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El rol de las Alianzas Pblico-privadas en las estrategias para consolidar el

crecimiento sostenido de largo plazo en Amrica Latina y el Caribe


Presentacin del Sr. Ernesto Ottone, Secretario Ejecutivo Adjunto de la CEPAL
en el Dialogo de los Secretarios Ejecutivos de las Comisiones Regionales con el
Segundo Comit de la Asamblea General
25 de octubre, Nueva York

Introduccin
La actual fase de crecimiento econmico por la cual atraviesa Amrica Latina y
el Caribe puede ser apreciada con un moderado optimismo. Ello porque si bien la regin
est creciendo ms y mejor que otras veces, no ha dejado de estar expuesta a cambios
bruscos en el escenario global. 1 Y por que todava debe enfrentar grandes desafos, tales
como sostener, y en algunos casos acelerar, el crecimiento a mediano plazo y mejorar la
cohesin social.
Si bien la evolucin favorable de la actividad econmica ha impulsado un
descenso de la tasa de desocupacin y un aumento de la calidad del empleo, lo cual,
junto con un mayor y mejor gasto pblico, ha tenido una repercusin positiva en la
evolucin de la pobreza, la realidad es que la regin sigue enfrentando problemas y
carencias estructurales. Entre estos destacan las altas tasas de pobreza e indigencia; la
persistente inequidad en distribucin de ingresos y la desigualdad de oportunidades; el
insuficiente crecimiento econmico y la persistente dificultad para incorporar el
progreso tcnico en los procesos productivos, que ha resultado en una creciente
heterogeneidad en las estructuras productivas. A ello se suma la carencia de
instituciones slidas que permitan los pactos polticos, sociales y econmicos necesarios
para enfrentar los dilemas mencionados.
Frente a esta realidad la CEPAL contina sus esfuerzos dirigidos a ayudar a los
pases de la regin a disear una agenda realista de desarrollo, que permita enfrentar
adecuadamente los retos sealados en materia de reduccin de la pobreza y la
inequidad, y fortalecimiento de la cohesin social, a la vez que siente las bases para
aprovechar el actual ciclo favorable generando de este modo un crecimiento sostenible
en el largo plazo.

Dbil insercin internacional


El agotamiento de la estrategia de industrializacin basada en la sustitucin de
importaciones, que haba sido el motor de la transformacin y el crecimiento de
Amrica Latina en la segunda mitad del siglo 20 y la prolongada crisis de la deuda de
los aos ochenta, dieron origen a un profundo proceso de reforma estructural que se ha
En 2006, la regin complet su cuarto ao consecutivo de crecimiento, en el que
registr una expansin del PIB de un 5,6%; para este ao se proyecta una tasa de
crecimiento algo menor: un 5%. El crecimiento sostenido de los ltimos aos ha
permitido que el producto por habitante se incrementara en el perodo 2003-2007 a una
tasa media cercana al 3% anual, mientras que entre 1980 y 2002 este haba crecido a un
ritmo de apenas un 0,1% por ao.
1

