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La organizacin territorial del

Desarrollo Local en Espaa


(y algunos ejemplos iberoamericanos)
VII Coloquio de Desarrollo Local

Editor
Jos-Len Garca Rodrguez

La Laguna, 2009

La organizacin territorial del Desarrollo Local en Espaa


VII Coloquio de Desarrollo Local
Autores
Fermn Rodrguez Gutirrez
Christine Delfour
Jos ngel Rodrguez Martn
Carlos Castilla Gutirrez
Jaime Izquierdo Vallina
Mara Jos Prados
Mara Jos Flores
Carmen Vzquez Varela
Jos Mara Martnez Navarro
Jos-Len Garca Rodrguez
Moiss R. Simancas Cruz
Carmen Calzadilla Hernndez
Estefana Daswani Borges
Nuria Gonzlez Santos
Francisco Senz de la Cruz
Javier Surez Padrn
Carlos Fernndez Hernndez
Miguel Francisco Febles Ramrez
Ivn Gonzlez Gmez
Javier Esparcia Prez
Francisco Rodrguez Martnez
Olga Cos Guerra
Juan Carlos Garca Cordn
ngela de Meer Lecha-Marzo
Leonor de La Puente Fernndez
Vicente Manuel Zapata Hernndez
Francisco Yoel Abreu Ochoa
Jonathan Antonio Sosa Garca
Mara Gabriela Camargo Mora
Jlia Ktia Borgneth Petrus

Grupo de Desarrollo Local de la Asociacin de Gegrafos Espaoles

Ttulo de la obra
La organizacin territorial del Desarrollo Local en Espaa (y algunos ejemplos iberoamericanos)
Copyright de los textos
Los autores
Nota
Esta publicacin no puede ser reproducida ni total ni parcialmente, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperacin de
informacin, en ninguna forma ni por ningn medio, ya sea fotomecnico, fotoqumico, electrnico, por fotocopia o cualquier otro, sin el
permiso previo de los propietarios del copyright.
Editor
Jos-Len Garca Rodrguez
Edicin
Asociacin de Gegrafos Espaoles
Financiacin de la edicin
Consejo Social de la Universidad de La Laguna, Ayuntamiento de La Laguna y Cabildo Insular de Tenerife
Diseo y maquetacin
Javier Cabrera, S. L.
Impresin y fotomecnica
Centro de Artes Grficas Contacto, S.L.
Depsito legal:
TF-2159/2009
ISBN-13: 978-84-933457-6-1
Fotografa de portada: Parque Nacional de Doana

ndice

INTRODUCCIN

PRIMERA PARTE

Del Desarrollo Local al Desarrollo Territorial

15

1. Del espacio geogrfico al territorio. El proceso de reorganizacin del territorio en Espaa


Fermn Rodrguez Gutirrez y Christine Delfour

17

2. Del espacio econmico al territorio. El desafo de la territorialidad activa


Jos ngel Rodrguez Martn

41

3. Territorio, superpoblacin y sostenibilidad


Carlos Castilla Gutirrez

69

SEGUNDA PARTE

Estructuras organizativas y componentes del Desarrollo Local

85

4. Organizacin e instrumentos del Desarrollo Local en Espaa


Jaime Izquierdo Vallina

87

5. Dinamismo econmico en las reas de influencia de los parques nacionales de Andaluca.


Apuntes sobre procesos de terciarizacin
Mara Jos Prados y Mara Jos Flores

101

6. Encajes, fisuras y solapamientos en la organizacin territorial del desarrollo local:


el caso de Cuenca
Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

119

7. La organizacin territorial del Desarrollo Local en Canarias


Jos-Len Garca Rodrguez

149

8. La Red Canaria de Islas y Pueblos hacia la Sostenibilidad: Una estructura


organizativa para la gestin del Desarrollo Local sostenible
Moiss R. Simancas Cruz

183

9. Estrategias de desarrollo rural en la isla de Tenerife


Carmen Calzadilla, Estefana Daswani, Nuria Gonzlez, Francisco Senz y Javier Surez

215

10. Los emprendedores de turismo rural en las estrategias de Desarrollo Local:


el caso de la isla de la Palma
Carlos Fernndez Hernndez

227

11. Patrimonio, paisaje y turismo. La reserva ambiental de San Blas, en el Sur de Tenerife,
una experiencia de desarrollo endgeno
Miguel Francisco Febles Ramrez e Ivn Gonzlez Gmez

253

TERCERA PARTE

Geografa y Desarrollo Local

269

12. La formacin para el Desarrollo Local


Javier Esparcia Prez

271

13. La aportacin de los gegrafos al Desarrollo Local en Espaa. Logros y necesidades


Francisco Rodrguez Martnez

311

14. El patrimonio territorial como base de una propuesta de desarrollo rural


Olga Cos Guerra, Juan Carlos Garca Cordn, ngela de Meer Lecha-Marzo y
Leonor de La Puente Fernndez

321

15. La cooperacin para el Desarrollo Local a partir de redes de trabajo tcnico


Vicente Manuel Zapata Hernndez

337

16. La aplicacin de los sistemas de informacin geogrfica al estudio de la


localizacin comercial. El caso de Santa Cruz de Tenerife
Miguel Francisco Febles, Francisco Yoel Abreu y Jonathan Antonio Sosa

347

17. El plan de desarrollo urbano local: fundamentos de la planificacin urbanstica y


estratgica en Venezuela
Mara Gabriela Camargo Mora

369

18. El capital social como instrumento para el desarrollo local: el caso del distrito de
Cachoeira en el municipio de Maranguape (Estado Cear, Brasil)
Jlia Ktia Borgneth Petrus

383

Introduccin a la obra

En las dos ltimas dcadas, los gegrafos espaoles han ido desbordando
poco a poco sus tradicionales mbitos de trabajo en la enseanza media y en
la docencia e investigacin universitarias y han comenzado a estar presentes
en un conjunto de actividades relativamente nuevas para la profesin, relacionadas con el uso y la gestin de la informacin geogrfica, el medio ambiente,
el urbanismo, la ordenacin del territorio y el desarrollo local, entre otras. Esta
labor ha ampliado el horizonte laboral del colectivo en el campo de la Geografa activa y ha contribuido al desarrollo de nuevas herramientas de anlisis y
a la aparicin de nuevas perspectivas metodolgicas, que han enriquecido, sin
duda, el bagaje operativo e incluso la reflexin terica de la disciplina.
Pero tambin han puesto de manifiesto, por una parte, la existencia de importantes carencias formativas para abordar dicha tarea aplicada, a pesar de las
modificaciones de los planes de estudio llevadas a cabo con dicho objetivo en
los ltimos quinquenios, que han concluido recientemente con la aparicin
del grado de Geografa y Ordenacin del Territorio en varias universidades, lo
que supone, al menos sobre el papel, una considerable modificacin de los
contenidos a impartir y de las metodologas a utilizar por los docentes. Y por
otra parte, han dejado constancia de la multiplicacin de la oferta de cursos
de postgrado, destinados a mejorar la cualificacin profesional de los titulados y a adecuar sus habilidades a las demandas del mercado laboral, en una
apuesta institucional cada vez ms visible por la empleabilidad, que antecede
a los planteamientos difundidos con claridad a partir del Plan Bolonia para las
universidades europeas.
9

En este contexto de cambios acadmicos y preocupaciones prcticas, el


Grupo de trabajo de Desarrollo Local de la Asociacin de Gegrafos Espaoles ha organizado, a finales de junio de 2008, en la ciudad universitaria de La
Laguna, en la isla de Tenerife, el VII Coloquio de Desarrollo Local bajo el ttulo
La organizacin territorial del Desarrollo Local en Espaa, cuyas 6 ponencias
y 12 comunicaciones, elaboradas por 29 autores, se recogen en este libro
agrupadas en tres partes, al igual que los contenidos del evento acadmico.
La primera aproximacin se denomina Del desarrollo Local al Desarrollo
Territorial; la segunda se refiere a las Estructuras organizativas y componentes del Desarrollo Local; y la tercera a las relaciones entre Geografa y
Desarrollo Local
En la primera parte de la obra, titulada Del desarrollo Local al Desarrollo
Territorial, se realiza una reflexin genrica acerca del papel cada vez ms
relevante que las variables territoriales desempean en los procesos de desarrollo econmico y en la gestin de las demarcaciones espaciales, de manera que las estrategias de desarrollo se plantean ya desde hace tiempo en
trminos de Desarrollo Territorial, incluso en el mbito de la Unin Europea.
El resultado de dichas estrategias ha supuesto un importante impulso para
la ordenacin territorial al introducir la necesidad de la dimensin europea
en las polticas territoriales, tanto en la escala nacional como en la regional, pero tambin una dimensin ms territorial en las polticas sectoriales,
y en particular en la poltica ambiental. En ese mismo sentido, Jos ngel
Rodrguez Martn sostiene, en el segundo capitulo de este libro, que el
concepto de desarrollo es, por su naturaleza, inherentemente territorializado, y que el actual proceso general del sistema le est concediendo un
rol diferente, actualizable, a lo que representa el territorio con su constructo
social de geografa, gente, cultura, dedicaciones, y activos relacionales.
Pero la dimensin territorial no es la nica para comprender el mundo actual, aunque sta sea sin duda muy importante, como sealan Fermn Rodrguez Gutirrez y Christine Delfour, en el captulo primero de esta obra. Y
continan con su tesis: el territorio es el lugar de la vida, objeto de gobierno,
fuente de poder, de produccin, lugar de consumo El actual estadio de
civilizacin lo fragmenta, lo descompone en muchas ms escalas que la nacional, aparecen otras unidades de agrupacin territorial, por arriba y por
debajo de aqulla; en definitiva, el sistema se torna ms complejo. En cualquier caso, segn el anlisis de Rodrguez y Delfour, el territorio sigue siendo
el sujeto, la unidad de estudio y de accin, el elemento esencial de expli10

cacin de nuestra forma social de ocupar Gea, y sta ahora ha cambiado y


est cambiando aceleradamente. Las reconfiguraciones plantean distintos
escenarios de futuro, a partir de la premisa de admitir la gobernanza como
necesidad sistmica para el actual estadio de civilizacin.
En este contexto, como indican los mencionados autores, la gobernanza
no es slo un acto de voluntad para hacer participar, para incluir a los actores locales, es tambin una necesidad sistmica, para evitar su estallido y
hacerlo ms eficiente en una perspectiva ciudadana. Para ello se necesitan
formas de integracin que anuden slidamente el entramado de haces de
relaciones que imbriquen a los territorios, que anuden la complejidad de
escalas y de relaciones. Es una manera de atar los vnculos de gobierno de
cada unidad territorial, en su escala, y de cada una con las dems.
Sin embargo, en el proceso de globalizacin, el territorio ha dejado de ser
un producto especficamente local, el resultado de las demandas y acciones
locales, segn seala Garca Rodrguez, en el captulo 7 de esta obra, pasando sus dinmicas socioeconmicas a depender de mbitos de decisin
cada vez ms lejanos, regionales, nacionales o internacionales, con lo que
los mrgenes de maniobra de los actores locales se han ido reduciendo.
Aunque la capacidad de intervencin de los agentes locales en los procesos
de desarrollo territorial est limitada no slo por la ubicacin de los mbitos
de decisin fuera de su alcance, sino tambin por el propio desconocimiento de las posibilidades de su territorio, en el nuevo contexto, a causa del
progresivo vaciamiento de contenido estratgico de las actividades productivas en las que participa la mayor parte de la poblacin local.
La segunda parte de esta obra recoge la exploracin realizada sin nimo alguno de exhaustividad en la segunda sesin del VII Coloquio de Desarrollo
Local sobre las estructuras, las redes de cooperacin y de las estrategias del
Desarrollo Local constituidas en la etapa reciente en diferentes regiones espaolas. Por ello la hemos denominado Estructuras organizativas y componentes del Desarrollo Local y ha contado con la participacin de diferentes
colectivos acadmicos y profesionales, que a travs de sus ponencias y comunicaciones han puesto de manifiesto sus logros operativos, la importante
aportacin de las administraciones pblicas y de algunas organizaciones
privadas en los procesos de desarrollo local, as como sus coincidencias y
divergencia metodolgicas,y tambin los puntos fuertes ydebilidades de
las estructuras de apoyo consolidadas en los diferentes mbitos de anlisis.
11

El papel de las mencionadas entidades pblicas ha sido clave en el nacimiento


y consolidacin de las estructuras operativas del desarrollo local, especialmente
de las administraciones regional y local, y en la creacin de puestos de trabajo
ms o menos especializados en los diferentes mbitos de las mismas para promover el desarrollo de sus comunidades, aunque en algunos casos carezcan de
competencias para ello. Esto ha ocurrido, por ejemplo, en el mbito municipal,
en el que se han establecido concejalas y departamentos especficos, dotados
de recursos humanos especializados para prestar servicios a desempleados,
trabajadores, empresas y emprendedores.
Por esta razn, las entidades locales han adquirido en Espaa un importante
protagonismo en los procesos de reestructuracin econmica de las ltimas
dcadas, como dinamizadoras y mediadoras para el consenso social, favoreciendo la aparicin de estructuras de diverso tipo en las que se integran y
asumen responsabilidades todos los agentes sociales: empresarios, sindicatos,
tercer sector, y otros.
En el mbito municipal, la herramienta ms destacada para impulsar el desarrollo territorial ha sido, sin duda, la agencia de desarrollo local, con sus
diferentes apelativos institucionales y su diversidad de funciones, a pesar de
su origen comn como oficina pblica establecida a principio de los aos
ochenta por el Instituto Nacional de Empleo en los distintos municipios espaoles para facilitar el asesoramiento de los emprendedores y la formacin
de los desempleados.
Pero hay otros muchos instrumentos operativos, promovidos tanto por el
sector pblico como por la iniciativa privada, que han hecho su aparicin
en un momento dado y han acabado consolidndose como herramientas
para impulsar el desarrollo local y propiciar la mejora del nivel de vida de la
poblacin. ste es, por ejemplo, el caso de las agencias de extensin agraria; de los rganos de gestin de las reservas de la biosfera, de los espacios
protegidos ms emblemticos, como los parque nacionales, los parque naturales y los parques rurales, en el caso de Canarias; de los consejos reguladores de algunas denominaciones de origen de productos locales; y de
numerosas entidades orientadas a la economa social y solidaria o al trabajo
comunitario, que se amparan bajo diferentes frmulas jurdicas de organizacin, como fundaciones, cooperativas, sociedades limitadas unipersonales
o asociaciones para afrontar sus responsabilidades profesionales o sociales
ante la administracin y los usuarios.
12

