ao rumo da administração gerencial, bem como significou uma ingerência patrimonialista no processo. Atribuiu privilégios aos agentes públicos ao estatuir o RJU aos servidores, além de dar proventos integrais aos aposentados sem correlação com contribuição ou tempo de serviço Segundo o PDRAE, “as ações rumo à Administração Pública Gerencial são, entretanto, paralisadas na transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da Administração Indireta e das Delegacias dos Ministérios no Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no País. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo.” Pairava certo receio diante das desestatizações, o que motivou o retrocesso burocrático. Ainda assim, resta unânime que a burocracia com seu empenho e competência, permitiu que o projeto de desenvolvimento nacional fosse implementado.

1995 – Plano Diretor da Reforma de Estado (PDRAE)

Autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros na obtenção dos objetivos

Controle e cobrança de resultados a posteriori

Competição administrativa no interior do próprio Estado

Descentralização e redução dos níveis hierárquico

Ênfase no fim e não nos meios, ou seja, foco no resultado e não no processo

Inspiração em empresas privadas

Cidadão como contribuinte e cliente

Fim do Regime Jurídico Único e possibilidade de processo seletivo público para contratação de celetistas, com manutenção de concurso público para servidores estatutários (ADIN n o . 2135 no STF restabeleceu o RJU até julgamente final do mérito)

Criação de carreiras de Estado, de planos de carreira hierarquizados de acordo com natureza e complexidade do cargo.

Distribuição e escalonamento de cargos e empregos entre as classes, com promoção na carreira baseada em avaliação de desempenho e aprovação em cursos específicos

Limitação rígida dos proventos e pensões aos valores percebidos na ativa e também da remuneração dos servidores, incluídas as vantagens pessoais, que tem como teto a remuneração dos ministros do STF

Permeabilidade às participações privadas e organizações da sociedade civil

Criação de novas modalidades de organização: Agências Reguladoras, Agências Executivas e Organizações

Sociais

A

maioria das características e propostas acima mencionadas foram aprovadas e implementadas por meio

acima mencionadas foram aprovadas e implementadas por meio da EC 19. NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, EXCELÊNCIA E

da EC 19.

NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, EXCELÊNCIA E QUALIDADE NA PRODUÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS:

É

importante frisar que o Gerencialismo deu ênfase significativa nos resultados da ação governamental, ou

seja, um deslocamento do foco nos processos para o foco nos resultados. É nesse contexto que iremos analisar o surgimento do chamado “paradigma do cliente” e suas implicações para a administração pública contemporânea.

Em síntese, essa Administração Gerencial caracteriza-se por:

- Orientação para o cidadão;

- Obtenção de resultados;

- Descentralização e incentivo à criatividade e inovação;

- Utilização de contratos de gestão como instrumento de controle de gestores públicos;

- Pressupõe funcionários e políticos dignos de confiança.

O

Manageriaslim, ou gerencialismo puro, buscava inicialmente diminuir os custos e aumentar a eficiência

governamental. Na sua origem, o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade. O primeiro passo foi cortar custos e pessoal. Logo, o foco seria a busca da eficiência. Em sua perspectiva inicial, o modelo gerencial era proposto como uma tecnologia neutra destinada a modificar o funcionamento e a cultura do setor público. Desta maneira, alguns gerencialistas mais radicais afirmavam que não existe diferença conceitual entre a administração da empresa privada e a administração pública. O modelo gerencial puro, na verdade, tem como base a separação entre a política e a administração. Assim, caberia aos reformadores implantar o managerialism na administração pública independentemente do que ocorre na política. A ótica da qualidade começa a ser incorporada pelo modelo gerencial somente no Consumerism. A valorização do conceito de efetividade também traz novamente à tona o caráter político da prestação dos serviços públicos, uma vez que são os usuários dos equipamentos sociais que de fato podem avaliar a qualidade dos programas governamentais. E aqui está um problema inerente ao modelo gerencial puro: a subestimação do conteúdo político da administração pública.

A

busca da qualidade dos serviços públicos é outro conceito que o modelo gerencial vem incorporando. Foi

na iniciativa privada que nasceu a abordagem da administração da qualidade total (Total Quality Management — TQM), que posteriormente foi introduzida no setor público. Nas empresas privadas, a razão da mudança foi o aumento da concorrência e do nível de exigência dos consumidores. Desta maneira, os empresários tiveram que elevar a qualidade de seus produtos para sobreviver no mercado. Portanto, a busca permanente da qualidade tem uma relação direta com o direcionamento da produção para os anseios dos consumidores. No setor público aconteceu um fenômeno semelhante. A introdução da perspectiva da qualidade surgiu quase no mesmo momento em que a administração pública voltava suas atenções aos clientes/consumidores. Essa talvez tenha sido uma das principais revoluções no modelo gerencial.

