Documento

C on pe s

3272

C o n s e jo N a c i o n a l d e P o lt ic a E c o n m i c a y S o c ia l
R e p b lic a d e C o lo m b ia
D e p a r t a m e n t o N a c i o n a l d e P la n e a c i n

POLITICA INTEGRAL DE INFRAESTRUCTURA VIAL

Ministerio de Transporte
DNP: DIE; DIFP

Versin aprobada

Bogot, D.C., febrero 23 de 2004

TABLA DE CONTENIDO
I.

INTRODUCCIN ................................................................................................................................ 2

II.

DIAGNSTICO..................................................................................................................................... 2

III.

PROGRAMA DE INFRAESTRUCURA VIAL Y DESARROLLO REGIONAL ............... 4

A. JUSTIFICACIN...........................................................................................................................4
B. ESQUEMA DE FINANCIACIN DEL PROGRAMA.........................................................4
i) Fiducia del Proyecto....................................................................................................6
ii) Etapa 1. Construccin................................................................................................7
iii) Etapa 2. Mantenimiento............................................................................................8
iv) Flujos a Titularizar ...................................................................................................8
C. FUENTESDE FINANCIACIN...................................................................................... ..8
i) Inversiones regionales del Plan Nacional de Desarrollo...........................................9
ii) Proyectos de Vas para la Paz................................................................................... .10
iii) Ajuste y adicin al Plan Plurianual de Inversiones del PND....... ..........................10
iv) Vigencias Futuras Requeridas...................................................................................10
D. CRITERIOS PARA LA PRIORIZACIN DE LOS PROYECTOS. ..............................11
i) Poltico / Sociales ................................... ....................................... .....................................12
ii) Tcnicos .................................................................................................................................12
iii) Econmicos...........................................................................................................................12

IV.

PROGRAMA INTEGRAL DE REHABILITACIN Y MANTENIMIENTO - PRIM....13

A. JUSTIFICACIN..........................................................................................................................13
i) Impacto Econmico del Mantenimiento Vial ................................................................16
ii) Estrategia Actual de Mantenimiento Vial......................................................................18
B. DESCRIPCIN DEL PROGRAMA......................................................................................20
i) Impactos y Beneficios del Programa...................................................................................23
ii) Vigencias Futuras Requeridas............................................................................................24

V. RECOMENDACIONES..................................................................................................................... 25

V.

INTRODUCCIN
El presente documento somete a consideracin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y

Social CONPES una poltica integral de infraestructura vial orientada a mejorar la competitividad y
productividad del pas a travs de dos componentes: i) un programa de rehabilitacin y mantenimiento
integral de la red de carreteras a cargo de la Nacin y ii) un programa de infraestructura vial de integracin
y desarrollo regional.
El primero permite recuperar y mantener en buen estado los principales corredores viales de la
Nacin, los cuales soportan ms del 80% del trfico, y a la vez racionalizar el gasto fiscal en el sector y
disminuir los costos de operacin del parque automotor. El segundo busca mejorar la infraestructura vial
secundaria y terciaria de forma que se logre una mayor integracin regional.
Este documento modifica el documento Conpes 3261 Programa de Infraestructura Vial y
Desarrollo Regional para reflejar algunos cambios en las fuentes de financiacin de dicho programa.
VI.

DIAGNSTICO
El transporte por carretera es el modo de transporte predominante en Colombia. Durante el ao

2002 se movilizaron por esta va cerca de 79 millones de toneladas (79.9% del total) y 96 millones de
pasajeros (84% del total). La red de carreteras del pas est constituida por 162 mil kilmetros. De ellos
16.556km (10% del total) conforman la Red Nacional o Primaria, administrada por el Instituto Nacional
de Vas. El 90% restante corresponde a vas secundarias y terciarias.
Esta distribucin obedece a la descentralizacin de las labores de construccin y mantenimiento
establecida por la Ley 105 de 1993, la cual determin que la Nacin se hara responsable de la red
Nacional o Primaria, definida como aquella que cumple la funcin bsica de integracin entre las
principales zonas de produccin y consumo del Pas, y entre ste y los dems pases. As, la red Nacional
est constituida por las vas Troncales y Transversalesque inician su recorrido en las fronteras
internacionales y terminan en los puertos de comercio exterior o en otras fronteras internacionales, y por
las vas que unen las capitales de departamentos con otras vas Troncales y transversales. Segn lo
estipulado en la Ley 105, las vas secundarias, que unen las cabeceras municipales, estn a cargo de los
departamentos, y las terciarias, conformadas por la red de caminos vecinales, a cargo de los departamentos

y los municipios, segn su localizacin y funcionalidad.

Cabe agregar que los departamentos y los municipios quedaron a cargo del mantenimiento de las
carreteras que les fueron transferidas por la Nacin. A la fecha, el programa de descentralizacin no ha
culminado, en parte porque los departamentos y los municipios no cuentan con los recursos para
administrar, tanto tcnica como econmicamente, los activos transferidos. Se estima que an existen unos
veinte mil kilmetros a cargo de la Nacin que, por mandato legal, deberan haber sido transferidos a los
respectivos departamentos y municipios.
En adicin a los problemas de mantenimiento, el pas ha acumulado un rezago significativo en el
mejoramiento y pavimentacin de vas regionales. Como resultado de la insuficiencia de recursos para la
construccin y mantenimiento, se ha generado un deterioro continuo que ha implicado, entre otras cosas,
altos costos de operacin vehicular y tiempos de viaje. Adicionalmente, existen regiones del pas que
nunca han contado con vas de comunicacin adecuadas y que carecen de la integracin necesaria con las
principales zonas de consumo, lo cual ha retrasado su desarrollo social y econmico. Estos problemas no
slo han ido en detrimento del nivel de vida de las comunidades rurales, que tienen ingresos por debajo
del promedio nacional, sino que han incidido sobre el precio de los bienes agrcolas y agroindustriales en
los principales centros urbanos1.
Es importante recalcar que el costo de mantenimiento para vas en afirmado o con pavimentos
deteriorados con un trfico diario superior a 300 vehculos es elevado. De acuerdo con una evaluacin
econmica reciente, el valor presente del costo de inversin en rehabilitacin o pavimentacin ms el
mantenimiento posterior es inferior al valor presente del costo del mantenimiento requerido para su
adecuada operacin.2 As, la inversin en mejoramiento y pavimentacin no debe ir en menoscabo de los
recursos para mantenimiento de vas troncales.

