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ETUDE

Novembre 2002

Tlcommunications et Environnement
Le cas des rseaux de tlphonie mobile
Etude ralise par le cabinet Rambaud Martel
pour lAutorit de rgulation des tlcommunications

Autorit de rgulation des tlcommunications

AVERTISSEMENT IMPORTANT

A la demande de lAUTORITE DE REGULATION DES


TELECOMMUNICATIONS, le Cabinet davocats RAMBAUD-MARTEL a
ralis, au cours du premier semestre 2002, la prsente tude relative aux
tlcommunications et lenvironnement pour dresser un tat des lieux des
dispositions municipales concernant le dploiement des rseaux de tlphonie
mobile.
Cette tude ne peut tre considre comme exhaustive et ne prend pas en compte,
notamment, les textes communautaires publis et non encore transposs ni les
dcisions de justice postrieures, en particulier le jugement rendu par le Tribunal
Administratif de DIJON le 9 juillet 2002 (n011955), les arrts rendus par le
Conseil dEtat le 22 aot 2002 et le 13 novembre 2002.
Les renseignements fournis dans la prsente tude sont donns uniquement titre
dinformation et nont pas pour objet de donner des conseils.
Ni lAUTORITE DE REGULATION DES TELECOMMUNICATIONS ni le
Cabinet RAMBAUD-MARTEL ne sauraient tre tenus pour responsables des
erreurs, omissions, altrations ou non mise jour des informations disponibles dans
cette tude ni de leurs ventuelles consquences dans le cas o elles seraient
utilises.
LAUTORITE DE REGULATION DES TELECOMMUNICATIONS et le Cabinet
RAMBAUD-MARTEL vous recommandent de ne prendre aucune dcision sur la
base de ces seules informations, tant prcis que vous seriez en toute hypothse
seuls responsables de lutilisation que vous dcideriez den faire vos seuls risques
et prils.

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

SOMMAIRE

Page
INTRODUCTION
I

ORIGINES DU PRINCIPE DE PRECAUTION

I.1 Les textes internationaux

I.2 Les textes communautaires

I.3 Les textes nationaux

II -

UNE ABSENCE DE DEFINITION PRECISE

III - LA PORTEE INCERTAINE DU PRINCIPE DE PRECAUTION

III.1 Le juge international

III.2 Le juge communautaire

III.3 Le juge national

10
-oOo-

1.

Le principe de prcaution : un argument juridique

13

1.1.

Un argument au service de lexercice de prrogatives de


puissance publique : lanalyse typologique des actes administratifs

13

1.1.1. Lanalyse typologique des actes rglementaires

14

1.1.1.1. Le critre gographique

14

1.1.1.2. Le critre matriel

16

1.1.1.3. Le critre quantitatif

17

1.1.1.4. Le critre temporel

17

Autorit de rgulation des tlcommunications

1.1.2 Lanalyse typologique des actes individuels :

18

1.2.

Un argument contrl par le juge

19

1.2.1. Le contrle exerc par le juge administratif

19

1.2.1.1. Le contrle exerc par le juge administratif sur les arrts


municipaux rglementant l'implantation des stations relais de
tlphonie mobile

20

1.2.1.2. Le contrle exerc par le juge administratif sur les


dcisions individuelles

22

1.2.1.2.1. Les recours exercs l'encontre des dcisions


individuelles sopposant limplantation de stations relais

22

1.2.1.2.2. Les recours exercs par les tiers l'encontre des


dcisions d'urbanisme autorisant les oprateurs implanter
leurs installations de radiotlphonie mobile

25

I.2.2. Le contrle exerc par le juge civil

29

I.2.2.1. Le juge des rfrs

30

I.2.2.2. Le juge du fond

36

2.

Le principe de prcaution : un argument politique

41

2.1.

Un argument utilis par les personnes prives pour assurer la


protection de leur environnement

41
41

2.1.1. La saisine du juge administratif


2.1.1.1.La nature du recours exerc devant le juge administratif

42

2.1.1.2.Les arguments invoqus devant le juge administratif

43

2.1.1.2.1. Les moyens tenant la forme de lacte

44

2.1.1.2.2. Les moyens tenant au fond de lacte

44

2.1.1.2.3. Les moyens tenant la situation patrimoniale des


personnes prives

45

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

2.1.2. La saisine du juge civil


2.2.

46

Un argument utilis par les personnes publiques pour


assurer la protection de lenvironnement

47

2.2.1. Lanalyse typologique des communes ayant recours au principe de


prcaution en matire de radiotlphonie.

48

2.2.2. Les motivations des personnes publiques

49

2.2.2.1. Les motifs retenus par les arrts municipaux


rglementant linstallation des relais de radiotlphonie mobile

49

2.2.2.2. Les motifs retenus lappui des dcisions d'opposition


dclaration de travaux (ou de retrait des dcisions de non
opposition dclaration de travaux)

52

3.

Les textes en vigueur et les textes en cours dlaboration : un ensemble


cohrent ?
52

3.1.

Les textes en vigueur

52
52

3.1.1. Les textes communautaires


3.1.1.1. La directive 1999/5/CE du 9 mars 1999

53

3.1.1.2. La recommandation 1999/519/CE du 12 juillet 1999

53
55

3.1.2. Les textes nationaux

3.1.2.1. Lordonnance n 2001-670 du 25 juillet 2001 portant adaptation


au droit communautaire du Code de la proprit intellectuelle et du
Code des Postes et Tlcommunications
55
3.1.2.2. La circulaire interministrielle du 16 octobre 2001 relative
aux antennes relais de radiotlphonie mobile

56

3.1.2.3. L'arrt du 14 novembre 2001

57

3.1.2.4. La loi n 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses


dispositions d'ordre social, ducatif et culturel

58

3.1.2.5. Le dcret n 2002-775 du 3 mai 2002

59

Autorit de rgulation des tlcommunications

3.2.

Les textes en cours dlaboration

60

3.2.1 La dlimitation des lieux pouvant accueillir les relais de


radiotlphonie mobile

61

3.2.2. Le dveloppement de l'information et des prrogatives des


populations vivant proximit des stations de base et des personnes
publiques concernes

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Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

INTRODUCTION
Le dveloppement rapide de la tlphonie mobile au cours des dernires annes a
conduit les oprateurs installer sur l'ensemble du territoire national un rseau
radiolectrique, constitu de "stations-relais", afin d'assurer le fonctionnement des
tlphones portables utiliss par leurs clients.
Le nombre de ces installations (prs de 30.000) a suscit une inquitude auprs des
populations, conduisant :
-

les riverains des quipements contester limplantation de ceux-ci,

les lus locaux prendre des mesures destines en limiter, voire en


interdire limplantation.

Les actions menes tant par les riverains que par les lus ont en commun dtre
fondes sur le principe de prcaution.
Avant de dresser un tat des lieux relatif la porte juridique et pratique du
principe de prcaution au regard de la situation particulire des stations relais de
radiotlphonie mobile, il convient de s'interroger sur les origines de ce principe (I.)
afin de le dfinir (II.) et d'examiner s'il en a t fait application dans d'autres
secteurs d'activits (III.).

I-

ORIGINES DU PRINCIPE DE PRECAUTION


I.1 Les textes internationaux
Depuis une trentaine d'annes, le principe de prcaution est voqu par des textes
internationaux relatifs la protection de l'environnement parmi lesquels figurent
notamment la Convention de Vienne de 1985 sur la protection de la couche dozone
et la Convention-cadre de New-York du 9 mai 1992 concernant le changement
climatique.
Les 3 et 4 juin 1992, ce principe a t consacr par la dclaration de Rio (principe
15 ):
Pour protger lenvironnement, des mesures de prcaution doivent tre largement
appliques par les Etats selon leurs capacits. En cas de risque de dommages
graves ou irrversibles, labsence de certitudes scientifiques absolues ne doit pas
servir de prtexte pour remettre plus tard ladoption de mesures effectives visant
prvenir la dgradation de lenvironnement .

Autorit de rgulation des tlcommunications

I.2 Les textes communautaires


Le trait de Maastricht de 1992 a intgr dans le trait instituant la communaut
europenne, un titre XVI Environnement (devenu titre XIX depuis le trait
dAmsterdam),comprenant lex-article 130 R, devenu 174, lequel stipule dans un
point 2 :
La politique de la Communaut dans le domaine de lenvironnement vise un
niveau de protection lev en tenant compte de la diversit des situations dans les
diffrentes rgions de la communaut. Elle est fonde sur les principes de
prcaution et daction prventive, sur le principe de la correction par priorit la
source, des atteintes lenvironnement et sur le principe du pollueur-payeur .
Depuis lors, on assiste une multiplication de textes prsentant des valeurs
juridiques diverses traitant du principe de prcaution.
On citera notamment la Communication de la Commission du 2 fvrier 2001
(n2000/1) sur le recours au principe de prcaution faisant la synthse de ce
principe dans les divers ordonnancements juridiques et proposant des lignes
directrices pour utilisation par les Etats membres de lUnion. Cette Communication
souligne que le principe de prcaution nest plus limit lenvironnement
proprement dit, mais constitue une rgle de conduite devant guider toutes les
politiques des membres de lUnion et des autorits communautaires.
I.3 Les textes nationaux
Dans lordre interne, divers textes font rfrence ce principe.
La loi n 95-101 du 2 fvrier 1995 (art. 1er ) a nonc parmi les principes devant
inspirer la rglementation visant renforcer la protection de la nature, le principe de
prcaution. Ce dispositif est dsormais codifi l'article L 110-1 le Code de
lenvironnement (ancien article L 200-1 du code rural).
Le principe de prcaution est un des quatre principes noncs par lart. L110-1 avec
le principe daction prventive et de correction, le principe pollueur-payeur et le
principe de participation.
Lart. L110-1 prcit prcise : labsence de certitude, compte tenu des
connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder
ladoption de mesures effectives et proportionnes visant prvenir un risque de
dommages graves et irrversibles lenvironnement un cot conomiquement
acceptable .

La loi n98-535 du 1er juillet 1998 relative la veille sanitaire et au contrle de


la scurit sanitaire des produits destins lhomme, a implicitement mentionn
le principe de prcaution en l'tendant au domaine de la sant.
7

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

La loi n2001-396 du 9 mai 2001 crant une Agence franaise de scurit


sanitaire environnementale (J.O. du 10 mai, page 7325) a, quant elle,
matrialis le lien qui doit tre fait entre l'environnement et la sant. Elle fait, en
effet, rfrence au principe de prcaution en prvoyant que lAgence propose
en tant que de besoin, aux autorits comptentes toutes mesures de prcaution
ou de prvention dun risque sanitaire li ltat de lenvironnement (nouvel
article L1335.3,2,4 du Code de la Sant Publique).
--- o0o ---

On peut donc constater que nombre de textes internationaux, communautaires et


nationaux (dont seulement les plus importants ont t voqus) font rfrence
directement ou indirectement au principe de prcaution.
Toutefois aucun d'entre eux ne donne de dfinition prcise et univoque de ce
principe.
II-

UNE ABSENCE DE DEFINITION PRECISE


Il vient d'tre indiqu qu'au sein des ordres juridiques international, communautaire,
national, il nexistait, lheure actuelle, aucune disposition textuelle suffisamment
prcise pour dfinir le principe de prcaution.
La doctrine fait preuve de la mme incertitude.
Les causes en sont diverses, la principale rside sans doute dans le fait qu'il est
difficile de distinguer la prcaution de la prvention et de la prudence.
Les Professeurs Kourilsky et Viney, dans leur rapport du 15 octobre 1999 remis au
Premier Ministre sur le principe de prcaution prcisent cet gard (page 1):
La prcaution vise, limiter les risques encore hypothtiques ou potentiels tandis
que la prvention sattache contrler les risques avrs. Prcaution et prvention
sont deux facettes de la prudence qui simpose dans toutes les situations
susceptibles de crer des dommages .
Le professeur Truchet indique pour sa part, (La Semaine Juridique, dition gnrale,
20 mars 2002, p.533) que le principe de prcaution concerne tous les risques:
"du moins ceux qui peuvent tre souponns raisonnablement un moment donn".
Il ajoute : "opposer risque connu au risque inconnu est une erreur : il existe une
chelle de la connaissance du risque, qui va, par touches insensibles, du risque trs
mal connu au risque bien connu, dans sa consistance, comme dans sa frquence de
ralisation".
8

Autorit de rgulation des tlcommunications

On voit donc la difficult dfinir le principe.


Comment en effet dterminer le stade ou le risque "ventuel" devient moins
hypothtique et peut alors ncessiter d'tre limit ?
Cette apprciation est d'autant plus dlicate, qu'il est gnralement admis que toute
activit engendre un risque et il est finalement impossible den garantir labsence
totale.
Malgr ce dfaut de dfinition prcise, on peut nanmoins sinterroger sur le point
de savoir si le principe de prcaution est ou non dot d'une force juridique
contraignante.
III- LA PORTEE INCERTAINE DU PRINCIPE DE PRECAUTION
Il n'est pas ici question de retracer l'ensemble des dcisions se rfrant au principe
de prcaution, mais simplement de s'interroger sur la porte juridique de ce
principe.
Il ne semble pas que les juges internationaux, communautaires et nationaux aient
une approche monolithe du principe de prcaution.
III.1 Le juge international
La Cour Internationale de Justice, deux reprises, a t saisie de recours invoquant
le principe de prcaution et, dans les deux cas, a refus daccueillir ce moyen.
Ainsi, aux termes dune ordonnance rendue le 22 septembre 1995, la Cour a rejet
la demande forme par la Nouvelle Zlande contre la France propos de la reprise
des essais nuclaires franais dans le Pacifique.
Dans une autre affaire (arrt du 25 septembre 1997) relative un diffrend entre la
Hongrie et la Slovaquie concernant un projet damnagement dcluses sur le
Danube, la Hongrie invoquait implicitement le principe de prcaution pour
demander larrt des travaux.
La Cour, ne faisant pas application du principe de prcaution, a prfr se placer sur
le terrain de la force majeure.
III.2 Le juge communautaire
Le juge communautaire semble, quant lui, plus favorable lapplication directe du
principe de prcaution.

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Dans une ordonnance de rfr prononce le 12 juillet 1996 (Affaire C-180/96), la


Cour de Justice des Communauts Europenne a rejet la demande de sursis
prsente par la Grande Bretagne lapplication de mesures dembargo prononces
contre limportation de viande bovine anglaise dans les autres pays de lUnion
europenne, en faisant application implicite du principe de prcaution.
Lordonnance souligne que "la maladie de Creutzfeld-Jakob, et plus
particulirement,
la
variante
dcouverte
rcemment,
nest
encore
quimparfaitement connue des scientifiques. Son caractre mortel a t rappel au
cours de laudience. Il ny existe actuellement aucun remde. Vu le fait que
lexplication la plus probable de cette maladie mortelle est une exposition lESB,
aucune hsitation nest permise. Tout en admettant les difficults dordre
conomique et social engendres au Royaume-Uni par la dcision de la
Commission, la Cour ne peut que reconnatre limportance prpondrante
accorder la protection de la sant ".
Deux arrts rendus au fond, le 5 mai 1998 (Affaires C-157/96 et C-180/96), sont
encore plus nets sur cette application du principe de prcaution.
Le juge a ainsi prcis :
"lorsque des incertitudes subsistent quant lexistence ou la porte des risques
pour la sant des personnes, les institutions peuvent prendre des mesures de
protection sans avoir attendre que la ralit et la gravit de ces risques soient
pleinement dmontres. Cette approche est corrobore par lart. 130-R paragraphe
1 du trait de la Communaut europenne, selon lequel la protection de la sant des
personnes relve des objectifs de la politique de la communaut dans le domaine de
l'environnement. Le paragraphe 2 du mme article prvoit que cette politique,
visant un niveau de protection lev, se fonde notamment sur les principes de
prcaution et d'action prventive et que les exigences en matire de protection de
l'environnement doivent tre intgres dans la dfinition et la mise en uvre des
autres politiques de la communaut".
Le juge communautaire fait toutefois une application nuance et au cas par cas, du
principe de prcaution. Ainsi, dans une affaire juge le 13 dcembre 2001 (Affaire
C-1/00), soutenue par le Royaume-Uni de Grande Bretagne et dIrlande du Nord
contre la France, le principe de prcaution voqu par la France pour poursuivre
lembargo sur les importations de viande anglaise, a t cart.
III.3 Le juge national
Ici encore, il n'est pas question d'analyser toutes les dcisions o a t voqu le
principe de prcaution.
On relvera seulement les lments suivants.

