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Directiondesstratgiesterritoriales

RapportsurlesEPCI
LatailledesEPCI,unlevierdactionpourlapolitiquedgalitdesterritoires

SYNTHESE

1 Les EPCI doivent sorganiser autour des territoires vcus .......................................................... 3


1.1 Analyse par les bassins de vie au sens de lINSEE .............................................................. 3
1.2 Analyse par les dplacements du quotidien ......................................................................... 3
1.3 Vers une approche pragmatique : les territoires vcus ......................................................... 4
2 Les EPCI dau moins 20.000 habitants rpondent deux enjeux majeurs : capacit daction et
attractivit ............................................................................................................................................ 5
2.1 Des capacits administratives et financires relles ............................................................ 5
2.2 Des territoires qui disposent des facteurs de base de lattractivit ....................................... 6
3 Le nombre dEPCI doit tre limit et les exceptions au seuil des 20.000 restreintes ................... 7
3.1 Limiter les exceptions de taille .............................................................................................. 7
3.2 Un objectif de moins de 1 000 intercommunalits ................................................................ 8
4 La nouvelle taille des EPCI doit permettre daller au bout de la logique de mutualisation ........... 8
4.1 Un EPCI central au service des communes ......................................................................... 8
4.2 Une logique de territoire........................................................................................................ 9
5 Des mesures daccompagnement sont prvoir paralllement pour la mise en place des
nouveaux EPCI ................................................................................................................................. 10
5.1 Des niveaux de stratgie territoriale adapts (SCoT) ......................................................... 10
5.2 Comptences, mutualisation et calendrier .......................................................................... 11
5.3 Les syndicats mixtes et les SIVU ........................................................................................ 11
5.4 Uniformiser les rgimes fiscaux .......................................................................................... 11
5.5 Des dotations de lEtat simplifies et communautarises ................................................... 12
5.6 Gouvernance des EPCI ...................................................................................................... 12

Annexe:LettredesaisineduCGET
Annexecartographique:16cartes

COMMISSARIAT GENERAL A LEGALITE DES TERRITOIRES


Site Penthivre - 8, rue de Penthivre - 75800 PARIS Cedex 08, tl. : 01.40.65.12.34, tlcopie : 01.43.06.99.01, www.cget.gouv.fr

SYNTHESE

LarfrenceauxbassinsdevienestpaspertinentedufaitdeleurdfinitionparlINSEE.Ilfautraisonneren
territoirevcu.Cependant,uneanalysepartirdudcoupageactuelmontrequelesEPCIdaumoins20000
habitantsdisposeronttousdesquipementssuffisantsetdequelquesplesdecentralitmettreenrseau,
permettantdesoutenirleurdveloppement.

Lanalyse des dplacements domiciletravail permet de montrer lutilit dans certains cas de renforcer
lagglomrationcentralevoisinepluttquedesimplementfusionnerentreeuxdespetitsEPCI.

Certainsquipementsdebase(collge,lyce,EPAD,gardedenfantsengeprscolaire)doiventtreprisen
comptedansleredcoupagedesEPCIpoursassurerquaucunEPCInouvelleformulenenestdpourvu.Ce
serontdesfacteursdattractivitclpourlesmnagesactifs.

LaugmentationdelatailledesEPCIleurpermettradedisposerdunerellecapacitdaction(notammenten
termesdingnierieetdecapacitsdadministration)etdedevenirdesinterlocuteursincontournablespour
leniveaurgionaletnational.

Laloidevratretrsrestrictivesurlesexceptionsdetaille,carpeusontjustifies.LEtatdevragalement
veiller ne pas permettre la constitution dEPCI dfensives, excluant des communes ou EPCI actuelles
pourdesmotifsfinanciers.

LobjectifestdelimiterlenombredEPCI,pouraugmenterleursatouts.Unnombreinfrieur1000(2108
actuellement)sembleunebonnecible.

Cette rforme de la taille des EPCI doit permettre de franchir des tapes en termes de mutualisation des
services aux habitants. Cest dans cet esprit que doit tre pense la redistribution des comptences
dpartementalesentreRgionetEPCI.

Aterme,laclausedecomptencegnraledescommunesdevraittretransfreauxEPCI,quiseraientlus
ausuffrageuniverseldirect.

Paralllement,ilfaudraobligertouslesEPCIentrerdansdesdmarchesdeSCoTlchellepertinente.Il
faudrait aussi empcher toute possibilit de redescendre des comptences au niveau des communes et
prvoiruneadoptionpartouslesEPCIdelafiscalitprofessionnelleunique.

Finalement les politiques publiques, et notamment les outils de financement et de prquation comme la
DGF et autres dotations, devront tre attribues globalement lchelle des EPCI (et non plus des
communes).

