Vous êtes sur la page 1sur 708

LA CONTRALORA y EL CONTROL INTERNO EN MXICO

JOS TRINIDAD LANZ CRDENAS

LA CONTRALORA
y EL CONTROL INTERNO
EN MXICO
Antecedentes histricos y legislativos

\l"IDQS~

ff

"... SECRETARIA
~ DE LA CONTRALORIA
GENERAL
DE LA FEDERAClON

FONDO DE CULTURA ECONMICA


MXICO

Pn rne ra cdic ion. eJX7


Segunda edicion. ILJlJ'

28427

D. R. 1987, SECRETARIA DE LA CONTRALOR/A GENERAL


Av. Insurgentes Sur, 1735; 01020 Mxico. D. F.
D. R. 1987, FONDO DE CULTURA ECONMICA, S. A.
Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 Mxico, D. F.

ISBN 968-16-4303-8 (segunda edicin)


ISBN 968-16-2764-4 (primera edicin)
Impreso en Mxico

DE LA FEDERACiN

DE C.

V.

A
la memoria de mi padre,
Lrc. Jost TRINIDAD LANZ GUTIRREZ,
virtud y sabidura,
en reconocimiento a sus enseanzas
en la vida y en el derecho.

AGRADECIMIENTOS
El autor testimonia su reconocimiento a los licenciados Wilfrido Morn Arellano y Mario E. Villela Mier por su colaboracin en la investigacin y redaccin
de algunas partes de la obra.

NOTA DEL AUTOR A LA SEGUNDA EDICIN


La primera edicin de este libro, y sus comentarios y contenido, quedaron referidos al mes de mayo de 1986, fecha en que entr en vigor la Ley Federal de Entidades Paraestatales.
Al tomarse la decisin de reeditarse la obra, en virtud de haber transcurrido
ms de siete aos desde la publicacin de la anterior, periodo en el que se suscitaron numerosas reformas legislativas, reglamentarias, normativas y de programas
relacionadas con el control administrativo "ex ante", se consider prudente actualizar su contenido e informacin.
Dada la estructura del libro, que corresponde a las pocas histricas del pas,
clasificadas desde el punto de vista de las repercusiones en la vida administrativa
nacional de los procedimientos y sistemas de control interno, para no alterar dicha
estructura, se estim como lo ms conveniente adicionarle una Sexta Parte para
comprender los cambios fundamentales y de mayor significacin sobre la materia
entre junio de 1986 y julio de 1993.
En esta parte adicional se contemplan los aspectos ms relevantes entre los
procesos de cambio administrativo dados durante el periodo citado, lo que justifica la denominacin de su ttulo: "Ajustes a los Sistemas de Control entre 1986 y
1993."
Su desarrollo corresponde a siete captulos que abarcan: 12 a los antecedentes y
explicacin de los procesos de cambio en el control administrativo; 22 a los cambios en el marco normativo; 32 a la trascendencia en los sistemas de control
administrativo con motivo de la desaparicin de la Secretara de Programacin y
Presupuesto y su fusin a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; 4 2 a las
modificaciones en cuanto al rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos; 52 a uno de los aspectos que mayor atencin ha requerido en el desempeo de
la funcin de control estatal, consistente en las constantes acciones que se han traducido en una notable reduccin del sector paraestatal; 6 2 al anlisis y explicacin
de un novedoso sistema de control que la legislacin y la practica administrativa
definen con la Contralora Social, sistema en el cual interviene la ciudadana de
manera compartida con las autoridades federales, y 72 a los cambios orgnicos y
funcionales del rgano central a quien le compete la funcin del control interno o
sea la Secretara de la Contralora General de la Federacin.
La actualizacin de esta obra es obsecuente a los mismos propsitos que se
establecieron en el contenido de la primera edicin, consistentes en lo fundamental en informar y relacionar para su mejor conocimiento los procedimientos y
bases legales de control interno, en el mbito federal de nuestra Nacin.
Lic. Jos TRINIDAD LANZ CRDENAS
Mxico, D.F., septiembre de 1993.
9

PRESENTACIN
Cuando el jurista Jos Trinidad Lanz Crdenas public en 1987 la primera edicin de La Contraloria y el control interno en Mxico no slo se cubri un
importante e inexplicable vaco en un tema relacionado con diversas disciplinas
acadmicas y actividades profesionales, sino que esta obra se convirti en un
clsico de la bibliografa especializada. Anteriormente el tema haba sido abordado de manera general, o un tanto coyuntural, por especialistas de la administracin pblica y del derecho administrativo mexicanos.
Sin duda, el acucioso estudio de Lanz Crdenas -que consideraba antecedentes histricos y legislativos- proporcion, adems de riqueza informativa,
una visin amplia e intelectualmente solvente. Mientras se agotaba la edicin se
gestaron, con la dinmica propia de la poca y el impulso de un pas dispuesto a
las transformaciones, instituciones cuyo fin eran la participacin y la defensa de
la ciudadana, junto con dispositivos jurdicos de control.
Ahora el autor nos brinda una edicin actualizada de su obra, en la cual toma
en cuenta los avances en los sistemas de control puestos en prctica de 1986 a
1993, as como el programa de desincorporacin de entidades paraestatales no
estratgicas ni prioritarias, la Contralora Social y su evolucin en diferentes programas, las recientes adecuaciones a la Ley Federal de Responsabilidades de los
servidores pblicos, y las modificaciones orgnicas y operativas que se efectuaron en la Secretara de la Contralora General de la Federacin. Obviamente, la
relacin de fuentes legislativas y reglamentarias ha sido puesta al da, lo mismo
que las disposiciones administrativas de carcter general y, por supuesto, la bibliografa. Esta nueva edicin familiarizar al lector con el manejo de la hacienda
pblica a la manera de los antiguos mexicanos, y con las ms recientes evolu.
ciones del aparato de control gubernamental.
En la segunda mitad de este siglo, diversas disciplinas influyeron en los anli'::\,
sis doctrinales de carcter jurdico relativos al control y en los estudios adrninis- "
trativos que incorporaron nuevos conceptos para reorientar adecuadamente las"
prcticas de la gestin pblica y an la visin de otras materias, presentes en
las actividades de fiscalizacin. As, sobre una tendencia que haca nfasis en er
control externo se impuso otra que reconoci mayor importancia al control interno, y a una concepcin correctiva se antepuso la intervencin preventiva. En
suma, de estas corrientes de pensamiento se dio preferencia al control con equilibrios orgnicos y jurisdiccionales. y a tcnicas administrativas que hacen hincapi en los aspectos preventivos sobre estilos rgidos o meramente punitivos.
En el marco de nuestro Estado de derecho han operado diversas transformaciones normativas que conforman lo que conceptualmente entendemos como la
reforma del Estado mexicano; de ah se desprendieron leyes, reglamentos, decretos, acuerdos e instrumentos administrativos que fortalecieron nuestro sistema
integral de control. Ms an, la tendencia a eliminar duplicidades o intervenciones innecesarias en perjuicio del libre accionar de la sociedad civil dio pie a
11

12

PRESENTACIN

modificaciones en la organizacin de la administracin pblica federal, y se transit de un esquema tripartito de control que provena de la planeacin de mediados de siglo -en alguna poca conocido como el "tringulo de la eficiencia
administrativa"- a otro que el autor denomina sistema binario de globalizacin
administrativa, referido a las actuales facultades de las secretaras de Hacienda y
Crdito Pblico y de la Contralora General de la Federacin.
Las reformas al rgimen legal de responsabilidades de los servidores pblicos
son algunas de las modificaciones propuestas por el Ejecutivo federal -revisadas en la obra de Lanz Crdenas- y que la Contralora General de la Federacin
ha incorporado para fomentar el buen cumplimiento de las funciones encomendadas, y para encontrar mayor proporcin entre el agravio social que su desatencin implica y la respuesta a tales conductas. Cabe sealar que, a partir de stas,
las atribuciones conferidas a la Secretara en relacin con el registro patrimonial
de servidores pblicos se confieren tambin en el mbito de sus respectivas competencias a la Suprema Corte de Justicia de la nacin y al Tribunal Superior de
Justicia, a las Cmaras de Diputados y Senadores, y a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal.
Por otra parte, como seala con detalle el autor, la Contralora Social significa
un esfuerzo sin precedente cuyo fin es promover y organizar la participacin ciudadana en la vigilancia del quehacer pblico, as como consolidar la conducta
eficiente y honesta de los servidores pblicos, la calidad de los servicios y la
transparencia en el manejo de los recursos. Cabe resaltar la importancia que ha
adquirido la Contralora Social y el arraigo que est logrando en la sociedad,
mediante un programa que incluye la atencin a quejas y denuncias; la resolucin
de inconformidades; el establecimiento de mdulos de orientacin para los programas "Paisano-Amigo" y "Vecinos-Centroamrica" y la Contralora Social en
Solidaridad, en donde la participacin de los vocales de Control y Vigilancia
en todos los comits de Solidaridad no slo ha permitido que sean .espetadas las
decisiones ciudadanas, sino tambin alentado la participacin organizada, la corresponsabilidad y la eficiencia, y la claridad en las cuentas, generando experiencias que han permitido extender estas acciones a otros programas de gobierno.
La Contraloria y el control interno de Mxico tambin considera los procedimientos empleados en la actual administracin para llevar a efecto el redimensionamiento del sector paraestatal. Los controles para esta operacin como podr
apreciarse, no son una secuencia de actos o normas planteados de manera esquemtica: son dispositivos en constante perfeccionamiento y adecuacin a circunstancias especficas. Ello es as, porque el principio rector que las alienta es la
transparencia de las operaciones, la legalidad y el registro que propicie revisiones
ulteriores del Poder Legislativo, a travs de los denominados "libros blancos"
-que surgen de cada proceso de desincorporacin en sus diversas modalidades-.
En el panorama de la administracin pblica federal la Secretara de la Contralora General de la Federacin se erige como una dependencia sensible a las
transformaciones que demandan las condiciones presentes. Por ello, se ha reformado su estructura orgnica, sobre todo mediante la fusin de la Unidad de
Comisarios con la Subsecretara "B"; adems, quiz 10 ms importante, se han

PRESENTACIN

13

actualizado los sistemas de informacin y los mecanismos de trabajo, as como el


enfoque y la forma de abordar problemas complejos, para que sus tareas prcticas
resulten ms eficientes y accesibles a los servidores pblicos, y para propiciar la
apertura a la ciudadana. No menos importante ha sido, sin embargo, la pretensin de tornar ms severa la vigilancia, considerando la perfectibilidad que implica todo esfuerzo humano.
De todo ello nos informa Jos Trinidad Lanz Crdenas, ministro de la Suprema
Corte de Justicia de la nacin y funcionario cuya vocacin de servicio lo hizo
dejar profunda huella en esta Secretara de la Contralora General de la Federacin. Estoy segura de que el esfuerzo editorial conjuntamente emprendido por
el Fondo de Cultura Econmica y esta dependencia encontrar en lectores vidos
por ensanchar los horizontes de su cultura jurdica y administrativa la mejor
respuesta al esfuerzo prodigado en la investigacin.
MARA ELENA VZQUEZ NAVA

Secretara de la Contralora General de la Federacin

INTRODUCCIN
La historia ofrece el medio mejor de preparacin para los que han de tomar parte en los
asuntos pblicos.
POLlBIO

Hablar de la historia de la Contralora y del control interno en Mxico es


referirnos desde luego a los antecedentes que sobre el control interno del Ejecutivo han existido a travs de nuestro devenir histrico; es tratar de comprender
lo que constituyen actualmente nuestros sistemas de control a travs del conocimiento de los diversos medios, rganos y sistemas que han existido para la
vigilancia y regulacin de las mltiples fases de la Administracin Pblica.
La historia del control interno en Mxico debe abarcar no slo el conocimiento directo de los antecedentes inmediatos de la Secretara de la Contralora
General de la Federacin sino todos aquellos sistemas y rganos que en diferentes pocas han tenido a su cargo esta funcin del Estado, aunque desde el punto
de vista especfico del control preventivo y no del control posteriorapues la
investigacin y desarrollo de este ltimo asumira otro aspecto de la historia del
pas: desde los antiguos Tribunales de Cuentas del Derecho Indiano hasta la
constitucin y funcionamiento de la actual Contadura Mayor de Hacienda,
rgano tcnico de la Cmara de Diputados.
La historia del contra! preventivo, del control interno de la administracin o
del autocontrol del Poder Ejecutivo entraa pues el conocimiento de las facultades, funciones y resultados de su desempeo, de aquellos que han tenido a su
cargo el ejercicio del control desde los calpixque y el Cihuacatl de nuestra
civilizacin azteca hasta los comisarios pblicos, delegados de Contralora en el
sector pblico, contralores internos de dependencias y entidades, y unidades
administrativas que integran la estructura orgnica de la Secretara de la Contralora General de la Federacin.
Se ha dicho que "la formacin del alma nacional de todo pueblo est en
funcin del conocimiento de su historia, pues su olvido podra hacemos sentir
sobrepuestos en nuestra misma Patria"; 1 por ello, la mejor manera de entender
las razones de la existencia de nuestras actuales instituciones administrativas
y legales sobre el control interno es conocer adecuadamente los antecedentes y
evolucin de las que les han precedido, ya que tales instituciones no surgen
espontneamente sino como fenmenos sociales, y siempre son consecuencia de
las necesidades de los pueblos y de su desarrollo. -,
En cuanto a sistemas y rganos de control, nuestra historia resulta sumamente rica. Por esta razn, para obtener una mejor comprensin del Sistema NacioJ Miguel Macedo S., Prlogo a El derecho de los aztecas de J. Kohler, traduccin del alemn por
Carlos Rovalo y Fernndez , edicin de la Revista Juridica de la Escuela Libre de Derecho, Mxico,
)924, p. x.

15

16

INTRODUCCIN

nal de Control que ahora se encuentra bajo la direccin y coordinacin de la


Secretara de la Contralora General de la Federacin, resulta conveniente
acudir a los testimonios de nuestra historia sobre esta materia.
La Contralora, que por primera vez surge como Secretara de Estado en las
estructuras de nuestra Administracin Pblica, existi como departamento
autnomo de 1917 a 1932,y ha tenido numerosos y diversos antecedentes desde
las antiguas civilizaciones indgenas que poblaron nuestro territorio.
Consecuentemente, para el cabal conocimiento de esta institucin, se presenta este estudio de investigacin y clasificacin de sus antecedentes, dividiendo
su desarrollo en las siguientes cinco partes:
La primera, que comprende los antecedentes prehispnicos y la poca colonial; la segunda, que corresponde a la organizacin y control de la Hacienda
Pblica en el Mxico Independiente, entre 1824 y 1917; la tercera, que contiene
la historia del Departamento de Contralora entre 1917 y 1932; la cuarta,que
abarca lo que podra denominarse etapa de la dispersin del control entre los
aos de 1933 y 1982,Yla quinta, que trata propiamente sobre la Secretara de la
Contralora General de la Federacin, tanto en sus objetivos y motivaciones
como en su estructura. Esta ltima parte realiza tambin un anlisis comparativo a nivel nacional de la Contralora con la otra institucin similar que ejerce el
control de ndole conclusivo o a posteriori, y que es la Contadura Mayor de
Hacienda, en su carcter de rgano tcnico de la Cmara de Diputados.
La presente obra consta de un tomo dividido en cinco partes, y lleva un
ndice de fuentes bibliogrficas y otro de fuentes legislativas, que proporcionan
la documentacin necesaria sobre los principales autores y sobre los importantes ordenamientos jurdicos de los que se nutri la informacin respectiva.
Dentro de esta ltima parte del libro, ocupan un lugar destacado las razones
que, para fundamentar la creacin de la Contralora, expres el presidente
Miguel de la Madrid en su mensaje de toma de posesin del l de diciembre de
1982, al afirmar que los sistemas de administracin de recursos del Estado
deban perfeccionarse para fortalecer el control y vigilancia de la Administracin Pblica; que para cumplir con tales propsitos y con la idea de que el
Gobierno de la Repblica se constituyera en patrn de conducta, promovera la
creacin de la Contralora General de la Federacin, con rango de Secretara de
Estado, a fin de sistematizar y fortalecer las diversas facultades de fiscalizacin,
control y evaluacin de la Administracin Pblica.
Por otra parte, el Titular del Poder Ejecutivo adicion dichas motivaciones en
la iniciativa de reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que present al Senado el4 del propio mes de diciembre de 1982, expresando que para armonizar dichos sistemas de control se requera integrarlos en una
Secretara de Estado, proponiendo en el artculo 32 bis de la citada Ley Orgnica adjudicarle determinadas facultades para normar y vigilar el funcionamiento
y operacin de las diversas unidades de control con que cuenta la Administracin Pblica centralizada y paraestatal y sancionar o en su caso denunciar las
irregularidades ante el Ministerio Pblico. Resalt el presidente De la Madrid
que la creacin de esta Secretara no relevara a las dependencias y entidades de
su responsabilidad en cuanto al control y supervisin de sus reas que maneja-

INTRODUCCIN

17

ren recursos econmicos del Estado, ya que stos continuaran en vigor y lo que
estara a cargo de la Secretara de la Contralora General de la Federacin sera
establecer la regulacin que asegurara el funcionamiento de los sistemas de control para que sobre bases uniformes se cubriera con una perspectiva completa
de legalidad, exactitud y oportunidad la responsabilidad en el manejo de los
recursos patrimoniales de la Administracin Pblica Federal.
Con el objeto de hacer congruente la presente Introduccin con el contenido
de este ensayo histrico, se consideran oportunos unos breves comentarios
sobre cada una de las partes en que se encuentra dividida la obra, a fin de
contar con un panorama general de los sistemas de control que han existido en
las diferentes etapas de la Administracin Pblica en Mxico.
En la Primera Parte se hace un anlisis de los antecedentes prehispnicos,
referidos particularmente a la organizacin de los aztecas, y de los complejos
sistemas, estructuras y funcionarios que intervinieron en el control adrnininistrativo durante los 300 aos de la Colonia.
Respecto a la organizacin indgena, debe destacarse que a pesar de los
rudimentarios mtodos administrativos existan normas y reglas que ordenaban
el manejo de los recursos pblicos bajo el control de los calpixque, de los
hueycalpixque y del Cihuacatl, funcionarios que tenan a su cargo la recaudacin y vigilancia de los tributos que reciba la monarqua azteca, auxiliados con
la intervencin de jueces, as como por amplias medidas de previsin para
evitar malos manejos y desviaciones en las conductas de los funcionarios, y
severas sanciones que en los casos de corrupcin llegaban hasta la pena de
muerte.
Los sistemas administrativos de la poca colonial, por lo contrario, eran
sumamente complicados, pues existan numerososas disposiciones y diferentes
funcionarios que detentaban el control y vigilancia de la Hacienda Real. En esta
misma poca, destacan dos diversas etapas: la comprendida desde la consumacin de la Conquista hasta el siglo XVIII, y la que se inici con motivo de la
Ordenanza de Intendentes emitida en 1786, con el advenimiento de la Corona
espaola de los Borbones, y que incluy, por ende, la aplicacin de ciertas reglas
de influencia francesa.
En esta poca se advierten remotos antecedentes de algunas de nuestras
actuales instituciones, pues en cuanto a la obligacin de los servidores pblicos
de realizar una declaracin patrimonial en el manejo de los recursos reales se
daba la actuacin colegiada de los denominados oficiales reales (contador,
tesorero, factor y veedor),' los que tenan la obligacin de declarar sus bienes
antes de iniciar sus funciones, segn inventarios que deban depositar en la Caja
de las Tres Llaves; as tambin, respecto de los actuales comisarios existan
ciertos funcionarios que bajo esa denominacin apoyaban de manera auxiliar a
los mencionados oficiales reales en el manejo y control de los bienes de la
Corona.
Otros medios de control fueron las instrucciones y las confirmaciones reales,
que podran identificarse con lo que actualmente se denomina la normatividad
2

Veedor. Antecedente de lo que actualmente se conoce como contralor.

18

INTRODUCCIN

del control, y de manera particular en lo relativo al control de los servidores


pblicos y a la regulacin y existencia de las visitas y juicios de tesidencia.
Algunos investigadores y estudiosos sobre la materia afirman que estos ltimos constituyen los antecedentes directos de los juicios y procedimientos de
responsabilidades de los servidores pblicos en nuestro sistema jurdico vigente,
por lo cual es conveniente conocer la estructura, operacin y objetivos de tales
juicios durante la poca del Virreinato, a fin de entender el valor que histricamente corresponde a lo que en la legislacin actual se maneja como juicio
poltico, declaracin de procedencia y procedimientos de responsabilidad administrativa.
Es cierto que no podemos negar a los juicios de residencia un lugar en los
antecedentes histricos sobre las responsabilidades de los funcionarios y servidores pblicos en nuestro pas, pero tambin que las instituciones jurdicas
deben responder con propiedad a las pocas en que fueron creadas y desarrolladas, y no puede histricamente pretenderse, como han afirmado algunos investigadores, que exista ni menos an que deba existir una comparacin entre el
juicio de residencia como surgi y funcion en la poca colonial y lo que ahora
sucede en una organizacin en que las necesidades y la forma de ejercer las
funciones acusan diferencias muy marcadas.
En la Segunda Parte de la obra, en el captulo primero, se hace un desarrollo
de la organizacin y control desde el ao de 1824 (inicio de nuestra constitucionalidad formal) hasta 1917, y en el captulo segundo se pone de relieve el
control especfico de las responsabilidades de los funcionarios pblicos en aquel
.
periodo de nuestra historia.
Es interesante destacar tanto la evolucin y las diferentes manifestaciones del
control administrativo durante el centralismo y el establecimiento y restablecimiento del sistema federal mexicano, as como tambin las notorias discrepancias entre las dos grandes figuras hacendarias del siglo XIX: Rafael Mangino,
con sus marcadas tendencias hacia el control desconcentrado, y Matas Romero, con la centralizacin de los sistemas de control en la Secretara de Hacienda.
As, en este periodo histrico, el control fue manejado primeramente en un
Departamento de Cuenta y Razn, despus por la Tesorera General de la
Federacin, por una Direccin General de Rentas, por los comisarios y subcomisarios de Hacienda Federal en los Estados, hasta llegar a la creacin de la
Direccin de Contabilidad y Glosa como una dependencia de la Secretara de
Hacienda en el ao de 1910, no sin antes pasar por una "Seccin Liquidataria"
instituida en 1881 a fin de ordenar las cuentas que por los problemticos
episodios polticos de nuestra historia y a pesar de los constantes esfuerzos que
se haban realizado no se haban logrado manejar correcta y sistemticamente,
como fue quedando de manifiesto en las Memorias que los Secretarios de
Hacienda presentaron al Congreso de la Unin desde 1827. Debe destacarse a
este respecto, por su singular importancia, la Memoria que Matas Romero
present en el ao de 1870.
En 10 tocante a las responsabilidades de los funcionarios pblicos, se presenta un breve anlisis de su reglamentacin, desde la Constitucin de Apatzingn
de 1814 (por su importancia entre los documentos constitucionales de Mxico,

INTRODUCCIN

19

no obstante no haber tenido vigencia formal) hasta la Ley de Responsabilidades


de 1896, analizando desde un punto de vista genrico los enfoques que los
diversos dispositivos, a nivel constitucional yde leyes secundarias, fueron dando a la, regulacin de las responsabilidades, en un principio con la relativa
permanencia de los juicios de residencia, hasta llegar a los cambios surgidos al
respecto en la Constitucin de 1857 y reglamentados en la Leyde Responsabilidades de 1870 por el presidente Jurez,
Cabe hacer notar que, aun cuando el anlisis jurdico y especfico de las
responsabilidades no pertenece con propiedad a la historia del control administrativo, no podra interpretarse de manera cabal la concepcin histrica del
control- interno .ennuestro. pas si no se hiciera referencia, al menos someramente,a los modos y mtodoscon que se.actu en este periodo en lo referente a
las responsabilidades y sanciones de aquellos que han tenido a su cargo el
ejercico.delasfuaiones pblicas.
La Tercera Parte, 'que comprende de 1917a 1932, corresponde a una etapa
breve eaeuanto altiempo.aunque trascendente en cuanto al rgano que durante ella se cre y funcion con el fin de lograr un perfeccionamiento de los
sistemas pblicos' de controtinterno,
Contiene 'los antecedentes y motivaciones de la creacin del Departamento
la Nacin ene! alo de 1917; su restructuracin y
de Contealora General
cambio de denominacin .en 1926 como Departamento de Contralora de la
Federacin, y las razones reales 'Y aparentes desu extincin a partir del alo de
1933;
En esta parte se dan aconocer de' manera pormenorizada las funciones
especficas de.aquel.departamento; 8usestructuras, sunormatvidad y la censecuenc :e ineonveniencia que, segn testimonios de su poca, hubiera podido
ocasionar su' funcionamiento;
Un dato que revela la autonoma 'con que se pretendi manejar dicho rgano
respecto de las dems dependencias del Poder Ejecutivo es que a pesar de
haberse eriginado Su creacin segn reformas ala Ley de Secretaras de Estado
de 19l7,'duiante los quince aos de SO existencia sus facultades y. atribuciones
estuvierm:ntetertnlnadas en dos Leyes Orgncas propias (de 1918y1926) con
SI.lS respeenvos; 'Reglamentos;
La importancia de este departamento radica enqae adems de ser el antecedente histrico directo de l Secretara del la Contraloria General de la Federacin constituye ;elptimer esfuerzo en,lil evolucin del control adminisitrativode
nuestro pas Jpara 1un.ifiear los<sistemas(y'l'l'ooedtnentsdel controlrespecto de
los recursos y bienes de la Nacin.
Bajosugida ;se rdenat6nlas faultdes'de' fiscal izadniYv}gilamade los
gastos publioos~1~n 'matetla dc6ntabltdad' y glosa~ (pre~lsi'nUribucioe~
J*lrll'1a'~cindetW \:luenta l:HlUl\ dcta H.acicooa; Publica}JSe' .1icton pasos
importan teJ en"et;, ihv~rltllrio iyuiddo de'l&i i a(tmfiiStraCitm ,de'!lM biehS
mmaeblD's natidn'les a~i omo'efilaitttlCh y. cuStodia de los fOnf(l)s',;\t"k>r~sly
bilties;mttebles, ymgnal'nJ'l&:e 'iftret6:propiaMettt la :nstittieiol'iali~idtf;del

de

setVitilir(Jt(iil?:';';!'Jq '~LYl
;;-:o.>i!dLlq ";JlCJ';, :"~,
I
ti
:Jb
')t,a;'(gatt'lp~rte 6" OOti}tN dl Ul ~() qUe"'dUrthi'i"dl1JeDU aoS,\tn l8'qUc

20

INTRODUCCIN

el control, con la desaparicin del Departamento de Contralora de la Federacin, se concentr de nuevo; por una parte en la Secretara de Hacienda, y por
otra, a travs de constantes reformas legislativas, se fue dispersando hasta ubicarse en cinco diferentes secretaras de Estado (Hacienda y Crdito Pblico,
Programacin y Presupuesto, Comercio, Asentamientos Humanos y Obras
Pblicas y Patrimonio Nacional) y en las dos pr.icuraduras (General de la
Repblica y General de Justicia del Distrito Federal).
Esta etapa, de 1933 a 1982, aun con las ventajas de los sistemas de control
establecidos durante su desarrollo, fue desorbitada debido al desarrollo de
nuestro pas en lo econmico, poltico y jurdico, al grado que las complejidades de la Administracin Pblica en sus dos grandes vertientes, central y paraestatal, como acertadamente lo seal en 1982 el presidente De la Madrid,
hacan necesario adoptar nuevos sistemas de control ms adecuados para la
normatividad, vigilancia, funcionamiento y operacin de las unidades de control de la Administracin Pblica Federal, sin relevar, por otra parte, a las
dems dependencias y entidades de aquellas funciones de control y supervisin
que les fueran propias.
As pues, los testimonios de nuestra historia, en sus ricos antecedentes sobre
el control interno, fueron de alguna manera causa y motivo de la creacin de la
Secretara de la Contralora General de la Federacin como rgano globalizador del control, entendido ste fundamentalmente en su fase preventiva, para
distinguirlo del control conclusivo que por antonomasia y de acuerdo con las
tradiciones administrativas de nuestro pas corresponde al Poder Legislativo.
Al hablar de esta poca, se describen los cambios suscitados en cuanto a la
regulacin del control de las responsabilidades de los sevidores pblicos, pues
en este periodo se emitieron las Leyes de Responsabilidades de 1940 y 1980 que
vinieron a reglamentar las modificaciones que sustancialmente haba sufrido la
Constitucin al respecto, entre 1857 y 1917, Y que haban permanecido sin
adecuada regulacin durante 23 aos.
Es en esta etapa cuando se instituye la obligacin legal de todos los servidores
pblicos de presentar declaraciones de bienes al inicio y trmino de sus gestiones; se pretenden regular las faltas administrativas para distinguirlas de los
delitos en el servicio pblico, y se introduce en el sistema jurdico mexicano la
figura jurdica del "enriquecimiento inexplicable".
La Quinta y ltima parte corresponde al anlisis de los objetivos y motivaciones especficos de la Secretara de la Contralora, de sus estructuras y facultades
y de la operacin y funcionamiento del Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental.
Contiene referencias y comentarios respecto al marco jurdico a cuyo amparo
surgi esta nueva dependencia, particularmente en relacin con las reformas al
Ttulo Cuarto de la Constitucin General de la Repblica, la expedicin de
la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y las reformas
al Cdigo Penal y Cdigo Civil. No puede menos que subrayarse que estas
modificaciones vinieron a generar orden en lo que se refiere a los cuatro tipos
de responsabilidades de los servidores pblicos: polticas, penales, administrativas y civiles, y constituyen el primer intento en nuestro pas de la integracin

INTRODUCCIN

21

del Derecho Disciplinario del Estado, para cuidar y mantener la prestacin del
servicio pblico en funcin de los deberes genricos de legalidad, lealtad, honradez, imparcialidad y eficiencia. Es importante tambin sealar que, en cuanto
a la imparcialidad, se emitieron normas y disposiciones para combatir el nepotismo, el que, a pesar de haber sido prohibido en la legislacin colonial, sigui
sin contar con una regularizacin adecuada durante la Independencia, pues
slo se dictaron algunas medidas sobre el particular para los servidores del
Poder Judicial y en algunos dispositivos aislados de orden administrativo.
En una compaginacin de la evolucin histrica, pueden apreciarse en las
instituciones jurdicas de este control interno vigente relaciones directas con los
antecedentes expuestos en la Primera Parte, tales como normas, facultades de
vigilancia, atribuciones y existencia de comisarios pblicos; sanciones en las
desviaciones de las conductas de los servidores pblicos y hasta declaraciones
de bienes como ya se efectuaban por los oficiales reales y los comisarios en la
poca colonial, y respecto de estos ltimos, tambin su existencia y funcionamiento en determinadas etapas del Mxico administrativo del siglo XIX.
Finalmente y para distinguir las funciones de control preventivo que tiene a
su cargo la Secretara de la Contralora de otras funciones de control que la
complementan y coordinan, como es el caso de las de la Contadura Mayor de
Hacienda, se incluye un estudio analtico y comparativo de ambos rganos, que
permite conocer de manera clara y precisa tanto las diferencias genricas como
las especficas que asisten a cada una de estas instituciones.
En resumen, si como se ha sostenido con cierto sentido filosfico, la historia
no se escribe sino se hace, es evidente que en cuanto al control administrativo,
desde los aztecas hasta el Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental, Mxico ha hecho historia en sus sistemas administrativos y cuenta
con mltiples antecedentes de procedimientos, mtodos e instrumentos con los
que la Administracin Pblica, de propia autoridad o internamente, ha tratado
de controlar el manejo y distribucin de los recursos humanos, financieros y
materiales de la Nacin.
J oS

TRINIDAD LANZ CRDENAS

Mxico. D. F.. agosto de 1987

En la transcripcin de diversos ordenamientos legales se respeta la grafia de la poca


en que fueron expedidos, con la finalidad de presentarlos como un testimonio histrico.

NOTA BENE:

Primera Parte

ANTECEDENTES PREHISPNICOS
y POCA COLONIAL

l. ANTECEDENTES PREHISPNICOS
Es necesario esclarecer la historia por las leyes
y las leyes por la historia.
MONTESQUIEU

IMPORTANCIA DE SU ESTUDIO

EN LA verdad que encierra el pensamiento transcrito radica el objeto del estudio


de nuestro derecho desde su perspectiva histrica, particularmente para poder
investigar en sus fuentes los mecanismos de control de poder que hayan podido
existir en el Mxico precolonia1.
La comprensin del sistema del control y responsabilidad de los servicios
pblicos establecido hoy en da como una medida necesaria y apremiante, la
prevencin misma de los cauces en los que habr de contenerse este quehacer
para que d frutos ptimos, revelan la utilidad de nuestro propsito, sobre todo
si se toma en cuenta que el derecho es una creacin continua, y que no puede
comprenderse lo que se va a agregar a la serie si no se conocen JOS eslabones
anteriores, como acertadamente lo seala Picard.'
Es el estudio de los orgenes histricos, afirma Stammler, el que permite
conocer y definir un determinado orden jurdico en su modalidad peculiar, 2 por
lo que se impone analizar los actuales mecanismos de control y responsabilidad
de los servidores pblicos a la luz de nuestros antecedentes prehispnicos.
La importancia de nuestro derecho y de nuestros antecesores, por ms que
parezcan ya desligados de nuestro presente, radica igualmente en que la formacin del alma nacional de todo pueblo est en funcin del conocimiento de su
historia, pues el olvido de esta ltima har que nos sintamos sobrepuestos en
nuestra misma patria, y que carezcamos de la raigambre profunda que nos
permita resistir los embates de pueblos mejor unidos.'
Si bien es cierto que nuestras leyes de ahora -observa Mendieta y Neznada tienen en comn con las que rigieron a los antiguos pobladores de Mxico,
tambin lo es que al constituir el derecho un fenmeno social, una resultante de
los complejos factores que actan en el desenvolvimiento de las comunidades,
se hace indispensable ocuparse del derecho precolonial, toda vez que la poblacin actual de la Repblica, en sus grupos aborgenes, s tiene muchos puntos
culturales de contacto con los primitivos pobladores."
Edmundo Picard, El derecho puro, Librera Gutemberg de Jos Ruiz, Madrid, 1911, p. 291.
R. Stammler, Tratado de filosofla del derecho, trad. de la 2a. ed. alemana por Wenceslao Roces,
Editorial Reus, Madrid, 1930, p. 440.
3 Miguel Macedo S., en el Prlogo a El derecho de los aztecas. de J. Kohler, trad. del alemn por
Carlos Rovalo y Fernndez, edicin de la Revista Jurdica de la Escuela Libre de Derecho, Mxico,
1924, p. x.
4 Lucio Mendieta y Nez, El derecho precolonial, 4a. ed., Porra, Mxico, 1981, pp. 25-26.
1

25

26

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

En principio, conviene sealar que se centrar la atencin en el reino de los


aztecas, por ser ste el ms representativo y el ms importante, as como por
encontrarse regulada en su derecho la institucin de que se trata, aunque tambin se har referencia al derecho del reino de Texcoco, en la medida que
reglamenta el control y responsabilidad de sus funcionarios.

LA HACIENDA PBLICA EN EL REINO AZTECA

Los tributos

Los reinos de Mxico, Texcoco y Tacuba formaban una triple alianza ofensiva
y defensiva, de la que Se encontraba al frente el Seor del primer reino citado,
pero que conservaban en cuanto al rgimen interior de cada uno de ellos une
independencia absoluta.
, As lo establece Alonso de Zurita en su Relacin de los Seores de la Nueva
Espaa. en cuya pgina quinta se lee:
Al Seor de Mxico haban dado la obediencia los Seores de Tlexcuco y Tlacuba en
las cosas de guerra, y en lodemseran iguales,porque ~o tenia el uno que hazer en el
seoro del otro; aunque algunos pueblosteniancomunesy repartin entre s .Jos
tributos de ellos, los de unos igualmente, y los de otros' se hacian cinco partes, dos
llevaba el Seor de Mxico y dos el de Tlezcuco, y una el de Tlacuba."

Estos reinos, mas o menos extensos, .~staban constituidos por laJuerz~ de las
armas, y cada uno de ellos se encntrabafor~ado' porunncle9dep~l6rr
de un mismo origen tnico (mexicanos, acolhuas,tecpanec~s, respectivain,epte),
y de. numerosos pueblos de distinta raiaque haban sojuzgado.
Todas las provincias conquistadas por lQs aiteca~ eran.trbutHas .de.ia
Corona, y los tributos consistan en animales, frutas minerales, 'qu~
cubiertos segn la tasa que se les haba prescrito; contr~uyend,o,~~m~!,lo!
mercaderes con una parte de sus productos,ylos artfi<;es(;()n ~ie~torim~rode
las obr1i;s que trabajaban. Contbanse tambin entreJosJfi~~tqsvestid'o~de
algodn. y cierta .cantidad. de semUa~. y plurn'flscue erancornun'es a qsitoelos
los pueblos tributarios, as cOO?o otrs, mUha~ cosas diferentes~gi'n~~ ~!idad
de Jastie.rras.. ..
.. .. . . '
'
Haba quienes' contribuan' con ~a,nticlades'a?uridante~.de lea, ~e vigas
planchones' para los edificios,! <;> 'bien cenluna g~anc!1ntidadde ~()pa:L ,PM()s
pueblos tenan obligacin de entregar aIos viveros y parques reales cierto
nmero de aves y de cuadrpedos. A otros se les impuso el gravamen de
cultivar una sementera de maz de 1600 varasde largo y 800d,eanchopara
vveres del ejrcito.
'"
En una palabra, se pagaba tributo a la Coronad Mxico de todas las produe!

>

...... "

'eran

...

,,:

"

. '

"

\ Citado por Alfredo Chavero, en Mxico a travs de los siglos. tomo 1, Libro Cuarto, captulo
IV, Editorial Cumbre, Mxico, 1958, p. 547.

27

ANTECEDENTES PREHISPNICOS

cionesde la naturaleza y de todas las obras de arte que podan ser tiles en
alguna manera al rey."
Adems de los pueblos y provincias sometidos que tributaban, haba cuatro
clases de tributos:"
1) Los colonos de las propiedades de nobles y guerreros distinguidos, Dichos
colonos cultivaban laspropiedades aludidas y daban parte de los. productos
a sus propietarios en lugar de pagar el tributo al rey.

2) Los habitantes de los cal pullis (barrios), que tributaban aljefedel barrio y al
rey.
.
3). Los comerciantes e ind ustriales,
4) Los "rnayeques", especiedeesclavos de la tierra, que entregaban tributo al
dueo de las sementeras que sembraban, y no pagabantributo al rey.
.

Todas estas. contribuciones, juntamente con los .cuantioso~regalos.que 'ha~


can al rey los gobernadores de las provincias y seores de .lugares, y los
despojos de. la guerra, formaban aquella inmensa riqueza que .tanto asombro
caus a Ios espaoles conquistadores y. constituan la Hacienda Pblica.
O;ganizacin y control de la Hacienda Pblica

La mxima autoridad de la organizacin fiscal era el Cihuacatl, Bajo l estaba


el Hueycalpixquio calpixqui mayor, quien estaba encargado de recoger todo lo
que los calpixque menores le entregaban, y de llevar las cuentas en los libros
respectivos."
Queel:Cihuac6atlha)la teaee.a.su.cargo la administracin de la Hacienda
Pblica; ceidaado de.su.distriaucin-y: buen empleo, nos.lo.confirma Chavero,"
mismoi;iutOHlueiambinnoshahla delos.calpixque cama recaudadores de los
tributos:
JJ

L;~ C4l1pi<q.ll~J~nian a.!!I,l.caxgo,al>rir \osoamiops, limpiar las callesy acequias y.


cobrar el-tributo, Eran,nombrados potelS~orSupreAlOyfQnnabanun.cuerpobajo
el,maM,9,del..H ue>'fall'i~(HIi.lO

La funcin de los calpixque se extenda tambin a los campos de batalla, pues


contaban los cautivos contrarios y los muertos propios; hacan cuenta del
despojo adquirido y razn de las .hazaas -realizadas, para que de todo tuviese
.v

Francisco Javier Clavijero, Historia Antigua de Mxico. 7a. ed., Porra, Mxico, 1982,
:i;}. 214-216.'
!
, Alonso de Zurita, "Breve relacin", En Nueva coleccin de documentos para la historia de
Mxico. Mxico, 1871, pp. 155-159,citado por Lucio Mendieta ,y Nez en su obra antes.sealada,
p. 57.
s Alfredo Lpez Austin, La constitucin real de Mxico Tenochtitltin,UNAM,M.x.ico 1961,
pp. 127-128.
9 Op. cit., Libro Cuarto.rcaptulo XIII, pp, 650-652,
lOOp. cit., Libro Cuarto, captulo XII, p. 639.

28

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

conocimiento el Tecuhtli de Mxico. Concluida la guerra, los aztecas imponan


los tributos a los pueblos sojuzgados y nombraban a los calpixque que haban
de recaudarlos, de tal manera que al levantarse el campo de batalla para volver
a Mxico, los calpixque llevaban ya minuciosa cuenta y razn de todo lo
ocurrido, de todo lo gastado y de todo lo adquirido. 11
Fue a travs de jeroglficos como los aztecas llevaban una cuenta exactsima
de las entradas de la Hacienda Pblica, tanto por concepto de sus tributos como
por los de los territorios conquistados. As, en la nmina de cada uno de dichos
territorios se les fijaban las cosas y cantidades de ellas que haban de tributar, y
cada ochenta das se entregaban al calpixqui, que cuidaba de remitirlas a Mxico. En esta nmina constaban los nombres jeroglficos de cada pueblo, e inmediatamente junto a ellos los signos figurativos de los objetos que se haban de
entregar, sealando su monto con los caracteres nmericos conocidos. 12
Ahora bien, el control general de todos los tributos que formaban la Hacienda Pblica corresponda, como ya hemos dicho, al Cihuacatl (funcionario
civil, especie de alter ego del rey), que cuidaba de su distribucin y buen
empleo, contando para ello con autoridad propia, de tal modo que el rey no
poda disponer a su arbitrio de los caudales del reino, pues stos deban dedicarse precisamente a lo que de antemano y por bien pblico estaba determinado, lo que revela un gran progreso administrativo para aquellos tiempos y
aquellas circunstancias.P
En materia hacendaria, afirma Alonso de Zurita:
No era en manos del Seor disponer a su voluntad de estos tributos, porque se
alteraba la gente y los principales.l"

En el reino de Texcoco, el Consejo de Hacienda se formaba de los calpixque y


de los principales pochteca de la ciudad; tres principales de los primeros cuidaban especialmente de los tributos y dems rentas reales. En lo dems, la organizacin social era semejante a la de Mxico.':'
Respecto del control represivo contra los funcionarios de la administracin
fiscal, esto es, contra los calpixque, cabe sealar que si incurran en malos
manejos en la recaudacin de los tributos se les reduca a prisin y se les
condenaba a muerte; adems, sus bienes se aplicaban al rey y su mujer e hijos
eran echados de su casa."
RESPONSABILIDAD DE LOS DEMS FUNCIONARIOS
DE LA ADMINISTRACIN

Un mecanismo de control preventivo sobre los restantes funcionarios de la


1I

12
13
14

15
16

Alfredo Chavero, op. cit.. Libro Cuarto, captulo XI, p. 633.


Idem .. Libro Cuarto, captulo XIII, p. 651.
Ibdem. Libro Cuarto, captulo XIIl, p. 652.
Citado por Alfredo Lpez Austin, op. cit.. p. 89.
Alfredo Chavero, op. cit.. Libro Cuarto, captulo XIV, pp. 668-669.
Ibdem. Libro Cuarto, captulo XI, p. 633.

28427

ANTECEDENTES PREHISPNICOS

29

Administracin, y en especial sobre los jueces, lo constitua la seleccin cuidadosa de quienes deban impartir justicia.
Tambin los seores tenan cuidado de la pacificacin del pueblo y de sentenciar los
litigios y pleitos que haba en la gente popular, y para esto elegan jueces, personas
nobles y ricas y ejercitadas en los casos de la guerra, y experimentadas en los trabajos
de las conquistas; personas de buenas costumbres, que fueron criadas en los monasterios de Calmcac, prudentes y sabios, y tambin criados en el palacio. A estos tales
escoga el seor para que fuesen jueces en la repblica. Mirbase mucho en que estos
tales no fuesen borrachos, ni amigos de tomar ddivas, ni fuesen aceptadores de
personas, ni apasionados; encargbales mucho el seor que hiciesen justicia en todo
lo que a sus manos viniese."

Del estudio del Cdice Florentino, en el que se contemplan los requisitos


indispensables para el desempeo de la judicatura, Lpez Austin concluye
asimismo que, a travs de dicha reglamentacin, los aztecas siempre cuidaron
que sus representantes fuesen hombres preparados para el desempeo de sus
cargos, en especial los de gobernantes de pueblos anexados, los de jueces y los
de funcionarios que atendan las necesidades administrativas de los calpulli."
Un tercer testimonio sobre el celo de los aztecas en la designacin de sus
funcionarios nos lo ofrece fray Bernardino de Sahagn en el siguiente pasaje de
su Historia General de las cosas de la Nueva Espaa:
El senador tiene estas propiedades; ser juez y averiguar bien los pleitos; ser respetado,
grave, sereno, espantable, y tener prescencia digna, de mucha gravedad y reverencia,
y ser temido de todos. El buen senador es recto juez y oye a entrambas partes, y pondera muy bien la causa de los unos y de los otros, da a cada uno lo que es suyo, y
siempre hace justicia derecha; no es aceptador de personas y hace justicia sin pasin. 19

La remuneracin que se haca a los jueces por parte del rey, consistente en
cierta cantidad de efectos y comestibles, as como el derecho a ciertas tierras
afectas al oficio que desempeaban, donde sembraban y cogan los mantenimientos necesarios para sustentar una familia, conformaba igualmente un medio preventivo de corrupcin en estos funcionarios. En las tierras a que nos
hemos referido, cabe advertir que haba mayehues (gentes que formaban parte
de la propiedad de la tierra), los cuales se encargaban de su cultivo y de
proporcionar agua y lea para las casas de los jueces."
Lpez Austin refiere que los funcionarios estaban libres del tributo, y que el
tlatoani se encargaba de su sustento y alojamiento e indica, citando a Alonso de
Zurita, que reciban productos y servidumbres del pueblo, segn la calidad y
cargo de cada uno."
17 Fray Bernardino de Sahagn, Historia General de las cosas de la Nueva Espaa. tomo II, Libro
Octavo, captulo XVII, 2, Pedro Robredo, Mxico, 1938, p. 317.
18 Op. cit.. p. 59.
19 Op. cit.. tomo IlI, Libro Dcimo, captulo IV, p. 23.
20 Alfredo Chavero, op. cit. Libro Cuarto, captulo XIII, p. 655.
21 Op. cit. p. 65.

j,

ANTECEDENTESPREHISPNICOS YPOCA COLONIAL

30

La continua permanencia en los tribunales, desde comenzar el da hasta la


tarde, era otra medida preventiva en orden a evitarla corrupcin de.los.jueces,
aunada a otras tales como el establecimiento de penas capitales contra los
prevaricadores de la justicia, la puntualidad de su ejecucin y la vigilancia del
soberano, ejercida a travs de juntas peridicas con estos funcionarios; en las
que deban dar cuenta de los litigios pendientes.
La diversidad de gradasen los magistrados serva al buen orden; su continua asistenca en los tribunales desde comenzar el dahasta la tarde, abreviaba el curso de las
causas y los apartaba de algunas prcticas clandestinas, las cuales hubieran podido
prevenirlos en favor de' alguna de las partes. Las penas capitales prescritas contralos
prevaricadores de la justicia, la puntualidad de su ejecucin y la vigilancia de los
soberanos, tenan enfrenados a los magistrados, y el cuidado que se tena de suministrarles de cuenta del rey todo lo necesario, los haca inexcusables. Las juntas que se
tenan' cadaveintdas en' presencia del soberano,y partieularmente laasamblea
general d todos los.magistrados'cadaochenta das-paaa.terminar'las causas.perrdientes; a ms .de precaver los.graves males que causa la lentitud en los juicios, haca que
los magistrados secomunicasenrecprocamente sus luces, que el r.ey conociese mejor
a losque.haba constituid (jepositariosde su autoridad, que la inocencia t~viera ms
recursos y que el. aparatqde] juicio hiciera ms respetable la. j~sticia.n

Con referencia al control represivo de las conductas ilcitas de .los.funcionarios, su implementacin se llev a cabo con penas rigurosas, acordes a la
gravedad. que revesta. la responsabilidad oficial. en los reinos 'de Mxico y
TexcocdTalespensban desde la simple amonestacinal juez prevaricador
por parte de sus compaeros, cuando el caso no era grave, hasta la muerte
misma, sila falta e,ra importante, existiendo, adems, la destit.ucinddcargo,
la inhabilitacin para ocupar uno en lo futuro, el trasquila miento y el derrumbamiento de su casa, cuando el funcionario .tena el vicio de la. embriaguez,
'. . . .

, . "

..

','

' , '

. " . "

..

,'.

',,:,,'

o"

0'_'

Losjueces administrabanjusticia rectamente, y si nocumplail consus d~be,r:es. se


embriagaban () reciban cohecho, ~i. ro era grave el caso, los alllonestabansps..c9mpafieros, y si. reincidan se les privaba del cargo y se les trasquilaba, lo que.eraunagnm
afrepta;. pero si la faltaera importan te, .desde la pri~era el.rey los qestit, Y ,si
cometian una gran injusticia, mandaba darles. m~erte,2)
,
.,
..

Alonso de .Zuracqiocidecon. Chaveroal apuntar q1Je:l9s 4pli~s Q.y,cohecho;<esou\do;en ~l juicio q embr,i<4gu,~zde Josju,:eces, .si e,rap.h;ves,mereca.Q,~[la
reprensinde tQdps,sus cernpaeros, y, que .a la ter~J1~ falta, ~!'i~11 tra~;lliladosy
cesados, pero que la destitucin sobrevena de inmediato cuando ~l;dl1litg era de
cierta gravedad, y no ameritaba la pena de muerte." r
.
El trasq}!i\<tmieAt9.\. Ja,d~stitu~jn,p l"!-muert,e~e..imp?pt~nri~,~\Il1\en~~? ~e
pendiendo de la gravedad! 'del.~sO;Mra ~~,tigar.~;(eJefqPt9 4t;JaJuW~l,qn
22
23

24

Francisco Javier Clavijero, op. cit,.'libTo!k;:stta'diserti6Il;'~.! 550.


Alfredo Chavero, op. cit .. tib'r6K:\tt; optulo xm,p: '6j5,
Citado por Alfredo Lpez Austin, op. cit., p. 106.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS

31

jurisdiccional fuera de los recintos destinados ex profeso para ello;" no as la


relacin falsa que se daba al tlatoani respecto del estado de un asunto y la sentencia injusta, que eran sancionadas con la pena capital. 26
En Texcoco acaeci -refiere fray Gernimo de Mendieta- poco antes de que los
espaoles viniesen, mandar el seor ahorcar un juez porque por favorecer un principal contra un plebeyo dio injusta sentencia, y haba informado siniestramente al
mismo seor sobre el caso; y despus, sabida la verdad, mand ejecutar en l la pena
de muerte."

La embriaguez, vicio tan castigado entre los aztecas, lo fue tambin tratndose de los jueces, como se observa del siguiente texto:
A los que tenan la embriaguez por vicio, les derribaban sus casas porque eran
indignos de contarse entre los vecinos; los privaban de los oficios pblicos que tenan
y quedaban inhbiles para tenerlos en adelante."

La demora injustificada en la imparticin de justicia, los cohechos y la falta


de imparcialidad de los jueces eran punibles con la pena de muerte, segn se
aprecia del testimonio de fray Bernardino de Sahagn:
y si oa el seor que los jueces o senadores que tenan que juzgar, dilataban mucho,
sin razn, los pleitos de los populares, que pudieran acabar presto, y los detenan por
los cohechos o pagos o por amor de los parentescos, luego el seor mandaba que les
echasen presos en unas jaulas grandes, hasta que fuesen sentenciados a muerte; y por
esto los senadores y jueces estaban muy recatados o avisados en su oficio."

Los mecanismos de control preventivo y represivo que se han consignado


originaron un florecimiento de la justicia en los reinos de Mxico y Texcoco
que admir a los espaoles conquistadores, al grado de que los jurisconsultos y
cronistas peninsulares no vacilaban en poner a los tribunales del pueblo azteca
como modelo a los jueces hispanos."

15 Carlos Alva, Estudio comparado entre el derecho azteca y el derecho positivo, Instituto
Indigenista Interamericano, Mxico, 1949, p. 15.
16 Alcobiz, citado por Alfredo Lpez Austin, op. cit .. p. 106.
27 Citado por Lucio Mendieta y nez, op. cit.. p. 52.
18 Alfredo Chavero, op. cit.. Libro Cuarto, captulo XIII, p. 661.
29 Op. cit.. tomo I1, Libro Octavo, captulo XIV, 2, p. 309.
.
JO Alfonso Toro, citado por Ignacio Romerovargas Yturbide, en su Organizacin Jollicade los
pueblos de Anhuac, Romerovargas y Blasco Editores, Mxico, 1957, p. 395.

n. LA POCA COLONIAL
LA ORGANIZACIN FINANCIERA DE LAS INDIAS
LAS LEJANAS Y fabulosas Indias (incluida en ellas la Nueva Espaa) tuvieron
un papel importantsimo en la poltica-internacional desarrollada por la monarqua espaola en el siglo XVI, poltica que estuvo orientada primordialmente a la
defensa de la fe catlica. En efecto, las riquezas de los territorios conquistados
constituyeron el principal soporte financiero de las grandes empresas europeas
y africanas de los reyes espaoles, de tal modo que fue preocupacin de stos y
de los oficiales reales de la Hacienda el allegarse recursos para tales empresas.
As, los de la Nueva Espaa daban cuenta al Emperador en 1533 de sus esfuerzos por enviar dinero para la guerra contra el Turco:
tan santsima empresa, donde todos habamos de ir con nuestras personas y
haciendas. I

La realizacin de esta gran empresa espiritual requera, pues, abundantes


medios materiales, y as hubo de crearse una vasta organizacin financiera,
cuyo estudio se analizar, no sin antes ponderar su importancia y trascendencia, indicando al respecto que la Hacienda era una de las cuatro grandes materias de gobierno; que su legislacin ocupa todo un volumen en la coleccin de
Diego de Encinas y un extenso libro en la Recopilacin de Leyes de Indias de
1680. Asimismo, es de sealarse que Juan de Solrzano Pereira le dedic un
libro en su Poltica Indiana, y Escalona su obra cumbre, Gazophilacium.
Ahora bien, sin ser la intencin estudiar la organizacin financiera de la
Nueva Espaa per se. sino en cuanto permita adentrarse en el conocimiento del
control ejercido respecto de la Real Hacienda por parte de la Corona espaola,
ello explica las razones por las que no se har exposicin pormenorizada de la
evolucin que experiment esa organizacin, ya que equivaldra tanto como
a repetir la historia del Virreinato de la Nueva Espaa. Consecuentemente, slo
se har una descripcin sinttica de dicha organizacin, independientemente de
los acontecimientos histricos que la fueron modelando, sin perjuicio, desde
luego, de hacerse las referencias cronolgicas que fueren indispensables para
una mejor comprensin de los objetivos de esta obra.
La organizacin administrativa de la Hacienda indiana no fue uniforme
durante el periodo de tres siglos que comprendi la Colonia; sin embargo, las
caractersticas de los rganos administrativos de la Hacienda durante el siglo
XVI permanecieron, en esencia, iguales a lo largo del siglo xvn.rpor lo que
aquello que se diga de los primeros debe tomarse como vlido para los segundos,
con las variantes que en su oportunidad se anotarn. No as por lo que toca al
I Cartas del 1 de marzo y del 1 de mayo de 1533, citadas por Ismael Snchez-Bella, en La organizacin financiera de las Indias. Escuela de Estudios Hispano-Americanos de Sevilla, Sevilla,
1968, p. 3.

32

LA POCA COLONIAL

33

periodo subsecuente (siglo XVIII), del que se har mencin especial, dada la
reforma establecida por la Ordenanza de Intendentes de 1786, que present
cambios considerables en la estructura de la organizacin de la Real Hacienda.
Caractersticas generales

Como caractersticas generales en la organizacin de la Hacienda indiana cabe


sealar las siguientes: 1) unidad del objeto; 2) centralizacin y autonoma de las
regiones administrativas; 3) actuacin colegiada; 4) homogeneidad del sistema
y 5) su originalidad' respecto de la organizacin castellana.
La unidad del objeto. En un principio, la Hacienda indiana recibi siempre el
nombre de "Hacienda Real", ya que, de acuerdo al criterio jurdico de la
poca, el soberano encarnaba al Estado y, por tanto, era a l a quien correspondan en propiedad los bienes de un territorio. En consecuencia, exista un poder
absoluto del Rey en todo lo relativo al fisco; adems, haba gran confusin,
desde el punto de vista prctico, entre los bienes reales de origen pblico -los
impuestos- y los bienes privados -granjeras del Rey, que ste poda tener en
Indias, como cualquier particular-o Unos y otros eran administrados conjuntamente por los funcionarios de Hacienda. No hubo distinta organizacin financiera para diversos territorios, sino una sola organizacin para todo.'
La centralizacin y autonoma de las regiones o distritos administrativos. La
centralizacin de la Hacienda se explica fcilmente por la forma de gobierno
imperante en aquella poca, esto es, por la monarqua absoluta espaola, no
siendo ms que una faceta de la centralizacin de todas las funciones de gobierno en la persona del Rey, el cual se auxiliaba de sus secretarios y de los
miembros de los distintos consejos.
La autonoma de los distritos administrativos radicaba en que los oficiales
reales que administraban las Cajas Reales no tenan entre s ninguna dependencia, ni siquiera con los de la capital del Virreinato o Gobernacin, pues sus
relaciones eran directas con el poder central (Rey, Consejo de Indias, Casa de
Contratacin de Sevilla) y nicamente mantenan entre s las relaciones necesarias para una buena administracin, pero siempre en un plano de igualdad
jerrquica.
Es conveniente consignar que dicha autonoma slo operaba en la llamada
"administracin por menor", ya que por encima de los distritos fiscales se
encontraba en los virreinatos la persona del Virrey, a quien corresponda la
"administracin por mayor" de los territorios bajo su mando y, por lo tanto,
poda intervenir, en nombre del Rey, en todas las Cajas Reales, siempre dentro
del marco de facultades que la Corona le conceda en materia fiscal.
La actuacin colegiada. Fue quizs esta caracterstica la ms acusada del sistema administrativo. Conforme a uno de los principios que rigieron la actua2

Ismael Snchez-Bella , op. cit.. pp. 71-72.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

34

cion de los oficiales reales, stos haban de actuar conjuntamente en todo,


trayendo aparejada la inobservancia de esta obligacin penas pecuniarias, e
incluso la prdida del oficio.
Las juntas o "acuerdos" de Hacienda fueron tambin una consecuencia
lgica del sistema colegiado instituido en la administracin de rentas. Todos los
organismos colegiados -Casa de la Contratacin de Sevilla, Consejo de Indias,
Audiencias y Tribunales de Cuentas-llevaban a cabo sus tareas en reuniones
colectivas.
La homogeneidad del sistema. Esta homogeneidad deriv del hecho de que la
intensa actividad legislativa que requiri el desarrollo de la organizacin financiera tuvo su origen fundamentalmente en la Corona, y aunque numerosas
instrucciones referentes a la Hacienda se debieron a los rganos de gobierno de
la Administracin indiana, las mismas necesitaban ser confirmadas por el Rey,
dando lugar lo anterior a una uniformidad en la organizacin administrativa de
la Hacienda.

Su originalidad respecto de la organizacin castellana. En conjunto, puede


afirmarse que el sistema fiscal indiano deriv en su mayor parte del de Castilla,
pero cont con un ingreso importante, el tributo, que proceda de los sistemas
rentsticos indgenas de los nuevos territorios. La caracterstica fundamental de
la organizacin administrativa indiana consisti, sin embargo, en la administracin directa por funcionarios de la Corona -los oficiales reales- de las
principales rentas ("quinto" de los metales y rescates, tributo del indio, almojarifazgo -por lo menos a partir de mediados del siglo XVI-, etctera).'
La Administracin Central
El sistema administrativo en que descans la organizacin de la Hacienda
indiana radicaba en los rganos superiores que integraron la Administracin
Central, esto es, el monarca y el Consejo de Indias, y de modo secundario la Casa
de la Contratacin de Sevilla y el Consejo de Hacienda.
Estos rganos radicados en la Pennsula coexistieron con los funcionarios
que residieron en la Nueva Espaa y en los dems territorios conquistados, y de
ellos derivaron las directrices que orientaron el manejo de la Real Hacienda.

El Rey. El Rey posea, en su calidad de seor absoluto, facultades omnmodas


en lo relativo a Hacienda, y si bien deleg gran parte de la "administracin por
mayor", es decir, la que se refera a la direccin e impulso de la Hacienda, en los
dems rganos superiores de la administracin o en las autoridades gubernativas que lo representaban en los nuevos territorios, se reserv, no obstante,
determinadas facultades.
As, conserv su derecho de fijar el sistema de explotacin minera, de sealar
J

Ismael Snchez-Bella, op. cit.. pp. 7784.

LA POCA COLONIAL

35

cules habran de ser las granjeras reales y, desde el punto de vista fiscal, de
establecer los impuestos que estimara convenientes, o a ceder parte de los
ingresos procedentes de stos.
Una vez delimitada la esfera de actividad de los organismos fiscales, la participacin directa del Rey, desde el punto de vista de la administracin de la
Hacienda, sigui siendo muy importante en algunos aspectos. El ms relevante
fue, sin duda -afirma Snchez-Bella-, la fijacin de los gastos de la Hacienda,
materia en la cual el monarca mantuvo siempre la iniciativa. En este punto, el
Rey estableca los salarios de los distintos funcionarios, cuya cuanta slo poda
modificarse por disposicin real. Prohiba, por otra parte, a las autoridades de
Indias la concesin de mercedes pecuniarias sin previa autorizacin, al mismo
tiempo que les exiga autorizacin expresa para que pudieran efectuar gastos
extraordinarios.'
Solrzano confirma lo expuesto al sealar:
Los virreyes y gobernadores no pueden hacer nuevos gastos, ni acrecentar oficios ni
salarios a su voluntad, porque eso pertenece a la suprema potestad del Prncipe que
los nombra.'

La actividad personal del Rey comprenda, igualmente, el nombramiento de


los oficiales reales propietarios, es decir, los de carcter permanente, as como
la creacin de nuevas imposiciones en Indias o la modificacin del nmero de
los funcionarios fiscales.
El Consejo Real y Supremo de las Indias. La suprema direccin de la Hacienda
indiana estuvo a cargo de este organismo durante los siglos XVI y XVII, salvo el
periodo 1557-1562, en que la direccin pas a manos del Consejo de Hacienda.
La decisin de trasladar al Consejo de Hacienda de la Contadura Mayor de
Castilla las amplias facultades que en materia de hacienda vena gozando desde
su creacin el Consejo de Indias fue tomada por Felipe II, quien decidi unificar toda la organizacin fiscal en un solo organismo competente,
por juzgar que esta materia era propia de los ministros de eIJa (de la Contadura
Mayor de Castilla), que de los Consejeros de Indias."

Sin embargo, la administracin de la Hacienda indiana volvi al Consejo de


Indias en 1562, porque segn indica Solrzano:
Se embarazaban las resoluciones con dividir los papeles en que iban juntos todos los
negocios de Gobierno y Hacienda, pero con advertencia de que los del Consejo de ella
pasasen al de las Indias las veces que fuesen llamados por l, de orden de Su Majestad
para conferir lo que en estas materias se dudase."
, Ibidem, p. 88.
, Juan de SoJrzano Pereira, Poltica Indiana, tomo 11, Libro Sexto, captulo XV, p. 504.
, Op. cit., tomo 11, Libro Sexto, captulo XV, p. 503.
, Loc. cit.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

36

Entre las actividades del Consejo de Indias en materia de Hacienda podan


distinguirse dos funciones: una, velar por el desarrollo y fomento de la Hacienda Real, y otra, fiscalizar la actuacin de los oficiales reales.
La primera de tales funciones se desprende de las ordenanzas que reciba el
Consejo, las cuales le sealaban la obligacin de deliberar con la mayor frecuencia posible sobre las medidas que fueren convenientes al aumento de la
Hacienda Real. As, la Ordenanza 9 de 1571, que reproduce lo indicado ya en
las de 1542, estableca:
que los mircoles de cada semana sealadamente, y las ms veces que pudieren,
platiquen y se ocupen en pensar y saber en qu cosas podemos ser servidos y nuestra
hacienda aprovechada en las Indias, proveyendo de tales medios y personas para
ministros y oficiales de ella, que siempre sea acrecentada y en ella haya en buen
recaudo y guarda que conviene."

Aparte de estas reuniones ordinarias del Consejo para tratar de asuntos


relacionados con el funcionamiento de la Hacienda, en 1595 se cre una "Junta
de Hacienda de Indias" que debera funcionar en el seno del Consejo, con la
nica misin de procurar el aumento de ingresos en las Indias, finalidad que
implic que el objeto de su actividad rebasara el aspecto puramente rentstico y
se extendiera tambin al comercio.
Asimismo, en el ao 1600 se cre una Junta de Hacienda integrada por miembros de los Consejos de Indias y de Hacienda, con obligacin de reunirse dos
veces por semana.
La segunda de las funciones del Consejo, esto es, la de fiscalizar la actuacin
de los oficiales reales de Hacienda, se realizaba por dos vas diferentes: mediante inspecciones directas a los distritos fiscales (visitas) o a travs de la
revisin de los libros de cuentas que los oficiales reales estaban obligados a
llevar. Esta revisin se llevaba a cabo directamente en Indias, por medio de
contadores de cuentas enviados por el Consejo, o lo que era ms usual, con el
examen de las copias que aquellos funcionarios remitan a la Contadura del
Consejo. Precisamente por haber prevalecido esta ltima prctica -revisin
de copias de las cuentas en el propio Consejo- se cre una seccin propia de
dicho organismo: la Contadura Mayor, que se hizo cargo de ella, habindose
ocupado, adems, de llevar razn de los gastos extraordinarios que el Rey
permita hacer en Indias y del envo a stas de contadores de cuentas por parte
del Consejo."
Durante el siglo XVII el gobierno de privados y validos se dej sentir en la vida
del Consejo. Se cre dentro del Consejo una especie de Comisin ejecutiva
llamada Cmara de Indias, que fue suprimida en 1609y restablecida en 1644. Se
crearon tambin, en 1604, cuatro secretaras, que se redujeron a dos en 1609:
una para Nueva Espaa y otra para el Per. En 1636 se dictaron para el
Consejo nuevas ordenanzas. Se produjeron aumentos de personal y de salarios
precisamente cuando la decadencia de la hacienda del Consejo era ms acusas Citada por Ismael Snchez-Bella, op. cit., p. 89.
Ibidem, pp. 91-94.

LA POCA COLONIAL

37

da. Finalmente, se convirti en mero organismo consultivo cuando Felipe V


implant, en 1717, la Secretara del Despacho Universal de las Indias.
La Casa de la Contratacin de Sevilla. Creada por Real Cdula de 20 de enero
de 1503, fue tanto el organismo rector del comercio peninsular con las Indias
como una institucin de gobierno con atribuciones polticas, singularmente en
el orden fiscal. 10
As, las Ordenanzas de Monzn de 1510 disponan que todas las cuentas de
las Indias deberan ser enviadas a Sevilla, donde quedaran asentadas en un
libro especial. Por otra parte, la solicitud formulada por el factor Ochoa de
Isasaga en un Memorial dirigido a la Corona, respecto a que no se decidiera
nada tocante a las Indias sin previa informacin de los oficiales de Sevilla, fue
aprobada por el Rey, como tambin fueron concedidas las facultades que se
pidieron en el Memorial referido para llamar la atencin a los oficiales de las
Indias que se extralimitaran o cometieran faltas. 11
Una vez creado el Consejo de Indias, las funciones de la Casa de la Contratacin de Sevilla se redujeron a mantener estrecha relacin con los factores de
las Indias, a los que remitan mercancas para su venta; a recibir y custodiar las
remesas de oro y plata que le hacan los oficiales reales, cuya contabilidad
haba de llevar escrupulosamente; y, finalmente, a recibir las fianzas de los
funcionarios antes de trasladarse a los territorios conquistados, aunque esto
ltimo era con carcter facultativo, al permitirse el otorgamiento de fianzas en
Indias.
En el siglo XVIlI, con las reformas polticas y administrativas introducidas por
los reyes de la Casa de Barbn, se precipit el ciclo histrico de su decadencia,
que se haba acusado durante el periodo de los ltimos monarcas de la Casa de
Austria, al haberse adjudicado algunos de sus validos ciertos cargos de la
institucin. Se le priv de sus principales atribuciones, y en 1722 se orden su
traslado a Cdiz, donde sigui funcionando hasta su total extincin en 1790.12
El Consejo de Hacienda. Como ya se ha mencionado, este organismo mantuvo
la direccin suprema de la Hacienda indiana durante el periodo 1577-1562, y
fue sustituido por el Consejo de Indias.
,
A partir de 1562, su intervencin en la Hacienda de Indias fue menor. Esta se
limit, segn lo seala Solrzano, al estudio de asuntos de inters comn que
realizaban sus consejeros con los de Indias. Por su parte, Snchez-Bella considera que probablemente se le dej, a partir del ao mencionado, la facultad de
disposicin de los fondos de la Hacienda indiana llegados a Espaa. 13

ro Jos Mara Ots y Capdequ, Historia del derecho espaol en Amrica y del derecho indiano.
Aguilar, Madrid, 1969, pp. 106-107.
11 Ismael Snchez-Bella, op. cit., p. 15.
12 Jos Maria Ots y Capdequ, op. cit. p. 108.
13 Op. cit. pp. 36 Y 95.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

38

Los funcionarios tpicos de Hacienda en Indias

Corresponde a estos funcionarios un comentario especial, en razn de ser los


funcionarios propiamente fiscales, a diferencia de aquellos que al desempear
tareas de gobierno o de administracin dejusticia posean adems, por mandato o autorizacin real, alguna funcin en la administracin de la Hacienda:
virreyes, gobernadores, miembros de las Reales r- udiencias, corregidores y
alcaldes ordinarios.
Los oficiales reales. Desde los das que siguieron a los primeros descubrimientos de Coln, fueron estos funcionarios los pilares sobre los que descans toda la
organizacin burocrtica de la Hacienda Real en las Indias. Incluso en la etapa
inicial de la colonizacin, cuando ms se acentu el predominio de los intereses
privados en las expediciones de descubrimiento, conquista y nuevas poblaciones. fue precisamente a travs de estos oficiales de la Real Hacienda como hizo
notoria su presencia el Estado espaol en defensa de los derechos fiscales de la
Corona, lo que explica la firmeza de sus atribuciones y la amplitud de sus
responsabilidades.
Lo que toca a la cobranza, guarda, administracin y distribucin de ella por menor,
est a cargo de unos ministros que en las Indias desde sus primeros descubrimientos
se fueron poniendo e introduciendo con nombre y ttulo de Oficiales Reales."

Si de un lado estuvieron sometidos a una severa fiscalizacin por parte de los


rganos representativos del Gobierno Superior, contaron, al propio tiempo, con
el seguro respaldo de la Corona cuando se desenvolvan en su actuacin dentro
del marco estricto de sus propias facultades.
En las cuentas que presentaran los oficiales reales se les haba de formular
cargos "no slo por lo recaudado, sino por las omisiones indebidas". Adems,
se les haba de exigir el reintegro -cuando por su parte mediase culpabilidad
por negligencia- de las partidas que resultasen fallidas por insolvencia de los
deudores y de los pagos hechos indebidamente.
Los funcionarios tpicos de la Hacienda en Indias fueron, pues, los oficiales
reales. "Bajo este nombre genrico -escribe Escalona- se comprende al
Contador, Tesorero, Factor, Proveedor, Pagador y Veedor."!'
Los cuatro oficiales reales por antonomasia fueron, sin embargo -segn
afirma Snchez-Bella-: el contador, el tesorero, el factor y el veedor, ya que,
por una parte, los proveedores de bastimentas y pertrechos para el aparejo de
las armadas. y los ejrcitos desempearon funciones ajenas a la administracin
de la Hacienda indiana, y por la otra, la figura del pagador no aparece en los
documentos referentes al fisco, ni Escalona consigna sus tareas."
El contador ejerca una funcin de control sobre lo que entraba y sala en la
14

IS
16

Juan de Solrzano Pereira, op. cit. tomo Il, Libro Sexto, capitulo XV, p. 505.
Citado por Ismael Snchez-Bella, op. cit.. p. 108.
Ibidem, pp. 108-109.

LA POCA COLONIAL

39

Caja; certificaba y cuidaba de los papeles y ordenaba las libranzas de los


sueldos y de las dems cosas que se mandaban pagar.!'
El tesorero se encargaba de recibir los ingresos de la Real Hacienda, as
como de realizar los pagos que en ella se librasen."
El factor -indica Snchez-Bella- era un gerente real de negocios, y como
tal mantena un continuo intercambio con los otros factores y con la Casa de la
Contratacin de Sevilla; tena bajo su cuidado los almacenes en que se depositaban las mercancas pertenecientes al monarca, ya procedieran del pago de
tributos, ya del intercambio comercial, o bien se tratara de mercancas decomisadas; vigilaba igualmente todo lo relativo a las ventas de estos gneros y las
armas y municiones en los almacenes reales."
Solrzano consigna, adems, que en la poca en que no se haba otorgado
jurisdiccin contenciosa a los oficiales reales para las cobranzas y pleitos de la
Hacienda Real, el factor estaba obligado a ocurrir ante la justicia ordinaria
para solicitarla en contra de los deudores, y a seguir las causas en todas las
instancias.!"
Por lo que toca al veedor, se le asignaba la misma funcin que al factor,
consistente en asistir a las fundiciones y rescates y a todas las cobranzas,
compras, ventas o pagos que se hubiesen de hacer de la Hacienda Real, con la
aprobacin del gobernador y de los dems oficiales reales."
El veedor de funciones y rescates, una vez que disminuyeron o cesaron estos
ltimos, limit sus actividades a velar por los intereses reales en lo relativo a
fundiciones.P
Por otra parte, se afirma que las funciones de factor y veedor se acumularon
en una sola persona en la segunda mitad el siglo XVI, y que en muchas Cajas
Reales slo existieron tesorero y contador; dndose como razn de ello la
insuficiencia de recursos econmicos de algunas regiones pobres para el pago
de salarios de los oficiales reales, situacin que era incompatible con el principio de independencia econmica de dichos funcionarios, que la Corona deseaba
para garantizar la moralidad de los mismos en el ejercicio de su cargo. La
supresin de factores y veedores se implant despus de haberse recurrido, en
un principio, a rebajar los salarios un tercio y conceder a los oficiales reales
encomiendas de indios, as como despus de haberse ordenado, posteriormente,
el aumento de salarios y la desaparicin de encomiendas, debido a los numerosos abusos que se cometieron."
Dentro del cuadro de funcionarios de la Hacienda, se advierten tambin los
tenientes de Oficiales Reales, cuyas funciones consistan en realizar las tareas
propias de los oficiales reales cuando stos se encontraban imposibilitados
para efectuarlas por enfermedad o por una ausencia forzosa. Su aparicin se
17

18
19

20
21

22
23

Juan de Solrzano Pereira, op. cit.. tomo Il, Libro Sexto, captulo XV, p. 505.
Loe. cit.
Op. ctt.. p. 109.
Op. cit.. tomo 11, Libro Sexto, captulo XV, p. 505.
Loe. cit.
Ibidem, p. 109.
Ibidem, pp. 28 Y 109.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

40

debi, por regla general, a la misma iniciativa de estos ltimos, pero su existencia y posibilidad de actuacin estaban reconocidas en los textos legales e incluso
era frecuente que el propio monarca indicara, al crear Cajas subordinadas, que
fuesen administradas por uno de los oficiales propietarios y dos tenientes."
El principio de administracin conjunta, fundamental en el sistema administrativo de la Hacienda indiana, oblig necesariamente a que en toda actuacin
aislada de un oficial real (viajes al interior o a los puertos, viajes de rescates)
intervinieran los tenientes de los otros oficiales.
Los "oficiales de entradas y expediciones" y los "comisarios" constituyeron
otro grupo de los funcionarios de la Hacienda, que se caracteriz por la interinidad en el desempeo de su oficio. Los primeros fueron aqullos nombrados
especialmente para acompaar a los caudillos en sus expediciones de conquista
con la finalidad de vigilar los intereses de la Corona, aunque normalmente el
Rey los confirm en su oficio, dndoles el ttulo de propietarios.
Una vez asentados en una regin determinada, y al realizarse numerosas
expediciones o "entradas", cuyo objeto consista en tener un mejor conocimiento del pas o la obtencin de rescates, los oficiales reales designaban las
personas que deban velar por los derechos del fisco durante la expedicin. El
nombramiento recaa muchas veces en uno de los propios oficiales, y otras, en
alguna persona solvente, que se constitua en "oficial de entrada", concluyendo su funcin al retornar al asiento de los oficiales propietarios, ante los cuales
deba rendir cuentas."
Los comisarios eran enviados especiales de los oficiales reales con una
misin concreta, consistente generalmente en la visita a las Cajas subordinadas
para recoger los fondos recaudados desde la anterior visita.
Su designacin deba hacerse en Junta de Oficiales y poda recaer en un
teniente o en un vecino cualquiera que reuniera las condiciones de habilidad y
suficiencia necesarias. Despus de otorgar fianza al comisario reciba de los
oficiales reales una comisin y poder con los cuales se presentaba al gobernador, solicitndole la orden respectiva para recoger y traer lo recaudado, as
como la comisin para que pudiera obligar a los vecinos de las ciudades correspondientes a que hicieran escolta a la Real Hacienda en las partes en que lo
juzgara conveniente."
Se le conceda poder para tomar cuentas a los tenientes de cada pueblo ya las
dems personas a cuyo cargo estuviere la Hacienda, como dezmeros y arrendadores, estando facultado, adems, para cobrarles el alcance que resultara de
dicha toma de cuentas; se le exiga trajera un testimonio, realizado ante escribano pblico, de cada cuenta que tomase, con el objeto de registrarlo en los libros
reales. El enviado, al concluir su misin, renda cuentas a los oficiales reales y
reciba por su trabajo una cantidad variable que fijaban estos ltimos en
Acuerdo."
Finalmente, la designacin de comisarios se haca, en ocasiones, con el fin de
24

25
26

27

Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,

pp. II 0-11 I.
pp. 11, 16, 20 Y 112.
p. 112.
pp. 112 Y 113.

LA POCA COLONIAl

41

cobrar a los deudores de la Real Hacienda en los asientos de los tenientes, pues
no obstante que a stos corresponda el cobro de dichas deudas, muchas veces
no lo llevaban a cabo por ser vecinos de los pueblos.
Entre los funcionarios que intervinieron en la administracin de un determinado impuesto pueden citarse al receptor de alcabalas, al contador de tributos
y azogues y al factor de los azogues y, ya en el siglo XVII, al receptor de penas de
cmara.
Fueron tambin funcionarios de Hacienda en Indias los "escribanos mayores
de rentas" y "los de minas y registros". Destac la participacin de los segundos, en razn de que su labor no estaba restringida -como pudiera hacerlo
creer el ttulo que recibieron- a las cuestiones relacionadas con el "quinto" de
los metales preciosos, sino que asumieron un papel fiscalizador de toda actividad relacionada con el tesorero real, constituyndose en elemento principal
para poder formular los cargos a los oficiales reales. Con este objeto, se
dispuso que les fueran entregadas relaciones de los ingresos de la Hacienda
Real; acudan a todas aquellas operaciones donde se reciba o entregaba Hacienda Real (almonedas, fundiciones, evaluaciones, etc.); era necesaria su presencia en todas las ocasiones en que los oficiales reales introducan fondos en
la Caja, y daban fe de las partidas que en ella se depositaban; no poda pagarse
libranza alguna que no fuera sealada por ellos; estaban obligados a llevar libro
de cargo del tesorero y, por ltimo, asistan siempre que se hacan cargos a
alguno de los oficiales reales. Este oficio sola acumularse de hecho a otros, de
manera especial al de veedor de funciones."
Exista en cada Caja un "escribano del Juzgado de los oficiales reales" a
partir de que stos contaron con jurisdiccin autnoma, el cual era designado
por ellos mismos.
Otro funcionario de la Hacienda, que operaba en las Cajas principales como
la de Mxico, y que se encargaba de la ejecucin de los mandamientos que,
como jueces, daban los oficiales reales para el cobro de las deudas fiscales, fue
el "alguacil", cuyo nombramiento corresponda al Virrey.

Nombramiento de los oficiales reales. Resulta conveniente, para su mejor inteligencia, mencionar los principales aspectos que informaron el rgimen jurdico
de los oficiales reales, esto es, su nombramiento, los principios que rigieron su
actuacin, sus derechos y obligaciones, as como la suspensin y prdida del
oficio.
El nombramiento de los oficiales reales propietarios correspondi siempre al
Rey, a propuesta del Consejo de Indias, con excepcin del periodo comprendido entre 1571 y 1591, en que muchos nombramientos de oficiales reales fueron
realizados por el Presidente del Consejo de Indias. De un modo negativo lo
confirman as todos los nombramientos provisionales de dichos oficiales efectuados por los virreyes y gobernadores de Indias, hasta tanto el monarca
proveyera propietario, y de un modo positivo lo demuestran los ttulos, expedidos siempre por el Rey.29
28

29

Ibidem, pp. 114-115.


Ibidem, pp. 130-132.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

42

Esta decisin del monarca de reservar para s el nombramiento de tales


funcionarios revela la importancia que se daba a los oficios del fisco en
cuestin, importancia que queda realzada, si se atiende a los sujetos en que
recaan los nombramientos. De modo especial durante los primeros tiempos
solan concederse a personas de cierto relieve social, muchas veces pertenecientes a las Cortes y, desde luego, siempre de la confianza del Rey. Posteriormente,
se hizo costumbre el otorgar el t tulo de Oficial propietario a quienes haban
desempeado el cargo interinamente, a hijos de oficiales reales o a personas
que, al menos, reunieran las cualidades necesarias para ocuparlo."
Las condiciones requeridas eran fundamentalmente las de carcter moral y
tcnico; es decir, la eleccin deba recaer en personas que, por su conducta
anterior, ofrecieran garanta de honradez en su actuacin y que, adems, contaran con la pericia necesaria para el desempeo del cargo.
Por ser oficios graves y autorizados -indica Solrzano-, est dispuesto en las
Ordenanzas del Consejo que para estos puestos se busquen ministros y personas de
quien se pueda confiar."

Ots y Capdequ coincide tambin en sealar que la capacidad fue un requisito


indispensable para efectuar los nombramientos de los funcionarios pertenecientes a los distintos ramos de la Real Hacienda, agregando que por eso puede
hablarse, histricamente, de una burocracia profesional-oidores y oficiales de
la Real Hacienda, principalmente- y de una burocracia poltica -virreyes y
presidentes, gobernadores y alcaldes mayores o corregidores- que ejercieron
sus cargos respectivos con el respaldo tcnico de los asesores letrados."
Es conveniente hacer notar que los oficios de referencia no fueron objeto de
venta durante el siglo XVI, no obstante la prctica introducida en tiempos de
Felipe II de enajenar en pblica subasta -a ttulo de perpetuos y renunciables- los oficios concejiles y los llamados de pluma -escribanos y relatores de
Cabildos y Audiencias- y de adjudicarlos al rematante mejor postor. El fundamento de la prohibicin correspondiente radic en la intencin de evitar los
fraudes con que probablemente el candidato procurara resarcirse de los gastos
erogados para la posesin de tal cargo.
Los documentos examinados demuestran que se observ lo dispuesto en este
punto. Sin embargo, a pesar de que subsisti la razn que aconsejaba que no se
vendieran, las necesidades apremiantes de la Corona llevaron a ampliar la lista
de oficios vendibles con algunos de los del fisco, incluidos los de oficiales
reales, en el cuarto decenio del siglo XVlII. 33
Son interesantes para este estudio las prohibiciones e incompatibilidades que
existan en lo que respecta a estos oficios: en principio, estaban impedidos para
ser oficiales reales los mercaderes, "por el riesgo de traducir a la Real HacienJO

Ibdem. p. 133.

II

Op. cit. tomo I1, Libro Sexto, captulo XV, p. 507.

12 Jos Mara Ots y Capdcqu, El Estado espaol en las Indias. 6a. reimpresin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1982, p. 48.
B Ibdem. p. 130.

LA POCA COLONIAL

43

da la contratacin profesada en la propia"." Tenan, igualmente, impedimento


para serlo los que estuvieran emparentados con la autoridad gubernativa del
territorio, ya que dicho parentesco coartaba la libertad en la actuacin de los
oficiales. Les era tambin aplicable la prohibicin de desempear cargos pblicos en Indias a los hijos y nietos de condenados y quemados por la Inquisicin.
Si, no obstante esta prohibicin, se atrevan a ocupar oficios pblicos, una Real
Cdula de 5 de octubre de 1511 ordenaba que se les condenara la primera vez
simplemente a la prdida de dicho oficio; la segunda, que les fueran confiscados
la mitad de sus bienes; y la tercera, que se les privara del oficio y de todos sus
bienes." Finalmente, tampoco podan ser elegidas aquellas personas que no
ofrecan las garantas necesarias, como los arrendadores de rentas o los deudores del fisco.
Es de mencionarse que en casos extremos, fueron los propios oficiales reales
los que solicitaron la remocin de quienes eran indignos para ocupar el puesto,
como sucedi en la Nueva Espaa. Segn lo relata Snchez-Bella, el tesorero y
el contador de la Nueva Espaa escribieron al Rey, el 5 de febrero de 1572, que
el nuevo factor llegado de Espaa, de quien se deca que llegaba entrampado
por lo que gast para conseguir el oficio, quera administrar por su cuenta el
azogue sin hacer caso al Virrey, por lo que pedan se le quitara el cargo y se le
devolviera el dinero."
El oficial real propietario reciba un ttulo que lo facultaba para el cargo y,
adems, una instruccin. El ttulo sealaba de modo general su derecho al
cargo con todas las honras, gracias, mercedes, franquezas, libertades, exenciones, preeminencias, prerrogativas e inmunidades que ordenaba se le reconocieran, su retribucin econmica anual, su facultad de nombrar teniente estando
justamente impedido y la cantidad que haba de depositar con carcter de
fianza; en tanto que la instruccin contena en detalle sus obligaciones especficas.
Finalmente, vena la ceremonia de presentacin y toma de posesin, en la que
el nuevo oficial se comprometa a dar (si no lo haba hecho en Sevilla) las
fianzas consignadas en el ttulo, y prestaba el juramento acostumbrado, obligndose por l a usar bien y fielmente el oficio, guardando su servicio y lo que
conviniere al aumento y conservacin de la Real Hacienda. Esta ltima obligacin comprenda, segn la enumeracin casuista de la legislacin, la revisin de
los papeles de Hacienda, mirar por el aumento de los fondos reales, guardar
justicia a las partes, cumplir las leyes, ordenanzas e instrucciones, dar cuentas
y avisos al Consejo, y comprometerse a no tratar ni contratar, por s o por otras
personas.
El juramento es de cumplir bien los cargos, ser fieles, de guardar secreto en lo tocante
a las cosas de la Real Hacienda. Estn asimismo prohibidos de poder tratar y contratar por s y por interpsitas personas, so pena de perdimiento de sus oficios y mitad
34

35
36

Gaspar Escalona Agero, citado por Snchez-Bella, op. cit. p. 134.


Citada por Snchez-Bella , op. cit.. p. 134.
Loe. cit.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

44

de bienes. Y obligados a dar fianzas legas, llanas y abonadas por s y por sus tenientes
de todo lo que fuere a su cargo y penas en que por sus excesos fueren condenados."

La toma de posesin tena, como complemento, la realizacin de un inventario de los bienes existentes en el arca de tres llaves, tanto en numerario como en
escrituras de deudas. En el siglo XVII, segn afirma Escalona, se acostumbraba
hacer otro inventario jurado de los bienes que posea el nuevo oficial real al
entrar al uso de su oficio."
Principios que rigieron la actuacin de los oficiales reales. Toda la actuacin de
los oficiales reales estuvo regida por los principios de administracin conjunta
y responsabilidad solidaria.
La actuacin colegiada fue obligatoria para todas las operaciones de la administracin, y su incumplimiento sola estar sancionado con perias pecuniarias e
incluso con la prdida del oficio. Juntos haban de asistir a los Acuerdos, a las
fundiciones y almonedas, al cobro de impuestos y al abrir y meter oro en el
arca, que precisamente por eso tena tantas llaves como oficiales haba; juntos
haban de abrir los despachos enviados por el Rey y tambin de contestarlos.
Esta actuacin mancomunada se extenda tambin a las sentencias, libranzas,
pagos, entregas, autos, diligencias y recaudos relativos a la Hacienda, los cuales
deban ir firmados por todos, de tal modo que si un certificado de pago apareca firmado nicamente por el tesorero, pero sin que constase mencin alguna
en los libros de los dems oficiales, no se reconoca el pago."
Es elocuente, al respecto, el testimonio de Solrzano:
As sus cdulas y ordenanzas disponen la forma de los libros e inventarios que los
Oficiales Reales deben tener de la Real Hacienda, adems del comn, y cmo se han
de hacer, y escribir a tres manos, y firmarse por todos para que contesten unos con
otros, y sea siempre ms cierta y segura la fidelidad y legalidad de lo que pas por
tantos ojos."

La responsabilidad solidaria era el complemento lgico de dicha administracin conjunta:


Si delinque un oficial -dice Escalona Agero- es verosmil lo sepa o participe el
compaero que en una misma caja, en un mismo ejercicio y en una ntima y ms que
domstica comunicacin se ejercitan y corresponden, debajo de unas llaves, de unos
libros, y dentro de unas mismas puertas, cobrando y pagando juntos, y no unos sin
otros; de que resulta estn obligados los unos por los otros, y el que se halla inocente,
padezca por la culpa del compaero desatento."

Igualmente la actuacin mancomunada de los oficiales reales permita afirmar a Solrzano que los unos podan ser reconvenidos por los delitos, excesos o
descuido de los otros:
37
38

39
40
41

Juan de Solrzano Pereira, op. cit., tomo Il, Libro Sexto, captulo XV, pp. 508-509.
Citado por Snchez-Bella , op. cit., pp. 137-138.
Citado por Snchez-Bella, ibidem, pp. 139-140.
Op. cit.. tomo JI, Libro Sexto, captulo XVI, p. 514.
Citado por Snchez-Bella, op. cit., p. 140.

LA POCA COLONIAL

45

Cerca de las quales fianzas, es de advertir, que aunque sean distintas, como tambin
los son las personas de los Oficiales, todava la naturaleza de estos oficios y su
comn prctica, los ha y los tiene por mancomunados y as los unos pueden ser
convenidos por los delitos, excesos o descuidos de los otros, porque segn sus Ordenanzas e Instrucciones, nada se puede obrar en las Caxas en que no intervengan
todos."

En la aplicacin de este principio hubo, sin embargo, una interpretacin


benigna en el caso de simple negligencia de uno de los oficiales en el desempeo
de su cargo, pues nicamente se haca efectiva la responsabilidad solidaria a sus
compaeros si el culpable y sus fiadores no tenan bienes suficientes para hacer
el pago; por el contrario, si se haba configurado un delito, la responsabilidad
solidaria era exigida a todos por partes iguales."
Derechos y obligaciones de los oficiales reales. Dos eran, fundamentalmente, los

derechos que tenan esos funcionarios en razn de su nombramiento: el de


percibir una retribucin econmica a cambio de la prestacin de sus servicios, y
el de la inamovilidad del oficio, excepcin hecha del cese en el mismo por
concepto de pena.
La constante alteracin de la ley de metales preciosos y la gran abundancia
de stos en la circulacin, que originaba la depreciacin de la moneda y el alza
constante del ndice de vida, repercuti en la fijacin del salario, cuya cuanta
tendi a subir con el tiempo, aunque no en la proporcin necesaria para compensar el alza de precios. Resultado de esta situacin fueron las quejas constantes de los funcionarios, que reclamaron con insistencia aumento de salario o
concesin de ayudas de costas, as como el incumplimiento de las prohibiciones
de hacer tratos y la perpetracin de numerosos fraudes al fisco, al no poder dar
respuesta favorable la Corona a tales solicitudes."
Otro derecho reconocido desde el primer momento y generalmente llevado a
la prctica fue el de poder nombrar tenientes que les sustituyeran en sus tareas,
cuando no les era posible realizarlas por enfermedad o ausencia forzosa. Estaban facultados, asimismo, como ya 10 hemos visto, para nombrar jueces comisaras y contadores de tributos y azogues dentro de su distrito, as como para
tomarles cuentas.
Estos funcionarios tenan, en general, las ms amplias facultades para administrar la Caja respectiva, pero su desempeo deba ajustarse a las instrucciones
y ordenanzas que reciban.
Las preeminencias que les fueron conferidas, dada la importante funcin que
llevaban a cabo en nombre del Rey, no se limitaron a concederles un destacado
lugar honorfico en los actos pblicos, ni a permitirles tener guardia personal
o a la imposibilidad de tenerlos presos en las crceles pblicas, si haban dado
motivo para ello (deban ser custodiados en las Casas Reales, donde vivan,
mediante fianza, y eran tratados conforme a su calidad), sino que se extendie42
43
44

Op. cit. tomo II, Libro Sexto, captulo XV, p. 509.


Snchez-Bella, op. cit .. p. 140.
Ibidem, pp. 158-160.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

46

ron tambin a la vida municipal, cuando se decidi darles voz y voto en los
cabildos."
Dice Solrzano al respecto:
Por Reales Cdulas de 16 de abril de 1538 y 1573 se mand que los Oficiales Reales
tuviesen voz y voto como Regidores en los Cabildos y Ayuntamientos de las ciudades
donde residieren, aunque esto despus ces en 1621.46

Por ltimo, cabe destacar uno de los grandes privilegios obtenidos por los
oficiales reales, relativo a la jurisdiccin que se les confiri a partir de 1560,
para conocer en primera instancia de los asuntos referentes a la Real Hacienda.
Solrzano relata as este logro:
porque a causa de excusarse de algunas omisiones que se les imputaban en las
cobranzas de la Hacienda Real, echando la culpa a los jueces ordinarios ante quienes
haban de acudir a pedir justicia, se tom resolucin de darles plena jurisdiccin para
todo lo tocante a ella en primera instancia y que las apelaciones que de sus autos y
sentencias se interpusiesen fuesen para la Audiencia de sus Partidos, y no ante otro
juez alguno."

Los oficiales reales posean la facultad de iniciar "de oficio" los pleitos
fiscales y seguirlos por la va ejecutiva, si eran ejecutables, o por madamiento de
apremio en lo que era invencible y lquido. Los bienes en litigio eran depositados en la Caja. Para el cobro de las deudas podan despachar requisitorias a las
autoridades judiciales ordinarias, que deban cumplirlas siempre que fueran
firmadas por todos los oficiales.
As, Solrzano refiere que estos funcionarios tenan atribuciones
para que todas las Justicias de las Indias guardasen sus requisitorias y para que los
Alguaciles Mayores y Menores de las Audiencias y ciudades de las Indias y otras
Justicias, cumpliesen los mandamientos de execucin, prisin y otros cualesquier que
diesen los dichos Oficiales Reales tocantes a la cobranza de la Real Hacienda."

El Tribunal de Hacienda, compuesto por oficiales reales, funcionaba siempre


en forma colegiada. Este principio de actuacin era expresamente invocado por
las leyes para la resolucin de los pleitos: ninguno de los oficiales por s solo
poda sentenciar.
En suma, las obligaciones de los oficiales reales podan reducirse a una sola:
de cumplir las ordenanzas, instrucciones, provisiones y cdulas reales que se
les entregaban para la buena administracin de su oficio y, en general, todas las
disposiciones dadas para las Indias, observancia que, como ya se dijo, se comprometan a cumplir bajo juramento en la toma de posesin de su cargo.
An cuando las tareas de los oficiales reales eran realizadas siempre conjuntamente, cada uno de ellos tena una misin especfica que cumplir:
Ibidem, p. 163.
'6 Op. cit., tomo II, Libro Sexto, captulo XV, p. 506.

41

'7
48

Ibidem, pp. 505-506.


Ibidem, p. 506.