Surge então na administração governamental uma nova perspectiva, voltada à satisfação do público, intitulada “paradigma do cliente” ou do consumidor.

Os gerencialistas puros, por fim, não consideraram que a especificidade do setor público dificulta a mensuração da eficiência e a avaliação do desempenho tal qual ocorre na iniciativa privada. Na gestão pública, estão em jogo valores como eqüidade e justiça que não podem ser medidos ou avaliados por intermédio dos conceitos do managerialism puro.

CONSUMERISM: O contexto maior da reforma administrativa se beneficia igualmente do conceito de estratégia, que não leva só em conta os objetivos dos programas e das reformas propostas, mas principalmente requer um acompanhamento das reações da sociedade e dos funcionários públicos frente às ações do governo. A busca da qualidade dos serviços públicos é outro conceito que o modelo gerencial vem incorporando. Foi na iniciativa privada que nasceu a abordagem da administração da qualidade total (Total Quality Management — TQM), que posteriormente foi introduzida no setor público. Nas empresas privadas, a razão da mudança foi o aumento da concorrência e do nível de exigência dos consumidores. Desta maneira, os empresários tiveram que elevar a qualidade de seus produtos para sobreviver no mercado. Portanto, a busca permanente da qualidade tem uma relação direta com o direcionamento da produção para os anseios dos consumidores. No setor público aconteceu um fenômeno semelhante. A introdução da perspectiva da qualidade surgiu quase no mesmo momento em que a administração pública voltava suas atenções aos clientes/consumidores. Essa talvez tenha sido uma das principais revoluções no modelo gerencial.

sido uma das principais revoluções no modelo gerencial. Surge então na administração governamental uma nova

Surge então na administração governamental uma nova perspectiva, voltada à satisfação do público, intitulada “paradigma do consumidor” (consumer paradigm).

A

Descentralização administrativa com grande delegação de autoridade, partindo do princípio de quanto mais

estratégica básica possuía os seguintes fundamentos:

próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será;

Competição entre as organizações do setor público;

Adoção de um novo modelo contratual para os serviços públicos, com a extensão das relações contratuais

no fornecimento de serviços públicos entre o setor público, o setor privado e o voluntário/não lucrativo, criando uma nova estrutura de pluralismo institucional, contraposta ao antigo modelo de monopólio estatal;

A

criação de relações contratuais baseia-se na idéia de que numa situação de falta de recursos a melhor

forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e de controle. Além disso, há maior possibilidade dos consumidores de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um marco contratual.

Embora tenha avançado muito com relação ao modelo gerencial puro, o consumerism recebeu várias críticas, particularmente no terreno em que mais transformou os conceitos, isto é, na relação entre o governo como prestador de serviços públicos e a população. Isso porque é mais complexa relação do prestador de serviço público com o consumidor, já que ela não obedece ao puro modelo de decisão de compra vigente no mercado. Ao contrário, alguns serviços públicos possuem caráter compulsório, sem possibilidade de escolha. Ainda, o Consumerism pecava ao não determinar com clareza quem seriam seus consumidores, possibilitando ainda a formação de clientes preferenciais, já que os que mais se organizam tem mais acesso aos produtos e serviços do Estado, uma vez que os recursos são limitados.

Com vistas a adequar o conceito de qualidade na prestação dos serviços públicos, nasce o terceiro momento do gerencialismo, o Public Service Orientation – PSO. Sendo assim, conceito de consumidor deve ser substituído pelo de cidadão uma vez que é mais amplo do que o de cliente/consumidor. Cidadania implica, ao mesmo tempo, direitos e deveres e não só liberdade de escolher os serviços públicos. A maior contribuição desse momento administrativo foi a introdução do conceito de accountability na prestação de serviços públicos. Tal conceito fortale a necessidade da transparência, participação social, justiça e equidade, questões até então ausentes no discurso gerencial anterior.

A PSO valoriza a descentralização no sentido de que o governo local pode tornar os cidadãos capazes de

participar das decisões que afetam suas vidas e de suas comunidades. Nesse sentido, cidadão é um conceito com

conotação coletiva — pensar na cidadania como um conjunto de cidadãos com direitos e deveres —, o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado à tradição liberal, a mesma que dá, na maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política, ou então maior valor ao mercado do que à esfera

A mais virtuosa característica da PSO talvez seja a de não só dizer como o setor público deve ser, mas

principalmente o que ele deve ser.

