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Reforma Urbana:
por um novo modelo de
planejamento e gesto
das cidades

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Drlando Alves dos Santos jnior

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OBSERVATRIO
DE
pOLnCAS URBANAS
E GESTO MUMICIPAL
IPPUR

a UFRJ

FASE

1mFASE

Copidesque

LAA Produes Literrias


Reviso

Sandra Mayrink Veiga


Projeto

Grfico e Editorao

Eletrnica

Claudio Cesar Santoro


Capa

QUARK DESIGN

o QUE

O OBSERVATRIO

Ilustrao

o Observatrio

Luiz Marcelo da Silveira Resende


Coordenao

Setor de Publicaes da Fase


Sandra Mayrink Veiga
OBSERVATRIO
DE
POLiTJCAl URBANAS
E GESTO MUNICIPAl

Copyright 1996 by Orlando Alves dos Santos Junior.


Todos direitos reservados a FASE- Federaes de Orgos para Assistncia
Social e Educacional.
Rua das Palmeiras, 90 CEP 22270-070 Rio de Janeiro, RJ
Tel.: (021)286 1441 Fax.: (021)2861209
E-mail.: fase@ax.apc.org.
Ficha catalogrfica elaborada pelo NDF
Santos Jnior, Orlando Alves dos
Reforma urbana: por um novo modelo de planejamento e
gesto das cidades. - Rio de Janeiro: FASE / UFRJ-IPPUR, 1995.
144 p. (Srie: Teses, Dissertaes e Monografias; n. I)

I. Reforma urbana- Planejamento e gesto 2. Rio de janeiro


I. Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (Brasil)
11.Universidade Federal do Rio de Janeiro 111.Instituto de Pesquisa
e Planejamento Urbano e Regional IV. Santos Jnior, Orlando
Alves dos V. Ttulo

"P4ij."iljr'Oi'OJ

de Polticas Urbanas e Gesto Municipal


constitui-se em um instrumento sistemtico de estudo,
pesquisa, organizao e difuso de conhecimentos
sobre, de um lado, os novos padres de desigualdades
e excluso social surgidos nas cidades com a crise e a
reestruturao econmica, e de outro, os novos modelos de polticas urbanas e gesto local.

Trata-se de um projeto realizado pelo IPPUR - Instituto de Pesquisa e


Planejamento Urbano e Regional da UFRj, em parceria com a FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional. Nesta srie,
o Observatrio
pretende promover
a divulgao e circulao da
produo acadmica dos estudantes de graduao, mestrado e de doutorado que se engajaram em pesquisas comprometidas
com os ideais
de justia social e democratizao da cidade.

Sumrio

Agradecimentos
Introduo

9
11.......

:' ......................

II

Captulo I
Reforma social e a cidade:
origens e trajetria do planejamento
I . I O nascimento da

.
urbano..........................

I9

cincia urbana:

a cidade como laboratrio da reforma social


1.2 A cidade e a proposta de Estado de Bem-Estar Social
1.3 Planejamento urbano no Brasil: origens e trajetria
1.4 Planejamento urbano no Brasil: matrizes da crtica

2I
25
27

ao modelo tecnocrtico
1.5 A agenda reformista nos marcos da Nova Repblica

3I
36

Captulo 2
A agenda da reforma urbana no Brasil:
o novo modelo de planejamento e gesto das cidades

4I

2. I O movimento nacional pela


reforma urbana: origem e concepo
2.2 A reforma urbana na Constituio Federal
2.3 A reforma urbana na Constituio Estadual do

43
46

Rio de Janeiro
2.4 Reforma urbana e gesto democrtica
2.5 Reforma urbana e planejamento da cidade

47
49
52

Captulo 3
Reforma urbana e o municpio:
o caso da Regio Metropolitana

do Rio de Janeiro

3. I O contexto scio-econmico-poltico
da reforma institucional
:
3.2 Os direitos individuais, coletivos e sociais

59
62
68

3,3 Mecanismos e canais de gesto democrtica """"""""""


3.4 Mecanismos de controle do uso do solo """'''""''"""",,,.,,,,,,

3 ,5 Poltica habitacional """""""""""""""""""""""""""""."",,92


3,6 As polticas de saneamento, transportes e meio ambiente "","
3,7 A incorporao do modelo de planejamento e
gesto proposto pelo MNRU: um primeiro balano "'"''''''''''

82
92

98

Captulo 4
Os condicionantes institucionais e polticos para a
implantao do novo modelo de planejamento da cidade ",'" 103
4, I O planejamento na organizao administrativa
das prefeituras""""",

""""''''''''

""'''''',,'',,''

Agradecimentos

.."", 72

'" """""""""'"''

4,2 O processo oramentrio '"''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''

105
109

Ao amigo e professor Luiz Csar de Queiroz Ribeiro, pelo seu


incentivo e pela sua valiosa oriE'j1tao na elaborao deste trabalho,
Aos muitos amigos que estiveram presentes na minha vida dando
sua fora e seu incentivo,
Ao carinho e amizade da amiga Freddy Strack e dos amigos
Sebastian Drude, Carlos Alexandre, Jorge Florncio e Hlio Ricardo.
Mos sempre amigas na travessia deste longo caminho,

4,3 Avaliao das condicionantes polticas para a incorporao


do modelo de planejamento e gesto do MNRU ""'''''"'','',,
4.4 Condicionantes decorrentes dos
arranjos institucionais: ampliando o balano i....."""""",,,,,,,.

I 12
I I6

Consideraes Finais
A reforma urbana em tempos de crise e reestruturao:
que reforma, que sujeitos e que caminhos? Desafios
para a gesto democrtica da cidade '"'''''''''''''''',,''''''',,'''',,''' 121
5, I Reforma urbana no contexto do novo modelo
de desenvolvimento

""""""''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''

5,2 Reforma urbana: que reforma? """"."""".""'


.."""",,,,,,,.,,.,,
5,3 Reforma urbana: que sujeitos? """"'"''''''''''''''''''''''''''''''''''''

124
128
130

Referncias Bibliogrficas """"" .."""..."""."""""""" ...." 135

Ao meu amigo e irmo Mauro, pela sua energia e companheirisrno.

FASE,ao IPPUR e Fundao FORD que, com seu apoio


pesquisa Questo Urbana, Desigualdades Sociais e Polticas Pblicas e ao
Observatrio de PolticasPblicase Gesto Municipal, contriburam para
a realizao deste trabalho,
Aos meus pais, Orlando e Maria Lcia, agradeo o amor e o
incentivo que sempre recebi e dedico este trabalho,

INTRODUO

Orlando Alves dos Santos Jnior

".

A partir dos anos 70, a sociedade brasileira viveu um processo


de redemocratizao que, entre outras decorrncias, trouxe a necessidade de uma reforma institucional e constitucional capaz de consolidar
o estado de direito e a democracia, criando novas condies de
governabilidade no Pas.A promulgao da Constituio de 1988, ainda
que com limites, definiu uma ageada reformista, sustentada pela mobilizao de amplos setores da sociedade organizada, que se caracterizava
por uma concepo universalista, redistributiva e democrtica, no que
concerne aos direitos sociais, renda e riqueza social e gesto pblica.
O Movimento Nacional pela Reforma Urbana - MNRU - surgiu
e desenvolveu-se no interior dessa mobilizao, trazendo para o debate
constitucional as questes da gesto municipal, do planejamento e da
poltica urbana. Tratava-se de uma articulao intelectual e poltica de
vrias entidades representativas dos movimentos sociais urbanos, de
organizaes no-governamentais, de entidades de pesquisa e de
tcnicos ligados rea do urbanismo. Pela sua prpria composio, e
apesar da sua denominao, o MNRU assumiu mais o papel de elaborar
alternativas e de intervir no cenrio institucional-jurdico do que de representar os movimentos sociais. Na verdade, o MNRU estabeleceu-se
fundamentalmente enquanto reunio dos mltiplos atores - intelectuais,
tcnicos e lideranas do movimento social-, que, de uma forma ou de
outra, compartilhavam do iderio da reforma urbana.
Responsvel pela elaborao da emenda popular ao projeto
constitucional, o MNRU buscou construir novos princpios e instrumentos de planejamento e gesto das cidades. Para isso, articulou o
diagnstico da questo urbana no Brasil - produzido nos anos do mIlagre econmico - e da crise das instituies governamentais de gesto
das cidades, com a traduo, no plano poltico, do conjunto das demandas sociais formuladas no decorrer da dcada de 70 pelos movimentos populares. Essaspropostas foram apenasparcialmente embutidas
no texto final da Constituio, no captulo Da Poltica Urbana.
A Constituio Federal fortaleceu os municpios, ao autorizlos a elaborar suasleis orgnicas e por empreender a reforma do sistema
tributrio nacional, assegurando-Ihes maior participao na distribuio
da receita pblica. Por outro lado, definiu de maneira clara a responsabilidade municipal sobre o ordenamento territorial, o planejamento e o

I3

14

Reforma Urbana:

por um novo modelo de planejamento

Orlando

e gesto das cidades

Alves dos Santos Jnior

1
controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano. A ampliao da autonomia poltica e financeira, aliada maior visibilidade das
atribuies dos governos municipais, consolidou a percepo da poltica
urbana como arena local de disputa em torno de um projeto de planejamento e gesto das cidades, orientado pelos ideais reformistas.
Corno conseqncia, nos fruns acadmicos e polticos ocorreu
a revalorizao do debate sobre os modelos e princpios de planejamento
urbano que vigoraram no Pasnos ltimos anos. Diferentes setores da
sociedade vm procurando constnuir um novo modelo de planejamento
urbano e de gesto das cidades que supere os impasses gerados pela
experincia tecnicista do perodo anterior, expressa de maneira exemplar
na atuao do SERFHAU - Servio Federal de Habitao e Urbanismo.
O recente processo de elaborao dos planos diretores municipais,
obrigatrio por fora do disposto na Constituio (Artigo 182), tornouse o palco privilegiado de confronto de diferentes propostas e concepes
sobre a gesto urbana. Para o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, tratava-se de incorporar aos planos diretores princpios tais como a
gesto democrtica da cidade, o fortalecimento da regulao pblica do
solo urbano e uma inverso de prioridades inspirada nos ideais de justia
social.
Faz tempo, porm, que a agenda da reforma urbana e a da
reforma social integraram-se. Essaidentitificao est na origem do planejamento urbano enquanto cincia da CIdade e novo modelo de gesto
da sociedade. Na experincia brasileira, a questo urbana inerente
reforma social, pelo menos, que centra-se na instaurao de um Estado
de Bem-Estar Social no Brasil. A nova concepo de planejamento e
gesto da cidade sofre, ainda, fortes influncias das idias e anlises que
caracterizam a vertente terica identificada como a sociologia urbana
marxista francesa.
A vitria de coalizes polticas populares nas eleies municipais
de 1988 e 1992, em diversas cidades importantes, ampliou as possibilidades de implementao de programas reformistas, no mbito do poder
local. Nos municpios analisados, pudemos constatar que houve uma
absoro generalizada da agenda da reforma urbana no novo arcabouo
institucional-jurdico, se bem que de maneira diferenciada, variando fortemente conforme o perfil poltico-ideolgico das administraes, no

1
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I

momento da elaborao das leis orgnicas e dos planos diretores. No


entanto, a efetivao desses projetos tem enfrentado diversas dificuldades: a crise, a reestruturao econmica e suas repercusses no redimensionamento da questo urbana no Brasil: o estrangulamento fiscal
do setor pblico, restringindo o finandarnento das polticas sociais: a
resistncia das culturas politico-edrninistrativas
locais nova proposta
de planejamento e gesto: o despreparo tcnico dos quadros profissionais
das prefeituras, especialmente para a adoo dos novos instrumentos
de regulao do solo urbano, e o crescimento da influncia intelectual e
poltica da concepo neoliberal sobre a funo do Estado na sociedade.
Alia-se a essas dificuldades a ausncia de regulamentao federal da
poltica urbana, passados mais de cinco anos da aprovao da Carta
Constitucional.
Temos, assim, um Poder Pblico que institui direitos, diretrizes
e instrumentos de interveno urbana, sem que esteja capacitado, em
termos polticos e institucionais, para implement-Ios integralmente no
mbito do poder local. A reforma urbana ainda um desafio para os
atores comprometidos com a transformao da cidade. Por outro lado,
a conjuntura nacional tambm enseja mudanas profundas na dinmica
de organizao e atuao destes mesmos sujeitos coletivos. Os movimentos, com forte carter corporativo e reivindicativo, vivem uma crise
de mobilizao e de carncia de projeto. Forados a disputar a hegemonia no interior da sociedade, atravessam um momento de transio
e um processo de aprendizagem, j que necessrio, alm de reivindicar, propor e negociar. Com efeito, trata-se de construir uma esfera
pblica no-estatal de produo e gesto de polticas urbanas, atravs
da instituio de um sistema de atores envolvidos com a cena local,
funcionando em uma dinmica de negociao e conflito.
No contexto dessas preocupaes, o presente trabalho analisa
os processos de produo e de difuso das concepes de planejamento
urbano e de gesto das cidades baseados na agenda reformista,
assumindo como objetivos:
a) avaliar a proposta da reforma urbana, mostrando que ela,
embora fragmentria e algumas vezes imprecisa, centra-se
em uma nova concepo de planejamento e gesto das
cidades, fundada, por um lado, em princpios polticos e ideo-

15

Orlando Alves dos SantosJnior

16 Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

lgicos calcados no iderio da democracia e da justia social


e, por outro, na compreenso de que a dinmica de organizao intra-urbana reproduz as desigualdades sociais constitutivas do nosso capitalismo tardio;
b) verificar em que medida essa nova concepo materializouse em um novo arcabouo institucional-jurdico constante
das leis orgnicas e dos planos diretores elaborados a partir
da Constituio de 1988;
c) discutir os limites, possibilidades e desafios para a materializao desse novo padro de gesto local, tendo em vista ( I ) as
dificuldades para a construo de arranjos institucionais-jurdicos que viabilizem a implantao desse novo padro; (2)
os indcios de mudanas da dinmica de organizao das
cidades, requalificando a questo urbana no Brasil; (3) os atuais
impasses vividos pelos sujeitos ~oletivos dos quais emanou a
proposta da reforma urbana e (4) a emergncia da proposta
neoliberal e sua influncia na construo de outros princpios
e concepes de gesto das cidades, que passam a disputar a
hegemonia na sociedade.
A pesquisa tem como referncia os municpios da Regio Metropolitana do Rio de janeiro, pela sua importncia demogrfica, social,
econmica e poltica. Ao mesmo tempo, a delimitao permite verificar
a disseminao do iderio da reforma urbana no conjunto das cidades
prximas ao Municpio do Rio de janeiro, onde ocorreu uma grande
produo terica e poltica em torno dessa proposta.
Para melhor compreenso, o estudo est apresentado em cinco
partes:
I a) sistematizao das concepes terico-conceituais que influenciaram no Brasil as prticas de planejamento nos ltimos 30 anos e
a formao da agenda de reformas sociais;
a

2 ) a consolidao da agenda reformista durante a elaborao


da Constituio Federal de 1988, sua influncia na plataforma da reforma urbana e o debate em torno dos planos diretores municipais;

3a) anlise da Constituio Estadual do Rio de janeiro, das leis

orgnicas e dos planos diretores das cidades da Regio Metropolit~na


do Rio de janeiro, identificando as propostas aprovadas e as inovaes,
tendo em vista (I) a definio dos direitos sociais e coletivos; (2) os
mecanismos de gesto democrtica; e (3) as concepes, diretrizes e
instrumentos das polticas de gesto do uso do solo e do meio ambiente e de proviso de habitao, s3j1eamentoetransporte. Aqui, o estudo
visa menos anlise particular de cada caso e, mais, avaliao sistemtica do conjunto dos municpios que compem a Regio Metropolitana
do Rio de janeiro, nos quais buscou-se identiicar em que grau ocorreu
a absoro das concepes e dos instrumentos propostos pelo movimento da reforma urbana;
.
4a) anlise dos arranjos institucionais existentes nos municpios
da RMRj e sua adequao ao novo modelo de planejamento e gesto.
. Por arranjo institucional entendemos: (I) o prprio arcabouo jurdico
. constitudo pelas leis orgnicas e planos diretores, que definem as funes, responsabilidades e objetivos do poder pblico local, e pelosinstrumentos de interveno, que condicionam o modo de ao das
prefeituras; (2) a capacidade fiscal-financeira das prefeituras; (3) a capacidade tcnico-administrativa do Executivo municipal para dar conta tanto
das funes, responsabilidades e objetivos', quanto dos novos formatos
de deciso; (4) os traos do sistema poltico que prevalecem nos municpios, no sentido dos arranjos mais ou menos clientelsticos e da composio partidria, e a sua influncia na ao do poder local;
5a) consideraes finais, discutindo as possibilidades, limites e
desafios colocados implantao de um novo padro de gesto das
cidades, decorrentes dos efeitos dastransformaes econmicas, sociais,
polticas e ideolgicas em curso no Pas.
O conjunto de transformaes recentes na poltica urbana, apontadas neste estudo, ainda mais importante se considerado no contexto
do processo de urbanizao mundial e, particularmente, no caso brasileiro. Em 1965, 34% da populao mundial habitava os centros urbanos.
Em 1988, esse ndice j subia para 47%. Mas os dados so bem mais
reveladores em relao aos pases em desenvolvimento. A partir de
1950, a populao urbana desses pases cresceu de menos de 300
milhes para os atuais 1.3 bilho de habitantes. No Brasil, onde representava 50% do total em 1965, chegou a 75%, em 1988.

I7

I8

Reforma

Urbana: por um novo modelo

de planejamento

e gesto das cidades

Como afirma o documento do Banco Mundial, "nos ltimos 30


anos, os pases em desenvolvimento tm deixado de ser um mundo de
aldeias para transformar-se em um mundo de cidades e povos" (Banco
Mundial, 1991). A mesma instituio avalia que os problemas urbanos
dos pases em desenvolvimento precisam ser considerados a partir de
uma perspectiva mais ampla do que a da problemtica habitacional e da
infra-estrutura residencial, devendo estar articulada discusso da produtividade da economia urbana, da pobreza urbana, do meio ambiente
e poltica de gesto das cidades - temas hoje includos na agenda
neoliberal.
Nosso interesse, contudo, contribuir em outra direo. A superao da pobreza que atinge 60 milhes de brasileiros, a extenso da
cidadania ao conjunto da populao, o desenvolvimento regional equilibrado, o respeito ao meio ambiente, a valorizao das comunidades e
a promoo das manifestaes culturais existentes so objetivos que
resgatam a utopia de cidades justas e democrticas. O projeto da reforma urbana, neste sentido, parte de um projeto maior, um projeto
estratgico alternativo para o Brasil, um projeto de democracia poltica
e social pelo qual a sociedade construir um novo caminho de desenvolvimento econmico, poltico e cultural.

CAPTULO I

Reforma social e a cidade:


origens e trajetria do planejamento
urbano

Orlando A1vesdos Santos Jnior

Nosso primeiro objetivo ser resgatar as principais influncias


tericas e polticas na construo do iderio da reforma urbana, integrante
da agenda da reforma social empreendida no Brasil ao longo dos ltimos
anos. Procuraremos evidenciar que a relao entre reforma urbana e
reforma social est na origem mesma do planejamento urbano enquanto
cincia da cidade e novo modejp de gesto da sociedade. Entre ns,
aps o longo perodo no qual prevaleceu uma concepo tecnocrtica,
o debate sobre a gesto da cidade passa a integrar a agenda da reforma
social, cujo centro a construo de um estado de bem-estar social no
Brasil.
A nova concepo de planejamento e gesto da cidade possui
dois fundamentos. Primeiro, o diagnstico de que o capitalismo tardio
gerou uma dinmica intra-urbana a qual produz e reproduz as desigualdades sociais, traduzidas pela segregao e pela espoliao urbana
(Kowarick, 1979). Segundo, os princpios polticos e ideolgicos calcados
no iderio da democracia e da justia social, concepo que recebe
fortes influncias das idias e anlises identificadas como a sociologia
urbana marxista francesa.

I. I

O Nascimento da Cincia Urbana : a cidade como


laboratrio da reforma social

O fenmeno urbano, prprio das sociedades modernas, no se confunde com a existncia das cidades. Estasso to antigas, historicamente, que podem ser relacionadas existncia dos primitivos aglomerados
humanos. Porm, a partir da revoluo industrial, a cidade e o urbano
assumiram caractersticas culturais, sociais e econmicas distintas. A cidade sofreu uma progressiva mudana de; natureza, no s por fora
dos impulsos aglomerativos, mas tambm. por sua forma de organizao. Como afirma Pechman,
a irrupo do tema do urbano na cidade s pode ser compreendida se vista numa perspectiva que desconsidera qualquer
continuidade no que diz respeito histria da cidade. Ou, dito
de outra forma, a histria da cidade no a histria do urbano.
Epistemologicamente, o urbano deve ser visto como ruptura,
momento novo, onde os discursos sobre a 'cidade' sero uma
tentativa de formar um novo objeto (Pechman: 1991,126).

21

22

Reforma

Urbana: por um novo modelo de planejamento

e gesto das cidades

A construo do urbano como tema e objeto de conhecimento


e de ao confunde-se com o perodo no qual a q~esto s~cial r:elaborada em problemas urbanos. Esseprocesso histrico esta no veio .da
idia do planejamento urbano como conjunto de tcnicas capaz de Intervir na cidade, para transformar a sociedade e, conseqentemente, a
populao e o seu modo de vida. Com efeito, assistimos no final do
sculo XIX ao nascimento de um extenso movimento Intelectual e
poltico de produo de uma nova cincia - o u~banismo ..Como nos
mostram vrios historiadores urbanos, essanova cienoa surgiu na Europa
e nos Estados Unidos intimamente comprometida com o projeto de
reforma social, que mudaria de maneira profunda o modelo disciplinar
e coercitivo de gesto dos confiitos sociais, ento em vigor: . As bases
dessa nova cincia calcaram-se no desenvolvimento do pensamento
racional cientfico moderno e nas novas relaes de poder que se
estabeleceram entre dominantes e dominados.
As cincias sociais iniciaram, no comeo do sculo XIX, intensas
transformaes nas suas categorias de r~presenta,o do soc}al :- que,
como afirmam Magri e Topalov (1987), sao mseparaveis das tcnicas de
interveno sobre a realidade. Segundo os dois autores, "desde o comeo da revoluo industrial, a burguesia util.izavaa cat~goria de 'classes
perigosas' ao se referir aos habitantes dos bairros operan~s das grandes
cidades" (1987.418). A resposta do Estado frente ~ .cr~ses,SOCIaiSse
resumia represso e imposio de uma severa disciplina as massas,
vistas como criminosas em potencial.
No decorrer do sculo XIX, assistimos ao processo de organizao de parte dos trabalhadores em sindicatos e o~ganizaes polticas, obrigando o Estado a articular sua resposta atraves de In~tltutos de
assistncia social. Os problemas passaram a ser tratados a partir da categoria denominada questo social.
J no final do sculo, a questo social fragmentou-se. Junto com
a distino das classes perigosas entre classe trabalhadora respeitvel e
massas empobrecidas, cada categoria passou a receber um tratamento
especfico. A questo social se transformou, portanto, numa srie de

Para uma anlise do surgimento do projeto reformador


Unidos, ver Magri e Topalov, 1987; e Topalov, 1990.

na Europa e nos Estados

Orlando Alves dos Santos Jnior

problemas sociais,que correspondiam, cadaqual, a "um mbito de saber;


uma especialidade profissional e a tcnicas' especficas de interveno"
(Magri e Topalov: 1987, 419). So essas ascondies necessrias para
o surgimento de uma questo urbana.
.
O momento decisivo para o nascimento de uma cincia urbana,
no entanto, foi o perodo entre ~s anos 1900 e 19 10, quando, simultaneamente, apareceu na Inglaterra a city survey e o town planning. na
Frana, a science des villes e o urbanisme e, nos Estados Unidos, a city
planning- este ltimo, precedendo o aparecimento da human ecology
"To logo ela se constitui como cincia no incio do sculo, a cincia
urbana imediatamente ligada a uma prtica, o urbanismo. Ela lhe fornece sua legitimidade, seus conceitos, sua metodologia, seus especialistas"
(Topalov, 1992).
O pensamento racional cientfico 'moderno tem como trao
estrutural um novo sistema de representao com base na objetividade
da cincia, sustentada na elaborao de relaes causais entre os problemas sociais e a realidade. Ao mesmo tempo, requer cada vez maior
especializao. Na cidade, a ao administrativa agora o lugar da especializao. O conhecimento cientfico e a sociologia, em especial, desempenham papel privilegiado no desenvolvimento da racional idade
administrativa, guiando a ao e impondo a adoo de novos mto?os
de gesto (Topalov, 1990) pelos polticos, os quais, para legitimar ~eu
discurso, substituem progressivamente as prticas repressivas pelo poder de dominao das palavras (Bourdieu, 1989).
As novas relaes de poder que se estabelecem entre dominantes e dominados marcam a necessidade cada vez maior da legitimidade das prticas sociais e antecedem a construo da proposta do
estado de bem-estar social ( welfre state). Segundo Topalov (1990), as
bases deste novo ordenamento do sistema de poder pem frente a
frente e unificam as classessubalternas.
.
O surgimento dessa cincia sobre a cidade baseado, portanto, emalgumas proposies particulares. Se, no discurso dominante. no
sculo XIX, a cidade era vista como um mal em si, passa agora a ser
encarada como um possvel fator de progr.esso, contanto que estejam
disponveis os meios cientficos e tcnicos. necessrios para se intervir

23

.24

Reforma

Urbana:

por um novo modelo de planejamento

e gesto das cidades

nela. A cidade comea a ser considerada como um organismo ou um


sistema onde o bom funcionamento de cada um dos seus elementos
fundamental para o bom funcionamento do todo e vice-versa. Por sua
vez, a cincia da cidade baseada no modelo da medicina; os princpios
racionais de organizao do urbanismo so universais e repousam
sobre o conhecimento, um diagnstico e um prognstico (Topalov,
1992).
.

.:

I: d
~I

Orlando Alves dos Santos Jnior

1.2 A .Cidadee a proposta

de Estado de Bem-Estar Social

A fora do projeto reformador se manifesta principalmente na criao


na Frana, na Inglaterra e mesmo nos Estados Unidos de instituies
pblicas de seguros de desemprego e/ou de ajuda social e de construo de habitaespopulares. No entanto, , a partir da 11Guerra M,undial que o projeto reformador s~xpande, atravs da difuso da proposta
de uma nova ordem, expressa pelo estado de bem-estar social. Segun-

No domnio da poltica urbana, o urbanismo no significasomente um novo pensamento sobre a cidade, mas tambm a reformulao
dos prprios mtodos de anlise e de interveno utilizados, que passaram, ento, a se pretender cientficos .. Para os tericos e profissionais
ligados rea, torna-se indispensvel o conhecimento objetivo e exaustivo dos problemas urbanos. O diagnstico das cidades, apontando a
ineficcia da gesto municipal, impe a necessidade de novas tcnicas
de atuao, que requerem uma reforma' institucional e administrativa.

do Draibe,

O objetivo era instituir uma sociedade planificada segundo uma


racional idade meio-fins, cuja funo seria atender ~o bem-estardos seus
habitantes. O projeto progressista dos reforrradores sociais estava, dessa
forma, marcado por um~ utopiaracional-igualitarista, em' oposio
queles que propunham que essa racionalidade deveria ser garantida
automaticamente
pelo funionamento livre do mercado (Coraggio,
1991).
.