Este conjunto de herramientas creado a lo largo del tiempo por diferentes


agentes, sobre todo por las administraciones pblicas, en escenarios concretos, y siguiendo determinadas lneas de actuacin poltica de la Unin Europea
y del Estado, y en menor medida de las comunidades autnomas, ha contribuido a dar forma a una red de operadores sociales y socioeconmicos que
podemos considerar como las estructuras territoriales del desarrollo local de una
regin. Dicho armazn funcional es el principal instrumento de apoyo a las
iniciativas empresariales de mediano y pequeo porte y a los proyectos de
autoempleo que se originan en la escala local. Por ello, la densidad de su malla
asistencial y la calidad de sus servicios a la emprendedura reflejan la dimensin
organizativa y el alcance institucional de una comunidad.
Finalmente, el evento acadmico ha servido tambin para repasar sin complacencias ni traumas corporativos los logros profesionales de los gegrafos en
dichos campos de actividad, entre los titulados universitarios espaoles, lo que
aparece recogido en la tercera parte de la obra bajo el ttulo Geografa y Desarrollo Local; y asimismo ha posibilitado el debate sobre el grado la adecuacin
de la formacin acadmica propiciada en las aulas por los anteriores planes de
estudio de la licenciatura de Geografa, repletos de contenidos humansticos
poco prcticos y destinados sobre todo a la preparacin de docentes para la
enseanza media, en aras a la consecucin de dicho objetivo laboral en un entorno muy competitivo y con una oferta limitada de plazas, especialmente en las
administraciones pblicas y en algunas empresas dedicadas al planeamiento.
En este sentido, la ponencia de Javier Esparcia sobre La formacin para el Desarrollo Local, incluida como cabecera en esta ltima parte del libro, destaca la
importancia de la preparacin especfica de los gegrafos que se van a dedicar
a dichas labores profesionales una vez que han terminado su carrera, porque
la amplitud de tareas y funciones, y el nfasis en las habilidades personales y
sociales de los agentes de desarrollo local, hacen que la base formativa necesaria sea muy amplia, y por eso que sean muchas y diversas las disciplinas desde
las que puede accederse a esa formacin complementaria. Los gegrafos solemos decir que nuestra disciplina presenta de entrada un gran potencial para el
desarrollo local. Sin embargo, curiosamente no son muchos los gegrafos que
estn trabajando como agentes de desarrollo local, al menos en relacin con
otras disciplinas.
Pero precisamente a causa de la amplitud de tareas a realizar por parte del
agente de desarrollo, Esparcia seala que si bien son importantes los conte13

nidos temticos sobre desarrollo local que ste debe dominar, la prctica
profesional de los agentes requiere tambin, casi ms que esos contenidos,
toda una serie de destrezas, capacidades y habilidades, que resultan difciles
de transmitir por parte de los formadores, y por supuesto, de asimilar por los
candidatos a tales puestos.
Otra aportacin del amplio artculo de Javier Esparcia es la relacin no exhaustiva acerca de la oferta formativa en desarrollo local existente en Espaa, en
las principales universidades europeas y algunos centros iberoamericanos que
imparten dicha formacin, lo que a la vista de su amplitud, en el caso de nuestro pas, le lleva a la conclusin de que va a obligar a introducir mejoras significativas en la competitividad de las diferentes ofertas, basadas en la calidad y
en una mejor respuesta a las necesidades reales. En cambio, para el mbito
de Amrica Latina opina que la situacin expansiva puede ralentizar y retrasar
este probable proceso de ajuste, pero la experiencia europea ya apunta de
manera clara en esa direccin.
El resto de las aportaciones de esta tercera parte de la obra se refieren sobre
todo a cuestiones metodolgicas, derivadas de la experiencia obtenida por los
investigadores en sus trabajos o estudios aplicados, como la utilizacin del patrimonio territorial en la planificacin del desarrollo rural, el aprovechamiento
de las redes de trabajo tcnico para impulsar el desarrollo local, la aplicacin de
los sistemas de informacin geogrfica al estudio de la localizacin comercial
ms adecuada, la utilidad del plan de desarrollo urbano local como fundamento del planeamiento urbano y de la planificacin estratgica de las ciudades, o
el empleo del capital social como instrumento para el desarrollo local en reas
muy pobres y marginales.

Jos-Len Garca Rodrguez, editor

14

Del espacio geogrfico


al territorio.
El proceso de reorganizacin
territorial en Espaa

Fermn Rodrguez Gutirrez y Christine Delfour *

Del espacio geogrfico al territorio. El proceso de


reorganizacin del territorio en Europa*
Fermn Rodrguez Gutirrez y Christine Delfour1

El mundo se descompone en unidades locales (Sforzi, 1999). En el caleidoscopio


de lo local. Para intentar comprender su recomposicin cambiante no slo
es conveniente fijarse en cada una de las unidades locales que lo integran,
sino situar stas en contextos ms amplios, en las escalas sucesivas que las
contienen. Aunque consideramos que la unidad bsica del desarrollo es la local,
la que contiene el mundo de la vida de los humanos y sintetiza las pulsiones
sistmicas de ms amplio radio, su comprensin requiere conjugar otras escalas.
Comprender el estadio actual de nuestra civilizacin con esta perspectiva de
escalas encajadas es tarea compleja. Para abordarla con garantas necesitamos
la perspectiva territorial.
La perspectiva territorial es una manera de ver, de analizar el mundo. Que cuenta
con su mtodo particular para valorar sus componentes fsicos y sus relaciones
intangibles o virtuales. Mtodo que permite comprender lo funcional e interpretar
lo simblico, componentes de los sistemas territoriales a cualquier escala. Con
esta perspectiva intentamos visualizar las relaciones que tejen el complejo
mundo de la actualidad, cuya fase actual se expresa como estadio de civilizacin
globalizada en la que surgen nuevos modos de relaciones que atan actores en
distintas escalas: internacional (bloques continentales), nacional, regional y local.
* Fermn Rodrguez Gutirrez es catedrtico de Anlisis Geogrfico Regional de la Universidad de Oviedo (farragut@uniovi.es) y Christine Delfour es catedrtica de Ciencias Polticas de la Universidad de Lille III de Pars.
Este artculo es fruto de la colaboracin entre los dos autores; una parte procede del libro Espaa, las autonomas y Europa del que es autor C. Delfour y ha sido publicado en la coleccin de Desarrollo Local, que dirige
F. Rodrguez, en la editorial Trea.

17

DEL ESPACIO GEOGRFICO AL TERRITORIO. EL PROCESO DE REORGANIZACIN TERRITORIAL EN ESPAA

Estas nuevas relaciones, expresadas como flujos, inciden sobre las unidades
territoriales bsicas, las locales, provocando su reestructuracin, modificando
su configuracin interna y su papel en el juego general. Lo hacen en principio a
travs de las escalas que sucesivamente las contienen, dando lugar a un nuevo
aspecto del mapa local.
El sistema general se torna ms complejo, ms productivo, ms sensible, ms
especializado, y como necesario complemento a tales caractersticas se necesitan formas de integracin que anuden el entramado de relaciones que se
dan en el interior de los territorios, que aten las escalas sucesivas y aseguren
la supervivencia del sistema, evitando el estallido en cada una de sus partes
componentes.
Como modelo terico y como pretensin utilitaria podemos considerar que
es la accin excelente de los participantes en la unidad territorial bsica, la
local, la que permite ampliar la calidad de la misma. Consideramos que los
participantes juegan agrupados en las instituciones locales, lo que permite
identificar roles o intereses, cuyo juego regulado ampla la cualidad del territorio como espacio de valores ciudadanos (libertad, seguridad y autonoma
para sus individuos componentes). En este sentido territorio no es equivalente a espacio, sino a civitas, es decir al espacio de los valores ciudadanos.
La cantidad de territorio que cabe en un espacio dado es variable, puede
aumentar o disminuir, y eso depende del juego de sus participantes, de la
capacidad para integrar en el juego local a los que poseen la cualidad de
actores (informados y decisores) y a los que no poseen tal condicin sino
nicamente la de beneficiantes.
Pero si bien es legtima la aspiracin a controlar el cambio local por los participantes, las pulsiones que lo provocan pueden venir desde muy lejos, desde
otras escalas, por eso la modulacin del cambio local tambin depende de la
capacidad para atar los vnculos de gobierno de cada unidad territorial con las
dems de su escala y con otras situadas en otras escalas. A esto llamamos gobernanza territorial. Gobernanza es el concepto operativo para crear un sistema
de juego que permita jugar a un mayor nmero de individuos dotndolos del
carcter de actores, a diversas escalas y con reglas participativas.
La dimensin territorial no es la nica para comprender nuestro mundo, pero
tiene un valor explicativo del mismo muy alto, y es, y debe ser utilizada de
manera necesaria por quienes tienen la responsabilidad general sobre los ter18

Fermn Rodrguez Gutirrez y Chistine Delfour

ritorios: los actores institucionales y los agentes sociales, que juegan dentro de
marcos con regulaciones diferentes y producen configuraciones de los mismos
tambin distintas. El territorio es el lugar de la vida, objeto de gobierno, fuente
de poder, de produccin, lugar de consumo El actual estadio de civilizacin
lo fragmenta, lo descompone en muchas ms escalas que la nacional tradicional, aparecen otras unidades de agrupacin territorial, por arriba y por debajo
de aqulla, y muchos y nuevos haces que relacionan a todas ellas; en definitiva,
el sistema se torna ms complejo.
La gobernanza no es slo un acto de voluntad para hacer participar, para incluir, es tambin una necesidad sistmica, para evitar su estallido y hacerlo ms
eficiente en una perspectiva ciudadana. Para ello se necesitan formas de integracin que anuden slidamente el entramado de haces de relaciones que imbriquen a los territorios, que anuden la complejidad de escalas y de relaciones.
Es una manera de atar los vnculos de gobierno de cada unidad territorial, en
su escala, y de cada una con las dems.
La complejidad creciente, la fertilidad del sistema desecha por obsoletos, por inadecuados, los antiguos sistemas jerrquicos de relaciones, elementalmente causalistas, descendentes de acuerdo con la lgica del expediente administrativo.
La gobernanza es considerar un sistema de juego que permita jugar a un mayor
nmero de actores, a un mayor nmero de escalas territoriales, con una reglas
que favorezcan la amplia participacin.
Pero, en cualquier caso, el territorio sigue siendo el sujeto, la unidad de estudio
y de accin, el elemento esencial de explicacin de nuestra forma social de
ocupar Gea, y sta ahora ha cambiado y est cambiando aceleradamente. Las
reconfiguraciones plantean distintos escenarios de futuro, a partir de la premisa de admitir la gobernanza como necesidad sistmica para el actual estadio
de civilizacin.
Se puede considerar un estadio en el que la dimensin funcional, alentada por
la expansin de las fuerzas crecientes de los mercados, facilite el sesgo hacia una
gobernanza de las empresas, escenario en el que una parte progresivamente
ms importante de las funciones del Estado sea garantizada desde el mbito
privado, simplificando a la larga el sistema multinivel de escalas, debilitando la local y privilegiando el componente global, favoreciendo un modelo reduccionista
del juego en el que la dimensin productor-consumidor es dominante.
19

DEL ESPACIO GEOGRFICO AL TERRITORIO. EL PROCESO DE REORGANIZACIN TERRITORIAL EN ESPAA

Otro escenario, para el cual creemos que el modelo de organizacin territorial inventado en Espaa constituye un referente o caso prctico ejemplar,
puede ser entrevisto a partir de la gobernanza multiescala, multicooperativa y social que se ha ido construyendo en Espaa en las ltimas tres
dcadas, y en la que se encaja la dimensin local.

La mundializacin, una oportunidad para el territorio?


Espaa es un caso particularmente interesante para analizar la doble problemtica de la recomposicin de los territorios y la invencin de nuevos
modos de gobernarlos. Su historia, como la de otros pases vecinos, es la
de una relacin conflictiva entre el Estado y las regiones y, en este sentido,
lo que ayer era un inconveniente para construir el Estado-nacin, hoy se ha
convertido en una ventaja en la Europa de las ciudades y de las regiones.
Pero la mayor aportacin de Espaa en el proceso de integracin de las
regiones espaolas en la entidad nacional, en Europa y en el mundo, es el
sistema de organizacin territorial de las Autonomas, tal y como ha sido
definido por la Constitucin de 1978
Otra aportacin relevante de Espaa es la doble cultura que se ha desarrollado intensamente desde la transicin poltica. Por un lado, la cultura de
consenso frente a la cultura del conflicto. Por otro lado, la cultura de la
participacin, de la movilizacin, de la responsabilidad de los socios que
operan en los territorios. En razn de esto, el Estado y las colectividades
territoriales parecen haberse adaptado mejor que otras europeas a las mutaciones actuales de un mundo incierto y complejo, dominado por sucesos
imprevisibles.
La experiencia espaola de organizacin territorial y de gobernanza no
constituye un modelo, sino que ofrece una gama de buenas prcticas,
que se ha visto fortalecida con los programas de la Unin Europea, a la par
que el sistema autonmico ha permitido a Europa apuntalar sus polticas
territoriales, haciendo emerger a las regiones y a las ciudades como actores;
por otra parte, el establecimiento de un gran nmero de acciones de cooperacin transfronteriza y/o transnacional, a menudo iniciadas por Espaa,
ha permitido a la Unin Europea desarrollar, no sin algunas tensiones, sus
polticas de la Europa de las regiones y de la Europa de las ciudades.
20

Fermn Rodrguez Gutirrez y Chistine Delfour

Las megatendencias en la reorganizacin del territorio:


metropolitanizacin, regionalizacin y renovacin rural
El siglo XX ha visto un amplio xodo de poblacin desde las reas rurales a
las metropolitanas. En los Estados Unidos y segn su Oficina del Censo, actualmente el 80 por ciento de su poblacin vive en lo que llama reas metropolitanas estadsticas, que no slo incluyen al rea central y las contiguas,
sino las suburbanas y los barrios o ciudades dormitorios, as como las reas
mixtas, cuya funcin es compartida por las actividades industriales y residenciales y, adems, entre todas las piezas del amplsimo mosaico que se extiende
sobre centenares de kms aparecen espacios de alto valor, en algunos casos
por conservar la herencia de su pasado rural, y que hoy el pblico identifica
como espacios de dominante natural, dedicados a satisfacer las necesidades
de descanso y ocio de los habitantes de la ciudad o a suministrar a sta bienes
estratgicos, como el agua, o a soportar una actividad agraria periurbana..
En definitiva, la idea de ciudad ya no coincide con la ciudad densa y ntidamente
visualizada que nos leg la etapa burguesa o el desarrollismo de las postguerras
de mitad del siglo pasado, sino que se trata de una ocupacin del suelo que va
extendindose como mancha de aceite. se es el patrn de reconstruccin de la
ciudad, ya sea en los Estados Unidos o en Europa y, en general, en el mundo. As,
la ciudad va perdiendo uno de sus rasgos definitorios frente al campo, pues la
alta densidad ya no define la ciudad. Admitimos la ciudad de baja densidad.
Por otra parte, la funcionalidad rural ha dejado de ser agraria. No solamente
por las bajas tasas de poblacin ocupada que se dedica a esas tareas, sino porque los avances tecnolgicos permiten aminorar los costes de transportes de
personas y materiales ofreciendo una mayor flexibilidad para la localizacin de
actividades en el campo.
En este sentido se pierde uno de los rasgos identitarios de la ciudad, la densidad, y otro de los que marcaban la singularidad del campo, lo agrario. Por ello
los perfiles de uno y otro mundo se borran, entremezclndose, lo que hace
aparecer conceptos comprensivos y utilitarios como el de ciudad-regin o el
de ciudad-difusa, a menudo someros chispazos de intuicin ms que paradigamas explicativos generales.
El fenmeno de transformacin de la ciudad en este sentido no es nuevo, comenz en los EEUU tras la segunda guerra mundial y va ligado, como sealan
Altshuler y Gmez Ibez (1993) al incremento del nivel de renta, que eleva la
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DEL ESPACIO GEOGRFICO AL TERRITORIO. EL PROCESO DE REORGANIZACIN TERRITORIAL EN ESPAA

