DEL, UCV,

APARATO
POLICIAL VENEZOLANO
REVISTA POLITEIA, N 37, VOL. 29. ORGENES
INSTITUTO DEYEDESARROLLO
STUDIOS POLTICOS
2006:123-146

Orgenes y desarrollo del aparato

policial venezolano*
Origin and development of the police
apparatus in Venezuela
Gilda Nez

Resumen

Abstracts

En este trabajo se hace una reconstruccin histrico-poltica del surgimiento y desarrollo del aparato policial venezolano, tomando como base
eventos que han marcado la historia venezolana.

The process of creation and development of the

police apparatus in Venezuela is analyzed in this
article, from a sociopolitical point of view, basically describing some main events of the
national history.

Un inventario de los elementos ms importantes

del sistema poltico venezolano que marcaron el
proceso de centralizacin del poder a principios
del siglo XX, definieron las transformaciones del
aparato policial y caracterizaron el desarrollo del
rgimen democrtico a partir de la segunda mitad del siglo XX, servir de asiento para develar
la dimensin poltica de la polica, comprender
su evolucin y redefinir su rol en el actual Estado democrtico y social de derecho y de justicia.

The main elements in the Venezuelan political

system that characterized the centralization of
political power at the beginning of 20th century,
defined the transformation of the police apparatus and led the development of the democratic
regime, will allow to dismantle the political
dimension of the police, understand its evolution and redefine its role in the social democratic
State.

Palabras clave:

Key words:

Polica; Aparato policial; Control social;

Seguridad; Orden pblico

Police; Social control; Public safety; Public

order; Police apparatus

* Este trabajo constituye una versin resumida de la tesis Polica, poltica y seguridad nacional en Venezuela, presentada para la obtencin del ttulo de Master Europeo Sistema Penal y Problemas Sociales en la
Universidad de Barcelona, en el ao 2001.
Recibido: 05-06-06
Aprobado: 09-10-06

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INTRODUCCIN
Se intenta hacer una reconstruccin histrico-poltica del surgimiento y temprano desarrollo del aparato policial venezolano. No se trata de una historia sobre
la polica como funcin o como cuerpo (aunque se puede hacer referencia ocasionalmente a ella bajo este enfoque), sino como fuente de poder dentro del Estado, como aparato policial.
A diferencia de los tradicionales enfoques (jurdico y criminolgico) que
estudian la polica en funcin del delito y la criminalidad en un tiempo y territorio
determinados, un enfoque sociopoltico permite estudiar la polica como parte
integrante de los instrumentos de control del Estado, como instrumento clave
para el ejercicio del poder (pues es all cuando se configura como aparato) y, por
ello, constituye un enfoque que permite identificarla como un mecanismo que
cambia y utiliza diversas estrategias segn las demandas y necesidades del sistema poltico y del modelo de Estado en el cual le corresponda ejercer el control
penal.
A riesgo seguro de incurrir en omisiones y simplificaciones histricas, se
tomarn algunos eventos que se considera han marcado el nacimiento y desarrollo de este aparato, con la finalidad de develar su dimensin poltica. Tomar la
polica como objeto de reflexin sociolgica y poltica, resulta un ejercicio imprescindible pero no sencillo, sobre todo por las dificultades que se presentan al
tratar de vincular la polica con el Estado, pues la polica ha sido y sigue siendo
un buen revelador de ste, y eso la ha revestido de cierta complejidad y hasta
confidencialidad que no ha facilitado su estudio.
Para cumplir esta tarea, es necesario identificar los orgenes del poder poltico y del mismo Estado moderno, pues la idea de aparato policial est ntimamente relacionada con ambos.
ANTECEDENTES: CENTRALIZACIN DEL PODER Y LA LUCHA
POR EL MONOPOLIO DE LA VIOLENCIA
Durante las primeras dcadas del siglo XIX en Venezuela se producen recios
movimientos polticos y luchas internas. Fuerzas separatistas a nivel regional
detentan el poder poltico y econmico, mientras el caudillismo se instala como
forma de ejercicio del poder poltico local y fraccionado (Urbaneja, 1975; 1978).

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La necesidad de establecer y consolidar un poder central fuerte, que procurara la

integracin nacional, gener durante el Gobierno de Guzmn Blanco, iniciado
en 1870 una serie de transformaciones en la estructura del pas. Desde entonces
se inicia un importante proceso de organizacin e institucionalizacin, caracterizado por la creacin de leyes fiscales y de hacienda, y el monopolio de la administracin de los recursos provenientes de la actividad minera, entre otras medidas
que debilitaron el sistema caudillista, gracias a la instauracin de una administracin centralizada y la progresiva integracin del territorio.
Importantes medidas poltico-militares para consolidar la unificacin del territorio y el fortalecimiento de la autoridad central fueron tomadas por uno de los
ltimos representantes del caudillismo en Venezuela, Cipriano Castro (1899-1908),
quien condujo al pas al siglo XX y cre una fuerza militar permanente, de carcter nacional, al servicio de un solo jefe, encargada de eliminar los viejos ejrcitos
privados que obstaculizaban el fortalecimiento del aparato estatal.
Castro orden mediante decreto la entrega de todas las armas y elementos de
guerra en manos de los habitantes, debilitando el poder armado de los caudillos.
Por su lado, el Ejrcito, aunque no era un cuerpo profesional, fue un instrumento
eficaz para la conservacin del control interno durante los primeros aos del siglo
XX, junto a los cuerpos de polica existentes, cuya funcin era la conservacin
del orden y la tranquilidad pblica (segn Decreto Orgnico del Distrito Federal,
del 2 de mayo de 1901) y que sirvieron de apoyo del recin instaurado poder
central.1
A pesar de las medidas tomadas, el gobierno no logra eliminar por completo
los focos dispersos de poder y violencia, elementos que segua compartiendo con
ejrcitos y clanes privados, lo cual reflejaba cierta fragilidad del Estado.
Hasta entonces, el poder poltico en Venezuela lo posea quien fuera capaz
de apropiarse de l. El asalto de Gmez a la presidencia en el ao 1908 lo puso en
evidencia, pero, para mantenerlo, el nuevo gobernante deba asegurarse estabilidad poltica y cumplir con el pago de las deudas, pues fuertes conflictos internacionales durante el Gobierno de Castro (un embargo y bloqueo naval en 1902)
haban activado el papel de Estados Unidos como polica internacional basado
1

Para Gabaldn (1999), la imagen de estos agentes del orden no era positiva, pues eran considerados como
un instrumento de arbitrariedad, ignorantes de sus deberes y cuya actividad estara signada por la improvisacin y la arbitrariedad.