Las estimaciones disponibles indican que el estado geomtrico y estructural de las vas disminuye la calidad de los alimentos, generando un
incremento en los costos finales que afecta su competitividad frente a productos similares importados, o de otras regiones cntricas. Estudio de la
Red Vial Nacional, Econmica Consultores (2002) DNP.
2
Estudio de la Red Vial Nacional, Econmica Consultores (2002) DNP.

VII.

PROGRAMA DE INFRAESTRUCURA VIAL Y DESARROLLO REGIONAL

A. JUSTIFICACIN
Durante las ltimas dcadas la mayora de los recursos de inversin en infraestructura vial de los

pases en desarrollo en general, y de Colombia en particular, se ha concentrado en la construccin y

conservacin de los corredores viales principales. Esta priorizacin ha generado un rezago en el desarrollo
relativo de las redes vasculares. En los ltimos aos, por ejemplo, la banca multilateral ha iniciado la
financiacin de programas para la intervencin en redes vasculares. 3 Lo ideal es lograr un desarrollo
equilibrado de las redes principales y secundarias que tenga en cuenta las necesidades no slo de inversin
sino tambin de mantenimiento.
Sin duda, el desarrollo de un programa de mejoramiento de la integracin y desarrollo regional, a
travs de las inversiones en infraestructura de carreteras, se traducir en beneficios econmicos y sociales
originados en los ahorros en tiempo para los usuarios, en costos de operacin de los vehculos y mayor
oportunidad y calidad de los productos agrcolas y agroindustriales. Teniendo en cuenta las restricciones
fiscales imperantes, el programa apunta al cubrimiento de 2.500 kilmetros de vas, principalmente
secundarias y terciarias, priorizadas segn criterios sociales, tcnicos y econmicos.
B. ESQUEMA DE FINANCIACIN DEL PROGRAMA
El desarrollo del programa se sustenta en la emisin de ttulos valor respaldados en vigencias
futuras que permitan la financiacin de los distintos proyectos. Dadas sus caractersticas, los ttulos sern
asimilables a los TES de manera que se espera su total aceptacin por parte del mercado de valores. Para
ello, se plantea el esquema descrito a continuacin e ilustrado en el Grfico 1.

El Banco Mundial est financiando un programa de US$500M en Per, y un programa similar en Bolivia.

Grfico 1. Estructura y Flujo del Proyecto

VIGENCIAS FUTURAS
Inversiones Reg. PND
($430 mm)
Recursos Plan de
Inversiones ($150 mm)
Nuevos recursos

&
'(
)*
!'(
%
'+ '( *

,
-

!
"#$
%!

En primera instancia, el CONFIS deber autorizar las vigencias futuras que requiere el proyecto.
Con este respaldo, el Ministerio de Transporte (MT) proceder a contratar la realizacin de las obras con
los Adjudicatarios de los Contratos (AC).4
Los AC debern constituir una Fiducia Proyecto una por cada proyecto con el fin de administrar
los recursos de cada uno de los proyectos. La Fiducia Proyecto comprender tres subcuentas, a saber:
interventoras, pagos, y mantenimiento (ver Grfico 2). Estos contratos de Fiducia deben ser aprobados
por el MT.
La construccin inicial ser financiada con recursos de los AC, quienes aportan el dinero a las
Fiducias Proyecto (estimado hoy en da entre el 10% y el 15%). Los AC ceden los derechos econmicos
del contrato a la Fiducia Mercado de Capitales (FMC) y reciben a cambio unos derechos fiduciarios. En
esta etapa estos derechos an son potenciales, toda vez que no se ha iniciado la obra.

Se tiene previsto que cerca de 100 firmas podrn asociarse y participar en los procesos licitatorios.

Una vez se inicie la obra, los AC presentan al Ministerio de Transporte y al Interventor un acta de
entrega de un Hito5 para su aprobacin. Los AC venden por su valor facial el acta aprobada a una Fiducia
Mercado de Capitales (FMC), la cual se encarga de emitir y comercializar los ttulos (ver Grfico 2). De
esta forma se cancelan los derechos fiduciarios potenciales por caja. Con antelacin a la compra de las
actas, la Nacin deber aportar un monto estimado en $100,000 millones a la FMC como capital inicial
para la constitucin de esta Fiducia y las compras de dichas actas.
Al tener los derechos econmicos de los contratos, la FMC emite y subasta ttulos valores
negociables en el mercado pblico de valores respaldados en las vigencias futuras inicialmente aprobadas.
Con los recursos obtenidos por la venta de los ttulos valores en el mercado, la FMC obtiene capital para
comprar ms actas a los AC, generando as la rotacin del flujo de efectivo y apoyando la continuacin de
las obras. Los pasos 2, 3 y 4 del Grfico 1 se repiten hasta culminar la obra. Con los tres pasos anteriores
se evita el underwriting en firme de los bancos.
Finalmente, una tercera fiducia Fiducia Recursos Nacin (FRN) recibe los pagos por vigencias
futuras una vez terminada la obra. De esta forma, la FRN maneja los recursos independientemente y sirve
como mecanismo para que las vigencias futuras se ejecuten. Esta fiducia entregar los montos requeridos
a la FMC con anterioridad al pago de los ttulos valores en circulacin, toda vez que esta ltima es la
duea de los derechos econmicos de los contratos y la emisora de los ttulos.
En la eventualidad de que los recursos que deben ser entregados a la FRN por parte del Estado no
sean realizados en las fechas predefinidas, se contar con garantas contingentes de liquidez por parte de la
CAF u otras entidades.
i)

Fiducia del Proyecto

Como se mencion en la seccin anterior, el esquema propuesto comprende, para cada proyecto,

la conformacin de una fiducia que administre los recursos del mismo, denominada Fiducia del Proyecto
(FP). Este fideicomiso estar compuesto por tres subcuentas, segn el tipo de actividad: interventora,
pagos y mantenimiento.