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Les EPCI doivent sorganiser autour des territoires vcus


1.1

Analyse par les bassins de vie au sens de lINSEE

Le projet de loi fait rfrence au bassin de vie pour dlimiter les EPCI. La notion de bassins de vie
fait toujours lobjet de nombreux dbats mais quelques travaux permettent dengager lanalyse.
LINSEE, en lien avec le CGET, achve une premire cartographie des bassins de vie, construits
sur lanalyse des temps daccs un panier dquipements de base (carte 1). Cette mthode
identifie 1666 bassins de vie, de taille trs variable. La superposition des EPCI et des bassins de
vie montre une faible superposition des primtres (carte 2). Les cartes de fragmentation
montrent que peu dintercommunalits se superposent sur un seul bassin de vie et peu de bassins
de vie correspondent un EPCI (cartes 3 et 4).
Ceci est assez logique car il faut noter les limites des bassins de vie tels que dfinis par lINSEE. En
effet les temps daccs sont des calculs de distance kilomtrique (sans prise en compte des moyens
effectifs de transport). De plus, il est fait rfrence des quipements, et absolument pas aux
services que ceux-ci procurent aux habitants et aux usages que ces derniers en font.
Ces bassins ne prennent donc pas en compte la ralit des pratiques des habitants. De plus, la
base des quipements de la gamme intermdiaire ne permet pas de traiter de lorganisation de
certains services essentiels, notamment en zone peu dense (ramassage scolaire par exemple).
Pour constituer des EPCI pertinents, il faudra donc plutt intgrer la notion de territoire vcu par les
habitants.
Le lien avec le pays ne semble pas non plus vident. La structuration dEPCI de taille consquente,
avec des moyens daction, devrait au contraire permettre de supprimer cet chelon organisationnel
du territoire. En effet, si les pays servent doutils de mise en cohrence dans des rgions comme la
Bretagne, la carte des pays nexiste pas au niveau national et ne peut donc tre utilise. Cette
structuration pourra videmment aider constituer les EPCI cohrents et pertinents l o le pays,
quil soit syndicat mixte, association ou informel, existe et joue un rle structurant ou de
prfiguration.
Cette premire analyse EPCI/bassin de
territoire par 1666 ples de vie garantit
appuyer son dveloppement sur au
significatifs, dont il devra assurer la
territoires.
1.2

vie permet cependant de dmontrer que le maillage du


que chaque EPCI de 20 000 habitants et plus pourra
moins un, et souvent plusieurs ples de centralit
mise en rseau. Cest un atout considrable pour ces

Analyse par les dplacements du quotidien

LINSEE dispose de donnes sur les dplacements domicile travail ou tudes, issues des
recensements. On sait que ces dplacements sont trs structurants pour lorganisation des
territoires (cartes 5 et 6). Ces cartes montrent notamment les interactions entre petites
intercommunalits mais aussi les flux des intercommunalits vers les agglomrations centrales.

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Orlans, une agglomration de 385 000 habitants ?


La carte danalyse des flux domicile-travail montre une couronne de communauts de
communes autour de la capitale de la rgion centre dont plus de 50 % des actifs qui ne
travaillent pas sur place viennent travailler dans lagglomration centrale (carte 7). Le
regroupement de ses 8 communauts permettrait de constituer une agglomration de
385 000 habitants, regroupant lessentiel de laire urbaine. Dans le rseau urbain dense du
Val de Loire, dautres combinaisons sont possibles pour optimiser lorganisation territoriale
locale (Cf. Carte 14).

Ces travaux suggrent deux conclusions :

1.3

il serait plus intressant que les petites communauts de communes voisines de


nombreuses agglomrations rejoignent la communaut centrale plutt que de se
regrouper avec des territoires plus extrieurs. Il faut donc encourager laugmentation de
la taille des communauts centrales, en tenant toujours compte de la cohrence du
territoire vcu. La carte suggre par exemple de tels rapprochements pour les
agglomrations dOrlans (cf. encadr), Caen, Le Mans, Clermont-Ferrand, Montluon,
Limoges, Reims, Digne ou Ajaccio. La monte en taille ne doit donc pas consister
forcment et uniquement regrouper de petites intercommunalits entre elles,
mais aussi renforcer le poids et lattractivit de lagglomration centrale la plus
proche. Ces agglomrations accueillent en effet des quipements essentiels, tels que
les ples hospitaliers.

la concidence entre les primtres des futurs EPCI et ceux des bassins de dplacement
ne peut cependant pas tre considre comme un critre central et unique. En effet, la
gographie des dplacements volue dans le temps, sous leffet de lvolution des
implantations des emplois, de lge des rsidents (les nouveaux salaris nhabitent pas
au mme endroit que ceux qui prennent leur retraite et restent dans leur logement). Par
ailleurs, les dplacements domicile travail et tudes ne reprsentent plus que 40 % des
dplacements. En raison des effets de pointe, ils sont trs structurants dans les grandes
villes, mais ce phnomne est moins dimensionnant dans les territoires peu denses.
Vers une approche pragmatique : les territoires vcus