Com efeito, o Estado de Bem-EStar Social "foi adotado como


concepo bsica de Estado e da prtica estatal em quase todos os
pases ocidentais, no importa qual o partido no poder, e com apenas
alteraes menores e diferenas de tempo" (Offe: 1984,372). preciso
levar em' considerao, ainda, que sua difuso nos pases europeus se
deveu tambm premncia de dar urna resposta Revoluo Russa
C1917) e ao avano das teses socialistas. ;'
;

O paradigma do planejamento racional e impulsionado pelo


Estado seria posteriormente absorvido por diversas instituies, entre
estas, por organismos internacionais como a CEPAL - Comisso Econmica para Amrica Latina -, que influenciariam a produo cientfica e
a ao de diversos governos latino-americanos. ,

A utilizao do conceito de Estado de Bem-Estar Sol/requer,


contudo, melhor qualificao, devido qiversidade de definiespresentes na literatura que aborda o tema. proposio clssica de;T. H.
Marshall (1967) associa a cidadania social idia fundamental do c2tado

aedificao, no Ocidente, dos Estados de Bem-Estar Social respondeu basicamente s simultneas demandas por maiores igualdade e segurana nas economias de mercado. Estas demandas
por igualdade e segurana social foram atendidas atravs de
diversas concepes de justia e de tensos e contraditrios
modos-de convivncia entre ideais de igualdade de resultados
e igualdade de oportunidades (I 990,3)2. ,

li

Nesse novo paraogrna, os intelectuais colocavam-se como os


portadores da racionalidade, capazes de diagnosticar as causas dos problemas urbanos e de implementar as propostas necessrias instaurao da nova ordem requerida pelas transformaes scio-econmicas
em curso. Para legitimar seu poderde mando, governantes e polticos
necessitavam utilizar as investigaes urbanas e os tcnicos, como produtores de um discurso cientificista exigido pela nova era de modernizao CCoraggio , I 991 ).

Segundo Draibe, "a igualdade de resultados baseia-se em um critrio

igualitrio

para a distribuio de recursos, produtos e seiVios - uma redistribuio

adequada

s necessidades e referida a uma concepo de direitos que devem ser garantidos


igualmente a todos os cidados, independente
(diferenas pessoais, contribuies
( ...) Contrariamente,

de qualquer condicionanteprvio

sociais, insero no mercado de trabalho etc.)

atender ao ideal de igualdade de oportunidades

ficado de respeitar as "diferenas" e, no limite,;legitimar

tem o signi-

a desigualdade: enfatizando

o mrito (o esforo de cada um, as habilidades e capacidades diferenciadas etc.)


reforam-se

as bases de sua definio - as

sociais prvias e presentes


(Draibe:

1990,4)

diferenas

de renda e de condies

no processo de. insero no mercado

de trabalho"

25

26

Orlando Alves dos SantosJnior 27

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

de Bem-Estar Sacia/.

base para sua definio.


reconhece

nomia, entre o Estado e a sociedade, a um dado momento do


desenvolvimento econmico. TaiStransformaes se manifestam
na emergncia de sistemas nacionais pblicos ou estatalmente
regulados de educao, sade, previdncia social, integrao e
substituio de renda, assistncia social e habitao que, a par
das polticas de salrio e emprego, regulam direta ou indiretamente o volume, as~axas e os comportamentos do emprego e
do salrio da economia, afetando, portanto, o nvel de vida da
populao trabalhadora. Concretamente, trata-se de processos
que, uma vez transformada a prpria estrutura do Estado, expressam-se na organizao e produo de bens e servios coletivos, na montagem de esquemas de transferncias sociais, na
interferncia pblica sobre a estrutura de oportunidades de
acesso a bens e servios pblicos e privados e, finalmente, na
regulao da produo e distribuio de bens e servios sociais
privados (Draibe: 1988 Apud Draibe: 1990,2).

Dessa forma, os direitos e as garantias sociais so a


Esping-Andersen,

discutindo

esta proposio,

que
quando os direitos sociais adquirem o status legal e prtico de
direitos de propriedade, quando so inviolveis, e quando so
assegurados com base na cidadania em vez de terem base no
desempenho, implicam uma 'desmercadorizao' dostatusdos
indivduos vis--viso mercado ( 1991 , I I ).

No
tambm

entanto,

envolve

com a posio
sa forma,

ele identifica

estratificao

que "o conceito

social: o

status

de cidadania

de classe das pessoas, e pode mesmo

prope

que, para compreender

social

de cidado vai competir


substitu-lo".

Welfre State,

Des-

necessrio

considerar de que forma as atividades estatais se entrelaam


com o papel do mercado e da famlia em termos de proviso
social. Estes so os trs princpios que precisam ser elaborados
antes de qualquer especificao terica do We/lreState(EspingAndersen: 199 I , 10 I ).
A partir dessas proposies,
qualitativamente

diferentes

de

Esping-Andersen

Welfre State.

nam a assistncia aos comprovadamente


universais
"onde

ou planos

o legado

atender

a nova estrutura

marcado
direitos

(1991,

Itlia; e, no terceiro,
Constatando
tualizar

de previdncia

do "universalismo
108-109).

no primeiro
a ustria,

para

social-democrata,

o autor,

como

dos

exemplos

tipo os Estados Unidos,


a Frana, a Alemanha

as variveis e as diversas possibilidades

uma definio

nos trabalhos

o
e a

mais abrangente

e universal,

de concei-

de Draibe
portanto

mesma uma proposta

do

Estado de Bem-Estar Social

de reforma

em novos termos,

que
mais

til aos nossos propsitos:


Por We/lre State estam os entendendo, no mbito do Estado
Capitalista, uma particular forma de regulao social que se
expressa pela transformao das relaes entre Estado e a eco-

do Estado na sociedade

da vida social, seja na garantia

imposio

de obrigaes
evidente

a identidade
europeus

dos direitos

sociedade

concernentes

urbana dos reformadores


apontam

desenvolvimento

se colocar

formistas

objetivo:

num mesmo

ponto

social do

social, atravs

de desemprego;

de habitao popular

zao dos direitos sociais. O papel provedor


outro

de interveno

de reforma

da proteo

pblicas de seguros

Estado nestes projetos

sociais, seja na

na sua verso social-demo-

para: (I) a ampliao

de programas

(2) o

e (3) a universali-

e regulador

assumido pelo

central que une urbanistas e re-

planejar a cidade e a sociedade

forma de instaurar um nova ordem

na

civil.

entre o projeto

e a proposta

Estado de Bem-Estar Social, principalmente


crata. Ambos

em si

passando aquele a assumir um papel fundamental

regulao

Torna-se

expressa

das relaes entre Estado e socieda-

de. A partir de ento, a interveno

da criao de instituies

os pases escandinavos.

Estado de Bem-Estar Social, foi

encontramos

conservador;

social"; o

e desmercadorizao

Segundo

no segundo,

que predomi-

estatal foi ampliado

de classe 'ps-industrial": e o

agrupavam-se

e a Austrlia;

lIberal, "em

pobres, reduzidas transferncias

do corporativismo

pelos princpios
sociais"

desses modelos,
Canad

modestos

histrico

identifica trs tipos

.A emergncia

fundada na integrao

como

social e pol-

tica dos trabalhadores.

1.3 Planejamento

urbano no Brasil: origens e trajet~ia

No Brasil. no incio do sculo, as primeiras


des cidades tiveram

como

preocupao

intervenes
central

sobre as gran-

a questo

da higiene

28

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

pblica. Eram implementadas por grupos constitudos por mdicos e


engenheiros e tinham por objetivo a modernizao fsica e o embelezamento urbano requeridos pela elite em ascenso. As primeiras tentativas de adoo do planejamento como novo padro de gesto das cidades
surgem a partir dos trabalhos feitos no Brasil pelos urbanistas franceses
A. Agache e Le Corbusier, na segunda metade dos anos 20. Essescontatos disseminam a idia de planos urbanos. vrios so elaborados nas
mais importantes cidades do Pas,aps 1930. Entretanto, essas experincias no mudam essencialmente o padro de gesto das cidades
brasileiras.

a partir de 50, com as transformaes econmicas originadas


pelo novo processo de industrializao, que o Pas absorve de forma
mais sistemtica e global as concepes dos urbanistas reformadores
europeus e as prticas da racionalidade administrativa'. O Programa de
Metas (1956), elaborado durante o Governo Juscelino Kubitschek, representou uma transformao qualitativa nas relaes entre Estado e
economia. Comea a ganhar fora a concepo de planejamento enquanto uma tcnica neutra, capaz de adequar racionalmente os melhores meios aos diversos fins determinados. Portanto, os conceitos de
planejamento e desenvolvimento econmico passam a se identificar cada
vez mais, ganhando adeses ou mesmo tornando-se consensuais entre
os diversos setores da sociedade.
No Governo Joo Goulart, assistimos formulao de uma
poltica econmica planificada. o. Plano Trienal, para os anos de 1963/
65, formulava um diagnstico da realidade econmica do Pase propunha
objetivos e instrumentos visando realizao de reformas de base. Para
lanni, o Plano Trienal "correspondeu primeira tentativa de planificao
global e globalizante" na histria do Pas,at aquele momento. Mas o
Governo Goulart no reunia "condies polticas para que o Estado
pudesse encaminhar a resoluo dos problemas econmicos mais graves
e urgentes" (Ianni: 1986,218).
Esse processo acompanhado no plano nacional pela construo de um sistema especfico de proteo social, em curso a partir dos
anos 30. Mas a partir de 1964, com o incio do regime militar e sob as

Para uma anlise do desenvolvimento da poltica urbana no Brasil, ver Bemades,


1986; e Ribeiro e Cardoso, 1990.

Orlando Alves dos SantosJnior 29

caractersticas autoritrias e tecnocrticas que o marcaram, que o sistema ir se desenvolver e de alguma forma se consolidar. O significado
desse sistema de proteo social construdo no Brasil a partir do Estado
Novo controverso, na literatura histrica' brasileira.
Wanderley Guilherme dos Santos (1979) vai caracterizar a expanso da cidadania resultante cfessapoltica social atravs do conceito
de CIdadaniaregulada, definida pela idia d relao entre a cidadania e
o corporativismo, isto , pelo controle autoritrio dos direitos sociais
exercido pelo Estado. Dessa forma, as razes do conceito de cidadania
no esto referenciadas

em um cdigo de valorespolticos,masem um sistemade estratificaoocupacional,e que, ademais,tal sistemade estratifica{o


ocupacional definido por norma legal. Em outras palavras,
so cidadostodos aquelesmembros da comunidade que.se
encontram localizadosem qualquer uma das ocupaes reconhecidas e definidas em lei. A extenso da cidadania se faz,
pois, via regulamentaode novas profisses elou ocupaes,
em primeiro lugar,e medianteampliaodo escopo dos direitos
associadosa estasprofisses,antesque por extensodosvalores
inerentesao conceito de membro da comunidade.(...) A regulamentao das profisses,a carteira profissional e o sindicato
pblico definem, assim, os parmetros no interior dos quais
passaa definir-se a cidadania(Santos: 1979,68-69).
Criticando a utilizao desse conceito, Fbio Wanderley Reis
destaca que no seria possvel uma situao em que a cidadania no
fosse regulada pelo Estado. Para ele,
o uso da expressocidadania'regulada', para comear, com a
conotao negativaque adquireao associar-secom idiascomo
estratificaoe desigualdade,sugereclaramente condio alternativa, e supostamente 'normal".ou 'boa', em que a cidadania
seria livre de regulaes' pelo Estado.Contudo, patente que
o desenvolvimento da cidadaniaenvolve sempre, ao contrrio,
crescente 'regulao'(Reis: 1994,181).
Snia Draibe, analisando o mesmo perodo, identifica a partir
de 1930 o incio do processo de construo do Estado de Bem-Estsrtv:
Brasil, consolidado posteriormente pelo regime militar. Ela assinalaque
"do ponto de vista da ampliao de direitos sociais e da definio de

30

Reforma Urbana: por um novo modelo

de planejamento

e gesto das cidades

critrios igualitrios de acesso e elegibilidade, certo que tendncias


universalizantes foram sendo introduzidas no sistema" (Draibe: 1990, 12),
desenvolvendo um "padro conservador de Weltre State". Mas essa
mesma consolidao seria marcada por crticas (Draibe: 1990, 15) contra a extrema centralizao poltica e financeira no mbito federal das
aes sociais do Governo: a acentuada fragmentao institucional; a
excluso da participao social e poltica nos processos decisrios; o
princpio do autofinanciarnento do investimento social e da privatizao
e, finalmente, contra o uso clientelista da mquina social.
No obstante essastransformaes no Estado Brasileiro, certo
que o sistema de proteo social desenvolvido no Pas est longe dos
avanos sociais, polticos e econmicos garantidos pelos sistemas de
Weltre Statedesenvolvidos nos paseseuropeus, principalmente naqueles cujos regimes foram caracterizados como sociais-democratas.
No Brasil, do ponto de vista da poltica urbana, o que se observou no planejamento sob o regime autoritrio foi o agravamento dos
problemas urbanos, gerado pela expanso industrial, pelos intensos fluxos
migratrios e pelo crescimento populacional superior absoro da
mo-de-obra nas cidades. No projeto desenvolvimentista e modernizador em curso naquele perodo, o planejamento urbano passou a
ocupar o papel de racionalizar as administraes municipais e de resolver
os problemas urbanos, entendidos na poca como decorrentes do
desenvolvimento econmico. A atuao do SERFHAU - Servio Federal
de Habitao e Urbanismo -, e do CNDU - Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano - so exemplares, nesse sentido", O resultado
foi a despolitizao do urbano e o monoplio do tipo de interveno
executado pelo poder pblico, atravs da expanso da viso tecnicista,
que, supunha-se, deveria aplicar as normas e os conhecimentos cientficos
para a superao dos problemas e a construo de uma sociedade harmnica, fundada no dstico ordem e progresso.

Or/ando Alves dos Santos Jnior

abordagem da CEPAL, na qual o agente fundamental de implementao


das reformas sociais era o Estado nacional e o instrumento de interveno, o planejamento governamental. Como os autores apontam,
os problemas primordiais desse modelo so a "superestimao da
capacidade de atuao do Estado enquanto
timao do papel das foras dejrnercado
estatal e dos entraves jnstitucionais dentro
(Azevedo e Prates: 1991,17).

ator independente e a subesque atuam fora do controle


da prpria mquina pblica"
:

A falncia e a crise desse modelo foi decretada pela incapacidade


do regime autoritrio de promover a superao das desigualdades sociais
crescentes, que persistem na cidade, apesar da elaborao dos inmeros
planos. No final da dcada de 70, a reflexo ganha por objeto o carter
e os limites do planejamento urbano. "Na base desta reflexo deixavase de lado uma viso mistificada do carter neutro da interveno do
Estado, diferenciando-se o discurso das prticas de interveno concreta"
(Leme: 1989, 120).
A absoro no Brasil da sociologia urbana francesa de tendncia
marxista" influenciou fortemente a crtica a esse modelo de planejamento.
Esse grupo de autores parte da compreenso estrutural do modo de
produo capitalista, que estaria se desenvolvendo na sua fase contempornea na forma denominada de capitalismo monopolista de Estado.
Trabalha-se com a hiptese: "de que a' urbanizao, como forma
desenvolvida da diviso social do trabalho, um dos determinantes
fundamentais do Estado" (Lojkine: 1981,19).

1.4 Planejamento urbano no Brasil: matrizes da crtica ao


modelo tecnocrtico
Apesar das diferenas e especificidades de cada um dos autores que
expressam a referida corrente de persarrento, possvel reconhecer
uma matriz comum entre eles, caracterizada pelo reconhecimento: do

O sistema de planejamento desenvolvido durante os anos 60 e


70 vai ser denominado por Azevedo e Prates como compreensivo e
integrado. Tratava-se de um modelo marcadamente influenciado pela

"surgimento de novas contradies, sobre as quais se fundavam certas


manifestaes coletivas no ou fracamente institucionalizadas e cujas
propriedades eram afetar as relaes de classe e o prprio aparelho, de

Sobre a crtica ao perodo SERFHAU e o planejamento


outros, Cintra, 1978.

urbano no Brasil ver, entre

Ver. entre outros, Castells, 1983; Lojkine, 1981; e Topalov,

1979.

3I

32

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

Estado" (Silva e Ribeiro: 1985,6). H, com efeito, o diagnstico de uma


~rise no interior do modo de produo capitalista na sua fase monopolista, relacionada
crise daspolticasreformistasdo Estado,crise da suacapacidade
de regulaorelativamentedurveldascontradiescapitalistas,
e sobretudo da contradio - principal - entre a necessria
socializaodo processo de trabalho e asexignciasde acumulao do capital (Lojkine: 1981,I 19).
.
.
A anlise busca dersfazer uma leitura do capitalismo restrita
dicotomia produo/reproduo e ampliar a luta poltica para alm do
espao da produo, ou seja, do espao da fbrica capitalista. Os corilitos urbanos so entendidos como expresso poltica das condies gerars, estruturais,. do capitalismo; portanto, a luta poltica deve abranger
o conjunto da Cidade. Assim:
- o Estado visto como instrumento da classe dominante, antagnico aos interesses populares; , por isso, adversrio
privilegiado na ao poltica dos movimentos sociais;
- as manifestaes coletivas so vistas como fenmenos portadores de grande impacto transformador; so identificadas como
luta pela elevao do padro de consumo (coletivo), como
demandas populares que, por isso, atuam no seio das contradies capitalistas;
- h um alargamento da viso da luta poltica/social em relao
aos plos tradicionais de organizao, os sindicatos e os partidos; agora, ela atinge o cotidiano dos trabalhadores, seu lugar
de moradia, a cidade - no entanto, a determinao da identidade dos atores feita, ainda, a partir de uma referncia
estrutural;
- o processo poltico concebido como resultante do confronto
de dois campos antagnicos e em oposio: "de um lado, o
movimento social, lugar da liberdade, da afirmao da identidade ~ de controle sobre sua existncia por parte dos grupos
mobilizados; de outro, o sistema institucional, lugar da
represso, controle e dominao desses grupos" (Silva e
Ribeiro: 1985, I I).

Orlando Alves dos SantosJnior 33

Esseparadigma exerceu grande infiuncia na produo sociolgica


brasileira, e, principalmente, sobre aquela voltada para a anlise dos
problemas urbanos. Uma conseqncia importante foi o rompimento
com as concepes tradicionais de representao da classetrabalhadora,
cujo trao distintivo era "a sua negatividade, isto , afalta de uma racionalidade a partir da sua posio objetiva no processo de produo, a falta
de uma conscincia adequada de classe,a falta de uma autonomia mnima
de movimentao coletiva solidria" (Sader e Paoli: 1986,49).
'
A diversidade interna constitutiva da classe popular era considerada como obstculo sua ao como sujeito social. Visualizava-se
toda possibilidade de transformao histrica a partir de um fator externo
classe, tal como a ao do Estado ou do partido poltico. Agora, a ao
dos movimentos sociais interpretada como sendo capaz de inlui! na
sociedade e na histria. As manifestaes coletivas esboam formas
alternativas de organizao e de objetivos que no passariam pelos
processos institucionais, reconhecidos pelo Estado. Em meio ao reconhecimento da heterogeneidade das classespopulares, constri-se uma identidade fundada em certos direitos de cidadania, reivindicados diante do
seu antagonista, o Estado (Moiss, 1981).
A sociologia urbana de inspirao marxista concebe as formas
de urbanizao antes de tudo como expresso da diviso social e territorial do trabalho. Em conseqncia, as contradies sociais e polticas
da urbanizao capitalista so manifestaes dos confiitos de c1ass~na
sociedade.
.
Essatendncia de pensamento responsvel pela crtica ao planejamento tecnocrtico e sua suposta neutralidade. A ao do Estado
sobre o urbano revelaria, na verdade, uma interveno poltica com a
finalidade de regular as contradies, assegurar os interesses de classe e
a reproduo estrutural do modo de produo dominante. Ao mesmo
tempo, identifica-se no movimento social urbano o sujeito capaz de
I
alterar a correlao de foras na luta de classes,transformando a estrutura do sistema urbano e, em ltima inst~ncia, o poder do Estado.
Articulada a nossa realidade, a sociologia urbana colocou a questo da urbanizao capitalistada sociedade brasileira no centro do debate
intelectual e poltico, tendo como eixo a crtica apropriao privada do

34

Orlando Alves dos SantosJnior 35

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

solo urbano e da decorrente renda fundiria gerada na produo da


cidade. O padro de produo, ocupao e gesto das cidades brasileiras
traria como conseqncia os fenmenos da segregao e espoliao
urbanas (Kowarick, 1979). Produziriam-se inmeros trabalhos a partir
desse referencial terico, questionando a experincia do planejamento
tecnocrtico, que marcou nossa urbanizao perifrica e dependente.
A conseqncia foi a negao, por diversas correntes polticas e intelectuais, do planejamento urbano como instrumento de superao das
desigualdades sociais: essascorrentes passariam a enxergar na ao dos
movimentos populares urbanos no Brasil a alternativa para a construo
de uma nova sociedade, mais justa e democrtica.
Os confiitos contemporneos, associados ao contexto de crise
internacional dos regimes do socialismo reale ao avano das teses neoliberais, geraram no interior desse campo intelectual e poltico um debate
sobre seu prprio paradigma, o que introduziu novos temas e novas
abordagens tericas. Entre as principais mudanas, podemos assinalar a
anlise do papel do Estado e dos movimentos sociais.
Abandonou-se a viso monoltica do Estado, anteriormente
entendido como instrumento exclusivo de um projeto poltico vinculado
aos interesses dominantes. Em seu lugar, esboou-se uma anlise centrada nas funes contraditrias que exerce o Estado: a acumulao e a
legitimao (Offe, 1984). No perodo em que o capitalismo contemporneo caracterizava-se primordialmente
pela expanso, em escala
mundial, de um subsistema de filiais de grandes empresas transnacionais,
o conceito de capitalismo monopolista de Estado perdia seu poder explicativo, na medida em que privilegiava, em ltima instncia, como categoria
analtica, a nao:
Grosso modo, pode-se identificar a etapa concorrencial da histria do capitalismo como uma fase em que a industrializao
originria d origem a um sistema 'internacional', sob hegemonia
inglesa, cuja base a grande indstria de bens de consumo. A
etapa monopolista, por sua vez, corresponde a processos de
industrializao retardatria, com liderana da grande indstria
de bens bsicos de produo, originando sistemas industriais
'nacionais' em forte rivalidade imperialista, polticas agressivas
de capital financeiro e disputa pela hegemonia ... Os desdobramentos do processo de monopolizao, no entanto, neste

ltimo ps-guerra, esto na base de modificaes significativas


do capitalismo em escala mundial. A liderana Indust:lal passou
aos setores de bens durveis de consumo e de equipamentos
diferenciados, e a hegemonia global passou aos Estados Unidos.
Mas nas condies de concorrncia intercapltall;ta e da disputa
plan~tria, a reconstruo das economias europelas e Japonesas
e a industrializao
alguns pases de periferia dera~ marge~
formao de um sistema industrial 'multlnaClonal (Telxelra.

c!e

1983,97-98).
A anlise das movimentos sociais e de sua relao com o Estado
tambm passou por mudanas significativas (Scherer-Warren, 1989). O
modo como os diferentes movimentos sociais elaboram cul:uralmente
suas necessidades e como organizam suas lutas pela obten5ao de bens
e servios que satisfaam suas necessidades de reproduao depende,
pOIS,

(I) em primeiro lugar, do significado. daquilo que define um


determinado grupo, quer dizer, sua Ident~dade ( ...) tal Iden~
tidade se encontra corporificada em Instltuloes determ,na~as ... ,
(2) em seguida, do modo c?mo s~ articulam objetivos pratl~os
a valores que do sentido a existenoa do grupo. ~mquestao,
(3) e, finalmente - e talvez sobretudo -, das ex~enenclas,vlVldas
e que ficaram plasmadas em certas representaoes que ai emergiram e se tornaram formas de o grupo se identificar, reconhecer
seus objetivos, seus inimigos, o mundo que o envolve (Sader:

1988,44).
Se, por um lado, os movimentos 'sociais ampliam sua capacidade de ao e mobilizao, o Estado tambm se moderniza, alargando
seu espao e incorporando novas formas de interao. Com efeito,

=:

expandiu-se a noo de contradies


na medida, em que s~

m as demandas sociais enquanto rarenoas construldas por su


I
analsava
.
d duzid
t
s da
jeitos coletivos, e no passveisapenas de serem e UZI as a rave
lgica macro-estrutural Uacobl, 1989: Sader, 1988).
A crtica ao paradigma da sociologia urbana marxista p~ssibilitou,
no Brasil, uma produo terica mais abrangente sobre a dlnamlca,dos
.
.,
Conceber o Estado de maneira mais flexvel.
movimentos sociais.
.
refletindo sobre suascontradies internas, abnu campo para o recon~ecimento de novas esferas de atuao pltlca, nas quars sena possivel

Orlando Alves dos Santos Jnior


36

Reforma Urbana:

por um novo modelo de planejamento

institucional
para os movimentos
excludente
ganhou

obter ganhos no sentido da transformao

da interveno

importncia

estatal. No debate

a poltica local como

da lgica segregadora

e espoliadora

como

rea de estudo

da urbanizao.

politizado

e participativo,

a racionalidade

urbano,

por outro

ou seja, como a interveno

tcnica e a poltica (Ribeiro

lado, a

mento
setores

do evidente

Visando

tcnicos

e acadmicos,

dcada de 70, o Governo

Federal comeasse

a abandonar

de planejamento,

iniciando,

nos anos 80, seria chamado


Prates

planejamento participativo

de

a implantao

disseminaram-se

da Nova

no Brasil vrias experincias

Formalmente,

nejamento,

do Governo

o Governo

ao mesmo

agenda de reformas

tempo

sociais no

abandonou

o que,
e

de planejamento

partici-

ruptura

o antigo modelo

de pla-

Tancredo

em que se buscava implementar

uma

da coalizo

ritrio

foi "efetivamente

na transio do regime auto-

por uma coalizo de foras polticas

de centro-direita

e de centro-esquerda"

majoritariamente

pelo PFL - Partido da Frente Liberal -, e pelo PMDB -

Partido do Movimento
agenda
renda

eram

Democrtico

o restabelecimento

e a reduo

da pobreza

do padro de proteo

(Meio:

1993, 120), composta

Brasileiro. Os objetivos
da democracia,

absoluta,

a realizao

de

de uma reforma

populao
mentalmente

como Azevedo
em experincias

e Prates mostram
de planejamento

no que denominamos

em nveis extremamente

conjuntura!,

que viabilizou

em sua anlise, a participao da


participativo

de 'participao

se centraram

instrumental'

limitados" (Azevedo e Prates: 1991,22).

se das reformas sociais na Nova Repblica, ver Meio,

1993.

"funda-

e mesmo assim
Para uma anli-

no Brasil. No
.

Meio localiza o momento

a transio

na morte

da Assemblia

de

do presidente

Constituinte,

que proem torno

a esses fatores "as caractersticas

do sistema poltico brasileiro,

(Meio:

1993, 142). ~elo

das polticas pblicas empreendidas

Repblica

em fracasso" (1993,144).

"redundaram

O colapso do projeto
o fim da proposta

reformista

na sociedade

a partir da Constituio

esquerda

(cuja expresso

sadas globalmente,

brasileira,

partidria

que ganha novos

so principalmente

o PT - Partido

Trabalhista,

o PSB -

e o PSDB - Partido da Social Democracia

no cenrio nacional novas proposies


apontam

contudo,

de 1988. As foras polticas de centro-

-, o PDT - Partido Democrtico

Brasileira) recolocam

pela Nova

Nova Repblica no significou,

contornos

es-

que limitam o escopo de estrat-

conclui que as reformas

Partido Socialista Brasileiro,


No entanto,

social at ent<? via agenda reformista,

Estado de Bem-Estar

do

gias redistri,butivas e de natureza universalizante"

gerais dessa

a redistribuio

de novos grupos de interesses articulados

dos Trabalhadores

que compem

de questes setoriais. Associam-se

implementada

controlada

(Meio: 1993, 121 ).

Neves e na convocao

duziu a formao
truturais

A agenda reformista

com a instrtuiao
no s~ pelo princ-

pela eficcia gerenClal

mas, sobretudo,

nas propostas

Por fatores de ordem

(1985),

Pas".

~~s

analisadasem seu conjunto, a trajetria das reformas das polticas


pblicas na Nova Repblica car~cteriza-se por um perodo inicial
de esforo concentrado, seguido de fragmentao e descontirundades. Fatores de ordem conjuntural e estrutural se combinaram
para produzir fragmentao institucional e paralisia decisria
(Meio: 1993. 141).

da

(Azevedo

Repblica

alterao

ban-

da reforma.