El grfico 2 ilustra las interrelaciones entre estas tres subcuentas y el

adjudicatario del contrato.

Se entiende por Hito el tramo ejecutado, cuya longitud ha sido previamente acordada.

Grfico 2. Fiducia del Proyecto

!
" # "$ %# &
#'
/

&

!
"#$
%!
.

!
" # "$ %# &
'

(
(

ii)

Etapa 1. Construccin
Los Adjudicatarios de los Contratos realizan sus desembolsos a la Subcuenta de Pagos (SbP) para

los primeros Hitos. La Fiducia Mercado de Capitales (FMC) compra las actas a los AC (con el aporte
base de la Nacin o con los recursos obtenidos del Mercado de Capitales) y deposita el dinero en la SbP
de la respectiva Fiducia Proyecto, con el fin de continuar con las obras. Con los dineros en la SbP, la
Fiducia Proyecto realiza los pagos durante la etapa de construccin a Proveedores, Constructores,
Subcuenta Interventor, etc. La FMC, emite ttulos respaldados en los contratos (por los montos de las actas
aprobadas) con el fin de conseguir recursos y as continuar con la compra de actas y efectuar los pagos
requeridos.

iii)

Etapa 2. Mantenimiento
El Ministerio de Transporte entrega las vigencias futuras a la Fiducia Recursos Nacin (FRN).

Con anterioridad al pago de los ttulos valores emitidos en el Mercado Pblico de Valores, la FRN
transferir los montos respectivos a la FMC para que sta realice los pagos. La FRN tambin entregar,
con anterioridad a la fecha de pago, los recursos que por mantenimiento tengan derecho los AC. Estos
montos se depositarn en la Subcuenta de Mantenimiento (SbM) de la respectiva Fiducia del Proyecto, los
cuales se deben trasladar posteriormente a la SbP para el respectivo pago.
Una vez canceladas todas las obligaciones, el beneficiario final, tanto de la FMC como de la FRN,
es la Nacin. As mismo el beneficiario Final de las Subcuentas de Interventora y las Subcuentas de
Mantenimiento de la Fiducia Proyecto es la Nacin. El beneficiario Final de la Subcuentas de Pago de la
Fiducia Proyecto es el Adjudicatario del Contrato.
iv)

Flujos a Titularizar
La emisin y comercializacin de los ttulos exige que las vigencias futuras sean ciertas. Dichas

vigencias futuras sern siempre canceladas en cuatro fechas determinadas del ao (flujos trimestrales
ciertos que se titularizarn) con lo cual se busca que los ttulos sean homogeneizables y dados sus montos
sean de gran aceptacin entre los potenciales inversionistas. Contra estos flujos futuros, la Fiducia
Titularizadora emite los ttulos en el mercado pblico de valores, previa compra de las actas a los
Adjudicatarios de los Contratos.
C. FUENTES DE FINANCIACIN
Para el desarrollo del programa de mejoramiento de la integracin y desarrollo regional a travs
de las inversiones en infraestructura de carreteras se plantean cuatro fuentes de financiamiento: i)
Inversiones Regionales del Plan Nacional de Desarrollo, ii) Programa de Vas para la Paz; iii) Recursos
del Plan Plurianual de Inversiones procedentes de otros sectores; y iv) Recursos adicionales a los
contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo. El cuadro 1 ilustra la composicin de estos recursos.

Cuadro 1
Fuentes de Financiacin
($ mill de 2004)

Fuente

Valor

Audiencias Pblicas PND

Vias para la Paz*
Ajustes Plan de Inversiones PND
Recursos Adicionales al PND
TOTAL

484.008
136.989
164.783
1.777.726
2.563.506

*Este programa cuenta con vigencias futuras ya aprobadas

En el Anexo 1 se ilustra el flujo anual de recursos del proyecto.

i)

Inversiones regionales del Plan Nacional de Desarrollo

El artculo 6 de la Ley 812 de 2003 defini que a travs de audiencias pblicas se efectuara la

consulta y priorizacin de las partidas de inversin regional contempladas en el Plan Nacional de

Desarrollo. Este mecanismo deba permitir a las comunidades y a sus representantes exponer los proyectos
que podran financiarse con estos recursos, dada su importancia para la regin.
En desarrollo del artculo en referencia, se llevaron a cabo durante los meses de julio y agosto de
2003 audiencias pblicas consultivas en cada departamento. Dichas audiencias contaron con la presencia
de representantes del gobierno (nacional, departamental y local), parlamentarios, empresarios, lderes
comunitarios, estudiantes y ONGs. As mismo, una vez surtido este trmite, se estableci la lista definitiva
de proyectos priorizados para cada departamento, con la concurrencia de representantes del gobierno
nacional, gobernadores, congresistas y alcaldes.
Como resultado del mecanismo establecido, en el sector de infraestructura vial se priorizaron
proyectos por valor de $484.008 millones (en pesos de 2004) con los cuales se podrn intervenir alrededor
de 690 Km entre red primaria, secundaria y terciaria.

ii)

Proyectos de Vas para la Paz

El programa de Vas para la Paz (6) tiene por objeto la ejecucin de proyectos viales tendientes a

mejorar las condiciones de transitabilidad entre zonas de violencia y los centros de consumo. De esta
manera se permite articular y viabilizar las actividades productivas de las regiones, adems de incrementar
la calidad de vida de la poblacin. Este programa se enmarca dentro del Plan Colombia como parte
integral de La Red de Apoyo Social.
Por intermedio de este programa, se podrn ejecutar $136.989 millones, que equivalen
aproximadamente a 206 Km. En 2003, el programa ejecut $231.818 millones correspondientes a 386,4
Km de las redes primaria, secundaria y terciaria.

iii)

Ajuste y adicin al Plan Plurianual de Inversiones del PND

Con los recursos disponibles hasta el momento en el Plan Plurianual de Inversiones, resumidos en

el Cuadro 1, se estima el cubrimiento de 1.063 Km de vas vasculares. Para lograr la meta de 2.500 Km se
requieren $1.777,7 mil millones adicionales, en razn a que cada Km de pavimentacin en este tipo de
vas tiene un costo aproximado de $1.000 millones. Este faltante requiere de recursos adicionales a los
contemplados en el Plan Nacional de Inversiones, los cuales competiran con los recursos para otros
proyectos de inversin como: Censo Nacional de Poblacin, Tringulo del Tolima, cedulacin, voto
electrnico, nuevas concesiones (ej. Rumichaca Pasto - Popayn; accesos a Ccuta; Bucaramanga Lebrija; Bucaramanga - Ye de Cinaga), entre otros.
iv)

Vigencias Futuras Requeridas

De acuerdo con el esquema financiero descrito anteriormente, los recursos del programa sern

asignados a travs de vigencias futuras durante los prximos 7 aos, lo cual implica que tales vigencias
trascendern el periodo de gobierno. La distribucin en el tiempo de las vigencias futuras requeridas se
ilustra en el siguiente cuadro.