demanda de espacio para vivienda y para servicios, que requieren amplias extensiones de suelo y que fueron satisfechas mediante redes suburbanas de ferrocarril
y autopistas radiales de gran capacidad, unidas por cinturones perifricos, que redujeron los costes del transporte y propiciaron la localizacin perifrica de personas y actividades. El resultado, que en aquel pas se percibe ntidamente a partir de
la dcada de 1960, es una ciudad integrada por enclaves de alto dinamismo, encastrados en un espacio libre y unidos por vas de comunicacin rpidas y de alta
capacidad, definiendo una ciudad donde el protagonista es el automvil, el cual
necesita para su uso eficaz y fluido de una amplsima reserva de suelo, que si no
se consigue, origina graves disfuncionalidades y trastornos en el funcionamiento
de la ciudad. Aunque ms tarda, esta pauta llega a Espaa, y se da en paralelo al
vaciamiento del campo, donde la poblacin resistente se refugia en las villas y en
una agricultura de corte productivista y modernizada, mientras que en los territorios perifricos y de montaa la imposibilidad de seguir el modelo intensivo de
produccin agraria y la escasa provisin de servicios son los tractores del xodo
que, si no destruye por completo las bases del poblamiento, se debe a una fuerte
cultura local que contumazmente lo sostiene.
La oleada de cambios que, a partir de la dcada de 1990, anuncia una nueva
fase de integracin en el capitalismo avanzado, conocida como sociedad del
conocimiento, organiza una economa donde buena parte de sus procesos
se desmaterializan en el universo digital. Provocar una mayor flexibilidad
en los procesos productivos?. Contribuir a una mayor deslocalizacin de
actividades, menos sujetas a las externalidades metropolitanas, que permitan una
recolonizacin de las reas rurales y perifricas?. Facilitar un nuevo modelo de
relaciones sobre el territorio?. No creemos que se pueda dar una respuesta segura
a estas preguntas ni vlida para todos los territorios, pues la incertidumbre es la
palabra mgica en la nueva organizacin econmica. Una organizacin basada en
el conocimiento y que determina que los productos, servicios y formas de trabajo
estn en constante y acelerada evolucin en respuesta a la exigencia sistmica de
innovacin.
El riesgo de esta constante y acelerada mutacin, de esta recomposicin, es la
fragmentacin territorial, la prdida de cohesin social. Por tanto y para empezar,
la cuestin seguir siendo an hoy, cmo analizar en el tiempo actual lo que
hace un siglo Kautsky llamaba la cuestin agraria?, sigue siendo pertinente la
pregunta?. De ser as, cmo reacciona el territorio ante ello?. Seguirn siendo las
pulsiones urbanas la fuerza que reorganice la circunstancia donde se resuelve la
vida rural?. Existir vida rural como algo funcional o culturalmente diferente a la
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Fermn Rodrguez Gutirrez y Chistine Delfour

urbana?. Qu posibilidades existirn de encontrar vas locales peculiares?. Cmo


conciliar el acceso a los servicios y la cohesin territorial con la diferencia local,
o , simplemente, con la supervivencia de la comunidad local?. Sigue siendo un
objetivo la ocupacin dinmica del territorio?
La tesis que Ortega Valcrcel sostena para las Montaas de Burgos en 1974, a
saber que la reorganizacin del territorio se hace siguiendo impulsos urbanos2,
parece seguir siendo vlida. Ha cambiado la forma de la ciudad, pero las dinmicas urbanas hoy son tan potentes que parecen tener la capacidad de integrar
amplsimos territorios. Antes, la expresin de su influencia provocaba una mayor
polarizacin, focalizando el desarrollo en determinados ncleos; ahora integran
por homogeneizacin, lo que no significa necesariamente cohesin, pues no
toda la poblacin tiene acceso equivalente a los flujos
Estas ciudades as definidas son descritas por muchos observadores como aglomeraciones, concepto que se fija ms que en la cualidad de civitas, esto es la ciudad como espacio de valores ciudadanos, en la condicin de urbs, no slo como
conjunto edificado sino como artefacto capaz de proporcionar beneficios en trminos de productividad, formacin y acceso a los consumidores al concentrar
determinadas actividades en ciertas localidades.
Sea con una denominacin o con otra, estas entidades de poblamiento y actividad,
extendidas sobre centenares de km, constituyen el corazn econmico de los pases avanzados. En las 276 reas metropolitanas estadsticas de los Estados Unidos
se concentra el 80 por ciento de la poblacin, el 80 por ciento del empleo, el 82
porciento de la renta y se produce el 90 por ciento de los bienes y servicios. Si entre
ellas aislsemos a las 10 de mayor producto interior bruto tendramos a la cuarta
potencia econmica mundial, detrs de EEUU, Japn y Alemania y esto se cumple
en otros muchos casos de distinta escala, ya sea Asturias o Quebec. La ciudad no
es una entidad en declive, sino que es considerada un motor de crecimiento, tanto
en renta como en poblacin, como ocurre en algunas americanas que crecen por
vez primera desde 1950. Pero siguiendo con el ejemplo de este pas, la ciudad va
dejando de ser localidad para regionalizarse; es decir, se va produciendo una homogeneizacin amplia del territorio metropolitano, fuera del cual apenas queda
nada, el territorio se vaca y deja de ocuparse dinmicamente. Ser esto una macrotendencia de valor universal?. Pero, qu ocurre con los escasos sistemas locales
La reorganizacin regional de los espacios rurales impuesta por la cristalizacin contempornea en nuestro pas de la industrializacin, se hace a partir de impulsos urbanos

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DEL ESPACIO GEOGRFICO AL TERRITORIO. EL PROCESO DE REORGANIZACIN TERRITORIAL EN ESPAA

que quedan fuera de las regiones metropolitanas?. La concentracin de capital y


poblacin (80 por ciento) en las 31 aglomeraciones de la red urbana de Quebec (20
por ciento de la superficie), que incluye las tres reas metropolitanas de Montreal,
Quebec y Hull, tendr como corolario la depauperacin progresiva e inevitable de
las regiones no metropolitanas?, de las 1.000 localidades rurales?, de las cuales 602
tienen menos de 800 habitantes y 224 no alcanzan los 300 (Vachon, 2001). Podrn
todas estas comunidades tomar el tren de la modernidad rural?, en qu consiste
sta?, qu debemos entender por ocupacin dinmica del territorio?.
Habr que redefinir la ruralidad que queda fuera de las aglomeraciones metropolitanas. Tal parece que la modernidad rural es el camino que toman las ruralidades
periurbanas, las dominadas por una agricultura intensiva dedicada a la exportacin,
las del norte de Europa, bien diversificadas; mientras que parece problemtico el
engarce para la extensiva, de bajo rendimiento, y para las basadas en agriculturas
marginales o en trance de desaparicin en lugares remotos, y no tanto por la distancia como por las dificultades naturales; pero an as, sta es una tipologa excesivamente genrica que no tiene en cuenta el carcter rugoso del territorio a la hora
de establecer proyectos de vida comunitaria, personal y de negocios, capaces de
sostener por si mismos una cierta vitalidad sobre el territorio, sobre la que asegurar
la renovacin rural, como un modo particular de vida que recrea una frmula econmica propia, basada en la identidad del lugar, la economa de la identidad.
Esta renovacin rural pone el acento ms que en la subvencin, tctica defensiva
que, como mucho, logra apuntalar durante un cierto tiempo el sistema que se
degrada, en la capacidad de las comunidades rurales para aprovechar las oportunidades de desarrollo procuradas por los cambios surgidos recientemente en
el sistema general y que guardan relacin con la tendencia centrfuga que ste
tambin manifiesta y que se concreta en los siguientes realidades:
1. El potencial de desconcentracin, de una parte significativa de la trama
econmica, derivado de la desmaterializacin de un nmero creciente de
actividades y sistemas de produccin
2. La tendencia a la diversificacin de las economas locales y regionales, que
permite a las empresas de segunda y tercera transformacin obtener mayor valor aadido en territorios no metropolitanos
3. El desarrollo de las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin, que permite disociar los lugares de produccin y de conceptualizacin.
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Fermn Rodrguez Gutirrez y Chistine Delfour

4. Las reivindicaciones territoriales, para una descentralizacin de los poderes


pblicos.
Oportunidades de desarrollo que pueden surgir en todas partes, pues es improbable que haya ningn territorio condenado de antemano; esto es, los sistemas
territoriales no tienen estados-meta, no son sistemas cibernticos (Habermas)3
y, por lo tanto, pueden ser estimulados y optimizados con una adecuada organizacin social, con una accin excelente de los participantes, es decir, con una
adecuada poltica, entendida en el sentido de gobernanza
(Willianson, 1985)
Sin embargo, esta renovacin rural tarda en generalizarse, debido a la lentitud
en la que el nuevo contexto aparece en el campo, a lo que no es ajena la debilidad demogrfica de los territorios, manifestada por el crecimiento vegetativo
negativo, y al escaso dinamismo de una poblacin envejecida que es, en s
misma, el problema principal para el mantenimiento de un cierto dinamismo
en los territorios perifricos e intermedios, que no se consigue con la mera
declaracin de espacios clasificados.
Tal parece que admitiendo que los dos conjuntos, el metropolitano y el rural, se
resuelven en la realidad regional, y que los dos son tiles para la identidad de la
regin y para una economa sana, el men que pueden elegir los territorios de
la renovacin rural se da en un contexto de polticas de desarrollo regional, las
relacionadas con inversiones en la dotacin de redes de transporte, en la formacin de mano de obra en sectores emergentes, en las ayudas a la instalacin
de nuevas empresas, en el apoyo a las lneas de especializacin productiva preferente regional, en la atencin privilegiada a las empresas de segunda y tercera transformacin, en la recreacin de una atmsfera propicia a la implantacin
de empresas ligadas a la nueva economa, en la diversificacin y la promocin
de las pautas productivas ecolgicas en la agricultura, silvicultura y pesca, en
el desarrollo de nuevos productos tursticos, en la disponibilidad de vivienda
confortable y asequible para las nuevas familias, en la renovacin de las aldeas,
en el mantenimiento de los servicios de proximidad, en la extensin de la red
de comunicacin electrnica, en las nuevas pautas de formacin en distintos
niveles, en la dotacin de equipamientos educativos, y en la proteccin del
patrimonio paisajstico y cultural
Sobre la polmica entre Luhman y Habermas acerca de la naturaleza de los sistemas sociales, territoriales, biolgicos y cibernticos

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DEL ESPACIO GEOGRFICO AL TERRITORIO. EL PROCESO DE REORGANIZACIN TERRITORIAL EN ESPAA

En fin, una poltica regional costosa, cuyo fin sera mantener una ocupacin
dinmica del territorio, fundada sobre una poltica de desarrollo regional y
de solidaridad interregional, que ha sido practicada por el Estado espaol
en las ltimas dcadas mediante su particular organizacin territorial. Para
el futuro en cada una de las escalas de organizacin territorial quiz debera
plantearse pblicamente cuestiones tales como: Necesitamos como pas
ocupar de manera estable el territorio tradicionalmente habitado de las regiones perifricas y rurales intermedias?. Cmo percibimos esta ocupacin
del territorio?. Pueden evaluarse los costes de ocupacin dinmica del territorio en una perspectiva de desarrollo sostenible?. Cunto estamos dispuestos a pagar por ello?. Qu estrategias podremos utilizar para asegurar
esta finalidad?.
Podemos trabajar la renovacin en dos escalas, que sirven de marco a otras
tantas polticas, y desde luego ayudara el refuerzo del conocimiento geogrfico con el de la ordenacin del territorio, va que se emprende ahora en los
nuevos estudios universitarios de Geografa
Una de estas polticas es la general, de carcter regional, que se justifica por
varias razones: el funcionamiento a la par, en tndem, del sistema territorial
urbano-rural; el reclamo que hacen de la poltica regional los pases o regiones
que se autogobiernan; porque a travs de la ordenacin del territorio pueden
asegurar la eficacia de la gran accin inversora de carcter pblico. Otra es la de
desarrollo local, que afecta a la unidad territorial bsica del desarrollo, la unidad
local, el sistema territorial local.
Aceptando los anteriores supuestos, la estrategia de desarrollo local es la utilizada de manera proactiva en estos territorios. Pero, en qu consiste?. Siguiendo a Sforzi (2003), podemos hablar de desarrollo local cuando la sociedad local
influye en la competitividad de la economa local: a) favoreciendo la circulacin de las ideas, aumentando las capacidades de los participantes locales; b)
estimulando a los que emprenden y dndoles oportunidades; c) generando
confianza y facilitando la cooperacin local; y d) armonizando las necesidades
de realizacin personal y de integracin social sentidas en los diversos estratos
sociales de la poblacin local.
Para Sforzi una sociedad local est en la posibilidad de promover este proceso
de desarrollo local cuando sus miembros comparten un sistema de valores, en
relacin con las instituciones locales y organizaciones, al tiempo que logran
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Fermn Rodrguez Gutirrez y Chistine Delfour

conservarlo dinmicamente. El lugar que posee estas caractersticas puede


usarlas para producir bienes o servicios, utilizando una particular combinacin
de conocimiento (capital humano y social), tecnologa (conocimiento contextual y cosificado), y organizacin (divisin del trabajo y confianza). As pues, la
renovacin rural deber utilizar de manera activa el mtodo de desarrollo local
en un contexto de desarrollo regional y de solidaridad interregional, en funcin
de sus capacidades para gestionar este complejo juego en el que no todos los
territorios ganan el futuro.

La regin, el lugar del juego


Y esto se hace en la regin: el lugar del juego inmediato para las localidades
en Espaa. La regin es algo ms que una divisin econmico-administrativa.
O incluso algo menos. Para el Parlamento Europeo, es una comunidad establecida sobre un territorio claramente definido, unido por intereses comunes
y caracterizado por experiencias histricas, usos, costumbres y tradiciones que
definen su inimitable originalidad (Petschen,1996).
Para la Asamblea de las Regiones (ARE) son las entidades situadas inmediatamente por debajo del nivel del Estado central, dotadas de representatividad poltica, asegurada por la existencia de un Consejo regional elegido, o en su defecto,
por una asociacin o un organismo constituido a nivel regional por las colectividades de nivel inmediatamente inferior4.
Para P. Le Gals (1997), en cambio, es una nueva comunidad imaginaria, de
categora indefinible. Es caracterstico de la regin la falta de definicin y de
lmites. Los criterios son imprecisos y heterclitos (Smouts, 1998), puesto que
las regiones son espacios infranacionales existentes o en construccin (los espacios transfronterizos y los espacios transnacionales).
La regin puede ser un concepto operativo, de ah su ambigedad conceptual,
pero de la misma manera que las ciudades han existido siempre y se han estructurado, desde hace siglos, contra o en el seno de los Estados-nacin. Segn
los regionalistas escpticos, el futuro regional de Europa depende no tanto de
las regiones en s o de las polticas de la Unin Europea, sino de los efectos de la
globalizacin, de las reestructuraciones econmicas, de las dinmicas internas
4

Statuts de lAssemble des rgions dEurope, Louvain-La Neuve, juin 1995, p 28

27

DEL ESPACIO GEOGRFICO AL TERRITORIO. EL PROCESO DE REORGANIZACIN TERRITORIAL EN ESPAA

de los Estados-nacin, e incluso de las movilizaciones identitarias. No rechazan


el papel de las regiones, sino que tratan de ponerlas en su sitio.
Las siete caractersticas del poder regional, segn Vincent Wright y Patrick Le
Gals, son:
1. La existencia de instituciones polticas y administrativas, pero tambin de la
sociedad civil y de la economa. Se trata del concepto de espesor institucional (institutionnal thickness) de A. Amin y N. Thrift (1994), utilizado para
designar la densidad de las instituciones y su interaccin.
2. La capacidad para formular una poltica independiente de la del Estado,
fundada en el juego de los agentes locales y en el juego global.
3. La presencia de competencias clsicas que pueden ser extendidas en ciertos casos a otros sectores y que pueden ser asumidas exclusivamente o
compartidas con el Estado.
4. El poder de integracin, bsicamente en las redes polticas, econmicas
y de informacin, el cual depende en gran medida de la articulacin de
agentes locales.
5. Los recursos financieros, pues si poseen una base de imposicin sustancial,
el poder financiero permite a las regiones mayor libertad.
6. El sistema intergubernamental: la naturaleza de las relaciones de la regin
con el Estado, Europa, las ciudades, las entidades infrarregionales.
7. La relacin con el mercado, expresada no como capacidad de regular,
sino de controlar sus procesos de integracin en los mercados mundiales
(Wright, 1997).
El debate actual gira en torno a la interpretacin del potencial de las regiones
para responder a estos criterios, a su capacidad para jugar el juego global. Unos
consideran que las regiones no tienen sino un escaso margen de maniobra
frente al Estado; frente a un mercado cada vez ms globalizado que ninguna
organizacin pblica, privada o no gubernamental, puede controlar; y frente
a una sociedad civil cada vez ms individualizada y contradictoria, que quiere
ms servicios sociales pero tambin menos Estado.
Otros apuestan por un papel privilegiado de la regin en la recomposicin global de los territorios, pues aunque la regin no sea una categora bien definida,
28