Dautres approches permettent denrichir la connaissance et la comprhension des territoires vcus,


comme celle des cartes scolaires des collges et des lyces ou des tablissements dhbergement
des personnes ges dpendantes (cartes 8 et 9). La prsence de ces deux catgories
dquipement, laquelle il faut ajouter des quipements de garde pour les enfants en ge
prscolaire, permet de maximiser lattractivit de lEPCI pour toutes les catgories dge, mme si il
est toujours difficile, sauf cas particulier, didentifier des territoires pertinents pour les diffrentes
composantes de la population, voire pour les diffrents temps de la vie quotidienne (travail, loisirs,
courses et services). En sus, lhistoire et les cooprations existantes sont aussi des lments

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importants prendre en compte, sans parler de la dimension politique. Ainsi des dcoupages
lectoraux, comme les cantons, peuvent influencer les regroupements possibles dEPCI.
De ce fait, il convient de laisser une large autonomie aux lus locaux pour dfinir les
regroupements les plus pertinents. Cependant, les outils danalyse disponibles devront tre
largement diffuss, dans des formats aisment appropriables par le public. Il faudra galement
sappuyer sur les donnes dont disposent les lus locaux, comme par exemple le rayonnement sur
lemploi dune grande entreprise, la provenance des utilisateurs dun quipement sportif ou
culturel Sur la base de ces analyses, les prfets devront tre invits intervenir, le cas chant,
pour viter le confortement de regroupements par trop incohrents avec les objectifs poursuivis.
2

Les EPCI dau moins 20 000 habitants rpondent deux enjeux majeurs : capacit
daction et attractivit
2.1

Des capacits administratives et financires relles

Le regroupement des communauts de communes permet de constituer des territoires dots dune
capacit dadministration et de moyens de dveloppement significatifs, capables dentrer en
dialogue avec les partenaires publics et privs pour concevoir et mettre en uvre de relles
stratgies de dveloppement conomique et social.
En effet, on peut estimer que le revenu
Estimation du revenu agrg dun territoire
consolid du bloc communal par habitant
Cas dun EPCI de moins de 10 000 habitants
dun territoire, sauf cas particulier, est au
minimum de 845 par habitant (cf. encadr
Potentiel financier territorial agrga
760
bti partir des donnes issues des
DGF par habitant minimaleb
64
analyses menes par Franoise Navarre et
DGF intercommunalit minimalec
20
Total
845
Marie-Paule Rousseau1, et des barmes de
la DGF). A lchelle de 20 000 habitants,
a : valeur moyenne pour les EPCI de moins de 10 000
ladministration locale devrait donc
habitants lEPCI le plus pauvre a un potentiel de 394
disposer dun budget consolid minimal
b : 64,46 pour les communes de moins de 100
de 17 M environ, hors revenus du
habitants, 71,91 pour les communes de 1000 habitants
patrimoine,
subventions
ddies
et
c : 20,05 est la valeur pour une intercommunalit
compensations diverses. Le dveloppement
fiscalit additionnelle. Cette valeur est de 24,48 si la
des mcanismes de compensation verticale
fiscalit est unique. Dautres dotations viennent
et horizontale devrait permettre de garantir
complter cette DGF de base.
un revenu proche de ce montant pour les
territoires les plus dmunis en potentiel financier.
De la mme faon, une estimation grossire
permet dvaluer le nombre de fonctionnaires
du bloc communal sur le territoire dun EPCI
de 20 000 habitants 270 personnes. Cette
valuation ne prend pas en compte les personnels
des syndicats qui ont vocation tre absorbs par
ces intercommunalits renforces. Elle ne prend
pas en compte non plus les effectifs qui pourraient
tre transfrs dans le cadre de la rationalisation
de la rpartition des comptences (cf. 4.2 cidessous). Compte tenu du faible niveau du
personnel par habitant dans les zones rurales, on
peut par ailleurs penser que leffort ventuel de

Estimation du nombre dagents


Dans les communes de moins de 9 999 habitants,
on compte 1,13 agent par 100 habitants, soit 30 %
de moins que le nombre moyen de 1,6 agents
communaux pour 100 habitants en France.
Le nombre moyen dagents des communauts de
commune est de 0,22 (0,37 pour lensemble des
EPCI fiscalit propre), pour 100 habitants.
Le nombre dagents dun territoire de 20 000
habitants peut donc tre valu a minima
(1,13+0,22)/100 * 20000 = 270 agents.