'

as tentativas

ento,

que, juntamente

entanto,

I 99 I , 17).
Com

pativo.

de planeja-

fez com que, j a partir de meados

de reestruturao

aliada s crticas de importantes

globalizantes

e integradas

a tentativa

1994,3),

permitiriam"

gente, identificamos,

"enquanto

da discusso em torno

passaram a ser "sugeridas

que encerram,

que supostamente

1990).

fracasso da poltica centralizada

praticada pelo regime autoritrio,

de prticas participativas,
pio democrtico

planejamento

1.5 A agenda reformista nos marcos da Nova Repblica


A constatao

a descentralizao

da gesto municipal irrompia

no marco

polticas pblicas" (Meloa:

estatal que articula

e Cardoso,

de direito,

de prticas participativas.

A descentralizao
deira precisamente

poltico-administrativa

Voltou-se,

o estado

e a instituio

urbana,

Por esse motivo,

dessa vez como

restabelecendo

administrativa

uma esfera vivel de reverso

e de interveno.

o planejamento

da lgica

sobre a questo

assumiu grande relevo o tema da descentralizao


valorizar

37

e gesto das cidades

em direo

a um modelo

que,' ~naliinstitucional,

38

Orlando Alves dos Santos Jnior

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

redistributivo,

universalista

e igualitrio de organizao

no Pas, ou seja, apontam

para a (re)estruturao

da proteo

social

Estado de Bem-

do

Estar.

que institucionalizem
governo

Em sntese, a agenda reformista


ser identificada

construda

no bojo dessa traje-

a partir de trs caractersticas

gerais:

da regulao

universa/ismo,

com o objetivo

tos sociais ao conjunto


novos direitos,
mnimos

de estender

da populao,

e ampliar os direi-

bem como

o que supe o estabelecimento

de qualidade

o de criar

de patamares

de novos

progressivo

sobre a p:opriedad~,

de vida e de atendimento

- o

instrumentos

dos benef-

mente

visando a redistribuir

concentrada,

erradicar

a misria e reduzir

ampliar a responsabilidade

-a

democratizao do Estado

com o objetivo

iderio

de incorporar

a participao

planejamento

e nas decises governamentais,

tir o controle

pblico

A proposta
processo

descentra/izao da gesto,

e a

da reforma

de elaborao
reformista

es estaduais,

e vai se firmando

Federal de

durante

a partir do

1988 compe

a elaborao

das constitui-

e dos planos diretores.

Ela con-

de idias que vem sendo debatidas em nossa sociedade

desde os anos 60 (Ribeiro,


cas das formulaes
postas da reforma
Santos Jnior

brasileira.

urbana que vai ser construda

da Constituio

no

ou seja, garan-

do Estado pela sociedade

leis orgnicas municipais

solida o conjunto

da sociedade

1994), absorvendo

j descritas.

a contribuio

As proposies

urbana so resumidamente

e as crti-

que sintetizam
descritas

a pro-

por Ribeiro

(1993,54):

a) a instituio

da gesto democrtica

de de ampliar
eficincia
b) reformas

o espao da cidadania

e aumentar

a eficcia/

da poltica urbana;
nas relaes

governo-cidadania:
poltica

da cidade, com a finalida-

urbana;

intergovernamentais

a primeira,
e a segunda,

com

e nas relaes

a municipalizao

pela adoo

da

de mecanismos

~om os

com a
Imposto

especiai urbano

o fun;lonamento

pnnoptos

~o

da funao

e da justa distribuio

dos

no tocante poltica de investimentos


s necessidades

coletiva:

das camadas populares submetidas a uma

de consumo

situaao de

social em razo da 'espolia~

:xtrem,a

ur~an~ ; isto e,

as diferenas entre as classes e camadas sociais nao sao decorrentes apenas da distribuio

economia;

osucapiao

imobiliria,

que favorea

desigualdade

a pobreza,

pblica na regulao da

no

da urbanizao;

d) inverso de prioridades

a renda nacional alta-

(sol.? criado,.

que garantam

de terras condizente

social da propriedade

urbanos

redistnbutivismo,

bem como

mercado

custos e benefcios

CIOSSOCIaiS;

pblica do solo urbano,

introduo

etc.) de poltica fundiria


- o

direta da populao

da cidade;

c) fortalecimento

tria pode

a participao

de trabalho,

mas tambm,

de 'renda operada pelo mercado


e de forma

Importante.

lao seletiva do acesso ao uso da cidade.

da regu-

39

CAPTULO 2

A agenda da reforma urbana


no Brasil: o novo modelo de
planejamento e gesto das cidades

Orlando Alves dos Santos Jnior

A mobilizao da sociedade que acompanhou a instalao e o


funcionamento da Constituinte de 1988 galvanizou em torno de um
novo modelo de poltica e gesto da cidade as vrias concepes presentes no debate acadmico, os valores polticos e ideolgicos que orientam a proposta de reforma social e as mltiplas experincias de lutas e
reivindicaes sociais. Com efeito. podemos afirmar hoje que uma das
prioridades das correntes intelectuais e polticas progressistas a reforma urbana, entendida como a sntese de um novo diagnstico da questo urbana brasileira, um iderio de transformao da cidade e um
modelo de interveno. Neste captulo, pretendemos apresentar os
principais momentos do processo histrico que conferiu esse destaque
ao tema - ensejando, inclusive, a criao do Movimento Nacional pela
, Reforma Urbana - e ressaltar seus elementos tericos e prticos.
Para dar conta deste ltimo objetivo, escolhemos examinar as
propostas e as verses definitivas dos captulos de poltica urbana da
Constituio Federal e do Estado do Rio de Janeiro. Acreditamos que a
Constituio do Estado do Rio de Janeiro serve bem aos nossos propsitos, j que sua elaborao foi bastante infiuenciada pelo MNRU.
Examinaremos tambm o debate em torno dos mecanismos
de gesto democrtica da cidade e dos planos diretores. Essesdois itens
suscitaram diversas propostas que evidenciam, de maneira implcita ou
explcita, a existncia de um novo modelo, de planejamento e gesto
urbana.

2. I O movimento nacional pela reforma urbana: origem e


concepo
No interior do movimento pela democratizao da sociedade, surge e
se desenvolve o Movimento Nacional pela Reforma Urbana - MNRU.
Embora o debate da questo urbana estivesse ocorrendo desde o incio
dos anos 807, a plataforma da reforma urbana s vai ser de fato consoli-

Em 1982 so publicados o anteprojeto

de Lei Federal de Desenvolvimento

Urba-

no pelo CNDU - Conselho Nacional de Desnvolvimento


Urbano, e o documento da CNBB - Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, " Solo Urbano e
Ao Pastoral". Em 1985/86, inicia-se o debateern
tema Financeiro de Habitao, proposto
bano e Meio Ambiente.

torno da reformulaq

do Sis-

pelo Ministrio de Desenvolvimento

Ur'

43

44

Orlando Alves dos SantosJnior 45

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

O MNRU expressa uma tendncia de pensamento dos pr~ble-

dada com o surgimento do MNRU, que se organiza a partir da busca da


participao direta da sociedade no processo constituinte. Com efeito,
durante a elaborao da Constituio Federal que se consolida com
maior visibilidade uma nova tendncia de enfrentamento da problemtica
urbana, a partir de uma multiplicidade e de uma heterogeneidade de
prticas sociais e polticas, conforme o iderio reformista.

mas urbanos que possui, segundo Ribeiro e Cardoso, duas caractenstlcas


bsicas:
a. trata-se de um diagnstico centrado nas desigualdades e nos
direitos sociais que eSlabelece uma distino en~re ganh<?s
lcitos e ilcitos na produo da Cidade. A exclusao SOCIale

Consideramos reforma urbana como "o conjunto de processos sociais e institucionais que, expressando ideais de justia social no
espao urbano, adquiriu visibilidade pblica no pas, a partir dos momentos que antecederam a instalao da Assemblia Nacional Constituinte" (Torres Ribeiro: 1990, 13). O surgimento desse movimento est
estreitamente ligado elaborao da emenda popular ao projeto constitucional e, posteriormente, realizao de fruns nacionais debatendo as questes emergentes da poltica urbana no Pas.

poltica das camadas populares -:

b. o objeto de interveno a propriedade privada da terra', o


uso do solo urbano e a participao direta das camadas populares (e/ou sociedade civil) na gesto da cidade (Ribeiro e
Cardoso: I 990A,39).

O diagnstico elaborado por essa,tendncia de pensa,mento


aponta para a falncia de nossas cidad~s "do ponto de vista ecologlco e
social" (Rolnik: 1988,218), em consonanClacom outros autores do campo estritamente acadmico. Assim, Faria(1991 , I OS) Sintetizaque o nosso

Como demonstram alguns trabalhos sobre seu surgimento e


desenvolvimento, o MNRU no uma entidade com caractersticas de
movimento de massas, no sentido tradicional". Sempre contando com
uma forte presena das organizaes no-governamentais, o MNRU
um "movimento descontnuo e fragmentado", de "expresso nacional"
que "se expressa em formas extremamente diversas de participao
popular pelas vrias cidades do pas, ora de maneira articulada, ou simplesmente desarticulado enquanto movimento, em outras localidades"
(Silva: 199 I ,33).
Mesmo sem adquirir a mesma visibilidade poltica dos movimentos sociais reivindicativos, caractersticos da sociedade brasileira,
principalmente a partir da dcada de 70, o Movimento Nacional pela
Reforma Urbana representa "a emergncia de novas formas de luta
poltica, onde a questo da criao de novos direitos de cidadania e a
busca de maior justia social se d atravs de novas relaes entre movimentos sociais e o plano jurdico-institucional" (Silva: I 99 I ,32).

sistema de cidades
em virtude da conhecida assimetria existente entre a distribu~~o
espacialdas atividades mais dinmicase modemas e a distribuio
da populao urbana, mostra-se heterogneo (...) dentro das
cidades acentuou-se a segregao espacia e generalizou-se a
existncia de periferias urbanas.
E conclui ainda que a sociedade urbana brasileira
resultante do processo de crescimento, urbanizao e mudana dos ltimos trinta anos, apresenta-se estruturalmente cc::mo
uma sociedade complexa, espacial, ocupaclonal e SOCialmente
diversificada, unificada mas heterognea, segmentada e, sobretudo, profundamente desigual..:

Para instituir um novo modo de pensar a gesto e o planeja\

Ii
I

Sobre o surgimento e desenvolvimento do Movimento Nacional pela Reforma


Urbana, ver o Captulo I do relatrio de pesquisa de RIBEIRO, Luiz Csar de
Queiroz (Coord.). Questo urbana, desigualdades sociais e polticas pblicas: avaliao do programa nacional de reforma urbana. Rio de Janeiro: IPPUR/FASE,1994 e
Silva, 199 I .

eixo do discurso.

I
t

mento da cidade, os autores que formulam a concepo da reforma


urbana (Torres Ribeiro, 1990; Rib,eiro e Car~oso,1990; Rolnik, 1988,
entre outros) se inspiraram na idia da funao SOCialda propnedade e
da cidade e no direito cidadania. A funo SOCialda propnedade e da
cidade significariao uso socialmente justo e equilibrado do espao urb~no.
O direito cidadania seria entendido num duplo Significado:como direito

Orlando

46

Reforma Urbana:

por um novo modelo de planejamento

Alves dos Santos Jnior

47

e gesto das cidades

de acesso aos bens e servios que garantam condies de vida urbana


dlg,na,culturalmente dinmica e condizente com os valores ticos humanlta~los; rr;astambm co~o direito dos cidados informao e participaao poltica na conduao dos destinos da cidade.

2.2 A reforma urbana na Constituio Federal


A emenda popular da reforma urbana surge no bojo da participao da
sO~ledade no processo constituinte. Com efeito, a instalao da Assembiela Nacional C~nstltulnte previu, no anteprojeto de I 5 de julho de
1987, a partiopao da sociedade civil, atravs da apresentao de projetos de emenda constitucional por iniciativa de qualquer entidade
organl;ada. EXigia-separa a suaadmisso que o projeto fosse apresentado
por tres
. t uras
it entidades associatrvase obtivesse " no mnimo 30 milI assina
de e Iel ores.
Com o apoio de seis entidades e com cerca de I 50 mil assinaturas, ~ emenda ~opular da reforma urbana foi entregue em agosto de
1987 a Assemblel~ Nacional Constituinte. Era constituda de 23 artigos
divididos em cinco titulos: Dos Direitos Urbanos. Da Proonedede /, b:1'/ .
U. b
D A 1"
rmo mana

r. ana; _ a oua: f-jabltacional, Dos Transportes e Servios Pb/icose


Da Gestao Democrstics da Odade.

.
Como sintetizam Guimares e Abicalil, o projeto de emenda
tinha como propostas principais
submeter a proprie~ade privada do solo urbano ao cumprimento de .u~a funao social da cidade; assegurar, no caso de
desapropna?es, Justo pagamento de indenizao em moeda,
para casa propna, e em ttulos da dvida pblica, para imveis
com outra finall~ade; punir, via imposto progressivo, parcelamento compulson~ e at desapropriao, os proprietrios de
solos O~IOSOS;cnaao do usucapio especial urbano (3 anos) e
usucapiao coletivo: monoplio do Estado nos transportes coletiVOSe a limitao do custo do transporte para os trabalhadores
a um percentu_al fixo do salrio mnimo; o poder de legislar por
parte do Cldadao.- Iniciativa popular de projeto de lei; o controle
por parte da sociedade civil e entidades populares de projetos
a serem Implantados no municpio (Guimares e Abicalil:
1990,46).
.

o resultado do processo de negociaes e embates, no entanto, no foi favorvel. No captulo Da Poltica Urbana foram aprovadas
apenas algumas das propostas da emenda popular, em dois artigos.
No seu Artigo 182, a Constituio Federal determina que "a
poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico
municipal. conforme diretrizes g~rais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento dasfunes sociaisda cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes". No pargrafo primeiro, declara que o
Plano Diretor passa a ser obrigatrio para as cidades com mais de 20
mil habitantes, sendo o "instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e da expanso urbana".
O Artigos 182 traz, sinteticamente, as seguintes definies:
_ o municpio responsvel pela poltica urbana;
_ a poltica de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem-estar dos seus habitantes;
_ o plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana e define a funo social da propriedade, tornando-se obrigatrio para as cidades com mais
de 20 mil habitantes;
_ cria os instrumentos tributrios - o imposto progressivo - e
jurdicos - a edificao e o parcelamento compulsrio e a
desapropriao -, que devem ser aplicados no caso de propriedades no edificadas, subutilizadas ou no utilizadas, de forma
sucessiva.
O Artigo

183 institui o usucapio especial, que assegura a

qualquer cidado o requerimento da propriedade da terra onde mora,


aps cinco anos ininterruptos sem contest?-o.

2.3 A reforma urbana na Constituio Estadual do Rio de


Janeiro
Logo aps a promulgao da Constituio' Federal. iniciou-se a instalao de Assemblias Constituintes em todos os estados da Federao.
O processo de elaborao das Constituies Estaduais foi idntico ao
federal. Os deputados estaduais eleitos em I 986 se transformaram em

48

ReformaUrbana:por um novo modelode planejamentoe gestodascidades

deputados constituintes. Seguindo o rastro da mobilizao popular ocorrida nacionalmente, a sociedade civil no estado do Rio de Janeiro se
manteve articulada em torno do Frum Pr-Participao na Constituinte, que reunia o movimento popular, assessoriase organizaes profissionais. No seu interior, instalou-se o Frum Estadual Pela Reforma
Urbana, responsvel pela elaborao da proposta popular Da Poltica
Urbana, subscrita por 2 mil assinaturas, e pela presso sobre a Assemblia Constituinte Estadual para aprovao das suas propostas.
Do ponto de vista da mobilizao popular, o processo constituinte estadual foi, contudo, bem menos participativo do que o federal. Na
opinio de Guimares e Abicalil "esta relativa desmobilizao provavelmente reflete as perdas sofridas no processo de votao da Constituio Federal" (Guimares e Abicalil, 1990).
No mbito da Assemblia Legislativa, foi criado o Bloco Parlarnentar Socialista Independente, formado pelos partidos de esquerda
P~ PSB, PC do B (Partido Comunista do Brasil) e setores do PD~ com
o objetivo de enfrentar o bloco parlamentar conservador (PFL, PMDB,
PL- Partido Liberal -, e PTB - Partido Trabalhista Brasileiro), majoritrio
no estado do Rio de Janeiro.
No entanto, apesar da frgil mobilizao da sociedade civil, o
texto constitucional incorporou a maioria das propostas contidas na
emenda popular. Sem a presso esperada por parte do setor imobilirio, a redao final sofreu poucas modificaes. Entre as principais alteraes, apontadas por Guimares e Abicalil, esto:
a supressodo procedimento sumarssimonas aes de usucapio especial(Art. 192 da emenda); eliminao do pargrafo
2 do Artigo 185 da emenda, que reconhecia 'o Estado de
Necessidade'; eliminao do pargrafo 197 da emenda, que
admitia rea de at 60m2 por lote para habitaespopulares;
retirada a expresso'deliberativo' do pargrafo4 do Artigo 186
da emenda, que se referia ao carter dos Conselhos Municipais
para a participaopopular na elaborao,aprovao e implementao do Plano Diretor; foi acrescido ao Artigo 186 da
emenda um pargrafo(pargrafo6) que obriga o PlanoDiretor
a regulamentar as edificaessobre dutos, canais,vales etc.;
foi exigidotambm que hajaparticipaopopular nadesafetao

OrlandoAlvesdosSantosJnior 49

de bens de uso comum e restriesna utilizaodasreasque


apresentam riscosgeolgicos(Guimarese Abicalil: 1990,49).
Guimares e Abicalil concluem que o Captulo da Poltica Urbana
representou um avano no sentido de recuperar a cidadania,
ao colocar a Funo Social da Cidade acima do Direito de
Propriedade, reforjr a participao popular, e colocar o
municpio como principal gestor do seu territrio. Houve um
avano tambm quanto aos instrumentos de controle do uso
do solo urbano, ao priorizar ascamadasmenos favorecidasda
sociedade no uso das terras pblicas ociosas (Guimares e
Abicalil: 1990, 51).
Pode-se acrescentar que os instrumentos de controle do uso
do solo aprovados na Constituio Estadual possibilitam a implementao de polticas de redistribuio da renda gerada na cidade, principalmente, pela valorizao do patrimnio imobilirio decorrente dos
investimentos pblicos no espao urbano. '
Na anlise dos avanos alcanados na Constituio Estadual,
preciso levar em considerao outro aspecto decisivo, alm da presso
exercida pelo movimento popular. Na subcomisso da ordem econmica e do meio ambiente - onde se conceritrava tambm o tratamento
da poltica urbana -, o Frum Pr-Participao contava com dois deputados do P~ integrantes do Bloco Parlamentar Socialista Independente
(Ernani Coelho e Carlos Mine), que atuaram como interlocutores do
movimento na apresentao e defesa das suas propostas.

2.4 Reforma urbana e gesto dem.ocrtica


A Constituio Brasileira de 1988 inicia afirmando, j no pargrafo nico
do Artigo 1, o princpio da soberania popular, atravs do reconhecimento de que "todo poder emana do povo ...". Ao mesmo tempo,
institui o princpio da democracia semidireta, onde o exerccio do poder
pelo povo se efetiva por meio de represntantes eleitos - o sufrgio
universal e o voto direto e secreto - oudiretamente,
mediante trs
institutos aprovados: o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de
lei. O conceito de democracia semidireta caracterizado por Benevdes
como a "combinao de representao tom formas de democracia
direta" (Benevides: 1991,129).

50

Orlando Alves dos SantosJnior 5 I

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

Tomando-se como referncia os trabalhos elaborados por F K.


Comparato, um dos autores que exerceu forte infiuncia terica no
debate constitucional, a soberania popular definida como o reconhecimento efetivo "de que todo poder emana do povo e em seu nome e
proveito deve ser exercido" (Comparato: 1986, 17). Comparato reconhece trs dimenses fundamentais da soberania efetiva do povo: "o
necessrio consentimento popular como condio de legitimidade da
atribuio e do exerccio do poder, em todos os nveis; a participao
popular no exerccio das funes pblicas; e a garantia dos direitos e
liberdades fundamentais" (Comparato: 1986, 17).
Em relao primeira dimenso, referente ao consentimento
popular atribuio e ao exerccio do poder, em todos os nveis, Comparato distingue a esfera poltica da esfera econmica. Na esfera poltica, o necessrio consenso popular solicitado "pelo ritual peridico das
eleies", enquanto que, na esfera econmica, estende-se ao controle
sobre as macroempresas e sempresas de comunicao de massa(Comparato: 1986, I 8). necessrio registrar que a Constituio Federal no
institui mecanismos de controle da sociedade sobre as atividades econmicas, mantendo a primazia da propriedade privada, apesar de definir que esta deve cumprir sua "funo social" (Art. 170). Assim, tanto a
Constituio Federal quanto a Constituio Estadual do Rio de janeiro
concebem a soberania popular somente na esfera poltica, ou seja, exercida principalmente atravs do sufrgio universal.
Quanto segunda dimenso, Comparato identifica a efetivao
da participao popular atravs do plebiscito, referendo e iniciativa
popular de lei. Constatamos que tanto a Constituio Federal quanto a
Estadual do Rio de janeiro adotam tais mecanismos. Cabe registrar,
porm, a ausncia de qualquer mecanismo de controle e participao
popular na esfera do Poder judicirio. Todas astentativas de submeter o
Poder Judicirio ao controle da sociedade durante a Constituinte
"esbarraram numa eficientssima e poderosa resistncia corporativa ..."
(Pilatti: 1993,26).
Na definio de direitos individuais, coletivos e sociais, a terceira dimenso da soberania popular, as Constituies Federal e Estadual
conseguiram romper com a ordem ditatorial, instituindo diversos direitos concernentes nova lgica democrtica.

Em relao iniciativa popular de lei,


o captulo do processo legislativo tira, com a mo direita, o que
o captulo dos direitos polticos havia concedido, ou reconhecido,
com a mo esquerda, na medida em que a exigncia de nmero
de assinaturas previsto pela Constituio [Federal e Estadual]
muito elevada, o que tem difi~ultado, de maneira a quase inviabilizar, a utiliza desse instrumento no plano federal [e da
mesma forma nas demais instncias de governo] (Pilatti:

1993.25).
Na opinio de Pilatti, analisando os limites e avanos da Constituio de 1988,
.
o grande avano em termos de consagrao formal, sem dvida,
diz respeito ao ttulo dedicado aos direitos fundamentais. Aqui
tivemos no apenas a restaurao das liberdades pblicas, completamente desrespeitadas e distorcidas durante o perodo da
ditadura militar, mas muito especialmente a previso de novos
instrumentos de luta pelo exerccio efetivo dessas liberdades e
direitos (Pilatti: 1993,18).

O Movimento em Prol da Reforma Urbana contemplou a noo


de soberania popular na proposta de gesto democrtica da cidade.
Nela, buscava-se ampliar a nvel local os mecanismos de participao
popular j institudos na Constituio Federal pelo abrandamento das
exigncias legais na sua utilizao e pela proposio de novos instrumentos e de polticas participativas.A democratizao da gesto municipal
passou a ser expressa atravs dos seguintes objetivos:
.
a) reduo do nmero de assinaturasnecessriaspara a apresentao de projeto popular de lei, instituio de mecanismos
para garantir sua apresentao no plenrio da Cmara de
Vereadores pelos representantes dos movimentos populares
e agilidade no processo de tramitao no Legislativo;
b) regulamentao do plebiscito e da audincia pblica, no sentido de garantir sua utilizao no controle do poder pblico
pela sociedade;
c) descentralizao inter e intragovernamental, visando a um
movimento de municipaliza das polticas urbanas e a uma

52

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades


Orlando Alves dos SantosJnior

descentralizao das decises no interior da administrao


municipal, principalmente atravs da regionalizao da gesto;

por conseguinte, a das prioridades no processo de desapropriao" (Guimares e Abicalil: 1990,48).

d) democratizao do oramento municipal, instituindo processos de oramento participativos que incorporassem as entidades da sociedade civil definio e ao controle dos gastos
pblicos;

A aprovao dos Planos Diretores somo so/uodos problemas


urbanos das cidades teria sido possvel graas aliana entre tecnocratas
do aparelho do Estado e congressistas do bloco conservador (Rolnik:
1994,357).
.,.

e) instituio de um sistema de informaes que possibilitasse a


formulao de propostas de polticas pblicas pelos atores
locais, bem como o controle das aes da administrao
municipal;

A experincia recente na prtica de elaborao de Planos


Diretores nos remete ao perodo ps-64, quando coube ao SERFHAU 9
o papel de promover, difundir e uniformizr sua elaborao. A avaliao
da trajetria desse organismo (Cintra, I 978) revela sua concepo
racional-funcionalista de planejamento, na qual "valoriza-se o saber competente na elaborao das propostas de interveno sobre as cidades,
minimizam-se os confiitos polticos e excluem-se os segmentos populares
do planejamento do seu espao" (Santos e Baratta: 1991,26).

f) a incorporao dos Conselhos Municipais, garantindo a par-

'1'

ticipao dos movimentos sociais e demais instituies da


sociedade civil na gesto daspolticas municipais. Como instrumentos de gesto democrtica, buscou-se afirmar Conselhos
com funes deliberativas e com composio paritria entre
os segmentos do governo e da sociedade.

2.5 Reforma urbana e planejamento

da cidade

A obrigatoriedade de Planos Diretores para as cidades com mais de 20


mil habitantes, determinada pela Constituio Federal, no surgiu da
presso popular ou das necessidades das administraes municipais.
Segundo Guimares e Abicalil, a exigncia pode ser explicada a partir de
duas hipteses:
(I) a primeira seria baseada na viso de que a configurao
catica que tanto as grandes quanto as mdias cidades brasileiras
hoje apresentam fruto do processo 'desordenado' de crescimento e que, a partir do planejamento, estes 'males' poderiam
ser sanados. Neste sentido, prope-se que a base de toda
poltica urbana e de expanso urbana deveria ser objeto de
Planos Diretores; (2) a segunda partiria da idia de que a unificao do movimento popular pela reforma urbana e, conseqentemente, os avanos que obtiver, poderiam ser freados
ou mesmo enfraquecidos com sua disperso; da deixar-se para
uma instncia poltico-administrativa mais pulverizada (os municpios) definies como a da funo social da propriedade e,

A elaborao dos Planos pelos municpios ocorreu, nesse contexto, como ato formal, no expressando uma vontade poltica. A centralizao do poder poltico e econmico pelo Governo Federal obrigava
as prefeituras a elaborar seus Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI) buscando liberar recursos, devido a sua debilidade institucional, expressa na incapacidade financeira e na ausncia de quadros
tcnicos para a administrao dos servios de sua competncia.
O esforo para capacitar as prefeituras para a prtica do planejamento urbano no obteve os resultados desejados. O SERFHAU
nunca superou seu papel de rgo financiador da elaborao
de Planos de Desenvolvimento Local Integrado (POLI) para as
prefeituras. As demandas identificadas nos Planos retratavam
um vasto elenco de reivindicaes dirigidas aos demais nveis
governamentais, dado o estado combalido dos munidpios.
Entretanto, os Planos no funcibnavam como indutores para a
definio de programas das agncias federais, nem mesmo para
aquelas subordinadas ao prprio Ministrio do Interior (ao qual
o SERFHAU estava vinculado) e diretamente envolvidas em
investimentos urbanos (Santos e Baratta: 1991, 27).

9 O Servio Federalde Habitao e Urbanismo ,,:SERFHAU- foi criado, juntamente


com o Banco Nacional de Habitao - BNH, em agosto de 1964, atravs da Lei
4.380. Em 1974, o SERFHAUfoi extinto.