LA POCA COLONIAL

47

Al tesorero le corresponda de manera especial la obligacin de custodiar los


fondos reales depositados en la Caja de tres llaves, y por este motivo estaba
obligado a residir en la casa donde se depositara sta; tena como funciones
administrativas propias las del cobro de los ingresos y el pago de las libranzas,
para lo cual deba llevar los libros necesarios. De lo expuesto se desprende que
su funcin principal era la de control del recaudo y disposicin de los bienes
reales.
El factor se encargaba preferentemente de todo lo relacionado con los ingresos en especie de la Real Hacienda. En un principio, su misin comercial
revisti una importancia extraordinaria, pero ms tarde su funcin especfica se
relacion exclusivamente, en la mayora de las Cajas, con las cuestiones tocantes a los tributos y los repartimientos de la Corona.
La funcin del veedor en los primeros tiempos consista en la percepcin de
los derechos reales en las "entradas" (de ah la denominacin de "veedor de
rescates y contratacin", o la de "veedor de rescates y fundiciones" sustituida
luego por la "veedor de fundiciones"); pero a mediados del siglo XVI esta
funcin perdi inters, de tal manera que su misin especfica qued limitada
en muchos lugares a velar por la perfecta realizacin de las fundiciones de oro
y plata. Esta disminucin de tareas y la necesidad de suprimir gastos origin,
como ya se ha expuesto, que los oficios de factor y veedor quedaran unidos en
una sola persona.
Otra de las obligaciones a cargo de los oficiales reales fue la de ejercer sus
oficios de manera personal, salvo que no fuera posible hacerlo "por causa
justa", aunque este principio -afirma Snchez-Bella-, fue ms bien terico
que prctico."
La obligacin de dedicarse nicamente al desempeo de sus tareas administrativas adopt en las leyes una forma negativa: no podan ir a descubrir
minas; no podan aceptar comisiones especiales de los virreyes, gobernadores
o Audiencias; no podan desempear funciones polticas o judiciales (exista
prohibicin expresa de ser tenientes del gobernador, alcaldes o corregidores), y
todo esto por una razn: para que estuvieran libres en el cuidado de las cosas de
la Hacienda Real, procurando estas prohibiciones no slo el desembarazarles
de otros menesteres, sino tambin una independencia completa en el ejercicio
de su delicada funcin.
Dentro de esta idea de independencia, existan otras prohibiciones: los oficiales reales no podan casarse con hijas, hermanas o parientas, dentro del cuarto
grado, de los otros oficiales de los mismos distritos, bajo la pena de privacin
del oficio y de inhabilitacin para tener otro; y tanto ellos como sus hijos,
hermanos o cuados, por s o por otras personas, no podan tener minas o
ingenios ni entrar en compaas con otros dentro del distrito del oficial real."
Una prohibicin ms lo era el que el oficial real no poda realizar ninguna
clase de tratos comerciales, obedeciendo esta restriccin al propsito de evitar,
por una parte, el empleo de los fondos reales para fines particulares, y por otra,
a la intencin de defender los derechos de los comerciantes, ya que era de
Op. cit .. p. 145.
'o Snchez-Bella, op. cit.. p. 146.

>9

48

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POC A COLONIAL

suponerse que los oficiales antepondran sus intereses a los de los particulares,
como de hecho ocurri. Finalmente, se trataba de prevenir el peligro que
supona para la Hacienda el que hicieran tratos aquellos que tenan como
funcin especfica la fijacin del precio a las mercancas llegadas de Espaa
(evaluaciones ).
Para asegurar igualmente la dedicacin personal y plena de los oficiales
reales, exista la prohibicin de ausentarse sin licencia del lugar sealado para el
ejercicio de sus funciones.
Por ltimo, la legislacin estableci la prohibicin de que los oficiales se
hiciesen acompaar pblicamente por los vecinos de la poblacin, y de que
entrasen con armas en los Acuerdos de: Hacienda.
Suspensin y prdida del oficio. Entre las causas de suspensin y prdida del
oficio debido a una pena (la legislacin emplea ambos trminos como sinnimos, dndoles siempre un carcter permanente), pueden citarse las siguientes:
el hacer tratos con mercancas, el ausentarse sin licencia, el pagar libramientos
sin aprobacin real expresa, el dejar devaluar mercaderas y el no pagar los
alcances habidos en sus cuentas.
Solrzano refiere que tenan pena de muerte los oficiales reales que robaban
algo de las Cajas de su cargo y cometan peculado. Agrega que existan penas
para aquellos que traan el dinero fuera de las Cajas y granjeaban con l, o
sacaban para s algunas cosas de las que vendan en almoneda, o no hacan los
pagos correspondientes a los soldados en dinero, sino en especies. Seala,
asimismo, que estos funcionarios podan ser reconvenidos por las deudas y derechos tocantes a la Real Hacienda que hubiesen dejado de cobrar y perdido o
em peorado por S\.I negligencia. ~I

Participacin de los rganos de Gobierno


V de justicia en la Administracin de la
Hacienda indiana

En virtud de que los rganos de Gobierno o de administracin de justicia


posean, adems de sus funciones propias, intervencin en la administracin de
la Hacienda. al lado de los oficiales reales, es pertinente subrayar la participacin que en dicho ramo tuvieron los virreyes, corregidores y alcaldes ordinarios.
Virreyes. Corresponda al Virrey como suprema autoridad gubernativa del
territorio la "superintendencia" o "administracin por mayor" de la Hacienda,
extendindose su jurisdiccin en esta materia a todas las Cajas del Virreinato.
Sus funciones en el aspecto fiscal pueden agruparse de la siguiente manera:
funciones legislativas (dar ordenanazas e instrucciones para el mejor funcionamiento y desarrollo de la Hacienda); funciones fiscalizadoras (tomar cuentas,
visitar y castigar a los oficiales reales por los excesos cometidos en el uso y
Op. cit .. tomo l, Libro vcxto. capitulo XV, p. 510.

LA POCA COLONIAL

49

ejercicio de sus oficios; vigilar que dichos funcionarios cumpliesen con las
obligaciones inherentes a su cargo y otorgasen las fianzas correspondientes;
cuidar que no se retrasase el pago de deudas al fisco) y funciones administrativas (intervencin en los Acuerdos de Hacienda; arrendamientos de determinadas rentas y monopolios como las alcabalas, las salinas y el estanco de naipes;
casas de tributos y formacin del arancel para las evaluaciones). Encontrbanse tambin entre sus facultades la de introducir modificaciones en el nmero, situacin y composicin de las Cajas; el nombrar oficiales reales provisionales y despachar los ttulos a administradores de rentas y personal subalterno,
fijndoles una retribucin econmica; librar sobre el Tesoro las cantidades que
juzgara necesario invertir para el Gobierno del Virreinato; pedir donativos
extraordinarios para la Corona y cuidar de los envos de metales preciosos a la
Pennsula. En el siglo XVII, cuando fueron creados los Tribunales de Cuentas y
los de Cruzada, se les concedi la declaracin de competencia entre aquellos
tribunales y cierta participacin en lo referente a la Bula de Cruzada."

Gobernadores. Aunque resulta difcil establecer de un modo general sus atribuciones, dado que variaron en las diversas pocas de la Colonia, puede decirse,
sin embargo, que les correspondieron las mismas funciones de "superior gobierno de la Hacienda" que posey el Virrey en aquellos casos en que el
Gobernador era la mxima autoridad de gobierno del territorio.
As, por ejemplo, estaban facultados para expedir disposiciones referentes a
la Hacienda; para fiscalizar la actuacin de los oficiales reales (toma de cuentas
y cobro de los alcances que resultaran); para intervenir en las operaciones
administrativas de aqullos (juntas, principalmente); para nombrar a los oficiales reales provisionales de la Gobernacin ya los calpixque y mayordomos
de los pueblos indios; para vigilar los envos de metales preciosos a la Pennsula
y para recibir las apelaciones de las sentencias pronunciadas por los oficiales
reales en materia de Hacienda, cuando no exista una Audiencia en la Gobernacin."
Fiscales y oidoresde las Audiencias. Las Audiencias fueron, desde su creacin (la
primera Audiencia de la Nueva Espaa se fund en 1525), y durante todo el
siglo XVI, los rganos tpicamente fiscalizadores de la actuacin de los oficiales
reales de la Hacienda. Actuando en corporacin como Reales Acuerdos, controlaron, en buena parte, las altas funciones de gobierno de los propios virreyes. S4
Respecto de su actividad fiscalizadora hacia los oficiales reales, Solrzano
consigna que las Audiencias les tomaban cuentas:
En un principio, se orden por provisin de Carlos V de 1554que el Presidente y dos
oidores, por rueda, donde hubiese audiencia, y donde no, los gobernadores o Corregidores, se las tomasen [las cuentas] en principio de cada ao y se feneciesen dentro
52

53
54

Snchez-Bella, op. cit.. pp, 119-120.


Ibidem, pp. 121-122.
Ots y Capdequ, op. cit. p. 58.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

50

de dos meses, en el de febrero, que los Oficiales Reales perdiesen los oficios si dentro
del tercero da no mostrasen tener enteradas las Reales Caxas de los alcances que se
les hiciesen."

Corresponda ante todo a la Audiencia la funcin de velar por el exacto


cumplimiento de las instrucciones y ordenanzas dadas por el Monarca a los
oficiales reales y fue tambin su funcin tpica la toma de cuentas a los oficiales
de las Cajas enclavadas en su distrito.
En estas tareas de las Audiencias tuvo un papel importantsimo el fiscal de las
mismas, del que dice Escalona:
es celador de los que administran su Hacienda, sobreestante de los que la ordenan y
reducen a clculo, inquisidor de los que la detentan; delator de los que la defraudan;
procurador de lo que conduce a su beneficio, y finalmente, protector y abogado del
Soberano seor, con ardimiento lcito y sin nimo calumnioso. 56

En defensa de los intereses reales, el fiscal acuda a las almonedas, a los


remates de los diezmos, a las causas de contrabandos y comisas que vean los
oficiales reales en sus tribunales, y a los arrendamientos y asientos de rentas y
monopolios reales; cuidaba de que se tomaran las cuentas y se residenciara a los
corregidores al finalizar el tiempo de su oficio; vigilaba de modo especial que se
guardaran las provisiones, cdulas reales y ordenanzas dadas para el aumento
de la Hacienda Real; asista a los Acuerdos de Hacienda para enterarse de lo
que se dispusiera en esta materia, estando obligado a remitir al Consejo de
Indias copia de lo all tratado; velaba porque el Virrey no hiciera libramientos
injustos, oponindose a que se pagaran libranzas de ste si no haban sido
aprobadas en Acuerdo, y vigilaba que las concesiones de dilatorias para el pago
de deudas fiscales hechas por los virreyes no perjudicaran los derechos del
monarca.
El papel de las Audiencias no se encontraba limitado a esta funcin de
control. Los oidores participaban en las juntas de Hacienda, informaban permanentemente al Consejo de Indias de las medidas convenientes para la mejora
del fisco e intervenan en la tasacin de los tributos.
Corregidores y alcaldes ordinarios. Los corregidores y alcaldes ordinarios te-

nan, dentro de sus distritos, cierta intervencin en el cobro de los tributos, que
hubo de ser controlada a travs del otorgamiento de ciertas garantas, como
fianzas o retencin de sueldos, en atencin a los numerosos abusos que cometan. No sin fundamento, seala Margadant al referirse a los corregidores y
alcaldes mayores, ambas categoras de funcionarios eran de una corrupcin
proverbial. 57

Op. cit. tomo 11, Libro Sexto, captulo XVI, p. 514.


Snchez-Bella, op. cit.. p. 124.
51 Guillermo F. Margadant S., Introduccin a la historia del derecho mexicano. Editorial
Esfinge, Sao ed., Mxico, 1982, p. 55.
55

56

LA POCA COLONIAL

51

El control en la administracin de la Hacienda

La Corona espaola siempre tuvo un gran inters en el establecimiento de un


sistema legal de garantas tendiente a asegurar el funcionamiento de la Hacienda indiana, mediante la doble funcin de control de la actuacin de los funcionarios del fisco y el castigo de las transgresiones que se originaran.
Fueron numerosas las medidas que a este respecto se tomaron, pudiendo
afirmarse que el principio de administracin conjunta o actuacin colegiada
constituy, por s solo, una garanta. A sta deben agregarse las fianzas, los
juramentos, inventarios, libros, llaves, la rendicin de cuentas, el tribunal del
mismo nombre, las pesquisas, las residencias y las visitas.
El otorgamiento de fianza personal estaba regulado en las leyes y era prctica
acostumbrada para el ejercicio de los oficios. Esta obligacin comprenda a
oficiales reales propietarios, oficiales provisionales y oficiales de las Cajas subordinadas importantes.
El juramento era otra medida de garanta que se exiga a los oficiales reales al
inicio de su gestin. Por l se obligaban a guardar secreto ya desempear bien y
fielmente sus oficios. El juramento deba prestarse tambin en otros momentos,
por ejemplo, en el acto de meter dinero en la caja de tres llaves, que acostumbraba realizarse los sbados, asegurando que no haba podido cobrar ms en
aquella semana ni se guardaban cosa alguna, as como tambin al iniciarse la
toma de cuentas.
Por lo que toca a los inventarios, uno se haca de los bienes existentes en la
Caja en la toma de posesin, y otro de los bienes que posea el nuevo oficial
real al iniciar el desempeo de su oficio. 58 Basndose en una Real Cdula de 24
de diciembre de 1518, Snchez-Bella indica que se formaba, adems, un dposito de los bienes del oficial real cuando ste mora, con el objeto de que dichos
bienes respondieran de su actuacin."
Los libros que con minuciosa reglamentacin llevaban los oficiales reales
constituyeron tambin una garanta de una correcta y fiel administracin. Aunque sera prolijo ocuparse de la reglamentacin que se observaba en relacin
con dichos libros, baste indicar que algunos de ellos, v. gr. los de cargo y data,
los llevaba cada oficial por s y esto facilitaba, al menos tericamente, la
comprobacin de un posible fraude por la comparacin de ellos entre s y con el
comn o general.Por otra parte, los libros de cuentas eran examinados detalladamente en las operaciones normales de "toma de cuentas" yen las inspecciones giradas a las Cajas.
Una garanta tambin generalizada fue que los bienes del Rey se guardaran
en un arca con varias cerraduras y llaves, que eran tres por lo general. De esta
manera se trat de evitar la libre disposicin de los fondos reales, ya que la Caja
slo poda abrirse con el concurso de todos los que gozaban de ese derecho. La
llave no se poda dar a otra persona, bajo pena de prdida de bienes y privacin
de oficio, con la excepcin de los tenientes.
SI

el

S9

Op. cit. p. 262.

pp. 41-44, sobre el nombramiento de los oficiales reales.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

52

La rendicin de cuentas, que fue otra de las garantas de la administracin


de Hacienda, se estableci en Indias desde el inicio de la colonizacin. As,
los primeros oficiales del fisco con nombramiento real recibieron la facultad
de tomar cuentas a quienes interinamente haban actuado en las expediciones de
conquista. A los oficiales reales les fueron tomadas cuentas en este periodo
de manera espordica y por distintas personas. Las leyes nuevas de 1542-1543
establecieron la obligacin de rendir cuentas cada tres aos y de enviar un
tiento anual (resumen de lo recibido y gastado).
Con la expedicin de las Ordenanzas de 10 de mayo de 1554se fij un sistema
nico de toma de cuentas para todos los territorios indianos que rigi, con
algunas aclaraciones hechas posteriormente, hasta la creacin de los Tribunales
de Cuentas.
De conformidad con las ordenanzas mencionadas, las cuentas deberan ser
tomadas por el presidente de la Audiencia y los oidores en los lugares donde
coincidiera la sede de la Audiencia con la de los oficiales reales, en tanto que en
los restantes territorios deban ser tomadas por el Gobernador, con dos regidores y el escribano del Consejo. La revisin, que era anual (y, cada tres aos, la
cuenta final), deba iniciarse al empezar el ao y debera concluirse dentro de los
dos primeros meses, con la advertencia de que de no concluirla por negligencia
no les seran pagados sus salarios a los oficiales reales.
Cabe sealar que concomitantemente a este sistema de rendicin de cuentas,
que durante medio siglo constituy el sistema ordinario para tal efecto, subsisti el procedimiento de enviar comisionados especiales (contadores de cuentas)
desde la Pennsula, y de dar intervencin en la toma de cuentas a jueces de
residencia y visitadores.
Los Tribunales de Cuentas de Indias, creados por Felipe 111 mediante las
Ordenanzas de 24 de agosto de 1605, constituyeron otro de los medios de la
Corona para asegurar la rendicin peridica de cuentas dado que el sistema
implantado en 1554 adoleca de graves errores pues, por una parte, la renovacin anual de los que tomaban las cuentas haca que carecieran de la prctica y
experiencia necesarias y, por otra, dicha funcin estaba encomendada a las
autoridades gubernativas y judiciales, que tenan ya muchas tareas que realizar." Esta opinin es compartida por Juan Beneyto;" mas no por Solrzano,
quien sealaba como causa principal del establecimiento de dichos tribunales
el crecimiento de la Hacienda, que motiv que la toma de cuentas quedara
confiada a ministros versados y a cientficos."
Estos tribunales tuvieron sus asientos en las ciudades de Los Reyes, Mxico y
Santa Fe, y estuvieron integrados cada uno de ellos por tres contadores de
resultas, dos oficiales con ttulo real para ordenar las cuentas y un portero con
vara de justicia que ejecutaba lo ordenado por los contadores.
Sus atribuciones consistan en tomar y dar finiquito de las cuentas de los
Op. cit., p. 60.
Juan Beneyto Prez, Historia de la administracin espaola e hispanoamericana, Ediciones
Aguilar, Madrid, 1958, p. 428.
62 Op. cit., tomo 11, Libro Sexto, capitulo XVI, pp, 514-515.
60

61

LA POCA COLONIAL

53

oficiales reales y de los tesoreros, arrendadores, administradores, fieles y


cogedores de las rentas reales."
Haban de entenderse tambin en el cobro de los retrasos en el pago de
deudas al fisco; reciban las fianzas que los oficiales reales estaban obligados a
prestar al tomar posesin de su encargo, y les tomaban cuenta anualmente.
Tenan obligacin de enviar razn de todo al Consejo de Indias, y en particular
de aquello en lo que consideraran conveniente que el Rey proveyera para la
buena administracin, cobro y recaudo de la Real Hacienda. Asimismo, el
contador ms antiguo deba asistir con voz y voto a las Juntas de Hacienda que
convocara el Virrey o Presidente. Contaban, en suma, con funciones de asesoramiento y decisin en todo lo qUe afectara a la Hacienda indiana.
Las Contaduras de Cuentas de Indias eran autnticas Audiencias, y los
contadores jueces legtimos y comPetentes; por ello, despachaban por autos en
forma de provisiones estampados Con el sello real. Las contaduras mencionadas haban de ser obedecidas por todas las autoridades.
Existieron tambin otros procedimientos para fiscalizar la actuacin de los
oficiales reales: residencias, pesquisas y visitas, los que sern analizados de
manera subsecuente, por ser comunes a los dems organismos y funcionarios
durante la etapa colonial.
Las reformas polticas y administrativas del siglo XVlII

Con la llegada al trono de Espaa de los monarcas de Borbn, se inici un


periodo de reformas polticas y administrativas, inspiradas en un sentido altamente centralizador, que tuvieron repercusin acusada en los territorios de las
Indias.
El nervio de estas reformas introducidas por Carlos III en la Nueva Espaa
lo constituy la aplicacin del sistema de intendencias, mediante la expedicin
de la Real Ordenanza para el Establecimiento e Instruccin de Intendentes de
Ejrcito y Provincia en el Reino de la Nueva Espaa de 1786. Con la creacin
de las intendencias, termin el periodo de organizacin administrativa de los
siglos XVI y XVII que se ha referido anteriormente, y que se caracteriz por la
autonoma de las distintas demarcaciones territoriales, creadas con fines fiscales, y su dependencia directa de la metrpoli.
Bajo el nuevo sistema, los gobernadores, corregidores y alcaldes mayores
fueron sustituidos por doce intendentes y sus subalternos, encargados de las
cuatro materias fundamentales: Justicia, Polica, Hacienda y Guerra." Respecto al ramo de Hacienda, se encoIllend su direccin y manejo a la Intendencia
General de Ejrcito y Hacienda, como se aprecia de la lectura del artculo 2 de
las Ordenanzas mencionadas:
Art. 2.: Ha de continuar el Virrey de la Nueva Espaa con todo el lleno de la superior
autoridad [ ... ] que le competen cOmo a gobernador y Capitn-General en el distrito
63
64

Ibdem. p. 515.
Juan Beneyto Prez, op. cit., p. 501.

54

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

de aquel mando [ ... ] pero dejando la superintendencia y arreglo de mi real Hacienda


en todos los ramos y productos de ella el cuidado. direccin y manejo de la Intendencia General de Ejrcito y Hacienda. que se ha de crear en dicha capital, y a que
estarn subordinadas las dems de Provincias."

Se orden el establecimiento en la capital de Mxico de una Junta Superior


de la Real Hacienda, que estara presidida por el superintendente delegado e
integrada por el regente, por el fiscal de la Real Hacienda, con voto en todos
los asuntos y expedientes, por el ministro ms antiguo del Tribunal de la
Contadura de Cuentas y por el ministro ms antiguo, contador o tesorero
general de Ejrcito y Real Hacienda. A dicha junta debera asistir siempre el
escribano de la Superintendencia para autorizar los acuerdos y resoluciones
que no fueran sobre el ramo de ProJVos y Arbitrios o bienes de comunidad.
Los intendentes estaban facultados para vigilar si los jueces de residencia
cumplan con lo prevenido en las leyes y sus instrucciones; podan amonestarlos o dar cuenta al fiscal del Consejo en lo referente a residencias y al de la
Audiencia del distrito en lo tocante a las comisiones que emanesen de ella.
La direccin por mayor de las Rentas Reales estaba tambin a cargo de los
intendentes. A ellos se traslad la jurisdiccin contenciosa otorgada a los oficiales reales para la cobranza del Real Erario, con la obligacin de estar sujetos a
fianzas y responsabilidad mancomunada.
De conformidad con lo dispuesto en los artculos 86 a 88 de las ordenanzas
en cita, gozaban de fuero militar los ministros y subalternos empleados en la
Reaf Hacienda, as como sus mujeres, hijos y criados en causas civiles y criminales. Este mismo fuero era extensivo para los jefes y dems empleados en
funciones o jubilados con sueldo en las Contaduras y Tesoreras Generales y
Principales. Finalmente, los dems ministros o subalternos de Rentas Reales
gozaban el fuero pasivo del Ministerio de Hacienda slo en los negocios y
causas civiles y criminales que procedieran de sus oficios o por motivo de ellos.

MECANISMOS DE CONTROL SOBRE LOS DEMS


FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIN

Si bien es cierto que la Real Hacienda fue preocupacin primordial de la


Corona y, por lo tanto, se establecieron medios de control rigurosos para
regular la actuacin de los oficiales reales, tambin lo es que los dems funcionarios de la Administracin estuvieron sujetos a diversos mecanismos de control,
generales unos y especficos otros.

Medios de control generales


Es una verdad histrica absolutamente comprobada -afirma Ots y Capdequque el descubrimiento, conquista y colonizacin de Amrica fue una obra
6S Real Ordenanza para el Establecimiento e Instruccin de Intendentes de Exrcito y Provincia en
el Reino de la Nueva Espaa, Madrid, 1786. pp. 4-5.

LA POCA COLONIAL

55

eminentemente popular, esto es, que los gastos de las expediciones corrieron
normalmente a cargo del individuo que las organizaba -el cual poda ser al
propio tiempo caudillo militar de la misma, o simplemente su empresario o
financiador-, y slo en muy contadas ocasiones a cargo del Estado. De ah la
necesidad de recompensar con largueza a los particulares que financiaban este
tipo de empresas, concedindoles privilegios extraordinarios de carcter marcadamente seorial a travs de las capitulaciones o contratos otorgados entre la
Corona o sus representantes y el jefe de la expedicin proyectada."
Es tambin conocido que cuando el Estado espaol quiso resaltar su presencia en los territorios conquistados, reivindicando para s el cuadro completo de
sus regalas, surgi una lucha entre sus intereses y los de los colonizadores de la
que sali airosa la Corona, debido a que contaba con el respaldo de una
doctrina jurdica, de una organizacin jerrquica y de una burocracia estatal
eficiente."
Sin embargo, el apoyo necesario a esa burocracia, a fin de asegurar su
administracin y gobierno, requera, por otra parte, de un control en su actuacin para prevenir o para corregir los abusos de poder que podan cometerse al
amparo de las grandes distancias y de la dificultad en las comunicaciones.
Las medidas tendientes a ejercer este control fueron:

Las intrucciones. Si de un lado se otorgaron a virreyes, presidentes y gobernadores amplsimas atribuciones, las mismas les fueron limitadas, sin embargo,
por medio de instrucciones muy minuciosas a las que haban de ceirse estrictamente en el desempeo de sus cargos.
El equilibrio de poderes entre virreyes y Audiencia. No obstante la superioridad
jerrquica de los primeros, las Audiencias criticaban frecuentemente las disposiciones administrativas que emanaban del Virrey, por estar facultadas para
protestar formalmente ante l en contra de dichas disposiciones, aunque "sin
demostracin ni publicidad". An ms, si el Virrey insista en su actitud, la
Audiencia poda apelar ante la Corona."
El hecho de que la Audiencia -e inclusive los oidores en lo individualpudieran mantener correspondencia con la Corona, sin necesidad de autorizacin por parte del Virrey o del presidente de la Audiencia, incrementaba an
ms la eficacia de este control sobre la actividad administrativa virreinal. 69
La figura jurdica de la Real Confirmacin. Encomiendas de indios, ventas y
composiciones de tierras baldas o realengas, remates y renunciaciones de los
Oficios Pblicos enajenables, Ordenanzas redactadas por las Audiencias, los
Cabildos Municipales y otros organismos administrativos; raro era el acto
jurdico de alguna significacin que no necesitase de la confirmacin del Rey
para obtener plena validez, de ah que la obligacin de cumplir este requisito
fuese tambin un medio de controlar la actuacin de los funcionarios en Indias.
66

67
6.

69

Ots y Capdequ, op. cit., pp. 15-16.


Ibidem, p. 45.
Margadant, op. cit., p. 52.
Loe. cit. Vase tambin a Ots y Capdequ, op. cit., p. 56.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

56

El deber de las autoridades coloniales de informar a la Corona


Se haba de informar -seala Ots y Capdequ- virtualmente sobre todo: sobre los
distintos ramos de la Real Hacienda,sobre actos de gobierno yadministracin, sobre
el ejercicio por delegacin del Regio Patronato Indiano, sobre asuntos de Justicia,
sobre Comercio y Navegacin, sobre problemas relacionados con las misiones, las
Reducciones de indios y los negros. Lo mismo haban de ser objeto de informacin
actos de alta trascendencia y de inters general, que hechos de inters restringido o
estrictamente particular. Las cartas y representaciones que a estos efectos se haban
de escribir, deban versar cada una de ellas sobre una materia [... ] y porque convena [... ] se previno a Virreyes y Presidentesque "no escribangeneralidades [... ] enviando la mayor comprobacin posible.'?
Esta obligacin de informar, agrega el autor de referencia, era previa a todo
acto resolutivo, y slo poda emitirse una providencia sin este requisito cuando la realidad poltica as lo exigiese, caso en el cual deba darse cuenta a la
Corona, a posteriori, de la decisin adoptada."

Visitas
Ante las dificultades que presentaba el gobernar desde la Pennsula vastos
territorios, tomando en cuenta sobre todo los medios de comunicacin tan
irregulares, era necesario que la Corona contara con instrumentos efectivos de
control de sus funcionarios, que impidieran los abusos de poder y la impunidad
de quienes no tuvieran conciencia de su deber. Adems de los medios de control
generales que se implementaron, es importante comentar por separado las
visitas y juicios de residencia, ya que constituyeron los mecanismos de control
ms eficientes de que se vali el monarca para evitar o corregir las conductas
indebidas del personal de su Administracin.

Concepto. Las visitas eran inspecciones ordenadas por las autoridades superiores para verificar la actuacin de todo un virreinato o capitana general, o
bien la gestin de un funcionario determinado.
En el primer caso, se trataba de una visita general y, en el segundo, de una
visita especfica o particular. Debe sealarse, sin embargo, que se nombraron
tambin visitadores especiales para la organizacin de un nuevo virreinato y
para la implantacin de un nuevo sistema de gobierno y administracin, como
ocurri con el visitador Jos de Glvez, al declararse el establecimiento en la
Nueva Espaa del rgimen de Intendencias.
En opinin de Ots y Capdequ, las visitas se diferenciaban fundamentalmente
de los juicios de residencia en que eran despachadas en cualquier momento en
que la sospecha o la denuncia surgieran, en tanto que los segundos slo se
exigan al terminar su mandato la autoridad residenciada."
70

11
72

Ots Y Capdequ, ibidem, pp. SO-SI.


Loe. cit.
Ots. y Capdequi, Historia del derecho espaol.. , op. cit. p. 189.

LA POCA COLONIAL

57

Mariluz Urquijo, por el contrario, considera que la iniciacin del juicio de


residencia al finalizar el trmino normal del mandato no era de la esencia de tal
institucin, y que el juicio poda abrirse en cualquier momento."

Competencia. La competencia del visitador estaba determinada por la comisin


que reciba, encontrndose obligado a limitarse a ella, a menos que posteriormente le fuera ampliada a otros organismos y personas.
La jurisdiccin de un visitador general abarcaba a todas las autoridades,
altas y bajas, del territorio visitado, incluidos los virreyes, pero slo en los actos
realizados como presidente de la Audiencia Virreinal. 74
Lo anterior queda confirmado por la Real Cdula de 9 de marzo de 1624,
mediante la cual el Consejo de Indias aclar las dudas planteadas por Juan
Gutirrez Flores, Visitador General del Per, y orden a las autoridades indianas la ejecucin de lo resuelto con motivo de tales consultas:
En cuanto a la duda que se ha ofrecido acerca de que si se comprenden en la dicha
Comisin y han de ser visitados todos los Virreyes que han sido de las dichas
Provincias del PeI y a sus criados desde la visita que hizo el doctor Bonilla, ha
parecido que a los Virreyes no tiene que visitarlos, sino slo en los cargosde Presidente de la dicha Audiencia, y no en otra cosa, porque en lo que toca, a los dems
cargos, que han dado y dan sus Residencias de Virreyes y Capitanes Generales no se
les deben volver a tornar."
La competencia del visitador era protegida frente la posible actuacin del
Virrey y de otros tribunales, especialmente de la Audiencia del Territorio, que
en ocasiones pretenda intervenir. A este efecto, se le entregaba al visitador una
Real Cdula, en la que se prohiba a la Audiencia que interviniera en la gestin
de aqul, as fuera para alegar exceso de comisin por parte del visitador.
Por ltimo, una cuestin de competencia que se plante en diferentes ocasiones fue la de si los eclesisticos gozaban de exencin frente al visitador, misma
que fue resuelta en el sentido de que los eclesisticos a cargo de plazas y oficios
en que ejercan jurisdiccin no gozaban del fuero eclesistico.

Medidas cautelares al inicio de la visita. -La primera de ellas consista en el


secreto que deba guardarse de la decisin de practicar la visita. Esta medida
tena como finalidad evitar que los excesos y abusos de los funcionarios u
organismos fueran encubiertos, al conocer estos ltimos que seran investigados.
As, al designar Felipe 11 como Visitador General de la Nueva Espaa al
Arzobispo d Mxico, Moya de Contreras, en 1583, dispuso:
se le hagan luego los despachos con secreto y sin que se publique all [las Indias] ni
ac [Espaa], que importa mucho [...] para que el Arzobispo pueda tener hechas
7) Jos Mara Mariluz Urquijo, "Ensayo sobre los juicios de residencia indianos", Escuela de
Estudios Hispanoamericanos, Sevilla, 1952, p. 143.
7. Ots y Capdequ, Historia ... , op. cit. p. 189.
75 Citada por Ismael Snchez-Bella, en El Juicio de Visitas en Indias, Memoria del Cuarto
Congreso Internacional de Historia del Derecho Indiano, UNAM, Mxico, 1976, p. 582.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

58

algunas diligencias antes que se sepa, para mejor descubrir la verdad, y que se excusen encubiertos y negociaciones que suele haber para que no se entiendan los
excesos."

Cabe sealar, sin embargo, que las infiltraciones eran habituales y la noticia
llegaba a Indias antes que el visitador."
Otra de las medidas cautelares, implantada con el mismo fin que la anterior,
era la rapidez con que deba actuar el visitador. Refiere Snchez-Bella que el
visitador Valderrama, antes de llegar a la capital del Virreinato de la Nueva
Espaa, envi all desde Puebla a su secretario a tomar ciertos libros, "los
cuales -escribi al Rey- tuve aviso que trasladaban, porque ste y otros
embustes hartos se usan en esta tierra"."
Una tercera medida precautoria consista en las fianzas que. deban otorgar
tanto ministros de Justicia como funcionarios de la Hacienda.
Finalmente, el inicio de la actuacin del visitador en Espaa, cuando ste se
encontraba all, era tambin una medida cautelar. A este respecto, estaba facultado generalmente para recabar informacin en el Consejo de Hacienda o en la
Casa de la Contratacin de Sevilla.
Publicacin. Antes de exponer lo relativo a esta fase de la visita, es de mencionarse que el visitador deba ser recibido solemnemente junto con sus acompaantes, si los tena, en el territorio de su destino. Su alojamiento era otro
aspecto que deba atenderse igualmente con esmero, no slo por la dignidad de
tan importante personaje, sino sobre todo para salvaguardar su independencia
respecto a las autoridades y personas influyentes y la debida discrecin con los
papeles de la visita.
Una vez instalado convenientemente, se pasaba a la publicacin de la visita,
que se haca de viva voz y por edicto, enviando copias de este ltimo a todas las
ciudades, villas y pueblos circunvecinos. La obligacin de cumplir con esta
formalidad quedaba consignada expresamente en una Real Cdula de las que se
le entregaba al visitador al hacer su nombramiento. En la dada en 1606 a Diego
Landeras de Velasco, Visitador General de la Nueva Espaa, se deca:
y porque conviene que todas las Provincias, Ciudades y Villas sujetas a la dicha

Audiencia sepan de la dicha visita, para que si hubieren recibido algn agravio
puedan venir ante vos a se quejar de ello, y pedir la justicia del dao que hubieren
recibido: os mando que deis aviso a todas las dichas Provincias, Ciudades y Villas
sujetas a la dicha Audiencia de la dicha visita, para que todas las personas que
quisieren venir ante los agravios que as hubieren recibido de los dichos Presidente y
Oidor, Alcaldes y Fiscales y Oficiales Reales y de las otras personas a quien mandamos visitar lo puedan hacer, y para ello les sealaris el trmino que os pareciere."

Recusacin. Exista la posibilidad de recusar al juez visitador desde el momento


en que se haca pblico su nombramiento, habiendo sido frecuentes las recusa76

17
J8
79

Snchez-Bella, ibidem, p. 585.


Loe. cit.
lbidem, p. 586.
Citada por Snchez-Bella, ibidem, p. 588.

LA POCA COLONIAL

59

ciones intentadas. Fueron famosas en el Virreinato de la Nueva Espaa las del


virrey Antonio de Mendoza y del oidor Andrs Gmez de Mora contra los
visitadores Tello de Sandoval y Pedro de Glvez, respectivamente.
El 7 de mayo de 1548, los procuradores del virrey de Nueva Espaa, Antonio de Mendoza, presentaron formalmente en Valladolid el escrito de recusacin
contra Tello de Sandoval, alegando las declaraciones apasionadas hechas por el
visitador ya antes de iniciar la visita general y la hostilidad manifiesta hacia la
persona del Virrey. La recusacin surti efecto y lo referente al Virrey qued
excluido de la actuacin del visitador.t"
Para evitar la lentitud en los juicios por casos de recusacin, se hizo prctica
y ms tarde ley que el visitador pudiese nombrar acompaantes, que actuaran
por l mientras se resolva la recusacin. En 1662, al otorgarse comisin a
Francisco de Valls para visitar el Tribunal de Cuentas y la Caja Real de
Mxico, se previ la posibilidad de recusacin al visitador o al contador que
haba de acompaarle y ayudarle, por lo que se le dio:
Facultad para que podis nombrar y nombris acompaado, as para vos como para
el dicho contador, sin que ni Virrey ni Audiencia de Mxico ni otro ningn juez ni
justicia pueda entrometerse ni se entrometan a nombrar el tal acompaado ... 81

No obstante lo dispuesto en el texto anteriormente transcrito, fueron los


virreyes y presidentes de las Audiencias de las Indias quienes posteriormente a
1680 estuvieron facultados para nombrar al acompaado, cuando las partes
recusaran a los visitadores."
Notificacin. Una vez salvados tales trmites, se pasaba a la prctica de la
notificacin del visitado y su consecuente comparecencia ante el juez visitador,
pudindose hacer esta ltima por s o por procuradores.
Cuando alguno o algunos de los que deban ser visitados haba muerto, la
notificacin del citatorio se haca a los herederos de los difuntos, en el lugar
donde se encontraren, as estuviesen en Espaa.
Demandas pblicas. El visitador comenzaba su actuacin como juez atendiendo
las demandas que hubiesen sido presentadas por los particulares en contra del
visitado dentro de un plazo de 60 das, el cual empezaba a computarse desde la
fecha de la notificacin. Las demandas eran en su mayora por causas mal
juzgadas, si se trataba de los jueces de la Audiencia, o de adquisicin ilcita de
casas o solares, cuando se trataba de oidores.
Informacin secreta. Esta clase de informacin se obtena fundamentalmente a
travs de tres vas: las denuncias, el interrogatorio de testigos y la revisin de los
libros (de acuerdos de la Audiencia, de las Cajas Reales, etctera).
Se ha dicho que muchas visitas eran originadas por las denuncias de abusos
80
81
82

Ibidem, p. 591.
Comisin a Francisco de Valls, 18 de junio de 1662, citada por Snchez-Bella, ibidem, p. 593.
Real Cdula de 13 de septiembre de 1680, citada por Snchez-Bella, loe. cit.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

60

enviadas al Consejo de Indias o directamente al Rey, y que al propio visitador


llegaban denuncias orales o escritas de abusos. Tambin se afirma que algunas
denuncias, enviadas a Espaa directamente, eran remitidas por el Consejo de
Indias al visitador para que averiguare lo que hubiere de cierto "con todo
recato y secreto". 83
La fuente ordinaria de informacin era, sin embargo, la declaracin de testigos, que se realizaba mediante un largo interrogatorio general con los cargos
habituales, segn se tratara de ministros de una Audiencia, oficiales reales de
Hacienda o de otros funcionarios.
Los testigos eran interrogados no slo sobre la actuacin del funcionario en
Sil oficio, sino tambin sobre si haba permitido o disimulado que los ministros
vivieran licenciosamente. La deposicin de los testigos era rigurosamente secreta, a fin de evitar represalias del visitado en su contra. Esto era un aspecto
fundamental de la visita, que la distingua no slo de la residencia, sino tambin
de la pesquisa."
Fray Lorenzo de Bienvenida escriba desde Yucatn al prncipe Felipe que:
es muy necesaria en esta tierra visita secreta para que digan verdad, que estn tan
atemorizados los espaoles del gobernador que se perjurarn si les toman juramento
pblicamente."

Para asegurar ms el secreto, no se poda dar a los visitados los nombres de


los testigos, aunque los pidieran al visitador, adems de que se entregaba a este
ltimo una cdula de amparo para todas las personas que pusieren querellas y
demandas a los visitados y dijeran sus dichos en la visita.
Finalmente, pasaba el visitador a examinar los libros de Acuerdos de la
Audiencia y los de la Hacienda Real, constituyendo la revisin de estos ltimos,
en las visitas a los oficiales reales y a los contadores del Tribunal de Cuentas, un
medio de informacin importantsimo. Slo le estaba vedado expresamente el
ver la correspondencia entre los oidores y el Rey, en lo tocante a la visita.
Cargos y descargos. Obtenida la informacin sumaria por las tres vas antes
indicadas, el visitador estableca los cargos, que podan ser "comunes" a todos
los miembros del organismo visitado, o "particulares" de cada visitado.
Esta tarea era agobiante, en razn del nmero de visitados y de la abundancia de cargos. Solamente a manera de ejemplo, en la visita de Landeras de
Velasco a la Nueva Espaa, a la que ya se ha aludido, en 1610 se haban dado
cargos a 244 personas, de ellas 113jueces de la Audiencia y de Hacienda, 113 de
la Casa de Moneda y 18 del Tribunal de Cruzada. Tello de Sandoval, Visitador
General tambin de la Nueva Espaa, formul 44 cargos al virrey Antonio de
Mendoza.
Una vez notificados los cargos, el visitado contaba con un plazo de 10 das
Ibdem. pp. 598-599.
Ibdem, p. 600.
81 Carta de fray Lorenzo de Bienvenida al Rey, de 10 de febrero de 1548, citada por SnchezBella, ibidem. p. 60 l.
83

84

LA POCA COLONIAL

61

para responder con sus descargos, los cuales solan ser igualmente muy detallados. En ocasiones, presentaban testigos de descargo que haban de ser examinados, para lo cual se elaboraba un extenso interrogatorio. El presentado a Tello
de Sandoval por el virrey Antonio de Mendoza constaba, por ejemplo, de 303
preguntas.
Terminados los descargos, los testigos de la Sumaria haban de ratificar sus
declaraciones.

Facultades ejecutivas deljuez visitador. Si de la informacin secreta y del anlisisde


los cargos y descargos se deducan graves causas contra el visitado, el juez
visitador poda ordenar la suspensin del primero en su oficio y an el destierro, sin esperar la sentencia definitiva del Consejo. As, Valderrama suspendi
a los oidores de Mxico, Puga y Villanueva; Moya de Contreras hizo lo mismo
con oficiales reales de esta misma ciudad, ordenando incluso que fueran presos,
al averiguar que tenan un alcance de 60 000 pesos, y Pedro de Glvez suspendi a dos oidores de la propia Audiencia de Mxico.
La poltica seguida por la Corona a este respecto fue, sin embargo, restrictiva. Siempre tena que darse una causa grave para la suspensin y el destierro de
los visitados y, en el caso de los virreyes, no proceda la aplicacin de estas
medidas, aun en caso de grave culpa.
La plaza del suspendido no se poda proveer hasta haberse visto y sentenciado la visita en el Consejo, y haberse revisado y consultado al Rey las suspensiones o privaciones de los ministros. Durante el tiempo de la suspensin, los
visitados no gozaban de salario ni eran indemnizados de los salarios perdidos,
si eran absueltos por el Consejo de Indias.
Entre las facultades ejecutivas de los visitadores puede citarse tambin la de
cobrar las cantidades defraudadas a la Hacienda y la de ejecutar los bienes que
contra las leyes hubiesen adquirido los oidores de la Audiencia u otros ministros. Tenan prohibido, en cambio, cobrar alcances de cuentas, por corresponder esta funcin a los Tribunales de Cuentas de Indias.
Conclusin de la visita. Terminada la visita, se proceda a redactar un "memorial ajustado" (resumen) que se enviaba al Consejo de Indias. Este resumen, que
facilitaba la tarea de los consejeros, ya que hubo expedientes que contaron con
ms de 50000 hojas, pasaba al Consejo acompaado de varios autos, donde se
tasaban las costas que deban cubrirse al escribano de la visita y los salarios que
haban de pagarse a los visitadores.
Finalmente, se daba auto de conclusin de la visita y de su remisin al
Consejo. Del expediente se sacaba generalmente una copia que quedaba en las
Indias, aunque hubo casos en que se ordenaba expresamente que no se sacase
copia de cierta informacin, y que se mandase el original a Espaa con el
debido secreto.
La sentencia del Consejo de Indias. Llegado el expediente de la visita al Consejo
de Indias, se proceda a la vista de ella, citando previamente a los procuradores
de los visitados.

62

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

En las distintas ordenanzas del Consejo, que contenan algunas normas


sobre el trmite a seguro en este punto, se dispona, ante todo, que el Consejo
slo conociera de visitas efectuadas a virreyes, presidentes, oidores, oficiales de
los Tribunales de Cuentas y oficiales de Hacienda, as como a gobernadores
cuyo ttulo hubiese sido expedido por el Consejo.
En primer trmino, el expediente de la visita era revisado por el fiscal del
Consejo, quien lo pasaba despus a la Sala que designara el Presidente del
mismo organismo. La Sala dictaba la sentencia, en la que se imponan normalmente como penas multas de diversa cuanta, suspensin, privacin o inhabilitacin temporal o perpetua del oficio. Se afirma que en el siglo XVI se aplic la
pena de muerte a dos oidores." Si la condena era de suspensin o inhabilitacin, se nombraba a otra persona para ocupar la plaza vacante.
Una vez dictada la sentencia, se remita a las Indias para su ejecucin, normalmente a la Audiencia respectiva, y otras veces al Virrey o al Gobernador. La
sentencia era notificada al condenado y despus se haca pblica para el conocimiento de toda la colectividad. En la ejecucin de la sentencia era frecuente la
remisin de parte de la pena, acortando el tiempo de la suspensin o dispensando del pago pecuniario. En muchas ocasiones, y a peticin del condenado, se
otorgaba prrroga para su cumplimiento.
Por ltimo, debe sealarse que en principio caba el recurso de suplicacin en
contra de la sentencia del Consejo, que se solventaba tambin ante el propio
Consejo. Ms tarde no se admiti este recurso sino en los casos en que se tratara
de privacin de oficio perpetuo o pena corporal y, posteriormente, se suprimi
del todo.
El juicio de residencia de Indias

La adopcin de diversas medidas de control en los territorios conquistados por


parte de la Corona espaola, incluido el juicio de residencia, encuentra su
explicacin en la necesidad de hacer posible el correcto funcionamiento de los
diversos organismos administrativos y judiciales. De nada hubieran servido las
ms perfectas creaciones legislativas y las ms sabias y bienintencionadas disposiciones sobre el trato que deban recibir los indgenas, as como las reglas
minuciosas para evitar la arbitrariedad, el abuso de poder, el enriquecimiento
ilegtimo y la corrupcin en general de los funcionarios coloniales, si no se
trataba de velar por su cumplimiento.
El procurar su efectiva aplicacin representaba, sin embargo, grandes dificultades, dada la enorme distancia que separaba los territorios descubiertos de la
Metrpoli y la lentitud en las comunicaciones, que hacan casi imposible una
vigilancia eficaz por parte del Rey o del Consejo de Indias. Las medidas de
control no obstante se implantaron, y el juicio de residencia, como una de
ellas, penda como espada de Damocles -en expresin de Mariluz Urquijosobre la cabeza de cada funcionario, recordndole en todo momento la obligacin de ajustar sus actos al ordenamiento jurdico Y
86
87

Ibidem. p. 619.
Mariluz Urquijo, op. cit.. p. 4.

LA POCA COLONIAL

63

Aunque no se pretende realizar un estudio exhaustivo del juicio de residencia, de sus orgenes y evolucin, es oportuno dar a conocer su esencia, caractersticas, finalidad y procedimientos, a fin de valorarlo como un medio de control en la Administracin indiana.
Se prescindir, en consecuencia, de analizar las fuentes legales del derecho
romano, en donde encuentra su origen esta institucin, as como de su perfeccionamiento llevado a cabo por los jurisconsultos italianos en la Edad Media
y su instauracin y evolucin en el derecho castellano a travs de Las Partidas
de Alfonso el Sabio, del Ordenamiento de Alcal de 1348 y de la Novsima
Recopilacin.
Concepto. Llambase juicio de residencia, o simplemente residencia, a la cuenta

que se tomaba de los actos cumplidos por un funcionario pblico al concluir el


desempeo de su cargo."
Por otra parte, se ha sealado que el juicio de residencia tena por objeto
averiguar la conducta de las autoridades a quienes comprenda, para lo cual
siempre deba procederse de oficio, sin menoscabo de las demandas pblicas
que pudieran establecer contra los residenciados cuantas personas se consideraran agraviadas por los actos de su administracin."
Cabe hacer notar que el nombre del juicio proviene del tiempo que el funcionario deba permanecer -residir- obligatoriamente en el lugar donde haba
ejercido su oficio, con el objeto de facilitar la investigacin y de que los particulares estuviesen en posibilidad de presentar sus demandas por los agravios que
les hubiese inferido dicho funcionario.
Estructura. El juicio de residencia se solventaba en dos partes y a travs de un

minucioso y complejo procedimiento. En la primera de ellas, que era secreta, el


juez averiguaba de oficio la conducta del funcionario y en la segunda, que era
pblica, se reciban las demandas que interponan los particulares para obtener
satisfaccin de sus agravios.
Eleccin y nmero de jueces. En los primeros tiempos de la colonizacin, sola

decidirse en Espaa el nombramiento de quienes haban de tomar las residen. cias y el momento en que stas deban practicarse, aunque en algunos casos se
concedi a organismos radicados en Amrica la facultad de elegir la persona del
juez. La regla general fue, sin embargo, que las residencias de oficios provistos
por consulta del Consejo de Indias las tomasen jueces designados por el presidente de dicho rgano, y que las de oficios cuyo ttulo hubiese sido expedido
por virreyes, presidentes y gobernadores, fuesen tomadas por jueces comisionados por dichos funcionarios.
Respecto al nmero, durante casi dos siglos se acostumbr nombrar una
sola persona como juez de residencia, no siendo sino hasta finales del siglo XVII
cuando se comenz a designar a tres personas con tal carcter, mismas que
Ibidem, p. 3.
Jos Mojarrieta Serapio, Ensayo sobre los juicios de residencia. Imprenta de Alhambra y Ca.,
Madrid, 1848, p. 38.
'8

89

64

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

deban desempear su comisin en el orden en que aparecieran nombradas.


Esta prctica fue modificada en 1720, al conferirse las residencias a oidores a
los que se autorizaba a substituir sus poderes en personas de su satisfaccin,
pero fue reimplantada en 1732.90
Es conveniente indicar los defectos que a esta ltima prctica encontraba el
Duque de Alba: 1) la dificultad de hallar tres sujetos dignos, cuando para
encontrar uno eran precisos varios informes dificiles de obtener y 2) que el
nombrado en primer trmino acostumbraba beneficiar su comisin excusndose y cedindola por dinero al segundo, el cual haca lo mismo con el tercero. El
resultado de estos traspasos era que el que en definitiva tomaba la residencia se
arreglaba con el residenciado para resarcirse de los gastos efectuados y lograr
alguna ganancia." No obstante las observaciones apuntadas continu la prctica de nombrar tres jueces en cada despacho.
Es de citarse tambin la prctica generalizada de nombrar como jueces a los
sucesores del residenciado, la cual fue condenada por tratadistas y pol ticos, en
razn de que los sucesores, como haban de quedar en el lugar de la residencia,
deseaban complacer a los regidores y a las personas poderosas, y para ello
daban curso a sus venganzas agraviando y vejando a los residenciados.
Las ventajas de este sistema de nombramiento hicieron que el mismo subsistiera durante casi todo el siglo XVI y parte del XVII, pues no obstante los inconvenientes referidos, con l se requera un nmero mucho menor de magistrados y
se lograba una mayor economa en los gastos, adems de que, dados los bajos
salarios con que se les retribua, era difcil hallar personas de luces y de conciencia que se trasladaran a lugares remotos con el solo objeto de tomar una
residencia y volverse luego."
Resumiendo lo expuesto, puede afirmarse que no existi un criterio definido
respecto a las personas a quienes deban encomendarse las residencias, y que las
prohibiciones de 1618 y 1619, con sus dbiles reformas de 1668 y 1680relativas
a la toma de residencias por los sucesores, se vieron contrarrestadas en la prctica por las penurias del Erario Real que impedan el nombramiento de jueces
especiales.

Recusacin. Fue indiscutida la posibilidad de recusar a los jueces de residencia,


como tambin la existencia de recusaciones maliciosas presentadas nicamente
con el deseo de postergar el juicio. Para evitarlas, la Real Audiencia de Mxico
obligaba al escribano de Cmara a certificar, en cada peticin de recusacin, si
era la primera o la segunda vez que se efectuaba. En este ltimo caso, el
recusante deba acreditar que tena causas suficientes para hacerlo, so pena de
pagar la cantidad de 100 pesos. Otra medida para impedir la paralizacin del
juicio consisti en nombrar jueces acompaantes.
Los incidentes de recusacin eran decididos por las Audiencias, el Consejo de
Indias y an por los virreyes.
90

Mariluz Urquijo, op. cit.. pp. 46-47.

91

Ibidem, p. 47.

92

Ibidem. p. 50.

LA POCA COLONIAL

65

Funcionarios obligados a dar residencia. Como regla general, todos los funciona-

rios de Indias estaban obligados a dar residencia. Solrzano formula de manera


enunciativa la siguiente lista de oficios sometidos al juicio de residencia:
Virreyes, gobernadores polticos y militares, gobernadores intendentes, intendentes
corregidores, presidentes de audiencia, oidores, fiscales, protectores de naturales,
intrpretes, corregidores, alcaldes mayores, alcaldes y alguaciles de la Santa Hermandad, contadores, factores, visitadores de indios, jueces repartidores, tasadores de
tributos, veedores de funciones, ensayadores, marcadores, fundidores y oficiales de
las Casas de Moneda, depositarios generales, alguaciles mayores y sus tenientes,
alfreces reales, alcaldes ordinarios, fieles ejecutores, regidores, procuradores y generales, comisarios del campo, mayordomos de la ciudad, mayordomos del hospital
real, escribanos, oficiales reales, correos mayores, almirantes, capitanes, maestros
pilotos y oficiales de las armadas de las Indias."

El cumplimiento de las leyes que establecan las residencias fue vigilado por
la Corona. Adems de las normas generales que obligaban a dar residencia al
finalizar determinado oficio, se dictaron otras imponiendo el deber de justificar
haber cumplido con ese requisito para poder optar a nuevos cargos, normas
que fueron ampliadas en algunos casos por los virreyes, como sucedi con el de
la Nueva Espaa, Duque de Alburquerque, que en 1653decret que los corregidores y alcaldes mayores que dejaran sus oficios sin dar residencia fueran
enviados presos y dieran sta a su costa, aplicndoseles, adems, una multa de
500 pesos."
Tres cuestiones restan por analizar en relacin al presente tema. La primera
de ellas es si los oficiales a quienes se prorrogaba en los mismos oficios que
desempeaban deban dar residencia al concluir el periodo para el que haban
sido designados en un principio. La solucin que se dio fue en el sentido de que
no se proveyeran corregidores por ms de dos aos, y que terminados stos no
se prorrogasen por ms tiempo hasta que hubiesen dado residencia y se hubiera
visto cmo haban usado sus oficios."
La segunda cuestin era relativa a los oficios perpetuos. A este respecto, se
expidi una Real Cdula en 1594, en la que se ordenaba a la Real Audiencia de
Mxico, entre otras cosas, que se tomara residencia de cinco en cinco aos a
los gobernadores que en sus distritos tuvieran sus cargos por ms tiempo de lo
ordinario (seis aos) y se sentenciara en la propia Audiencia, dando aviso al
Consejo de lo que de la sentencia resultara."
La tercera cuestin, referente a si los eclesisticos que desempeaban oficios
no religiosos podan ser residenciados, se dilucid afirmado que el carcter
eclesistico del funcionario no lo relevaba de la obligacin de dar residencia."
Residencia por procurador. No hubo una regla invariable acerca de si los funcio93
94

95
96
97

Juan De Solrzano Pereira, op. cit.. Libro Quinto, captulo X, nm. 6.


Mariluz Urquijo, op. cit.. p. 85.
Ibidem, p. 87.
lbidem, p. 89.
Op. cit.. Libro Quinto, captulo X, nm. 17.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

66

narios enjuiciados podan dar residencia por procurador o si estaban obligados


a asistir personalmente a ella. El criterio vari segn los casos y la poca.
En un principio, se acostumbraba la comparecencia personal del funcionario,
aun cuando no faltaban las excepciones, como el caso de Hernn Corts, en el
que se permiti diera residencia por procurador." En el siglo XVII las autoridades coloniales, entre ellas la Real Audiencia, prohibieron que los alcaldes
dieran residencia por procurador.
Tratndose de cargos de superior jerarqua, eran frecuentes las dispensas
para dar residencia de la manera sealada en ltimo trmino, obedeciendo las
mismas a que el funcionario deba pasar a desempear otro empleo o regresar a
la Pennsula por alguna causa urgente. En estos casos, se exigan ciertos requisitos, tales como la ratificacin de las fianzas otrogadas o la constancia de que no
se tena deuda alguna con la Real Hacienda.
Para los ministros de la Audiencia existan normas especiales. As, durante el
siglo XVI se autoriz en ocasiones a algunos oidores, trasladados a otros puntos,
que dieran residencia por procurador o personalmente, segn quisieran. En el
siglo XVIII se dispuso que dichos oidores y otros ministros comparecieran personalmente a sus residencias cuando fueran promovidos y slo la dieran por
procurador si les resultaba impedimento para hacer sus viajes."
Fianzas. Su otorgamiento revisti excepcional importancia en virtud de que
eran el instrumento para asegurar la efectiva aplicacin de las condenas impuestas y evitar que el juicio de residencia se convirtiera en un mero formulismo, ante la prctica de ocultacin de bienes por parte de los funcionarios.
En la segunda mitad del siglo XVIII se sustituy el sistema de fianzas por el de
retener la quinta parte de los sueldos de aquellos funcionarios que los tuvieran
en cantidad tal que bastara para responder de lo que resultara de la residencia,
y que su cargo no trajera aparejada la recaudacin de la Real Hacienda. La
cantidad retenida les era devuelta, si no les eran formulados cargos en el juicio.
Esta medida dur poco y slo se continu aplicando a un reducido grupo de
gobernadores.l'"
Oportunidad y lugar de la residencia. El despacho de las residencias tena lugar
en la mayora de los casos, al finalizar el ejercicio del cargo; de cinco en cinco
aos, si el oficio era perpetuo, yen el momento del traslado de una plaza a otra,
si se trataba de los ministros togados de las audiencias.
La iniciacin del juicio de residencia al concluir el trmino normal del mandato no era, sin embargo, de la esencia de la institucin, ya que el juicio poda
abrirse en cualquier momento.'?' Discrepa de esta afirmacin, entre otros autores, Ots y Capdequ, quien sostiene que los juicios de residencia slo se exigan
Vasco de Puga, citado por Mariluz Urquijo, op. cit., p. 21.
Mariluz Urquijo, op. cit.. pp. 123-124.
100 Ibdem. pp. 131-134
101 Ibdem. p. 143.
98

99

LA POCA COLONIAL

67

al finalizar el mandato del funcionario, y que esto los diferenciaba fundamentalmente de las visitas. 102
An cuando existan las reglas aludidas respecto del momento en que deban
iniciarse las residencias, se procur que estas ltimas no fueran tan frecuentes
que impidieran el normal desenvolvimiento de los organismos coloniales, o
abrumaran con gastos excesivos a los funcionarios, habindose dejado, en este
sentido, a la prudencia de virreyes y presidentes el suspender la prctica de los
juicios si no hubiera causas que obligaran a tomarlos. Ejemplo de tal caso lo
constituyen la disposicin de la ley 11, tito 15, libro 5 de la Recopilacin de
1680 y el privilegio otorgado a la ciudad de Puebla de los ngeles en 1616,
confirmado en 1749, por el cual los miembros de su Cabildo slo daban residencia de seis en seis aos.'?'
Por lo que toca al lugar de la residencia, sta deba ser tomada en el sitio
donde el funcionario haba desempeado su oficio y en el cual deba permanecer durante el plazo establecido por la ley.
De esta manera, los particulares agraviados no necesitaban trasladarse a
grandes distancias, y podan justificar ms fcilmente la verdad de los hechos en
que apoyaban sus demandas. Los funcionarios, por su parte, podan conseguir
en forma ms expedita los testigos y pruebas documentales que requirieran
para sus descargos.
Pregn de residencia y primeras diligencias del juez. El juicio comenzaba con la
publicacin de los Edictos de Residencia, que se hacan normalmente en las
principales villas y ciudades, cuando se trataba de funcionarios cuya jurisdiccin abarcaba amplias provincias. Esta publicacin revesta suma importancia,
en razn de que daba a conocer a todos la existencia del juicio y sealaba el
momento a partir del cual principiaban a contarse los trminos establecidos en
la Cdula de comisin.
En dichos edictos se invitaba a la poblacin a presentar sus demandas contra
el residenciado, por "agravios, perjuicios, injusticias y sinrazones" que hubieran recibido en sus personas, honra o haciendas. En ellos se aseguraba igualmente la proteccin y amparo reales a los quejosos, y se amenazaba con distintas penas a los que quisieran amedrentarlos o impedirles en cualquier forma el
.
acceso al tribunal. 104
Para llevar a cabo la publicacin de los edictos y el examen de testigos en los
lugares alejados, los jueces nombraban comisionados, a quienes se les deba el
mismo acatamiento que al juez de residencia, de tal modo que la resistencia
opuesta a ellos era severamente castigada.
Con referencia a las primeras diligencias del juez, stas consistan fundamentalmente en fijar con precisin las personas sometidas al juicio yen redactar el
interrogatorio a cuyo tenor seran examinados los testigos de la parte secreta.
La primera de dichas diligencias obedeca a que en los despachos de comisin se
102

103
104

Ots y Capdequ, Historia del derecho espaol . . . , op. cit .. p. 189.


Mariluz Urquijo, op. cit .. p. 146.
Ibidem, p. 154.

68

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

nombraba slo al principal de los residenciados y no a sus oficiales, que deban


ser enjuiciados juntamente con l. En la realizacin de la segunda diligencia anotada se seguan generalmente los modelos corrientes de interrogatorios incluidos
en las obras clsicas de prctica forense o los utilizados en las residencias
anteriores tomadas en el mismo distrito, agregndose las preguntas que se
consideraban convenientes para el mejor esclarecimiento de los hechos o para
cumplir con las instrucciones especiales que le hubiesen sido entregadas al juez
visitador.
Medios de prueba. Durante el periodo de la parte secreta del juicio, en la que el
juez actuaba oficiosamente, poda este ltimo solicitar informes a diversos
organismos oficiales, revisar documentacin pblica, recibir denuncias annimas y examinar testigos.
La prueba ms utilizada e importante era, sin embargo, la testimonial. Deban elegirse los testigos que verosmilmente pudieran saber las cosas que se
pretendiese averiguar y aquellos a los que se refiriesen los testigos de odas. Si
las personas a quienes conviniese examinar no se hallaban en el lugar de la
residencia, deban hacerse todas las diligencias posibles para obtener su testimonio. Era tambin obligacin del juez cerciorarse de que los testigos no fuesen
enemigos del residenciado, por haber sido castigados por ste o por haber
sufrido alguna sentencia adversa dictada por el propio funcionario enjuiciado. lOS
Los residenciados acostumbraban prevenir posibles testimonios en su contra,
entregando desde el comienzo de la residencia una lista de las personas a
quienes consideraban sus enemigos, para el efecto de que no fueran llamadas
como testigos. sta era, no obstante, un arma de dos filos, pues no faltaban
jueces que citaban antes que a nadie a los incluidos en dichas listas.
Las medidas que se tomaban en orden a lograr que los testigos declararan
con entera libertad el solemne juramento que preceda a la deposicin, la
ratificacin y firma que la suceda y el castigo de los testigos falsos contribuan
a asegurar la probidad de las declaraciones. 106
Como es de suponerse, no faltaban los fraudes en beneficio o perjuicio del
residenciado. El mayor peligro era la deshonestidad del juez de residencia, pues
era l quien se hallaba en mejores condiciones para coaccionar a los testigos.
Tratndose de indios que desconocan sus derechos, bastaba a veces una
demostracin de familiaridad entre juez y residenciado para que aqullos no
declararan. Mariluz Urquijo consigna lo escrito por el licenciado Lorenzo
Labrn, residente en Mxico, en el sentido de que
cuando los indios vean a los jueces de residencia comer y holgar junto con los
funcionarios enjuiciados, no osaban hablar aunque hubiesen sido aporreados y se les
hubiesen tomado sus mugeres.'??

Cargos. Una vez obtenida y comprobada la informacin en la parte secreta del


juicio, el juez formulaba los cargos correspondientes, corriendo traslado de
105
106
107

Ibdem, pp. 172-173.


Ibdem, pp. 180-181.
Ibdem, p. 182.

LA POCA COLONIAL

69

ellos al residenciado para que presentase su defensa. Aunque es una cuestin


debatida, la opinin ms generalizada sostiene que tambin se daban a conocer
al funcionario enjuiciado los nombres de los testigos, situacin que no aconteca con las visitas. 108
Los cargos, hechos en un lenguaje moderado, deban referirse directamente a
un determinado hecho, especificando todas las circunstancias pertinentes de
tiempo, lugar y persona, siendo nulos los cargos generales, como el decir que el
residenciado haba sido parcial porque no haba hecho justicia a las partes. 109
Cabe sealar que uno de los cargos ms comunes en las residencias indianas, y
sobre todo en las de corregidores, era el relativo a la violacin de las leyes que
prohiban el comercio y toda clase de negociaciones a los funcionarios.

La residencia en su parte pblica. En esta parte de las residencias, que tena una
gran importancia, los particulares podan interponer captulos, demandas y
querellas al residenciado. A travs de los captulos se ejerca la accin popular en contra de este ltimo; es decir, cualquier particular poda demandarlo,
aunque no hubiese sido perjudicado directamente. Por ejemplo, poda capitularse a un corregidor por haber usado l o su mujer trajes en desacuerdo con las
pragmticas contra el lujo. Bastaba para la admisin de los cap tulos el otorgamiento de fianzas que cubrieran la indemnizacin a la que era condenado quien
no los probaba. no
Mojarrieta Serapio niega categricamente la posibilidad de los captulos,
aduciendo, por una parte, el carcter oficioso de la residencia a que se encontraban sujetos los gobernadores superiores, sus asesores y secretarios, y por otra,
el que no era parte legtima para deducir demanda pblica el que en su particular no hubiese sido agraviado.'!'
Pronunciada la sentencia por el juez de residencia e interpuesta o no apelacin por el residenciado o el capitulante, los autos eran elevados al Tribunal
Superior para ser examinados junto con la secreta.
Las demandas y querellas procedan cuando haba alguna parte agraviada
por el residenciado, y deban iniciarse dentro del trmino fijado por la ley. Al
igual que los captulos, se sustanciaban por los mismos trmites de juicio
ordinario, pero acortando los trminos y sin que stos dejaran de correr los das
feriados.
Conclusin del juicio. Establecidos los cargos y presentados y probados los
descargos por el residenciado, el juez dictaba sentencia, la cual se constrea a
declarar si el enjuiciado haba obrado malo bien y a hacer efectiva su responsabilidad en el segundo caso. La revocacin de las disposiciones equivocadas o
injustas nicamente corresponda a los superiores o a los sucesores del residenciado.l'! As se citaba el siguiente ejemplo: si se comprobaba que un virrey
108
109
110
111

112

Solrzano,op. cit.. Libro Quinto, captulo X, nm. 12.


Mariluz Urquijo, op. cit., p. 190.
Ibdem, pp. 190-191.
Op. cit., pp. 175-176.
Mojarrieta Serapio, op. cit.. p. 38.

70

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

haba concedido algn oficio a algn pariente suyo en contravencin a lo


dispuesto por la ley, el juez de residencia poda castigar al virrey, pero no
ordenar la cesacin del empleado en su puesto, pues ello estaba reservado, en el
caso concreto, al sucesor del virrey culpable. ID
Otra consecuencia derivada del carcter del juicio era que el juez no poda
avocar a s pleitos juzgados o pendientes en otros tribunales, aunque el residenciado hubiere tenido en ello alguna intervencin. l l 4
Los jueces tenan la obligacin de sentenciar todo; los cargos, y de consignar
los buenos como los malos procedimientos de los residenciados para que los
primeros fueran premiados y los malos castigados. En cumplimiento de esta
obligacin, los jueces trataban de caracterizar al funcionario enjuiciado sealando detalles aparentemente nimios, pero que contribuan a trazar su perfil
moral. La vida privada, costumbres y pasatiempos de los residenciados, todo
era examinado por los jueces.
Si el residenciado era absuelto de los cargos, el juez lo declaraba recto y buen
ministro. acreedor de los correspondientes ascensos, o utilizaba otras frmulas
parecidas destacando su desinters, integridad, rectitud, etc. Por ello algunos
residenciados, previa obtencin del permiso necesario, impriman las sentencias
para difundirlas o presentarlas junto con las relaciones de su mritos y servicios
al solicitar nuevas mercedes. n s
En el caso de sentencias condenatorias, el juez impona las penas correspondientes, que podan ser las de multa, inhabilitacin temporal o perpetua, destierro y traslado, siendo la de multa la ms usual y para cuyo pago se otorgaba en
ocasiones prrroga.
La inhabilitacin perpetua no siempre se aplicaba rigurosamente, dndose
casos de condenados por esta pena que obtuvieron luego nuevos oficios. En la
aplicacin de la inhabilitacin temporal se procuraba en ocasiones beneficiar al
condenado, acordando el trmino de la misma en su favor.
La sentencia deba pronunciarse en el trmino previsto por las leyes, de tal
manera que si era dictada fuera de dicho trmino se consideraba igualmente
vlida pero el juez era castigado.
Por lo que toca a las costas, en un principio los jueces cobraban sus salarios
de los culpados y, si no los haba, de los gastos de justicia de la Audiencia
respectiva, ya falta de ellos, de las penas de Cmara de la misma Audiencia.
Posteriormente, como los ramos de Justicia y penas de Cmara aludidos se
hallaban casi siempre agotados, los jueces, con la tcita y luego expresa aprobacin del Consejo, comenzaron a imponer las costas a los residenciados,
aunque resultaran inocentes. En los juicios del siglo XVIll era corriente que,
"por el justo modo de proceder", se obligara a pagar las costas al funcionario
que haba sido absuelto y elogiado en la sentencia.!"
No obstante la resistencia y el repudio de esta prctica por parte de los
'residenciados, as como la conciencia de su iniquidad entre los propios miem1I3

114
liS
116

Loe. cit.
Mariluz Urquijo, op. cit.. p. 204.
Ibidem, pp. 207-208.
Ibidem, pp. 210-211.

LA POCA COLONIAL

71

bros del Consejo de Indias, la misma prevaleci debido a que no se saba de


dnde extraer los fondos para cubrir dichas costas.
Sentenciada la residencia, el juez la enviaba, junto con un resumen del proceso a la Audiencia o Consejo, segn correspondiera, para la tramitacin de la
segunda instancia. En el primer caso, se remitan a las Audiencias los procesos
originales sin sacarse copias, pero tratndose de residencias que deban ir a la
Pennsula, se mandaba el original al Consejo, quedando una copia autorizada
en las Indias para que en el supuesto de extravo pudiera reconstruirse el
expediente y volver a enviarse otro ejemplar a Espaa. Por su parte, el Virrey
y la Audiencia tenan encargo de mantener al da sendos libros donde se anotasen los resultados de los juicios.
Segunda instancia. La legislacin relativa a los tribunales de segunda instancia
fue modificada a lo largo de la poca colonial. En un principio, la resolucin
definitiva se tomaba en Espaa. Posteriormente, se orden en las Leyes Nuevas
de 1542 que el Consejo de Indias slo conociera de las residencias tomadas a los
gobernadores y a los miembros de las Audiencias, y que de las dems se
ocuparan las Audiencias en sus distritos. Ms adelante, la ley 69, ttulo 15 del
libro 2 de la Recopilacin de 1680 dispuso que las Audiencias se abstuvieran de
determinar las residencias de gobernadores, corregidores, alcaldes mayores u
otras justicias cuyo oficio fuera de provisin real, por corresponder ello al
Consejo. Finalmente, por Real Cdula del 23 de abril de 1769se resolvi que las
residencias de virreyes, presidentes, oidores, contadores, oficiales de Real Hacienda y gobernadores deban continuar envindose al Consejo para su decisin
y que las de los oficios provistos por las Audiencias locales seguiran vindose
en estas ltimas.'!"
Por lo que respecta al Tribunal de Apelacin de las demandas pblicas, en un
principio el actor poda elegir entre que fueran determinadas por el Consejo o
por la Audiencia del distrito. Con la expedicin de las Ordenanzas de Audiencias de 1563 se suprimi la opcin aludida al establecerse que las apelaciones de
las demandas pecuniarias e intereses de parte de los juicios de residencia de
gobernadores y corregidores seran falladas por las Audiencias. Ms tarde se
orden, en la Recopilacin de 1680, que las apelaciones de las demandas sentenciadas por jueces de provisin real deban conocerse por las Audiencias,
cuando la condenacin no excediera "de seiscientos pesos de oro o lo que
estuviere determinado especialmente para cada provincia", pero sin que esta
facultad fuera extensiva a condenaciones que se hicieren a pedido de los procuradores fiscales a nombre de la Cmara y del fisco respecto de las que deba
resolver el Consejo.
En lo concerniente a la ejecucin de las sentencias, la ley consideraba dos
supuestos diferentes respecto de aquellas que podan ejecutar los jueces no
obstante la 'apelacin interpuesta: 1) tratndose de cohechos, barateras o
cosas mal llevadas, podan ejecutarse las sentencias que no excedieran de veinte
mil maravedes. Si sobrepasaban esa cantidad, el dinero deba ser depositado en
117

Ibdem. pp. 223-228.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

72

la forma prescrita por los captulos de jueces de residencia, y 2) las otras


condenaciones que derivaran de pleitos y demandas por haber sentenciado mal
o haber hecho de pleito ajeno, propio,' se ejecutaran hasta la cantidad de
doscientos ducados, estando obligada la parte a quien se aplicaren a otorgar
fianza para garantizar el pago de lo juzgado y sentenciado. lIS
Dictada la sentencia definitiva de la residencia, el funcionario no poda ser
nuevamente molestado; ms an, una vez tomada la residencia a corregidores y
otros gobernadores temporales, no se les poda volver a tomar, aunque se dijera
que despus se haban descubierto y llegado a saber delitos y graves excesos que
no se haban conocido en las residencias, y se ofrecieran pruebas contundentes.'!"

Recurso de suplicacin Hasta antes de 1565, los residenciados interponan este


recurso por cada cargo en el que resultaban condenados, aunque la condenacin fuese pequea. Con posterioridad al ao referido, nicamente caba su
interposicin respecto de los captulos de que derivare privacin perpetua de
oficio o pena corporal y en lo que no haba sentenciado el juez de residencia,
por haberlo reservado para la decisin del Consejo.
Juicio crtico de las residencias. El juicio de residencia fue, en su largo periodo
de vigencia en las Indias, una institucin muy controvertida. Uno de los inconvenientes ms serios que se le atribuyen es que su excesivo rigor limit la
autonoma y creatividad de los mejores y ms altos funcionarios, los cuales
ponan todo su cuidado en seguir al pie de la letra las instrucciones recibidas,
ante el temor de incurrir en responsabilidades.
Sin desconocer el peso de este argumento, Mariluz Urquijo da respuesta al
mismo utilizando las siguientes palabras del Consejo de Indias, con las que
dicho organismo responda a otras objeciones que le eran formuladas:
casi todas las cosas morales y de gobierno poltico estn sujetas a unos u otros
inconvenientes y la prudencia humana no alcanza a remediarlos todos y justamente
se contenta con elegir los menores. 120

Agrega el propio autor que era menor inconveniente que los funcionarios
estuvieran algo trabados en sus movimientos que el dejarlos proceder a su
antojo a tantas leguas de la metrpoli. 121
Otro defecto era el nombrar al funcionario para otros cargos antes de haber
terminado la residencia del primero, lo que motivaba el retraimiento de los
agraviados, que suponan que el residenciado tena poderosos valedores y que
era intil toda accin; prctica que fue admitida con desgano por el Consejo de
Indias ante la inconveniencia de tener inactivos durante el trmino de las residencias a muchos funcionarios cuya colaboracin era necesaria.I"
118

119
120

121
122

Ibidem, p. 230.
Op. cit., Libro Quinto, captulo X, nm. 49.
Op. cit.. p. 273.

Loe. cit.
Loe. cit.

LA POCA COLONIAL

Un inconveniente ms atribuido a esta institucin se hace consistir en que las


residencias eran aprovechadas por gentes malintencionadas para enlodar la
reputacin de dignsimos funcionarios con falsas imputaciones que, aunque
luego fueran desvirtuadas, quedaban consignadas en los procesos, lo que ha
sido refutado aducindose que se olvida que, en esos casos, los que hubiesen
levantado falso testimonio eran castigados, lo que tambin constaba en los autos. 123
En su Ensayo histrico sobre la Revolucin de Mayo y Mariano Moreno yen su
Historia del derecho argentino, Ricardo Levene expresa que el juicio de residencia no fue, como algunos historiadores afirman, una traba intil que en
nada fren los excesos de virreyes y dems funcionarios. 124 Esta tesis es compartida por Mariluz Urquijo, quien seala que en los numerosos legajos existentes
en el Archivo General de Indias, donde se conservan las sentencias de los juicios
de residencia, se aprecian los mltiples casos de funcionarios condenados a elevadas penas pecuniarias o a privacin de oficio, que demuestran que las residencias fueron un instrumento eficaz para sanear la burocracia indiana.I"
Agrega este ltimo autor que las frecuentes quejas de los residenciados por
la excesiva severidad de los jueces revelan igualmente la eficacia de los juicios en
cuestin, y que los mismos enconos y rencillas que tanto critican los autores de
la poca como fruto de las residencias denotan que tales juicios estaban lejos
de ser una simple comedia para aquietar a la real conciencia.V''
Las peticiones populares a favor de la institucin en cuanto se adverta
cualquier relajamiento en su observancia y el esfuerzo de la Corona por subsanar los defectos del juicio de residencia, hablan igualmente de la bondad y
eficacia de este medio de control.!"
El juicio de residencia -contina diciendo Mariluz Urquijo- tuvo tambin
una funcin social de nivelador de las diferentes clases en que se divida la
poblacin americana:
La soberbia de los altos funcionarios encontraba un correctivo en el pensar, que no
obstante sus dorados galones o su negra garnacha llegara el momento en queel indio
ms desharrapado de su distrito podra exigirle cuenta de sus excesos. El ms encumbrado personaje saba que terminado el tiempo de su funcin, perdera de golpe sus
prerrogativas y oropeles y quedara expuesto a las querellas y denuncias de cualquiera de sus ex-gobernados, no pudiendo hacer valer otra arma que la honestidad de su
conducta. 128

Por ltimo, se ha considerado que las residencias eran vlvulas de escape a la


libertad de expresin, ya que cada uno de los gobernados poda manifestar con
franqueza su opinin acerca de las gestiones de sus gobernantes, y que esta
posibilidad de exigir al funcionario cuenta de sus actos era una forma de
"gobierno del pueblo". 129
12]
124

125
126
127

m
l29

lbidem, p. 74.
Citado por Mariluz Urquijo, op. cit.. pp. 291-292.
Loe. cit.
Loe. cit.
Mariluz Urquijo, op. cit.. p. 293.
Ibidem, pp. 294-295.
Ibtdem, pp. 295-296.

74

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

Constitucionalizacin de la residencia por


las Cortes de Cdiz

La residencia, como instrumento para exigir la responsabilidad de los funcionarios pblicos, fue recogida por las Cortes gaditanas en la Constitucin Poltica
de la Monarqua Espaola de 1812, y si bien se le dio el nombre de juicio de
responsabilidad, no constituy una institucin diferente, habida cuenta de que
toda residencia se resolva en un juicio de responsabilidad.
La supervivencia y consagracin del juicio de residencia en la Constitucin
de Cdiz se encuentran en el artculo 261 facultad sexta de dicho ordenamiento, que a la letra dice:
j

Art. 261. Toca a este supremo tribunal [se trata del Supremo Tribunal de Justicia]:
Sexto. Conocer de la residencia de todo empleado pblico que est sujeto a ella por
disposicin de las leyes.

Ahora bien, quines hayan sido los sujetos de la residencia, cul su objeto
material, la manera de substanciacin de este juicio y sus efectos durante la
vigencia de dicho orden constitucional son interrogantes a las que responde el
siguiente desarrollo.
Los sujetos de la residencia. En primer trmino, la persona del Rey era sagrada e
inviolable, y por ende, el nico sujeto exento de responsabilidad.':"
La explicacin de esta disposicin se contiene en el Discurso Preliminar
rendido por la Comisin redactora del proyecto de la Constitucin de Cdiz, en
el que se dijo:
Este inmenso poder, de que el monarca se halla revestido, sera ineficaz e ilusorio si
su persona no estuviera a cubierto de una inmediata responsabilidad [ ... ] en obsequio del orden pblico, de la tranquilidad del Estado, y de toda la posible duracin
de la institucin magnfica de una monarqua moderada.'!'

Eran sujetos de responsabilidad, en primer lugar, los miembros del Poder


Ejecutivo (en ausencia del Rey) acorde a lo previsto en los siguientes ordenamientos:
a) Decreto de 24 de septiembre de 1810. En l se estableca que las personas
en quienes se delegara el Poder Ejecutivo eran responsables ante la Nacin por
el tiempo de su administracin, con arreglo a sus leyes.I "
b) Reglamento Provisional del Poder Ejecutivo de 16 de enero de 1811. En este
ordenamiento se fijaban los lmites de la potestad ejecutiva confiada al Consejo
de Regencia a travs del Decreto antes citado.'!'
IJO

Art. 168.

~Jl

En An~rs Diego ~evllIa, Constituciones y otras leyes y proyectos polfticos de Espaa. tomo 1,

lJJ

Ibidem, p. 101.

Editora Nacional, Madrid, 1969, p. 132.


lJ2 Diego Sevilla, op. cit., p. 91.

LA POCA COLONIAL

75

26 de enero de 1812.134 En el
captulo IV, artculo 1 de este cuerpo legal, se contemplaba la responsabilidad
ante las Cortes de los regentes por su conducta en el ejercicio de sus funciones;
en su artculo 4 se estableca que si en su vista no aprobaban las Cortes la conducta de los regentes se debera hacer efectiva la responsabilidad, decretando
que haba lugar a la formacin de la causa; con arreglo al artculo 6 se prevena
la suspensin del regente contra quien se hubiese decretado que haba lugar a la
formacin de la causa.
e) Nuevo Reglamento de la Regencia del Reino, de

En segundo lugar, eran sujetos del juicio de responsabilidad los secretarios


del Despacho, en los trminos del artculo 226 de la Constitucin, que preceptuaba:
Art. 226. Los secretarios del despacho sern responsables a las cortes de las rdenes
que autoricen contra la Constitucin o las leyes, sin que les sirva de excusa haberlo
mandado el Rey.

La responsabilidad de estos funcionarios se encontraba igualmente prevista


en los artculos 4 y 8 del Reglamento de 16 de enero de 1811 ya citado, en los
que se sealaba que seran responsables de las resoluciones que tomaran por s
y que se encontraran sin la rbrica de uno de los miembros del Consejo de
Regencia, as como que seran responsables ante este Consejo del desempeo
de su cargo.
El captulo IV del Reglamento de 26 de enero de 1812 contemplaba tambin
la responsabilidad de los secretarios del Despacho ante las Cortes por las
rdenes que autorizaran o sugirieran contra la Constitucin o las leyes o los
decretos de las mismas, sin que les sirviera de excusa haberlo exigido la Regencia, siendo, asimismo, responsables ante sta por cualquiera otra falta en el
desempeo de su cargo. De proceder, la responsabilidad se hara efectiva en los
trminos ya apuntados al hablar de la correspondiente a los regentes.
Por ltimo, el Nuevo Reglamento de la Regencia del Reino, de 8 de abril de
1813,135 ordenaba en su captulo V que los secretarios del Despacho seran
individualmente responsables ante las Cortes de todas las resoluciones del Gobierno acordadas en junta a que ellos hubieran concurrido, cualquiera que
fuere la secretara por donde se hubieren despachado; adems, de que cada uno
sera tambin responsable de los particulares de su ramo, sin que les sirviera de
excusa haberlo mandado la Regencia.
En tercer lugar, era responsable todo empleado pblico, de acuerdo a 10
previsto en el mencionado artculo 261, facultad sexta de la Constitucin, y en
el diverso 1 del captulo 11 del Decreto de 24 de marzo de 1813, relativo a las
"Reglas para hacer efectiva la responsabilidad de los empleados pblicos".
En cuarto lugar, eran sujetos de responsabilidad los diputados, respecto de
los cuales se dispuso que seran inviolables por sus opiniones en todo tiempo y
situacin, y que en las causas criminales que contra ellos se intentaren no po134
135

Ibidem, p. 112.
Ibidem, p. 218.

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

76

dran ser juzgados sino por el tribunal de Cortes en el modo y forma que se
prescribiera en el reglamento del gobierno interior de estas ltimas. Se encontraba establecido igualmente que durante las sesiones de las Cortes, y un mes
despus, los diputados no podran ser demandados civilmente ni ejecutados por
deudas. 136
Materia de la residencia. En un contexto nuevo como era el de la constitucionalidad, lo q ue ms se trat de defender, mediante el sistema de responsabilidad,
fue la misma Constitucin y dems leyes en vigor, habiendo sido, por tanto,
materia esencial del juicio de responsabilidad toda clase de infracciones a la
Constitucin o a las leyes, haciendo responsable directa y personalmente al
presunto infractor.!"
Aun cuando los diputados gaditanos no se ocuparon expresamente del supuesto de una ley anticonstitucional, s trataron, en cambio, de la responsabilidad del Ejecutivo, en los casos en que sus disposiciones violaran el sistema legal
establecido. Dichas disposiciones eran nulas de pleno derecho y hacan responsable personal y directamente al secretario correspondiente que las firmaba, as
como a cualquier otra autoridad o persona pblica que tratara de ejecutarlas o
aplicarlas. Esta responsabilidad se calificaba de infraccin a la Constitucin, a
efecto de aplicarle lo ordenado en los "Reglamentos sobre infracciones a la
Constitucin", o en el decreto referente a las "Reglas para hacer efectiva la responsabilidad de los empleados pblicos".138
Es importante resaltar que no obstante la ausencia de un captulo especfico de declaracin de derechos del hombre y del ciudadano, tales derechos eran
protegidos bajo el sistema de responsabilidad gaditano, como puede observarse
de la lectura del Discurso Preliminar de la Constitucin, o de sus artculos 4 y
172, restriccin undcima, cuyo tenor literal es:
Art. 4. La Nacin est obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la
libertad civil, la propiedad y los dems derechos legtimos de todos los individuos que
la componen.
Art. 172. Las restricciones de la autoridad del Rey son las siguientes: [ ... ] Undcima.
No puede el Rey privar a ningn individuo de su libertad, ni imponerle por s pena
alguna. El secretario del Despacho que firme la orden, y el Juez que la ejecute, sern
responsables a la Nacin, y castigados como reos de atentado contra la libertad individual ...

La proteccin de los derechos individuales, por otra parte, no estuvo constreida al texto constitucional, sino que de ella se ocuparon otros ordenamientos.
Basta citar los Reglamentos del Poder Ejecutivo de 16 de enero de 1811 y 8 de
abril de 1813, a los que ya nos hemos referido, y el Decreto de 24 de marzo de
1813, tambin aludido, sobre las reglas para hacer efectiva la responsabilidad
de los empleados pblicos. Del primer reglamento mencionado entresacamos
las disposiciones contenidas en sus captulos 111, artculo 3, y V, artculo nico:
Artculo 121.: de la Consttucin.
Jos Barragn Barragn, El juicio de responsabilidad en la Constitucin de 1824.
Mxico, 1978, p. 67.
I.Jh

1.\'

138

Loe. cit.

UNAM,

LA POCA COLONIAL

77

Art. 3. El Consejo de Regencia no podr detener arrestado a ningn individuo en


ningn caso ms de cuarenta y ocho horas, dentro de cuyo trmino deber remitirle
al Tribunal competente, con lo que se hubiere obrado. La infraccin de este artculo
ser reputada por un atentado contra la libertad de los ciudadanos, y cualquiera en
este caso estar autorizado para recurrir en queja ante las Cortes. 139
Artculo nico. El Consejo de Regencia cuidar de la polica interior del Estado: por
consiguiente ser de su cargo conservar expedita y segura la correspondencia en todo
lo respectivo a correos y dems comunicaciones [... ] Tomar todas las medidas que
estime oportunas para asegurar la tranquilidad y salud pblica y hacer respetar la
libertad individual de los ciudadanos, valindose a este efecto de todos los medios
ordinarios y extraordinarios para que est autorizado.!"

Substanciacin del juicio. Se sealan, en primer trmino, las medidas preventivas que se tomaban antes de la iniciacin del juicio, esto es, la suspensin
automtica, aunque provisional, del responsable; la declaracin sobre si haba
lugar o no a la formacin de la causa de la responsabilidad y la obligacin
consignada por las Cortes para el efecto de que la justicia ordinaria se ocupara,
con preferencia a cualquier otro asunto, de los casos de infracciones.
La primera de las medidas apuntadas constitua la regla general, ya que la
excepcin era instruir el expediente y acordar despus la suspensin. Tratndose de quejas contra algn magistrado, si formado el expediente, parecan fundadas, el Rey poda suspenderle, oyendo previamente al Consejo de Estado.!"
Esta misma facultad la tena el monarca respecto de los vocales, cuando alguna
diputacin abusaba de sus facultades.!"
Los secretarios del Despacho quedaban igualmente suspendidos una vez que
las Cortes decretaban que haba lugar a la causa.':" La suspensin de dichos
funcionarios en los trminos anotados, as como la de los regentes e individuos
de las diputaciones provinciales, si no haban sido ya suspendidos por el Rey
conforme al artculo 336 de la Constitucin, se encontraba igualmente prevista
en el captulo 11, artculo VIII del Decreto de 24 de marzo de 1813,144 que
contena las reglas para hacer efectiva la responsabilidad de los empleados
pblicos.
Por lo que toca a la segunda de las providencias indicadas, o sea, la de la
declaracin de si haba lugar o no a la formacin de causa de responsabilidad,
corresponda hacerla al tribunal superior inmediato, si se trataba de magistrados y jueces.':" y a las Cortes, si se trataba de los magistrados del Tribunal
Supremo de Justicia;':" respecto de los empleados pblicos, la declaracin en
cita era acordada por sus superiores, por el Rey o los jueces competentes,
estando obligados estos ltimos a dar cuenta al monarca del resultado de las
Diego Sevilla, op. cit.. p. 104.
Ibdem. p. 105.
141 Art. 253 de la Constitucin.
142 Art. 336 de la Constitucin.
143 Arts. 228 y 229 de la Constitucin.
144 En Jos Barragn Barragn, Algunos documentos para el estudio del juicio de amparo.
1812-1861. UNAM, Mxico, 1980, p. 56.
14\ Art. XIV del captulo 1 del Decreto de 24 de marzo de 1813.
146 Arts. XXII y XXIII del captulo y Decreto mencionados.
139

140

78

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

causas que se formaran contra dichos empleados pblicos, y de la suspensin de


stos, siempre que la acordaren.!" las Cortes, sin embargo, tenan expedita la
va para hacer efectiva la responsabilidad de todo empleado pblico, decretando, al efecto, si haba lugar a la formacin de causa, en cuyo caso remitan
todos los documentos al juez o tribunal competente para que se le juzgara con
arreglo a las leyes.':" En cuanto a los secretarios del Despacho y diputaciones
provisionales, la declaracin corresponda a las Cortes, al Rey o a la Regencia; 149 finalmente, tocaba formular tal declaracin al Rey o al Tribunal Supremo de Justicia, tratndose de los consejeros de Estado, embajadores, tesoreros
generales, ministros de la Contadura Mayor de Cuentas, jefes polticos e intendentes de las provincias y dems empleados superiores.P?
Sobre la tercera medida precaucional no cabe hacer mayor explicacin, indicndose de nueva cuenta que consista en la obligacin a cargo de los tribunales
ordinarios de preferir, a cualquier otro asunto, los relativos a las infracciones de
la Constitucin.
En segundo lugar, deben mencionarse las autoridades a quienes estaba encomendado el conocimiento de la causa de responsabilidad. Era competente para
conocer de la de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia un tribunal
especial integrado por nueve jueces, cuyo nombramiento estaba a cargo de las
Cortes. El primero de dichos jueces instrua el sumario y cuantas diligencias
ocurrieran en el plenario, debiendo advertirse que en estas causas haba lugar a
splica, pero no a recurso de nulidad. l l l
El Tribunal Supremo de Justicia conoca de las causas instruidas contra los
magistrados de las Audiencias y dems tribunales especiales superiores, correspondiendo al magistrado ms antiguo de la Sala la instruccin del sumario y
dems actuaciones del plenario. Siempre haba lugar a splica, y tambin al
recurso de nulidad contra la ltima sentencia, mismo que era determinado por
la Sala que no hubiese conocido de la causa en ninguna instancia. 152 Era competente, asimismo, dicho tribunal para conocer de las causas incoadas a los
individuos de las diputaciones provinciales, regentes, secretarios del Despacho
y dems altos funcionarios, en las que la instruccin del sumario y de las dems
actuaciones del plenario estaba tambin a cargo del ministro ms antiguo de la
Sala respectiva, yen las cuales haba igualmente lugar a splica y al recurso de
nulidad.!"
Las Audiencias, por su parte, conocan de las causas incoadas contra los
jueces letrados de primera instancia. En dichas causas se admita de igual modo
la splica y el recurso de nulidad contra la ltima sentencia como en los
negocios comunes.'>'
De las causas de los dems empleados pblicos conocan los jueces cornpe147
148
149
150
151
151
153
154

Arts. XI y XIII del captulo II del mismo Decreto.


Arts. XV y XVI del capitulo JI del mismo.
Art. VII del capitulo y Decreto mencionados.
Art. IX de los mismos capitulo y Decreto.
Art. XXIII del captulo 1 del mismo.
Arts. XXIV y XXV del captulo 1 del multicitado Decreto de 24 de marzo de 1813.
Arts. VIII, IX Y X del captulo JI del mismo.
Art. XXVI del captulo 1 del mismo.

LA POCA COLONIAL

79

tentes de primera instancia y los tribunales a quienes correspondiera el conocImiento en segunda y tercera instancia. 155

Los efectos de la residencia. Los efectos producidos por la declaracin de haber


lugar a formacin de causa y, en su caso, por la resolucin definitiva, eran de
dos clases: anulatorios de los actos contrarios al orden constitucional, y efectos
de responsabilidad propiamente tal.
El primero de los efectos apuntados derivaba de lo establecido en el artculo
173 de la propia Constitucin gaditana, en el que se contemplaba el juramento
que haba de prestar el Rey ante las Cortes, en su advenimiento al trono:
.... juro por Dios y por los santos Evangelios [ ... ] que guardar y har guardar la
Constitucin poltica y leyes de la Monarqua espaola [ ... ] que no tomar jams a
nadie su propiedad y que respetar sobre todo la libertad poltica de la Nacin, y la
personal de cada individuo: y si en lo que he jurado, o parte de ello, lo contrario
hiciere, no debo ser obedecido; antes aquello en que contraviniere, sea nulo y de
ningn valor ...

Como puede observarse, la nulidad de los actos contrarios a la Constitucin


ya las leyes se encontraba expresamente determinada en el propio Ordenamiento Fundamental, agregndose que la obligacin de observar el orden constitucional rega por igual a los funcionarios pblicos a travs del juramento que
deban prestar al tomar posesin de su cargo.!" de tal manera que su inobservancia originaba no solamente la nulidad de todo lo actuado, sino que tambin
actualizaba el ejercicio del derecho de representar a las Cortes o al Rey para
reclamar el cumplimiento de la Constitucin.t "
Los efectos de responsabilidad propiamente tal eran, a su vez, de varias
clases. Ante todo, se converta en definitiva la suspensin provisional en el
cargo y recaa sobre el responsable la inhabilitacin para el ejercicio de cargos
pblicos. As, en el tantas veces citado Decreto de 24 de marzo de 1813, se
estableca que el Consejo de Estado jams deba incluir en terna a ningn
magistrado o juez para otros destinos o ascensos en su carrera, sin asegurarse
previamente de su puntualidad en la observancia de la Constitucin y de las
leyes, por medio de informes que deba solicitar a las respectivas diputaciones
provinciales, al Tribunal Supremo de Justicia con respecto a los magistrados, y
a las Audiencias en cuanto a los jueces de primera instancia. Se dispona,
asimismo, que el Tribunal Supremo de Justicia deba dar aviso al Consejo de
Estado de las causas pendientes contra magistrados de las Audiencias, a efecto
de que no se les propusiera hasta que constara que hubiesen sido absueltos.!"
Otro tipo de infracciones acarreaban responsabilidad civil y/o responsabilidad estrictamente penal, como la pena de muerte y el destierro.P?
Art. XI del captulo 11 del mismo.
Artculo 374 de la Constitucin.
157 Artculo 373 de la Constitucin.
1" Arts. XXXI y XXXII del captulo I del Decreto de 24 de marzo de 1813.
159 "Proyecto de Reglamento sobre Responsabilidad por Infracciones a la Constitucin", citado
por Barragn Barragn, en El juicio de responsabilidad en la Constitucin de 1824. op. cit.. p. 77.
155

15'

ANTECEDENTES PREHISPNICOS y POCA COLONIAL

80

Otros efectos de la responsabilidad consistan en la imposicin de penas


pecuniarias o de tipo meramente correccional administrativo, como las consignadas en los artculos 5,6,7,8,9 Y 10, por citar slo algunos, del Reglamento
de 30 de octubre de 1813.160
Existan, adems, penas para los jueces o magistrados que a sabiendas juzgaban contra derecho por afecto o desafecto hacia alguno de los litigantes u otras
personas, que consistan en la privacin del empleo, en la inhabilitacin perpetua para obtener oficio o cargo alguno y en el pago a la parte agraviada de
todas las costas y perjuicios, en la inteligencia de que si cometan la prevaricacin en alguna causa criminal, deban sufrir, adems, la misma pena que injustamente hubiese padecido el procesado .161
Si dichos magistrados o jueces juzgaban contra derecho por soborno o por
cohecho, independientemente de sufrir las penas antes sealadas, eran declarados infames, y deban pagar la cantidad recibida por el soborno o cohecho ms
tres tantos de esa cantidad, para destinarse a los establecimientos pblicos de
instruccin.l'"

La incontinencia pblica, embriaguez o inmoralidad escandalosa por cualquier otro concepto de los jueces o magistrados, as como su conocida ineptitud
o desidia habitual, cada una de estas causas por s sola era suficiente para que se
les privara del cargo y no pudieran volver a administrar justicia, sin perjuicio,
desde luego, de las dems penas a que como particulares se hubiesen hecho
acreedores.r"
Para concluir esta ejemplificacin, cabe sealar que los magistrados o jueces
que por falta de instruccin o por descuido fallaban contra la ley expresa, y los
que por contravenir las leyes del proceso daban lugar a la reposicin del mismo,
estaban obligados a pagar todas las costas y perjuicios. Adems, eran suspendidos de su empleo y sueldo por un ao, y si reincidan, deban efectuar el pago
aludido de costas y perjuicios y eran privados del cargo e inhabilitados para
volver a ejercer la judicatura.l'"
Naturaleza de la residencia. Se trataba, evidentemente, de una institucin jurisdiccional, en tanto que la substanciacin y conocimiento del juicio eran competencia de los tribunales ordinarios, excepcin hecha de la residencia de los
magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y la de los diputados, de la que
conoca un tribunal especial, nombrado ad hoc por las Cortes.
Era tambin ante todo una institucin poltica ya que era responsable ante la
Nacin, como as se desprende segn el doctor Barragn del discurso pronunciado por Argelles en calidad de miembro de la comisin de Constitucin, al
sealar que no se trataba de una potestad judicial, sino de una residencia
nacional.!"
160
161

"1
163
164
165

Jos Barragn Barragn. op. cit., p. Tl .