10

Autorit de rgulation des tlcommunications

Dans sa dcision n2001 446 DC du 27 juin 2001, le Conseil Constitutionnel a


prcis que : "le principe de prcaution ne constitue pas un objectif valeur
constitutionnelle".
En ltat actuel de la jurisprudence, seul le juge administratif a semble-t-il appliqu
le principe de prcaution.
Ainsi, dans un arrt du 25 septembre 1998 Greenpeace France (req. n134.348,
rendu contrairement aux conclusions du Commissaire du Gouvernement Stahl qui
considrait que larticle L 200.1 du Code Rural ntait pas dapplication directe) le
Conseil dEtat a accueilli le principe de prcaution.
Dans cette affaire, le Conseil dEtat qui tait, par ailleurs, saisi dune demande
dannulation de larrt du 5 fvrier 1998 ayant permis linscription au catalogue
officiel des espces et varits de plantes cultives en France, de trois varits de
mas transgnique produites, avait se prononcer sur une demande de sursis
excution de cet arrt, prsente par lassociation Greenpeace France.
Le juge a accord le sursis excution en faisant une rfrence explicite : au
principe de prcaution nonc lart. L 200-1 du Code Rural .
Il a en effet considr :
"que ce moyen paraissait en ltat de linstruction srieux et de nature justifier
lannulation de larrt attaqu. Eu gard, par ailleurs, la nature des
consquences que lexcution de larrt attaqu pourrait entraner, il y avait lieu,
dans les circonstances de laffaire, de faire droit aux conclusions de lassociation
requrante tendant ce quil soit sursis lexcution de cet arrt".
Une autre dcision du Conseil dEtat mrite galement l'attention (CE 28 juillet
1999, req. 184.268: Association intercommunale du Morbihan sous trs haute
tension et autres).
Dans cette affaire, le Conseil dEtat a considr quil ressortait des pices du dossier
que : "latteinte au paysage et au site, ainsi quau patrimoine culturel, la flore et
la faune, au cadre de vie et de dveloppement touristique de la zone intresse nest
pas, compte tenu notamment des mesures prises pour la limiter et satisfaire aux
exigences du principe de prcaution nonc larticle L 200-1 du Code Rural, de
nature retirer louvrage son caractre dutilit publique"..
Enfin, il faut citer une dcision (req. n221.747, Socit Nationale FarmersUnion
du 28 mai 2001) dans laquelle le Conseil dEtat a dcid de surseoir statuer dans
lattente de la rponse une question prjudicielle quil a pose la Cour de Justice
des Communauts europennes visant notamment savoir si, la date des dcisions
prises par les autorits franaises de ne pas lever lembargo sur les exportations de
buf britannique vers la France: "les dcisions susmentionnes de la Commission
taient valides au regard du principe de prcaution nonc lart. 174 du trait
instituant la Communaut europenne ".
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Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Il ressort de ces diffrents exemples que le principe de prcaution peut tre


directement appliqu dans certains cas par la Haute Assemble, mais que ce dernier
ne constitue pas pour autant un principe gnral susceptible d'tre invoqu avec
succs devant toute situation qui prsenterait un risque ventuel.
Compte tenu de labsence de dfinition prcise du principe de prcaution, les juges,
quelque niveau quon se place de lordonnancement juridique, tendent nutiliser,
ce jour, le principe de prcaution qu titre subsidiaire ou complmentaire.
--- o0o --Ces remarques tant effectues, la prsente tude portera sur le recours et sur
lutilisation du principe de prcaution dans le cadre du dveloppement des rseaux
de tlphonie mobile.

12

Autorit de rgulation des tlcommunications

1.

Le principe de prcaution : un argument juridique


Selon les Professeurs KOURILSKY et VINEY, la prcaution vise limiter les
risques encore hypothtiques, ou potentiels (Rapport sur le principe de prcaution
remis au Premier Ministre le 15 octobre 1999, p. 2).
Toutefois, aucune dfinition du principe de prcaution, pourtant rgulirement
voqu, n'a ce jour t donne. Ce principe est ainsi empreint d'une imprcision
tenant la diversit des interprtations qui en sont faites.
Plusieurs acceptions de la notion de principe de prcaution peuvent toutefois tre
identifies allant de la conception la plus radicale consistant faire de ce principe
un moyen de garantir le risque nul, celle la plus minimaliste revenant
nappliquer le principe de prcaution quen prsence dun risque quasiment certain.
En tout tat de cause, il est aujourd'hui difficile darbitrer entre ces diffrentes
interprtations et ce dautant que lapprhension du principe de prcaution et son
utilisation diffrent selon que lon se place du point de vue de ladministration (1.1.)
ou du point de vue du juge (1.2.).

1.1.

Un argument au service de lexercice de prrogatives de puissance publique :


lanalyse typologique des actes administratifs
Face aux controverses pouvant exister lheure actuelle autour de limpact
environnemental des stations de radiotlphonie mobile, plusieurs maires de
communes de France, arguant du principe de prcaution, ont fait le choix de
rglementer limplantation de ces stations sur le territoire de leur commune.
A cet effet, les maires ont recours deux types d'outils juridiques.
En premier lieu, les maires usent du pouvoir de police gnrale qui leur est dvolu
en vertu des articles L 2212-1 et suivants du code gnral des collectivits
territoriales, en dictant des arrts municipaux dont lobjet est de limiter ou
dinterdire limplantation des stations de radiotlphonie mobile sur le territoire de
leur commune.
En second lieu, les maires font application des dispositions du code de lurbanisme,
en sopposant aux dclarations de travaux dposes par les oprateurs de
radiotlphonie mobile pour limplantation de leurs installations ou en retirant des
dcisions de non-opposition dclarations de travaux dores et dj dlivres.
Il convient donc de procder une analyse typologique de ces deux sries dactes :
caractre rglementaire pour les premiers (1.1.1.),
caractre individuel pour les seconds (1.1.2.).
13

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

1.1.1.

Lanalyse typologique des actes rglementaires


Sous rserve des pouvoirs dvolus aux Prfets dans le cas des communes dotes de
la police dEtat, la police municipale, dont lobjet est dassurer, sur le territoire
communal, le bon ordre, la scurit, la tranquillit et la salubrit publique, est
exerce par le maire.
Larticle L 2212-1 du code gnral des collectivits territoriales dispose en effet :
Le Maire est charg, sous le contrle administratif du reprsentant de lEtat dans
le dpartement, de la police municipale () .
La police municipale sexerce par le biais de dcisions revtant la forme darrts
municipaux.
Confronts la polmique rgnant actuellement autour de limpact environnemental
des relais de radiotlphonie mobile, certains maires ont fait usage de leur pouvoir
de police municipale et ont ainsi dict des arrts municipaux dont lobjet est de
limiter, voire dinterdire, limplantation de ces relais sur le territoire de leur
commune.
En ltat des informations portes notre connaissance, nous avons dnombr
71 arrts de ce type, dont 13 auraient t annuls ou retirs. On observera donc
quenviron 0,16 % des communes franaises sont concernes par ces mesures, soit
2,15 % de la population franaise (III).
Ces arrts poursuivant tous un objectif identique, rglementer la mise en place sur
le territoire communal des installations de radiotlphonie mobile, prsentent
toutefois des contenus diffrents.
L'analyse des arrts en question permet de mettre en exergue les quatre critres
suivants :
-

le critre gographique (1.1.1.1.),

le critre matriel (1.1.1.2.),

le critre quantitatif (1.1.1.3.),

le critre temporel (1.1.1.4.).

1.1.1.1. Le critre gographique


Le critre gographique concerne la rpartition physique des relais de
radiotlphonie sur le territoire communal.
14

Autorit de rgulation des tlcommunications

Certains arrts interdisent limplantation des relais de radiotlphonie mobile sur


lensemble du territoire communal.
Ces arrts sont toutefois peu nombreux (2).
Deux arrts interdisent limplantation des stations de radiotlphonie mobile sur
lensemble du territoire communal lexception de la zone classe NDm (soit la
zone protger en raison de ses qualits environnementales).
En ralit, dans la plupart des cas, la rpartition physique des installations de
tlphonie mobile passe par un dcoupage du territoire communal en primtres de
forme circulaire, lintrieur desquels est rglemente limplantation de ces
installations.
Ces primtres peuvent avoir des rayons plus ou moins tendus. On dnombre cinq
rayons diffrents :
100 mtres (11),
150 mtres (1),
200 mtres (3),
300 mtres (25),
500 mtres (5).
Les primtres sappliquent autour de btiments dfinis par les maires.
A cet gard, une partie des arrts instaure des primtres autour de toute
construction (5) et/ou de toute habitation (36) et/ou de tout tablissement
recevant du public (6) et/ou de certains btiments qualifis de sensibles (9).
Les btiments qualifis sensibles sont :
-

les crches,

les haltes garderies,

les tablissements scolaires ou priscolaires,

les tablissements recevant du public mineur,

les hpitaux,

les maisons de retraite.


15

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Il nexiste pour lheure aucune dfinition de la notion de site sensible. On constatera


toutefois que cette qualification est en gnral retenue pour des btiments
accueillant de manire permanente ou quasi permanente des populations spcifiques
(enfants, personnes ges et personnes hospitalises).
La rglementation de limplantation des stations relais de radiotlphonie mobile
lintrieur des primtres ainsi dfinis peut prendre les trois formes suivantes, allant
de la plus restrictive la plus extensive :
interdiction totale dinstaller au sein de ce primtre des stations relais (53),
interdiction dinstaller des stations relais en toiture des btiments situs dans ce
primtre (1),
interdiction dinstaller au sein du primtre dfini des stations relais dont le
faisceau dondes est orient en direction du site sensible autour duquel le
primtre est instaur (5).
1.1.1.2. Le critre matriel
Les arrts analyss mettent la charge des oprateurs des obligations de rsultat et
une obligation de moyen, tant prcis qu'elles ne sont pas exclusives les unes des
autres.
Cest pourquoi, hormis les hypothses dans lesquelles les maires se bornent
interdire toute nouvelle installation dans une zone gographique dtermine, les
arrts en question dictent diffrentes mesures telles que :
-

linterdiction dimplanter des stations relais dans un champ gographique


pralablement dfini,

lobligation dobtenir une autorisation pralable pour limplantation de toute


nouvelle antenne de radiotlphonie mobile, ainsi quun avis favorable de la
commune ou dune commission ad hoc ,

lobligation de surseoir, temporairement ou dfinitivement, limplantation


des stations relais ayant fait lobjet dune autorisation dlivre antrieurement
lentre en vigueur de larrt municipal,

lobligation de retirer les stations de radiotlphonie dores et dj


implantes,

lobligation faite aux gestionnaires dimmeubles sur lesquels sont implants des
relais de radiotlphonie mobile dinformer les occupants par voie daffichage
des effets potentiels de ces relais sur lenvironnement,

16

Autorit de rgulation des tlcommunications

lobligation faite aux oprateurs de tlphonie mobile lexpiration du contrat


de bail conclu avec la commune (dans le cas o le terrain dassiette de la station
relais appartient la commune) dobtenir un renouvellement de leur titre
doccupation.

Une seule obligation de moyen mise la charge des oprateurs de tlphonie


mobile a t releve.
Elle consiste imposer aux oprateurs de rechercher, dans la mesure du possible,
se regrouper sur des sites communs aux fins de limiter limplantation de nouvelles
installations.
Enfin, nous avons identifi un seul arrt par lequel le maire a mis la charge de sa
commune lobligation pour elle de retrouver un nouvel emplacement destin
accueillir linstallation de radiotlphonie mobile dont il avait t demand le
retrait.
1.1.1.3. Le critre quantitatif
A notre connaissance, un seul arrt a rglement limplantation des stations de
radiotlphonie mobile selon le critre quantitatif en limitant dix, le nombre
dantennes susceptibles dtre installes sur le territoire communal.
1.1.1.4. Le critre temporel
Le concept de principe de prcaution, lequel prsuppose lexistence dun risque non
encore dmontr et non encore dmontrable, rend pour le moins dlicate la
dtermination dune limite temporelle prcise.
Trente-huit arrts ne prvoient aucune limite temporelle.
Six arrts indiquent que les mesures quils fixent resteront applicables jusqu ce
que des textes lgislatifs ou rglementaires ou des tudes scientifiques rapportent la
preuve que ces mesures doivent tre renforces ou, au contraire, peuvent tre
allges.
Un arrt retient la date du 30 septembre 2002 correspondant celle laquelle
l'Agence franaise de scurit sanitaire environnementale doit, en application de
larticle 19-III de la loi n 2001-624 du 17 juillet 2001, remettre au Gouvernement
et aux assembles parlementaires un rapport sur l'existence ou l'inexistence de
risques sanitaires qui rsulteraient d'une exposition au rayonnement des
quipements terminaux et installations radiolectriques de tlcommunications.
Trois arrts fixent une chance au 1er juillet 2003 comme limite temporelle.

17

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Quatre arrts prcisent que les mesures quils dictent sont applicables pendant une
dure dun an compter de leur entre en vigueur.
1.1.2.

Lanalyse typologique des actes individuels :


Il faut ici rappeler que limplantation des stations relais de radiotlphonie mobile
doit, dans la plupart des cas, faire lobjet dune autorisation pralable en vertu
notamment des dispositions de larticle R 422-2 e) du code de lurbanisme1 .
Cet article dispose en effet que sont exempts de permis de construire et sont, par
voie de consquence, soumis la procdure de la dclaration de travaux :
e) en ce qui concerne les activits de tlcommunications autorises en vertu de
larticle L 33-1 du code des postes et tlcommunications et le service public de
tldiffusion , les ouvrages techniques dont la surface hors uvre brute ne
dpasse pas 100 mtres carrs, les poteaux et pylnes de plus de 12 mtres audessus du sol et les installations quils supportent .
En vertu des termes de larticle R 422-9 du code de lurbanisme, le maire est
lautorit comptente pour faire droit ou, au contraire, pour sopposer aux travaux
objet dune dclaration.
Dans les communes o un plan local durbanisme (nouvelle dnomination des plans
doccupation des sols) a t approuv, le maire agit au nom de la commune. Dans
les autres communes, le maire agit au nom de lEtat.
Nous disposons pour lheure :
de cinq dcisions dopposition dclaration de travaux expressment
fondes sur le principe de prcaution,
dun retrait dune dcision de non-opposition dclaration de travaux, pris
sur le fondement du principe de prcaution.
Il convient dajouter ces deux sries de dcisions, les arrts municipaux pris sur
le fondement du pouvoir de police gnrale, imposant aux oprateurs de
procder au dmontage des installations dores et dj autorises (Cf. 1.1.1.) ou
demandant ceux-ci de surseoir limplantation de leurs installations.
1

On indiquera quen vertu des dispositions du code de lurbanisme, le rgime juridique des constructions se
divise en trois catgories :
Les constructions les plus importantes lesquelles sont soumises permis de construire (L 421-1 du code
de lurbanisme),
Les constructions intermdiaires dont la taille ou la nature particulire ne justifient pas la dlivrance dun
permis de construire mais simplement le dpt dune dclaration de travaux (L 422-1, R 422-1 et R 4222 du code de lurbanisme),
Les constructions qui, en raison de leur taille extrmement rduite ou de leur nature particulire, ne
ncessitent ni la dlivrance dun permis de construire ni le dpt dune dclaration de travaux (R 421-1
du code de lurbanisme).
18

Autorit de rgulation des tlcommunications

Enfin, dans un cas, un maire a saisi en rfr le juge administratif afin que ce
dernier ordonne sous astreinte l'oprateur de dposer l'antenne relais et les
installations accessoires implantes sur le territoire de sa commune.
Faute d'urgence, le juge a refus de faire droit cette demande (TA Versailles 29
avril 2002, Commune de Quincy-sous-Snart c/ Orange France SA req. n021081,
I.1.).
--- o0o --La description des actes administratifs pris sur le fondement du principe de
prcaution et relatifs la tlphonie mobile illustre la diversit des interprtations
susceptibles dtre faites de ce principe.
Certains actes prescrivent en effet des mesures trs larges et traduisent une
conception extensive du principe de prcaution, dont lobjectif serait de garantir un
risque nul.
Dautres, au contraire, de manire plus nuance, prnent une vision mdiane dudit
principe en prescrivant des mesures qui tendraient vers la recherche dun quilibre
entre la prservation de la sant et le ncessaire dveloppement de lactivit de
tlphonie mobile.
Il convient alors de dterminer si, linverse des personnes publiques, le juge a une
conception prcise et monolithe du principe de prcaution appliqu lactivit de
tlphonie mobile.
1.2.

Un argument contrl par le juge


On distinguera le contrle exerc par le juge administratif (1.2.1) et le contrle
exerc par le juge civil (1.2.2.).

1.2.1.

Le contrle exerc par le juge administratif


A titre liminaire, il faut souligner qu'il existe l'heure actuelle peu de jurisprudence
relative l'application du principe de prcaution aux actes rglementaires et
individuels dont il vient dtre question.
Ceci tant not, il importe d'analyser le contrle exerc par le juge lequel diffre
selon qu'il porte sur les arrts rglementaires dicts par les maires (1.2.1.1.) ou sur
les dcisions individuelles (1.2.1.2.).