Conpes 3075 del 15 de marzo de 2000 PLAN COLOMBIA Red de Apoyo Social: Programa Manos a la Obra Componentes: Proyectos
Comunitarios y Vas Para la Paz y Conpes 3116 del 25 de mayo de 2001 Autorizacin a la Nacin para Contratar Crditos Externos con la
Banca Multilateral hasta por US$200 millones, Destinados a Financiar el Programa Vas Para La Paz II

10

Cuadro 2
Programa de Infraestructura Vial y Desarrollo Regional
Vigencias Futuras Requeridas
(Cifras en millones de pesos corrientes)
Ao

Monto

2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

400.000
286.676
400.000
400.000
400.000
400.000
400.000

Se requiere por tanto la autorizacin de vigencias futuras por un monto anual de $400.000
millones de pesos corrientes, por un periodo de siete aos, con excepcin del segundo ao en el cual el
monto a autorizar es de $286.676 millones, en razn a la disponibilidad de recursos apropiados en el
presupuesto de 2004 para los proyectos priorizados en las Audiencias Pblicas Consultivas celebradas en
virtud del Art. 6 del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 812 de 2003). En el Anexo 2 se muestra el clculo
de las vigencias futuras requeridas a precios constantes.

D. CRITERIOS PARA LA PRIORIZACIN DE LOS PROYECTOS

Las mejoras en vas de transporte proporcionan mejores condiciones para el desarrollo econmico
al reducir los costos de transporte. Los menores costos de transporte benefician indirectamente a
consumidores y productores a travs de precios totales ms bajos para los bienes y servicios transados.
Estos beneficios se traducen en efectos positivos sobre el ingreso de la poblacin beneficiada y en un
aumento de su nivel de vida.
El tratamiento del transporte en las zonas rurales debe ser abordado de una manera integral y
sistmica, proporcionando movilidad y accesibilidad a las comunidades rurales en razn de sus
necesidades. Por ello, el transporte rural debe considerar tres elementos i) la infraestructura existente, ii)
los servicios de transporte, y iii) la ubicacin y calidad de los centros de acopio y distribucin.

11

Con el propsito de reducir los tiempos de viaje y los costos de movilizacin de bienes y
personas, as como de mejorar la transitabilidad entre las zona rurales y los centros urbanos de consumo y
produccin, los recursos adicionales a los establecidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para
priorizacin regional y en el programa de Vas para la Paz se desarrollar sobre vas que cumplan con los
siguientes requisitos:
i) Poltico / Sociales
Proyectos apoyados en la realizacin de procesos productivos, programas de sustitucin de
cultivos ilcitos y planes de disminucin del conflicto armado.
Proyectos consistentes con los planes regionales y municipales, de acuerdo con lo establecido en
el Plan Nacional de Desarrollo.
ii) Tcnicos
Proyectos en los cuales la relacin beneficio costo de la pavimentacin sea superior al
mantenimiento en las condiciones actuales (vas en afirmado con un trfico promedio diario
superior a 300)
Proyectos en los que exista una complementariedad y conectividad directa con la red Principal o
Arterial y las cabeceras municipales.
Proyectos con estudios y diseos de ingeniera definitivos (diseos para construccin).
Proyectos que se encuentren en ejecucin.
iii) Econmicos
Proyectos que tengan una relacin beneficio/costo superior a 1.
Proyectos que permitan la integracin regional y el desarrollo de regiones fronterizas,
especialmente la integracin de zonas rurales de baja accesibilidad y potencial agro-industrial y
minero, con los centros econmicos sostenibles.
Que exista convenio con las entidades territoriales para que stas se responsabilicen por la
sostenibilidad de las vas cubiertas, una vez finalice el programa (es decir, al cabo del octavo ao).
En todo caso, los municipios y departamentos deben realizar un esfuerzo fiscal propio
comprometindose con el aporte de terrenos, las labores de adecuacin, las obras complementarias y el
mantenimiento requerido al terminar el programa. Estos compromisos, quedarn definidos mediante
convenios u otros actos administrativos que contengan las metas y responsabilidades de quienes
intervengan en cada uno de los proyectos.

12

VIII.

PROGRAMA INTEGRAL DE REHABILITACIN Y MANTENIMIENTO - PRIM

A. JUSTIFICACIN
En los ltimos aos la poltica del sector, en materia infraestructura vial primaria, se ha enfocado

en asegurar el buen servicio vial en la red de carreteras concesionada que cubre 2.389 Km., y que
concentra los mayores volmenes de trfico. La red no concesionada, compuesta por 9.615 Km. de
carreteras pavimentadas y 4.521 de carreteras en afirmado, a pesar de generar un recaudo importante en
materia de peajes, se ha venido deteriorando en los ltimos aos, tal como se muestra en las grficos 3 y 4.
Tabla 1. Distribucin de la red de carreteras
(cifras en Km)