prolongado durante ms de veinte aos. Como ustedes saben, esas reformas, que se
hicieron conocidas como Consenso de Washington, apuntaban fundamentalmente a la
estabilidad macroeconmica; privatizacin y delimitacin de la accin del Estado, y a la
liberalizacin y apertura de las economas a los mercados mundiales. En los ltimos
aos, los procesos de reforma se han extendido a una amplia gama de cuestiones
institucionales y a la necesidad de reducir la pobreza.
En trminos de insercin internacional, este conjunto de reformas propici
aumentos del comercio exterior, en particular de las exportaciones, y mayores montos
de inversin extranjera directa. Sin embargo, los pases de la regin quedaron lejos de
haber trazado un sendero de crecimiento acelerado y sostenido.
Entre las razones que pueden explicar esto se encuentra el hecho de que el
vnculo entre la apertura comercial y el crecimiento econmico no es inequvocamente
positivo, ya que importa la forma y el contexto en el cual se lleva a cabo la apertura. La
forma cmo se procesan los cambios al interior de las economas es clave para que el
tejido productivo resulte reforzado.
Por ejemplo, el vnculo entre mayores exportaciones y crecimiento no es
automticamente positivo, ya que depende del tipo de exportaciones de que se trate y
del potencial que stas tengan para generar encadenamientos dinamizadores del resto de
la estructura productiva. Algo similar sucede con la inversin extranjera directa (IED).
No existe un vnculo inequvocamente positivo entre IED y crecimiento debido a que
ste depende del tipo de IED de que se trate, de los intereses que persiga donde se
instala y de los sectores en que se inserta.
Esto ha generado un creciente consenso en torno al hecho de que para tener xito
en la internacionalizacin de las economas en la era de la globalizacin, los
fundamentos macroeconmicos -cuyo restablecimiento fue sin duda el mayor logro de
la reforma de los aos noventa-, si bien imprescindibles, no son suficientes. La razn
debe buscarse en la existencia de fallas de mercado y, en relacin con stas, en las
ineficaces, y a veces inexistentes, polticas pblicas en los niveles micro y meso
econmicos. Ello afecta la innovacin, el desarrollo exportador y la diversificacin
hacia actividades productivas de mayor valor agregado.
El fuerte crecimiento de la competencia internacional que resulta del
surgimiento de nuevos competidores con bajos costos salariales en Asia y el Este de
Europa y los rpidos cambios tecnolgicos que afectan las ventajas comparativas, han
exacerbado la necesidad de una estrategia de desarrollo que articule polticas pblicas
efectivas. Si bien los pases de la regin vienen mostrando un mejor comportamiento
exportador en los ltimos quince aos y crecern de forma considerable en 2003-2008,
es evidente que han quedado detrs de sus competidores extraregionales en ms de una
dimensin.
Este es claramente el caso en materia de productividad, diversificacin de las
exportaciones e incorporacin de valor y, en especial, de conocimiento, en las
exportaciones y sus actividades relacionadas. Los escasos avances en este campo hacen
que la regin siga siendo vulnerable frente a cambios imprevistos en los precios de los
bienes primarios y a la amenazadora competencia de los bajos salarios en pases

emergentes de Asia, Europa del Este y otras regiones que pudieran reposicionarse en el
futuro.
Para ilustrar esta realidad cabe recordar que la significativa diversificacin de
exportaciones en la Cuenca del Caribe ha estado impulsada en buena medida por la
maquila estimulada por las preferencias comerciales de los EE.UU. Sin embargo, los
progresos en materia de valor agregado y encadenamientos productivos al resto de la
economa han sido muy limitados. Por otra parte, Sudamrica ha sido beneficiada en
los ltimos aos por un auge en los productos bsicos, asociado al fuerte dinamismo de
la economa mundial, particularmente de China y la India. Sin embargo, dicha bonaza
lleva inherente el riesgo de llevar a las economas de la subregin a una mayor
especializacin en productos bsicos, con los consabidos riesgos en materia de
volatilidad de los precios y eventual reduccin de la demanda, adems de los
insuficientes encadenamientos de dichos sectores con el resto de la economa.
Cabe sealar que no es que en Amrica Latina simplemente no existan
programas pblicos para la promocin de exportaciones, la atraccin de la IED y
promocin de la innovacin. El problema es que en muchos casos estos programas
carecen de un enfoque sistmico y son ms bien el resultado de la acumulacin de
distintas etapas de polticas pblicas, que no reflejan por tanto, coherencia con una
estrategia con visin de futuro. Tampoco son el fruto de un dilogo consistente e
integrado con los actores privados, ni disponen de recursos para su implementacin.
Si bien existen varios factores que explican este mediocre comportamiento y en
especial la escasa competitividad de Amrica Latina en relacin con sus competidores,
la falta de foco estratgico y lo efmero de las asociaciones pblico-privadas resultan
cruciales y merecen mayor atencin en la regin.