S3

54

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

preciso reconhecer, todavia, que o SERFHAU trouxe alguma


contribuio para o planejamento no Brasil, ao difundir suas tcnicas
para os municpios. Mas sua metodologia dogmtica e tecnocrtica "trazia
em seu bojo uma compreenso quase mtica do planejamento",
priorizando
diagnsticosamplos e setorizados,fundamentados em pesquisase dados quantitativos. Dessaforma, tais Planosjamais revelavam os processos de causalidade dos problemas, no
explicavamsuas interdependnciase raramente apresentavam
solues exequveis e compatveiscom o potencial dos governos locais(Santos e Baratta: 1991, 28-29).
Apesar dos vinte anos de insucesso do planejamento no Brasil,
na Constituio Federal de 1988, mais uma vez, foi vitoriosa a viso "de
que o /ocus de formulao de uma poltica urbana, especialmente em
sua dimenso territorial, a esfera tcnica do planejamento urbano"
(Rolnik: 1994,35 I). Segundo Rolnik (1994,352), esta viso tem,
sinteticamente, os seguintes pressupostos urbansticos:
- uma estratgia clara de desadensamento,concebida a partir
da casaunifamiliar isoladado lote;
- uma concepo de isonomia baseadana existncia de um
nico modelo de apropriao do solo considerado 'saudvel'
e, portanto, legtimo;
- a montagem de um sistema legal,que corresponde simultaneamente ao modelo exposto acima, ao regime jurdico da
propriedade privada do solo urbano e a instrumentos que
garantama estabilidadee a hierarquizaodosvalores do solo,
definindo territrios exclusivos,como o casodo zoneamento;
- a progressivamorte dos espaoscoletivos no-programados,
como ruas,caladase praas,e suacaptura pelos sistemasde
circulao; processo correlato a uma superprogramao dos
espaosprivados e semipblicos.
Os setores identificados com o iderio da reforma urbana
tinham, agora, como primeiro desafio, elaborar uma nova referncia
para a prtica do planejamento que superasse a concepo tecnocrtica
e incorporasse a viso poltica da questo urbana. Isso porque qualquer
tentativa de racionalizar a produo do espao urbano

Or/ando Alves dos SantosJnior 55

deve considerar que o problema, alm de tcnico, poltico,


uma vez que vir a afetar e a reformular todas as relaessociais,econmicas,culturaisetc. Neste sentido, uma concepo
nova para a prticado planejamento urbano dever considerar
o ensinamento bsicode que o planejamento uma atividade
tcnico-poltica (Santose Baratta:
. 1991 ,32).

Tendo em vista a lgica do poder local no espao urbano, os


autores ligados a esse campo de pensamento criticaram as antigas concepes e prescreveram que os novos Planos Diretores no podiam
ser vistos como soluo para todos os problemas urbanos, uma panacia. Um conjunto de diretrizes foi apresentado para concretizar essa
nova concepo de planejamento. Entre elas, podemos destacar:
a) o Plano Diretor deve ser um instrumento de reforma urbana,
isto , deve garantir a funo social da cidade e da propriedade,
democratizar o acesso moradia e garantir condies dignas
de vida na cidade (Grazia, 1990);
,
b) o Plano Diretor deve ter carter redistributivo. Atravs da
inverso de prioridades dos investimentos pblicos e do planejamento descentralizado, pode constituir-se num instrumento de redistribuio indireta da renda e de poder poltico
no interior das cidades (RoInik, I 99 I );
c) o Plano Diretor deve ser um instrumento de gesto poltica
da cidade. A partir da identificao do espao urbano como
uma "arena onde se defrontam interesses diferenciados em
luta pela apropriao de benefcios em termos de gerao
de rendas e obteno de ganhos de origem produtiva ou
comercial, por um lado, e em termos de melhores condies materiais e simblicas de vida, por outro", proposto
um "pacto territorial em torno dos direitos e garantias urbanas" (Ribeiro e Cardoso: I 990A,76).

Tais diretrizes foram expressas na Carta de Princpios Sobre o


Plano Diretor, elaborada no 11Frum NaciOnal sobre a Reforma Urbana,
realizado em So Paulo, nos dias 28 e' 29 de outubro de 1989, e
organizado pelo MNRU. Paraviabilizar a Carta, os autores propunham:

56

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

a) adoo de instrumentos impeditivos do uso de terrenos com


fins especulativos naszonas dotadas de infra-estrutura na cidade - o parcelamento e a edificao compulsrios e a desapropriao, entre outros;
b) o estabelecimento da possibilidade de padres diferenciados
de uso e ocupao do solo, atravs das Zonas Especiais de
Interesse Social - ZEIS -, incorporando cidade as imensas
reas irregulares e antes consideradas ilegais e clandestinas;
c) os instrumentos de inverso da lgica perversa da distribuio dos investimentos pblicos, atravs de programas de
urbanizao de favelas e a instituio de Zonas de Urbanizao Prioritria;
d) a instituio do solo aisdo - instrumento que possibilita o
controle do adensamento decorrente do investimento pblico em infra-estrutura e, conseqentemente, a transferncia de renda das reas mais favorecidas para as menos
favorecidas;
e) a monitorao da ocupao do espao fsico da cidade, respeitando suascaractersticas ecolgicas, atravs de instrumentos de controle do meio ambiente, de estudos de impacto e
da instituio de zonas de proteo ambiental;

t) a instituio dos Conselhos de Desenvolvimento

Urbano,

garantindo a gesto democrtica atravs da participao das


entidades representativas da sociedade local nas principais
definies sobre a cidade.
Com efeito, o Plano Diretor como instrumento

de reforma

urbana
no deve ser um projeto de cidadevirtual do futuro, a ser executado ano a ano at chegara um produto final - a cidadedesejada, mas um conjunto de princpios e regrasde orientao da
ao da infinidade de agentesque produzem e se apropriam
do espao urbano (Prefeitura de So Paulo, 1990).
A participao de todos os agentes que produzem e disputam
o espao urbano , portanto, parte fundamental do processo de elabo-

Orlando Alves dos SantosJnior 57

rao e execuo do Plano. Entrenato, um processo de participao


popular independente no vivel sem que haja uma democratizao
das informaes. A informao, na concepo de gesto democrtica,
cada vez mais um componente da qualidade de vida dos cidados
(jacobi, '1990). A participao dos cidados configura a possibilidade de
dinamizao da sociedade, a partir da melhor apropriao do espao
pblico pela populao e do controle mais constante do funcionamento do governo local.
Atravs da anlise do novo arcabouo jurdico-institucional existente nos municpios, com a aprovao das novas Leis Orgnicas e dos
Planos Diretores, buscaremos verificar a difuso do iderio da reforma
urbana nascidades da Regio Metropolitana 'do Rio de Janeiro e desvendar alguns dos caminhos construdos pelos atores sociais na perspectiva
de construo de cidades mais justas e democrticas.

CAPTULO 3

Reforma urbana e o municpio:


o caso da Regio Metropolitana
Rio de Janeiro

do

Orlando

A1ves dos Santos jnior

Vamos agora verificar em que medida ocorreu a incorporao


pelos municpios que integram a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro!" e pelo Municpio de Angra dos Reis" do novo modelo de
planejamento e gesto contido na proposta de reforma urbana. Para
tanto, iremos analisar as Leis Orgnicas e os Planos Diretores elaborados
aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 e a estrutura
administrativa das prefeituras. Procuramos avaliar se as concepes e
instrumentos de poltica urbana propostos pelo MNRU esto presentes
e se constituem-se no ncleo do novo arcabouo institucional-jurdico
desses municpios.
Iniciaremos com uma breve descrio do quadro SCIOeconmico-poltico dos muncpios no perodo em que se desenrola o
processo de reforma institucional-jurdica. Em seguida, examinaremos
as Leis Orgnicas e os Planos Diretores, procurando avaliar os seguintes
tpicos: os direitos sociais, individuais e coletivos: os mecanismos de
gesto democrtica e as polticas de uso do solo, proviso de moradia,
saneamento, transportes e meio ambiente 12 Paracomplementar o estudo sobre a nova institucionalidade, entrevistamos os dirigentes das
secretarias responsveis pelas funes de planejamento em cada prefei-

10 Inclumos no nosso estudo o Municpio de Petrpolis que, por razes administrativas e polticas, no mais integra a RMRj. Por outro lado, devido

recente eman-

cipao dos municpios de Belford Roxo ( 1990), japeri (1991), Queimados


e Guapimirim

(1990),

Leis Orgnicas aprovadas no incio da elaborao deste trabalho.


Planos Diretores,

( 1990)

no foi possvel inclu-Ios na anlise, j que no possuam


Na anlise dos

tambm no foram includos os municpios de Duque de Caxias,

Itagua, Maric e Mangaratiba. Os trs primeiros porque ainda no os tinham elaborado at a presente data, e o quarto porque, possuindo uma populao inferior
a 20 mil habitantes, no est obrigado a elabor-lo.
do o projeto apresentado
Vereadores.

Em relao a Mag, foi estuda-

pela Prefeitura em I 99 I , mas rejeitado pela Cmara de

I I Inclumos o municpio de Angra dos Reis por ser o nico dirigido pelo Partido dos
Trabalhadores (PT) no Estado. Tendo o PT se constitudo numa das principais

for-

as polticas de sustentao da proposta da Reforma Urbana a nvel nacional, consideramos til a comparao da Lei Orgnica e do Plano Diretor desse municpio
com os demais, integrantes da RMRj.
12 Na sistematizao das Leis Orgnicas e dos Planos Diretores

foi utilizado o roteiro

Questo urbana, desigual. dades sociais e polticas pblicas: avaliao do programa da reforma urbana no Brssi:
da pesquisa RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz (Coord.).
Rio de janeiro:

IPPUR/UFRj,

1994. Relatrio de pesquisa.

6I

T----~--~--~64

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento

e gesto das cidades

I
Orlando Alves dos Santos Jnior

a misria e a fome um grave problema


urbana.

social e poltico para a gesto

Quadro 2 Populao por municpio (censo de 1991), densidade


demogrfica (habzha) e famlias indigentes

Municpio

Populao

Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
D uque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora

5.336.179
1.286.337
747.891
664.643
425.038
416.123
255.211
191.359

Nilpolis
Itagua
Angra dos Reis
Maric
Paracambi
Mangaratiba

Densidade
demogrfica
(hab/ha)

Famlias
indigentes

4.556,94
1.683,69
3.280,22
1.503,72
12.501,12
3.200,95
236,31

197.275
79.699
38.802
39.693
23.674
15.574
12.411

266,52
306,60
7.173,59
216,08
104,05
137,29
184,73
61,80

14.623
13.870
7.369

161.274
157.819
113.010
85.220
46.542
36.391
17.922

7.562
3.215
3.759
2.357
1.439

Partido
Administ.
em 1988

Partido
Administ.
em 1992

Tem
Plano
Diretor

FAMERJ

PDT

PMDB

SIM

MAB
UNIBAlRROS
MUB
ABM
FANIT
FAMP
COMAMEA
FAMI
no tem
FRAMI
COMAM
FAMMA
no tem
no tem

PDT
PDT
PFL
PDC
PDT
PSB
PMDB
PMDB'
PFL
PFL
~
PT
PDT

PDT
PDT
PFL
PMDB
PDT
PDT
PTB
PSB
PDT/PT
PDT
PT
PDT

SIM
SIM
N.io

PMDB
PDT

PDT/PT
PMDB

SIM

Federao
de
moradores

Municpio

Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Angra dos Reis
Maric
Paracambi
Mangaratiba

SIM
SIM
SIM
SIM*
N.io
SIM
N.io
SIM"
N.io
NL

Fontes:
I. Dados sobre as federaes de associaes de moradores:
2. Dados sobre os partidos polticos na administrao

FAMERJ.

municipal: T.R.E.

3. Federaes de moradores:

Fontes:
I . Dados populacionais:

Quadro 3 Movimentos sociais e partido poltico na Administrao

Censo de 199 I - IBGE.

2. Dados sobre indigncia: IPEA-

"O Mapa da Fome li: Informaes sobre a indigncia

por t1unicpios da Federao '~maio de 1993.

FAMERJ - Federao das Associaes de Moradores


MAB - Federao das Associaes de Moradores
UNIBAIRROS

do Estado do Rio de Janeiro.

de Nova Iguau.

- Unio de Bairros de So Gonalo.

MUB - Federao das Associaes de Bairros de Duque de Caxias.

Com uma forte tradio de organizao popular, a RMRJ tambm marcada pela atuao dos movimentos populares urbanos, atravs das associaes de moradores e outras dezenas de entidades
comunitrias e organizaes no-governamentais
(ONGs). A maioria
dos municpios tem federao de associaes de moradores (Quadro
3), com exceo de Nilpolis, Paracambi e Mangaratiba, demonstrando, pelo menos potencialmente,
capacidade de mobilizao em torno
da defesa das propostas populares.

ABM - Federao das Associaes de Moradores

de So Joo de Meriti.

FANIT - Federao das Associaes de Moradores


FAMP - Federao das Associaes de Moradores
. COMAMEA

de Niteri.
de Petrpolis.

- Conselho Municipal das Associaes de Moradores

FAMI - Federao das Associaes de Moradores

de Itabora.

FRAMI - Federao das Associaes de Moradores


COMAM

- Conselho

de Itagua.

Municipal das Associaes de Moradores

FAMMA - Federao das Associaes de Moradores


O Plano Diretor

e Amigos de Mag.

de Angra dos Reis.

de Maric.

de Mag analisado no foi aprovado pela Cmara de Vereadores.

6S

66

Reforma Urbana: por um novo modelo

o quadro

de planejamento

Orlando Alves dos Santos jnir

e gesto das cidades

dos partidos polticos vitoriosos naseleies municipais

de 1988 (Quadro 3) aponta para uma hegemonia do PDT No entanto,


a falta de tradio partidria no Pasrecomenda cautela na anlise do
perfil poltico da Regio, que apresenta variaes dependendo do grupo
estabelecido no controle do aparelho partidrio em cada cidade. No
perodo de elaborao das Leis Orgnicas e dos Planos Diretores entre 1988 e 1992 -, dos quinze municpios analisados, oito eram administrados por partidos de centro-esquerda (PDT, PSB e PT) e sete, por
partidos de centro-direita (PMDB, PFL e PDC - Partido Democrtico
Cristo). Em 1992, o nmero de prefeituras administradas pelos partidos
de centro-esquerda subiu para dez, enquanto que asadministradas pelos
partidos de centro-direita descia para cinco. Esse quadro ganha importncia, tendo em vista a possibilidade de regulamentao dos diversos
instrumentos aprovados nas Leis Orgnicas e nos Planos Diretores pelas
atuais administraes.
A participao popular na elaborao dos Planos Diretores municipais atravs de entidades representativas foi garantida pela Constituio Estadual, nas fases de elaborao e implementao, e em
conselhos municipais definidos em Lei (pargrafo 4, Artigo 228). Na
maioria dos municpios, no entanto, essa determinao no foi cumprida no seu sentido estrito, segundo os depoimentos dos secretrios das
administraes municipais. A participao no processo de elaborao
do novo arcabouo institucional-jurdico se efetivou, no obstante, atravs de consultas a associaes de moradores e demais entidades representativas da sociedade civil, ou atravs de fruns populares de discusso
reunindo essas mesmas entidades, como evidencia o Quadro 4.
Alm disso, enquanto seis municpios (Nova Iguau, So
Gonalo, Niteri, Petrpolis, Nilpolis e Paracambi) tiveram assessoria
de empresas na elaborao dos seus Planos Diretores, somente dois
(Niteri e Angra dos Reis) tiveram assessoria de universidades. Em trs
municpios (Rio de Janeiro, So Joo de Meriti e Mag), os Planos foram
elaborados sem assessoria especfica de nenhuma instituio (Quadro
4). No caso do Municpio do Rio de Janeiro, aceitvel que a Prefeitura
tenha capacidade tcnica para a elaborao do seu prprio Plano Diretor.
No entanto, duvidoso que as outras duas prefeituras disponham dos
mesmos recursos. Em SoJoo de Meriti, a estrutura do Plano bastante

67

simples, tendo sido basicamente aprovada, com cortes, a proposta


apresentada pela Federao das Associaes de Moradores de So Joo
de Meriti - ABM 13. Em Mag, no encontramos informaes sistemticas
e confiveis sobre ascondies em que se deu o processo de elaborao
do Plano Diretor.

!'

~
!

Quadro 4 Processo de elaborao dos Planos Diretores - participao


popular e assessoria

~
ij
ij

~.

1
l[,

~
I.
U

Teve
participao
popular

Forma
de
participao

Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias

SIM
SIM
SIM

Frum popular
Frum popular
Consultas
,
-

S.J. de Meriti
Niteri

SIM
SIM

Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis

SIM
SIM

Municpio

ltagua
Angra dos Reis
Maric
Paracambi
Mangaratiba

Assessoria

Prefeitura
NO

HW Arquit.
ToIedo Ass.
-

Frum popular
Reunies
descenrConsultas
Consultas

NO

NO

SIM

UFF~BAM
IBAM
NO

ENGESUR

Frumpopular

UFRJ

SIM
-

Consultas

Coopera Ativa

Fonte: Entrevistas com secretrios municipais

A Constituio Estadual outro elemento importante no conjunto de condicionantes da reforma do arcabouo institucional-jurdico
dos municpios da RMRJ. Entretanto, ante~ de analis-Ia, parece-nos
importante descrever como os temas que examinaremos nas Leis Orgnicas e nos Planos Diretores foram tratados na Lei Maior do Estado.

I 3 Tal proposta contou com a assessoria da FASE - Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional,

e do IPPUR/UFRj (Santos jnior,

1991).

~
~
~
I.
!

~
~
~

I
f

68

Reforma Urbana:

por um novo modelo

de planejamento

e gesto das cidades

No mbito dos direitos individuais, coletivos e sociais, a Constituio Estadual basicamente repete asgarantias asseguradas na Constituio Federal. Quanto aos direitos da mulher, eles so tratados na seo
relativa sade e tm seu contedo basicamente vinculado assistncia
sade feminina. A Constituio Estadual tambm no inova nos instrumentos de gesto democrtica, reproduzindo apenas os aprovados na
Carta Federal: o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de lei.

Orlando Alves dos Santos Jnior

qualquer forma de discriminao, e direito ao acesso a informaes


particulares, entre outros.
Quadro 5 Leis Orgnicas que contm captulos sobre direitos
individuais, coletivos e sociais ou que do tratamento
especfico aos direitos d# mulher
Direitos individuais,
coletivos e sociais

As maiores inovaes foram encontradas no tratamento das


polticas voltadas ao uso do solo e habitao, conforme veremos a
seguir. Isso se deveu, como verificamos no captulo 11,a no ter ocorrido a presso esperada por parte do setor imobilirio, o que facilitou a
absoro de boa parte da emenda popular apresentada pelos militantes
do movimento pela reforma urbana, no texto definitivo da Constituio
Estadual.
O captulo do meio ambiente foi tambm bastante infiuenciado
pelas propostas dos grupos ambientalistas. Possuindo o maior nmero
de artigos (21) da Constituio Estadual, representa um grande avano
no tratamento do tema, alm de incorporar a poltica de saneamento
bsico, tradicionalmente tratada em separado.
J o captulo de transportes no teve a mesma sorte. Sofrendo
a forte presso dos setores empresariais ligados aos transportes coletivos,
a Constituio Estadual trata esse tema apenas de forma superficial.

3.2 Os direitos individuais, coletivos e sociais


A maioria das Leis Orgnicas dos municpios da RMRJ reafirma os direitos individuais, coletivos e sociais consagrados na Constituio Federal
e na Constituio Estadual (Quadro 5). A afirmao dos direitos fundamentais expressa na Constituio Estadual atravs dos captulos sobre
direitos individuais e coletivos; direitos sociais; famlia, criana, adolescente e idoso e sobre direitos do consumidor.
Nesse tema, tanto na Constituio Estadual como nas diversas
Leis Orgnicas, as definies so bastante amplas, reafirmando direitos
j expressos na Constituio Federal, como, por exemplo, o direito a
viver com dignidade, liberdade de conscincia e de crena, associao, gratuidade de transportes coletivos aos deficientes fsicos, contra

r.

--

ituio Estadual

SIM

Direitos
!

da mulher
SIM

"

II Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau

SIM
SIM

SIM
SIM

So Gonalo

SIM

NO

Duque de Caxias

SIM

SIM

S. J. de Meriti

SIM

NO

Niteri

SIM

SIM

Petrpolis

SIM

SIM

Mag

SIM

SIM

ltabora

SIM

SIM

Nilpolis

SIM

NO

SIM

ltagua

SIM

Maric

SIM

SIM

Paracambi

SIM

SIM

Mangaratiba

SIM

SIM

Angra dos Reis

SIM

SIM

Fonte: Constituio do Estado do Rio de Janeiro e Leis Orgnicas dos municpios da RMRJ

Em relao aos direitos da mulher, a Constituio Estadual no


tem um captulo ou seo exclusiva que trate do tema. O assunto
abordado na seo sobre sade, onde so institudas as Delegacias
Especializadas de Atendimento Mulher para defender as vtimas de
violncia (Art. 33) e "assegurando assistncia gestao, ao parto e ao
aleitamento; direito auto-regulao da fertilidade (...) fornecimento
de recursos educacionais (...) bem como o acesso gratuito aos mtodos
anticoncepcionais (...) assistncia mulher, em caso de aborto, provocado

69

70

Reforma

Urbana: por um novo modelo

de planejamento

e gesto das cidades

ou no, como tambm no caso de violncia sexual ... " (Art. 291). Ou
seja, na sua maior parte, os direitos assegurados dizem respeito sade.
Das quinze Leis Orgnicas municipais estudadas, todas instituem
captulos ou sees definindo direitos individuais, coletivos e/ou sociais.
Apesar da maioria delas no conter captulos ou sees especialmente
dedicados aos direitos da mulher, doze municpios criaram artigos tratando especificamente do tema; na maioria dos casos, vinculados seo
da sade e com contedo voltado para a assistncia. Verifica-se, portanto,
neste caso, a influncia exercida pela Constituio Estadual.
A Lei Orgnica de Nova Iguau uma exceo. Trata em profundidade dos direitos da mulher, atravs da obrigatoriedade da incluso
no currculo do ensino mdio de matria sobre as lutas das mulheres,
resgatando sua histria na sociedade (Art. 210); garante creches e
pr-escolas em reas definidas pelo Conselho de Educao (Art. 21 I);
adota medidas de controle nas intervenes cirrgicas cesarianas e na
induo ao parto natural (Art. 216); alm de incorporar os direitos
consagrados pela Constituio Estadual.
Uma novidade em relao aos direitos sociais foi a introduo
dos direitos urbanos. Na Constituio Estadual, os direitos urbanos esto
expressos na definio da funo social da cidade, no Artigo 226 do
captulo Da Poltica Urbana:
A poltica urbana a serformulada pelos municpios e onde couber;
pelo Estado, atender ao pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade com vista garantia e melhoria de qualidade
de vida de seus habitantes. As funes sociais da cidade so
compreendidas como o direito de todo cidado de acesso a
moradia, transporte pblico, saneamento bsico, energia eltrica, gs canalizado, abastecimento, iluminao pblica, sade,
educao, cultura, creche, lazer, gua potvel, coleta de lixo,
drenagem das vias de circulao, conteno de encostas,
segurana e preservao do patrimnio ambiental e cultural (Art.
226).
Na Constituio Federal j aparecia o conceito de funo social
da cidade como objetivo da poltica de desenvolvimento
urbano executada pelo Poder Pblico Municipal. No entanto, contrariamente proposta do Movimento
Nacional Pela Reforma Urbana, a Constituio

Orfando Alves dos Santos jnior

Federal no traz qualquer definio acerca desse conceito, remetendo


o estabelecimento das suas diretrizes para posterior regulamentao. A
Constituio Estadual, incorporando a proposta do movimento estadual pela reforma urbana, estabelece a definio da funo social da
cidade vinculada garantia de um conjunto de direitos relacionados
vida urbana.
A mesma definio de funo social da cidade presente na Constituio Estadual est reproduzida em oito Leis Orgnicas (Rio de Janeiro,
Nova Iguau, Niteri, Petrpolis, Maric, Paracambi, Mangaratiba e Angra
dos Reis). Outras trs (Itagua, Mag e Petrpolis) definem esse conceito
como direito dos cidados aos bens e servios urbanos, enquanto que
apenas quatro Leis Orgnicas (Nilpolis, Duque de Caxias, So Joo de
Meriti e ltabora) deixam de trazer qualquer definio sobre a funo
social da cidade (Quadro 6).
Quadro 6 Leis Orgnicas que definem direitos urbanos como
direito dos cidados aos bens e servios municipais
Institui Direitos Urbanos
tituio

Estadual

SIM

Municpio

Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
ltabora
Nilpolis
ltagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis

SIM

SIM
SIM
NO
NO

SIM
SIM
SIM
NO
NO

SIM
SI t1
SIM
SIM
SIM

Fonte: Constituio do Estado do Rio de janeiro e Leis Orgnicas dos municpios da RMRj

71

72

ReformaUrbana:por um novo modelode planejamentoe gestodascidades

A definio da funo social da cidade e dos direitos urbanos na


Constituio Estadual e na maioria das,Leis Orgnicas municipais um
fato significativo, como expresso do MNRU; materializa a noo de
direito urbano elaborada pelo Movimento e fixa a responsabilidade do
Poder Pblico Municipal no atendimento a esses direitos, No entanto, a
inscrio em lei estadual e leis municipais no garante sua efetivao
atravs das polticas pblicas. H indcios de que os setores conservadores no impediram a formalizao dessase de outras conquistas, apostando na incapacidade de controle do Estado, at por falta de

, OrlandoAJvesdosSantosJnior 73

inovaes: Rio_de janeiro e Mangaratiba. Neste ltimo, a Lei Orgnica


exige a subscnao da proposta popular de leipor apenas3 % do eleitorado;
p02anto, abaixo d,o determinado pela Constituio Estadual e Federal

(5 Yo). A Lei Orgnica do RIo de janeiro possibilita que entidades


representativas da sociedade civil (metade maisum dos filiados)ou entidades
federativas (um tero do seu colgiaco) apresentem propostas de lei.
Quadro 7 Mecanism,?sde exerccio da soberania popular institudos na
Constituio Estadual- RJe garantidosnasLeisOrgnicasmunicipais

regulamentao.

3.3 Mecanismos

e canais de gesto democrtica

semelhana da Constituio Federal, a Carta Estadual afirma, logo no


Artigo 1, que "o povo o sujeito da vida poltica e da histria do Estado
do Rio de janeiro". Quando analisamos o conjunto da Constituio,
verificamos que o conceito de soberania popular, que tambm compe
o iderio do MNRU, exerceu forte influncia na sua elaborao.
De forma geral, as Leis Orgnicas municipais enfocadas reproduzem os mecanismos de exerccio da soberania institudos pela Constituio Federal e Estadual: o pleoisato. o referendo e a iniciativapopular

do processo legislativo. De todas as leis analisadas, apenas a de Itagua


no institui a iniciativa popular de lei, e somente a de Nova Iguau no
institui o plebiscito. Em relao ao referendo, a maioria delas (nove Leis
Orgnicas) tambm adota o instrumento (Quadro 7).
Apesar de a maioria (nove) das Leis Orgnicas apenas reproduzir
esses dispositivos da forma como esto redigidos na Constituio Estadual, h algumas inovaes importantes a serem destacadas. Seis municpios (Rio de janeiro, So Gonalo, Mag, Petrpolis, Maric e
Mangaratiba) admitem a possibilidade de o eleitorado requisitar o exerccio do plebiscito. Excetuando Mangaratiba, onde essarequisio poder
ser feita por 3% do eleitorado, os demais municpios citados exigem a
subscrio de 5% do eleitorado. No caso do referendo, apenas a Lei
Orgnica de Petrpolis define regras (as mesmas do plebiscito) para sua
requisio.
Em relao

iniciativa popular de lei; dois municpios trazem

II Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
SoGonalo
Duque de Caxias
S.J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis

,
Plebiscito

Referendo

SIM

SIM

SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM

SIM
SIM

~
SIM
SIM

~
SIM
SIM

Iniciativa
Popular de Lei
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM

~
~
~

SIM
SIM

SIM
SIM

SIM
SIM

Fonte:Constituio
do Estadodo RiodeJaneiroe LeisOrgnicas
dosmunicpios
daRMRJ
.
Essasinovaes so importantes tendo em vista que, como j
vimos anteriormente, ,a Constituio Federal e a Constituio Estadual
aprovaram como :xlgencla, para apresentao de proposta popular de
lei, umelevado numero de assinaturas de eleitores, quase inviabilizando a utilizao desse instrumento. Em certos casos, o nmero de assinat.u~asrequerido superior quantidade de votos necessria para
eleio de um vereador Cmara municipal.