19

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

1.2.1.1. Le contrle exerc par le juge administratif sur les arrts municipaux
rglementant l'implantation des stations relais de tlphonie mobile
a)
Les premiers arrts rglementant, sur le territoire des communes, l'implantation des
stations ont t dicts il y a environ un an, de sorte que les recours dirigs leur
encontre, succdant le plus souvent des recours gracieux rejets, n'ont pas encore
fait lobjet de dcisions rendues par les juges du fond.
En ralit, seul le juge des rfrs sest ce jour prononc sur la lgalit d'un arrt
rglementant l'implantation sur le territoire communal des relais de tlphonie
mobile.
Il faut ici indiquer que le juge administratif des rfrs est fond, en vertu des
dispositions de l'article L 521-1 du Code de la justice administrative, suspendre les
effets d'un acte administratif ds lors que l'urgence de la situation est tablie et qu'il
existe un moyen propre crer, en l'tat de l'instruction, un doute srieux quant la
lgalit de la dcision conteste.
Il n'existe notre connaissance qu'une seule ordonnance, aujourd'hui dfinitive,
rendue dans le cadre d'un recours exerc l'encontre d'un arrt rglementant
l'implantation des stations relais, par le juge des rfrs du Tribunal administratif de
Versailles (TA Versailles Ordonnance, 14 aot 2001, Socit BOUYGUES
TELECOM c/ Commune de Saint Cyr l'Ecole, req. n 013329, I.2.).
Aussi, en ltat dune jurisprudence embryonnaire, l'analyse du contrle exerc par
le juge administratif sur les arrts rglementaires ne peut tre que prospective.
b)
Il a t soulign (cf. supra 1.1.1.) que les arrts rglementant l'implantation de
stations relais de radiotlphonie mobile ont tous t pris sur le fondement des
articles L 2212-1 du Code gnral des collectivits territoriales. Il s'agit donc de
mesures de police administrative.
Outre un contrle de forme (comptence de l'auteur de l'acte, notamment) propos
duquel il n'existe ce jour pas de jurisprudence, le juge administratif exerce sur les
mesures de police un contrle au fond particulirement attentif. Les auteurs des
"Grands Arrts de la Jurisprudence Administrative" (Dalloz 12me dition) prcisent
dans leur commentaire de l'arrt de principe BENJAMIN, rendu par le Conseil
d'Etat le 19 mai 1933 (p. 301) :
"Le juge exerce dans cette matire un contrle particulirement pouss; il vrifie en
effet non seulement s'il existait dans les circonstances de l'espce une menace de
trouble de l'ordre public susceptible de justifier une mesure de police, mais encore
20

Autorit de rgulation des tlcommunications

si cette mesure tait approprie par sa nature et sa gravit l'importance de la


menace; il contrle ainsi l'adquation de la mesure aux faits qui l'ont motive ()".
Le Professeur CHAPUS (Droit Administratif Gnral, Tome 1, Montchrestien 15me
dition, n 1268) relve quant lui s'agissant des mesures de police administrative :
"() il n'est pas douteux que l'apprciation de la ncessit de ces mesures passe
par celle de leur rapport avec les faits dont elles procdent : elles sont ncessaires
dans la mesure o elles ne sont pas excessives, c'est dire disproportionnes".
En d'autres termes, le juge administratif, lorsqu'il apprcie la lgalit d'un acte de
police municipale, exerce un contrle approfondi en deux temps :
il vrifie, tout d'abord, si la mesure soumise sa censure est justifie par des
faits particuliers, c'est--dire par des circonstances locales,
et, supposer que tel soit le cas, il examine ensuite si cette mesure est
proportionne au trouble qu'elle entend prvenir.
c)
Aux termes de l'unique jurisprudence en notre possession, on peut constater que le
juge administratif a fait une application rigoureuse des principes, labors de longue
date, rgissant le contrle qu'il exerce sur les mesures de police municipale.
Dans cette affaire, il tait demand au juge de suspendre les effets d'un arrt
municipal dont lobjet tait :
-

d'une part, d'interdire l'implantation sur le territoire de la commune de Saint Cyr


l'Ecole d'quipements de radiotlphonie mobile moins de 300 mtres de toute
habitation et de tout tablissement recevant du public,

et, d'autre part, d'enjoindre aux oprateurs de surseoir l'implantation d'antennes


et de retirer toutes leurs installations.

Le juge des rfrs, saisi par un oprateur de radiotlphonie demandant la


suspension des effets de larrt contest, a fait droit celle-ci en considrant :
"() que le moyen tir de l'absence de circonstances prcises concernant soit des
risques pour la sant publique, soit d'autres menaces pour l'ordre public de nature
justifier la nature, l'tendue et la gravit des mesures prises par l'arrt, est
susceptible de crer, en l'tat de l'instruction, un doute srieux quant la lgalit
de la dcision attaque; qu'il y a lieu, par suite, d'ordonner la suspension de la
dcision attaque".
On constatera que le juge a limit son contrle lexistence des circonstances
locales, justifiant ldiction dune mesure de police.
21

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Le juge na pas pris position sur le caractre proportionn ou, au contraire, excessif
de la mesure.
Cependant, la rfrence " la nature, l'tendue, la gravit des mesures prises par
l'arrt" laisse entendre que si des circonstances locales avaient pu justifier
l'diction de la mesure querelle, le juge se serait certainement livr un contrle
approfondi de cette dernire.
On peut donc supposer que, dans lhypothse o serait reconnue lexistence de
circonstances locales lgitimant la mise en uvre d'une mesure de police, le juge
exercerait la seconde tape de son contrle et porterait ainsi une apprciation de
nature technique sur le contenu de l'acte contest.
Dans ce cas, le contrle exerc par le juge administratif sur les mesures de police
municipale constituerait un moyen efficace permettant de limiter un ventuel usage
excessif par l'administration du principe de prcaution (ce que les professeurs
KOURISLKY et VINEY qualifient "d'excs de prcaution").
1.2.1.2. Le contrle exerc par le juge administratif sur les dcisions individuelles
1.2.1.2.1. Les recours exercs l'encontre des dcisions individuelles sopposant
limplantation de stations relais
a)
Il a dj t indiqu que des maires ont fait le choix, sur le fondement du principe
de prcaution :
de sopposer des dclarations de travaux exempts de permis de construire
prsentes par des oprateurs de tlphonie mobile,
de retirer des dcisions de non-opposition dclaration de travaux lgalement
accordes.
Dautres maires sur le fondement de leur pouvoir de police gnrale (articles
L 2212-2 et suivants du code gnral des collectivits territoriales) ont impos aux
oprateurs de surseoir l'implantation dinstallations pourtant autorises.
Des recours en annulation ont t exercs l'encontre de ces trois catgories de
dcisions mais, le juge du fond ne s'est pour l'heure pas prononc sur leur lgalit.
b)
Le juge des rfrs sest quant lui prononc, notre connaissance, sept reprises.
22

Autorit de rgulation des tlcommunications

(i)
Dans la premire affaire, un oprateur de tlphonie mobile demandait la
suspension des effets d'une dcision prise par un maire sur le fondement du principe
de prcaution en application de son pouvoir de police gnrale (article L 2212-2 du
code gnral des collectivits territoriales). Cette dcision imposait l'oprateur de
surseoir statuer la construction d'un relais de tlphonie mobile qui avait
pourtant t autorise.
Le juge des rfrs ne s'est pas expressment prononc sur le principe de
prcaution.
Il a toutefois ordonn la suspension de l'acte contest au motif, qu'en l'absence
d'urgence, le maire n'tait pas en droit, sur le fondement de ses pouvoirs de police
gnrale, d'imposer l'oprateur de surseoir la ralisation des travaux autoriss
(TA Paris, ordonnance, 17 octobre 2001, Socit Franaise de Radiotlphonie, req.
n0114837, I.3.).
(ii)
Dans deux autres espces, un oprateur de tlphonie mobile sollicitait du juge des
rfrs la suspension des effets dune dcision par laquelle un maire lavait mis en
demeure de cesser les travaux, alors en cours, dinstallation dune antenne relais.
Le juge des rfrs a fait implicitement rfrence au principe de prcaution en
considrant que lintrt de la socit requrante obtenir la suspension des effets
de la dcision conteste primait sur les impratifs de sant publique.
Le juge des rfrs a en effet suspendu les effets de la dcision querelle aux motifs
que : la dcision port(ait) atteinte, de faon suffisamment grave et immdiate, aux
intrts de la Socit Franaise de Radiotlphonie, sans tre justifie par lintrt
de la sant publique (TA Lyon Ordonnances 8 fvrier 2002, Socit Franaise de
Radiotlphonie, req. n 0105765, req. n 0200346, I.4., I.5.).
(iii)
Enfin, un oprateur a demand au juge des rfrs de suspendre les effets de quatre
dcisions d'opposition dclaration de travaux, prises sur le fondement d'arrts
municipaux rglementant l'implantation de stations relais de radiotlphonie
mobile.
L'oprateur soutenait que les dcisions d'opposition taient illgales puisque
dictes sur le fondement d'arrts municipaux eux-mmes illgaux. Autrement dit,
l'occasion d'un recours contre une dcision individuelle de refus, l'oprateur
soulevait l'exception d'illgalit d'un acte rglementaire.
23

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Le juge des rfrs n'a pas fait droit ces demandes, considrant en l'espce
labsence d'urgence suspendre les effets de la dcision de refus. Les ordonnances
de rfr rendues dans le cadre de ces affaires font l'objet d'un pourvoi en cassation
actuellement pendant devant le Conseil d'Etat.
La motivation des ordonnances en question est la suivante :
" Si l'intrt public attach la couverture du territoire national par un service de
radiotlphonie pour l'exploitation duquel la socit requrante a obtenu les
autorisations ncessaires n'est pas contest, il ressort des pices du dossier que les
risques pour la sant publique des ondes lectromagntiques qui manent des
stations de base macrocellulaires sont, en l'tat des connaissances scientifiques,
mconnues et qu'il n'existe par consquent aucune certitude quant leur innocuit
sur la sant des personnes;
que le rapport au directeur gnral de la sant de janvier 2001 n'a notamment pas
apport toutes indications prcises, au regard du principe de prcaution nonc
notamment par l'article L 110-1 du code de l'environnement, quant la dangerosit
de ces stations; que l'ensemble des tudes scientifiques entreprises dont il est fait
tat au dossier, recommande pour la gestion des risques potentiels associs la
tlphonie mobile, une approche s'inspirant de ce principe de prcaution et
prconise des mesures ayant pour objectif de rduire au minimum possible le
niveau d'exposition du public ; qu'une de ces mesures consiste notamment
imposer une distance de scurit entre l'metteur et toute maison habite; qu' cette
fin, l'Angleterre, l'Australie, et les Etats Unis ont notamment impos une distance de
scurit de 300 500 mtres de toute maison habite ; qu'il n'est pas contest que
la demande qui fait l'objet de la dcision d'opposition conteste concernait
effectivement et notamment un dispositif devant tre situ dans l'emprise d'un tel
primtre; qu'enfin la requrante n'tablit pas qu'une densit faible des stations
relais causerait du fait de l'accroissement de puissance des "portables" des risques
plus grands pour la sant publique qu'une densit forte de ces stations;
que dans ces conditions, il n'apparat pas, en l'tat de l'instruction, que l'urgence,
qui () doit s'apprcier objectivement et globalement, justifie la suspension de la
dcision () qu'il en rsulte que la demande de suspension doit tre rejete" (TA
NICE Ordonnances 28 mars 2002, Socit Franaise de Radiotlphonie, req.
n 02-340, 02-603, 02-604, I.6., I.7., I.8.).
On relvera de la motivation retenue que :
-

le juge ne se prononce pas sur le moyen, pourtant invoqu par loprateur, tenant
lillgalit de larrt rglementant, sur le territoire communal, limplantation
dquipements de tlphonie mobile,

24

Autorit de rgulation des tlcommunications

le juge semble valider linstauration dun primtre de scurit, dun rayon de


300 500 mtres autour des habitations situes proximit des quipements en
question, en retenant une rglementation, dont lexistence nest pas tablie, qui
aurait t adopte par des Etats trangers. Cette partie de la motivation est
surprenante dans la mesure o des textes trangers, si tant est quils existent, ne
sont pas, en principe, applicables un litige soumis au droit franais.

On prcisera enfin que le juge des rfrs du Tribunal administratif de Nice avait,
ds le 27 fvrier 2002 dans des termes identiques mais moins dtaills que ceux des
ordonnances prcites du 28 mars 2002, d'ores et dj rejet, pour absence
d'urgence, une requte dpose par un oprateur aux fins d'obtenir la suspension des
effets d'une dcision d'opposition une dclaration de travaux (TA Ordonnance
Nice 27 fvrier 2002, Socit Franaise de Radiotlphonie, req. n 02-209, I.9.).
1.2.1.2.2. Les recours exercs par les tiers l'encontre des dcisions d'urbanisme autorisant
les oprateurs implanter leurs installations de radiotlphonie mobile
Outre les dcisions dont il vient dtre question, prises par les maires sopposant
lexistence de travaux ncessaires ldification dquipements de radiotlphonie
mobile, nous constatons que linstallation desdits quipements est, dans certains
cas, contrarie par lintroduction de recours forms par des tiers ayant un intrt
agir (voisins des quipements, associations de dfense de lenvironnement):
-

contestant la lgalit de dcisions administratives autorisant les oprateurs de


radiotlphonie mobile procder aux travaux ncessaires linstallation de
leurs quipements (a)

et/ou,
-

cherchant engager la responsabilit de la commune en raison de la dlivrance


d'une autorisation d'urbanisme prtendument illgale (b).

a) Les recours pour excs de pouvoir


A lappui du recours quils forment, les tiers invoquent :
-

soit de manire exclusive,

soit parmi dautres moyens tirs dune violation dune disposition durbanisme,

la mconnaissance et/ou la violation du principe de prcaution par lauteur de la


dcision conteste.

25

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Nous disposons, ce jour, de quatre jugements rendus au fond :


Tribunal Administratif de Marseille, 31 octobre 2001 (I.10.), Monsieur BRUN
(req. n 9907002),
Tribunal Administratif de Strasbourg, 27 juillet 2001 (I.11.), Monsieur ROTH
(req. n 9904059),
Tribunal Administratif de Nice, 10 mai 2001 (I.12.), Monsieur VAN ACKER
(req. n 004754),
Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise, 13 mars 2001 (I.13.), Collectif
Montfermeil Environnement ADERZAC-ADPM et autres (req. n 0036097),
annul par la Cour Administrative d'Appel de Paris par un arrt du
11 juillet 2001 (I.14.), Socit BOUYGUES TELECOM (req. n 01PA01626),
et de deux ordonnances de rfr, rendues respectivement le 29 mars 2001 (I.15) et
le 26 avril 2001 par le Vice-Prsident du Tribunal administratif de Bordeaux
(Association pour la protection de l'environnement de SOUILLES et des alentours,
req. n 0003432).
Nous ne disposons pas de l'ordonnance rendue le 26 avril 2001 par le VicePrsident du Tribunal administratif de Bordeaux. Il faut toutefois indiquer que cette
ordonnance a fait l'objet d'un pourvoi en cassation. Or, ce pourvoi a t rejet, le
27 juillet 2001, par la commission d'admission des pourvois en cassation du Conseil
d'Etat (req. 233.629). La dcision prise par ladite commission sera analyse ci-aprs
(cf. infra 2.1.1.2.)
L'analyse de ces jurisprudences ne permet pas pour l'heure de dgager une ligne
directrice affirme quant la position du juge administratif sur l'application du
principe de prcaution aux dcisions d'urbanisme.
Trois orientations semblent pourtant se dessiner.
i)
En premier lieu, le Tribunal Administratif de Strasbourg, dans son jugement en date
du 27 juillet 2001, a cart le moyen avanc par le requrant, tir de la prtendue
mconnaissance par le maire du principe de prcaution, en considrant que ce
principe ne fait pas partie des rgles au respect desquelles l'administration doit
veiller lorsqu'elle dlivre une autorisation d'urbanisme.