Espacio para las polticas pblicas y el rol de las Alianzas Pblico-Privadas


Lo que se requiere entonces, es el desarrollo de instituciones para la generacin
de consensos en torno a una visin nacional de la insercin de cada pas en la economa
mundial, en las cuales los gobiernos deben jugar un rol catalizador. Una vez que se
consigue el consenso, el estado debe pasar a jugar un rol pro-activo, ofreciendo
incentivos efectivos al sector privado, para la innovacin y el desarrollo exportador.
Esto representa, sin duda, una ruptura con la ortodoxia de los aos noventa, pero resulta
ms que evidente a la luz de las experiencias exitosas en Asia, Oceana y Europa, que
demuestran que una poltica pblica bien diseada puede efectivamente ayudar al sector
privado a superar las imperfecciones del mercado.
Con el objeto de contribuir a que la regin enfrente de mejor manera el desafo
que este tipo de estrategia plantea, con el apoyo de los gobiernos de Corea y de Chile, y
de la SEGIB y la Fundacin Carolina, en CEPAL hemos iniciado varios proyectos de
investigacin que buscan estudiar las experiencias de un conjunto de pases, que
podramos llamar de insercin internacional exitosa. Entre estos pases se encuentran
Australia, Canad, Corea, Espaa, Finlandia, Irlanda, Malasia, Nueva Zelanda,
Republica Checa. Lo fundamental para nosotros, es que ellos se caracterizan por ser
economas medianas y pequeas, con fuerte crecimiento exportador y un gran esfuerzo

efectuado en forma conjunta sector pblico y privadocompetitividad, innovacin y la diversificacin exportadora.

para el aumento de la

El nfasis est puesto no slo en analizar la estrategia de desarrollo sino


tambin, y muy particularmente, en estudiar el grado y la naturaleza de la colaboracin
entre gobierno y sector privado, la alianza pblico-privada. En este sentido hay que
destacar que en el sector privado se incluyen no solamente a empresas nacionales,
sino tambin empresas extranjeras, la academia (universidades, centros de I&D, centros
de formacin profesional, etc.) y el mundo laboral. Es claro que la implementacin de
estrategias ampliamente consensuadas, orientadas al mercado, suelen ser ms efectivas.
Uno de los aspectos clave a ser examinados ser cul es el compromiso
financiero entre el Estado y el sector privado en su conjunto para hacer efectiva la
estrategia. Esto es muy relevante a la luz de los escasos recursos disponibles en los
pases de la regin, entre otras razones por las crecientes demandas por mantener, e
incluso incrementar el gasto social y por las mejores condiciones laborales para el sector
pblico que la implementacin de estrategias de sta naturaleza requiere.
Los pases estudiados representan casos muy diferentes, cuyo rango se extiende
desde pases con focos estratgicos muy selectivos, a otros con estrategias muy
comprensivas. Tambin encontramos grandes diferencias en la naturaleza de la alianza
pblico-privada, la que puede ir de intensiva y comprensiva a parcial o marginal. Es
muy interesante observar, asimismo, que en casi todos los casos aun existen
insuficiencias en la estrategia de desarrollo, en algunos casos reconocidas y en proceso
de ser superadas, mientras que en otros persiste un debate interno sobre su evolucin.
Por lo anterior y porque no existe un modelo nico -cada uno de los pases
estudiados presenta un contexto nico enfatizamos que no se trata de copiar ninguna
experiencia en particular. Lo que estamos tratando de descubrir son algunos
principios genricos, en el desarrollo y operacin de las estrategias y de las alianzas
pblico-privadas. Los principios que esperamos deducir sern lo suficientemente
genricos para proveer claves que pudieran servir para guiar adaptaciones en la regin
segn los contextos propios.
Ms que concentrarnos en el contenido de una estrategia especfica, el qu, el
esfuerzo se concentra en discutir el cmo se establece una estrategia y cmo se la
hace operativa. En este sentido pensamos que los detalles operacionales del desarrollo e
implementacin de una estrategia son tan importantes como la estrategia misma.
Ciertamente, este foco en el cmo es la novedad del proyecto y la dimensin
usualmente ms difcil de acceder.
Esperamos entregar los resultados de estas investigaciones como parte del
material a ser presentados en el prximo perodo de sesiones de la CEPAL, que tendr
lugar en Repblica Dominicana en julio de 2008.