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en la Doctrina Monroe (1823), advirtiendo que la intervencin norteamericana

poda evitarse si los pases del Caribe formaban gobiernos estables y pagaban sus
deudas.2 Evidentemente, el fortalecimiento del Estado y especialmente el ejercicio del monopolio de la violencia, era imprescindible para el mantenimiento del
rgimen poltico y el orden y estabilidad interna del pas.
La expansin petrolera despus de la primera dcada del siglo XX marca el
comienzo de una gran transformacin en el pas, aunque no ser sino hasta 1920
cuando comienzan las inversiones a gran escala en la industria petrolera. En la
mayora de los estados de Amrica Latina el poder poltico y el poder econmico
han estado estrechamente relacionados con la creacin y desarrollo del Estado
moderno, entendido en sentido sociopoltico como
una asociacin de dominacin con carcter institucional que ha tratado, con
xito, de monopolizar dentro de un territorio la violencia fsica legtima como
medio de dominacin y que, a este fin, ha reunido todos los medios materiales
en manos de sus dirigentes y ha expropiado a todos los funcionarios estamentales
que antes disponan de ellos por derecho propio, sustituyndolos con sus propias jerarquas supremas (Weber, 1998:92).

Bajo este marco terico, el Estado moderno en Venezuela se consolida a

travs de la conformacin de un ente polticamente centralizado, que se fortalece
mediante la obtencin de mayores cuotas de poder, a travs de un amplio control
territorial y poblacional, a la vez que ocurre su integracin a un mercado mundial
capitalista, fundamentalmente como productor de petrleo y, sobre todo, cuando
procura con xito el monopolio de la violencia fsica legtima en sentido
weberiano.
La mayora de los historiadores y polticos coinciden en que fue Gmez quien
condujo a Venezuela hacia la era moderna. Segn Lombardi (1985:217),

Segn Teodoro Roosevelt, si una nacin demuestra que sabe actuar de manera razonable y decente, si
mantiene el orden y cumple con sus obligaciones, no tiene que temer intervencin por parte de los Estados
Unidos. Pero debilidades repetidas y una carencia de poder que se traduzca por un relajamiento general de
los lazos de la sociedad civilizada pueden, en Amrica como en otras partes, requerir en ltima instancia la
intervencin de alguna nacin civilizada, y en el hemisferio occidental, la adhesin de los Estados Unidos
a la Doctrina Monroe puede empujarlos en tales casos flagrantes de falta o impericia, a ejercer, bien a su
pesar, un poder de polica internacional (citado por Riera Encinoza en los Gendarmes del orden en Amrica Latina, 1980).

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la paz que l trajo a Venezuela permiti el desarrollo de la industria del petrleo despus de la primera guerra mundial y el boom de esta industria desat
sobre el pas una serie de fuerzas modernizadoras que a duras penas poda
contener el aparato eficiente y despiadado de la dictadura.

LOS PRIMEROS APARATOS REPRESIVOS Y EL CONTROL

POLTICO
Junto a la insercin del pas al mundo capitalista e industrializado del siglo
XX, se perfecciona el aparato represivo, crendose por primera vez un ejrcito
profesional, moderno y bien organizado, un aparato militar de cobertura nacional que es utilizado para garantizar el orden civil interno y suprimir cualquier
intento para derrocar al rgimen, un aparato militar que logra destruir los ejrcitos
privados de los caudillos regionales, funcionando como una importante fuerza de
poder poltico. Si bien este aparato militar no escatim recursos para impedir manifestaciones populares, patrullar fronteras, reprimir revueltas y alborotos pblicos, no era capaz de identificar al disidente individual, al callado conspirador intelectual,
al estudiante reformista o al ciudadano desafecto al rgimen (Lombardi, 1985).
Eliminado efectivamente el caudillismo y frente a la necesidad de lograr un
mayor y ms intenso control de personas con fines primordialmente polticos,
surge un aparato policial embrionario conocido como La Sagrada (1915), una
polica secreta, centralizada, politizada, consagrada al mantenimiento y la supervivencia del gobierno gomecista y que escapaba al proceso de burocratizacin
del Estado. A travs de la informacin recaudada por los agentes de La Sagrada, se lograba un control ms amplio a travs del cual era posible detectar y
reprimir a los enemigos polticos que pudieran amenazar con alterar el orden.
A pesar de que generalmente se le atribuye al Ejrcito la subsistencia del
Gobierno de Gmez, La Sagrada juega un importante papel en esta labor, pues
a travs de sus tcticas represivas y labores de investigacin garantizaba la informacin necesaria para prevenir acciones polticas que vulneraran o pudieran vulnerar la estabilidad del rgimen. Bajo un clima de terror, prohibiciones, fuertes
castigos y omnipresentes rganos de represin,3 el Estado gobernado por Gmez

Sobre la represin durante el gomecismo, consultar las obras de Jos Rafael Pocaterra, Memorias de un
venezolano en la decadencia; Rufino Blanco Bombona, Cantos de la prisin y del destierro; Jos Hernndez,
La oposicin a la dictadura gomecista; Carlos Flores, Gmez, patriarca del crimen, entre otras.