Arts. I y II del captulo 1 del Decreto de 24 de marzo de 1813.
Art. III del captulo y Decreto antes mencionados.
Art. VI de los mismos.
Art. VII de los mismos.
Jos Barragn Barragn. op. cit., p. 79.

Segunda Parte

El MXICO INDEPENDIENTE
1814-1917

III. ORGANIZACIN Y CONTROL


DE LA HACIENDA PBLICA
EN EL MXICO INDEPENDIENTE
EN ORDEN a delimitar los alcances de este estudio, conviene precisar que nicamente se harn referencias y anlisis sobre el control previo o interno ejercido por la propia Administracin sobre la Hacienda Pblica, quedando excluido,
por tanto, el control a posteriori o glosa de la cuenta pblica, realizado por la
Contadura Mayor de Hacienda.
La razn justificante del estudio especfico de la organizacin hacendaria y
del control fiscal radica en que, durante el periodo que comprende este captulo, no existi un rgano especializado de la Administracin Pblica con autonomia funcional, que se encargara de vigilar el control del presupuesto, sino que
dicho control estuvo a cargo de diversos rganos de la propia Administracin,
por lo que se impone analizar su organizacin, facultades y obligaciones, as
como los mecanismos referentes a dicho control, a la luz de los diversos ordenamientos legales que se expidieron para tal propsito durante el periodo tratado.
Se han elegido los afio s de 1824 y 1917 como puntos de partida y trmino de
este captulo, respectivamente, debido a que en el primero de los aos sealados
se expidi la ley intitulada Arreglo de la Administracin de la Hacienda Pblica,
el sistema ms completo de organizacin hacendaria que se form desde la
independencia de nuestro pas; respecto del segundo de tales aos, fue a partir
de 1917 cuando se inici una nueva etapa en nuestra patria con la promulgacin
de la Constitucin de ese afio y con la creacin del Departamento de Contralora, que constituy uno de los pasos ms importantes hacia la eficiencia, economa y moralidad de la Administracin Pblica.
MARCO HISTRICO DE REFERENCIA
Fueron muy pocas, y de escasa importancia, las determinaciones adoptadas
antes del afio de 1824 en el ramo de contabilidad hacendara. La Junta Provisional Gubernativa dispuso, con fecha 2 de febrero de 1822, que los intendentes
enviaran cada quince das un estado de ingresos y egresos claro y circunstanciado de las tesoreras principales y forneas del distrito respectivo.'
El Congreso Constituyente, instalado el 24 de febrero de 1822, orden en su
decreto de 11 de marzo del mismo ao' que la Tesorera General y todas las
I Coleccin de rdenes y Decretos de la Soberana Junta Provisional Gubernativa y Soberanos
Congresos Generales de la Nacin Mexicana. Imprenta de Galvn a cargo de Mariano Arvalo,

tomo 1, 2a. ed., Mxico, 1829, p. lOS.


2 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, Legislacin Mexicana o Coleccin Completa de las Disposiciones Legislativas expedidas desde la Independencia de la Repblica. edicin oficial, Imprenta del
Comercio a cargo de Dubln y Lozano e Hijos, Mxico, 1876, p. 599.
83

84

EL MXICO INDEPENDIENTE

cajas de provincia remitieran mensualmente al Ministerio de Hacienda estados


exactos de entrada, salida y existencia.' Asimismo, que ninguna tesorera particular ni de provincia, yen general nadie que manejara caudales pertenecientes a
la hacienda nacional, dispusiera de ellos en pagos, ni gastos de ninguna clase
-excepto los de dotacin- sin orden expresa del ministro de Hacienda." Las
tesoreras particulares de rentas de la capital, por su parte, estaban obligadas a
enterar mensualmente a la caja general el sobrante que tuvieran despus de
hechos los solos gastos de sus dotaciones y ramos propios. 5 Finalmente, el
artculo 4 de este mismo decreto suprimi la Tesorera y Contadura de Ejrcito, estableciendo que las funciones de estas oficinas fueran reasumidas por la
Tesorera General.
En la misma fecha (11 de marzo de 1822) el Congreso Constituyente tom
la disposicin de que la Regencia pidiera a los intendentes noticia de los impuestos generales y particulares que se recaudaran en sus provincias, expresando el producto de cada uno, deducido de un quinquenio; el nmero de
empleados pagados por la Hacienda Pblica, con especificacin de sus destinos y dotaciones; la tropa cuyo pago estuviera a cargo de la provincia; las
salidas fijas de la Tesorera y el sobrante o deficiente que mensualmente hubiere
en cada una."
Al reunirse el Congreso Constituyente el 5 de noviembre de 1823, cada renta
tena su direccin y contadura especial, fungiendo como intendentes los agentes fiscales del Gobierno Federal en los Estados. Estos funcionarios fueron
suprimidos por ley del2l de septiembre de 1824,7 que previno el nombramiento
en cada Estado de un comisario general para los ramos de Hacienda, Crdito
Pblico y Guerra." En su carcter de jefes superiores de todos los ramos de
Hacienda en el Estado o Estados y territorios de su demarcacin, los comisarios
eran responsables de la puntual ejecucin de las leyes que arreglaban su administracin:? ellos y los comisarios subalternos estaban sujetos, como todos los
empleados de Hacienda General en los Estados, a las leyes y autoridades de
stos en su conducta personal y delitos comunes; no as por cuanto a su oficio,
del que respondan -en lo econmico y gubernativo- los subalternos al comisario general, y ste al Gobierno de la Federacin, y en delitos o cuestiones
contenciosas, los comisarios generales a los tribunales de circuito, y los dems
subalternos a los jueces de distrito.'?
Las atribuciones de los comisarios consistan en el cobro y distribucin de los
productos de las rentas y contingentes de los Estados, as como en la administracin inmediata de las rentas de plvora y de salinas, de los productos de la renta
del tabaco que pertenecieran a la Federacin, de las fincas y cascos nacionales,
) Art. 2,
Art. 1,
5 Art. 3.
6 Coleccin de rdenes y decretos . . . op. cit., tomo 11, p. 9.
7 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo 1, p. 715.
8 Art. 2.
9 Art, 3.
10 Art. 14.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

de los contingentes, avera, peaje y cuantos ramos se destinaran al crdito


pblico.'!
El fiel y exacto desempeo de los cargos por parte de los empleados de
Hacienda era garantizado con el otorgamiento de fianzas," adems de que para
sus ascensos necesitaban acompaar a sus instancias de una certificacin de la
primera autoridad poltica del pueblo de su residencia, contrada en primer
trmino, de que en cuanto haba sido ostensible haban ejercido de manera fiel
su empleo, dando cumplimiento a las leyes y rdenes del gobierno general, yen
segundo lugar, de que haban respetado y observado en su caso las leyes del
EstadoY
CENTRALIZACIN DE LA DIRECCIN Y ADMINISTRACIN DE LA
HACIENDA PBLICA EN LA SECRETARiA DE HACIENDA

Sin olvidar toda la importancia que tena la cuestin de administracin hacendaria, el Congreso Constituyente de 1824 expidi la ley de 16 de noviembre de
1824, intitulada "Arreglo de la Administracin de la Hacienda Pblica", 14 cuyos
principios cardinales eran: poner en manos del secretario del ramo la direccin
y administracin de las rentas pblicas, 15 suprimiendo las Direcciones y Contaduras Generales de las diferentes rentas entonces existentes;" concentrar todas las operaciones en el Ministerio de Hacienda -evitando as la divisin de
funciones que deba desempear una sola cabeza- para que hubiera sistema y
unidad de accin; y llevar la contabilidad en la Secretara de Hacienda por
cuentas originales, para que fuera ms exacta la cuenta general y para que este
examen de las cuentas parciales permitiera al secretario vigilar las operaciones
de las oficinas que le estaban subordinadas.
El sistema de organizacin de la Hacienda Pblica implantado por la citada
ley de 16 noviembre de 1824 se estructur fundamentalmente con la creacin de
un Departamento de Cuenta y Razn, de la Tesorera General de la Federacin
y de la Contadura Mayor de Hacienda y Crdito Pblico.
Departamento de Cuenta y Razn
Este departamento, dividido en secciones por rentas principales, cuyos jefes
desempeaban las funciones de contadores en sus respectivos ramos," tena
como funciones las que correspondan a las contaduras generales extinguidas"
y, adems, la formacin de los presupuestos y de la cuenta general de ingresos y
egresos, que el secretario de Hacienda deba presentar anualmente al CongreArt. 40 y 50.
Art. 16.
lJ Art. 15.
" Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo 1, pp. 740 Y 743.
Il Art. 20.
16 Art. I".
1) Arts. 11 y 12.
" Art. 10.
II

12

86

EL MtXICO INDEPENDIENTE

a cuyo efecto todas las oficinas de Hacienda -incluyendo la Tesorera


General- y todos los empleados que manejaran caudales de la Federacin
estaban obligados a rendir al Ministerio de Hacienda sus cuentas originales."
Esta medida, adems de facilitar la formacin de la cuenta general, era el nico
medio eficaz para que el secretario de Hacienda tuviera una verdadera sobrevigilancia de las oficinas que le correspondan.
SO,19

Tesoreria General de la Federacin


La Tesorera, que hasta el ao de 1824se haba llamado Tesorera General de
Ejrcito y Hacienda Pblica, se denomin -a partir de la expedicin de la
supracitada ley de 16 de noviembre del ao antes indicado- Tesorera General
de la Federacin." A esta oficina deban entrar, fsica o virtualmente, todos los
productos de las rentas, los contingentes de los Estados y las cantidades de
cualquier procedencia de que pudiese disponer el Gobierno Federal, excepcin
hecha de los gastos de administracin de rentas y los caudales pertenecientes al
crdito pblico."
Se le encomend la distribucin de los caudales pblicos, ya directamente, ya
por medio de los comisarios generales o de cualesquiera otros empleados en los
Estados, quienes le estaban subordinados respecto a dicha distribucin, y no
podan, en consecuencia, hacer pago alguno sin el libramiento u orden respectiva de sus ministros, siendo de la responsabilidad de aqullos los pagos que
efectuaren sin la expresada autorizacin."
Los ministros de la Tesorera eran responsables de los pagos que se realizaran
cuando no estuvieran comprendidos tcita o expresamente en los presupuestos,
y estaban obligados -para salva~ su responsabilidad- a hacer observaciones a
los pagos indebidos que se les mandara efectuar por el Ejecutivo, y a dar cuenta
a la Contadura Mayor si se llevaban a cabo los pagos, no obstante sus observaciones."
Los administradores de rentas deban entregar los productos lquidos de ellas
en la caja de la... comisaras respectivas, y stas remitir a la Tesorera General los
estados de sus existencias a principios de cada mes, los ministros de la Tesorera
se haran cargo de dichas sumas en los libros correspondientes, as como de
formar y publicar con esos datos estados mensuales y anuales en los que constaran todos los ingresos, egresos y existencia de los caudales de la Federacin
en todos los puntos de la Repblica. 2~
Es importante consignar que en la ley de referencia se facult al Ejecutivo
para enviar visitadores a los lugares que estimare convenientes a fin de residenArt. 13.
Art. 14.
11 Art. 16.
n Arta. 17 Y 18.
u Arta. 20 Y 24.
14 Arta. 2J Y 22.
u Arta. 26 Y 1:1.
It

lO

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

87

ciar a los empleados de la Federacin, examinar sus cuentas, suspenderlos con


arreglo a la ley, y entregar al tribunal competente a los que resultaran culpados."
Contadura Mayor
No obstante que en pginas anteriores se seal como ajeno al cometido de esta
obra el estudio del control a posteriori de la cuenta pblica, tal delimitacin no
impide que se haga, en este punto y en otros siguientes, referencia a dicho tipo
de control y al rgano que lo ejercita, en la medida que esto permita tener
una visin conjunta y total del arreglo de la administracin hacendaria en el
pas, y conocer la interrelacin de ambos mecanismos de control.
La Contadura Mayor, sujeta a la inspeccin exclusiva de la Cmara de
Diputados y dividida en dos secciones, Hacienda y Crdito Pblico;" sustituy
al Tribunal de Cuentas, suprimido por la propia ley de 16 de noviembre de
1824,28 y tena como funcin el examen y glosa de las cuentas que anualmente
deba presentar el secretario del Despacho de Hacienda, as como el de las de
Crdito Pblico."
Las cuentas anotadas se contenan en la memoria que el secretario del ramo
estaba obligado a enviar cada ao al Congreso, y deban comprender extractos
puntuales, claros, sencillos y comprobados de las cuentas de la Tesorera General, comisaras y administraciones de rentas -si se trataba de la Memoria de
Hacienda-, como tambin del estado de la deuda nacional, tratndose de la
Memoria del Crdito Pblico.:"
La ley de 8 de mayo de 182631 vino a precisar el contenido que deba tener la
Memoria de Hacienda, y estableci reglas especiales sobre la manera de formar
la cuenta general del erario. He aqu sus principales prevenciones: se dispuso
que la Memoria del secretario de Hacienda fuera la exposicin con que haba de
presentarse al Congreso el presupuesto general de gastos y la cuenta del ao
anterior;32 que contuviera, adems, un informe sobre las causas del progreso o
decadencia de cada uno de los ramos del erario federal; que indicara las reformas de que fuera susceptible su administracin, y que propusiera el establecimiento, extincin o baja de los impuestos, con objeto de nivelar los ingresos con
los egresos." Se previno que la cuenta general se dividiera en dos partes
principales, denominadas "valores" y "distribucin", la primera de las cuales
debera constar de estados particulares de cada uno de los ramos que componan el erario federal, en los cuales se especificaran los valores totales de las
rentas, as como los invertidos en sueldos y gastos de su administracin, y de
2.
27

28
2_
JO

JI
12

l!

Art. 40.
Arts, 43 y 45.
Art. l".
Art. 42.
Arts, 50 Y SI.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit. tomo l. p. 778.
Art. lo.
Art. 20.

EL MXICO INDEPENDIENTE

88

uno general, comprensivo de las sumas producidas por aquello, con expresin
de los totales, gastos, sueldos y el valor lquido de la hacienda federal. 34 La
segunda parte de la cuenta comprendera la distribucin del valor lquido por el
orden que el presupuesto asignaba a cada ministerio."
Todas estas cuentas deban pasarse para su glosa a la Contadura Mayor, la
cual se entendera con los inmediatos responsables, por conducto del Gobierno,
sobre las observaciones y consultas a que hubiere lugar hasta ponerlas en
estado de dar cuenta a la Cmara de Diputados, a fin de que el Congreso
pudiera emitir la resolucin correspondiente."
Por ltimo, se repiti la disposicin de la ley de noviembre de 1824, relativa a
que los comprobantes de la cuenta del secretario de Hacienda fuesen las cuentas
originales que deban presentarle las oficinas y personas que manejasen fondos
de la Federacin."
Opiniones sobre el Sistema de Centralizacin Hacendaria
El seor Rafael Mangino hizo, el 31 de diciembre de 1826, como contador
mayor de Hacienda, una serie de observaciones a la cuenta del Departamento
de Cuenta y Razn, correspondiente a los ocho primeros meses de 1825. Censurando la administracin hacendaria de esa poca, deca en sus observaciones:
La doble investidura de Secretario del despacho y director de rentas ha confundido
d tal modo los actos del ministerio, que las ms veces es imposible distinguir en
virtud de cul de ellas obra: el departamento de cuenta y razn, que ha debido
intervenir en lo directivo y econmico de las mismas rentas y ejercer el oficio fiscal en
el modo y casos que disponen las respectivas ordenanzas, apenas ha tenido conocimiento de muchas disposiciones del ministerio relativas al manejo de las rentas, y
otras le eran del todo desconocidas cuando form el estado general de sus valores,
gastos y productos: la tesorera, que es la clave del sistema, defrauda en gran parte de
sus altas atribuciones, sobrecargada de atenciones minuciosas que no le competen, y
destituida de los medios que debiera franquearle su proyectada organizacin, ni ha
llenado ni podido Henar las funciones que la ley le designa: las comisaras excluidas
unas veces de la intervencin que deben tener en la inversin de los fondos pblicos, y
relevadas otras de la subordinacin que en este punto les prescribe la ley con respecto
a la tesorera general, han obrado sin sujecin a otro principio que el de la obediencia
a las rdenes del ministerio ... 38

Discrepando de la opinin anterior, Jos Ignacio Pavn, Oficial Mayor encargado de la Secretara de Hacienda, deca en su Memoria de 29 de enero de 1828:
Art. 160.
Art. 80.
36 Art. 10.
31 Art. 90.
38 Citado por Matas Romero, en Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. correspondiente al
cuadragsimo quinto ao econmico, presentada por el secretario de Hacienda al Congreso de la
Unin el 16 de septiembre de 1870, Imprenta del Gobierno a cargo de Jos Mara Sandoval,
Mxico, 1870, pp. 15-16.
34
35

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

89

Los estados que [ ... ] tengo el honor de acompaar, de cada una de las rentas federales
en el ltimo ao econmico [ ... ] y el estado general que antecede y reasume todos los
parciales, han sido formados por el departamento de cuenta y razn, como objeto
propio de su responsabilidad y atribucin que le demarca el artculo 13 del decreto de
16 de noviembre de 1824, nmero 106. No puedo menos de elogiar la asiduidad y
empeo con que este departamento y su apreciable jefe han trabajado y superado
graves obstculos ... 39

Derrocada la gestin constitucional, se estableci el 31 de diciembre de 1829 el


gobierno de Anastasio Bustamante, y ocup la cartera de Hacienda Rafael
Mangino, quien adems de contador mayor de Hacienda haba sido antes
contador de la Tesorera General y despus ministro tesorero. Como se ha
indicado ya, tena, sobre la contabilidad, ideas opuestas a las contenidas en la
Ley de Centralizacin de la Administracin Hacendaria de 16 de noviembre de
1824, por lo que al ocupar el cargo de secretario de Hacienda procur minimizar los buenos resultados que se haban alcanzado con el sistema implantado
por dicha ley. Al respecto, manifestaba en su Memoria de Hacienda, fechada el
1 de abril de 1830, que la cuenta que presentaba careca en su mayor parte de
exactitud, no obstante los apreciables esfuerzos realizados por el jefe del Departamento de Cuenta y Razn, a quien corresponda elaborarla. Agregaba que tal
exactitud slo poda obtenerse, como lo haba sealado en su crcter de
contador mayor de Hacienda, con el arreglo de la Tesorera General de la
Federacin."
Dentro de esta misma memoria, en la parte destinada a proponer las reformas que a su juicio exiga la Administracin, expresaba que mientras no se
hicieran reformas radicales al sistema de organizacin hacendaria seran insuficientes los esfuerzos del ministerio del ramo para corregir el desorden existente
en la misma Administracin, ya que no era posible que un hombre solo cualesquiera que fuesen su dedicacin, actividad y talento- desempease simultneamente los cargos de secretario del Despacho de Hacienda y director de
rentas, sobre todo si tomamos en cuenta que en algunas ocasiones ambos cargos
eran incompatibles."!
Asimismo argumentaba que tampoco, era posible que el Departamento
de Cuenta y Razn, establecido en la Secretara de Hacienda con el carcter de
Contadura General de Rentas, ejerciera las funciones fiscales que la ley le
atribua, porque confundidas las del Ministro en razn de su doble investidura,
difcilmente poda distinguirse cundo obraba como director y cundo como
secretario del Despacho, originando todo lo anterior el desorden que se adverta
en la mayor parte de las cuentas y la impunidad con que podan malversarse
por largo tiempo los fondos pblicos, a la sombra de ese mismo desorden.
Propona, en consecuencia, el establecimiento de una Direccin de Rentas, la
J9 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. correspondiente al tercer ao econmico, presentada
al Congreso de la Unin el 29 de enero de 1828, Mxico, 1828, p. 1.
40 Memoria de Hacienda V Crdito Pblico. presentada al Congreso de la Unin por el secretario
del Ramo el l de abril de 1830, Mxico, 1830, p. 1.
41 Loe. cit.

EL MXICO INDEPENDIENTE

90

supresin del Departamento de Cuenta y Razn y alguna variacin en cuanto a


las atribuciones de los comisarios."
En la segunda Memoria de Hacienda, de 22 de enero de 1831, el seor
Mangino impugn nuevamente el sistema de concentracin de la Hacienda
Pblica, instaurado por la pluricitada ley de 16de noviembre de 1824, y propuso el de delegacin de atribuciones de la Secretara de Hacienda en favor de
otras oficinas, indicadas en su memoria anterior. En la parte de esta memoria
destinada a proponer las reformas convenientes en la Administracin insista en
las que haban sido sometidas ya al Congreso; es decir, en la necesidad de establecer una Direccin de Rentas, suprimindose el Departamento de Cuenta y
Razn, y en la de organizar la Tesorera General, comisaras y aduanas martimas, respecto de las cuales nada se haba determinado, pues se hallaban pendientes los proyectos de ley respectivos y slo haba llegado a publicarse la que
reglamentaba la Tesorera General, estando suspendidos sus efectos -conforme a lo dispuesto por su artculo ltimo- hasta que se expidieran las de la
Direccin de Rentas y Comisaras."
La bondad del sistema de centralizacin administrativa de la Hacienda Pblica fue puesta de manifiesto por Matas Romero, quien en su Memoria de
Hacienda presentada al Congreso de la Unin el 16 de septiembre de 1870,
indicaba:
Por fortuna para el servicio pblico, en el Congreso constituyente prevaleci el
sistema de concentracin, y la ley de 16 de noviembre de 1824 vino a darle la
organizacin correspondiente. Los resultados de este sistema fueron sin duda tan
satisfactorios como haba razn de esperar ... 44

DESCONCENTRACIN DE LA ORGANIZACIN HACENDARIA

Las iniciativas de Rafael Mangino, apoyadas con toda la influencia de la Administracin de que form parte, fueron poco a poco convertidas en leyes. As, se
expidi la de 26 de octubre de 1830,45 por la cual se dio nueva organizacin a la
Tesorera y se le ampliaron las atribuciones que le haba conferido la ley de 16
de noviembre de 1824. Complementando este sistema de delegacin de facultades -referentes a la direccin y administracin de la Hacienda Pblica- que
combata el principio de concentracin en la Secretara de Hacienda, poco ms
tarde se expidieron las leyes anunciadas en el artculo 24 de la citada ley de 26
de octubre de 1830,o sea la que estableci la Direccin General de Rentas, bajo
cuya inspeccin estaran todos los ramos de la Hacienda que se administraban
por cuenta de la Federacin, con excepcin de los de Correos y Casa de Mone42
4)

Loe. cit.
Memoria de Haciendo y Crdito Pblico. 22 de enero de 1831, presentada al Congreso de la

Unin por el secretario de Hacienda, Mxico, 1831, p. 20.


44 Ibidem. nota 38, p. 19.
45 Manuel Dubln y Jos M. Lozano, op. clt., tomo 11, pp. 296 Y 297.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

91

da," y la que organiz las oficinas distribuidoras en los Estados, estableciendo


las comisaras generales y subcomisaras, inmediatamente dependientes de la
Tesorera General. 47
Arreglo de la Tesorera General

Hemos indicado que la ley de 26 de octubre de 1830conform la nueva organizacin de esta oficina y ensanch en gran medida sus atribuciones. Nos corresponde, por tanto, ocuparnos de estas ltimas. Destaca entre ellas la de formar
la segunda parte de la cuenta general del erario, que el Ministerio de Hacienda
deba presentar anualmente al Congreso, o sea la cuenta de distribucin
-como la llam la ley de 8 de mayo de 1826-, quedando relevado de esta
obligacin el Departamento de Cuenta y Razn."
Con el objeto de que la Tesorera pudiera cumplir dicho deber, formando su
cuenta general por las cuentas originales comprobadas y no por cortes de caja,
era necesario, y as lo establecieron los artculos 9 de la ley de 26 de octubre de
1830 y 17 de su reglamento, que todas las oficinas distribuidoras le remitieran
sus cuentas originales y comprobadas.
Tambin como consecuencia de esta nueva obligacin impuesta a la Tesorera, la ley citada en ltimo trmino estableci en esta oficina una seccin
llamada de Cuenta General, que debera desempear parte de las funciones
anteriormente encomendadas al Departamento de Cuenta y Razn."
Merecen consignarse las siguientes medidas de control establecidas en la ley
de 26 de octubre de 1830: se encontraba impedido para ser ministro o empleado
en la Tesorera General quien hubiese malversado alguna vez caudales ajenos,
pblicos o privados." Los ministros eran responsables de todos los fondos que
se custodiaban en la Tesorera y de los pagos que se verificaban, estando
obligados a caucionar su responsabilidad en cantidad de veinticuatro mil pesos
con las corresponaientes fianzas, y a acreditar anualmente la idoneidad de sus
fiadores. Participaba de esta misma obligacin el cajero pagador, quien deba
caucionar su responsabilidad a satisfaccin de los ministros en cantidad de diez
mil pesos." Todos los caudales que ingresaban en la Tesorera eran depositados
en arca de tres llaves, de las cuales tena una cada ministro y la otra el cajero
pagador, por lo que este ltimo y los ministros estaban sujetos a responsabilidad mancomunada.V Una ltima y por dems importante medida de control
consista en que los ministros y dems empleados de la Tesorera no podan
recibir, fuera del sueldo que les sealaba la ley, ninguna cosa bajo el ttulo de
46 Ley de 26 de enero de 1831, en Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo 11,
pp. 308-310.
47 Ley de 21 de mayo de 1831, en Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit. tomo 11,
pp. 329-334.
48 Art.90.
49 Art. 16.
so Art. 5.
SI Arts. 6~, 7 y 17.
S2 Art. 13.

EL MXICO INDEPENDIENTE

92

adehala, gratificacin u obsequio so pretexto alguno, siendo privado de su


empleo quien contravena esta disposicin. 53

Creacin de la Direccin General de Rentas

Establecida por la ley de 26 de enero de 1831, esta Direccin General tena


como finalidad la inspeccin de todos los ramos de Hacienda que se administraban por cuenta de la Federacin, exceptuando la Administracin General de
Correos y la Direccin de la Casa de Moneda."
Le estaba encomendada tambin la formacin del estado general de valores,
o sea la primera parte de la cuenta general, que la ley de 8 de mayo de 1826
encargaba al Departamento de Cuenta y Razn, mismo que 'fue suprimido y
sustituido por una seccin establecida en la Secretara de Hacienda, integrada
por cuatro empleados, y a la que corresponda la formacin de los presupuestos."
El director general de Rentas se entenda de manera inmediata con las administraciones de rentas en todo lo directivo y econmico, y tena la obligacin
-lo cual constitua un medio de control- de formular observaciones a las
rdenes del Ejecutivo que estimara ilegales o perniciosas a la Hacienda Pblica,
debiendo cumplirlas nicamente cuando se insistiere en ellas, en cuyo caso
pasara a la Contadura Mayor copia del expediente, certificada por el contador
respectivo, a fin de salvar su responsabilidad. 56
La obligacin anterior era comn a los contadores, quienes tambin deban
informar por escrito al director general si alguna de sus providencias era con, traria a las leyes, perjudicial a la Hacienda Pblica, o bien que no era puramente directiva y econmica. La determinacin del director surta sus efectos si l
mismo insista en ella, pero era necesario que el contador del ramo respectivo
pasara copia de su exposicin al Gobierno para que acordara lo conducente.f
Un segundo medio de control, en cuanto al funcionamiento de la Direccin
General de Rentas, lo encontramos en el otorgamiento obligatorio de fianzas
por parte de todo empleado que manejara caudales o efectos de las rentas
confiadas a la direccin citada, requisito sin el cual no poda tomarse posesin del cargo. Adems, la propia direccin haba de tener cuidado en exigir
cada seis meses, en los de junio y diciembre de cada ao, certificacin de la
comisara respectiva, que acreditara la supervivencia e idoneidad de los fiadores. 58
Por ltimo, un tercer medio de control consista en que el da 30 de junio de
cada ao deba practicarse, en todas las oficinas subalternas de la Direccin
Art. 21
Art. l".
55 Arts. 18, 10 Y11 de la ley de 26 de enero de 1831.
56 Arts. 5'y 70.
57 Art. 60.
lO A rt. 22 del Reglamento Provisional para la Direccin General de Rentas, de 7 de julio de 1831,1
en Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo Il, pp, 341-349.
53
54

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

93

General que manejasen caudales o efectos, un escrupuloso repaso y recuento de


las existencias de una y otra especie, y de los utensilios pertenecientes a la
Hacienda Pblica. Estas operaciones eran presididas por el respectivo comisario, quien deba autorizarlas firmndolas en unin de los responsables."

Arreglo de las Comisaras


Adoptado el sistema de desconcentracin, se sigui en todas sus consecuencias,
por lo que siendo necesario organizar las oficinas distribuidoras en los Estados
se expidi la ley de 21 de mayo de 1831, que provey a este respecto, estableciendo las comisaras generales de Hacienda, Crdito Pblico y Guerra, inmediatamente dependientes de la Tesorera General en cuanto a la distribucin de
caudales.t"
Eran atribuciones de los comisarios: recoger y distribuir los caudales pertenecientes a la Federacin, con sujecin a las rdenes de la Tesorera General;
intervenir en los cortes de caja de las oficinas recaudadoras de la Federacin
que estuviesen en el lugar de la residencia de las comisaras; desempear las
comisiones o encargos que el Gobierno les hiciera, relativas al servicio de la
Hacienda Pblica, y tambin los que les ordenara la Direccin General respecto
de las oficinas recaudadoras y, por ltimo, las concedidas por la ley de 21 de
septiembre de 1824, salvo la administracin de rentas de plvora y tabaco y
ramo de avera, as como la ascendencia jerrquica sobre las aduanas martimas, los correos y la lotera." Los subcomisarios desempeaban en sus distritos
estas mismas funciones."
La actividad de los empleados de las comisaras estaba regulada por los
siguientes medios de control: otorgamiento de caucin, actuacin colegiada de
los contadores tesoreros, obligacin de estos ltimos de formular observaciones
a las rdenes de los comisarios, y de suspenderlas en su caso, y la accin
popular que en su contra poda ejercitar cualquier ciudadano.
Los comisarios generales y contadores tesoreros estan obligados a caucionar
su manejo en las cantidades fijadas para cada uno de los lugares de residencia
de las comisaras. Los subcornisarios, por su parte, deban afianzar su responsabilidad en la cantidad que el gobierno sealara, con proporcin a las que
hubieran caucionado los comisarios respectivos."
La actuacin colegiada de los contadores tesoreros consista en que ambos
deban firmar las partidas de los libros, liquidaciones y dems documentos que
se expidieran, de donde derivaba su responsabilidad mancomunada en el manejo y custodia de caudales y efectos que llegasen a su poder, en las faltas que
cometieran en el desempeo de sus funciones y en las labores de la oficina."
59

60
61

62
63
64

Ibidem, Art. 24.


Art. 40.
Art. Arts. 50 y 6.
Art. 33.
Arts. 7, 12 Y 31.
Art. 13.
.

94

EL MXICO INDEPENDIENTE

Por lo que toca al tercero de los medios de control enunciados, el mismo


operaba cuando las rdenes de los comisarios se oponan a las leyes o a las
disposiciones del Gobierno Federal, siendo deber de los contadores tesoreros
manifestarles por escrito -dentro del trmino de doce horas- la ilegalidad de
aqullas, bajo pena de ser responsables del cumplimiento de dichas rdenes. Si
el asunto admita demora deban avisar al Gobierno antes de obedecer, y
esperar su resolucin. En caso contrario, si los comisarios insistan en sus
disposiciones, deban obedecer dando cuenta al Supremo Gobierno y a los
miembros de la Tesorera General, con lo cual quedaban relevados de toda
responsabilidad."
Finalmente, por la accin popular concedida a todo ciudadano, cualquiera
de ellos poda acusar ante las autoridades respectivas a los empleados de las
comisaras que malversaran fondos pblicos o no cumplieran con exactitud sus
deberes."
Aplicacin y resultados del Sistema de
Desconcentracin Hacendaria

Como ha quedado consignado, la ley de 26 de octubre de 1830 impuso a la


Tesorera General la obligacin de formar la segunda parte de la cuenta general
del erario que el ministro de Hacienda deba presentar anualmente al Congreso, a cuyo efecto el propio ordenamiento legal estableci que todas las oficinas
distribuidoras remitieran a la Tesorera sus cuentas originales y comprobadas.
Respecto a esta medida, Matas Romero se expresaba en los siguientes trminos:
De esta manera, solamente una parte, y la menos importante de las cuentas de las
oficinas de hacienda, se enviaban a la Secretara; y aunque las otras iban a una
oficina dependiente de la misma Secretara, esta delegacin de trabajos propios de
una sola oficina no poda menos que producir graves inconvenientes, pues ella impeda la sobrevigilancia que el jefe del ramo de hacienda debe tener sobre las oficinas de
su dependencia, vigilancia que no era posible ejercer desde el momento en que dejara
de recibir las cuentas originales de algunas oficinas. Adems, el ingreso y el egreso de
los caudales pblicos tienen siempre una relacin muy estrecha entre s, y desde el
momento en que no era una misma la vigilancia y direccin sobre estas dos funciones, era ms dificil evitar abusos."

En la tercera de sus Memorias de Hacienda fechada el 2 de enero de 1832


(despus de realizadas todas las reformas administrativas propuestas por l
mismo) el seor Mangino no pudo dejar de reconocer que nada se haba avanzado, aunque adujo como causa el hecho de que el nuevo sistema no haba
recibido todo su desarrollo, y que el personal con que la ley de 26 de enero de
1831 haba dotado a la Direccin General de Rentas era insuficiente."
65

66
67

6~

Art. 14.
Art. 38.
Matas Romero, op. cit., p. 21.
Memoria de Hacienda y Crdito Pblico, de 2 de enero de 1832, p. 15.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

95

Al establecerse la administracin de 1833, el presidente de la Repblica


comision, el 18 de febrero de ese ao, a los seores Manuel Gmez Pedraza y
Juan Antonio de Unzueta para que examinaran e informaran respecto del
manejo de la Hacienda Pblica por la administracin anterior, en los aos de
1830, 1831 Y 1832, Yrespecto del estado del Erario Federal en ese mismo periodo. El informe respectivo, fechado el 30 de junio de 1833, y firmado nicamente
por el seor Unzueta, sealaba:
... Ia falta de uniformidad en el sistema financiero que hoy se encuentra en las
oficinas de la nacin, hace que los que lo manejan tengan una anchurosa puerta para
ejecutar los desfalcos a su antojo, y los que examinen las cuentas que aqullos producen, como que no hay una pauta en la expedicin de documentos, asientos de
partidas, y en la formacin de las mismas cuentas y estados generales, se vern precisamente en el embarazo de no poderlas ordenar, glosar y finiquitar, como
previenen las leyes... 69

Al ocuparse de nuevo de la organizacin dada a las oficinas de Hacienda, deca:


La riqueza pblica de la nacin tiene hoy divididas las oficinas de recaudacin y
distribucin. Aqullas a la inmediata inspeccin exclusiva de la direccin general de
rentas que estableci el soberano decreto de 26 de enero de 1831 ystas a la tesorera
general [... ] las operaciones de estas oficinas generales son hoy tan complicadas, que
ni una ni otra puede hacer exactas demostraciones de los ingresos y egresos del erario
pblico [ ... ] pues a la direccin general vienen las razones de ingresos de las administraciones de su mando, con partidas de egreso de sus peculiares gastos, y a la
tesorera general vienen los estados de las comisaras con los de sus ingresos y egresos
de sueldos, etc., debiendo formarse los tesoreros cargo y data virtual de lo que
aqullas han recibido y distribuido; y he aqu una complicacin de ingresos y egresos
generales por la separacin de las oficinas recaudadoras y distribuidoras que se
entienden con dichos .jefes, 70

Con referencia a las leyes que cambiaron el sistema de organizacin y contabilidad establecido por la de 16 de noviembre de 1824, indicaba que con su expedicin nicamente se haba logrado crear oficinas, con notable aumento de empleados, ineptos la mayor parte y gravosos al erario pblico, as como desorganizar la estructura existente de la Hacienda Federal. 71
Instalada la nueva administracin de 1833, Jos Mara Bocanegra manifestaba en su Memoria de Hacienda que la Tesorera General slo exista
de nombre, pues -aunque se haban nombrado los ministros tesoreros y los
oficiales primeros de las secciones- no poda seguirse el sistema de cuenta y
razn prevenido en el reglamento de dicha oficina, por carecer del personal
suficiente, agregando que era igualmente necesario reorganizar la Direccin
General de Rentas -centro de las aduanas martimas y dems oficinas recaudadoras- asignndole un mayor nmero de ernpleados.P
69

Citado por Matas Romero, op. cit .. p. 24.

70

Ibidem, pp. 24-25.

71

lbidem, p. 25.

Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 15 de mayo de 1833. presentada al Congreso de la


Unin por D. Jos Mara Bocanegra, Mxico, 1833, p. 15.
72

96

EL MXICO INDEPENDIENTE

Para 1835 no se haba logrado presentar de manera completa y exacta la


cuenta del erario federal que prescriba la ley de 8 de mayo de 1826. As lo
manifestaba Jos Mariano Blasco en su Memoria fechada el 22 de mayo de
1835:
Este residuo no puede considerarse como sobrante, respecto a que en el tiempo a que
se refiere la propia cuenta, no se han cubierto muchas atenciones ejecutivas, a virtud
de las escaseces en que permanece el erario pblico, y que importan mayor cantidad
que aqul. Debe observarse previamente que el ingreso mencionado no es producto
efectivo de las rentas nacionales, as como tampoco las partidas de egreso son todas
gastos de la Federacin."

En la conclusin de esta memoria se recordaba que an estaban pendientes en


el Congreso los proyectos de ley sobre reorganizacin de la Tesorera y Direccin General de Rentas, y se recomendaba su despacho en los trminos siguientes:
... Estas oficinas son el eje en que giran todas las comisaras, aduanas y dems
oficinas recaudadoras, y sin tener las manos necesarias que desempeen sus labores, y
sin estar arregladas y ordenadas enteramente, no podr nunca establecerse un sistema de contabilidad claro y uniforme; ser muy difcil o imposible saber el estado
verdadero de las rentas y sus gastos; tampoco se podr ejercer la inspeccin y direccin de los ramos sujetos a administracin, y menos se llevarn a efecto las mejoras y
economas tan precisas y necesarias en la hacienda pblica sea cual fuere el sistema
poltico de la nacin ... 74

LA HACIENDA PBLICA EN EL RGIMEN CENTRALISTA

Aunque las bases fundamentales de este rgimen se expidieron hasta el 29 de


diciembre de 1836, por medio de las leyes constitucionales, el centralismo
qued establecido desde la publicacin de la ley de 3 de octubre de 1835.75 En
ella se prevena que: los gobernadores de los Estados quedaban sujetos, para su
permanencia y en el ejercicio de sus atribuciones, al Supremo Gobierno de la
nacin; cesaban las legislaturas en el ejercicio de sus funciones legislativas;
subsistan todos los jueces y tribunales de los Estados y la administracin de
justicia hasta que se expidiera la ley organizadora de este ramo; en lo tocante a
las responsabilidades de los funcionarios, slo se podan exigir ante los congresos, se dispona que habran de interponerse y fenecer ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin; asimismo, todos los empleados subalternos de los Estados
como oficinas, rentas y ramos que manejaba, quedaban sujetos y a disposicin
del Supremo Gobierno de la Nacin, por medio del gobernador respectivo."
n Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 22 de mayo de 1835, presentada al Congreso de la
Unin por el secretario del ramo, Mxico, 1835, p. 2.
74 Ibidem, p. 24.
75 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit .. tomo JI, pp. 75-76.
76 Arts. 1,2,4 Y5.

ORGANIZACiN DE LA HACIENDA PBLICA

97

Al promulgarse la ley de referencia se mand observar un reglamento de la


misma fecha en el cual se marcaban los lineamientos para cerrar las cuentas en
las oficinas de Hacienda de los Estados, con objeto de hacerlas depender del
Gobierno Central, por conducto de los gobernadores." Al efecto, se estableci
que los jefes de las oficinas de rentas mencionadas practicaran cortes de caja,
firmados por los responsables e intervenidos por los comisarios generales o
subcomisarios; que dichas oficinas formaran un estado en el que constaran por
menor las existencias de efectos pertenecientes a las mismas, as como un
inventario de sus muebles y tiles, y un informe de los edificios que ocupaban
las propias oficinas, expresando si pertenecan a los Estados, o si estaban tomados en arrendamiento, en cuyo caso deba manifestarse el monto del alquiler
mensual que se pagaba. Finalmente, que rindieran noticia de las rentas que
administraban, deudas a su cargo y cobros pendientes. Todas estas noticias
deban formarse por triplicado, remitindolas al gobernador para que ste las
enviara al Supremo Gobierno por conducto de la Secretara de Hacienda, y ella
-quedndose con un ejemplar- hiciera llegar los otros dos a la Direccin y
Tesorera Generales."
Los gobernadores, por su parte, estaban obligados a disponer que se formara
una razn exacta y circunstanciada de cada una de las rentas o ramos que
constituan el erario del Estado a su mando, como tambin del nmero de
oficinas generales y particulares de rentas existentes en su circunscripcin, las
atribuciones de cada oficina, el nmero de empleados y los sueldos que disfrutaban, debiendo expresar, en cuanto a los empleados con obligacin de caucionar su manejo, si sus fianzas estaban otorgadas, y la idoneidad de sus fiadores."?
Por ltimo, debe sealarse que continuaron en vigor las leyes, reglamentos y
disposiciones que antes regan en cada Estado, en lo concerniente al ramo de
Hacienda."
Dado que el Supremo Gobierno General remita a la Direccin General de
Rentas o a la Tesorera General, por conducto del secretario de Hacienda, los
documentos que reciba de los gobernadores, dichas oficinas se encargaban de
comunicarle las reflexiones suscitadas por el examen a tales documentos, promoviendo las aclaraciones o providencias correspondientes, a fin de que el
Gobierno dictara las determinaciones oportunas y las comunicara a los gobernadores."
La ley de 9 de enero de 1836 -que autoriz al Gobierno Central para
disponer hasta de la mitad de las rentas de los departamentos, mientras subsistiera la guerra de Texas- previno que no se alterara en nada el mtodo de
recaudacin y cuentas establecido por las leyes vigentes en los mismos departamentos."
Tomando en consideracin la importancia y necesidad de que la cuenta
77
78
79

80
81

82

Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo Il l, pp. 76-78.
Arts. 1,2,3 Y4.
Arts. 50 y 60.
Art. 10.
Art. 16.
Manuel Dubln y Jos Ma, Lozano, op. cit.. tomo I1I, p. 117.

98

EL MXICO INDEPENDIENTE

general de productos y gastos de la Repblica tuviera la exactitud y claridad


convenientes, de modo que llenara los objetivos de la ley de 8 de mayo de 1826,
con fecha 2 de mayo de 1836 se expidi el reglamento para la formacin y
presentacin de dicha cuenta." En este documento se contemplaba como medio de control el que las oficinas del Gobierno General y de los departamentos
acompaaran sus estados de ingresos, egresos y existencia, de una certificacin
que acreditara si se hallaba caucionado su manejo con todas las fianzas que les
estaban sealadas, o si les faltaban algunas, y en qu cantidad; expresndose,
asimismo, la supervivencia e idoneidad de los fiadores existentes. Los jefes
principales que no exigieran las constancias mencionadas eran responsables de
la falta y sus resultas."
La ley de 20 de septiembre de 1836 autoriz al Ejecutivo para dictar todas las
providencias que estimara convenientes al arreglo del Sistema General de Hacienda de la Repblica, entretanto se daba la ley orgnica de la materia."
En ejercicio de esta amplia autorizacin, el Ejecutivo expidi el decreto de 17
de abril de 1837,86 conforme al cual el sistema general hacendario qued estructurado, a grandes rasgos, de la siguiente manera: se hizo una sola masa de las
rentas pblicas, ya fueran pertenecientes, en su origen, al gobierno central o a
los departamentos." La verificacin en estos ltimos de la direccin, administracin y distribucin del Erario Nacional qued en manos de nuevos funcionarios, por lo cual se derog la ley de 9 de enero de 1836 en la parte que prevena
se hiciera la recaudacin y se llevara la contabilidad de las rentas de dichos
departamentos conforme a las leyes especiales de cada uno."
Se dividi la administracin de los caudales pblicos en dos ramos separados, recaudacin y distribucin. Se organizaron oficinas especiales para cuidar
de estos ramos, encargndose el primero a las administraciones de rentas, que
se dividan en principales y subalternas, y el segundo a las tesoreras departamentales." Las administraciones principales estaban sujetas, en lo directivo y
econmico, a la Direccin General de Rentas, la cual deba formar y presentar
al Gobierno para su aprobacin, dentro de los noventa das siguientes a la
publicacin del decreto en cita, su nueva planta y reglamento." Era obligacin
de estas administraciones, entre otras, recaudar las rentas, contribuciones y
productos de bienes nacionales de su demarcacin, y llevar con el da la cuenta
de sus ingresos y egresos en los libros respectivos, as como cuidar que las
administraciones y dems oficinas subalternas efectuaran la recaudacin que
les correspondiera y llevaran sus cuentas en orden."
Las tesoreras departamentales dependan en forma inmediata del jefe superior de Hacienda, y en ellas deban entrar -fisica o virtualmente- los proIbidem, pp. 157-159.
Art.90.
85 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano. op. cit., tomo 111, p. 194.
86 Ibidem, pp. 363-376.
87 Art. l".
88 Art. 30.
89 Arts. 5 y 6.
90 Arts. 16 y 91.
91 Art, 18, obligaciones primera y segunda.
83

84

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

99

duetos lquidos de las rentas, contribuciones y bienes de sus respectivos departarnentos." Estaba a cargo de los tesoreros departamentales recibir de las administraciones principales, y por su conducto o con su conocimiento de las subalternas del departamento, los productos lquidos de las rentas, y darles inversin
conforme a las leyes. As tambin, llevar la cuenta y razn de los ingresos y
egresos en los libros que con este objeto le remitiera anualmente la Tesorera
General."
Quedaron suprimidas las comisaras y subcornisaras, tesoreras departamentales, direcciones, contaduras y dems oficinas generales y particulares de Hacienda de los departamentos, con excepcin de las recaudadoras que de acuerdo
al decreto deban subsistir."
Vista la organizacin dada a la Hacienda Pblica Federal por el decreto de 17
de abril de 1837, es oportuno examinar los mecanismos de control establecidos
en este documento. Destacan las atribuciones conferidas en este rengln a los
jefes superiores de Hacienda: cuidar de la recaudacin de los caudales pertenecientes a la nacin y vigilar, bajo la ms estrecha responsabilidad, la distribucin de los mismos, as como la conducta, manejo y buen desempeo de los
empleados de sus respectivas demarcaciones;" practicar, a las oficinas recaudadoras en el lugar de su residencia y a las casas de moneda, los cortes de caja
mensuales y anuales; velar porque las primeras llevaran con exactitud y puntualidad sus cuentas, las rindieran a su debido tiempo e hicieran oportunamente
los enteros en las tesoreras departamentales, y nombrar visitadores para dichas
oficinas recaudadoras; 96 cuidar igualmente de que todos los empleados de responsabilidad y fianzas tuvieran caucionado su manejo, y que al principio de
cada ao econmico acreditaran suficientemente la supervivencia e idoneidad
de sus fiadores;" presenciar los reconocimientos de libranzas en las casas de
moneda, y vigilar que en stas no se cometieran fraudes en el peso, ley o tipo de
la moneda; 98 hacer por s, o por medio de sus subalternos o las autoridades
judiciales, que los empleados de Hacienda del Departamento, sus albaceas,
herederos o fiadores, contestaran los pliegos de revisin de sus cuentas, dentro
del trmino que para tal objeto les prefijaran -el cual no deba pasar de tres
meses- y exigirles por los mismos medios los alcances que resultaran en sus
cuentas."
El control ejercido por los jefes superiores de Hacienda tambin se extenda
al ramo de Guerra, en el cual tenan las siguientes atribuciones: intervenir en
todas las compras de vveres y contratas que se celebraran para el abastecimiento de las tropas, fortalezas, almacenes y hospitales, en casos de marcha, campamento y cuarteles, y en cuanto la provisin corriera a cargo de la Hacienda
Arts. 35 y 36.
, Art. 37, obligaciones primera y tercera.
Y4 Arts. 60 y 61.
" Art. 7, atribuciones primera, segunda y tercera.
Y6 Art. 7, atribuciones sexta, novena y undcima.
Y" Art. 7, atribucin duodcima.
n Art. 7, atribucin decimotercera.
qq Art. 7, atribuciones decimoquinta y decimosexta.
sz

EL MXICO INDEPENDIENTE

100

Pblica; IDO pasar revista mensual de los almacenes militares, practicarles visitas
extraordinarias cuando lo juzgaran conveniente, y dar cuenta al Gobierno de
la situacin de sus existencias; inspeccionar las fbricas de armas y municiones,
intervenir sus presupuestos de gastos, compras y contratos y cualesquiera otros
efectos que hubieran de expensarse por cuenta de la Hacienda Pblica. Deban
imponerse tambin del estado de las plazas, castillos, fortificaciones, cuarteles y
almacenes para dar cuenta al Gobierno, e intervenir los presupuestos de gastos
que se formaran para las nuevas obras y reparaciones. Tenan a su cargo,
finalmente, la inspeccin de los hospitales militares y de cualesquiera otros
establecimientos pblicos que se costearan por cuenta del erario.'?'
En cuanto a los propios jefes superiores de Hacienda, stos se hallaban
obligados a caucionar su responsabiliad, a satisfaccin de los ministros de la
Tesorera General, antes de tomar posesin de sus destinos.!"
Los administradores principales, por su parte, deban acreditar al fin de cada
ao, ante el jefe superior de Hacienda, la supervivencia e idoneidad de los fiadores con que tuvieran caucionada su responsabilidad, y cuidar de que los
administradores y dems empleados subalternos que manejaran caudales de la
Hacienda Pblica cumplieran con esta misma obligacin: a este respecto, era su
deber recabar con frecuencia los informes que estimaran necesarios para conocer el estado en que se hallaban los bienes de los fiadores de los empleados
subalternos, y exigir nueva caucin, cuando advirtieran que dichos bienes no
prestaban las garantas suficientes.I'"
Eran tambin obligaciones de los administradores principales: formar anualmente y pasar al jefe superior de Hacienda las hojas de servicio de todos los
empleados de su resorte, con la calificacin correspondiente de la aptitud,
aplicacin y conducta de cada uno; promover ante el mismo jefe superior de
Hacienda, o ante la Direccin General de Rentas, el nombramiento de visitadores para las administraciones y dems oficinas subalternas, cuando se percataran de mal manejo o falta de cumplimiento en el desempeo de sus deberes;
realizar por s las visitas en casos graves, y cuando lo exigiera la utilidad del
servicio o el intres de la Hacienda Pblica, dando aviso previamente al jefe
superior de Hacienda. 104
Los medios de control relativos al funcionamiento correcto de las tesoreras
departamentales eran los siguientes: los tesoreros departamentales deban acreditar al fin de cada ao econmico, ante el jefe superior de Hacienda, la
supervivencia e idoneidad de sus fiadores y las de los contadores. A ellos
mismos tocaba exigir a su satisfaccin las fianzas con que haban de caucionar
su responsabilidad el cajero pagador de Mxico y los porteros contadores de
moneda de las tesoreras restantes. lOS
La actuacin colegiada del tesorero y del oficial primero contador en el
100
101
102
10l
104
lOS

Art. 8, atribucin cuarta.


Art. 8, atribuciones sptima, octava, novena y dcima.
Art. 14.
Art. 18, obligaciones octava y novena.
Art. 18, obligaciones dcima, duodcima y decimotercera.
Arts. 37, obligacin sptima, y 41.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

101

desempeo de sus funciones constitua otro mecanismo de control, ya que


ambos eran los jefes de sus oficinas y deban cuidar de la recepcin, custodia y
distribucin de los caudales que ingresaran en la Tesorera, para lo cual cada
uno tena una llave de las arcas, siendo tambin su obligacin firmar en los
libros las partidas de ingreso y egreso, certificaciones y dems documentos que
se expidieran por la oficina a su mando.l?'
Otro medio de control consista en la obligacin -a cargo de los tesoreros y
contadores- de formular observaciones a las rdenes de los jefes superiores de
Hacienda cuando se opusieran a las leyes o a las disposiciones del Supremo
Gobierno, y dar cuenta de este ltimo y a los ministros de la Tesorera General si
se ejecutaban dichas rdenes, no obstante sus observaciones. Debe sealarse
que si el asunto admita demora, los tesoreros y contadores deban avisar al
Gobierno antes de obedecer, y esperar su resolucin. ID?
Los gobernadores de los Estados ejercan las siguientes funciones de control:
intervenir los cortes de caja de las tesoreras departamentales, vigilar la conducta, manejo y buen desempeo de todos los empleados de Hacienda e informar
al Gobierno -o a los jefes superiores en su caso- de las irregularidades que
notaran, proponiendo el remedio que a su juicio deba ponerse. Estaban facultados, asimismo, para practicar cortes de caja extraordinarios siempre que
tuvieran motivo suficiente para sospechar que en algunas de las oficinas del
lugar de su residencia hubiese malversacin de los fondos pblicos.l'"
Las juntas de Hacienda creadas por cada departamento o integradas por el
jefe superior del ramo, tesorero departamental, fiscal de Hacienda, administrador principal de rentas y oficial contador de la Tesorera (quien funga como
secretario), tenan como finalidad, adems de procurar la prosperidad de las
rentas del erario y desahogar los asuntos graves y de dificil resolucin que el jefe
superior sometiera a su conocimiento, la relativa a informar a dicho jefe sobre
el mal manejo, desarreglada conducta, falta de cumplimiento de sus deberes y
dems defectos de que tuvieren noticia o hubiesen notado en los empleados de
Hacienda del departamento.l'"
Finalmente, de conformidad con el decreto de referencia, el cual vino a
resolver de manera indirecta las iniciativas que llevaban varios aos de estar
pendientes en el Congreso sobre reorganizacin de la Direccin de Rentas,
nadie que hubiese malversado alguna vez caudales ajenos, pblicos o privados,
poda desempear un cargo en oficina de recaudacin o distribucin. Los vicios
del juego y embriaguez eran motivos suficientes para la deposicin del puesto,
no importando la clase de ste. Los empleados no podan ser apoderados en
negocios que se llevaran en sus mismas oficinas, ni recibir con pretexto alguno
-fuera del sueldo que deban disfrutar legalmente- ningn obsequio o gratificacin, pues podan ser privados de su cargo.U?
Posteriormente, de las disposiciones legislativas sobre contabilidad fiscal delO
107

108
109
110

Art. 45.
Art. 46.
Arts. 65 y 66.
Arts. 74 y 75.
Arts. 70 y 71.

102

EL MXICO INDEPENDIENTE

cretadas durante el centralismo, procede referirse a la ley de 7 de diciembre de


1837,111 la cual modific varias de las prescripciones de la de 17 de abril del
mismo ao, y reglament la fraccin XII del artculo 7 de la Sexta Ley Constitucional de 29 de diciembre de 1836, que enumeraba entre las facultades de los
gobernadores la de vigilancia sobre las oficinas de Hacienda de su respectivo
departamen too
As tambin, la ley de 17 de abril de 1838 112 vino a reglamentar la fraccin IV
del artculo 44 de la Tercera Ley Constitucional, respecto a la presentacin de la
memoria, la cuenta y los presupuestos al Congreso. esta ley dej a la Direccin
General de Rentas como centro de las oficinas recaudadoras, y a la Tesorera General como centro de las distribuidoras. Ella renov sustancialmente las
prevenciones de la ley de 16 de noviembre de 1824, al disponer en su artculo 4
que las oficinas de Hacienda remitieran sus cuentas a las oficinas generales
respectivas, dos meses despus de concluido el ao econmico, el cual, por el
artculo 1Q se hizo coincidir con el astronmico para que dichas oficinas de
Hacienda y el ministerio del ramo arreglaran dentro de los cuatro meses siguientes la que deba presentarse al Congreso, el 1 de julio. El artculo 6
dispona que el secretario de Hacienda acompaara, como comprobantes de su
cuenta, todas las que deban presentarle la Tesorera General, las oficinas
principales del ramo y cuantos manejasen caudales pblicos.
Aunque con arreglo a esta ley, la cuenta general del erario deba formarse en
la Secretara de Hacienda, en la prctica no se hizo as, y los titulares de la
dependencia mencionada continuaron enviando al Congreso los estados formados por la Direccin General de Rentas y Tesorera General. 113
La ley de 14 de marzo de 1838114 estableci un tribunal de cuentas anexo a la
Contadura Mayor, compuesto de tres salas y encargado de conocer y fallar en
todos los negocios contenciosos sobre cuentas. Este tribunal estuvo en funciones hasta que se public la ley de 2 de septiembre de 1846, cuyo artculo 8 lo
suprimi, restableciendo la Contadura Mayor.
Tomando en consideracin que una de las causas que haban contribuido
poderosamente a la multiplicacin y progreso de las revoluciones suscitadas en
el seno de nuestra patria era la frecuente y escandalosa defeccin de los empleados en los diversos ramos de la Administracin Pblica, los cuales -haciendo
una falsa distincin de sus deberes y derechos como ciudadanos y servidores de
los gobiernos nacionales- crean que podan opinar y obrar libremente con el
primer carcter, abrazando y favoreciendo sistemas polticos muchas veces
contrarios al que se hallaba establecido, y al que acaso eran deudores de la
creacin, dotacin y goces de sus propios destinos; y que penetrados de estas
perniciosas ideas, la mayor parte de los empleados haba perdido todo escrpulo en las contiendas polticas, para ser infieles a su propio honor y a los
juramentos que haban prestado al obtener sus respectivas plazas, de manera
que confundiendo el patriotismo con la perfidia, y la libertad poltica con los
111
112

III

114

Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo 111, pp. 443-444.
Ibidem. pp. 480-482.
Matas Romero, op. cit.. p. 29.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo 111, pp, 465-466.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PlJBLlCA

103

caprichos de las pasiones e intereses individuales, se crean autorizados para


calificar la justicia y conveniencia de sus servicios y los derechos y autoridad de
la administracin de la que dependan, el Ministerio del Interior expidi una
circular, con fecha 13 de mayo de 1839, en la cual se establecieron las siguientes
disposiciones: 11 j
Que se tuviera sumo cuidado de exigir, por quienes correspondiera, el juramento previsto por las leyes constitucionales, a todo empleado de nuevo ingreso en el servicio pblico, o a quien estando ya en l no constara que lo hubiese
otorgado.
Que no se propusiera ni nombrara para empleos de cualquier clase a ningn
individuo que no acreditara previamente, adems de su aptitud, su buena conducta poltica y moral y su adhesin a las leyes fundamentales.
Que fueran suspendidos de sus cargos y de la mitad de su sueldo por tres
meses los empleados que faltaren al sigilo, o de cualquier manera embarazaran
o descuidaran el cumplimiento de las disposiciones del Gobierno, pasndose,
adems, los informes o constancias que hubiere, al juez competente, para que
procediera a lo que hubiese lugar.
Como se ha sealado con anterioridad, el artculo 7 de la ley de 8 de mayo de
1826 prevena que el estado de valores o primera parte de la cuenta que deba
presentar el secretario de Hacienda al Congreso, con su Memoria anual, constara de estados particulares de cada uno de los ramos que componan el erario de
la Federacin, especificndose en ellos los valores totales de las rentas, los
invertidos en sueldos y gasto de su administracin, y de otro general comprensivo de las sumas producidos por aqullos, en el cual aparecieran las de los gastos
totales, sueldos y valor lquido de la Hacienda Federal.
Aunque esta distincin era til como dato estadstico, puesto que presentaba
el costo de su recaudacin separado de la masa comn de productos, tena el
inconveniente -como condicin esencial en la cuenta- de que destrua la
unidad de aqulla separando una de sus partes esenciales, como eran los gastos
erogados en la recaudacin y administracin de los fondos pblicos. La partida
de egresos correspondiente a la Secretara de Hacienda tena que figurar necesariamente dividida. La primera se formaba de los sueldos de las aduanas martimas y otras oficinas de Hacienda, bajo el nombre de gastos de administracin, y
la segunda, que comprenda los dems gastos de Hacienda, figuraba en el
presupuesto de la secretara mencionada. Resultaba tambin que el presupuesto
de esta secretara no estaba completo, puesto que no comprenda las diferentes
partidas que se denominaban gastos de administracin.
Con objeto de remediar en parte estos inconvenientes, y para saber por lo
menos cules eran los gastos de administracin, se expidi el decreto de 26 de
febrero de 1840,116 cuyo artculo 19 dispona que en la cuenta de valores de la
Hacienda Pblica los estados generales y el particular distinguieran los sueldos
de los otros gastos de administracin, y que se clasificaran estos ltimos por
menor en los estados particulares. Para que la Direccin General de Rentas
III
116

Ibdem. pp. 622-623.


Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo m, pp. 691-692.

104

EL MXICO INDEPENDIENTE

pudiera realizar esas distinciones, todas las oficinas obligadas a rendir cuentas y
estados deban remitir aqullas y stos a las oficinas respectivas dentro de los
primeros quince das posteriores al que cerraban las cuentas, si se trataba de
oficinas subalternas, y de un mes si eran principales.'!"
El cumplimiento de la disposicin anterior estaba regulado de la siguiente
manera: si pasaban los trminos establecidos, las autoridades correspondientes
encargaban a otras personas la formacin de las cuentas y estados, ajustndolas
y pagndolas por cuenta de los responsables, a los cuales se descontaba gubernativamente la tercera parte de su sueldo mensual para tal efecto. Si reincidan
los empleados en la demora para presentar sus cuentas y estados, y su sueldo
exceda de cuatrocientos pesos anuales, eran castigados con la prdida de empleo e inhabilitacin para obtener otro.!"
Una vez que la experiencia demostr lo impracticable del sistema establecido
por la ley de 26 de octubre de 1830 -que reorganiz la Tesorera Genera1- y
por el reglamento de esta oficina de 20 de julio de 1831, se expidi la ley de 15 de
junio de 1840,119 que derog la primera y dio nueva organizacin a esta oficina,
previniendo que ella formara la segunda parte de la cuenta del Gobierno, a cuyo
fin deberan presentarle sus respectivas cuentas las oficinas de distribucin.P"
Esta ley dispuso, adems, que la Tesorera no hiciera ms pagos que los generales, y no estuvieran consignados a otras oficinas; y que para la cuenta y razn de
la Tesorera se llevaran los libros que ordenara el reglamento que se expedira
despus, el cual no parece que haya llegado a publicarse.V!
Las medidas de control contempladas en la ley de referencia eran las siguientes: nadie que hubiese malversado alguna vez caudales ajenos, pblicos o privados poda ser ministro o empleado en la Tesorera General.
Los ministros eran responsables de todos los caudales que se custodiaran en
la Tesorera y de los pagos que se verificaran, por lo cual deban caucionar su
responsabilidad en cantidad de veinticuatro mil pesos con las correspondientes
fianzas, y acreditar cada ao la idoneidad de sus fiadores. Esta obligacin era
comn al cajero pagador, quien deba caucionar su responsabilidad, a satisfaccin de los ministros, en cantidad de diez mil pesos. 122
Un tercer medio de control consista en que todos los caudales que ingresaban
en la Tesorera General eran depositados en el arca de tres llaves, de la cual
cada ministro tena una y la otra el cajero pagador ,123
Por ltimo, estaba prohibido que los ministros y dems empleados de la
Tesorera recibieran, fuera del sueldo estipulado en la ley en cita, cualquier cosa
bajo el ttulo de adehala, gratificacin u obsequio, bajo pena de ser privados de
su empleo si dejaban de acatar tal prescripcin.P"
117

Art. 20 .

Arts. 3 y 50.
119 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo IlI, pp. 719-722.
120 Art. 14.
121 Arts, 15 y 18.
m Arts. 90 , 10 Y20.
12J Art. 16.
124 Art. 21.
IIB

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

105

Por circular del Ministerio de Hacienda, de 25 de noviembre de 1840, dirigida


a los gobernadores de los departamentos de Mxico, Veracruz, Tarnaulipas,
Tabasco, Jalisco, Sinaloa, Sonora y Californias, se previno que en los puertos
habitados fueran nombrados dos comisionados propietarios y uno suplente, de
acreditada honradez y probidad, con la finalidad de evitar el contrabando y el
abuso de empleados.
El fraude -se deca- envejecido en nuestra Repblica, se ha desarrollado de una
manera tan asombrosa, que tiene aniquilado y consumido al erario nacional. 125

Las funciones de dichos comisionados eran: asistir a todos los despachos que se
hacan en las aduanas martimas; examinar si los manifiestos generales y las
facturas particulares venan con arreglo a las disposiciones contenidas en el
arancel, y si concordaban, as como los pedimentos que presentaban los consignatarios para el despacho de las mercancas; firmar los documentos mencionados en comprobacin de hallarse en orden, y vigilar si los empleados cumplan
con las prevenciones y reglas del arancel. 126
Los abusos u omisiones de los empleados que fueran observados por los
comisionados deban comunicarlos al administrador de la aduana, y ocurrir al
juez respectivo por conducto del propio administrador, para la declaracin del
comiso y dems fines, cuando advirtieran algn fraude por exceso, suplantacin en cantidad o calidad de las mercancas, porque stas fueran de licito
comercio, o por cualquier otra causa.F' Deban igualmente participar al juez, o
dar cuenta al Gobierno, de aquellos casos en los que el administrador de la
aduana no hubiese tomado providencias para corregir el abuso u omisin de los
empleados subalternos, y si el administrador estaba mezclado de cualquier
modo en el fraude, la obligacin era manifestarlo al Supremo Gobierno.!"
La ley de 28 de julio de 1841 invisti al contador de la seccin de contribuciones directas de la Direccin General de Rentas, en lo respectivo a sus ramos, de
las mismas facultades -en lo econmico y administrativo- que tena el titular
de la direccin general aludida.P" Estas facultades fueron revalidadas por la ley
de 13 de abril de 1842, que determin que para la mejor ejecucin de los
decretos expedidos poco antes, sobre contribuciones directas, la seccin correspondiente de la Direccin de Rentas siguiera fungiendo como contadura general
de esos ramos.
Los jefes superiores de Hacienda, creados por la ley de 17 de abril de 1837,
fueron suprimidos por el artculo I de la ley de 16 de diciembre de 1841. 130 El
artculo 2 de este ordenamiento encomend las funciones de dichos empleados
a los tesoreros departamentales y comandantes generales, disponiendo que los
primeros ampliaran sus fianzas a satisfaccin de la Tesorera General; el articuManuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo 111, pp. 749-751.
Arts. 70 y 80.
w Art. 10.
12' Art. 11.
12' Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cii., tomo IV, pp. 28 Y 29.
lJO Ibidem, p. 75.
125

l2

106

EL MXICO INDEPENDIENTE

lo 3 estableci que los comandantes generales fueran inspectores y visitadores


de todas las oficinas de Hacienda de sus departamentos, vigilando que las
rentas pblicas se recaudaran, administraran y distribuyeran conforme a las
leyes, e informando al Supremo Gobierno de cuanto consideraran digno de su
conocimiento, para las providencias a que hubiese lugar.
La ley de 12 de noviembre de 1841 131 determin el cese del contrato de
arrendamiento de la renta del tabaco, y que sta fuera administrada en forma
inmediata por la Hacienda Pblica, autorizando en su artculo 11 la expedicin
de un reglamento para el manejo de dicha renta. Este reglamento, emitido el 20
de diciembre de 1841,132 estableci en su artculo 1Q una Direccin General para
la renta del tabaco, a la cual se encomend con posterioridad el cuidado de las
rentas del papel sellado, plvora y naipes.
Al cesar as la Direccin General de Rentas el desempeo de.las atribuciones
que le haba conferido la ley de 26 de enero de 1831, el Decreto de 17 de octubre
de 1842133 dispuso que esta oficina se denominara en lo sucesivo Direccin
General de Alcabalas y Contribuciones Directas.
El decreto de 25 de octubre del mismo ao determin que la Direccin
General del Tabaco se llamara Direccin General del Tabaco y dems rentas
estancadas.t "
La ley de 25 de octubre de 1842 restableci la Comisara General de Guerra y
Marina, hacindola depender exclusivamente del Ministerio de Guerra y Marina. El ajuste y liquidacin del ramo de Guerra se dej -por los artculos 12 y
13 de dicho decreto- a la Tesorera General, por medio de su Seccin de
Guerra y Marina, y conforme al reglamento de 20 de julio de 1831. 135
La inobservancia de las disposiciones del Supremo Gobierno no siempre pudo
realizarse impunemente, como sucedi en el caso del tesorero departamental de
Jalisco -Manuel del Cambre- quien fue privado de su empleo por haber invertido en objetos distintos de aquellos a los cuales estaban destinados los fondos
de tornaguas y contribuciones. Esta medida fue notificada a todas las oficinas
de Hacienda, a efecto de contener las arbitrariedades que pudieran cometerse
en lo sucesivo por los empleados, y advirtindoles que el titular del Ejecutivo
estaba dispuesto a hacer efectiva la responsabilidad de los contraventores a sus
disposiciones, y a aplicarles la pena a que dieren lugar.!"
En la circular del Ministerio de Hacienda, de 23 de septiembre de 1843,
encontramos como medios de control: la seleccin cuidadosa de los empleados
hacendarios y una vigilancia estricta sobre ellos, respecto a su adhesin a las
instituciones de Gobierno.!"
La circular de referencia ordenaba que los directores, tesoreros, administralbidem. pp. 48-50.
Ibidem, pp. 77-87.
1 J3 lbidem, p. 290.
134 Ibidem, p. 308.
115 Ibidem. pp. 308-310.
!l6 Comunicacin del Ministerio de Hacienda, de 30 de abril de 1843, en Manuel Dubln y Jos
Ma. Lozano. op. cit., tomo IV, p. 415.
11J Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo IV, p. 572.
131

J32

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

107

dores y cuantos jefes de oficinas tuvieran que proponer empleados en el ramo


hacendario, cuidaran muy particularmente de que concurriera en los candidatos, adems del mrito y aptitud personal, la cualidad de adhesin a las instituciones y orden pblico, bajo su ms estrecha responsabilidad. Tambin estableca que los funcionarios mencionados vigilaran que todos los empleados fueran
afectos a esas mismas instituciones, dando aviso de los desafectos para que el
Supremo Gobierno dictara contra ellos las providencias pertinentes.
Con fecha 26 de diciembre de 1843 138 se expidi un decreto sobre responsabilidad de los empleados de aduanas, entre cuyas prevenciones ms importantes
pueden citarse las siguientes: los jefes o empleados de aduanas martimas,
fronterizas, de cabotaje y terrestres eran responsables de los despachos que
indebidamente hicieran de efectos prohibidos, por lo cual -dado el casodeba darse cuenta al Gobierno, por quien correspondiera, para que calificara si
segn la naturaleza y circunstancias del asunto haba lugar a la formacin de
causa de los culpables, suspensin de empleo u otra providencia gubernativa
que corrigiera el abuso.!"
Si bien los dueos o consignatarios de efectos eran responsables de las diferencias por derechos dejados de cubrir, as como del importe de los artculos
prohibidos que se hubieran despachado indebidamente en las aduanas y de las
multas correspondientes, todo empleado que manejara caudales del erario era
responsable de la exacta recaudacin y distribucin de rentas, ramos y dinero
a su cargo y, por consiguiente, deba reintegrar al erario lo que por descuido,
omisin o malicia hubiere dejado de cobrar."? No obstante lo anterior, las
oficinas estaban obligadas a exigir ejecutivamente de los mismos causantes o
deudores las resultas, y slo en el caso de que estos ltimos fueran insolventes,
se ignorara el lugar de su residencia o no fueran conocidos, se reclamaran de
los fiadores del responsable."!
A falta de los empleados responsables por su fallecimiento, ausencia o cualquier otro motivo, corresponda a sus sucesores en las oficinas respectivas contestar las observaciones y exigir las resultas que se dedujeran en favor del erario;
pero si no podan satisfacer algunas de las primeras, ni reclamar ciertas resultas,
eran pasadas al responsable -o a sus deudos o albaceas si hubiere fallecidolas observaciones no contestadas y la parte expositiva acerca de las resultas que
no hubiesen podido recaudarse, para que sobre uno y otro punto diera la
satisfaccin correspondiente.J"
Las consecuencias que se derivaban de la falta de contestacin de los pliegos
de observaciones variaban segn si el responsable se hallaba dentro o fuera del
servicio: en el primer caso se castigaba tal omisin con la pena de suspensin
temporal de empleo y privacin de medio sueldo. En el segundo, las observaciones que lo permitan eran convertidas en alcances, que deban requerirse de los
1)8

119

140
141
142

Ibidem, pp. 703-705.


Art. 10.
Arts. 20 y 30
Arts. 40 y 60
Arts. 50 y 70.

108

EL MXICO INDEPENDIENTE

fiadores, y en cuanto a las dems, la autoridad judicial estaba obligada a


compeler al responsable a que contestara.v"
Por ltimo, se ordenaba que deba darse conocimiento a la Contadura Mayor de las liquidaciones de alcances que se hubiesen enterado y dems datos
conducentes, para que le sirvieran de norma en la glosa, y se aclaraba que las
disposiciones del decreto en cuestin no derogaban las referentes al establecimiento del Tribunal de Revisin de Cuentas y su Contadura Mayor.':"
Por circular del Ministerio de Hacienda de 18 de marzo de 1845 14 5 se orden la realizacin de cortes de caja cada mes, en las oficinas que manejaran
caudales de la Hacienda Pblica. La verificacin de los cortes que se hicieran en
las tesoreras estaba a cargo de los gobernadores, y a nombre de ellos deban
hacer lo mismo los prefectos, subprefectos y jueces de paz en las dems oficinas
forneas que pertenecieran a sus departamentos. En las otras oficinas existentes
en las capitales de estos ltimos, corresponda a los tesoreros departamentales
practicar y autorizar dichos cortes de caja, y en la ciudad de Mxico tocaba
presenciarlos y autorizarlos a uno de los contadores mayores del Tribunal de
Revisin de Cuentas.':"
Aplicacin y resultados de las disposiciones
hacendarias en este rgimen
Dado que las disposiciones sobre contabilidad fiscal tenan como objeto primordial el control del presupuesto, estableciendo al respecto diversos rganos
con atribuciones y obligaciones especficas -cuya actuacin se encontraba
constreida dentro de un marco de responsabilidad, por estatuirlo as de manera expresa dichas disposiciones- se han analizado no slo en tanto contemplaban este ltimo aspecto, que es propiamente la materia de este estudio, sino
tambin en cuanto regulaban la contabilidad fiscal y creaban los rganos que
haban de llevarla a cabo, tratando de ofrecer as el contexto adecuado para
comprender de la mejor manera los medios de control implantados por las
referidas disposiciones.
Adems de lo anterior, es conveniente comentar la aplicacin que se les dio, y
los resultados que produjeron los diversos ordenamientos decretados durante el
centralismo sobre organizacin y control de la Hacienda Pblica, basndose
para tal efecto en los testimonios consignados en las Memorias de los secretarios del ramo, que de manera ejemplificativa se enunciarn. La Memoria suscrita por Joaqun Lebrija, el 28 de julio de 1837, la primera que se present al
Congreso durante esta poca, slo hablaba de las dificultades que se tenan
para formar una cuenta completa de la Hacienda Pblica, y de los vicios inherentes a la que se acompaaba. Debe tenerse en cuenta que en esa fecha no se
haban expedido todas las leyes que se acaban de enunciar, ni era tiempo de
14)

144
14;
14&

Arts. 9 y 11.
Arts. 12 y IJ.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo V, pp. 9 Y 10.
Prevenciones 1', J', 4' Y S'.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

109

alcanzar los resultados que pudieran producir las expedidas poco antes. En esta
Memoria se deca:
La parte en que debe manifestarse el estado que guardan las diversas rentas y las
ramas que constituyen la hacienda pblica, no puede llenar ciertamente la expectacin del legislador, cuando, formada por necesidad en iguales trminos que las
memorias anteriores, se ha procedido sobre datos inexactos y en cierta manera vagos,
que han hecho imposible las explicaciones y desarrollo completo de conceptos necesarios para comunicar al Congreso ideas claras, precisas y circunstanciadas de la
verdadera condicin actual del erario y sus necesidades.!"

Con referencia a la cuenta de distribucin, se manifestaba:


De todo lo expuesto se deduce la suma necesidad que hay de uniformar todas las
operaciones de las oficinas, y de arreglar completamente la parte de contabilidad,
porque hasta el da slo presenta un caos de confusin en el cual se embarazan los
clculos ms bien formados, y se tropieza a cada paso con escollos insuperables
para deducir y tomar los datos ciertos, positivos y constantes que deben dirigir las
operaciones delicadas del ministerio de hacienda. 148

La deseada exactitud en la contabilidad estaba todava muy lejos de obtenerse en el ao de 1840, como se aprecia de la lectura de la Memoria presentada ese ao, que en su parte conducente deca:
Tengo por precisin que seguir en este particular la misma marcha que mis predecesores, sujetndome a hablar sobre datos que no estn formados con toda la exactitud,
el orden y claridad en que debe fundarse un buen sistema de contabilidad ... 149

Al ocuparse del estado general de distribucin agregaba:


Las existencias que se estampan en la noticia formada por la tesorera general, no son
reales y efectivas, supuesto que ha de haberse invertido mucha parte en distintas
erogaciones del servicio de la nacin, sin que se hayan hecho los asientos oportunos
en las oficinas respectivas. a pesar de las repetidas rdenes y providencias que se han
dictado por este Ministerio de mi cargo, a fin de que en los cortes de caja no aparezca
otra existencia que la de numerario, no se ha podido lograr que todas las oficinas lo
hayan verificado ... 150

Sobre la organizacin de las oficinas de Hacienda y el decreto de 15 de junio de


1840, deca el seor Echeverra:
Aunque en estos das se ha expedido un decreto que fija bases para el arreglo de la
tesorera general, es preciso convenir en que el nico efecto que producir esta
147 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 28 de julio de 1837, presentada al Congreso de la
Unin por D. Joaqun Lebrija, Mxico, 1837, p. 3.
148 Ibidem, p. 23.
149 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 14 de julio de 1840, presentada al Congreso de la
Uni6n por D. Javier Echeverra, Mxico, 1840, p. 5
150 Ibidem, p. 8.

EL MXICO INDEPENDIENTE

110

disposicin, es el de asegurar en sus empleos a las personas a quienes se les confieran


con arreglo a ella, y estimularles por este medio al cumplimiento de sus deberes. La
tesorera general demanda una organizacin particular, por medio de la cual pueda
llenar sus objetos, reducindose a la sencillez y al orden ms riguroso la distribucin
de los fondos producidos por las contribuciones; de manera que por este mtodo de
sencillez tenga aquella oficina todo el conocimiento necesario de cuantos caudales
ingresan en el erario y se invierten en las atenciones de la nacin, dependiendo
inmediatamente toda renta de la tesorera general para el efecto de reunirse en ella,
como centro comn, todos los caudales para su legar distribucin.'!'

Nada se haba adelantado respecto de la contabilidad en el ao siguiente,


debido a la inobservancia de las disposiciones que la regulaban. As lo demuestra el siguiente fragmento de la Memoria de Hacienda presentada al Congreso
el 28 de julio de 1841:
Antes de entrar en materia, es preciso advertir que la cuenta de valores y distribucin
carece de complemento, cual corresponde, para poder formar clculos exactos, consistiendo aquella falta en la de muchos responsables que no exhibieron con oportunidad sus cuentas, a pesar de las prevenciones de la Ley de 26 de febrero de 1840, sobre
cuyo cumplimiento sucesivo estrechar el gobierno sus providencias, sin perjuicio de
imponer por lo pasado la correcin debida a los infractores, segn los motivos de la
inobediencia.I"

A consecuencia de los trastornos pblicos, cambios de sistemas polticos y falta


de congresos, no se volvi a presentar Memoria de Hacienda sino hasta e13l de
enero de 1844, y entonces se hizo en virtud de la prevencin del artculo 2 del
decreto de 3 de octubre de 1843,153 que impuso a los secretarios del Despacho la
obligacin de explicar a las Cmaras las razones y fundamentos generales de las
determinaciones tomadas por el gobierno provisional, establecido en virtud de
las Bases proclamadas en Tacubaya el 28 de septiembre de 1841. La Memoria
de Ignacio Trigueros se limitaba a manifestar el estado en que la citada administracin provisional haba encontrado la Hacienda Pblica, y a dar cuenta y
explicar las medidas que haba tomado para mejorarla. La nica referencia que
haca de la contabilidad fiscal era del tenor siguiente: "La contabilidad desapareci y con ella el freno de la responsabilidad. "154
El mismo Trigueros present el 8 de julio de 1844 la Memoria de Hacienda,
que comprenda los aos de 1841, 1842 Y 1843, Yexpresaba el gran atraso que
guardaba el ramo de Contabilidad, debido al sistema oscuro y complicado que
se segua en las oficinas de Hacienda.I" Al final de la Memoria, y refirindose a
los malos empleados de Hacienda que entonces haba, indicaba lo siguiente, en
Ibidem, p. 9.
Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de fecha de 28 de julio de 1841, presentada al
Congreso de la Unin por D. Manuel M. Canseco, secretario del ramo, Mxico, 1841, p. 9.
153 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo IV, p. 618.
154 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. presentada al Congreso de la Unin el31 de enero de
1844, Mxico, 1844, p. 5.
155 Segunda Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de D. Ignacio Trigueros, presentada al
Congreso de la Unin el 8 de julio de 1844, Mxico, 1844, p. 4.
111

152

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA POBUCA

1I1

cuyo fragmento, aunque de una manera indirecta, se inclinaba por la centralizacin de la contabilidad en la Secretara de Hacienda y por el restablecimiento
de las prevenciones de la ley de 16 de noviembre de 1824:
En el cambio que las rentas han sufrido, preciso es contar con el que padecieron
asimismo las oficinas: acostumbrados algunos empleados a un sistema que desapareci, y mal hallados con las alteraciones posteriores, a pesar del olvido de las obligaciones de aqul y la ignorancia de los deberes de stas, miden su personal aptitud por
los aos que llevan de destino, fueran o no desempeados stos con acierto: envanecidos con una antigedad pasada tal vez en el ocio, y orgullosos con lo que han
olvidado, desdean lo que no saben: empleados que vinculan en una rutina ciega su
mezquina aptitud, no son los que bien contribuyen a un sistema de adelantamientos:
murmuran si se les oye, critican si se les escucha, siendo el peor de los males no
conocer la propia ineptitud: slo puede apreciarse la resistencia de este obstculo,
despus de verse paralizados los progresos de una reforma: al emprenderla la administracin provisional, en mucha parte hall indisposicin, en alguna otra encontr
entorpecimiento; fuele preciso establecer alguna sobrevigilancia para que el sistema
todo recibiera alguna regularidad y para que la distribucin diese alguna garanta
despus de trastornos de muchos aos. Como se indic al principio, donde con ms
notoriedad se encontraba radicado el desorden, era en las oficinas subalternas de
contabilidad, haciendo este defecto conocer la urgencia de llevar a efecto el establecimiento de la seccin de cuenta y razn, creada por decreto de 16 de noviembre de 1824,
as como destinar una mesa en el ministerio que se encargase de la revisin de las
operaciones de las aduanas martimas, cuyos trabajos han presentado resultados muy
felices al erario.!"

En la Memoria siguiente, presentada al Congreso el 8 de julio de 1845 por Luis


de la Rosa, se insista en sealar lo vicioso y complicado del sistema de contabilidad que entonces rega, as como la urgencia de su reforma, aduciendo al
respecto que en los estados generales de ingresos y distribucin -anexos a la
Memoria- no slo haba defectos que resultaban de la precipitacin con que se
haba formado y de la falta de datos esenciales para su formacin, sino que
tambin haba en ellos confusin y oscuridad derivadas nicamente del mal
mtodo de contabilidad que se segua en la mayor parte de las oficinas de
Hacienda.P?
La complicacin de las leyes vigentes entonces, respecto de organizacin de
oficinas, se expresaba en la Memoria aludida:
Por las leyes que actualmente rigen en la materia, hay una verdadera complicacin
entre las atribuciones de estas oficinas, tesorera general, tesorera departamental y
comisara general de guerra y marina. Las leyes orgnicas de estas oficinas y sus
reglamentos, necesitan ser revisadas por el Congreso para hacer en ellas todas las
reformas que su sabidura creyese necesarias ... 15R

Ibidem, p. 33.
Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 8 de julio de 1845, presentada al Congreso de la
Unin por D. Luis de la Rosa, Mxico, 1845, pp. 19-20.
1\8 Loe. cit.
156

15'

112

EL MXICO INDEPENDIENTE
ORGANIZACIN y CONTROL DE LA HACIENDA PBLICA A PARTIR
DEL RESTABLECIMIENTO DEL SISTEMA FEDERAL

Si el tiempo y la repeticin de ensayos fueron los nicos agentes de la perfeccin


en las obras humanas, habra de concluirse -parafraseando a Manuel Eduardo
de Goroztiza, secretario de Hacienda en 1838- 159 que despus de veinticinco
aos de independencia y de mltiples disposiciones dictadas sobre la Hacienda
Pblica, sta se encontraba adecuadamente organizada para el ao de 1846, en
el cual se restableci el sistema federal, subvertido once aos atrs. No exista,
sin embargo, la organizacin requerida y anhelada en este aspecto, de tal modo
que para intentar lograrla se continuaron expidiendo diversos ordenamientos
en este segundo periodo del rgimen federal.
Arreglo de la administracin y contabilidad militar

En ejercicio de las facultades otorgadas por la ley de 12 de febrero de 1851, el


Ejecutivo expidi el decreto de 24 de febrero de 1851,160 por el cual se estableci
la Comisara General de Guerra y Marina como centro de la contabilidad
militar sujeta en lo administrativo directamente a la Secretara de Guerra, y a la
de Hacienda en el ramo de Cuenta y Razn."" La Tesorera deba entregar a
la Comisara los fondos destinados en el presupuesto a la fuerza armada, y esta
oficina los distribuira segn las rdenes de la Secretara de Guerra.
Se establecieron, adems, cuatro subcomisaras permanentes para hacer los
pagos militares fuera de la capital, y se dispuso que donde no hubiera subcomisaras ejercieran sus funciones los administradores de correos, con sujecin
exclusiva a la Comisara General. 162 Se previno igualmente que en todas estas
oficinas se llevara la contabilidad bajo las bases del sistema de partida doble.!"
Por ltimo, se orden que los jefes de la Comisara General afianzaran su
manejo a satisfaccin del Ministerio de Hacienda.l'"

Arreglo de las oficinas de Hacienda en el ramo Civil

Ordenadas as la administracin y contabilidad militar, se ocup de la civil el


decreto de 28 de febrero de 1851,165 expedido mediante la autorizacin de la ley
de 12 del mismo mes y ao. Por l se establecieron quince distritos de Hacienda,
comprendiendo algunos de ellos dos Estados, y se design para cada uno de
IS9 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. presentada al Congreso de la Unin por D. Manuel
Eduardo Gorostiza el 27 de julio de 1838, Mxico, 1838, p. 1.
160 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit. tomo VI, pp. 20-21.
161 Art. JO.
162 Arts. 3, 5 Y7.
16] Art. 9.
164 Art. 4.
16S Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit. tomo VI, pp. 22-24.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLlCA

lB

aqullos el nmero de empleados que se consider conveniente. Estos empleados estaban inmediatamente sujetos a la Tesorera General; no deban hacer
ms que lo que esta oficina les ordenase, siendo simples pagadores y colectores
de la Federacin, ya que el ajuste y contabilidad de los pagos y cobros deba
llevarse exclusivamente en la Tesorera General. 166 Se dispuso tambin en este
decreto, al igual que en el de 24 de febrero de 1851, que la contabilidad se
llevara por partida doble.!"
Al considerar necesario uniformar el sistema de contabilidad mencionado,
particularmente en la Tesorera General -centro de las operaciones contables
y de distribucin de las rentas pblicas-, se expidi el reglamento de esta
oficina, con fecha 26 de junio de 1852,168 establecindose en ella seis secciones
encargadas: la primera, de la contabilidad; la segunda, del tesoro; la tercera, de
los presupuestos generales y cuentas personales; la cuarta, de la correspondencia; la quinta, de la conversin de la deuda interior, rezagos y liquidacin de
cuentas antiguas, y la sexta, del archivo.
Se previno el establecimiento del sistema de partida doble en la cuenta de la
Tesorera General y de todas las oficinas que de ella dependieran.'>"
Asimismo, se orden que el ministro tesorero -que era el jefe superior de la
oficina-, el jefe de contabilidad y el primer tenedor de libros caucionaran su
manejo a satisfaccin del ministro de Hacienda, y que el cajero pagador cumpliera tambin con esta obligacin, a satisfaccin del tesorero general. 170
El otorgamiento de caucin, como medida para asegurar el desempeo correcto de los empleados en sus cargos, tambin se encuentra en el Reglamento
de la Administracin General de Contribuciones Directas, de fecha 14 de julio
de 1852, en el cual se impona este deber al administrador, al contador, al
tesorero, al cajero y a los recaudadores de cuartel y al forneo. P I
Centralizacin de las rentas pblicas y de la
administracin hacendaria

Recin establecida la ltima dictadura militar de Antonio Lpez de Santa


Arma, en abril de 1853, se expidi el decreto de 14 de mayo del mismo ao,m
por el cual se centralizaron las rentas pblicas, hacindolas depender del Gobierno Central. Se estableci que las oficinas recaudadoras quedaran sujetas a
las direcciones generales que se crearan, y las distribuidoras a la Tesorera
General. 173
Por decreto del 29 del mes y ao citados,174 que declar los ramos que
166
167
163
169

170
171
172
173
174

Arts, JO Y5.
Art. 60.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano,op. cit., tomo VI, pp. 210-214.
Art. 6, fraccin I.
Arts. 20 y 21.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo VI, Art. 2, p. 221.
Ibidem, tomo VI, pp. 403-405.
Arts. 12y 13.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo VI, pp. 427, 430.

EL MXICO INDEPENDIENTE

114

formaban la Hacienda Pblica, se dispuso que las secciones de la Secretara de


Hacienda ejercieran funciones de direcciones generales; 175 que las oficinas generales recaudadoras y la Tesorera General, como centro de las distribuidoras,
formaran la cuenta general respectiva de cada ao, para remitirla a la Secretara
de Hacienda, 176 y que a la Contadura Mayor de Hacienda le tocaban la glosa y
el finiquito de las cuentas de todas las rentas y gastos de la nacin, y el hacer
efectivas las responsabilidades de quienes manejaran caudales pblicos. m
A fin de que el secretario de Hacienda pudiera ejercer por medio de las
secciones respectivas de su dependencia -en cuanto a las contribuciones directas e indirectas-la superintendencia que le encomendaba el referido decreto de
14 de mayo de 1853, se crearon dos secciones directivas de los ramos expresados, a travs de dos decretos de 20 de junio del mismo ao.!"
La ley de 10 de junio de 1853 dispuso que continuara, con algunas variaciones, la Comisara General de Ejrcito y Marina, subsistiendo las disposiciones
anteriores relativas a que en lo administrativo estara sujeta al Ministerio de
Guerra, y en su cuenta y razn al de Hacienda. El comisario general y el
contador tesorero deban caucionar su manejo a satisfaccin del Ministerio de
Hacienda, en tanto que el cajero pagador y el guarda-almacn, a satisfaccin
del contador tesorero.!"
Creacin de la Direccin General de Impuestos

El decreto de 6 de diciembre de 1853180 priv del carcter directivo a las


secciones establecidas en la Secretara de Hacienda, y cre una oficina separada
con la denominacin de Direccin General de Impuestos, bajo cuya inspeccin
estaran las contribuciones directas e indirectas. Las rentas estancadas quedaran sujetas a otra direccin que se establecera posteriorrnente.P"
El 7 de diciembre de este ao, se public el Reglamento de la Direccin
General de Impuestos,"! en el cual se sealaba como facultad del director
general aprobar y librar en su caso -oportuna y econmicamente-los gastos generales de administracin, y cuidar -mediante las secciones repectivas- que
los gastos de administracin particulares de las oficinas subalternas se ejecutaran con sujecin a las disposiciones vigentes de cada ramo; en la inteligencia
de que ninguna oficina deba hacer, sin aprobacin del director, otros gastos de
administracin que los sueldos de sus empleados y menores de escritorio, y que
para erogarse algn gasto de administracin que excediera de quinientos pesos se
necesitaba que el mismo director recabara la aprobacin del Gobiemo.P"
175
176
177

178
179
110
1S1
112

113

Art. 9.
Art. 10.
Art. 13.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit. tomo VI, pp. 542-543.
Ibidem, Arts. 2 y 15, pp. 456-45S.
Ibdem. pp. 799-S01.
Arts. 10 y 2.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano,op. cit.. tomo VI, pp. S02-S05.
Art. 1, fracci6n 111.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

115

Era obligacin de los jefes de seccin verificar que los empleados de las
oficinas bajo su mando les remitieran los cortes de caja mensuales, as como los
estados generales de ingresos y egresos. La Tesorera General, por su parte, y
todas las dems oficinas que no estaban sujetas a la Direccin deban remitir a
sta cada trimestre, para formar la cuenta general de valores, un estado comprensivo de los productos que hubiesen entrado en ellas, de los gastos efectuados y que tuvieran el carcter de administracin, y del producto lquido que
resultara. 184
Establecimiento del Tribunal de Cuentas

A fin de continuar las referencias que de manera accesoria se vienen haciendo


respecto a la Contadura Mayor de Hacienda, debe decirse que el decreto de 26
de noviembre de 1853185 dispuso que la misma tuviera el carcter de Tribunal de Cuentas, integrado por dos salas, en las cuales se terminara todo juicio
de cuentas, cualquiera que fuese la cantidad sobre la que versara dicho juicio.!"
Como seccin del Tribunal de Cuentas, se estableci una Contadura Mayor,
encargada de glosar las cuentas de las oficinas de Hacienda. Al respecto, se
previno que estas ltimas, si eran de la capital, remitieran directamente a la Contadura Mayor -en el lapso del primer trimestre del siguiente ao- sus cuentas
respectivas, y que las forneas que fuesen recaudadoras las remitieran dentro
del mismo trmino, por conducto de sus respectivos directores,y de la Tesorera
General, a las distribuidoras.l"
Nuevo Reglamento de la Secretara de Hacienda.
de 9 de diciembre de 1853

El establecimiento de la Direccin General de Impuestos ocasion una reduccin en la planta de la Secretara de Hacienda, a la cual se dio nuevo reglamento
Con fecha 9 de diciembre de 1853, disminuyendo considerablemente sus atribuciones y labores.'" As, su seccin primera desempeaba solamente funciones
de Secretara del Despacho; la seccin segunda se entenda de todo lo concerniente a los ramos de Recaudacin de los Impuestos y Rentas Estancadas; la
seccin tercera se ocupaba de los pagos, ya fueran civiles o militares, y la cuarta
conoca de los asuntos referentes al crdito pblico, a cuyo efecto tomaba datos
de todos los pagos que deban hacerse por cuenta del erario en toda la Repblica, y formaba mensualmente los presupuestos parciales del Distrito de Mxico,
as como de los departamentos y territorios, los cuales, una vez aprobados por
el Jefe Supremo de la Nacin y autorizados por el secretario del Despacho,
pasaban a la Tesorera General para su pago.P"
184
185
186
18'

188
189

Arts. 2, fraccin In, y 15.


Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo VI, pp. 776-782.
Arts. 1,3 Y4.
Arts. 22, 23 Y26.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo VI, pp. 808-811.
Arts, ro, 11, 12 Y 13.

116

EL MXICO INDEPENDIENTE

Bases para el arreglo de la Hacienda Pblica,


de 11 de febrero de 1854

Con fecha 11 de febrero de 1854, se expidi el decreto llamado de Arreglo de la


Hacienda Pblica."? que dio el carcter de direcciones generales a cada una
de las secciones de la Direccin General de Impuestos, creada por la ley de 6 de
diciembre de 1853. Quedaron establecidas tres direcciones: una de aduanas
martimas e interiores, otra de contribuciones directas, y la tercera de ramos
menores y contabilidad. 191 Esta ltima direccin estaba encargada de formar la
cuenta anual de recaudacin, a cuyo efecto las otras direcciones deban enviarle
mensualmente los datos necesarios.l'" Subsisti la Direccin General de Correos. A la Tesorera se le consider como centro de distribucin y contabilidad, poniendo en vigor el Reglamento de 20 de julio de 1831.193 Se dej tambin
la Comisara General de Ejrcito y Marina, con el encargo de examinar las
listas de revista y hacer el ajuste de los cuerpos militares, consignndose que la
contabilidad del ejrcito se llevara en la Tesorera General.!" Se suprimieron
las subcomisaras, disponindose que los pagos militares fuera de Mxico se
hicieran por las Tesoreras Departamentales y Administraciones de Correos, en
su caso.!" De conformidad con el artculo 16 del decreto en cuestin, la Direccin General de cada ramo y la Tesorera General, segn correspondiera, ejerceran la fiscalizacin en la recaudacin y distribucin del erario, ya que el
Tribunal de Cuentas -se deca-, slo la llevaba a cabo sobre lo pasado, esto
es, sobre actos consumados, por medio de la glosa de cuentas.
El decreto de 16 de febrero de 1854 derog las disposiciones que prevenan
que se llevaran por partida doble las cuentas de las oficinas de Hacienda, y
estableci que estas ltimas llevaran sus cuentas en libros manuales y comunes,
segn estaba dispuesto con anterioridad, estimndose aqullos como principales, sin perjuicio de llevar libros auxiliares.!"