Através da obra “Reinventando o governo” (1994), David Osborne e Ted Gaebler propõem um modelo que incorpora conceitos à Administração Pública, tais como a implantação de uma administração por objetivos — ou por missões —, a mensuração do desempenho das agências através dos resultados, a busca da qualidade total como método administrativo, a ênfase no cliente, a transferência do poder aos cidadãos, e tentando garantir a eqüidade.

do poder aos cidadãos, e tentando garantir a eqüidade. Ao redefinirem a atividade governamental, Osborne e

Ao redefinirem a atividade governamental, Osborne e Gaebler assim preceituam:

“Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado de governo. Não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor atividade governamental”.

A

atividade governamental é entendida como algo com uma natureza específica, que não pode ser reduzida

ao padrão de atuação do setor privado.

Para que haja uma melhor compreensão do que vem a ser empreendedorismo governamental, é preciso que se distingua os conceitos de GOVERNO e ESTADO. O Executivo deve zelar pela imagem do governo e do Estado, oferecendo bons serviços à população, cumprindo as políticas públicas estabelecidas, executando o que deve ser feito. O Estado pode ser entendido como uma nação. Para ser reconhecida como um Estado, pelas outras nações, é preciso que uma nação exerça o poder e a autoridade. Assim, o governo é inerente à condição democrática. O Estado é, portanto, o conjunto de poderes políticos que constituem uma nação: um organismo político administrativo que tem ação soberana e ocupa um território. Enquanto Estado, será dirigido por um governo próprio e se constitui pessoa jurídica de direito público internacionalmente reconhecida. Uma nação precisa governar, pois sem capacidade de governo, não há legitimidade popular – o povo não aceita sua autoridade. Logo, o Estado precisa de Governo: a Administração superior, o poder executivo.

Há três níveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: a alta administração federal, estadual e municipal, a média, baixa e os funcionários.

A

Administração é também uma atividade política, porque não se pode governar sem a divisão de poder e

O

acordos com lideranças políticas.

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) em 1995 adotou o seguinte conceito para a

administração pública: todo o aparelho do Estado pré-orientado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Essa definição está de acordo com a relação que deve existir entre o Estado e a sociedade: o cidadão que contribui com impostos seria uma espécie de “cliente” dos serviços do Governo. Assim, os resultados da ação estatal são considerados bons, não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros e sim porque as necessidades desse cliente estão sendo atendidas. O Estado se manifesta, em suas ações, através da criação e funcionamento das organizações públicas.

Assim como nas demais organizações as funções de Planejamento, Organização, Direção e Controle devem ser analisadas e cumpridas com critério na iniciativa pública. Também nas organizações públicas é relevante uma boa administração de vários sistemas, tais como Recursos Humanos, Finanças, Administração de Materiais, Contabilidade, Orçamento, Prestação de Serviços, Atendimento ao Público, Tecnologia de Informação. A moderna Administração Pública tem voltado seus esforços no sentido das mesmas incorporarem cada vez mais no seu gerenciamento diário algumas técnicas há muito empregadas nas organizações privadas, uma vez que os desafios e problemas organizacionais são, sob muitos aspectos, semelhantes.

A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introdução de métodos voltados para a produção qualitativa de serviços públicos com a prioridade dada aos clientes e cidadãos como razões últimas do setor público, o que quer dizer não só que eles devem ser bem atendidos, mas que devem ser também chamados a participar do governo, definindo os destinos de suas comunidades. Tornar melhor um serviço público é chamar a comunidade a participar de sua gestão, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestação de serviços — constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questão da eficiência como para o problema da transparência. Portanto, a modernização do setor público deve caminhar lado a lado com o aumento da accountability.