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logr superar situaciones de grave crisis poltica y garantizar la paz y el orden

pblico tan necesario para la subsistencia de su gobierno y para la continuidad
de las exportaciones petroleras.
La creciente maquinaria represiva del Gobierno sera legitimada por una ideologa que eriga el principio de autoridad en fuente de poder, progreso y estabilidad poltica, la Doctrina del gendarme necesario (1919), cuyo propsito era
analizar y justificar el surgimiento del caudillo y la necesidad de su existencia, la
necesidad de un gendarme electivo o hereditario de ojo avizor, de mano dura,
que por las vas de hecho inspira el temor y que por el temor mantiene la paz
(Vallenilla Lanz, 1999:119).
Es as como Gmez logr gobernar durante 27 aos, decretando leyes para
intimidar y reprimir insurgentes y prevenir posibles alteraciones del orden pblico. No fue sino hasta despus de su muerte (1935) cuando fueron proclamadas
algunas libertades.
A un nuevo gobierno a cargo del Ministro de Guerra y Marina de Gmez
Eleazar Lpez Contreras le correspondera asegurar el orden interno y mantener la imagen internacional de estabilidad poltica que se conserv durante el
gomecismo, pues con ella se garantizaba la exportacin del petrleo y se conservaba la confianza de los capitales extranjeros.
Bajo el lema calma y cordura se llam a la paz, asegurando el fin de la
tirana. Para procurar el consenso, se exalt la ideologa nacionalista, fundamentada en el culto a Bolvar y la glorificacin de sus ideales. Para impedir la propagacin de algunas doctrinas poltico-econmicas que imperaban a nivel internacional contrarias al capitalismo, por va constitucional se limit la libertad de
pensamiento. El Ejecutivo, habilitado para tomar las medidas necesarias para
controlar y reprimir la oposicin al Gobierno, decret una ley para garantizar el
orden pblico y el ejercicio de los derechos individuales (Gaceta Oficial N 19.607,
de 18 de junio de 1936), que en respuesta a las acciones de los movimientos
progresistas polticos y sociales que amenazaban con un cambio radical, regulaba
la organizacin de las reuniones pblicas y las asociaciones, prohiba las huelgas
con fines polticos y aquellas realizadas por funcionarios y empleados pblicos
en cualquier ramo de la administracin. Tambin, prohiba la propaganda poltica
ilegal (considerando como tal aquella que se realizaba en favor de la abolicin de
la propiedad privada, lucha de clases, incitacin de los obreros contra los patronos, dictadura del proletariado, etc.). En fin, una ley enfocada a garantizar el

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orden pblico, entendido como orden poltico y econmico, ms que el ejercicio

de los derechos individuales.
El mismo ao en que se decreta la Ley para garantizar el orden pblico y el
ejercicio de los derechos individuales, se inicia un proceso de desestabilizacin
poltica que conllev la suspensin de garantas constitucionales y el endurecimiento de la reaccin penal. La criminalizacin de toda accin poltica que pretendiera una modificacin a la estructura de autoridad, no haca ms que poner en
evidencia la estrecha relacin entre la legislacin y el poder poltico (o la servidumbre la primera con respecto al segundo). Es as como a travs del sistema
jurdico penal se logr la instauracin de las instituciones, prcticas y procedimientos legales para el ejercicio poltico de la represin y la fuerza.
SURGIMIENTO DEL APARATO POLICIAL
Si bien la obtencin del monopolio de la violencia fsica sera pieza clave
para el fortalecimiento del Estado moderno (entendido en sentido weberiano), el
aparato policial como tal no estaba formalmente desarrollado an. Hasta las primeras dcadas del siglo XX el aparato represivo por excelencia haba sido el
Ejrcito Nacional. La polica como aparato represivo del Estado no surgir sino a
partir de su definitiva institucionalizacin durante el Gobierno de Lpez Contreras,
pues los cuerpos policiales aislados y desordenados que funcionaron durante la
dictadura gomecista no estaban ni estructural ni funcionalmente organizados. Tampoco estaban preparados para garantizar el mantenimiento del orden interno ni
para enfrentarse al conflicto social y poltico que se estaba generando en la sociedad. Por ello, la necesidad de crear una institucin policial que se erigiera principalmente en garante del orden pblico nacional: un aparato policial.4
Cuando luego de la muerte de Gmez desaparece La Sagrada, los cuerpos
policiales de algunos estados y del Distrito Federal se abocaron al resguardo del
orden pblico. Para ello se crearon oficinas poltico-sociales, que realizaban labores de polica secreta y de investigaciones, para detectar y reprimir militantes
de la izquierda poltica, pero no exista en ellos una organizacin para combatir
las nuevas fuerzas polticas, ni una formacin doctrinaria para darle contenido y

Para un estudio sobre el aparato policial en el Estado espaol, consultar la obra de Amadeu Recasens
(1989; 1993).

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justificacin a sus actividades. Segn Pedro Estrada, jefe de la Seccin PolticoSocial de la Polica de Caracas, estos cuerpos no estaban preparados para la lucha
ideolgica (Blanco Muoz, 1983a), y es que esos cuerpos policiales desarticulados no garantizaban la proteccin de los intereses nacionales ni la intervencin
del Estado en todo el territorio.
La institucionalizacin, profesionalizacin y centralizacin de la funcin policial era necesaria para salvaguardar el orden pblico nacional. Segn Gabaldn
(1999), el trnsito de la larga dictadura a la apertura y flexibilizacin requera de
un control policial centralizado, y es as como en 1937 se decreta la creacin del
Servicio Nacional de Seguridad (segn Gaceta Oficial N 20.331 de 4 de agosto
de 1937), de carcter cvico-militar, que comprenda la Guardia Nacional (inspirada en la Guardia Civil espaola y mucho ms moderna que la Guardia Nacional
venezolana del siglo XIX) y el Cuerpo de Investigacin.5 Vale la pena resaltar que
a travs de este servicio se regulariza la permanencia del control militar en la
sociedad.
Tambin, es importante sealar que la Guardia Nacional en Venezuela, creada en 1811 por disposicin constitucional (artculo 62 de la Constitucin Federal
de Venezuela, 1811), fue reestructurada y eliminada en distintas oportunidades
durante el siglo XIX, y no obtendr suficiente importancia ni estabilidad como
cuerpo de seguridad del Estado hasta su incorporacin al Servicio Nacional de
Seguridad, funcionando como importante brazo militar del poder poltico. Las
consecuencias de este nuevo e importante rol marcarn la existencia de una cultura y funcin policial militarizada, histricamente muy funcional a regmenes
autoritarios.
El Servicio Nacional de Seguridad marc la pauta en el desarrollo institucional
de la polica venezolana, signific el desarrollo de los cuerpos policiales frecuentemente centralizados, rgidamente jerarquizados, con cobertura en todo el
territorio nacional y con estilos militarizados de gestin (Gabaldn, 1999). Las
5

Segn la Ley del Servicio Nacional de Seguridad, promulgada un ao despus de la creacin del Servicio
Nacional de Seguridad (mediante Gaceta Oficial N 19.637 de fecha 4 de agosto de 1938), seran atribuciones del Cuerpo de Investigacin del Servicio Nacional de Seguridad: investigar todo conato de perturbacin del orden pblico; prevenir la ejecucin de toda clase de delitos, supervigilando a los elementos
maleantes de la sociedad; recopilar y organizar datos estadsticos de la criminalidad en Venezuela; cooperar con el Poder Judicial en el descubrimiento y captura de los delincuentes de todo orden (otorgndole a
los funcionarios el carcter de instructores del sumario) y organizar y dirigir la identificacin de nacionales y extranjeros.