26

Autorit de rgulation des tlcommunications

Ainsi, la juridiction strasbourgeoise a considr :


que si M. ROTH invoque larticle L 200-1 du code rural et le principe de
prcaution qui y est dfini pour critiquer larrt attaqu, les missions dondes
lectromagntiques sont directement lies non pas ldification du pylne litigieux
telle quelle a t autorise par larrt attaqu () mais au fonctionnement de
lquipement () que par suite () lindpendance des lgislations relatives dune
part, ltablissement et lexploitation des rseaux lectroniques et, dautre part,
lurbanisme, soppose ce que lautorit comptente en matire doccupation et
dutilisation des sols fasse application du principe de prcaution pour interdire
limplantation dun pylne () que ds lors, le moyen tir de ce que le maire de la
commune de GERSTHEIM aurait mconnu le principe de prcaution est
inoprant et ne peut qutre cart .
ii)
En deuxime lieu, les Tribunaux de Marseille et de Nice, dans leurs jugements
rendus respectivement le 31 octobre et le 10 mai 2001, ont, contrairement au
Tribunal Administratif de Strasbourg, accept d'examiner la lgalit des dcisions
d'urbanisme au regard du principe de prcaution.
Ils ont toutefois rejet ce moyen, considrant que le caractre trs hypothtique des
ventuels risques sanitaires lis l'activit de radiotlphonie mobile ne permettait
pas de s'opposer pour ce motif l'implantation des stations relais.
La juridiction marseillaise a ainsi estim :
"que la circonstance que l'antenne du projet se situerait moins de 200 mtres de
sept habitations n'est pas de nature entacher la dcision en litige d'illgalit
compte tenu du caractre imprcis, trs alatoire et fortement contest des risques
encourus, et alors mme que la socit BOUYGUES TELECOM soutient sans tre
contredite que son installation rpond aux normes fixes par la recommandation du
conseil de l'Union Europenne du 12 juillet 1999".
Dans un ordre d'ides voisin, le juge niois a rejet le moyen tir de la violation du
principe de prcaution considrant que :
"la nature, l'importance des risques induits par ce type d'installations ne sont pas
connus et dtermins prcisment et certainement".
On notera toutefois que, dans ce mme jugement, le Tribunal a rappel que
l'administration ne peut refuser ou accorder une dclaration de travaux "qu'en
fonction des dispositions d'urbanisme", ce qui devrait conduire exclure toute
rfrence, mme implicite, au principe de prcaution.

27

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Il faut ajouter que le Tribunal Administratif de Bordeaux, par une ordonnance de


rfr du 29 mars 2001, est pour sa part all plus avant dans l'examen du moyen tir
de la mconnaissance du principe de prcaution en relevant :
"les valeurs d'intensit de champ magntique et d'induction magntique seront trs
largement infrieures celles dont le respect est prconis par la recommandation
1999/519/CE du Conseil de l'Union europenne du 12 Juillet 1999 () que les
normes ainsi dfinies, en fixant des niveaux d'exposition trs sensiblement
infrieures ceux au-del desquelles, en l'tat actuel de la science, il pourrait tre
possible de craindre, mme si leur existence n'est pas dmontre, des risques pour
la sant, prennent en compte les exigences du principe de prcaution".
Ds lors, le juge a conclu que :
"contrairement ce que soutient l'association requrante, ces exigences ne
comportent pas l'obligation pour la personne qui demande l'autorisation
l'obligation de dmontrer qu'il n'existe aucun risque", et a rejet, de ce fait, le
moyen tir de la violation du principe de prcaution.
iii)
En troisime et dernier lieu, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a, dans son
jugement du 13 mars 2001, pris une position diffrente des deux prcdentes.
Il a en effet annul une dcision d'urbanisme sur le moyen tir de la violation du
principe de prcaution au motif que :
"dans les circonstances de l'espce, en l'absence de prcisions sur la puissance et la
porte des radiofrquences utilises, la ralisation d'un relais de tlphonie mobile,
pourvu d'une antenne de 26 mtres de hauteur, peut tre considre en l'tat actuel
des connaissances comme prsentant des risques potentiels sur la sant des enfants
qui frquentent des tablissements scolaires situs proximit immdiate et des
riverains de la mme zone; qu'il n'apparat pas que l'existence ou l'absence de ces
risques puisse tre dtermine avec certitude dans un dlai permettant la simple
suspension de la dcision litigieuse".
Ce jugement a toutefois t annul par un arrt de la Cour Administrative d'Appel
de Paris rendu le 11 juillet 2001, en raison du caractre irrecevable de la requte en
annulation de la dcision d'urbanisme conteste, prsente devant le juge de
premire instance.
b) Les recours en responsabilit
Nous disposons, ce jour, dune seule dcision portant sur la mise en jeu de la
responsabilit d'une commune dans le cadre de la dlivrance d'une autorisation
d'urbanisme portant sur l'implantation d'une station relais.
28

Autorit de rgulation des tlcommunications

Les tiers requrants estimaient que la responsabilit de la commune devait tre


engage dans la mesure o, selon eux, elle avait commis une faute en ne s'opposant
pas aux travaux objet de la dclaration dpose par l'oprateur. Ils demandaient en
consquence la condamnation de la commune leur verser une somme d'argent
correspondant au prjudice subi en raison de l'illgalit fautive commise par la
personne publique.
Le juge a refus de faire droit cette demande, considrant :
"que l'tat des connaissances scientifiques ne permet pas de connatre avec
certitude la nature et l'importance des risques induits par ce type d'installations et
leurs consquences sur la sant () que le maire () n'a par suite pas commis
d'erreur manifeste d'apprciation () qu'en l'absence d'une illgalit fautive, les
conclusions susmentionnes [indemnitaires] doivent tre () rejetes" (TA PAU
2 mai 2002, Monsieur Pierre Palincin, req. n 99-1478) (I.16.).
--- o0o --L'analyse de la jurisprudence administrative relative l'implantation des relais de
radiotlphonie mobile laisse apparatre que le juge n'ignore pas totalement le
principe de prcaution. Il reste toutefois que le juge administratif semble rencontrer
des difficults pour en apprcier la porte juridique.
A ce stade, on peut se demander si le juge civil est confront aux mmes difficults.
I.2.2.

Le contrle exerc par le juge civil


Aux termes de leur rapport, transmis au Premier Ministre le 15 octobre 1999,
consacr au principe de prcaution, les Professeurs KOURILSKY et VINEY
relevaient (page 93) :
"Il est frappant de constater qu'en FRANCE, les juridictions judiciaires paraissent,
jusqu' prsent, ignorer peu prs compltement le principe de prcaution. Elles
connaissent certes les notions de "prudence" et de "diligence" dont elles font
couramment usage, notamment dans le contentieux des responsabilits civiles et
pnales en incluant d'ailleurs souvent le manque de prcaution, mais sans se rfrer
la notion technique de "prcaution", telle qu'elle est dfinie, par exemple, par la
loi BARNIER du 2 fvrier 1995".
Depuis la publication du rapport, la position du juge civil, s'agissant des relais de
radiotlphonie mobile n'a pas volu. En effet, le constat formul par ces auteurs
reflte toujours l'tat du droit positif, tant en ce qui concerne les dcisions rendues
par le juge des rfrs (I.2.1.2.1.), que celles rendues par le juge du fond (I.2.1.2.2.),
mme si la faible quantit de jurisprudences en la matire ne permet pas de tirer des
conclusions dfinitives.
29

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

I.2.2.1. Le juge des rfrs


Le juge judiciaire des rfrs a eu l'occasion d'tre saisi de demandes visant :
-

soit au dmantlement de relais de radiotlphonie mobile (a),

soit ordonner des mesures d'expertise destines dterminer les ventuels


effets sanitaires des ondes mises par ces installations (b).

a) Les demandes prsentes aux juges des rfrs en vue dun dmantlement
dinstallations de radiotlphonie mobile
A plusieurs reprises, des personnes physiques, voisines de relais de tlphonie
mobile ont saisi le juge judiciaire des rfrs (gnralement le Prsident du Tribunal
de Grande Instance) de demandes tendant :
-

soit au dmantlement des installations de radiotlphonie mobile installes


proximit de leurs habitations,

soit la suspension de leur mise en service,

soit enfin linterruption des travaux de construction entrepris.

Ces demandes, toutes fondes plus ou moins explicitement sur le principe de


prcaution, sont en gnral rejetes par le juge judiciaire des rfrs en
considration des limites de sa comptence.
i)
La comptence du juge judiciaire des rfrs du Tribunal de Grande Instance ne
peut tre fonde que sur l'article 808 ou sur l'article 809 du Nouveau Code de
Procdure Civile.
L'article 808 du Nouveau Code de Procdure Civile dispose :
"Dans tous les cas d'urgence, le Prsident du Tribunal de Grande Instance peut
ordonner en rfr toutes les mesures qui ne se heurtent pas une contestation
srieuse qui justifie l'existence d'un diffrend".
L'article 809 alina 1er du Nouveau Code de Procdure Civile indique, pour sa part :
"Le Prsident peut toujours, mme en prsence d'une contestation srieuse,
prescrire en rfr les mesures conservatoires ou de remise en tat qui s'imposent,
30

Autorit de rgulation des tlcommunications

soit pour prvenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble
manifestement illicite".
A cet gard, le juge des rfrs refuse de considrer que le recours, par les
demandeurs, au principe de prcaution puisse le dispenser de respecter les
conditions de son intervention telles que dfinies par les textes prcits.
Ainsi, une action en rfr fonde sur le principe de prcaution ne pourra prosprer
la seule condition quelle respecte les critres poss par les articles 808 et 809 du
Nouveau Code de Procdure Civile.
En d'autres termes, il n'y a pas d'autonomie du principe de prcaution dans le cadre
des actions en rfr intent devant le juge civil.
En effet, la Cour d'Appel de Paris, dans un arrt du 15 mars 2000 (II.1.), a refus de
consacrer le caractre autonome du principe de prcaution en considrant :
"que le principe de prcaution invoqu n'autorise pas le juge des rfrs
s'affranchir des conditions d'exercice de ses prrogatives".
Plusieurs dcisions rendues depuis lors en premire instance ont retenu la solution
dgage par la Cour dAppel de Paris.
Ainsi, par une ordonnance du 5 septembre 2001 (II.2.), le juge des rfrs du
Tribunal de Grande Instance de Grenoble a jug :
" le principe de prcaution invoqu par le demandeur, quel que lgitime qu'il soit
(et d'ailleurs consacr en matire d'environnement par l'article L200-1 du Code
rural), ne saurait autoriser le juge des rfrs s'affranchir des conditions
d'exercice de ses prrogatives".
Le juge des rfrs du Tribunal de Grande Instance de Toulouse, par une
ordonnance en date du 3 octobre 2001(II.3.), a galement jug :
"Attendu que si des recommandations europennes et nationales sont en cours
d'laboration en vertu du principe de prcaution, ce principe est incompatible avec
le dommage imminent que seul le juge des rfrs, juge de l'vidence, a le pouvoir
de faire cesser".
Enfin, le juge des rfrs du Tribunal de Grande Instance d'Aix-en-Provence a
jug, par son ordonnance du 16 octobre 2001 (II.4.) :
"Le seul principe de prcaution ne peut fonder la comptence particulire du juge
des rfrs".
Au vu de ses lments, il convient toutefois de dterminer si le principe de
prcaution peut tre utilement invoqu dans le cadre des actions en rfr
31

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

introduites sur le fondement des articles 808 et 809 du Nouveau Code de Procdure
Civile.
ii)
L'article 808 du Nouveau Code de Procdure Civile dispose :
"Dans tous les cas d'urgence, le Prsident du Tribunal de Grande Instance peut
ordonner en rfr toutes les mesures qui ne se heurtent pas une contestation
srieuse qui justifie l'existence d'un diffrend".
A notre connaissance, le juge judiciaire n'a pas encore t interrog sur le point de
savoir si le principe de prcaution permettrait, sur le fondement de l'article 808 du
Nouveau Code de Procdure Civile, d'obtenir la dmolition d'un relais de tlphonie
mobile.
Cette absence de jurisprudence s'explique sans doute par le fait qu'il serait dlicat
d'invoquer la condition d'urgence alors mme que le principe de prcaution vise
limiter des risques hypothtiques ou potentiels.
iii)
L'article 809 alina 1er du Nouveau Code de Procdure Civile indique, pour sa part :
"Le Prsident peut toujours, mme en prsence d'une contestation srieuse,
prescrire en rfr les mesures conservatoires ou de remise en tat qui s'imposent,
soit pour prvenir un dommage imminent, soit pour faire cesser un trouble
manifestement illicite".
On peut donc sinterroger sur le point de savoir si une action en dmolition fonde
sur les dispositions du 1er alina de larticle 809 du NCPC serait de nature
prosprer.
Pour ce faire, il faut examiner les conditions alternatives poses par le texte prcit
subordonnant les pouvoirs du juge des rfrs lexistence :
-

soit dun dommage imminent,

soit dun trouble manifestement illicite.

Le trouble manifestement illicite :


Les Professeurs SOLUS et PEROT (cits par le Dalloz Action Procdure Civile
n1058) dfinissent le trouble manifestement illicite comme :
32

Autorit de rgulation des tlcommunications

"toute perturbation rsultant d'un fait matriel ou juridique qui, directement ou


indirectement, constitue une violation vidente de la rgle de droit".
Or, le principe de prcaution se rapporte l'existence d'un risque hypothtique.
L'invocation de ce principe apparat donc incompatible avec le caractre
manifeste ou vident du trouble exig par l'article 809 alina 1er prcit.
Face cette incompatibilit, le juge civil est alors enclin rechercher d'autres
lments susceptibles dtablir la preuve de l'existence d'un trouble manifestement
illicite.
Ainsi, le juge examine la rgularit de lautorisation donne par le propritaire du
terrain support de linstallation ; il contrle encore lexistence des autorisations
administratives, lorsquelles sont requises, ncessaires linstallation des
quipements.
Cette dmarche est parfaitement illustre par l'ordonnance du 15 juin 2001 (II.5.)
rendue par le juge des rfrs du Tribunal de Grande Instance de Marseille.
Dans cette affaire, il a en effet t jug :
"Force est de constater qu'il n'y a aucun trouble manifestement illicite puisque le
terrain litigieux appartient la mairie, laquelle l'a concd la Socit des Eaux
pour y installer un rservoir ; que la socit BOUYGUES a sign un contrat de bail
le 15 novembre 2000 avec la SEM aprs accord de la mairie entrin par un
protocole tripartite du 16 octobre 2000 ; que le dossier de dclaration de travaux a
t dpos, un arrt de non-opposition dlivr le 6 novembre 2000 sans qu'aucun
recours ne soit port devant la juridiction administrative".
De mme, le juge des rfrs du Tribunal de Grande Instance de Grenoble (op. cit.)
a considr:
"Le trouble manifestement illicite suppose une violation vidente de la rgle de
droit. En l'espce, la SA BOUYGUES TELECOM justifie du respect - au moins
apparent - de la procdure administrative et de l'obtention de l'autorisation de
mettre en place et d'exploiter l'installation litigieuse".

Le dommage imminent :
Les auteurs du Dalloz Action Procdure Civile (n1057) citant les Professeurs
SOLUS et PEROT prcisent :
"Le dommage imminent s'entend du dommage qui n'est pas encore ralis, mais qui
se produira srement si la situation prsente doit se perptuer".
33

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Ds lors, on peroit que la seule invocation d'un dommage hypothtique ou


ventuel, c'est--dire celui intressant prcisment le principe de prcaution, parat
incompatible avec la notion de dommage imminent dont la survenance est certaine.
C'est prcisment ce qu'a jug la Cour d'Appel de Paris dans son arrt prcit du 15
mars 2000 :
"Considrant que, par les interrogations et incertitudes qu'ils comportent ou les
contradictions qui les opposent, les articles de presse et tudes techniques verss
aux dbats par chacune des parties montrent qu'il n'y a pas actuellement
d'unanimit scientifique quant l'innocuit des rayonnements lectromagntiques
produits par les antennes litigieuses ; que s'il ne peut tre affirm qu'il n'existe
aucun risque pour la sant des personnes, la nature et l'intensit de ce risque, le
supposer tabli, restent encore largement inconnues, de sorte que le dommage
allgu ne revt pas le caractre d'imminence prvu par l'article 809 alina 1er du
Nouveau Code de Procdure Civile pour justifier la mesure d'interruption ou de
suspension des travaux sollicite par les appelantes".
Dans la ligne de cette jurisprudence, les juges des rfrs ont considr :

"Attendu sur le risque sanitaire invoqu mais non tabli, qu'il ne permet
pas au juge des rfrs de Marseille d'ordonner une dmolition au nom
d'un principe de prcaution" (Tribunal de Grande Instance de Marseille,
op. cit.).

"Nonobstant le dernier rapport officiel franais en la matire (concluant


l'absence de risque pour la sant des populations vivant proximit des
stations de base), on ne peut totalement exclure la possibilit d'un risque,
(en l'tat d'autres points de vue divergents), il n'en demeure pas moins
qu'un tel risque n'est tabli de manire certaine, ni dans son existence, ni
dans sa nature, ni dans son intensit, et revt donc un caractre purement
ventuel, de sorte que le dommage allgu ne peut tre qualifi
d'imminent" (Tribunal de Grande Instance de Grenoble, op. cit.).