São princípios de um Governo empreendedor:

1. Competição entre os prestadores de serviço;

1. Competição entre os prestadores de serviço; 2. Poder aos cidadãos, transferindo o controle das

2. Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à comunidade;

3. Medir a atuação das agências governamentais através dos resultados;

4. Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos;

5. Redefinir os usuários como clientes;

6. Atuar na prevenção dos problemas mais do que no tratamento;

7. Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em seu gasto;

8. Descentralização da autoridade;

9. Preferir os mecanismos de mercado às soluções burocráticas;

10. Catalisar a ação dos setores público, privado e voluntário.

Um Governo empreendedor é também catalisador. É aquele que “navega em vez de remar”. O intuito da noção de navegar ao invés de remar não é tornar o Estado mínimo, mas redirecionar a atividade governamental. Inclusive, Osborne e Gaebler renegam o conceitual privatista, típico do neoliberalismo. “A privatização é uma resposta, não a resposta”. Por sua vez, governo catalisador é aquele que reformula as relações Estado/mercado e governo/sociedade. Neste sentido, a relação entre cidadãos e governo tem mais relação com uma parceria e não com uma dependência. Nesse ínterim, autores afirmam que a avaliação da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da efetividade, ou seja, do impacto social e relevância das ações do Estado para a sociedade, conforme enunciam:

“quando medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar a ser feito”.

Ao tentarem definir a relação entre eficiência e efetividade a partir dos objetivos do governo os autores concluem que o público quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo.

Cabe destacar a definição dos conceitos segundo o Ministério do Planejamento:

Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de um programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os impactos na sociedade;

Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas;

Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos empregados na implementação das ações.

É correto afirmar que o empreendedorismo do governo se manifesta quando novas formas de utilizar recursos são tomadas, de modo a maximizar a produtividade e a eficiência, buscando sistemas participativos descentralizados, com base na mobilização de setores da comunidade. Esse governo caracteriza-se por decidir e não em executar (catalisador), gerando a participação da população em comunidades locais, criando competição nos serviços públicos, pela definição de serviços exclusivos e não-exclusivos do Estado. Para tanto, orientar-se por

missões, por resultados, com sistemas de avaliação, para os clientes e pelo empreendedorismo, buscando receitas e oportunidades.

Por sua vez, um governo orientação por missões, mantém o foco sobre os objetivos, estabelecendo metas que permitem maior alinhamento entre valores e práticas, facilitando a modernização dos sistemas orçamentários e de pessoal e mobilizando os funcionários, através de incentivos.

A participação e as parcerias com os cidadãos, na implantação e monitoramento das políticas públicas tornam-se necessárias, ouvindo e buscando conhecer seus níveis de satisfação com os serviços prestados.

EXCELÊNCIA NOS SERVIÇOS PÚBLICOS:

Com a Administração Pública Gerencial surge o paradigma do cliente e a ótica na qualidade no contexto das organizações do Estado. A princípio, a qualidade era uma preocupação eminentemente privada, mas ganha o cenário público à medida que se reconhece a necessidade de satisfação dos cidadãos na prestação dos serviços que lhe são ofertados.

A partir da Constituição de 88, importantes alterações foram introduzidas na gestão dos recursos pela Administração Pública. A descentralização de recursos e de grande parte dos serviços públicos para os estados e municípios torna mais próxima a Administração Pública dos cidadãos-eleitores-clientes-contribuintes. Esta proximidade torna a qualidade do serviço mais visível e mais fácil de ser avaliada.

do serviço mais visível e mais fácil de ser avaliada. Historicamente, os programas de qualidade nas

Historicamente, os programas de qualidade nas organizações públicas podem assim serem definidos:

nas organizações públicas podem assim serem definidos: 1991 – COLLOR: ∑ Há uma grande abertura comercial

1991 – COLLOR:

Há uma grande abertura comercial e diminuição das taxas alfandegárias o que trás a concorrência da

indústria nacional com produtos estrangeiros;

Com a concorrência, surge a necessidade de evolução da indústria nacional;

Para

e

Produtividade (PBQP), em 1991;

O programa tinha como objetivo apoiar o esforço de modernização da empresa brasileira, através da

promoção da qualidade e produtividade, buscando aumentar a competitividade dos bens e serviços produzidos no

País.

contrabalancear

a

abertura

comercial,

Collor

lançou

o

Programa

Brasileiro

da

Qualidade

Com a idéia de “caça aos marajás” do serviço público, lança ainda um subprograma no PBQP, Programa da

Qualidade no Serviço Público (PQSP), que viria mais tarde a ser transformado em um programa.

Os objetivos do PBQP foram limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias (exclusivas),

passando os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, a produção de bens e serviços para o mercado e para a iniciativa privada, transferindo da União para os estados-membro e municípios as ações de caráter

local.

1996 – FHC:

A reforma do Estado, proposta em 1995, através do Plano Diretor de Reforma Administrativa do Estado

(PDRAE) buscou garantir a governança (capacidade de funcionamento da máquina administrativa), tornando mais eficientes as atividades exclusivas do Estado e tornando os serviços sociais competitivos em organizações públicas não-estatais.