FranoiseNavarreetMariePauleRousseau,Nouvellegographiefinancireetfiscaledesensemblesintercommunaux,
AdCF,CaissedesDptsetLabUrba,Paris,janvier2013,62p.

page 5

rduction du nombre de fonctionnaires du bloc communal ne devrait pas porter en priorit sur ces
territoires.2
Globalement, un objectif de moins de mille EPCI (cf ci-dessous) permettrait de doter, en
moyenne, chaque territoire dun effectif denviron mille agents communaux et
intercommunaux. Le service des territoires mobilise aussi, sous la coordination du niveau
communal, les dlgataires de services publics et une partie de laction des tablissements publics
locaux hors EPCI, qui nest pas pris en compte dans cette premire valuation.
Lobjet de cette note nest pas dvaluer limpact des mesures de rationalisation de la dpense
publique, mais on peut penser que ce mouvement sera plus facile initier et piloter dans un
contexte de renforcement de lchelon intercommunal et de dveloppement des mutualisations.
2.2

Des territoires qui disposent des facteurs de base de lattractivit

A lchelle de 20 000 habitants, chaque territoire disposera des quipements et dune capacit
offrir des services considrs aujourdhui comme indispensables par la population, et notamment
les mnages actifs. En effet, cette chelle, le territoire dispose :
-

Dun rseau dquipements scolaires structur a minima par un ou deux collges, voire
un lyce. Ce rseau comprend lquivalent de deux ou trois groupes scolaires (20 25
classes primaires). Comme le montre la carte 8 en annexe, les 296 intercommunalits
qui ne comptent aucun tablissement du second degr sont trs rparties (elles
reprsentent 1 429 000 habitants). Leur rattachement une entit quipe ne devrait pas
tre difficile.

Au minimum dun tablissement dhbergement pour personnes ges, et souvent de


plusieurs. La carte 9 de lannexe montre la dispersion des intercommunalits
actuellement dpourvues dun tel quipement, la plus grosse de ces intercommunalits
ayant 26900 habitants. Ainsi dots dun rseau de structures daccueil, les territoires
pourront dvelopper des services domicile et des offres innovantes (hbergement
temporaire).

de plusieurs centre-bourgs et dune capacit de rgulation de loffre commerciale


permettant dassurer la viabilit long terme de loffre des commerces et services du
quotidien. Bien videmment, ladoption dun SCoT lchelle pertinente (ou dun PLU
intercommunal valant SCoT3) conditionne la possibilit dimposer des zones
prfrentielles dinstallation commerciale.

Des stratgies efficaces de renforcement de lattractivit des territoires ruraux induiront une augmentation des
services et des paiements pour ces services, par le biais de limpt ou des tarifs: accueil de la petite enfance,
quipementssportifs,activitsculturelles,servicesauxpersonnesgeslibrantlesfamilles...
3
Code de lurbanisme L 12317: Quand le plan local d'urbanisme est labor par un tablissement public de
cooprationintercommunaleetn'estpassitudansleprimtred'unschmadecohrenceterritoriale,ilpeut,aprs
accordduprfet,comprendrecellesdesdispositionsd'urbanismequiressortissentlaseulecomptencedesschmas
de cohrence territoriale. L'accord du prfet porte sur le fait que le primtre du plan local d'urbanisme permet
d'atteindrelesobjectifsvissaupremieralinaduIVdel'articleL.1223.Leplanlocald'urbanismeaalorsleseffetsdu
schmadecohrenceterritoriale.

page 6

Le nombre dEPCI doit tre limit et les exceptions au seuil des 20.000 restreintes
3.1

Limiter les exceptions de taille

Le projet de loi prvoit la possibilit de droger au seuil minimal de 20 000 habitants dans les zones
de montagne et au regard des caractristiques gographiques particulires de certains espaces.
Le principe de ces exceptions est lgitime, comme lexamen des hautes valles de la Durance et de
lUbaye le montre (cf. encadr). Limportance des distances en kilomtres et en temps, accrues par
la fermeture des cols pendant de longues priodes en hiver, structure de fait lorganisation des
services et justifie des dispositions spcifiques. La cration de vastes intercommunalits ne pourrait
pas produire les effets attendus.

Haute valle de la Durance et valle de lUbaye


La carte 15 en annexe montre limportance des distances relles dans les hautes valles alpines. Dans les
Hautes Alpes, la communaut de communes du Brianonnais compte 20 267 habitants. On pourrait
facilement envisager quelle absorbe sa voisine, la communaut de communes des Ecrins, sans augmenter
les distances daccs au chef-lieu. Par contre, la distance entre Brianon et Aiguilles, chef-lieu de la
communaut de communes du Queyras, est de 46 km, 1 h 06 par le col de lIzoard. Cependant, ce col est
ferm de novembre mai, voire juin. Litinraire de rfrence passe donc par Guillestre, 59 km et 1 h 17 par
beau temps. Le rapprochement du Queyras avec Embrun est significativement plus efficace selon ce critre
(45 km et 1 h de route).
Dans les Alpes de Haute Provence, la constitution dun ensemble de 20 000 habitants incluant la valle de
lUbaye, et prenant en compte la contrainte des limitations de passage par les quatre cols (2 100 2700 m,
tous ferms doctobre mai), imposerait soit daller jusqu Sisteron (100 km) ou de constituer un vaste
ensemble remontant jusqu Embrun (Barcelonnette, qui nest pas au fond de la valle Embrun : 55km, 1 h
05 heures). Sans prjuger des dcisions qui seront prises localement, lensemble des trois communauts de
communes de la valle de lUbaye (10 903 habitants) reste un ensemble cohrent, difficile intgrer dans
les ensembles centrs sur Embrun ou sur Gap, par ailleurs dans le dpartement voisin.