Fermn Rodrguez Gutirrez y Chistine Delfour

es un proceso de construccin poltica y social continuo, en el que la geometra variable no es nicamente interterritorial sino tambin intraterritorial.
Los defensores de las regiones insisten en la dinmica que puede ser creada,
no tanto por el proyecto de regin, sino por el juego coordinado de agentes
locales. Para Richard Balme (1996) el territorio no es un indicador material preconstruido, un problema tratado por la poltica, sino ms bien una dinmica
de construccin de las relaciones polticas, cuya funcin se vuelve importante
para la construccin de una sociedad civil europea que ample la construccin
de Europa ms all del plano econmico y tecnocrtico. Una Europa que pueda responder a los desafos econmicos ofreciendo el marco donde encuadrar
las lgicas de la empresa y las de los territorios, en formulaciones como los distritos industriales o los sistemas locales de empresas, y tambin a los desafos
sociales ofreciendo su mejor preparacin para organizar una movilizacin que
se apoye a la vez en la proximidad y en la apertura hacia lo transfronterizo, lo
transnacional

La regin en Europa
La pregunta ahora es ms pertinente que nunca. Cmo vamos a hacer trabajar juntos a 27, y, ms tarde, a 30 socios nacionales tan diferentes por su
talla, su potencial econmico o sus fundamentos culturales, cuando las relaciones eran ya tensas entre los quince socios anteriores?. Cules van a ser
las nuevas reglas comunitarias de gobernanza: federalismo, cooperacin
reforzada, desarrollo de un sistema a la carta, creacin de una avanzadilla
constituida por los socios histricos?. Cmo abordar los intereses europeos del futuro: la seguridad, la prevencin de riesgos, la defensa comn,
una poltica exterior compartida?. Europa es/ser no slo econmica,
sino tambin social, cultural y ciudadana?.
Para Edgar Morin, Europa se disuelve en cuanto se quiere pensarla de manera
clara y diferente, se divide en cuanto se quiere reconocer su unidad. Cuando
queremos encontrarle un origen fundador o una originalidad intransmisible,
descubrimos que no hay nada que le sea propio en los orgenes y nada que posea en exclusiva actualmente. La nocin de Europa debe ser concebida segn
una mltiple y plena complejidad5.
5

Edgar Morin, precisa que Europaes una nocin geogrfica sin fronteras con Asia y una nocin histrica

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DEL ESPACIO GEOGRFICO AL TERRITORIO. EL PROCESO DE REORGANIZACIN TERRITORIAL EN ESPAA

Cules son los problemas?. Segn estudios realizados por Notre Europe, los
problemas son de varios tipos:
a. Econmicos. El efecto del mercado nico no ser tan espectacular para los
pases de Europa Central y Oriental (PECOs), cuya tasa de crecimiento no parece que pasa ms all del 1 por ciento al 2 por ciento.
b. Sociales. Transcurrir un tiempo antes de que se puedan contrarrestar los
efectos de los flujos migratorios que corren el riesgo de aumentar el paro
en los pases de acogida y de provocar la huida de trabajadores altamente
cualificados en los nuevos Estados-miembro.
c. Territoriales. Ser necesario ms tiempo para reducir las desigualdades entre
las regiones pobres y las regiones ricas. La diferencia interregional que de 26
en la Europa de los 15 pas a ser de 45 en la Unin de 25 y a 58 en la Unin
de 27.
Jacques Delors (2002) asignaba a la Europa ampliada tres objetivos: construir un
espacio de paz, lo que nos lleva a los orgenes del proyecto: ante todo Europa
ha sido construida para acabar con las guerras que la han desgarrado durante los
siglos precedentes6; edificar un marco para el desarrollo sostenido de todos sus
pases; y construir un espacio de valores vividos en la diversidad.
Para alcanzar estos objetivos sugera comprometerse en la construccin de una
federacin de Estados-nacin que permita crear un equilibrio entre la continuidad vital de las naciones europeas y de las instituciones supranacionales. Sin emcon fronteras cambiantes. Es una nocin con mltiples caras que no sabramos superponer unas sobre
otras sin crear vaguedad (Ibid, p 50). La conciencia europea es cada vez ms sensible a la diversidad cultural sin parangn de Europa. Esta diversidad es su patrimonio. Su cultura es una policultura. Para l, la
originalidad de la cultura europea no es slo haber sido heredera del judeocristianismo, del pensamiento
griego y de la Razn moderna: primeramente ha sido de manera incesante la productora y el producto de
un torbellino fruto de interacciones e interferencias entre mltiples dilogos que han unido y opuesto: religin/razn; fe/duda; pensamiento mtico/pensamiento crtico; empirismo/racionalismo; existencia/idea;
particular/universal; problematizacin/refundacin; filosofa/ciencia; cultura humanista/cultura cientfica;
antiguo/nuevo; tradicin/evolucin; raaccin/revolucin; individuo/colectividad; inmanencia/trascendencia; hamletismo/prometeismo; quijotismo/sanchopancismo etc.) (Ibid, pp 127-128)
Costas Simitis, ex-presidente de Grecia, en su momento presidente de turno del Consejo europeo, recuerda, con ocasin del Tratado de adhesin de los nuevos miembros de la Europa ampliada que desde hace
cincuenta aos, Europa goza de un periodo de paz sin precedentes en su larga historia de enfrentamientos
y antagonismos. Los fantasmas del pasado han sido enterrados. El sueo de Kant de una paz perpetua se
ha realizado en el interior de sus fronteras. Desde un punto de vista histrico, sin duda, se trata del mayor
logro que la colaboracin internacional haya conseguido jams.

30

Fermn Rodrguez Gutirrez y Chistine Delfour

bargo, y segn lvaro Vasconcelos (2003), para pesar en el orden internacional,


la Unin no debe ser construida a imagen de Estados Unidos, como una superpotencia que hace la competencia a Amrica, para su supremaca en el mundo
multipolar. La Unin jams ser un super-Estado con el grado de centralismo
de Estados Unidos: su fuerza proviene de su diferencia y se funda en la enorme
diversidad de sus miembros.
Otros sugieren dejar un poder de iniciativa a los Estados que quieran trabajar
juntos en un proyecto particular. Tal posibilidad puede conducir a conductas
pocos leales que ya han sido constatadas en ciertos Estados-miembro, siempre
dispuestos a entrar en el juego de la cooperacin (opt in) cuando les viene bien
y a salir (opt out) cuando les conviene mejor o a construir proyectos bilaterales, o
incluso binacionales.
Para controlar estas potenciales conductas, algunos hablan de establecer nuevos
mecanismos de cooperacin reforzada que permitiran formalizar cooperaciones
especficas entre ciertos Estados miembros, dentro del respeto de las finalidades
de la construccin europea. Eric Philippart, profesor en la Universidad Libre de Bruselas y en el Colegio de Europa de Brujas, es favorable a estos nuevos modos de
concertacin. Se pregunta si el desarrollo de polticas comunes puede y debe implicar siempre a todos los Estados miembros. Su respuesta es que durante mucho
tiempo la ortodoxia comunitaria ha dicho que todos los Estados deban hacer las
mismas cosas a la vez, pero hoy el Tratado de Maastricht abre una gran brecha en
la ortodoxia comunitaria en materia de gestin de la diversidad. Ofrece a los Estados miembros la posibilidad, en ciertos mbitos, de una participacin a la carta, o
incluso de una supresin de vnculos permanente. (Philippart, 2003).

El papel de las regiones y de los Estados en Europa


Espaa defendi sus intereses nacionales con eficacia, ya que la mayor parte de
su territorio se benefici de la accin de los fondos estructurales, pero igualmente defendi una concepcin de la gobernanza fundada en un nuevo equilibrio
entre las tres escalas territoriales. Durante los aos de su gobierno, Felipe Gonzlez encarn el equilibrio entre el proyecto nacional y regional de Espaa, y el
proyecto europeo de los dems Estados-miembro.
La ampliacin obliga a la Unin Europa a redefinir su poltica respecto a las regiones. La ampliacin de la Unin a doce nuevos pases, cuya riqueza global
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DEL ESPACIO GEOGRFICO AL TERRITORIO. EL PROCESO DE REORGANIZACIN TERRITORIAL EN ESPAA

es inferior a la de los Pases Bajos modifica radicalmente la problemtica de las


ayudas regionales. La ampliacin supone la ocasin de redefinir, o al menos de
precisar, por una parte, la funcin respectiva de las tres escalas de poder, que
son la Unin, el Estado y las regiones; y, por otra parte, aumentar el papel de los
ciudadanos, de las asociaciones y, de manera ms general, de la sociedad civil,
lo que plantea el problema del fortalecimiento de la democracia, en general, y
de la democracia de proximidad, en particular, la local.
Desde la Comisin, Jacques Delors (2000) reclamaba la necesidad absoluta
de un papel ms activo de las regiones y entidades locales (...). Para el antiguo
Presidente de la Comisin, el sitio y el papel de las regiones y de lo local deben
ser promovidos e incluso fortalecidos en la gran Europa. Insiste en la importancia para el equilibrio de una sociedad y de los individuos que la componen,
de no perder sus races, en el dinamismo de las iniciativas locales y regionales;
y, finalmente, en la riqueza que representa la diversidad territorial europea. No
obstante, el antiguo presidente de la Comisin recuerda tambin la necesidad
de encontrar un equilibrio. Si la Unin ampliada debe construirse ms con
las regiones debe seguir respetando la diversidad institucional de los Estados
miembros.
Romano Prodi (2002) se expresa en trminos similares: no podemos evitar o
ignorar a las autoridades nacionales, porque las regiones y las comunidades
territoriales actan en el interior de un marco constitucional nacional.
Varias asociaciones europeas7 representan a las regiones de Europa. La nica
reconocida oficialmente por la Comisin es el Comit de las Regiones. Estas
asociaciones se alejan del discurso institucional y hacen proposiciones, a
menudo paralelas, que la Comisin escucha con atencin... antes de tomar
sus decisiones. As, la Conferencia de las Regiones Perifricas y Martimas
(CRPM, 2003) considera que existe consenso para la inscripcin de la dimensin regional y local de la Unin en la parte constitucional del Tratado
de 2004. Propone que se precisen, en los primeros artculos, los siguientes
puntos: reconocimiento de las identidades nacionales, regionales y locales
para permitir a cada Estado que asocie, segn sus propias reglas, a las escalas regionales y locales en la vida de la Unin; reconocimiento de una demoLas otras asociaciones influyentes son: la Asamblea de las Regiones de Europa (ARE), la Asociacin de
las Regiones Fronterizas de Europa (ARFE), la Conferencia de las Regiones Perifricas Martimas (CRPM), el
Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE), el Consejo de Municipios y Regiones de
Europa (CCRE) y el Consejo de Municipalidades y Regiones de Europa (CMRE)

32

Fermn Rodrguez Gutirrez y Chistine Delfour

cracia europea que se ejerce a travs de todos los niveles de representacin


democrticamente elegidos (niveles europeos, nacionales, regionales y locales); institucionalizacin del principio de consulta de las administraciones
regionales y locales dentro del respeto a los sistemas constitucionales de los
Estados, antes de realizar proposiciones con un considerable impacto territorial; inscripcin de la cohesin territorial entre los objetivos de la Unin,
como corolario de la cohesin econmica y social; reconocimiento del papel
que juegan las polticas comunes para garantizar la cohesin interna de la
Unin y en particular la poltica de cohesin y, finalmente, el fortalecimiento
del Comit de las Regiones.
El Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CCRE) solicita intervenir en
tres niveles: en el plano de la preparacin de las polticas y de la legislacin;
en el plano de los procesos formales de decisin que pertenecen al Parlamento y al Consejo y, por ltimo, en el plano de la ejecucin de la poltica
y la legislacin europea, en las que es deseable una mayor flexibilidad, as
como una descentralizacin ms importante.
El Tratado de Maastricht en el artculo 198 A crea un comit de carcter
consultivo compuesto por representantes de los entes regionales y locales,
denominado en lo sucesivo Comit de las Regiones. El nmero de miembros que componen el Comit de las Regiones es de 222, los cuales son
nombrados por un periodo de cuatro aos por el Consejo de Ministros, a
propuesta de los Estados miembros. Su misin es hacer de enlace entre la
Unin, sus regiones y sus municipios; representar a la Europa profunda.
Asunto ste de la participacin regional en la poltica europea reclamado
con especial insistencia por las regiones espaolas que buscan un estatus
especial que les permita ser consultadas oficialmente por la Comisin en
lo referente a las competencias que les conciernen, participar con pleno
derecho en el control de la subsidiariedad y, como corolario, poder recurrir
directamente ante el Tribunal de Justicia en caso de conflicto de competencias con la Unin.

Producir un nuevo sistema de gobernanza


Respecto a la gobernanza, se constata que la capacidad de adaptacin de
los diferentes actores no es la misma: el actor Estado es el menos propenso
a trabajar tanto con sus homlogos de otros Estados-nacin como con los
33

DEL ESPACIO GEOGRFICO AL TERRITORIO. EL PROCESO DE REORGANIZACIN TERRITORIAL EN ESPAA

diferentes actores del nuevo territorio. En cambio, el actor empresa siente


menos dificultad para cooperar con su socio o competidor del otro lado
de la frontera, si se es su inters econmico. Respecto al ciudadano, ha
preservado a menudo y/o desarrollado contactos culturales con el otro
lado del territorio. As, en un estudio sobre Les recompositions de laction
publique en contexte mtropolitain et transfrontalier, Saez y Bassand (2002)
sugieren que, aunque se interese por los espacios rurales y no solamente
por los urbanos, la cooperacin transfronteriza es, de la misma manera que
la cooperacin entre municipios, un medio para responder a la evolucin
urbana y adaptarse, para civilizar polticamente los territorios funcionales
que dibuja la expansin urbana, por la creacin de una nueva generacin
de instituciones. Igualmente otros politlogos8 han subrayado las convergencias entre las polticas metropolitanas y las polticas de cooperacin
transfronteriza.

Conclusiones
El sistema de capitalismo avanzado y global est reorganizando el territorio
y fruto de esta reorganizacin se estn produciendo tres megaprocesos: la
metropolitanizacin, la regionalizacin y la renovacin rural como desarrollo
local.
El mundo se descompone en unidades locales. Con la perspectiva territorial
intentamos visualizar las relaciones que tejen el complejo mundo de la actualidad, cuya fase actual se expresa como estadio de civilizacin globalizada
en la que surgen nuevos modos de relaciones que atan actores en distintas
escalas: internacional (bloques continentales), nacional, regional y local.
Territorio no es equivalente a espacio, sino a civitas, es decir, al espacio de los
valores ciudadanos. La cantidad de territorio que cabe en un espacio dado
es variable, depende de la accin excelente de sus participantes y de las pulDominique JOYE y Jean-Philippe Leresche muestran estas convergencias entre lgicas metropolitanas y
lgicas de cooperacin transfronteriza: los dos se basan en la emergencia de nuevos problemas, actores,
intereses y espacios, pero tambin significaciones, imgenes y concepciones, ligadas a nuevos modos y
modalidades de accin pblica. Igualmente los dos traducen la complejidad y las diversas interdependencias entre los actores as como el juego sobre la escala y la geometra variable que reenvan fundamentalmente a intereses de gobernanza. Joye, Dominique et Leresche, Jean-Philippe: Gouvernance et
nouveaux territoires daction publique, Ibid, p 283.