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caractersticas del novedoso aparato policial seran la mejor garanta de sumisin

jerrquica del conjunto al sistema poltico, una sumisin basada principalmente
en la dependencia orgnica y funcional de la institucin policial al poder poltico
gubernamental, creando una estrecha relacin entre la polica y el sistema poltico, segn la cual la autoridad que dispone del poder no slo dicta normas y toma
decisiones, sino que ahora ms que nunca tiene la capacidad de hacerlas cumplir
a travs del ejercicio de la funcin policial y del uso de la fuerza, de ser necesario.
Concebido legalmente como una institucin autnoma de carcter apoltico
y tcnico, el Servicio Nacional de Seguridad es perfeccionado como cuerpo investigador en 1946 (aunque no sufre cambios significativos en su organizacin)
con asesora de la Seguridad Nacional francesa. Es as como durante el mandato
de la Junta Revolucionaria presidida por Rmulo Betancourt, desde la cual se
ordena la disolucin de las policas municipales que fueron reorganizadas durante el Gobierno de Medina Angarita (1941-1945), surge la Seguridad Nacional,
que como aparato policial se distinguir an ms por su estructura piramidal,
altos niveles de burocratizacin y escasa flexibilidad y permeabilidad ante las
exigencias sociales.
En este punto es importante destacar la doble dimensin de la funcin policial, segn la cual, por un lado, se protegeran importantes objetivos para el conjunto social, as como los derechos de las personas reconocidos en la Constitucin
y las leyes, y por el otro tambin cumplira determinados objetivos polticos, a
travs de la preservacin del orden pblico y el mantenimiento de un grupo en el
ejercicio del poder poltico. Desde este punto de vista, el ejercicio de toda funcin policial se debate naturalmente entre motivaciones polticas y sociales (Loubet
del Bayle, 1998:15), pero ser la ruptura de este equilibrio en beneficio de la
lgica poltica, orientada principalmente hacia la proteccin de las instituciones y
autoridades polticas establecidas, lo que, como se tratar ms adelante, definir
y consolidar el desarrollo del aparato policial en Venezuela.
ORDEN PBLICO Y SEGURIDAD NACIONAL
En 1947 el Congreso aprob una Constitucin que reconoca a los ciudadanos
amplios derechos sociales y polticos, adems de importantes reivindicaciones
para los trabajadores. Mientras en Venezuela se declara la garanta de los derechos sociales y polticos y la lucha contra la dependencia econmica, el presidente de Estados Unidos, Harry Truman (1945-1953) inicia su poltica internacional

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basada en la necesidad de combatir el comunismo en todos los lugares que ste

amenazara la existencia y la paz de los pueblos libres, por cuanto estara afectando tambin la seguridad nacional (Brockway, 1958:74-78).
El 14 de febrero de 1948 la Junta de Gobierno entrega el poder al primer
presidente electo por votacin directa y popular en Venezuela, el escritor y maestro Rmulo Gallegos, pero fuertes movilizaciones sociales y los inicios de un
nuevo proceso poltico en Venezuela parecan alterar las bases del poder tradicional y la verticalidad de las relaciones sociales. El 24 de noviembre de ese mismo ao un golpe militar pone fin al brevsimo ensayo democrtico, dando inicio a
un gobierno militar provisional que manifiesta abiertamente la intencin de devolver el poder a los civiles, tomar medidas en pro del inters nacional y el
mantenimiento del orden social. Paralelamente, declara toque de queda en el
territorio nacional, suspende las garantas constitucionales, aumenta el control
punitivo y censura la prensa. Habiendo eliminado a la mayora de los partidos
polticos y sindicatos de trabajadores, el poder militar ahora ms sofisticado y
organizado dirige la transicin hacia la democracia, y en 1952 convoca a elecciones populares.
En 1952 el nuevo gobierno militar convoca a elecciones populares. El general Marcos Prez Jimnez, miembro de la Junta Militar de Gobierno y encargado
del Ejrcito, desconoce los resultados electorales (para l desfavorables) y asume
la presidencia provisional del Estado venezolano, autoproclamndose presidente
para el siguiente perodo 1953-1958.
Durante este perodo, caracterizado por fuertes restricciones de las libertades
y las garantas civiles y polticas, se dan los procesos de expansin y consolidacin de las relaciones entre poder poltico y poder econmico. El Estado se presentaba como el mayor y mejor empresario en importantes sectores de la economa,
a la vez que se favorecen las inversiones extranjeras. Por su poltica econmica y
la constante preocupacin ante el problema de la infiltracin comunista, el general Prez Jimnez sera condecorado con la Legin de Honor, por el Gobierno
de Estados Unidos.6
6

En este sentido, durante la presidencia de Eisenhower no slo son reconocidos los beneficios de su poltica
econmica y financiera para la expansin de las inversiones extranjeras, sino que personalmente sera
reconocido porque su infatigable energa y la firmeza de sus propsitos han elevado grandemente la
capacidad de las Fuerzas Armadas de Venezuela para participar en la defensa colectiva del Hemisferio
Occidental. (...) Su constante preocupacin ante el problema de la infiltracin comunista ha mantenido