Red
Red
Red
Red

Primaria
Concesionada
Pavimentada
en Afirmado

16.525
2.389
9.615
4.521

Grfico 3 . Estado de la Red Pavimentada

Ao 1998

10.388 Km

743,2 km 8%

564 km - 5%

1.764 km 17%

2.055,9 km 21%

8.060 km 78%

Bueno

Regular

Ao 2003

6.816,7 km 71%

Bueno

Malo

9.615 Km

Regular

Malo

Grfico 4. Estado de la Red en Afirmado

Ao 1998
638 km 22%

2.931 Km

Ao 2003

1.355 km 46%

938 km 32%

941km 21%

4.521 Km
1.848 km 41%

1.732 km 38%

Bueno

Regular

Malo

Bueno

13

Regular

Malo

En la actualidad el pasivo vial, que se define como el costo de llevar los kilmetros de la red que
se encuentran en regular y mal estado, a bueno, se calcula en ms de un billn de pesos7. Este concepto
permite cuantificar los recursos necesarios para dejar la red en ptimas condiciones en un momento dado
del tiempo.
Entre las razones que explican este deterioro se han identificado las siguientes:

Insuficiencia y volatilidad en los recursos destinados al mantenimiento: A pesar de que el

mantenimiento se debe tratar como un gasto recurrente con una programacin estable para
cada ao, este rubro suele competir con otras prioridades al interior del INVIAS, como la
construccin de nuevas vas, las emergencias, las garantas de las concesiones viales de
primera generacin y el aporte de la Nacin a los nuevos proyectos de concesin, entre otros.
Igualmente el presupuesto del INVIAS compite con otras prioridades de inversin pblica y
se utiliza como una de las principales herramientas de ajuste fiscal cuando las condiciones
macroeconmicas lo exigen, lo cual ha sido la norma durante los ltimos cinco aos. El
presupuesto de mantenimiento promedio del Instituto pas de ms de $600.000 millones al
ao, a mediados de los noventa, a un promedio de $300.000 millones en 20038.
Grfico5. Presupuesto Inversin del Sector Transporte 1994 2003. Fuente: Invas
TOTAL VAS

TOTAL FRREO

TOTAL PUERTOS

TOTAL AREO

1998

2000

TOTAL MT - DS

3.000.000

millones de pesos de 2002

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0
1994

1995

1996

1997

1999
Ao

7
8

Fuente: Clculos DNP con base en el Estudio de la Red Vial, Econmica Consultores 2003
Cifras en pesos de 2004.

14

2001

2002

2003

Grfico 6. Presupuesto de Mejoramiento y Mantenimiento INVIAS. Fuente. Invas

900

miles de millones de $

800
700
$ Corrientes

600

$ Constantes 2004

500
400
300
200
100
0
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Aos

Ausencia de mecanismos que garanticen la coordinacin entre la planeacin del

mantenimiento y la asignacin de los recursos: El INVIAS logr implementar un modelo
exitoso para el mantenimiento rutinario con base en microempresas. De igual forma estableci
la figura del administrador vial que permite detectar las prioridades de inversin en cada uno
de los tramos de la red pavimentada. No obstante, no existe un mecanismo que asegure que
los recursos disponibles en presupuesto se destinen efectivamente a la programacin de
mantenimiento peridico sistemtico identificado por este agente, con el fin de que la red no
se deteriore a niveles que implican mayores costos fiscales no sostenibles. Por el contrario, la
intervencin termina limitndose a costosas intervenciones en rehabilitaciones.

Ineficiencia en el modelo de gestin: La estrategia actual de gestin de la red vial ha generado

un elevado volumen de contratos enfocados en su mayora a atender de manera dispersa los
tramos de la red que ya han colapsado. Esta prctica implica elevados cotos de transaccin,
desgaste e ineficiencia administrativa y altsimos costos de control y seguimiento.

Como resultado, los recursos disponibles de mantenimiento se destinan en su mayora a atender

sectores puntuales de la red que ya han colapsado y que por ende exigen la rehabilitacin de toda la
estructura. Este tipo de manejo del mantenimiento genera una dinmica perversa en la medida en que los
recursos se destinan en costosas rehabilitaciones y/o rehabilitaciones que cubren pocos kilmetros,
mientras que la mayor parte de la red contina un proceso acelerado de deterioro, aumentando el pasivo
vial.

15

Desde la dcada de los noventa en la mayora de los pases en desarrollo se han venido
implementando reformas que permitan atender el mantenimiento de las vas mediante estructuras fiscales
y contractuales que aseguren un flujo suficiente y estable de recursos 9 . Con estas reformas se busca
ofrecer un nivel de servicio adecuado en la red de carreteras, evitar el deterioro acelerado de las
estructuras viales, que implican mayores costos futuros de rehabilitacin, y racionalizar los gastos de
mantenimiento.
El programa de rehabilitacin y mantenimiento integral de la red de carreteras a cargo de la
Nacin, se orienta a mejorar la competitividad y productividad del pas, racionalizar el gasto fiscal en el
sector vial y disminuir los costos de operacin del parque automotor, bajo una estructura fiscal y
contractual que optimiza las intervenciones y el uso de los recursos.
i)

Impacto Econmico del Mantenimiento Vial

El proceso de deterioro de las vas se describe en el grfico 7. Est funcin ha sido parametrizada

con informacin de la red vial pavimentada no concesionada, en trminos de trficos, pluviometra,

terreno y capacidad estructural promedio. La grfico permite ilustrar la problemtica del mantenimiento
vial. Bajo el supuesto de que se realiza adecuadamente el mantenimiento rutinario, y se parte de una va en
buen estado, al sexto ao de operacin, la va se deteriora en un 40%10. En este momento se debe realizar
el mantenimiento mayor o peridico, que implica reemplazar la carpeta de rodadura. (Ver grfico 8). Si no
se realiza oportunamente dicha intervencin, al octavo ao (dos aos adicionales de uso), la va presenta
un ritmo de deterioro exponencial, pasando de un ndice de estado de 3.0 bueno/regular, a menos de 1.0,
que corresponde a malo.

Pases como Argentina, Chile, Mxico y Uruguay han hecho reformas al esquema de contratacin del mantenimiento y en algunos casos se han
creado Fondos de Mantenimiento.
El ndice de estado de la va pasa de 5.0 a 3.0, que corresponde al lmite entre bueno y regular estado.