"Le dommage allgu n'tant qu'hypothtique, il ne revt pas le caractre


d'imminence prvu par l'article 809 du Nouveau Code de Procdure Civile
pour justifier la mesure de l'interdiction des travaux sollicits par la
demanderesse" (cf. Tribunal de Grande Instance de Toulouse, op. cit.).

b) Les demandes prsentes aux fins dexpertise


Outre les actions tendant obtenir en rfr le dmantlement des installations de
radiotlphonie mobile, ou la suspension de leur mise en service, ou encore
linterruption des travaux de construction, les interrogations souleves quant aux
ventuels effets sanitaires des ondes mises par ces installations ont galement
conduit des voisins de celles-ci solliciter des mesures dexpertise pour dterminer
l'existence ou non d'un risque sanitaire.
34

Autorit de rgulation des tlcommunications

Ces demandes sont fondes, soit sur l'article 808 prcit du Nouveau Code de
Procdure Civile, soit sur l'article 145 dudit code qui dispose:
"S'il existe un motif lgitime de conserver ou d'tablir avant tout procs la preuve
de faits dont pourrait dpendre la solution d'un litige, les mesures d'instruction
lgalement admissibles peuvent tre ordonnes la demande de tout intress, sur
requte ou en rfr".
Les demandes dexpertise fondes sur les dispositions de larticle prcit, sont en
gnral rejetes par le juge des rfrs, en considration de leur caractre inutile.
Ainsi, le Prsident du Tribunal de Grande Instance de Privas a jug (II.6.) :
"L'expertise sollicite ne pourrait tre diligente de faon fructueuse en raison
mme des incertitudes scientifiques existantes". (23 aot 2000)
La Cour d'Appel de PARIS, dans son arrt prcit du 15 mars 2000, a pour sa part
prcis:
"Considrant enfin que la demande d'expertise prsente subsidiairement ne peut
tre accueillie sur le fondement de l'article 808 du nouveau Code de procdure
civile, compte tenu des contestations srieuses releves sur sa justification"
La Cour d'Appel de Rennes, aux termes dun arrt rendu le 22 novembre 2000
(II.7.), a galement considr :
" il n'existe actuellement et bien que des tudes sont menes cet gard, aucune
certitude quant la ralit des risques pour la sant lie l'installation des stations
de tlphonie mobile et que si le principe de prcaution commande en raison d'un
doute ou d'une probabilit de prendre des mesures de prcaution, il sort de la
comptence d'un mdecin, ft-il expert, de pouvoir dterminer les consquences sur
la sant de Monsieur Y. de l'installation d'une station relais proximit de son
domicile ; que du reste, si consquences il peut y avoir, chacun s'accorde au
moins admettre qu'il s'agirait d'effets insidieux ou durables qui prcisment
chappent toute constatation mdicale instantane et ncessairement limite
dans le cadre d'une expertise.

Considrant qu'en consquence, la mesure d'instruction sollicite apparat inutile


ou en tout cas non-pertinente".
Toutefois, il semblerait que l'ordonnance du 23 aot 2000 (II.6.) rendu par le juge
des rfrs du TGI de PRIVAS ait t infirme par la juridiction d'appel et qu'une
expertise ait t ordonne sur le fondement de l'article 145 du NCPC2.
2

La dcision rendue par la Cour ntant pas en notre possession, nous ne sommes pas en mesure den livrer
les termes et den apprcier la porte.
35

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

I.2.2.2. Le juge du fond


En l'tat des informations en notre possession, les actions inities par les personnes
prives devant le juge civil reposent principalement sur trois fondements 3 :
la thorie jurisprudentielle du trouble anormal de voisinage qui rsulterait de la
prsence d'une station relais de radiotlphonie mobile (a),
la responsabilit pour faute dlictuelle de l'oprateur fonde sur les termes de
l'article 1382 du code civil (b),
les vices du consentement (c).
a) Le trouble anormal de voisinage
(i)
La thorie du trouble anormal de voisinage permet de solliciter une rparation alors
mme que l'exploitant de l'installation de radiotlphonie mobile litigieuse n'a
commis aucune faute.
Il s'agit donc d'un systme de responsabilit objective
Si la condition de la faute n'est pas exige, il appartient en revanche au demandeur
de prouver que le prjudice dont il allgue l'existence excde les inconvnients
normaux de voisinage.
En d'autres termes, un prjudice, s'il n'est pas anormal, n'entrane pas droit
rparation, cela suppose lexistence des prjudices qui, mme avrs, ne sont pas
indemnisables.
(ii)
Il arrive que des voisins des installations de relais de radiotlphonie mobile
saisissent les Tribunaux de Grande Instance ou Tribunaux d'Instance de demandes
tendant :
-

soit la dmolition des relais,

soit loctroi dune indemnisation destine rparer les prtendus troubles


occasionns par la proximit de l'installation de radiotlphonie mobile.

36

Autorit de rgulation des tlcommunications

A cette fin, les demandeurs mettent en avant l'impact visuel de l'installation et/ou les
incertitudes quant aux ventuels effets sanitaires des stations relais.

L'impact visuel
Dans la trs grande majorit des cas, les requrants se bornent faire tat du
caractre "inesthtique" des relais de radiotlphonie mobile estimant que la
prsence de ces derniers serait de nature leur causer un prjudice de vue.
Le caractre anormal de ce prjudice s'apprciant in concreto, il est difficile de
synthtiser de manire exhaustive la jurisprudence qui peut s'appuyer, le cas
chant, sur des conclusions d'experts immobiliers pralablement dsigns par le
juge
On citera ici quelques dcisions rcemment intervenues.
Aux termes dun jugement rendu le 11 septembre 2001 (frapp d'appel), le Tribunal
de Grande Instance de Tours a estim (II.8.) :
" la seule vision du pylne ne saurait juridiquement fonder une demande en
indemnisation, que seul un trouble anormal de voisinage peut ouvrir droit une
telle indemnisation ;
Que le droit franais ne protge aucun droit la vue sur l'horizon et que dans le
cas contraire cela rendrait impossible toute volution du tissu construit".
La Cour d'Appel de Rennes, dans un arrt du 18 dcembre 2001 (II.9.) (faisant
lobjet dun pourvoi en cassation), a jug qu'un relais de tlphonie mobile d'une
hauteur de 16 mtres situ 20 mtres de la proprit du demandeur ne constituait
pas un trouble anormal de voisinage.
En revanche, le Tribunal d'Instance de Saint-Tropez, dans un jugement du 13
septembre 1999 (II.10.) (frapp d'appel), a jug que la prsence dun pylne situ
quelques mtres d'une proprit constituait un trouble anormal de voisinage
justifiant la dmolition.

L'ventuel trouble sanitaire et le principe de

prcaution

Par ailleurs, les justiciables font trs souvent tat de la prtendue atteinte leur
sant qui rsulterait de la prsence dans leur environnement proche dune
installation de radiotlphonie mobile. Ils font ainsi rfrence au principe de
prcaution.

37

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

A notre connaissance, deux dcisions auraient fait application, pour l'carter, du


principe de prcaution l'occasion d'un litige concernant la prsence d'un relais de
tlphonie mobile.
Il faut d'abord citer un jugement rendu par le Tribunal de Grande Instance de Tarbes
(II.11.), le 7 juin 2000 par lequel le juge a implicitement refus de considrer que
les ventuels effets des ondes mises par les relais de tlphonie mobile seraient de
nature justifier la dmolition d'une installation de ce type.
Ainsi, il a t jug :
"Si le certificat mdical [vers par la demanderesse] voque des troubles de
l'audition, il n'tablit pas de faon certaine le lien de causalit entre la construction
de l'ouvrage et l'tat de sant de Madame ".
Le Tribunal s'est ainsi livr une analyse classique du droit de la responsabilit en
exigeant l'existence d'un dommage certain et actuel (cf. rapport KOURILSKY et
VINEY, op. cit. p. 132).
Le Tribunal a, par ailleurs, relev :
"Qu'enfin et surtout, il y a lieu de relever que l'implantation dudit ouvrage s'est faite
dans le respect des rgles administratives en vigueur, tant en ce qui concerne les
autorisations pralables que les mesures de scurit respecter.
Que si thoriquement, le fait pour le constructeur d'avoir satisfait l'intgralit des
prescriptions administratives ne peut l'exonrer de toute responsabilit, il n'en
demeure pas moins que la dlivrance de l'autorisation administrative constitue la
preuve d'une part que toutes les rgles protectrices de la salubrit ou de la scurit
publique ont t respectes et que d'autre part l'exploitation dont la nocivit n'est
pas cette heure dmontre, prsente une utilit pour la collectivit devant
laquelle les intrts individuels aussi lgitimes soient-ils doivent s'effacer".
En faisant rfrence aux "intrts individuels", le Tribunal vise avant tout les
intrts pcuniaires de la demanderesse qui sollicitait, outre la dmolition de
l'installation, l'octroi de dommages et intrts.
Pour ce qui concerne l'intrt non pcuniaire de la demanderesse, recouvrant la
protection de sa sant, le juge considre que celui-ci n'est pas remis en cause par
l'exploitation de l'installation litigieuse dont "la nocivit n'est pas () dmontre".
Le Tribunal refuse ainsi de consacrer une force juridique une conception extensive
du principe de prcaution et applique les rgles classiques du droit de la
responsabilit en retenant qu'une absence de prjudice certain ne peut donner lieu
rparation.

38

Autorit de rgulation des tlcommunications

Ensuite et trs rcemment, la Cour d'appel de Paris, par un arrt du 7 mai 2002
(II.12.), a fait expressment rfrence au principe de prcaution dans le cadre d'une
action fonde sur l'existence d'un trouble anormal de voisinage en jugeant .
" () quant au principe de prcaution, il ne peut pas conduire la Cour soumettre
une relais de tlphonie mobile, - install sur une toiture seulement accessible pour
l'entretien des parties communes et la maintenance du matriel de l'oprateur -,
des normes plus svres que celles en vigueur qui tiennent compte des donnes
actuelles de la science et qui n'ont pas t transgresses en l'espce ().
Il n'y a pas lieu au dmontage du relais au titre du trouble anormal de voisinage" 4.
La Cour a adopt une analyse identique celle retenue par la Tribunal de Tarbes en
considrant que le principe de prcaution ne saurait remettre en cause les principes
du droit commun de la responsabilit.
b) La responsabilit dlictuelle
La mise en uvre, sur le fondement de l'article 1382 du code civil, de la
responsabilit dlictuelle de l'oprateur suppose l'inverse la dmonstration :
-

dune faute commise par celui-ci,

du lien de causalit entre la faute et le prjudice subi.

En outre, pour que le requrant obtienne rparation du prjudice qu'il estime avoir
subi, il faut que ledit prjudice rsulte directement de la faute commise par
l'oprateur poursuivi.
A notre connaissance, aucune jurisprudence pertinente n' a t rendu sur ce point
dans le cadre des contentieux portant sur l'installation de relais de tlphonie
mobile.
c) Les vices du consentement
Enfin, lorsqu'un contrat visant autoriser l'implantation d'une station relais a t
conclu entre un oprateur de tlphonie mobile et un ou des propritaires, il peut
arriver que ces derniers s'opposent la mise en place de cet quipement.
Dans cette hypothse, les propritaires soutiennent ne pas avoir dispos
dinformations suffisantes sur les ventuels effets sanitaires des stations relais.

A l'poque des faits, en l'absence de rglementation spcifique (cf 3.), le juge qualifie de "normes" en
vigueur les valeurs contenues dans la recommandation europenne du 12 juillet 1999.
39

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Ils font alors tat du vice ayant affect leur consentement lors de la conclusion des
contrats et sollicitent, sur ce fondement, l'annulation la convention ou de la
dlibration de l'assemble gnrale autorisant l'installation de l'oprateur.
Ainsi, dans un jugement (frapp d'appel) du 5 dcembre 2000 (II.13.), le Tribunal
d'Instance de Montpellier a jug qu'un oprateur n'avait pas suffisamment inform
les copropritaires sur les risques potentiels des installations de tlphonie mobile.
En revanche, la Cour d'Appel de PARIS, aux termes de l'arrt prcit du 7 mai
2002, a refus de faire droit une demande exerce par une copropritaire estimant
que son consentement avait t vici aux motifs que ladite copropritaire :
"n'ignorait pas que l'implantation projete du relais avec trois grandes antennes et
trois armoires se ferait en terrasse au-dessus de son appartement, tait
parfaitement mme de se convaincre, mme en l'absence de connaissances
scientifiques tendues, de l'existence d'un ala, d'un risque ventuel pour la sant,
quant elle a vot en faveur du projet. Elle ne pouvait tre sre ni de l'innocuit ni de
la nocivit de type, nocivit qui jusqu' prsent n'a pas t tablie ()
Le jugement sera encore confirm en ses dispositions ayant rejet la demande
d'annulation de la dcision d'assemble gnrale fonde sur le vice du
consentement".
--- o0o ---

40

Autorit de rgulation des tlcommunications

2.

Le principe de prcaution : un argument politique


Si le principe de prcaution est un argument juridique au service des maires et du
juge tant administratif que civil, il constitue galement un argument politique
invoqu par les personnes prives pour protger leur environnement et par les lus
pour prserver lenvironnement.
L'argument politique tir du principe de prcaution doit s'entendre ici comme un
lment stratgique avanc par les personnes prives et publiques pour contrecarrer
le dveloppement des rseaux de radiotlphonie mobile. On relvera toutefois que
le principe de prcaution n'est pas le seul argument utilis par lesdites personnes
pour parvenir cette fin.

2.1.

Un argument utilis par les personnes prives pour assurer la protection de


leur environnement
Lanalyse des actions contentieuses inities par les personnes prives contre les
installations de radiotlphonie mobile laisse apparatre une double motivation.
Les actions menes par les personnes prives semblent rpondre au double souci de
la protection :
de leur environnement esthtique,
de leur sant.
En vue de parvenir ces fins, les personnes prives optent pour deux voies de droit.
Dun ct, elles tentent de remettre en cause lacte administratif autorisant
loprateur procder la construction de son installation de radiotlphonie
mobile.
Pour ce faire, elles saisissent le juge administratif dun recours tendant
lannulation des dcisions de non opposition aux dclarations de travaux dposes
par les oprateurs en vue de ldification ou de la mise en place de leurs
installations (2.1.1.).
De lautre, les personnes prives saisissent le juge civil aux fins dobtenir la
rparation du prjudice qui rsulterait pour elles de limplantation dune station
relais de radiotlphonie mobile proximit de leur proprit (2.1.2.).

2.1.1.

La saisine du juge administratif


On examinera successivement :
la nature du recours exerc devant le juge administratif (2.1.1.1.),
41

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

les arguments invoqus par les personnes prives devant ce juge (2.1.1.2.).
2.1.1.1. La nature du recours exerc devant le juge administratif
Lorsquelles saisissent le juge administratif, les personnes prives sollicitent
lannulation de la dcision prise en vertu des rgles durbanisme autorisant les
oprateurs procder la construction de leurs installations de radiotlphonie
mobile 5.
Elles font donc un procs un acte et exercent, de ce fait, un recours pour excs
de pouvoir .
Le contentieux de lexcs de pouvoir vise seulement dcider du sort de lacte
contre lequel le recours est dirig.
Cest pourquoi, le juge de lexcs de pouvoir est uniquement fond
prononcer :
-

lannulation,

ou la confirmation de lacte administratif qui lui est dfr.

On rappellera que les dcisions annules par le juge administratif sont rputes
ntre jamais intervenues. En dautres termes, lannulation opre avec un effet
rtroactif : non seulement la dcision nexiste plus, mais elle est considre comme
nayant jamais exist.
Toutefois lannulation de la dcision durbanisme (arrt de non opposition une
dclaration de travaux) ne signifie pas, en pratique, quil devra tre procd la
dmolition de linstallation objet de cette dcision.
Il convient en effet de rappeler que lorsquil annule une autorisation durbanisme, le
juge administratif ne peut ordonner la dmolition de la construction irrgulirement
difie, cette prrogative appartenant au juge judiciaire.
Le juge administratif, dans le cadre d'un recours pour excs de pouvoir, n'est pas
davantage fond prononcer des condamnations visant rparer financirement le
prjudice dont le requrant s'estime victime en raison de l'implantation, dans son
proche environnement, d'une installation de radiotlphonie mobile.
Cette question relve en effet de la comptence du juge judiciaire.