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El nuevo gobierno se enfrentaba a las fuerzas polticas y sociales internas

que se haban fortalecido durante los brevsimos perodos de libertad y democracia. No lo haca a travs del Ejrcito, pues Prez Jimnez no quera un ejrcito de
ocupacin, sino un garante de la soberana nacional (Blanco Muoz, 1983b:111).
Para las labores de seguridad interna, se requera un aparato policial capaz de
realizar tareas de inteligencia y detectar eficazmente a los disidentes polticos.
En momentos de profunda crisis poltica, el renovado aparato policial asumi un rol protagnico en el mantenimiento del orden pblico, funcionando abiertamente como el arma principal del poder poltico del Estado y soporte en el cual
descansaba el rgimen dictatorial. El antiguo Cuerpo de Investigacin del Servicio Nacional de Seguridad, convertido en Seguridad Nacional, contaba fundamentalmente con una Divisin Poltica y una Divisin Criminolgica. En funcin
de la necesidad de detectar y eliminar la disidencia, la Seguridad Nacional, concebida como apoltica, fue cediendo a un creciente proceso de ideologizacin y
politizacin.
Tradicionalmente, se considera a la polica como la guardiana de ciertas concepciones sociales y polticas, en esa doble dimensin a la cual se hizo referencia
anteriormente y que no siempre logra combinar con xito, inclinndose por una u
otra dependiendo de las circunstancias.
La Seguridad Nacional cede al proceso de politizacin, proceso que segn
Marcel Prlot, refirindose a las organizaciones policiales en general, estara caracterizado por una organizacin propia, consagrada al mantenimiento del poder
de un grupo, que hace uso del monopolio de la coaccin en su provecho (cit.
Loubet del Bayle, 1998).
El peligro para el gobierno nacional y los intereses internacionales era el
comunismo, y cualquier forma de disidencia poltica, tentativa de cambio social
o accin que supusiese una amenaza al rgimen, era relacionada con el comunismo, de cualquier forma criminalizada y rpidamente reprimida. Como bien seala Riera Encinoza (1985), la mayora de los cuerpos policiales latinoamericanos
as como otros servicios de seguridad generalmente han aceptado que les sealen a quines deben perseguir y reprimir, y Venezuela no fue la excepcin.
alerta a su gobierno para alejar la amenaza existente contra su propio pas y el resto de las Amricas...
(Altuve Carrillo, 1973:377).

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La violencia institucional se impuso ante la necesidad de cumplir con el principal atributo del aparato policial, cual era el mantenimiento del orden pblico
(poltico), fortalecindose un modelo policial autoritario donde los intereses sociales quedaban subordinados a los polticos.
La funcin preventiva de la Seguridad Nacional giraba alrededor de la necesidad de conocer la posibilidad de eventuales desrdenes para reaccionar contra
los autores, una suerte de prevencin coactiva, tpica de modelos policiales que
erigen el mantenimiento del orden pblico en su funcin principal.
Este aparato policial tena una participacin activa en el funcionamiento del
sistema poltico, principalmente como fuente de apoyo interno, como una fuente
de informacin objetiva del poder (Loubet del Bayle, 1998:25). Las labores de
inteligencia contaban con informantes, delatores y confidentes, y se utilizaban
las ms violentas, variadas y refinadas formas de tortura.7
Las formas de represin poltica utilizadas produciran los efectos necesarios para el orden o la idea de orden que requera la dictadura. Durante todo el
perodo se despleg una brutal represin, particularmente contra la clase obrera y
los partidos disidentes,8 mientras las clases populares se inhiban de plantear reivindicaciones o demandas, como sealaran Maza Zavala y Malav, para no soportar la violencia de aquel orden represivo que asentaba sus irritantes potestades
en el miedo (1980:11).
Mientras la vida del pas descrita por los diarios nacionales controlados y
censurados severamente reflejaba paz social y progreso econmico, en toda la
7

Sobre algunas de las formas ms comunes de tortura fsica empleadas por la Seguridad Nacional, Mendoza
ofrece el siguiente relato: En los stanos de la Plaza Morelos, donde funcionaba esta inquisicin de los
tiempos contemporneos de Venezuela, se instalaron servicios especiales de refrigeracin para obtener
hielo a toda hora. Los detenidos, sin ropas, eran obligados a tomar asiento sobre las largas panelas de hielo
durante varias horas para hacerlos rendir a las exigencias de los esbirros. () Exista el funesto cuarto de
los interrogatorios. All encontr el pblico que visit el edificio de la Seguridad Nacional el da de su
derrumbamiento, ropas llenas de sangre a la entrada, copias amarillas de asientos de interrogatorios que se
efectuaban en el cuartico maloliente, de dos metros cuadrados, en cuyo centro haba un ring de automvil
sobre el que paraban a los detenidos para golpearlos () Mquinas especiales de generar corriente elctrica fueron encontradas en los stanos. Con ellas aplicaban corrientes a los detenidos en las partes pudendas. Mendoza, Jos Rafael (1960). Estructura de la Polica Judicial en Venezuela. Citado por De Sales,
Francisco (1972). La polica judicial, pp. 12-14.
Sobre las formas de tortura y las vctimas de la represin durante la dictadura perejimenista, consultar el
libro de Jos Vicente Abreu Se llamaba SN, y tambin la obra editada por Jos Agustn Catal, Los crmenes impunes de la dictadura; La resistencia en el rgimen de Prez Jimnez; Libro negro (1952); Venezuela bajo el signo del terror; Los archivos del terror. 1948-1958; La dcada trgica, entre otros.

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repblica se multiplicaba y extenda la maquinaria del terror, que sera descrita

por Abreu como una maquinaria monstruosa, sutil y tosca a la vez.9
La dependencia poltica que caracteriz a este aparato policial, ms all de lo
orgnico y funcional, estaba apoyada en la subordinacin ideolgica al poder
poltico, en la lealtad absoluta e incondicional al gobierno nacional. Esto, como
era de esperarse, generaba impunidad, principalmente a travs de la inercia (e
incluso complacencia) de los administradores polticos ante las actuaciones (arbitrarias e ilegales) de los funcionarios policiales.
Una polica con las caractersticas antes descritas, centralizada y fuertemente jerarquizada, puede fcilmente ser objeto de politizacin y adquirir proporciones y funciones ocultas alarmantes, y es obvio que si existe un divorcio flagrante
entre el gobierno y la opinin pblica, no es en nombre del pueblo y del inters
general que actuar un aparato con tales caractersticas, sino en beneficio del
poder, como bien apunta Le Clre (1972) cuando se refiere a la polica.
Al ampliarse la concepcin de contrainsurgencia e identificar a todos los
disidentes como enemigos internos, las tcnicas de persecucin y represin se
generalizaron. Los mtodos para combatir al adversario tendieron a ser cada vez
ms clandestinos e irregulares, amparados en la efectividad policial, sobre todo al
final del perodo dictatorial, cuando una severa crisis fiscal sumada al aumento
de los ndices de desempleo, agudiza la crisis poltica interna y la represin y
persecucin alcanzan niveles sorprendentes.
La solidez del aparato militar y policial se vino abajo. Segn Maza Zavala y
Malav (1980), los crecientes problemas sociales que afectaron a las masas trabajadoras y los problemas econmicos que amenazaron los intereses de la burguesa (y habra que agregar el intento del gobernante para prolongarse en el
poder por medio de un plebiscito), fueron factores determinantes para una insurreccin militar y una participacin social masiva el 23 de enero del ao 1958.
9