10

16

Grfico 7. Deterioro de la va y costos de intervencin (peridica/rehabilitacin)

Costos de Intervencin

5,00

550

4,50

500
450

Indice de Estado

4,00

400
3,50
350
3,00
300
2,50

250

2,00

Millones de pesos 2004

Deterioro

200

1,50
1

Ao
5

150
6

Grfico 8. Estructura de la va

Carpeta de Rodadura
Base
Sub-base
Subrasante

Este deterioro acelerado, conlleva a su vez a elevar significativamente dos tipos de costos.
Primero, el costo de intervencin se triplica ya que no es suficiente un mantenimiento peridico que cuesta
en promedio $150 millones/km cada seis aos, sino una rehabilitacin que implica una intervencin de la
base y probablemente la sub-base, la cual puede tener un costo promedio de $500 millones/km.
Adicionalmente, los costos de operacin de los vehculos (VOC, por su sigla en ingls), se multiplican en
funcin inversa al ndice de estado de la va. Se ha demostrado que el costo de un mantenimiento bien
programado es muy inferior a los ahorros en operacin que captura el sector privado por transitar en vas
en buen estado11. Para el caso de la red pavimentada el costo de las intervenciones se presenta en la tabla
1.

11

Los costos de operacin en una carretera en mal estado son en promedio en un 40% ms altos, para los autos, un 15% para buses y un 24% para
camiones, con relacin a los que enfrentan los vehculos en vas en buen estado.

17

Tabla 2. Tipos de Intervencin

Tipo de Intervencin

Descripcin

Costo (pesos de 2004)

Mantenimiento peridico

Reposicin de la capa de pavimento sin

reparar la estructura (base/sub-base). Se
realiza la intervencin, que es en
promedio cada 6 aos.

150 millones

Rehabilitacin Menor

En este caso adems de la capa de

pavimento es necesario reparar la
estructura

300 millones

Rehabilitacin Mayor

Exige la reconstruccin total de la

estructura

500 millones

Por lo anterior, las prcticas comunes de optimizacin tcnica y econmica del mantenimiento,
recomiendan realizar un mantenimiento peridico oportunamente, cuando el ndice de estado no ha cado
por debajo del 60%. Se trata, entonces, de reponer la capa de pavimento de manera preventiva para evitar
que los daos afecten la estructura, aumentando de esta manera los mayores costos fiscales que implican
rehabilitar la va.
ii)

Estrategia Actual de Mantenimiento Vial

Con base en la informacin y resultados del estudio de la Red Vial no concesionada, se elabor un

modelo terico para predecir el estado de la misma bajo diferentes estrategias de mantenimiento12. En
esencia se trata de relacionar el estado de la red vial con la funcin de deterioro presentada anteriormente.
Se supuso que la red catalogada por el INVIAS como en buen estado se distribuye uniformemente entre
los distintos ndices13.
12

Estudio de la Red Vial Nacional. Econmica Consultores, para DNP 2003.

Con la informacin actual del INVIAS no es posible distribuir al interior de cada grupo bueno, regular y malo, el ndice de estado. Por los tanto
el ejercicio se realiz bajo el supuesto de una distribucin uniforme. Para predecir el ndice de estado del promedio de la red se aplico la siguiente
ecuacin propuesta por Small, Winston y Evans. (Road Work. A new highway pricing & investment policy. Kenneth A. Small, Clifford Winston y
Carol A. Evans. The Brookings Institution. Washington, D.C. 1989)

13

n
= 0 ( 0 f )
N

Donde
: representa el estado de la va, definido entre 5 y 1 y los subndices 0 y f corresponden al estado inicial y final respectivamente
n
: es el nmero de ejes equivalentes que han transitado la va en un periodo determinado desde su ltimo mantenimiento. Esta variable
se define en millones de ejes equivalentes.
N
: el nmero de ejes que resiste la estructura de acuerdo con la ecuacin de AASHO. Esta variable se define en millones de ejes
equivalentes.
b
: es un parmetro que ajusta esta ecuacin al deterioro observado en cada pas.

18

A partir de esta informacin, la disponibilidad de recursos de presupuesto ($288.000 millones

anuales para el periodo 2004 2010) y los costos promedio para cada tipo de intervencin presentados en
la tabla 1, se modela un proceso dinmico, bajo el esquema de mantenimiento actual. En cada ao los
tramos se van deteriorando hasta que son intervenidos. Despus de la intervencin los tramos recuperan el
ndice inicial de estado. El modelo permite variar la distribucin de los recursos disponibles entre tres
tipos de intervencin: mantenimiento peridico, rehabilitacin de los tramos que se encuentran en regular
estado y una reconstruccin para los tramos que se encuentran en mal estado.
En funcin de esta distribucin, la red se deteriora a ritmos diferenciales. Con estos resultados se
estima el estado de la red entre bueno, regular y malo, para el periodo 2004 - 2010 y se calcula el pasivo
vial14.
Los resultados del modelo para el escenario base, que corresponde a la estrategia actual, reflejan
la evolucin del estado de la red pavimentada no concesionada, y el pasivo vial. Estos resultados se
pueden observar en el grfico 9.
Como se observa con la estrategia actual, donde los recursos destinados al mantenimiento
preventivo son mnimos y los esfuerzos estn enfocados en atender los tramos en crisis, el deterioro de la
red aumenta rpidamente. En el ao 2010 el 48% de la red se clasificara en mal y regular estado. En ese
escenario el pasivo vial se incrementa de un billn de pesos en el 2003 a ms de 2,2 billones de pesos en
201015.

Los valores de las variables se obtuvieron de los promedios del estudio de la Red Vial y del modelo de peajes del INVIAS. La continuacin esta
parametrizada para las caractersticas promedio de la red. A continuacin se presentan estos valores.
f

0
5

b
0

14

N
7,3631289

Delta n
0,69427485

El costo anual de la red en afirmado se estim en $57.224 millones al ao. Vale la pena mencionar que cerca de 1.700 Km. de esta red, donde
los trficos superan los 300 veh/da, deben ser pavimentados de acuerdo con los ejercicios de optimizacin del mantenimiento, puesto que es ms
econmico, en valor presente, pavimentar que mantener el afirmado con estos niveles de trfico.
15
Cifras en pesos de 2004.