I,
I

li

II
j~

74

Reforma Urbana: por um novo modelo

de planejamento

Nesse sentido, a inovao do Municpio do Rio de janeiro, principalmente, representa um avano significativo em relao ao dispositivo aprovado na Constituio. Em primeiro lugar, porque diminui o
nmero de assinaturas requeridas, viabilizando a utilizao do mecanismo da iniciativapopular de ler, em segundo lugar, porque permite s
entidades representativas da sociedade civil apresent-Ias, a partir da
sua prpria organizao e representatividade.
Alm dos instrumentos de gesto democrtica institudos pela
Constituio Federal e Estadual (o plebiscito, o referendo e a iniciativa
popular de leI), algumas Leis Orgnicas aprovaram inovaes que possibilitam a ampliao da participao popular no exerccio das funes
pblicas. Analisaremos quatro mecanismos dotados dessa caracterstica. So eles: a audincia pblica, o sistema de democratizao de infor-

maes, a participao no processo oramentn'oe a tnbuna popularou


tnbuna livre (Quadro 8).
No caso da audincia pblica, esta pode ser requisitada por
conta de alguma ocorrncia especfica ou sempre que a populao
entender como necessria para promover a participao popular nos
processos de deciso do poderes Executivo e Legislativo.
De uma forma geral, todas as Leis Orgnicas afirmam que cabe
s comisses permanentes e temporrias da Cmara de Vereadores
conceder audincias pblicas, sem determinar nenhuma obrigatoriedade ou mesmo as condies para essa concesso. Apenas em cinco Leis
Orgnicas (So Gonalo, Angra dos Reis, Nilpolis, Maric e Mangaratiba), so definidas as normas para sua realizao. A audincia pblica
poder ser solicitada pela populao em Angra dos Reis!", Maric (atravs da solicitao de entidades com mais de 200 filiados) e em Mangaratiba (onde, pode ser requisitada tanto por entidades quanto por 3%
dos eleitores). Em So Gonalo, obrigatria a realizao de audincia
pblica antes da aprovao de instalao de atividade causadora de impacto ambiental; em Nilpolis, antes da contratao de servios privados de sade.

14 A

audincia pblica

impacto

ambiental

direito garantido, em casos que envolvam a possibilidade de


ou modificaes

no patrimnio

Orlando Alves dos Santos jnior

e gesto das cidades

cultural, antes que o projeto

referente matria seja aprovado pelo Executivo: cada entidade


tem, ainda, direito a duas audincias pblicas por ano.

representativa

75

Quadro 8 Outros mecanismosde gesto democrticainstitudospelasL.Os.


Audincia Sistema de
Pblica* Informaes
Constituio
Estadual

Tribuna
Popular

Controle
Oramentrio

NO

, NO

NO

NO

NO

SIM

NO

SIM

NO

NO

NO

NO

SIM

NO

NO

NO

NO

NO

NO

SIM

NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO
NO

Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
SoGonalo
Duque de Caxias
S.J. de Meriti
Niteri
Petrpolis

Mag
Itabora
Nilpolis
ltagua
Maric

NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO

SIM

NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO

SIM

NO

NO

NO

Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis

NO

NO

NO

NO

SIM
SIM

NO

NO

NO

NO

NO

NO

S foram consideradas as cinco Leis Orgnicas que definem as regras para realizao das

audincias pblicas.

Fonte: Constituio do Estado do Rio de janeiro e Leis Orgnicas dos municpios da RMRj

O sistema de democratizao de informaes garantido apenas


na Lei Orgnica do Rio de janeiro, que obriga a Prefeitura a organizar
um sistema de informaes do Municpio, garantindo o acesso da
sociedade civil.
Em relao participao

no processo oramentn'o, somente

as Leis Orgnicas do Rio de janeiro e de Duque de Caxias aprovam


procedimentos especiais que abrem espao para a sociedade civil. ~o
Rio de janeiro, so institudas reunies pblicas na fase da elaboraao,
convocadas pelo Poder Pblico, e debates abertos, organizados pela

76

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

Cmara de Vereadores, na fase da aprovao. Em Duque de Caxias,


prevista a participao do Conselho Popular de Oramento durante a
fase da elabor~o, sem, no entanto, estar definido a composio e o
carter desse Orgo.
A tnbun livre - instrumento que possibilita a participao das
entidades representativas do movimento popular nos debates e sesses legislativas sobre os assuntos de seu interesse e na defesa das proposies de sua iniciativa - no instituda em nenhuma Lei Orgnica
dos municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro.
O ltimo instrumento de gesto analisado trata-se do conselho
municipal Dentro do tema da "participao e das potencialidades das
entidades citadinas", so considerados como os "instrumentos mais
democrticos da populao e que podem contribuir para viabilizar uma
prestao mais eficiente dos servios pblicos e uma definio mais precisa das prioridades administrativas ..." (jacobi: 1990, 135).
Tendo em vista as ambigidades e confuses em torno da
discusso sobre a participao em conselhos municipais(Gondim, 199 I),
temos a necessidade de, primeiramente, discutir melhor esse conceito.
Os conselhos municipais so canais institucionais que asseguram a
participao da sociedade civil na administrao pblica. Um conselho
municipal pode ter representatividade restrita ou ampla, dependendo
da sua composio e da forma de escolha dos seus membros. Ela
restrita, quando a escolha dos seus membros for feita pelo Executivo ou
Legislativo e/ou no incorporar as entidades representativas da sociedade
local. ampla, se abrange representao de todos os segmentos sociais,
e se seus membros forem escolhidos nos fruns internos de deciso
das entidades representativas que o compem. Quanto ao seu carter
e natureza, ele tambm pode ser consultivo ou deliberativo, paritrio
ou no.
Para o movimento popular da reforma urbana, os conselhos
municipais com representatividade ampla so denominados de conselhos
populares, caracterizados como canais institucionais que asseguram a
participao das entidades representativas da sociedade civil organizada
nas instncias de deciso do Poder Pblico. Seu objetivo central deve
ser o de "possibilitar de forma mais direta e cotidiana o contato entre os

Orlando Alves dos SantosJnior 77

cidados e as instituies pblicas, de forma a possibilitar que estas considerem os interesses e concepes poltico-sociais daqueles no processo
decisrio" (jacobi: 1990, 135).
No mbito deste trabalho, foram considerados todos os conselhos municipais, independente da sua natureza - restrita ou ampla --.:,
principalmente, por serem poucas:s Leis Orgnicas e os Planos Diretores
que trazem definies a esse respeito.
Analisamos, ainda, os conselhos municipais que democratizam a
gesto de polticas setoriais especficas (educao, sade, direitos
humanos, meio ambiente, criana e adolescente, entre outros), em
separado daqueles relacionados gesto da vida urbana, ou seja, que
requerem um "conceito de planejamento bem mais fiexvel do ql!e
aquele estabelecido pelo modelo racional compreensivo" (Gondim:
1991,84), orientador do exerccio da atividade de planejamento em
boa parte dos municpios do Brasil. Essaconcepo de conselhos municipais se inscreve na compreenso da gesto poltica da cidade a partir
da construo de um "pacto territorial" (Ribeiro e Cardoso, 1990A)
que "consiga garantir a transparncia administrativa, equacionar as
demandas e possibilitarformas de participao em projetos inovadores"
(jacobi: 1990,139).
Nesse sentido, constatamos que as Leis Orgnicas incorporaram majoritariamente conselhos municipais ligados a polticas setoriais, alguns deles normatizados por lei federal, como o caso dos
conselhos de sade e os da criana e do adolescente (Quadro 9).
No entanto, somente cinco L.Os. (Rio de Janeiro, Itabora, Angra
dos Reis, Maric e Petrpolis) criam conselhos municipais de gesto
urbana (ou com nomes similares, como' desenvolvimento urbano
ou poltica urbana). Deve-se notar, entretanto, que os Planos Diretores aprovados ampliaram o nmero de municpios (oito) que instituem esse instrumento (Quadro 10).
As entrevistas realizadas nos municpios possibilitaram constatar
quais conselhos foram efetivamente regulamentados e quais esto ern
funcionamento. Neste estudo, tomamos por base somente os conselhos
de alguma forma vinculados sreas de planejamento - urbanismo, meio
ambiente, habitao e transportes.

78

Reforma Urbana:

por um novo modelo de planejamento

e gesto das cidades

Orlando AJves dos Santos jnior

A institucionalizao de um conselho na Lei Orgnica ou no Plano


Diretor no garante seu funcionamento na prtica, por conta da necessidade de regulamentao que defina seu carter (deliberativo ou consultivo), composio, entidades representativas e o tempo do mandato
dos conselheiros. Mesmo estando regulamentado, porm, um conselho
pode no ser instalado, j que depende tambm da fora poltica dos
atores locais e da administrao.

Quadro 10 Conselhos Municipais de Poltica Urbana institudos


Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri

Quadro 9 Principais Conselhos Municipais institudos nas Leis Orgnicas*


Municpio

Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis

x
x
x
x
x

Educao
2 Sade
3 OJltura

x
x
x
x
x
x
x x
x x
x x
x x
x x
x x
x
x x
x x

x x
x x
x
x
x x
x
x
x
x x
x x
x x
x
x x

8 9 10 II

x x
x
x x
x
x
x
x 'x
x
x x x

x
x

Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis

12 13 14 15

x
x
x

x
x

,Ambiente
5 Dfeitcs
Humancs
6 Oiana/
Melescente

8 Daspato/
Lazer
9 ceresa
Ci::nsum.

CONS.

NO

. SIM

CONS.

NO

NO

NO

SIM

SIM

SIM

NO

NO

CONS.

SIM

CONS.

SIM

CONS.

SIM

DELlB.

o Conselho

SIM
NO
NO

SIM

Lei especfica, anterior Lei Orgnica Municipal, regulamentou

(3) A composio

(3)
o funcionamento

do Conselho.

por representantes.

definida pelo Plano Diretor.

trutores (AECEAR). um do movimento

Associaes de Moradores (COMAM). um do movimento


empresarial turstico (ATCV). So ao todo 21 membros.

Urbano ter com-

seguinte: seis do Poder Executivo. dois da Cmar de Vereadores.

x
x
13 /\gro

Fsiccs
II Mulher

14 Oamento

I 2 Transpates

15 Timsmo

Niteri

ambiental (SAPE). nove do Conselho

10

de

sindical. um do setor

- Conselho Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente.

Rio de janeiro.INova
Iguau - Conselho Municipal de Poltica Urbana.
So Gonalo - Conselho Municipal de Urbanismo.
Itabora - Conselho Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo.
Petrpolis - Conselho

um dos cons-

Os Conselhos institudos tm a seguinte denominao:

I O Detkieates

de Poltica Urbana, analisado no Quadro

Fonte: Leis Orgnicas dos municpios da RMRJ

(2)

NO

Municipal de Preservao. Urbanismo e Meio Ambiente.

Nilpolis e Paracambi - Conselho Municipal de Desenvolvimento


Maric - Conselho Municipal de Urbanismo e Obras Pblicas.
Excetuando

(I)

NO

(2) O Plano Diretor define que o Conselho de Desenvolvimento


posio paritria. mas no regulamenta sua composio.

x x

7 Agrcda

SIM
SIM

do Conselho. que tem a participao da FAMERj. FAFERj, SARj. IAB. SENGE. ASES.
FIRjAN. AMPEC. ADEMI. SINDUSCON
e Clube de Engenharia.

4 Meio

SIM
NO

Composi

Carter

NO

Mangaratiba
Angra dos Reis
(I)

Nos P.D.

SIM

Itagua
Maric
Paracambi

Nas L.Os.

Urbano.

Angra dos Reis - Conselho Municipal de Urbanismo e' Meio Ambiente.


Fonte: Leis Orgnicas e Planos Diretores dos municpios da RMRj

79

, I
,I
!

80 Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamentoe gestodascidades

Dos conselhosaprovados nas Leis Orgnicas e nos Planos Diretores, esto regulamentados 66,7 % daqueles ligados rea de planejamento em seis municpios (Niteri, So Gonalo, Itabora, Petrpolis,
Maric e Angra dos Reis). Somente em trs (Nova Iguau, Nilpolis e.
Paracambi), os conselhos, apesar de anteriormente institudos, no foram regulamentados
(Quadros 10 e I I). Verificamos, portanto, uma
alta taxa de efetividade na regulamentao dos conselhos municipais.
No entanto, em apenas quatro municpios (Niteri, Petrpolis, Maric
e Angra dos Reis), esses rgos esto, efetivamente, funcionando.
Quadro I I Conselhos Municipais de Poltica Urbana regulamentados e em
funcionamento I 5
i' :

Municpio

Regulamentados Carter

Dos quatro conselhos em atividade, o nico realmente deliberativo o de Angra dos Reis, municpio administrado pelo PT. O caso
de Maric deve ser destacado: os membros do Conselho de Urbanis- .
mo do Municpio so indicados pelo prefeito e aprovados pela Cmara
de Vereadores. O Conselho, portanto, no garante a participao das
entidades representativas da cidade,mas de cidados da sociedade civil
escolhidos pelas autoridades.
Em trs outros municpios (Duque de Caxias, Mag e ItaguaQ,;
observamos a criao de conselhos que no estavam previstos ante-.
riormente nas Leis Orgnicas e nos Planos Diretores. No entanto, s
encontramos
funcionando
o Conselho MUDicipal de Bem-Estar de
Duque de Caxias.

Composio Funciondl

Nova Iguau
Nenhum
So Gonalo
Meio Ambiente
Duque de Caxias
Nenhum
S. J. de Meriti
Nenhum
Niteri
Urb. e Meio
Ambiente
Petrpolis
Urb. e Meio
Ambiente
Mag
Nenhum
Itabora
B. EstarSocial*
Meio Amb. e
Urb.
Nilpolis
Nenhum
Itagua
Nenhum
Maric
Urbanismo
Paracambi
Nenhum
Mangaratiba
Nenhum
Angra dos Reis
Urb. e Meio
Ambiente

Orl~mdoAlves dos SantosJnior 81

Consult.

Sem inf.

Consult.

Paritria

Consult.

Paritria

SIM

Deliber.

Paritria

NO

Consult.

Sem inf.

NO

Deliber.

**

SIM

Deliber.

Paritria

SIM

NO

SIM

* O Conselho de Bem-EstarSocial responsvelpela polticahabitacional.


** O Conselho de Maric formado por quatro pessoas:um representantedo Poder
Executivo, um do Poder Legislativoe doisda sociedadecivil,todos escolhidospelo
prefeito e aprovados pela Cmara de Vereadores.
Fonte: Entrevistascom secretriosmunicipaisdasprefeiturasda RMRj. 1994.
15 Nas entrevistasrealizadasnesteestudo foi excludoo municpio do Rio de Janeiro,

que, devido a suacomplexidadeinstitucional,exigiriaoutros instrumentosanalticos

Apesar da grande retrica das administraes municipais em


torno da importncia da participao popular, o que verificamos que.
os conselhos municipais esto funcionando de fato em menos da metade dos municpios onde foram regulamentados. Mesmo nesses, no
descabido sustentar a hiptese de funcionamento
precrio, devido
ausncia de sistemas de informao, no mbito municipal, que possibilitem a formulao de polticas pblicas pelos atores participantes.
Outro aspecto analisado, fortemente associado democratizao da gesto municipal, foi a descentralizao administrativa. A
descentralizao, como diz Jordi Borja, " consubstancial democracia"
(Apud Massolo: 1988,43). No entanto, diversas experincias de governos
locais evidenciam que a descentralizao da organizao poltico-administrativa "no implica necessariamente a democratizao e a desburocratizao do Estado" (Massolo: 1988,42). Mas, como afirma Massolo, a
trilogia "Democracia-Descentralizao-Munidpio"
fundamental para
a construo de "espaos pblicos visveis" e para "viver cotidianamente
a territorialidade da democracia".
Apenas quatro Leis Orgnicas dos municpios da Regio Metropolitana instituram mecanismos de descentralizao administrativa (Quadro 12). As Leis Orgnicas do Rio de Janeiro e de Maric, atravs d
regies administrativas, de Duque de Caxias, das subprefeituras, e de
Itabora, atravs das administraes distritais.' Nenhuma das unidades
descentralizadas institudas tem, porm, autonomia oramentria,
e

82

Orlando Alves dos Santosjnior

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

somente a Lei Orgnica de Itabora associa a descentralizao administrativa participao popular, atravs da instituio dos conselhos
comunitrios distritais. Em todos os casos, as unidades descentralizadas
exercem funes relacionadas ao planejamento, proposio e fiscalizao
de obras e servios concernentes rea territorial sob sua jurisdio. A
anlise indica,' portanto, que muito provavelmente a descentralizao
instituda representa mais uma desconcentrao administrativa do que,
de fato, a democratizao da gesto local.

83

Na Constituio Federal, poucos instrumentos aprovados contemplaram esse objetivo: (I) o parcelamento ou edificao compulsrios: (2) o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo; (3) desapropriao com pagamento em ttulos
da dvida pblica com resgate de at 10 anos e (4) o usucapio urbano
para aquele que mantiver a posse por .cinco anos, ininterruptamente e
sem oposio, de rea urbana de at 250 metros quadrados utilizando-a
para sua moradia (Art. 182 e 183).
j na Constituio Estadual do Rio de janeiro, as propostas de

Quadro

12 DescentralizaoadministrativainstitudapelasLeis Orgnicas

Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S.J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis

Institui Descent.

Tipo

SIM

RegioAdministrativa

NO
NO

SIM

Subprefeitura

NO
NO
NO
NO

SIM

Adm. Distritais

A Constituio Estadual estabelece que a propriedade imobiliria


cumpra a sua funo social, "quando condicionada s funes sociais da
cidade e s exigncias do Plano Diretor" (pargrafo 2, Art. 226). Sete
municpios definem o mesmo conceito nos seus Planos Diretores, tais
como a subordinao dos direitos decorrentes da propriedade individual
aos interesses da coletividade, visando melhoria da qualidade de vida,
o bem-estar da sociedade e a promoo do bem comum (Quadro 13).
Quadro 13 Definies sobre a funo socialda propriedade
nos PlanosDiretores

NO

Municpio

NO

SIM

RegioAdministrativa

NO
NO
NO

Fonte: Leis Orgnicas dos municpios da RMRj

3.4 Mecanismos

poltica urbana defendidas pelo MNRU obtiveram maior sucesso, sendo


praticamente aprovadas na suatotalidade, excetuando-se a d solo aisdo.

de controle do uso do solo

O Movimento Nacional pela Reforma Urbana tem defendido, como


um dos eixos centrais da sua proposta, o fortalecimento da regulao
pblica do uso do solo urbano, com a introduo de novos instrumentos de poltica fundiria, de acordo com os princpios da funo social da
propriedade e da justa distribuio dos custos e benefcios da urbanizao (Ribeiro e Santos jnior, 1993).

Rio de Janeiro
Nova Iguau
SoGonalo
Duque de Caxias
S.J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis

Definem o Princpio da Funo


Social da Propriedade nos P.Ds.
SIM
NO
NO

SIM
SIM
SIM
SIM
NO

SIM
SIM

Fonte: PlanosDiretores dos municpios da RMRj


~I

84

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

Com relao aos instrumentos de controle do uso e ocupao


do solo, a Constituio Estadual os divide em:
- tributrios e financeiros: (a) IPTU progressivo e diferenciado
por zonas e outros critrios de ocupao do solo; (b) taxas
e tarifas diferenciadas por zonas, segundo os servios pblicos oferecidos; (c) contribuio de melhoria; (d) incentivos
e benefcios fiscais e financeiros, nos limites das legislaes
prprias e (e) fundos destinados ao desenvolvimento
urbano.
" - institutos jurdicos: (a) discriminao de terras pblicas; (b)
desapropriao; (c) parcelamento e edificao compulsrios; (d) servido administrativa; (e) limitao administrativa; (f) tombamento de imveis; (g) declarao de rea de
preservao ambiental; (h) cesso ou permisso; (i) concesso real de uso ou domnio; (j) poder de polcia e (I)
outras medidas previstas em lei (Art. 227).
De uma forma geral, as Leis Orgnicas e/ou Planos Diretores
municipais reproduzem os instrumentos aprovados na Constituio
Federal e na Constituio Estadual. Conforme j exposto anteriormente, tomamos por referncia os principais instrumentos de interveno
propostos pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana. A anlise
demonstrou, primeiramente, que quase todas as Leis Orgnicas apenas
enunciam tais instrumentos, alm de trazerem diretrizes bastante genricas para a elaborao dos Planos Diretores. Apesar de a maioria
dos Planos definir critrios para a aplicao dos instrumentos, haveria a
necessidade de leis especficas para regulament-Ios, de forma que possam ser utilizados em polticas fundirias.
Para fins deste trabalho, foram considerados aprovados aqueles
instrumentos institudos em qualquer uma das leis analisadas. Esta
observao importante tendo em vista que, por vezes, um instrumento
contemplado na Lei Orgnica no sequer citado no Plano Diretor,
no deixando de estar, no entanto, aprovado, para efeito da poltica
urbana municipal.
O IPTU - Imposto Predial Territorial Urbano Progressivo no
Tempo - um imposto municipal que permite tributar progressivamente

Orlando A1vesdos Santosjnior

I! I

85

I
os proprietrios de imvel urbano no-edificado, subutilizado e que
no esteja atendendo funo social. Todos os municpios aprovaram
esse instrumento, acerca do qual apenas os Planos Diretores de Angra
dos Reis e de Nilpolis deixam de trazer definies. O parcelamento
ou edificao compulsrios visa a exigir do proprietrio a utilizao dos
lotes urbanos segundo os fundamentos da funo social da propriedade.
A aplicao de ambos os instrumentos requisito para a desapropriao
para fins de reforma urbana; a indenizao do imvel paga com ttulos
da dvida pblica, com prazo de resgate de at dez anos, assegurados
seu valor monetrio real e os juros legais. Aprovados na Constituio
Federal, essesinstrumentos foram incorporados em quase todas asCartas
municipais - apenas a Constituio de Mag no cita o parcelamento e
a edificao compulsrios (Quadros 14 e 15).
Quadro 14 Instrumentos tributrios e financeiros aprovados

Constituio
Estadual
Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau

IPTU

Contrib.
Melhoria

Fundos Des.
Urbano

Tarifas
Difer.

SIM

SIM

SIM

SIM

i.o.

P.D.

i.o.

P.D.

t.o.

P.D.

i.o.

P.D.

SIM
NO

NO
NO
NO

SIM
SIM*

SIM
SIM

SIM
SIM*

SIM
SIM

SIM
SIM*

SIM
SIM

SIM*
Duque de Caxias SIM*
s. J, de Meriti
SIM*

SIM

SIM*

SIM

NO

SIM*

SIM*
NO

SIM

NO

SIM*

NO

NO

NO

SIM*

NO
SIM

So Gonalo

SIM*
SIM

NO

NO'
SIM

SIM
SIM

NO

NO

SIM

SIM*

NO
SIM

NO
SIM

NO

NO

NO.

NO

NO

SIM*

NO

NO

NO

SIM*

NO

NO

NO

SIM

SIM*

NO

NO
NO

NO

Itagua
Maric

SIM*
NO

SIM*

NO

SIM*

SIM

NO

Mangaratiba
Angra dos Reis

SIM*
SIM*

SIM*
SIM

SIM*
NO

Paracambi

SIM*:
SIM'

NO

SIM*

NO

Niteri
Petrpolis

SIM*
SIM*

Mag
Itabora

SIM*
SIM

Nilpolis

SIM
SIM

SIM
-

NO

NO
SIM

NO
-

NO

(*) Apenas enunciam os instnumentos, sem trazer qualquer definio a respeito da


sua aplicao.
Fonte: Constituio do Estado do Rio de janeiro, Leis Orgnicas e Planos Diretores
dos municpios da RMRj

. I

,I

86

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

'5

Quadro

Orlando A1vesdos Santosjnior

Instrumentos jurdicos aprovados - I

previstos

em lei - e das taxas e tarifas diferenciadas

os servios
Cadastro
Terras
Pblicas
Constituio
Estadual

SIM
L.O.

Municpio

Pare.

Concesso

Edifi.

Real de

Compuls.

Uso

SIM

SIM

Desaprop.

SIM
P.D.

L.O.

P.D.

L.O.

P.D.

L.O.

oferecidos

novos tributos

tm por objetivo

a justia no processo
maioria

novidade

Joo de Meriti,

Mag,

o adota:

ltabora

P.D.

Os

sociais e promover

da cidade, Em relao ao FM8U,


apenas cinco (Duque

No entanto,

essa relao se inverte;

em apenas cinco municpios

(Rio de janeiro,

de Caxias, So

e Itagu~') no o aprovaram,

em relao s taxas diferenciadas,


institudo

por zonas segundo

de peso nos Planos Diretores,

financiar programas

de produo

dos municpios

o tributo

Petrpolis,

foi

Mag,

Maric e Angra dos Reis),


Rio de janeiro

SIM

SIM

SIM

SIM

SIM

SIM

SIM

SIM

Nova Iguau

SIM*

NO

SIM*

NO

SIM*

SIM

SIM*

NO

So Gonalo

SIM*

NO

SIM*

NO

SIM*

SIM

SIM*

NO

SIM*

SIM

SIM

Duque de Caxias NO
S, j, de Meriti

NO

NO

NO

SIM

SIM*

NO

SIM*

NO

Niteri

NO

NO

SIM*

SIM

SIM*

SIM

SIM*

NO

Petrpolis

SIM

SIM

NO

SIM*

NO

SIM

SIM

SIM*

Mag

NO

NO

NO

SIM*

NO

NO

NO

SIM*

Itabora

NO

SIM*

SIM*

SIM*

Nilpolis

NO

SIM

SIM*

NO

SIM*

NO

SIM

NO

Itagua

SIM*

SIM*

SIM*

SIM*

Maric

SIM

SIM*

SIM*

SIM

Paracambi

SIM*

NO

SIM*

SIM

SIM*

SIM

SIM*

NO

Mangaratiba

NO

SIM*

SIM*

SIM*

IAngra dos Reis

NO

SIM

SIM*

NO

SIM*

NO.

SIM*

NO

Em relao aos principais instrumentos


lecionamos

Quadro '6

Municpio

sua aplicao,
Fonte: Constituio do Estado do Rio de janeiro, Leis Orgnicas e Planos Diretores
dos municpios da RMRj
A

contribuio de me/hona

lao brasileira. Permite


decorrente
Cinco

de melhorias

municpios

Itabora,

prefeitura

tradicional

na legis-

urbanas executadas em parte do seu territrio.

no aprovaram

esse instrumento:

Petrpolis,

Mag,

Itagua e Maric.
No que concerne

instituio
formado

um instrumento

municipal cobrar uma taxa municipal

aos instrumentos

do Fundo Municipal
pelos recursos

tributrios

de Desenvolvimento

oriundos

da aplicao

e financeiros,

Urbano

(FMDU)-

dos itens urbansticos

jurdicos

propostos,

ser os mais importantes,

urbana (Quadros

15, 16

se-

sob o ponto

17).

Instrumentos jurdicos aprovados - 11

Constituio
Estadual

(*) Apenas enunciam os instrumentos, sem trazer qualquer definio a respeito da

,.

os que nos parecem

de vista da reforma

Rio de janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. j, de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
ltagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis

Transfern.
direito de
construir

Banco de
terras

Operaes
interligadas

SIM

SIM

SIM

L.O.

P.D.

L.O.

P.D.

L.O.

P.D.