Jos Vicente Abreu es autor del libro Se llamaba SN, publicado por primera vez en 1964, donde describe
de manera directa y severa, en forma de novela-testimonio, la lucha clandestina de la resistencia, la vida en
las crceles y campos de concentracin desde el golpe de Estado de 1948 hasta la vspera de la cada de la
dictadura. Describe la Seguridad Nacional como una polica secreta integrada por un vasto cuerpo de
cinco mil oficiales y agentes y, adems, millares de confidentes de diferentes escalas sociales, distribuidos
en toda la repblica, sostenidos por un presupuesto de gastos ilimitados. Segn lo describe el mismo autor,
la Seguridad Nacional secuestr ms de diez mil venezolanos, hombres y mujeres. A sus cmaras de
tormento y terror llev millares de combatientes de la resistencia. Un nmero no determinado de ellos fue
asesinado durante los procesos de interrogatorio y en los traslados de una crcel a otra.

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El da siguiente al derrocamiento de Prez Jimnez desaparece la Seguridad Nacional como cuerpo de investigacin y se da inicio a un nuevo proceso democrtico. Un sistema de pactos polticos, acuerdos sociales y alianzas con el capitalismo
mundial permite consolidar la autoridad del gobierno y aislar al Partido Comunista Venezolano de la vida poltica nacional.10
Fuertes medidas econmicas de corte liberal afectaron desfavorablemente a
las clases sociales, provocando el descontento de la clase trabajadora. A una dura
confrontacin poltica sobrevino un firme control poltico sobre las masas obreras
y campesinas. Al parecer, las necesidades sociales no eran compatibles con la paz
y el orden polticamente necesario. Se reprimieron intentos subversivos, insurrecciones populares, se censur la libertad de prensa y se suspendieron las garantas
constitucionales. Aun en democracia, los derechos para la participacin social y
poltica no eran absolutos. Censura y represin seran las caractersticas de los
primeros aos de la vida democrtica venezolana, una democracia dirigida.
Disuelta la Seguridad Nacional, el ltimo cuerpo de Polica Nacional integrado y organizado, se procede a la reorganizacin del aparato policial. Se crean
nuevos cuerpos de polica administrativa descentralizados y los que ya existan
fueron reestructurados. Eran cuerpos con funciones preventivas y con competencia para el control de faltas y aplicacin de sanciones administrativas.
Por un lado, exista la necesidad de ajustar la funcin policial a los cambios
sociales de un pas con una poblacin urbana en crecimiento, pero tambin se
requera un aparato que garantizara la estabilidad del sistema democrtico y a la
vez sirviera de contencin al conflicto poltico, caracterizado por manifestaciones callejeras, huelgas, etc. Lo ms importante, como bien apunta Santos Alvins
(1992), era proyectar una imagen institucional que en nada recordase a la Seguridad Nacional.
La principal innovacin del nuevo aparato policial con respecto a la centralizada Seguridad Nacional, ser la importante y definitiva separacin entre la investigacin del delito y la seguridad del Estado. Para lo primero, se crea una
10

Despus de la trgica experiencia sufrida durante la dictadura, Accin Democrtica (AD), el partido social
cristiano Comit de Organizacin Poltica Electoral Independiente (Copei) y Unin Republicana Democrtica (URD) crean una coalicin tripartita a travs de la firma del Pacto de Punto Fijo, excluyendo al
Partido Comunista (PCV), pues ste ultimo representaba una filosofa poltica que segn los firmantes
del Pacto no se compaginaba con la estructura democrtica del Estado que se pretenda consolidar.

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polica cientfica de investigacin, el Cuerpo Tcnico de Polica Judicial, cuyas

funciones consistirn bsicamente en preparar y auxiliar a los tribunales penales
en lo que a la comprobacin de los delitos, aprehensin de los delincuentes y
acopio de pruebas se refiere, y para lo segundo, esto es, la seguridad del Estado,
en 1959 se crea una Direccin General de Polica (Digepol), que conocer de los
delitos que atenten contra el orden pblico y la seguridad de la nacin.
La Guardia Nacional, sin ser un cuerpo policial, es ratificada en sus funciones de polica, prestando servicio rural, urbano, vial, sanitario, fiscal, fronterizo,
de conservacin ambiental, de proteccin de instalaciones industriales, y de vigilancia y custodia penitenciaria, ampliando considerablemente su competencia
funcional inicial.
El fin de la dictadura y la disociacin del aparato policial no implica el final
de la represiva y violenta historia poltica venezolana. Venezuela, a diferencia de
otros pases latinoamericanos, escapa al autoritarismo burocrtico caracterstico
de los regmenes militares de la dcada de los sesenta y setenta, pero la ideologa
del control y la represin se mantendra, slo que vestida de civil.
A partir de los aos sesenta penetra definitivamente en Venezuela as como
en otros pases latinoamericanos la Doctrina de la Seguridad Nacional,11 que
defina los problemas de subsistencia y mantenimiento de la soberana que se
presentan en todo Estado nacional (Garca Mndez, 1987). A travs de esta doctrina, los cuerpos militares y policiales venezolanos adquirieron conceptos y herramientas ideolgicas y operativas para actuar contra los disidentes polticos,
considerados enemigos internos.
Mientras una nueva Constitucin garantista es promulgada en 1961 caracterizada por el equilibrio de los poderes del Estado, por consagrar los ms avanzados derechos fundamentales y por establecer la armona entre los derechos de
los ciudadanos y las necesidades sociales, se desempolva y renueva el viejo
aparato de represin poltica (el mismo del que fueran vctimas durante la dictadura los integrantes del partido de gobierno), slo que con otro nombre y bajo
otra autoridad.
11

Para un estudio detallado sobre la Doctrina de la Seguridad Nacional en Venezuela y el contenido de sus
componentes autoritarios, consultar la obra de Miguel Manrique. La seguridad en las Fuerzas Armadas
venezolanas, 1996.