En revanche, il faut noter que ces exceptions


devront rester limites (mme si la distance
entre les communes de lEPCI et les moyens
de transport permettant de les relier doivent
videmment
faire
partie
des
critres
danalyse). Un dpartement comme les
Ardennes, relativement peu dense (54
hab/km, juste au-dessus du 1er quartile), est
dj
structur
en
1
communaut
dagglomration et 8 communauts de
communes, dont deux seulement ont moins de
20 000 habitants. La situation de la Lozre,
dpartement le moins dense de France
(76 000 habitants, 24 intercommunalits qui
comptent 3 200 habitants en moyenne) devrait
pouvoir voluer significativement (cf. encadr
et carte 16 en annexe).
Il ne faut pas non plus que les exceptions
conduisent limiter les volutions en
maintenant des seuils bas. Des progrs sont
envisageables partout, mme en montagne.

La Lozre
Les 76 721 habitants de Lozre sont regroups
dans 24 communauts de communes, dont la plus
grande ne compte que 13 443 habitants (Cur de
Lozre autour de Mende). La carte des bassins de
vie produite par lINSEE (construite partir de listes
dquipements) met en vidence de grands bassins
(en surface), signifiant les grandes distances
parcourir pour atteindre la plupart des quipements
les territoires vcus sont vastes.
Sous rserve du travail local, quatre territoires
pourraient tre structurs autour de Mende (26 500
hab.), Saint Chely dApcher (15 000 hab.), Marvejols
(15 500 hab.) et Florac (12 800 hab.). Si le parc
naturel rgional des sources de lAllier est cr, les
deux communauts de communes de lest de la
Margeride pourraient avoir un intrt conforter un
groupement avec Langeac en Haute Loire.
Dautres solutions peuvent merger en saffranchissant plus avant des limites dpartementales.
Meyrueis est par exemple en amont de la valle du
Lot, mais ce sont aussi des territoires peu denses.

page 7

3.2

Un objectif de moins de 1 000 intercommunalits

Les analyses partir des donnes statistiques au niveau national permettent de vrifier la
pertinence de lobjectif, tant entendu que le seuil de 20 000 habitants doit tre considr comme
un plancher. Evidemment, il revient aux lus locaux, prenant en compte les nombreuses ralits
locales que lanalyse des donnes ne saurait reflter, de dfinir les alliances les plus pertinentes
pour constituer le futur maillage du territoire.
En mtropole et au 1er janvier 2014, 14 millions dhabitants habitent des communauts de
communes de moins de 20 000 habitants (cf. tableau ci-dessous et carte 10). Sur la seule base
mathmatique, le nombre maximal dEPCI quil est possible de constituer pour regrouper ces
14 millions dhabitants serait de 654 (calcul sur une base dpartementale), toujours en mtropole.
La prise en compte de lobligation de continuit territoriale (teste sur quelques dpartements
significatifs) permet de penser que le maximum rel ne dpassera pas 500. En sus, certains petits
EPCI rejoindront des regroupements existants plus gros (cf. rgion dOrlans voque plus haut),
ou constitueront des structures significativement suprieures au seuil sur la base des logiques de
territoire (cf. Ardennes). Il parait donc raisonnable de se fixer lobjectif de moins de 400 EPCI
nouveaux, et un nombre total dEPCI de moins de 1 000 pour la France mtropolitaine
entire.

Nombre dEPCI fiscalit propre en mtropole


nombre
Communes Population
Total mtropole,
2108
36415
56,3
hors Grand Paris
> 20 000 hab.
584
13 577
42,3
< 20 000 hab.
1 524
22 838
14,0
Le nombre de communes par EPCI devra galement tre regard (carte 11). Aujourdhui les EPCI
comportent en moyenne 17.1 communes (mdiane de 14 communes). Pour les EPCI actuels
de plus de 20 000 habitants, la moyenne est de 22.6 communes (mdiane de 18 communes) et les
compositions vont de 2 131 communes. Il faudra tre attentif au nombre de communes par
EPCI et prvoir des encouragements pour les fusions de communes et surtout les crations de
communes nouvelles. Les modes de gouvernance pourraient galement tre revus (cf 5).
LEtat devra galement tre vigilant, dans les choix oprs de regroupement/constitution dEPCI par
les lus locaux, quil ny ait pas une slection qui serait fonde sur des critres strictement
financiers, reconstituant des ghettos fiscaux et, par l mme, dattractivit.
4

La nouvelle taille des EPCI doit permettre daller au bout de la logique de mutualisation
4.1