34

Fermn Rodrguez Gutirrez y Chistine Delfour

siones procedentes de otras escalas. Como complemento a las caractersticas


del sistemas se necesitan formas de integracin que anuden el entramado
de relaciones que se dan en el interior de los territorios, que aten las escalas
sucesivas y aseguren la supervivencia del sistema, evitando el estallido en
cada una de sus partes componentes.
Gobernanza territorial es el concepto operativo para crear un sistema de juego que permita jugar a un mayor nmero de individuos, dotndolos del carcter de actores, a diversas escalas y con reglas participativas.
En Espaa se registra una invencin de modos de gobernanza originales. El
sistema autonmico espaol constituye una ventaja en una organizacin territorial a escala mundial.
En las ltimas dcadas hay una evidente convergencia entre el proyecto nacional espaol y el proyecto europeo. La gobernanza territorial como invencin original de Espaa se caracteriza por:
a. No se trata de un retroceso del Estado o de una recomposicin de las
fuerzas estatales, sino ms bien de un reposicionamiento y de una nueva
asignacin de responsabilidades, de funciones.
b. La tesis de la unidad de la nacin ha dominado durante mucho tiempo.
La historia del siglo XIX es la de un largo proceso de construccin de
las naciones, de Estados-naciones que imponen un orden nacional en
detrimento de culturas minoritarias, muy a menudo regionales. Sin embargo, las evoluciones constatadas (como la mundializacin de los flujos
de capitales y de personas paralelamente a un proceso de desarrollo de
territorios y regiones) tienden a reducir lo nacional en beneficio de lo
supranacional y de lo infranacional. Estas mutaciones sugieren que
estamos pasando insensiblemente de la era del nacionalismo a la del
postnacionalismo. Europa desempea un papel esencial en el proceso
de transicin entre una concepcin convencional del monopolio de la
dominacin y una nueva forma, la de una comunidad de instituciones
intergubernamentales que aspira a la legtima coordinacin de polticas
pblicas.
c. En la era del postnacionalismo, el territorio nacional ya no est estancado. Las fronteras se vuelven porosas. Las mercancas y las personas circulan libremente. Las cooperaciones transfronterizas se multiplican. En
35

DEL ESPACIO GEOGRFICO AL TERRITORIO. EL PROCESO DE REORGANIZACIN TERRITORIAL EN ESPAA

cuanto al territorio regional, ste ya no se corresponde con los lmites


administrativos tradicionales. Ya no existe en trminos de entidad institucional, sino como cuenca de empleos o de vida en la que los contornos pueden variar en funcin de la dinmica del territorio. El territorio se define en
funcin de su capacidad para responder a los desafos econmicos, sociales
y culturales y no slo a los de los poderes pblicos.
d. Las experiencias espaolas permiten establecer una primera tipologa
de invenciones espaciales que se construyen al margen de los territorios
administrativos. Podemos distinguir los territorios infranacionales urbanos,
como el rea metropolitana de Asturias que se rige alrededor de una
necesidad/funcionalidad y servicios compartidos; siguiendo con el caso
asturiano citaremos los territorios locales surgidos espontneamente o
desde abajo como los territorios de cooperacin aparecidos con las iniciativas
comunitarias, ya sean Leader o Pactos Territoriales para el Empleo; espacios
transnacionales virtuales basados en intercambios de buenas prcticas, de
conocimientos cientficos, de actividades culturales (los Cuatro Motores); y
finalmente, espacios transfronterizos, como la eurociudad Porto-Vigo, que
son a la vez espacios fsicos y geogrficos en los que falta construir lo que
constituye la dinmica econmica y social de un territorio.
Una nueva concepcin de las polticas pblicas cuyas principales caractersticas
pueden ser: La Administracin central del Estado ya no es la nica responsable
de esas polticas: en adelante, debe concebirlas y establecerlas con las CCAA.
El espritu en el que son concebidas las polticas pblicas se ha modificado
profundamente: las expectativas de los usuarios/administrados se tienen en
cuenta y la oferta de servicios pblicos se determina por la demanda y no slo
siguiendo nicamente la oferta estatal. Estas polticas son territorializadas: se
conciben y se establecen de la manera ms prxima posible a los ciudadanos
en el territorio donde habitan y/o trabajan y por tanto el poder local se reafirma
como el que debe proporcionar un marco para completar por abajo el dilogo
social territorial.

Cuestiones en el horizonte de los prximos aos


Pensamos que el contexto poltico (coincidencia del proyecto nacional y del
proyecto europeo), el contexto jurdico (un sistema autonmico impreciso pero
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Fermn Rodrguez Gutirrez y Chistine Delfour

flexible), el contexto cultural (la concepcin de una nacin de nacionalidades)


proporcionan a Espaa ventajas que le permiten construir respuestas innovadoras a los desafos de un sistema econmico y social que debe actuar hbilmente
con las escalas contradictorias y complementarias de lo local, lo regional, lo nacional, lo europeo y lo mundial.
Aceptar que se est navegando por este mar de relaciones significa que formar
en esta perspectiva a la poblacin con una Geografa de la gobernanza territorial
es una necesidad, y significa tambin que debemos suponer que las prximas
tormentas aparecern entre el gobierno central (cuyo inters natural es preservar sus prerrogativas) y las autonomas (cuya tendencia igualmente natural
es reivindicar mayores competencias). Los desafos que al sistema constitucional
y multinivel integrado puedan realizarse desde algunas CCAA desde luego que
se constituyen en importantes inquietudes, pero no los consideramos aqu por
quedar fuera de las tendencias generales al constituir un modelo nacional superado y que precisamente se sita fuera del encaje de gobernanza territorial
multinivel que aqu estamos manejando; en cualquier caso en el propio seno del
Estado aparecen algunas de las cuestiones que tambin se dan como potenciales de conflicto para la Unin (bilateralidad frente a simetra,..)
Las resistencias de algunas diputaciones ya son perceptibles frente a las CCAA.
Sucede lo mismo por parte de algunas municipalidades frente a las CCAA. Las
grandes ciudades, cuyos estatutos no han sido clarificados, plantearn su acomodo en el sistema y con sus gobiernos autonmicos y no es seguro que tales
divergencias se arreglen tan pacficamente alrededor de un proyecto comn.
Pero, en general, el poder local necesita de una renegociacin de su posicin en
relacin con el poder autonmico y en el marco estatal.
Las cuestiones que se van a plantear sin duda, en Espaa y en otros lugares en
las prximas dcadas conciernen al papel respectivo de los actores de una triple
polaridad: los poderes pblicos (Estado-CCAA-local); la empresa y la esfera econmica; las asociaciones y la esfera ciudadana. En las culturas anglosajonas, el
polo empresa-esfera econmica tiende a dominar; en las culturas germnicas, es
la sociedad civil quien prevalece generalmente; y, en las culturas latinas, particularmente en Espaa, las instituciones infranacionales (especialmente las CCAA)
parecen desempear el papel principal.
La espaolizacin del mtodo comunitario de desarrollo, basado en un
planteamiento ascendente (es decir, en la movilizacin y participacin de los
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DEL ESPACIO GEOGRFICO AL TERRITORIO. EL PROCESO DE REORGANIZACIN TERRITORIAL EN ESPAA

agentes locales), un enfoque integrado (teniendo en cuenta a la vez elementos econmicos, culturales, polticos y sociales) y la prctica de intercambio de
experiencias y de integracin en redes locales, nacionales y transnacionales, es
un enriquecimiento para la Unin Europea. Esta experiencia espaola quizs
aporte argumentos al resto de europeos para en cada uno de los casos responder a la cuestin de cmo ser, por ejemplo, andaluz, seguir siendo espaol y
convertirse en europeo?. Parece que la respuesta se deber dar teniendo en
cuenta la capacidad de Espaa para inscribirse en una Europa ampliada, quizs
liderando una Europa mediterrnea, contrapeso de la nueva Europa; en segundo lugar, defendiendo el modelo social europeo, necesario para Espaa, donde estn presentes las altas tasas de paro y es un requerimiento inmediato la
dotacin financiera de los sistemas pblicos de atencin social; en tercer lugar,
trabajando por ampliar el concepto de ciudadana europea.
En algunos puntos, hay avances notorios, en particular en el mbito econmico;
el mercado nico, el euro son elementos importantes de la integracin. En el
mbito jurdico, constatamos igualmente avances significativos, incluso en materia
social donde, sabemos, que cerca del 75 por ciento de las leyes nacionales son, en
este sector, de origen europeo. Otros avances estn siendo realizados en mbitos
tan variados como la investigacin, la armonizacin de sistemas universitarios,
los intercambios de estudiantes y profesionales, la lucha contra la criminalidad, la
seguridad Otros son afirmados en la actualidad como objetivos fundamentales:
por ejemplo, la construccin de una poltica extranjera y de defensa comunes.
Pero tambin hay numerosos frenos, antiguos y nuevos, en la construccin de
Europa. Uno de los antiguos obstculos es la dificultad cultural para concebir
y establecer modos de organizacin y de funcionamiento transversales y
transnacionales. En este punto, la ventaja de Espaa, con respecto a sus socios, es
el haber sabido concebir una organizacin territorial compatible con las exigencias
de la economa mundial, que debe ampliar por abajo hacia la dimensin local.

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Del espacio econmico


al territorio.
El desafo de la
territorialidad activa
Jos ngel Rodrguez Martn*

Los excesos de especializacin y la prdida de ambicin de


universalidad son dos aspectos de una misma cuestin que
permiten su utilizacin perversa (Milton Santos, La naturaleza
del espacio, 2000)
Los parasos tienden a ser ms semejantes entre s que sus
correspondencias terrenales (Yi-Fu Tuan, Topofilia, 2007)

A modo de introduccin: movimientos en los intersticios


Dice Hesselbein que estamos inmersos en un mundo de aguas bravas o de patas arriba. Coincide con la famosa metfora de Z. Bauman, definiendo de lquida
la actual situacin. Una imagen conceptual que se contrapone a lo slido que supuestamente predominaba en tiempos pasados. Por ejemplo, en economa sera
la produccin en serie y las estructuras de empresas caracterizadas por su jerarqua
y divisin funcional los representantes de esa economa slida (del tomo, dicen
algunos). A modo de contrapunto, sera lquida la produccin flexible con innovaciones de productos altamente desmaterializados, obtenidos por empresas ligeras, planas y con muchos elementos intangibles. En el orden territorial, una muestra
significativa de esta ltima es la existencia de redes de flujos frente a las clsicas
redes fsicas y de equipamientos.
En las relaciones de la Economa con el Territorio se percibe igualmente un todava borroso efecto de fusin. Posiblemente esa viscosidad responda bien a
la observacin de E. Morin sobre las cuestiones cuyas fronteras porosas llevan
a confundir lo que es distinguible de lo que no es separable. El desarrollo de
la complejidad parece contribuir al aumento de la smosis conceptual. Quizs
ciertas dosis de humor no le vengan mal a la coctelera de las disciplinas, sobre
todo cuando sus embajadores incluyen en sus cartas de presentacin e intercambio cdigos caseros que demuestran los derechos de propiedad sobre
particularismos interpretativos. Quien fuera en su da presidente de la Comisin
* Catedrtico de Economa Aplicada de la Universidad de La Laguna (joanroma@ull.es)

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DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

Europea, por tanto un experto del mundo de las negociaciones, el francs J.


Delors, ha popularizado la ancdota de lo que es una resultante aparentemente sinrgica; en el dilogo de una gallina con un cerdo, aqulla le invitaba a un
pacto de colaboracin en forma de un plato que implicaba la cooperacin de
ambos. El huevos con bacon, sera valorado por terceros desde un esquema
perverso de teora de juegos.
La proyeccin externa del discurso que combina lo econmico con lo territorial
aparece con frecuencia disfrazado bajo mscaras simbiticas. La realidad de
lo que ha ocurrido equivale a las pruebas de resistencia en los diques de contencin. La economa cabalga con las armas de mercantilizar casi todo lo que
pisa y encuentra. Entre los territorialistas, no escasean los numantinos que
intentan preservar lugares de un modo ednico. En sus extremos, capitalismo
salvaje versus las nuevas versiones del utopismo localizado. Y sin embargo, no
hay campo de juego que no sea terrenal y tampoco ajeno a fuerzas que tengan
intereses no necesariamente cooperativos. Eso que a veces tanto olvidamos, la
lgica del sistema, induce desgraciadamente a tener que saber gestionar estrategias marcadas por el dilema ya sealado en su tiempo por el mismsimo K.
Popper: es ms fcil obtener consensos en torno a problemas malficos, que
en torno a propsitos idealistas.
Sostiene P. Krugman, uno de los economistas relevantes en la disciplina y principal
impulsor de la escuela de la Nueva Geografa Econmica (un enfoque de teora
del crecimiento que ha competido con xito frente a los modelos neoclsicos),
que es muy extrao el escaso inters mostrado por los economistas respecto a la
dimensin geogrfica, al lugar donde ocurren las actividades econmicas. Pero
es ineludible ocuparse, aunque slo sea a nivel de enunciados, en esas relaciones de la Economa con el Territorio. Hasta la emergencia de la Nueva Geografa
Econmica, el anlisis econmico le atribua a lo espacial un papel de soporte;
prcticamente se limitaba su visin a funciones pasivas e instrumentales. Fueron
tres los aspectos que centraron esa escasa o relativa atencin: la distancia, como
friccin del espacio, un obstculo que provoca costes y que influye en la dinmica
econmica segn fueran las ventajas de proximidad a las fuentes de recursos y la
ubicacin de los consumidores; las localizaciones de las actividades econmicas,
pero desde la perspectiva de la configuracin jerrquica que tendran los sectores
y empresas, las poblaciones y reas de mercado; y finalmente, la potencialidad de
la dotacin de recursos susceptibles de ser aprovechados industrialmente o por
el sector agrario y las otras actividades en los hbitats. Precisamente, este ltimo
componente no fue bien aclarado por los autores, habiendo contribuido a que
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Jos ngel Rodrguez Martn

arraigase una de las mayores falacias populares: la confusin entre riqueza de


dotaciones y pas rico.
Ese tratamiento se traslad a la opinin pblica con simplismos deterministas
del dime lo que posees en tus entraas y superficie, y te dir a lo que te dedicars y cul ser tu posicin econmica. Una temtica que se vera reforzada
con el dominio colonial sobre muchas de esas reservas de recursos. Un errneo
determinismo geogrfico-econmico que chocaba con la realidad alcanzada
por pases del primer mundo que no haban tenido colonias (pases nrdicos
y centroeuropeos, Canad, Australia y Nueva Zelanda), o con el grupo selecto
de los que se desarrollaban careciendo de esas fuentes de recursos (Japn,
Holanda,...). En sentido opuesto, se fabricaron argumentos tpicos acerca de
porqu grandes reservas de materias primas e inputs en reas del mundo no
propiciaban salir del crculo de subdesarrollo (Congo y otros pases africanos,
naciones de pases de Amrica del Sur, Indonesia,...). Hoy son bastante accesibles los recursos, es decir, movilizables gracias a las tecnologas del transporte
y a la densificacin de las relaciones comerciales. Por eso este tipo de asuntos
figuran como anticuallas en el presente debate econmico.
Las tmidas aproximaciones que la Economa hizo sobre los espacios geogrficos se tradujeron en que ramas como la del anlisis espacial fuese valorada
por la teora econmica de modo secundario. Mientras, las polticas econmicas desde los aos cincuenta ya intentaban afrontar problemas regionales
desde enfoques sectorialistas, lo que supona confrontar la lgica horizontal
o transversal de los fenmenos geogrficos con la de jerarquizacin, distribucin vertical, que implican las especializaciones econmicas. El desarrollo de
esas casusticas ira cuestionando los enfoques convencionales de las variables
relevantes y a las que asociaban lo econmico con lo espacial. Por ejemplo, la
distancia se incardinaba dentro de la accesibilidad y la movilidad; las redes de
conexiones se analizaban con las funciones del tiempo y las tecnologas que
iban comprimiendo esas coordenadas de espacio-tiempo. Adems, temas estrella como el de las polticas de polarizacin (polos de desarrollo) o el de las
tcnicas de planificacin al uso, fueron declinando tras sus pobres resultados.
As pues, los cambios que acontecan en el mundo y en la Economa, abrieron
las puertas a otras maneras y contenidos para explicar y entender lo econmico y lo geogrfico, as como sus interrelaciones. El imperio argumental fraguado por Max Weber sobre las relaciones entre Naturaleza, Sociedad y Economa, dara paso a visiones mucho ms consistentes, tanto en la perspectiva del
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DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

individualismo metodolgico como en el ascendente nuevo paradigma del


holismo con sus muchos ismos. Son tiempos que ponderan su complejidad,
las incertidumbres, las nuevas tecnologas de la informacin,... Surge entonces,
desde los aos ochenta del siglo XX, con vocacin de hegemona en el panorama econmico y quizs ms en la bibliografa y los debates de la agenda
mundial, la globalizacin.