Establecimiento de un nuevo sistema hacendario en 1855

Derrocado el rgimen dictatorial de Antonio Lpez de Santa Anna, en agosto


de 1855, la gestin siguiente procur cambiar el sistema implantado anteriormente. El decreto de 9 de octubre de 1855 19 7 derog el de 6 de diciembre de
1853, que haba establecido la Direccin General de Impuestos, y dispuso que
la Secretara de Hacienda reasumiera las facultades y atribuciones de la Direc'
cin que extingua.':"
190
191
192
193
194
191

196
197

19.

Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit. tomo VII, pp. 40-42.
Art. 10.
Art. 60.
Arts. 7,8 Y 14.
Arts. lO.
Arts. 11 y 12.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano,op. cit., tomo VII, p. 54.
Ibdem, p. 567.
Arts. )0 Y20.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

117

Por decreto de la misma fecha (9 de octubre de 1855) fueron extinguidas la


Direccin General de Correos y la Contadura de la misma oficina, determinndose que la parte directiva de esta renta quedara a cargo del Ministerio de
Hacienda.'?" Un tercer decreto suprimi la Direccin General de Contribuciones Directas, disponiendo tambin que las facultades y obligaciones de la oficiha extinguida se ejercieran por la Secretara de Hacienda.i'" Por decreto de 10de
octubre de 1855 fueron derogadas todas las disposiciones del gobierno anterior
que establecan fondos especiales, ordenndose que ingresaran a la Tesorera
General los productos lquidos de las rentas, y que fueran distribuidos por esta
misma oficina.i'" Las jefaturas de Hacienda y tesoreras departamentales fueron suprimidas mediante un decreto, de la misma fecha que el anterior, en el
cual se seal que las atribuciones de ambas oficinas fuesen desempeadas por
los tesoreros de los Estados.i'" Sin embargo, las jefaturas de Hacienda fueron
restablecidas en la partida 30 del artculo 10 de la Ley de Presupuestos Generales de la Repblica, de 31 de diciembre de 1855,203 y sus atribuciones especificadas y reglamentadas por decreto de lo de febrero de 1856.204
En el ramo de Hacienda se contemplaban como tales: vigilar la exacta recaudacin de todas las rentas, cuidando que los empleados pusieran en prctica las
disposiciones que les fueran dirigidas por la Tesorera General, Junta de Crdito
Pblico o administraciones generalesr'?' intervenir el corte de caja de todas las
oficinas de Hacienda del lugar de su residencia, as como el de la oficina general
del Estado donde se recaudaran las rentas asignadas para los gastos del mismo; 206 presidir las juntas de almonedas de cualesquier efectos o bienes en que el
erario tuviera inters; 207 y presenciar los reconocimientos de libranzas en las
casas de moneda, vigilando que en ellas no se cometieran fraudes en el peso, ley
o tipo de la moneda.i'"
En el ramo de Guerra, los jefes superiores de Hacienda estaban facultados
para visitar los almacenes y edificios del Gobierno; para pedir al empleado o
empleados un estado de las existencias que hubiere en ellos, y verificar que en
las maestranzas, talleres y otros lugares, se conservara el orden y la mayor
economa posible en los gastos de estos establecimientos.i'"
Los jefes superiores de Hacienda tenan obligacin de llevar un libro, y de
asentar en una foja todos los ramos de entrada, haciendo en cada partida una
breve narracin del motivo del ingreso y egreso.
Cada partida deba firmarse por el que entregara o recibiera el dinero. Adems de este libro, tenan el deber de llevar otros libros de cuentas corrientes con la
199

200
201
202
203
204

205
206
207
208
209

Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo VII, p. 567.
Loe. cit.
Ibdem. pp. 569-570.
Ibdem. p. 570.
Ibdem. pp. 638-691.
Ibdem. tomo VIII, pp. 97-99.
Art. 1, atribucin tercera.
Art, 10, atribucin quinta.
Art. 1, atribucin sexta.
Art. 1, atribucin octava.
Art. 2, atribucin quinta.

118

EL MXICO INDEPENDIENTE

Comisara Central de Guerra, Junta de Crdito Pblico y dems oficinas con


quienes tuvieran correspondencia para entrega y recibo de caudales."?
Se prevena igualmente que los jefes de Hacienda formaran y remitieran
mensualmente su cuenta a la Tesorera General para su glosa, y para que les
expidiera el finiquito correspondiente. m Por ltimo, se dispona que dichos
jefes deban afianzar su manejo a satisfaccin de la Tesorera General, con
doble cantidad del sueldo anual que tena sealado."?
La ley de l de enero de 1856 213 estableci, para la direccin y manejo de todos
los negocios relativos a la deuda nacional y extranjera, una Junta de Crdito
Pblico con facultades, entre otras, de dirigir las aduanas martimas, nombrar y
remover a sus empleados, asignarles sueldos, arreglar su contabilidad y glosar
las cuentas de dichas oficinas.!!'
Esta junta, integrada por un presidente y seis vocales, deba entenderse, por
medio del primero, con los Ministerios de Hacienda y Fomento, y la Tesorera
General, en todo lo relativo al manejo y cuenta de las aduanas.i!' La anterior
prevencin se contena en el decreto de 8 de junio de 1856, sobre atribuciones de
dicha junta, 216 entre las que destacaba la de glosar mensualmente las cuentas y
ajustes de las aduanas."?
La Junta de Crdito Pblico fue finalmente extinguida mediante decreto de
26 de enero de 1861, el cual determin que sus funciones fueran reasumidas por
la Tesorera General."!
Supresin del Tribunal de Cuentas y restablecimiento de la
Contadura Mayor de Hacienda

El decreto de 10 de octubre de 1855 derog el de 26 de noviembre de 1853, que


erigi a la Contadura Mayor en Tribunal de Cuentas, estableciendo que la
planta y atribuciones de la Contadura seran las que tena antes de expedirse el
segundo decrete."? Otro decreto, de 10 de febrero de 1857, restableci la Contadura Mayor de Hacienda, con la planta de empleados y sueldos que le haba
dado la ley de 6 de mayo de 1826, pero sin devolverle las atribuciones que esa ley
le haba otorgado yo Un tercer decreto (20 de agosto de 1867) reform la planta
de la Contadura Mayor, sin determinar nada respecto de sus atribuciones.i"
Esto ocasion que a pesar de la derogacin de la ley de 26 de noviembre de 1853
por la de 10 de octubre de 1855 se siguieran considerando vigentes algunas de
210
211
212
213

214
21S

216
217
218
219
220
221

Art. 50.
Art. 60
Art.70.
Manuel Dubln y Jos Ma. Loza'no, op. cit.. tomo VIII, pp. 5-7.
Art. 10.
Arts. 20 y 50.
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo VIII, pp. 191-193.
Art. la, atribucin novena.
Manuel DubJn y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo IX, p. 23.
Ibdem. tomo VII, p. 569.
Ibdem. tomo VIII, p. 384.
Ibdem. tomo X, pp. 66-67.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

119

sus disposiciones, como la relativa al plazo concedido en el artculo 26 para que


las oficinas de Hacienda remitieran sus cuentas, y lo hicieran directamente a la
Contadura Mayor.
Reorganizacin de la Tesorera General y arreglo de la
Hacienda Pblica en 1861

En diciembre de 1857 tuvo lugar el desconocimiento de la Constitucin de 5 de


febrero de ese mismo ao, por parte del presidente Ignacio Comonfort. A l
sigui la Guerra de Reforma, y despus de una pequea tregua, la de Intervencin, prolongada hasta 1867. Durante esa poca azarosa nada se pudo adelantar en la organizacin de la Hacienda Pblica, y ms bien puede decirse que se
retrocedi, aunque resulta interesante resear los intentos realizados para conseguir aquel fin.
Al regresar el Gobierno Nacional a esta ciudad, en 1861, se expidi el Decreto
de 31 de enero de ese ao,m que reorganiz la Tesorera General de la Nacin.
Se dispuso que la cuenta general del erario, tanto de productos como de gastos,
se formara por la Tesorera.i" que esta cuenta se ajustara al sistema de partida
doble; 224 que la Tesorera llevase la cuenta corriente de todas las personas que
disfrutaran sueldo o pensin del erario.i" y que el tesorero general presentara
al Gobierno un proyecto de reglamento para la Tesorera y dems oficinas
recaudadoras y distribuidoras, con objeto de dar cumplimiento a las prevenciones del decreto.F"
La ley de 17 de julio de 1861,227 con la cual se trat de salvar de crisis que
entonces haba producido la cuestin hacendaria, determin que las aduanas
martimas y dems oficinas recaudadoras de las rentas federales enteraran todos sus productos lquidos en la Tesorera General, sujetndose exclusivamente
a las rdenes del Ministerio de Hacienda, y cesando -en consecuencia- todas
las facultades e intervencin de los gobernadores y funcionarios estatales en las
aduanas martimas y dems rentas federales.i"
La propia ley estableci una Junta Superior de Hacienda, compuesta de un
presidente y cuatro vocales, encargados de liquidar la deuda nacional, cobrar
los crditos activos del erario, administrar y realizar los bienes nacionalizados,
percibir ciertos fondos que se le consignaron y distribuir el producto de stos
entre los acreedores de la nacin. Asimismo, se impuso al Ejecutivo la obligacin de formar y publicar un presupuesto econmico de los gastos pblicos,
bajo la base de que se haran reducciones al de 31 de diciembre de 1855, y se le
autoriz para reformar y organizar todas las oficinas con la prevencin de
hacer economas.P?
Ibidem, lomo IX, pp. 29-31.
Art. la.
ll' Art. 50.
m Art. 70
ll6 Arl. 80
li, Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano,op. cit.. lomo IX, pp. 243-245.
llB Arts. 20 y 15.
ll9 Arts. 3 y 16.
222
llJ

120

EL MXICO INDEPENDIENTE

El presupuesto previsto en la ley antes citada se expidi el 16 de agosto de


1861,230 cre ndose en l una oficina denominada Direccin de las Rentas Federales, y anuncindose que se formara su reglamento. ste se public el
mismo 16 de agosto de 1861,231 y contena disposiciones importantes: ordenaba que la recaudacin de las rentas pblicas estuviera a cargo de la Direccin
del Tesoro Federal, y la distribucin al cuidado de la Tesorera General de la
Federacin.r" Sealaba como atribuciones de la Direccin: recaudar los impuestos federales, revisar los manifiestos y ajustes de las aduanas, glosar las
cuentas de las oficinas recaudadoras, dar reglas para establecer un sistema de
contabilidad claro, sencillo y basado en acreditar en los libros lo que se deba
recaudar, y resolver las consultas admnistratvas.i" Corresponda a la Tesorera recibir los fondos de la Direccin, para distribuirlos entre los acreedores del
erario, llevar las cuentas generales de distribucin y recaudacin, aunque el
manejo de esta ltima cuenta no se prevena de manera expresa.
As se volvi al sistema de las leyes de 26 de enero de 1830 y 26 de octubre de
1831.
Reorganizacin de la Secretara de Hacienda y la
Tesorera General en 1867

Esta reorganizacin tuvo su fundamento en el decreto de 6 de agosto de 1867,234


el cual derog la ley de 16 de agosto de 1861, que haba establecido dos oficinas
generales para la recaudacin y distribucin de las rentas pertenecientes al
erario federal.v" El decreto mencionado dispuso que la Direccin de Contribuciones Directas, la Administracin General del Papel Sellado, las jefaturas de
Hacienda, las aduanas martimas y fronterizas, la Aduana de Mxico, las casas
de moneda y ensayes, y todas las dems oficinas generales de Hacienda establecidas o que se estableciesen, dependeran nica y exclusivamente de la Secretara de Hacienda en todo lo econmico, administrativo y directivo, quedando
sujetas a la Tesorera General slo en lo concerniente a recaudacin y distribucin de los caudales pblicos. m
A esta ltima oficina se le encarg la recepcin de los productos de las
oficinas recaudadoras del erario federal y la distribucin de los mismos en los
gastos de la Federacin, con sujecin a las rdenes del Ministerio de Hacienda.i"
Aunque el decreto no lo deca expresamente, su objeto fue concentrar en
la secretara del ramo la direccin y administracin de la Hacienda Pblica,
haciendo de la Tesorera una seccin del Ministerio, encargada de recaudar los
caudales de la nacin, distribuirlos y llevar la contabilidad. As lo explic Jos
Mara Iglesias en su Memoria de Hacienda de 20 de febrero de 1868:
Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op cit.. tomo IX, pp. 267-287,
Ibdem. pp. 286-287.
2J2 Prevenciones segunda, tercera, dcima y undcima,
2lJ Prevenciones cuarta y quinta,
214 Manuel Dubln y Jos Ma, Lozano, op. cit. tomo X, pp. 37-40,
m Art. l.
236 Art. 2.
237 Art. 3,
230
2J1

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

121

En 6 de agosto de 1867 se expidi el decreto relativo a la reorganizacin de dicho


ministerio. Para llevarla a efecto se comenz por derogar la ley de 16 de agosto de
1861, que estableci dos oficinas generales para la recaudacin y distribucin de las
rentas pertenecientes al erario federal [ ... ] en la combinacin hecha para suprimir la
direccin general de rentas y la junta de crdito pblico, y para refundir la tesorera
general en el ministerio de Hacienda, se cuid de no aumentar el gravamen del erario,
como es fcil comprobarlo haciendo un cotejo entre lo que importaba el presupuesto
de esas cuatro oficinas, con arreglo a las leyes vigentes en 1861 y lo que importa la
planta nueva del Ministerio y de la Tesorera. Pero no fue esa la nica ni la principal
razn que hubo para adoptar la variacin establecida. Lo que esencialmente se quiso,
fue cambiar el sistema de la existencia de varias oficinas, encargadas a la vez de
labores idnticas o anlogas. Con la existencia de la direccin de rentas y de la junta
de crdito pblico, y aun con la de la tesorera general, como oficina separada del
ministerio de hacienda, resultaba uno de estos dos graves inconvenientes: o que esas
oficinas, al entenderse por un lado con las subalternas y por otro con el ministerio, se
reducan a servir simplemente de conducto de comunicacin, y entonces vena de
aqu forzosamente una demora innecesaria en el despacho de los negocios y un gasto
enteramente intil; o que el contrario, resolvan por s los asuntos de su incumbencia, usurpando en tal caso las atribuciones propias del ministerio, el cual vena a
quedar as convertido en una entidad casi sin objeto [ ... ] las oficinas generales de
hacienda quedan sujetas tambin al ministerio en lo concerniente a la recaudacin y
distribucin de los caudales pblicos; pero esta sujecin se ejerce por medio de la
tesorera general, la que, considerada ya, no como oficina separada, sino como una
seccin especial del ministerio, entra por lo mismo en la regla general de que todos
los asuntos correspondientes a un ramo determinado se despachen por la seccin
respectiva. En tal virtud, la dependencia en que se pone a las oficinas generales de
hacienda de la tesorera general, en lo concerniente a la recaudacin y distribucin de
los caudales pblicos, no las independe, sino que antes bien las deja ms sujetas al
ministerio. La dependencia especial de la tesorera tiene por objeto, que pueda llevarse con toda exactitud la contabilidad de las rentas federales, y que la tesorera sea la
oficina distribuidora de ellas ... 2J8

Con fecha lo de diciembre de 1867 se expidi un reglamento para la administracin y contabilidad de los caudales del erario federal.t " En este documento se
establecieron reglas concernientes a los presupuestos probable y definitivo; la
recaudacin y distribucin de los caudales pblicos; la deuda nacional, en sus
tres divisiones de corriente, consolidada y flotante; los contratos de compra y
venta por cuenta del Estado; cuentas, libros, responsabilidad de los empleados,
alcances y otras materias. Se concentr la contabilidad en la Secretara de
Hacienda, crendose en este ministerio una seccin llamada Directiva de Contabilidad. Se estableci tambin el sistema de partida doble, advirtindose que
no se pondra en prctica sino hasta que se publicase una instruccin detallada
sobre l.
Al concretar las disposiciones de este decreto sobre recaudacin, debe sealarse que era obligacin de los jefes de las oficinas tener cobrado todo adeudo
238 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 20 de febrero de 1868, presentada al Congreso de
la Unin por D. Jos Mara Iglesias, Mxico, pp. 13-14.
2J9 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit.. tomo X, pp. 177-192.

122

EL MXICO INDEPENDIENTE

para el da 30 de junio de cada ao, y remitir mensualmente el producto lquido


a la oficina superior para que sta lo enviara a la Tesorera General, descontando nicamente los gastos de recaudacin que les estuvieran afectos, aunque sin
dejar por esto de consignar en sus cuentas los productos brutos y los gastos
mencionados.i"? Estaban obligados igualmente a formar cada mes cuatro juegos de cortes de caja: para la oficina inmediata superior, el ministerio de Hacienda, la Contadura Mayor y uno que conservaran para constancia.!"
Por lo que respecta a la distribucin de los caudales pblicos, se distinguan
dos clases de agentes: ordenadores y pagadores. Los primeros eran quienes
disponan el empleo que se deba dar a los fondos, y liquidaban esta inversin,
teniendo este carcter los ministros de Estado. Los segundos verificaban los
pagos dispuestos por los ordenadores, y eran considerados como tales el tesorero general, los jefes de Hacienda en los Estados y, en algunos casos, las Administraciones de Rentas del Distrito Federal.r"
Se estableci que cada ministerio llevase la cuenta de su ramo, y que los
resultados de cada ao fiscal de dichas cuentas, que deban entregarse al de
Hacienda junto con el presupuesto definitivo, se vaciaran en la cuenta general
de la administracin hacendaria.e"
Se dispuso, adems, que todas las operaciones de ingreso lquido y egreso de
numerario que tuvieran lugar en las oficinas de Hacienda de la Repblica, se
concentraran en la seccin de contabilidad del Ministerio de Hacienda, la cual
llevara para tal objeto un Diario General. En este diario se asentaran los
pagos hechos a los diversos ministerios de Estado, y dichos asientos pasaran a
un libro Mayor, de tal modo que al fin de cada ao econmico, una vez
cerradas sus cuentas, se estuviese en posibilidad de enviarlas a la Contadura
Mayor, acompaadas de una balanza general del movimiento de valores y de
los libros y comprobantes respectivos.v'"
Las oficinas pagadoras de los Estados, que eran las mismas jefaturas de
Hacienda, tambin estaban obligadas a asentar en su cuenta los ingresos y
egresos de numerario que tuvieran lugar dentro de su demarcacin, llevando al
efecto los libros Diario, de Caja, Mayor y auxiliares. Al fin de cada trimestre
deban cerrar los dos primeros y remitirlos a la seccin de contabilidad del
Ministerio de Hacienda, junto con una noticia del movimiento de valores que
en papel y numerario hubiese habido, y con los comprobantes de su cuenta.i"
Iniciativa de 12 de diciembre de 1869, sobre reorganizacin
de las Oficinas Generales de Hacienda

Al considerar el Ejecutivo que la solucin al problema hacendario radicaba en


concentrar en la secretara del ramo la contabilidad del erario, propuso al Con240
241
242
243
244
245

Arts. 25, 27 Y28.


Art. 38.
Art. 43.
Arts. 60, 64 Y65.
Arts. 91, 92, 93 Y95.
Arts. 96, 97, 98 Y 100.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

123

greso -el 12 de diciembre de 1869- la iniciativa sobre reorganizacin de dicho


Ministerio y de la Tesorera General, en los siguientes trminos:
Uno de los motivos que ms ha contribuido a dificultar en la Repblica la sencillez y
precisin de la contabilidad en el erario, ha sido sin duda la divisin de las facultades
y obligaciones naturales de la secretara de Hacienda en dos oficinas separadas, esto
es, el ministerio y la tesorera general. Para toda persona que est versada en las
operaciones de estas oficinas, es un hecho notorio que una de las dos est de ms, y
que su subsistencia slo sirve para crear dificultades, trastornos, dilaciones, duplicacin de trabajo en el despacho general de los negocios,y especialmente confusin, y
por consiguiente, falta de exactitud en la cuenta de los caudales pblicos. Aleccionado el que suscribe con la experiencia de dos aos, est convencido de que nada
contribuira ms eficazmente a asegurar la perfeccin, que el gobierno tan ardientemente desea en la contabilidad del tesoro pblico, como la refundicin de la tesorera
en la Secretara de Hacienda.r"

En la exposicin con que el Ejecutivo dio cuenta al Congreso, ello de abril de


1870,del uso que haba hecho de las facultades extraordinarias en Hacienda, las
cuales le haban sid concedidas el 17 de enero anterior, se volvi a ocupar de
este asunto, manifestando:
La cuenta del erario federal se llevara de una manera completa y exacta, si el
Congreso llegara a aprobar la iniciativa del Ejecutivo sobre reorganizacin de las
oficinas de hacienda. Mientras esto sucede, o el Congreso determina lo que creyere
ms conveniente respecto de este punto, ha parecido oportuno cuidar que la seccin
quinta de la Secretara de Hacienda lleve el resumen de la cuenta general de la nacin.
Esta cuenta no se ha podido llevar en la Tesorera, por causa de que las oficinas a
quienes la ley de 6 de agosto de 1867 llama generales de hacienda, no le mandan sus
cuentas, sino que se las remiten a la Contadura Mayor. Se necesita, pues, que haya
otra oficina que concentre todas las cuentas incluyendo la de Tesorera, para que el
resumen que de ellas forme sea completo. Mientras subsista, pues, el sistema actual,
parece indispensable que la seccin quinta de la Secretara de Hacienda lleve la
cuenta general. Adems de estas funciones, desempea la seccin quinta otras de
direccin y sobrevigilancia respecto de la contabilidad y estadstica fiscal, que hacen
no slo conveniente, sino absolutamente necesaria su subsistencia mientras no se
cambie radicalmente el sistema actual de oficinas de hacienda.?"

Organizacin de la administracin hacendaria en 1881

La organizacin de la Hacienda Pblica experiment un progreso considerable


en el ao de 1881 con la expedicin de dos ordenamientos fundamentales: la ley
de 30 de mayo y el Reglamento de la Tesorera General de 29 de junio, ambos
de ese ao.!" La primera estableci las bases relativas a la presentacin de los
Iniciativa citada por Matas Romero, op. cit., p. 58.
Exposicin dirigida por el Ejecutivo al Congreso de la Unin, ei 1 de abril de 1870, dando
cuenta del uso que hizo de las facultades que le concedi el artculo II de la ley de 17 de enero de ese
mismo ao, y del estado que guardaba la Hacienda Federal, Mxico, 1870, p. 21.
248 Manuel Dubln y Jos Ma. Lozano, op. cit., tomo XIV, pp. 781-786 Y921-935.
246
247

124

EL MXICO INDEPENDIENTE

proyectos de presupuesto de egresos, que el Ejecutivo deba presentar anualmente a la Cmara de Diputados, ordenando que los mismos comprendieran
todos los gastos u obligaciones que deba reportar el erario federal. Dichos
gastos seran detallados en los presupuestos particulares que de sus respectivos
ramos habran de formar los secretarios del Despacho, y que tenan obligacin
de pasar al Ministerio de Hacienda para la formacin del proyecto de presupuestos generales.!"
La ley de referencia dio nueva organizacin a la Tesorera General al atribuirle
facultades de fiscalizacin sobre el cumplimiento de las leyes de ingresos y del
presupuesto de egresos, as como sobre todas las oficinas, empleados y agentes
con manejo de fondos pblicos, tanto en lo relativo a las labores de recaudacin
y pagadura, como a las de contabilidad. As, la Tesorera tena el derecho y la
obligacin de glosar preventivamente las cuentas de todas las oficinas recaudadoras o distribuidoras y las de todos los empleados o agentes federales que
manejaran caudales de la nacin, reasumindolas despus en su cuenta propia,"? a cuyo efecto las oficinas, empleados y agentes mencionados tenan el
deber de remitirle sus cuentas comprobadas con los justificantes originales. Las
cuentas de cada mes deban remitrsele con los correspondientes cortes de caja y
una copia de los libros Diario y Mayor."!
Asimismo, la Tesorera estaba facultada para formular las observaciones que
resultaran de la glosa practicada; las oficinas y agentes deban contestarlas de
manera satisfactoria, y adaptar su contabilidad a la de la Tesorera, segn las
reglas que sta les indicara.i"
Encomendada a la Tesorera la funcin de realizar todos los pagos a cargo
del erario federal, deban dirigrsele por la Secretara de Hacienda las rdenes
relativas para su cumplimiento, a fin de que se hicieran los asientos correspondientes y las observaciones a que hubiere lugar. Adems, se dispuso que toda
orden de pago que se le destinara habra de expresar la partida del presupuesto
a que se hubiere de cargar el gasto, sin cuyo requisito no se le dara curso.r"
La formacin de la cuenta general del erario, que haba de someterse al
examen y glosa de la Contadura Mayor, corresponda igualmente a la Tesorera, la cual justificara todas sus partidas de ingresos y egresos con los comprobantes requeridos por la ley, tanto en lo concerniente a sus operaciones propias,
como respecto a las de todas las oficinas recaudadoras y distribuidoras y dems
empleados que manejasen fondos federales. Dos ejemplares de cada uno de los
cinco estados que tena obligacin de formar la Tesorera para presentar los
resultados de la cuenta del erario federal, deba remitirlos a la Secretara de
Hacienda, a ms tardar el 8 de diciembre de cada ao, y otro ejemplar de los
mismos -acompaado de los libros y comprobantes originales- deba enviarlos a la Contadura Mavor el 14 de diciembre.i"
249
250
251
252
253

254

Art. 10.
Arts. 10 y 13.
Art. 11.
Art. 14.
Art. 26.
Arts. 10 y 15.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

115

Por ltimo, se dispuso que la falta de cumplimiento a las prevenciones de esta


ley, referentes a rendicin de cuentas y a contestacin de las observaciones,
sera motivo para la suspensin de sueldo o empleo, y que la Tesorera, una vez
recibido su finiquito, quedaba en aptitud de expedir el correspondiente a las
dems oficinas que resultaran sin responsabilidad.i"
El Reglamento de la Tesorera General estableci medidas importantes, algunas de las cuales ya haban sido contempladas por la precitada ley de 30 de
mayo de 1881; as, concentr las funciones de recaudacin, distribucin, contable y fiscalizacin en la Tesorera General; encomend a esta oficina la glosa
preventiva de las cuentas rendidas por las oficinas y empleados con manejo de
fondos federales; determin la apertura de una cuenta de responsabilidades por
el manejo de estos ltimos; dio nueva estructura a la Tesorera y organiz su
contabilidad, previniendo su responsabilidad por las irregularidades u omisiones en sus atribuciones de control preventivo; mancomun la responsabilidad
de los empleados superiores; estableci los libros auxiliares para la revisin de
la cuenta general de la Hacienda Pblica, disponiendo la formacin de una sola
cuenta de ingresos y egresos; determin como obligacin general de todos los
manejadores de fondos que garantizaran su manejo por medio de fianza, y
prohibi que se efectuara erogacin alguna que no estuviera contemplada en el
presupuesto, bajo pena de incurrir en responsabilidad los pagadores transgresores, aun cuando las rdenes hubieren emanado de autoridades superiores.
Al corresponder a la Tesorera General verificar la recaudacin y distribucin de todos los fondos federales -ya fuera directamente o por medio de las
dems oficinas del ramo- y al ser el centro de stas, estaba obligada a cuidar de
que se cobraran con exactitud y oportunidad los impuestos y dems productos
del erario, conforme al presupuesto de ingresos vigente en cada ejercicio fiscal;
a que con la misma exactitud se hicieran los pagos que autorizaba el presupuesto de egresos; a que se le remitieran con puntualidad los cortes de caja, las
cuentas y comprobantes originales de las operaciones mensuales de las oficinas
y empleados con manejo de fondos, y a que estos ltimos dejaran satisfechas las
observaciones que les hiciere a sus cuentas al glosarlas preventivamente.i"
La Tesorera estaba facultada para examinar y glosar de manera preventiva
las cuentas que le deban rendir todas las oficinas y empleados con manejo de
fondos federales. En caso de desacuerdo con alguna partida de tales cuentas,
deba asentar la suma de que se tratara con cargo a la cuenta de "Responsabilidades por manejo de fondos federales", y asentar en el libro auxiliar respectivo la
responsabilidad del jefe o encargado de la oficina, pagadura o empleado, que
conforme a la ley debiera reportarla.P" La propia Tesorera era responsable
ante la Contadura Mayor, no slo por causa de sus operaciones, sino tambin
por todas las dems que comprendiera su cuenta cuando -por descuido comprobado en la vigilancia que por los medios legales y especialmente por el
examen y glosa preventiva de cuentas tena obligacin de ejercer- resultaran
afectados los intereses fiscales; en la inteligencia de que esta responsabilidad era
2lS

Arts, 22 y 23.

256 Art. 20.


m Arts. 20 y 30.

EL MXICO INDEPENDIENTE

126

extensiva no slo al tesorero y contador de la Tesorera, sino tambin a los jefes


de seccin que autorizaran plizas de ingreso o egreso, los cuales eran igualmente responsables de los libramientos que hicieran en cuanto a la legalidad del
pago. Cabe sealar que la Tesorera deba promover, ante la secretara del ramo,
la prctica de visitas cuando del examen de las cuentas, o por cualquier otra
circunstancia, advirtiera irregularidades en alguna o algunas oficinas.!"
La responsabilidad mancomunada del tesorero, contador y cajero respecto
de los fondos, derivaba de que cada uno de ellos conservaba una llave del
tesoro, quedando slo exenta de ella el contador en alguna operacin que
dispusiera el tesorero, si justificaba haber obrado en obedecimiento de sus
rdenes, y despus de haberle hecho las correspondientes observaciones y dado
cuenta de stas con oportunidad y por escrito a la Secretara de Hacienda.i"
Finalmente, se dispuso que la Tesorera vigilara que todos los empleados de
la administracin que manejaran fondos tuvieran garantizado su manejo, y que
comunicara a la secretara del ramo el vencimiento de los plazos que hubiese
concedido para tal fin, suspendiendo a la vez el pago de los sueldos de los
empleados que por tal motivo no deban percibirlos."?
Hecho este breve anlisis del Reglamento de la Tesorera General slo resta
decir que desde 1867, Yhasta la fecha de su expedicin, la mayor parte de las
cuentas de este periodo haban dejado de glosarse, existiendo tal confusin que
se estim conveniente crear una Seccin Liquidataria, encargada de depurar las
cuentas de ese periodo, con tal independencia de la nueva contabilidad establecida en 1881.
Reorganizacin de la Tesorera General y creacin de la Direccin
de Contabilidad y Glosa en 1910

A partir de la ley y reglamentos comentados en el punto precedente, la administracin de la Hacienda Pblica entr en un largo periodo de normalidad, en el
cual las reformas -poco numerosas- se redujeron a perfeccionar el sistema de
contabilidad ya centralizar en la Secretara de Hacienda no slo la preparacin
y formacin del presupuesto, sino el manejo ntegro de la vida econmica del
pas.
No obstante la normalidad apuntada, es de observarse que el sistema contable no era lo mejor que pudiera desearse, ni el control preventivo bastaba para
asegurar el exacto cumplimiento del presupuesto -de modo que se evitaran los
excesos y transferencias de partidas-, ni la glosa definitiva se llev a cabo por
la Contadura Mayor con la prontitud requerida, a fin de exigir con oportunidad las responsabilidades y evitar perjuicios al erario.
En esta situacin se llev a cabo la reorganizacin de la Tesorera General
y la creacin de la Direccin de Contabilidad y Glosa como dependencia de
la Secretara de Hacienda, teniendo en cuenta el principio de que las oficinas
258
259
260

Arts. 9 y 16.
Arts. 18 y 30.
Art. 13.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

127

que manejan fondos deben ser distintas de las que llevan la contabilidad, esto
es, se separaron las funciones que competen al cajero en toda administracin
(recaudar, custodiar y distribuir los fondos y valores pblicos) de aquellas que
corresponden al contador (el registro detallado y exacto de todas las operaciones que afectan al erario y el examen relativo a la justificacin y comprobacin de las cuentas rendidas por todos los manejadores de fondos y valores
de la Federacin).
De conformidad con lo dispuesto en la ley del 23 de mayo de 1910,261 a travs de la cual se establecieron las reformas apuntadas, la Tesorera General de
la Federacin cambi su denominacin a la de Tesorera de la Federacin,
limitndose sus funciones a recaudar, custodiar y distribuir los fondos y
valores pblicos, as como a administrar los bienes de la Hacienda Pblica
Federal, bajo la subordinacin de la Secretara de Hacienda. En el ejercicio de
estas funciones, la Tesorera estaba facultada y obligada para intervenir los
cortes de caja de las oficinas generales del Distrito Federal, y cuidar de que las
oficinas y agentes con manejo de fondos que no dependieran de una Direccin
General le remitieran con puntualidad sus respectivos cortes de caja; ejercer
constante vigilancia sobre las oficinas y agentes mencionados, as como sobre
las direcciones generales, practicando y cuidando de que se realizaran visitas
peridicas mensuales y extraordinarias; calificar las cauciones que haban de
otorgar los empleados; vigilar que se acreditaran anualmente la supervivencia e
idoneidad de los fiadores, formular observaciones a las rdenes de pago recibidas de la Secretara de Hacienda cuando las mismas contravinieran la ley de que
se trata, alguna de las prescripciones del presupuesto, las estipulaciones de
los contratos o cualquier otra disposicin relativa a distribucin de fondos, en
cuyo caso deba suspender el cumplimiento de la orden.i"
En materia de Deuda Pblica, la Tesorera estaba autorizada para emitir
bonos, llevaba la cuenta de dicha deuda, pona en conocimiento de la Secretara
de Hacienda cualquier irregularidad que sobre el servicio de amortizacin ocurriera, resolva las dudas que sobre esta materia sobrevenan, y calificaba la
legitimidad de los ttulos y cupones que se presentaban al Gobierno.I'"
La Direccin de Contabilidad y Glosa estaba encargada de llevar la contabilidad de la Hacienda Federal, de dirigir la de las oficinas de la Federacin y
glosar sus cuentas, calificando la justificacin, la comprobacin y el registro de
la contabilidad y de las operaciones practicadas, bajo la sujecin de la Secretara de Hacienda.t'" En orden a desempear las funciones mencionadas, la Direccin deba: revisar y concentrar las cuentas de las oficinas; determinar,
previa aprobacin de la Secretara de Hacienda, las reglas y formalidades a que
deba ajustarse la contabilidad de dichas oficinas; entregar a la Contadura
Mayor, en el plazo fijado por la ley, los libros principales y auxiliares de la
contabilidad federal y los de todas las oficinas cuyas cuentas hubiere concen261

262
263
264

Diario Oficial de la Federacin, 23 de mayo de 1910.


Arts. 1,2,3,4, fracciones V, VI, inciso A, IX, X Y7.
Art. 5, fracciones 1, 11, VI, VII YVIII.
Arts. 20 y 30.

EL MXICO INDEPENDIENTE

128

trado O glosado; las plizas originales giradas por la propia Direccin, comprobadas y justificadas con documentos originales; la balanza general de comprobacin y las balanzas particulares de cuentas colectivas correspondientes al
ao fiscal inmediato anterior; poda, en todo tiempo, hacer las compulsas y
revisiones de contabilidades particulares de las oficinas y agentes de la administracin con manejo de fondos que juzgara conveniente.'"
La Direccin tena tambin como funciones fiscalizadoras: la glosa de las
cuentas de las oficinas y agentes que no hubieran sido glosadas por una Direccin General: vigilar por medio de contadores y delegados las operaciones
de contabilidad y glosa que practicaran las direcciones generales; poner en conocimiento de la respectiva Secretara de Estado las responsabilidades en que incurrieran los empleados de las oficinas e irregularidades que en las operaciones
de contabilidad y de glosa llegase a descubrir; llevar un registro nominal de los
empleados y agentes con manejo de fondos o valores, as como otro registro
nominal de las fianzas otorgadas por dichos empleados; llevar tambin un
registro de todos los funcionarios y empleados de la Federacin; intervenir la
entrega de la Tesorera en los casos de cambio de tesorero; visar sus cortes de
caja mensuales, verificando las existencias de caudales y valores, y practicar a
dicha oficina las visitas extraordinarias que estimara oportunas.i"

Aplicacin y resultados de las disposiciones hacendadas a partir


del restablecimiento del sistema federal
El primer testimonio importante al respecto lo constituye una resea sobre el
estado de los principales ramos de la Hacienda Pblica, que al separarse Manuel
Payno de la secretara del ramo, dirigi a su sucesor, con fecha 10 de marzo de
1851. En dicho documento se deca:
Con toda franqueza manifest en diversas ocaciones a la cmara de diputados, que la
contabilidad de las oficinas de hacienda pblica era un verdadero caos y necesitaba
una reforma radical. Muchos han opinado que introducindose en las oficinas el
sistema de partida doble, desaparecera momentneamente todo el desorden y confusin en las cuentas, y se lograra que stas fuesen llevadas con el da. Yo juzgo que la
partida doble sera necesario aplicarla con un buen discernimiento al sistema de la
hacienda pblica, pues es sabido que aunque los principios generales son los mismos,
cada tenedor de libros establece una fraseologa y un mtodo diverso y peculiar,
siendo as que lo primero que se debe buscar en los asientos es la completa uniformidad, porque de lo contrario, ni podran glosarse las cuentas, y el ministerio o las oficinas directivas tendran que dictar una orden diversa para cada una de las dems
oficinas recaudadoras y distribuidoras. Adems de este inconveniente se ha encontrado de pronto el de que no estando los empleados acostumbrados a este mtodo de
contabilidad, cometeran errores de gran trascendencia [ ... ] mas a pesar de esto, es
necesario decir con verdad, que V. E. tendr que trabajar mucho para establecer en la
hacienda pblica un sistema de contabilidad claro, sencillo y uniforrne.P"
265
266
267

Arts. 76, fracciones 1, IV, VIII Y 79.


Arts. 76, fracciones n, III, V, VI, X Y 122.
Resea de D. Manuel Payno, de 10 de marzo de 1851, citada por Matas Romero, op. cit. p. 44.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

129

Por su parte, Guillermo Prieto, en unos informes de 20 de octubre de 1852 que


ley como secretario de Hacienda en la Cmara de Diputados, respecto de la
adopcin parcial del sistema de partida doble en la contabilidad fiscal, deca lo
siguiente:
Otra de las mejoras nuevamente introducidas, contra la que han levantado un grito
de reproche los intereses vivamente heridos, y el obstinado espritu de sistema, es la
contabilidad por partida doble. Cierto es que la planeacin de este sistema bajo las
mismas reglas que se siguen en el comercio, no es adaptable estrictamente a la
contabilidad pblica; pero tambin es cierto que con ligeras modificaciones la partida
doble es la garanta ms segura del orden, el mvil ms inequvoco de aquel arreglo, y
el resorte infalible de la responsabilidad de los que manejan caudales. En la mayor
parte de los pueblos de Europa, en los Estados Unidos y en Nueva Granada ltimamente, ha producido los mejores efectos la partida doble; por qu en Mxico no ha
de ser lo mismo? Porque esa es la suerte que depara la ignorancia a todos los
adelantos importantes. La partida doble aplicada a la contabilidad militar ha vencido
a todos sus detractores; pues el ajuste de los cuerpos, que haca muchos aos no se
practicaba, se ha verificado ahora con facilidad por medio de ese sistema. Por la
primera vez, independida la contabilidad de los cuerpos se vi sujeta a un pagador,
perfeccionndose, moralizndose, dejando de ser el estado de la caja el termmetro
de la fidelidad del jefe, dejndose de comprobar con las bayonetas la entrada y salida
de caudales para las tropas. Esta sola, esta nica medida que en otros tiempos
hubiera producido una revolucin, forma el elogio del sistema y del que lo plante,
y hace la apologa de los dignos jefes a cuyas manos est confiada hoy la defensa de
las leyes. 268

El mismo Guillermo Prieto manifestaba, con referencia a la contabilidad fiscal,


en una instruccin, que al separarse de la Secretara de Hacienda escribi, el 10
de enero de 1853, para su sucesor Jos Mara Urquidi:
Absolutamente se desconoce en la organizacin de las oficinas de hacienda la divisin de la contabilidad en legislativa, administrativa y judicial. Esta confusin produce en la prctica, entre otros males, la irresponsabilidad de los empleados. La
complicada y tarda formacin del presupuesto ha hecho imposible su aprobacin en
las cmaras; de ah que es realmente en ms de veinte aos que no ha habido
contabilidad legislativa. En cuanto a lo administrativo, como el envo de cuentas es
anual, en bromosos libros y con los multiplicados comprobantes que son necesarios;
sobre todo, como la revisin final la oficina que debe practicarla es la contadura
mayor, oficina que depende de las cmaras, mal dotada de empleados, y estos en
la miseria por falta de pagos, el resultado es que las cuentas no se glosan, que la
responsabilidad es irrisoria, que no se pueden moralizar las oficinas, que no hay
orden. Esta complicacin entre lo administrativo y lo judicial merece un eficaz remedio [... ]269

Manuel Olasagarre, ministro de Hacienda, present -en una Exposicin fechada el14 de enero de 1855- al Jefe de la Nacin una serie de iniciativas para
Citado por Matas Romero, op. cit.. pp. 44-45.
Instruccin de D. Guillermo Prieto a D. Jos Mara Urquidi, de 10 de enero de 1853,citada
por Matas Romero, op. cit .. p. 45.
268
269

130

EL MXICO INDEPENDIENTE

corregir los males que afligan a la Hacienda Pblica. Este documento expresaba los puntos que deban comprender un plan de Hacienda:
La contabilidad en todas sus diversas aplicaciones, es un punto tan delicado y dificil, que en los pases ms civilizados del mundo ha sido el resultado de muchos
aos, habiendo intervenido los talentos de un gran nmero de estadistas, y en Francia el genio de Napolen 1 y la Sabidura de Luis Felipe. Sin la adopcin de la
partida doble en todas las oficinas y un modo ms eficaz de comprobacin, es
imposible desembrollar el caos en que se halla la contabilidad y que el gobierno
supremo llegue a estar absolutamente al alcance de la situacin del erario al momento que lo pretende. La fiscalizacin, forma tambin una de las partes ms principales
e importantes del plan de hacienda. Cuantos ensayos hemos hecho desde la Independencia, incluso el que contiene la ley de 26 de noviembre de 1853, han sido desgraciados, debindose atribuir a los anteriores la causa ms influyente del estado actual de
la hacienda; porque ni eran capaces de alcanzar el fin principal de esta institucin por
su absoluto desconcierto y olvido de los principios conquistados en esta materia, ni
en la medida de su capacidad pudieran producir resultado satisfactorio. As, pues, el
arreglo de este punto vital, debe ocupar toda la atencin, al tomarse en consideracin
un plan de hacienda."?

En la Memoria de Hacienda, de 2 de agosto de 1857, Manuel Payno formul,


respecto de la contabilidad fiscal y arreglo de las oficinas de Hacienda, la
siguiente declaracin:
Como producto de aduanas martimas constan en la cuenta recibidos por la tesorera general en letras que se cobraron, la suma de 457 790 pesos, mientras que en el
estado de productos formado por la junta de crdito pblico [ ... ] aparece un producto
lquido de 3 682 930. Esta notable diferencia consiste en que los productos de todas la
aduanas martimas, con excepcin de una parte de ellos que se recogieron de Veracruz, San Bias, Mazatln, Manzanillo y Tampico se distribuyeron entre el pago de
acreedores y las atenciones militares de los puertos y Estados respectivos, remitiendo
solamente a la tesorera en vez de letras o dinero, los comprobantes de las comisaras
u oficinas distribuidoras. Esto indica sin embargo un positivo desorden en la recaudacin [ ... ]271

Sobre este mismo punto, indicaba ms adelante el mismo secretario de Hacienda:


Segn el sistema hacendario seguido en Mxico desde la independencia hasta la
fecha, las aduanas martimas han formado la parte principal de las rentas del gobierno, y precisamente son las que jams han estado bien administradas. Ni revisin de
ajustes, ni glosa de cuentas, ni cobros de deudas pendientes, ni resolucin de consultas; nada, en fin, de lo que constituye el cuidado administrativo para recaudar y
aumentar los productos, se ha ejecutado durante muchos aos. Generalmente las personas que desempean el Ministerio de Hacienda son conducidas a ese puesto de tanta
importancia, por el influjo de los partidos o por el triunfo de las revoluciones. De ah
270 Exposicin de D. Manuel Olasagarre, de 14de enero de 1855.presentada al Jefe de la Nacin,
Mxico. 1855, p. 12.
271 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 2 de agosto de 1857. dirigida al Presidente de la
Repblica por D. Manuel Payno, 1857, p. 17.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

DI

es que pasadas las circunstancias del momento viene otra persona por virtud de esas
mismas causas, cuando la que le precedi apenas tuvo tiempo para imponerse de los
negocios; y apenas le alcanzaron las horas libres del da y de la noche para contestar
con los numerosos acreedores, y proporcionar, a costa siempre de sacrificios, algn
prorrateo a la infinidad de personas que dependen del erario. Ni la laboriosidad, ni el
talento, ni la instruccin y honradez ms notoria, han servido para lograr un arreglo
en la hacienda pblica, ni para contentar las esperanzas que la nacin concibe en
cada cambio poltico. m

En relacin con la Junta de Crdito Pblico, creada por ley de 10 de enero de


1856 y restringida en sus facultades por la de 8 de junio de ese ao, Manuel
Payno manifestaba en su Memoria -en defensa del ordenamiento indicado en
ltimo trmino- que no poda haber nada peor que el sistema que haba prevalecido hasta aquella fecha. Miguel Lerdo de Tejada, en su Memoria presentada
el 10 de febrero de 1857, deca respecto a este mismo punto:
Esta amplitud de facultades, que despojaba al supremo gobierno, no ya slo de una
parte del ejercicio del poder extraordinario que la nacin le confi al adoptar el plan
de Ayutla, sino tambin de las atribuciones que le corresponden aun en un rgimen
constitucional, haba causado ya, antes de mi entrada al Ministerio, algunas de las
dificultades y disgustos que deba presentar necesariamente en la prctica, y para
evitar que continuaran aqullas, con dao del erario y de una parte del servicio
pblico, tuve desde luego algunas conferencias con la misma junta, y por resultado de
ellas, form el proyecto de ley, que V.E. se sirvi aprobar el da 8 de junio prximo
pasado.!"

Con base en el Reglamento de 10 de diciembre de 1867, por el cual se dieron


bases para el establecimiento de la contabilidad fiscal, Matas Romero sealaba
que su principal inconveniente consista en que si bien trataba de concentrar la
contabilidad en la oficina que deba llevarla, esto es, en la seccin llamada
directiva de la contabilidad de la Secretara de Hacienda, distribua, no obstante, sus operaciones previas en las otras cinco Secretaras de Estado, pues en cada
una debera llevarse la cuenta de su rarno.!"
Jos Mara Iglesias expresaba en su Memoria de Hacienda de 20 de febrero
de 1868:
En la de diciembre de 1867 se expidi su reglamento para la administracin y
contabilidad de los caudales del gobierno general, en el que clara y minuciosamente
se establecieron las reglas que han de observarse en todo lo relativo a ese importantsimo punto. All se encuentran, en efecto, las concernientes a los presupuestos probable y definitivo; a la recaudacin de los caudales pblicos; a su distribucin; a la
deuda nacional, en sus tres divisiones de corriente, consolidada y flotante; a los
contratos de compra y venta por cuenta del Estado; a diversas disposiciones generales, sobre cuentas, libros, responsabilidad de los empleados, alcances y otras materias
m Ibidem, p. 34.
Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. presentada por D. Miguel Lerdo de Tejada al
Presidente de la Repblica el 10 de febrero de 1857, Mxico, 1857, p. 13.
m Matas Romero, op. cit. p. 55.
m

132

EL MXICO INDEPENDIENTE

de inters. Respecto de cada uno de estos puntos, se entra en las explicaciones


necesarias, dndoles el desarrollo requerido para su exacta inteligencia. A fin de
perfeccionar ms el pensamiento contenido en el reglamento de 10 de diciembre, se ha
expresado ya en uno de sus artculos, que la contabilidad que deber seguir toda
oficina o agente que maneje fondos del erario, ser la de partida doble, bajo el
mtodo de aplicacin minuciosa para cada ramo, que oportunamente designar
el ministerio, por medio de un trato de este sistema de cuenta y razn, aplicado a la
hacienda pblica [ ... ] por medio del reglamento y de la obra que lo desarrolla, es de
esperarse que la administracin y contabilidad de los caudales del gobierno general,
lleguen a sistemarse de la manera ms ventajosa. La importancia de primer orden, de
tal resultado, excusa toda recomendacin en el particular. 275

Como se recordar, antes del reglamento citado, se expidi el decreto de 6


de agosto del mismo ao de 1867, por el cual se reorganizaron la Secretara de
Hacienda y la Tesorera General, concentrando en la primera la direccin y
administracin de la Hacienda Pblica y haciendo de la Tesorera una seccin
del Ministerio, encargada de recaudar los caudales pblicos, distribuirlos y llevar
la contabilidad, Matas Romero indica que, de haberse seguido en todo su
desarrollo el sistema del decreto, se habra dado probablemente un paso muy
avanzado, en lo que respecta a la conveniente organizacin de las oficinas de
Hacienda, a efecto de ordenar la contabilidad, pero que desgraciadamente no se
haba hecho as, ya que desde su establecimiento la Tesorera General fue de
{acto una oficina separada y casi independiente de la Secretara de Hacienda; se
revivieron sus antiguas preminencias y se restablecieron sus antiguas bases,
Asimismo, en razn de que, por diferentes determinaciones del Congreso, se le
consider oficina separada y hasta independiente de la secretara del ramo, y se
revivi el reglamento de 20 de julio de 1831, casi incompatible con la organizacin de oficinas de Hacienda que entonces exista.I"
Para el ao de 1870, el propio Matas Romero formulaba el siguiente resumen de las consecuencias que sobre la contabilidad fiscal aparecan, a su juicio,
claramente indicadas por la experiencia:
1", Nunca ha llegado a sistemar en la Repblica la contabilidad fiscal, pues no
obstante que algunas oficinas han logrado concluir y presentar sus cuentas, estos
esfuerzos aislados no han llegado a producir un resultado general. 2", En largos
periodos, ni se han formado ni se han presentado las cuentas que las leyes exigen a
todos los que manejan fondos del erario, 3", Las condiciones esenciales para sistemar
.la contabilidad son la concentracin de sus operaciones en una sola oficina, el transcurso del tiempo necesario para corregir los defectos indicados ya por la experiencia,
y ms especialmente la conservacin de la tranquilidad pblica, 4", Para perfeccionar
la contabilidad, es necesario que la oficina encargada de formar la cuenta general,
haga una glosa previa de las cuentas parciales, para depurar sus partidas, cuya glosa
no se puede verificar sino teniendo a la vista las cuentas originales de las oficinas
respectivas, SI. Para que la cuenta general sea exacta, es necesario que se derive de
cuentas parciales originales y comprobadas, porque es fcil incurrir en equivocaciom Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. de 20 de febrero de 1868, presentada al Congreso de
la Unin por D. Jos Maria Iglesias, Mxico, 1868, pp. 18-19.
276 Maas Romero, op. cit., pp, 54-55,

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

133

nes frecuente cuando se forman por cortes de caja o estados de valores. 6', La oficina
que concentre la contabilidad fiscal debe ser la Secretara de Hacienda, tanto porque
a ella le corresponde este deber, cuanto porque slo cumplindolo es posible ejercer
eficazmente la sobrevigilancia que debe tener sobre las oficinas de hacienda.!"

Debe sealarse, sin embargo, que aunque la cuenta general del erario presentada
por Matas Romero -junto con su Memoria- estaba formada por cortes de
cajas y no por cuentas originales como l lo deseaba, se agregaron a dichos
cortes -lo cual constituy un avance- las explicaciones que haban dado las
oficinas correspondientes', en aquellos casos en que se haba encontrado alguna
observacin en las partidas de sus estados mensuales. Tambin estaba debidamente comprobada con estos estados y con las aclaraciones dadas en casos de
duda, por lo cual -se afirmaba- la cuenta indicada tena toda la exactitud
posble.!"
Otros logros obtenidos sobre la reorganizacin de la Hacienda Pblica, y que
Matas Romero describi en su Memoria, fueron los siguientes: que las oficinas
federales de Hacienda no obedeciesen ms rdenes que las que se les comunicasen por la secretara del ramo; que formasen y rindiesen sus cuentas en los
plazos fijados por la ley; que remitiesen con exactitud y puntualidad las noticias
requeridas por la Seccin de Contabilidad de la Secretara de Hacienda, y
cumpliesen con mayor regularidad las funciones que les eran propias; que todos
los empleados estuviesen provistos de sus respectivos nombramientos, y que
afianzasen su conducta los que manejaban fondos pblicos, y por ltimo, que las
oficinas fuesen visitadas con frecuencia.l??
Con referencia a las visitas practicadas durante el cuadragsimo ao econmico, 1869-1870, se dijo en la Exposicin que el Ejecutivo dirigi al Congreso el
10 de abril de 1870:
74. Deseando el ejecutivo ejercer la mayor sobrevigilancia posible sobre las oficinas
federales de hacienda, y satisfecho de la gran conveniencia que resulta de visitarlas de
tiempo en tiempo, ha mandado practicar visitas especiales a casi todas las referidas
oficinas. Un empleado de la secretara de hacienda hizo a principios del ao prximo
pasado una visita escrupulosa a las aduanas del Pacfico. El visitador nato de aquella
costa practic otra poco despus, con no menos celo y empeo. La aduana de
Veracruz acaba de ser igualmente visitada por el mismo funcionario. Las aduanas del
seno mexicano entre Sisal y Minatitln, haban sido antes visitadas por un comisionado especial. Varias jefaturas de hacienda han sido tambin visitadas. Igual cosa se
ha practicado durante el receso del Congreso, con las oficinas generales y especiales
de hacienda establecidas en esta capital. Los resultados de estas visitas han sido
altamente satisfactorios, porque se ha conseguido por medio de ellas, corregir abusos
mas o menos graves que estaban profundamente arraigados, y generalizar la conveniencia de mejoras que perfeccionarn y simplificarn una vez establecidas, el servicio pblico, realizando al mismo tiempo, economas no despreciables para el erario
pblico [ ... ] 75. El Ejecutivo ha procedido con celo y energa respecto de los emplea277

2J8
279

Ibdem. p. 59.
Ibdem. p. 60.
Ibdem. p. 877.

134

EL MXICO INDEPENDIENTE

dos que como resultado de estas visitas o por otros motivos o informes, ha credo que
no llenaban cumplidamente las funciones de su cometido ( ... ]280

Al ser la Tesorera General la oficina de Hacienda ms importante, ya que le


corresponde la distribucin de los fondos federales, ejercer actos de sobrevigilancia respecto de otras oficinas del ramo, formar 13 cuenta general del erario y
desempear otras funciones de no menor trascendencia, el Ejecutivo determin
ejercer -de una manera especial respecto de esa oficina- sus atribuciones de
visitarla para cerciorarse del estado que guardaban sus labores. Antes de enviarle una visita formal-se deca en la Memoria de Hacienda que se viene refiriendo- se le solicitaron varios informes relacionados con la distribucin de
sus labores entre los empleados de su planta, y del estado que guardaban cada
una de ellas. No encontrndose satisfactorios los informes rendidos por la
Tesorera, se nombr -el 16 de marzo de 1870- una comisin compuesta de
tres personas de reconocida ilustracin para que le practicasen una visita, la
cual dur de esa fecha hasta el 9 de junio siguiente. De las investigaciones
realizadas apareci que las labores de dicha oficina estaban, en general, en tan
buen estado como pudiera esperarse; que aunque no todo era perfecto, cada da
se hacan adelantos y no se encontraba motivo de responsabilidad en sus empleados.""
Tambin se sealaba en la Memoria que al considerar el Ejecutivo que otro
de los medios para conseguir el buen manejo de los empleados de la Hacienda
Federal- evitando as la responsabilidad en que stos pudieran incurrir- era
hacer cumplir las determinaciones de las leyes vigentes en ese entonces -las
cuafes disponan que los empleados que manejaran fondos pblicos no tomasen
posesin de sus cargos sin caucin previa- se haba seguido el sistema de
exigir el otorgamiento de las fianzas correspondientes. m
En la citada Exposicin del Ejecutivo de 1 de abril de 1870 se deca sobre
este punto:
76. Considerando que uno de los arbitrios ms eficaces para garantizar el buen
manejo de los empleados de hacienda, es el otorgamiento de sus fianzas, ha cuidado
el ejecutivo de una manera muy eficaz, de hacer cumplir estrictamente las disposiciones de las leyes vigentes, que exigen que todos los empleados federales que manejen
fondos pblicos caucionen su manejo, y que ni se les ponga en posesin de su empleo,
ni se les abone el sueldo sin que previamente hayan cumplido con esta prevencin. En
los documentos que se mandan al Congreso sobre este asunto, se ver el celo del
ejecutivo por asegurar el mejor servicio pblico.!"

En la Memoria correspondiente al ao econmico 1873-1874 -presentada al


Congreso por el secretario de Hacienda, Francisco Meja- se consignaba el
mejoramiento de la administracin de las rentas pblicas, mayor moralidad de
280 Exposicin dirigida por el Ejecutivo al Congreso de la Unin, el I? de abril de 1870, op. cit..
pp. 24 Y25.
281 Matias Romero, op. cit., p. 880.
282 Ibdem. p. 881.
283 Exposicin del Ejecutivo de 10 de abril de 1870, op. cit., p. 25.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

[35

los empleados y una situacin aceptable de la Hacienda Federal, en los siguientes trminos:
[ ... ] la paz que felizmente ha imperado e impera en la Repblica, debido en gran parte a la poltica seguida con toda firmeza por el Ciudadano Presidente, ha producido
sus frutos naturales, y da por da mejora la administracin de las rentas pblicas,
introducindose ms y ms moralidad en empleados y causantes; a esto ha contribuido mucho que el ejecutivo no se haya separado una lnea del camino de actividad y
energa que se traz desde el restablecimiento de la Repblica en 1867. Me es grato
por lo mismo, Ciudadanos Diputados, no verme precisado como. algunos de mis
antecesores, en el desempeo de esta Secretara, a trazar un cuadro lgubre de la
situacin hacendaria de la Repblica, y si bien no puedo, por desgracia, decir que sea
excelente, si puede convencerse el Congreso de que es buena relativamente, si se
digna escuchar con benevolencia este informe, cuyos conceptos todos estn apoyados
en documentos oficiales e incontrovertibles.P"

Fungiendo nuevamente como secretario de Hacienda en 1878, Matas Romero


se pronunciaba, en su Memoria presentada al Congreso el 16 de septiembre de
ese ao, por la unidad en la direccin y administracin en el ramo hacendario:
[ ... ] el Ejecutivo considera conveniente adoptar otro sistema en la organizacin de las
oficinas superiores de Hacienda, distintos del que tienen en la actualidad, convencido
de que la Tesorera hasta ahora no ha logrado formar una cuenta perfecta del erario.
Las dificultades que ha pulsado la Tesorera nacen principalmente de la falta de
unidad en la direccin y administracin en el ramo de Hacienda, cuyos inconvenientes se han manifestado al Congreso en varias ocasiones y principalmente al discutirse
las cuentas presentadas por el Ejecutivo el 14 de diciembre de cada ao [ ... ]215

Al referirse a la bondad de la iniciativa sobre reorganizacin de las oficinas


generales de Hacienda, presentada al Congreso el 12 de diciembre de 1869,
manifestaba:
Concentradas por la adopcin del pensamiento que entraa dicha iniciativa, la direccin y administracin de los negocios de hacienda, unificado el despacho evitando
dilaciones intiles y pejudiciales, asegurado el medio de obtener el examen y glosa de
las cuentas de recaudacin y distribucin de caudales de todas las oficinas dependientes de la Secretara de Hacienda, y precisadas las bases de la contabilidad fiscal;
podr seguramente obtenerse el benfico resultado de que la cuenta anual del erario
federal d a conocer con precisin el cuadro completo y comparativo de los ingresos
y egresos, el de las obligaciones que resulten a cargo del erario por pagos no verificados y el importe verdadero del gasto total con cargo al presupuesto de cada ao, que
hasta ahora no ha podido precisarse por falta de los ajustes de todas las cuentas
generales y particulares que deben formar la cuenta de la federacin. La unidad de la
cuenta facilitar otro resultado de no menos importancia y trascendencia, y es el que
R4 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. correspondiente al periodo del 1 de julio de 1873al
30 de junio de 1874, presentada al Congreso de la Unin el 16 de septiembre de 1874 por D. Francisco Meja, Mxico, 1874, p. I.
l8l Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. presentada al Congreso de la Unin por D. Matias
Romero el 16 de septiembre de 1878, Mxico, 1879, pp. 104-105.

EL MXICO INDEPENDIENTE

136

la glosa por la Contadura Mayor de Hacienda de la cuenta del erario federal produzca oportunamente los resultados apetecidos, porque esta glosa tendr que referirse a
la cuenta general que rinda la Secretara de Hacienda, en la que ya estarn concentradas con toda la documentacin y regularidad indispensables, las de todas las
jefaturas de hacienda, aduanas martimas y fronterizas y dems oficinas de Hacienda
en el Distrito y en los Estados.i"

En la Memoria correspondiente al ao econmico transcurrido del 10 de julio


de 1878 al 30 de junio de 1879, Trinidad Garca, secretario del ramo, se pronunciaba por la adoptacin de un nuevo sistema de contabilidad fiscal, en el cual la
Tesorera tuviera como base documentos originales para la formacin de su
cuenta, y por el cual se lograra establecer en las operaciones de todas las
oficinas federales de Hacienda el debido concierto y unidad, dado que -conforme al sistema que se llevaba- la Tesorera no glosaba preventivamente
el ingreso por todos los ramos. El tenor de la Memoria citada, en la parte que
interesa a este estudio, era el siguiente:
El Ejecutivo estima como una verdadera necesidad pblica la adopcin de un nuevo
sistema de contabilidad fiscal, para que la cuenta de la Tesorera tenga por base
documentos originales y manifieste el estado del tesoro con la claridad necesaria a
fin de que sea por todo extremo fcil y provechosa la inspeccin del manejo de los
caudales pblicos, que debe ejercer el Poder Legislativo, conforme al artculo 69 de la
Constitucin. Es cierto que la ley de 18 de noviembre de 1873 estableci principios
saludables cuyos buenos frutos han mejorado en parte el sistema de contabilidad;
pero no puede decirse que baste para su perfeccionamiento completo, el cual no se
obtendr sino cuando la comprobacin sea escrupulosa, cuando puedan emplearse
eficaces medios coercitivos para obligar a las oficinas o agentes que manejan caudales
pblicos a rendir sus cuentas con oportunidad, cuando se adopte un buen sistema de
glosa sucesiva de ingresos y egresos, y cuando, por ltimo, se consiga establecer en las
operaciones de todas las oficinas federales de Hacienda el debido concierto y unidad.
Conforme al sistema actual, la Tesorera no glosa ingreso por todos los ramos, y
parece necesario que lo haga, puesto que es responsable por la concentracin que
verifica de las cuentas parciales.P?

En la Memoria del ao siguiente se deca, despus de referirse a datos que


revelan un mejoramiento en la Administracin Principal de Rentas del Distrito
Federal y en la del Territorio de Baja California:
Estos propicios resultados se han debido por una parte a la conservacin de la paz
pblica, y por la otra al cuidado puesto por el Ejecutivo en el nombramiento de
empleados aptos y honrados ... 288
Ibidem, p. 106.
Memoria de Hacienda. correspondiente al quincuagsimo cuarto ao econmico transcurrido del 10 de julio de 1878 al 30 de junio de 1879, presentada al Congreso de la Unin por D.
Trinidad Garca, secretario del ramo, el 16 de septiembre de 1879, Mxico, 1880, p. XIX.
288 Memoria de Hacienda. correspondiente al quincuagsimo quinto ao econmico, comprendido del 10 de julio de 1879 al 30 de junio de 1880, presentada al Congreso de la Unin por D.
Manuel J. Toro, secretario de Hacienda, el 16 de septiembre de 1880, Mxico, 1881, p. V.
286

287

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

1.37

La parte expositiva de esta Memoria conclua as:


Cualquiera que sea la parte que el pas y la benevolencia de los Ciudadanos Diputados y Senadores le disciernan al Ejecutivo por resultados tan halagadores, creo que
puedo afirmar sin jactancia y sin faltar a la verdad de los hechos, que el ao ms
propicio a los intereses de la Hacienda Federal en la Repblica Mexicana ha sido el
de 1879 a 1880.289
En la Parte Segunda de la Memoria en cuestin -que contena los documentos
anexos-, de manera concreta en su Cuaderno 11 y ms an en el Informe de la
Tesorera General, rubro Glosa de Cuentas, se manifestaba:
La Seccin 4'. de esta tesorera, encargada por la ley de la glosa de las cuentas de
Jefaturas de hacienda, Aduanas martimas y fronterizas y Administracin de Rentas
de la Baja California y de la cuenta general en las de las oficinas recaudadoras del
Distrito Federal, aunque disminuida en su personal, porque algunos de sus empleados desempean comisiones ajenas a ella, ha cumplido sin embargo sus deberes [ ... ] Si
los trabajos de glosa merecen consideraciones especiales por su buen desempeo,
debido al conocimiento previo que ellos exigen de la Legislacin fiscal, de la contabilidad de todas esas oficinas y de su servicio econmico, la Seccin se ha hecho
acreedora a ellas. Ha cumplido su misin moralizadora sobre las oficinas subalternadas a esta Tesorera y con sus observaciones frecuentes o instrucciones, cuando ha
sido necesario, ha prevenido fraudes y vigilado la buena inversin de los caudales del
Erario.i'"
Sobre la ley de 30 de mayo de 1881 y su reglamento de 29 de junio de ese mismo
ao, el general Miguel de la Pea -secretario de Hacienda- expresaba en su
Memoria presentada el 30 de septiembre de 1884 lo siguiente:
La cuenta de la Tesorera se forma actualmente con arreglo a la ley de 30 de mayo
de 1881 que introdujo reformas muy importantes y trascendentales en el sistema de
contabilidad fiscal, y con sujecin a su Reglamento de 27 de junio del mismo ao.
Aunque las medidas de orden y las saludables innovaciones introducidas por aquella
ley han dado buenos resultados [ ... ] parece conveniente que se ample el plazo para
el envo de la Cuenta a la Contadura Mayor, pues el trmino de que disponen las
oficinas, especialmente las administraciones generales, para concentrar las operaciones de las de su dependencia, es muy angustiado; y por lo mismo, la Tesorera pulsa
serias dificultades para reasumir las cuentas y practicar su glosa preventiva, puesto
que apenas le quedan 15 o 20 das para llevar a cabo tan laboriosas operaciones,
porque algunas de las principales oficinas no envan sus cuentas particulares dentro
del plazo que les seala el artculo 17 de la ley de 30 de rnayo.""
Tras revisar las Memorias siguientes, no es sino hasta la del ao comprendido
entre el o de julio de 1894 y 30 de junio de 1895 en la que se encuentran datos
relacionados con el punto de referencia. Dicha Memoria deca:
m Ibidem, p. XXIV.
Ibidem, p. 105.
291 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. correspondiente al ao fiscal transcurrido del 1
de julio de 1883 al 30 de junio de 1884, presentada al Congreso por el general Miguel de la Pea,
secretario del ramo, el 30 de septiembre de 1884, Mxico, 1884, p. XXV.
290

138

EL MXICO INDEPENDIENTE

Durante el ao fiscal de que se trata, se mand practicar una visita de inspeccin a la


Jefatura de Hacienda en Sonora, advirtindose en ella un desfalco [ ... ] del cual es
responsable el Jefe de la Oficina [ ... ] el asunto se consign inmediatamente al Juzgado
de Distrito, y no habiendo resultado responsable el Contador de dicha oficina, que
estuvo detenido, se puso en libertad reponindolo en su empleo. Igualmente se mand visitar la Jefatura de Hacienda de Yucatn. Resultando del reconocimiento que se
practic algunas irregularidades, fue consignado el jefe responsable, Francisco Buenfil, al Juzgado de Distrito, quedando la oficina encomendada al visitador. De la
averiguacin result que el Jefe de Hacienda haba anticipado cantidades al Pagador
del 22 Batalln, sin orden de la Tesorera, y no constituyendo este hecho responsabilidad criminal sino puramente civil, se repuso en su empleo al expresado Sr. Buenfil,
previa fianza por las cantidades independientemente anticipadas. Fueron visitadas
tambin en este ao fiscal las Jefaturas de Hacienda en Sinaloa y Durango. Ambas se
encontraron en perfecto estado respecto de administracin y de manejo de caudales."?

La prctica de las visitas a las jefaturas de Hacienda fue puesta de manifiesto


en la Memoria relativa al ao 1896-1897, en la cual se consignaba:
Nada particular ha ocurrido durante el ao de servicio de las Jefaturas de Hacienda.
Han funcionado con regularidad dentro de la rbita que les sealan las leyes, y
sujetas a la constante inspeccin de los visitadores del ramo [ ... ] oficinas cuyo despacho tiene gran importancia para la buena administracin de la Hacienda Federal.?"

En la Memoria de Hacienda relativa al ao transcurrido del 10 de julio de 1901


al 30 de junio de 1902 se formulaba, de manera escueta, la siguiente afirmacin
respecto de la situacin hacendaria:
Al presentar al Congreso la Memoria de este Departamento por el ao fiscal de
1901-1902, me es grato manifestarle que nuestra situacin hacendaria sigue hacindose cada da ms slida y bonacible, merced al esfuerzo fructuoso de los Poderes
Pblicos y al desarrollo de las fuerzas vivas del pas.!"

En relacin con el establecimiento de la Direccin de Contabilidad y Glosa por


la ley de 23 de mayo de 1910 debe sealarse que constituy un paso importante,
aunque incompleto, en la reorganizacin hacendara, ya que si bien fueron
segregadas de la Tesorera General las funciones de Contabilidad y Glosa
-con lo cual se consigui que no fuera la misma oficina que distribua los
fondos y valores pblicos la que calificara la justificacin y comprobacin de
las operaciones, y observara previamente las rdenes de pago que estimara
defectuosas-, conserv algunas facultades especiales, entre ellas las de vigilancia e inspeccin de los empleados que de ella misma dependan. Adems, tanto
la propia Tesorera General como la Direccin fueron puestas bajo la depen-

292 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico correspondiente al ao fiscal transcurrido del 1


de julio de 1894 al 30 de junio de 1895, Mxico, 1895, p. XXVIII.
293 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. correspondiente al ao fiscal comprendido del }O de
julio de 1896 al 30 de junio de 1897, Mxico, }897, p. XV.
294 Memoria de Hacienda y Crdito Pblico. correspondiente al ao fiscal comprendido del }O de
julio de 1901 al 30 de junio de 1902, presentada al Congreso de la Unin por D. Jos Yves
Limantour, secretario del ramo, Mxico, 1905, p. 111.

ORGANIZACIN DE LA HACIENDA PBLICA

lW

dencia de la Secretara de Hacienda, lo cual implicaba dos situaciones: por una


parte, que estos rganos, por su misma dependencia de la secretaria mencionada, carecieran de la libertad indispensable para realzar una efectiva fiscalizacin de las operaciones financieras y para llevar a cabo el control deseado sobre
los ordenadores de pagos, y por otra, que la secretara de que se trata pudiera
disponer a su arbitrio de sus gastos propios y convertirse en la administradora
nica de todos los dems, al tener en sus manos todo el control administrativo y
fiscal de los fondos pblicos, pues ordenaba los pagos y gastos por medio de la
Tesorera, y sancionaba la inversin de los mismos a travs de la Direccin de
Contabilidad y Glosa.
Tales fueron la aplicacin y los resultados de las disposiciones dictadas a
partir del restablecimiento del sistema federal hasta el ao de 1917, en el cual se
cre el Departamento de Contralora, y con el cual se inici una nueva etapa en
la historia del control de los fondos pblicos.

IV. EL CONTROL DE LA RESPONSABILIDAD


DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS
DE LA misma manera que el juicio de residencia fue objeto de este estudio, en
cuanto a que el conocimiento de su esencia, caracteres, finalidad y procedimiento permitieran reconocerlo como un medio de hacer efectiva la responsabilidad
de los funcionarios indianos, habindose examinado tambin a este respecto su
constitucionalizacin por las Cortes de Cdiz, en la misma medida debe considerarse necesario -dado que se trata de un mecanismo de control- esbozar el
sistema de responsabilidad de los funcionarios pblicos como fue contemplado
en los diversos ordenamientos fundamentales y secundarios expedidos en el
periodo 1814-1917, para as obtener una visin de conjunto del control en sus
diversas facetas.
tica y deontolgicamente la conducta de los servidores pblicos debe enfocarse, en el desempeo del cargo respectivo y el ejercicio del servicio pblico,
mediante la aplicacin correcta de la ley, anteponiendo siempre a sus intereses
personales el inters pblico que estn obligados a proteger o fomentar dentro
de la esfera de facultades que integran la competencia constitucional o legal del
rgano que representan. Existe, pues, un nexo jurdico que vincula a los servidores pblicos con los gobernados, independiente de aquel que los constrie a
ajustar sus actos a la Constitucin y a la ley, deber que les impone la obligacin
de realizarlos honestamente con un amplio espritu de servicio.
Este nexo no es ms que el principio de responsabilidad cuyo mbito de
operatividad, aun cuando difiere del de legalidad, se complementa con el mismo
y ha originado en nuestro orden constitucional la implantacin de un sistema de
responsabilidades de los funcionarios pblicos, el que por su importancia debe
ser sealado, a fin de conocer la regulacin de que ha sido objeto en las distintas
pocas de nuestra historia, y poder as comprender de mejor manera el vigente.

LA CONSTITUCIN DE APATZINGN

Sancionado en Apatzingn el 22 de octubre de 1814, el Decreto Constitucional


para la Libertad de la Amrica Mexicana 1 -primer documento mexicano de
esta naturaleza- consagr la responsabilidad de los funcionarios pblicos y el
juicio de residencia como medio para hacerla efectiva, sealando que la garanta social no poda existir sin aqulla y sin la limitacin de los poderes por la ley.'
Inviolables por sus opiniones, de tal modo que en ningn tiempo ni caso
poda hacrseles cargo de ellas, los diputados deban sujetarse al juicio de
residencia por la parte que les tocaba en la administracin pblica, pudiendo
I Felipe Tena Ramrez, Leyesfundamentales de Mxico, /800-/976. 7'. ed., Porra, Mxico, 1976,
p.32.
2 Art. 27.

140

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS

14'

ser acusados adems -durante el tiempo de su diputacin- por los delitos de


hereja, apostasa y por los de Estado, sealadamente por los de infidencia,
concusin y dilapidacin de los caudales pblicos.'
Los titulares de los ministerios tambin eran responsables de los decretos,
rdenes y dems que autorizaran canta la Constitucin o contra las leyes
mandadas observar y que en el futuro se promulgaran, estando obligados dichos secretarios a sujetarse al juicio de residencia que fuera promovido ante el
Supremo Tribunal de Justicia.'
Deban sujetarse, asimismo, al juicio de residencia los individuos del Supremo Gobierno, los miembros del propio Supremo Tribunal de Justicia, y en
general, todo empleado pblico."
Para conocer las causas para cuya formacin deba preceder la declaracin
del Supremo Congreso y de otras, y en general de las causas de residencia de
todo empleado pblico, se instituy el Supremo Tribunal de Justicia, y para las
de los individuos del Congreso, del Supremo Gobierno y del Supremo Tribunal
de Justicia, se cre el Tribunal de Residencia, que conoca privativamente de
ellas, as como de las causas promovidas contra los miembros de las supremas
corporaciones por los delitos indicados en el Artculo 59 de la misma Cons-

titucin.'
REGLAMENTO PROVISIONAL POLTICO DEL IMPERIO MEXICANO

Considerando que la Constitucin gaditana era un cdigo cuyas disposiciones


resultaban inadaptables a nuestros intereses y costumbres, as como a nuestras
circunstancias, y tomando en cuenta el deseo de Agustn de Iturbide de que se
contara con un reglamento propio para la administracin, buen orden y seguridad interna y externa del Estado, en tanto se formara y sancionara la Constitucin Poltica que habra de regirnos, la Junta Nacional Instituyente emiti este
7
reglamento el 18 de diciembre de 1822.
De conformidad con este documento, la persona del Emperador era sagrada
e inviolable, esto es, exenta de responsabilidad; de los actos de su gobierno slo
eran responsables sus ministros, que necesaria y respectivamente deban autorizarlos para su validez."
Los vocales de la Junta Nacional Instituyente, en quienes se resida el Poder
Legislativo, eran inviolables por las opiniones polticas manifestadas en el ejercicio de sus funciones, no pudiendo ser perseguidos por ellas en ningn tiempo,
ni ante autoridad alguna. Sin embargo, podan ser juzgados por las causas
civiles o criminales que en contra de ellos se intentaren durante su comisin,
tocando conocer de las mismas al Supremo Tribunal de Justicia."
3
4

5
6
7

8
9

Art. 59.
Arts. 145 y 149.
Arts. 196 y 224.
Arts. 196,224 Y 227.
Felipe Tena Ramrez, op. cit.. pp. 125-144.
Art.29.
Arts. 27, 28 Y79, Apartado Quinto.

142

EL MXICO INDEPENDIENTE

Los secretarios del Estado y del Despacho eran responsables, segn se ha


anotado, de los actos del Emperador que autorizaran, as como de las causas
criminales incoadas en su contra, de las cuales tambin conoca el citado Tribunal.'?
Las causas de suspensin y separacin de los consejeros de Estado y de los
magistrados de las Audiencias, al igual que las causas criminales de dichos
funcionarios, se encontraban sujetas a la jurisdiccin del Supremo Tribunal de
Justicia, una vez que el jefe poltico ms inmediato hubiese instruido el proceso,
tratndose de las causas apuntadas en ltimo trmino."
Finalmente, el Tribunal conoca de la residencia de todo funcionario pblico
que se encontrara sujeto a ella por disposicin de las leyes.'?

PLAN DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LA NACIN MEXICANA

Fechado en la ciudad de Mxico el 16 de mayo de 1823, este plan estaba


integrado por ocho bases constitucionales.!'
En la tercera de ellas se estableci, al igual que en la Constitucin de Apatzingn yen el Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano, la inviolabilidad de los diputados por sus opiniones. Se dispuso que corresponda al
cuerpo legislativo, o Congreso Nacional, declarar si haba lugar a la formacin
de causa en contra de los individuos del cuerpo ejecutivo, de los secretarios de
Estado y de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, as como tambin crear un tribunal compuesto por los miembros de dicho rgano legislativo,
a fin de juzgar a los diputados de los congresos provinciales en los casos que
determinara una ley que sera expedida al efecto.
El Senado, por su parte, deba juzgar -segn lo dispuesto en la octava base
constitucional- a los individuos del cuerpo ejecutivo, los diputados del legislativo, magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y secretarios de Estado en
los casos que designara una ley, cuya expedicin se prevena en el propio plan.
Por ltimo, en la sptima de las bases aludidas se estableci el Tribunal
Supremo de Justicia, integrado por siete magistrados, al que se encomend
vigilar la pronta administracin de justicia y juzgar a los jueces y magistrados
que demoraran el despacho de las causas, no las sustanciaran conforme al
derecho o las sentenciaran contra ley expresa. De esta manera se implement el
instrumento para hacer efectivo el derecho consagrado en la propia base constitucional referida, relativo a que todo individuo de la nacin mexicana estaba en
posibilidad de pedir la responsabilidad de los jueces y magistrados que incurrieren en alguno de los supuestos que antes quedaron sealados como mbito de
competencia del Tribunal Supremo de Justicia.

10
11
12

Il

Arts. 29 y 79, Apartados Segundo y Cuarto.


Art. 79, Apartados Tercero y Cuarto.
Art. 79, Apartado Sexto.
Felipe Tena Ramrez, op. cit. pp. 147-152.

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARfOS PBliCOS


LA CONSTITUCIN DE

143

1824

En los trminos de esta Constitucin, suscrita en la ciudad de Mxico el 4 de


octubre de 1824, se encontraban sujetos al juicio de responsabilidad: el presidente y vicepresidente de la Federacin, el primero, por delitos de traicin
contra la independencia nacional o la forma establecida de gobierno, y por
cohecho o soborno, as como por actos encaminados a impedir la realizacin de
las elecciones de presidente, senadores y diputados o a que stos tomaran
posesin de sus destinos, o el ejercicio por parte de las cmaras de cualquiera
de las facultades que la propia Constitucin les confera; el vicepresidente poda
ser acusado por cualesquiera delitos en que hubiese incurrido durante el tiempo de su encargo. De las acusaciones en contra de este ltimo conoca, en calidad
de Gran Jurado, la Cmara de Representantes, mientras que cualquiera de las
dos cmaras poda conocer con la calidad apuntada, sobre las acusaciones
hechas en contra del Presidente, salvo el caso en que ste o sus ministros fueran
acusados por actos en que hubiese intervenido el Senado o el Consejo de
Gobierno en razn de sus atribuciones, dado que en dicho supuesto corresponda a la Cmara de Representantes fungir de manera exclusiva como Gran
Jurado. Finalmente cabe anotar que respecto de las hiptesis referidas, el Presidente slo poda ser acusado durante el tiempo de su magistratura o un ao
despus, pero siempre ante cualquiera de las cmaras."
En segundo lugar, eran responsables los secretarios del Despacho por cualesquiera delitos cometidos durante el tiempo de sus empleos y de los actos del
Presidente que autorizaran con sus firmas contra la Constitucin, leyes generales y constituciones particulares de los Estados, correspondiendo a cualquiera de las dos cmaras conocer, en carcter de Gran Jurado, de las acusaciones
respectivas. 15
En tercer lugar, se encontraban sujetos al juicio de responsabilidad los individuos de la Corte Suprema de Justicia, quienes al igual que los secretarios del
Despacho podan ser acusados por cualquier delito en el que hubiesen incurrido
durante el tiempo de su empleo, tocando conocer indistintamente de las acusaciones correspondientes a cualquiera de las dos cmaras. 16
En cuarto trmino, los gobernadores de los Estados eran responsables por
infracciones de la Constitucin Federal, Leyes de la Unin u rdenes del presidente de la Federacin, que no fueran manifiestamente contrarias a la Constitucin y leyes generales de la Unin, as como por la publicacin de leyes y
decretos de las legislaturas de sus respectivos Estados, contrarios a la misma
Constitucin y leyes. De esta clase de acusaciones podan conocer, en calidad
de Gran Jurado, la Cmara de Diputados o la de Senadores."
En quinto lugar, los diputados y senadores (aunque inviolables debido a sus
opiniones manifestadas en el desempeo de su encargo, por las cuales jams
podan ser reconvenidos) podan ser sujetos de causas criminales, con la salve-

I
14

Arts. 38, fracciones 1 y Il; 39. 107, 108 Y 109.

15

Arts. 38, fraccin 111, y 119.

16
17

Art. 38. fraccin III.


Art. 38, fraccin IV.

144

EL MXICO INDEPENDIENTE

dad de que la acusacin deba realizarse ante la Cmara de Senadores, tratndose de los primeros, y ante la de Diputados, si se trataba de los segundos,
constituyndose cada cmara en Gran Jurado para declarar si haba o no lugar
a la formacin de causa. Si la declaracin era en sentido afirmativo, quedaba
en suspenso de su encargo el acusado, y puesto a disposicin del tribunal
competente."
En sexto lugar eran sujetos de responsabilidad todos los dems empleados
pblicos, de conformidad con lo dispuesto en los artculos 137, facultad sexta
del inciso V, y 163, al sealar, respectivamente, que la Corte Suprema de
Justicia conocer "de las infracciones de la Constitucin y leyes generales,
segn se prevenga por la ley", y "que todo funcionario pblico, sin excepcin
de clase alguna, antes de tomar posesin de su destino, deber prestar juramento de guardar esta Constitucin y la acta constitutiva".
Slo resta indicar que el tribunal competente para conocer de las responsabilidades, una vez formulada la declaracin de procedencia de la causa por la
cmara correspondiente, era la Corte Suprema de Justicia, con excepcin del
caso de los miembros de este rgano, que eran juzgados por un tribunal especial
integrado por veinticuatro individuos, cuyas caractersticas y forma de eleccin
se contemplaban en la propia Constitucin.

LEYES CONSTITUCIONALES DE

1836

Conocida tambin como la "Constitucin de las Siete Leyes", por estar dividida en siete estatutos, esta Ley Fundamental, de carcter centralista, fue suscrita
en la ciudad de Mxico el 29 de diciembre de 1836.19 En ella se consign la
responsabilidad por la comisin de delitos comunes del presidente de la Repblica, de los diputados y senadores, ministros de la Corte Suprema de Justicia Y
la Marcial, secretarios del Despacho, consejeros y gobernadores, quienes slo
podan ser acusados ante la Cmara de Diputados o ante el Senado, si el
acusado era diputado, y en los plazos fijados por la propia Constitucin;"
Hecha la acusacin por los delitos mencionados, la cmara respectiva deba
declarar si haba o no lugar a la formacin de causa, y poner al reo a disposicin de la Corte Suprema de Justicia para ser juzgado, en el caso de que la
declaracin referida fuera afirmativa. Esta ltima slo necesitaba la confirmacin de la otra cmara, en el caso de que el acusado fuera el presidente de la
Repblica, y sus efectos eran, as en los delitos oficiales como en los comunes,
suspender al acusado en el ejercicio de sus funciones y derechos de ciudadano."
Tambin se contempl en esta Constitucin la comisin de delitos oficiales
por parte del presidente de la Repblica, secretarios del Despacho, magistrados
de la Corte Suprema de Justicia y de la Marcial, consejeros, gobernadores de
Arts. 42, 43 Y44.
Felipe Tena Ramrez, op. cit. pp. 205-246.
20 Art. 47 de la Tercera Ley Constitucional.
21 Arts. 49 y 50 de la Tercera Ley Constitucional, y 12, fraccin 11, de la Quinta Ley Constitucional.
18
19

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS

145

los departamentos y de las juntas departamentales, establecindose que la acusacin deba formularse ante la Cmara de Diputados, a la cual corresponda
declarar si haba o no lugar a dicha acusacin, y nombrar a dos de sus miembros para sostener sta en el Senado, cuando su declaracin fuera afirmativa.
La instruccin del proceso fue encomendada al Senado, el cual -odos los
acusadores y defensores- deba dictar el fallo correspondiente, no pudiendo
imponer ms penas que la destitucin del cargo o empleo, o la inhabilitacin
perpetua o temporal para obtener algn otro; sin embargo, si el Senado consideraba que el funcionario era acreedor a mayores penas, estaba obligado a
pasar el proceso al tribunal respectivo para que obrara segn las leyes."
El fuero constitucional establecido en favor de los funcionarios que se han
indicado, que se traduca en la no procesabilidad de los mismos ante las autoridades judiciales ordinarias sin la previa declaracin de la cmara respectiva de
haber lugar a la formacin de causa, en tratndose de delitos comunes, se
consagr tambin para los miembros del Supremo Poder Conservador, con la
modalidad de que la acusacin deba hacerse ante el Congreso General, reunidas las dos cmaras, al cual corresponda calificar si haba lugar a la formacin
de causa, y seguir sta de existir razn para ello.
La Corte Suprema de Justicia tambin conoca de las causas criminales y
negocios civiles promovidos en contra de estos funcionarios."
El fuero como inmunidad absoluta, es decir, como privilegio o prerrogativa
que entraa irresponsabilidad jurdica, fue consignado en la citada Ley Fundamental, en relacin con los diputados y senadores, al sealar el artculo 55 de
la Tercera Ley, que stos "sern inviolables por las opiniones manifestadas en el
ejercicio de sus encargos, y en ningn tiempo y por ninguna autoridad podrn
ser reconvenidos ni molestados por ellas"; as como respecto de los miembros
del Supremo Poder Conservador en los trminos del artculo 17 de la Segunda
Ley, que estableca que dicho poder no era responsable de sus operaciones ms
que ante Dios y ante la opinin pblica, y que sus individuos en ningn caso
podan ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones.
Los requisitos establecidos para determinar la responsabilidad de los funcionarios sealados en los artculos 47 y 48 de la Tercera Ley, y a los que se ha
hecho referencia anteriormente, encuentran su complemento en diversas disposiciones de esta Constitucin. As, se preceptu en el artculo 15 de la Cuarta
Ley que eran prerrogativas del presidente de la Repblica: no poder ser acusado
criminalmente, durante su presidencia y un ao despus, por ninguna clase de
delitos cometidos antes, o mientras funga como Presidente, sino en los trminos que prescriban los artculos 47 y 48 de la Tercera Ley Constitucional
(fraccin 111); asimismo, no poda ser acusado criminalmente por delitos polticos cometidos antes o en la poca de su presidencia, despus de pasado un ao
de haber terminado sta (fraccin IV), y que no poda ser procesado, sino
previa declaracin de ambas cmaras prevenida en el artculo 49, prrafo ltimo de la Tercera Ley Constitucional.
22
2)

Art. 48 de la Tercera Ley Constitucional.


Art. 18 de la Segunda Ley Constitucional, Y 12, fraccin 1, de la Quinta Ley Constitucional.

146

EL MXICO INDEPENDIENTE

Respecto a los consejeros, que en nmero de trece integraban el Consejo de


Gobierno, se estableci que slo eran responsables por los dictmenes que
dieran contra ley expresa, singularmente si era constitucional, o por cohecho o
soborno, y que la responsabilidad no se les podra exigir sino en el modo y
trminos fijados en la Tercera Ley Constitucional."
La responsabilidad de cada ministro comprenda, al tenor de lo dispuesto en
el artculo 23 de la Cuarta Ley Constitucional, la falta de cumplimiento a las
leyes que deban tenerlo por su ministerio, y los actos del Presidente que autorizaran con su firma y fueran contrarios a las leyes, de manera especial a las
constitucionales, en la inteligencia de que dicha responsabilidad no se les poda
hacer efectiva sino en el modo y trminos previstos en la Tercera Ley Constitucional.
Anloga disposicin se advierte en el artculo 9 de la Quinta Ley Constitucional, que sealaba que los miembros de la Corte Suprema de Justicia no
podan ser juzgados en sus negocios civiles yen sus causas criminales, sino de la
manera y por el tribunal establecido en la Segunda y Tercera Leyes Constitucionales.
Finalmente, cabe destacar que dicha Constitucin conceda accin popular
contra los magistrados y jueces que cometieran prevaricacin, por cohecho,
soborno o baratera," y que consideraba responsable a todo funcionario pblico por infracciones a las leyes constitucionales que cometiera o no impidiera."
PROYECTO DE REFORMA A LAS LEYES CONSTITUCIONALES DE

1836

Fechado en la ciudad de Mxico el 30 de junio de 1840, el Proyecto contena las


siguientes disposiciones sobre la responsabilidad de los funcionarios pblicos:
el presidente de la Repblica no poda ser procesado criminalmente, durante su
periodo presidencial y un ao despus, por ningn delito cometido con anterioridad o mientras fungiera en su encargo, sin previa declaracin del Congreso de
haber lugar a la formacin de causa, tocando a la Corte Suprema de Justicia
conocer todas las instancias tanto de este tipo de causas como de las civiles, con
excepcin de las que -por disponerlo as expresamente la Constitucin- se
encontraban sujetas al conocimiento del Jurado de Sentencia."
Tambin era prerrogativa del presidente de la Repblica no poder ser procesado criminalmente por delitos oficiales -despus de terminado el tiempo de
su gestin gubernativa, ni dentro de l, siempre que mediara la firma de uno de
sus ministros- salvo que se tratara de traicin a la independencia nacional o
forma establecida de gobierno; actos encaminados manifiestamente a trastornar el orden pblico, o obstaculizar las elecciones de presidente, diputados o
senadores, a que stos tomaran posesin de sus cargos, o a impedir a las
cmaras el ejercicio de cualquiera de sus atribuciones."
24
25

26
27

28

Arts. 21 y 26 de la Cuarta Ley Constitucional.


Art. 36 de la Quinta Ley Constitucional.
Art. 60 de la Sptima Ley Constitucional.
Art. 92, fraccin V, y 116, fraccin 1'.
Art, 92, fraccin VI.

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS

147

En relacin con los diputados y senadores se dispuso, como se hizo tambin


en las Constituciones que le precedieron, que los mismos eran inviolables por
las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus encargos, y que en ningn
tiempo y por ninguna autoridad podan ser reconvenidos ni molestados por
ellas." Asimismo, se estableci que no podan ser juzgados civil ni criminalmente, desde el da de su eleccin hasta dos meses despus de concluido su
cargo, sino por la Corte Suprema de Justicia, requirindose en el segundo caso,
la declaracin previa de haber lugar a la formacin de causa."
Respecto a los secretarios del Despacho, consejeros, ministros de la Corte
Suprema de Justicia y de la Marcial, contadores mayores de Hacienda y gobernadores de los departamentos, se previno que para ser juzgados por la comisin
de delitos comunes era necesario que cualquiera de las cmaras, erigida en
Gran Jurado, declarara si haba o no lugar a la formacin de causa, precisndose que era competencia exclusiva de la Cmara de Diputados fungir como
Gran Jurado para conocer los expedientes que se instruyeran sobre delitos
comunes de los funcionarios antes citados, as como de los vocales de las Juntas
Departamentales y ministros del Tribunal cuya funcin era juzgar a los de la
Corte Suprema, a fin de declarar si haba o no lugar a que se formara el Jurado
de Sentencia."
Tocaba a la Cmara de Senadores exclusivamente erigirse en este ltimo, con
la finalidad de absolver o condenar, a la pena de destitucin de encargo o
empleo, y tambin de inhabilitacin temporal o perpetua para obtener otro
alguno, a los funcionarios referidos anteriormente, sin perjuicio de que si alguno de ellos era acreedor a mayores penas, dicha cmara pasase el proceso al
tribunal respectivo para ser juzgado. Corresponda igualmente a la Cmara de
Senadores erigirse en Gran Jurado para conocer de las causas incoadas a los
diputados por delitos comunes, y declarar si haba o no lugar a la formacin de
causa, teniendo como efecto la declaracin afirmativa de existir esta ltima o de
haber lugar a la formacin del Jurado de Sentencia, la suspensin del acusado
en el ejercicio de los derechos de ciudadano y de cualquier encargo o empleo
que obtuviera."
La responsabilidad de los consejeros que integraban el Consejo de Gobierno
estaba circunscrita a los dictmenes que dieran contra la ley expresa, sobre todo
si era constitucional, y al cohecho y soborno, acorde a lo previsto por el artculo
100,el que tambin estableca que en los supuestos de responsabilidad aludidos
-como en los de comisin de un delito comn- tales consejeros no podan ser
procesados sin la previa declaracin del Gran Jurado, de haber lugar a la
formacin de causa, o a la formacin del Jurado de Sentencia. De existir
declaracin en el sentido apuntado en primer trmino, conoca en todas las
instancias de la causa respectiva la Corte Suprema de Justicia, segn lo dispuesto en la fraccin 1" del artculo 116.
Los ministros, por su parte, eran responsables del cumplimiento de las leyes y
Art. 70, prrafo 10.
Arts. 70, prrafo 2, y 116, fraccin la.
n Arts. 66, fraccin V, y 67, fraccin IV.
12 Arts. 68, fracciones IV y V, Y69.

29
lO

148

EL MXICO INDEPENDIENTE

decretos de su ministerio, y de todos los actos que autorizaran con su firma


(responsabilidad que slo poda hacerse efectiva, ya se tratara de delitos oficiales o comunes, previa la declaracin correspondiente del Gran. Jurado). Si la
declaracin era en el sentido de que haba lugar a la formacin de causa,
corresponda conocer de sta a la Corte Suprema de Justicia."
Contbanse tambin entre las atribuciones de este tribunal la de conocer en
todas las instancias de las causas de responsabilidad de los ministros fiscales de
los Tribunales Superiores de los departamentos y asesores de los que fueran
legos, y en el mismo grado de las causas civiles y criminales comunes de los
gobernadores, vocales de las juntas departamentales, ministros y fiscales de los
Tribunales Superiores de los departamentos y asesores titulados de los que
fueran legos, en el entendido de que toda sentencia pronunciada contra ley
expresa, o que faltara a los trmites y formalidades esenciales que arreglaban el
proceso, era nula y de ningn valor, y haca personalmente responsables a los
ministros y jueces que la hubiesen emitido."
Con referencia a los miembros de la Corte Suprema de Justicia, se seal
que los mismos no podan ser juzgados en sus causas civiles y criminales comunes sino por un tribunal especial, compuesto de letrados residentes en la
capital, que deba preceder en el segundo caso -o sea, en las causas criminales
comunes- la declaracin de haber lugar a la formacin de causa. Se dispuso
que nicamente el Jurado de Sentencia poda juzgarlos por sus delitos oficiales,
y previa la declaracin de haber lugar a que ste se formara."
Dos disposiciones coronan el sistema de responsabilidades brevemente descrito, consistentes, una en consignar la obligacin de todo funcionario pblico
-al tomar posesin de su destino- de jurar guardar y hacer guardar la Constitucin y las leyes, con la consiguiente responsabilidad por las infracciones que
en lo sucesivo cometiera o no impidiera, y la otra en consagrar la sujecin de
todo funcionario pblico al juicio de residencia, en los casos y del modo que
prescriban las leyes."
PRIMER PROYECTO DE CONSTITUCIN POLTICA
3
DE LA REPBLICA MEXICANA ?