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El Gobierno de Betancourt se ve gravemente afectado por la lucha de los

distintos movimientos sociales y repetidas rebeliones militares que ocupan la atencin del gobierno, trayendo como consecuencia la peridica suspensin de las
recin estrenadas garantas constitucionales. Los nuevos cuerpos de seguridad
del Estado actuaron apoyados en la Doctrina de la Seguridad Nacional y amparados en la suspensin de las garantas, en la procura del orden pblico y como
respuesta a las protestas populares (muchas de ellas a raz de la misma suspensin). Las polticas gubernamentales se centraron en la bsqueda de la estabilidad del recin instaurado rgimen democrtico.
En los momentos de crisis poltica descritos, el nuevo gobierno democrtico
fue capaz de violar los mecanismos jurdicos, e incluso ideolgicos, que ellos
mismos haban creado para asegurarse la adhesin popular, utilizando contra la
sociedad los instrumentos de coercin y violencia propios de los regmenes
autoritarios.
Segn Maza Zavala y Malav, durante el Gobierno de Betancourt se neg la
audiencia a planteamientos de verdaderas reformas, se clausur el espacio poltico de la izquierda revolucionaria y se quebrantaron los trminos de la represin
tolerable (1980:20-21). En este sentido, y ante las constantes manifestaciones
de malestar social y de protestas colectivas, el gobierno democrtico revive la
represin sistemtica sobre los partidos disidentes y declara la censura poltica,
ilegalizando algunos partidos de izquierda. Al rechazo poltico del gobierno sigui la declaracin abierta de la lucha armada comunista.
Mientras los partidos de izquierda eran censurados, los grupos gubernamentales de presin poltica continuaron actuando y la accin poltica violenta contrarrevolucionaria se fortaleci. Gobierno y oposicin utilizaron la violencia como
medio de comunicacin, establecindose de esta manera un crculo vicioso y destructivo que, al menos para el Estado y algunos centros de poder, puede resultar
funcional, por cuanto puede justificar la reaccin, la emergencia y la represin.12
12

En Venezuela se recreaba de esta forma una suerte de estado de excepcin, donde la seguridad nacional
adquiri un valor supremo y en cuyo contexto resultaba fundamental neutralizar, bajo cualquier medio a
disposicin, los comportamientos nocivos del enemigo. Para un anlisis de las relaciones entre sociedad,
Estado y derecho penal autoritario en Occidente, se recomienda consultar la obra de Serrano-Piedecasas,
Emergencia y crisis del Estado social. Anlisis de la excepcionalidad penal y motivos de su perpetuacin,
1988.

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En este contexto, la violencia como reaccin al conflicto fue la opcin elegida por el gobierno para calmar los nimos, y mientras se exaltaban los atributos
del Ejrcito como garante de la integridad territorial de la Nacin, protector de
la Constitucin, de las leyes y de los gobiernos del pueblo,13 stos junto al
renovado aparato de violencia respondieron respaldando las polticas represivas
del gobierno.
Consecuentemente, las medidas gubernamentales en materia de seguridad se
tradujeron en mayores dotaciones para las Fuerzas Armadas Nacionales, en el
llamamiento a las filas de nuevos contingentes para asegurar el orden pblico, y
en la intensificacin de la lucha antiguerrillas (Velsquez y otros, 1980).
A pesar de los intentos de racionalizar la violencia estatal justificada por
algunos por la amenaza permanente al sistema democrtico y al sistema econmico capitalista, el fracaso de la legalidad y de las instituciones democrticas en
general se puso en evidencia a travs del terrorismo de Estado, la utilizacin
masiva de los recursos de fuerza y la impunidad.
Estas circunstancias persisten durante los primeros aos del siguiente perodo presidencial 1964-1969, a cargo de otro representante de AD, Ral Leoni.
Segn Maza Zavala y Malav (1980), el auge de la violencia y el funcionamiento
normal de la economa se haban aproximado al lmite de incompatibilidad. Era
necesario segn los autores un clima de conciliacin nacional que sirviera de
base a una mayor fluidez de los procesos productivos locales.
HACIA LA PACIFICACIN NACIONAL
A partir del 1969, con la eleccin de Rafael Caldera como Presidente de la
Repblica, surgen nuevos y fundamentales principios que orientan la maquinaria
del Estado hacia una nueva perspectiva en materia de poltica nacional e internacional, al tiempo que se inicia una poltica econmica que busca diversificar la
produccin nacional y las exportaciones, promoviendo la venezolanizacin de
algunas ramas industriales.

13

Segn discurso dirigido a los representantes de la Junta Patritica, partidos polticos y sectores independientes, pronunciado por Rmulo Betancourt el 7 de mayo de 1958. Betancourt, Rmulo (1959). Hacia
una poltica de unidad, en Posicin y doctrina, p. 212.

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El nuevo gobierno propone un proyecto poltico que contempla algunas variantes significativas con respecto a los regmenes anteriores. Entre ellas, un cambio
en el sistema de convivencia internacional: un pluralismo ideolgico, basado
en un sistema de coexistencia en el cual un pas acepta que otro formule de distinta manera su orden econmico, poltico y social.
Arstides Calvani, ministro de Relaciones Exteriores durante el perodo presidencial de Caldera (1969-1974), seala que en Venezuela
la precariedad misma de la paz nos seala que el sistema de relaciones internacionales con arreglo al cual vivimos no puede conducirnos al objeto anhelado por todos: la convivencia pacfica y el desarrollo armnico de los pueblos...
Se requieren nuevos principios tico-polticos para orientar la conduccin de
esa nueva perspectiva de la poltica internacional (1993:412-413).