La emergencia sistmica de la globalizacin: una mutacin de


lo espacial
Es interesante seguirle la pista a los puntos de inflexin y a las bifurcaciones por
las que se han adentrado las estrategias que han desertado de la gran rutina
para crear valor. Del dnde hacerlo al cmo hacerlo, tambin ha supuesto un
trastoque en la valoracin de lo espacial. Es posible, por emplear la terminologa
de P. Virilio, que la puesta en escena del fenmeno de la globalizacin se asemeje
al de una bomba meditica por su inmenso alcance. Coincido por ello, con una
de las grandes autoridades en la historia econmica, P. Bairoch, al rebajar con su
conocimiento del pasado la euforia de los globaflicos. No hay revoluciones en
las ondas de la mundializacin. Se reiteran cada cierto tiempo estos acelerones
secuenciales. En cada fase, convergen variables que desencadenan dinmicas
relevantes, cotizando desigualmente sectores y productos, pases y prcticas de
las empresas y las formas comerciales. La ebullicin del proceso globalizante, con
todo, se reconoce que inicia un influyente ciclo capaz de formatear la tipologa
de perfiles en el reciente capitalismo.
Nos situamos a mediados de los aos ochenta. Todava quedan algunas
cicatrices de la crisis energtica de los aos setenta. Las nuevas tecnologas
de la informacin catapultan nodos transformadores, caso de Internet. Est
a punto de coger velocidad de crucero una nueva economa, en realidad
un innovador y multitudinario segmento de productos que ha potenciado
exponencialmente la valorizacin de intangibles y a su matriz del talento,
as como a las concepciones y tcnicas del crear cosas que interesan a pblicos
y operadores. El nuevo orden y diseo de este capitalismo aggiornado, tiene
hambre de mundo y rastrea con su maquina calculadora la topografa de
los negocios en los ms remotos rincones del mundo. No est cerrado a la
insercin, pero siempre y cuando se cumplimenten sus exigentes dictados
o requisitos. A esa tarea, sus agentes rectores (empresas multinacionales,
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Jos ngel Rodrguez Martn

organismos internacionales y grandes potencias) le han dedicado diferentes


acciones de poder, conducentes a desregularizar, privatizar, liberalizar
y trasladar las frmulas de conversin que supone la reestructuracin
empresarial y la reordenacin espacial. Trtase del cambio de piel en la lgica
reproductiva del sistema. Un proceso que ha sido implacable eliminando
ortopedias y mirando sin compasin alguna a los perdedores del sempiterno
darwinismo socioeconmico.
El ecosistema globalizador, sin duda que amenaza a los que intentan
guarecerse con estrategias de enroque. La sentencia es exclusin. A ella
se sumarn los indiferentes y los penalizados por rebeldas y desacoples.
Quin en ese contexto poda reorientar y construir barreras protectoras?
Principalmente aquellos estados con polticas no sumisas y ms identitarias
en sus mrgenes de especificidad. Asimismo desarrollando estados de
bienestar con la fiscalidad progresiva; atendiendo a los colectivos que
supuestamente no vegetan con riesgo moral; manteniendo lneas de
subvencionismo que respondan a objetivos justificados de discriminacin
positiva; no propiciando las prcticas sociales de relax productivo, acusables
por sus neocorporativismos (horarios comerciales, jornadas continuas y
con menos horas, la contratacin fija que penaliza la barrera de salida o el
coste del despido,...); no abandonando lugares que contienen valorizaciones
potenciales. En resumen, no renunciando a polticas activas en los filtrajes de
las dinmicas de acumulacin.
La vocacin planetaria de la globalizacin nunca se ha disimulado. Ms flujos comerciales; menos impedimento a la inversin directa bajo condiciones
de seguridad jurdica; ms redes de cooperacin entre operadores de diferentes pases; un multilateralismo que favorezca el moverse por el mundo;
pasillos sin stops significativos a la vertiginosa circulacin del dinero y la
informacin; liberalizacin sin cortapisas a las formas comerciales que intentan crear consumidores globales, En resumen, un modelo que siembra
el mapamundi de rutas de continuidad y de pistas que vayan suavizando
las rugosidades y los desvos que suponen costes operativos y de tiempo. Y con todo, son significativos los testimonios de escepticismo en gente
de prestigio, que como el citado P. Bairoch, estn muy preocupados por el
poblado inventario de perdedores, tras el recuento hasta la fecha de tantos
trozos del mapa que no ofrecen atraccin para sumarse a esa gran ola portadora, haciendo algo distinto a la pasiva factura de compras de productos e
iconos del escaparate mundial.
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DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

Sobre la irrupcin, o disrupcin, de la globalizacin, habr que reconocer de


antemano que goza de una espacie de latifundio narrativo en la trama de la
geografa econmica mundial. Una avalancha que provoca un efecto Nigara por su gigantesca cascada informacional. Considero significativo el reparo
francs, quizs otra variante de su famosa excepcionalidad cultural. Pero es
cierto, que han sido quienes ms esfuerzo terico y de implementaciones alternativas han realizado a esta cosmovisin de la nueva reproduccin ampliada
y de cosmopolitismo consumista, con su imaginario iconoclasta de productos procedentes de las firmas globales guiadas por el urbi et orbi.
Pienso que tiene buena parte de razn la trinchera de esos franceses que cuestionan el significado y ese excesivo economicismo de este enfoque de la
economa-mundo; del capitalismo que ha cruzado los muros despus del fin
de la historia. Hay mucho ms que economa en esta voracidad de mercantilizar todo para llevarlo a los mltiples puntos de venta! Tenemos archipilagos
todava muy activos en buena parte del mundo, que conservan su alma espiritual y practican en sus cuerpos producciones culturales no uniformistas.
Por tanto, espacios con atractores simblicos de identificacin para grandes
colectivos, que conservan parcelas de control gracias a sus poderes con alcance fronterizo; que viven la segregacin territorial, tratando de reorganizarse;
que siguen disponiendo de capacidad normativa para promover iniciativas,
socorrer a los que se van excluyendo, gestionar y digerir tensiones y conflictos;
hacerse or y lobbizar (organizar la accin colectiva como grupo de presin)
en su protagonismo, sea en los organismos internacionales o cualquier foro;
expresarle a la aldea mundial sus puntos de vista sobre sus tensiones y las
propuestas que puedan afectarle mucho o tangencialmente.
Esa es la gran limitacin de la globalizacin y de la mundializacin. En la primera, su economicismo no cuenta con arsenal pesado para clonar su proyecto,
sobre todo el mental y civilizatorio. En el segundo, tiene insuficiente poder
de convocatoria para darles esperanzas slidas a pueblos que aspiran a lograr
un aceptable bienestar material, al menos parecido al conseguido por una
fraccin notable de ese core actual (el de las manidas clases medias). Demasiados beneficios y daos colaterales en este balance del estado del mundo
bajo la hegemona del modelo globalizante. Analticamente, discernir sobre
los vectores que definen el grado de globalizacin de una economa pasa por
calibrar cul es el estado que ofrecen sus principios de aglomeracin, accesibilidad, interaccin espacial, jerarqua y competitividad (R. Camagni, 2000).
Por simple conveniencia, pese a todo, se utilizar la expresin de globalizacin
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Jos ngel Rodrguez Martn

casi siempre en este trabajo, debido a la perspectiva econmica que domina


el discurso.
Asistimos en los ltimos aos a ciertos filtraje de lo hegemnico en la globalizacin. Extrayendo materiales de ruido cacofnico que tiene este tema, va quedando cada vez ms claro que su mltiple lectura econmica ofrece incluso
datos matizadores. Por ejemplo, en las cifras de comercio internacional y de flujos de inversiones, o las relativas al consumo comparado entre diversos pases,
se aprecia que la penetracin del vector global, aparte de su heterogeneidad,
tiene impactos moderados en buena parte de la geografa mundial. No faltan
tampoco autores que llaman la atencin sobre el efecto mayor que tienen los
intercambios de reas vecinas interfronterizas que el de esa integracin globalizadora. Mantienen la hiptesis de que se producirn incrementos sustanciales
en las relaciones de territorios vecinos, a poco que sus barreras comerciales se
desregularicen algo y los controles monetarios se orienten a facilitar las transacciones. Es decir, que la globalizacin no es un determinante tal que tenga
prisionero al mundo en toda su gran variedad.
Sin embargo, no es realista negar los hechos de que estamos en presencia de
una tendencia fuerte que ya est reestructurando el proceso productivo mundial y reorganizando los territorios. Una dinmica que ir modificando progresivamente relaciones y limites, los mecanismos articulatorios y las combinaciones de los niveles territoriales (local, regional, nacional, e internacional).
Relativizar la magnitud y su determinismo inexorable, no equivale a minimizar
lo que son consecuencias con demasiada evidencia emprica. Es verdad, que
esa tendencia fuerte adopta dos sendas bastantes antagnicas. De un lado, la
de su ncleo duro, la que propende a desterritorializar el formato econmico,
cultural y las estructuras vigentes de lo poltico.
Las estrategias dirigidas a agregar mercados en una esquemtica red global, supone saltos significativos en los flujos de capitales e informacin, especialmente, pero tambin de bienes y servicios sobre todo entre los pases
ms desarrollados. El signo es que la desterritorializacion est asociada a
cierta desmaterializacin, lo que acarrea subida del valor de las cosas intangibles en mayor grado que su componente fsico y espacial, en cuanto a las
dimensiones de las pertenencias y del dnde se hace frente al dispositivo
del quehacer. El avance de esa senda depende mucho del aparato comunicacional, con su instantaneidad funcional y del xito en esa convergencia
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DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

homogeneizante de lo cultural y simblico. En resumen, ha de ponderarse


esta relativizacin de la distancia, por tanto del efecto de proximidad, la
gran baza de las ventajas de la economa local frente a las ofertas de lo global. El corolario es inapelable: los actores locales deben dotar de atributos
adicionales a sus productos para acreditar competitividad preferente en los
compradores.
La segunda senda (la path dependence) tiene que ver con el intento desde los
territorios por construir formas de estar que no borren necesariamente seas
de identidad (su ser) a nivel cultural, institucional y asimismo, con su produccin ms especfica: la que histricamente ha sedimentado preferencias y circuitos de red social. Esta adopcin estratgica es la de una reterritorializacion,
que preferimos denominar territorializacin activa, y cuyo gran lan vital est en
no perder cuotas de endogenidad que pueda succionar lo global.
La globalizacin puede provocar distanciamiento o compresin de tiempo y
espacio en el territorio que es objeto de anlisis. En principio, la envolvente
general tiende a la reduccin del tamao y a la velocidad de la conectividad,
porque lo permiten las tecnologas, los procesos de integracin hacia un supuesto mercado global repartido por el mundo, y los intereses de actores tan
relevantes como las grandes empresas (multinacionales convertidas en transnacionales con porosidad de las fronteras y barreras de los intercambios). El
distanciamiento no es fsico sino de marginalizacin, en cuanto apenas son
cotizables sus enlaces participativos en el engranaje socio-productivo. Ahora
bien, esa segregacin territorial que supone la selectividad territorial de la globalizacin se traslada a la malla territorial. La no atractividad obedece a carencias de lo que requiere ese otro estilo de hacer cosas. Alguien ha sealado de
modo muy grfico que la soledad, personal y territorial, es hoy la de no ser un
punto en la retcula que se ha ido levantando.
Abordamos finalmente en este epgrafe uno de los puntos que ha suscitado
ms controversia en las relaciones de la globalizacin con los territorios. Estamos refirindonos a la prdida de soberana decisional que se le supone a poderes interferidos por otros de mayor potencial. A la mundializacin actual se le
responsabiliza de su incidencia en cadas de las barreras fronterizas, arrastrando
con ello la fortaleza y estabilidad de niveles territoriales como el de los estadosnacin. Para J. Siron, la globalizacin internaliza las externalidades entre naciones e ir convirtiendo la interdependencia a favor de una gobernanza mundial
que integrara y regulara mejor los mercados. La conformacin de bloques
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Jos ngel Rodrguez Martn

regionales internacionalizados como el de la UE, el TLC de Amrica del Norte,


los avances en el Mercosur y Asean, seran los primeros intentos en esa direccin. La interdependencia, adems, es un fenmeno complejo. Los estados,
por ejemplo, se vinculan por canales polticos, sociales, econmicos, culturales
y de otros rdenes. Eso acrecienta la sensibilidad y la vulnerabilidad ante eventuales shocks que se transmiten de unos a otros. La asimetra de sus potenciales reordena posiciones. La soberana es una cuestin algo distinta, pues hay
que diferenciar su dimensin legal de la operativa, la interna de la externa. Las
capacidades de decisin e intervencin, o de gestin para los asuntos, puede
que tengan limitaciones condicionadas por sus socios fuertes o porque se est
en un rea institucionalmente integrada sobre la que se tienen escasos mrgenes de poder en la fijacin de reglas y acciones.

El protagonismo territorial en los nuevos tiempos


En una estrategia territorial es ms saludable encontrar horizontes movilizadores que perturbadores. Es verdad, no obstante, que hoy estamos viviendo con
mayores incertidumbres que instalados en la seguridad. Somos sociedades de
riesgos. Territorio, economa y poblaciones afrontan con intensidad variable
esa envolvente de lo aleatorio. Para colmo, tal como denuncia P. Sloterdijk, es el
tiempo que normalmente registra ms simulaciones de padecimientos que no
se tienen. La invencin de necesidades es un simulacro que trasmite estresamientos, ansiedades, deformaciones e imposturas donde lo perceptivo supera
a lo realmente existente.
Uno de los matices diferenciales entre estrategias territoriales y econmicas
es el de sus temporalidades. Los territorios, en sus grandes transformaciones,
siempre trascienden a las generaciones. Los espacios tienen huellas un tanto
indelebles, permitiendo que sus elementos estacionen en memorias y registros
visuales. Entre tanto, el paisaje econmico est relativamente sujeto a cclicas
oscilaciones de resultados. Las vivencias de lo territorial y lo econmico, tampoco son similares entre personas y actores, ni en los tratamientos normativos y
las gestiones.
Los creadores y combatientes de tendencias no siempre reman hacia las mismas metas, o lo que es ms evidente, participan de planes de accin que
muestren claramente matizables diferencias. Por ejemplo, en los territorios se
acusan bastante los impactos de alcance transversal, con vectores de horizon49

DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

talidad, dada la constitucin geogrfica de los mismos. Por su parte, en la dinmica econmica abundan los supuestos de verticalidad, en los que son ms
habituales los procesos de sustitucin en los cambios de configuracin. En lo
territorial, muchos de esos impactos tienen el sello de lo irreversible, y en vez
de versatilidad, lo que domina es la extroversin visual de una desfiguracin
(el deterioro irreparable).
Tampoco es comparable la repercusin de la fragilidad. Frgil, no lo olvidemos,
es todo aquello donde la reparacin del dao tiene un coste. La factura de
lo frgil territorial conlleva un suplemento de afectacin colectiva que no se
corresponde con el clculo individualizado, cercano, de carcter estrictamente
econmico. En sus antpodas, el efecto multiplicador de un hecho econmico
llega frecuentemente a un nmero de beneficiarios que es diferente del que
ocurre en un punto territorial muy concreto. En ste, se valoriza lo existente a su
alrededor y a ese intangible del patrimonio natural de todos (y no slo del que
tiene su derecho de propiedad). En aqul, suele ser un caso particular, por ello
hablamos de contabilidad, del cash personal o societal. Ahora bien, de ambos
planos nos interesa si es posible obtener un efecto win-win de suma social.
Los territorios condicionan el desarrollo de factores y localizaciones que movilizan las actividades econmicas, o que se inscriben en la logstica de sus
relaciones. Igualmente, se acusa en lo social su presencia en la tipologa de
desplazamientos, los hbitats residenciales, el diseo de su espacio construido
y el inventario de espacios pblicos y de recreacin. Recprocamente, la morfologa ocupacional, la accin econmica y el despliegue de su arquitectura legal-reguladora, del planeamiento interactivo, abren sus compuertas y barreras
en aras de que aparezcan invitados interesados en internalizar contingencias
favorables.
Los procesos econmicos, sociales y territoriales nunca han dejado de saldarse
sin haber registrado tensiones entre los intereses de las fuerzas concurrentes
con sus planes y expectativas divergentes. Lo que est sucediendo con la globalizacin y los territorios, o mejor, con las fuerzas operantes en los mismos, es
una reedicin ms de esos momentos en los que hay que posicionarse ante
cambios con poder de transformacin sobre las trayectorias y el papel de los
actores. Ciertamente, el desarrollo depender de las interacciones, esto es, de
cmo es la conectividad y las interrelaciones entre esos actores, los factores a
su alcance y los procesos a diferentes escalas productivas y territoriales que se
protagonizan. Lo local se juega bastante en esta presente etapa frente a un
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Jos ngel Rodrguez Martn

mundo exterior tan cambiante. Es una obviedad que el concepto de desarrollo,


por su naturaleza, es inherentemente territorializado, y que el actual proceso
general del sistema le est concediendo un rol diferente, actualizable, a lo que
representa el territorio con su constructo social de geografa, gente, cultura,
dedicaciones, y activos relacionales. En expresin de P. Veltz, estn obligados
a convertirse en activos actores sociales de desarrollo. As pues, los gestores
de ese territorio, partiendo de las condiciones especificas de su situacin, con
sus limitaciones (costes y barreras) y potenciales disponibles (ventajas y oportunidades), tendrn que proyectar el tipo de re-insercin que mayor consenso
despierta en su interior.
A todas luces, esa tensin de lo global con lo local est apuntando a cul es
el coeficiente de elasticidad adaptativa que se tiene territorialmente. Ahora
bien, esa prueba no est constreida al inventario de lo material que dispone el territorio concreto en infraestructuras de accesibilidad, redes de telecomunicaciones, equipamientos sociales, zonas delimitadas para acoger
las firmas... Es asimismo fundamental su factor personal, las cualificaciones
y las adaptaciones laborales a los nuevos sistemas de trabajo; el factor institucional (capacidades y calidades de la gobernanza y sus normativas); el
clima ambiental para enraizar proyectos innovadores (el humus cientfico e
investigador, los servicios avanzados, emprendedores de nuevo cuo, organizaciones abiertas a culturas corporativas no tradicionales,) y otro aspecto
imprescindible: mentalidades de sintona, estados de conciencia que tengan
peso y liderazgo en esa construccin colectiva de capacidades.
Las operaciones de ensamblaje entre un territorio que parte de posiciones
dbiles frente al complejo sistema globalizador tienen un alto rango de exposicin al riesgo. No es extrapolable el comportamiento personal al territorial,
si bien es un hecho que en la atmsfera del lugar predominan criterios que
hacen de referentes a individuos y colectivos. La no subjetividad territorial
es tributaria de esas preferencias mayoritarias. En la teora de la prospectiva
formulada en 1979 por D. Kahnesman y A. Tversky, se argumentaba que en
las asimtricas actitudes ante el riesgo sobresalan los impulsos que rehyen
incurrir en decisiones que no conservasen las ganancias habituales (aversin
al riego) y que su aceptacin era correlativamente inversa a las certezas de
incurrir en prdidas. De los tres efectos que ellos sealaban, el de posesin,
la paradoja de Allais y el efecto marco referencia (el framework effect), es interesante para nuestro caso el efecto marco de referencia, segn el cual la
eleccin entre alternativas no depender de un contenido supuestamente
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DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

objetivo, sino del punto de referencia que tendrn los decisores. Ese indicador que tienen las fuerzas vivas de un territorio es de eventuales prosperidades pasadas o estabilidades donde eran predecibles los resultados de sus
acciones y el encaje de las contingencias.
Entornos turbulentos e inciertos como los que se tienen en estos ltimos aos,
unidos a las exigencias en abandonar rutinas, colocan en una difcil encrucijada a esos operadores no acostumbrados a tener que revisar con periodicidad
permanente sus cartas de navegacin. Tendran que acumular razones del tipo
de spill-over geogrficos, desparramamientos positivos de esas zonas que lideran el mundo con sus ramales esparcidos por el planeta, para motivarles en su
reaccin de cambios frente a ese efecto llamada.
En esta dialctica de lo global y lo local a veces se habla de los efectos sistmicos. No suele aludirse directamente a la ilusin o al miedo sistmico, porque
el grado de frustracin colectiva gravita considerablemente sobre los gestores
de esos cambios. En esta faceta del anlisis ante esas estrategias, abundan los
paliativos ex post con sus habituales recetarios de medidas y normas. En contraste, se encuentran raramente soluciones anticipatorias de las problemticas
que anuncian la inminencia de sus aterrizajes. sta fue la gran esperanza, en
buena medida fallida, de la planificacin estratgica territorial. En el fondo, tena bastante de impostura, al ser tomada con alta dosis mimtica del mundo
empresarial. Esa peligrosa simulacin de lo individual al complejo de lo macro,
tena beneficios bilaterales; eso s, especialmente para gobernantes que vean
un apreciable filn de mrketing poltico al que podan adosar algn proyecto
o evento de singularismo visible (el sentido napolenico de la eficacia poltica). El territorio poda consolarse algo con la publicitacin que por un tiempo
tenan las obras y proyectos faranicos. Trasuntos de esos grandes concursos
que eran negociados, descubran valores no aprovechados mercantilmente
hasta entonces. El principal de ese tipo de compromisos estratgicos es que
recuerdan bastante a las polticas iniciadas a finales del los aos cincuenta y dcada de los sesenta. Aquellas polticas regionales y planificaciones indicativas,
ofertaban ventajas creadas artificialmente con dinero pblico en promociones
que prometan convergencias con los espacios que estaban en el pelotn de
cabeza. Prcticamente siempre, el voluntarismo sucumbe al examen objetivable de los riesgos-pas.
Los territorios tienen su qumica social especfica. Buena parte de ella es reconvertible en esa necesidad adaptativa. Pero en su esqueleto residen elementos
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Jos ngel Rodrguez Martn

de recursos especficos que pueden valorizar variantes positivas de su sector


local y del integrable globalmente. Ensanchar los mrgenes de maniobra es
fundamental en ese juego combinatorio de resistencias y aperturas. Esa facultad de mantener cuotas de relativa autonoma que endogenicen al fenmeno
globalizador, estar en funcin de cmo irn traduciendo las fuerzas centrpetas y centrifugas la densificacin o dispersin del desenvolvimiento de dicho
territorio. El acento de lo centrpeto, al potenciar la concentracin espacial de
actividades, las economas de aglomeracin, revela la afluencia de economas
externas en ese entorno. Contrariamente, las fuerzas centrfugas indican fallos
notables en los costes de accesibilidad y en la calidad de los factores clsicos
que son apreciados por las empresas.
La nueva economa es muy sensible a las economas de escala, la intensidad
de innovaciones tecnolgicas, la alta cualificacin y las externalidades tipo Jacobs basadas en la diversidad que favorece la circulacin de conocimientos
y las redes de cooperacin. Por su parte, el sector local que tiene vocacin de
permanencia, ha de ser motorizado por las economas de proximidad que reducen los costes de transaccin y garantizan las frecuencias de contactos y
las informaciones, as como tambin por conservar intangibles de personalizacin en relaciones y producciones obtenidas con mtodos de artesanalizacin y diferenciacin (valorizacin de identidad). Estrategias eficientes de los
agentes en uno y otro bloque conducen a las geografas econmicas de los
lugares a escalar centralidades en la divisin de la produccin, en el primero
de los supuestos, o a escapar de la perifericidad marginal en el segundo. Las
centralidades configuran redes en los territorios, sobresaliendo esos nodos que
procesan mayoritariamente los grandes flujos informacionales, financieros, de
los servicios avanzados y las ubicaciones de las estructuras directivas de las
grandes firmas. El grado de conectividad que tienen los puntos restantes con
esos nodos; las velocidades y calidad de los intangibles que vertebran ejes e
interacciones, generan sinergias que contribuyen a subir posiciones y atractividades en el rnking de los territorios competitivos.
Por su parte, las estrategias endgenas, las de desarrollo local sustentable, aspiran a conseguir xitos de otro calibre. El efecto proximidad incide en el espacio local de un modo diferente al espacio-red del modelo global, tendente a
discontinuidades y fragmentaciones. En el espacio local, los costes Hoover de
localizacin y logstica no han de agravar el gran condicionante de sus escasas
masas crticas y el abundante nmero de casilleros vacos en la matriz de interacciones productivas. De ah que el desarrollo local deba apoyarse ms fuer53

DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

temente en acciones integrales, de comunitarizacin, al objeto de compensar


los riesgos de vulnerabiIidades e inviabilidades con apalancamientos del tipo
de mercados locales de trabajo, redes de confianza, culturas productivas con
arraigo histrico y lealtades de clientelas intergeneracionales.
Los territorios deben tener buenos pretextos para identificar aquellas empresas
e ideas que estn proyectadas hacia los mercados internos y externos. Las estrategias duales, que contemplan combinar las presencias en el mercado interno y en el exterior, estn urgidas ante esas oleadas continuas de globalizacin
a introducir nuevos parmetros organizativos, dotaciones infraestructurales y
capacidades de gestin para la renovacin organizativa y los cuadros de incentivos. En definitiva, han de ajustar sus balances de resultados y las condiciones
de los parachoques con los que enfrentarse a esa amenazante legin de competidores.
La entidad y formas de competencia territorial no tienen porqu discurrir bajo una
va nica, tras lo dicho sobre estrategias globales y locales. El sesgo mayor de enclave es el que suele acompaar a las inversiones de lo global, si bien no excluyen a las azarosas localizaciones foot-loose en los espacios locales. Es verdad que
la polarizacin y la aglomeracin existentes en territorios bastantes globalizados
retroalimentan la entrada de nuevos inversores y la cartera de proyectos. A escala
muy diferente, la peculiar calidad de vida que puede albergar un espacio local, le
confiere algunas probabilidades para captar proyectos que piensan en exportar,
gracias a que costes como el de los desplazamientos son muy poco representativos en su valor aadido y costes unitarios. Seran enclaves de diferente significado
al ser distintos los nucleamientos de procesos y productos, o el radio de influencia
de cara a ramificar clsteres o distritos locales de produccin.
Los desafos que tienen delante los territorios excluyen la pasividad. No valen
esas identidades ensimismadas, an fascinadas fatalmente por su ombliguismo. Tampoco sirven las estrategias entreguistas que no ponen impedimentos
serios a ser clonalizables y agregables al inventario de los lugares que carecen
de particularismos incluyentes. Conviene precisar que el progreso tiene lmites, pese a que los mismos adviertan a la lgica reproductiva de sus riesgos
de fagocitacin y de generar deseconomas externas si se traspasan umbrales
de aceptabilidad. Que las fronteras se van desvaneciendo como exigencia del
guin integracionista y por los efectos de unos ritmos incompatibles con obstruccionistas costes de transacciones. Ese mundo ms aplanado y encogido
reclama una permanente revisin de estrategias que al igual que los productos
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Jos ngel Rodrguez Martn

y las tecnologas estn sujetas a una elevada obsolescencia y al acortamiento


de los ciclos de vida. Una evolucin donde se ha hecho condicin necesaria la
norma del aprendizaje y la emulacin, puesto que la informacin ocupa centralidad en el valor aadido, al igual que las ideas que encierran diseos de
realizacin. Por consiguiente, se est ante retos que combaten el riesgo de exclusin y la desigualdad; el no ser candidatos a figurar como piezas cazadas en
esa competicin de posedos por los que se despliega la globalizacin (P. Krugman). La mundializacin, se viene repitiendo, es un proceso, no un resultado.
El realismo de las estrategias consiste en articular con solvencia las relaciones
entre objetos y medios que se emplean en las acciones elegidas. En otro terreno, las estrategias no se reducen a las de carcter material. Cada vez se le da
ms importancia a las que se dirigen a los agentes para motivarles y prepararles
mejor para que participen en gestar proyectos y redes de cooperacin. En este
clima ambiental, son asimismo muy tiles los programas que acrecientan el acceso a los contenidos de informaciones relevantes, pues con ello sern mucho
ms eficientes las cadenas de valor de las empresas y sectores, pero tambin
los procesos de toma de decisin y los comportamientos que anteceden al
balance de resultados.
El poblamiento humano va llenando progresivamente de rugosidades y
testimonios construidos el territorio, tanto en su condicin de soporte pasivo a las intervenciones humanas, como en sus descubribles potencialidades.
Unas dialcticas relacionales donde de un modo llamativo van siendo mucho
menores las simbiosis convergentes que las asimetras de instrumentalizacin
padecidas por el componente espacial. Entre los sujetos poblacionales y econmicos, y los objetos fsicos de la naturaleza, los verbos adaptar y armonizar
tienden a escasear peligrosamente. No debera extraar, siendo consecuentes,
la proliferacin de collages marcados por las saturaciones, desexternalidades,
descontextualizaciones y hasta la entronizacin de la fealdad como lo normal.
Eso en lo visual. En lo productivo, existe una ascendente sensibilidad ante las
prdidas de atraccin para las alquimias de relanzar creaciones de valor.
Las estrategias territoriales, en consonancia con el punto anterior, estn obligadas a encontrar equilibrios entre esos tres campos de naturaleza, territorio y
sociedad. Una manera de abordar esta problemtica sera tener de referentes a
lo que mejor caracteriza a cada uno de ellos en el lugar y tiempo presente. En lo
econmico, que los procesos productivos alcancen competitividades suficientes; en lo social, que se cuente con una estructura cohesionada, consciente del
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DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

papel que desempea. En lo territorial, la sostenibilidad define la coherencia y


calidad mxima en sus tres aspectos aplicados a lo ambiental, las tecnologas
que se emplean y las prcticas responsables de los agentes que hacen uso
de ese medio fsico. Adems, en lo social conviene contabilizar las polticas de
capital social que pueden desarrollar su estado del bienestar y ser viveros para
catapultar iniciativas y redes de cooperacin.