Em 1996 PBQP foi alterado para Programa da Qualidade e Participação da Administração Pública (QPAP),

e Participação da Administração Pública (QPAP), ∑ dando ainda mais valor ao caráter da qualidade voltada

dando ainda mais valor ao caráter da qualidade voltada para o cidadão;

O QPAP foi um dos principais instrumentos de aplicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estado,

propondo-se a introduzir no Setor Público as mudanças de valores e comportamentos preconizados pela Administração Pública Gerencial;

O QPAP teve como princípios:

a) Satisfação do Cliente: Os órgãos e as entidades públicas devem conhecer e ouvir os seus clientes internos e externos - que são os demais órgãos e entidades públicas, os servidores, e, principalmente, os cidadãos – que representam, na verdade, os legítimos destinatários da ação pública, estabelecendo mecanismos que viabilizem a parceria com eles e a superação das suas expectativas.

b) Envolvimento de Todos os Servidores: A alta administração, o corpo gerencial e a base operacional devem envolver-se com a Qualidade, assumindo o compromisso com a melhoria contínua da Administração Pública.

c) Gestão Participativa: A gestão pela Qualidade é participativa, ou seja, pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria de seus processos de trabalho; estabelece a cooperação entre gerentes e gerenciados; dissemina informações organizacionais; compartilha desafios; coloca a decisão o mais próximo possível da ação.

d) Gerência de Processos: O processo é o centro prático da gestão pela Qualidade. Isto significa: identificar e analisar os processos da organização; estabelecer metas de melhoria e aperfeiçoamento desses processos; avaliar os processos pelos resultados frente aos clientes; normalizar os estágios de desenvolvimento atingidos pelos processos.

e) Valorização do Servidor Público: A valorização do servidor público (cliente interno) é uma garantia ao cumprimento da missão da Administração Pública de atender com qualidade aos seus clientes externos - o cidadão.

f) Constância de Propósitos: A alta administração tem o dever indelegável de estabelecer e compartilhar com toda a organização objetivos de longo prazo que permitam coerência e efetividade de seus projetos e de suas ações. O planejamento estratégico é o instrumento por excelência do sistema de gestão pela Qualidade e fator de coerência do processo decisório.

g) Melhoria Contínua: A melhoria é um processo contínuo inesgotável e está alicerçada no estímulo à criatividade e no estabelecimento permanente de novos desafios.

h) Não aceitação de erros: O compromisso com o fazer certo deve ser um traço da cultura de uma organização pública de qualidade. O desconforto com o erro, e o combate ao desperdício são atitudes que evidenciam a internalização deste princípio.

1999 – FHC

QPAP é transformado em Programa da Qualidade no Serviço Público (PQSP), traçando um panorama do que

já havia sido feito

Buscava ser um instrumento da cidadania, conduzindo cidadãos e agentes públicos ao exercício prático de

uma administração pública participativa, transparente, orientada para resultados e preparada para responder às

demandas sociais.

2005 - LULA

Em 2005 ocorreu a última alteração no programa, que passou a ser chamado de Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública);

de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública); ∑ O programa representa a fusão do PQSP com o

O programa representa a fusão do PQSP com o Programa Nacional de Desburocratização;

Foi instituído com a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da competitividade do País;

Busca formular e implementar medidas integradas em agenda de transformações da gestão, necessárias à promoção dos resultados preconizados no plano plurianual, à consolidação da administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de instrumentos e abordagens gerenciais.

Busca reduzir o déficit institucional: “ausência do Estado onde este deveria estar atuando”

Trás o contraponto da governança X governabilidade

A governabilidade está associada às condições de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado – O que o Estado pode fazer diante de certas condições e imposições, sua legitimidade perante a sociedade.

Já a governança pode ser entendida capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas, capacidade esta que pode ser dividida em financeira, gerencial e técnica – O que o Estado é capaz de fazer a partir dos recursos disponíveis.

Principais características da GESPÚBLICA:

a) Ser essencialmente pública;

b) Focada em resultados que atendam a satisfação dos cidadãos;

c) Ser Federativa e global, não restrita somente ao Executivo Federal.

O Modelo de Excelência em Gestão Pública é a representação de um sistema de gestão que visa aumentar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações executadas.

a eficácia e a efetividade das ações executadas. ∑ É constituído por oito elementos integrados, que

É constituído por oito elementos integrados, que orientam a adoção de práticas de excelência em gestão com a finalidade de levar as organizações públicas brasileiras a padrões elevados de desempenho e de qualidade em gestão.