Il sagit dans la plupart des cas des dcisions de non opposition dclaration de travaux dlivres par les
Maires en application des dispositions de larticle R 422-2 e) du code de lurbanisme.
42

Autorit de rgulation des tlcommunications

2.1.1.2. Les arguments invoqus devant le juge administratif


Le contentieux de lexcs de pouvoir est un contentieux objectif par lequel il est
demand au juge de se prononcer sur la lgalit, cest dire la conformit aux
textes en vigueur (notamment les lois et rglements), de lacte soumis sa
censure.
En principe, les dcisions durbanisme doivent, par dfinition, seulement respecter
les rgles durbanisme, pour la plupart rassembles dans le code de lurbanisme et
dans les documents locaux de planification (Plan local durbanisme 6).
Une dcision durbanisme nencourt lannulation que pour autant quelle a t
dlivre en violation des rgles en question.
En vertu du principe, sans cesse rappel par la jurisprudence, de lindpendance des
lgislations, il ne peut tre excip de la mconnaissance et/ou de la violation dune
rgle ne relevant pas du droit de lurbanisme lappui dune contestation dune
autorisation de construire ou dexcuter des travaux (voir en ce sens,
CE 24 fvrier 1995, Commune de la Coucourde c/ Mme COSTA, req n 108.212 ;
4 fvrier 1994, Monsieur Joseph LABORDE, req n 105.993 ; 3 fvrier 1993,
Association En avant Saint Laurent, req n 125.528 ; TA Nice, 10 mai 2001,
Monsieur Peter Van Acker c/ Commune de Montauroux, req n 004.574 ; TA
Strasbourg, 27 juillet 2001, M. Roth c/ Commune de Gerstheim, req n 990.459)
On notera toutefois que par une rcente dcision (27 juillet 2001, requte
n233.629, Socit Franaise de Radiotlphonie) (I.17.), le Conseil dEtat a
considr que le moyen :
-

avanc par la Socit Franaise de Radiotlphonie lappui dun pourvoi


quelle formait lencontre dune ordonnance du juge des rfrs suspendant
lexcution de la dcision du maire de LORMONT autorisant la cration dun
pylne et dantennes de tlphonie mobile au sommet dun chteau deau,

tir de ce que lordonnance attaque tait entache dune erreur de droit ds lors
quelle faisait application propos dun litige relatif une autorisation de
travaux de rgles concernant des missions dondes lectromagntiques relevant
dune lgislation stricte,

ntait pas de nature permettre ladmission du pourvoi.


Ceci tant observ, on relvera quen pratique, les particuliers invoquent trois sries
de moyens lencontre des dcisions durbanisme dont ils demandent lannulation.

Le plan local durbanisme (nouvelle appellation donne par la loi n 2000-1208 du 13 dcembre 2000 au
Plan dOccupation des Sols) constitue le document de base de la planification urbaine. Il fixe les rgles
gnrales applicables et les servitudes doccupation du sol au niveau de la commune.
43

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Il sagit de moyens tenant :


-

la forme de lacte (2.1.1.2.1.),

au fond de lacte (2.1.1.2.2.),

la situation patrimoniale des requrants (2.1.1.2.3.).

2.1.1.2.1. Les moyens tenant la forme de lacte


Les moyens tenant la forme de lacte contest reprennent les principales rgles
fixes par le code de lurbanisme relatives au dpt, linstruction et la dlivrance
des autorisations durbanisme.
Ces moyens portent dans la majorit des cas sur :
labsence ou linsuffisance de laffichage sur le terrain de la dcision de non
opposition dclaration de travaux,
les manquements ou les erreurs dans les visas de cette dcision,
lincomptence de lauteur de la dcision en question,
les erreurs affectant linstruction par les services des communes de la dcision
durbanisme (absence de consultation de certains services administratifs,
absence dtude dimpact ou denqute publique).
2.1.1.2.2. Les moyens tenant au fond de lacte
Les moyens tenant la contestation au fond de lacte sont de trois ordres.
Dune part, ils couvrent la violation des dispositions du Plan Local dUrbanisme, et
notamment des rgles relatives :
lalignement des constructions par rapport aux parcelles voisines ou la voie
publique,
la hauteur des constructions,
au respect du zonage fix par le document local de planification.
Dautre part, les moyens de fond sont aussi relatifs la mconnaissance des articles
R 111-2 et R 111-21 du code de lurbanisme, permettant aux maires de refuser de
dlivrer une autorisation d'urbanisme lorsque celle-ci vise une construction :
44

Autorit de rgulation des tlcommunications

qui par sa situation, ses dimensions ou son implantation proximit dautres


installations serait de nature porter atteinte la salubrit ou la scurit
publique,
qui par sa situation, son architecture, ses dimensions ou son aspect extrieur
serait de nature porter atteinte lesthtique des lieux avoisinants.
Enfin, les personnes prives font tat, dans tous les cas, dune prtendue violation
du principe de prcaution, en invoquant une mconnaissance des dispositions fixes
par :
larticle 174 du Trait de Maastricht (nouvelle numrotation donne par le Trait
dAmsterdam du 2 octobre 1997 larticle 130 R),
la recommandation europenne n 1999/519/CE du 12 juillet 1999 relative la
limitation de l'exposition du public aux champs lectromagntiques 7,
larticle 200-1 du code rural (nouvellement codifi l'article L 110-1 du code de
l'environnement par l'article 132 de la loi n 2002-276 du 27 fvrier 2002 8),
textes faisant expressment rfrence audit principe.
La position incertaine du juge administratif quant lapplication du principe de
prcaution aux dcisions durbanisme a dores et dj t voque (cf. supra,
1.2.1.2.2.).
2.1.1.2.3. Les moyens tenant la situation patrimoniale des personnes prives
Au-del des moyens de lgalit qui viennent dtre voqus, il arrive que les
requrants avancent lappui de leur recours pour excs de pouvoir lencontre des
dcisions durbanisme, des arguments tenant latteinte porte leur situation
patrimoniale.
Elles font ainsi tat de la dprciation foncire de leur terrain qui rsulterait :
du prjudice esthtique,
du prjudice pour la sant,
lis limplantation proximit de leur proprit dune station de radiotlphonie
mobile.

7
8

Journal officiel des communauts europennes L 1999/159 du 30 juillet 1999.


Journal officiel de la Rpublique Franaise du 28 fvrier 2002.
45

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

On peut sinterroger sur la pertinence de ces arguments dans la mesure o il est de


principe que les autorisations durbanisme sont dlivres sous rserve du droit des
tiers 9.
En ralit, c'est au juge judiciaire d'apprcier l'ventuel bien fond de ces
arguments.
2.1.2. La saisine du juge civil
Dans la mesure o le juge administratif n'est pas fond rparer financirement10 et
en nature le prjudice dont les personnes prives se prtendent victimes du fait de
l'implantation proximit de leur proprit des installations de radiotlphonie
mobile, celles-ci doivent, pour obtenir rparation, saisir le juge civil.
Les arguments invoqus par les personnes prives, dont il n'est pas question ici
d'apprcier le bien fond, sont de trois ordres.
Dans la trs grande majorit des cas et comme il l'a dj t indiqu, les demandeurs
se plaignent du caractre inesthtique des stations relais de radiotlphonie mobile
Par ailleurs, les personnes prives font trs souvent tat de la prtendue atteinte
leur sant qui rsulterait de la prsence dans leur environnement proche de
l'installation de radiotlphonie mobile.
Enfin, plus rarement, les voisins dinstallations de tlphonie font tat de troubles
que l'on pourrait qualifier de "psychologiques".
Il s'agit notamment de "la perte d'intimit" ou d'un "sentiment de souffrance" qui
serait provoqu par la proximit des stations relais11.
Quant au point de savoir si la simple incertitude portant sur les ventuels effets sur
la sant des relais de radiotlphonie mobile est susceptible de constituer un
prjudice, cette question n'a pas encore t juge.
--- o0o --Au reste, il a t constat que les personnes prives ne demandaient pas
systmatiquement une rparation en nature des prjudices prcits ; elles se limitent
souvent formuler devant le juge civil des demandes financires.
--- o0o ---

Voir sur ce point, CE 13 novembre 1963, Ducatez, AJDA 1964, p. 224, note Gardies.
Du moins quand la demande est dirige contre un oprateur de tlphonie mobile et non contre la
collectivit publique qui autoris la construction de la station relais
11
Dans son arrt prcit du 18 dcembre 2001, la Cour d'appel de Rennes a refus de considrer que ces
troubles existaient
46
10

Autorit de rgulation des tlcommunications

En dfinitive, il importe de noter que les actions contentieuses menes par les
personnes prives dune part, devant le juge administratif, et d'autre part, devant le
juge civil, rpondent deux logiques diffrentes.
Dans le premier cas en effet, la saisine du juge administratif vise remettre en
cause, par sa disparition rtroactive, l'acte juridique autorisant l'implantation de la
station relais de radiotlphonie mobile.
Tandis que dans la seconde hypothse, la saisine du juge civil rpond un objectif
avant tout financier puisque dans la plupart des affaires dont nous avons
connaissance, les requrants se bornent demander la rparation du prjudice quils
estiment avoir subi du fait de limplantation proximit de leur proprit dune
installation de radiotlphonie mobile.
En tout tat de cause, la rfrence au principe de prcaution, de manire autonome
ou combine d'autres arguments, n'a pas ncessairement pour objet de parvenir
la disparition matrielle de l'installation de radiotlphonie mobile, puisque cette
rfrence est souvent utilise des fins financires.
2.2.

Un argument utilis par les personnes publiques pour assurer la protection de


lenvironnement
Il a dores et dj t indiqu (cf. supra 1.1.), que certains maires arguent du
principe de prcaution, pour :
prendre des arrts municipaux rglementant sur le territoire communal
limplantation des stations relais de radiotlphonie mobile,
sopposer lexcution de travaux destins limplantation des quipements de
radiotlphonie,
retirer les dcisions de non opposition la ralisation des travaux en question.
Par ces mesures, les personnes publiques visent assurer la protection de
lenvironnement qui doit ici sentendre comme tant lie des proccupations de
sant publique.
Au-del de la vision strictement juridique de ce phnomne, on peut tenter :
de dfinir la typologie des communes ayant recours aux outils prcits pour
limiter limplantation des stations relais de radiotlphonie mobile sur leur
territoire (2.2.1.),
de dterminer les motivations pour lesquelles les lus agissent de la
sorte (2.2.2.).
47

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

2.2.1.Lanalyse typologique des communes ayant recours au principe de prcaution en


matire de radiotlphonie.
Il a t constat, en ltat des informations en notre possession, que sur les 70
communes dont les maires ont dict des arrts municipaux rglementant
limplantation des installations de radiotlphonie mobile et/ou refus de dlivrer ou
retir les autorisations durbanisme affrentes ces installations :
2 communes ont plus de 100.000 habitants,
6 communes ont une population comprise entre 50.000 et 100.000 habitants,
26 communes ont une population comprise entre 10.000 et 50.000 habitants,
12 communes ont une population comprise entre 5.000 et 10.000 habitants,
26 communes ont une population de moins de 5.000 habitants, dont 5 ont
une population infrieure 500 habitants.
Les villes de plus de 100.000 habitants, hormis Dijon et Besanon, semblent
extrieures ce phnomne, cela ne signifie pas pour autant quelles lignorent. Il
semble toutefois quelles labordent diffremment.
Les communes ayant mis en uvre les outils juridiques prcits sont toutes situes
sur le territoire mtropolitain, lexception dune seule, celle de SCHOELCHER,
se trouvant en Martinique (97-2).
Hormis quelques cas isols, les communes mtropolitaines sont rparties en
blocs sur le territoire franais, laissant apparatre une sorte de mimtisme (V.).
Les quatre principaux blocs sont :
la Rgion Parisienne,
la Rgion Toulousaine,
la Rgion Provence Alpes Ctes dAzur, qui reste ce jour la plus concerne
avec notamment 22 communes dans lesquelles des arrts municipaux ont t
pris,
la Valle du Rhne.

48

Autorit de rgulation des tlcommunications

2.2.2. Les motivations des personnes publiques


Les motivations des lus lorsquils :
prennent des arrts municipaux rglementant sur le territoire communal
limplantation des stations relais de radiotlphonie mobile,
dlivrent des dcisions dopposition aux dclarations de travaux dposes par les
oprateurs,
retirent lesdites dcisions,
ressortent des visas des arrts (2.2.2.1.) et des dcisions en question (2.2.2.2.).
2.2.2.1. Les motifs retenus par les arrts municipaux rglementant linstallation des relais
de radiotlphonie mobile
Les arrts municipaux rglementant sur le territoire communal
limplantation des installations de radiotlphonie mobile sont tous, sans
exception, motivs par des considrations de sant publique.
Les visas de ces arrts sont de quatre ordres.
Tout dabord, les maires visent les textes juridiques suivants :
larticle 130 R nouvel article 174 du Trait de Maastricht,
larticle L 110-1 du code de lenvironnement (ancien article L 200-1 du code
rural),
larticle L 1311-1 du code de la sant publique,
l'article L 32-2 du code des Postes et Tlcommunications,
larticle L 45-1 du code des Postes et Tlcommunications,
larticle R 111-2 du code de lurbanisme,
l'article 19-III relatif lAgence Franaise de Scurit Sanitaire
Environnementale de la loi n 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses
dispositions dordre social, ducatif et culturel,
le prambule de la constitution du 27 octobre 1946 en son alina 11 qui prcise
la nation garantit tous, notamment lenfant, la mre et aux vieux
travailleurs, la protection de la sant, la scurit matrielle, le repos et les
loisirs ,
49

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

la recommandation europenne n 1999/519/CE du 12 juillet 1999 relative la


limitation de l'exposition du public aux champs lectromagntiques,
le code pnal .
Il importe de noter que parmi ces textes, seuls les articles 130 R du Trait de
Maastricht et L 110-1 du code de l'environnement font expressment mention
du principe de prcaution. Il sensuit donc que les autres textes viss, ne
constituent pas pour autant un fondement non seulement applicable mais
galement adapt la mesure dicte.
Ensuite, les arrts municipaux se rfrent trois dcisions juridictionnelles,
dont on rappellera que les deux dernires ont t annules en appel :
le jugement du Tribunal d'instance de Montpellier du 5 dcembre 2000,
le jugement du Tribunal administratif de Cergy Pontoise du 13 mars 2001,
le jugement du Tribunal de Grande Instance de Vannes du 27 mars 2001.
On assiste ici un phnomne intressant qui consiste pour l'lu se retrancher
derrire des dcisions de justice en vue de justifier la mise en uvre de sa politique.
En outre, les maires prennent appui sur des documents valeur indicative tels
que :
la circulaire interministrielle du 16 octobre 2001 relative limplantation des
antennes relais de radiotlphonie mobile,
la rsolution du Parlement Europen A3-0238/94 intitule Rsolution sur la
lutte contre les nuisances provoques par les rayonnements non ionisants ,
la charte nationale de recommandations environnementales signe le
12 juillet 1999 entre le ministre de lenvironnement et le ministre de la culture
et de la communication et les oprateurs de tlphonie mobile,
les travaux de la confrence de concertation sur limplantation des antennes
relais de lAssemble Nationale du 2 juillet 2001 prliminaires une
proposition de loi relative limplantation des antennes relais et lutilisation
des appareils de tlphonie mobile ,
la proposition de loi prsente par 32 snateurs le 3 mai 2001 ,

50

Autorit de rgulation des tlcommunications

la circulaire DGSNS 4 n 98-05 du 6 janvier 1998 (emploi) NOR MESP


9830006C, et son annexe, signes par le Docteur Y. Coquin, Sous-Directeur de
la veille sanitaire ,
les questions poses lors de la sance de lAssemble Nationale le 23 mai 2000
et les rponses apportes par Madame le Secrtaire dEtat la Sant,
la lettre du 15 juin 2000 du Directeur gnral de la sant aux oprateurs de
tlphonie mobile par laquelle il est constitu un groupe de travail destin
apprcier les risques pour la sant publique de lutilisation des
radiotlphones et leurs quipements pour la sant .
Enfin, ils visent des documents caractre scientifique :
le rapport tabli par le Docteur ZMIROU remis la Direction Gnrale de la
Sant le 22 janvier 2001,
larticle de lINRS dans le cahier n 92 des Cahiers des Notes
Documentaires (3me trimestre 1978),
le n 16 des C.H.E. de lOMS ,
le rapport de juin 1990 de lE.P.A. Environnemental Protection Agency ,
lavis du 4 juillet du Comit Suprieur dhygine ,
les rsultats des tudes menes ltranger (notamment par le CSIRO,
commonwealth scientific and industrial research organisation),
le principe doptimisation de la protection ALARA (as low reasonably
achievable) pos par la commission internationale de protection radiologique
compose dexperts internationaux,
les recommandations mentionnes dans le trs riche survey rdig en 1996
par le Professeur Nell Cherry, Universitaire No Zlandais prconisant le
respect dune distance de 300 mtres de toute habitation, cole et autres
endroits o des enfants sjournent longuement .
Le caractre multiple (29 rfrences) et divers (juridiques, jurisprudentiels,
indicatifs et surtout scientifiques) de ces documents est symptomatique de la
difficult laquelle les maires sont confronts, lorsquen labsence de textes
spcifiques la mise en place des antennes relais de radiotlphonie mobile, ceux-ci
souhaitent malgr tout trouver un fondement la mesure de police quils dictent.