As mismo, el ex Ministro resalta la necesidad de construir un nuevo orden

internacional inspirado en principios superiores y permanentes, y no en criterios
utilitarios y pragmticos.
Durante este gobierno la poltica venezolana parece tender a la autonoma,
alejndose de la sombra de teoras y doctrinas importadas. Mientras se abren las
vas al dilogo poltico nacional a travs de la legalizacin de los partidos proscritos, en el plano internacional se restablecen las relaciones diplomticas con
algunos pases socialistas, entre otras medidas tomadas.
El Estado venezolano proclama la unidad latinoamericana (se impulsa el proceso de integracin regional con el ingreso de Venezuela al Pacto Andino), al
tiempo que se promueve una sociedad basada en una solidaridad pluralista,
apartndose de la agresiva poltica norteamericana implementada por el Gobierno de Nixon.
El Gobierno de Caldera adopta un verdadero programa de pacificacin nacional, proclama una va de convivencia democrtica que restituya la paz pblica
al establecimiento social venezolano, convoca al dilogo y a la integracin de los
jefes guerrilleros a la legalidad democrtica, reduciendo considerablemente la
violencia y represin poltica que existi durante los gobiernos anteriores.
Con el apoyo econmico que implica el aumento de la exportacin petrolera
que a la vez permite el desarrollo de un amplio programa de reivindicaciones,

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la pacificacin nacional se abra camino. A esta poltica se acogieron los partidos

de izquierda, los cuales en su mayora se reestructuraron, formando nuevos partidos, logrndose as un nuevo movimiento poltico, a la vez que se profundizaba
la democracia, todo esto en un ambiente de relativa tolerancia poltica y pluralismo ideolgico.
No se duda de la efectividad de la poltica de pacificacin en general, pero la
represin se hizo sentir en otras reas. La Digepol, que durante diez aos haba
protagonizado graves episodios en la lucha antiguerrillas, fue reemplazada por
una nueva organizacin denominada Direccin de Servicios de Inteligencia y
Prevencin (Disip), creada el 19 de marzo de 1969. A esta organizacin le es
asignada una funcin preventiva en lo concerniente a las labores de inteligencia y
contrainteligencia, y funciones represivas en lo que se refiere al orden y la seguridad de la nacin.
La figura del Estado interventor en Venezuela se intensific y fortaleci notablemente durante el Gobierno de Caldera, y el innovador programa econmico
y administrativo que el Gobierno anunciaba para la sociedad se caracteriz por
el olvido en lo que pretenda de sistemtico y de instrumento transformador de
la sociedad (Carrera Damas, 1996:204).
A todo esto, quedaba por definir el papel del Estado con respecto a la seguridad nacional, y habiendo disminuido considerablemente la existencia de focos
guerrilleros y aumentado la participacin de los partidos polticos en el fortalecimiento de la democracia liberal, las fuerzas represivas del Estado se abocaron a la
bsqueda de un nuevo enemigo interno, no ya poltico. En este estado de cosas, la
violencia institucional toma nuevos tintes, ahora menos polticos, pero mucho
ms generalizada.
Quiz una idea clara de la situacin de la poca la resume lcidamente
Thamara Santos, cuando explica que una escalada represiva como la que se exhibi en una situacin de pacificacin como la que se viva, no justificaba sino
la incapacidad del partido y las fuerzas gobernantes para resolver los grandes
problemas acumulados que lgicamente tendran que manifestarse como conflictos reales (1982:100).
Ante el olvido del prometedor programa econmico propuesto por el gobierno, se localiz un nuevo enemigo interno: todo un nuevo contingente que

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reclamaba la solucin de sus conflictos, no ya polticos, sino sociales y econmicos, y hacia ellos ir enfocada la nueva escalada de represin.
El resto ha sido una larga historia de punitivismo, principalmente como consecuencia del fracaso de las polticas sociales.

CONCLUSIONES
El aparato represivo en Venezuela especialmente el Ejrcito surge para
garantizar principalmente la seguridad y proteccin de las instituciones y la autoridad establecida, asegurando por un lado el predominio del poder poltico y, por
el otro, la continuidad de las actividades petroleras y conservacin de la confianza de los capitales extranjeros.
La creacin de un aparato policial centralizado fue el resultado de una situacin social y poltica caracterizada por fuertes conflictos que amenazaron la estabilidad del poder poltico, propiciando el desarrollo de un aparato que se adaptaba
fcilmente a las polticas contingentes del gobierno nacional y que, convertida en
fuerza en s misma, su prioridad era garantizar el orden pblico interno y la seguridad de las instituciones del Estado.
Una polica fuertemente centralizada, subordinada al poder poltico y a la
vez convertida en poder mismo, con pocos mecanismos de rendicin de cuentas,
es susceptible de servir como herramienta del Estado para lograr un absoluto
control interno y, especficamente, mantener un control muy estricto sobre las
actividades polticas. Se convierte en un aparato que se presenta como una importante fuerza represiva, incluso por encima de los lmites establecidos para el
ejercicio de tal actividad.
En Venezuela el aparato policial, tanto en dictadura como en democracia, ha
respondido con violencia e intimidacin ante presiones sociales y polticas, y se
ha concentrado en garantizar la estabilidad del rgimen poltico, aun en detrimento de los derechos y garantas civiles y polticos reconocidos constitucionalmente
a las personas.
El aparato policial surge en el Estado moderno y sus funciones se han ido
definiendo progresivamente, siempre a la par de las necesidades de control.

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La historia parece demostrar que esas necesidades de control y, ms recientemente, de gobernabilidad, se han impuesto, y esas mismas necesidades de
gobernabilidad (malinterpretadas) han servido de excusa para el mantenimiento
del orden en sentido autoritario, privilegiando el statu quo a travs del uso irracional de la fuerza ejercida por las instancias de control penal. No es necesario
recordar que mientras ms autoritario puede ser un gobierno, ms predomina el
carcter represivo de la polica.
A lo largo de la historia venezolana el aparato policial se ha inventado y
reinventado en distintas oportunidades, inclusive bajo el discurso manifiesto de
la proteccin de la seguridad ciudadana y de dar respuesta a las demandas sociales, pero en el fondo pervive el riesgo latente de privilegiar la lgica poltica y
convertirse en instrumento idneo para el mantenimiento del poder.

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