19

Grfico9. Estrategia Actual

Deficit en el pasivo vial y comportamiento del estado de la red
1998-2010
2.500.000

Pasivo Vial

Recursos

Bueno

Regular

Malo

90%

70%
60%

1.500.000

50%
40%

1.000.000

30%

Estado de la red

Millones de pesos de 2004

80%
2.000.000

20%

500.000

10%
0

0%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Vigencias

B. DESCRIPCIN DEL PROGRAMA

De acuerdo con las proyecciones anteriores, es necesaria una reforma urgente al sistema de
mantenimiento vial, particularmente un cambio de estrategia de intervencin y de esquema contractual.
Dado que se requieren cerca de un billn de pesos para rehabilitar la red pavimentada que se encuentra en
regular y mal estado y que en la actual coyuntura fiscal no es viable iniciar la rehabilitacin de toda la red
que est en regular y mal estado, es necesario desarrollar una estrategia que asegure una intervencin
integral de rehabilitacin y mantenimiento en los corredores ms importantes, y paralelamente minimice
el crecimiento del pasivo vial en el resto de la red.
Por lo anterior se propone implementar un Programa Integral de Rehabilitacin y Mantenimiento
PIRM que abarque, en su inicio, los corredores con mayores trficos de la red pavimentada, bajo un
nuevo esquema contractual, que optimice la gestin y la intervencin, a travs de contratos de mediano
plazo, que transfieran la responsabilidad de asegurar el buen estado de los corredores a su cargo, al
contratista16. Una vez culminada esta fase, los costos de intervencin de la red objetivo se reducen, dado
que slo se requiere mantenimiento peridico, abriendo espacio para incorporar nuevos tramos hasta
cubrir, en el largo plazo, el 100% de la red.

16

Se busca atender los corredores con mayores volmenes de trfico, dado que el impacto econmico es mayor, ya que en estos tramos se
concentra un gran proporcin de los costos de operacin vehicular, y tambin tienden a presentar mayores ritmos de deterioro por su uso.

20

En la estructuracin de un contrato piloto bajo el PRIM, para el corredor Ibagu Honda

Manizales, se observa que durante los 6 aos de ejecucin de las obras el 52% de los recursos se destinan
a la rehabilitacin. A partir del ao 2010, cuando se contrate el nuevo ciclo de mantenimiento ya no ser
necesario incurrir en intervenciones de rehabilitacin y por lo tanto los recursos necesarios para atender el
corredor sern slo del 48% de los que se requieren hoy en da. Aunque estos datos pueden variar en
funcin del estado especfico de la red, es claro que esta estrategia en el mediano plazo, adems de evitar
que aumente el pasivo vial, permitir una reduccin considerable en el flujo anual de gastos, luego de
finalizada la primera fase que incluye rehabilitacin ( Ver grfico 10).
Grfico10. Recursos necesarios contrato piloto

Millones de pesos de 2.004

20.000

Fase I

16.000

Fase II

12.000

8.000

4.000

Ao

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Mantenimiento

Rehabilitacin

Gestin Vial

Como parte de la estrategia se propone implementar un nuevo modelo contractual que garantiza el
vnculo entre la identificacin de necesidades, la optimizacin de los niveles de intervencin y la
aplicacin efectiva y estable de los recursos, bajo parmetros econmicos y tcnicos. El plazo ptimo de
dicho contrato es de 6 aos y el contratista deber realizar actividades de rehabilitacin (en la medida de
las necesidades), mantenimiento rutinario y peridico, gestin vial y operacin del corredor, garantizando
los niveles de servicio estipulados y una capacidad estructural de las vas.
La fase inicial del PIRM est enfocada a cubrir aproximadamente 2.000 km de carreteras por las
que circula la mayor parte del comercio exterior y que presenta los mayores volmenes de trfico. Estos
corredores hacen parte en su mayora de la Troncal de Occidente, de la Troncal del Magdalena Medio y de
las transversales Buenaventura Bogot y Barrancabermeja Bucaramanga. Los proyectos especficos se
presentan en el tabla 3.

21

Tabla 3. Corredores Prioritarios

SECTOR

Longitud Km.

1 Rumichaca - Popayn *

340,2

2 Cerritos - Medelln

241,4

3 Hatillo - Caucasia

253,1

4 Caucasia - Sincelejo

179,9

5 Sincelejo - Toluvuejo

18,1

6 Toluvuejo - Cartagena

136,9

7 Ibagu - Mariquita

107,3

8 San Alberto - Bosconia

277,0

9 Barrancabermeja - La Lizama - Lebrija

96,2

10 Manizales - Honda

132,5

11 Buenaventura - Buga

166,5

TOTAL

1.949,0

* El sector Rumichaca Popayn incluye Paso Nacional por Pasto

Los recursos necesarios para atender esta primera fase de corredores se estiman en $130.000
millones anuales de pesos de 2004 durante seis aos17. Estos recursos, como se mencion anteriormente,
cubriran los costos de rehabilitacin de los tramos que se encuentran en regular y mal estado y el
mantenimiento peridico. La puesta en marcha del programa requiere acciones en materia de gestin y
financiera.
Los cambios en la gestin apuntan a: i) Delegacin del mantenimiento y la planeacin vial por
contrato a terceros: En este modelo contractual el diagnstico del estado de la red, la planeacin de las
intervenciones y la ejecucin de las obras est a cargo del contratista. El contrato contiene los
procedimientos para optimizar las intervenciones en funcin del estado inicial y la restriccin de recursos.
ii) Contratos de mediano plazo por niveles de servicio: El contratista responde por un nivel de servicio en
un periodo de 6 aos, lo cual lo obliga a asegurar la calidad de las obras y del servicio al usuario18. Se
consider como ptimo un periodo de 6 aos que corresponde al ciclo promedio entre mantenimientos
peridicos para la red pavimentada, de acuerdo con el modelo HDM 419 . iii) Microempresas para el
17

Cifras en pesos de 2004. Para toda la red se incluyen los costos de mantenimiento rutinario que actualmente ejecutan las microempresas. Este
mantenimiento atiende la limpieza de drenajes, roceria y en este ejerci se asume que practican actividades localizadas de sellamiento de grietas y
parcheo.