Firmadas el 28 de septiembre de 1841, las Bases de Tacubaya disponan, entre


otras cosas, la convocatoria a nuevo congreso, "el que facultado ampliamente
se encargar de constituir la nacin, segn mejor le convenga". De acuerdo con
esta prevencin, la convocatoria para el Constituyente se public ellO de
diciembre del ao antes indicado, en tanto que las elecciones se llevaron a cabo
el 10 de abril de 1842, habiendo triunfado el partido liberal. El 10 de junio
de ese mismo ao se efectu la sesin de apertura, se form la Comisin de
Constitucin, y el 25 de agosto del propio ao se firm dicho proyecto.
II

l4

35
36
l7

Arts. 104 y 116, fraccin la.


Arts. 110 y 116, fracciones 4a y 8".
Arts. 117, fracciones I y 11,Y 118.
Arts. 159 y 160.
Felipe Tena Ramirez, op. cit., pp. 340-387.

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS

149

En ste, en relacin con el presidente de la Repblica, se consignaron prerrogativas en materia de responsabilidad por delitos comunes y oficiales, semejantes a las previstas en el Proyecto de Reformas de 1840, esto es, slo poda ser
juzgado civil o criminalmente durante su presidencia, y un ao despus, por la
Suprema Corte de Justicia, y previa declaracin del Gran Jurado constituido
por las dos cmaras, de haber lugar a la formacin de causa. Por delitos
oficiales no poda ser procesado criminalmente, cuando el hecho base de la
acusacin haba sido autorizado con la firma de uno de sus ministros, excepto
en los casos expresamente sealados por este Primer Proyecto de Constitucin."
Respecto a los diputados y senadores, se estableci su inviolabilidad por las
opiniones y votos vertidos en el desempeo de sus encargos; se dispuso tambin
que no podan ser juzgados civil ni criminalmente por ninguna especie de delito, desde el da de su eleccin hasta dos meses despus de terminado su
encargo, sino por la Corte Suprema de Justicia, requirindose para este efecto
la declaracin de haber lugar a la formacin de causa por parte de la Cmara de
Senadores o la de Diputados, segn se tratara de los miembros de aqulla o
sta, respectivamente."
La declaracin de haber lugar a la formacin de causa por parte de la
Cmara de Diputados, erigida en Gran Jurado, era necesaria igualmente en las
causas sobre delitos comunes y oficiales de los secretarios del Despacho, senadores, ministros de la Corte Suprema de Justicia y de la Marcial y contadores
de Hacienda; as como en las de delitos oficiales de los ministros y enviados
diplomticos, gobernadores de los departamentos y ministros del tribunal especial encargado de juzgar a los miembros de la Corte Suprema de Justicia."
Formulada la declaracin aludida, ya por la Cmara de Diputados, ya por el
Congreso, era competencia de la Corte Suprema de Justicia conocer en todas
las instancias de las causas criminales que se promovieran contra los funcionarios pblicos, para cuyo proceso deba preceder necesariamente dicha declaracin; los ministros de la Corte Suprema de Justicia y de la Marcial, en cambio,
eran juzgados y sentenciados por un tribunal especial, cuya integracin estaba
encomendada a la Cmara de Diputados."
Por ltimo, merecen consignarse las disposiciones sobre responsabilidad de
los secretarios del Despacho por los actos del Presidente que autorizaran con
sus firmas contra la Constitucin, las leyes generales y las constituciones y
estatutos de los departamentos; la relativa al otorgamiento de la accin popular
contra los funcionarios prevaricadores por cohecho, soborno o baratera; y, por
ltimo, las referentes a la responsabilidad de todo funcionario pblico por las
lllfracciones que cometiera contra la Constitucin y las leyes, o que no impidiera, as como a su obligacin de sujetarse al juicio de residencia en los casos y
trminos que ordenaran las leyes. A este respecto, debe observarse que se
facult al Congreso para dictar las que fueran conducentes en orden a hacer
Arts. 86, fraccin 1; 97, fracciones 1 y Il, y 112, fraccin I.
Arts. 84, fraccin IV; 85, fraccin 1I; 89, fracciones I yn.
40 Art. 84, fraccin IV.
" Arts. 84, fraccin V, y 112, fraccin l.
38
39

EL MXICO INDEPENDIENTE

150

efectiva la responsabilidad de los que infringieran la Constitucin o las leyes


generales."
VOTO PARTICULAR DE LA MINORA DE LA LEGISLATURA
43
CONSTITUYENTE DE 1842

Este voto fue formulado por Juan Jos Espinosa de los Monteros, Mariano
Otero y Octavio Muoz Ledo, integrantes de la Comisin de Constitucin, el 26
de agosto del afio indicado. En l est tambin consignada la responsabilidad
de los funcionarios pblicos y la forma de hacerla efectiva. As, respecto del
presidente de la Repblica, se previno que para poder ser procesado por delitos
comunes u oficiales -desde el da de su nombramiento hasta un afio despus de
haber cesado en sus funciones- deba preceder necesariamente la declaracin
de la Cmara de Diputados, erigida en Gran Jurado, de haber lugar a la
formacin de causa. Formulada dicha declaracin, si el delito era comn,
tocaba conocer de la causa a la Suprema Corte de Justicia, y si el delito era
oficial, corresponda a la Cmara de Senadores erigirse en Gran Jurado para declarar si dicho funcionario era o no culpable del delito por el que hubiere sido
declarado con lugar a la formacin de causa, siendo este momento cuando
intervena la Suprema Corte para aplicar la pena correspondiente. La responsabilidad por este tipo de delitos (oficiales) solamente se configuraba en los
casos expresamente sealados en el voto en cuestin, pues la firma de los
ministros en los dems actos los haca responsables de ellos, cuando infringieran la Constitucin y las leyes generales de la nacin y atentaran contra las
Constituciones y-leyes particulares de los Estados."
La declaratoria de la Cmara de Diputados indicada anteriormente era requerida, asimismo, en las causas instruidas contra los miembros de la Cmara
de Senadores, secretarios del Despacho, ministros de la Suprema Corte y gobernadores de los Estados, por haber infringido estos ltimos la Constitucin y
las leyes generales; sobre las causas criminales de los funcionarios mencionados, conoca la Suprema Corte, excepcin hecha de las de sus propios miembros; en las de delitos oficiales de los ministros y gobernadores de los Estados,
dicho tribunal se limitaba a aplicar la pena correspondiente, una vez que la
Cmara de Senadores, erigida en Gran Jurado, declaraba si eran o no culpables
de los delitos imputados."
Por ltimo, es de sealarse una disposicin que -al igual que en todos los
cdigos fundamentales referidos- se contempl en el voto particular analizado: la relativa a la inviolabilidad de los senadores y diputados por las opiniones
y votos que emitieran en el ejercicio de su encargo."

4S

Felipe Tena Ramrez, op. cit. pp. 340-370.


Ibidem, pp. 340-370.
Arts. 38, 39, 58, fracciones I y 11;63 Y73, fraccin IV, inciso 3.
Arts. 37, 38, 39, 66, 70 Y73, fraccin IV, inciso 3.

46

Art.34.

42

43
44

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS


SEGUNDO PROYECTO DE CONSTITUCIN POLTICA DE

!51

184247

Fechado en la ciudad de Mxico el 2 de noviembre del ao mencionado, este


Segundo Proyecto contena las siguientes disposiciones en materia de responsabilidad de los funcionarios pblicos:
Aun cuando en el artculo 81, que se refiere a las prerrogativas del presidente
de la Repblica, no estaba incluida la de declaracin previa del Gran Jurado
-ya que slo se indicaba que no poda ser juzgado civil o criminalmente
durante su gestin presidencial, ni un ao despus, sino por la Suprema Corte
de Justicia, y que no poda ser procesado criminalmente por delitos oficiales,
cuando el hecho por el cual se le acusase hubiera sido autorizado con la firma
del ministro respectivo, salvo en los casos taxativamente expresados en el proyecto -dicha declaracin se encontraba prevista en el artculo 74, conforme al
cual era competencia exclusiva de la Cmara de Diputados erigirse en Gran
Jurado para declarar si haba o no lugar a la formacin de causas en las que se
instruyeran sobre delitos comunes y oficiales del presidente de la Repblica,
entre otros; adems, tratndose de los delitos oficiales de este ltimo, era necesario que la Cmara de Senadores, erigida en Gran Jurado de hecho, declarara
si era o no culpable de aquellos por los que hubiese sido declarado con lugar a
formacin de causa."
La declaracin aludida de la Cmara de Senadores se requera igualmente en
los casos de delitos oficiales de los secretarios del Despacho y de los gobernadores de los departamentos, mientras que la de la Cmara de Diputados era
exigida en las causas por delitos comunes y oficiales de los secretarios del
Despacho, ministros de la Suprema Corte de Justicia y de la Marcial y contadores mayores de Hacienda; y en las de delitos oficiales de los ministros y
enviados diplomticos, gobernadores de los departamentos por infraccin de la
Constitucin o ley generales y ministros del tribunal encargados de juzgar a
los miembros miembros de la Corte de Justicia."
Formulada la declaracin de haber lugar a formacin de causa, tocaba conocer de las criminales a la Corte Suprema de Justicia, la cual deba limitarse a
imponer la pena en los casos en que el Senado se erigiera en Gran Jurado de
hecho. Los individuos de este tribunal, en cambio, deban ser juzgados sobre
sus delitos oficiales y comunes por un tribunal especial. 50
Se consagr, asimismo, la inviolabilidad de los diputados y senadores por las
opiniones y votos que emitieran y publicaran en el desempeo de su encargo; la
accin popular contra los funcionarios pblicos prevaricadores por cohecho,
soborno baratera, e infractores de la Constitucin y, por ltimo, la responsabilidad de todo funcionario pblico sobre sus faltas a la propia Constitucin
Con la consiguiente sujecin a la residencia y visita en los casos y trminos que
dispusieran las leyes."

'7 Felipe Tena Ramrez, op. cit. pp. 370-402.


'8 Art. 76.
Arts. 74,76 Y 87.
50 Arts. 93 Y94, fraccin I.
51

Arts, 42, 119 Y 138.

152

EL MXICO INDEPENDIENTE
BASES ORGNICAS DE LA REPBLICA MEXICANA 52

Acordadas por la Honorable Junta Legislativa -establecida conforme a los


decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842-, sancionadas por el Supremo Gobierno Provisional con arreglo a los mismos decretos el da 12 de junio de 1843
y publicadas por Bando Nacional el14 del mismo mes y ao, las Bases Orgnicas indicadas se ocuparon tambin de la responsabilidad de los funcionarios
pblicos.
A diferencia de las Constituciones que las precedieron, establecieron que el
presidente de la Repblica slo poda ser acusado y procesado criminalmente
durante su periodo presidencial y un ao despus, por delitos de traicin contra
la independencia nacional y forma de gobierno prevista en las propias Bases,
agregando que por delitos comunes nicamente poda ser acusado despus de
transcurrido un ao de haber cesado en sus funciones. Expresado en otros trminos, el titular del Poder Ejecutivo solamente poda ser acusado y procesado,
durante el lapso referido, por delitos oficiales, de los cuales deba juzgar la
Corte Suprema de Justicia, previa la declaracin de las dos cmaras erigidas en
jurado, de haber lugar a la formacin de causa."
Dicha declaracin se requera igualmente, aunque poda provenir de cualquiera de las cmaras, en calidad de Gran Jurado, en las acusaciones por
delitos oficiales o comunes de los secretarios del Despacho, ministros de la
Corte Suprema de Justicia y Marcial, consejeros de Gobierno y gobernadores
de Departamento. Tratndose de los diputados y senadores, cada una de las
cmaras deba conocer de las acusaciones que se hicieren contra sus respectivos
miembros, para efecto de formular la declaracin aludida. Era necesaria, por
ltimo, la declaracin en comento, pero por parte de las dos cmaras formando
jurado, en las acusaciones que se hicieran contra todo el Ministerio, o contra
toda la Corte Suprema de Justicia o la Marcial. 54
Con referencia a los diputados y senadores, se mantuvo su inviolabilidad por
las opiniones y votos emitidos en el desempeo de sus funciones; no hubo
variacin en lo tocante a los secretarios del Despacho, al sealarse que eran
responsables de los actos del presidente de la Repblica que autorizaran con sus
firmas contra la Constitucin y las leyes, agregndose nicamente que eran
responsables de las resoluciones que se tomaren en junta de ministros, los que
las acordaren; subsisti la accin popular en contra de cualquier funcionario
pblico que cometiera prevaricacin por cohecho, soborno o baratera, y prevaleci la Corte Suprema de Justicia como tribunal competente para conocer de
las causas criminales incoadas contra los funcionarios pblicos, a quienes el
Congreso o las cmaras declararan con lugar a la formacin de causa, y de las
civiles de los mismos. 55

l2
lJ

le
II

Felipe Tena Ramrez, op. cit., pp. 405-436.


Arts. 78 y 90.
Arts. 74, 76, 77 Y78.
Arts. 73, lOO, 102, 118, fraccin 1, y 197.

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS

153

VOTO PARTICULAR DE MARIANO OTERO AL ACTA


CONSTITUTIVA y DE REFORMAS DE 184756

El autor de este voto (suscrito en la ciudad de Mxico el5 de abril de 1847) form
parte de la Comisin de Constitucin que design, en sus funciones de Constituyente, al Congreso que abri sus sesiones el 6 de diciembre de 1846. Mariano
Otero fue el nico miembro disidente de la Comisin que propona se declararara como nica Constitucin legtima del pas la de 1824, "mientras no se
publiquen todas las reformas que determine hacerle el presente Congreso",
y propugnaba que adems del Acta Constitutiva y de la Constitucin de 1824se
observara lo que llam el Acta de Reformas.
En tres artculos se encontraban contenidas las reformas propuestas por
Mariano Otero en materia de responsabilidad, punto vital en expresin textual
de su autor.
De conformidad con el artculo 8 del Proyecto, corresponda exclusivamente
a la Cmara de Diputados erigirse en Gran Jurado para declarar, a simple
mayora de votos, si haba o no lugar a formacin de causa contra los altos
funcionarios a quienes la Constitucin o las leyes concedan dicho fuero. Las
reformas consistieron en atribuir en forma exclusiva a la cmara antes citada, y
no a cualquiera de ellas como en la Constitucin de 1824, la facultad de declarar si haba o no lugar a la formacin de causa; y en que para formular tal
declaracin bastaba la simple mayora de votos.
Formulada la declaracin en sentido afirmativo, tocaba al Senado erigirse en
Jurado de Sentencia en los casos de delitos polticos ("de oficio" segn el texto
del Proyecto) y declarar, mediante el voto de las tres quintas partes de los
individuos presentes, si el acusado era o no culpable, correspondiendo la imposicin de la pena a la Suprema Corte, misma que conoca directamente de las
causas instruidas por delitos comunes, una vez declarado que haba lugar a la
formacin de causa." Las reformas radicaron en privar a la Suprema Corte de
la atribucin para juzgar a los funcionarios mencionados por delitos oficiales,
dejndole nicamente la imposicin de la pena, y asignar dicha competencia a
la Cmara de Senadores, as como en exigir solamente para la declaracin de
esta ltima el voto de las tres quintas partes de sus miembros presentes.
Finalmente, el artculo 12 del Proyecto consagraba, por una parte, la inviolabilidad del presidente de la Repblica, siempre que obrase por conducto de un
ministro, esto es, cuando sus actos estuviesen autorizados por la firma del
ministro responsable, y por otra, la responsabilidad de dichos secretarios por
todas las infracciones que cometieran por actos de comisin o de simple omisin.
ACTA CONSTITUTIVA y DE REFORMAS DE

184758

En la sesin del da 16 de abril de 1847 el Congreso rechaz el dictamen de la


mayora, cuyo sentido ya se ha expuesto, yen la del da 22 de ese mismo mes y
\6

57

58

Felipe Tena Ramrez, op. cit.. pp. 443-472.


Art.90.
Felipe Tena Ramrez, op. cit. pp. 472-477.

154

EL MXICO INDEPENDIENTE

ao comenz la discusin del voto particular de Mariano Otero. Con algunas


modificaciones y adiciones, el acta de que se trata fue sancionada por el Congreso Extraordinario Constituyente el 18 de mayo de 1847, y jurada y promulgada el 21 del propio mes y ao.
En la materia de que se trata, se conservaron las disposiciones contenidas en
el Proyecto de Mariano Otero, cambindose nicamente el orden en el articulado y separando en dos preceptos lo que estaba en uno. En virtud de los cambios
aludidos, los artculos 8 y 9 del Proyecto pasaron al Acta Constitutiva como
los nmeros 12 y 13, respectivamente, en tanto que el 12 del propio Proyecto
qued plasmado en los artculos 16 y 17 del acta mencionada.
LEY PENAL PARA LOS EMPLEADOS DE HACIENDA 59

Expedida el 28 de junio de 1853 por Antonio Lpez de Santa Anna, entonces


presidente de la Repblica Mexicana, esta ley tipific los crmenes, delitos y
faltas de los empleados de Hacienda, que enumeraba en su artculo primero.
As, entre otros, indicaba que eran considerados crmenes de los empleados
mencionados: la sustraccin fraudulenta de caudales pblicos, hecha con nimo de aplicarlos a usos particulares; todo convenio o acto que tuviera por
objeto defraudar al erario, ya porque los empleados recibieran por esto algn
don, ddiva o regalo, ya porque tuvieran un inters pecuniario en el mismo
fraude, o bien porque esperaran obtener de l cualquiera otra utilidad; y la
ocultacin o inversin en usos propios de caudales del erario, hecha por aquellos a quienes se hubieran entregado para algn uso pblico."
Respecto a los delitos, contemplados en siete fracciones, pueden citarse los
siguientes: resistencia u oposicin de los empleados de Hacienda al cumplimiento de las rdenes del ramo que emanaren de sus superiores; desidia o
abandono habitual de aqullos en el desempeo de sus empleos, encargos o
comisiones y toda extorsin o vejacin que se cometiera sobre los particulares
contribuyentes o deudores del erario nacional."
Contemplbanse en artculos por separado siete clases de faltas graves e igual
nmero de leves, encontrndose entre las primeras: demora de cualquier acto u
operacin que ocasionara prdidas al erario nacional o a los particulares; falta
frecuente de asistencia en los das y horas en que los empleados de Hacienda
deban concurrir a sus oficinas, y falta habitual de atencin, cuidado y limpieza
en la contabilidad, libros y expedicin de documentos. Eran consideradas faltas
leves: faltas no frecuentes de los empleados de Hacienda a sus oficinas respectivas; desidia en actos determinados, relativos al servicio de sus empleos, y faltas
de cortesa y atencin para con las personas que por sus negocios tenan que
concurrir a las oficinas, as como los engaos y mentiras para molestarlas/"
Con referencia a las penas, stas consistan en muerte o privacin de la
59
60
61

62

Manuel Dubln y Jos Mara Lozano, op. cit., tomo VI, pp. 568-572.
Art. 2, fracciones I, In y V.
Art. 3, fracciones Il, Il l y VI.
Arts. 4, fracciones I, n y' IIl, Y5, fracciones I, Il YVI.

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS Pl;HLJCOS

15,')

libertad, tratndose de crmenes, en esta ltima -por regla general-- SI se


trataba de delitos, aunque deba imponerse la pena de muerte cuando se probara que haba existido defraudacin de los caudales pblicos; descuentos de
sueldos, prdida de empleo y multas, tratndose de faltas graves, y multas que
no deban exceder del salario de un da por la comisin de faltas leves. Cabe
agregar que la imposicin de las penas corporales deba realizarse sin perjuicio
de hacer efectiva la responsabilidad pecuniaria en que los citados empleados
hubieran incurrido, y que la pena de prisin llevaba siempre anexa la prdida
del empleo e inhabilitacin perpetua para obtener cualquier otro en la Administracin Pblica."
ESTATUTO ORGNICO PROVISIONAL DE LA REPBLICA MEXICANA 64

Este documento fue expedido por el presidente Ignacio Comonfort el 15 de


mayo de 1856, como anticipo de la Constitucin que haba ofrecido, juntamente con una ley de garantas individuales, en el programa administrativo de 22 ele
diciembre de 1855, que public a raz de haber ocupado la presidencia. Dicho
estatuto estuvo tericamente vigente hasta la promulgacin de la Constitucin
de 1857, ya que no obstante que en el seno mismo del Congreso se pidi su
desaprobacin, y se nombr a una comisin encargada de revisarlo, sta nunca
formul dictamen alguno.
Las disposiciones relativas a responsabilidad de los funcionarios pblicos
estaban contenidas en sus artculos 85, 92, 98, fraccin IV, incisos 1, II Y IJI. Y
123. En el primero de los preceptos citados se consignaron como prerrogativas
del presidente de la Repblica la de no poder ser acusado ni procesado criminalmente durante su presidencia y un ao despus sino por delitos de traicin
contra la independencia nacional y forma de gobierno, y la de no poder ser
acusado por delitos comunes sino hasta pasado un ao de haber cesado en sus
funciones.
En el segundo de los numerales precisados se estableci la responsabilidad
de los secretarios del Despacho por los actos del Presidente que autorizaran con
sus firmas, contra el Plan de Ayutla, reformado en Acapulco, as como el
requisito de la declaracin previa de haber lugar a la formacin de causa por
parte del Consejo de Gobierno, a efecto de poder ser juzgados por la Suprema
Corte de Justicia.
El artculo 98 seal como atribuciones de la Suprema Corte, entre otras, las
de conocer de las causas que se instruyeran contra el presidente de la Repblica,
gobernadores de los Estados y secretarios del Despacho, en los supuestos previstos por los artculos 85, 92 Y 123, respectivamente. Los gobernadores de los
Estados y del Distrito, y los jefes polticos de los Territorios, deban ser juzgados por sus delitos oficiales y comunes, segn lo dispona el ltimo de los
artculos mencionados, por la Suprema Corte de Justicia, previa autorizacin
del Gobierno Supremo.
63

'4

Arts. 6' a 22.


Felipe Tena Ramrez, op. cit. pp. 499-517.

156

EL MXICO INDEPENDIENTE
COMUNICACIN DE JOS MARA LAFRAGUA A LOS GOBIERNOS
DE LOS ESTADOS CON LA QUE LES REMITE EL ESTATUTO ORGNICO
PROVISIONAL DE LA REPBLICA MEXICANA 65

Suscrita en la ciudad de Mxico el 20 de mayo de 1856, la Comunicacin tuvo


por objeto -como expresamente sealaba- explicar algunos de los conceptos
del Estatuto Orgnico Provisional, y fundar la necesidad o la conveniencia de
otros."
En lo relativo al tema en desarrollo, se indicaba que si bien e! Plan de Ayutla
nada haba dicho sobre la responsabilidad de los ministros (secretarios del
Despacho), tal omisin haba sido subsanada por los individuos que formaban
e! gabinete, disponiendo al respecto que los juicios de responsabilidad que
contra aqullos se siguieran fueran decididos por la Suprema Corte de Justicia,
previa declaracin del Consejo de Gobierno. La razn de que ste, y no otro
tribunal, conociera en dichos casos, se haca consistir en que se trataba de faltas
oficiales, en tanto que e! requisito de la declaracin previa del Consejo obedeca
a que "el Gobierno ha querido encontrar un precedente fundado en la Ley de
23 de noviembre, que exige esa misma solemnidad cuando se trata de juzgar a
los Magistrados de la Suprema Corte". Por ltimo, se sealaba que respecto
de los delitos comunes, los ministros seran juzgados por los tribunales ordinarios."
DICTAMEN y PROYECTO DE CONSTITUCIN POLlTICA
68
DE LA REPBLICA MEXICANA

Dados los alcances de este estudio, se omitirn Ias diversas razones que llevaron
a la Comisin de Constituyentes a proponer e! juicio poltico en nuestro rgimen de gobierno, y exclusivamente se har una breve referencia de las mismas.
No reducido a los delitos polticos, sino comprendiendo tambin cualesquiera otros que fueran cometidos en el ejercicio de las funciones oficiales, la
ventaja del juicio poltico consista -en opinin de los miembros de la Comisin Constituyente- en que su sentencia deba limitarse a retirar del poder, o
de las funciones de su encargo, al funcionario acusado, dejndolo en la condicin de individuo particular, y sometindolo a los tribunales ordinarios para el
castigo de los delitos comunes en que hubiese incurrido; o bien para la indemnizacin de los perjuicios que hubiere ocasionado, sentencia que, por otra parte,
no infamaba, no causaba un dao irreparable, sino que tena como nica
consecuencia la destitucin o la inhabilitacin para ejercer otro cargo, es decir,
un perjuicio o dao del orden poltico."
En congruencia con lo anterior, el artculo 106 de! Proyecto prevena, para la
substanciacin del juicio politico, la existencia de un Jurado de Acusacin y
65
66
67
68

69

Ibidem, pp. 517-525.


Decimosexto prrafo.
Felipe Tena Ramrez, op. cit. pp. 525-573.
Ibidem, pp. 525-573.
Sexagesimonoveno prrafo.

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS

157

otro de Sentencia, integrado el primero por un individuo de cada Estado -cuya


nominacin corresponda a las legislaturas respectivas-, y constituido el segundo por el Congreso de la Unin (artculo 108). Las quejas que contra los
funcionarios pblicos se presentaran al Jurado de Acusacin deban ser por
actos cometidos en el ejercicio de sus funciones, segn disposicin contenida en
el artculo 107 del Proyecto; una vez formulada la declaracin de haber lugar a
la acusacin, conoca de esta ltima el Congreso de la Unin, como Jurado de
Sentencia, el cual deba limitarse en su fallo a absolver o destituir al acusado.'?
En concordancia con el dictamen, el Proyecto prescriba que en todo caso el
funcionario condenado quedaba sujeto a ser acusado y juzgado conforme a las
leyes por los tribunales ordinarios."
Todas las disposiciones anteriores se encontraban contenidas en un ttulo
especial, el quinto, cuyo primer artculo preceptuaba que estaban sujetos al
juicio de referencia por cualquier falta o abuso cometido en el ejercicio de su
encargo: los secretarios del Despacho, los individuos de la Suprema Corte de
Justicia, los jueces de circuito y distrito, y dems funcionarios pblicos de la
Federacin, de nombramiento popular. De conformidad con el numeral en
cita, el presidente de la Repblica quedaba sujeto al mismo juicio por los
propios delitos, y por otros graves del orden comn.

CONSTITUCIN POLTICA DE LA REPBLICA MEXICANA


DE 185772

En el Ttulo IV, denominado de la Responsabilidad de los Funcionarios Pblicos, se estableci la relativa a los diputados al Congreso de la Unin, los
individuos de la Suprema Corte de Justicia y los secretarios del Despacho por
los delitos comunes que cometieran durante el tiempo de su encargo, y las faltas
u omisiones en que incurrieran en el ejercicio de ese mismo encargo (delitos
oficiales). Eran igualmente responsables los gobernadores de los Estados y el
presidente de la Repblica, los primeros por violaciones a la Constitucin y
leyes federales, y el ltimo exclusivamente por delitos de traicin a la patria,
violacin expresa de la Constitucin, ataques a la libertad electoral y delitos
graves del orden comn."
Conviene precisar en este punto la connotacin de "delitos comunes"
que utilizan nuestras Constituciones y las leyes orgnicas respectivas, dado que
-atendiendo a la divisin que se hace en nuestro sistema jurdico de delitos del
orden comn y de orden federal, ya la redaccin del precepto constitucional
precitado- pareciera que los altos funcionarios no eran responsables de los
delitos federales. La doctrina coincide en sealar que los delitos comunes deben
entenderse en contraposicin de los delitos oficiales y no de los del orden
federal, ya que ste fue el sentido que se dio a dicho trmino en las leyes constiArt. 108, primer prrafo del Proyecto.
Art. 108, tercer prrafo del Proyecto.
n Felipe Tena Ramrez, op. cit. pp. 606-629.
13 Art. 103.
10

11

158

EL MXICO INDEPENDIENTE

tucionales de 1836, y su Proyecto de Reformas -de donde fue tomado-,


ordenamientos que no tenan por qu establecer diferencias entre delitos comunes y delitos federales al referirse a una Repblica Centralista.
Tratndose de delitos comunes de los funcionarios enunciados, tocaba al
Congreso, segn lo dispuesto en el artculo 104, erigirse en Gran Jurado y
declarar (a mayora absoluta de votos) si haba o no lugar a proceder contra el
acusado, el cual, si resultara afirmativa la declaracin, quedaba separado de su
encargo y sujeto a la accin de los tribunales comunes.
De los delitos oficiales, en cambio, corresponda conocer al Congreso como
Jurado de Acusacin, a fin de declarar (a mayora absoluta de votos) si el
acusado era o no culpable, y a la Suprema Corte de Justicia como Jurado de
Sentencia, en los casos en que la declaracin fuere condenatoria, para el efecto
de aplicar (tambin a mayora absoluta de votos) la pena que la ley estableciera.
Las disposiciones anteriores fueron modificadas el 13 de noviembre de 1874 al
reformarse en esa fecha el artculo 105 que las contena, por virtud del establecimiento del sistema bicameral en nuestra Constitucin, correspondiendo fungir
-a partir de entonces- con el carcter de Jurado de Acusacin y de Jurado de
Sentencia, respectivamente, a la Cmara de Diputados y a la de Senadores, con
las mismas atribuciones que se haban conferido inicialmente al Congreso y a la
Suprema Corte.
Aunque posteriores en el orden cronolgico que se ha venido siguiendo, cabe
referirse, sin embargo, a las-reformas y adiciones sufridas por los preceptos contenidos en el Ttulo IV de la Constitucin de 1857, atenta la relacin que
guardan con la disposiciones que se acabam de examinar, a fin de que se
aprecien ms fcilmente las variaciones correspondientes.
En congruencia con el restablecimiento de la Cmara de Senadores, el artculo 103 fue reformado el 13 de noviembre de 1874 al incluir a los individuos de la
Cmara en la enumeracin de los funcionarios pblicos que eran considerados
responsables, y respecto de los cuales deban seguirse los procedimientos previstos en la propia Constitucin para poderles hacer efectiva la responsabilidad a
que se hicieren acreedores. Se le adicion, adems, un prrafo en el que se
estableca que los altos funcionarios de la Federacin no gozaban de fuero
constitucional por delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurrieran en el
desempeo de algn empleo, cargo o comisin pblica que hubiesen aceptado
durante el periodo en que conforme a la ley tuvieran derecho a disfrutar de
aquel fuero, previnindose, asimismo, que esta disposicin era aplicable respecto de los delitos comunes que cometieran durante el desempeo de dicho empleo, cargo o comisin." El 6 de mayo de 1904 se reform nuevamente el
precepto de referencia, en su parte final, sealndose que el vicepresidente de la
Repblica, al igual que el presidente, slo poda ser acusado durante el tiempo
de su encargo, por traicin a la patria, violacin expresa de la Constitucin,
ataques a la libertad electoral y delitos graves del orden comn."
Por ltimo, la reforma efectuada al artculo 104, el 13 de noviembre de 1874,
74

Felipe Tena Ramirez, op. cit.. p. 704.

'1

Ibidem, p. 716.

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS

159

consisti en atribuir a la Cmara de Representantes la facultad de erigirse en


Gran Jurado y de formular la declaracin de procedencia en los casos de delitos
comunes, que conforme al texto original estaba reservada al Congreso."
Resumiendo lo expuesto, la Constitucin de 1857 contempl dos instituciones: 1) el antejuicio, que se contraa a los delitos comunes cometidos por los
altos funcionarios y por virtud de la cual no se poda proceder en contra de
estos ltimos, si la Cmara de Diputados no haba formulado previamente una
declaracin en el sentido de actuar en su contra; 2) el juicio poltico, que tena
lugar en los casos en que dichos funcionarios incurrieran en la comisin de delitos oficiales, y respecto de 10s cuales slo eran responsables durante el periodo
en que ejercieran su encargo y un ao despus, segn se prescriba en el artculo
107.
Por ltimo, cabe agregar que en esta ley fundamental no se contempl la
obligacin a cargo del Congreso de expedir una ley que tipificara los delitos
llamados oficiales, y que no fue sino la ley de 1870, reglamentaria al respecto,
en donde por primera vez se enumeraron tales delitos.

ESTATUTO PROVISIONAL DEL IMPERIO MEXICANO"

Expedido en la ciudad de Mxico por Maximiliano de Habsburgo, el 10 de abril


de 1864, el Estatuto careci, en expresin de Felipe Tena Ramrez, "de vigencia
prctica y de validez jurdica. Adems de que no instituy propiamente un
rgimen constitucional, sino un sistema de trabajo para un gobierno en el que la
soberana se despositaba ntegramente en el emperador. .. ".78 Su inclusin en
este trabajo obedece a la disposicin consagrada en su artculo 12, sobre responsabilidad de los ministros, el cual -por constituir un antecedente histrico
del tema- se transcribe a continuacin:
Art. 12. Los ministros son responsables ante la ley y en la forma que ella determina,
por sus delitos comunes y oficiales.

LEY DE

DE NOVIEMBRE DE

1870,

SOBRE

RESPONSABILIDADES DE LOS ALTOS FUNCIONARIOS

Esta ley, la primera que se expidi en nuestro pas sobre tan importante tema,
producto de la ejemplar gestin del presidente Benito Jurez, ha sido de gran
valor, aun cuando no abarc los mltiples problemas derivados de las situaciones complejas que provoca la responsabilidad de los funcionarios y sus
relaciones polticas, de partidos, y con la sociedad en general. Su expedicin
obedeci a la necesidad urgente de restringir la amplsima libertad que tena la
Cmara de Diputados, nica integrante del Congreso en esa poca, respecto
76

77
78

Ibdem. p. 704.
Ibdem. pp. 670-680.
Ibdem. p. 669.

160

EL MXICO INDEPENDIENTE

a la interpretacin de los delitos polticos u oficiales consignados en el artculo


105 de la Constitucin de 1857.79
Defina en sus tres primeros artculos los delitos oficiales, faltas y omisiones
de los altos funcionarios de la Federacin; despus, determinaba las sanciones
que deban imponerse en cada uno de los supuestos sealados." precisaba los
funcionarios que deban juzgarse o castigarse y el tiempo en que se les poda
exigir responsabilidad oficial;" consignaba el derecho de la Nacin o el de los
particulares para hacer efectiva, ante los tribunales competentes, la responsabilidad pecuniaria que hubieren contrado los funcionarios de referencia por
daos y perjuicios causados al incurrir en el delito, falta u omisin del que
hubiesen sido declarados culpables.f dispona, asimismo, que en el supuesto de
imputacin al funcionario de un delito oficial y de un delito comn, se le
sentenciara primeramente por la responsabilidad oficial, y fuera puesto despus
a disposicin del juez competente para que de oficio o a peticin de parte se le
juzgara y le fuera impuesta la pena correspondiente por el delito comn;" y por
ltimo, se ocupaba del procedimiento a seguir y de la accin popular que se
conceda para denunciar los delitos oficiales. 84
Eran considerados delitos oficiales el ataque a las instituciones democrticas,
a la forma de gobierno republicano representativo federal y a la libertad de
sufragio; la usurpacin de atribuciones, la violacin de garantas individuales y
cualquiera infraccin de la Constitucin o leyes federales en puntos de gravedad. Si la infraccin anotada se cometa en materia de poca importancia, era
reputada como falta oficial, en tanto que la omisin era definida como la
negligencia o inexactitud en el desempeo de las funciones propias a los respectivos cargos de los funcionarios, lo cual, tratndose de los gobernadores de los
Estados, deba entenderse slo en lo relativo a los deberes que les impona la
Constitucin o leyes federales.
Por lo que toca a las sanciones, stas diferan segn se tratara de delitos
oficiales, faltas u omisiones, habindose fijado para los primeros la destitucin
del cargo e inhabilitacin, y para las segundas, la suspensin del cargo e inhabilitacin, en la inteligencia de que la pena aplicable a las omisiones era menor
que la de las faltas.
EL CDIGO PENAL DE

1872

Al expedirse la Constitucin de 1857 slo existan la ley de 5 de enero de 1857


-para juzgar a los ladrones, homicidas, heridores y vagos- y la ley de 6 de
diciembre de 1856 --para castigar los delitos contra la Nacin, el orden y la paz
pblica- por lo cual los delitos comunes a que se refera dicho documento eran
los contenidos en las leyes anteriores y, posteriormente, los sealados en el
Cdigo Penal de 1872.
79

80
81
82

83
84

Ral F. Crdenas, Responsabilidad de los funconarios pblicos, Porra, Mxico, 1982, p. 36.
Arts. 4. So y 6
Art. 7.
Art. 8.
Art. 9.
Arts. 10 y 11.

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS

161

Este cdigo, tambin de la gida juarista, fue el primero de los de su clase en


nuestro pas, y recogi la distincin constitucional entre delitos comunes y
delitos oficiales, tipificando al respecto unos y otros.
En el Ttulo X, denominado Atentados contra las Garantas Individuales,
se determin agrupar diversos tipos de delitos, contenidos en los siete captulos que integraban el ttulo mencionado, algunos de los cuales slo podan
ser cometidos por funcionarios o empleados pblicos y otros por cualquier
particular.
El Ttulo XI, por el contrario, tipificaba en sus seis primeros captulos los
delitos que nicamente podan ser ejecutados por funcionarios, a saber: anticipacin o prolongacin de funciones pblicas, ejercicio de las que no competen a
un funcionario; abandono de comisin, cargo o empleo, abuso de autoridad,
coalicin de funcionarios, cohecho, peculado y concusin, y delitos cometidos
en materias penal y civil.
Los delitos oficiales se contenan en el artculo 1059, captulo VII del propio
Ttulo XI, y se sealaban como tales todo ataque a las instituciones democrticas, a la forma de gobierno adoptada por la Nacin, o a la libertad de sufragio
en las elecciones populares, la usurpacin de atribuciones la violacin de alguna
de las garantas individuales, y cualquera otra infraccin de la Constitucin y
leyes federales que en el desempeo de su cargo cometieran, as como las omisiones en que incurrieran los altos funcionarios ennumerados en el artculo 103
de la Constitucin, delitos todos ellos que deban sancionarse con las penas que
consignaba la ley orgnica de 1870.
De lo expuesto se observa que eran delitos comunes todos los contenidos en
el Cdigo Penal, incluidos los mencionados en los Ttulos X y XI referidos y
que, en los trminos de la Constitucin de 1857y del Cdigo, deban responder
de ellos tanto los altos, como los dems funcionarios y empleados pblicos,
aclarndose que si bien estos ltimos no se mencionaban en el artculo 103
constitucional, ello se debi a que resultaba innecesario tal sealamiento, por
cuanto -no amparados con el fuero- eran tan responsables como cualquier
ciudadano de los delitos que cometieran.

LEY DE RESPONSABILIDADES DE

1896

De fecha 20 de mayo de 1896 y publicada en el Diario Oficial del 6 de junio


del mismo ao, esta nueva Ley de Responsabilidades -reglamentaria de los
artculos 104 y 105 de la Constitucin de 1857- enumeraba como altos funcionarios federales: diputados, senadores, magistrados de la Suprema Corte de
Justicia y secretarios del Despacho, quienes eran responsables de los delitos
comunes que cometieran durante el tiempo de sus respectivos encargos y de los
delitos, faltas u omisiones oficiales en que incurrieran en el ejercicio de esos
mismos encargos; el presidente de la Repblica y los gobernadores de los
Estados, precisando que el primero, durante el tiempo de su gestin, slo poda
ser acusado por los delitos de traicin a la patria, violacin expresa de la
Constitucin, ataques a la libertad electoral y delitos graves del orden comn,

EL MXICO INDEPENDIENTE

162

en tanto que los segundos nicamente eran responsables por infracciones a la


Constitucin y leyes federales."
Luego de establecer la competencia exclusiva del Congreso General para
conocer de la responsabilidad oficial de los altos funcionarios, aun cuando
dicha responsabilidad fuera exigida dentro del ao siguiente al que hubieren
cesado en sus funciones," prevena en los restantes preceptos de su primer
captulo la necesidad de la declaracin de procedencia del Gran Jurado, a
efecto de que los funcionarios referidos pudieran ser juzgados por los delitos
comunes que hubieren cometido durante el desempeo de sus encargos; sealaba el periodo en que gozaban de fuero y los casos de excepcin, y dispona que
en las demandas del orden civil no exista fuero o inmunidad para los funcionarios mencionados.
En los cuatro articulos que integraban el captulo 11, denominado De las
Secciones Instructoras, se regulaba la designacin de los individuos que haban
de formar las secciones instructoras del Gran Jurado; en el captulo 111 se
normaba el procedimiento que haba de seguirse en los supuestos de comisin
de delitos comunes, mismo que se caracterizaba por la facultad de la Cmara de
Diputados de investigar si el hecho atribuido al alto funcionario era delito, y
poner a este ltimo a disposicin de los tribunales comunes, dado que en esa
poca el Ministerio Pblico era una institucin que careca de las facultades que
tiene en la actualidad, y corresponda a los jueces investigar los delitos, seguir
los procesos y dictar en su caso la sentencia respectiva; en el captulo IV se
contemplaba el procedimiento que deba observarse en los casos de acusacin
por responsabilidad oficial, y cuando concurriera con sta la de un delito
comn; en el captulo V se consignaba el papel a desempear por la Cmara de
Senadores, en su carcter de Jurado de Sentencia, el cual consista en aplicar la
pena que la ley designara y poner al acusado a disposicin del juez competente,
en el supuesto de responsabilidad por algn delito comn y de que la Cmara
de Diputados hubiere formulado la respectiva declaracin de procedencia; se
estableca igualmente en este captulo que los veredictos de Acusacin y Sentencia eran irrevocables, y que no poda otorgarse la gracia del indulto a los
condenados por responsabilidad oficial.
Finalmente. en el captulo VI, denominado Reglas Generales, se dispona
lo relativo a la recusacin, el envo de exhortos, la ausencia del acusado y acusador, as como las frmulas para la publicacin de las declaraciones y veredictos.
Descrito someramente el contenido de la Ley Reglamentaria de 1896, resta
solamente sealar que dicho documento no enunciaba los delitos oficiales
como lo haca la ley de 1870, en razn de que la definicin de tales delitos
estaba contenida ya en el articulo 1059 del Cdigo Penal de 1872, que continu
en vigor hasta su derogacin en 1929 por el Cdigo de esa fecha. Asimismo,
procede destacar que de manera intencional se omite el estudio en este captulo
del Mensaje y Proyecto de Constitucin de Venustiano Carranza, no obstanl' Arts. 1,2 Y3,
16

Art.40.

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS

163

te ser de fecha 10 de diciembre de 1916, esto es, anterior a 1917, que ha sido
tomado como trmino de la etapa histrica en desarrollo, por constituir el
antecedente directo y vinculativo de la Constitucin de 1917. Por esto ser
analizado posteriormente en los comentarios especficos sobre los dispositivos
de esta Carta Fundamental.

Tercera Parte

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA
1917-1932

V. PRIMER PERIODO: 1917-1926


EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA
GENERAL DE LA NACIN
ANTECEDENTES y MOTIVACIONES
UN SOMERO estudio del control en la organizacin financiera del pas en el siglo
pasado y en los tres primeros lustros del presente revela que el primer sistema
implantado, en noviembre de 1824, se caracteriz por haberse centralizado la
direccin y administracin de la Hacienda Pblica en el Secretario del ramo
mediante el establecimiento del Departamento de Cuenta y Razn, al que se
encomend la contabilidad, formacin de los presupuestos y de la cuenta anual;
de la Tesorera General, como oficina receptora y distribuidora de los fondos
pblicos y responsable de observar los pagos ilegales que le mandara realizar el
Ejecutivo; y de la Contadura Mayor, dependiente de la Cmara de Diputados,
con la obligacin de examinar y glosar la cuenta pblica de cada ao.
Posteriormente, en el ao de 1830 se inici la desconcentracin en la organizacin hacendaria, al atribuirse a la Tesorera, adems de las funciones recaudadora y distribuidora, la relativa a la formacin de la segunda parte de la
cuenta general, o sea la de distribucin, lo que trajo como consecuencia que las
comisaras -oficinas regionales de recepcin y distribucin de las rentas federales- dejaran de presentar sus respectivas cuentas al Ministerio de Hacienda, y lo hicieran ante la citada Tesorera. Esta desconcentracin se reforz con
la supresin del Departamento de Cuenta y Razn y con la creacin, en 1831,
de una Direccin General de Rentas, a la que se confiri la inspeccin de todos
los ramos de la Hacienda Federal, la formacin de la primera parte de la cuenta
pblica, esto es, la de valores, y la facultad de observar las rdenes de pago del
Ejecutivo.
Por otra parte, en el primer lustro de los aos cincuenta, las oficinas recaudadoras estuvieron sujetas a diversas direcciones generales, y las distribuidoras
a la Tesorera General. Al suprimirse dichas direcciones en octubre de 1855, sus
facultades fueron reasumidas por el Ministerio de Hacienda, el cual robusteci
su intervencin general sobre todos los ramos que integraban las rentas nacionales.
Esta situacin prevaleci hasta 1861, en que las funciones de recaudacin y
distribucin se confirieron a dos oficinas generales, subordinadas inmediatamente al Ministerio de Hacienda: la Direccin del Tesorero Federal y la Tesorera General. Tal organizacin, empero, sufri modificaciones en agosto de
1867, al prevenirse que todas las oficinas generales de Hacienda dependeran en
lo econmico, administrativo y directivo del ministerio referido, quedando
sujetas a la Tesorera en lo concerniente solamente a las atribuciones recaudadora y distribuidora.
En 1881 se organiz nuevamente la administracin hacendaria, al estab1ecer167

168

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

se las bases para la presentacin de los proyectos de presupuesto de egresos e


incrementarse las facultades de la Tesorera General, concentrndose en stas,
adems de las facultades de recaudacin y distribucin, las de fiscalizacin,
direccin de la contabilidad, formacin de la cuenta general del erario, glosa
preventiva y fincamiento de responsabilidades.
Finalmente, el 23 de mayo de 1910, por virtud de una nueva reorganizacin
de la Tesorera, se limitaron sus funciones a recaudar, custodiar y distribuir los
fondos pblicos, as como a administrar los bienes federales, y se cre la Direccin de Contabilidad y Glosa, a la que se asignaron las atribuciones contable y
de glosa, sin duda por recordarse el principio de que deben ser distintas las
oficinas que manejan fondos de las que llevan la contabilidad, separndose de
esta manera las funciones que corresponden al cajero en toda administracin
-recaudar, custodiar y distribuir fondos y valores- de aquellas que son propias del contador: registro de operaciones y examen de la justificacin y comprobacin de las cuentas rendidas.
Si se considera que la Tesorera continu desempeando las labores de fiscalizacin y control preventivo, ya que la Direccin de Contabilidad y Glosa se
ocupaba de llevar la contabilidad de la Federacin, de dirigir la de las oficinas
de esta ltima y glosar sus cuentas, calificando la justificacin, comprobacin y
registro de las operaciones practicadas; si se considera tambin, por otra parte,
que ambos organismos dependan de la Secretara de Hacienda, se advierte que
la reforma no constituy un paso definitivo hacia el orden y la moralidad de la
Administracin y, por tanto, hacia un efectivo control de las operaciones fiscales, dado el mencionado vnculo de dependencia, que impeda que tanto la
referida Direccin General como la Tesorera tuvieran la autoridad suficiente
para oponerse a las rdenes emanadas de la Secretara de Hacienda.
En consecuencia, se impona crear un rgano dotado de la necesaria autoridad e independencia, que se constituyera en guardin del presupuesto, garante
del orden y moralidad en el manejo de los fondos pblicos y administracin del
patrimonio nacional. En respuesta a esta necesidad, fue creado el Departamento de Contralora mediante la Ley Orgnica de Secretaras de Estado del 25 de
diciembre de 1917, estructurado por su ley orgnica expedida por el Ejecutivo
en uso de facultades extraordinarias en el ramo de Hacienda, con fecha 19 de
enero de 1918. As, cuando en el Folleto Conmemorativo del Centenario de la
Consumacin de la Independencia Nacional. publicado por el Departamento de
Contralora en 1921, se sealaba: "En efecto, la insitucin de la CONTRALORIA
tuvo un gran fin moral",' no se estaba haciendo otra cosa que evocar uno de los
propsitos que inspiraron a sus fundadores.
El establecimiento de Contralorla obedeci, asimismo, a la necesidad de
contar con una oficina que ejerciera una inspeccin eficaz sobre el manejo de
fondos y bienes de la Nacin a travs del control previo, y evitar as que se
consumaran actos en perjuicio del erario, a diferencia de los antiguos mtodos,
dentro de las cuales y frente a los actos consumados, no restaba otro recurso
1 Contralora General de la Nacin, FolletoConmemorativo del Centenariode la Consumacin de
la Independencia Nacional, Mxico, 1921, p. 15.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

169

que el de la accin penal contra los infractores, sin que se previniesen oportunamente las faltas o delitos. Lo anterior fue sealado expresamente por el
presidente Venustiano Carranza, al rendir su Primer Informe de Gobierno,' y
manifestado de nueva cuenta en el subsecuente de dichos informes. En este
segundo documento, el Titular del Ejecutivo refutaba las censuras ligeras de que
era objeto el Departamento, en el sentido de que sus funciones habran de
concretarse a recibir las cuentas de las oficinas federales y formular las observaciones conducentes, indicando que para tal objeto hubiera bastado la extinta
Direccin de Contabilidad y Glosa, pero que precisamente con base en que las
atribuciones de dicha oficina eran casi nulas para salvaguardar los intereses
nacionales, haba sido necesario sustituirla por la Contralora, a fin de que
ejerciera la "fiscalizacin breve" en el manejo de los fondos, para prevenir
pagos indebidos y erogaciones innecesarias, ya que la prctica demostraba que
toda revisin posterior resultaba intil para reintegrar al erario las cantidades
que le haban sido sustradas y que nada se obtena con registrar en la cuenta
de responsabilidades grandes sumas, si no podan hacerse efectivas.'
El ejercicio del control previo como mvil para la creacin de Contralora
aparece igualmente consignado por el Contralor General, Luis Montes de Oca,
en un memorndum dirigido al C. Presidente de la Repblica sobre la nueva ley
orgnica del Departamento. En dicho documento, fechado el 27 de enero de
1926, se deca que para conseguir una inspeccin eficaz sobre las finanzas
nacionales se haba estimado necesario retirar ciertas funciones de la Secretara
de Hacienda y conferirlas al nuevo rgano administrativo, a fin de desarrollar
con la debida autoridad e independencia esa labor fiscalizadora, la cual, se
aclaraba, no consista en el control a posteriori, o sea, en la simple glosa de
cuentas con objeto de corregir sus errores tcnicos o de poner de relieve las
responsabilidades en que incurrieran los manejadores de fondos y bienes de la
Federacin, toda vez que esta forma de inspeccin ya exista anteriormente, sin
haber producido nunca los resultados deseados. Se trataba, ms bien, del control previo a cargo de un rgano de la Administracin con las cualidades
mencionadas de autoridad e independencia tanto en relacin a las oficinas
ordenadoras como ejecutoras de pagos, que con su intervencin oportuna evitara el gasto injustificado o excesivo y la defectuosa administracin de los
bienes nacionales. La realizacin de las funciones de fiscalizacin y control
previo -conclua el memorndum- justificaba plenamente la creacin del
Departamento de Contralora."
La regularizacin de todos los servicios de las oficinas con manejo de fondos
y bienes, la rendicin oportuna de cuentas y la reorganizacin de la contabilidad general de la Hacienda Pblica fueron tambin objetivos que determinaron
el establecimiento del Departamento," el cual se configur como un rgano
2 Los Presidentes de Mxico ante la Nacin. tomo 111, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 290.
J Los Presidentes de Mxico .. . , p. 372.
Boletn de Informaciones de la Contralora de la Federacin, tomo III, ene.-feb. de 1926, p. 13.
5 Informe del presidente Venustiano Carranza, de la de septiembre de 1919, en Los Presidentes
de Mxico. op. cit., p. 372.

170

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

administrativo de carcter esencialmente tcnico, dependiente del Poder Ejecutivo, pero autnomo respecto de los dems que integraban dicho poder.
Su misin netamente administrativa fue puesta de relieve en el Folleto Conmemorativo antes mencionado, la que precisamente -se deca-lo distanciaba
un tanto "de toda manifestacin ruidosa y ostensible"." En el dictamen de la
Segunda Comisin acerca de los Artculos 80 a 90 y 92 constitucionales, fechado en la ciudad de Quertaro el 16 de enero de 1917, se resalt esta caracterstica como propia de los departamentos administrativos,' por lo que el de Contralora gozaba indudablemente de ella, al constituir uno de dichos rganos.
Su dependencia directa del Ejecutivo y su rango de departamento situaba a
Contralora en el mismo nivel jerrquico que las dems secretaras y departamentos, y no era ni superior ni inferior a ellos, sino simplemente tena funciones
distintas, formando, por tanto, una "unidad" dentro de la "unidad" que se
llama Poder Ejecutivo." Su ubicacin en este ltimo es hoy en 'da, como lo fue
en su tiempo, tema de discusin. Sin embargo, si se toma en cuenta el alto grado
de centralizacin y burocracia del Estado Mexicano a partir de 1910, se admitir la necesidad de que un organismo del propio Poder Ejecutivo asegurara la
correcta administracin de la Hacienda y los caudales pblicos, sin perjuicio,
claro est, de la funcin que a este respecto, en el control a posteriori, estaba
encomendada a la Contadura Mayor.
El Poder Ejecutivo tiene la obligacin de RENDIR CUENTAS al Poder Legislativo, que es
el representante del pueblo, esto es, de la Nacin, y cuenta (el Legislativo) con la
Contadura Mayor de Hacienda para que lo asesore respecto de este asunto, por lo
cual puede organizarse la Contadura Mayor en la forma que se juzgue ms conveniente para que llene su cometido; pero sin suprimir una dependencia del Ejecutivo,
ya que el ideal para la Patria es una "organizacin que asegure la libertad de todos
los organismos" yel Poder Ejecutivo, que es una entidad de nuestro sistema poltico,
y por lo tanto una organizacin del pas, no slo tiene derecho sino que an est en la
obligacin de completar su funcionamiento para hacerlo lo ms perfecto posible y,
concretndonos al caso de la CONTRALORIA, es una oficina indispensable en el engranaje de las oficinas o el conjunto de ellas que dependen directamente del Poder
Ejecutivo, para que ste, dentro de s mismo, se asegure de la buena administracin
de la Hacienda y los caudales pblicos."

Una breve referencia a las caractersticas del Poder Ejecutivo surgido de la


Constitucin de 1824 permitir establecer la diferencia. con el que conform la
Contralora General de la Nacin, Folleto Conmemorativo, op. cit. p. 7.
Diario de Debates del Congreso Constituyente de 1916-1917, tomo 11, nm. 58, pp. 344-347. Conforme al dictamen referido, los departamentos administrativos en ningn caso estaran ligados con
la poltica, sino que se dedicaran exclusivamente al mejoramiennto de los servicios pblicos;
dependeran directamente del Jefe del Ejecutivo; sus titulares no refrendaran los reglamentos y
acuerdos relativos a su ramo; no tendran obligacin ni facultad de concurrir a las cmaras a
informar, ni se les exigira constitucionalmente cualidades determinadas para ser nombrados; y el
presidente de la Repblica, a quien corresponda efectuar su nombramiento, estara facultado para
calificar sus aptitudes, que deberan ser principalmente de carcter profesional y tcnico.
s Contralora General de la Nacin, Folleto Conmemorativo, op. cit., p. 16.
9 Ibidem, pp. 16-17.
6

PRIMER PERIODO: 1917-1926

171

de 1917 Y las condiciones de desarrollo de la Administracin Pblica en este


ltimo ao que propiciaron que fuera un rgano del Ejecutivo, y no de otro
poder, el que ejerciera el control sobre las dems oficinas del mismo. En el
primero de los cdigos fundamentales sealados, se imponan restricciones al
Ejecutivo y se le atribuan nicamente funciones de ejecucin, en tanto que al
Congreso se le otorgaban funciones de decisin en materia hacendaria, econmica, de comunicaciones y de orden social en general, sin establecrsele
restriccin alguna. Esta preponderancia del Legislativo sobre el Ejecutivo, considerada como un error por Emilio Rabasa, de acuerdo a las medidas extremas
que solan tomarse -la sumisin del Ejecutivo, establecida por la dictadura de
una asamblea, o el golpe de Estado, que entronizaba la dictadura del Presidente-s-!" fue hecha a un lado en 1917, al suprimirse los factores que la
sustentaban y crearse las condiciones constitucionales en favor del Ejecutivo.
Consecuentemente, de manera acorde al nuevo rgimen presidencial mexicano
y a la formidable organizacin burocrtica existente en ese entonces, era necesario un rgano de control dentro de la misma administracin y no fuera de
ella, a fin de que sta funcionara bajo ciertos patrones mnimos de eficiencia,
economa y moralidad. De ah la ubicacin del Departamento de Contralora
en el seno del Ejecutivo.
Por otra parte, la fiscalizacin a posteriori, ejercida por la Contadura Mayor
de Hacienda, haba resultado ineficaz tanto para los propsitos tcnicos de la
contabilidad como para los de carcter poltico, que se traducan en responsabilidades de los manejadores de fondos por la falta de oportunidad en su ejercicio, debindose tomar en cuenta, adems, que el trasladar las facultades de
Contralora a la Contadura Mayor de Hacienda, esto es, a un rgano del Poder Legislativo, no slo significaba coartar el derecho y la obligacin del
Ejecutivo de completar su funcionamiento para hacerlo lo ms perfecto posible
a travs de un rgano de su propia organizacin, sino tambin el de hacer nulos
los fines que persegua la Contralora, dado que el control que le fue encomendado era fundamentalmente de carcter preventivo, en tanto que el de la Contadura era a posteror.

APROBACIN EN LAS CMARAS

En atencin a que el Artculo 14 transitorio de la Constitucin de 1917 haba


suprimido las Secretaras de Justicia y de Instruccin Pblica y de Bellas Artes,
creando los Departamentos de Salubridad y de Justicia; que el Departamento
Universitario haba sido instituido por la Ley Orgnica de las Secretaras y
Departamentos de 13 de abril del ao precitado; y que esta ley haba sido
dictada bajo el concepto de que estara en vigor hasta en tanto el Congreso de la
Unin expidiera la ley orgnica del Artculo 92 constitucional, el presidente de
la Repblica present, ello de junio de ese mismo ao, la iniciativa de ley
correspondiente, en la que propona la creacin de un departamento ms: el de
10

La Constitucin y la Dictadura. 6' ed., Editorial Porra, Mxico, 1981, p. 143.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

172

Establecimientos Fabriles Militares, con lo cual las secretaras y departamentos


quedaran estructurados de la siguiente manera:
Art. O. Para el despacho de los negocios de orden administrativo federal, habr seis
Secretaras y cuatro Departamentos:
Las Secretaras sern:
La de Estado
La de Hacienda y Crdito Pblico
La de Guerra y Marina
La de Fomento
La de Comunicaciones
La de Industria y Comercio
Los Departamentos sern:
El Judicial
El Universitario y de Bellas Artes
El de Salubridad Pblica
El de Establecimientos Fabriles Militares

Cmara de Diputados

Aun cuando el proyecto de ley orgnica aludido fue presentado en la Cmara


de Senadores, se prescindir de las discusiones iniciales que sobre el mismo
tuvieron lugar en dicha cmara, al no haber versado sobre Contralora. No fue
sino hasta el 17 de noviembre de 1917 cuando en la cmara revisora se dio
cuenta de las adiciones propuestas por el diputado Luis Cabrera, consistentes
en agregar al final del Artculo 10, "Departamento de Contralora", y un Artculo lO bis, cuyo tenor literal era:
El Departamento de Contralora se organizar bajo la forma de Departamento
especial, independiente de la Secretara de Hacienda y bajo las inmediatas rdenes
del Presidente de la Repblica. Comprender todo lo relativo a la contabilidad de la
Nacin, Contabilidad y Glosa de toda clase de egresos e ingresos de la Administracin Pblica, Deuda Pblica, Relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda de la
Cmara de Diputados.'!

En votacin econmica, la asamblea resolvi tomar en consideracin las


adiciones de que se trata, las que habiendo pasado a las comisiones respectivas,
fueron aceptadas por stas el 29 del mismo mes, sealndose en el dictamen que
se consideraba beneficioso separar el "Departamento de Contabilidad y Glosa", de la Secretara de Hacienda a la que perteneca, para que el mismo se
encargara de revisar y comprobar las cuentas del Tesorero, de llevar la contabilidad de la Nacin y tambin de ejercer una vigilancia constante en el cumplimiento estricto de los presupuestos y rdenes de pago. En esa virtud, se proponan, para su aprobacin, los Artculos 10 y 10 bis en los trminos siguientes:
11

Diario de los Debates de la Cmara de Diputados. tomo Il, pp. 18-19.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

173

Artculo l". Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr siete Secretaras de Estado y cinco Departamentos:
Los Departamentos sern:
[

...]

Aprovisionamientos Generales
Industrias Fabriles y Aprovisionamientos Militares
Contralora
Artculo 10 bis. Corresponde al Departamento de Contralora:
Contabilidad de la Nacin
Contabilidad y Glosa de toda clase de egresos e ingresos en la administracin pblica
Deuda Pblica
Relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados."

Puestos a discusin los preceptos transcritos, ningn diputado hizo uso de la


palabra, por lo que se reservaron para su votacin 13 y de la que resultaron
aprobados, igual que otros artculos, por 143 votos a favor y 6 en contra.!"
Cmara de Senadores

Las adiciones y reformas hechas por la Cmara de Diputados a la minuta del


proyecto de ley que haba aprobado la Cmara de Senadores fueron dadas a
conocer a esta cmara por las comisiones dictaminadoras el 7 de diciembre de
1917. Las comisiones manifestaban en su dictamen que encontraban conveniente aprobar en todas sus partes tales reformas y adiciones, por la necesidad
del Ejecutivo de contar con las secretaras y departamentos requeridos para su
buen funcionamiento. As, proponan en el artculo 10 de su proyecto de ley,
entre otras, la adicin del Departamento de Contralora, y en el artculo 13, las
funciones de este departamento, que eran las mismas que haba aprobado la
Cmara de Diputados."
El senador Snchez Azcona solicit que se declarara de urgente y obvia
resolucin el dictamen referido, para el efecto de que se dispensaran todos los
trmites. Aduca como razones de su peticin que el Poder Ejecutivo Federal se
encontraba con un Gabinete creado por un decreto preconstitucional, y que no
tena a esa fecha una ley que le sirviera de base para que dicho Gabinete
quedara definitivamente nombrado, no obstante que la iniciativa correspondiente haba sido elevada a la Cmara de Senadores desde ello de junio.
Adems, que las reformas hechas por la Cmara de Diputados no eran de gran
trascendencia y algunas de ellas contaban con la aprobacin de varios de los
senadores. La dispensa de trmites fue aprobada y puesto a discusin el dictamen en lo particular, por tratarse de un asunto ya discutido en la Cmara de
Senadores.
12
lJ

1<

11

Ibidem, pp. 17-18.


Ibidem, sesin del 29 de noviembre de 1917, pp. 18 Y35.
Ibidem, sesin del 30 de noviembre de 1917, pp. 9-10.
Diario de los Debates de la Cmara de Senadores, tomo 11, pp. 3-7.

174

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

El debate de esta cmara sobre el artculo 10, y concretamente en lo referente


al Departamento de Contralora, vers, en principio, sobre la denominacin
misma de "Departamento"." Hubo necesidad de interpelar al senador Juan
Snchez, en su carcter de presidente de la Comisin, sobre el significado de
"Contralora". Este senador no tuvo precisamente una intervencin afortunada, pues su respuesta provoc, por momentos, risas (al sealar que a los miembros de la comisin tambin les haba llamado la atencin esta palabra), voces
de descontento (cuando dijo que Contralora provena de la palabra "control",
la cual no tena que explicar, por conocerla muy bien todos los senadores) y
murmullos (al afirmar que "control" significaba agrupacin, en las sociedades
que acaparan muchas cosas o una sola).
Adems, el propio senador Snchez dijo que la Comisin haba buscado el
origen de la palabra "Contralora" en el diccionario sin encontrarla, lo cual era
natural, porque derivaba de una palabra inglesa o ms bien estadounidense;
que tena su origen en la palabra "control", la cual significaba agrupacin, en
las sociedades, de los individuos que acaparan muchas cosas o una sola, como
por ejemplo una asociacin que quiere ella sola dirigir los asuntos relativos al
petrleo. Indic que el objeto principal de la creacin del Departamento de
Contralora, al discutirse el proyecto en la Cmara de Diputados, haba sido el
de que los asuntos hacendarios, las diversas cuentas, en suma, todo lo relativo
al movimiento de caudales, no fuera revisado por la misma Secretara de Hacienda sino por un departamento especial, a efecto de que no fuese la misma
persona que mandaba hacer los pagos, manejara los caudales y revisara esas
mismas cuentas, sino que tal labor estuviera a cargo de un departamento independiente que glosara concienzudamente el movimiento de los fondos pblicos.
El senador Hidalgo se pronunci porque el departamento se llamara de
"Controlara", dado que segn lo dicho por el senador Snchez, se trataba de
un monopolio, como suceda tambin en el caso del "control" del petrleo.
Despus de indicar que el punto a discusin era ms bien del dominio de la
Academia de la Lengua que del Senado, el senador Snchez Azcona pas a
explicar el origen de la introduccin en nuestra legislacin de la palabra Contralora.
Dijo que en la lengua castellana no exista ni "contralacin" ni "controlacin"
ni el verbo "controlar"; este verbo exista tanto en el ingls como en el francs y
aun en el alemn, no por origen sino adaptado de otros idiomas, y su significacin no era precisamente "monopolio", sino algo' que pudiera llamarse en
castellano, usando una parfrasis, "dominio", "predominio", "dominacin por
mayora".
La palabra "control" -continu exponiendo el mismo senador- empez a
utilizarse en nuestra legislacin cuando la Conversin de la Deuda, en tiempos
del general Daz, siendo Limantour el primero que la emple; agreg que
cuando se adquirieron los ferrocarriles se especific que el Gobierno Mexicano
siempre tendra el "control"; y que haba leyes y documentos oficiales en que
16

Ibidem, sesin del 7 de diciembre de 1917, pp. 9-16.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

175

figuraba esa palabra, pero siempre entre comillas, es decir, como palabra ajena
al espaol, no obstante lo cual se encontraba ya propuesta ante la Real Academia Espaola.
Por discusiones tenidas con el licenciado Cabrera sobre el tema, en las que
ste haba externado su conviccin de que de acuerdo a la filosofa del lenguaje
deban usarse las palabras "contralar" y "contralacin", el mismo senador se
inclinaba por el empleo de la palabra "contralara", aunque sostena que deba
buscarse una voz castellana que quedara fuera de toda duda.
El senador Laveaga afirmaba que el vocablo "controlar" encontraba su
origen en la palabra inglesa control, y ejemplificaba su aplicacin en los
Estados Unidos con el caso de la Tesorera, cuyas cuentas eran revisadas por el
controller, el cual, constituido con sus auditores en jurado, resolva sobre las
responsabilidades en que incurra dicha oficina, manifestando que corresponda tambin al control/er proporcionar cualquier informacin que se necesitara
acerca de las cuentas de la Tesorera.
A propuesta del senador Zubarn, hizo uso de la palabra Aguirre Berlanga,
quien en su carcter de representante del Ejecutivo manifest su conformidad
respecto a las modificaciones realizadas por la Cmara de Diputados al Proyecto de Ley que le fue enviado por la Cmara de Senadores. Dos fueron las
razones que esgrimi: por una parte, que no era la ltima palabra que sobre la
materia habra de decirse, puesto que el mismo Poder Legislativo poda introducir las modificaciones que la experiencia y las necesidades sociales reclamasen y, por otra, que el resultado de no aceptar cualquiera de las reformas hechas
por la Cmara de Diputados sera probablemente causa, si acaso no hubiese
tiempo para que las tomase en consideracin aquella cmara, de que la ley en
cuestin tuviese que esperarse hasta el siguiente periodo de sesiones ordinarias.
El senador Zubarn impugn la creacin del Departamento de Contralora
preguntando qu era en el fondo ese departamento, ya que en la discusin
brevsima anterior el propio presidente de la Comisin haba vacilado sobre
una cuestin de mero lenguaje, como lo era la relativa a la propiedad de la
denominacin ya su significado. Afirm que se daba nacimiento a un departamento que vendra a perturbar todas las funciones que hasta esa fecha haban
tenido y seguiran teniendo la Secretara de Hacienda y la Contadura Mayor de
Hacienda, una dependiente directamente del Ejecutivo, y otra de la Cmara de
Diputados; que la contabilidad de la Nacin estaba a cargo de la Secretara de
Hacienda, pues ah se practicaba la glosa y se llevaba la contabilidad relacionada con todas las secretaras; que como en todo sistema democrtico, para que
no fuera un mismo Poder el que gastara y el que justificara sus gastos, exista la
Contadura Mayor de Hacienda, que dependa de otro Poder, con facultades
revisoras; que no era necesario, por tanto, crear un nuevo departamento para
que sostuviera sus propias relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda,
cuando las nicas relaciones existentes entre este rgano y la Secretara de
Hacienda consistan en que sta le rindiera las cuentas de todos los ramos de la
Administracin Pblica a travs del Departamento de Contabilidad y Glosa
(sic), que era el encargado de resumir dichas cuentas, y en que la Contadura
Mayor determinara si se haban hecho bien los gastos.

176

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

Aun cuando el senador Zubarn consideraba que el Departamento de Contralora no se justificaba ni por su nombre ni por sus funciones, era de la
opinin que deba dispensarse cualquier error en atencin a que el representante del Ejecutivo estaba de acuerdo con las modificaciones, ya que era urgente la
aprobacin de la ley.
El artculo 10 fue finalmente aprobado por 32 votos contra 10, y con l la
adicin del Departamento de Contralora. La Comisin de Correccin de Estilo present la minuta del Proyecto de Ley el 13 de diciembre de 1917, la que fue
aprobada en esa misma fecha y enviada al Ejecutivo para los efectos constitucionales correspondientes," habiendo sido promulgada el 25 del mes y ao
citados.
ASPECTOS CRtTlCOS SOBRE su CREACIN, SEGN TESTIMONIOS DE LA POCA

Es un hecho comn que toda idea o institucin nuevas encuentren, por notables
que sean los beneficios que produzcan, cierta resistencia, y no pocas veces viva
oposicin al tratar de implantarse, pues nunca faltan quienes mantienen un
obstinado espritu de sistema o que levantan la voz al sentir afectados sus
intereses. La historia ofrece ejemplos del arraigo de la rutina y de cmo el
aliado ms poderoso de toda reforma es el tiempo, que va venciendo las resistencias doctrinarias, calmando as los apasionamientos y familiarizando a los
espritus reacios con los nuevos sistemas.
No debe extraarnos entonces que la creacin de Contralora, como guardin del presupuesto y garanta de orden, eficiencia y moralidad en el manejo
de los fondos pblicos y administracin del patrimonio nacional, haya enfrentado la resistencia de aquellos afectados por la tarea moralizadora que estaba
destinada a realizar en obsequio de la sociedad y de la ley y suscitado las ms
variadas crticas, desde su supuesta inconstitucionalidad hasta su presunta ineficiencia prctica.
La circunstancia de que el Departamento de Contralora se hubiera estructurado fundamentalmente con unidades que pertenecan a la Secretara de Hacienda y de que estuviera facultado para vigilar los dems rganos del Ejecutivo, sobre todo para visar las rdenes de gasto emitidas por cada secretara o
departamento, explica igualmente la animadversin que se produjo en su contra.

El estudio de G. L. de Llergo
La crtica ms decidida al Departamento fue, s.in duda, la formulada por el
ingeniero G. L. de Llergo, en su estudio "Desorganizacin de la Secretara de
Hacienda, por efecto de la creacin de la Contralora", publicado inicialmente
en una serie de doce artculos en El Heraldo de Mxico. y con posterioridad en
un libro datado en 1920. 18
Ibidem, pp. 8-11.
G. L. de Llergo, Desorganizacin de la Secretara de Hacienda. por efecto de la creacin de la
Contraloria, Mxico, 1920.
11

18

PRIMER PERIODO: 1917-1926

177

LIergo afirmaba, por principio de cuentas, que si algn organismo gubernativo, entre los diversos que haba dejado formados la administracin del general Daz, operaba con eficiencia, era precisamente la Secretara de Hacienda;
que se impona, en consecuencia, juzgar el establecimiento de la institucin que
haba venido a sustituirla, y a sus tres principales Direcciones Generales en las
funciones que venan desempeando, para as poder constatar la necesidad y
conveniencia de este cambio o la inutilidad del mismo."
Las principales cuestiones abordadas por LIergo fueron: el ttulo de "departamento" que se dio a Contralora, con el que estaba en desacuerdo, por hallarse fuera del tecnicismo usado en nuestras constituciones (captulos I y IV); el
aspecto legal de la creacin del departamento mencionado, a la luz de la Constitucin, de la Ley de Secretaras de Estado de 17 y de su Ley Orgnica, concluyendo que esta ltima contena muchos preceptos anticonstitucionales; adujo
que otros preceptos se encontraban en contradiccin con diversas leyes que
determinaban las funciones de las dems dependencias del Ejecutivo, al derogarlas sin la sustitucin correspondiente; que dicha ley adoleca de vaguedad e
imprecisin (captulos 11, 111 y IV). Seal tambin la ociosidad del nuevo
vocabulario empleado: Auditora y Contralora, argumentando que con la introduccin del primer trmino nada esencial se reformaba, puesto que la funcin correlativa ya exista anteriormente en nuestro pas, y que la adopcin del
segundo, en el sentido que se utilizaba, constitua un anglicismo innecesario
(captulo V). Por otra parte, desarroll comentarios crticos sobre el anlisis del
proceso seguido para las rdenes de pago, antes de Contralora y una vez
establecida sta (captulo VI); el estudio de las funciones de la Tesorera, que
llenaba la casi totalidad de las asignadas posteriormente a Contralora (captulo VII); las consecuencias de la supresin de Aduanas y Timbre como Direcciones Generales (captulo VIII); la situacin de la Secretara de Hacienda antes de
crearse y despus de creada Contralora (captulos IX y XII), y sobre el costo
que import el establecimiento de esta ltima y el que constitua la anterior
organizacin (captulos X y XI).
La circunstancia de que en la Constitucin de 1917 y en las precedentes a ella
se hablara de las Secretaras de Estado como de los nicos rganos de que
dispona el Ejecutivo para ejercer su administracin, serva de base a LIergo
para afirmar que los departamentos administrativos, incluyendo desde luego al
de Contralora, eran anticonstitucionales, como tambin lo era la Ley de Secretaras de Estado de 25 de diciembre de 1917. Argumentaba al respecto que el
trmino "departamento" no tena en nuestro derecho administrativo la misma
connotacin que el de Secretara de Estado, sino que significabaun segmento,
una dependencia de esta clase de rganos, como era el caso de los Departamentos de Crdito y Comercio y el de Legislacin, que desde 1900 venan funcionando en la Secretara de Hacienda, los cuales, si bien tenan una categora
superior a las secciones, constituan al igual que stas subdivisiones de la misma
secretara."
19

20

Ibidem, pp. 9-10.


Ibidem, pp. 11-12.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

178

Esta situacin vari, sin embargo, con la ley de 25 de diciembre de 1917, que
adems de siete secretaras estableci cinco departamentos administrativos como
dependencias inmediatas del Ejecutivo. La anticonstitucionalidad de dicha ley
radicaba -a juicio de L1ergo- no slo en que la nueva institucin de los departamentos careca de antecedentes en nuestro derecho constitucional, sino que
estaba en pugna con los Artculos 90 y 92 de nuestra Carta Magna de 1917, al
referirse el primero de ellos nicamente a secretaras, y el segundo al refrendo
de los secretarios del Despacho como requisito indispensable para que todos los
reglamentos, decretos y rdenes del Presidente fueran obedecidos, lo que implicaba que si los jefes de los departamentos no podan refrendar los acuerdos
presidenciales por no tener la categora de los primeros, sus determinaciones no
eran vlidas ni, por tanto, obligatorias. La importancia de las observaciones
anteriores era mayor tratndose del Departamento de Contralora, puesto que,
en orden a sus facultades, apareca como una dependencia de una categora
superior a las dems del Ejecutivo, al intervenir en todos los contratos yoperaciones que efectuaran o significaran desembolso de fondos pblicos."
La falta de antecedentes de los departamentos administrativos en nuestras
constituciones anteriores a la de 1917, si bien no puede negarse, no demuestra la
inconstitucionalidad de los mismos, puesto que su existencia estaba contemplada en el Artculo 92 de la Carta Magna y era reconocida por el propio Llergo,
quien slo los consideraba inferiores a las secretaras por 110 poder refrendar
sus titulares los acuerdos presidenciales. Con este reconocimiento se contrapona, por otra parte, el argumento de que la creacin de los departamentos era
anticonstitucional por no hacerse mencin de ellos en el Artculo 90 de la Ley
Fundamental, pues bastaba que el 92 se ocupara de ellos para considerar como
constitucional su establecimiento.
La facultad de refrendo de que carecan los jefes de los departamentos no
implicaba igualmente su inconstitucionalidad y, por tanto, que sus determinaciones no fueran vlidas y obligatorias, como lo pretenda Llergo en el tercero
de sus argumentos referidos, puesto que la segunda parte del Artculo 92 de la
Constitucin de 1917 estableca que los reglamentos, decretos y rdenes del
Presidente relativos al Gobierno del Distrito Federal y a los departamentos administrativos fueran enviados directamente por el Presidente al gobernador del
Distrito y al jefe del departamento respectivo; esto es; la propia Constitucin
autorizaba al Ejecutivo a obrar en algunos casos sin el refrendo ministerial,
suprimiendo de este modo la responsabilidad colateral de los jefes de departamento, pero sin considerarlos por esta circunstancia inferiores a los secretarios
de Estado.
La igualdad jerrquica entre los departamentos administrativos y las secretaras de Estado la muestra, asimismo, la historia de los Artculos 90 y 92 constitucionales. En el dictamen de la mayora de la Segunda Comisin de Constitucin acerca de dichos preceptos, del que ya se hizo mencin al resaltar la
funcin netamente administrativa de Contralora." se habl de rganos polti21

22

Ibdem. pp. 28-29.


Vase p. 170.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

179

cos O poltico-administrativos y de los meramente administrativos como una


clasificacin de las dependencias del Poder Ejecutivo, pero slo en razn de la
doble funcin de ese poder. Las caractersticas que de unos y otros se enumeraron obedecan precisamente a este criterio y no a una discriminacin jerrquica
entre los mismos.
Hoy en da no existe ya tal distincin, en virtud de que los departamentos
administrativos cuentan constitucionalmente con el ejercicio de decretos y con
la obligacin de dar a conocer al Congreso el estado que guardan sus respectivos ramos, as como el informar a cualquiera de las cmaras cuando se discuta
una ley o se estudie un asunto concerniente a su actividad.
No obstante, lo cierto es que los departamentos se concibieron y nacieron
como rganos apolticos, y en esto precisamente radicaba la nica diferencia
con sus rganos paralelos: las Secretaras de Estado. En su naturaleza de rganos meramente administrativos descansaban los rasgos caractersticos que de
ellos trazaron sus progenitores, los que, al igual que su existencia, quedaron
plasmados en el Artculo 92 de la Carta Magna, entrando as de lleno en la
constitucionalidad.
La creacin de los departamentos respondi a un ensayo sobre la organizacin del Poder Ejecutivo, no intentado hasta ese entonces en Mxico, con el
afn de adecuar los servicios pblicos a las necesidades que planteaba en momentos crticos. As lo expres en su dictamen la comisin que los propuso.
Consecuentemente, es con base en este propsito y a sus causas como se
puede ponderar con justicia el establecimiento de los rganos de que se trata y
no en razn de su paulatina desaparicin dentro del concierto de la Administracin Pblica, ya que en aqulla intervienen diversos factores.
La vida de los departamentos no puede considerarse efimera ni carente de
sentido, pues hasta antes de que se redujera su nmero (hoy slo existe el
Departamento del Distrito Federal, como aconteci tambin en 1974), ste fue
mayor en las diversas leyes de secretaras y departamentos que se han expedido:
5 en la de 1917,7 en la de 1935,8 en la de 1936,6 en la de 1939,2 en la de 1946,3
en la de 1958 y 2 en la de 1976. A dichos rganos, por otra parte, estuvieron
encomendadas, en el periodo de su trayectoria, funciones importantes, como se
observa de la mera denominacin de algunos de ellos: Departamento de Salubridad Pblica, que subsisti con este carcter durante 28 aos, de 1918 a 1946;
Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares,
que oper tambin de 1918 a 1935; Departamento del Trabajo, creado en 1934
y no desaparecido sino hasta 1946; Departamento Agrario, establecido en igual
fecha que el anterior y en funciones hasta 1974, con la peculiaridad de que le fue
cambiado el nombre en 1958 por el de Departamento de Asuntos Agrarios y
Colonizacin; por ltimo, el Departamento de Contralora, con una existencia
de 14 aos, que tuvo la misin importantsima de velar por la legalidad del
manejo de los fondos pblicos y la eficiencia del trabajo gubernamental.
Otros puntos tratados por Llergo, a los que dedic tres de los captulos de su
estudio, estaban enfocados a demostrar que la Ley Orgnica de Contralora de
1918 violaba la Constitucin en varios de sus preceptos; contradeca las disposiciones consagradas en diversas leyes y adoleca de vaguedad e imprecisin.

180

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

As, afirmaba que el artculo 30 de la ley orgnica aludida contravena lo


dispuesto en el 65, Fraccin I y 73, y Fraccin VIII constitucionales, al otorgar
al contralor general de la Nacin facultades sobre glosa y liquidacin de cuentas y examen y revisin de deudas y reclamaciones a favor o en contra del
Gobierno -no obstante que dichos preceptos conferan, respectivamente, atribuciones al Congreso para revisar la cuenta pblica del ao anterior- y dar
bases sobre las cuales el Ejecutivo poda celebrar er.iprstitos sobre el crdito de
la Nacin, para aprobar esos mismos emprstitos y para reconocer y mandar
pagar la deuda nacional." Cabe considerar al respecto que no exista la violacin invocada por Llergo, en razn de. que las facultades del Congreso se
traducan en un control a posteriori a cargo del Poder Legislativo, y las de
Contralora en un control interno o a priori que el Ejecutivo ejercitaba sobre sus
propios rganos. Se trataba entonces de dos mbitos de actuacin distintos,
como sucede hoy en da, que no pugnaban entre s, sino que se complementaban. Ya se ha visto que si bien el Ejecutivo tena la obligacin de rendir cuentas
al Poder Legislativo, tambin estaba en su derecho y an en su deber de perfeccionar por s mismo su funcionamiento, a fin de asegurar la buena administracin de la Hacienda Pblica. Con esta mira se cre el Departamento de Contralora y, por tanto, sus funciones respondan a la naturaleza de un rgano
contralordel propio Poder Ejecutivo, que en nada interfera con el control
externo desplegado por el Legislativo. De esta suerte, la facultad de este ltimo
para revisar la cuenta pblica no exclua la del Contralor para glosar y liquidar
cuentas de funcionarios y empleados con manejo de fondos o bienes de la
Nacin, ya que constituan dos tipos diferentes de control, que tenan lugar en
distintos momentos. No deja de ser interesante observar que an cuando Llergo
criticaba la mencionada facultad del Contralor antes dicha, por considerar que
perteneca al Congreso; se abstena de sostener esta opinin respecto de la Direccin de Contabilidad y Glosa, no obstante su carcter de rgano del Ejecutivo y
de Que haba tenido asignada esa misma facultad.
Tampoco haba incompatibilidad en materia de emprstitos, puesto que la
atribucin del Contralor para examinar y revisar todas las deudas y reclamaciones que deban satisfacerse por el Gobierno presupona, por una parte, la
celebracin de aqullos conforme a las bases dadas por el Congreso y la aprobacin de los mismos por este rgano y, por otra, implicaba el anlisis de
mltiples aspectos administrativos respecto a ellos, tales como su monto, de acuerdo a las cantidades de endeudamiento aprobadas por el propio Congreso; la
liquidacin de intereses, comisiones, gastos financieros y formalidades de las
actas de emisin de los valores y documentos contractuales respectivos que se
derivaban de los emprstitos concertados, etctera.
El artculo 4 0 de la citada ley orgnica, segn Llergo, contrariaba igualmente la Ley Fundamental en su Artculo 73, fraccin XXX (la fraccin correcta es
la XXVII), ya que el primero de los preceptos citados estableca la definitividad
de las resoluciones del Contralor con respecto a la legalidad de cualquier desembolso o disposicin de fondos del Gobierno o enajenacin de bienes de la
2)

G. L. de L1ergo, op. cit. pp. 15-16.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

181

Nacin, desconociendo la facultad constitucional del Congreso para examinar


la cuenta que anualmente deba presentarle al Poder Ejecutivo, examen que
comprenda no slo la conformidad de las partidas gastadas por el Presupuesto
de Egresos sino tambin la exactitud y justificacin de tales partidas. Se produca, en consecuencia, este conflicto: o las determinaciones del Contralor eran
definitivas, yya no tenan que serde nuevo revisadas por la Contadura Mayor,
rgano tcnico del Poder Legislativo (con la consiguiente violacin al Artculo 73 de la Carta Magna), o deba llevarse a cabo esta revisin, y entonces
dichas resoluciones no revestan el carcter apuntado." No obstante, cabe
considerar que el conflicto descrito era slo aparente, ya que la facultad del
Contralor de emitir decisiones finales en el sentido que se ha expuesto se limitaba exclusivamente al mbito administrativo, en el que legalmente desempeaba
su actividad el departamento del que era titular, al formar parte del Poder
Ejecutivo. En este contexto, quedaba a salvo la competencia constitucional del
Congreso de la Unin que, en su momento, poda examinar, en la esfera de sus
atribuciones, la regularidad o irregularidad de la cuenta pblica que anualmente deba presentarle el Ejecutivo.
Otro de los defectos que Llergo atribua a la Ley de 18 25 era que invada la
esfera de atribuciones de la Secretara de Hacienda, pues no obstante que a sta
tocaba conocer de todo lo relativo a bienes nacionales y nacionalizados, segn
lo previsto en la Ley de Secretaras de 25 de diciembre de 17, el ordenamiento
aludido en primer trmino otorgaba esa misma competencia a Contralora, al
facultarla para' emitir resoluciones definitivas en relacin a la legalidad de
enajenacin de bienes de la Nacin (artculo 4) yacordar los procedimientos
que haban de seguirse en la celebracin de esa clase de operaciones (artculo 7).
Sobre este particular, no se daba la invasin de facultades invocada por Llergo,
puesen tanto que a la Secretara de Hacienda corresponda intervenir en las
enajenaciones de bienes de la Nacin, el Departamento de Contralora slo
ejercaunafuncin de control sobre las mismas, calificando su legalidad y
acordando los procedimientos que haban de observarse en su realizacin.
Debe-convenirse, en cambio, que la crtica de Llergo a los artculos 8,9 y 11,
primera parte, de la Ley Orgnica de Contralora, era acertada." Dispona el
primero de ellos que tocaba-al Contralor acordar tos formularios relacionados
con la contabilidad d todos los funcionarios, agentes y empleados de la "Repblica de Mxico". S haba vaguedad e imprecisin en este dispsitivo.tpusto
que su redaccin daba a entender que la accin del Contralor se extenda
tambin a los empleados de los Estados y municipios, yno nicamente a los de
la Federacin; Adolecatambin de estos vicios el artculo 9, al indicar que el
jefe del Departamento de Contralora poda recabar cualquier informe de todo
funcionario del Gobierno.' ya que con base en este texto le estaba permitido
inquirir a Gobernacin' sobrepolitiea iflterior~ a Relaciones sobre poltica exte-.
rior, etc>El artculo l,} \ por'su;parte, contena conceptos confusos, al referirse a'
"partidas" desautorizadas o aplazaclaspor el' Contralor, cuando seguramente
24

25
26

Ibidem, pp. 16-17.


Ibidem, pp. 18,21 Y22.
Ibidem, pp. 21-24.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

182

se haba querido aludir a "cantidades" con las caractersticas anotadas, puesto


que las "partidas" del Presupuesto, tan luego se publicaban en el Diario Oficial,
despus de autorizarlo el Congreso de la Unin, quedaban perfectamente autorizadas durante todo el ao.
Como lo haba hecho al analizar los artculos 4 y 7 de la Ley Orgnica de 18,
Llergo criticaba adems las facultades que al Contralor otorgaba el artculo 10
del mismo ordenamiento legal para revisar y liquidar las cuentas de quienes
manejaban bienes nacionales, as como para examinar todas las deudas y reclamaciones a favor o en contra del Gobierno, por considerar que las mismas
estaban reservadas a la Secretara de Hacienda y al Congreso de la Unin,
respectivamente Y Sin embargo, lo que a Hacienda corresponda -yen la falta
de esta distincin descansaba el error de la crtica apuntada- era administrar
los bienes nacionales, en tanto que a Contralora tocaba fiscalizar y liquidar las
cuentas de quienes llevaban a cabo dicha administracin. An ms, a diferencia
del Congreso, que tena competencia para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo poda celebrar emprstitos, para aprobar los mismos y para reconocer y
mandar pagar la deuda nacional, el Departamento de Contralora estaba facultado para examinar esta ltima, a fin de que su pago se efectuara en los
trminos aprobados por el rgano legislativo citado.
Al respecto, ya se reconoci con anterioridad que el artculo 11 de la Ley
Orgnica de 18 era confuso en su primera parte, al referirse a "partidas desautorizadas o aplazadas por el Contralor". Empero, no estamos de acuerdo en
que su parte final contraviniera las facultades reconocidas de antiguo al Congreso para finiquitar toda cuenta relacionada con el erario federal, al disponer
que si los cargos hechos o las partidas aplazadas por el jefe del Departamento
de Contralora no eran satisfactoriamente explicados, los primeros se consideraran como definitivos y las segundas como definitivamente desautorizadas,"
en virtud de que esta definitividad slo operaba en la esfera administrativa, y
quedaban a salvo las facultades del Congreso para revisar la cuenta pblica
anual que le presentara el Poder Ejecutivo.
De lo expuesto hasta aqu, habr podido observarse que ms que cuestionar
la necesidad de Contralora como rgano globalizador de control en el seno del
Poder Ejecutivo y su funcionamiento en el terreno de los hechos, LIergo centraba su crtica en la ley orgnica de la nueva institucin. No obstante, aunque
dicho ordenamiento -justo es decirlo- no tuvo los vicios de fondo sealados
por este autor, s adoleci de defectos de forma y de imprecisin en el lenguaje,
los cuales fueron corregidos en la Ley Orgnica de 26.
La creacin del Departamento de Contralora empez a ser controvertida
por LIergo a partir del captulo V de su obra, al indicar que la funcin administrativa que se le haba encomendado, la de poner el visto bueno a todos los
gastos que se hacan por el Ejecutivo, ya exista en nuestro pas, y que nada se
aventajaba al pretender duplicar el manejo de la Hacienda Pblica haciendo
que sta quedara bajo la direccin de dos funcionarios ya que, ante el presiden27

21

Ibidem, pp. 22-23.


Ibidem, pp. 24-26.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

183

te de la Repblica, tan responsable era el uno como el otro. Afirmaba que se


ganara, y mucho, si el que fiscalizara el gasto de los dineros pblicos fuese una
personalidad independiente del Ejecutivo, pero suponer que un subordinado
del Presidente pudiera tener control en los gastos ordenados o hechos a nombre
suyo era pensar con candidez, pues si cuando un funcionario manejaba la
Hacienda Pblica estaba obligado a obedecerlo, el hecho de que dos la manejaran, como suceda en el sistema de Contralora establecido, equivala absolutamente a lo mismo, en razn de que dos subordinados se vean obligados a
obedecer lo mismo que uno, cuando al que mandaba le interesaba que las cosas
se hicieran como a l le convena."
Llergo estimaba innecesario el establecimiento de Contralora por su dependencia del Ejecutivo, y enfocaba sus razonamientos a tratar de demostrar los
inconvenientes de esta subordinacin. Aqullos, no obstante, seran vlidos si el
motivo para crear al nuevo departamento hubiese sido el de evitar la dependencia que tena la Secretara de Hacienda -rgano al que sustitua en la funcin
de control- respecto del Primer Magistrado, ya que entonces nada se hubiera
logrado por mantener el Contralor esa misma subordinacin. Sin embargo, no
fue as. La creacin de Contralora obedeci al imperativo de la existencia de un
rgano administrativo que interviniera, con la debida independencia yautoridad, entre las oficinas o funcionarios que ordenaban los gastos y aquellos que
se encargaban de ejecutarlos, para garantizar de esta manera el estricto cumplimiento de las disposiciones del Presupuesto y dems leyes relativas al funcionamiento del rgimen hacendara de la Federacin. La necesidad apuntada era
tanto mayor cuanto que hasta 1917 las oficinas encargadas de recaudar, custodiar y distribuir los fondos y valores pblicos, de fiscalizar y ejercer el control
preventivo sobre los mismos (Tesorera) y de llevar la contabilidad de la Nacin, de dirigir la de las dems oficinas y de glosar sus cuentas, calificando la
justificacin, comprobacin y registro de la contabilidad y de las operaciones
practicadas (Direccin de Contabilidad y Glosa), estaban subordinadas a la
Secretara de Hacienda y no tenan la autoridad suficiente para oponerse a sus
rdenes.
Asimismo, no se trataba de privar al Ejecutivo de un rgano que le permitiera ejercer internamente un control efectivo sobre el gasto pblico y disposicin
de los bienes nacionales sino de mejorar los mecanismos de este ltimo, evitando que la misma persona que mandaba hacer los pagos llevara a cabo la revisin de sus cuentas como suceda anteriormente. Tambin justificaba la ubicacin de Contralora en el Poder Ejecutivo la circunstancia de que exista la
Contadura Mayor de Hacienda, dependiente del Poder Legislativo, que se
encargaba de revisar la cuenta pblica que aqul le presentaba. "La Contralora
no puede trasladarse del Ejecutivo a otro Poder -afirmaba el licenciado Machorro Narvez- porque ste sera el Poder Unico, contra la frmula fundamental del Artculo 49 de la Constitucin." 30
Ibidem, pp, 35-36.
Paulino Machorro y Narvez, La situacin legal de la Controlarla General de la Nacin,
Talleres Grficos de la Nacin, Mxico, 1923, p. 38.
49

JO

184

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

Por otra parte, no slo era humanamente imposible que el presidente de la


Repblica interviniera en todos los gastos y pudiera aprovechar la subordinacin del contralor para inutilizar cualquier labor de moralizacin o control que
intentara hacer dicho funcionario al frente de su oficina, sino que tambin la
funcin de esta ltima abarcaba otros aspectos diversos de la fiscalizacin de
los gastos pblicos, como era, entre otros, la eficiencia de la administracin. En
todo caso, a juicio de L1ergo, la inutilidad del Departamento radicaba en la
incapacidad para oponerse a una orden de pago ilegal del Jefe del Ejecutivo, de
quien el Contralor era subordinado. Sin negar la posibilidad de que tal clase
de rdenes se hubieran podido dar, ante las cuales este funcionario hubiera estado
obligado a someterse o dimitir, y la propensin a optar ms por lo primero que
por lo segundo, cabe sealar que a la fecha de creacin de Contralora, los
derroches de la Hacienda Pblica no haban provenido de rdenes inmorales de
los presidentes, ni la salvacin del Tesoro Nacional haba sido posible por
resistencias del tesorero o del secretario de Hacienda a mandatos insistentes de
aqullos. Se haban presentado, s, malos manejos de dinero en los gobiernos
de Manuel Gonzlez y Santa Anna, pero eran la excepcin al lado de los de
Guerrero, Bustamante, Herrera, De la Pea, Arista, Comonfort, Alvarez, Jurez
o Lerdo de Tejada, quienes no fueron rapaces ni vieron por su enriquecimiento
personal. Exista, adems, una ltima instancia para remediar el inconveniente
apuntado, que era la revisin del Congreso a la cuenta del Ejecutivo.
Si Contralora no era til para cuidar al Presidente, por su vinculacin jerrquica a ste, no se explica por qu L1ergo defenda vehemente y apasionadameate a la Secretara de Hacienda, cuando la misma se encontraba en igual
dependencia respecto del Jefe de la Nacin. Un secretario de Hacienda o un
Tesorero, nombrados y removibles por el Presidente, no le ofreceran mayores
resistencias que el Contralor ante un gasto indebido, como de hecho sucedi en
los tiempos de Santa Anna y de Gonzlez.
Esta diversidad de criterio para juzgar a los dos rganos en cuestin se
encuentra a lo largo de la obra de L1ergo. En el proceso seguido para las
rdenes de pago, antes de Contralora, las mismas deban ser dictadas o comunicadas por la Secretara de Hacienda. La Tesorera, sin embargo, poda observar
dichas rdenes si las consideraba ilegales y suspender incluso su cumplimiento,
estando nicamente obligada a cumplimentarlas cuando eran confirmadas por
el titular de Hacienda, en la inteligencia de que si el pago no estuviera autorizado por el Presupuesto o ley posterior, deba dar aviso del caso a la Cmara de
Diputados o a la Comisin Permanente si aqulla estuviera en receso." Pues
bien, L1ergo daba por hecho que la Tesorera asuma la actitud antes descrita, y
la consideraba como una manifestacin de verdadera autonoma ante la Secretara de Hacienda, a la cual estaba subordinada, al oponerse, aunque obedeciendo, al libramiento del gasto ilegal que se le obligaba a satisfacer. Estimaba
posible, asimismo, que un Presidente se dejara denunciar al Congreso por un
subordinado suyo, en virtud de la facultad otorgada al Tesorero de comunicar a
JI Arts. 6 y 7 del Decreto de 23 de mayo de 1910,sobre reorganizacin de la Tesorera y creacin de la Direccin de Contabilidad y Glosa.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

185

la Cmara de Diputados el hecho de verse obligado a realizar un pago indebido


y observado por l. 32 La actuacin de Contralora, en cambio, la meda con
otro rasero, pues mientras tratndose de Hacienda Llergo parta del texto legal
para concluir que su contenido tena plena aplicacin en la realidad, respecto
del citado departamento no presuma la misma aplicacin de las disposiciones
sobre fiscalizacin de los gastos pblicos que le estaban encomendadas, por su
dependencia del Presidente, como si dicha secretara estuviera exenta de ella.
Slo con base en esta discriminacin era posible que nuestro autor sostuviera que
se haba despojado impremeditadamente a la Tesorera de la multitud de funciones que vena desempeando, tan slo porque se haba credo tener una
cosa nueva al usar el nombre de Contralora. Ya se ha visto que el establecimiento de esta institucin no obedeci a un prurito de novedad, ni se trat
-para utilizar las palabras de Llergo- de desvestir a un santo para vestir a
otro. Concretamente, en el caso de las rdenes de pago, no hubo una mera
sustitucin de Hacienda por Contralora en la funcin de autorizarlas," sino un
cambio y una reforma radicales desde el momento en que la Tesorera, que
reciba las rdenes, no estaba vinculada orgnicamente con la nueva dependencia que las visaba, como s lo estaba con la Secretara de Hacienda.
Llergo planteaba el caso de una orden ilegal, en el que el contralor no poda
oponerse al Presidente, y por tanto se haca su cmplice, lo que no aconteca
antes, pues el tesorero poda evitar el delito ponindolo en conocimiento de la
Representacin Nacional." El tesorero poda, efectivamente, evitar el gasto
injustificado, siempre y cuando la Secretara de Hacienda no confirmara la
orden observada, es decir, que viendo la ilegalidad del libramiento, decidiera
que no se le diera curso. Contralora, empero, poda igualmente evitar el gasto
no autorizado oponindose a la orden relativa, pero con la ventaja de que el
veto lo formulaba directamente este rgano, distinto del que expeda la orden.
Por otra parte, el dar conocimiento a la Cmara de Diputados no serva para
impedir que se llevara a cabo el gasto sino para deslindar responsabilidades
sobre el mismo, lo que tambin operaba con el Departamento, dado que el
contralor tena la obligacin de enviar al Congreso cada ao un informe respecto a la situacin financiera del Gobierno durante el ao fiscal anterior, el cual
era bastante minucioso, segn se desprende de los quince incisos del artculo 35
de su ley orgnica, que regulaba su contenido.
Cierto es que al estar encomendadas a Tesorera y a la Direccin de Contabilidad y Glosa varias de las funciones asignadas posteriormente a Contralora,
resultaba innecesaria, al parecer, la creacin de este rgano. Sin embargo, no
debe olvidarse que con tal medida se trat de corregir el sistema en el que
deban ejercitarse dichas funciones, ya que, en la prctica, la Tesorera no tena
autoridad suficiente para oponerse a las rdenes emanadas de Hacienda al
depender directamente de ella, como tampoco la tena, por la misma razn, la
referida Direccin de Contabilidad y Glosa. La finalidad apuntada justificaba
32

JJ
J4

De Llergo, op. cit .. pp. 41-43.