NO
NO
NO
NO
NO
NO
SIM*
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO

NO
NO
NO

NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO

NO
NO
NO

NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO

SIM
NO
SIM

NO
SIM
NO
NO

NO
-

NO
-

NO

NO
NO
NO
NO

NO
-

NO
-

SIM

(*) Apenas enunciam os instrumentos, sem trazer

87

NO
SIM
NO
NO
-

NO

SIM

NO

qualquer definio a respeito da

sua aplicao,
Fonte: Constituio do Estadodo Rio de Janeiro, Leis Orgnicas e Planos Diretores
dos municpios da RMRJ
:

Orlando Alvesdos SantosJnior 89

88 Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamentoe gestodascidades

Quadro 17 Instrumentos jurdicos aprovados - III

Constituio
Estadual

portempo

Direito de
Preempo

Direito de
Superfcie

Relatrio de
Impacto
Urbanstico

SIM

SIM

SIM

Municpio

L.O.

P.D.

L.O.

P.D.

L.O.

P.D.

Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis

NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO

NO
NO
NO

NO
SIM*
NO
NO
NO
NO
SIM
NO
NO
NO
NO
NO
SIM*
NO
NO

NO
NO
NO
NO
NO
SIM
SIM

SIM
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO.
NO
NO

NO
NO
NO

NO
NO
SIM
SIM
-

NO
-

SIM
-

NO

NO
-

SIM
-

NO

NO
NO
NO
NO
-

NO
-

SIM
-

NO

(*) Apenas enunciam os instrumentos, sem trazer qualquer definio a respeito da


sua aplicao.
Fonte: Constituio do Estadodo Rio de Janeiro,LeisOrgnicase PlanosDiretores
dos municpiosda RMRJ

o cadastro

de terras pblicas e o banco de terras procuram

dotar os municpios de informaes necessrias para o exerccio da atividade de planejamento e desenvolvimento de poltica de assentamento
de famlias de baixa renda. Nove municpios aprovaram o cadastro de .
terras pblicas (Rio de janeiro, Nova Iguau, So Gonalo, Petrpolis,
Nilpolis, Itagua, Maric, Paracambi e Angra dos Reis), mas apenas Angra
dos Reis instituiu o banco de terras.

determinado.

Todos os municpios aprovaram esseinstrumento.

A trsnsternas do direito de construire a operao interligada


tambm so instrumentos jurdicos que tm por mrito possibilitar ao
Poder Pblico Municipal negociar, principalmente com grandes proprietrios e com a iniciativa privada, obras de urbanizao e concesso de
ndices urbansticos especiais, visandb ao desenvolvimento de projetos
de interesse do municpio. Menos conhecidol, tais instrumentos tiveram pouca aceitao nos municpios; o primejro foi aprovado apenas
em Niteri e Petrpolis e o segundo, no Riq de janeiro, Paracambi,
Niteri e So Gonalo.
;
1

O direito preempo, o direito de superfcie e o relatrio de


impado urbansticofazem parte do ltimo bloco'de instrumentos jurdicos
selecionados. O direito preempo assegura ao municpio a preferncia
para aquisio de imveis de interesse pblico que forem alienados por
seus proprietrios. Foi aprovado em Petrpol.s, Mag e Paracambi. O
direito de superfcie- que concede ao proprietrio de terreno urbano o
poder de ceder a outra pessoa, por tempo determinado ou indeterminado, o direito de construir ou plantar no seu terreno - foi aprovado
em Nova Iguau, Petrpolis, Mag e Paracambi. O relatrio de impacto
urbanstico - que consiste na exigncia, pelo Poder Pblico, de relatrio
de anlise de projetos de grande impacto ambjental - foi aprovado em
apenas dois municpios: Rio de janeiro e Paracarnoi.
Os Planos Diretores foram concebidos inicialmente como instrumentos de zoneamento funcional do solo wrbano,
tendo como ob,
jetivo principal determinar normas de uso e ocupao. Ao dividir a cidade
em diversas reas (residencial, industrial, turstica, rural etc.), o zoneamento favorecia os interesses imobilirios e reproduzia a segregao
social no espao urbano, trazendo como conseqncia o surgimento e
a legitimao de uma cidade dividida entre os espaos
legais (coerentes
,.
com os ndices pr-estabelecidos) e ilegais (ocupados pelas classes populares e fora dos ndices urbansticos aprovados pela municipalidade).
!

A concesso real de uso uma resposta importante limitao


da Constituio Federal, que aprovou o usucapio espeClalapenas para
as terras particulares. A concesso real de uso permite que as prefeituras
concedam ao morador em terreno pblico municipal o direito moradia

A proposta de zoneamento do Movimento


Nacional Pela
Reforma Urbana tenta romper com essa concepo de organizao do
uso e ocupao do solo da cidade, ao conceber o zoneamento como
instrumento de fixao de padres socialmente pactuados de utilizao

',!

90

ReformaUrbana:por um novo modelode planejamentoe gestodascidades

e ocupao das reas da cidade, condizentes com padres mnimos de


qualidade de vida urbana e preservao do meio ambiente. Um dos
seus eixos a instituio das zonas ou reas de especial interesse socialAEIS, ocupadas pela populao de baixa renda (assentamentos consolidados, favelas, loteamentos irregulares, cortios, entre outros), para as
quais seriam estabelecidas normas de uso e ocupao do solo especficas.

'r

Na Regio Metropolitana do Rio de janeiro, as reas de especial


interesse social so institudas nos Planos Diretores da maioria dos
municpios, no tendo sido aprovadas apenas em So Gonalo e Nilpolis. No entanto, a situao diferente no que se refere s Leis Orgnicas. Somente a Lei Orgnica de Paracambi aprovou o instrumento; talvez
porque cabe ao Plano Diretor, e no Lei Orgnica, a incumbncia de
estabelecer o zoneamento da cidade (Quadro 18).
Tambm importante ressaltar que a aprovao das AEIS j
estava assegurada na Constituio Estadual, determinando que os municpios institussem, alm delas, as reas de interesse urbanstico, turstico, ambiental, e de utilidade pblica.
O intrumento solo criado foi uma das principais propostas defendidas pelos tcnicos ligados ao MNRU, no sentido de estabelecer
um coeficiente nico para o aproveitamento dos terrenos urbanos. Separando o direito de propriedade do direito de construir, sua utilizao
vincula o exerccio do direito de construir acima do coeficiente estabelecido autorizao pelo Poder Executivo. Tal autorizao concedida
levando em considerao a capacidade de ocupao da rea urbana (de
acordo com as condies de infra-estrutura existentes na cidade) e
mediante o pagamento de uma taxa municipal. Os recursos obtidos
devem fazer parte do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano e
estar destinados urbanizao das AEIS.
Instrumento bastante polmico, j que atinge diretamente os
interesses dos setores imobilirios, o solo credo no foi aprovado na
Constituio Estadual e somente trs Leis Orgnicas (Rio de janeiro,
Niteri e Petrpolis) o adotaram. No entanto, ao analisarmos os Planos
Diretores, constatamos que a maioria dos municpios (Rio de janeiro,
Niteri, Nova Iguau, Petrpolis, Mag e Paracambi) absorveu o instrumento (Quadro 19).

Municpio
Rio de Janeiro
Nova Iguau
SoGonalo
Duque de Caxias
S.J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis

Nos P.Ds.

Nas l.Os.
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO

. SIM
: SIM
NO

; SIM
SIM
:, SIM
SIM
NO

SIM
' SIM

Fonte:LeisOrgnicase PlanosDiretoresdosmunicpiosdaRMRJ
r,

"I

Quadro 19 Solo criado - aprovaonaConstituioEstadual,LeisOrgnicas


e PlanosDiretores
Constituio Estadual

NO~

Municpio

L.O.

Rio de Janeiro
Nova Iguau
SoGonalo
Duque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis

SIM
NO
NO
NO
NO
SIM
SIM
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO

P.D.
z

j.

..
.'

.
"

.'

SIM
SIM*
NO
-

NO
SIM
SIM*
SIM*
-

NO

- vinculao solocriadoao Fundode Desenvolvimento


(*) Nao

SIM
-

NO
Urbano.

Fonte:Constituiodo Estadodo Riode janeiro,LeisSrgnicase PlanosDiretores


dosmunicpiosdaRMRj
;;

OrlandoA1vesdosSantosjnior 91

li,

Orlando Alves dos SantosJnior 93

92 Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

3.5 Poltica habitacional


A Constituio Brasileira define a poltica habitacional como de responsabilidade comum das esferas federal, estadual e municipal. A Constituio
Estadual, por sua vez, refora tal definio no Artigo 236, determinando
"ao Estado e aos Municpios promover e executar programas de construo de moradias populares e garantir condies habitacionais e infraestrutura urbana, em especial as de saneamento bsico, escola pblica,
posto de sade e transportes".
Portanto, a poltica habitacional foi
concebida como integrante da poltica urbana, a partir da constatao
da importncia do uso do solo na questo da moradia. A maioria das
Leis Orgnicas e dos Planos Diretores adota essa orientao.
A Constituio
Estadual exige que o Estado e os municpios
assegurem, entre outras medidas: (I) urbanizao, regularizao fundiria
e titulao das reas faveladas e de baixa renda, sem remoo dos moradores, salvo quando as condies fsicas da rea imponham risco vida
de seus habitantes; (2) regularizao dos loteamentos
clandestinos,
abandonados
ou no titulados; (3) participao ativa das entidades
representativas no estudo, encaminhamento
e soluo dos problemas,
planos, programas e projetos que Ihes sejam concernentes e (4) criao
de reas de especial interesse urbanstico, social, ambiental, turstico e
de utilidade pblica (Art. 23 I).
A maioria dos municpios,

nas suas Leis Orgnicas ou nos seus

Planos Diretores, adota polticas de regulanzao fundiria( exceto Nova


Iguau, So Gonalo, Duque de Caxias e ltabora), urbamzao de tvelas
(exceto Duque de Caxias e ltabora) e construo de habitao popular
(exceto Duque de Caxias, So Joo de Meriti e Angra dos Reis), como
elementos de poltica habitacional (Quadro 20). Verificamos, assim, uma
novidade em relao s definies de responsabilidade dos municpios,
na nova ordem institucional aprovada aps a Constituio Federal, com
a descentralizao e municipalizao dessa poltica.

3.6 As polticas de saneamento,


ambiente

transportes

e meio

De uma fonrna geral, as polticas de saneamento e transportes so tratadas


de forma bastante superficial na Constituio Estadual, nas Leis Orgnicas

e nos Planos Diretores. Apesar de todos os municpios da Regio


Metropolitana assumirem, em suas Leis Orgnicas, a responsabilidade
da gesto dos transportes urbanos, nenhum define uma poltica especfica, orientada para a populao de baixarenda. As poucas inovaes se
restringem criao de conselhos municipais de transportes, nos Planos
Diretores do Rio de Janeiro e de Petrpolis e na Lei Orgnica de Maric,
alm da instituio, nas Leis Orgnicas de Nilpolis e de Maric e no
Plano Diretor do Rio de Janeiro, do Fundo Municipal de Transportes
Coletivos. Constituindo-se numa das grandes inovaes debatidas pelos
tcnicos da rea, a proposta das cmaras de compensao tarifna no
foi aprovada em nenhum municpio.
Quadro 20 Regularizao fundiria, urbanizao de favelas e construo de
habitao popular institudas nas Leis Orgnicas e Planos Diretores

'j,

'1'

Constituio
Estadual

R,,;;~tlariz.
~ ..

Habitao
Popular

,',

-unorana

Urbanizao
de Favelas

SIM

SIM

SIM

"

Municpio

L.O.

P.D.

L.O.

P.D.

L.O.

P.D.

Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis

SIM
NO
NO
NO
NO
SIM
SIM
SIM
NO
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM

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NO
NO

SIM
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NO
NO
NO
SIM
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SIM
NO
SIM
SIM
SIM
NO
SIM
SIM

SIM
SIM

SIM
.NO
(NO

SIM
SIM

Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis

SIM
SIM
SIM
SIM
-

NO
-

SIM
SIM

SIM
-

SIM
SIM
SIM
SIM
-

SIM

I' NO
~NO
. SIM
~SIM
:SIM
SIM
,SIM

..SIM
SIM
SIM
'SIM

SIM

'NO

SIM

Fonte: LeisOrgnicase PlanosDiretores dos municpiosda RMRJ

SIM
-

NO
SIM
SIM
SIM

SIM
-

SIM
-

NO

94

Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades


Orlando AJves dos Santos Jnior

Observamos, no entanto, em algumas Leis Orgnicas e Planos


Diretores, a adoo de aes localizadas favorecendo certos segmentos
sociais: a gratuidade nos transportes para os maiores de 65 anos (Rio
de janeiro, Nova Iguau, So Gonalo, Niteri, Petrpolis, Nilpolis,
Mag, Itagua, Paracambi, Maric, Mangaratiba e Angra dos Reis), para
os estudantes (Rio de janeiro, So Gonalo, Niteri, Petrpolis, Nilpolis,
Itagua, Mag, Paracambi, Maric, Mangaratiba e Angra dos Reis), para
os deficientes fsicos (Rio de janeiro, So Gonalo, Niteri, Nilpolis,
Paracambi, Mangaratiba e Angra dos Reis), para os atendentes e auxiliares
de enfermagem (Angra dos Reis) e a exigncia de horrio noturno (Rio
de janeiro, Niteri, Maric). Constatamos, ainda, a adoo de exigncia
de divulgao da planilha de custos das empresas, a cada proposta de
reajustamento da tarifa em Petrpolis.
A poltica de saneamento definida na Constituio Estadual
como de competncia do Estado, em conjunto com a Unio e com os
municpios. Em todos os Planos Diretores, porm, assumida como
de responsabilidade municipal. Contraditoriamente, a afirmao da competncia e definio de diretrizes no se traduz em instrumentos e programas municipais. Apenas dois municpios (Rio de janeiro e Nova Iguau)
definem programas de saneamento para a populao de baixa renda,
mas sem determinar as reas onde sero aplicados. No caso de Nova
Iguau, definido como ao prioritria da Prefeitura os programas de
esgotamento sanitrio das reas de especial interesse social, institudas
pelo Plano Diretor.
Mesmo assim, preciso afirmar que foram aprovadas definies
importantes sobre a poltica de saneamento, presentes em captulos
especficos do tema, ou nos captulos do meio ambiente ou da sade.
Pode-se, entretanto, questionar o sentido de um captulo sobre saneamento bsico no interior das Leis Orgnicas e/ou Planos Diretores. As
novas tendncias de tratamento do tema, conceituando saneamento
como um sistema integrado de aes composto de abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio, drenagem, coleta de lixo, controle de vetores e urbanizao (Oliveira, Santos jnior e Martinez, 1991), tornam
evidente a necessidade de articular saneamento s polticas de sade e
de meio ambiente. Essa, na verdade, foi a opo da maioria do municpios.

. Entr: as definies mais importantes esto a implantao de


u~ sistema umco ~ntegrado de coleta, transporte~tratamento e disposiao do lixo (Manca); proibio de despejar ou queimar lixo a cu aberto
e d~ despejar lixo em lagoas, rios, cursos de gua e no mar (Rio de
Janeiro, Paracambi e Maric); exigncia de incinerao do lixo hospitalar
e farmacutico (Maric); proibio d~ criao de aterros sanitrios
mar~em .dos rios, lagoas, lagos, manguezais e mananciais (Rio de janeiro,
Petr?p~lis, Paracambi, Mag, Itabora, Itagua, Mangaratiba e Maric);
exigenca para que indstrias e hospitais de grande e mdio porte instalem
nas suas dependncias incineradores de lixo (Paracambi); exigncia de
tratamento primrio dos esgotos sanitrios coletados por rede pblica
e/ou particular (RIo de janeiro, Niteri, Paracambi, Itabora, Itagua,
Mangaratlba e Maric); proibio da implantao do sistema unitrio de
coleta de guas pluviais e esgotos domsticos e/ou industriais (Rio de
Janeiro, Pa~acambi, Mangaratiba e Maric) e exigncia para as empresas
concesslonanas de servio de abastecimento pblico de guasde divulgar
s:mestralmente relatrio de monitoragem da gua distribuda populaao feito por instituio de reconhecida capacidade tcnico-cientfica
(Itabora, Mangaratiba e Maric). Cabe ressaltar, ainda, a criao, pelo
Plano Diretor de Nova Iguau, da Comisso Municipal de Saneamento
com participao de entidades comunitrias.
'
. . _ Todos esses instrumentos j haviam sido aprovados pela Cons-

ttuio Estadual, no configurando inovaes importantes por parte


dos municpios.
A anlise das polticas de meio ambiente d~monstra igualmente
que os municpios da RMRj foram bastante infiue~ciados pelos debates
em torno d~ te~tica ambientalista e pela Constituio Estadual, que
define diretrizes, Instrumentos de fiscalizaoe sanes no caso de desrespeito s normas ambientais, alm de instrumentos de gesto e de
interveno.
Considerando-se as Leis Orgnicas e os Planos Diretores
todos os municpio_sdefine,m como sendo responsabilidade municipal
assegurar a utilizao saudavel e equilibrada do meio ambiente (Quadros 21 e 22).
:
Na busca pela normatizao dos usos do territrio, garantindo

95

'1I'
I'

"II

I,

I
I~ ,

96

Reforma Urbana:

por um novo modelo de planejamento

e gesto das cidades'

a preservao do meio ambiente, os municpios instituram instrumentos


de controle do uso do solo, tais como o zoneamento ambienta/ (onze
municpios); unidedes de conservao (oito municpios) - delimitao
pelo Poder Pblico de espaos fsico-territoriais que renem caractersticas ambientais peculiares e que abrigam e protegem espcies raras,
endmicas ou ameaadas de extino - e/ou o cdigo ambienta/( quatro
municpios). Ressalte-se, no entanto, que na grande maioria das leis
aprovadas esses instrumentos no esto regulamentados.

Quadro 2 I Poltica ambiental nas L.Os.

\ 4'

Municpio

Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
Duque de Caxias
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Itabora
Nilpolis
Itagua
Maric
Paracambi
Mangaratiba
Angra dos Reis

x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x

x
x
x
x

x
x
x
x

x
x
x
x

x
x
x
x
x
x

x
x

x
x
x
x
x

x
x
x
x
x

Respcns.
Municipal
2 Meca osoxs/
Fiscal
3 Meca nsmcs/
Sano

x
x
x

x
x
x

x
x
x
x
x
x

4 Rima

7 Zaiesmeato

Unido
Cmservao
6 Cdigo
Mibiental

poluidor (Rio de janeiro, Nova Iguau, Niteri,


Itabora, Itagua,
Paracambi, Maric e Angra dos Reis); a obrigao de Informarsistematicamente populao sobre os nveis de poluio e qualidade do meio
ambiente (Nova Iguau, Petrpolis, Itabora, Itagua, Mangaratiba e
Maric) e a exigncia de realizar estudos de impado ambienta/ para a
instalao de atividade ou obra potencialmente causadora de degradao
do meio ambiente (Rio de janeiro, Nova Iguau, Duque de Caxias, So
Gonalo, Niteri, So Joo de Meriti, Nilpolis, Mag, Itabora, Itagua,
Paracambi, Maric, Mangaratiba e Angra dos Re.is).

Quadro 11 Poltica ambiental nos Planos Diretores ,

x
x

x
x
x
x
x
x
x
x

Orlando A1ves dos Santos jnior

Fundo
/'1unicipa I

Fonte: Leis Orgnicas dos municpios da RMRj

Entre os principais mecanismos de fiscalizao institudos, esto:


a suditorie peridica nos sistemas de controle de poluio e preveno
dos riscos de acidente das instalaes e atividades de significativ.o potencial

Municpio

Rio de Janeiro
Nova Iguau
So Gonalo
S. J. de Meriti
Niteri
Petrpolis
Mag
Nilpolis
Paracambi
Angra dos Reis

x
x
x

x
x

x
x

x
x

x
x
x
x
x
x

x
x
x

Respcns.
/'1unicipa I
2 /'1eca nsrrxs/
Fiscal
3 /'1eca nisfT1CE/
Sano

7
x

-x

x
x

x
x

x
,x

x
x

x
x

4 Rima

7 Zaieemento

5 Unido

Cmservao
6 Cfigo
/vroeatst

Fonte: Planos Diretores

'8

::

Fundo
/'1unicipaI

dos municpios da RMRj

A aplicao de sanes administrativas


fiscais se revelou como
uma das inovaes mais importantes das Leis 'Orgnicas e dos Planos
Diretores, instituindo o pnncpio potuidor-psgeoor: Nem sempre, no entanto, as sanes esto definidas, devendo, na maioria dos casos, ser
regulamentadas posteriormente.
Entre as que j esto definidas, figura a
proibio de concesso de financiamento govemamental e incentivos
fiscais s atividades que desrespeitem padres e normas de proteo ao

97

I
I.
If!

I: ,
I'

11
I

'1'
Orlando Alves dos Santos Jnior

98

Reforma Urbana: por um novo modelo

de planejamento

99

e gesto das cidades

meio ambiente (Mag, Itabora, Itagua, Paracambi, Maric, Mangaratiba


e Angra dos Reis).

Inicialmente, podemos ressaltar algun~ aspectos fundamentais


presentes nas Leis Orgnicas e nos Planos Diretores, revelados pela
investigao:

.
A instituio do Fundo Municipal de Conservao Ambiental,
destinado a programas e projetos de preservao e conservao do
meio ambiente, foi aprovada em apenas cinco municpios. Os conselhos

mum~ipais
meio ambiente, em onze (Rio de janeiro, Nova Iguau,
Nlterol, Petrpolis. Itabora, Paracambi, Itagua, Mag, Maric, Mangaratiba e Angra dos Reis).
.Inovaes importantes: o plebiscito obrigatrio em Duque
de Caxias, no caso da construo de centrais nucleares ou de usinas
industriais para construo ou beneficiamento de urnio ou de qualquer
outro minrio nuclear; em So Gonalo e Itagua, convocado pelo
l.egislativo ou por iniciativa de 5% dos eleitores para a deciso de licena
de Instalao e operao de atividade efetiva ou potencialmente causadora de alteraes significativas no meio ambiente; a audincia pblica,
com o mesmo fim, foi instituda em Angra dos Reis e So Gonalo.

3.7 A incorporao do modelo de planejamento e gesto


proposto pelo MNRU: um primeiro balano
Perseguimos um duplo objetivo na anlise das Leis Orgnicas e dos
Planos Diretores: avaliar em que medida a reforma institucional e jurdica
dos municpios que compem a Regio Metropolitana do Rio de janeiro
foi influenciada pelo iderio da reforma urbana. Ao mesmo tempo, pretendemos identificaras reais possibilidades de as propostas contidas nas
Leis Orgnicas e nos Planos Diretores transformarem-se em polticas
governamentais.
Na anlise do material coletado, verificamos a incorporao
bastante ampla, embora diversificada, do iderio da reforma urbana, no
arcabouo jurdico-institucional das cidades da Regio Metropolitana do
Rio de janeiro, tal como observado tambm em recente anlise das 50
maiores cidades do PasI 6. Entretanto, tal incorporao demonstra-se
diferenciada, quando analisamos as definies em torno dos direitos
sociais e urbanos, os mecanismos de gesto democrtica e as reas do
uso do solo urbano, habitao, saneamento, transporte e meio ambiente.
16 Ver Ribeiro:

1994,

op. dt.

a) os direitos sociais consagrados na Constituio Federal e


Estadual foram amplamente rsproduzidos a nvel municipal
_ portanto, nas trs esferas de poder, h reconhecimento
efetivo da universalizao dos direitos de cidadania;
b) a significativa incidncia de dispositi~os de proteo mulher,
na maioria dos casos ainda vincuiados ao tema da sade,
apontam para a incorporao dessa questo ao desenvolvimento das polticaspblicas e para o reconhecimento, mesmo
que parcial, da mudana do papel das mulheres na sociedade;
c) a incorporao generalizada da nova categoria jurdica de direito urbano consolida a idia da funo social da cidade e da
propriedade;
d) tendo em vista os instrumentos de controle do uso e ocupao do solo, ntida a influncia das propostas do movimento pela reforma urbana na elaborao da Constituio
Estadual,que por suavez refletiu-se na incorporao das propostas reformistas s Leis Orgnias e aos Planos Diretores
municipais;
e) a instituio de novos mecanismos de administrao do poder
local na direo da gesto dernccrtica da cidade (iniciativa
popular de lei, plebiscito, aucinds pblicas, conselhos municipais e outros) fortalecem o princpio da soberania popular
em mbito municipal e aprofundam formas de participao
direta da populao na administr.ao;
f) a crescente tendncia municipa~lzao das polticas urbanas
_ controle do uso do solo, habitao, saneamento, transporte
e meio ambiente - traduziu-se :ha definio de diretrizes e
instrumentos de forma diferenciada, segundo temas e municpios. Essatendncia transparece na aprovao da responsabilidade municipal para com a poltica fundiria, urbanizao

I, ,

!'
"

100 Reforma Urbana: por um novo modelo

de planejamento

e gesto das cidades

Orlando Alves dos Santos Jnior 101

de favelas e construo de habitaes populares, na Constituio Estadual, nas Leis Orgnicas e nos Planos Diretores.

buscou assessoria de instituies que parecem ter construdo procedimentos prprios na elaborao dos planos;

No entanto, apesar da incorporao do iderio da reforma urbana constatada na anlise, possvel identificar alguns limites do processo de elaborao das diversas Leis Orgnicas e Planos Diretores":

f) constatamos, ainda, uma maior definio em torno das polticas de controle do uso e ocupao do solo, habitao e meio
ambiente, do que nas polticas de transporte e saneamento
bsico - onde se verificam pucos avanos e inovaes. Percebe-se tambm que esse quadro se repete na anlise das
definies institudas na Constituio Estadual. No caso dos

a) as Cmaras de Vereadores foram fortemente influenciadas


pela Constituio Federal e Estadual na elaborao das Leis
Orgnicas municipais, chegando, em muitos casos, a reproduzi-Ias;
b) constatamos igualmente a influncia de outras fontes comuns
aos municpios, atravs da semelhana entre os textos muitas vezes at idnticos. importante lembrar que, devido inexperincia dos legislativos municipais em elaborar
suas Leis Orgnicas - atribuio delegada pela primeira vez
pela Constituio Federal de 1988 -, muitas instituies formularam modelosque serviram de baseaos municpios, como
foi o caso da OAB - Ordem dos Advogados do Brasil -, e do
IBAM - Instituto Brasileiro de Administrao Municipal;

transportes, provvel que o lobbydas. empresas tenha bloqueado as possibilidades de mudana do sistema. No caso
do saneamento, os avanos se do apenas na medida em
que este articula-se poltica de moradia.

c) foram raras as Leis Orgnicas que acrescentaram novas diretrizes para a ordenao territorial e para a elaborao do
Plano Diretor em relao quelas j definidas pela Constituio Federal e Estadual;
d) no foi constatada nenhuma relao entre o tamanho do
municpio e/ou qualquer outra caracterstica fsico-social do
mesmo e sua Lei Orgnica, reforando a tese das fontes comuns na sua elaborao. Alm disso, a anlise indica que os
legisladores municipais demonstraram pouco conhecimento
do seu municpio e dos limites e potencialidades do poder
local;
e) em relao aos Planos Diretores, essa influncia parece ter
sido bem menor, seja pela ausncia dos modelos, seja porque, como observado, a maioria dos executivos municipais

I 7 Parte dessas concluses tambm

foram identificadas na anlise das leis orgnicas

municipais do Estado de So Paulo, ver Braga, 1993.