18

19

El programa incluye algunos servicios al usuario, como ambulancias, gras, etc

HDM 4: The Highway Design and Maintenance Standard Model es una herramienta de anlisis tcnico y econmico de las
alternativas de intervencin en la infraestructura vial.
22

mantenimiento rutinario: En el esquema se incorporan las microempresas para el mantenimiento rutinario

bajo una modalidad contractual y remuneracin similar a la que utiliza el INVIAS. iv) Interventora: El
interventor adems de verificar la cantidad y calidad de las obras establecidas en el plan de intervenciones,
participa en la etapa de planeacin y en la supervisin de los niveles de servicio.
En materia financiera las acciones estn enfocadas a: i) Vigencias Futuras: De acuerdo con la
estructuracin financiera de los proyectos, las vigencias corresponden al monto anual de inversiones en las
intervenciones realizadas, en la medida en que los contratos no suponen un endeudamiento ms all del
capital de trabajo. Tanto el pago del INVIAS, como el perfil de las inversiones, es constante para todos los
aos del proyecto. ii) Aportes de Capital: Con el objetivo de incentivar la permanencia y asegurar el
cumplimiento del contratista en el proyecto se exige un aporte de capital inicial. iii) Descuentos por
incumplimiento: El contrato establece niveles de servicio en funcin de las intervenciones en cada tramo.
Un incumplimiento de estos estndares se traduce en descuentos en el pago del contratista, a travs de un
mecanismo fiduciario.
i)

Impactos y Beneficios del Programa

Ahorro fiscal hacia el futuro. Con la inversin de $130.000 millones anuales de pesos de 2004 se
disminuyen los recursos requeridos para rehabilitacin, ya que en una segunda fase los nicos costos
que se debern presupuestar son los relacionados con el mantenimiento peridico de los 2000 Km de
corredores viales.
El VPN del flujo de ahorros de operacin de vehculos resultado del programa es aproximadamente de
$1.75 billones para los corredores de la fase inicial, si se tiene en cuenta el programa para toda la red,
el ahorro es de $9.1 billones20.
Se asegura un nivel de servicio bueno para los 2.000 Km. de mayor trfico de la red primaria. Esto es
particularmente importante para la competitividad de la produccin nacional de cara a los tratados de
libre comercio.
Se contribuye con el objetivo de modernizacin del Estado, ya que la puesta en marcha de estos
contratos contribuye con el mejoramiento de la eficiencia administrativa y la capacitacin del recurso
humano.

20

Resultado del Estudio de la Red Vial, Econmica Consultores, 2003

23

Incluir actividades de planeacin de la gestin vial, dentro de las obligaciones, tanto el contratista,
como del interventor, favorece la especializacin de la ingeniera nacional.
Los recursos restantes con que cuenta el INVIAS se destinarn al mantenimiento de la red
pavimentada y la red en afirmado.
ii)

Vigencias Futuras Requeridas

Como se mencion anteriormente, el programa est diseado, en una primera etapa, para recibir recursos
de inversin por $130.000 millones anuales en pesos de 2004 por un periodo de seis aos, los cuales sera
garantizados a travs de vigencias futuras. El siguiente cuadro ilustra los requerimiento de vigencias en
precios corrientes.
Cuadro 3
Programa de Rehabilitacin y Mantenimiento Integral
Vigencias Futuras Requeridas
(Cifras en millones de pesos corrientes)
Ao

Monto

2005
2006
2007
2008
2009

136.175
141.622
146.225
150.611
155.130

Los recursos provienen del presupuesto anual del INVIAS previsto para mantenimiento vial, el
cual asciende a $282.000 millones. La implantacin del programa permitir atender los principales
corredores viales, y destinar ms de $150 mil millones por ao al mantenimiento del resto de la red
nacional, tanto en pavimento como en afirmado. En el Anexo 3 se muestra el clculo de las vigencias
futuras requeridas a precios constantes

24

V.

RECOMENDACIONES
El Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeacin recomiendan al Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES:

Aprobar la poltica integral de infraestructura vial, con los programas y lineamientos contenidos
en el presente documento.

Declarar como estratgicos los programas expuestos en este documento.

Autorizar a la Nacin para comprometer las vigencias futuras requeridas para la implementacin
de los programa expuestos, en concordancia con los montos indicados en los cuadros 2 y 3 del
presente documento.

Solicitar al Ministerio de Transporte y al Instituto Nacional de Vas implementar la estrategia

definida en este documento y asegurar un adecuado desarrollo institucional para adelantar los
programa comprendidos.

25

ANEXO 1
PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA VIAL Y DESARROLLO REGIONAL
Flujo de Recursos
(Cifras en millones de pesos de 2004)
Ao

Audiencias Pblicas
Vias para la Paz*
Ajustes Plan de Inversiones PND
Recursos Adicionales al PND
TOTAL

1
2004

2
2005

104.025
125.000

3
2006

112.079
11.989
164.783
105.000
393.851

229.025

4
2007

133.952

133.952

129.198
263.150

221.665
355.617

5
2008

6
2009

345.259
345.259

335.203
335.203

7
2010

325.440
325.440

*Este programa cuenta con vigencias futuras ya aprobadas, por los montos sealados.

ANEXO 2
PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA VIAL Y DESARROLLO REGIONAL
Clculo Vigencias Futuras Requeridas
Ao

Valor
($ Mill de 2004)

2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

IPC
Promedio

381.862
263.150
355.617
345.259
335.203
325.440
315.961

Total

Valor
$ Corrientes*
400.000
286.676
400.000
400.000
400.000
400.000
400.000

4,8
4,0
3,3
3,0
3,0
3,0
3,0

2.322.492

* Se emplearon los supuestos de IPC promedio anual del Banco de la Repblica

a Enero 20 de 2004.

ANEXO 3
PROGRAMA INTEGRAL DE REHABILITACIN Y MANTENIMIENTO
Clculo Vigencias Futuras Requeridas

Ao
2005
2006
2007
2008
2009

Valor
($ Mill de 2004)
130.000
130.000
130.000
130.000
130.000

IPC
Promedio
4,8
4,0
3,3
3,0
3,0

Valor
$ Corrientes*
136.175
141.622
146.225
150.611
155.130

* Se emplearon los supuestos de IPC promedio anual del Banco de la

Repblica a Enero 20 de 2004

26

8
2011

315.961
315.961

TOTAL

484.008
136.989
164.783
1.777.726
2.563.506