Ibidem, pp. 43-44.
Ibidem, p. 46.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

186

por s sola el establecimiento de Contralora, y la nobleza de miras con que fue


concebida e implantada, as como los logros obtenidos, merecan un justo
reconocimiento, que Llergo les negaba.
Que su ley orgnica tuvo errores, es innegable, pero afirmar con base en
ellos que todo fue desbarajuste y desorganizacin, que dej maltrechos y en la
ruina a los organismos de Hacienda que cedieron personal y facultades a Contralora, era faltar a las reglas ms elementales de la lgica, desconocer la
historia de nuestra organizacin financiera y prejuzgar sobre el funcionamiento
de la nueva institucin. Ms adelante habr oportunidad de demostrar esto
ltimo, al analizar las labores del Departamento. Por ahora baste decir que era
preferible una ley imperfecta que se pusiera efectivamente en prctica que otras
supuestamente perfectas pero que permanecieran sin cumplirse.
Otra preocupacin de Llergo era la relativa al carcter autocrtico que parecan conferir al contralor los artculos 50, 51,53,55,58 y 61 de la Ley Orgnica
de 18. 35 Las facultades contenidas en dichos preceptos para autorizar los pagos
que se hicieran en la ciudad de Mxico y fuera de ella (arts. 50 y 51); para
expedir los certificados sobre fondos disponibles en las partidas, cuando hubiera de celebrarse un contrato (art. 55); para otorgar el consentimiento acerca del
uso de formas o esqueletos destinados a anotar las operaciones financieras del
Gobierno (art. 58) y para comunicarse directamente con cualquier funcionario,
empleado o agente de la Federacin (art. 61), debe decirse que en modo alguno
implicaban un poder ilimitado del contralor, sino nicamente la concentracin
de la funcin de control en la entidad globalizadora del mismo. He aqu un
ejemplo ms del criterio discriminatorio de Llergo, pues si se recuerda que la
Secretara de Hacienda, adems de recaudar, custodiar y distribuir los fondos y
valores pblicos, administraba los bienes de la Hacienda Pblica Federal, llevaba la contabilidad de esta ltima, diriga la de las oficinas de la Federacin y
glosaba sus cuentas, habr de aceptarse que tal cmulo de facultades exceda
sobremanera a las que daban pie a las inquietudes del autor comentado.
Es evidente que la unificacin del control en un rgano autnomo respecto a
las dems dependencias del Ejecutivo tuvo como resultado no slo que se viera
afectada en sus funciones la Tesorera y que la Direccin de Contabilidad y
Glosa pasara ntegramente a Contralora, sino tambin que se incorporaran a
sta las labores de contabilidad y glosa que venan desempeando las Direcciones Generales de Aduanas y del Timbre, las que por este motivo desaparecieron
como entidades administrativas distintas, absorbindose los residuos de ellas
por la Secretara de Hacienda. As pues, la supresin de las direcciones generales mencionadas no escap a la crtica de Llergo, quien apoyndose en los
considerandos de la ley que estableci a la primera de ellas, sealaba que su
creacin, como la de las otras direcciones "derribadas o a medio derribar", se
haba inspirado en la conocida ley econmica de la divisin del trabajo, y que al
suprimirlas se haba hecho caso omiso de dicha ley. Sobre esto mismo, no est
de ms mencionar que las ideas fundamentales que presidieron el establecimiento de la Direccin General de Aduanas, en abril de 1900, eran:
35

Ibdem. pp. 54-55.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

187

1'. Concentracin en centros directivos para tener conocimiento ms perfecto y


oportuno de cierto conjunto de operaciones administrativas.
2'. Lograr, con esta concentracin, uniformidad de procedimientos e inspeccin
ms frecuente.
3'. Descargar a la Secretara de Hacienda de todos los pormenores que se refieran a
servicios de detalle y que puedan ser resueltos con ms perfeccin por un especialista
en aquel gnero de labores.
4'. Dejar a la misma Secretara de Hacienda las labores de ndole ms elevada y
que requieran acuerdo del Presidente de la Repblica."

La lectura de estos prrafos permite apreciar que la finalidad expresada en


ellos tena plena aplicacin con la implantacin de Contralora, en su carcter
de rgano unificador del control, puesto que los informes mensuales y anuales
sobre la Hacienda Pblica que deba proporcionar al Ejecutivo de la Unin
antes del da 20 de cada mes y del ltimo de marzo de cada ao, respectivamente, as como sus facultades sobre glosa y liquidacin de cuentas, contabilidad y
direccin de esta ltima, implicaban un conocimiento ms perfecto y oportuno
no slo de las operaciones de los ramos de Aduanas y del Timbre, sino de todas
las realizadas por la Administracin Pblica, lo que se traduca en la uniformidad de procedimientos de quienes manejaban fondos del erario yen una inspeccin ms eficaz sobre los mismos, por desarrollarse estas actividades por un
organismo dedicado exclusivamente a tales menesteres, el que, por otra parte,
tena la independencia y autoridad necesarias de que carecan las direcciones
referidas, al estar subordinadas a la Secretara de Hacienda. Extraamente, sin
embargo, esta vinculacin jerrquica no era considerada por L1ergo como un
impedimento para el eficaz desempeo de tales organismos, no obstante que
desde su punto de vista, la dependencia de Contralorra respecto del Ejecutivo
nulificaba cualquier labor de aqulla. Basado en este desigual criterio, daba por
un hecho que las direcciones generales apuntadas haban desempeado sus
funciones de glosa y liquidacin en los trminos de ley, y supona un deficiente
ejercicio de las mismas por parte de Contralora. Los datos que se ofrecern al
tratar de las labores del Departamento mostrarn los logros obtenidos en los
ramos en cuestin, esto es, Aduanas y Timbre.
La situacin de la Secretara de Hacienda, antes y despus de creada Contralora, fue, asimismo, objeto de estudio por L1ergo, quien elogiaba la forma en
que dicha dependencia estaba estructurada anteriormente, por constituir un
centro directivo cuyas labores se desahogaban, en la parte superior, por medio
de varias direcciones supeditadas a ella, aunque con suficiente autonoma para
manejar cada ramo que les estaba encomendado. As, las Direcciones del Timbre y de Aduanas dirigan este grupo de impuestos; la de la Casa de Moneda y
Oficinas de Ensaye, lo relativo a este ramo; la Tesorera General (que actuaba
tambin como Direccin) lo referente a la concentracin, custodia y distribucin de los dineros y valores federales; y la Direccin de Contabilidad y Glosa,
lo tocante a la contabilidad de la Hacienda Pblica. La labor superior que
quedaba a la propia secretara era la de personal, bienes nacionales, legislacin,
36

Ibdem. pp. 57-74.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

188

crdito y comercio, incluyendo los seguros, impuestos y presupuestos, y libramientos de gastos." Sin pretender sealar que todo lo realizado antes de Contralora fue ineficaz para salvaguardar los fondos pblicos, no puede dejar de
admitirse que el esquema presentado por Llergo, al que se ha aludido previamente, revelaba marcadas estructuras de poder de la Secretara de Hacienda y
la subordinacin a ella de los organismos encargados del control, y que si bien
la reorganizacinn de dicha secretara trajo problemas de ajuste, los mismos
eran naturales por la magnitud de la reforma emprendida.
El citado autor invocaba tambin en apoyo del anterior sistema el costo de la
nueva organizacin, que a su juicio era excesivo, ya que en 1920 importaba algo
ms de tres veces que en 1918. Al respecto, debe considerarse que el aumento
del gasto, que sufri una seria reduccin con posterioridad al ao referido en
primer trmino, estaba de sobra compensado con los males que prevena y los
bienes que procuraba, como se mostrar al tratarse de los logros conseguidos
por el Departamento.
Resta consignar brevemente la controversia que Llergo planteaba sobre los
nuevos trminos de "contralor" y "auditora". Por lo que hace al uso del
primero, ms que por su propiedad semntica, Llergo lo criticaba en razn de
que nada distinto introduca, al existir ya en nuestro pas la funcin de poner el
visto bueno a todos los gastos que se hacan por el Ejecutivo. Este punto ha sido
tratado con antelacin, al sealarse las caractersticas de la funcin de Contra10ra. 38 En relacin al empleo de la palabra "auditora", indicaba que era un
anglicismo innecesario, dado que su equivalente en castellano era el trmino
"glosar"." Sin discutir los motivos en que Llergo apoyaba su postura, lo nico
que puede manifestarse es su relacin estrecha con las funciones encomendadas
al nuevo departamento.
Se da trmino a esta somera exposicin del pensamiento de Llergo transcribiendo las conclusiones con las que culminaba su estudio, aunque carecan de
apoyo y sustentacin lgicas, segn ha quedado demostrado:
La Contralora, por las leyes que la estatuyen, es anticonstitucional.
Su establecimiento fue contrario a nuestra evolucin hacendaria.
El servicio que desempea, fundamentalmente, no es nuevo, pero s muy inferior al
que se tena y ms de tres veces ms costoso.
Si su Ley Orgnica se sigue \levando a la prctica, todas las Direcciones federales
recaudadoras, estn amenazadas de muerte.
Est organizada como si fuera para un gobierno autocrtico o para el de una colonia,
ms bien que para un pas republicano y con aspiraciones democrticas.
Es, en suma, una rueda que sale sobrando en nuestra mquina administrativa."

l7

38
39
40

lbidem, pp, 68-69.


Vase lo dicho en pp. 183-184.
De Llergo, op. cit.. pp. 34-40.
Ibidem, pp. 97-98.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

189

La opinin de Alberto Hijar y Haro

Los juicios de este autor sobre el Departamento de Contralora se encuentran


en la primera parte de su obra Administracin y Contabilidad Fiscal, publicada
por la Imprenta Victoria en 1919, en la ciudad de Mxico. Esta primera parte
llevaba el ttulo de "Manual de Contralora (Glosa, contabilidad e inspeccin
de la Hacienda Pblica)", y bajo ese rubro se edit en especial en la Revista de
Administracin Pblica del INAP, correspondiente a los meses de abril a junio de
1983.
Comisionado por la Secretara de Hacienda para el estudio de la reorganizacin de las cuentas de la Hacienda Pblica Federal en mayo de 1917, Yposteriormente jefe de servicios especiales del Departamento de Contralora, Hjar y
Haro escribi su Manual con el objeto de proporcionar algunas lecciones elementales para quienes desearan hacer un curso preparatorio de la carrera de
empleado de Contralora en la Escuela Superior de Comercio y Administracin. Slo para establecer un marco de referencia, se ocup, en cuatro de sus
captulos, del origen del contralor y sus funciones (captulo 1); del origen de la
Contralora en Mxico (captulo 11); del objeto de esta institucin (captulo I1I),
y de los deberes de la misma (captulo IV). Con la enseanza de las operaciones
de glosa, del mecanismo de la contabilidad, de las funciones de inspeccin y de
la parte administrativa de Contralora, dicho autor se propona mostrar la
importancia fundamental que sta tena "como medida de eficacia, orden y
moralidad en los servicios hacendarios"."
El origen del Contralor era situado por Hjar y Haro en 1661, ao en que
Colbert, intendente del Primer Ministro, el cardenal Mazarino, denunci los
malos manejos de Fouquet, intendente de Finanzas. Suprimido este cargo,
Luis XIV cre en su lugar un Consejo de Finanzas, al frente del cual nombr a
Colbert, con el ttulo de "Controleur gnerale des finances". Ms tarde, el
propio monarca lo elev a la categora de ministro de Finanzas, y puso a su
cargo la direccin del Tesoro y otras labores importantes. Fue este ministro
(finalizaba diciendo el autor en comento) quien estableci el axioma de que
"Cada cajero debe tener su contralor".?
Con referencia al origen de la Contralora en Mxico, manifestaba que fue
deseo del Gobierno establecerla con la finalidad de perfeccionar los mtodos de
administracin fiscal, si bien la Comisin de reformas haba pensado en un
principio en el establecimiento de una Direccin de Control en la Secretara de
Hacienda, que no prosper por haberse visto que con dicho rgano no se
obtendra una mejora tan radical como la que se pretenda. La reorganizacin
hacendaria comprenda la supresin del sistema en el que una misma dependencia, la Secretara de Hacienda, manejaba los fondos pblicos y llevaba a
cabo la revisin de sus propios actos. Se trataba de llevar a la prctica el principio de que el cajero de una institucin no deba ser al mismo tiempo el contralor, como lo haba sido durante muchos aos en Mxico, puesto que en la
41 Alberto Hjar y Haro, "Manual de la Contralora", en Revista de Administracin Pblica.
nm. 54, abril-junio de 1983, Ediciones INAP, Mxico, 1983, pp. 60-61.
42 Op. cit.. p. 61.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

190

Tesorera se formaba la contabilidad, previa glosa e inspeccin de las cuentas


de oficina. En consecuencia, deba emanciparse a la Tesorera de toda labor de
contabilidad que no fuera la relacionada con la de caja; de recepcin, concentracin y distribucin de fondos a las oficinas que dependan de ella, con el
objeto de que asumiera nicamente el papel de cajero del Gobierno Federal.
Asimismo se requera privarla de toda funcin de glosa y aun de ciertas funciones que tenan un carcter de control sobre la Secretara de Hacienda, como por
ejemplo, la facultad de hacer observaciones a los pagos ordenados por dicha
secretara."
Otra de las razones que se consider para llevar adelante la reorganizacin
emprendida era que la Direccin de Contabilidad y Glosa tena una funcin
que propiamente no se ejerca sino a posteriori, ya que slo le llegaban documentos y cuentas de las operaciones efectuadas, por lo que se necesitaba otorgar al nuevo departamento verdaderas funciones de control sobre el cumplimiento estricto de los presupuestos y rdenes."
En este contexto, el Departamento de Contralora tena por objeto controlar
administrativamente todo lo relativo a rdenes de pago, contabilidad y glosa y,
en general, llevar una cuenta exacta del estado financiero del Gobierno, tanto
por lo que se refera a dinero en efectivo y valores como tambin a la Deuda
Pblica. Se implantaba as un sistema ya admitido en todas las grandes negociaciones industriales y financieras del mundo, consistente en que el contador
de las mismas deba ser autnomo e independiente del gerente, con funciones
perfectamente definidas distintas de las del cajero."
Compendiaba el sentir de Hjar y Haro sobre el Departamento de Contralora el elogio que le dedic:
Con el establecimiento de la Contralora se ha puesto Mxico a la altura de Inglaterra, Alemania y Francia, ya que cuenta con un funcionario encargado y responsable
de la correccin de las cuentas producidas por los funcionarios de Hacienda, establecindose la contralacin permanente por medio de la concentracin de las cuentas y
sus justificantes, practicando la vigilancia mediante visitas, revisando las operaciones
de las oficinas, pagaduras, etc., en el lugar de su residencia, y proponiendo las
mejoras de que sean susceptibles las disposiciones reglamentarias. Queda tambin
Mxico, con su Contralora, a la altura de Estados Unidos, que tiene su "Comptroller
ofthe Treasury"."

El artculo de Alberto J. Pani

El 24 de enero de 1918 apareci en el Diario Oficial un breve pero interesante


artculo sobre el Departamento de Contralora, que haba sido publicado con
anterioridad en la prensa. Su autor, el ingeniero Alberto J. Pani, secretario de
43
44

45
46

Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,
Ibidem,

pp. 64-65.
p. 65.
p. 66.
p. 91.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

191

Comercio e Industria en esa poca, exaltaba la bondad del departamento referido, al sealar que su creacin:
Constituye, indudablemente, uno de los pasos ms importantes de los gobiernos que
han existido en Mxico, desde la fecha en que se consum la Independencia Nacional,
hacia LA EFICIENCIA, ECONOMIA y MORALIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.41

En atencin precisamente a la importancia del nuevo rgano, y con el fin de


evitar que su Ley Reglamentaria corriera la triste suerte de los documentos
oficiales extensos "para cuya lectura TODOS PARECEN TENER SIEMPRE TELARAAS EN
LOS OJOS", Pani se propuso sintetizar y comentar ligeramente dicho ordenamiento.
Pani se ocup, en primer lugar, del trmino "contraloria", que consideraba
perfectamente castizo y adecuado a las funciones del Departamento que designaba, ya que la palabra "contralor", segn definicin del Diccionario de la
Academia Espaola, denotaba el oficio consistente en intervenir las cuentas, los
gastos, las libranzas, los cargos de alhajas y muebles, y en intervenir en la
cuenta y razn de los caudales y efectos, tratndose del Cuerpo de Artillera y
de los hospitales del Ejrcito. Adems, diversos diccionarios de reconocidos
escritores contenan el vocablo "Contralora" con las acepciones de "el oficio
de contralor" y "la oficina del contralor". 48
A continuacin abordaba el problema de las cuentas del Tesoro Pblico,
manifestando que en Mxico haba formado siempre "una madeja dificil de
desenredar", y que cuando se haba credo poder devanarla -en cuyo caso el
aspecto del orden de dichas cuentas era ms ficticio que verdadero- se haba
tropezado incluso con la ineficiencia o falta de moralidad administrativa para el
ejercicio en tiempo de la accin penal correspondiente. Tres eran las causas a
las que Pani atribua este estado de cosas: la existencia de una perversin
endmica; los sistemas oficiales anticuados, rutinarios e innecesariamente laboriosos de tramitacin y contabilidad, y una defectuosa organizacin que concentraba en la Tesorera, dependiente de la Secretara de Hacienda, el manejo
de los fondos pblicos, la administracin de los bienes nacionales y la contabilidad y glosa."
Pani estaba consciente del omnmodo poder del secretario de Hacienda,
"puesto que el que paga, manda". y de los inconvenientes que representaba la
acumulacin de ese poder en el titular de la dependencia fiscalizadora de los
dems rganos del Poder Ejecutivo, pero que, a su vez, no era fiscalizada por
ninguno de ellos. Saba que el establecimiento de la Direccin de Contabilidad
y Glosa no haba constituido un cambio sustancial en la estructura hacendaria,
ya que si bien se le asignaron las facultades sobre contabilidad, otrora de la
competencia de Tesorera, lo cierto era que aqulla formaba parte tambin del
engranaje de la misma Secretara de Estado y, por tanto, el ministro de Hacienda se encontraba "-con el dinero en la mano derecha y los comprobantes
47

48
49

Diario Oficial de 24 de enero de 1918, p. 205.


Loe. cit.
Loe cit.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

192

justificativos de los gastos en la izquierda- en la posibilidad de ejercer cristianamente la caridad con aqulla, sin que sta se percatara de ello";'? Con base en
estos antecedentes, dicho autor justificaba la existencia de Contralora, puesto
que haba venido "a cortar el mal de raz, amputando la mano izquierda del
omnipotente personaje poltico, rbitro y seor de las finanzas nacionales", y
reivindicaba la gloria de este trabajo "necesario y utilsimo de ciruga social"
para el gobierno de Venustiano Carranza, as como para los encargados de la
Secretara de Hacienda por su valiosa cooperacin prestada."
En relacin ya con la Ley Orgnica de Contralora, cuya sntesis se haba
propuesto, Pani destacaba las funciones de eficiencia del departamento, que se
traducan en los informes mensuales y anuales que deba rendir este rgano del
Jefe del Ejecutivo sobre el estado de la Hacienda Pblica en el mes y ao
anteriores, y de los que se obtena unificacin, uniformidad y simplificacin
respecto a la contabilidad oficial. Dicha eficiencia era tanto ms importante
cuanto que sus beneficios se extendan a los dems rganos de la Administracin, en virtud de que el departamento referido tena encomendado estudiar la
organizacin y procedimientos de los mismos con el objeto de formular y
exponer observaciones tendientes a reducir sus gastos."
La labor de moralizacin de Contralora era puesta de relieve por el referido
autor, en funcin de sus facultades para exigir las responsabilidades civiles y
penales en que incurrieran los funcionarios y empleados del Gobierno; para
determinar sobre la validez de las fianzas o garantas que estos ltimos deban
otorgar, as como para hacerlas efectivas y para impedir la celebracin de
contratos que implicaran gastos no amparados por partidas del presupuesto o
por saldos disponibles de dichas partidas.P
Con independencia del funcionario que los suscribi, es obvia la validez de
las afirmaciones enunciadas con anterioridad, por cuanto los juicios valorativos
en ellas contenidos descansaban en situaciones apegadas a la realidad, perfectamente comprobables. De ah: que si Pani alab en 1918 el surgimiento de
Contralora, yen 1932, ya como secretario de Hacienda, firm el decreto de su
desaparicin, tal hecho no puede restar veracidad a lo que haba expresado en
un principio, mxime que es ms probable que en esa poca estuviera desprovisto de cualquier inters poltico respecto a la suerte del departamento en
cierne y que, por tanto, su opinin haya sido imparcial.
El estudio de Paulino Machorro y Narvez

En obsequio a la invitacin de que fue objeto por Flavio A. Bojrquez, Contralar General de la Nacin, para que emitiera su opinin profesional sobre el
problema de la constitucionalidad del Departamento de Contralora, Paulino
Machorro y Narvez realiz el estudio correspondiente, que bajo el ttulo de
so Loe. cit.
~I
52

~J

Loe. cit.
Loe. cit.
Ibdem. pp. 205-206.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

193

"La situacin legal de la Contraloria General de la Nacin" fue publicado


en 1923.
En su primer captulo, el citado autor planteaba las objeciones hechas al
establecimiento de Contralora, las que juzgaba naturales, dado que este organismo se haba conformado con base en cercenamientos organizativos de diversas oficinas, y que las funciones de fiscalizacin a l encomendadas resultaban
poco gratas. No era raro, pues, que la creacin del departamento mencionado
hubiese suscitado reparos de constitucionalidad en unas ocasiones, o de eficiencia prctica en otras; que se le calificase como un organismo extico, ajeno a la
idiosincrasia nacional, o que se dijera que nada nuevo haca, pues sus funciones
databan desde la Ley de 16 de noviembre de 1824, que cre el Departamento de
Cuenta y Razn, y de ciertas facultades de contralacin que se atribuan al
ministro de la Tesorera."
El objetivo era claro: analizar la Contralora bajo su aspecto legal, sin los
prejuicios de una idea dominante, e investigar los elementos del anterior rgimen hacendario que la integraban, as como lo nuevo que tena, para descubrir:
Si ciegamente se ha metido la hoz en una suprema organizacin hacendaria, o si las
contradicciones a propsito de la Contralora, vienen de aquel espritu de inmovilidad que haca decir a Anatolio France por boca de unjuez legalista: "La primera ley
fue escrita sobre piedra como para indicar que debe durar tanto como el rnundo.?"

Sobre el examen de los departamentos administrativos desde el punto de vista


constitucional, incluido en el captulo 11 del estudio en cuestin, Machorro y
Narvez (quien fuera miembro del Constituyente de 1917), sostena, en sntesis,
que era irreprochable la organizacin de los rganos mencionados, sujetos a la
direccin inmediata del presidente de la Repblica, supuesto que la segunda
parte del Artculo 92 de la Carta Magna autorizaba al Ejecutivo a obrar en
algunos casos sin el refrendo ministerial, de tal manera que la Ley Orgnica de
Secretaras de diciembre de 1917, al determinar dichos casos de excepcin, se
haba apegado estrictamente a lo dispuesto en el precepto aludido. 56 Una prueba de que la Constitucin no repudiaba la responsabilidad exclusiva del Primer
Mandatario la constitua el Consejo de Salubridad General, que dependa directamente de aqul sin intervencin de ninguna Secretara de Estado, segn
lo previsto en la fraccin XVI, base 1', del Artculo 73.5 7
En respuesta a quienes argumentaban la inconstitucionalidad de los departamentos, por no referirse a ellos el Artculo 90 de la Ley Fundamental, manifestaba que era en el Artculo 92, que estableca la responsabilidad colateral de
los secretarios de Estado y la directa del Presidente, donde deba buscarse la
fuente de la organizacin interna del Poder Ejecutivo y no en el primer precepto
sealado, que contemplaba la existencia de las secretaras sin determinar sus
funciones. 58
5( Machorro y Narvez, op. cit.. p. 8.
ss Ibidem, pp, 8-9.
56 Ibidem, p. 15.
57 Loe. cit.
58 Ibidem, p. 14.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

194

Con apoyo en la historia de los dos artculos mencionados, haca notar que el
retiro del dictamen de la Comisin y del voto particular sobre tales preceptos,
en los que por primera vez se hablaba de los departamentos administrativos, no
se haba debido a un rechazo del Constituyente hacia esos rganos, sino a que se
trat de evitar los inconvenientes derivados de la enumeracin de secretaras
y departamentos que haca el dictamen de la Comisin, dejando todo este
asunto para la ley orgnica. Justificaba sus afirmaciones con la transcripcin,
en lo conducente, de los discursos de los diputados Monzn, Rivera y Palavicini, quienes al disertar sobre el ramo de instruccin y referirse a los rganos
referidos, se abstuvieron de impugnar su creacin."
Examinaba, asimismo, el Artculo 92 de la Constitucin a la luz de diversas
reglas de interpretacin, para determinar si estableca los departamentos administrativos con independencia de las Secretaras de Estado, concluyendo que s
lo haca dada la claridad del texto del artculo citado, al que no poda anteponerse la opinin del intrprete, ya que si la obra de ste consista en reconstruir
el pensamiento del legislador , el mejor medio de lograrlo era atenerse a la letra
de la ley."
La comparacin del mismo artculo con los dems concebidos en el mismo
orden de ideas mostraba que el Constituyente haba creado expresa y concretamente varias autoridades independientes de las secretaras, como eran el
Gobierno del Distrito Federal, el Ministerio Pblico y el Consejo de Salubridad
y que, por tanto, no repudiaba a nuestro sistema constitucional la eliminacin
del ejercicio de decretos."
En relacin con los trabajos preparatorios y discusiones del Artculo 92, afirmaba que no los hubo, y que Na inconducente aplicar a este precepto los debates
sobre el 90, puesto que en el.os no se haba tocado la cuestin fundamental del
refrendo ministerial y sus casos de excepcin Y
Por ltimo, la consulta de los motivos y objeto que se tuvieron en cuenta
para crear los departamentos administrativos, no representaba argumento alguno en su contra, pues se busc la mayor eficiencia de los servicios pblicos y, en este sentido, se trat de que tales rganos estuvieran desligados de
la poltica, y que sus titulares fueran personas con aptitudes eminentemente
profesionales y tcnicas."
Al estudiar los departamentos administrativos desde el punto de vista poltico, el autor en cuestin enfrentaba la objecin relativa a que los jefes de dichos
organismos eran irresponsables, por no poder seguirse en su contra el juicio
poltico previsto en el Artculo 108 de la Constitucin, al no contemplarlos este
precepto, lo que constitua una violacin a los principios democrticos que
exigan la responsabilidad de todo funcionario por sus propios actos. La solucin ofrecida por el mismo autor a tal problema, era: 1) que por actos de los
departamentos, el Presidente responda de ellos ante las cmaras; 2) que los
\9

60
61

62

6l

Ibidem, pp. 15-17.


Ibidem, p. 18.
Loe. cit.
Loe. cit.
Loe. cit.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

195

jefes de departamentos eran responsables ante las autoridades comunes por


todos sus actos que constituyeran delitos en el ejercicio de su empleo, como
abusos de autoridad, resistencia en el cumplimiento de un mandato legtimo,
peculado, falsificacin de algn documento, ataques a las garantas individuales y otros, de la misma manera que lo eran los secretarios de Estado, con la
diferencia de que a stos slo poda procesrseles previa autorizacin de la Cmara de Diputados, en razn del fuero de que gozaban y del que carecan los
primeros, lo que ya deca algo en favor de stos, en cuanto a facilidad de
hacerles efectiva la responsabilidad en que incurrieran; y 3) que el juicio poltico, del que estaban exentos los citados jefes de departamento, era prcticamente ineficaz."
Sin estar de acuerdo en este ltimo punto, se omitir, empero, su anlisis, por
exceder a los alcances de este estudio. Debe sealarse, en cambio, que era
fundada la opinin de Machorro expresada en segundo trmino, en virtud de
que el hecho de que no se pudiera iniciar el juicio poltico a los jefes de departamentos administrativos, por no encontrarse enumerados en el Artculo 108
constitucional, no implicaba su impunidad por los delitos que cometieran en el
desempeo de sus funciones, y que estaban tipificados en los Ttulos Dcimo y
Undcimo del Cdigo Penal de 1872. Dichos jefes de departamento eran tan
responsables de los delitos apuntados, como los secretarios de Estado o dems
altos funcionarios enunciados en el referido precepto de la Carta Magna. La
nica diferencia estribaba en el requisito de la declaracin de procedencia de la
Cmara de Diputados, que deba satisfacerse para que los altos funcionarios
pudieran quedar sujetos a la accin de los tribunales comunes.
La creacin de Contralora fue puesta de relieve por Machorro y Narvez, en
razn de que signific la concentracin, en una sola oficina, de funciones que
antes estaban dispersas en realidad en otros organismos, aunque dependientes
todos ellos de la Secretara de Hacienda. De esta suerte, la Contralora era el
Contador General de la Nacin, el inspector de los gastos por hacer, el glosador
de las erogaciones realizadas. El propio autor aclaraba que la reorganizacin
efectuada se haba hecho sin salirse de la esfera tradicional de accin del Ejecutivo y sin tocar facultades similares, reservadas al Poder Legislativo. Prueba de
ello era lo dispuesto en el artculo 4 de la Ley Orgnica de Contralora, que
limitaba la competencia del contralor a las decisiones que "fueren del resorte
del Ejecutivo", con lo que quedaban intactas las atribuciones del Congreso
para revisar la cuenta pblica."
Una de las caractersticas del Departamento creado por el artculo 13 de la
Ley de 25 de diciembre de 1917 era la supervigilancia del funcionamiento de las
dems dependencjas del Ejecutivo' para alcanzar su mayor eficiencia y menor
costO.66 Machorro y Narvez negaba, sin embargo, que desde el punto de vista
constitucional Contralora fuera un rgano autnomo, ya que s610 exista la
responsabilidad del Presidente. Sobre el particular, no se comparte esta opi6.

61
66

Ibidem, pp, 21-22.


Ibidem, p. 32.
Ibidem, p. 33.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

196

nin, en virtud de que si bien el departamento referido dependa directamente


del Primer Magistrado, y en este sentido no era autnomo, s lo era respecto a
las dems oficinas del Poder Ejecutivo, en tanto que no estaba subordinado
a ninguna de ellas, situacin que, adems, no era incompatible con su falta de
personalidad poltica y con las ventajas que a esta ltima atribua el autor en
cita, a saber: que el Contralor poda contestar a todo solicitante de pagos
indebidos, desde el secretario de Gobernacin para abajo, que dara cuenta al
Presidente; que l, por s, nada poda con ceder ni negar, y que el Jefe de la
Nacin haba acordado en talo cual sentido. Esta coraza del Contralor -conclua Machorro y Narvez- era "cerrojo del Tesoro Pblico y defensa de la
moral administrativa". 67
ESTRUCTURA ORGNICA

En este apartado se responde a una necesidad concreta: saber los rganos que
conformaron el Departamento de Contralora, cules fueron las funciones especficas de los mismos, y quines estuvieron al frente de ellos. De una buena
organizacin interna dependa, sin duda, que el departamento mencionado
saliera airoso de la labor ingente que se le haba encomendado; era necesario
tambin que su personal conjugara honestidad con mstica de trabajo. La tarea
no era fcil: se viva una poca de reconstruccin de la Administracin Pblica,
en la que el Jefe del Ejecutivo, electo por el pueblo, estaba obligado ante l a
cumplir su programa de gobierno, y en este cometido, Contralora tena un
papel importante: imprimir a la mquina burocrtica la direccin adecuada
para alcanzar las metas trazadas.

El contralor general de la Nacin

Por disposicin legal, este funcionario era el jefe del Departamento, y su nombramiento y remocin correspondan al presidente de la Repblica. Flavio A.
Bojrquez, contralor general en 1921, desplazaba en el ejercicio de su cargo una
intensa actividad que comprenda: acuerdos directos con el auditor general,
oficial mayor y jefes principales de otras oficinas; atencin diaria al pblico;
expedicin de memorandos y despacho de cartas y telegramas, a travs de su
Secretara Particular, de la que estaba al frente Alberto Senz, secundado en sus
labores por Honorato Beltrn. Traducida en cifras, dicha actividad representaba, al mes, de 200 a 300 acuerdos, de 600 a 700 cartas, de 80 alGO memorandos
y de 200 a 250 telegramas.s!
El l de enero de 1925 fue designado, como contralor general de la Nacin,
Luis Montes de Oca. En 1927 y 1932, respectivamente, le sucederan en el cargo,
pero ya como contralores de la Federacin, Julio Freyssinier Morn, quien
61

Ibidem, pp. 36-37.

Folleto Conmemorativo de! Centenario dt la Consumacin de la Independencia Nacional. Contralorla General de la Nacin, p. 23.
61

PRIMER PERIODO: 1917-1926

197

desempeaba el puesto de auditor general de la Contralora, y el general de


Brigada Rafael Aguirre Manjarrez.

La Auditoria General
Integrada por diversas auditoras y secciones, que llevaban a cabo las funciones
sustanciales del Departamento, la Auditora General era el centro directivo de
las mismas y ante ella se someta todo asunto que no fuera de simple trmite, o
que no se remitiera directamente al contralor.
En esta virtud, la esfera de accin del auditor general abarcaba: la firma de
los oficios, notas y telegramas que giraba el departamento, con excepcin de los
libramientos y autorizaciones de pago, cuya firma estaba encomendada a un
subauditor, por disposicin expresa del contralor; la autorizacin, mediante las
contraseas respectivas, de las rdenes telegrficas que las Secretaras de Estado
y dems departamentos giraban para la movilizacin de fondos o pagos, que
deban realizar con urgencia las jefaturas de Hacienda, las aduanas y las administraciones principales del timbre; la dispensa, por delegacin del contralor, de
las fallas o defectos que por circunstancias especiales existan en la comprobacin y justificacin de las cuentas rendidas, o la falta de ciertos requisitos en la
documentacin, por la que los interesados hacan el cobro de determinadas
cantidades; la aprobacin o modificacin de los movimientos de inspectores
para la prctica de visitas o el desempeo de comisiones, que efectuaba la
Auditora de Inspeccin; el estudio y aprobacin de las resoluciones instruidas
por la seccin de Reclamaciones, por lo menos hasta antes de que sta pasara a
formar parte de la Auditora de Servicios y Cuentas Especiales y Estadstica en
Julio de 1921, Y el sealamiento de las instrucciones relativas para el funcionamiento de las auditoras regionales. El auditor general, adems, sustitua al
contralor en sus faltas temporales o accidentales.t"
Las auditoras y secciones que conformaban la Auditora General eran:
Registro de Correspondencia.
Registro de Personal con Manejo de Fondos.
Contadura.
Auditora de Registro de Libramientos.
Guerra y Marina.
Glosa Militar.
Glosa Civil, a la que correspondan las de Correos, Telgrafos, Gobierno del
Distrito y Territorios Federales,Timbre, Aduanas y Liquidacin de Cuentas.
Seccin de Deuda Pblica.
Auditora de Inspeccin.
Servicios de Cuentas Especiales y Estadstica.
Departamento Consultivo y Jurdico.
Caja.
Folleto Conmemorativo . . . , op. cit.. p. 28.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

198

Proveedura.
Archivo.
Auditoras Regionales.
Seccin Revisora de Pensiones.
Comisin Reorganizadora.
Prensa y
Seccin de Reclamaciones.
Fungieron como auditores generales en esta primera etapa: Manuel Bonfiglio
y Julio Freyssinier Morn.

Contaduria

La labor de esta unidad consista, como su nombre lo indica, en llevar la


contabilidad general de la Nacin y, por tanto, en formar la cuenta de la Hacienda Pblica. Al efecto, concentraba y revisaba las cuentas de todas las
oficinas con manejo de fondos, en orden a formar los mltiples estados y dems
documentos que integraban la susodicha cuenta, y reglamentaba y diriga las
contabilidades particulares de esas mismas oficinas, a fin de obtener la uniformidad necesaria.
El desempefio de sus actividades lo llevaba a cabo a travs de tres secciones
en que estaba dividida: la primera, que se ocupaba de la Contabilidad General;
la segunda, de la Cuenta Transitoria, que inclua ingresos y egresos en general y
Deada Pblica Interior, y la tercera, que atenda lo referente a inspeccin,
observacin y requisitacin de resultados de glosas, depuracin, estadstica,
correspondencia y archivo."?
Por ltimo, constituan su personal: un contador en jefe, un subcontador en
jefe, tres jefes de Seccin, cincuenta contadores y auxiliares y tres taquimecangrafos.
Auditora de rdenes de Pago

La Auditora de rdenes de Pago era una de las ms importantes dependencias


del Departamento de Contralora, en razn de que las labores que ejecutaba
-de glosa previa- respondan a uno de los principales motivos que se tuvieron
en cuenta para el establecimiento del departamento mencionado: constituir una
oficina que ejerciera una inspeccin eficaz sobre las finanzas nacionales, la cual
no consistira en la simple glosa de cuentas, toda vez que esta forma de inspeccin ya exista anteriormente sin haber producido nunca los resultados deseados, sino en un control previo por el que se evitara el gasto excesivoo injustificado.
No obstante lo laborioso de su tarea, que redundaba en beneficio de las
dems auditoras y ms an de las oficinas pagadoras, los documentos que
pasaban por ella eran tramitados con toda rapidez, de tal modo que estaba en
posibilidad de proporcionar al pblico los informes que deseara, as como
70

Ibidem, pp. 37-38.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

199

tambin de ayudarle a cumplir con los requisitos necesarios para la debida


comprobacin de las rdenes de pago."
Acorde a la importancia y trascendencia de las funciones de esta auditora,
se puso especial cuidado en la seleccin de su personal. Ocup el cargo de
subauditor Emilio Alemn, quien en representacin del contralor general aprobaba las rdenes de pago."
Auditora de Inspeccin

La funcin especfica de esta auditora era la de vigilar el manejo de los fondos


de la nacin que se recaudaban, concentraban o distribuan por conducto de
todas las oficinas dependientes de la Federacin, a fin de que este manejo se
hiciera con estricto apego a lo dispuesto en las leyes, reglamentos, circulares o
disposiciones relativas, segn el ramo de que se tratara.
El ejercicio de esta funcin estaba confiado a un cuerpo de inspectores,
quienes mensualmente practicaban visitas a las oficinas federales, ya fuera por
iniciativa de la propia auditora o a peticin de las secretaras o dems departamentos, con el objeto de que se corrigieran las anormalidades o deficiencias observadas, se procediera de acuerdo con las disposiciones legales respectivas o se exigieran las responsabilidades en que hubiesen incurrido los empleados visitados.
Personal designado por esta misma auditora intervena las entregas de oficinas de la Federacin, tomas de posesin de empleados con manejo de fondos,
revistas de inspeccin a los Cuerpos del Ejrcito y licenciamiento de fuerzas.
Una comisin de su seno vigilaba con carcter permanente el movimiento
diario de las operaciones de Ferrocarriles Nacionales de Mxico y Anexos, y
con igual carcter tena inspectores adscritos en las diversas secretaras y departamentos, as como en los siguientes organismos: Direccin General de Telgrafos, Direccin General de la Beneficiencia Pblica, Colegio Militar, Prisin y
Hospital Militar en la capital, Planta de Curtidura dependiente del Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares, Lotera
Nacional, Compaa Telefnica y Telegrfica Mexicana y Oficina Impresora de
la Secretara de Hacienda."
Las visitas efectuadas entre 1918 y el primer semestre de 1921, as como las
intervenciones en entregas de oficinas, revistas de inspeccin, ceses de corporaciones militares, tomas de posesin y entregas de mando, arrojaban un total de
7053, en tanto que las comunicaciones giradas por la propia Auditora de Inspeccin, durante el mismo lapso, alcanzaban la cifra de 34 138.74
Sin poder afirmar que hayan sido los nicos, fueron auditores de inspeccin
en este primer periodo de existencia de la Contralora, Rmulo Bustamante,
ngel A. Casarn e Ignacio Alatorre."
Ibidem, p. 49.
Loe. cit.
7l Ibidem, p. 54.
14 Ibidem, pp. 57-58.
7S Ibidem. p. 56; Boletin de Informaciones de la Contraloria General de la Nacin. tomo 1, marzoabril de 1925, p. 7 Y tomo 11, septiembre-octubre de 1925, p. 7.
71

72

200

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

Para la eficaz vigilancia de todo aquello que al departamento en cuestin


corresponda, su ley orgnica autorizaba al contralor para establecer tantas
sucursales dependientes de su departamento como fueran necesarias en los
Estados y Territorios de la Repblica, las que estaran a cargo de un auditor
regional con facultades para examinar y revisar las oficinas con manejo de
fondos o bienes del Gobierno Federal ubicadas en su jurisdiccin; transmitir
las rdenes y disposiciones del contralor al personal de las citadas oficinas, dar
instrucciones con respecto a la formulacin de cuentas e informes; recibir y
glosar las cuentas; desempear las labores asignadas por el contralor y, por
ltimo, para comunicarle oportunamente cualquier caso de recaudacin fraudulenta de contribuciones e impuestos del que tuviera conocimiento."
Se establecieron as, en un principio, 11 auditoras regionales, correspondientes a otras tantas zonas forneas de fiscalizacin, las cuales fueron objeto
de modificaciones de importancia a fines de 1924. Una de ellas fue la de concentrar en esta capital, en las Auditoras de Aduanas, del Timbre, del Ramo Civil,
del Militar y de Liquidacin de Cuentas, las funciones de glosa y depuracin
que verificaban aquellas oficinas en sus respectivas jurisdicciones."
La otra modificacin, originada por razones de economa, consisti en reducir a 8 el nmero de dichas auditoras, y en asignarles nuevas jurisdicciones.
Conforme a esta reorganizacin, la primera zona de fiscalizacin, que trabajaba con un inspector de primera, jefe de la Delegacin, y seis de segunda,
comprenda los Estados de Baja California, Sonora, Sinaloa y Nayarit, con
residencia en Mazatln, Sinaloa, y subdelegados en Nogales, con jurisdiccin
desde Hermosillo, hasta la frontera de Sonora y de la Baja California. Estaban
bajo el control de dicha zona 17 oficinas de aduanas; 8 principales del Timbre;
2 jefaturas de Hacienda; las oficinas de Correos y Telgrafos de la demarcacin
y agentes civiles y corporaciones militares cuyo nmero era variable."
La segunda zona, que funcionaba con igual personal que la anterior, abarcaba los Estados de Chihuahua, Coahuila, Durango y Zacatecas, con residencia
en Torren, Coahuila, y subdelegacin en Ciudad Jurez. Controlaba 3 oficinas de aduanas; 10 principales del Timbre; 2 jefaturas de Hacienda; las oficinas
de Correos y Telgrafos de la demarcacin y agentes civiles y corporaciones
militares en nmero variable."?
La tercera zona inclua los Estados de Veracruz (Chicontepec, Ozuluama,
Papantla, Tantoyuca y Tuxpan) y San Luis Potos, con residencia en la capital
de este ltimo y subdelegacin en Tampico, con jurisdiccin en ese puerto y en
el norte de Veracruz. Le estaban sujetas 8 oficinas de aduanas, 7 principales del
Timbre, 3 jefaturas de Hacienda, las oficinas de Correos y Telgrafos de su circunscripcin, agentes civiles y corporaciones militares y una oficina de Ensaye."
La cuarta zona comprenda los Estados de Jalisco, Colima y ocasionalmente
Ley Orgnica del Departamento de Contralora General de la Nacin, arts. 24 y 25.
Bolettn de Informaciones de la Contraloria General de la Nacin, tomo I, marzo-abril de
1925, p. 52.
78 Ibidem, pp. 52-53.
79 Ibidem. p. 53.
80 Loe. cit.
76

77

PRIMER PERIODO: 1917-1926

201

Nayarit, con residencia en Guadalajara, Jalisco. Controlaba 2 aduanas; 4 principales del Timbre; la jefatura de Hacienda de la ciudad sede; las oficinas de
Correos y Telgrafos de su demarcacin y agentes civiles y corporaciones militares. Su personal se integraba de un inspector de primera, jefe de la Delegacin,
y 3 de segunda."
La quinta zona, que trabajaba con un inspector de primera, jefe de la Delegacin, y 5 de segunda, abarcaba los Estados de Aguascalientes, Guanajuato,
Michoacn y Guerrero, con residencia en Irapuato, Guanajuato. Tena control
sobre 8 principales del Timbre, 3 jefaturas de Hacienda, oficinas de Correos y
Telgrafos de su territorio, agentes civiles y corporaciones militares y una oficina de Ensaye."
Dentro de la sexta zona, con sede en la ciudad de Mxico, se encontraban los
Estados de Hidalgo, Mxico, Tiaxcala, Morelos y Guerrero. Controlaba la
aduana de Acapulco, 9 principales del Timbre, una jefatura de Hacienda, 2
pagaduras civiles, las oficinas de Correos y Telgrafos de su circunscripcin,
agentes civiles y corporaciones militares. Funcionaba con igual personal que la
quinta zona."
La sptima zona comprenda los Estados de Puebla, Sur de Veracruz (Veracruz, Acayucan, Coatepec, Crdoba, Cosamaloapan, Huatusco, Tulancingo,
Los Tuxtlas, Minatitln, Misantla, Orizaba, Jalapa y Zongolica), Oaxaca y
Chiapas. Resida en Puebla y contaba con subdelegaciones en Veracruz y en
Tuxtla Gutirrez, Chiapas. Estaban bajo su vigilancia 6 aduanas y 4 secciones aduaneras; 11 principales del Timbre; 3 jefaturas de Hacienda, oficinas de
Correos y Telgrafos de su territorio, agentes civiles y corporaciones militares. X4
Por ltimo, la octava zona abarcaba los Estados de Tabasco, Campeche,
Yucatn y Quintana Roo, con residencia en Mrida, y subdelegacin en Frontera, Tabasco. Tena encomendada la vigilancia de 9 aduanas, 3 principales del
Timbre, 2 jefaturas de Hacienda, oficinas de Correos y Telgrafos de su demarcacin, agentes civiles y corporaciones militares, contando para ello con un
inspector de primera, jefe de la Delegacin, y 5 de segunda."
La ampliacin de las zonas de fiscalizacin de Contralora y su reduccin a 8
en lugar de las 11 que tena anteriormente, obedeci, como se ha explicado, a
razones de carcter econmico. Es conveniente insistir en esta circunstancia,
dada la proposicin en que se redujo el presupuesto del Departamento, correspondiente al ao de 1925 en relacin al del ejercicio anterior, y que oblig a
emprender la reforma indicada.
A causa de las economas que estableci el Ejecutivo en el ejercicio fiscal
citado en primer trmino para nivelar las finanzas del pas, fueron reducidos en
general los presupuestos de todas las dependencias, aunque sin duda ninguno
en el mismo porcentaje que el de Contralora, pues de $3 998 445 que tuvo
asignados en 1924, el monto total de que pudo disponer para 1925 slo aseen81

82
83
84
8\

Loe. cit.
Loe. cit.
Ibidem, pp, 53-54.
Ibidem, p. 54.
Loe. cit.

202

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

di a $2 609 750, divididos en $2 281 250 para sueldos y $328 500 para gastos. Esta reduccin, de acerca de 35%, tuvo como consecuencia inmediata la
medida correlativa de disminuir su personal en un 37%, ya que, de los 1 170
empleados con que contaba en 1924, slo quedaron 735 en el ao siguiente."
Para evitar trastornos en sus labores, a causa de las fuertes reducciones
econmicas introducidas en su presupuesto, aparte de limitar a 8 el nmero de
zonas de sus auditoras regionales en lugar de las 11 que tena establecidas, y
de privarlas de las funciones de glosa para transferirlas a las auditoras de
Glosa divididas por ramos que volvieron a crearse para tal efecto, Contralora
suprimi las auditoras locales en las Dependencias del Ejecutivo y las convirti
en delegaciones, dependientes a partir de 1925,10 mismo que las regionales, de
la Auditora de Inspeccin, la que tambin fue restablecida, ya que funcionaba
en 1924 como seccin anexa a la Oficiala Mayor."
En atencin a la necesidad de las especializaciones, tanto por lo vasto de los
diversos ramos que abarcaba la inspeccin como por las comisiones que requeran conocimientos profesionales, se complement la organizacin de la Auditora de Inspeccin por medio de mesas, entre las cuales las de mayor importancia eran: la Mesa Revisora de Cotizaciones, en funciones desde 1925, que
tena encomendada la revisin previa de precios de todo gnero de mercancas,
para buscar que dentro de la calidad conveniente se obtuvieran siempre las
condiciones ms ventajosas para las oficinas del Gobierno; la Mesa Tcnica de
Ingenieros, encargada de la inspeccin de obras y otras construcciones, en la
que fueran necesarios los conocimientos de esa profesin, y la Mesa de Contratos, que tuvo, a partir del ao arriba citado, la funcin de revisar todos los
contratos que celebraran las dependencias del Ejecutivo y significaran desembolsos para el erario, a fin de que Contralora los observara si consideraba que
podan conseguirse trminos ms favorables, o si observaba que faltaba algn
requisito de ley."
Merece destacarse tambin la nueva orientacin que se dio a las visitas que
practicaban los inspectores del Departamento, que consista en que se hicieran
a la manera en que las efectuaban los auditores y contadores pblicos en
Mxico yen otros pases, y la expedicin del Reglamento-Instructivo para los
inspectores del Departamento, de fecha 31 de agosto de 1925, vigente a partir
del da 10 de septiembre del mismo ao, de conformidad con lo dispuesto por el
artculo 3 transitorio del propio ordenamiento.
La fiscalizacin de los fondos pblicos, antes de crearse Contralora, la llevaba a cabo la Secretara de Hacienda conforme a un reglamento expedido por
Matas Romero en 1871. No obstante que las disposiciones que contena resultaban anticuadas y muchas de ellas inaplicables en la poca del Departamento,
ste lo sigui utilizando, complementado por numerosas circulares, tanto de la
Secretara de Hacienda como del propio Departamento, pero ante la aplicacin
86 Informe del presidente Plutarco Elas Calles, de l de septiembre de 1925, en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 707.
87 Loe. cit.
88 Boletin de Informaciones de /a Contra/orla General de la Nacin, tomo Il, noviembre-diciembre
de 1925, p. 87.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

203

ms dificil y complicada del mismo, hubo de emitirse otro por don Luis Montes de Oca, contralor general de la Nacin.
Este nuevo Reglamento-Instructivo comprenda 18 captulos con 287 artculos y una serie de modelos para informes y papeles de trabajo, y regulaba
desde las labores elementales del inspector hasta aquellas en que intervenan
opiniones de importancia o dictmenes de significacin. Con su expedicin, se
defini claramente la rbita de Contralora a travs de sus inspectores, al
sealar jurisdicciones y lmites a un trabajo que antes se efectuaba no slo con
diversidad de criterios, sino de acuerdo con ciertas generalidades o circunstancias que se tomaban como gua.
En su primer captulo, denominado "De la inspeccin en general", se sealaban como objetivos de la misma los siguientes: investigar y comprobar la
legalidad de la recaudacin, administracin y distribucin de los caudales y
bienes de la nacin; prevenir los fraudes y desfalcos de los empleados pblicos;
procurar la unificacin en la organizacin y buena marcha de las oficinas; corregir las deficiencias observadas en la contabilidad y comprobacin de cuentas; hacer efectiva la moralidad y disciplina en las oficinas con manejo de
fondos; modernizar y simplificar el trmite y despacho de los asuntos en estas
ltimas, y lograr la oportuna rendicin, glosa, depuracin y concentracin de
las cuentas de las mismas oficinas.
El captulo 11, referente a "Instrucciones Generales", consignaba los deberes
que en el cumplimiento de sus funciones deban observar los inspectores, visitadores o delegados comisionados para ejercer la inspeccin. Les estaba prohibido familiarizar con los visitados y sus empleados y alojarse en su casa; deban
usar siempre el camino ms corto o la va ms rpida para trasladarse de un
punto a otro, sin divulgar el objeto de sus visitas ni el punto al que se dirigan;
era su obligacin proveerse, en las oficinas donde correspondiera, de una copia
certificada del ltimo pliego de observaciones y de un extracto del estado que
guardara la depuracin de pliegos anteriores, con objeto de exigir durante el
curso de su visita los reintegros correspondientes; en caso de que consideraran
necesario suspender en sus funciones al jefe de la oficina visitada, y no tuvieran
plena confianza en el empleado que, conforme a la ley, debiera sustituirlo, era
su deber dar parte inmediatamente a la oficina ms prxima de la que dependiera el visitado para que nombrara al sustituto, dar cuenta al Departamento e
intervenir los actos del empleado designado, mientras caucionaba su manejo.
Bajo los rubros respectivos de "Procedimientos para practicar las visitas" y
"Explicacin de los procedimientos", los captulos 111 y IV detallaban los pasos
a seguir por los inspectores en el desarrollo de las visitas. Tienen relevancia los
artculos 46 a 49, comprendidos en el ltimo de los captulos mencionados, en
los que se prevena que, si al examinar y revisar los documentos relativos a la
comprobacin y justificacin del movimiento de caudales, resultaba alguna
diferencia u observacin que hacer de las operaciones practicadas, el visitado estaba en la obligacin de satisfacerla en el acto, explicando ampliamente la causa.
En caso de desfalco, el inspector deba requerir al responsable para que
repusiera inmediatamente el faltante y explicara la causa. Si se haca el reintegro y eran atendibles las razones expuestas, el inspector debera concretarse a

204

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

dar cuenta a Contralora, emitiendo su parecer sobre el particular; pero en caso


contrario, adems de comunicar el hecho al Departamento, era su deber consignar de inmediato el caso ante el agente del Ministerio Pblico, para los
efectos solos de la responsabilidad penal, sin perjuicio de exigir administrativamente el reintegro de la cantidad faltante, que de no hacerse, originaba que se
procediera al aseguramiento de los bienes del responsable.
Se contemplaba tambin en los preceptos mencionados el supuesto de que se
descubriera un desfalco correspondiente al periodo de visitas anteriores, disponindose que el inspector diera cuenta al Departamento de tal situacin para
proceder en contra del inspector o inspectores que hubiesen practicado dichas
visitas sin haber detectado la falta.
El captulo V, referente a las "Actas e informes", sealaba los datos que
deban contener unas y otros. Dispona asimismo que el inspector remitiera un
ejemplar de los expedientes e informes de visita a la Auditora de Inspeccin,
la que deba comunicar a las de Glosa la parte conducente; y otro ejemplar a la
oficina fornea respectiva. Una vez que la citada Auditora de Inspeccin hubiese terminado con los expedientes de visita, le corresponda enviar a las
oficinas glosadoras un aviso, a fin de que al ser glosadas las cuentas respectivas
fuera comparado el resultado con el informe y dems documentos del expediente de que se tratara. Si de acuerdo con los mencionados expedientes resultaran
responsabilidades a los visitados, deba remitirse a la Auditora de Depuracin
un pliego de observaciones para exigir su solventacin, as como la subsanacin
de las dems observaciones resultantes, concedindose un plazo prudente para
que los responsables realizaran la solventacin o subsanacin correspondientes,
con excepcin de las que fueran en efectivo, que estaban obligados a satisfacer
de inmediato.
En el captulo VI, se contenan los supuestos de responsabilidad en que
podan incurrir los inspectores y las sanciones respectivas. Una vez que dichos
empleados avisaban oficialmente que haban concluido su trabajo, quedaba
afecta su responsabilidad a todo aquello que por error, omisiones, imprevisin,
falta de reflexin o cuidado, negligencia, abandono, incompetencia o deferencia
hacia el visitado, no hubiesen promovido para exigirle la responsabilidad correspondiente, o que, cuando menos, no hubieren puesto en conocimiento de la
Superioridad. De esta suerte, si el erario resultaba perjudicado gravemente por
algunas de las causas antes apuntadas, el inspector responsable era cesado en su
puesto, sin menoscabo de que se le exigiera la responsabilidad civil y penal en
que incurriera. (Arts. 160 y 162.)
Proceda igualmente el cese si se contravena la prohibicin de alojarse en la
casa de los visitados o de sus empleados, de recibir remuneraciones, sobresueldos, pago de comisiones, obsequios o gratificaciones de alguna especie de las
secretaras, departamentos, direcciones u oficinas, sin que se pudiera alegar en
apoyo de la transgresin la amistad o la prestacin de servicios extraordinarios,
especiales o meritorios. (Arts. 165 y 166.)
La aplicacin de medidas disciplinarias por falta de cumplimiento, morosidad, notoria apata o despego de sus obligaciones, estaba sujeta al siguiente
orden:

PRIMER PERIODO: 1917-1926

20S

Por la primera vez, simple amonestacin.


Por la segunda, amonestacin y nota mala en el expediente.
Por la tercera, suspensin de funciones y
Por la cuarta, destitucin de empleo. (Art. 169.)
Adems de las sanciones enunciadas, el reglamento en cuestin contemplaba
estmulos para los inspectores que se distinguieran por su celo, constancia,
laboriosidad e iniciativa (captulo VII), a cuyo efecto dispona que se llevara en
la Auditora de Inspeccin un registro de la hoja de servicios de cada uno.
Cada semestre deba hacerse el cmputo de labores desempeadas por cada
inspector, a fin de que, al que obtuviere mayor nmero de calificaciones satisfactorias, se le extendiera un certificado en que se hiciera constar que se haba
distinguido en la realizacin de su trabajo, con lo que se haca acreedor al
ascenso inmediato, cuando hubiere vacante. El mismo certificado se otorgaba a
quienes, debido a su vigilancia e intervencin en las diversas operaciones de
las oficinas pblicas, hubieren conseguido para el erario mayores economas.
(Arts. 171,173 Y 174.)
Con el captulo VIII, relativo a los actos de intervencin y vigilancia de
entregas de oficinas con manejo de fondos, Revistas de Administracin, de Inspeccin, de Cese y de Entrada, termina la parte en que se daban principios
generales aplicables a cualquiera de los ramos en que se divida la Administracin Pblica: Civil, Militar, de Aduanas y del Timbre, pues del noveno al
decimoquinto captulos se establecan las reglas aplicables a cada uno de los
ramos especiales indicados, en tanto que en los dos ltimos se expona una
sinopsis de informes para visitas de inspeccin y se ofrecan los modelos principales de las relaciones o papeles de trabajo que ms frecuentemente eran usados
por los inspectores en las visitas referidas.
Seccin Revisora de Pensiones

Esta seccin se ocupaba de estudiar los expedientes de quienes solicitaban el


pago de pensiones concedidas en el periodo preconstitucional, a fin de que,
previo acuerdo superior, se declarara si tenan o no justificados sus derechos
para recibir el pago impetrado. El procedimiento era el siguiente; la Secretara
de Hacienda haca llegar a la de Guerra la instancia respectiva, y esta ltima le
contestaba si proceda o no dicha instancia. En uno y otro caso, Hacienda
remita original del oficio de respuesta a la Tesorera, por conducto de Contralora, la cual, una vez solicitado el expediente a la citada Secretara de Guerra, y
estudiando el asunto, resolva en definitiva, comunicando su determinacin a
quien correspondiera."
El desarrollo de la actividad referida tena tambin como punto de partida las
peticiones originadas por la disposicin contenida en el artculo 20 de la Ley de
Presupuesto de Egresos del ao 1921, relativa a que se liquidaran los alcances
que por concepto de bonos tuvieran los pensionistas. Dichas peticiones se
89

Folleto conmemorativo . . . , op. cit. p. 77.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

206

comunicaban por Hacienda a Contralora, la cual, con los datos contenidos en


las mismas, solicitaba los expedientes a la Secretara de Guerra y Marina,
realizaba el estudio respectivo y declaraba si el requirente tena o no derecho a
la pensin, mandando, en consecuencia, que se hiciera, en su caso, la liquidacin pedida."
En virtud de la nueva Ley de Pensiones Civiles de Retiro, del 2 de agosto de
1925, desde el primero de octubre del mismo ao en que entr en vigor, slo se
despachaban en el Departamento las pensiones militares a que se refera la Ley
de 29 de mayo de 1896, y las civiles otorgadas por decreto especial, que se
pagaban con cargo al erario. Su denominacin sufri tambin un cambio, pues
por Acuerdo del Oficial Mayor de 9 de enero de 1926, se llam, a partir del 11
del mes y ao citados, "Seccin de Pensiones y Deuda Flotante". Fue jefe de
ella, durante los aos 1925 y 1926, el seor Adolfo Caldern.

Auditora de G/osa Civil

Corresponda a la auditora mencionada la revisin y glosa de las cuentas de


jefaturas de Hacienda, pagaduras civiles, Tesorera de la Federacin, Direcciones de Correos y Telgrafos, legaciones y consulados, agencias financieras,
agencias de compras, Lotera Nacional, etctera.
Uno de sus trabajos principales en 1925 fue la organizacin interior de sus
servicios, buscando con ella un mximo de efectividad con un reducido nmero
de empleados. Para conseguirlo estableci tres secciones, dividiendo cada una
de ellas en dos grupos y cada uno de stos en dos mesas, con un reparto
equitativo y metdico de personal y de trabajo, tomando como base la importancia de las cuentas y la capacidad y aptitud de quienes deberan encargarse de
su glosa.
Para el desempeo de esta labor, inici una clasificacin especial con la
que poda tener, de momento, un estado completo de los trabajos de glosa, que
poda aumentarse o detallarse minuciosamente con la sola consulta de los registros de distribucin que llevaba al efecto. Estos registros comprendan los
datos ms indispensables en lo tocante al trabajo individual que se vena haciendo en determinada cuenta y serva para mostrar, a la vez, el movimiento
general de la oficina.
Por el sistema indicado, se consiguieron para el ao de 1925 cuadros estadsticos de importancia, ente ellos el total de las cuentas recibidas para su glosa,
que ascendan a 5 639, incluidas algunas tan importantes como la de la Tesorera de la Federacin, varias direcciones generales y numerosas de jefaturas de
Hacienda. Debe recordarse, en reconocimiento de la labor de esta auditora,
como tambin de la Militar y de la del Timbre, que la misma se llev a cabo con
un reducido personal, en razn de las economas sufridas por el presupuesto de
Contralora en el ao arriba mencionado, as como tambin que tuvo a su cargo
el trabajo acumulado de varios meses, como consecuencia de la concentracin
90

Ibdem. p. 78.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

207

en la ciudad de Mxico de las glosas que antes verificaban las auditoras regionales."
Estuvo al frente de esta oficina el auditor Manuel Aguilar Rodrguez.
Auditora de Glosa del Timbre

El volumen de trabajo a cargo de la citada auditora era de consideracin, en


virtud de que las glosas de cuentas comprendan una larga serie de operaciones
que demandaban bastante tiempo, habida cuenta de que las oficinas del Timbre
abarcaban jurisdicciones en todo el pas y sustituan la mayor parte de las
labores encomendadas con anterioridad a las jefaturas de Hacienda.
As lo muestran las siguientes cifras de sus labores desempeadas, desde el 5
de abril de 1918 al 30 de junio de 1921: fueron 2 312 las cuentas recibidas; 1 410
las glosadas y concentradas a la contabilidad general; 315 las cuentas tambin
glosadas pero que no llegaron a concentrarse en la contabilidad, por lo que se
remitieron a la Auditora de Liquidacin de Cuentas; 587 las cuentas sin glosar
que se entregaron a esta ltima para su glosa; 1 725 las cartas con observaciones formuladas con motivo de la glosa practicada; 17 250 los asientos de Diario
formulados para contabilidad general y 8 240 las relaciones anexas a los mismos.
Se tramitaron, adems, 3 966 solicitudes sobre canje de certificados y devoluciones de depsitos por estampillas para ttulos de minas; se despacharon 26 173
oficios y telegramas a sus oficinas y a particulares; se consignaron al Departamento Consultivo y Jurdico de la propia Contralora I 197 desfalcos y sustracciones de fondos; se revisaron 4 891 expedientes de visitas y entregas de
administraciones del Timbre y se giraron 24 circulares a los titulares de stas,
respecto a la rendicin y comprobacin de sus cuentas."
Fungi como auditor de Glosa del timbre, en los aos 1925 y 1926, el seor
Juan B. Salcedo.
Auditora de Glosa de Aduanas

La importancia de esta auditora radicaba en que tena a su cargo la glosa


de las cuentas del ramo de Aduanas, que constitua la mayor fuente de ingresos del erario. Slo a manera de ejemplo, baste mencionar que las recaudaciones habidas durante los aos de 1918, 1919 Y 1920 por impuestos causados exclusivamente sobre el comercio exterior, ascendieron, respectivamente, a
$35816830.89, $53 760932.33 y $57 852 125.18.93
Se impona, en consecuencia, desarrollar una fuerte actividad ante la complejidad de las operaciones de glosa que requeran las sumas anotadas, y a ella se
avoc la auditora en cuestin. As. en el primero de los aos citados, glos 561
91 Boletfn de Informaciones de la Contralora General de la Nacin, tomo 1, marzo-abril de
1925, p. 39.
92 Folleto conmemorativo . . . , op. ct.. pp. 65-66.
93 Ibidem, pp. 127-128.

208

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

cuentas de aduanas martimas y fronterizas, que comprendan 58 909 comprobantes de importacin, 15 191 plizas de exportacin y 51 390 de ingresos por
diversos conceptos."
La Mesa de Importacin Postal, encargada del ingreso por ese concepto, que
se rega por disposiciones especiales, glos en el mismo ao 1 099 cuentas con
un total de 84 469 comprobantes, referentes a las recaudaciones verificadas por
dependencias de la Direccin General de Correos, administraciones del Timbre, jefaturas de Hacienda y aduanas."
La Mesa de Ajuste tena encomendada la funcin de reconsiderar todas las
operaciones efectuadas por las aduanas de ajustes de derechos, con la finalidad
de confrontarlas despus con los ajustes que enviaban dichas oficinas y comprobar, por este medio, su exactitud.
En 1919, la glosa abarc 552 cuentas de aduanas, integradas por 85232
pedimentos de importacin; 16 143 plizas de exportacin y 44772 de ingresos
por diversos conceptos."
La Mesa de Importacin Postal glos en el mismo ao 1 087 cuentas, que
incluan 149065 comprobantes de las oficinas enunciadas al tratarse con anterioridad de dicha mesa."
Por ltimo, la glosa relativa al ao de 1920 se extendi a 544 cuentas de
importacin comn, de las cuales 62 226 fueron por pedimentos de pago; 10 470,
por pedimentos libres de derecho; 62 351 por diversos conceptos; 15733 por
plizas de exportacin y 7 572 por comprobantes de pequeas exportaciones."
El nmero de cuentas glosadas por la Mesa de Importacin Postal, en ese
mismo ao, fue de 1 124, integradas por 166 195 comprobantes de las oficinas
cuentadantes ya precisadas."
Como resultado de las operaciones de glosa referidas, que tenan como apoyo legal la Ordenanza General del ramo con sus adiciones y reformas, se
giraron en los tres aos mencionados 3 706 observaciones de cobro y 338 de
devolucin, de las cuales se haban cumplimentado 2003 Y 116, respectivamente, para el ao de 1921. En virtud, asimismo, de la glosa practicada, la
Auditora de Aduanas rindi en 1918346 certificados de glosa, cuyos comprobantes dieron lugar a la formacin de 1 478 tomos, en tanto que en los dos
aos siguientes se corrieron, en total, 6 266 asientos de Diario y se integraron
6 170 tomos con los comprobantes correspondientes.l'"
Para principios de 1926, la Auditora de Aduanas tena especializadas sus
labores de glosa conforme a 27 operaciones bsicas. La importancia del ramo
amerita enunciar, al menos, tales operaciones:

Ibidem. p. 123.
Loe. cit.
96 Ibidem, p. 124.
97 Loe. cit.
98 Loe. cit.
99 Loe. cit.
100 Ibidem, pp. 124, 128 Y 129.
94

95

PRIMER PERIODO: 1917-1926

209

SECCIN PRIMERA

1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)

Recepcin y distribucin de cuentas.


Registro de pedimentos, facturas y noticias.
Cotizaciones.
Ajustes.
Preparacin de cuentas.
Tarja y contabilidad de cargamentos de importacin.
Confronta e iguala de pedimentos.
Glosa y tilde de boletas de importacin postal.
Glosa de expedientes por contrabandos, fraudes y dems infracciones a
la ordenanza.
SECCIN SEGUNDA

10) Registro de movimiento martimo.

11)
12)
13)
14)
15)
16)
17)
18)
19)
20)

21)
22)

Glosa de liquidaciones de derechos de puerto.


Tarja y contabilidad de cargamentos de importacin.
Glosa de plizas de exportacin comn.
Glosa de plizas de exportacin de petrleo.
Glosa de plizas de exportacin de metales y minerales.
Glosa de plizas de exportacin de maderas.
Registro y glosa de ingresos diversos ajenos al ramo Aduanal.
Registro y rplica a refutaciones de observaciones por omisin en el
cobro de derechos.
Registro y glosa de importaciones temporales de todas clases.
Registro y glosa de exportaciones temporales de todas clases.
Registro y glosa de exportaciones para reimportar por trnsito a travs
de territorio extranjero.
Registro y glosa de exportaciones para reimportar por estancia en el extranjero.
SECCIN TERCERA

23)
24)
25)
26)
27)

Glosa de egresos propios del ramo Aduanal.


Aplicaciones de ingresos.
Concentracin de operaciones.
Depuracin de egresos, y
Depuracin de ingresos.'?'

Como consecuencia de la reorganizacin de la Auditora de Aduanas en


1925, se revisaron sus labores en materia de cargamentos de importacin y
exportacin y derechos de guarda y almacenaje, habindose encontrado nume101

Boletin de Informaciones de la Contralorfa General de la Nacin. tomo Hl, enero-febrero de

1926, p. 46.

210

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

rosas irregularidades por falta de diversas verifi~aciones, que databan, en su


mayora, desde 1912, antes de ser creado el Departamento de Contralora.
Ante tal situacin, M. Morales Milln, auditor de Aduanas en esa poca,
formul un interesante dictamen, en el que propona la dispensa de la glosa de
los cargamentos de buques por el periodo 1912-1924, en que se haba dejado de
realizar esa labor, ya que de hacerse, adems de que resultara oneroso para el
erario, no producira beneficio para los intereses fiscales. Solicitada la opinin
de la Contadura Mayor de Hacienda, sta emiti su conformidad, y cancomitantemente con esta medida, se giraron instrucciones terminantes para que la
Mesa de Cargamentos de la Auditora de Aduanas iniciara una cuidadosa labor
relacionada con la estricta observancia de los requisitos respectivos, a partir del
10 de enero de 1925.102
En justo reconocimiento al esfuerzo desplegado por esta auditora para llevar
adelante sus labores, debe sealarse que en un corto periodo de 3 meses con 15
das concluy la glosa de cuentas correspondientes al ejercicio de 1924, iniciada
ello de abril de 1925, despus de recibir la documentacin que sobre dicho
ramo le remitieron las auditoras regionales y de reorganizar su voluminoso
archivo, descargndolo de ms de 4 000 legajos que comprendan duplicados y
triplicados cuya conservacin era innecesaria. Las dificultades a las que se
enfrent en sus trabajos fueron las mismas que afrontaron sus similares del
Timbre, del ramo Civil y del Militar: en primer trmino, el haberlos empezado
con un reducido personal, por las economas introducidas en el presupuesto del
Departamento; y en segundo lugar, el envo desordenado que hicieron las
oficinas regionales y los retrasos que traan las cuentas, sobre todo las que se
relacionaban a los primeros meses de 1924, los ltimos del movimiento revolucionario que trastorn varias regiones del pas. Sin embargo, con base en una
minuciosa clasificacin de las cuentas, subdividindolas por asuntos y encomendando las operaciones de stos a grupos de empleados expertos en los
diferentes puntos que comprendan las referidas cuentas, pudo terminarlas oportunamente para consignar sus resultados en la cuenta pblica del citado ao de
1924.103
Auditora de Glosa Militar

La Auditora de Glosa Militar tena como funcin revisar y glosar las cuentas
de las oficinas que realizaban el pago de los sueldos y gastos erogados en el
sostenimiento de las corporaciones que formaban el Ejrcito y la Armada, as
como las diversas dependencias de la Secretara de Guerra y Marina y del
Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares,
para lo cual contaba con una seccin de tramitacin, archivo y responsabilidades, y tres secciones glosadoras.
La Seccin la se ocupaba de recibir las cuentas de las aproximadamente 600
oficinas antes aludidas, as como todos los asuntos correspondientes al ramo de
,

Boletfn de Informaciones de la Contralorfa General de la Nacin, tomo 1, mayo-junio de 1925,


pp. 87-90.
103 Ibdem. tomo 1, julio-agosto de 1925, p. 163.
120

PRIMER PERIODO: 1917-1926

211

Guerra y relativos a la glosa de las cuentas que se tramitaban en Contralora


por medio de oficio, y de su distribucin entre las secciones glosadoras para su
estudio y despacho. Comunicaba, asimismo, a los interesados las responsabilidades que resultaran de la glosa, y exiga el reintegro de las cantidades no
comprobadas, el cumplimiento de los requisitos legales, o la remisin de los
documentos omitidos.l'"
Las secciones glosadoras, como su nombre lo indica, practicaban la revisin
y glosa de las cuentas, las que consistan en: 1) examen legal de las operaciones
efectuadas, esto es, investigar si haba error, omisin, exceso o defecto en la
aplicacin de la ley; 2) examinar la comprobacin y justificacin de cada operacin, verificando que existieran todos los comprobantes y de que hubiesen sido
satisfechos los requisitos legales y 3) rectificacin aritmtica de las operaciones,
que se efectuaba sobre los mismos documentos.l'"
El personal de glosa deba, adems, girar mltiples oficios, a efecto de estar
en posibilidad de cumplir plenamente su funcin primordial. As, por medio de
ellos, exiga documentos faltantes; peda se llenaran los requisitos no satisfechos; solicitaba aclaraciones de operaciones dudosas; requera a la Secretara de
Guerra, o a la que correspondiera, las autorizaciones que no hubiesen sido
giradas; comunicaba a las otras auditoras, para los efectos procedentes, las
operaciones que hubieren sido practicadas con motivo de la glosa y, por ltimo,
haca las consignaciones correspondientes cuando adverta dolo o no se hubiesen cubierto los requisitos relativos al impuesto del timbre.
Rendan cuentas a la susodicha Auditora de Glosa Militar, entre otras, las
siguientes oficinas: Pagadura General del Departamento de Establecimientos
Fabriles y Aprovisionamientos Militares, creado en igual fecha que el de Contralora; Fbrica Nacional de Armas, Fbrica Nacional de Plvora y Laboratorio Nacional de Municiones y Artificios, Talleres Nacionales de Construcciones
Aeronuticas, Fbrica Nacional de Cartuchos, Fbrica Nacional de Vestuario,
Equipo y Fundicin Nacional de Artillera, Planta de Curtidura y Talleres
Anexos, Fundicin Nacional de Artillera y Almacenes Generales de Armamento, Comisiones del Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares en Estados Unidos y Europa, Colegio Militar, Escuela
Militar de Aviacin, Escuela Militar de Mariscales, Escuela Veterinaria de
Aplicacin Militar, Supremo Tribunal Militar, Ministerio Pblico Militar, Juzgados de Instruccin Militar, cuerpo de Defensores de Oficio, Consejos de
Guerra, Pagadura General de la Secretara de Guerra y Marina, Prisiones
Militares, Jefaturas de Guarnicin, Estados Mayores, Brigadas, Divisiones,
Regimientos y Bateras en sus diversas clases, Academia de Artillera, Academia de Caballera, Escuelas de Tropa, Departamentos de Marina del Golfo y
del Pacfico, Arsenal Nacional en Veracruz, Academia Naval Militar del mismo
puerto, Buques de Guerra, Hospitales y Enfermeras Militares, etctera.l'"

104

105
106

Folleto conmemorativo ... op. cit., p. 107.


Ibidem, p. 108.
Ibidem, pp. 109-111.

212

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

Auditora de Guerra y Marina

Esta auditora tramitaba los asuntos procedentes de la secretara con el mismo


nombre, los cuales, en ltima instancia, se resolvan en erogaciones de fondos, y
era, al menos hasta 1921, una de las oficinas ms importantes del Departamento de Contralora, dado que en el presupuesto de egresos de la Nacin se
destinaba una gran parte de los mismos al ramo de Guerra y Marina.
En el desempeo de sus funciones, intervena en lOS licenciamientos de fuerzas, que constituan una economa en los gastos del erario, por reducirse de esa
manera los efectivos del Ejrcito. As, en un periodo corto, comprendido del 1o
de diciembre de 1920 al 31 de julio de 1921, design interventores en 51 licenciamientos, en los cuales causaron baja 2 generales de Brigada, 21 generales Brigadieres, 60 coroneles, 55 tenientes coroneles, 90 mayores, 181 capitanes primeros, 155 capitanes segundos, 203 tenientes, 199 subtenientes, 290 sargentos
primeros, 377 sargentos segundos, 481 cabos y 2 860 soldados. Los licenciamientos anotados representaron un ahorro para el erario de $2 811 326 a
cambio de $867567.34 que se les proporcionaron por concepto de gratificacin.''"
Revisaba, asimismo, las filiaciones de individuos que causaban alta en diversas corporaciones, labor que se increment en 1921, en atencin a las disposiciones que se dictaron para que no fueran aceptados en revista quienes carecieran de ellas.
Le corresponda igualmente pasar revista de administracin, cada mes, a los
militares que se encontraran fuera de sus matrices, y acordar las dispensas del
caso. A este respecto, las dependencias de la Secretara de Guerra deban
expedir certificados a los interesados que comprobaran a satisfaccin el motivo
que hubieren tenido para no pasar oportunamente sus revistas, para que con
dichos certificados se presentaran a Contralora, la que poda o no dispensar las
faltas, para efectos de pago, segn lo estimara conveniente.
Con motivo de los cambios experimentados en 1921 en los ramos de Pagaduras, jefaturas de Hacienda y Administraciones del Timbre y de Correos, oficinas que en representacin del Departamento estaban obligadas a intervenir en
las revistas de administracin y practicar las confrontas y los ajustes, y debido
al poco conocimiento que tenan sobre el particular, tocaba a la Auditora de
Guerra y Marina instruirlas y hacerles ver los errores contenidos en las listas
que le enviaban, habiendo logrado que la remisin de tales listas fuera constante, a fin de tener completos los expedientes y de perfeccionarlos.
Contbanse tambin, entre sus funciones, la de designar interventores para
revistas de inspeccin al Ejrcito, cuyos frutos consistieron en la deteccin de
plazas supuestas y en la baja del personal intil, y la de nombrar mensualmente
a quienes, con el carcter antes sealado, intervenan en las revistas de administracin que pasaban las corporaciones dependientes de la Jefatura de la Guarnicin de la Plaza y de la de Operaciones del Valle de Mxico. Nombraba,
adems, representantes de Contralora en los cambios de mando de corporacio107

Ibidem; p. 114.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

213

nes militares, ya que con ese motivo se entregaban, entre otras cosas, armas,
semovientes y equipos que constituan bienes de la Nacin.
Por ltimo, tuvo a su cargo, hasta julio de 1921, la tramitacin relativa a
rdenes para el pago de pensiones militares, es decir, para deudos de militares
muertos en campaa o en actos del servicio, y para los militares que se hubiesen
retirado por edad, imposibilidad fsica o antigedad.
Auditora de Liquidacin de Cuentas

Tocaba a la citada auditora glosar las cuentas remitidas por todos los encargados del manejo de fondos pblicos, que no haban sido concentradas oportunamente o que por el recargo de labores en las auditoras respectivas haban
pasado al Archivo General sin ser revisadas; as tambin, depurar las responsabilidades que resultaban de la glosa practicada por ella misma o por las dems
auditoras que tenan esa funcin en el departamento; llevar la contabilidad
del periodo preconstitucional, las cuentas a los bancos y a los gobiernos de los
Estados; practicar liquidaciones de pensionistas de! erario, y en general, resolver todos los asuntos de consulta provenientes de las Secretaras de Estado y
dems departamentos administrativos que requeran e! examen de las cuentas o
expedientes del Archivo General, o la aplicacin del criterio legal de Contralora.
Para el desarrollo de las funciones enunciadas, la auditora mencionada
estaba dividida en 4 secciones con un personal de 123 empleados, y estaba al
frente de ella un auditor y un subauditor, si bien en un principio existieron dos
subauditores: uno para el ramo Civil y otro para el Militar. Del 10 de diciembre
de 1920 al 30 de junio de 1921 se glosaron 3 093 cuentas y se despacharon
oficios y asuntos en nmero de 4863; se corrieron 656 asientos de Diario; se
cancelaron responsabilidades por valor de $995 181.72 Y se asentaron en los
libros de la contabilidad del periodo preconstitucional 5 870 plizas. lOS
Auditora de Servicios y Cuentas Especiales y Estadstica

Entre las labores a cargo de la referida auditora, creada en 1919, se encontraban las de formacin, confronta, acopio de datos y aclaraciones de los inventarios de bienes inmuebles de la Nacin, a cuyo efecto se provea de los datos del
Archivo de Bienes Nacionales de la Secretara de Hacienda, del protocolo del
notario de la misma, del Catastro del Distrito Federal y de los archivos de las
Secretaras de Estado. El desempeo de esta funcin abarcaba no slo la concentracin de los inventarios con los valores en ellos contemplados, sino tambin la medicin, deslinde, verificacin, acotacin y levantamiento de planos
y avalos de los predios, a fin de considerar a stos en el inventrario general con
avalos ms razonables, ya que en los inventarios parciales de las oficinas
aludidas aparecan en muchas ocasiones con precios irrisorios.
108

Ibidem, p. 104.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

214

La formacin del inventario general de los bienes muebles -implantacin


exclusiva de Contralora- la llevaba a cabo igualmente la oficina en cuestin,
con vista de los 12000 inventarios parciales que aproximadamente remitan
cada semestre todas las oficinas de la Federacin, los cuales eran revisados y
comparados con los anteriores para poder estimar el alta y baja experimentadas, y realizar las observaciones derivadas de esa revisin.
Ello de enero de 1920 se estableci en esta auditora la cuenta estadstica de
"Ingresos y Egresos", con la finalidad de detallar en conjunto y por concepto
las rentas en general de las oficinas de la Federacin, los productos mensuales,
y tambin con especificacin de conceptos de cada oficina. De esta manera, si se
deseaba saber lo que las aduanas haban recaudado por importacin o exportacin, hasta determinado mes, se poda dar el dato en forma precisa, adems de
que esta cuenta estadstica serva para orientarse en la formacin de la Ley de
Ingresos del ao siguiente. 100
Como el conocimiento de los ingresos y egresos de la Federacin era tanto
ms til cuanto ms pronto se rindiera la cuenta estadstica del ao, se fij
como fecha para tal entrega el 28 del mes de febrero del ao siguiente al que
correspondiera dicha cuenta, no obstante que los informes estadsticos mensuales de algunas oficinas no llegaban con la oportunidad debida y, por consiguiente, los datos que arrojaba la cuenta general eran, hasta cierto punto,
incompletos. Este inconveniente se salvaba haciendo un clculo basado en el
promedio de las distintas cantidades que figuraban en los anteriores informes
recibidos, ya que por la observacin se haba visto que, si no variaba el estado
general de las cosas de una manera notable, los resultados de una estadstica
eran semejantes en espacios de tiempo iguales.
A partir del 1 de septiembre de 1920, la auditora en cuestin tuvo a su cargo
el padrn o registro de ingresos peridicos y fijos, por los siguientes conceptos:
por productos de bienes nacionalizados; por arrendamientos de terrenos nacionales; ventas de bienes races; permisos o concesiones por ocupacin de zonas
federales y arrendamiento o explotacin de las propiedades de la Federacin,
no especificadas; compensacin de gastos de intervencin por el establecimiento de oficinas especiales o por cualquier otro servicio que prestara el Gobierno
Federal, y renta federal sobre el uso y aprovechamiento de las aguas pblicas.
La labor fue fructfera, pues se activaron las cobranzas de las cantidades insolutas por los conceptos arriba enlistados, obligndose a las aduanas, jefaturas de
Hacienda y administraciones del Timbre a que llevaran y perfeccionaran registros que les permitieran controlar las recaudaciones y rendir sus noticias con la
oportunidad debida.U?
La Auditora de Servicios y Cuentas Especiales y Estadstica jug tambin un
papel importante en 1921 -cuando era su titular Rafael M. Pacheco- en la
aplicacin de lo dispuesto en el artculo 28 del decreto 31 de enero de ese
ao, referente a que los adeudos del Gobierno a favor de los bancos se cubrieran mediante la emisin de bonos que causaran un inters simple del 6% anual,
109
110

Ibidem, pp. 81-82.


Ibidem, pp, 83-84.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

215

los que estaran provistos de 16 cupones pagaderos semestralmente en un plazo


de 8 aos. A ella correspondi fijar la cantidad que por capital o intereses habra
que pagar en cada semestre y recibir, en consecuencia, las cuentas de los bancos
acreedores y correr los asientos en la contabilidad de la Hacienda Pblica.'!'

Oficiala Mayor
La Oficiala Mayor del Departamento tena a su cargo el manejo del personal
que lo integraba, as como la autorizacin de los gastos que afectaban partidas
globales del presupuesto de egresos.
Su titular, adems, acordara en forma directa con las auditoras de Glosa u
otras dependencias que le sealara el contralor general, los asuntos que hubiere
en cartera, distintos de los relativos al personal. Dicho contralar se ocupaba de
los expedientes, tarjetas y dems asuntos referentes al citado personal. Desde su
creacin hasta 1921 abri 1 800 expedientes; expidi, en el primer semestre del
ao antes indicado, 1 150 nombramientos, y gir 2300 memorandos y 1 000
oficios a la Caja y auditoras, dando a conocer movimientos de ascensos, penas
disciplinarias, licencias, etc.; emiti 130 acuerdos y formul 800 autorizaciones
de pago."?
Fungieron como oficiales mayores en este primer periodo de Contralora
Alberto Peralta y Julio Freyssinier Morn.
Dependan de la Oficiala Mayor, en 1921, las siguientes oficinas: Caja,
Registro de Correspondencia, Archivo General, Registro de Personal con manejo de fondos, Proveedura y Servidumbre.

Seccin de Registro de Personal con manejo de fondos


Esta seccin registraba los nombramientos expedidos a favor de funcionarios,
empleados y agentes del Gobierno Federal que tuvieran a su cargo manejo de
fondos o bienes de la nacin; las fianzas, prrrogas y ampliaciones que expidieron las compaas autorizadas al efecto, para caucionar el manejo del citado
personal; vigilaba que se acreditaran, en forma legal, la supervivencia e indoneidad de los fiadores, as como tambin las prrrogas y ampliaciones de las
fianzas que se otorgaban, cuya calificacin estaba reservada al Departamento.'!'

Archivo General
La labor del Archivo General del Departamento de Contralora se ve reflejada
en los 600 000 expedientes que aproximadamente tena en movimiento; en el
nmero de los que entregaba diariamente para la consulta de glosa y datos de
111
112

ID

Ibidem, p. 85.
Ibidem, pp. 33-34.
Ibidem, p. 41.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

216

depuracin, as como los que reciba para colocarlos en su lugar, que oscilaban
entre 1 000 Y 1 200. 114
Para facilitar sus trabajos, se implant en 1920 el sistema de clasificacin
decimal de archivo, merced al esfuerzo de Carlos E. Zetina y Jos de Jess
Aguilar, el cual fue premiado por el presidente de la Repblica por medio de
una mencin honorfica, que constituy una sorpresa halagadora para los servidores pblicos, ya que los empleados subalternos no haban recibido con anterioridad por sus trabajos un estmulo de esta naturaleza.
La clasificacin decimal tiene por objeto el ordenamiento metdico de los
asuntos encomendados a una oficina, y fue implantada por primera vez en la
Biblioteca del Estado de Nueva York por Melvil Dewey, siendo posteriormente
adoptada por las bibliotecas de los principales pases del mundo. En el orden
administrativo, el Gobierno Mexicano la acogi y as la Secretara de Gobernacin dispuso que todas las dependencias del Ejecutivo organizaran su archivo
en tal forma.
Para formarse una ligera idea de este sistema, ya manera de ejemplo, supnganse que se necesitaba consultar las cuentas de la Tesorera de la Federacin
correspondientes al ao de 1919. Con el sistema ya establecido, mentalmente se
formaba un nmero que era el 2.411.1.19; este nmero se desarrollaba de la
siguiente forma: 2 era la Caracterstica para todas la cuentas de glosa; la dcima
4 representaba el periodo poltico a que corresponda la glosa; la cntesima 1
representaba las cuentas pendientes de revisin; la milsima 1, a todas las
oficinas recaudadoras; y la diezmilsima 1, a la Tesorera de la Federacin; por
ltimo, la Determinante 19 representaba el ao a que corresponda dicha
cuenta.!"
Departamento Consultivo y Jurdico

A travs del Departamento Consultivo y Jurdico, Contralora haca efectivas


las responsabilidades, tanto civiles como penales, en que incurrieran las personas que por diversos conceptos manejaran fondos pblicos.
Esta labor, aparte de la de consulta propiamente dicha, demandaba atencin
preferente del Departamento Consultivo y Jurdico, porque no slo estaba
encaminada a procurar la restitucin de lo que al erario se deba, sino que,
adems, persegua un fin estrictamente moralizador, exigiendo el castigo de los
que delinquan en perjuicio de los intereses pecuniarios del Estado, no obstante
la vigilancia que constantemente ejerca Contralora por conducto de las oficinas encargadas de ella. Su actividad en este sentido se extenda a que los
manejadores de fondos depuraran las observaciones derivadas de la glosa, ya
que la autoridad judicial practicara las investigaciones de rigor e impusiera al
responsable la pena sealada por la ley. Al efecto, solicitaba del Procurador
General de la Repblica informes sobre los procesos pendientes en contra de
114

Ibidem, pp. 73-74.

III

Loe. cit.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

217

quienes hubiesen incurrido en responsabilidad, y a la vez enviaba excitativas


para que las investigaciones se llevaran a cabo con la rapidez debida.
Otra de las funciones de trascendental importancia era la formacin de verdaderos expedientes administrativos, que de conformidad con el artculo 21 de la
Ley Orgnica de 18 se realizaba en el Departamento de Contralora, dndose el
caso de que despus de una serie de prcticas administrativas -recepcin y
desahogo de pruebas, inspecciones de la contabilidad de particulares, etc.- se
lograba exonerar a un individuo de toda responsabilidad, y se haca innecesario
pasar el asunto a la jurisdiccin de las autoridades judiciales. 116
Aun cuando no se trate ms que de un breve periodo, comprendido del 10 de
diciembre de 1920 al 23 de julio de 1921, se ofrecen los siguientes datos relativos
a dicho periodo, que revelan las labores desarrolladas por el referido Departamento Consultivo y Jurdico.'!"
Oficios recibidos
Oficios despachados
Acuerdos dictados
Expedientes formados

4 406
6047
4 720
588

Integraban el departamento de referencia en 1921, el licenciado Javier Alatorre, encargado del mismo, y Celerino Daz como abogado consultor. Para 1925
y 1926, cuando ya se llamaba Oficina de Asuntos Jurdicos, los abogados
consultores eran el propio Celerino Daz y el licenciado Felipe Rodrguez. Esta
oficina dependa directamente del contralor general y era parte de su cuerpo de
apoyo.
Comisin Reorganizadora
Esta comisin fue creada con el fin de estudiar los diversos problemas que se
presentaban en la prctica, resolver las consultas sobre casos difciles y dictaminar acerca de la conveniencia de expedir disposiciones generales o que sirvieran
para sentar precedentes. Al establecerla, se tom en cuenta la imposibilidad
fsica de los jefes de las auditoras y dems oficinas del Departamento para
cumplir satisfactoriamente con los objetivos antes especificados, dados los mltiples asuntos que les estaban conferidos; adems, el inconveniente de una falta
de unificacin en el criterio yen los procedimientos de las diversas oficinas, por
la natural desigualdad de apreciacin de sus jefes, sobre todo porque se trataba
de una organizacin incipiente cuya ley orgnica no se encontraba reglamentada
pues no se formularon el reglamento interior o econmico ni los particulares
de las diferentes dependencias de Contralora, ni tampoco se establecieron las
auditoras regionales prevenidas por aquella ley sino hasta el ao de 1921.
Esta ltima circunstancia era de consideracin, ya que por tratarse de nuevos
116
117

Ibidem, pp. 61-62.


Ibidem, p. 61.

218

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

organismos, surgiran dudas en los empleados superiores de los mismos, que


no era posible turnar a las distintas oficinas centrales por las resoluciones, si no
contradictorias, al menos discrepantes, que emitiran los jefes de aqullas, perdindose de este modo la unificacin y coordinacin de los procedimientos y
dificultndose, por tanto, el despacho de los negocios oficiales.'!"
La creacin de la Comisin Reorganizadora obedeci, asimismo, a la necesidad de llevar a la prctica como funcin primordial del Departamento (consignada en el artculo 20 de su ley orgnica) el estudio de los diferentes sistemas
de trabajo que se seguan en las diversas dependencias del Gobierno, con el
objeto de que, adems de obtener economa en los gastos, los servicios fueran
ms eficaces. No era posible continuar permitiendo que asuntos de la misma
ndole estuvieran sujetos a distintos trmites en cada una de las dependencias
gubernamentales. A tal extremo llegaba esa variedad que en las oficinas recaudadoras y pagadoras y en los formularios utilizados por las mismas los empleados fiscales se vean obligados en cada caso a realizar un estudio detenido de los
procedimientos peculiares de una oficina determinada para poder verificar
visitas de inspeccin.
Establecida en 1920, la Comisin Reorganizadora tom ms tarde el nombre
de Oficina Consultiva de Asuntos Administrativos y, a partir de 1925, se le
denomin Comisin Tcnica. Se le encomendaron de manera especial trabajos
de reorganizacin y el estudio de todo gnero de iniciativas, segn se seal en
el Informe Presidencial de lo de septiembre de 1925, en el que tambin se
consign como uno de sus trabajos realizados ms importantes la formacin de
un instructivo para la prctica de visitas, a fin de que se hicieran en la forma en
que las efectuaban los auditores y contadores pblicos. 119
La Comisin Tcnica del Departamento, como rgano tcnico que era, estaba integrada por especialistas en los diversos ramos de la Hacienda Pblica y
por Contadores pblicos titulados, en carcter de vocales, de los que pueden
citarse a los seores: Alfonso Alatorre, Jess N. Gonzlez, Agustn Lpez de
Ortigos a, licenciado Luis Snchez Pontn, Hermenegildo Daz, Enrique Martnez, Santiago Flores (estos tres ltimos, contadores pblicos), Vicente Morett,
Francisco A. Flores e ingeniero ngel Peimbert.
Como labores iniciales de esta Comisin, independientemente de la ya sealada, se encontraban la implantacin de sistemas mecnicos de trabajo -instalacin de mquinas sumadoras, calculadoras, registros de tarjetas Kardex,
archivadores, etc., previa clasificacin de labores de cada una de las dependencias del Departamento por parte de la citada comisin en sustitucin de pesadas
tareas que antes desarrollaban numerosos empleados-; el estudio de reformas
a la ley orgnica del Departamento; la organizacin de las diversas intervenciones que tena Contralora en las dependencias del Poder Ejecutivo; y el estudio
de mtodos eficientes para el manejo de la contabilidad de la Hacienda Pblica.!"
Ibdem, pp, 134-136.
Informe del presidente Plutarco Ellas Calles. de 10 de septiem'<re de 1925, en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, pp. 708-109.
120 Boletin de Informaciones de la Contralora General de la Nacin, tomo J, mayo-abril de 1925, p. 2\.
118

119

PRIMER PERIODO: 1917-1926

219

FUNCIONES

La Ley Orgnica de Secretaras de Es tado, de 25 de diciem bre de 1917, que cre


el Departamento de Contralora, le atribuy los siguientes ramos de la administracin hacendaria: contabilidad de la nacin; contabilidad y glosa de todos los
egresos e ingresos de la Administracin Pblica; Deuda Pblica y relaciones del
Ejecutivo con la Contadura Mayor de Hacienda. Posteriormente, la Ley Orgnica del Departamento, de 19 de enero de 1918, detall las funciones del mismo,
dentro de los grandes ramos anotados, las que pueden agruparse en tres clases:
de direccin, inspeccin e informacin.