Un EPCI central au service des communes

Le mouvement de mutualisation de services entre lintercommunalit et les communes a t engag


depuis quelques annes, les configurations les plus propices cette volution tant celles des
grandes agglomrations et des territoires peu denses. Plusieurs communauts urbaines ont engag
la mutualisation de leurs services, donnant souvent la priorit des fonctions stratgiques : direction
gnrale, bien sr, urbanisme et projet territorial, dveloppement conomique et fonctions support.
Strasbourg reste un cas rare : La Ville de Strasbourg et la Communaut urbaine de Strasbourg,
institutions distinctes, ont depuis 1972 la particularit d'avoir leur service une seule administration
et un sige commun. A lautre bout du spectre, la mise en commun des personnels municipaux
permet de constituer de vraies quipes professionnelles, notamment pour les services de gestion et
de maintenance des infrastructures et des quipements.

page 8

Lapprofondissement de ce mouvement est une piste centrale pour constituer des quipes capables
de conjuguer rellement capacit stratgique daide la dcision des lus et optimisation du
fonctionnement (investissements, logistique, formation, volution des carrires).
4.2

Une logique de territoire

Lun des enjeux de la rforme territoriale est damliorer la productivit et la qualit des services au
public dans lensemble du territoire. La monte en capacit des EPCI pourrait tre utilement
conforte par le transfert de responsabilits actuellement assumes par le niveau dpartemental,
sauf organisation structure de services des chelons interdpartementaux. Le transfert des
comptences dabord la rgion, puis via des dlgations de comptences par la rgion aux EPCI,
dans de nombreux cas, pourrait tre un dtour gnrateur de surcots et de complexit (mme sil
prsente lavantage de la rversibilit).
Le CGET na pas men une analyse complte de cette question. Quelques sujets sont identifis, en
raison des synergies videntes avec des comptences propres du niveau intercommunal. Des
analyses complmentaires restent videmment ncessaires.
a) Voirie dpartementale
La voirie dpartementale (plus de 5 000 km par dpartement 7 800 dans le Puy-de-Dme) est de
fait constitue de deux rseaux :
- un rseau structurant, largement issu de lancien rseau national. Ce rseau est pour
lessentiel mis un gabarit daxe de grand transit : croisement ais des poids lourds,
vitesse de rfrence de 90 km/h, amnagements complmentaires des points particuliers
(grande cte, carrefour dangereux), dneigement prioritaire
- un rseau capillaire, parfois dense, qui constitue de fait la premire prquation par la
dpense des dpartements au profit du dveloppement des territoires. Ce rseau a des
caractristiques plus rduites (avec encore de nombreuses chausses de 5,50 m de
large) et la viabilit nest assure quen seconde priorit (sans compter les itinraires
ferms en hiver en zones de montagne).
Le transfert du premier rseau aux rgions est logique (cf. axe Bourges - Nevers Dijon). Par
contre, partir du moment o les territoires se dotent par mutualisation de rels services
techniques, leur renforcement par transfert du rseau secondaire et des moyens affrents devrait
simposer. En effet, le rseau capillaire dpartemental est souvent le rseau principal qui relie les
principaux ples dun territoire de 20 000 habitants, le rseau principal reliant lui les villes centres
aux grandes villes proches.
Ce transfert permettrait de faire merger une comptence intgre de la mobilit quotidienne du
territoire : infrastructures, services locaux de mobilit (transports la demande, covoiturage),
modes doux
b) Gestion du patrimoine scolaire
A lchelle dun territoire de 20 000 habitants, les EPCI devraient se doter dun service de gestion du
patrimoine, capable de passer des contrats globaux de maintenance et dexploitation, ou de
disposer dquipes permanentes en rgie. Une part importante de ce patrimoine est constitue des
coles maternelles et primaires.
Si la reprise par les rgions des fonctions de gestion des collges (budgets, informatique, gestion du
personnel non enseignant) est logique, la dvolution de la gestion des btiments pourrait tre
discute. En effet, la prise en charge des btiments des collges pourrait venir conforter les services
techniques communautaires dans les zones rurales et faciliterait le dveloppement doptimisations
locales. On peut dabord penser, bien videmment, la gestion nergtique chaufferies
communes, contrats de gestion On peut aussi penser au traitement des situations durgences
(fuites, pannes).

page 9

Loption dune dlgation par la rgion, au cas par cas, est videmment possible. Cependant, elle
ncessiterait une contractualisation supplmentaire, au dtriment dune gestion en circuit court .
Largument de lquit nest pas totalement pertinent, puisque lchelle de 20 000 habitants,
chaque intercommunalit aurait une charge quivalente, correspondant aux collges ncessaires
sa population.
Les dpartements ont aussi investi dans les quipements sportifs daccompagnement des collges,
en complment de conventionnements avec les communes pour lutilisation des stades et autres
quipements existants. La reprise de tous ces lments de patrimoine par les EPCI inciterait la
mise en place de stratgies plus offensives de gestion et dutilisation du parc dquipements.
c) Autres services
En liaison avec les ministres concerns, dautres services mriteraient une valuation des
avantages susceptibles dtre apports par une mutualisation au niveau des nouvelles
intercommunalits. La question des services de restauration collective dans les petites villes et les
zones rurales, par exemple, reste aujourdhui un sujet difficile. Alors que des volumes plus faibles et
la dispersion gographique psent sur les cots, laccroissement des normes ne facilite pas la mise
en uvre de solutions adaptes, valorisant les productions et les prestataires locaux. La
mutualisation de lensemble des services assurs sur le territoire, y compris ceux des
tablissements scolaires et des tablissements sanitaires, permettrait de disposer dune capacit
dadaptation, de ngociation et dinnovation dans les processus techniques et dorganisation.
Il serait donc souhaitable de faciliter la possibilit pour les EPCI daccepter de porter des services
mutualiss pour une grande diversit dacteurs publics, dans la mesure o ces services
sappuieraient sur des comptences effectivement exerces.
5