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CAPTULO 4
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Os condicionantes institucionais
e polticos para a implantao do
novo modelo de planejamento da
cidade

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Orlando Alves dos Santos Jnior

105

A partir de levantamento de campo junto s prefeituras e de


entrevistas com secretrios dos governos municipais", procuramos avaliar em que medida o novo arcabouo institucional-jurfdico encontra-se
atuante na organizao e no funcionamento da mquina administrativa
de cada municpio. Para tanto, escolhemos examinar de maneira mais
sistemtica as condies tcnico-administrativas do exerccio das atividades de planejamento e oramento.
.
A seguir, pretendemos apresentar um balano da real capacidade das prefeituras de implementar o modelo de planejamento e gesto
inscrito nas Leis Orgnicas e nos Planos Diretores. evidente que tal
capacidade no depende apenas das condies tcnico-administrativas
presentes em cada prefeitura, mas, sobretudo, das condies polticas,
isto , da correlao de foras que marcou os processos de elaborao
das propostas da reforma urbana e da sua traduo em realidade administrativa, em cada municpio.
'i'

4.1 O planejamento
prefeituras

na organizao

administrativa

~:

f,

das

Em todos os municpios, existe algum rgo responsvel pelo planejamento urbano. Com exceo de Nova Iguau,.onde essa funo foi
atribuda Empresa Municipal de Urbanismo, vinculada ao gabinete do
prefeito, em todos os demais municpios exercida por unidades administrativas que possuem nvel hierrquico de secretaria de governo. Em

fi

apenas seis municpios (Angra dos Reis, Paracarnbi, So Gonalo, So


Joo de Meriti, Duque de Caxias e Petrpolis), o planejamento urbano
est sob o controle de secretarias de planejamento e, em quatro (Nilpolis, Mag, Itabora e Maric), de secretarias de obras. Em outros trs
municpios, o rgo de planejamento est vinculado a outras secretarias: de desenvolvimento urbano (ltagua), de urbanismo e meio ambiente
(Niteri), e de obras, desenvolvimento urbano e planejamento (Mangaratiba).
18

importante

explicar, brevemente,

os procedimentos

metodolgicos

adotados.

I,

I,

Foram realizadas duas entrevistas em cada municpio, sempre com os secretrios


municipais ligados aos rgos responsveis pelo planejamento e pela atividade oramentria. Alm disso, aonde foi possvel, levantamos as regimentos
normatizam

o funcionamento

dessas secretarias. Corno j foi dito anteriormente,

no inclumos o Municpio do Rio de Janeiro neste estudo devido

I:

l~

~I

.1

internos que

complexidade

I'i

organizacional da Prefeitura.

106 Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento

e gesto das cidades

Orlando Alves dos Santos Jnior 107

Essasdiferenas de formatos de organizao administrativa no


so arbitrrias. A secretaria de obras tende a ser o rgo de planejamento nos pequenos municpios, enquanto que, nos maiores, a secretaria de planejamento
cumpre essa funo. Normalmente,
nos
municpios menores, cabe secretaria de planejamento, predominantemente, a programao oramentria.

- elaborao de projetos de desenvolvimento econmico (So


Gonalo, Nova Iguau, Paracambi, So Joo de Meriti e Mangaratiba);

Em todos os municpios, atribuio dos rgos de planejamento elaborar normas urbansticas e realizar projetos de desenho urbano. Outras atribuies variam de acordo com a secretaria municipal
responsvel pelo planejamento:

- aprovao de projetos arquitetnicos de particulares (Niteri,


Itagua, Maric, Duque de Caxias, Mangaratiba, Mag e Ita-

- elaborao de projetos de sistema virio (Niteri, So Gonalo,


Itagua, Maric, Nova Iguau, Paracambi,Angra dos Reis,Duque
de Caxias, Nilpolis, Mangaratiba, Mag e ltabora):
- projetos de pavimentao (Niteri, So Gonalo, Maric, Nova
Iguau, Duque de Caxias, Nilpolis, Mangaratiba, Mag e Ita-

borai):
- projetos de saneamento/microdrenagem (So Gonalo, ltagua,
Maric, Nova Iguau, So Joo de Meriti, Duque de Caxias,
Nilpolis, Mangaratiba, Mag e ltabora):
- projetos de praas e jardins (Niteri, So Gonalo, Maric,
Nova Iguau, Paracambi, Nilpolis, Mangaratiba, Mag e

ltaborai):
- projetos de habitao popular (Itagua, Maric, Nova Iguau,
Paracambi, So Joo de Meriti e Nilpolis):
- projetos de loteamento popular (Itagua, Nova Iguau, Paracambi, So Joo de Meriti, Nilpolis, Itabora e Petrpolis):
- regularizao fundiria (Niteri, So Gonalo, ltagua; Nova
Iguau, Paracambi, So Joo de Meriti, Nilpolis, Mag e

ltabora):
- fiscalizao das normas urbansticas (So Gonalo, Itagua, Maric, Duque de Caxias, Nilpolis, Mangaratiba e ltaboral):
- execuo de obras municipais (Maric, Nova Iguau, Nilpolis, Mangaratiba, Mag, Itabora e Mangaratiba):

- elaborao e fiscalizao das normas ambientais (Niteri, So


Gonalo, Maric, Paracambi, Angra dos Reis e Petrpolis):

bora):
- coordenao da elaborao do oramento municipal (SoJoo
de Meriti, Angra dos Reis e Mangaratiba).
Quando uma dessas atividades no exercida pelo rgo de
planejamento, de responsabilidade de outra secretaria (obras, meio
ambiente, transportes, governo etc.). Essequadro evidencia que as atribuies ligadas atividade de planejamento esto distribudas entre
diversas secretarias, o que certamente corresponde diviso de poder
no interior de cada administrao. No h dvidas de que tal formato
organizacional toma extremamente difcil o exerccio da funo de planejamento urbano, pois dificulta a coordenao e controle das diferentes
aes de interveno municipal.

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ii
1,1
f:

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~.

De forma geral, nas entrevistas realizadas com os secretrios


municipais, identificamos a existncia de uma concepo tecnicista e
fsico-territorial do planejamento urbano. Segundo os depoimentos
colhidos, planejar "ordenar a cidade", "controlar seu crescimento",
"pensar no futuro", uma "atividade tcnica, apoltica". Portanto, est
ausente a dimenso social e poltica do planejamento urbano. '
Percebe-se, ao mesmo tempo, indcios de mudanas dessaconcepo em direo incorporao de modelos de planejamento prximos daquele defendido pelo MNRU. Nas entrevistas, identificamos que
vrios secretrios municipais j incorporam a concepo de planejamento emergente, ainda que de forma fragmentada e inacabada:

Hoje, planejamento urbano no mais funo especfica do


cargo dos arquitetos e urbanistas que projetavam a cidade em
cima das pranchetas sem conhecer a cidade. instrumento para
conciliar as demandas de diferentes setores que convivem no

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Orlando Alves dos Santos Jnior 109

108 Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e gesto das cidades

espao urbano, para fazer da cidade um espao de convvio


democrtico (Paulo Nazareth, chefe de gabinete da secretaria
de governo de Niteri)."

Essa concepo est presente em vrios outros depoimentos


colhidos nas entrevistas de campo; no , portanto, uma opinio isolada. So evidentes as relaes entre essa viso e a do MNRU.
Os debates sobre a reforma urbana foram pouco a pouco consolidando a idia da necessidade de um processo de planejamento e de
um modelo de plano que incorporassem centralmente as noes de
conflito e de negociao. Em um dos textos amplamente utilizados pelos
integrantes do MNRU, esse novo formato definido como aquele "capaz
de gerar intervenes governamentais que efetivamente promovam a
melhoria das condies urbanas de vida", o que requer "uma prtica
renovada de planejamento que ultrapasse os limites da concepo
'tecnocrtica' e incorpore a viso poltica da questo urbana" (Ribeiro e
Cardoso: 1990,75). Nessa concepo, o espao urbano caracterizado
como
uma arena onde se defrontam interesses diferenciados em luta
pela apropriao de benefcios em termos de gerao de rendas
e obteno de ganhos de origem produtiva ou comercial, por
um lado, e em termos de melhores condies materiais e simblicas de vida, por outro (Ribeiro e Cardoso: 1990,76).

A partir da compreenso dos processos de produo dos


problemas urbanos, Ribeiro e Cardoso (1990,77) entendem o planejamento urbano como "gesto poltica da cidade", colocando como um
dos eixos centrais a necessidade da "construo de um pacto territorial
em torno dos direitos e garantias urbanos".
Os indcios de mudana na concepo dos secretrios municipais ainda no refletem, no entanto, transformaes no prprio processo de planejamento das prefeituras. Tal fato ficou claro quando
analisamos o lugar do rgo de planejamento na estrutura organizacional e as suas atribuies. Outra ntida evidncia surge na avaliao da
composio do corpo tcnico. Em todos os rgos de planejamento
estudados, a metade ou mais dos cargos de nvel superior exercida

19 Entrevista concedida ao autor em maro de 1994.

por profissionais com uma formao estritamente tcnica. A maioria,


composta de arquitetos, seguidos por engenhiros e gegrafos; no foi
encontrado nenhum socilogo ou historiador trabalhando no setor de
planejamento. No queremos afirmar, com isso, que a viso poltica do
planejamento seja uma atribuio exclusiva das cincias humanas. Pelo
contrrio, ela deve ser incorporada pelo conjunto dos tcnicos que compem a rea. No entanto, pretendmos demonstrar a ausncia de prticas metodolgicas com base nas cincias sociais - considerando essas
como essenciais para o planejamento politizado -, no interior dos rgos responsveis.
Em relao ao nmero de funcionrios e distribuio destes
pelos principais cargos de nvel superior, temos, por municpio, o seguinte

quadro":

Municpio

Funcionrios

Niteri
So Gonalo
Itagua
Maric
Nova Iguau
Paracambi
So Joo de Meriti
Angra dos Reis
Duque de Caxias
Nilpolis
Mangaratiba
Itabora
Petrpolis

15
10
20
8
20
3
18
II
20
40
6
5
10

(9
(3
(2
(I
(4
(I
(4
(3
(3
(2
(2
(3
(3

arquitetos, 2 engenheiros, I advogado)


arquitetos, 4 eng., I adv., I econ.)
arquitetos, 2 engenheiros)
arquiteto, 5 engenheiros, I advogado)
arquitetos, I geg., 2 eng., 4 advog.)
arquiteto, I gegrafo)
"
arquitetos, 4 eng.,
2 adv., I econ.)
arquitetos)
arquitetos)
,
arquitetos, 3 eng., I advogado)
arquitetos, I eng., I contador e adv.)
,\
arquitetos, 2 engenheiros)
arquitetos, 3 engenheiros)

4.2 O Processo oramentrio


A secretaria designada como responsvel pela elaborao do oramento municipal e da funo de planejamento tambm varia. Em sete municpios (Itagua, So Joo de Meriti, Angra dos Reis, Nilpolis, Maric,

20 Informaes colhidas atravs de entrevistas junto 'aos secretrios municipais.

I 10 Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento

e gesto das cidades

Itabora e Mangaratiba, este ltimo em conjunto com a secretaria da


fazenda), a atribuio cabe secretaria de planejamento; em quatro
(Nova Iguau, Paracambi, Mag e Petrpolis), secretaria de fazenda.
Em Duque de Caxias, a responsabilidade da secretaria de governo;
em Niteri, da secretaria de finanas e desenvolvimento econmico e
em So Gonalo,

do gabinete do prefeito.

Orlando A1ves dos Santos Jnior I I I

no campo do oramento pblico (Sanches, 1993). Ribeiro e Simon classificam como prticas oramentrias tradicionais aquelas "cujo objetivo
ltimo permitir o controle financeiro" e, como prticas modernas, as
que "visam, acima de tudo, responder a realidades polticas, desenvolver
programas funcionais e avaliar a efetividade e a eficincia da prestao
de servios pblicos" (1993,29).

No entanto, os procedimentos
do processo de elaborao e
aprovao do oramento municipal so praticamente os mesmos, po-

Concebido como instrumento de poltica, as prticas oramentrias se constituem em um processo denominado ciclo orsmenteno,

dendo ser resumidos

definido por Orin Cope como "uma srie de passos, que se repetem
em perodos prefixados, segundo os quais os oramentos sucessivos
so preparados, votados, executados, os resultados avaliados e as contas aprovadas" (Apud Sanches: 1993,55). Dessa forma, o processo oramentrio assume "um carter multidimensional,
onde se procura
combinar planejamento e anlise com o custo-de programas" (Ribeiro e
Simon: 1993,29).

nos seguintes passos:


I

a) a coordenao do processo de elaborao do oramento


de responsabilidade de uma secretaria, dependendo da prefeitura, que tem um papel centralizador;
b) as secretarias so instadas, atravs de memorandos,

a reali-

zarem a previso dos seus custos;


c) juntamente com a secretaria de fazenda (quando no ela
prpria quem coordena o processo), feita a previso da
arrecadao;
d) a secretaria responsvel pelo oramento

decide a destinao

das verbas;
e) o prefeito aprova o projeto oramentrio e, nos casos de
conflitos por verbas, decide as prioridades e os cortes no
oramento.
O nico municpio que rompe com esse procedimento

centra-

lizado de elaborao do oramento Angra do Reis, onde uma proposta preliminar, elaborada pela secretaria de planejamento local,
discutida em assemblias distritais. Aps a consolidao das sugestes
surgidas nessas assemblias, o documento oramentrio submetido a
um conselho municipal de representantes comunitrios e s depois
enviado para a Cmara de Vereadores.
Identificamos ainda, no levantamento realizado, que as prticas
oramentrias nos municpios da RMRJ permanecem, de uma forma
geral, baseadas em tcnicas e metodologias tradicionais. Isso, apesar da
Constituio de I 988 ter introduzido uma srie de mudanas significativas

Para levar a termo os objetivos do oramento, necessrio,


em primeiro lugar, o envolvimento e a ampla participao das esferas
decisrias mais elevadas do Poder Pblico e o acompanhamento sistemtico por parte das instituies da sociedade. Alm disso, Sanches
aponta a necessidade do desenvolvimento de um conjunto de instrumentos: de planejamento e programao, de gerncia, de contabilidade e administrao financeira e de controle e avaliao. Todavia, lembra
ele, a amplitude com que tais instrumentos so efetivamente utilizados
I
depende: do sistema de governo, da cultura administrativa e da estrutura institucional do Poder Pblico.
'
No caso dos municpios analisados, evidente que os procedimentos do processo oramentrio adotado? no esto associados
atividade de planejamento, mesmo naqueles onde o mesmo rgo
municipal concentra ambas as atividades. Isso' porque o ciclo oramentrio no incorpora as etapas concernentes a:.uma prtica modema, vi'sando a responder
a diagnsticos
sobre a realidade
local, ao
desenvolvimento
de programas e a avaliar r~sultados. Deve-se notar
que esta ltima etapa no foi identificada em nenhum dos processos
oramentrios levantados atravs das entrevistas,
Angra dos Reis o 'nico municpio pesquisado em que regis-

I 12 Reforma Urbana: por um novo modelo

de planejamento

tramos a incorporao da concepo de oramento como instrumento


de poltica, com uma clara relao entre as atividades de planejamento
e a oramentria, alm da instituio de um processo de participao
da sociedade civil, atravs do Conselho Municipal. O modelo de oramento participativo institudo foi semelhante ao denominado por Ribeiro e Simon ( 1993) como processo dedutivo, iniciando-se pela preparao
de uma proposta pela Prefeitura, sendo, posteriormente, discutida com
a sociedade. No processo denominado de indutivo, a primeira etapa
consiste em ouvir a opinio da populao.
Na proposta da reforma urbana, o oramento como instrumento de poltica ganha novas conotaes, estando articulado idia
de oramento participativo. Trata-se de uma democratizao do poder
local, atravs da abertura de canais efetivos de discusso e de deciso
sobre as prioridades para a aplicao dos recursos e sobre o contedo
das polticas pblicas".

4.3

Avaliao das condicionantes polticas para incorporao do modelo de planejamento e gesto do MNRU

No plano formal a proposta da reforma urbana foi amplamente incorporada ao novo arcabouo institucional-jurdico dos municpios. No
entanto, constatamos diversos graus de avanos e limites entre as Leis
Orgnicas e os Planos Diretores. Para explicar essadiferenciao, discutiremos algumas hipteses:
a) a participao diferenciada da sociedade civil, com as caractersticas especficas de cada movimento e sua respectiva fora
poltica, definiu graus diferenciados de avanos e conquistas.
Essa hiptese parece pouco provvel se analisarmos o
conjunto dos municpios, dado que, pelo que se tem notcia,
houve pouca participao da sociedade civil organizada no
processo de elaborao das Leis Orgnicas e dos Planos
Diretores. No entanto, em certos municpios, houve efetivamente algum tipo de mobilizao e participao. Esse parece
ser o caso do Rio de Janeiro, onde o Frum Estadual pela

2 I Para a anlise de algumas das experincias de oramento


pios brasileiros, ver Ribeiro e Simon,

Orlando Alves dos Santos Jnior I 13

e gesto das cidades

1993; e Azevedo,

participativo
1994.

em munic-

Reforma Urbana teve destacado papel na apresentao e


defesa de propostas; de Nova Iguau, onde foi organizado o
Frum Popular de Participao; de Niter, onde trabalho
recente mostra que "a presso do movimento foi suficiente
para incorporao de alguns itens-h muito reivindicados"
(Duayer e Holzer: 1993, 10) e de So Joo de Meriti, atravs
da participao da Federo das Associaes de Moradores
de So Joo de Meriti - ABM;
b) a disseminao do iderio, incorporado no todo ou em parte,
e das propostas do Movimento Nacional pela Reforma
Urbana pode ter-se dado, tambm, atravs dos tcnicos das
instituies que prestaram assessoria s prefeituras. O caso
de Paracambi, onde o Plano Diretor foi elaborado pela
Coopera-Ativa parece ser exemplar. A Coopera-Ativa, com
efeito, uma instituio composta de tcnicos cooperativados
e atua no desenvolvimento de projetos arquitetnicos e de
planejamento urbano. Tem em seusquadros diversos tcnicos
engajados no movimento da reforma urbana. Sua atuao
no Municpio foi determinante para a aprovao de diversas
proposies e instrumentos que compem o novo modelo
de planejamento e gesto. Assim, apesar do perfil conservador
da administrao, o Plano Diretor ..da Cidade um dos mais
avanados da Regio Metropolitana;
c) por fim, o perfil poltico-partidrio das administraes deve
ter influenciado decisivamente a elaborao das Leis Orgnicas e dos Planos Diretores municjpais.
Para discutir essa ltima hiptese, buscamos relacionar o grau
de incorporao em cada tema estudado das propostas do MNRU com
o perfil poltico-partidrio das administraes
municipais.
Em relao aos direitos sociais, chama ateno o fato de trs
dos quatro municpios que no aprovaram direitos urbanos estarem
situados na Baixada Fluminense (Duque de Caxias, So Joo de Meriti e
Nilpolis - o quarto ltabora). Entre esses trs, So Joo de Meritie
Nilpolis tambm no instituem direitos da mulher. Pode-se supor que
a cultura de direitos sociais na Baixada Flumin.ense ainda bastante frgil,

I 14 Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento

e gesto das cidades

o que se refletiu nas Leis Orgnicas aprovadas. Alm disso, ambos os


municpios estavam sendo administrados por partidos conservadores
(PDC e PFL), enquanto que os outros dois (Nova Iguau e Duque de
Caxias) tinham o PDT frente daprefeitura,

Orlando Alves dos Santos Jnior I 15

avano na direo da gesto democratica da cidade nos municpios da


RMRJ.
.
Analisando-se os instrumentos de controle do uso do solo no
seu conjunto, podemos, ainda, tirar as seguintes concluses:

No que concerne aos mecanismos de gesto democrtica, como


vimos anteriormente, a maioria dos municpios apenas reproduz os instrumentos aprovados na Constituio Federal e Estadual- o plebiscito,
o referendo e a iniciativa popular de lei. O que apresenta maiores avanos o Municpio do Rio de Janeiro, administrado pelo PDT, no qual
foram aprovados, alm desses instrumentos, o sistema pblico de informaes e o controle popular do processo oramentrio. Dos municpios que apresentam apenas avanos parciais, destacam-se aqueles
nos quais foram definidas de maneira especfica as condies para o
exerccio do plebiscito, da audincia pblica e da iniciativa popular de
lei: So Gonalo, Mag, Petrpolis, Maric, Mangaratiba e Angra dos
Reis. Apenas Mag administrado pelo PMDB, enquanto trs so dirigidos pelo PDT, um pelo PSB e outro pelo PT

a) dos dezesseis rnunidpips examinados, apenas seis aprovaram


mais do que' oito instrumentos, considerando-se as Leis
Orgnicas e os Planos Diretores: Rio de Janeiro, Nova Iguau,
Niteri, Petrpolis, Paracambi e Angra dos Reis, todos
administrados por partidos de centro-esquerda (PDT, PSBe
PT). Dois municpios aprovaram oito instrumentos: So Gonalo e Mag, um administrado pelo PDT e outro pelo PMDB.
Por fim, seis municpios aprovaram menos do que oito
instrumentos: Duque de Caxias, SoJoo de Meriti, Itabora,
Nilpolis, Maric e Mangaratiba. Destes ltimos, somente
So Joo de Meriti e Nilpolis ,- administrados, respectivamente, pelo PDC e PFL - j possuem Planos Diretores:

Em todos os municpios, as Leis Orgnicas e os Planos Diretores


prevem a criao de conselhos municipais setoriais. No entanto, entre
os dez que criaram conselhos de poltica urbana, cinco eram administrados pelo PDT (Rio de Janeiro, Nova Iguau, So Gonalo, Niteri e
Maric), um, pelo PSB (Petrpolis) e um, pelo PT (Angra dos Reis),
totalizando sete administraes com perfil de centro-esquerda. Itabora
e Paracambi tinham o PMDB frente da gesto municipal e apenas
Nilpolis era gerido por um partido com perfil conservador, o PFL.

b) se tentarmos fazer uma anlise qualitativa, verificamos que


apenas Rio de Janeiro, Nova Iguau, Niteri, Paracambi e
Petrpolis aprovaram os trs instrumentos considerados mais
polmicos nas discusses sobre os Planos Diretores - o
conselho municipal, o solo criado e as AEIS. Angra dos Reis
(Conselho Municipal e AEIS) e Mag (Solo Criado e asAEIS)
aprovaram dois deles, e So Gonalo (Conselho Municipal),
Nilpolis (Conselho Municipal) ~ So Joo de Meriti (AEIS),
apenas um.

Dos cinco municpios onde os conselhos ligados poltica urbana efetivamente esto funcionando, trs so administrados atualmente
pelo PDT (Niteri, Petrpolis e Maric), um pelo PT (Angra dos Reis) e
um pelo PFL (Duque de Caxias).
Dos seis maiores municpios que j aprovaram seus Planos
Diretores, apenas SoJoo de Meriti deixou de criar um conselho municipal de poltica urbana, expressando, tambm nesse tema, seu carter
conservador. Levando-se em considerao que dos dez Planos Diretores
estudados, apenas dois no aprovam conselhos de poltica urbana (So
Joo de Meriti e Mag), podemos constatar a existncia de um importante

,
. Nas p~lticas de meio ambiente e saneamento bsico, o quadro
e m~ls homogeneo, tendendo a apresentarurn alto ndice de aprovao
dos I~~~mentos institudos na Constituio Estaduale poucas inovaes.
Munl~lplos co~o o R;o de Jane!ro, Niteri, Nova Iguau, Petrpolis,
Manca, Ita?oral, Itagual, Mangaratlba e Angra dos Reisaprovaram a maior
parte dos Instrumentos analisados, demonstrando que as diferenasde
perfil nas administraes municipais no s refletiram nas divergn~ias
de tratamento da questo ambiental nas leis Orgnicas e nos Planos
Diretores. Parece, portanto, que a temtic ambiental obteve um certo
consenso entre as foras sociais que se expressaram na reforma

.
ento e gesto das cidades
1 16 Reforma Urbana: por um novo mode 1o d e P1anejam

institucional dos municpios. Esseno foi o caso do tema dos ~ransp~~es,


que teve tratamento simplificado e superficial em todas as Leis Organlcas
e Planos Diretores.
Esse quadro mostra que a absoro d~ propostas reform~s~as
foi sem sombra de dvidas, fortemente determinada pelo perfil ~ohtlco

das administraes municipais. Ressaltando-se o cuidado necessano na


caracterizao dos perfis poltico-partidrios,. constatamos ~ue as,agremiaes de centro-esquerda - POT. PSB e PT - tiveram Leis Organlcas
.
.,.
s do MNRU absore Planos Diretores com propostas mais proxlma
'
vendo os instrumentos de gesto democrtica, de controle do poder
pblico pela sociedade e de inverso de prioridade~. ~or outro lado, o~
municpios administrados por partidos de c~ntro~dlrelta - P~L. PDC_
e, em menor escala, pelo PMDB, tiveram leiSmais fechadas a absorao
dessas propostas.
Tudo isso leva a crer que, na verdade, a difuso do iderio da
reforma urbana no tecido social local foi dete.rminado por quatro or~en~
de fatores, que atuaram com pesos diferenCiados sobre cada murnopio:
(I) a infiuncia exercida pela Constituio Federal e, pnnClpalmente,
ela Constituio
Estadual; (2) a participao da SOCiedade cl~i1
p
. da: (3) a influncia dos tcnicos que assessoraram a elaboraao
organiza a,
. ,..
,.
d
drnini
das leis locais e (4) o perfil poltico-partldano-Ideologlco
as a rrurustraes.