De direccin
En virtud de estas funciones, el Departamento llevaba las cuentas generales de
la Nacin, acordaba los mtodos de contabilidad, formas de libros y comprobantes, y procedimientos que deberan seguir los empleados y agentes con
manejo de fondos o bienes al rendir sus cuentas, al formar y revisar inventarios
y para las enajenaciones de esos bienes. (Arts. 50, 60, 70, 80.)

De inspeccin y glosa
El ejercicio de dichas funciones comprenda el examen e inspeccin de libros y
toda clase de documentos relacionados a la contabilidad de la Nacin; la revisin y liquidacin de las cuentas de todos los empleados con manejo de fondos
o bienes nacionales; el examen de las deudas y reclamaciones que debieran
satisfacerse por el Gobierno Federal, as como los crditos existentes en su
favor, con excepcin de las reclamaciones que fueran de la competencia de la
Comisin de indemnizaciones por daos sufridos a causa de la Revolucin
(Art. 10); la verificacin y saldo del numerario en poder de empleados con
manejo de fondos y de los timbres en las oficinas del ramo (Arts. 15 y 17); la
revisin y constatacin de materiales y tiles de todas las dependencias del
Gobierno (Art. 16); la realizacin peridica del ajuste y confrontacin del movimiento de alza y baja de las listas de revista del Ejrcito (Art. 18); el exigir las
responsabilidades civiles y penales en que incurrieran los empleados y funcionarios federales (Art. 41); el registro de los nombramientos expedidos a favor
de estos ltimos (Art. 52); el certificar, como requisito para la celebracin de
contratos, la existencia de un saldo disponible en la partida correspondiente
(Art. 55); el sealamiento de las sumas que deban darse al Gobierno como
fianza o garanta por cualquier contratista o vendedor, as como por los
empleados con manejo de fondos o bienes; la calificacin y registro de tales
fianzas y su exigencia, cuando fuere necesario (Arts. 56 y 57); la revisin de los
bonos y cupones redimidos y pagados por la Secretara Hacienda, a fin de
asegurarse de su autenticidad y de que su pago haba sido debidamente hecho
(Art. 37); la facultad de firmar todos los bonos y certificados de adeudo erniti-

220

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

dos por el Gobierno como condicin para su validez (Art. 38); intervenir en
la amortizacin del papel moneda (Art. 39); la formulacin de estudios sobre la
organizacin interior, procedimientos y gastos de las Secretaras de Estado y
dems dependencias del Gobierno, con la finalidad de obtener la mayor economa en los gastos y eficacia en los servicios (Art. 20); y, por ltimo, visar las
rdenes de pago de todas las oficinas. (Art. 49).
De las funciones enunciadas con anterioridad, se observa que el control
ejercido sobre la Administracin Pblica por parte de Contralora se encauzaba
en dos vertientes: vigilar la legalidad de los manejos de los fondos y bienes
pblicos y procurar la eficiencia del trabajo gubernamental. En el mbito administrativo, las decisiones del contralor con respecto a la legalidad de cualquier
desembolso de fondos o enajenacin de bienes gozaban de definitividad, si bien
exista la posibilidad de que los titulares de las oficinas solicitaran la revisin de
las mismas ante el Primer Mandatario, dentro del trmino de un ao, y de que
los particulares dedujeran, dentro del mismo plazo, sus acciones ante los tribunales. (Art. 40.)
En relacin igualmente con el control de legalidad, el titular del Departamento deba pasar un aviso, por lo menos una vez al mes, al empleado o agente
cuyas cuentas hubieren sido glosadas total o parcialmente, certificando el resultado de la glosa. Los cargos hechos o las cantidades desautorizadas o aplazadas
deban detallarse, expresndose en cada caso el motivo del cargo, de la desautorizacin o del aplazamiento, y concederse al empleado o agente un plazo de 90
das, a contar de la fecha del depsito en el correo de dicho aviso, para contestar las observaciones, las que de no resultar desvirtuadas, originaban que los
cargos se consideraran como definitivos y las cantidades aplazadas como definitivamente desautorizadas. (Art. 11.)
En este mismo contexto, el contralor poda dispensar faltas o defectos existentes en la comprobacin y justificacin de las cuentas rendidas, que a su juicio
no fueran resultado de delito o culpa grave, con la salvedad de que las resoluciones dictadas en este sentido quedaban sujetas a la aprobacin de la Cmara
de Diputados, para lo cual debera formularse una relacin detallada de ellas en
el informe anual que deba remitrsele. (Art. 13.)
Por lo que toca a los rganos que realizaban la funcin de inspeccin, la
auditora del mismo nombre, la de Registro de Libramientos, denominada ms
tarde Auditora de rdenes de Pago, y las auditoras regionales, estas ltimas
dentro de su respectiva demarcacin, eran quienes la llevaban a cabo. Las
auditoras de Glosa, por su parte, divididas en los ramos civil, militar, del
timbre y aduanas, desempeaban la funcin de glosa, aunque debe recordarse
que desde su creacin hasta 1925, en que se suprimi, las auditoras regionales
ejercitaron igualmente dicha funcin.
Con referencia a la segunda vertiente en que se contena la labor del Departamento, y que era la de evaluar la eficiencia de las labores de todas las dependencias gubernamentales, cabe destacar, entre otras medidas, la creacin de las
comisiones de eficiencia, en virtud de haberlo dispuesto as el presidente de la
Repblica a travs del acuerdo de 15 de enero de 1926, con la finalidad de que
estudiaran la organizacin de las oficinas a las cuales estuvieran adscritas, y

PRIMER PERIODO: 1917-1926

221

propusieran medidas tendientes a establecer mejores sistemas de trabajo y reduccin de los presupuestos. Dichas comisiones, que estaban integradas por un
delegado de la Secretara de Hacienda, otro de la dependencia correspondiente
y uno de Contralora, funcionaban ya satisfactoriamente para el mes de septiembre del ao antes indicado en las Secretaras de Agricultura, Gobernacin.
Educacin Pblica e Industria, y proseguan sus labores en otras dependencias
del Ejecutivo, incluyendo a la Secretara de Hacienda y al Departamento de
Contratora.!"
Con el mismo fin y en acatamiento igualmente al Acuerdo presidencial referido, la Contralora form una Comisin Central de Eficiencia, para dirigir los
trabajos de sus delegados en cada secretara y departamento en donde operaba
cada una de las Comisiones locales de Eficiencia. A travs de dicha Comisin
Central formul unas Instrucciones a sus delegados, en las que se sealaba
como finalidad inmediata de esta clase de organismos una investigacin que
comprenda: personal de las oficinas colocacin departamental; tramitaciones
existentes y estudio del sistema de contabilidad propio de cada oficina; y como
finalidad mediata, el anlisis de la investigacin llevada a cabo, a efecto de
deducir de ella el mejoramiento de las condiciones existentes, ya fuera por
medio de sugestiones que ellos propusieran a la Comisin Central de Eficiencia,
o bien aplicando las medidas de carcter general que sta dictara.r"
La investigacin del personal estaba orientada a descubrir si existan oficinas
cuyas labores se duplicaran o fueran innecesarias; a recabar informacin sobre
el nmero, funciones y sueldos del personal supernumerario, as como de las
vacantes existentes y de la necesidad de que se cubrieran; informacin sobre el
personal de planta; acerca de la disciplina implantada en la dependencia de que
se tratara, y, por ltimo, sobre los sueldos que devengaban los empleados.
La colocacin departamental implicaba analizar la distribucin fsica de las
oficinas en funcin de las tramitaciones que realizaban, con el objeto de detectar si las comunicaciones internas eran un factor de prdida de tiempo y ameritaban el nombramiento de mensajeros para el mismo edificio o la implantacin
de algn medio mecnico que contribuyera a la economa y rapidez.
El punto referente a las tramitaciones inclua el examen de las labores encaminadas al despacho de los asuntos: trmite de correspondencia, sistemas de
archivo, etctera.
La investigacin tena, asimismo, por objeto, verificar si la contabilidad
segua las reglas fijadas por el Departamento, y si admita simplificaciones o
algunas modificaciones.
No se trataba, sin embargo, de investigar por investigar, sino de conocer la
organizacin de las dependencias federales en orden a implantar las medidas
adecuadas para su mayor eficiencia. De ah que en las mencionadas instrucciones a los delegados de Contralora se establecieran tambin finalidades mediatas en los puntos antes vistos, y as en el rengln del personal deba procurarse
121 Informe del presidente Plutarco Elas Calles, de 1 de septiembre de 1926, en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin, Mxico, 1966, p. 755.
122 Boletn de Informaciones de la Contra/ora de la Federacin. tomo IIJ, marzo-abril de 1926,
pgina 81.

222

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

dar de baja a los empleados supernumerarios o a los comisionados en el Departamento a que pertenecieran y en donde no trabajaran; proponer el reajuste de
personal, de conformidad con las labores que ejecutara y hacer, al mismo
tiempo, un proyecto de reglamento disciplinario.
En lo tocante a colocacin departamental, el objetivo consista en que se
propusiera una distribucin fsica en las oficinas que ahorrara tiempo en el
despacho de los asuntos y el empleo de medios mecnicos que agilizaran esta
labor.
Respecto a las tramitaciones, deba buscarse su simplificacin por medio del
uso de determinadas formas, a travs del agrupamiento de labores similares y la
adopcin de sistemas generales de archivo.

De informacin
Para satisfacer esta funcin informativa, el Departamento de Contralora deba
proporcionar al Ejecutivo de la Unin:
1) Informaciones mensuales completas, detalladas y exactas, antes del da 20
de cada mes, del estado de la Hacienda Pblica en el mes anterior; y
2) Informaciones anuales, antes del da ltimo de marzo de cada ao, de la
situacin financiera del Gobierno durante el ao fiscal anterior, informes que
despus de ser aprobados por el Presidente deban ser impresos y remitidos al
Congreso para su aprobacin. Esta ltima disposicin, aunada a la contenida
en el artculo 4 de la Ley Orgnica del Departamento, que limitaba la competencia del Contralor a las decisiones que "fueren del resorte del Ejecutivo",
muestra claramente que permanecieron intactas las facultades atribuidas al
Congreso por el artculo 73 constitucional, para revisar la cuenta anual que
deba presentarle el Ejecutivo.

LOGROS DE CONTRALORA

Sera injusto consignar nicamente las conquistas obtenidas por Contralora en


sus funciones esenciales de moralidad, eficacia y orden, sin referir, al menos de
manera somera, los problemas que enfrent en sus primeros aos de labores, y
que fueron expuestos al Congreso en diversos informes presidenciales.
La radical transicin -se deca en uno de dichos Informes- que se ha originado al
implantarse los nuevos mtodos para administrar los bienes de la Nacin, ha implicado escollos de diverso gnero, siendo uno de los principales, la resistencia de algunos
elementos, enemigos de rendir cuentas y de comprobarlas. En tal condicin, la labor
del nuevo Departamento ha sido verdaderamente ardua, por falta de un sistema
adecuado al medio, por las dificultades inherentes al cambio y por los tropiezos
morales que se derivan de sus tendencias mismas, fiscalizadoras y ordenadoras.'!'
123 Informe del presidente Venustiano Carranza, de 1 de septiembre de 1918, Diario Oficia/del
da 7 del mismo mes y ao.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

223

La naturaleza y finalidad del Departamento no haban sido comprendidas


todava a casi dos aos de haber sido creado, y a ello se deban -segn lo
manifestaba el Jefe del Ejecutivo- las censuras ligeras de que era objeto, al
calificar de innecesaria su existencia y de oneroso su sostenimiento; imputarle
que se arrogaba facultades de la Contadura Mayor de Hacienda y de las
Secretaras de Estado; que se extralimitaba en el ejercicio de las que le eran
inherentes; y al aseverar que sus funciones habran de reducirse a recibir las
cuentas de las oficinas y formular las observaciones conducentes. A tales censuras se agregaban los obstculos propios de cualquier labor de reorganizacin
consistentes en la anormalidad de la poca en que se cre el Departamento; la
circunstancia de haberse formado, en un principio, con organismos diversos de
los que fue privada la Secretara de Hacienda, que aunque similares en esencia,
diferan en mtodos yen trmites; el nuevo sistema de contabilidad por implantar y, por ltimo, la irregularidad administrativa, natural consecuencia del
perodo de trastornos interiores.!"
Sin embargo, las dificultades referidas no fueron las nicas ni las ms graves
que afront la nueva institucin: "La Contralora ha encontrado escollos mayores en la resistencia de algunos de los elementos afectados por la tarea moralizadora que en obsequio de la sociedad y de la Ley lleva a cabo el Departamento.v-" Contralora, empero, no estuvo sola en esta lucha y cont con el
decidido apoyo del presidente de la Repblica, lo que demuestra, por un lado.
una congruencia entre los fines que se tuvo en mente para crearla y las medidas
que se implantaron para conseguirlos y, por el otro, la firme voluntad poltica
del Gobierno para hacer realidad la reforma administrativa emprendida:
La accin de semejantes elementos contra las medidas de la Contralora, ha demandado del Gobierno una constante energa, desplegada en la proporcin compatible
con las circunstancias. El Ejecutivo ha prestado y continuar impartiendo a la Contralora el apoyo indispensable y las facultades bastantes a conseguir la depuracin
administrativa, aspiracin trascendental de la Repblica. Es de considerarse que la
creacin de este Departamento es el progreso ms trascendental realizado en materia
de reorganizacin administrativa por el Gobierno emanado de la Revolucin para
controlar el buen manejo de los fondos pblicos.!"
No fue sino hasta el periodo del presidente Adolfo de la Huerta cuando pudo
comprobarse la desaparicin de los problemas suscitados a raz del establecimiento de Contralora, por parte de quienes, no penetrados de la bondad de su
labor fiscalizadora, estimaban que sus acciones o facultades sufriran detrimento al ejercitarse tal labor. El Departamento no slo contaba ya con el
reiterado apoyo presidencial, sino tambin con la actitud honrada y patritica
de los funcionarios y empleados de la Administracin Pblica. 127
114 Informe del presidente Venustiano Carranza, de 10 de septiembre de 1919. en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin, tomo UI, Imprenta de la Cmara de Diputados. Mxico. 1966. pginas 372-373.
125 Loe. cit.
126 Ibidem, p. 373.
m Informe del presidente Adolfo de la Huerta. de 1 de septiembre de 1920. Los Presidentes de
Mxico ante la Nacin. tomo IlI, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 415

224

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

El presidente lvaro Obregn no fue la excepcin en cuento al apoyo a


Contralora, y los logros obtenidos por este rgano -segn lo explicaba al
Congreso- eran fruto de la atencin especial que el Ejecutivo a su cargo le
dispensaba. Vencidas las resistencias absurdas de algunas oficinas y empleados
hacia el Departamento, afirmaba en 1923 que los beneficios que se derivaban
de su funcionamiento eran ya justamente apreciados y que los principales
funcionarios de la Administracin, convencidos de la necesidad de sus labores,
no slo aceptaban a Contralora sino que le prestaban su colaboracin en
forma incondicional.!"
Con referencia a sus seis primeros meses de actividades -de marzo de 1918,
en que propiamente comenzaron sus funciones, a agosto del mismo ao- el
Departamento se consagr, en virtud de recomendaciones especiales del Jefe
del Ejecutivo, a realizar los estudios necesarios para obtener la nivelacin de los
presupuestos de las Secretaras de Estado y dems departamentos. El resultado
fue asegurar, con base en la reduccin mensual en las erogaciones, una economa
de $32 000 000 al ao.!"
En su funcin esencial de inspeccin y fiscalizacin, realiz 162 visitas a las
oficinas con manejo de fondos o bienes de la Nacin, no obstante el reducido
nmero de inspectores con el que contaba. Las dificultades econmicas del
momento no permitan que Contralora desarrollara una labor tan intensa
como era de desearse, puesto que para lograrla se necesitaba suficiente y calificado personal, por lo que con gran esfuerzo empez a trabajar en la formacin
de este ltimo, ya que la Comisin Reorganizadora, Administrativa y Financiera que previamente se haba dedicado a sistematizar el funcionamiento del
control, desapareci en virtud del Acuerdo de 31 de mayo de 1918. De las
visitas practicadas, algunas obedecieron a irregularidades existentes y otras a
rdenes del Ejecutivo, como fue el caso del Departamento de Establecimientos
Fabriles y Aprovisionamiento Militares, a fin de ayudarlo a establecer su contabilidad y sus procedimientos econmicos. Se puso especial cuidado en las visitas realizadas a la Comisin Monetaria, con el objeto de que sus tareas alcanzaran todo el xito deseable, y a la Direccin General de Bienes Intervenidos,
en razn de que era mnima la cantidad que perciba el erario por concepto de
productos de dichos bienes, en relacin con el nmero de fincas incautadas. 130
Las secciones encargadas de la glosa del Timbre y de Aduanas, ramos importantsimos por constituir las dos principales fuentes de ingresos del pas, trabajaron igualmente con asiduidad, de manera que glosaron y concentraron todas
las cuentas de las aduanas martimas y fronterizas, hasta diciembre de 1917, con
excepcin de las correspondien tes a dos de ellas.'!'
Por ltimo, Contralora dict normas respecto a la organizacin de los trmites del movimiento de alta y baja en el Ejrcito -situacin frecuente en esta
128 Informe del presidente lvaro Obregn, de l de septiembre de 1923, en Los presidentes de
Mxico ante la Nacin. tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 581.
129 Informe del presidente Venustiano Carranza, de 1 de septiembre de 1918, en el Diario Oficial
del da 7 del mismo mes y ao.
no Loe. cit.
III Loe. cit.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

225

poca posrevolucionaria- y a las licencias temporales, a fin de evitar demoras


a los interesados en el pago de sus haberes. m
Para 1919, si bien se dejaba sentir en parte la influencia del Departamento,
estaba lejos de alcanzar su plena organizacin y desarrollo. Sin embargo, acorde
a su grado evolutivo, obtuvo logros significativos que justificaban ampliamente
su establecimiento, y que deben ser analizados a la luz de los objetivos primordiales con los que inici sus labores: vigilancia de los ingresos y egresos, dado
que en la distraccin de estos ltimos se hallaba la causa principal del desequilibrio en los presupuestos; regularizacin de todos los servicios de las oficinas
con manejo de fondos y bienes pblicos; rendicin oportuna de cuentas y
l 33
reorganizacin de la contabilidad general de la Hacienda pblica.
Por lo que concierne a la funcin de inspeccin, considerada sta en trminos
generales, Contralora practic, del 10 de marzo de 1918 a agosto del ao siguiente, 1 455 visitas. En el ejercicio de la facultad que le confera el artculo 49
de su ley orgnica, examin 16035 libramientos y 18 516 autorizaciones de
pago relativas al primero de los aos citados, habiendo desechado documentos
por valor de $1 559373.26, en tanto que en los ocho primeros meses de 1919
l 34
revis 14776 libramientos y 8796 autorizaciones.
Un recuento de las actividades llevadas a cabo por el Departamento, a travs
de sus diversas oficinas, arroja los siguientes datos: la Auditora de Guerra y
Marina registr en el Distrito Federal, del 10 de enero al 31 de julio de 1919, 850
revistas de administracin, habindose obtenido como resultado de las mismas
el que se ordenara que fueran marcadas con el sello de la Nacin gran nmero
de caballos y acmilas que carecan de l, as como el que se hiciera la confronta
y ajuste de todas las fuerzas organizadas y la revisin de su presupuesto, lo
mismo que el de las no organizadas. m
En consonacia con la atencin especial que se prest a la vigilancia e inspeccin de todos los pagos y a los ramos del Timbre y Aduanas, por ser estas
rentas, como ya se dijo, las principales con que contaba el erario, las auditoras
respectivas desplegaron una intensa actividad, y as la del Timbre glos 857
cuentas de 1918, acordando reintegros en cantidad de $241289.48 por concepto
136
de impuestos dejados de cobrar.
La Auditora de Aduanas, por su parte, con la grave responsabilidad de ser la
oficina por la que Contralora desempeaba las funciones de glosa de cuentas y
revisin de toda clase de pedimentos aduanales, que otrora correspondieran a
una Direccin General de la Secretara de Hacienda, sali airosa en su cometido, como lo revelan las siguientes cifras: glos 549 cuentas aduanales y 472 de
Importacin postal; revis 52 200 pedimentos de pago por importacin Y13774
pedimentos libres de derechos con arreglo a la ley; asimismo, 6 717 comprobantes varios de pago de derechos de guarda, almacenaje, carga Ydescarga, etc., as
Loe. cit.
Informe del presidente Venustiano Carranza, de 10 de septiembre de 1919, en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin, tomo Hl , Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 372.
lJ4 lbidem, p. 373.
III Loe. cit.
ll6 Loe. ci t.
132

UJ

226

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

como adiciones a pedimentos de exportacin y 85279 boletas de importacin


postal. Como consecuencia de dicha revisin se acordaron reintegros por
$131 094.22 en oro nacional y $86 087 en infalsificable. 137
La revisin por exportacin, de cuyo resultado se precisaron responsabilidades por valor de $364 910.67 en oro nacional y $305 962 en infalsificable,
adems de las relativas a sueldos y gastos, que ascendieron a $17 145.66 en oro
nacional, abarc 11 538 pedimentos, 22993 comprobantes de ingreso por diversos conceptos, 74226 relaciones de pequeas importaciones, 13316 boletas de
pasajeros, 3447 liquidaciones de entrada de buques en trfico de altura, 3 369
de salida en igual trfico, 10 328 liquidaciones de entrada de buques en trfico
de cabotaje y 10 226 de salida de buques en el mismo trfico.':"
Respecto a las labores de las Auditoras de Glosa Civil, Glosa Militar y
Liquidacin de Cuentas, baste decir que en 1918 glosaron en conjunto 7 111
cuentas, lo que constituy el mayor nmero de cuentas glosadas en los anales
de la fiscalizacin.!"
La Auditora de Servicios y Cuentas Especiales y Estadstica logr, en 1918,
poner al corriente la contabilidad de la Deuda Pblica, tanto exterior como
interior, que ascenda a $119430667.11. Para principios de 1919, con reducido
personal, inici los trabajos propios de estadstica, creando el Registro de
Propiedades de la Nacin que comprenda bienes muebles e inmuebles. En una
primera fase de depuracin, registr 1 673 predios propios de la Hacienda
Pblica y 7 646 predios de bienes nacionalizados, con un valor total representativo de $192414855.87, dejando para depus la realizacin de un nuevo avalo
de tales bienes, a fin de actualizar su valor. Simultneamente a la labor indicada, prosigui la formacin de los inventarios del Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares.I'?
La eficacia del Departamento de Contralora en 1918 se resuma y reflejaba ntidamente en la economa real obtenida en ese ao, que fue de $54864 016.77,
cantidad que justificaba con creces el gasto de $555 433.44, importe de su
presupuesto.v"
En septiembre de 1920, el presidente Adolfo de la Huerta informaba al
Congreso sobre la conclusin y envo a la Cmara de Diputados y a la Contadura Mayor de la cuenta pblica y de los estados financieros correspondientes
al ejercicio de 1918. La rendicin de dicha cuenta era, como se recordar, una
de las funciones del Departamento y si bien la entreg con retraso en sus
primeros aos de actividades (anomala que no le era privativa), logr superarla
al entregar a tiempo la correspondiente al ejercicio de 1924.
La glosa previa, segn se dijo al tratar de la auditora respectiva, aunque
tarea laboriosa, redundaba en beneficio de las dems auditoras y ms an de
las oficinas pagadoras, pues evitaba al erario la malversacin de fondos en
gastos improcedentes. En ejercicio de esta funcin -se deca en el informe
137

Loe. cit.

l38

Loe. cit.
Op. cit.. p. 374.
Loe. cit.
Loe. cit.

1J9
140
141

PRIMER PERIODO: 1917-1926

227

citado- se practic la revisin de 15 324 libramientos y 29914 autorizaciones


de pago.r"
Las dems oficinas del Departamento continuaron desempeando las labores que les eran propias, y as la Auditora de Guerra y Marina registr en el
Distrito Federal 1 868 revistas de administracin, que implicaban la realizacin
de la confronta y ajuste de todas las fuerzas organizadas, la revisin de su
presupuesto y del relativo a las no organizadas. Por su parte, la Auditora del
Timbre glos 659 cuentas y expidi dos circulares relacionadas con las multas
por infracciones; la de Aduanas glos 528 cuentas pertenecientes al ejercicio
fiscal de 1919, sin que quedara ninguna pendiente de glosar, y expidi tam bin
cuatro circulares con recomendaciones para la mejora del servicio. El Departamento Consultivo y Jurdico, aparte de desarrollar la generalidad de las funciones que le estaban encomendadas, realiz 786 consignaciones referentes a
personal con manejo de fondos, y la Auditora de Servicios y Cuentas Especiales y Estadstica prosigui con la formacin de inventarios de los bienes muebles e Inmuebles de la Nacin y con la contabilidad de la Deuda Pblica.!"
La actividad del Departamento y la importancia de la glosa previa que ste
llevaba a cabo fueron puestas de manifiesto igualmente en el Informe Presidencial de septiembre de 1921, al consignarse el nmero e importe de los libramientos y autorizaciones de pago revisados y el de los devueltos. De los primeros se
revisaron 18397 con valor de $192 734 509.27, de los que no fueron aceptados
834 y cuyo monto ascenda a $!0911431.81, en tanto que de las segundas
fueron examinadas 48 473, con importe de $137 993642.72, de las que fueron
144
devueltas 1 832, con valor de $4 993 642.72.
En materia de reclamaciones, que eran atendidas por la seccin del mismo
nombre y que fue necesario establecer por el crecido nmero que de aqullas se
presentaban, a causa de abusos cometidos por algunos elementos, tanto militares como civiles, se lograron tambin economas, ya que al estudiarse los expedientes respectivos, fueron desechadas varias de ellas por improcedentes o por
no estar justificadas, importando la suma de $428 586.82. La revisin de expedientes de pensiones y jubilaciones signific, asimismo, un ahorro de $108810.03,
al no prosperar las cantidades que originalmente se solicitaban por tales conceptos.!"
Como resultado de la inspeccin constante y minuciosa que el Departamento
ejercitaba a travs de los inspectores que tena comisionados en las Secretaras
de Estado y en los dems departamentos administrativos, el erario economiz
en diversos ramos la suma de $1 346496.17, adems de haber obtenido otros
ahorros muy importantes en el ramo de Guerra, por la intervencin de Contraloria en los licenciamientos, revistas de administracin, compras de ganado y
forrajes, etctera.!"
141 Informe del presidente Adolfo de la Huerta, de 1 de septiembre de 1920, en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin. tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 415.
l') Loe. cit.
144 Informe del presidente lvaro Obregn, de 1 de septiembre de 1921, en Los Presidentes de
Mxico ante la Nacin, tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 466.
,41 Loe. cit.
\46 Loe. cit.

228

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

El desarrollo de otras labores puede apreciarse en los siguientes datos: Practic la glosa de 12447 cuentas rendidas por los funcionarios y empleados que
manejaban fondos y valores de la Federacin; continu con la formacin de
inventarios, dando atencin preferente a los de bienes inmuebles y practicando
una nueva justipreciacin de esos bienes, dada la antigedad de un gran nmero
de avalos, a fin de que figuraran con su verdadero valor en el activo de la
Hacienda Pblica Federal; puso al corriente el estado de la Deuda Pblica, cuyo
servicio estaba suspendido desde enero de 1914, indicando las partes que correspondan a la Federacin, a los Estados yal Distrito Federal, e inici el estudio
de las cuentas presentadas por los bancos de emisin, con el objeto de fijar las
cantidades que por capital o intereses habra de pagar semestralmente el Gobierno, en un plazo de 8 aos; estableci en la Auditora de Servicios y Cuentas
Especiales y Estadstica, con fecha 10 de enero de 1920, la cuenta estadstica de
"Ingresos y Egresos", con la finalidad de poder conocer, al trmino de cada
mes, la recaudacin y gastos, lo que permita no slo tener de manera inmediata
los datos relativos a cualquier periodo, sino tambin orientarse en la formacin
de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de cada ao fiscal; se
preocup por la idoneidad de su personal de inspeccin, obligando a quienes
aspiraban a ocupar un puesto de esa naturaleza a presentar un examen. El
mismo requisito exiga a los pagadores auxiliares, los que, de acuerdo con la
Secretara de Hacienda, eran examinados por Contralora y por los delegados
de la Tesorera de la Federacin; estableci las auditoras regionales con la mira
de descentralizar la glosa, procurando de este modo la rapidez en las operaciones de contabilidad, la facilidad y prontitud para comunicar y exigir las responsabilidades, as como tambin una mayor efectividad en la realizacin de las
labores de inspeccin.!"
El Informe Presidencial de septiembre de 1922, al referirse a la labor de
inspeccin, sealaba que la Oficina Central de ese nombre haba practicado
2 147 visitas a oficinas civiles y 1 135 a pagaduras militares, las que unidas a
entregas de oficinas con manejo de fondos, revistas de administracin, tomas de
posesin, licenciamientos, entregas de mando y ceses de corporaciones daban
un total de 4612 comisiones ejecutadas, en tanto que las auditoras regionales,
de reciente creacin, haban desempeado ms de cinco mil comisiones diversas. La eficacia de los trabajos en este rengln -una economa de $3 519 137.97permita afirmar al Primer Mandatario que no haba oficina en todo el mbito
de la Repblica que dejara de ser visitada constante y peridicamente por
medio de las auditoras regionales."!
En el rubro de glosa previa, del 10 de agosto al 31 de julio de 1922, fueron
aprobados para su pago y remitidos a la Tesorera de la Federacin 17592
libramientos con un valor total de $222 591009.13 Y50775 autorizaciones de
pago, con un importe de $56063817.85. Durante el mismo periodo, fueron
devueltos con observaciones a las secretaras y departamentos que los expidieron 1 438 libramientos con un valor de $13 997419.11 Y5 007 autorizaciones de
lbidem. pp. 466-468.
Informe del presidente lvaro Obregn, de la de septiembre de 1922, en Los Presidentes de
Mixico ante la Nacin. tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966,pp. 528-529.
147

141

PRIMER PERIODO: 1917-1926

229

pago con un importe de $12881997.50, lo que daba un total de $26879416.61


de gastos no aceptados. Adems, como los libramientos del Gobierno del
Distrito Federal eran revisados por Contralora, fueron aprobados 2328 de
ellos, que representaban un valor de $8 190818.22.49
Aunque durante el periodo a que se contraa el informe en cuestin continuaba en suspenso el servicio de la Deuda Pblica, no se interrumpieron las
labores referentes a esta ltima. Por el contrario, al estar prxima la reanudacin del citado servicio, se procedi a reorganizar los diferentes archivos de
tan importante ramo, y al efecto se revisaron, seleccionaron, coleccionaron y
catalogaron ms de 28 000 expedientes, 827 registros -catlogos de cupones
amortizados, 158 libros principales y auxiliares de contabilidad, ndices, registro, etc. En forma paralela al trabajo anterior, se corrieron los asientos que
correspondan a los intereses cados, y por cuyo concepto la Deuda Pblica
Titulada aument $18705750.89. 150
Por alcances en bonos se practicaron 6880 liquidaciones, con valor de
$5659061.68, Y se recibieron 27 127 liquidaciones que se formularon por los
acreedores de los referidos alcances, con un importe de $21 236 174.70.151
En congruencia con uno de los fines que se persiguieron con su establecimiento, lograr la eficiencia administrativa, Contralora mantuvo la regla de que
los empleados de nuevo ingreso sutentaran un examen. Se efectuaron as, de
conformidad con el Reglamento de Pagaduras y disposiciones de la Secretara
de Guerra, 158 exmenes, y se expidieron 34 certificados de pagadores de
primera, 49 certificados de pagadores de segunda, 55 de oficiales de Pagadura y
20 de administradores de hospitales. Las auditoras regionales practicaron 14
exmenes y remitieron los expedientes formados al Departamento, para que,
previa revisin, autorizara la expedicin de los certificados respectvos.i?
Con referencia a la organizacin del Departamento, se modific el sistema de
glosa, por medio de una racional divisin del trabajo, y se obtuvieron resultados satisfactorios por la rapidez con que se efectuaban las operaciones y por la
mayor confianza que ofreca en materia de moralidad, ya que el nuevo sistema
establecido imposibilitaba que un glosador pudiera ponerse de acuerdo con el
cuentadante responsable, a fin de ocultar sus malos manejos. Dos innovaciones
ms fueron introducidas: una de ellas consista en que el Registro de Libramientos, que dependa de la contadura del Departamento, se transform en una
auditora especial, por la importancia y delicadeza de sus trabajos, y la otra, en
que se adapt para la contabilidad de la Hacienda Pblica un sistema sinttico
de concentracin, sujeto a la clasificacin decimal, el cual fue utilizado desde la
cuenta de 1921.153
La falta de un Reglamento de la Ley Orgnica de Contralora de 1918 yel
hecho ya apuntado de que la fiscalizacin de los fondos pblicos se llevara a
cabo conforme a un reglamento datado en 1871, cuyas disposiciones resulta-

152

lbidem, p. 529.
Ibidem, p. 530.
Loe. cit.
Ibidem, p. 529.

ISJ

Ibidem; pp. 528-529.

149
150

151

230

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

ban anticuadas y en muchos casos inaplicables, originaron la expedicin de


numerosas circulares reglamentarias de dicha ley y aclaratorias del reglamento
mencionado y de otros ordenamientos vigentes, como lo demuestran las 59
circulares emitidas por el Departamento en el. periodo a que se contraa el
tantas veces citado Informe Presidencial de septiembre de 1922.
En este documento, el Jefe del Ejecutivo dejara constancia de la rpida
evolucin de Contralora a poco ms de 4 aos de su establecimiento, y expresaba su satisfaccin por los resultados obtenidos, que traducidos en cifras
representaban una economa de $30 398 554.48. 154
El Informe Presidencial de septiembre de 1923 recoga los esfuerzos realizados por Contralora en lo concerniente a su organizacin, a fin de mejorar sus
mecanismos operacionales.!" Uno de dichos esfuerzos consisti en la impresin
de formas de inventarios e instrucciones para llenarlas, as como en la imparticin de conferencias a los empleados de los tres poderes para que supieran
utilizarlas, con el objeto de facilitar la labor que le asignaba el artculo 7 de su
ley orgnica.
En cumplimiento a lo dispuesto por el artculo 8 del mismo ordenamiento y
atento el hecho de que las pagaduras, jefaturas de Hacienda, Aduanas, Administraciones del Timbre, Direcciones de Correos y de Telgrafos, Casa de Moneda y otras oficinas usaban documentacin muy variada al rendir sus cuentas,
el Departamento inici un estudio tendiente a unificar los formularios que
deberan emplearse.
Otras acciones emprendidas en el aspecto de organizacin fueron: el establecimiento de 29 delegaciones en las diferentes dependencias del Ejecutivo, para
vigilar las operaciones de inversin de fondos, como pagos, expedicin de
pasajes, intervencin en contratos y otras semejantes; orientar la fiscalizacin
en los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, que temporalmente estaba administrando el Gobierno, hacia el manejo de fondos, organizacin general y particular de cada oficina, fletes y pasajes y reduccin del personal; continuar la
prctica de exmenes rigurosos a pagadores y oficiales de Pagadura, en orden a
garantizar la eficiencia de estas oficinas; y la expedicin de 46 circulares y del
Reglamento de Auditoras Regionales.
En virtud de las actividades de la Auditora de Inspeccin, se conoci un
nmero considerable de infracciones, que se consignaron a las autoridades
competentes; se logr una disminucin en los precios de materiales comprados, en los de arrendamiento de fincas y en otros renglores; se intervino en
la impresin de estampillas por valor de ms de $21 000000, as como en la
impresin de bonos por sueldos que se adeudaban, con un valor nominal de
ms de $8 000 000, y en la acuacin y reacuacin de moneda por valor
superior a los $65 000 000; se alcanz un coeficiente de explotacin mensual en
las lneas de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico de un 89.59%, que representaba una reduccin considerable en la reorganizacin ferrocarrilera, dado

1'.

Ibidem; p. 530.
Informe del presidente lvaro Obregn, de 1 de septiembre de 1923, en Los Presidentes de
Mxico ante la Nacin, tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966,pp. 581582.
III

PRIMER PERIODO: 1917-1926

231

que en aos anteriores tal coeficiente haba alcanzado hasta un 107.57%; se


reglament la expedicin de pasajes cubiertos por el Gobierno, suprimindose
en gran parte el abuso que exista; y por ltimo, incluso en el Gobierno del
Distrito se revisaron cuentas y expedientes de empadronamiento, que causaron
una diferencia de capitalizacin, con relacin a aos anteriores, de $2 116764.49,
representativos de un aumento en las contribuciones de ms de $169000.00. 156
En relacin a la glosa previa, se recibieron documentos para su revisin,
incluidos los del Gobierno del Distrito, por la cantidad de $223 585 403.31, de
los cuales fueron rechazados algunos con valor superior a los $25 000 000,
por contener errores de comprobacin, por no estar consignado el caso en el
Presupuesto de Egresos, o por algn otro motivo. Se cancelaron, adems,
libramientos y autorizaciones con importe de ms de $18 000000, y se giraron
libramientos a la Secretara de Hacienda, que amparaban la incineracin de
$3500000 en papel moneda infalsificable.t"
Por concepto de pensiones se recibieron 3 510 expedientes, de los cuales
se dictaminaron en sentido afirmativo 405; 99 fueron aprobados por decreto y se
cancelaron 18 pensiones. A la fecha del referido informe, 333 estaban pendientes de resolucin y 354 de estudio. Toda esta labor proporcion una economa
al erario de ms de $100000. 158
La revisin minuciosa de las reclamaciones presentadas por ministraciones al
Ejrcito en la poca preconstitucional, de vveres, forraje, ganado, etc., report,
asimismo, un ahorro, ya que de $2465 106.60 que importaban, nicamente
fueron reconocidos $907258.45. 159
Que los servicios encomendados a Contralora eran retributivos, al producir
beneficios que podan evaluarse en cantidades muy superiores a las erogadas
para su funcionamiento, se constata fcilmente por las economas logradas en
favor del erario, y que en el periodo en cuestin ascendieron a $33 563937.09. A
estos logros obedeca -segn lo expresaba el Primer Magistrado al Congresola especial atencin de que era objeto el Departamento, y en l se tena la firme
esperanza para conseguir, aunque paulatinamente, una racional distribucin de
los caudales pblicos, no hacindose sino aquellos gastos de indiscutible necesidad y de utilidad manifiesta.!"
En el periodo comprendido en el Informe Presidencial de septiembre de 1924,
el Departamento formul el Reglamento de las auditoras y subauditoras
locales en las dependencias del Ejecutivo, que entr en vigor el 29 de diciembre
de ese ao, con lo que simplific el trmite de sus operaciones y evit las
frecuentes consultas que tales oficinas hacan a los rganos centrales. Realiz,
asimismo, casi en su totalidad, un estudio sobre las auditoras regionales, y una
carta geogrfica que fue necesario hacer para fijar la jurisdiccin de aqullas.'!'
Il6
Il7
Il8
Il9
160

Ibidem, p. 582.
Ibidem, pp, 582-583.
Ibidem, p. 583.
Loe. cit.
Ibidem, pp. 581 Y 583.

161 Informe del presidente lvaro Obregn, de 1 de septiembre de 1924, en Los Presidentes de
Mxico ante la Nacin, tomo IlI, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, pp. 642-643.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

232

Las rdenes de pago y de aplicacin o las partidas del Presupuesto remitidas


a Contralora para su aprobacin y registro en calidad de glosa previa, fueron
las siguientes:
18 404
53034
4852
4 859

libramientos por valor de


" $252 886 336.98
autorizaciones de pago por valor de
$ 43 926 028.20
autorizaciones de cargo por valor de
$ 7411 980.94
libramientos de anticipo y liquidacin del Gobierno del Distrito Federal por valor de . . . . . . . .. $ 15 390 953.23
TOTAL . $319615299.35
De estos documentos fueron rechazados 6 959, entre libramientos, autorizaciones de pago y autorizaciones de cargo, con importe de $32680 682.38, Yse
cancelaron 7417 con valor de $7912293.20. 162
La intervencin del Departamento en contratos, obras, presupuestos, ventas,
remates, etc., de la que puede citarse como ejemplo la supresin en las Lneas
Nacionales de la oficina de compras The Western Purchasing Co., report
igualmente una economa para el erario federal de $2888968.33. 163
Para la glosa propiamente dicha, se recibieron en los rganos centrales yen
las auditoras regionales 16658 cuentas, de las que se glosaron 14838 con un
valor de $2 197945892.20. 16 4
En materia de Deuda Pblica, el Departamento form el estado general de la
misma, con detalle de las deudas propias del Gobierno contradas hasta el ao
de 1913, y despus de dicho ao; de las obligaciones garantizadas por el mismo
y de las deudas de los Ferrocarriles, cuyo monto total era de $1568 125315.91.
Intervino, adems, en la autorizacin de $64 200 nominales de bonos de la
Deuda Interior Consolidada; en las nuevas obligaciones garantizadas por el
Gobierno consistentes en bonos oro del 5% amortizables en 10 aos, por valor
de $11 500000, precio de diversos latifundios adquiridos por la Caja de Prstamo para Obras de Irrigacin y Fomento de la Agricultura; y en la revisin de
bonos pagados por la suma de $8930493.93. 16 5
El carcter retributivo de los servicios desempeados por Contralorla se puso
tambin de manifiesto en el ejercicio de 1923, en el que se logr una economa
para el erario federal de $38 487 134.32 frente a los 3 998 445 que import su
presupuesto. La economa referida se integr de la siguiente manera: 166
Por responsabilidades canceladas con el importe de
bonos
" $
162
16J

164
16\

166

Ibidem, p. 643.
Loe. cit.
Loe. cit.
Ibidem; pp. 643-644.
Ibidem; p. 144.

2917483.41

PRIMER PERIODO: 1917-1926

Por otros conceptos


Por documentos rechazados
TOTAL .....

233

$ 2 888 968.53
$ 32 680 682.38
$ 38487 134.32

Para valorar la gestin del Departamento en el periodo 1924-1925, debe


recordarse que su presupuesto se redujo en un 35% sobre el ejercicio en 1924,10
que trajo como consecuencia inmediata la disminucin de su personal en un
37%, de tal modo que de los 1 170 empleados con que contaba en el ao citado
slo quedaron 735.
En la reorganizacin de sus oficinas -una de las medidas que tom para
evitar trastornos en sus labores- limit a ocho el nmero de sus auditoras
regionales en lugar de las once que tena anteriormente, y las priv de la funcin
de glosa para transferirla a las auditoras creadas de nueva cuenta para tal
objeto: de Aduanas, Timbre, Civil, Militar y Liquidacin de Cuentas. Esta
ltima medida tuvo como ventaja la unificacin del criterio en este trabajo,
debido a que cada ramo estaba encomendado a un especialista, en tanto que en
el sistema anterior exista el inconveniente de que cada auditor tena que atender todos los ramos.
Suprimi las auditoras locales en las dependencias del Ejecutivo y las convirti en delegaciones, subordinadas lo mismo que las regionales, de la Auditora
de Inspeccin, a la que se agregaron -como ya se expuso- diversas mesas, en
razn de la necesidad de instaurar especializaciones, ya por lo vasto de los
diversos ramos de la inspeccin, ya por las comisiones que requeran determinados conocimientos profesionales.
La seleccin de su personal-otra de las medidas adoptadas con motivo de la
considerable disminucin de este ltimo- la realiz a travs de exmenes, de
conformidad con los lineamientos del Acuerdo presidencial 376, de 2 de marzo
de 1925. Este acuerdo fue emitido por el presidente Plutarco Elas Calles, que
estableci en l requisitos de admisin, de escalafn y de separacin del personal de Contralora, y con el cual inici la implantacin del Servicio Civil de
carrera en Mxico, ofreciendo a los empleados del Departamento diversas
garantas de estabilidad y conservacin en sus puestos, a cambio de honorabilidad, competencia y tiempo de servicios, ya que como se expresaba en el considerando del mismo, la reduccin del personal implicaba la necesidad de buscar
una mayor eficiencia en el despacho de los servicios pblicos por medio de
una seleccin cuidadosa de quienes aspiraban a ingresar por vez primera a
reingresar al Departamento y de aquellos que continuaban desarrollando sus
labores.
Los requisitos de admisin fijados en el acuerdo eran:
1) Comprobar su aptitud a travs de un examen;
2) Tener antecedentes honorables y una hoja de servicios limpia;
3) En el caso de aspirantes de nuevo ingreso, adems del examen yen sustitucin del segundo requisito, era necesario acreditar su honorabilidad y buena
conducta con referencias y antecedentes, tanto en el orden social como en el
administrativo, si haban trabajado anteriormente en alguna otra dependencia
de la Administracin;

234

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORiA

4) Preferir a los cesados para cualquier vacante, siempre que la razn del cese
hubiese sido de carcter econmico;
5) Demostrar su aptitud los empleados en servicio por medio de un examen, y
tener antecedentes honorables y una hoja de servicios limpia, segn constancia
de sus expedientes;
6) Otorgamiento de ascensos por riguroso escalafn, mediando igualdad de
circunstancias de competencia y de honorabilidad;
7) Cubrir solamente una tercera o cuarta parte de las vacantes, con personal
que no fuera de reingreso;
8) Separacin de los nuevos y antiguos empleados nicamente por jubilacin,
renuncia voluntaria o cese. Este requisito, empero, estaba restringido a los
siguientes casos: a) comisin de un acto gravemtne lesivo a los intereses del
fisco, o a la seguridad o prestigio de la Nacin; b) imposibilidad fisica, por un
tiempo mayor a seis meses, para desempear el empleo; e) residir fuera del lugar
de ubicacin de la Oficina respectiva, sin permiso del Departamento; d) desobediencia a las instrucciones que se firmaban al reverso del acta de protesta,
relativas al lugar de prestacin de servicios; e) los dems casos graves contemplados en el reglamento correspondiente, f) faltas notorias de disciplina o
moralidad y comisin de delitos.
I
La proyeccin del acuerdo que iniciaba la implantacin del Servicio Civil la
realiz el mismo Jefe del Ejecutivo, al determinar que las disposiciones de dicho
acuerdo se incorporaran a la nueva Ley Orgnica del Departamento o a su
reglamento, como de hecho ocurri, segn puede apreciarse del Captulo Dcimo de la primera y de la Seccin Dcima del segundo. El propsito era claro:
dar a los servidores de la Nacin la garanta de que conservaran sus puestos
mientras no incurrieran en alguno de los supuestos de separacin antes enunciados, a fin de que su labor fuera honrada, eficaz y activa.
Una medida de tal naturaleza no poda pasar inadvertida, y a ella dedicaron
sendos editoriales los diarios El Demcrata y El Globo, con fechas de 5 y 7 de
marzo de 1925, respectivamente. En el primero de ellos se hablaba de la disposicin del Ejecutivo como de una promesa digna de ser tenida en cuenta, dada la
solvencia moral de quien la haca, y por la cual habran de respetarse los
derechos de "los que trabajan" al convertirse de circunstanciales en esenciales.
Deca el editorial de referencia:
y de aqu que hoy dejemos una constancia innegable del cordial asentimiento y del

aplauso sincero que tenemos la honra de tributar a la ms visible representacin


nacional del Poder. El Ejecutivo de la Unin, cuyos procedimientos radicalsismos
para acabar de raz con la endemia mexicana que se llama empleomana, son demasiado conocidos y por muchos sobradamente lamentados, acaba de dictar una disposicin, por la cual se tiende, son palabras del presidente de la Repblica, "a dar a los
servidores de la Nacin la garanta plena de que conservarn sus puestos mientras no
incurran en faltas u omisiones graves que les sean imputables, prometindose que
esta seguridad ser un aliciente para que procuren desempear sus labores con
honradez, eficacia y actividad". Esta disposicin refirese exclusivamente a los empleados que prestan sus servicios en la Contralora General de la Nacin, nico
Departamento que puede controlar ya el Ejecutivo, porque dentro de l es menos

PRIMER PERIODO: 1917-1926

235

varia la labor de los funcionarios pblicos; pero el espritu que la informa salta a la
vista, y es una promesa digna de ser tenida en cuenta, dada la solvencia moral de
quien la hace, de que en las altas esferas del Gobierno habrn de ser siempre respetados los derechos de LOS QUE TRABAJAN, es decir, de los que por virtud de un contrato
verbal o escrito, que la forma no hace al caso, prestan un servicio a cualquiera otra
persona, individual o moral.
Derechos que no se circunscriben al cobro semanal, decenal o mensual de los
estipendios previamente concertados, sino que alcanzan a una esfera trascendente, en
la que tales derechos se subliman, convirtindose de circunstanciales o transitorios,
en esenciales.
y de aqu el valor ejemplar del acuerdo oficial que comentamos, y que, con slo
traerlo a estas columnas, en tan sencilla referencia como es la del prrafo anterior,
nos permita dar por satisfecho nuestro propsito de dedicarle entusiasta aplauso.
Porque, qu mejor elogio que el de la ejemplaridad, que seguramente inspir la
firma de este acuerdo?

El Globo, por su parte, sealaba que se haba dado el primer paso para
establecer el servicio civil sobre bases justas y slidas, de manera que el empleado pblico no estara sujeto a las veleidades de la poltica; que la observancia
del escalafn para proveer las vacantes hara que el servidor, con la esperanza
del ascenso, se esforzara en superarse, y que se dignificara la categora de los
funcionarios.
Por su importancia se reproduce el editorial en comento:
Acaba de ser dado el primer paso para establecer el servicio civil sobre bases justas y
slidas. Ya era tiempo de que se velara por los intereses del empleado pblico,
ponindolo al margen de las marejadas de la poltica. El cese injustificado es la
preocupacin constante de los numerosos ciudadanos que prestan sus servicios en las
diversas dependencias del Gobierno; de esos ciudadanos que han soportado con
estoicismo las dificultades del Erario Nacional, tan frecuentes, por razones de todas
conocidas, en los ltimos aos.
El primer paso de que hablamos lo ha dado el Departamento de Contralora de la
Nacin. Dice el octavo prrafo del acuerdo respectivo: "Los empleados de nuevo
ingreso, a partir de la fecha de este acuerdo, y los que estn prestando sus servicios,
una vez que hayan cumplido los requisitos que se exigen para los primeros, slo
podrn ser separados por jubilacin, renuncia voluntaria o cese; pero en la inteligencia de que ste nicamente se dictar en los casos debidamente comprobados."
Luego viene la enumeracin de los casos en que son justificados los ceses.
De Contralora ser trasladada esta prctica a otras dependencias del Gobierno,
llevando seguridad y tranquilidad a todos los empleados pblicos, quienes, para gozar
de estos derechos de estabilidad, tendrn que someterse a un examen de competencia,
que bien vale la pena de ser pasado, en vista de las ventajas que proporciona.
La condicin peor es la del empleado pblico, entre la de todos los elementos de
trabajo, al menos hasta que sea implantado definitivamente el servicio civil. Cualquier cambio de jefes en los diversos departamentos, pone a los empleados en el
inminente peligro de quedar cesantes, sin que sean tomados en cuenta los aos
de servicios eficientes prestados al pas. Otro dato importante que trae el Acuerdo de
Contralora es el de que se observar rigurosamente el escalafn para proveer las
vacantes. Este acto de consecuencia hace que el empleado, con la perpetua esperanza

236

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

del ascenso, viva esforzndose por superarse, y no se contente con una cmoda y
elstica concepcin de su deber.
La implantacin del servicio civil no slo garantiza los intereses de los empleados
competentes, sino que dignifica la categora del empleado pblico. La permanencia
en' el cargo de estos sufridos servidores de la Repblica, es mirada como un favor de
los nuevos funcionarios, pues bien se sabe que la capacidad es olvidada cuando no
hay influencias propicias.
y esta condicin de favoritismo rebaja a tal punto la moral, que puede hacer
pensar a los empleados, que antes que con la patria, estn obligados con este o aquel
funcionario que les prest su apoyo.
Si a tanto no se llega, por lo menos reduce el entusiasmo en su trabajo, en la espera
de una sbita injusticia, que se convierte frecuentemente en una dolorosa realidad.
[Cunta altura moral se necesita para no caer en estos estados de disolvente escepticismo!
En esta hora propicia a la reivindicacin de todas las clases oprimidas no poda
quedar en la triste condicin en que ha vivido por tantos aos el empleado pblico.
Se ha iniciado su mejoramiento como clase; que no se quede en la iniciacin esta
labor de justicia; que en breve queden colocados en un pie de igualdad con las dems
clases trabajadoras, que tanto han adelantado al amparo de la revolucin.

Como consecuencia del mencionado Acuerdo Presidencial y en cumplimiento a un acuerdo anterior del propio Jefe del Ejecutivo, de 4 de febrero del ao
precitado, por el que autoriz a Contralora a celebrar exmenes, con objeto de
seleccionar su personal, Luis Montes de Oca, contralor general de la Nacin,
expidi una convocatoria a las personas que haban desempeado el cargo de
inspectores de segunda hasta el31 de diciembre de 1924, o fecha posterior, para
que solicitaran examen y cubrieran cinco puestos vacantes de la misma categora. Asimismo, solicit al Primer Mandatario y al secretario de Hacienda el
nombramiento de sus representantes para integrar una Comisin Revisora de
Expedientes, cuyos trabajos sobre la investigacin de la honradez y tiempo
de servicios de los empleados del Departamento seran previos a la realizacin de
los exmenes sobre aptitudes que habran de practicarse. La comisin en cita
qued formada por Carlos Padilla, en representacin del Ejecutivo; Pedro
Alegra, en representacin de la Secretara de Hacienda, y por Francisco E.
Velasco, auditor, en representacin del Departamento.I'"
La solicitud del contralor general para que la Comisin Revisora de Expedientes se integrara con dos miembros externos al Departamento tuvo por
objeto buscar la imparcialidad en los trabajos de dicha comisin, ya que si se
trataba de dar garantas a los empleados del Departamento para conservar sus
puestos, la Nacin tena el derecho a su vez de exigir la ms rigurosa seleccin
de su personal. La labor de la comisin era tanto ms importante, cuanto que de
ella dependa si los solicitantes eran o no admitidos a examen, toda vez que
deberan descartarse los que tuvieran en su contra cualquier falta de moralidad
y tambin los que en la prctica hubiesen demostrado apata, ignorancia o
deficiencia en sus comisiones, pues si de hecho se comprobaba que no haban
167

p.9.

Boletn de Informaciones de la Contraloria General de la Nacin. tomo 1, marzo-abrilde 1925,

PRIMER PERIODO: 1917-1926

2.17

desempeado con acierto el puesto que tenan encomendado, resultaba ya intil


practicarles examen alguno.
Para la mejor marcha y orientacin de sus trabajos, la Comisin estuvo
sujeta en su rgimen interior a un reglamento especial que en ocho reglas
normaba la calificacin de antecedentes. En l se le facultaba para revisar los
expedientes del personal del Departamento; para realizar las investigaciones
necesarias en los casos en que hubiese existido acusacin contra algn empleado; para solicitar informes tanto a la Oficiala Mayor de Contralora como a las
diversas oficinas de esta ltima, y se le sugera estimar la calificacin respectiva
en la forma siguiente: mala, de 1 a 20; mediana, de 21 a 40; buena, de 41 a 60;
muy buena, de 61 a 80; y perfectamente buena, de 81 a 100. 168
Numerosas fueron las personas que se presentaron a los exmenes, los que se
llevaron a cabo en la Escuela Superior de Comercio, habiendo comenzado la
tarde del lunes 13 de abril de 1925 y terminado el 27 del mismo mes. Das antes,
el contralar general haba solicitado el concurso de sinodales especialistas en
los diversos ramos de la Administracin Pblica, para lo cual se dirigi al
secretario de Hacienda, a la Escuela Superior de Comercio, a la Tesorera de la
Nacin y a la Contadura Mayor de Hacienda, a fin de que se sirvieran designar
a sus representantes en el jurado calificador, el que qued integrado por las
siguientes personas: seores profesores de la Escuela Superior de Comercio y
Administracin: Enrique D. Vzquez, Manuel L. Salcedo, Julin R. Arias,
Miguel R. Venegas y Emilio Bello. Por la Secretara de Hacienda: Jos Bez,
visitador de la Direccin General del Timbre, y Daniel Pozos, subdirector general de Aduanas. Por la Tesorera General de la Nacin: pagadores Julio Blanco
y Remigio Carrizosa, y por la Contadura Mayor de Hacienda: Alfredo Lpez,
J. Ignacio Mena y Jos Ramos.l'"
El jurado de exmenes desarroll su labor conforme a un reglamento expedido en marzo o abril de 1925,170 en el que se precisaba que aqul estara integra-do por tres miembros: uno de la Contadura Mayor de Hacienda, otro de
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (para Aduanas y Timbre) o de la
Tesorera de la Federacin (para los ramos Civil y Militar), y el tercero, profesor
de la Escuela de Comercio; se contemplaba la posibilidad de que un representante del contralor general asistiera a las pruebas, pero sin voz ni voto, para
mayor imparcialidad del acto; se estableca la divisin del examen en dos
partes: la terica y prctica, en tanto que la segunda trataba sobre la especialidad que el interesado hubiera escogido; por ltimo, se ofreca la escala de
valores que haba de tomarse en cuenta al calificar las pruebas, la que era igual
a la consignada en el Reglamento de la Comisin Revisora de Expedientes y que
ya se ha mencionado.!"
Como se recordar, el Acuerdo Presidencial 376 no slo fijaba los requisitos
que deban satisfacer quienes deseaban reingresar o entrar por vez primera al
Departamento, sino que tambin prevena las condiciones que deban llenar los
168
169
170
171

Ibidem,
Ibidem,
Ibidem.
Ibidem,

pp.
pp.
pp.
pp.

16-17.
17-18.
18-19.
16-17.

238

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALRA

empleados de la propia Contralora para continuar en sus puestos. En cumplimiento a esta ltima disposicin, el 23 de mayo de 1925 dieron comienzo los
exmenes para el puesto de ayudante de glosador del ramo de Aduanas, y
terminaron el 4 de julio del mismo ao. Posteriormente, del 13 al 23 de julio, se
efectuaron nuevos exmenes de ayudantes de glosador, habindose admitido a
varios de los que haban quedado pendientes en la primera prueba, a algunos
meritorios de la Auditora de Aduanas y a ex empleados del Departamento que
haban sido cesados con ocasin del reajuste de diciembre de 1924. El 26 de
junio del ao primeramente citado fueron examinados los ayudantes de glosador de la Auditora del Ramo Civil; despus prosiguieron las pruebas para los
empleos de taqugrafo (primera y segunda clases), mecangrafo y nuevamente
de ayudante de glosador, de manera que para el 20 de agosto siguiente haban
presentado examen ms de 200 personas. 172
En junio de 1925, el contralor general expidi un reglamento para los exmenes de empleados del Departamento, desde las categoras de ayudantes de
glosador y mecangrafos, hasta oficiales primeros y glosadores de primera.
Conforme a tal ordenamiento, el jurado se integraba por tres miembros: un
presidente, un vocal y un vocal-secretario, algunas de cuyas obligaciones consistan en reunirse previamente para ponerse de acuerdo sobre las preguntas de
las pruebas oral y escrita y acordar las calificaciones correspondientes, las que
haban de sujetarse a la siguiente nomenclatura: de 1 a 20, mal; de 21 a 40,
mediano; de 41 a 60, bien; de 62 a 80, muy bien; y de 81 a 100, perfectamente
bien. 173
Otro de los logros ms trascendentales de Contralora, en su afn de que
tanto ella como las dems oficinas del Gobierno contaran con un personal ms
apto y preparado y de conseguir as una eficiencia administrativa, fue sin duda
la creacin de la Escuela de Administracin Pblica. En los primeros meses
de 1922, un grupo de empleados superiores del Departamento tuvo la idea de
establecer unos cursos de contabilidad fiscal con la finalidad de allanar las
dificultades que se presentaban a los servidores pblicos en el desempeo de sus
labores, debido a su escasa preparacin y al vasto campo de la Administracin
Pblica, y de dotar el Ejecutivo de un amplio contingente de servidores competentes y responsables. Expuestas estas ideas al contralor general, al concebirse
la Escuela de Administracin Pblica en 1922,174 fueron acogidas con beneplcito, y por decreto del secretario de Educacin Pblica se estableci dicha
escuela, con un alumnado inicial de 700 alumnos, que lleg a 800 en 1924.
En congruencia con la especialidad de contabilidad pblica con que inici sus
172 Boletn de Informaciones de la Contraloria General de la Nacin. tomo 1, mayo-junio de 1925,
pp. 117-118 y mismo tomo, julio-agosto de 1925, p. 162.
m lbidem, pp. 118-120.
174 Boletn citado en nota precedente, marro-abril de 1925. p. 22. En la memoria presentada al
Congreso de la Unin por el doctor J. M. Puig Casauranc, secretario de Educacin Pblica. El
Esfuerzo Educativo en Mxico: La obra del Gobierno Federal en el ramo de educacin pblica durante
la administracin del Presidente Plutarco Elfas Cal/es (1924-1928)", tomo 1, Publicaciones de la
Secretara de Educacin Pblica. Mxico. p. 617. se seala como fecha de la fundacin de la Escuela
de Administracin Pblica el 22 de octubre de 1920.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

239

labores la escuela de referencia, sus programas de estudios comprendieron las


siguientes materias: contabilidad, timbre, aduanas, direcciones generales, ramo
civil, ramo militar, inspeccin, archivo y correspondencia oficial, clculo y
nociones de lgebra y taquimecanografa. La respuesta favorable a estos cursos,
que se manifest en la asistencia de los empleados pblicos a los mismos,
origin que en 1924 se ampliaran y reestructuraran los programas, establecindose cuatro aos de estudios para la carrera de contador pblico fiscal.
Para 1925, nuevamente se reform el plan de estudios, al agregarse disciplinas tendientes a capacitar de mejor modo a los educandos. El primer ao
comprenda la enseanza de las materias siguientes: lengua castellana, aritmtica razonada, nociones sobre funcionamiento de oficinas administrativas y tramitacin oficial y biblioteconoma y archivo. El segundo ao: nociones de derecho constitucional en sus relaciones con el administrativo y nociones de derecho
administrativo, nociones de derecho civil y mercantil, estadstica administrativa
y contabilidad general. El tercero: contabilidad superior, generalidades de contabilidad fiscal y ramo civil, contabilidad militar, direcciones generales, primer
curso de contabilidad pblica y primero de aduanas. Por ltimo, el cuarto ao
inclua: segundo curso de contabilidad pblica, segundo de aduanas, timbre,
gobierno de los Estados y municipios, inspeccin fiscal y contabilidad de industrias del Gobierno.!"
La irnparticin de las materias enunciadas se realiz con una plantilla de 18
profesores, todos ellos especialistas en los principales ramos de la Administracin Pblica, quienes trabajaron ms por amor al ideal que se persegua que por
la remuneracin que reciban, ya que en un principio contaron con un cortisimo
sueldo, despus no se les dio retribucin alguna yen 1928, cuando el nmero de
ellos era de 38, slo 31 reciban remuneracin. A lo anterior hay que agregar la
falta de un edificio propio y de material para la enseanza, pues para las clases
se ocupaban los salones de la Escuela Normal para Maestros (edificio de la
Secretara de Educacin Pblica), o algunas de las aulas de la Escuela de
Jurisprudencia, o bien los salones del Anexo de la Escuela Preparatoria (antiguo convento de San Pedro y San Pablo).!"
Con motivo de la fuerte reduccin del presupuesto correspondiente al ao de
1925, se pens en suprimir la Escuela de Administracin Pblica, sin que
afortunadamente esto llegara a suceder debido a la intervencin de Luis Montes
de Oca, contralor general de la Nacin, quien obtuvo del Presidente de la
Repblica una partida especial para el sostenimiento de la misma. De esta
forma la escuela, que haba dependido hasta el 31 de diciembre de 1924 de la
Direccin Tcnica Industrial y Comercial de la Secretaria de Educacin Pblica, pas a depender en lo econmico, a partir de 1925, del Departamento de
Contralora, y en lo tcnico, de la Universidad Nacional, a la que qued definitivamente incorporada. m Cabe sealar, sin embargo, que Manuel Centurin,
Director de la Escuela de Administracin Pblica en el ltimo de los aos
Boletn de la Contraloro General de lo Nocin. lomo 1, marzo-abril de 1925, pp. 24-25.
Secreto ro de Educacin Pblica: el esfuerzo educativo en Mxico (1924-1928), lomo 1, pginas 618, 619 Y 625.
171 Ibidem. p. 617.
175

176

240

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

citados, consignaba en un artculo dedicado a dicho plantel que ste fue suprimido al empezar el ao 1925 por las razones econmicas de presupuestos
aludidas, aunque con el propsito de reanudarlos en la primera oportunidad,la
que se present al tomar posesin de su cargo el nuevo contralor general, Luis
Montes de Oca, quien inici inmediatamente las gestiones necesarias para abrirlo nuevamente, llevndose a cabo esto ltimo en febrero del mismo ao de
1925.178
Desde el ao de 1926, la Escuela Superior de Administracin Pblica pas a
depender por completo, tanto en lo econmico como en lo tcnico, de la
Universidad Nacional, la que, teniendo en cuenta la evolucin que se operaba
en la escuela, tanto en su organizacin como en el crdito que el pblico le
conceda, procur con entusiasmo afirmar las bases de la institucin y por ello,
desde el mes de enero de 1927, le dio un local propio ubicado en el nmero 91
de la cuarta cal1e de Donceles, que contaba con 16 salones dotados del mobiliario y material de enseanza que las circunstancias econmicas permitan. Asimismo, ampli en este mismo ao los programas para la carrera de contador
pblico fiscal y se establecieron, de cuatro aos de estudios que antes se exigan,
cinco, siempre dentro de la fundamental finalidad de la escuela, la que era la de
capacitar a los empleados oficiales en el ramo de contabilidad pblica, pero
cuidando que las enseanzas fueran aplicadas a toda clase de actividades de
las ciencias contables y adrninistrativas.l"
No todos los empleados tenan, sin embargo, facilidades para cursar la carrera completa de contador pblico fiscal, aunque, por otra parte, necesitaban
ciertos conocimientos especiales para el mejor desarrollo de sus labores oficiales, que estuvieran avalados por un certificado. Con objeto de dar oportunidad
a dicho personal se implantaron diversas carreras especiales de oficinistas en los
siguientes ramos: aduanas, impuestos interiores, ramo fiscal de los Estados y
municipios, direcciones generales y ramo militar, establecindose, adems, cursos especiales para oficinistas en general, varios cursos libres y conferencias
semanarias sobre temas de nters.!"
Con objeto de agrupar a todas las personas que concurran a la Escuela de
Administracin Pblica, de prestarse ayuda mutua, proporcionarse estmulos y
sumar esfuerzos a fin de que se obtuvieran los rendimientos anhelados, se
form, en 1925, la Sociedad de Alumnos del plantel, cuyo Programa de Accin
puede resumirse en los siguientes puntos: fomentar en todos los empleados
pblicos la aficin al estudio para perfeccionar sus conocimientos y as lograr la
eficiencia administrativa que permitiera gestionar mejores retribuciones; elevar
el rango del empleado pblico en la sociedad, en base a su moralizacin y amor
al trabajo; trabajar por el establecimiento definitivo de la Escuela Superior de
Administracin Pblica como entidad de educacin profesional; influir para
que tanto los Poderes Federales como los de los Estados y municipios prefirieran en igualdad de circunstancias a los egresados de la escuela, ya para ocupar
178 Boletfn de Informaciones de la Contra/ora General de la Nacin. tomo 1, marzo-abril de 1925,
pp. 22-23.
179 Obra citada en n. 176, lomo 1, pp. 619-620.
180 Ibidem. pp. 620-621.

PRIMER PERIODO: 1917-1926

241

puestos o para obtener ascensos, y trabajar por el progreso de la propia escuela, procurando la asistencia y aplicacin en los estudios por parte de los empleados; el establecimiento de una biblioteca; que el Gobierno proporcionara el
mayor nmero de documentos para el desarrollo de los programas de estudio;
que se facilitara a los alumnos los medios de prctica indispensables y se les
permitiera el acceso a las oficinas correspondientes para el xito de la misma
prctica.'!'
La trascendencia de la Escuela Superior de Administracin Pblica est fuera
de toda duda, puesto que era el semillero de especialistas en los distintos
campos de la administracin con que contaba el Estado para desempear de
manera eficiente las atribuciones que le son propias. Sin embargo, por virtud
de lo dispuesto en el primer artculo transitorio, fraccin e de la Ley Orgnica de
la Universidad Nacional Autnoma de Mxico de 2 de julio de 1929, dicha
escuela desapareci al fusionarse con una parte de la Escuela Superior de
Comercio y Administracin, dependiente de la Secretara de Educacin Pblica, y que se refera a las carreras de contador de comercio y contador pblico y
auditor. De esta fusin surgi la Facultad de Comercio y Administracin, que
habra de formar no ya administradores pblicos sino privados.
A partir de 1925, el Departamento de Contralora inici la publicacin bimestral de un Boletn de Informaciones -el primero correspondi al bimestre
marzo-abril de ese ao- con el objeto de que en l tuvieran validez oficial y
medio de divulgacin las disposiciones de inters que el Departamento juzgara
necesario que fueran conocidas dentro de sus oficinas y en las diversas dependencias del Poder Ejecutivo. Tenda, asimismo, a ser un escaparate en el que se
pudiera apreciar su variada actuacin en la fiscalizacin, glosa, depuracin y
dems atribuciones respecto a los fondos pblicos; a orientar cuestiones de
Administracin Pblica; fijar sistemas prcticos de trabajo y mtodos beneficiosos al erario; a establecer un contacto efectivo con las distintas dependencias
del Gobierno y a estimular al empleado pblico por diversos medios: haba una
seccin dedicada a los empleados del Departamento que se hubieran destacado por puntualidad, asistencia, honorabilidad, eficiencia, conducta, actividad,
etctera.
Los motivos que llevaron a publicar el Boletn eran del todo vlidos, si se
considera la falta de una identificacin plena de los diversos organismos de la
Federacin con Contralora, en virtud de las opiniones equivocadas que se
tenan acerca de sus facultades, su funcionamiento y su finalidad. Se le suponan mecanismos complicados e inaccesibles que no tena, se le atribuan intransigencias odiosas que no existan y se le negaban resultados prcticos en
la Administracin Pblica. Se crea que realizaba trabajos idnticos a los de la
Contadura Mayor, que era una rama fiscalizadora de la Secretara de Hacienda, o bien -y esto ya con un carcter intencionado- que era un rgano con
funciones serviles hacia el Jefe del Ejecutivo, una institucin sin fuerza de
accin y, por consecuencia, sin razn destacada que justificara su existencia. Es
cierto que en los informes presidenciales se consignaban las razones que moti181 Boletin de Informaciones de la Contra/orla General de /0 Nacin; tomo 1, julio-agosto, pginas 187-188.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

242

varon la creacion del Departamento, las ventajas de su establecimiento, el


desarrollo de sus actividades y las economas logradas por su intervencin. Sin
embargo, es sabida la suerte que corren esta' clase de documentos oficiales, de
cuya lectura pocos se ocupan, de ah que se impusiera popularizar la vida y
obra de Contralora a travs de otro medio de difusin como el Boletn de que
se trata.l'"
Esta inquietud ya exista en 1921 y a ella obedeci la publicacin del documento Contraloria General de la Nacin. Folleto conmemorativo del Centenario
de la Consumacin de la Independencia Nacional. en el que se dio noticia de las
labores ejecutadas hasta esa fecha, y en donde se deca:
El seor Contralor quiere que nuestra casa sea de cristal; que todo pueda verse; que
todo pueda saberse; es por eso que se escribe este opsculo, que trata de llevar a las
personas que lo lean, la conviccin de que aqu desarrollamos una labor fructfera; de
que aqu trabajamos patriticamente; pues CON LA PATRIA SE CUMPLE CUANDO SE CUMPLE
CON EL DEBER, Yaqu se cumple con el deber y se vigila que se cumpla.'!'

Un logro ms de Contralora fue el relativo a la entrega oportuna de la


cuenta pblica correspondiente al ejercicio de 1924. Para comprender el esfuerzo que signific este hecho, baste decir que desde 1917, en que entr en vigorla
Constitucin de ese afio, slo se haban presentado, en fecha oportuna, los
estados financieros, en tanto que toda la documentacin referente a dicha
cuenta haba sufrido retrasos considerables por el general, de ms de un afio. 184
Los retrasos aludidos pueden observarse en el siguiente cuadro.!"
Ao

1917 (mayo y junio)


1917 (julio a diciembre)
1918
1919
1920
1921
1922
1923
1924

Retraso

Nmero de volmenes
526
1889
3458
2795
6308
7556
7437
8360
6500

6
afio 7
afias 2
7
afio
afias 1
afio 10
afio
9
Sin retraso

1
2
1
2
1
1

meses
meses

"

La eficacia desplegada para enviar precisamente a tiempo toda la documentacin relativa al ejercicio de 1924, mereci la felicitacin de la Contadura
Mayor al Departamento, mediante oficio de 10 de septiembre de 1925, que en
su parte conducente deca:
182
183

Ibidem. marzo-abril de 1925, p. 8.


Folleto Conmemorativo. op. cit. pp, 8-9.

184 Informes del presidente Plutarco Ellas Calles, de la de septiembre de 1925 y 1926, en Los
Presidentes de Mxico ante la Nacin. tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico,
1966, pp. 708 Y 755, respectivamente.
18l Boletin de Informaciones de la Contralorla General de la Nacin, tomo Il, julio-agosto de 1925,
p. 137.

PRlMER PERlODO: 1917-1926

243

... Por tanto, esta Contadura Mayor felicita muy cordialmente a esa oficina de su
merecido cargo, tanto por el respeto manifestado con este procedimiento a las prevenciones legales, cuanto por su eficacia desplegada para enviar precisamente a
tiempo la documentacin a que me refiero, dando oportunidad con ello a esta
Contadura Mayor de Hacienda, para rendir el informe respectivo, dentro del periodo de sesiones ordinarias, tal y como est prevenido por nuestra Constitucin Poltica en la fraccin y artculo citados; siendo sta, adems, la nica forma en que ese
Departamento lograr que todas las observaciones y responsabilidades queden satisfechas dentro del periodo de la cuenta que remito y que disminuyan, consiguientemente, las sumas a cargo de la Hacienda Pblica Federal.!"

A la entrega oportuna de la cuenta de la Hacienda Pblica hay que agregar


que el Departamento procur y consigui depurar el mayor nmero de cuentas
relativas igualmente al ao de 1924, con lo que logr disminuir en forma
considerable las sumas llevadas a "aplicacin en suspenso". Obtuvo tambin
que los cuentadantes le remitieran la comprobacin de los fondos erogados ese
ao con plausible oportunidad, lo que le permitira la concentracin a periodos
fijos en la contabilidad, el conocimiento en cualquier momento del estado de la
Hacienda Pblica y una vigilancia minuciosa y ms a tiempo de las personas y
oficinas con manejo de fondos.!"
La fiscalizacin del Presupuesto de Egresos se ejerci mensualmente, a fin de
prevenir la ampliacin de partidas que desnivelaban las estimaciones hechas al
formularse el proyecto de gastos de la Administracin. El resultado de este
control mensual consisti en que durante el primer semestre de 1925 las diversas secretaras y departamentos de Estado slo excedieron un nmero reducido
de partidas, las que quedaran compensadas en el segundo semestre por una
economa equivalente. sta es, en cifras, la labor de la Auditora de rdenes de
Pago: recibi para su revisin un total de 51401 documentos, de los cuales se
devolvieron por incorrecciones 5 177, con valor de $1 220247.84. Los aprobados, en lo que correspondi a la Federacin, importaron la cantidad de
$259610 252.64, de la que hay que descontar $10434504.71, que importaron
las cancelaciones. 188
Otras actividades de este periodo fueron: la elaboracin del Proyecto de su
nueva Ley Orgnica; el establecimiento de una Comisin Tcnica, en sustitucin de la antigua Consultiva de Asuntos Administrativos, a la que se encomendaron especialmente trabajos de reorganizacin y el estudio de todo gnero de
iniciativas; la puesta en marcha de un sistema de especializacin para la glosa
de 1925, y la concentracin de la misma por trimestres; el envo al Procurador
General de Justicia de un acuerdo, recomendndole mayor agilidad en los
juicios pendientes ya que las responsabilidades que eran objeto de consignaciones se tramitaban en forma tan lenta en los juzgados respectivos, que se anulaba
prcticamente la sancin legal; un estudio sobre la Contabilidad Pblica, a fin
186 Boletn de Informaciones de la Contralorta General de la Nacin. tomo 11,septiembre-octubre
de 1925, pp. 10-11.
187 Informe del presidente Plutarco Ellas Calles, de 1 de septiembre de 1925, en Los Presidentes
de Mxico ante la Nacin, tomo IlI, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 708.
188 Loe. cit.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

244

de remediar los graves y numerosos defectos de que adoleca: no podan conocerse completos el activo y el pasivo de la Nacin, entre otras causas, por la falta
de inventarios y las valuaciones defectuosas de los que estaban practicados; no
se registraban en los libros los derechos y crditos en favor del erario ni gran
cantidad de compromisos y cuentas a su cargo; haba retardo en conocerse la
situacin de la Hacienda Pblica y era considerar le la cantidad de cuentas en
suspenso que haban venido acumulndose. 189
En trminos generales, el Departamento procur coordinar los servicios pblicos, a fin de evitar la duplicidad y aun multiplicidad de una misma funcin;
extender la fiscalizacin a las existencias de mercancas, materiales, mobiliario,
etc., pues suceda que por la falta de ellas se hacan adquisiciones innecesarias
con el consecuente perjuicio para la Hacienda Pblica; disminuir al mnimo la
documentacin fiscal, puesto que pareca que el fin no era despachar asuntos
sino formar expedientes voluminosos; reducir el nmero de manejadores de
fondos y concentrar stos en el menor nmero posible de oficinas, con base en
razones de coveniencia y moralidad, dado que la multiplicidad de personas
encargadas de la administracin de fondos no slo haca ms factible que
ocurrieran irregularidades, sino que dificultaba la vigilancia y ms tarde, la
exigencia de responsabilidades.!?" Que la Contralorla era un rgano con trabajos eminentemente tcnicos y
profesionales y, por tanto, alejado de la poltica, como haban sido concebidos
los Departamentos en el Constituyente de 16, queda de manifiesto por las
palabras del Ejecutivo de la Unin:
El Ejecutivo se ha empeado en substraer por completo la Contralora del contacto
con la poltica, dado que est consagrada exclusivamente a trabajos tcnicos y profesionales y es un Departamento de la confianza personal del presidente de la Repblica. Su participacin en la poltica originara que su actuacin no fuera imparcial, que
tuviera que escoger su personal a base de recomendaciones, por compromiso o
partidarismo y, finalmente, que pudiera ser arrastrada a polmicas que la distrajeran
de una labor concentrada."!

Debe recordarse tambin en este punto a las Comisiones de Eficiencia, creadas en 1926, con la finalidad de que estudiaran la organizacin de las oficinas a
las cuales estuvieran adscritas, y propusieran medidas encaminadas a establecer
mejores sistemas de trabajo y reduccin de los presupuestos. Contralorla
-como se vio con anterioridad- jug un papel importante en dichas Comisiones a travs de sus delegados y de la Comisin Central de Eficiencia que form
en acatamiento a lo dispuesto por el jefe del Ejecutivo.!"

189

190
191
192

Ibidem, pp, 708-709.


Ibidem, p. 709.

Loe. cit.
Vase lo expuesto en las pp. 235-236 de este trabajo.

VI. SEGUNDO PERIODO: 1926-1932


EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA
DE LA FEDERACIN

MOTIVOS DE LA NUEVA LEY ORGNICA


LA NUEVA Ley Orgnica del Departamento obedeci, en primer trmino, a que
la misma Ley de Secretaras de 25 de diciembre de 1917 no sealaba dentro de
su competencia las atribuciones de fiscalizacin y control previo, no obstante
que uno de los motivos que haban tenido los autores de dicha ley para crear la
Contralora haba sido el de constituir una oficina que ejerciera una inspeccin
eficaz sobre las finanzasnacionales y que con su intervencin oportuna evitara el
gasto injustificado o excesivo y la defectuosa administracin de los bienes
nacionales, a travs del control previo. 1
Una segunda razn consisti en que la Ley Orgnica de 19 de enero de 1918
no derog, al suprimir a la Direccin de Contabilidad y Glosa, la parte de la ley
de 23 de mayo de 1910 que se refera a esa direccin. Bien sea que esto se haya
debido a la premura con que se elabor la primera ley orgnica del Departamento, a efecto de que cuanto antes comenzara a funcionar, bien a que se
trataba de un organismo nuevo y, por lo tanto, sin antecedentes en nuestra
legislacin, lo cierto es que trajo como consecuencia que la mencionada ley de
23 de mayo de 1910, que antes de la creacin de Contralora rega oficinas
dependientes de la Secretara de Hacienda, continuara vigente con posterioridad a 1917, y que sus disposiciones se aplicaran en la prctica como complementarias de la Ley Orgnica del Departamento. De aqu provino la irregularidad de que ste se hubiera visto regido por dos leyes diferentes: la de 19 de
enero de 1918 y la de 23 de mayo de 1910, mientras que la Tesorera sigui
gobernndose por el ordenamiento citado en ltimo trmino, con lo que result
que ambos organismos, no obstante ser independientes, quedaran sujetos a la
misma ley.'
A las razones apuntadas hay que agregar los graves defectos de que adoleca
la Ley Orgnica de Contralora de 1918, entre los cuales eran de capital importancia: el de carecer de disposiciones encaminadas a dar exclusiva autoridad al
Departamento en materia de fiscalizacin, permitiendo que otras oficinas y
agentes de la Administracin la ejercieran paralelamente, con lo que se creaban
conflictos, tropiezos en la marcha de las oficinas fiscalizadas, labores superfluas
y gastos intiles; el de no extender el principio de control a la administracin de
bienes inmuebles federales y de todos aquellos valores que se hallaban bajo la
1 "Exposicin de motivos de la Ley Orgnica del Departamento de Contraloria de la Federacin", en Ley Orgnica y su Reglamento, Talleres Grficos de la Nacin, Mxico, 1926, pginas 11-12.
2 Ibidem, p. 12.

245

246

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

responsabilidad del Gobierno, aunque no constituyeran parte de su patrimonio; el de no conceder la debida importancia al control previo de los gastos de la
Administracin; el de tratar con ligereza cuestiones de tanto inters como la
fiscalizacin en materia de contratos y lo relativo a responsabilidades por causa
de manejo de fondos o administracin de bienes; y, por ltimo, el de carecer de
mtodo en su exposicin, ya que preceptos de la misma ndole -relativos a
funciones de inspeccin o fiscalizacin- se encontraban diseminados en todo
el cuerpo de la ley, mientras que otros de naturaleza distinta -como glosa e
inspeccin- aparecan involucrados en el mismo captulo. 3
Sometida a la consideracin del presidente de la Repblica la conveniencia de
estudiar un nuevo proyecto de Ley Orgnica, acept en todas sus partes los
argumentos expuestos, y dirigi a Contralora, con fecha 16 de enero de 1925,
un acuerdo en el que la autorizaba para que, con la Secretara de Hacienda, se
abocara al estudio y revisin de la Ley Orgnica de 19 de enero de 1918 y la
diversa de reorganizacin de la Tesorera, de 23 de mayo de 1910, y propusiera
las que deban sustituirlas. Facult al Departamento, asimismo, para que
designara una comisin que se hiciera cargo de los trabajos correspondientes, y
se coordinara con la Secretara de Hacienda en la realizacin de los mismos."
El contralor general de la Nacin se dirigi al secretario de Hacienda, mediante oficio de 27 de enero de 1925, y en l concret la invitacin ordenada en
el Acuerdo Presidencial antes citado, para llevar a cabo en forma conjunta y
armnica el estudio y revisin de las leyes de que se trata. Al enfatizar la labor
que estaba por emprenderse, el titular de Contralora hizo referencia a los
conflictos de competencia surgidos entre la dependencia a su cargo y la Secretara de Hacienda, por la falta de una clara delimitacin y separacin de las
funciones que correspondan a uno y otro organismo; a la necesidad de precisar
las funciones de los inspectores del Departamento y las de los visitadores que
an considerara conveniente conservar Hacienda; a la importancia que para el
mejor funcionamiento de la Tesorera representaba el estudio de la ley de 23 de
mayo de 1910, ya que dictada sta haca ms de 14 aos, resultaba anticuada
en algunos puntos y, por tanto, se haca necesaria una modernizacin de esa
oficina, a travs de procedimientos ms expeditos. Por lo dems, la propia
Secretara de Hacienda ya haba sentido la falta de la revisin de dicha ley, al
consultar la opinin del Departamento sobre la conveniencia de su revisin, el
23 de abril de 1923, antes de proceder a una nueva impresin de la misma.
Finalmente, puso de relieve la utilidad de llevar a cabo un anlisis integral de
las repetidas leyes, expresando, al respecto, que algunos preceptos de ellas
haban sido imperfectamente modificados por disposiciones econmicas, y otros,
de hecho, no tenan ya aplicacin prctica.'
Con fecha 24 de abril de 1925, el Departamento design la comisin encargada de estudiar las reformas que deban hacerse a la Ley Orgnica. Los
3 Ibidem. Vase tambin "Memorndum al C. Presidente de la Repblica sobre la nueva Ley
Orgnica del Departamento de Contraloria de la Federacin", de 27 de enero de 1926, en Boletin de
Informaciones de la Contraioria General de la Nacin, tomo III, enero-febrero de 1926, pp. 12-13.
4 Ibidem, p. 13.
s Ibidem; pp, 13-14.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

247

trabajos de dicha comisin, que estuvo integrada por Luis Snchez


Pontn, Celerino Daz, Agustn Gonzlez, Mardonio Morales Milln y Enrique Martnez, se cieron a las directrices marcadas por el contralor en un
memorndum expedido al efecto, y que en sntesis eran las siguientes: la ley
expresara principios generales, para evitar reformas o enmiendas frecuentes, y
se complementara con reglamentos autorizados por el contralor; deba drsele
al Departamento el carcter de un rgano que actuaba en representacin directa del presidente de la Repblica, y mediante el cual ste realizaba en todas las
actividades la vigilancia y coordinacin relacionadas con la Hacienda Pblica.
Se pretenda con esto que la autoridad de Contralora fuera indiscutible por las
secretarias, departamentos administrativos y dems oficinas en que tuviera
que intervenir; el objeto principal de la nueva ley sera el desaparecer la anomala existente de que una ley -la de 23 de mayo de 1910- rigiera a dos dependencias como eran la Tesorera y el Departamento, y de que un organismo,
Contralora, estuviera gobernado por dos leyes orgnicas diferentes -la propia
y la citada de 23 de mayo. Habra de definirse la competencia que en materia de
inspeccin sobre oficinas con manejo de fondos, tenan la Secretara de Hacienda y el Departamento; se estudiaran las relaciones de este ltimo con la Contadura Mayor de Hacienda y lo concerniente a la rendicin de la cuenta general
de la Hacienda Pblica; se buscara, en materia de contabilidad y rendicin de
cuentas, la manera de reducir al mnimo posible los documentos de comprobacin, que a la vez permitiera un control efectivo y una comprobacin clara; y
se conjuntaran en las nuevas leyes todas las disposiciones sobre la materia dispersas en otros ordenamientos, con el objeto de que aqullas derogaran estos
ltimos."
La Comisin de Contralora concluy el proyecto de ley el 9 de octubre de
1925, y de l se dio conocimiento a la Comisin de la Secretara de Hacienda,
para que lo estudiara en relacin con el proyecto de la Ley de la Tesorera.
Vino, despus, la celebracin de sesiones plenarias por parte de ambas comisiones, a fin de discutir los lineamientos generales de la reforma iniciada y precisar
la competencia de la secretaria indicada, de la Tesorera y del Departamento en
materias como la fiscalizacin y el control del Presupuesto. En dichas sesiones
se habl de la necesidad de que las facultades fundamentales de Contralora
estuvieran consignadas en la Ley Orgnica de Secretaras de Estado, a efecto de
que la nueva ley se encontrara en consonancia con la distribucin de competencias de aqulla; se puso an ms de relieve la urgencia de expedir las leyes en
proyecto, dada la continua confusin entre las facultades de la secretara en cita
y las del Departamento; se reconoci la necesidad de un rgano de control en el
seno de la Administracin Pblica con la autoridad e independencia suficientes
para cumplir su misin, y se definieron las rbitas de accin de la Secretaria de
Hacienda, de Tesoreria y del Departamento.
Con base en las razones expuestas, el presidente de la Repblica dirigi al
Congreso una iniciativa, proponiendo la adicin del artculo 13 de la Ley
Orgnica de Secretaras, de manera que se consignaran el control previo de los
6 "Memorndum sobre Ley Orgnica del Departamento", de la Contraloria de la Federacin, en
Ley Orgnica y su Reglamento. Talleres Grficos de la Nacin, Mxico, 1926, p. lS.

248

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

egresos del Gobierno Federal y la inspeccin de las oficinas recaudadoras y


pagadoras, dependientes del mismo Gobierno, y solicitando a la vez facultades
para expedir las leyes orgnicas de Contralora y de la Tesorera de la Federacin. La autorizacin correspondiente fue otorgada por el Congreso de la
Unin, mediante decreto de 8 de enero de 1926, y el 10 de febrero del mismo
ao, el presidente Plutarco Elas Calles expidi el decreto que adicionaba la Ley
de Secretaras en el sentido arriba indicado, la Ley Orgnica del Departamento
de Contraloria de la Federacin y la Orgnica de la Tesorera de la Federacin.'

CARACTERSTICAS DE LA NUEVA LEY ORGNICA

Un problema que enfrent la comisin encargada del proyecto de la nueva Ley


Orgnica de Contralora, fue el relativo a la naturaleza de esta dependencia
como uno de los rganos de la Administracin. Por una parte, la prctica de los
ltimos aos haba hecho pensar que su carcter de departamento administrativo situaba a Contralora en un rango inferior al de las Secretaras de Estado y en
la misma categora que la de los dems departamentos, lo que pareca restarle
autoridad para intervenir en todas las cuestiones que le encomendaba su ley y
que representaban una afectacin para esas oficinas del Ejecutivo. Por otra, las
relaciones peculiares que tena y deba tener con dichos rganos, en virtud de su
accin controladora y fiscalizadora, hacan concebir la opinin de que Contralora fuera colocada en un plano superior o, por lo menos, distinto de ellos, ya
que la misma Secretara de Hacienda, que en materia de administracin de
bienes y manejo de fondos pblicos mantena cierta ascendencia sobre dichos
rganos, no escapaba a la accin del Departamento en sus esenciales propsitos
de fiscalizacin, de vigilancia en los gastos y de unificacin de los sistemas de
glosa y contabilidad.
Aun cuando lo anterior hubiera podido justificar la propuesta de una organizacin sui generis para Contraloria, ubicndola por encima de las diversas
oficinas de la Federacin y con dependencia directa del presidente de la Repblica, o la de darle el carcter de Secretara de Estado, la comisin referida no
consider conveniente lo primero, por pugnar con el sistema establecido en la
Constitucin, ni lo segundo, en virtud de que las funciones del Departamento
eran esencialmente tcnicas y alejadas de toda actividad poltica. Estimaba por
el contrario la propia Comisin, y con ella Luis Montes de Oca, contralor
general, que el carcter constitucional de departamento administrativo que
tena Contralora no era obstculo para su efectividad en materia de fiscalizacin y control: ms que de la posicin y el nombre que tuviera dentro de la
organizacin poltica del pas, estara en funcin de su eficiencia y del apoyo
que recibiera del Jefe del Ejecutivo." Loable, en verdad, la altura de miras de los
altos funcionarios de Contralora, pues teniendo la coyuntura para significar7 Boletin de Informaciones de /a Contraloria Genera/ de /a Nacin. tomo 111, enero-febrero de
1926, pp. 9-11; 18 Y 27.
8 "Memorndum al C. Presidente ... ", p. 14.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

249

se polticamente o adquirir una autoridad ilimitada -de haber propugnado por


una organizacin sui generis del Departamento o haber optado por el carcter
de secretara- prefirieron conservar la naturaleza de departamento como condicin saludable para llevar a cabo su labor moralizadora. La expansin de
Contralora a costa de la Secretara de Hacienda no fue una obra premeditada
de aqulla para arrogarse el poder que esta ltima haba ostentado durante
todo el siglo pasado, ni la consecuencia de una rivalidad entre ambas dependencias. Por principio de cuentas, la creacin del Departamento deriv de la necesidad de contar con un rgano que tuviera la suficiente autoridad e independencia,
a fin de imponer orden y moralidad en el manejo de los fondos pblicos y
administracin del patrimonio nacional, y si la adopcin de esa medida priv
de atribuciones, recursos y personal a la Secretara de Hacienda, tal circunstancia no fue imputable a Contralora. Respecto a la reestructuracin y consolidacin de esta ltima en 1926, cabe sealar que priv el propsito de mejorar el
funcionamiento de la Administracin Pblica y no el inters de uno de los
rganos en comento para obtener la supremaca en el ramo financiero. Contralora haba cumplido su parte: ser eficiente en sus primeros ocho aos de vida como
requisito para afirmar su autoridad. Los distintos mandatarios que la vieron
crecer, tambin la respaldaron en reciprocidad a esa eficiencia. La confianza en
los buenos resultados de esta experiencia hizo que el contralar general formalizara un compromiso para la nueva fase de la oficina a su cargo. Si fall la
eficiencia ofrecida o el apoyo presidencial esperado al desaparecer el Departamento, es algo que se ver cuando se d cuenta de las razones que motivaron su
desaparicin.
En cuanto a la estructura misma de la nueva ley, no se pretendi borrar de un
plumazo el aspecto que ofreca la antigua, sino de conservar los lineamientos
generales y agregar los datos aportados por la experiencia, con expresin jurdica adecuada. As lo aconsejaban, por una parte, el hecho de que el Departamento haba podido llenar sus fines con la organizacin y funcionamiento que
le dieran los autores de la primera ley, no obstante las deficiencias que de sta se
han sealado y, por otra, la circunstancia de que ocho aos de funcionamiento
eran pocos para justificar cambios ms profundos en su organizacin. Bastaba,
pues, introducir las reformas que enseguida se enuncian, para que Contralora
desarrollara con ms amplitud y precisin las funciones particulares que le
competan.
Las innovaciones ms importantes respecto a la Ley Orgnica anterior
fueron:"
Determinar la competencia general del Departamento en el artculo primero,
distribuyendo en seis fracciones las atribuciones capitales del mismo, que eran:
1) Fiscalizacin de los fondos y bienes nacionales y de aquellos que estuvieran
bajo la guarda del Gobierno Federal;
2) Glosa de las cuentas de oficinas y del personal, en general, con manejo de
fondos y bienes pertenecientes a la Nacin o administrados por el mismo
Gobierno;
9

Ibidem, pp. 15-17.