Des mesures daccompagnement sont prvoir paralllement pour la mise en place des
nouveaux EPCI
5.1

Des niveaux de stratgie territoriale adapts (SCoT)

La dfinition des orientations de dveloppement long terme des territoires ncessite de travailler
une chelle pertinente, suffisamment large pour prendre en compte lessentiel des interactions entre
les ples demploi et leur hinterland. De ce fait, les territoires pertinents pour les schmas de
cohrence territoriale autour dune ville importante devraient couvrir la premire couronne
dintercommunalits, ce qui nest pas encore toujours le cas (cf. Nevers, Orlans). Il sagit
dassurer la mise en cohrence des stratgies dans la partie principale de laire urbaine. De mme,
en labsence dune grande ville, le territoire dorientation doit tre suffisamment vaste pour mettre en
synergie des ressources et atouts suffisamment divers pour asseoir une stratgie rsiliente aux
ventuelles difficults de tel ou tel secteur, dune part, et organiser la structuration des quipements
principaux, dautre part.
Actuellement 75,3 % de la population nationale nest pas couverte par un SCoT, la part du territoire
concerne tant significativement moindre (carte 13). L'article L.122-2 du Code de l'Urbanisme,
modifi par la loi Grenelle II, a renforc les limitations lurbanisation en labsence de SCoT (date
dentre en vigueur au 1er janvier 2017). En cohrence avec cet objectif, le mouvement de
regroupement des EPCI devrait tre accompagn dune rflexion pour assurer la couverture globale
du territoire par des SCoT (le cas chant, des PLU intercommunaux valant SCoT cas des
territoires couverts par une charte de parc naturel rgional, par exemple), sarticulant avec les
nouveaux SRADDT couvrant les rgions regroupes.
Par ailleurs, la loi Mapam du 27 janvier 2014 a dfini les ples dquilibre territoriaux et ruraux. Ces
nouvelles entits prennent la suite des ples ruraux et scurisent les dispositions juridiques
permettant leur cration et leur fonctionnement. Avec le seuil de 20 000 habitants, de nombreux

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pays ne seront plus constitus que dune, voire deux intercommunalits. Le cas du Limousin, certes
extrme, illustre bien la situation. 12 pays sur 16 ont moins de 40 000 habitants (dont deux
comptant respectivement 18 700 et 9 500 habitants). Comme vu plus haut, sauf cas trs particulier
de portage dun SCoT dont le primtre serait suffisant, cet chelon na donc probablement pas
vocation perdurer avec des intercommunalits fiscalit propre portes au seuil de 20 000
habitants.
On peut aussi noter que la rpartition des rles entre les parcs naturels rgionaux et les nouvelles
intercommunalits pourrait voluer dans certaines situations. En effet, 11 parcs naturels rgionaux
couvrent une population de moins de 40 000 habitants, le plus petit parc, celui du Queyras comptant
3 000 habitants.
5.2

Comptences, mutualisation et calendrier

Lavance de la constitution des EPCI est trs variable selon les dpartements. Il pourrait tre
ncessaire dintgrer une souplesse dans le calendrier pour les EPCI venant de se constituer, pour
leur permettre de digrer cette premire phase. Cette souplesse devrait videmment tre
encadre. Elle pourrait sappliquer uniquement aux EPCI rcents (fusion datant du 1er janvier 2013
ou 2014), dune taille dj importante (au moins 10 000), et dont le degr de mutualisation est
significatif. Pour apprcier ce degr de mutualisation, un indicateur comme le taux de consolidation
budgtaire pourrait tre utilis, un taux minimal de 50 % indiquant un niveau effectif de mise en
commun des moyens ; on pourrait aussi prendre comme critre la prise en charge par lEPCI des
comptences stratgiques (voirie, amnagement, urbanisme).
En cas de regroupement dEPCI tant trs diversement avancs dans la mutualisation et la prise en
charge des comptences facultatives, la loi permet de recourir au pralable des crations de
communes nouvelles, reprenant les comptences et les parties de service de lintercommunalit la
plus avance. La mise en place de ces communes nouvelles permet galement de rduire le
nombre de communes et de simplifier la gouvernance.
Dans les nombreux cas o ces comptences ne constituent cependant pas les prmices dune
commune de plein exercice, il faudrait envisager la possibilit de permettre des priodes transitoires
pour harmoniser la mutualisation et la prise en charge des comptences facultatives, par exemple le
temps dune mandature municipale (jusquen 2020). Cette mesure permettrait de conforter le
principe pour linstant non act mais essentiel la consolidation du niveau intercommunal et quil
faut donc exprimer lgalement (ou rglementairement) - quil nest pas possible dans le cadre de
ces fusions de redescendre des comptences prises au niveau dun EPCI au niveau des
communes. A dfaut, les communes concernes pourraient de droit dlguer un service gr par
lintercommunalit la comptence redescendue .
A terme, il serait optimal de transfrer la clause de comptence gnrale des communes vers les
intercommunalits.
5.3