4.4 Condicionantes decorrentes dos


ampliando o balano

=: institucionais:

Ao mesmo tempo em que nossa pesqui.sarev:lou a incorporao generalizada pelos municpios dos princpIOS e Instrumento~ que compem o iderio de reforma urbana, possibilita a Identlflcaao de alguns
condicionantes decorrentes dos arranjos instituClonals que dificultam sua
implementao e gesto.
A inexistncia de sistema de informao municipal impossibilita

administrao local traar um diagnstico da reali?ade com base e.m


dados e pesquisas, e, conseqentemente, a deixa Incapaz de planejar
olticas de mdio e longo prazos. Da mesma form~, a ausenoa ~e
informaes torna precrio o funcionamento das InstanClasde gestao

Orlando Alves dos Santos Jnior 117

participativa, na medida em que priva os atores locais - normalmente


vinculados aos seus interesses particulares - de uma viso global dos
problemas da cidade.
A pulverizao das atribuies ligadas interveno urbana no
interior da administrao, sem a nefessria coordenao por nenhum
rgo do governo municipal, vulnerabiliza a atividade de planejamento,
na medida em que no assegura a transparncia administrativa e o cumprimento das metas e objetivos traados. Alm disso, abre-se campo
aqui para a prtica do clientelismo, segundo os interesses polticos das
foras que do sustentao ao governo.
Dos conselhos municipais criados, poucos esto funcionando e pode-se suspeitar que mesmo esses mantenham apenas uma dinmica precria. Tal fato impe grandes limites ao controle do Poder Pblico
pela sociedade e participao dos atores locais na definio de metas,
objetivos e planos de ao municipal.
Os processos oramentrios tradicionais, juntamente com a
inexistncia de dispositivos de participao popular (com a exceo do
Municpio de Angra dos Reis), limitam a atividade oramentria nos
municpios ao controle das contas pblicas, isto , desvinculada da atividade de planejamento. H tambm srias dificuldades para democratizar as decises financeiras das prefeituras - decorrentes do prprio
formato contbil do oramento -, dificultando sua compreenso pelas
organizaes da populao, que passam a depender de assessoria tcnica. Alm disso, a incipincia da regionalizao do oramento, que
concretizaria a descentralizao administrativa, coloca-se como entrave
efetivao da gesto democrtica da cidade.
Finalmente, a baixa capacitao profissional dos quadros tcnicos,
seu reduzido nmero e, ainda, a predominn~ia de uma concepo
tecnocrtica nos dirigentes municipais so fatores que impossibilitam a
instituio de prticas mais democrticas no interior das administraes
municipais.
.
Nesse quadro, a capacidade institucional e administrativa das
prefeituras para absorver suas novas funes na formulao e gesto
das polticas urbanas encontra-se bastante debilitada. E apesar de os
princpios da reforma urbana, principalmente no tocante redistributi-

I 18 Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento

e gesto das cidades


Orlando Alves dos Santos jnior

vidade, terem sido incorporados em parcela significativa s Leis Orgnicas e aos Planos Diretores, isso no implica necessariamente em dizer
que tais instrumentos sejam efetivamente utilizados. A maioria dos instrumentos depende de regulamentao, com srios riscos de no serem implementados, dependendo da correlao de foras nas Cmaras
de vereadores e do perfil poltico dos Executivos municipais.
Frente a essa anlise, parece-nos importante refletir sobre duas
ordens de questes. A primeira diz respeito ao carter das polticas de
regulao que foram aprovadas pelos Legislativosmunicipais. Analisandoas em conjunto, verificamos que a maioria das polticas urbanas aprovadas
regulam bens pblicos de segundo nvel, definidos por Azevedo (1994',10)
pelo fato de sua existncia no significar "o usufruto de um beneficio
imediato, mas, via de regra, apenas a possibilidade de vantagem futura".
Eles se diferem dos bens pblicos de primero nvel, que trazem vantagens
imediatas, como escolas, equipamentos comunitrios, infraestrutura,
posto de sade, rede de gua e esgoto etc. As polticas que tratam dos
bens pblicos precisam ser regulamentadas e implementadas, necessitando, portanto, de vontade poltica e de condies institucionais, que,
como verificamos, esbarram em um conjunto de obstculos no caso
dos municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Isso explicaria
em parte a no-resistncia dos estamentos polticos incorporao das
propostas reformistas legislao municipal, j que sua implementao
poderia ser dificultada posteriormente. Alm do mais, como esse conjunto de polticas coloca para a populao a possibilidade de vantagens
somente numa perspectiva futura, isso "dificulta, mesmo entre o grupo
dos potencialmente beneficiados, uma maior mobilizao em defesa
deste tipo de poltica" (Azevedo: 1994, 10).
Uma segunda questo liga-se s condies de governabilidade
nessas circunstncias. As carncias urbanas e as demandas da sociedade
encontram, de certa forma, respostas no conjunto de direitos, diretrizes,
instrumentos e programas aprovados pelas Leis Orgnicas e pelos Planos
Diretores municipais. No entanto, verificamos a incapacidade institucional
das prefeituras em executar as polticas aprovadas, isto , uma dificul?ade
em ser governo. Parece-nos que a caracterizao, do Estado Brasil~lro
feita por Wanderlei Guilherme dos Santos (1993) e bastante apr?pnada
para descrever a situao dos municpios da RMRJ. Para ele, existe um

I I9

"Estado altamente regulatrio", mas que "no consegue fazer-se chegar'


enquanto Estado mnimo, vasta maioria da populao", Ao mesmo
tempo, ~ i,nstitucionalidade caracterizada pela ineficincia e por "uma
cultura CIVlcapredatria" , Essasituao define um hbrido institucional
"que faz com que o governo governe muito, mas no vazio, um vazio de
contr?le democrtico, um vazio de ~xpectativas legtimas, um vazio de
respeito cvico" (I 993, 80).
Por essas razes, h que se compree~der certo ceticismo da
popula~? para com a aplicao das leis. Analisando-se o conjunto de
proPOSIO~S
~provadas, verificamos que exatamente as que poderiam
ter apllcaao Imediata despertaram maior resistncia por parte do poder local, o,useja, polticas relativasa bens pblic??sde pnmeiro nvel, que
se traduzlnam em benefcios imediatos para a,populao, Da mesma
forma, venficamos escassaaprovao de instrumentos e de mecanism~s que viabilizariam a instituio de um novo padro de gesto e planejamento urbano capaz de incorporar o conceito de pacto territorial:
os arranjos Institucionais das prefeituras ainda esto estruturados com
base na velha c~ncepo de planejamento tecrocrtico. A instituio
de uma ,concepao democrtica de gesto urbana exige uma nova cultura polltlca e uma nova organizao institucional condizente com a
r~formulao do papel das cidades, tendo-se em vista as transformaoes SOCiaiS,
polticas e econmicas atravessadaspelo Pas,

!
F

I,

CONSIDERAES FINAIS

: I..
~'""'?'~"--~~--<..--

A reforma urbana em tempos


de crise e reestruturao:
que reforma, que sujeitos e que
caminhos? Desafios para a gesto
democrtica da cidade

Orlando Alves dos Santos Jnior 123

Os captulos anteriores nos permitiram identificar a existncia


de um novo modelo de planejamento e gesto construdo a partir da
proposta de reforma urbana, a qual sintetiza um diagnstico e uma
utopia de cidade.
Tal proposta tem como suleito os novos movimentos sociais
urbanos nascidos na dcada de 70, e que tiveram uma grande asceno
durante a dcada seguinte, em aliana com tcnicos e pesquisadores
reformistas. Esseiderio tem como ncleo uma cidade justa, democrtica e auto-sustentada, que ser construda a partir de uma poltica urbana universalista e redistributiva. O diagnstico que postula assume
como centro a constatao de que a ausncia de democracia ampla na
gesto das polticas pblicas e a especulao fundiria geram a espoliao urbana (Kovarik, 1974) .
.Esse modelo est razoavelmente difundido na sociedade, inserindo-se no aparato formal jurdico-institucional atravs das LeisOrgnicas
e dos Planos Diretores. No entanto, a julgar pelos resultados obtidos
no estudo das prefeituras que compem a RMRj, a anlise dos arranjos
institucionais dos municpios brasileiros indica. que h dificuldades na
implementao das polticas que materializam a proposta da reforma
urbana. As novas formulaes sobre a gesto das cidades ainda no se
incorporaram plenamente nossa cultura administrativa e poltica.
preciso reconhecer, porm, que j h indcios de transformaes na
prtica de vrias administraes municipais, que tm buscado construir
uma nova concepo de gesto com base na democratizao da esfera
pblica, na inverso de prioridades e na afirmao de uma cultura de
direitos, em contraposio tradio dientelista e cartorial que marca o
exerccio do poder na nossa sociedade.
Portanto, torna-se necessrio incorporar na agenda da reforma
urbana as questes relativas ao que poderamos chamar de engenharia
instaucionsl, que possam orientar a adoo de um programa de reformas tcnico-administrativas necessrias criao das bases materiais da
sua operacionalizao. Isso porque evidente que a organizao adrninistrativo-institucional das prefeituras no destituda de sentido. Ela
pode bloquear as aes visando implementao das reformas sociais,
fortalecendo nosso hbndo institudons! e o ceticismo popular em rela-

124 Reforma Urbana: por um novo modelo

de planejamento

e gesto das cidades

Orlando Alves dos Santos Jnior

o s leis, justia e poltica. Ou, pelo contrrio, pode promover


formas modernas e inovadoras de legitimao do exerccio do poder,
atravs do fortalecimento das esferas pblicas, de novas formas de representao poltica, da participao popular e do controle do Estado
pela sociedade.
Alm disso, a agenda da reforma urbana deve incorporar questes decorrentes da mudana do diagnstico. As transformaes econmicas, polticas e intelectuais em curso na sociedade brasileira tm
produzido novos olhares sobre a dinmica das cidades. Em nossa opinio, a proposta da reforma urbana tem como base a anlise das contradies do modelo desenvolvimentista prevalecente entre ns at o
final da dcada de 70, quando entrou em esgotamento. A estagnao
econmica dos ltimos anos contm importantes mudanas que esto
impondo um novo modelo econmico, como demonstram alguns estudos (Furtado, 1991). A questo urbana no pode mais ser formulada
e compreendida apenas pelo paradigma da desigualdade, pois agora a
excluso social marca a dinmica da organizao interna das cidades. O
Estado, enfrentando uma grave crise fiscal e orgnica, no rene mais
capacidade poltica e tcnica para assumir o papel de planejador e provedor do consumo urbano. Essas mudanas provocam importantes
impactos na reconfigurao dos sujeitos coletivos da reforma urbana.

sobre esse ltimo ponto que gostaramos de desenvolver


alguns comentrios. Antes, porm, parece-nos fundamental qualificar
melhor a natureza das mudanas mencionadas.

5. I A reforma urbana no contexto


desenvolvimento

do novo modelo

de

O quadro atual do capitalismo marcado por crises e mudanas. O


modelo fordista de desenvolvimento comeou a mostrar sinais de esgotamento j pelo fim dos anos 60. A dcada de 80 caracterizou-se
pela estagnao da produo e da renda real na maior parte dos pases
e das regies.
As causas da crise do fordismo, tambm denominada por muitos autores de colapso da modemizao(Kutz,
1993), podem ser visualizadas a partir de dois grandes encadeamentos: a perda de dinmica do

seu fun_cionamento, refletido na queda dos ganhos de produtividade


saturaao dos mer~ados e presses salariais rescentes no mbito das
economias n~Clonals; e a ~ecomposio do seu modo de regulao,
resultado da Interpenetraao das economias nacionais. A crise do ford.lsmo tem, portanto, duas dimenses, uma, nacional, e outra internacional (Iipietz, 199 I )..
'
A nova ordem econmica em gestao pode ser caracterizada
pelos seguintes aspectos fundamentais:
;
a) a internacionalizao da crise, que demanda uma leitura traada a pa~1rde uma viso global dastransformaes em curso
nas relaoes Internacionais. Tais mudanas, de carter profundo e estrutural, so provocadas pela "transnacionalizao
das empresas, em particular nos setores da informao financelro: monetrio", e acompanhadas de um "novo r~corte
geografico na ordenao das atividades econmicas" (Furtado'

1992,13);

b) a mudana na lgica e na organizao das atividades econnucas propulsoras, hoje, completamente diferentes daquelas dos anos 60 (Storper, 1994). Assim, o principal objetivo
d? gerenClamento, que antes era fundamentalmente a redu~o de custos de produo, passaa ser a busca da diferenciaao dos ~rodutos e da readaptao constante de sua
configuraao, visando a antecipar-se , concorrncia;
c) a muda~a do papel da cincia e da tecnologia no modo de
pr~duao capitalista, ambas converte'ndo-se em foras produtivas e a~entes ~a acumulao do capital. As mudanas e
as,recentes mvenoes relaCionadas bjotecnologia, microeletrnica e ~utomao, alterando e crando novas formas de
orgaruzao da produo e da comercializao, compem o
que se convenoonou chamar de

terceira revoluo industn'al,

d) o capital financeiro e o monetarismo ocupam agora o papel


pnnClpal_no desenvolvimento capitalista, "ampliando a desvalonzaao do trabalho e privilegiand a mais abstrata e fetichizada das mercadorias, o dinheiro" (Chau: 1994,8);

125

126 Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento

e gesto das cidades


Ofiando Alves dos Santos Jnior 127

e) a

terceirizao

do trabalho,

j que as antigas form_as de orga-

nizao, caractersticas

do fordismo

as etapas da produo

em grande

xaram de ser operacionais.


partir da fragmentao

- conc~ntraao

es sociais devem

.de tod~s

plantas In_dustnals -, .del-

Agora, a produao

e da disperso

se organiza

sentao

o desemprego

tornou-se

do capitalismo,
opera

estrutural

que "ao contrri~

por incluso de toda a

balho e de consumo,

clssica, nao

sociedade

no mercado

mas por excluso"

(Chau:

abertura

tringe o controle

do conjunto

parte dos governos


para estruturas

do mercado

das variveis ~a ec,onoma

nacionais.

transnacionais

plo decisrio

(Furtado,

desenvolvimento
Estado

nacional,

agente

na forma

reduzido

seu papel e sua importncia,

centros

A emergncia
uma mudana
no decorrer

econmicos,

na conjuntura

central

regulador

d~

Guerra,

ganhando

destaque,

de Bem-Estar

alm de extensa

produo

Com
di ma, baseado

efeito,

por

Ideolo~lco

1992),

que n:arcou

dos regimes

g
agora
no pro blema central em torno

surpreenderam

emergncia

o fim da Guerra

expanso do fundamentalismo

fobia. So fatos que marcam

conservadores

em diversos

internacional.

do quadro

no

os diagnsticos,

pas-

para uma considerao

escala do programa

da

de reformas

a queda do Muro
do regime

segundo

dos partidos

social-democrata,

de novos temas no cenrio

a discusso ideolgica

seus interesses

que enquadra

de classe e as prticas polticas

e o deslocamento

dos centros

agenda poltica dos governos


o novo ambiente

das as reformas
de esquerda,

nacionais. Para

poltico-ideolgico

nacionalmente.

e o enxugamento

da

no qual so implementados partidos


hegemoniza-

da n<2-integrao de parcela

de referncia

no qual as solues
a integrao

da prpria

devem

ser al-

internacional

Estado deve, agora, desenvolver

cas focalizadas, voltadas queles que no conseguem


ordem.

do Esta-

ao seu gigantismo

que so da competncia

o livre mercado,

e a ineficincia

que lhe atribudo,

em domnios

do Estado.

quanto

interessa reter desse

do cr~scimento

de produo;

o papel provedor

canadas j est desenhado:

ns,

que impe sua agenda de discusso. A po-

aos novos padres

quadro

em

sobre a

de discusso e

e pesquisa

assistimos a uma rescente

breza passa a ser vista como conseqncia

do, campo

de investiga~

sociais no Brasil. Apesar

o do discurso neoliberal,
da sociedade

os

desse cenrio tem como pano de fundo o avano

neoliberal
tanto

islmico, da ideologia fascista e da xenoa emergncia

campos distintos esquerda e direita, dando lugar ao debate


tica, a eficincia e a qualidade de vida.

O desenrolar

que

de Berlim,

socialista na Unio

o crescimento

pases com tradio

desqualificada

do em cumprir

do qual os discursos e as interven-

ao antigo

nacional para a planetria.

e nos pases do Leste Europeu,

e a sua interveno

para~

da so~iedade

Fria com a derrocada

Sovitica

SOCialistas -,

se. constrtui

mudana

e elaborados

muitos analistas polticos:

dos ~stados

de um novo

meio ambiente

em relao

sociedade.

na defesa da natureza.

centrais

legti-

de repre-

No fim dos anos 80, o mundo foi palco de acontecimentos

quadro

esse

cientfica.
assistimos

da concepo

que Ja se desenhava

prticas polticas - seja pela exp~nsao

Social, seja pela sustentao

A segunda relacionada

interveno,

, 10'. a modernidade . Caracterizado ... pelo discurso do Interesse


nosso secu
.
I do planejamento
e do progresso industrial e SOCial,esse paranaciona ,
_ d
f
d es
digma, nas suas mais diversas matizes, legiti.mou a aao o: re orma or
sociais e diferentes

natureza.

sociais, que passa da dimenso

ve

a~~mpanhada

dos anos 70. Para alguns auto~es C:0~alov,


do paradigma

de uma referncia

projetos
o

o FMI e o Banco Mundial.

intelectual-poltica,

significa a falncia

em

Nesse contexto,

do ps-Segunda

nova ordem eco~mica

dessa

parses

com rnurto maior gravidade,

econmico

keynesiana

E e;ldente

para os

sociais perversas.

mercado
como

momento

se apresenta

conseqncias

por

e ~ransfendo

1992).

que o efeito da perda de governabilidad.e


gerando

que res-

est uma forma

diz respeito

sando-se

por fora

para o extenor,

ruptura

os problemas

1994,8);

g) a perda da eficcia das polticas macroeconmicas,


da crescente

de tra-

para serem considerados

mais importantes,

duas rupturas

A primeira

qual so formulados

na forma conte:nporn~a
de sua forma

que produz

paradigma.

de todas as esferas da

produo;

f)

ser reformulados,

mos. Entre as mudanas

se integrar

polti nova

'
nto e gesto das cidades
128 Reforma Urbana: por um novo modelo d e p IaneJame
Orfando AJves dos Santos Jnior 129

Aqui no o lugar para discutir as contr,ovrsias da globalizao


e o grau de insero internacional da economl~ brasileira. O que no~
interessa assinalar so seus efeitos sobre nossas,Cidades. Cab; r~conhe
cer que uma possvel retomada do desenvolvimento econom~co provavelmente se far no contexto do novo modelo em gestaao e no
ambiente poltico-ideolgico em curso, que acabamos _dedescrever: E
mesmo que nosso padro fordista perifrico de prod~ao ainda con,slga
flego para mais um ciclo de crescimento, este, possivelmente, sera de
curta durao. Enquanto isso, cresce a excluso social nas cidades brasileiras, que convivem com problemas cada vez maiores de de:emprego, violncia e dficits crnicos no atendimento dos servios bsicos de
sade, educao, habitao e saneamento.
Diante desse quadro, apresentam-se dois novos diagnsticos
que hoje organizam e polarizam os debates sobre os dest~nosdas Cidades brasileiras. O primeiro, centrado na anlise econmica, converge
sua ateno para os problemas relacionados produtividade urbana e
postula sadasorientadas por polticas que aumentem ~ capacidade cometitiva das cidades no mercado globalizado. Identificamos o Ban~o
~undial e seus organismos correlatos como os ~rotagonlstas da dituso
deste diagnstico. O segundo orienta-se pela analise dos efeitos d~af~agmentao social sobre a cidade, decorrente das reformas econo~lcas
implementadas pelos pases e empresas ~~~busca da,sua ad~p.taao a~
novo modelo internacional, cujas consequencras mais dramticas pro
cura-se amenizar, construindo polticas que enfrentem a escalada ~o
desemprego, o aumento das tenses sociais, da pobre~a e da exclusa?
social. Identificamos nas ONGs, nos partidos progressistas, nos ,m?VImentos sindicais e populares, os atores que encarnam este ~Iagnostlco.
Qualquer que ssra,a vertente, o debate colo~a novas questoes e novos
olhares que, ao nosso ver, justificam a necessidade de repensar a agenda da reforma urbana.

5.2 Reforma urbana: que reforma?


No Brasil, a dcada de 80 foi marcada pela queda do PIB per caplt~
- dOS
razao
e , 0/
70 a . a ., pela retrao dos investimentos e pela intensiicao
t: '
da concentrao de renda (Silva et aI., 1992). Ocor~eu um~ e etiva
reverso da tendncia histrica de melhoria das condies de Vida e de

diminuio da pobreza nas cidade (Faria,1992). O novo momento social,


econmico e poltico caracterizado pelo esgotamento do padro
desenvolvimentista de crescimento econmico, ligado a trs fenmenos:
I

'I
I

I
I
I
I

I'
I

a insero da nossa economia no movimento da globalizao,


em curso desde a seg~nda metad~ dos anos 70; a incorporao
em nosso sistema industrial de um novo modelo de produtividade baseado na flexibilidade do trabalho e abandono do regime
fordista de produo e reproduo; e a transformao do papel
regulador poltico, econmico e social do Estado constitutivo
do padro desenvolvimentista (Ribeiro e Santos Jnior: 1993,57)

As conseqncias das mudanas no processo de urbanizao


da sociedade brasileira foram profundas, A questo urbana nas grandes
cidades do capitalismo perifrico no pode mais ser apreendida apenas
da noo de acumulao de capital e de reproduo da fora de trabalho, dissociadas por mudanas do sistema produtivo que agiram tambm em direo flexibilizao da organizao do trabalho. Hoje, a
compreenso dos problemas urbanos precisa ir alm da considerao
das desigualdades sociais decorrentes da distribuio dos equipamentos
e servios urbanos. A economia urbana ganha importncia na medida
em que necessrio pensar as aes de regulao do uso do solo e de
proviso de equipamentos e servios articuladas s iniciativas de criao
de empregos e de gerao de renda.
Como vimos no decorrer deste estudo, os municpios absorveram - mesmo que parcialmente -, no seu arcabouo jurdico-institucional, os princpios, as diretrizes e os instrumentos do iderio
reformista, no momento em que seus pre~supostos estavam sendo
questionados por novos problemas, gerados pelo atual processo de
urbanizao da sociedade brasileira. Como garantir a universalizao
dos direitos urbanos nessa situao? De que forma possvel ao Estado
garantir o acesso da populao aos servios bsicos como habitao,
saneamento, transporte e meio ambiente? Identificamos, ainda, que os
arranjos institucionais das prefeituras bloqueiam as possibilidades da
interveno pblica pr em prtica uma poltica redistributiva da renda
e da riqueza urbana.
A reforma urbana, pensada nesses termos, enfrenta o desafio
de ser assumida como parte de um projeto amplo e democrtico de

130 Reforma Urbana:

'.

por um novo modelo de planejamento

Orlando Alves dos Santos Jnior I 3 I

e gesto das cidades

modernizao da vida urbana, com base nos princpios da universalizao, da democracia e da justia social. Universalizao que garanta o

1994). A base da argumentao a incapacidade dos setores segregados da vida econmica e poltica de exercer sua cidadania ativa, e de se

acesso da populao aos servios urbanos essenciais e que afirme o


direito de todos a viver com dignidade. Democracia que instaure uma
nova contratualidade entre pblico e privado, fortalea as esferas pblicas no-estatais, enseje a participao popular na gesto da cidade e o
controle da sociedade sobre as instncias de Governo, crie novos mecanismos de legitimao do poder, afirme a negociao e o conflito como
dinmicas da vida poltica e execute o planejamento com base no pacto
e na governana. Justia Social que represente a incorporao dos excludos na dinmica scio-cultural, que gere emprego e renda, distribua
os benefcios decorrentes da produo da cidade, puna os especuladores e crie um mercado urbano com controle social. Esses temas devem
ser incorporados
agenda da reforma urbana, articulando-se s propostas de polticas pblicas de proviso de habitao, saneamento e

fazer repr;sentar nos espaos pblicos de negociao e formulao de


polticas. E necessrio, portanto, que, por, estmulo do Estado, esses
setores assumam-se primeiramente
como: clientes, demandantes de
servios e de direitos, para a segulhransformarem-se
em cidados (Reis,
1993). Somam-se a esse argumento, a fragmentao e a pouca representatividade do campo popular. Uma proposta de gesto participativa
no mbito municipal estaria inviabilizada por no se conseguir reunir
expressivamente, e de forma organizada, a grande massa de excludos
da sociedade. Todo esse raciocnio busca comprovar-se pelos baixos
ndices de filiao a sindicatos, associaes e partidos polticos, no Brasil,

transportes

e de controle

ambienta!.

5.3 Reforma urbana: que sujeitos?


No obstante os avanos constitucionais e as reformas institudas no
plano municipal, assistimos ao agravamento da crise urbana, da crise
econmica e da crise de governabilidade. O ideal de cidadania ainda
uma meta distante. Em seu cotidiano, os setores populares e os trabalhadores continuam alijados dos processos polticos em curso em nossa
sociedade, forternente marcada pelas desigualdades e excluso sociais.
Nesse contexto, faz sentido refletir sobre as foras sociais e polticas
capazes de se tornarem os sujeitos da reforma urbana na sociedade
brasileira. O debate atual sobre a gesto das cidades parece indicar uma
certa polarizao entre aqueles que vem na ao dei Estado a viabilidade de ampliao da cidadania e de transformao das estruturas de segregao social e os que percebem na fora dos movimentos sociais o
potencial para levar avante esse conjunto de transformaes.
Dessa forma, grande parte dos estudos sobre os movimentos
sociais passou a privilegiar o nvel institucional e tcnico da ao poltica,
enxergando a a arena onde sero definidas as condies para a transformao social. Este campo de estudos tem-se centrado, portanto, no
que diversos autores vm chamado de engenhan'a instltuciona/(Baierle,

revelados por Wanderlei

Guilherme

dos Santos (1993).

Discordamos desta leitura corrente e identificamos uma tendncia dos movimentos a se adequarem nova institucionalidade democrtica. O que estaria sendo chamado por diversos autores de crise '
dos movimentos sociais, na verdade, deveria ser repensada enquanto
crise de estratgia (Baierle, 1994). Esses mesmos movimentos se constituram em meio a conjunturas marcadas pelo autoritarismo; conseqentemente,
percebiam
no Estado um inimigo de classe a ser
combatido. A organizao do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, as diversas experincias locais de participao em fruns e conselhos municipais de gesto de polticas especficas, bem como a
proliferao de ONGs em reas de gerao de conflitos sociais demonstram que a atuao dos movimentos no mbito institucional constitui
um terreno de significados contraditrios, de disputa poltica, e justamente esse processo que contribui para alargar o conceito de cidadania
e de espao pblico.
No entanto, preciso reconhecer

qLe os desafios gesto de-

mocrtica gerados pela excluso social e pela privao de cidadania para


a maior parte da populao no esto respondidos. A universalizao
dos direitos sociais e do acesso aos servios, bsicos de infra-estrutura
ainda uma realidade muito distante da grahde maioria da populao
das cidades, que tem como preocupao central no seu cotidiano a
sobrevivncia num mercado cada vez mais instvel e fragmentado. O
que dizer, ento, da extenso da CIdadania ativa (Benevides: 1994,13)

Orlando Alves dos Santos Jnior

132 Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento

e gesto das cidades

e da participao na vida da cidade, entendida como espao pblico


para as decises coletivas? Essaspreocupaes ganham maior densidade quando observamos que os palcos institucionais de participao popular incorporam de fato uma parcela representativa, mas apenas de
determinados segmentos sociais, que consegue transformar em poltica
sua reconhecida capacidade de organizao em torno de seus direitos e
interesses. o caso dos trabalhadores sindicalizados nas cmaras setoriais e dos diversos movimentos populares urbanos que atuam nos conselhos municipais. Com efeito, esses rgos reproduzem em certa
medida os interesses corporativos e a diviso existente na sociedade.
Queremos, contudo, em primeiro lugar, reconhecer que a organizao corporativa dos interesses populares e a sua conseqente
representao nos espaos institucionais j so em si transformadoras
das relaes de poder que, tradicionalmente, representaram apenas os
interesses dos setores econmicos dominantes. O que estamos sugerindo que essa polaridade entre ao instituciona/ e ao social no
consegue dar conta da diversidade dos processos, muitas vezes contraditrios, que envolvem a lgica do conflito e da negociao entre atores
e interesses sociais. Ou seja, necessrio articular os dois plos do
problema, que permanentemente se interpenetram - concebendo um
e outro como momentos da luta social e poltica. A ao social supe a
constituio dos vrios segmentos da sociedade em atores e foras sociais capazes de intervir na arena pblica. Portanto, cabe aos mltiplos
sujeitos coletivos j organizados - os movimentos populares, partidos
polticos e as ONGs - uma ao no sentido de incorporar os interesses
dos excludos da sociedade, ao mesmo tempo em que intentam promover o exerccio de uma cidadania ativa.
A ao institucional tambm depende da correlao de foras
no interior do Estado e da capacidade de construo de consensos
para implementar um programa de reformas sociais. Como afirma
Ribeiro, um
govemo comprometido com a poltica reformista no pode ser
concebido como mero mediador da negociao. Ele deve assumir a sua dupla condio de governo comprometido com o
iderio reformista e, ao mesmo tempo, de representante de
uma maioria eleitoral. O seu papel tambm, portanto, o de

ajudar aos mltiplos sujeitos coletivos da sociedade que encarnem o seu projeto a se constiturem em atores e foras polticas, o que significa dizer que ele 'no pode abrir mo da lgica
da gesto participativa, ou seja, do conflito (Ribeiro: 1994,3 I).

Ao mesmo tempo, no possvel aguardar que esses setores


se constituam em atores para q~e, s ento, Ihes sejam garantidos os
direitos fundamentais para o gozo de uma-vida digna. Dessa forma, a
preocupao de tornar os setores populares CIdados-clientes, antes de
torn-Ios CIdados ativos, pode-se constituir em um caminho, atravs
de uma gesto negociada, tendo "clusulas'prvias condizentes com o
partido assumido pelo governo: a redistribuio da renda e da riqueza
urbanas de forma a produzir melhorias significativas nas condies de
vida da populao" (Ribeiro: 1994,31).
A reforma urbana concebida como um programa de mudanas
que interessa prioritariamente s classes despriviegiadas da sociedade.
O sujeito desse projeto o movimento pela reforma urbana que, em
sentido amplo, so as administraes populares, tcnicos politizados,
intelectuais engajados e os diversos movimentos sociais organizados em
luta por uma cidade justa e democrtica. O desafio para esse movimento
duplo e difcil. Ao mesmo tempo em que deve ocupar os espaos
pblicos e negociar a implementao das polticas reformistas, precisa
buscar incorporar as massaspopulares, atravs dos movimentos setoriais,
na luta pela cidadania ativa, pela reverso dos processos sociais exdudentes: na luta pela democracia radical.

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