51

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Enfin, nous avons dnombr seulement deux arrts motivs selon des
considrations d'ordre esthtique. On peut cet gard sinterroger sur le point de
savoir si de telles considrations entrent dans la dfinition de l'ordre public qui seul
justifie la mise en uvre des pouvoirs de police gnrale du maire.
2.2.2.2. Les motifs retenus lappui des dcisions d'opposition dclaration de travaux
(ou de retrait des dcisions de non opposition dclaration de travaux)
Hormis les hypothses dans lesquelles les travaux projets par l'oprateur sont
incompatibles avec les rgles d'urbanisme, les dcisions dopposition aux
dclarations de travaux sont, dans leur quasi totalit, motives par des
considrations de sant publique.
Les auteurs des dcisions dopposition dclaration de travaux se bornent
invoquer le principe de prcaution qui, selon eux, suffirait justifier larrt
interdisant la mise en place de tel ou tel autre quipement de radiotlphonie.

3.

Les textes en vigueur et les textes en cours dlaboration : un ensemble


cohrent ?
Le recours au principe de prcaution en matire de radiotlphonie mobile rpond
un objectif de protection de la sant publique. Aussi seront seulement envisags
dans le cadre de la prsente tude, les textes traitant, directement ou indirectement,
des ventuels effets sanitaires lis l'exploitation des installations de radiotlphonie
mobile.
Les pouvoirs publics tant communautaires que nationaux ont entam llaboration
dun dispositif lgislatif et rglementaire tendant encadrer sur le plan sanitaire
lexploitation des stations relais de radiocommunications .
Nous distinguerons les textes dores et dj en vigueur (3.1.) des textes en cours
dlaboration (3.2.).

3.1.

Les textes en vigueur


On examinera tour tour les textes communautaires (3.1.1.) et les textes nationaux
(3.1.2.).

3.1.1.

Les textes communautaires


Pour lheure, la Communaut Europenne sest prononce deux reprises en
matire de protection des populations contre les ventuels effets sanitaires lis
l'exploitation des stations relais de radiotlphonie mobile.
52

Autorit de rgulation des tlcommunications

3.1.1.1. La directive 1999/5/CE du 9 mars 1999


Tout dabord, de manire incidente, le Parlement et le Conseil europens ont, le
9 mars 1999, adopt une directive 12 concernant les quipements hertziens et les
quipements terminaux de tlcommunications et la reconnaissance mutuelle de
leur conformit.
La directive du 9 mars 1999, dont lobjet est essentiellement conomique vise
tablir un cadre rglementaire pour la mise sur le march, la libre circulation et la
mise en service sur le territoire communautaire des quipements hertziens et des
quipements terminaux de tlcommunications.
Toutefois, loccasion de ce texte, le Parlement et le Conseil ont voqu de manire
incidente la question des ventuels effets sanitaires lis lexploitation des
installations de radiotlphonie mobile.
Ainsi, il a t prcis au considrant n14 :
() quil convient de veiller ce que les quipements hertziens et les quipements
terminaux de tlcommunications ne comportent pas de risque pour la sant qui
soit vitable .
Par ailleurs, larticle 3 de la directive en question dispose :
1. Les exigences essentielles ci-aprs sont applicables tous les appareils :
a) la protection de la sant et de la scurit de lutilisateur et de toute autre
personne () .
Il faut indiquer qu'il n'existe pas de dfinition juridique permettant de distinguer la
sant de la scurit.
On peut seulement souligner que Monsieur Grard CORNU dans son ouvrage
"Vocabulaire Juridique" (Presses Universitaires de France) dfinit la scurit
comme :" la situation de celui ou de ce qui est l'abri des risques (s'agissant de
risques concrets : agressions, accidents, atteintes matrielles)" et comme l'action
"tendant prvenir la ralisation de ces risques".
Selon cet auteur, la sant constituerait donc un sous lment de la notion de
scurit.
12

Directive 1999/5/CE du Parlement europen et du Conseil du 9 mars 1999 concernant les quipements
hertziens et les quipements terminaux de tlcommunications et la reconnaissance mutuelle de leur
conformit (Journal officiel des Communauts europennes, L 91 du 7 avril 1999, p. 10). On rappellera
qu'aux termes de l'article 249 du Trait instituant la Communaut europenne :"La directive lie tout Etat
membre quant au rsultat atteindre, tout en laissant aux instances nationales la comptence quant la
forme et les moyens".
53

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

3.1.1.2. La recommandation 1999/519/CE du 12 juillet 1999


De manire directe ensuite, le Conseil europen, sur le fondement de larticle 152
4. du Trait instituant la Communaut Europenne, a adopt, le 12 juillet 1999, une
recommandation relative la limitation de lexposition du public aux champs
lectromagntiques situs dans la gamme de frquences 0 Hz 300 GHz 13.
Les recommandations nont pas de force contraignante lgard des Etats membres
et ne sont donc pas sources de droit au sens complet du terme. Elles constituent
nanmoins de trs utiles instruments dorientation des comportements et des
lgislations.
Les recommandations de la Commission ou du Conseil sont des invitations
adopter telle ou telle rgle de conduite, et jouent un rle de rapprochement des
lgislations nationales.
La recommandation du 12 juillet 1999 prconise, en annexe, des valeurs de
restrictions de base et des niveaux de rfrence.
Les niveaux de rfrence retenus par cette recommandation pour l'exposition du
public aux frquences actuellement utilises par la radiotlphonie mobile sont les
suivants :
Intensit du champ lectrique

Intensit du champ
Magntique

Densit de
de puissance

900 MHz

41 V/m

0,1 A/m

4,5 w/m2

1800 MHz

58 V/m

0,15 A/m

9 w/m2

La recommandation traite galement des valeurs respecter dans lhypothse o


une exposition simultane des champs de frquences diffrentes pourrait entraner
une aggravation des effets desdites expositions.
Enfin, elle recommande aux Etats membres :
dadopter un cadre rglementaire de restrictions de base et de niveaux de
rfrence prenant appui sur lannexe prcite,
de fournir sous une forme approprie des informations au public concernant
limpact des champs lectromagntiques sur la sant et les mesures prises cet
gard,
13

Recommandation du Conseil du 12 Juillet 1999, n1999/519/CE, relative la limitation de lexposition du


public aux champs lectromagntiques de 0 Hz 300 GHz (Journal officiel des Communauts europennes,
L 199, du 30 juillet 1999, p. 59).
54

Autorit de rgulation des tlcommunications

dtablir des rapports sur lexprience acquise en matire dexposition du public


des champs lectromagntiques,
de promouvoir la recherche dans ce domaine.
3.1.2. Les textes nationaux
Les textes nationaux sont de cinq ordres.
3.1.2.1. Lordonnance n 2001-670 du 25 juillet 2001 portant adaptation au droit
communautaire du Code de la proprit intellectuelle et du Code des Postes et
Tlcommunications
La directive prcite du 9 mars 1999 a t transpose en droit franais par
lordonnance n 2001-670 du 25 juillet 2001 14.
Cette ordonnance a notamment modifi les articles L 32 et L 33-1 du Code des
Postes et Tlcommunications.
Tout dabord, larticle L 32 dudit code a t complt sur deux points.
Lexigence de sant a t ajoute au 12 relatif aux exigences essentielles
auxquelles doivent se soumettre les utilisateurs/exploitants :
12 Exigences essentielles
On entend par exigences essentielles les exigences ncessaires pour garantir dans
lintrt gnral, la sant et la scurit des personnes (). Les exigences
essentielles comportent galement, dans les cas justifis () la protection de
lenvironnement et la prise en compte des contraintes durbanisme et
damnagement du territoire .
Par ailleurs, ce mme article prcise :
Un dcret dfinit les valeurs limites que ne doivent pas dpasser les champs
lectromagntiques mis par les quipements utiliss dans les rseaux de
tlcommunication ou par les installations mentionnes larticle L 33-3, lorsque
le public y est expos .

14

JORF du 28 juillet 2001.


55

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Larticle L 33-1 du Code des Postes et Tlcommunications a, quant lui, t


complt par les dispositions suivantes :
Ltablissement et lexploitation des rseaux ouverts au public sont autoriss par
le Ministre charg des tlcommunications.
()
Lautorisation est soumise lapplication des rgles contenues dans un cahier
des charges et portant sur :
()
e) Les prescriptions exiges par la protection de la sant et de lenvironnement et
par les objectifs damnagement du territoire et durbanisme, comportant, le cas
chant, les conditions doccupation du domaine public et les modalits de partage
des infrastructures .
3.1.2.2. La circulaire interministrielle du 16 octobre 2001 relative aux antennes relais de
radiotlphonie mobile
A titre liminaire, il importe dindiquer quune circulaire est en principe un acte
interne ladministration dpourvu de valeur normative et, par voie de
consquence, nest pas opposable par ladministration aux administrs.
Les circulaires sont en effet seulement censes contenir des instructions et des
recommandations adresses par les chefs de service, et notamment par les ministres,
aux personnels dont ils ont diriger laction.
Toutefois, certaines circulaires vont au-del de simples recommandations et dictent
des normes dcisoires caractre rglementaire, en d'autres termes elles rajoutent
l'tat du droit existant 15. Aussi, dans ce cas de figure, la circulaire est tenue pour ce
quelle est en ralit, savoir un texte caractre rglementaire . Elle peut
toutefois tre annule par le Conseil d'Etat, s'il est tabli que l'auteur de la circulaire
ne dispose pas du pouvoir rglementaire.
Sagissant de la circulaire du 16 octobre 2001, relative limplantation des stations
relais de radiotlphonie mobile, un recours en annulation est actuellement pendant
devant le Conseil dEtat qui devra donc se prononcer sur le point de savoir si ce
texte prsente ou non un caractre rglementaire.
Ceci tant observ, la circulaire en question intervient sur trois points prcis.

15

Voir sur ce point, CE Ass. 29 janvier 1954, Institution Notre Dame du Kreisker, Rec. p. 64.
56

Autorit de rgulation des tlcommunications

Tout dabord, sur le plan sanitaire, elle reprend les termes de la recommandation
europenne du 12 juillet 1999 prcite, en rappelant les valeurs limites dexposition
du public aux champs lectromagntiques dfinies par celle-ci.
A cet gard, la circulaire semble indiquer que lAgence nationale des frquences
(ANFR) devrait sassurer du respect par les oprateurs de ces valeurs limites, dans
le cadre des autorisations quelle dlivre en vertu des articles L 97-1 et R 52-2-5 du
Code des Postes et Tlcommunications.
Ensuite, sur le plan esthtique, la circulaire du 16 octobre 2001 rappelle les
diffrents textes existants, issus du Code de lurbanisme et du Code des postes et
tlcommunications, permettant aux autorits publiques dassurer une meilleure
insertion dans lenvironnement des installations de radiotlphonie mobile. Cette
partie reprend ni plus ni moins, en les abrogeant, les termes de la circulaire du
31 juillet 1998 relative la prise en compte de lenvironnement dans les
installations radio tlphoniques 16.
Enfin, elle incite les pouvoirs publics maintenir en les largissant au domaine
sanitaire et donc la Direction Dpartementale des Affaires Sanitaires et Sociales
ainsi quaux associations intresses (riverains, parents dlves), les instances de
concertation mises en place aprs la diffusion de la circulaire du 31 juillet 1998 qui
proposait l'instauration:
[d'] instances de concertation constitues de reprsentants des services
dconcentrs de lEtat, des collectivits locales, des services locaux de lAgence
nationale des frquences et des oprateurs de tlcommunications concerns .
3.1.2.3. L'arrt du 14 novembre 2001
Suivant en cela la modification prcite de l'article L 33-1 du Code des postes et
tlcommunications, le cahier des charges affrent aux autorisations ministrielles
dlivres aux oprateurs de tlphonie mobile en vertu des dispositions de larticle
L 33-1 du Code des postes et tlcommunications, a t modifi, dans les termes
suivants, par un arrt du 14 novembre 2001 17 :
Article 1er : Le Chapitre V des cahiers des charges () est complt comme suit :
Par ailleurs, les quipements et installations de loprateur respectent les
restrictions de base et les niveaux de rfrence dfinis dans la recommandation
europenne 1999/519/CE du Conseil du 12 juillet 1999 relative la limitation de
lexposition du public aux champs lectromagntiques (de 0 Hz 300 GHz) .
Il apparat donc que les oprateurs sont aujourdhui tenus de respecter les valeurs
limites dexposition dfinies par la recommandation prcite du 12 juillet 1999.
16

BO min. Equip. n 705-98/16 du 10 septembre 1998.


Arrt du 14 novembre 2001 modifiant diverses autorisations dtablissement et dexploitation de rseaux
de tlcommunications ouverts au public (JORF 17 novembre 2001, p. 18319).
57

17

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Or, le non respect de ces valeurs peut tre sanctionn par lAutorit de rgulation
des tlcommunications (ART) dans le cadre des pouvoirs qui lui ont t confrs,
en application de l'article L 36-7 du Code des postes et tlcommunications.
Cet article prcise en effet :
lAutorit de Rgulation des Tlcommunications :
()
3 Contrle le respect par les oprateurs des obligations rsultant des dispositions
lgislatives et rglementaires qui leur sont applicables en vertu du prsent code et
des autorisations dont ils bnficient et sanctionne les manquements constats
dans les conditions prvues aux articles L 36-10 et L 36-11 .
3.1.2.4. La loi n 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social,
ducatif et culturel
La loi n2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social,
ducatif et culturel a abord de manire trs incidente la question des effets
sanitaires pouvant rsulter de l'exploitation des installations de radiotlphonie
mobile.
Tout d'abord, par son article 19-II elle a modifi l'article L 94 du Code des postes et
tlcommunications en indiquant :
"Toute convention entre un propritaire ou son ayant droit et un oprateur de
tlcommunications concernant la mise en place d'une installation radiolectrique
vise aux articles L 33-1, L 33-2 et L 33-3 doit, peine de nullit, contenir en
annexe un schma de localisation prcise des quipements une chelle
permettant de mesurer l'impact visuel de leur installation" .
Cette obligation nouvelle participe un encadrement plus strict des conditions
d'implantation des installations de radiotlphonie mobile.
Ensuite, l'article 19-III prcise :
"L'Agence franaise de scurit sanitaire environnementale remettra
Gouvernement et aux assembles parlementaires, avant le 30 septembre 2002,
rapport sur l'existence ou l'inexistence de risques sanitaires d'une exposition
rayonnement des quipements terminaux et installations radiolectriques
tlcommunications".

58

au
un
au
de

Autorit de rgulation des tlcommunications

Enfin, alors que l'article 19 tend apparemment encadrer les conditions


d'implantation des stations relais de radiotlphonie mobile, l'article 20 de la loi
modifiant en le remplaant le 1er alina de l'article 1er de la loi n 66-457 du
2 juillet 1966 relative l'installation d'antennes rceptrices de radiodiffusion,
semble l'inverse vouloir faciliter le dveloppement des rseaux de "boucle locale
radio" 18.
L'article 20 prcise en effet :
"Le propritaire d'un immeuble ne peut, nonobstant toute convention contraire,
mme antrieurement conclue, s'opposer, sans motif srieux et lgitime,
l'installation, l'entretien ou au remplacement ainsi qu'au raccordement au
cblage interne de l'immeuble, aux frais d'un ou plusieurs locataires ou occupant
de bonne foi, que ces dernires soient personnes physiques ou morales, d'une
antenne extrieure rceptrice de radiodiffusion ou rceptrice et mettrice de
tlcommunication fixe".
3.1.2.5. Le dcret n 2002-775 du 3 mai 2002 pris en application du 12 de l'article L 32 du
Code des postes et tlcommunications et relatif aux valeurs limites d'exposition du
public aux champs lectromagntiques mis par les quipements utiliss dans les
rseaux de tlcommunication ou par les installations radiolectriques
Enfin, le dcret, annonc par l'article L 32 12 prcit du Code des Postes et
Tlcommunications, a t dict le 3 mai 2002 19.
L'article 1 de ce texte prcise : "Le prsent dcret s'applique toute personne
exploitant un rseau de tlcommunication tel que dfini au 2 de l'article 32 du
Code des postes et tlcommunications".
Le rseau de tlcommunication au sens de cet article s'entend de : "() toute
installation ou tout ensemble d'installations assurant soit la transmission, soit la
transmission et l'acheminement de signaux de tlcommunications ainsi que
l'change des informations de commande et de gestion qui y est associ, entre les
points de terminaison de ce rseau".
Il concerne donc, notamment, des titulaires d'une autorisation dlivre en
application des articles L 33-1 et L 33-2 du Code des Postes et Tlcommunications
et donc les oprateurs de tlphonie mobile.
Le dcret du 3 mai 2002 fixe les valeurs limites d'exposition auxquelles doivent se
conformer les personnes vises l'article 1er.
Ces valeurs figurant en annexe du texte sont identiques celles prconises par la
recommandation europenne 1999/519/CE du 12 juillet 1999 et reprises dans la
circulaire interministrielle du 16 octobre 2001.
18
19

Voir sur ce point, Rapport AN n 31-14 de Monsieur RECOURS, p. 45.