Les syndicats mixtes et les SIVU

Il nest pas possible dvaluer limpact de laccroissement de taille des EPCI fiscalit propre sur le
nombre de syndicats intercommunaux vocation unique ou multiple. Par le biais du renforcement
des comptences communautaires, nombre dentre eux pourront et devront tre assez simplement
absorbs par les nouvelles communauts.
5.4

Uniformiser les rgimes fiscaux

Malgr lincitation denviron 4,5 /habitants passer dans le rgime de la fiscalit professionnelle
unique, 857 EPCI sont encore sous le rgime de la fiscalit additionnelle. Il sagit dtablissements
publics de toutes tailles. On note cependant que le mouvement vers la fiscalit unique est achev

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dans quelques rgions (carte 12) : Bretagne, Nord-Pas-de-Calais, Languedoc-Roussillon, Limousin.


Par contre, dautres sont encore largement places sous le rgime de la fiscalit additionnelle, et
notamment tout le nord de la Bourgogne, la Champagne (les Ardennes sont en fiscalit unique), la
Lorraine hors sillon lorrain, les hautes valles de montagne
Au-del des inconvnients inhrents la multiplicit des rgimes fiscaux sur le territoire national, le
rgime additionnel conforte les freins lintgration ou la mutualisation communautaire. Le vaste
mouvement de fusion qui va tre engag est une opportunit pour imposer le passage au rgime de
la fiscalit unique, dautant que dans nombre de situations, une partie des communauts
concernes sera dj dans ce rgime. La mesure prvue dans le projet de loi dans le cas de fusion
le rgime fiscal du nouvel tablissement public est celui de la communaut de communes la plus
intgre avant la fusion est un premier pas dans ce sens. Cependant, cette mesure pourrait ne
pas tre suffisante dans certaines rgions (cf. ci-dessus et carte 12).
5.5

Des dotations de lEtat simplifies et communautarises

Principal outil financier de lEtat vers les collectivits (68% des concours en 2013), et comme le
propose le rapport Malvy-Lambert (proposition 29), la DGF devrait tre un outil daccompagnement
de la dcentralisation renforce et de la rforme territoriale. Alors quil ne pse actuellement que
pour un tiers des budgets du bloc communal (et 30 % de la DGF distribue au bloc communal), le
budget des EPCI doit donc tre renforc pour atteindre les 2/3 du poids total de ce bloc4.
En lien avec la mutualisation des effectifs, ce mouvement devrait induire un renforcement de la
prquation de dpenses (ou de services rendus), plus favorable lgalit de traitement des
habitants du territoire. Dans cette logique, la DGF pourrait tre dtermine exclusivement sur la
base de critres calculs lchelle de lEPCI, et verse uniquement ces tablissements publics.
Les EPCI seraient ainsi responsables de la prquation horizontale, par exemple en mettant en
place un pacte de financier et fiscal de solidarit, comme cela est prvu dans la loi de
programmation sur la ville et la cohsion urbaine du 21 fvrier 2014.
5.6

Gouvernance des EPCI

Laugmentation de la taille des EPCI (et donc du nombre de communes regroupes) doit tre
loccasion de revoir la gouvernance des EPCI, par exemple en revoyant les types de majorit
ncessaires pour un certain nombre de votes (et viter une influence trop importante, voire
bloquante, des petites communes). En parallle, il serait intressant de promouvoir des modes de
gouvernance plus participatifs. On peut voquer les commissions de dveloppement, voire des
dispositifs dassociation dlus municipaux aux commissions formelles du niveau intercommunal, au
regard de leurs comptences propres ou de leur expertise.
Il faudrait galement revoir la composition de la confrence territoriale de laction publique
(introduite par la loi MAPTAM) pour permettre aux prsidents de lensemble des EPCI revues dy
siger, et de rduire la reprsentation des communes isoles, de manire conforter le rle des
EPCI.
Finalement, dans un souci de simplification progressive, outre la suppression rapide du rgime de la
fiscalit additionnelle, il pourrait tre judicieux de rechercher rapprocher les rgimes des diffrents
types dtablissements publics de coopration intercommunale, dans une logique de rduction
terme de la typologie.

LerapportMalvyLambertproposequelapartdesbudgetsdesEPCIdanslebudgetconsolidduterritoireatteigne60
%dici2020.

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Annexe : lettre de saisine

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