2~O

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALRA

3) Contabilidad de la Hacienda Pblica Federal;


4) Examen y autorizacin de todos los crditos en contra del Gobierno
Federal;
5) Fiscalizacin en materia de Deuda Pblica; y
6) Registro general de funcionarios y empleados de la Federacin.
El propsito de fijar, en primer trmino, la competencia de Contralora fue el
de establecer, dentro de esos grandes rubros, las normas generales que podan
considerarse, hasta cierto punto, como permanentes, dejando para el reglamento todos aquellos detalles relativos al procedimiento y tcnica de las operaciones, con un carcter ms fcilmente variable que los preceptos de la ley, segn
lo requirieran las necesidades del momento.
En este mismo cap tulo se precis que las funciones que la Ley encomendaba
al Departamento seran ejercidas por el contralor de la Federacin y los rganos que integraban dicho departamento "en representacin directa del presidente de la Repblica", para evitar con ello que su intervencin fuera estimada
por las dems dependencias del Ejecutivo como resultado de la accin particular del contralor y, por lo tanto, como privada de la autoridad suficiente para
hacer cumplir sus determinaciones.
Una segunda innovacin radic en que tanto al Departamento como a su
titular se les dio nueva denominacin, substituyndose los nombres de "Contralora General de la Nacin", y "contralor general de la Nacin", por los de
"Contralora de la Federacin" y "contralor de la Federacin", en virtud de
que expresaban mejor la jurisdiccin de la oficina y del funcionario que la
presida, ante las atribuciones que pudieran tener organismos semejantes en los
Estados de la Repblica.
Se estableci, adems, la facultad del Departamento para fiscalizar la administracin y destino que se diera a los bienes inmuebles nacionales que, como
parte del activo de la Federacin, merecan igual atencin que los fondos,
valores y muebles.
Se regul la intervencin de Contralora en materia de contratos celebrados
por el Gobierno Federal, extendindola no slo a vigilar que las obligaciones
contradas se encontraran en armona con las disposiciones del Presupuesto,
como lo preceptuaba la ley anterior en sus artculos 54 y 55, sino a procurar que
las estipulaciones contenidas en los referidos contratos redundaran en beneficio
de los intereses nacionales. La finalidad era evitar los abusos inveterados e
irregularidades que se presentaban en la celebracin de contratos relacionados
con adquisiciones de materiales, maquinaria, equipos, provisiones y muebles en
general y, a este respecto, la ley no restaba la libertad y responsabilidad que les
eran propias a las oficinas federales, sino que reconocindoles facultades para
contratar conforme a sus leyes y reglamentos, autorizaba al Departamento
para conseguir las condiciones ms favorables al Gobierno, suministrndoles
los datosnecesarios para juzgar respecto a la conveniencia de precios, calidades
y otras circunstancias que deban tomarse en cuenta al celebrar un contrato. La
fiscalizacin de Contralora abarcaba tambin, en los trminos de la nueva ley,

SEGUNDO PERIODO: 1926-\932

25\

las operaciones que se realizaran mediante remate o subasta, y el cumplimiento


de las obligaciones adquiridas por los ca-contratantes de la Administracin.
En materia de contabilidad se fijaron como atribuciones generales del Departamento: llevar la contabilidad de la Hacienda Pblica Federal, formar la
cuenta anual de esta ltima y rendir tres clases de informes: los mensuales, que
consignaran los resultados de las operaciones efectuadas en el periodo relativo;
los semestrales, que contendran estados sobre las cantidades a favor del Gobierno Federal por concepto de derechos, impuestos o contribuciones vencidos y no recaudados y sobre las obligaciones a cargo del mismo Gobierno an
no pagadas; y el informe anual en que se condensaran los resultados de todo el
periodo fiscal y se haran los comentarios respecto a la situacin financiera de la
Federacin, para ser enviados a la Cmara de Diputados, juntamente con la
cuenta justificada y comprobada.
En cuanto a la autorizacin de rdenes de pago, se aplicaron los principios
bsicos del control previo, sujetando toda ministracin de fondos a la anticipada revisin y autorizacin del Departamento, a efecto de que la justificacin y
comprobacin de los gastos quedara establecida, desde que los mismos se
autorizaran. Por virtud de esta intervencin de Contralora, que era obligatoria
y no facultativa, se relev de responsabilidad a los ejecutores de las rdenes de
pago y se estableci una responsabilidad expresa para el contralor y para los
funcionarios del Departamento que participaran en la autorizacin de pagos.
La inspeccin y la glosa se conservaron, en trminos generales, dentro de los
lmites fijados por las leyes anteriores, pero se tuvo cuidado de definir claramente las facultades fiscalizadoras de Contralora respecto a las oficinas con
manejo de fondos y valores, as como de sealar el procedimiento y las sanciones tendientes a que los cuentadantes rindieran oportunamente sus informes y
cuentas.
Las responsabilidades de los funcionarios y empleados que manejaban fondos o bienes de la Nacin fueron, asimismo, objeto de especial atencin en la
Ley. El hecho de que fuera competencia de Contraloria fincar aqullas, y vigilar
porque se hicieran efectivas, por los medios judiciales, cuando no fuera suficiente la accin administrativa, condujo a establecer una clasificacin precisa
de las mismas, y a sealar los medios adecuados para proceder en cada caso.
En lo concerniente a Deuda Pblica, se puntualiz la competencia del Departamento para fiscalizar las principales operaciones a que daba lugar: la
revisin de ttulos; el sorteo de toda clase de obligaciones emitidas o garantizadas por la Federacin; la cuenta especial de los crditos existentes a favor del
erario, con el fin de vigilar que su cobro se realizara de acuerdo con los
contratos o disposiciones legales respectivas; y la concentracin y archivo de los
ttulos amortizados.
Por ltimo, en el captulo relativo al personal del Departamento, se introdujeron las principales disposiciones contenidas en el Acuerdo Presidencial de 2 de
marzo de 1925, respecto a las condiciones de admisin de los empleados de
Contralora y a los motivos por los que podan ser cesados en sus puestos,
reafirmando de este modo las bases para el establecimiento del Servicio Civil.

252

EL DEPARTAMENTO DE CNTRALRA
ESTRUCTURA ORGNICA

En virtud de que el Departamento conserv, en trminos generales, la estructura orgnica ya reseada, no se har referencia nuevamente a las funciones de
cada una de sus dependencias, sino que se relacionarn nicamente aquellas
que desaparecieron, las que cambiaron de denominacin y las de nueva creacin con sus atribuciones respectivas.
En octubre de 1926 se estableci en la Auditora de Glosa Civil la seccin de
Registro General de Funcionarios y Empleados de la Federacin, para dar
cumplimiento a las disposiciones relativas contempladas en la fraccin VI del
artculo I" de la Ley Orgnica de Contralora y en la seccin VIII -artculos
223 a 231- de su reglamento, as como en el apndice nmero 4 a este ltimo.
El objeto del registro mencionado consista en dictaminar la iocompatibilidad
de diversos puestos pblicos y evitar que reingresaran al servicio empleados que
hubieren sido cesados en alguna dependencia del Gobierno Federal por causas que imposibilitaban dicho reingreso. ID
La seccin de Fianzas, que haba venido funcionando como seccin autnoma, pas a depender de la Auditora de Glosa Civil, a partir del 10 de enero
de 1927. Otro tanto aconteci con la seccin de Pensiones y Deuda Flotante,
que, con fecha de 10 de febrero del ao previamente citado, fue agregada a la
Auditora de rdenes de Pago.'!
Con la finalidad de contribuir a la mayor economa recomendada por el
Ejecutivo de la Unin en 1927, se suprimi en este ao la importante plaza de
auditor general." Es muy probable que esto haya ocurrido en febrero de dicho
ao, ya que el referido cargo todava apareci en el Directorio del Boletn de
Informaciones de Contralora correspondiente al primer bimestre de ese ao,
mas no as en el del bimestre subsecuente. Por otra parte, la circunstancia de
que el seor Julio Freyssinier Morn, que vena desempeando el puesto de
auditor general, hubiere sido nombrado contralor de la Federacin el 16 del
mismo mes, hace suponer que el puesto vacante no slo no se ocup, sino que
fue suprimido a partir de esa fecha." Tal desaparicin, sin embargo, no fue
definitiva, pues obedeci a razones de carcter econmico, y as lo encontramos
operando de nueva cuenta en 1929.!4
En enero de 1927, el Departamento tuvo como uno de sus rganos a la
Comisin Superior de Contabilidad, encargada del ramo a que haca referencia
su nombre, misma que desapareci probablemente en junio del ao citado, al
no figurar ms en el Directorio de Contralora relativo al bimestre siguiente a
este ltimo mes.'>
Cont tambin, a partir de dicho ao, con la Auditora de Inventarios y
Almacenes, para intensificar la formacin de los primeros y establecer regis10
11
12
13

14
15

Boletn de Informaciones de la Contratoria de la Federacin. tomo VI, jul.-ago. de 1927, p. 34.


Ibdem. pp. 33 Y51.
Ibdem, p. 15.
Boletn de Informaciones, tomo V, ene.-feb. de 1927, p. 9.
Op. cit., tomo XII, sep. de 1929, p. 7.
Op. cit.. tomo VI,jul.-ago. de 1927, p. 7.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

253

tros que permitieran conocer el consumo y el costo de los artculos guardados


en los segundos."
La seccin de Correspondencia dej de llamarse as, para convertirse, tambin
desde 1927, en Oficina de Correspondencia. Adoptado a partir de mediados de
1925 el sistema de centralizacin de las labores respectivas, en sustitucin del
despacho de correspondencia por las diversas dependencias del Departamento,
pronto se vieron los mejores resultados que en materia de eficiencia report el
procedimiento escogido." La correspondencia despachada aument considerablemente, en virtud de que las oficinas del Departamento tuvieron la necesidad de activar todos los negocios pendientes, por la vigilancia que la oficina de
que se trata ejerci sobre la correspondencia no tramitada dentro de un plazo
razonable.
Asimismo, la Oficina de Correspondencia se constituy en poderoso auxiliar
de las Auditoras de Glosa, pues se ocupaba de que los responsables contestaran las observaciones que se les hubieren hecho, o cumplieran, dentro del
trmino fijado para ello, con las penas u obligaciones que se les hubiesen
impuesto, girndose1es recordatorios cuando era necesario.
La Oficina de Correspondencia tena tambin a su cargo las mquinas automticas que auxiliaban al Departamento para dar a conocer sus disposiciones
de carcter general, como circulares, oficios con redaccin de uso frecuente y
disposiciones interiores de observancia general.
Para hacer ms efectiva la labor de esta oficina, se dict un reglamento
especial sobre sus funciones, que se hizo conocer ampliamente al personal por
medio de conferencias para hacer ms fcil su aplicacin.
Las labores que se le asignaron conforme al reglamento, eran:
1) Recibir y despachar la correspondencia del Departamento.
2) Cuidar que la recibida se contestara oportunamente, activando, al efecto,
los trmites necesarios.
3) Vigilar, estudiar y reglamentar el despacho de todos los asuntos de su
ramo, proponiendo la supresin o simplificacin de trmites.
Con objeto de facilitar las operaciones militares emprendidas con motivo de
la Campaa del Yaqui, el Departamento de Contralora estableci una delegacin que con el nombre de Auditora de la Campaa del Yaqui llevara a
cabo la fiscalizacin de todas las operaciones que afectaran al erario de la
Federacin y que se efectuaran en la zona que abarcaba la mencionada campaa. Sin embargo, al no considerar con posterioridad indispensable la existencia de aquella oficina, en razn de que la auditora con residencia en Mazatln,
Sin., extenda su jurisdiccin a toda la zona en que pudiera desarrollarse la
campaa, el Departamento la suprimi, mediante la circular nm. 321, de 9 de
marzo de 1927. 18
En relacin con el mismo punto de las auditoras regionales, el nmero de
16

17
18

Loe. cit.
Ibdem, pp. 54-56.
Boletn de Informaciones ... , tomo V, mar-abr. de 1927, p. 92.

254

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

stas se elev de nueva cuenta a nueve, a partir del 10 de enero de 1925. El


establecimiento de la nueva zona de inspeccin, con residencia en el puerto de
Veracruz, se debi a que las auditoras regionales en las 7a. y Sa. zonas, que
tenan su centro de operaciones en las ciudades de Puebla y Mrida, respectivamente, haban tropezado con serias dificultades para atender con la rapidez y
oportunidad necesarias los servicios de inspeccin en lugares de sus correspondientes demarcaciones, por los escasos y dificiles medios de comunicacin de
que disponan.
Las respectivas residencias y jurisdicciones de las auditoras regionales, a
partir de la fecha antes citada, fueron: 19
Auditora Regional en la la. zona. Residencia en la ciudad de Mazatln,
Sin., y jurisdiccin en los Estados de Sinaloa y Sonora, Territorio de la Baja
California y Colonia Penal de las Islas Maras.
Auditora Regional en la 2a. zona. Residencia en la ciudad de Torren,
Coah., y jurisdiccin en los Estados de Chihuahua, Coahuila, Durango y
Zacatecas.
Auditora Regional en la 3a. zona. Residencia en la ciudad de San Luis
Potos, S. L. P., Y jurisdiccin en los Estados de Nuevo Len, Tamaulipas, San
Luis Potos y parte norte de Veracruz. (Cantones de Chicontepec, Ozuluama,
Papantla, Tantoyuca y Tuxpan).
Auditora Regional en la 4a. zona. Residencia en la ciudad de Guadalajara,
Jal., y jurisdiccin en los Estados de Jalisco, Colima y Nayarit,
Auditora Regional en la 5a. zona. Residencia en la ciudad de Quertaro,
Qro., y jurisdiccin en los Estados de Quertaro, Michoacn, Guanajuato y
Aguascalientes.
Auditora Regional en la 6a. zona. Residencia en la ciudad de Mxico,
D. F., Y jurisdiccin en los Estados de Hidalgo, Mxico, Morelos y Guerrero.
Auditora Regional en la 7a. zona. Residencia en la ciudad de Puebla, Pue.,
y jurisdiccin en los Estados de Puebla, Tlaxcala y Oaxaca (se exclua de este
ltimo Estado la regin comunicada por los ferrocarriles "Veracruz al Istmo",
"Nacionales de Tehuantepec" y "Panamericano").
Auditora Regional en la Sa. zona. Residencia en la ciudad de Veracruz,
Ver., y jurisdiccin en los Estados de Veracruz (excluyendo la parte norte que
corresponda a la Auditora Regional en la 3a. zona), Tabasco, Chiapas y la
regin del Estado de Oaxaca comunicada por los ferrocarriles enunciados en el
prrafo precedente.
Auditora Regional en la 9a. zona. Residencia en la ciudad de Mrida, Yuc.,
y jurisdiccin en los Estados de Yucatn, Campeche y Territorio de Quintana
Roo.
Con fecha 10 de enero de 1932, nuevamente se redujo a ocho el nmero de las
auditoras regionales, al ser suprimida la de la 6a. zona, que tena su residencia
en la ciudad de Mxico y jurisdiccin en los Estados de Hidalgo, Mxico,
Morelos y Guerrero. Los asuntos que la extinta auditora tena a su cargo en
los tres Estados citados en ltimo trmino, quedaron controlados directamente
19

Op. cit. tomo VI, nov.-dic. de 1927, pp. 283-284.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

255

por la Oficina de Inspeccin del Departamento, en tanto que los del primero,
se encomendaron a la Auditora Regional que tena su residencia en la ciudad
de Puebla."
Por la conveniencia de que al practicarse la glosa se tuviera la seguridad de
que los documentos que integraban las cuentas mensuales de los manejadores
de fondos estuvieran correctos y que las operaciones numricas hubiesen sido
aplicadas debidamente, as como tambin en atencin a la necesidad de que se
exigieran inmediatamente las responsabilidades en que incurrieran dichos manejadores, o bien para garantizar a stos en el menor tiempo posible que no haba
resultado responsabilidad alguna, se restituy a las auditoras regionales, a
partir del 20 de junio de 1932, la facultad de recibir, revisar, observar y enviar a
la glosa las cuentas mensuales de las pagaduras civiles y militares Y
Con fecha 14 de septiembre de 1929 se estableci la Oficina de Auditoras
Especiales, sujeta a la Auditora General, para ejercer la auditora de las
cuentas cuyas operaciones se concentraban en la contabilidad de la Hacienda
Pblica: Direccin General de Correos, Direccin General de Telgrafos,
embajadas, legaciones y consulados, oficinas de pesas y medidas de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo y Agentes Civiles."
Tena a su cargo, igualmente, la auditora de las cuentas de entidades cuyos
balances se consolidaban con el general de la Hacienda Pblica: Comisin
Nacional de Caminos, Comisin Nacional de Irrigacin, Ferrocarril del Desage del Valle de Mxico, Casa de Moneda, Oficina Impresora de Hacienda,
Talleres Grficos de la Nacin, Escuelas Centrales Agrcolas y Control de la
Administracin del Petrleo Nacional."
Le corresponda auditar, asimismo, las cuentas independientes de la contabilidad de la Hacienda Pblica: bancos agrcolas ejidales, Beneficencia Pblica, Lotera Nacional, Juntas de Mejoras Materiales, Caja de Ahorros y Prstamos para Obras de Irrigacin y Fomento de la Agricultura, beneficencia
privada, gobiernos de los Territorios Federales, Universidad Nacional y Direccin General de Pensiones Civiles de Retiro;"
Para llevar a cabo las labores indicadas, se asign a la citada Oficina de
Auditoras Especiales el siguiente personal: un auditor, con el carcter de jefe
de oficina, dos jefes de control, un visitador especial, un inspector de l a., un
jefe de seccin, dos inspectores de 2a. y dos de 3a. y dos auxiliares de contabilidad de 3a. 25
Al iniciarse el ao de 1930, la denominacin de las oficinas del Departamento, de conformidad con el Presupuesto para ese ao, era la siguiente:
Oficina del Contralor.
Auditora General.

24

Op. cit.. tomo XVII, ene.-feb.-mar. de 1932, pp. 11-12.


Op. cit.. tomo XVII, abr.-may.-jun. de 1932, pp. 113-114.
Op. cit.. tomo XII, sep. de 1929, p. 47.
Ibdem. pp. 47-48.
Ibdem. p. 48.

25

Ibidem.

20
21

22

23

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

256

Oficiala Mayor.
Contadura.
Oficina de Asuntos Jurdicos.
Oficina de Inspeccin.
Auditora de rdenes de Pago.
Auditora de Impuestos al Comercio Exterior. (Antes Auditora de Aduanas).
Auditora de Impuestos Interiores. (Antes Auditora del Timbre).
Auditora de Egresos del Orden Civil. (Antes Auditora de Glosa Civil).
Auditora de Egresos del Orden Militar. (Antes Auditora de Glosa Militar).
Oficina de Auditoras Especiales.
Auditora de Inventarios y Almacenes.
Auditora de Liquidacin de Cuentas.
Oficina de Registro de Personal Federal.
Oficina de Pensiones.
Consultorio Mdico.
Oficina de Correspondencia.
Archivo General.
Oficina Heliogrfica.
Encuadernacin.
Proveedura.
Servidumbre."
A partir del 10 de noviembre de 1931, hubo una reorganizacin en la Oficina
de Inspeccin (antes Auditora de Inspeccin) y en la Auditora de rdenes de
Pago, por la que esta ltima llevara, adems de las labores que vena desempeando, las relacionadas con el control, y con tal motivo pasaron a depender de
ella las delegaciones fiscales en las secretaras y departamentos de Estado, la
Mesa de Cotizaciones, la Mesa de Contratos y la Mesa de Ingenieros, que hasta
el da ltimo del mes de octubre de ese ao, haban estado subordinadas a la
Oficina de Inspeccin. En virtud de lo anterior, se orden que las auditoras
regionales trataran, en lo sucesivo, directamente con la Auditora de rdenes
de Pago, los asuntos relativos al control previo, tales como intervenciones en
compras, aprobacin y vigilancia en el cumplimiento de contratos de arrendamiento, de obras y de compraventa e intervenciones en aprobacin de presupuestos de obras, de que tuvieran que conocer en sus respectivas jurisdicciones.
La Oficina de Inspeccin conserv la direccin sobre las mencionadas auditoras regionales en todo lo referente a las labores de visitas, reconocimientos,
entregas y otras." Cabe sealar que en 1932 desapareci la Auditora de rdenes de Pago y en su lugar se cre la Oficina de Control Previo.
La necesidad de controlar los ingresos, esto es, de cuidar que el Gobierno
Federal percibiera oportunamente las cantidades a que tena derecho de acuerdo con su Ley de Ingresos y pudiera, cuando por circunstancias especiales los
cobros no se verificaran en tiempo, perseguirlos eficazmente hasta lograr hacer26
27

Boletn de Informaciones . . . , tomo XIII, ene.-feb.-mar. de 1930, pp. 15-16.


Op. cit.. tomo XVI, oct.-nov-dic. de 1931, p. 56.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

257

los efectivos, hizo que se creara dentro del Departamento, con fecha 16 de
marzo de 1932, una oficina destinada especialmente a ese efecto, denominada
Oficina Central de Control de Ingresos."
Los fines principales que motivaron la creacin de esta oficina fueron: la
formacin de padrones para conocer los causantes; la regularizacin de los
procedimientos de cobro, para que stos, a la vez que eficientes, fueran rpidos,
sencillos y trajeran consigo una mejor comprensin entre las dependencias del
Ejecutivo; la constitucin de crditos positivamente reales en la contabilidad de
la Hacienda Pblica y el ejercicio de un control sobre los documentos expedidos como comprobantes de pago, para vigilar que todas las cantidades recaudadas ingresaran al fisco. El establecimiento de la dependencia indicada constitua, con motivo de la labor que desarrollaba, un factor de primer orden para
remediar en parte la crisis econmica por la que atravesaba el Gobierno, ya
que ingresndole lo que conforme a la ley le corresponda, podra contar con
mayores recursos para sufragar los gastos que requera el sostenimiento de su
administracin."
Una oficina que desapareci en febrero de 1932 fue la denominada Receptora y Concentradora de Cuentas, en virtud de que su funcionamiento traa
consigo una desorientacin en las auditoras de glosa y en las regionales, con
motivo de las facultades y prcticas que les haban sido restadas. 30
En el mismo ao de 1932, se cre dentro de Contralora la Comisin de
Estudio, motivada por la falta de disposiciones que normaran la unificacin de
actividades en materia de justificacin y comprobacin por parte de las oficinas recaudadoras y de los mismos rganos del Departamento, encargados de
la glosa de los ingresos. Su tarea consisti, pues, en avocarse al estudio de
asuntos tcnicos de ndole especial, de la que pronto se vieron los resultados
esperados, ya que del 10 de abril a agosto del ao antes citado, concluy, entre
otros trabajos, la formacin de los apndices nmeros 2 y 3 correspondientes a
la Auditora de Impuestos al Comercio Exterior y de Impuestos Interiores,
respectivamente; estudi las funciones encomendadas a la seccin Perseguidora
y Depuradora de Responsabilidades, especialmente en lo que afectaba a la
constitucin, trmite y depuracin de estas ltimas, con la idea de unificar el
criterio de los glosadores y depuradores; investig la forma de reducir la gran
cantidad de expedicin de avisos de pago; estableci un sistema nuevo en
materia de remesas de numerario, conforme al cual stas no eran ya consideradas con un carcter extracontable, sino que funcionaban dentro de los lineamientos generales de la contabilidad de la Hacienda Pblica. Con ello se logr
obtener que dicha cuenta se depurara cada mes en vez de hacerlo al fin de ao y,
por tanto, se consigui mejor vigilancia y control ms eficaz en las operaciones
que con tal motivo se llevaban a cabo; suprimi la duplicidad de labores que
exista con motivo de la glosa de las rdenes de pago "A" y expedicin de las
respectivas cuentas por pagar, dentro de la Oficina de Control Previo; y, por
2. Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10 de septiembre de 1932, en Los Presidentesde
Mxico ante la Nacin. tomo I1I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 1167.
29 Loe. cit.
ao Ibidem, pp. 1168-1169.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

258

ltimo, estudi la manera de ejercer una vigilancia ms efectiva en materia de


sucesiones y donaciones, habida cuenta de la importancia de este ingreso y la
falta de control que hasta esa fecha haba existido sobre l.!'
Con referencia al personal que estuvo al frente de las principales oficinas de
Contralora en este segundo periodo, merecen citarse:
Luis Montes de Oca, quien nombrado Contralor General de la Nacin ello
de enero de 1925, sigui fungiendo como titular del Departamento, pero ya
como contralor de la Federacin, hasta el 11 de febrero de 1927, fecha en que
fue designado por el presidente Plutarco Elas Calles, secretario de Estado, y del
Despacho de Hacienda y Crdito Pblico.
Julio Freyssinier Morn, contralor de la Federacin desde el 16 del mes y
ao citados en ltimo trmino, hasta el 20 de enero de 1932.
General de brigada Rafael Aguirre Manjarrez, contralor de la Federacin
de marzo a diciembre de este mismo ao.
Julio Freyssinier Morin, auditor general hasta el 16 de febrero de 1927,
cuando fue designado contralor de la Federacin.
Enrique D. Vzquez, auditor general hasta 1931.
Jos ngel Benavides, auditor general a partir del la de enero de 1932.
Rafael Mancera Ortiz, oficial mayor, desde el inicio de esta segunda fase del
Departamento hasta el 18 de febrero de 1927, en que fue designado oficial
mayor de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Julio Novoa, oficial mayor, hasta diciembre de 1931.
R. Alfonso Llorente y M., oficial mayor, a partir del 10 de enero de 1932.
Francisco Valladares, secretario particular del contralor Luis Montes de
Oca.
Salvador Snchez Boquera, secretario particular del contralor Julio Freyssinier Morn.
Julio Torri, secretario particular del mismo contralor hasta el trmino de su
gestin.
Trinidad Snchez Bentez, jefe auditor en la oficina del contralor Rafael
Aguirre Manjarrez.
Clementina Rodrguez D., jefa de la oficina del contralor, a partir del 10 de
febrero de 1932.
Alfonso Alatorre, Jess N. Gonzlez, Agustn Lpez de Ortigosa, Lic. Luis
Snchez Pontn; Toms Vilchis, C. P. T. Santiago Flores, Ing. Benjamn R.
Enrquez, Dr. Francisco A. Flores, Ing, ngel Peimbert, vocales todos ellos
de la Comisin Tcnica en 1926.
Lics. Celerino Daz y Felipe Rodrguez, abogados consultores de la Oficina
de Asuntos Jurdicos, de 1926 a 1929.
Lic. Jos Bandera O., abogado consultor en unin con el primero de los
antes citados, en 1930.
Lic. Francisco Sordo Noriega, abogado consultor en 1931, juntamente con
el tercero de los sealados.
Lics. Jos Zapata Vela y Ricardo Jos Zeveda, abogados consultores en
1932.
JI

Ibidem. p. 1168.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

259

Enrique D. Vzquez, jefe de la Comisin Superior de Contabilidad en el


primer semestre de 1927 y jefe de la Comisin Tcnica Consultiva a partir de
julio del mismo ao.
Agustn Gonzlez, titular de la Contadura.
Enrique Martnez, encargado de la misma Contadura en 1929, 1930 Y1931.
Jos Bravo Snchez, contador general en 1932.
Carlos Pucheu, auditor de rdenes de Pago, de 1926 a 1931.
Baldeniero del Prado, subjefe encargado de la Auditora de rdenes de
Pago a principios de 1932 y jefe de la Oficina de Control Previo en el mismo
ao, al desaparecer la primera y crearse la segunda.
Ignacio Alatorre, auditor de inspeccin.
Jorge E. Degetau, titular de la misma auditora.
Ezequiel Delgado, subjefe encargado de la Oficina de Inspeccin (antes
Auditora de Inspeccin).
ngel I. Cazarn, jefe de dicha oficina.
Mardonio Morales Milln, auditor de Glosa de Aduanas.
Mariano Narro, auditor de Impuestos al Comercio Exterior (antes Auditora
de Glosa de Aduanas).
Juan B. Salcedo, auditor de Glosa del Timbre y, posteriormente, auditor
de Impuestos Interiores.
Manuel Aguilar Rodrguez, auditor de Glosa Civil.
Francisco G. Garca, auditor de Egresos del Orden Civil.
Luis R. Snchez, auditor de Glosa Militar y, ms tarde, auditor de Egresos
del Orden Militar.
Luis A. Pereda, auditor de Liquidacin de Cuentas.
Fernando O. de la Pea, titular de la misma auditora.
Mardonio Morales Milln, tambin encargado de la citada auditora.
Adolfo Caldern, jefe de la seccin de Pensiones y Deuda Flotante.
Julio Novoa, jefe de la seccin de Correspondencia.
Eugenio Gordillo, jefe de la Oficina de Correspondencia.
Rosendo Vargas, encargado de la Oficina de Correspondencia y Archivo.
Manuel A. Farrera, jefe de la seccin de Fianzas.
Luis Magaa Cosa, jefe del Archivo General.
Carlos E. Zetina, jefe del Archivo General.
Rafael M. Snchez, jefe del Almacn General.
Carlos Brown, jefe de la Proveedura.
Pedro Luna y Vega, jefe de la Proveedura.
Francisco Borja Bolado, Jos Ramos Guzmn, Ma. Luisa Ocampo, Pablo Martnez del Ro y Enrique J. Palacios, todos ellos jefes de la Oficina de
Prensa y Publicaciones, en el orden en que se enuncian.
Carlos E. Zetina, Eduardo Freyssinier Morn y Adolfo Rodrguez D., encargados de la Auditora de Inventarios y Almacenes.
Emiliano Gmez S., Fernando Ortiz de la Pea y Luis Diaz Castillo, jefes
de la Oficina de Registro de Personal Federal.
Jos Bravo S., auditor de la Oficina de Auditoras Especiales.
Salvador Prez Duarte, contador encargado de la misma oficina.

260

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

Ernesto Cervantes Norea, contador encargado de la Auditora Receptora de


Cuentas.
Fernando Ortiz de la Pea, jefe de la Oficina Central de Control de Ingresos.
Manuel Aguilar Rodrguez, jefe de la Comisin de Estudio.
Una breve referencia a la localizacin fisica del Departamento de Contralora de la Federacin: Para 1926, la mayora de sus oficinas se encontraban ya
instaladas en el edificio que haba ocupado anteriormente el Colegio Militar,
anexo al Castillo de Chapultepec, con excepcin de la Auditora de rdenes de
Pago, el Archivo General, la Oficina de Prensa y Publicaciones, la Auditora
de Liquidacin de Cuentas y la Auditora de Inventarios, que continuaron en
Palacio Nacional, donde el Departamento vio transcurrir sus primeros ocho
aos de vida y el trmino de su existencia, pues en 1931 hubo necesidad de
retornar a este lugar, aun cuando las obras de adaptacin y mejoras no estaban
concluidas. Fue hasta el 23 de mayo de 1932, que el presidente Pascual Ortiz
Rubio declar oficialmente inauguradas las referidas mejoras y adaptaciones
hechas al antiguo Cuartel de Zapadores, que fue precisamente donde quedaron
instaladas las oficinas de Contralora.P

FUNCIONES

Conforme al Decreto Presidencial de 10 de febrero de 1926, que adicion el


artculo 13 de la Ley de Secretaras de Estado de 25 de diciembre de 1917, correspondan al Departamento de Contralora las siguientes facultades:
Inspeccin de las oficinas recaudadoras y pagadoras dependientes del Gobierno Federal;
Contabilidad y Glosa de toda clase de egresos e ingresos de la Administracin Pblica;
Contabilidad de la Nacin;
Control previo de los egresos del Gobierno Federal;
Deuda Pblica; y
Relacin con la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados.
La Ley Orgnica del Departamento de 1926 recogi en su artculo l, relativo
a la competencia de Contralora, las facultades anotadas y las detall en sus
once captulos de la siguiente forma:
Se ocup de la fiscalizacin e inspeccin en el captulo tercero; de la glosa de
cuentas, en el cuarto; de la contabilidad de la Hacienda Pblica, en el quinto; del
examen y autorizacin de los crditos en contra de la Federacin, en el sexto;
de la Deuda Pblica, en el sptimo; de los contratos, en el octavo; de las
responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Administracin Pbli3Z Boletfn de Informaciones de la Contralorla General de la Nacin, tomo 1, jul.-ago. de 1925, p.
161; Boletln de Informaciones de la Contralorfa de la Federacin. tomo XVII, abr.-may.-jun, de
1932, p. 85; e Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10 de septiembre de 1931, en Los
Presidentes de Mxico ante la Nacin, op. ctt., p. 1091.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

261

ca, en el noveno; y del personal del Departamento, en el dcimo, dejando el


ltimo de los captulos para tratar disposiciones generales.
De fiscalizacin e inspeccin
-Por virtud de estas atribuciones, corresponda al Departamento vigilar y exigir

el exacto cumplimiento de la Ley de Ingresos y de las disposiciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin." Para llevar a cabo esta vigilancia, estaba
facultado para practicar visitas ordinarias o extraordinarias; revisar cuentas y
documentos; intervenir las operaciones de los empleados con manejo de fondos
para investigar el correcto destino de los gastos pblicos y los correspondientes
cobros; emitir su decisin por escrito respecto del alcance de cualquier partida,
de la aplicacin de algn ingreso o legalidad de cualquier desembolso y de la
administracin o disposicin de propiedades del Gobierno; llamar la atencin
de cualquier funcionario o empleado sobre gastos que en opinin del contralor
fueran irregulares, innecesarios o excesivos; vigilar que se hicieran efectivas las
cantidades a favor del Gobierno como resultado de la liquidacin o ajuste de
las cuentas; e inspeccionar las oficinas de los Estados y municipios que recaudaran fondos de la Federacin."
Estaba facultado, asimismo, para vigilar el cumplimiento de las leyes y
reglamentos sobre enajenacin, arrendamiento, gravamen o disposicin, en
cualquier forma que fuere, de los bienes nacionales; cuidar de que los mismos se
sujetaran a una racional explotacin administrativa; que el uso de aquellos que
se destinaran a servicios pblicos respondiera a los fines propuestos; e intervenir desde el momento mismo en que se tomara una decisin respecto al destino
de dichos bienes."
Correlativamente a las atribuciones anteriores, las dependencias del Ejecutivo que estuvieran por celebrar cualquier operacin de construccin, reparacin, enajenacin, arrendamiento, etc., de los bienes nacionales, estaban obligadas a darla a conocer previamente al Departamento, para que ste aprobara su
formalizacin, y a rendir peridicamente informes, en el caso de que determinaran la utilizacin de esos mismos bienes para servicios pblicos."
La fiscalizacin de Contralora se extenda a intervenir los cortes de caja y la
entrega de oficinas con manejo de fondos o bienes de la Federacin; a verificar la existencia de valores, ya fueran estampillas, acciones, bonos o cualesquiera otros; a practicar visitas a las oficinas mencionadas; y a vigilar que se
hicieran con oportunidad los cobros o descuentos encomendados a las mismas."
Era tambin competencia de Contralora fiscalizar las revistas de corporaciones militares o militarizadas y dems similares que dependieran del Gobierno Federal, ya se tratara de revistas de administracin, de inspeccin, de
Art. 5, frac. I. de la Ley Orgnica de Contralora.
Art. 5, del Reglamento de la Ley Orgnica de Contraloria.
H Art. 5, fracs. 11, III, IV Y V de la citada ley orgnica.
36 Arts. 6, 7, 8, Cf' del citado reglamento.
n Art. 50, fraccs. V, VI, VII, VIII, IX Y X de la citada ley.
JJ

34

262

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

entrada o de cese, as como realizar la confronta y ajuste del movimiento de alta


y baja de las citadas corporaciones y visar sus presupuestos mensuales."
Por ltimo, tocaba al Departamento vigilar todo lo relativo a las garantas
que deban otorgarse a favor de la Hacienda Pblica Federal, ya por los
empleados con manejo de fondos antes de tomar posesin de su cargo, ya por
las sociedades o particulares que celebraran contratos con el Gobierno." Dichas garantas podan consistir, a eleccin de los 'nteresados, en: depsito en
efectivo, depsito de bonos de la Deuda Pblica, garanta hipotecaria o prendaria, garanta personal otorgada por particulares solventes o fianza expedida
por compaa legalmente autorizada para ello, en la inteligencia de que ninguna de estas formas de garanta produca sus efectos si no era calificada y
aceptada por el Departamento de Contralora."
De la glosa de cuentas

En este segundo rubro de la competencia de Contralora se encontraban enmarcadas sus facultades para revisar, glosar, depurar y liquidar las cuentas de
todas las oficinas y empleados con manejo de fondos federales; establecer la
forma de justificacin y comprobacin de sus ingresos y egresos; revisar y
compulsar sus contabilidades, a efecto de esclarecer dudas, comprobar el movimiento de cuentas y fundar o retirar observaciones; exigirles la rendicin
oportuna de cuentas e informes, y sancionarlos, en caso de incumplimiento;
dispensarles las faltas o defectos que existieran en la justificacin o en la comprobacin de las cuentas rendidas, cuando las mismas no entraaran dolo, ni se
causara dao a la Hacienda Pblica, cuidando siempre de comunicar dichas
dispensas a la Cmara de Diputados en el informe anual; y expedir los finiquitos relativos a las cuentas parciales, una vez que fuera expedido el general por la
Contadura Mayor de Hacienda."
La glosa de las cuentas comprenda tres operaciones fundamentales; la revisin legal, la revisin numrica y la revisin contable. La primera de ellas tena
por objeto investigar cualquier error, omisin, exceso o defecto en la aplicacin
de la ley, as como determinar si la justificacin o comprobacin de cada
partida se haba hecho segn los documentos y requisitos legales o reglamentarios. La segunda estribaba en la compulsa de cantidades y en la verificacin de
las operaciones aritmticas, y la tercera, en constatar que las aplicaciones hechas por los cuentadantes a los captulos de la Ley de Ingresos y a las partidas
del Presupuesto de Egresos fueran correctas."
Las cuentas deban entregarse por quienes tenan esa obligacin a la auditora de glosa correspondiente, si radicaban en el Distrito Federal y, en caso
contrario, dirigirse al contralor por correo certificado, dando aviso el mismo
38
39
40
41

42

Art. 5, frac. XI de la misma.


Art. 5, XII, XIII, XIV Y XV de la misma.
Arts. 20 y 30 del citado reglamento.
Art. 6 de la citada ley.
Art. 39 del citado reglamento.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

263

da que hiciera el envo del nmero de la pieza certificada, hecho lo cual


la auditora del ramo respectivo deba enviarles tambin por correo el acuse de recibo, para que con l ocurrieran a la oficina que, en el lugar de su residencia, representara al Departamento, y se les hiciera el descargo correspondiente .43
Si en la prctica de la glosa se descubra falta de comprobacin o justificacin, era obligacin de Contralora formular las observaciones correspondientes, y en los casos de omisin o defecto en el cobro, o de que la comprobacin
manifestara mayor cantidad que la asentada en la cuenta, expedir una por
cobrar a cargo del cuentadante por el importe de la diferencia, sin perjuicio de
ejercitar accin contra el deudor principal o contra los empleados que hubiesen
incurrido en el error, en los trminos del artculo 25 de la Ley Orgnica de la
Contadura Mayor de Hacienda de 6 de junio de 1904.44
En el rengln de glosa de egresos, se dispona que las erogaciones que se
hicieran con cargo al Presupuesto de Egresos no deberan exceder de las asignaciones que sealara el propio Presupuesto, ni de las que se determinaran en las
rdenes de pago respectivas, y que de suceder lo contrario la responsabilidad
sera de la oficina ordenadora, en el primer caso, y de la pagadora, en el
segunde."
Otro supuesto de responsabilidad se configuraba por el desempeo de dos o
ms empleos o comisiones incompatibles, y en este caso solamente deba aplicarse a la partida del Presupuesto de Egresos el sueldo de mayor asignacin y
los restantes quedaban a la responsabilidad del empleado o subsidiariamente a
la del pagador cuando se demostrara que ste haba tenido conocimiento del
desempeo de los empleos incompatibles."
Los errores o defectos detectados al verificar la glosa de las cuentas originaban, en primer lugar, observaciones de orden -las que se fundaban en las
deficiencias y errores tcnicos en que incurran los cuentadantes en la formacin o rendicin de las cuentas o en las infracciones a las disposiciones relativasy, en segundo trmino, responsabilidades, las que podan ser de tres clases:
a) Responsabilidades por falta de comprobacin;
b) Responsabilidades por falta de justificacin; y

e) Responsabilidades de efectivo."
Las observaciones por falta de comprobacin -que posteriormente se convertan en responsabilidades del mismo tipo, de no ser satisfechas en el trmino
de ley- tenan lugar por la omisin de documentos que acreditaran los pagos
que aparecan en las cuentas."
43
44

45

46
47

48

Art. 33 del mismo.


Art. 49 del mismo.
Art. 92 del mismo.
Art. 93 del mismo.
Arts. 98, 99 Y lOO del mismo.
Art. 10l del mismo.

264

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

Las observaciones por falta de justificacin -base de las responsabilidades


del mismo nombre- tenan como causa la realizacin de erogaciones no comprendidas en las partidas del presupuesto de Egresos, el sobrepasar las asignaciones de las partidas mencionadas, o la falta de las rdenes de pago o de los
documentos justificativos previstos por las leyes."
Las observaciones de efectivo -que motivaban las responsabilidades de igual
nombre- derivaban de los errores u omisiones que se tradujeran en prdidas
de numerario, valores o derechos de la Hacienda Pblica. 50
Formulados los pliegos de observaciones se enviaban a los cuentadantes,
concedindoles un plazo mximo de 30 das para que remitieran los documentos faltan tes, hicieran el reintegro o exigieran ste de los responsables principales. Un tanto o copia del pliego de observaciones se mandaba tambin, pina su
conocimiento, a la oficina de que dependiera el cuentadante. Si al terminar el
plazo sealado, los cuentadantes no enviaban los documentos solicitados o
hacan las aclaraciones debidas, ni verificaban los reintegros que procedan, se
les haca un nuevo requerimiento, y se les ampliaba el plazo indicado, de
considerarlo conveniente el Departamento."
Cuando los cuentadantes no contestaban o no satisfacan las observaciones
de orden en el trmino fijado en el segundo requerimiento, se les impona una
multa de $10 a $25; y si transcurrido un mes ms permanecan sin satisfacer las observaciones, se peda la suspensin del empleado remiso. En el
caso de que no enviaran los documentos que se les peda, ni solventaran las
responsabilidades que hubieren contrado en los plazos que se les marcaran, el
empleado o agente perciba solamente el 50% de su sueldo en el primer mes
siguiente al vencimiento del trmino que se le conceda en el segundo requerimiento; el 25%, en el mes siguiente y en el tercer mes dejaba de percibir sueldo.
Si al finalizar el tercer mes no se haban satisfecho o solventado las responsabilidades, el empleado moroso quedaba definitivamente separado de su cargo y
sujeto a las responsabilidades civiles y penales a que su actuacin hubiera dado
lugar.'!
La cancelacin de las responsabilidades proceda por alguno de los siguientes
motivos: las de efectivo, por el reintegro que hicieran los cuentadantes o en su
caso los dems responsables subsidiarios, o los deudores principales, o bien por
dispensa del Contralor cuando las diferencias no excedieran de $100, siempre
que dicha diferencia se refiriera a todo un periodo o concepto determinado, o
por muerte del deudor en estado de insolvencia, por prescripcin, por sentencia
ejecutoria, por condonacin de responsabilidad civil subsidiaria en los trminos
del artculo 25 de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda de 6 de
junio de 1904, o cuando se tratara de adeudos menores de $10 y fueran incobrables. 53
.9 Art. 102 del mismo.
so Art. 103 del mismo.
SI
s2
S)

Arts. 104 y 105 del mismo.


Arts. 106, 107 Y 108 del mismo.
Arts. 111, frac. 1 del citado reglamento y 32 Y39 de la citada ley.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

265

Se lograba la cancelacin de las responsabilidades por falta de comprobacin,


mediante el envo de los documentos faltantes, o con los reintegros correspondientes."
Las de falta de justificacin, por el envo de los documentos faltantes, y
cuando proceda, por el reintegro respectivo."
Finalmente, las responsabilidades citadas en ltimo trmino, por dispensa
del contralor cuando las faltas o defectos no entraaran dolo, ni se causara
dao al erario. 56
El ejercicio de la glosa de cuentas no siempre traa aparejado el fincamiento
de responsabilidades, y as suceda que llegaba a su trmino sin haberse formulado observaciones o que stas eran satisfechas o canceladas. En esos casos, la
Contralora estaba facultada para expedir, a solicitud de los interesados, concluida la glosa de un ejercicio o cuando aqullos dejaban de desempear el
empleo anterior, un certificado de glosa en el que haca constar las circunstancias anteriores. Recibido de la Contadura Mayor el finiquito de la cuenta anual
de la Hacienda Pblica, el Departamento expeda a cada uno de los funcionarios, agentes o pagadores, un certificado de finiquito que les serva de resguardo
para sus respectivas cuentas parciales. 57
De la contabilidad de la Hacienda Pblica Federal

El Departamento estaba obligado a llevar la contabilidad de la Hacienda Pblica Federal y las cuentas que haban de concentrarse en ella; a presentar al
Ejecutivo informes mensuales relacionados con las operaciones de la misma; a
formular, semestralmente, un estado sobre las cantidades a favor del Gobierno
Federal por concepto de derechos, impuestos o contribuciones vencidos y no
recaudados, y otro, sobre el importe de las obligaciones a cargo del Gobierno
an no pagadas, de los cuales deba enviar un tanto a la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico; a rendir la cuenta anual de la Hacienda Pblica a la Cmara
de Diputados dentro de los primeros diez das de septiembre de cada ao,
juntamente con una nota explicativa de los estados en que se condensaran los
resultados del periodo fiscal que comprendan, y los comentarios que considerara pertinentes acerca de los datos que arrojaban esos mismos estados. A
diferencia de la anterior, que prevena que la cuenta de la Hacienda Pblica se
rindiera en 15 estados de nomenclatura un tanto confusa que perjudicaba a la
clara presentacin de la misma, la nueva Ley Orgnica de Contralora slo
contemplaba la formacin de nueve estados para alcanzar la mayor claridad al
informar a la Cmara de Diputados de la manera en que el ejecutivo haba
aplicado la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, as como de las
modificaciones habidas en el activo y en el pasivo de la Nacin; por ltimo, el
Departamento estaba facultado para acordar y reglamentar los sistemas de
Art. 111, frac. II del citado reglamento.
ss Art. 111, frac. III del mismo.
S6 Arts. 111, frac. IV del mismo reglamento y 6". trace. VI de la citada ley.
S7 Arts. 112 y 113 del reglamento de referencia.
S4

266

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALRA

contabilidad que deban implantarse en las oficinas que manejaban fondos,


bienes o valores de la Federacin, o aquellos que estaban bajo la guarda de
sta."
La contabilidad general de la Hacienda Pblica Federal se llevaba por el
sistema de partida doble, y en su desarrollo se aplicaban los mtodos que
marcaba el instructivo especial. Al plan de dicha contabilidad deban someterse
las contabilidades particulares de las diversas oficinas pblicas con manejo de
fondos o valores, y a este respecto, el Departamento determinaba los libros y
formas que haban de usarse en ambas contabilidades. 59
Del examen y autorizacin de todos los crditos
en contra del Gobierno Federal

Las facultades anotadas constituan el control previo conferido al Departamento, y por virtud del cual toda orden de pago o autorizacin deba ser revisada y
autorizada por el contralor, auditor general u otro funcionario de Contralora
facultado expresamente para ello, a fin de que pudieran ser pagados los documentos a que dichas rdenes daban origen por la Tesorera de la Federacin u
oficinas y agencias pagadoras dependientes de la misma. En el ejercicio de las
citadas atribuciones, el contralor o los funcionarios del Departamento autorizados deban presentar por escrito observaciones a las rdenes de pago o autorizaciones de cargo, cuando pugnaran con alguna disposicin del presupuesto
o de leyes especiales, con las estipulaciones de los contratos respectivos, con lo
preceptuado en la Ley Orgnica de Contralora o en cualquier otro ordenamiento sobre manejo y distribucin de fondos pblicos, siendo motivo de responsabilidades para los funcionarios referidos la falta de cumplimiento de
dicha obligacin. Las observaciones formuladas suspendan la tramitacin de
la orden de pago o autorizacin de cargo, entretanto la oficina ordenadora
correga los defectos que se hubieren sealado."
La visa de los presupuestos mensuales, en lo que se refera a sueldos y
haberes, se haca por las auditoras de glosa correspondientes, y por la Auditora de Ordenes de Pago, en lo concerniente a gastos."
De la Deuda Pblica

Las facultades del Departamento en esta materia comprendan la autorizacin


del contralor con su firma de todos los bonos y certificados de adeudo que
emitiera o garantizara el Gobierno Federal, requisito sin el cual ningn documento de esta naturaleza tena validez; la intervencin del propio contralor o de
delegados, en el sorteo de cuantas obligaciones emitiera o garantizara la Federacin, y la concentracin de los bonos y ttulos amortizados que le remitiera la
58

59
60

61

Arts. 7 a 12 de la citada ley.


Arts, 114, 115 y 116 del citado reglamento.
Art. 13 de la citada ley.
Art. 130 del citado reglamento.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

267

Secretara de Hacienda, previa verificacin de su autenticidad. Llevaba, adems, una cuenta especial de todos los crditos a favor del erario federal y a
cargo de gobiernos extranjeros, Estados de la Federacin, municipios, gobiernos del Distrito y Territorios Federales, corporaciones, sociedades y particulares, y le corresponda cuidar de que su cobro se efectuara de acuerdo con los
contratos, convenios y disposiciones legales respectivas. 62
De la intervencin en los contratos

Las atribuciones de Contralora para intervenir en la celebracin de contratos,


en que el Gobierno Federal fuera parte interesada, no slo se extendan a vigilar
que las obligaciones contradas se encontraran en armona con las disposiciones
del Presupuesto, sino tambin a procurar que las estipulaciones contenidas en
dichos contratos fueran favorables a los intereses pblicos. Para lograr lo primero, las oficinas del Gobierno Federal estaban obligadas a solicitar y recibir
del Departamento un certificado que expresara la existencia de un saldo disponible en la partida correspondiente, bastante para cubrir la obligacin proyectada, y para conseguir lo segundo, Contralora deba intervenir con el objeto de
que se obtuvieran los mejores precios y condiciones.f
Otros aspectos de la intervencin del Departamento en materia de contratos
consistan en hacer notar a las oficinas que trataran de celebrar uno de ellos,
aquellos puntos que considerara contrarios a las leyes o intereses de la Federacin; vigilar el cumplimiento de las obligaciones contradas por las otras partes
contratantes; intervenir en los contratos de compraventa de materiales, maquinaria, equipos, provisiones, utensilios y muebles en general, cuando los mismos
se celebraran mediante subasta o remate, a fin de cuidar que las condiciones
fijadas por las convocatorias respectivas se ajustaran a la ley, y que dichas
condiciones se cumplieran al adjudicarse el contrato; y en llevar un registro
especial de todos los contratos que revisara y aprobara, as como de los certificados expedidos."
Es importante advertir que los contratos en que el Gobierno Federal era
parte interesada, se celebraban y autorizaban, desde luego, por la Secretara de
Estado o departamento administrativo del ramo de que se tratara y, por consiguiente, la intervencin del Departamento en los trminos que se han apuntado, no evitaba las responsabilidades que los funcionarios de esas dependencias
pudieran contraer al ejercer sus funciones."

Del registro defuncionarios y empleados federales


En orden a cumplimentar el cometido que le encomendaba la fraccin VI del
artculo 10 de su Ley Orgnica, corresponda al Departamento proporcionar a
62

63
64
65

Arts. 14, 15 Y 16 de la citada ley.


Arts. 17,18,19 y 20 de la citada ley.
Mismos artculos y ley citados en nota precedente.
Arts. 20 e la citada ley y 167 de su reglamento.

268

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

las oficinas federales las tarjetas-registro para que hicieran la inscripcin de su


personal. En stas, que deban redactarse por duplicado para que el original
fuera enviado a Contralora, a fin de formar el registro general del personal, se
asentaban todos los empleos que desempeaba en una oficina el sujeto a quien
se extenda la tarjeta, la que era necesario remitir al Departamento junto con el
aviso respectivo, en los casos de que se expidiera un nombramiento para
prestar servicios al Gobierno Federal. Cualquier movimiento en su personal
deban comunicarlo las oficinas a Contralora, expresando en cada caso los
motivos, para hacerlo constar en la tarjeta respectiva."
Del fincamiento de responsabilidades

Era facultad de Contralora constituir las responsabilidades administrativas,


civiles y penales en que incurrieran los funcionarios, empleados y agentes de la
Federacin con manejo de fondos o bienes, y que fueran descubiertas con
motivo de la inspeccin y glosa de sus cuentas, siendo aplicable dicha facultad a
los casos de cohecho, peculado o concusin, la que comprenda a los particulares que intervinieran en la comisin de tales delitos Y
En el caso de responsabilidades administrativas relacionadas con la Ley
Orgnica del Departmento o su reglamento, el contralor deba informar a la
dependencia respectiva, y proponer el procedimiento que deba seguirse contra
el responsable, sin perjuicio de imponer las correcciones disciplinarias o multas
que resultaran procedentes. En los supuestos en que deban efectuarse reintegros o enterarse multas, era obligacin hacerlos del conocimiento de la Tesorera de la Federacin para que los hiciera efectivos. Si se trataba, en cambio, de
funcionarios y empleados del Departamento, tocaba al contralor, conforme
al reglamento, exigir esta clase de responsabilidades."
En lo concerniente al procedimiento administrativo para hacer efectivas las
responsabilidades civiles -que resultaban de faltas o errores cometidos en el
manejo de fondos o bienes que traan aparejada la prdida o menoscabo de
dichos bienes, o por no satisfacerse las prestaciones derivadas de contratos celebrados con el Gobierno Federal, o de la comisin de un delito-, se dispona
la exigencia de la caucin que se hubiere otorgado; de estimarse intiles nuevas
gestiones con el responsable para su satisfaccin, y la aplicacin de la facultad
econmico-coactiva sobre sus bienes, por conducto de la Tesorera, si la caucin no bastaba para cubrir el importe de la responsabilidad. Al iniciarse el
anterior procedimiento, el contralor deba proponer a la dependencia respectiva, la suspensin o la destitucin del responsable, para que se tomaran las
medidas pertinentes, con excepcin de los secretarios de Estado, subsecretarios
u oficiales mayores, jefes de departamentos administrativos, gobernador del
Distrito y de los Territorios Federales, pues en ese caso el contralor deba
remitir un informe al presidente de la Repblica."
6

67

68
69

Art. 223,224,225,227,228 Y229 del mismo reglamento.


Arts. 223, 224, 225, 227, 228 Y 229 del mismo reglamento.
Arts. 26 y 27 de la referida ley.
Arts. 24 de la misma y 239, 240, 243 Y244 de su reglamento.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

269

Respecto a los casos de responsabilidad penal, la labor del Departamento


comprenda, a grandes rasgos, el levantamiento de un acta circunstanciada, una
vez descubierta la existencia de un delito; la prctica de las averiguaciones ms
urgentes encaminadas a fijar los elementos del delito y a sealar al presunto
responsable; y la consignacin del hecho al agente del Ministerio Pblico. La
Oficina de Asuntos Jurdicos tena a su cargo instruir el expediente recibiendo
declaraciones, practicando careos, inspeccin de documentos, contabilidades y,
en general, allegndose todas las pruebas necesarias para los fines arriba anotados, concluido lo cual, emita su dictamen, que de aprobarse, se remita junto
con el expediente al procurador general de la Repblica para que ejercitara la
accin penal. No terminaba ah la labor del Departamento, pues su deber era
seguir cooperando con el Ministerio Pblico en la aportacin de pruebas y en
todas las diligencias que contribuyeran a comprobar el delito y a determinar la
responsabilidad, as como procurar mantener activo el proceso judicial. 70
En contra de las resoluciones del Departamento en materia de responsabilidades, caba la revisin a solicitud del afectado, o bien la revisin de oficio."
Proceda esta ltima, cuando en base a la glosa de otras cuentas o por
cualquier otra circunstancia, el contralor encontrara mritos suficientes para
modificar una decisin anterior.
Tena lugar la segunda, cuando la peticin estuviera fundada en documentos
o pruebas que antes no hubieran podido tenerse presentes y de las que aparecieran el error, falsedad u omisin, base de la resolucin recurrida, o bien cuando
el interesado estimara violada la ley en su perjuicio.
En contra de la resolucin que declaraba improcedente la solicitud de revisin, de la que confirmaba la determinacin recurrida y de la que recaa a la
revisin de oficio en el mismo sentido, no proceda recurso administrativo
alguno.
De la implantacin del Servicio Civil

La base del Servicio Civil de carrera, iniciado por Acuerdo Presidencial, se


instrument con las disposiciones legales y reglamentarias que se emitieron sobre el personal del Departamento de Contralora." Con base en tales ordenamientos, eran requisitos indispensables ser de nacionalidad mexicana, apto y honorable y no haber sido condenado judicialmente o destituido de un cargo por responsabilidades de carcter pecuniario, ya fuera en oficinas pblicas o en privadas.
La capacidad de los aspirantes a empleados se justificaba por medio de
ttulos o certificados oficiales o por medio de exmenes que podan ser orales,
escritos y prcticos, mismos que en conjunto no deban exceder de cinco horas.
Las calificaciones, que iban en escala progresiva de Oa 100, tenan las siguientes equivalencias: hasta 20, mal; de 21 a 40, mediano; de 41 a 60, bien; de 61 a
80, muy bien; y de 81 a 100, perfectamente bien. La mnima que se necesitaba
obtener para que se concediera un nombramiento era de 41, aunque se prefera
70

71

11

Arts. 30 de la.citada ley y 249, 251, 252, 253 y 255 de su reglamento.


Arts. 256 a 265 del mismo reglamento.
Arts. 33, 34 y 35 de la citada ley y 266 a 272 de su reglamento.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

270

a quienes hubiesen alcanzado las calificaciones ms altas y a los de mejores


antecedentes, en los casos en que varios sustentantes tuvieran igual puntuacin.
La satisfaccin de las condiciones anteriores tena como justa recompensa el
que los empleados de Contralora no pudieran ser removidos de sus puestos,
sino por alguna de las siguientes causas: renuncia voluntaria, jubilacin, incapacidad fsica o mental, falta en el cumplimiento de sus obligaciones, responsabilidades comprobadas en el desempeo de sus funciones o reduccin del Presupuesto de Egresos. Las vacantes, por otra parte, eran provedas en virtud de
ascensos regulares, por mritos y antigedad, salvo una cuarta parte de ellas,
que el presidente de la Repblica poda cubrir libremente. Las menciones honorficas y las notas buenas, que obraban en los expedientes de los empleados,
jugaban un papel importante en el otorgamiento de los ascensos aludidos.
Por ltimo, las penas que podan aplicarse a los empleados eran de tres
.
clases: extraamientos, notas malas y ceses."
Los extraamientos eran hechos con motivo de faltas leves a juicio de los
funcionarios del Departamento.
Las notas malas quedaban como constancias en los expedientes, de conformidad con los reglamentos respectivos.
Los ceses obedecan a cualquiera de las siguientes causas:
a)

b]

e)
d)
e)

f)
g)

h)
i)

Comisin de un acto que redundara en "grave" perjuicio de los intereses del fisco o de la seguridad o prestigio de la Nacin;
Imposibilidad fsica o intelectual para el desempeo del empleo, por un
tiempo mayor de 6 meses;
Residir, sin permiso del Departamento, fuera de la ubicacin de las
oficinas en las poblaciones fronterizas del pas;
Negarse a prestar sus servicios en el lugar que se indicara;
Faltas notorias de disciplina o de moralidad y comisin de delitos del
orden comn;
Incompetencia o falta de honorabilidad comprobadas;
Incurrir en responsabilidades conforme al artculo de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda de 6 de junio de 1904;
Dar lugar a frecuentes extraamientos o notas malas;
Red ucciones en el Presupuesto de Egresos.

Coronaban el marco normativo de Contralora diversos apndices al Reglamento de su Ley Orgnica, que vinieron a sustituir las disposiciones de carcter
general dadas a conocer con anterioridad por medio de circulares. Los rubros
de dichos apndices eran:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7l

Generalidades
Impuestos al Comercio Exterior
Impuestos Interiores
Ramo Civil
Ramo Militar
Inspeccin

Arts. 290, 291, 292 Y293 del mismo reglamento.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

271

El primero de ellos inclua toda la codificacin de procedimientos en lo


concerniente a prcticas de carcter general y disposiciones de esta ndole,
como puede observarse de la enunciacin de algunos de los ttulos que contena:
Del domicilio de los empleados pblicos;
Separacin del puesto;
Tarjetas de identificacin;
Del movimiento de fondos entre oficinas;
De la formacin de presupuestos;
Descuentos a los empleados que tengan adeudos con el Gobierno Federal;
Ministraciones para alimentacin de reos federales;
Uso de formas y registro de operaciones;
Instrucciones para la ministracin de viticos y pasajes a los empleados de la
Federacin; y
Disposiciones especiales sobre pagos. 74
El apndice nmero 2 estableca las normas a las que deban sujetarse los
procedimientos de trmite, envo de documentos y rendicin de cuentas para
los efectos de glosa de ingresos del ramo aduanal, y constaba de siete captulos. 75
El tercero de dichos apndices, denominado "Impuestos Interiores", regulaba lo concerniente al ramo del Timbre y en sus seis captulos trataba sobre la
rendicin de cuentas; justificacin y comprobacin de ingresos por concepto de
la ley: impuesto de tabacos, de gasolina, alcoholes y aguardientes, energa
elctrica, sucesiones y donaciones, etc.; justificacin y comprobacin de ingresos ajenos a la ley: documentos por cobrar, cuentas por cobrar, etc.; operaciones relacionadas con el movimiento de estampillas; y acerca de la verificacin
de manifestaciones y declaraciones. 76
El apndice nmero 4, "Ramo Civil", estableca la forma que haba de
seguirse en las operaciones de todos los empleados y agentes civiles como
manejo de fondos, y en sus diversos captulos se ocupaba de las operaciones
relativas a las direcciones generales; del procedimiento para la ministracin de
fondos y rendicin de cuentas de agentes civiles; de la auditora de cuentas; de
las Juntas de Mejoras Materiales; de las disposiciones complementarias para el
registro de funcionarios y empleados federales; de las disposiciones relativas a
contratos y del refrendo de acuerdos presidenciales."
El apndice nmero 5, "Ramo Militar", daba reglas en materia de operaciones de todos los empleados y agentes militares con manejo de fondos, y as
contena: disposiciones que deban regir las revistas que se pasaban al Ejrcito;
instrucciones relativas a la confronta y ajuste, que incluan reglas especiales
sobre la entrada y salida de asilados en las prisiones militares; la formacin de
fondos especiales, o sea, los de forrajes, gasto comn, de hospital, de alimen74

7S
76

77

Diario Oficial de 6 de octubre de 1927.


Diario Oficial de 25 de octubre de 1932.
Diario Oficial de 12 de julio de 1932.
Diario Oficial de 6 de octubre de 1927.

272

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

tacin, etc.; reglas para anticipar haberes en casos de marchas violentas; disposiciones especiales para los casos de campaa y disposiciones diversas."
El apndice nmero 6, "Inspeccin", abarcaba, desde luego, disposiciones
concernientes a este ramo y normaba, al respecto, la entrega de almacenes, las
visitas a los mismos, la baja de artculos inservibles, los remates y las permutas."
LOGROS DE CONTRALORA

Una labor de fundamental importancia fue la relativa a la formacin del inventario respectivo de los bienes muebles e inmuebles de la Nacin, con el fin de
saber a cunto ascenda su valor exacto; poder precisar, en vista de ello, el
activo de la misma e integrar la contabilidad de la Hacienda Pblica. As lo
expres el Jefe del Ejecutivo en su Acuerdo de 10 de marzo de 1926, por el que
orden la formacin del inventario mencionado y facult a Contralora para
que dirigiera los trabajos correspondientes. En dicho acuerdo se previno el
establecimiento de una comisin especial denominada "Comisin General de
Inventarios Federales", que estara integrada por el personal que designara el
Departamento y por cinco empleados de cada una de las secretaras y dems
departamentos, cuyo objetivo radicaba en unificar el criterio en la formacin de
los inventarios."
En el Acuerdo de 29 de marzo del mismo ao de 1926, se orden que cada
dependencia del Ejecutivo nombrara el grupo de ingenieros que fuese necesario
para proceder al avalo, planificacin y medicin de los bienes inmuebles,
habindose iniciado oficialmente los trabajos respectivos en todo el pas, ello
de abril siguiente. La implantacin del sistema que haba de seguirse se implement con la distribucin de un folleto instructivo, en todas las oficinas de la
Federacin, del que se imprimieron 10000 ejemplares, y con una serie de
conferencias impartidas por el oficial mayor de la Secretara de Industria,
Comercio y Trabajo, seor Eduardo M. Butrn, quien qued al frente de la
comisin antes citada."
Para dar inmediato cumplimiento al Acuerdo Presidencial referido, se cre la
Comisin de Inventarios Federales del Departamento de Contralora, encargada de hacer el inventario por los muebles y tiles existentes en l hasta el 31 de
diciembre de 1925. Dicha comisin present en su oportunidad su primer trabajo, o sea, el estado que contena el resumen del inventario, y en base a l se
poda conocer en cualquier momento la cantidad de muebles que haba en cada
una de las oficinas de Contralora, el conjunto de muebles de cada especie
existentes en cada una de estas ltimas y en el Departamento en general, y la
cantidad de objetos iguales que en l haba; datos que eran muy tiles para los
presupuestos, estado de gastos y consumos, etc. 82
Ibidem.
Diario Oficial de 6 de noviembre de 1932.
80 Boletn de Informaciones de la Contra lora de la Federacin. tomo 111, marzo-abril de 1926,
pp. 73-74.
11 lbidem, p. 75.
12 Ibidem, p. 76.
78
79

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

273

Para septiembre de 1927, el Primer Mandatario informaba sobre la continuacin de esta labor y de sus resultados, consistentes en la incorporacin de bienes
al activo de la Hacienda Pblica, por valor de $16237447.98.&3 Un ao despus, el propio Jefe del Ejecutivo sealaba que haban quedado implantados los
instructivos de bienes muebles e inmuebles de la Federacin y el de la Beneficencia Pblica del Distrito Federal, y que se encontraban en proceso de implantacin los relativos a la Casa de Moneda, Oficina Impresora de Hacienda,
Departamento de Impuestos Especiales, Direccin de Bienes Nacionales, Gobierno del Distrito Federal, pagaduras dependientes del mismo Gobierno y
Departamento de Pesas y Medidas de la Secretara de Industria, Comercio y
Trabajo. Asimismo, que Contralora tena en estudio los instructivos correspondientes a Correos y Telgrafos, Lotera Nacional, Establecimientos Fabriles
y Talleres Grficos, Juntas de Mejoras Materiales, Universidad Nacional y
Departamento de Maquinaria Agrcola de la Secretara de Agricultura y Fomento. Por ltimo, que el valor de los bienes inventariados hasta esa fecha,
ascenda a $46 121 853.45, independientemente de la suma de $17 448 555.47
que corresponda a objetos considerados dentro de la cuenta de almacenes."
La contabilidad de la Hacienda Pblica represent, sin duda, uno de los retos
ms grandes para Contralora en sus dos periodos de vida, comparable solamente esa magnitud con los esfuerzos desplegados para llevarla de manera
completa y exacta. Para subsanar los defectos de que adoleca dicha contabilidad, se cre en el ao de 1925 la Comisin Reorganizadora de Sistemas Contables, la cual concluy en su estudio que era preciso no solamente introducir en la
contabilidad pblica los principios modernos de carcter fundamental, sino que
tambin era necesario implantar nuevos sistemas, para hacer efectiva e integral
la exactitud de las diversas operaciones de la Hacienda Pblica y corregir los
defectos de los sistemas usados.
Los principales defectos apuntados por la Comisin eran: la falta de consignacin total del activo y del pasivo de la Hacienda Pblica; la carencia de
clasificacin adecuada de los balances anuales; la omisin de registro total de la
ejecucin de la Ley de Ingresos y del ejercicio del Presupuesto de Egresos; la
falta de enlace entre la contabilidad particular de las diversas oficinas pblicas
con manejo de fondos y valores y la contabilidad general de la Hacienda
Pblica; as como la ausencia de unidad en los procedimientos.
En orden a corregir las deficiencias anteriores, a partir del ejercicio fiscal de
1926 se implant el nuevo sistema de contabilidad y se expidi un instructivo
para tal efecto. Como complemento del sistema, el Departamento se avoc a la
implantacin de las contabilidades particulares de las oficinas federales con el
propsito de obtener la unificacin de la contabilidad de la Hacienda Pblica,
lo que requiri que se formularan instructivos de dichas contabilidades y que se
instruyeran a los manejadores de fondos para la puesta en marcha de las
mismas.
d] Informe del presidente Plutarco Elas Calles, de l de septiembre de 1927, en Los Presidentes
de Mxico ante /a Nacin, tomo 11I, Imprenta de la Cmara de Diputados, Mxico, 1966, p. 793.
84 Informe del presidente Plutarco Elas Calles, de (0 de septiembre de 1928, op. cit., p. 863.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

274

Las ventajas de los nuevos sistemas pronto se evidenciaron en la prctica,


pues la rendicin de cuentas de aquellas oficinas que los utilizaban era ms
perfecta, aportaba todos los datos necesarios para los registros de la contabilidad general de la Hacienda Pblica y facilitaba las labores de glosa, pues venan
ya preparadas por los mismos cuentadantes, quienes por las cdulas prevenidas
para dicha rendicin de cuentas, se vean obligados a clasificar de una mejor
manera sus operaciones y los documentos que las justificaban y comprobaban.
El Departamento de Contralora trabaj arduamente en la enseanza del
nuevo sistema contable, ya prestando su personal para hacer ms fcil la implantacin de los instructivos especiales, o bien resolviendo todas las dudas de
las oficinas a travs de la Oficina Tcnica Consultiva. En algunos casos, envi
instructores e inspectores que material y prcticamente establecieron los nuevos
sistemas, como ocurri con las pagaduras civiles y militares y con los bancos
agrcolas ejidales."
Un ejemplo de estos trabajos lo constituye la puesta en prctica de los instructivos de contabilidades particulares correspondientes a la Tesorera de la
Federacin, a la Comisin Nacional de Irrigacin, a la Comisin Nacional de
Caminos, a los bancos agrcolas ejidales y a las oficinas federales de Hacienda,
durante el periodo comprendido del 10 de agosto de 1926 al 31 de julio de 1927.
En este mismo lapso, la Comisin Superior de Contabilidad concluy los instructivos referentes a las contabilidades particulares de las siguientes oficinas:
Contabilidad de las Aduanas.
Contabilidad de las Escuelas Centrales Agrcolas y Cooperativas Anexas.
Adaptacin del instructivo de contabilidad del Gobierno del Distrito Federal a la Hacienda de los Gobiernos de Territorios Federales.
Contabilidad para la Casa de Moneda.
Contabilidad para la Direccin de Bienes Nacionales, y
Contabilidad para el Departamento de Pesas y Medidas de la Secretara de
Industria, Comercio y Trabajo.
Asimismo, se public un suplemento al instructivo de contabilidad de las
pagaduras civiles y militares."
Entre las modificaciones principales operadas con motivo del nuevo sistema,
se encontraba la de que simultneamente al registro de los pagos y recaudaciones, se tena conocimiento de los motivos que haban originado unos y otros, es
decir, que se estaba en condiciones de saber si una cantidad pagada por el
Gobierno se traduca en una adquisicin, en el pago de una deuda o propiamente en un gasto, o sea: en un aumento de activo, disminucin de pasivo o
costo de administracin, para utilizar el lenguaje tcnico. En cuanto a los ingresos, por el mismo sistema se estaba en posibilidad de determinar los que representaban un producto, una disminucin de activo o un aumento de pasivo.
La cuenta general de la Hacienda Pblica dej de resumirse en los 15 estados
85

86

Boletn de Informaciones ... , tomo VI, julio-agosto de 1927, p. 23.


Ibidem, p. 22.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

275

que marcaba la Ley Orgnica de Contralora de 1918, y que por su nomenclatura un tanto confusa perjudicaba la clara presentacin e inteligencia de dicha
cuenta, para contenerse en slo nueve estados que sealaba la nueva ley del
Departamento. Como se recordar, la relativa al ejercicio de 1924 fue presentada por vez primera dentro del trmino constitucional, mereciendo la felicitacin de la Contadura Mayor de Hacienda y de la opinin pblica. Esta oportunidad en la entrega de la cuenta pblica no fue efimera, sino que se sucedi en
los dems ejercicios mientras existi Contralora. As las de los aos 1925 y
1926, no slo se presentaron en tiempo, sino que las cifras que figuraban en
ellas eran ms perfectas desde el punto de vista de aplicacin definitiva en
contabilidad que las que correspondan a ejercicios fiscales pasados." La cuenta relativa al ejercicio de 1927 tambin se rindi en tiempo y con ella, 8 839
tomos de documentos justificativos y comprobantes originales, comprendidos
los referentes a las operaciones de las Comisiones Nacionales de Irrigacin y de
Caminos, cuyos balances, as como el del Ferrocarril del Desage del Valle de
Mxico, quedaron consolidados con el general de la Hacienda Pblica. Asimismo, se entreg la cuenta de la Beneficencia Pblica del Distrito Federal,
con 37 tomos comprobantes y justificantes."
Otro de los graves problemas que tuvo que resolver Contralora fue el relativo a las cuentas de depuracin que haban venido acumulndose durante muchos aos, y que tena como origen varias causas: la falta de glosa de cuentas de
febrero de 1913 a abril de 1917, que haba imposibilitado ligar los saldos de
aquella poca con las cuentas correspondientes de la contabilidad actual de la
Hacienda Pblica Federal; defectos en los registros de contabilidad y en las
aplicaciones de glosa; falta de asignaciones en los presupuestos para efectuar
diversas erogaciones necesarias en situaciones anormales; imposibilidad material de llenar en estas mismas situaciones excepcionales todos los requisitos de
comprobacin y justificacin prevenidos por las leyes; prdida de muchos documentos y falta absoluta de rendicin de cuentas por algunos manejadores de
fondos.
Para limitar esta situacin se acord que las diversas auditoras del Departamento que tuvieran a su cargo la glosa de las cuentas del ejercicio corriente,
llevaran a trmino la depuracin que se derivara de la misma glosa y que la
Auditora de Liquidacin de Cuentas practicara la relativa a las cuentas correspondientes al periodo mencionado.
La magnitud de la labor por desempear puede apreciarse si se considera
que desde el ao fiscal de 1925 los saldos de las cuentas en depuracin ascendan a $1 138841485.53, de los cuales $854027449.85 correspondan
a cuentas de activo y $284914 035.68 a cuentas de pasivo. El importe de las
cuentas, de febrero de 1913 a abril de 1917, no era posible fijarlo en razn de
que no haban sido glosadas."
El problema no pudo ser aprobado sin contar con disposiciones que permitieran dispensar muchas de las irregularidades encontradas en las cuentas, ya
87
88

89

Informe del presidente Plutarco Ellas Calles, de 1 de septiembre de 1928, op. cit.. p. 863.
Informe del presidente Plutarco Ellas Calles, de lo de septiembre de 1929, op. cit.. p.947.
Boletn de Informaciones . . . , op, cit. p. 37.

276

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

que si el Departamento hubiera tenido que sujetarse a las disposiciones legales


vigentes, se habra visto en la necesidad de encerrarse en un crculo vicioso que,
en ocasiones, le habra impedido cancelar infinidad de responsabilidades y, en
otros casos, dar aplicaciones definitivas a muchas cantidades que aparecan en
suspenso. Esto oblig a formular un proyecto de ley sobre dispensas de irregularidades y defectos de las cuentas de la Hacienda Pblica Federal que, previa
opinin de la Contadura Mayor de Hacienda, fue sometida a la aprobacin
del Congreso de la Unin, a fines de 1926. San-ionado dicho proyecto por
ambas cmaras el 31 de diciembre de dicho ao, fu': promulgado el 13 de enero
de 1927 y publicado en el Diario Oficial el 17 del mismo mes.
.
Al formularse el proyecto del ley indicado, se tuvo en cuenta que muchas de
las responsabilidades fincadas a cargo de los cuentadantes eran muy dificiles de
ejecutar, ya porque se encontraban prescritas, ya porque los responsables haban desaparecido, o bien en virtud de que algunas veces se haban hecho
aplicaciones transitorias por falta de documentos o datos de poca importancia,
y procurar solventarlas dentro de la aplicacin rgida de la ley hubiera sido una
labor muy costosa y sin resultado prctico. Por otra parte, un gran nmero de
esas responsabilidades y aplicaciones pendientes provenan de excesos en las
asignaciones previstas por los presupuestos de egresos, que haban podido ser
subsanadas por la ampliacin oportuna de las partidas; pero como esto no se
hizo, en la Ley de Dispensas aludida se estableci la ampliacin de los presupuestos en las cantidades necesarias para dar cabida a las erogaciones excesivas
respecto de los periodos fiscales de mayo a junio de 1917, julio a diciembre
siguientes y aos de 1918, 1919 y 1920. Como, adems, existan los decretos de
10 de noviembre de 1925, de 29 de diciembre del mismo ao y de 20 de
diciembre de 1926, que ampliaban, respectivamente, las partidas de los presupuestos de egresos de 1921 y 1922, de 1923 y 1924, todas las erogaciones que
haban sido llevadas a responsabilidades y a aplicaciones pendientes por falta
de autorizacin en los presupuestos, podan cargarse definitivamente a stos."
Con el objeto de que la mencionada Ley de Dispensas se aplicara lo ms
pronto posible, y a fin de dar cumplimiento a sus artculos 9 alB, se reglament la intervencin de la Contadura Mayor de Hacienda, de acuerdo con esta
misma oficina, de manera que comisionara delegados en la Auditora de Liquidacin de Cuentas que sancionaran, en nombre del contador mayor de Hacienda, las decisiones del contralor tan pronto como hubieren sido dictadas.
As las cosas, y en vista al mejor desarrollo de los trabajos que le aguardaban,
la Auditora de Liquidacin de Cuentas procedi a reorganizar su archivo
conforme al sistema implantado en el General del Departamento, dividindolo
en los cuatro ramos de glosa: Aduanas, Timbre, Civil y Militar; fusion en un
solo expediente todos los relativos a un mismo responsable por cada ramo,
reduciendo de esta forma el nmero de expedientes a 8 812, en vez de 18774 que
existan con anterioridad; e inici los trmites necesarios para poner al da su
correspondencia, sujetando su revisin y despacho al reglamento respectivo.
Esto ltimo obedeci a la necesidad de integrar en su totalidad los expedientes,
90

Ibdem. pp. 38-39.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

277

ya que mucha de la correspondencia que exista en la Auditora se relacionaba


con la solvencia de responsabilidades o envo de documentos que servan para
dar aplicacin definitiva a ciertas cantidades."
La labor de depuracin principi por los expedientes de responsables que se
encontraban consignados ante las autoridades y por aquellos cuyas responsabilidades eran en efectivo, y entre stos, los de mayor cuanta, habindose cancelado hasta agosto de 1927, responsabilidades por un valor de $10293,470.
Al informar al Congreso sobre este punto, el Jefe del Ejecutivo extern: "La
depuracin de cuentas se est llevando a efecto con toda actividad", lo que
representaba un reconocimiento a los serios esfuerzos de Contralora en el
desempeo de esta ingente tarea."
Si la actividad desplegada en la depuracin de cuentas era loable, resultaba
serlo ms en virtud del poco personal con que se contaba para ello. Los frutos,
no obstante esta circunstancia, seguan cosechndose, y as se cancelaron en 1928
responsabilidades provenientes de los aos anteriores a 1924, por valor de
$52943 856.60, habindose, adems, glosado cuentas de ese periodo, con un
importe de $6303270.18. 93
Lejos de disminuir con el paso del tiempo la intensidad en la depuracin de
cuentas, aqulla aument. Se trataba de desterrar una de las mayores deficiencias que por muchos aos haba padecido la contabilidad del Gobierno Federal, lo que se lograra -segn se anunciaba en septiembre de 1930- para el 30
de noviembre de ese mismo ao. El volumen de las operaciones depuradas en el
ejercicio fiscal de 1929 fue de $164229996.15, el cual pudo lograrse con la
eficaz cooperacin prestada por la Contadura Mayor de Hacienda a travs de
sus delegados en la Auditora de Liquidacin de Cuentas, que sancionaban las
decisiones del contralor en esta materia tan pronto como se dictaban."
La liquidacin de cuentas lleg por fin a su trmino en la fecha sealada, esto
es, el 30 de noviembre de 1930, previa la depuracin de $445098 144.56, de
saldos deudores y acreedores, lo que dio lugar a que la Contadura Mayor de
Hacienda, con fecha 10 de marzo de 1931, expidiera el finiquito general relativo
a las cuentas de la Hacienda Pblica Federal por los ejercicios de 1917 a 1924.95
De los puntos del programa de trabajo que el Departamento se traz desde
1925, y que llev a cabo en esta segunda fase, destaca el relativo al registro de
funcionarios y empleados de la Federacin, cuyo objetivo era determinar la
incompatibilidad de diversos puestos pblicos e inquirir la radicacin de los
responsables para obtener el reintegro de las cantidades a su cargo. Por este
mismo registro se estaba en posibilidad de no dejar que reingresaran al servicio
empleados que hubieran sido cesados en alguna dependencia del Gobierno
Federal por causas de las que impedan que se volviera a ocupar puestos en la
Administracin.
Ibidem, pp. 40-41.
Informe del presidente Plutarco Elas Calles, de 10 de septiembre de 1927, p. 793.
93 Informe del presidente Plutarco Ellas Calles, de lo de septiembre de 1928, p. 863.
94 Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10 de septiembre de 1930, en Los presidentes
de Mxico .. . , op. cit.. p. 1016.
9l Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 1 de septiembre de 1931, op. cit., p. 1090.
91
92

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

278

Para el desempeo de esta funcin consagrada en la Ley Orgnica del Departamento y detallada en la seccin VIII de su reglamento, as como en las
disposiciones complementarias que se publicaron en el apndice nmero 4 al
mismo, se estableci en octubre de 1926, en la Auditora del Ramo Civil, la
seccin de Registro General de Funcionarios y Empleados de la Federacin,
que ms tarde funcionara en forma autnoma con el nombre de Oficina de
Registro de Personal Federal. En los trminos de los ordenamientos citados,
dicho registro se practicaba por el sistema de tarjetas, en las que se anotaban los
antecedentes de los funcionarios y empleados pblicos, y de ellas se haban
formulado para el primer semestre de 1927,26415, as como recibido 14025
oficios referentes al movimiento de altas y bajas del personal federal."
Dos aos ms tarde, en septiembre de 1929, el registro de que se trata se
hallaba prcticamente al da, con excepcin del relativo al Ejrcito, y estaba
constituido por 50 537 tarjetas. Adems, se encontraba al corriente el relativo al
Fondo de Garanta de Funcionarios y Empleados Federales con manejo de Fondos y Valores de la Federacin, as como el de las fianzas otorgadas a favor
del Gobierno Federal, mismas que al 31 de julio del ao antes citado, importaban $4411 480.50.97
En 1930, este servicio sufri una reorganizacin radical ya las funciones que
la oficina respectiva vena desempeando sobre fianzas, fondo de garanta, registro
de inhabilitados e incompatibilidad de empleos, se agreg la del registro de las
partidas de sueldos que en el Presupuesto tenan asignacin fija, con el propsito de alcanzar la anhelada moralidad administrativa. En cumplimiento de las
disppsiciones dictadas en este sentido, el propio Jefe del Ejecutivo y los presidentes de la Suprema Corte de Justicia y de la Comisin Permanente del
Congreso de la Unin, personalmente acudieron a la Contralora para que se
les tomaran las huellas digitales y aportar los datos correspondientes a este registro."
Respecto al servicio de inspeccin, el Departamento llev a la prctica una
poltica ms enrgica, inteligente y eficaz; dio nueva organizacin a las auditoras regionales y al plan de visitas; redujo el costo de stas y elimin las que
resultaban innecesarias. La auditora encargada de este ramo reorganiz sus
labores, de manera que para las que tena que desarrollar en el Distrito Federal,
qued dividida en las Mesas de Contratos, Ingenieros, Visitas y Cotizaciones y
Compras.
Despus de dos aos de labores en este periodo, el Departamento poda estar
cierto de que llevaba la orientacin adecuada:
La fiscalizaci6n ha sido ejercida con toda eficacia, intensificndola cada vez ms y se
ha intervenido en todos los actos en que tiene la obligacin de hacerlo el Departamento."
Boletin de Informaciones .. , op. cit. p. 34.
Informe del presidente Emilio Portes Gil, de l de septiembre de 1929, en Los presidentes de
Mxico . . , p. 947.
9B Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 1 de septiembre de 1931, en op. cit.. p. 1091.
99 Informe del presidente Plutarco Ellas Canes, de l de septiembre de 1928, en op. cit. p. 864
96

91

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

279

Los reconocimientos de existencias, visitas e intervenciones en entregas de


oficinas manejadoras de fondos iban en aumento. En el ejercicio fiscal de 1929,
se intervino eficazmente en la ejecucin de obras llevadas a cabo por las diferenles dependencias del Gobierno, habindose aprobado presupuestos por ms de
$11 000 000 y fijado reglas respecto a la forma en que haban de realizarse las
obras de construccin y reconstruccin de edificios pblicos; se continu vigilando la celebracin y cumplimiento de los contratos concertados por las dependencias mencionadas y sus finanzas respectivas; la fiscalizacin ejercida en
las compras hechas por el Gobierno, dado el sistema establecido para provocar
la competencia comercial, haba producido resultados tan satisfactorios, segn
lo afirmaba el Primer Mandatario, que las adquisiciones se hacan a un precio
menor que el corriente en el mercado para los particulares. 100
La inspeccin de las oficinas recaudadoras y pagadoras dependientes del
Gobierno Federal-se informaba en septiembre de 1931- se llev a cabo "en
toda su amplitud". En esa misma fecha el Jefe del Ejecutivo expresaba con
satisfaccin que debido a la intervencin de Contralora en las obras de construccin y reconstruccin de edificios pblicos y en las adquisiciones que llevaba
a cabo el Gobierno Federal, se haba obtenido una economa para el erario de
$3282616.87. Se consignaban, adems, la aprobacin de 1 388 presupuestos
con valor de $7 552 948.91; la tramitacin con motivo de las compras, de 42 150
pedidos con importe de $14389059.24 Y el hecho de que el Departamento
haba vigilado que los contratos en que era parte el Gobierno Federal, se
celebraran en las mejores condiciones para ste.'?'
Entre las innovaciones ms importantes que se llevaron a cabo en el Departamento de Contralora y que figuraron en su nueva Ley Orgnica y su reglamento, se encontraba la del control previo que serva para intervenir oportunamente,
evitando gastos injustificados o excesivos, convenios onerosos para la Nacin y
fraudes contra el erario. Por tal razn los captulos relativos al examen y
autorizacin de crditos en contra de la Federacin y a la intervencin en contratos, fueron en realidad puestos en vigor con anterioridad a la expedicin del
reglamento citado.
Los resultados de esta funcin al mes de agosto de 1927, se sintetizaban en los
siguientes trminos:
El control previo, o sea la fiscalizacin de los gastos pblicos antes de efectuarse, ha
llegado ya a su perfeccionamiento.l"

En 1930, el Ejecutivo de la Unin resuma en forma semejante el cumplimiento de esta obligacin a cargo de Contralora:
En lo tocante al examen y autorizacin de crditos en contra de la Federacin. se
ejerci el control previo en todas las operaciones que afectan al Presupuesto de
Egresos. 103
100

101
102
103

Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10 septiembre de 1930, en op. cit. p. 1015.
Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10de septiembre de 1931, en op. cit. p. 1090.
Informe del presidente Plutarco Elas Calles, de 10 de septiembre de 1927, en op. cit., p. 793.
Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10de septiembre de 1930, en op. cit. p. 1016.

EL DEPARTAMENTO DE CONTRALORA

280

Entre las labores de control previo, se citaban, adems, en el Informe Presidencial mencionado en ltimo trmino, las realizadas por la Oficina de Pensiones, para la que se dict un reglamento especial relativo a sancin, suspensin
y cancelacin de pensiones, a efecto de simplificar la tramitacin de stas y
hacer ms efectivos los trabaj os de vigilancia, fiscalizacin y glosa.'?'
Un ao ms tarde se reiteraba el ejercicio de las labores de revisin de
rdenes de pago y documentos que afectaban las partidas del Presupuesto de
Egresos, de los cuales fueron objetados 711, que afectaron las partidas globales
del presupuesto en $46423601.49, del 10 de agosto al31 de diciembre de 1930, y
en $45896601.51, del 10 de enero al 31 de julio de 1931. 105
El nmero de documentos objetados al ejercerse el control previo disminuy
considerablemente con el paso del tiempo -en 1931 el nmero fue de 15624-;
esta circunstancia, sin embargo, no se debi a una reduccin en los trabajos de
esta ndole, sino que fue el resultado lgico de la enseanza y persuasin que
haba venido desarrollando el Departamento ante las dems dependencias del
Ejecutivo, a fin de lograr la mayor perfeccin en la expedicin de los documentos de pago, as como en los presupuestos sometidos a la consideracin de
Contralora para su aprobacin.l'"
Un Acuerdo de 24 de mayo de 1932, emitido por el presidente Pascual Ortiz
Rubio, pone de manifiesto la importancia del control previo y la voluntad del
Titular del Ejecutivo de que aqul se ejerciera, en los trminos fijados por el
artculo 50 de la nueva Ley Orgnica del Departamento, ante la prctica que
estaban siguiendo las dependencias federales de iniciar convocatorias para subastas de obras o servicios, ordenar la iniciacin o persecucin de obras, etc.,
sin solicitar previamente la intervencin legal de Contralora. El acuerdo citado
estableca, en sntesis, que dichas dependencias no deberan iniciar o llevar a
trmino operacin alguna que implicara el gasto, enajenacin, arrendamiento,
gravamen o disposicin en cualquier forma de los bienes nacionales o de aquellos que estuvieran bajo la guarda del Gobierno, sin haber solicitado previamente el parecer del Departamento.!"
Un ejemplo por dems ilustrativo de la importancia que revesta la labor de
control previo lo constituye el hecho de que muchas veces se pudo notar que
entre el presupuesto presentado por las distintas dependencias y el aprobado
por el Departamento, exista una diferencia que fluctuaba entre el 40 y el

50%.108
En congruencia con su finalidad de conseguir la eficiencia de los empleados
pblicos, Contralora propuso, y fue aceptado, un proyecto sobre reglas de
tiempo que deban observarse para el trmite y resolucin de los asuntos oficiales, que se traduca en una simplificacin administrativa. En el Acuerdo Presidencial respectivo, de 10 de mayo de 1926, se haca una clasificacin de
Loe. cit.
Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, 1 de septiembre de 1931, en op. cit., p. 1090.
106 Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de 10 de septiembre de 1932, en op. cit., p. 1168.
107 Boletn de Informaciones .. . , op. cit., tomo XVII, abr.-may.-jun. de 1932, pp. 132-1:B.
108 Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio, de la de septiembre de 1932, en Los Presidentes
de Mxico . . . , op. cit., p. 1170.
104

10l

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

281

los diversos asuntos oficiales que facilitara una ms acertada direccin de los
mismos; evitara las tradicionales demoras en su despacho; ahorrara tiempo a
los empleados; y permitira a los interesados conocer exactamente el tiempo en
que sera resuelto su negocio. 109
Adems de las funciones que le eran propias, Contralora desarroll algunas
otras que no eran de su competencia, cumpliendo recomendaciones y acuerdos
del Jefe del Ejecutivo, como ocurri en la administracin de los Talleres Grficos de la Nacin que, por Acuerdo Presidencial, pasaron a depender de la
propia Presidencia de la Repblica en lo referente a poltica obrera y personal
directivo, y del Departamento, en lo relativo a organizacin contable y administrativa. El resultado fue muy satisfactorio, pues de un promedio de $600 000
anuales que dichos talleres haban sufrido de prdidas con anterioridad, se
logr una utilidad, en el primer semestre de 1931, de $43442.64. 110
Tambin atendi a la Asociacin Nacional de Proteccin a la Infancia en su
organizacin administrativa y control de fondos, e hizo estudios especiales con
relacin a dependencias de la beneficencia privada.'!'
Como conclusin a este apartado, debe sealarse, en lo concerniente a la
organizacin interna del Departamento, que ste cumpli con uno de los puntos
principales que se traz para esta segunda etapa, consistente en la seleccin de
su personal. A este respecto, se continuaron practicando los exmenes a dicho
personal, de tal manera que para agosto de 1928 slo quedaba pendiente de
cumplir con este requisito el 19% del mismo, habindose expedido los reglamentos necesarios para la disciplina interior del Departamento, como sigue:
Reglamento de Exmenes, Instructivo para tramitacin de solicitudes a la Direccin General de Pensiones Civiles de Retiro, Instructivos del Servicio Mdico, Reglamento de Asistencia, Reglamento de la Servidumbre y Reglamento
para la aplicacin de Notas Buenas y Malas y otorgamiento de "Certificados de
Empleados Distinguidos".

DESAPARICiN DEL DEPARTAMENTO DE CONrRALORA


DE LA FEDERACIN

El da jueves 27 de octubre de 1932 tuvo lugar en la Cmara de Diputados la


lectura de la iniciativa de ley, fechada el19 del mes y ao citados, por la que el
Jefe del Ejecutivo propona la reforma de la Ley Orgnica de Secretaras de
Estado de 25 de diciembre de 1917, en las partes correspondientes a la determinacin de las competencias respectivas de la Secretara de Hacienda y d~i
Departamento de Contralora. En otras palabras, la desaparicin de este ltimo
y la reorganizacin de la secretara mencionada para que asumiera ntegramente las facultades y responsabilidades inherentes a su carcter propio de administradora del patrimonio de la Federacirg tanto respecto al manejo de fondos en
Boletn de Informaciones ... , op. cit.. tomo 111, may.-jun. de 1920, pp. 129-132.
Informe del presidente Pascual Ortiz Rubio. de 1 de septiembre de 1931, en Los Presidentes
de Mxico ... , op. cit .. p. 1091.
111 Loe. cit.
109

110

282

EL DEPARTAMENTO DE CNTRALRA

sus diversas modalidades -recaudacin, pago, contabilidad, glosa y rendicin


de cuentas- como en cuanto a la fiscalizacin preventiva.
La reforma propuesta se haca descansar en diversos errores que se supona
se imputaban al Departamento de Contralorla y que se afirm que afectaban
seriamente la regularidad funcional de la Administracin Pblica. ll2 As, uno
de ellos consista en que el secretario de Hacienda haba carecido de informaciones precisas, fidedignas y oportunas sobre el movimiento de fondos y valores
que le permitieran orientar la poltica hacendara del Gobierno, ya que slo le
haban sido proporcionados estados con considerables retrasos, los que, por
otra parte, tendan ms a inducir a error que a orientar, debido a su escasa
aproximacin.
La falta de un rgano capacitado para determinar oportunamente si cada
ejercicio fiscal se cerraba con dficit o supervit, era otro de los motivos invocados en la iniciativa de referencia, pues se sostuvo que los datos sobre este punto,
formados por Contralora apenas podan ser proporcionados por sta despus
de ocho meses de concluido el ejercicio, adems de que las informaciones
estadsticas en la materia diferan segn su fuente de origen y eran aun, en
ocasiones, contradictorias entre s.
Se argumentaba, asimismo, que la marcha regular de las secretaras y departamentos administrativos se encontraba a tal grado afectada por la excesiva y
rigurosa intervencin de la Secretara de Hacienda y de Contralora que en
ocasiones aquellas dependencias no podan desempear con oportunidad los
servicios pblicos a su cargo.
Despus de una exposicin cronolgica de los diferentes sistemas de control
fiscal adoptados en nuestro pas a partir de la consumacin de la Independencia
y de los propsitos que impulsaron la creacin del Departamento, el Jefe del
Ejecutivo afirmaba en forma categrica que los resultados obtenidos por el
establecimiento de Contralora estaban muy lejos de corresponder a la finalidad
deseada. Sealaba que la suma de facultades acumuladas en este organismo no
haba podido en cierta poca -aquella en que oper la gestin hacendaria
anterior a la asonada delahuertista- evitar que el secretario de Hacienda
hiciera uso indebido de los fondos a su cuidado, y que las responsabilidades de
esos despilfarros ni siquiera haban llegado a exigirse; que tampoco se haba
alcanzado el efecto moralizador que se esperaba, pues el concepto de responsabilidad se haba diluido y pervertido, ya que para los altos funcionarios la
intervencin de la Contralorla era equivalente en muchas ocasiones tan slo a
un finiquito, en tanto que bastantes de las resposabilidades fincadas a empleados considerados subalternos solamente obedecan a simples errores o a falta de
comprobacin, que en varios casos merecan nicamente observaciones o correcciones disciplinarias.
Se insisti en la falta de informes oportunos y exactos sobre la situacin
financiera del Gobierno, indicando que mensualmente el Departamento no
suministraba dato alguno y que la cuenta anual se conoca con ocho meses de
112 Diario de los Debates de la Cmara de Diputados. sesin del da 27 de octubre de 1932, tomo I.
Diario nm. 26, pp. 6-11.

SEGUNDO PERIODO: 1926-1932

283

retraso, con el agravante de que los estados hacendarios, hechos con un criterio
unilateral, no revelaban la verdadera situacin de las finanzas pblicas.
Se adujo tambin la discrepancia que se daba entre los datos que respecto a
ingresos consignaban las cuentas de la Hacienda Federal formadas por Contralora y el resultado efectivo de la recaudacin obtenida en la Secretara de
Hacienda, as como el desacuerdo entre ambos rganos por lo que respecta al
ejercicio real del Presupuesto.
La lista de los vicios imputados a Contralora continuaba, y as se deca que
desde su establecimiento y por efecto de sus propios mtodos, no se haban
podido determinar las condiciones verdaderas en que se haban cerrado los
diferentes ejercicios fiscales, pues mientras la cuenta anual arrojaba un supervit, el ejercicio haba cerrado con un dficit, contradiccin (se afirmaba en la
iniciativa presidencial) que provocaba desconciertos y suposiciones errneas
dentro del propio Gobierno como en la opinin pblica.
La dualidad de mando en las oficinas recaudadoras -segua expresndose en
la iniciativa de ley- sujetas simultneamente a las rdenes de Contralora y de
la Secretara de Hacienda, provocaba serios trastornos que se traducan en
prdidas para el erario y en quebranto de la disciplina por los conflictos que
suscitaba.
Era necesario, se agregaba, simplificar el mecanismo administrativo que se
haba complicado ms a partir de 1928, en que fue expedida la ley que cre
el Departamento del Presupuesto, al facultrsele a este organismo para intervenir paralelamente a Con