JORF 5 mai 2002, p. 8624 et s. L'ART a mis un avis sur ce texte, publi au JORF, 5 mai 2002, p. 9000.
59

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Outre ces aspects, trois points nouveaux issus du dcret doivent plus
particulirement tre relevs.
Tout d'abord, le texte fixe, par son article 5 alina 1er, un mcanisme de dclaration
la charge des oprateurs :
"Les personnes vises par l'article 1er communiquent aux administrations ou
autorits affectataires des frquences concernes, leur demande, un dossier
contenant soit une dclaration selon laquelle l'quipement ou l'installation est
conforme aux normes ou spcifications mentionnes l'article 4, soit les documents
justifiant du respect des valeurs limites d'exposition ou, le cas chant, des niveaux
de rfrence ()".
L'alina 2 de l'article 5 semble renforcer le contenu de cette dclaration dans un cas
prcis. Il est en effet prvu que :
" Le dossier mentionn l'alina prcdent prcise galement les actions engages
pour assurer qu'au sein des tablissements scolaires, crches ou tablissements de
soins qui sont situs dans un rayon de 100 mtres de l'quipement ou de
l'installation, l'exposition du public aux champs lectromagntiques mis par
l'quipement ou l'installation est aussi faible que possible tout en prservant la
qualit du service rendu".
Par ailleurs, l'article 5 alina 3 prvoit que l'ANFR peut procder des contrles en
vue de vrifier le respect par les oprateurs des valeurs limites fixes par le dcret.
Enfin, l'article 6 du dcret du 3 mai 2002 accorde aux personnes qu'il vise un dlai
de six mois pour se conformer aux prescriptions qu'il fixe.
3.2.

Les textes en cours dlaboration


Trois propositions de loi ont t dposes devant les Assembles parlementaires.
Il s'agit de :
la proposition de loi n 302 dpose devant le Snat par Monsieur le Snateur
Roger KAROUTCHI, annexe au procs-verbal de la sance du 3 mai 2001
(VI.);
la proposition de loi n 3124, dpose devant l'Assemble nationale le
12 juin 2001 par Monsieur le Dput Rudy SALLES (VII.);
la proposition de loi n 3179 dpose devant l'Assemble nationale le
26 juin 2001 (VIII.) par Monsieur le Dput Andr ASCHIERI.

60

Autorit de rgulation des tlcommunications

Ces propositions tendent encadrer trs strictement l'implantation des relais de


radiotlphonie mobile :
en dlimitant les lieux d'implantation desdits relais (3.2.1.),
en dveloppant l'information et les prrogatives des populations vivant
proximit des relais et des personnes publiques concernes (3.2.2.).
3.2.1. La dlimitation des lieux pouvant accueillir les relais de radiotlphonie mobile
3.2.1.1.
Le Snateur Roger KAROUTCHI propose qu'il soit ajout au Titre III du Livre III
du Code de la sant publique un chapitre III bis relatif aux "radiations non
ionisantes". Sur ce point, on prcisera que les ondes mises par les stations relais de
radiotlphonie mobile entrent dans la catgorie des radiations dites "non
ionisantes".
En premier lieu, il suggre d'intgrer un article L 1333-13 aux termes duquel :
"Toute station de radiofrquences de tlphonie mobile doit respecter des normes
d'exposition minimisant les risques sanitaires et biologiques encourus par la
population.
Un primtre de scurit dlimitant les zones risques est dfini en fonction des
normes ainsi tablies.
Des mesures sont obligatoirement ralises autour des stations de radiofrquences
de radiotlphonie mobile, qu'elles soient nouvelles ou existantes.
Les zones les plus sensibles font l'objet de contrles priodiques dont les rsultats
sont librement consultables ()
Le ministre charg de la sant peut prononcer l'interdiction ou le dmantlement
d'une installation qui n'aurait pas t soumise au contrle prvu au prsent
article ".
Il est dlicat de dfinir la porte de cet article dans la mesure o celui-ci renvoie
un dcret qui serait pris par le Conseil d'Etat le soin de dfinir : "des normes
d'exposition", "des zones les plus sensibles" et, de manire plus gnrale, des
conditions du contrle auxquels seraient soumis les relais de radiotlphonie
mobile.

61

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

On peut en outre s'interroger sur la validit du dernier alina de cet article confrant
une personne publique, dans des conditions semblant chapper au contrle du
juge, le pouvoir de porter atteinte, par le biais du dmantlement, au droit de
proprit des oprateurs sur leurs installations.
3.2.1.2.
En second lieu, Monsieur le Snateur KAROUTCHI propose d'insrer, encore dans
le Code de la sant publique, un article L 1333-15 disposant :
"Il est interdit d'installer une station de radiofrquences de tlphonie mobile sur le
toit ou moins de 100 mtres d'une zone d'habitation ou d'un btiment sensible
lorsque son faisceau est dirig dans la direction de ces mmes btiments.
Les btiments rputs sensibles sont les tablissements scolaires, les crches, les
jardins d'enfants, les tablissements hospitaliers et les rsidences de personnes
ges.
()
Un dcret dtermine les modalits d'application du prsent article".
Cet article semble vouloir reprendre les prconisations du rapport remis la
direction gnrale de la sant, le 22 janvier 2001 (Rapport ZMIROU).
Il apparat toutefois que les mesures proposes sont plus tendues que celles
figurant dans ledit rapport puisque loin de viser uniquement les btiments sensibles
qui seraient directement atteints par le faisceau du relais de radiotlphonie mobile,
les mesures en question interdisent l'implantation de toute station " moins de
100 mtres d'une zone d'habitation". Or, cette zone n'est pas dfinie et de surcrot,
aucune caractristique quant la direction du faisceau ne semble avoir t prcise.
3.2.1.3.
L'article 3 de la proposition de loi dpose par Monsieur le Dput Rudy SALLES
prcise :
"L'implantation de stations-relais, pylnes ou antennes radiolectriques est
interdite dans un primtre de 100 mtres autour des crches, coles, hpitaux,
maisons de retraite".
Cette disposition se rapproche, par son contenu, d'un grand nombre d'arrts
municipaux dont il a t procd l'analyse.

62

Autorit de rgulation des tlcommunications

3.2.1.4.
Monsieur le Dput Andr ASCHIERI propose pour sa part de modifier le Code de
l'urbanisme en insrant un article L 125-5 qui disposerait :
"Aprs avoir demand, le cas chant, l'avis du conseil dpartemental d'hygine, les
communes dfinissent des emplacements rservs l'implantation des antennes
relais de tlphonie mobile.
Quand les caractristiques de ces dernires dpassent une valeur limite fixe par
dcret, les emplacements ne peuvent pas tre situs proximit d'immeubles
d'habitation, de bureaux ou immeubles accueillant du public".
En outre, Monsieur ASCHIERI envisage que l'article L 123-1 dudit code relatif aux
Plans Locaux d'Urbanisme soit complt pour que ces documents fixent "les
emplacements rservs aux voies et aux ouvrages publics, aux implantations
d'antennes relais de tlphonie mobile".
Ici encore, il est dlicat d'apprcier la porte pratique de ce texte qui ne retient pas
de primtres "type" (par exemple 100 mtres) dans lesquels serait interdite
l'dification de relais, mais qui indique de manire imprcise que les emplacements
rservs ne doivent pas se situer " proximit d'immeubles d'habitation, de bureaux
()".
La proposition de loi dpose par Monsieur ASCHIERI contient galement un
article 3, qui ne semble toutefois pas destin s'intgrer dans le code de
l'urbanisme.
Cet article prcise :
"Des zones de protection excluant toute implantation d'antennes relais de
tlphonie mobile proximit des tablissements scolaires, des crches et des
tablissements hospitaliers et de retraite sont dfinis par dcret. La notion de zones
de protection pour les habitations sera galement dfinie par dcret."
On constate une nouvelle fois qu'il est laiss au pouvoir rglementaire le soin de
dfinir des lments essentiels, tels que l'tendue des "zones de protection".
La proposition de loi fait galement tat de "zones de protection pour les
habitations". S'agit-il de celles vises par la proposition de rdaction de l'alina 2 de
l'article L 125-5 du Code de l'urbanisme ?
On peut relever un manque de cohrence entre les articles prcits, 3 et L 125-5
puisque le premier vise les habitations tandis que le second vise aussi les bureaux et
les immeubles recevant du public.

63

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

3.2.2. Le dveloppement de l'information et des prrogatives des populations vivant


proximit des stations de base et des personnes publiques concernes
3.2.2.1.
Monsieur le Snateur Roger KAROUTCHI propose tout d'abord d'insrer, dans le
Code de la sant publique, un article L 1333-14 ainsi rdig :
"Lors de l'installation d'une station de radiofrquences de tlphonie mobile sur un
immeuble, les rsidants doivent tre obligatoirement informs sur les risques
potentiels des champs lectromagntiques dans le voisinage de ces stations.
Aucune station de radiofrquences ne peut tre installe sur un immeuble
d'habitation sans l'accord des rsidants la majorit qualifie des deux tiers.
Les oprateurs de tlcommunications doivent avant toute dcision d'installation de
ces quipements, quelle que soit leur taille et leur puissance, recueillir l'avis du
conseil municipal ou, le cas chant, de l'organe dlibrant de l'tablissement
public de coopration intercommunale. Cet avis est rput favorable l'issue d'un
dlai de deux mois compter de la saisine".
Le dernier alina de cet article manque deux gards de prcision.
Tout d'abord, il n'est pas indiqu si l'avis exig serait simple, c'est dire un avis
auquel il pourrait tre pass outre, ou bien un avis conforme.
Ensuite, ne sont pas mentionns les lments sur la base desquels le conseil
municipal ou l'organe dlibrant de l'tablissement public de coopration
intercommunale devrait se fonder pour mettre son avis.
3.2.2.2.
Le Snateur suggre par ailleurs d'intgrer, dans le cadre d'un article L 1333-15
alina 3, la mise en place d'une disposition qui semble prsenter un caractre
rtroactif.
Cet article prvoit en effet :
"Les installations antrieures la promulgation de la prsente proposition de loi
peuvent tre contestes par les rsidants ou les autorits politiques locales
comptentes ds lors que les conditions prsentes dans les articles L 1333-13,
L 1333-14 et dans le prsent article du code de la sant publique ne sont pas
respectes".

64

Autorit de rgulation des tlcommunications

On peut s'interroger sur le point de savoir si cette disposition constitue une mesure
drogatoire aux recours juridictionnels traditionnels, permettant des tiers publics
ou privs de remettre en cause les installations existantes.
3.2.2.3.
Monsieur le Dput Rudy SALLES propose au titre des obligations imposes aux
oprateurs, celle de soumettre l'implantation des stations relais de radiotlphonie
mobile l'obtention pralable, aprs avis des propritaires ou des associations de
riverains concerns, d'un permis de construire.
L'article 1 de sa proposition, destin modifier l'article L 421-1 du Code de
l'urbanisme 20, indique en effet :
"Le permis de construire est exig pour, quelles que soient leur nature et leur
importance, tous les travaux et constructions ayant pour objet l'installation de
stations-relais ou de pylnes radiolectriques. Pralablement la dlivrance de
cette autorisation, l'avis des propritaires riverains du terrain devant supporter un
tel quipement, ainsi que celui des associations de riverains concerns sont
recueillis par l'autorit comptente".
L'article 2, ayant vocation complter l'article L 422-1 du Code de l'urbanisme 21,
ajoute :
"Ces dispositions ne s'appliquent pas aux travaux et constructions ayant pour objet
l'installation de stations-relais ou de pylnes radiolctriques".
L'article 2 conforte les termes de l'article 1 prcit confirmant que les travaux viss
sont soumis au rgime du permis de construire et non celui de la dclaration de
travaux.
3.2.2.4.
Monsieur ASCHIERI propose, quant lui, de complter l'article 42 de la loi n 861290 du 23 dcembre 1986, tendant favoriser l'investissement locatif, l'accession
la proprit de logements sociaux et le dveloppement de l'offre foncire, qui
devrait dsormais offrir la possibilit aux bailleurs et aux associations de locataires
de prvoir des accords locatifs relatifs "l'implantation d'antennes de
radiotlphonie mobile".

20

Cet article dfinit le champ d'application du permis de construire.


Cet article dfinit le champ d'application des travaux exempts du permis de construire, c'est dire soumis
au rgime de la dclaration de travaux.
65

21

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

3.2.2.5.
La proposition de la loi dpose devant l'Assemble nationale comporte galement
un article 6 prcisant :
"Les oprateurs, lors de la conclusion d'un bail, doivent fournir une expertise
comportant une valuation des risques, agre par la direction gnrale de la
sant. Ils doivent sur la demande de leurs partenaires, organiser un dbat d'experts
contradictoire. La liste de ces experts est agre par le ministre de la sant.
Le bail doit mentionner l'emplacement exact des quipements, leur description en
annexe et doit tre renouvele lors de chaque modification.
La dure du bail est de trois ans.
L'ensemble des propritaires et des locataires doivent tre informs au moins un
mois l'avance de la mise en fonctionnement des antennes relais de
radiotlphonie mobile par courrier et par lettre".
Cette disposition imposant de faire figurer dans le bail l'emplacement exact des
quipements de radiotlphonie mobile est aujourd'hui dpourvue d'objet puisque la
loi prcite du 17 juillet 2001 (actuel article L 94 du Code des postes et
tlcommunications) impose dsormais une rgle similaire.
Pour le reste, hormis l'absence d'un certain nombre de dfinitions ("partenaires"
notamment) et la lourdeur des procdures envisages, on peut s'interroger sur la
pertinence de la mesure tendant imposer une "expertise comportant une
valuation des risques" dans la mesure prcisment o il semble ce jour
impossible d'tablir la ralit de ces risques.
La proposition de Monsieur le Dput ASCHIERI comporte d'autres lments,
appelant les mmes remarques, concernant la mise en uvre par les oprateurs
d'une expertise :
"Une expertise indpendante valuant les dommages sanitaires et la dprciation
patrimoniale ventuelle doit tre envoye aux copropritaires un an aprs la mise
en service des antennes relais de tlphonie mobile.
Les oprateurs remettent, dans un dlai d'un an compter de l'entre en vigueur de
la prsente loi dans les mmes conditions, une expertise aux copropritaires
concerns par l'installation antrieurement l'entre en vigueur de la loi ".

66

Autorit de rgulation des tlcommunications

3.2.2.6.
Enfin, dans le cadre des relations existant entre les bailleurs et les locataires,
Monsieur le Dput ASCHIERI invite le lgislateur intgrer dans l'article 26 de la
loi n 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la coproprit des immeubles
btis, l'alina suivant :
"Compte tenu des risques sanitaires, les locataires sont convoqus l'assemble
gnrale des copropritaires examinant l'installation d'antennes relais de
tlphonie mobile. Leur voix est consultative".
Par cette disposition, il s'agit d'tendre aux locataires le droit de se prononcer sur
des questions qui en principe relvent du contrle exerc par les propritaires.
--- o0o --A notre connaissance, les trois propositions de loi qui viennent d'tre examines
n'auraient pas t inscrites l'ordre du jour du Snat et de l'Assemble nationale.
Celles-ci n'ont donc pour l'heure pas fait l'objet de discussion.
--- o0o --Il ressort des dveloppements prcdents que c'est sous l'effet des textes
communautaires datant de 1999, poque o les rseaux des oprateurs taient dj
substantiellement dvelopps, que les autorits nationales franaises ont, deux
annes plus tard, entam la mise en place d'un dispositif spcifique prenant en
compte les ventuels effets sanitaires lis l'exploitation des stations relais de
radiotlphonie mobile.
Ce dispositif n'tait constitu dans sa grande majorit et jusqu' une date trs rcente
que de textes n'ayant qu'une valeur indicative.
La difficult que semblait rencontrer les diffrents intervenants publics
communautaires et/ou nationaux dans le cadre de la mise en uvre de ce dispositif
n'est en ralit que le reflet, sur le plan juridique, des incertitudes scientifiques
caractrisant l'tat de la recherche s'agissant des ventuels effets sanitaires lis
l'exploitation des installations radiolectriques.
Toutefois ce schma a volu depuis la publication du dcret n 2002-775 du
3 mai 2002 pris en application du 12 de l'article L 32 du Code des postes et
tlcommunications et relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs
lectromagntiques mis par les quipements utiliss dans les rseaux de
tlcommunication ou par les installations radiolectriques.
67

Tlcommunications et environnement : le cas des rseaux de tlphonie mobile / novembre 2002

Ce texte fixe dsormais les valeurs limites auxquelles doivent se conformer les
oprateurs de radiotlphonie mobile.
Il est donc cens mettre un terme sur le plan juridique au dbat relatif aux
ventuelles incidences sanitaires lies l'exploitation des stations relais.
Cela tant, il est encore trop tt pour dterminer si cet objectif sera atteint. En
d'autres termes, il n'est pour l'heure pas possible de savoir si :
les maires cesseront d'dicter des mesures s'opposant l'implantation des
stations relais,
le nombre des contentieux initis par les voisins desdites stations diminuera.

Jean-Philippe SORBA
Cabinet Rambaud Martel

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