A figura a seguir representa graficamente o Modelo, destacando a relação entre suas partes.

Critérios e itens de avaliação do MEGP
Critérios e itens de avaliação do MEGP

O modelo de excelência também é composto por fundamentos, que são valores essenciais que caracterizam

e definem a gestão pública como gestão de excelência:

e definem a gestão pública como gestão de excelência: a) Excelência dirigida ao cidadão: A excelência
e definem a gestão pública como gestão de excelência: a) Excelência dirigida ao cidadão: A excelência

a) Excelência dirigida ao cidadão: A excelência em gestão pública pressupõe atenção prioritária ao cidadão e à sociedade na condição de usuários de serviços públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações públicas.

b) Legalidade: Estrita obediência à lei; nenhum resultado poderá ser considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da lei.

c) Moralidade: Pautar a gestão pública por um código moral. Não se trata de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios morais de aceitação pública.

d) Impessoalidade: Não fazer acepção de pessoas. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto são valores de um serviço público de qualidade e devem ser agregados a todos os usuários indistintamente. Em se tratando de organização pública todos os seus usuários são preferenciais, são pessoas muito importantes.

e) Publicidade: Ser transparente, dar publicidade aos dados e fatos. Essa é uma forma eficaz de indução do controle social.

f) Eficiência: Fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo a qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e a qualidade do gasto.

g) Gestão participativa: O estilo da gestão de excelência é participativo. Isso determina uma atitude gerencial de liderança que busque o máximo de cooperação das pessoas, reconhecendo a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho.

h) Gestão baseada em processos e informações: O centro prático da ação da gestão de excelência é o processo, entendido como um conjunto de atividades interrelacionadas ou interativas que transforma insumos (entradas) em produtos/serviços (saídas) com alto valor agregado. A gestão de processos permite a transformação das hierarquias burocráticas em redes de unidades de alto desempenho.

i) Valorização das pessoas: As pessoas fazem a diferença quando o assunto é o sucesso de uma organização. A valorização das pessoas pressupõe dar autonomia para atingir metas, criar oportunidades de aprendizado, de desenvolvimento das potencialidades e de reconhecimento pelo bom desempenho.

j) Visão de futuro: A busca da excelência nas organizações públicas é diretamente relacionada à sua capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que dê coerência ao processo decisório e que permita à organização antecipar-se às novas necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade. A visão de futuro pressupõe a constância de propósitos. Agir persistentemente, de forma contínua, para que as ações

do dia-a-dia da organização contribuam para a construção do futuro almejado. A visão de futuro indica o rumo para a organização, a constância de propósitos a mantém nesse rumo.

k) Aprendizado organizacional: O aprendizado deve ser internalizado na cultura organizacional tornando-se parte do trabalho diário em quaisquer de suas atividades, seja na constante busca da eliminação da causa de problemas seja na busca de inovações e na motivação das pessoas pela própria satisfação de executarem suas atividades sempre da melhor maneira possível.

l) Agilidade: A postura pró-ativa está relacionada à noção de antecipação e resposta rápida às mudanças do ambiente. Para tanto, a organização precisa, antecipar-se no atendimento às novas demandas dos seus usuários e das demais partes interessadas.

m) Foco em resultados: O resultado é a materialização de todo o esforço da organização para o atendimento das necessidades de todas as partes interessadas. O sucesso de uma organização é avaliado por meio de resultados medidos por um conjunto de indicadores que devem refletir as necessidades de todas as partes interessadas.

n) Inovação: Inovação significa fazer mudanças significativas (Tecnologia, Métodos e Valores) para aperfeiçoar os processos, serviços e produtos da organização. A organização deve ser conduzida e gerenciada de forma que a inovação se torne parte da cultura.

Comparativo entre o MEGP da Gespública e o MEG da FNQ
Comparativo entre o MEGP da Gespública e o MEG da FNQ

o) Controle social: A gestão das organizações públicas tem que estimular o cidadão e a própria sociedade a exercerem ativamente o seu papel de guardiões de seus direitos e de seus bens comuns. Nesse sentido, a boa gestão pública pressupõe a criação de canais efetivos de participação do cidadão nas decisões públicas, na avaliação dos serviços, inclusive na avaliação da atuação da organização relativamente aos impactos que possa causar à saúde pública, à segurança e ao meio ambiente.

da organização relativamente aos impactos que possa causar à saúde pública, à segurança e ao meio