El renacer del planeamiento territorial: un instrumento necesario en


las estrategias de contextos complejos
A nivel micro y macro conviene, por ello, utilizar el instrumento de planificacin
territorial y sus protocolos dedicados a lo reflexivo y al impulso de unos debates democrticamente participativos, a fin de sortear dificultades contando
con una buena base de apoyos consensuados.
Los enfoques ms recientes de las estrategias territoriales defienden, tras analizar
tantas experiencias ensayadas, que es deseable contar con reglas que sean simples, pero imperativas en su cumplimiento, y que contengan el mensaje de su estabilidad, donde caben las adaptaciones que se dirigen a los targets y objetivos,
es decir, al logro del escenario-apuesta. Es indudable que provocar posibilidades
equivale a encajar y estar predispuesto a proyectarse con una mayor plasticidad
de movimientos que aproximen a beneficiosas metas. De ah que el aumento de
la complejidad deba acompaarse de dispositivos de flexibilidad que incentiven
la capacidad de reaccin frente a fenmenos de adversidad y de oportunidad.
Equiparse con opciones es sntoma de supervivencia.
La corresponsabilidad de los actores, un tipo recomendable de interactividad,
tiene que ser auspiciada por un transparente y difundido orden procedimental
donde priman los compromisos y premios a esa participacin-colaboracin.
Con ello se fomenta la negociacin y el inters por estar presentes los actores
en los escenarios donde se priorizan los desafos y se someten a consideracin
el marco regulatorio y las logsticas de realizacin.
Nadie pone en duda que el territorio es un lugar de encuentro de distintas esferas de poder. Por eso es tan susceptible de generar tensiones y preferencias
divergentes. Las estrategias territoriales deben siempre definirse tras el anlisis
de sus prioridades y las lecturas sobre los choques de intereses individuales y
colectivos. En esta encrucijada, lo relevante es que exista tanto buena informa56

Jos ngel Rodrguez Martn

cin como apertura participativa con voluntad intencional e inteligencia operativa para primar la lucha por un ptimo, o un buen second best. Las estrategias
del planeamiento sern mejores o deficientes, aceptables por su adecuacin
o inservibles por su ambigedad y la falta de coherencia suficiente. Los escenarios que propone una cualificada planificacin territorial tendrn que ser los
resultados que se extraen de evaluar lo que es, y aquello que es conquistable,
con lo que tiene posibilidades de poder ser. A este respecto, es francamente
til contrastar las probabilidades de las simulaciones, con lo cualitativo de las
querencias. Un realismo plausible, con un normativismo cimentado en voluntades de idealizaciones que se estiman avances reformadores y trayectorias
discontinuistas. De este interesante campo de accin se ocupa la Prospectiva;
desde los supuestos prioritarios de la llamada conaccin que comporta el paso
del razonamiento a la accin, a las tcnicas de futuring, volcadas en impregnar
de deseos al desenvolvimiento (una especie de coevolucin implicada en una
programacin a la carta).
Un plan territorial valioso es aqul que sea capaz de disear una carta de
navegacin bastante compartida. Ese sera el fruto de haber construido una
mirada sobre el territorio con un fuerte, robusto ncleo comn de apoyo. Se
pretende asaltar escenarios a travs de vectores convergentes que arropan
alguna apuesta frente a inferiores alternativas. Un indicador de esa vala es
que su presencia en la gestin territorial insufle y promueva una sustancia
capital que impregne a todos los actores mediante mapas de previsibilidad
y disponibilidad de herramientas para manejar los oscilantes mrgenes de
maniobrabilidad. Cuando se dice que lo mejor es evitar lo peor, como punto
de partida, lo que en realidad se est expresando es que se tiene una gran fe
en la gobernanza del cambio. En todo cambio, lgicamente, hay turbulencias
de todo tipo; desde bandazos a desmesuras. El plan territorial es la brjula
para pilotar y tener domesticadas esas incidencias (con su informacin, el
instrumental de intervenciones y los aglutinamientos y vnculos a los que
puede acudir). Pero es tambin el ancla que puede saber transmitir intenciones y encontrar calmas y ralentizaciones. Es la gran cocina identitaria de las
motivaciones; la catlisis capaz de movilizar ante lo que se quiere, porque ya
se sabe a nivel general adnde se navega.
Con todo, y enlazando con el punto anterior, para que un plan territorial tenga
un impacto real y sea visualizado como el cdigo obligatorio de referencia,
es imprescindible que entre sus medidas no slo estn las que regulen y las
que arbitren soluciones a eventuales apetencias y tensiones. Es fundamental
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DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

que provoquen oportunidades. Introducir oportunidades sealando lugares


operativos, reservas o sitios en los que concretar negocios emergentes, es lo
que le otorga a los planes territoriales un liderazgo, el papel de ser el militante
dirigente en la misin del cambio adaptativo.
En el plan tendr que haber, por consiguiente, un material de consultora pedaggica, senderos exploratorios para transitar hacia ese otro escenario que
puede integrar lo que ha venido hacindose bien con lo que se ir innovando
y arraigando; estar esbozado, necesariamente, el venidero paisaje virtual del
medio ambiente, los hbitats y topografas de los negocios; las redes de infraestructuras y equipamientos y los espacios pblicos que habrn de crearse
para el bienestar de la ciudadana. Todo un catlogo para inyectar confianza
de manera contagiosa. El sentirse identificado, orgulloso del lugar, facilita esa
propagacin rpida y cohesionante.
Provocar posibilidades es uno de los objetivos motores del planeamiento territorial. Ahora bien, no hay metas alcanzables sin caminos y recorridos; sin protagonistas y medios para esa marcha. Un asunto de especial tratamiento ha de
combinar con firmeza y habilidad lo que son tendencias y hbitos con lo que
voluntariamente son pasarelas de un modelo predeterminado, que disea herramientas ad hoc que obligatoriamente han de ser compatibles con el sistema
regulatorio, o el ordenamiento legal general. Otro convergente postulado, es
el de unos planes de los actores que han de asumir su frontera productiva y la
simulacin de riesgos. Es el difcil equilibrio que han de observar los procesos
y procedimientos establecidos con los del espritu de la poca. Pero lgicamente, eso forma parte de esquemas prefigurados en organigramas y prcticas que sern tamizadas por las casusticas concretas.
Por supuesto, al frente de ese planeamiento territorial habr responsables pblicos que estn legitimados para autorizar y prohibir, fijar condiciones y exigencias, introducir cambios y calendarios de ejecucin. La capacidad institucional
y de gobernanza se pone a prueba en ese complejo mundo decisional privado,
que ha de ser conciliable con lo pblico en las tensiones de lo territorial. De un
lado est en candelero el grado de eficiencia de la organizacin encargada
del papeleo y la inspeccin; tambin, de la autoridad social en la disciplina de
los comportamientos sobre usos y proyectos.
Desde el plano geogrfico, el peso de una cultura territorial que asuma efectos
de desparramamiento (spill-over) est involucrada en estas secuencias de elec58

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ciones y expectativas. Partiendo de otras perspectivas, la gestin territorial es


una organizacin viva sujeta a replanteamientos y a variaciones en los estilos
de actuacin (planeamiento flexible). Por ello es importante manejar planes
B, mecanismos de auxilio para reorientar las relaciones y los vasos comunicantes con los actores implicados. La cultura corporativa de la gestin territorial es
algo muy sensible y que ha de cuidarse con mucho tiento.
En este sentido, es esencial perfilar ante la accin pblica y los agentes que tengan conexin con el territorio el compromiso institucional en disponer de una
administracin capaz y transparente, escrupulosa, con protocolos de decisiones
y seguimiento que estn incardinados en un conocimiento referencial. En conclusin, se est reclamando la conveniencia de darle liderazgo a una cultura del
territorio que interprete esa realidad y su dinmica con visin institucional. La
difusin y aprendizaje de esa cultura y gestin territorial, es una garanta para la
buena democracia, pero tambin para la calidad de vida y el gran proyecto que
es ese espacio o lugar del maana.
Como bien lo dice P. Senge, la creacin de resultados deseados exige a la vez
aprendizaje y liderazgo, pero implicar sobre todo una creacin colectiva. Pensamos que existen seales y movimientos para creer que las opciones positivas
seran factibles siempre y cuando se sumen las voluntades de los actores clave.
La tarea es desarrollar las nuevas capacidades de emprender, gestionar y captar
los necesarios recursos que apalanquen esas ideas-fuerzas que proponemos
vayan materializndose en esta realidad.
La misin de ganar futuro por una comunidad precisa superar medios que la
agarroten; tambin saber movernos con sensatez en un ambiente de confianza colectiva y autoestima. Es tener muy en cuenta que progresar no solamente
significa disponer de ms cosas que aumentan el bienestar material, sino en
mejorar cualitativamente en intangibles de calidad de vida, gracias a que ser
accesible un mayor patrimonio pblico de bienes, servicios y espacios pblicos
(las rentas en especie y no las dinerarias individualizadas). Pero progresar es
igualmente saber ponderar cules son aquellos lmites que no deben traspasarse, tal como sealamos en un epgrafe anterior.
En la territorializacin activa es prioritario aclarar la diferencia que presentan
aquellos frentes donde lo urgente es resolver problemas, de la cuestin en la
que crear nuevas fuentes de valor es lo ms importante. En su concepcin, los
planes territoriales concentraran sus esfuerzos y propuestas ms en lo segundo
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DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

que en las situaciones coyunturales. Ciertamente, es muy comprensible que se


atienda a los focos topogrficos donde se localizan actividades que estn viviendo situaciones crticas, o registrando una determinada tendencia declinante de resultados. Trayectorias negativas, o las expansivas, tendrn consecuentes
efectos en los hinterlands o espacios de los alrededores del caso.
Puesto que en los planes territoriales una de sus funciones primordiales es simular escenarios grficos intertemporales, est justificado ese anclaje de los estados
de la cuestin a fin de cubrir los supuestos corrimientos locacionales o mudanzas. Esto supone identificar con carcter de altavoz pblico cules son las zonas
deterioradas, o puntos calientes, y cules las que contienen embriones desarrollables porque renen potenciales para fertilizar e hibridar proyectos con efectos de arrastre. Es un proceso selectivo de multiplicadores en el conjunto desde
rampas de apalancamiento territorial. Pero eso depende esencialmente de la
presin demandante y del xito pblico en la creacin de condiciones atractivas.
Y dado que en este tipo de situaciones uno de los epgrafes ms reclamados por
la sociedad y por sus agentes es que las administraciones detallen el abanico de
incentivos, espacios elegidos e intervenciones varias que han decidido llevar a
trmino en un futuro a veces fechado en los diferentes lugares del territorio, entonces puede explicarse esa pedagoga intencional y la elevacin al primer plano
de lo vigente en los diseos del documento del planeamiento.
Insisto en la pertinencia de no confundir lo que hay con lo que se quiere que
haya, porque inevitablemente eso genera expectativas sobre usos y mercados
del suelo. Adems, confunde y distorsiona a los potenciales inversores en sus
planes de negocio y hasta en la concrecin de los proyectos. Es verdad que
en toda economa, la parte de lo reformable es congnito a una lgica que
trata de sobrevivir. Por su parte, hay siempre empresas y, en los casos extremos sectores, que al experimentar saldos a la baja buscan desesperadamente
apuntalar su resistencia con ayudas y medidas discriminantes. Pero convengamos que nada es ms saludable para la reproduccin de una economa que
el surgimiento de nuevas oportunidades, actividades, empresas, empleos y
empresarios. Es un punto de vitalidad porque indica que en esa sociedad hay
agentes con empuje adaptativo y con un personal laboral y empresarial que
est sabiendo leer lo que ocurre en su alrededor.
Uno de los grandes retos ser, por consiguiente, ayudar de modo inteligente a
inyectarle energas a esas fuerzas vivas dispuestas a capturar experiencias nuevas con afn de enraizarlas en el territorio. Esa es la grandeza de las estrategias
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emuladoras: alta sensibilidad a lo que es adaptable y pueda consolidarse en


esas circunstancias espacio-temporales. Muchas cosas son descartables porque no se tienen entornos proclives; otras, quizs, contienen focos de gran
amplitud para abrir los puntos de mira a los agentes ms atentos a esos segmentos de creatividad.
Las estrategias territoriales no se encarrilarn por la senda correcta si no se
crea un ambiente social favorable a planificar, en vez de reaccionar apagando
fuegos tras producirse los daos y males del crecimiento espontneo. Es
cierto que la ausencia de planeamiento y ordenacin es la situacin que ms
hace de caldo de cultivo al modelo administrativo vigente de improvisaciones y remiendos casi siempre forzados. Un planeamiento aceptable har ms
predecible lo que pueda suceder en el futuro, actuando como paraguas y faro
orientador para los agentes ante esas anomalas. El abrirle paso a una opinin
pblica sensible al planeamiento, desplazando en la correlacin de fuerzas a
las posiciones partidarias e interesadas, o a los redentoristas albedros, tiene
mucho que ver con el arraigo y prestigio de la eficacia. Un estatus que han de
imponer de manera persuasiva y visualizable los partidarios de impulsar ese
tipo de crecimiento regulado. No olvidemos que la creatividad es la capacidad
de generar soluciones a los problemas que se plantean. Si no afloran las soluciones, se impondrn los hechos despticamente ilustrados, o se remitir a
tiempos venideros mejores con ilusorios protagonistas sabuesos.
Para ser eficaces, las decisiones y elecciones estratgicas han de ponderar lo que
ofrecen esos entornos, estableciendo calendarios de acciones que asumen riesgos y los temas que dominan la agenda de una planificacin moderna. En el
territorio se producen interacciones sociales, circulan redes informacionales, se
realizan acuerdos y conviven problemas materiales con prcticas emocionales
o de espiritualidad personal. Los riesgos proceden de mltiples reas: las catstrofes naturales, los mercados financieros, las deslocalizaciones, los problemas
del comercio internacional, las brechas tecnolgicas, En cuanto a las temticas
preferentes en las agendas de la planificacin, los clsicos captulos de favorecer el desarrollo de actividades productivas, la mejora del medioambiente o las
polticas de incentivos o de orden social, se han visto ampliadas a otros asuntos
estratgicos. Es el caso de los intangibles de servicios avanzados, las campaas
de mrketing y marca-pas, el I+D+i, las lneas de apoyo a la emprendedura, las
redes de cooperacin e internacionalizacin empresarial,; y un largo etctera
relacionado con las exigencias competitivas de la globalizacin.
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DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

A modo de conclusin: los imperativos de la territorializacin activa


Las llamadas estrategias de territorializacin activas surgen en contextos de no
resignacin a quedar fuera de juego o a engrosar el listado de regiones perdedoras. Los agentes de ese territorio estn obligados a bucear en oportunidades
potenciales que no estn aprovechadas localmente o que le crea el nuevo marco global. Capturar iniciativas y alentar proyectos es el first nature polarizado
en desarrollar plataformas en las que coexista un sector local necesario con
presencias de creaciones globalizadoras. Ese mix conforma el ptimo regional.
Es un difcil equilibrio, una nueva funcionalidad que no se reduce a la de ser
un comprador de productos globales. Entrelaza esos ADN de economas con
orientaciones de mercado interno y externo; de la economa convencional de
los tomos con la nueva economa de lo digital. Es responder a las dudas que
vaticinara en su da D. Harvey de quines somos, qu hacemos y a qu espacio
y lugar pertenecemos. Por eso insistimos en que las localidades deben ofrecer
contextos de interaccin social con vnculos, redes de confianza y credibilidad
que propicien la cohesin de una buena base de capital social y de capital
informacional.
Un reconocido autor ha dicho que la mejor estrategia es la que puede preservar
el ncleo duro de lo que ms genera valor y dejar que el resto desarrolle sus
mecanismos de supervivencia. Es verdad que esto precisa de agentes dispuestos a metanoias, es decir, a ensayar desplazamientos mentales encaminados a la
adopcin de cambios de enfoque. El ms difcil de los procesos adaptativos es
el de transitar desde rutinas individualizadas a saber operar en red. Sin esa sinergia del efecto-red del conjunto, buena parte de los sistemas productivos locales
se vienen abajo. De ah lo imprudente que son en las polticas y estrategias de
desarrollo local el no apuntalar sistemas locales de innovacin, distritos productivos, polos tecnolgicos y todo tipo de esquemas de partenariado o cooperacin
inter-agentes. La calidad y buen hacer del poder institucional y el capital social de
ese territorio es la principal energa social no cautiva de los riesgos de paralizaciones pasivas. Eso si, constituyen fuerzas necesarias, aunque no suficientes.
En una poltica de territorializacin activa es distintivo el apoyo a proyectos que
sean capaces de imantar aquello que anticipe las tendencias que ofrezcan mrgenes viables de entradas (creacin empresarial). Unas estrategias que puedan
movilizar recursos endgenos y externos accesibles; que cumplimenten prioridades convenientes y establezcan sistemas de transparencia en su seguimiento
y en las evaluaciones de calidad. Una poltica que se mueva en los mbitos de ese
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Jos ngel Rodrguez Martn

principio de contingencia, segn el cual no hay soluciones ni estructuras posibles


que sean las mejores, sino que habr diferentes mejores segn sean las condiciones. Es verdad que no hay factores claves de xito universales, nicos y viables
en todas las circunstancias. El determinismo territorial no soporta corss, mxime
cuando se sabe que en todo lugar coexisten fuerzas y poderes desiguales. Cohabita lo genuino, lo propio, con lo importado; lo que fue ajeno y ahora procura en
su lugar de recepcin el simbiotizarse.
No hay ninguna buena estrategia territorial que no suponga reforzar la cohesin social y territorial, sea su potencial endgeno, la preservacin de su patrimonio ambiental o el desarrollo de ejes articulantes a nivel interno y con el
exterior. Un diseo que en contextos como el de las regiones europeas ha de
tener como referente la Estrategia Territorial Europea y el especial cuidado de
gestionar los espacios pblicos, puesto que en los mismos radican rentas en
especie y redes de socializacin decisivas para la estabilidad de los lugares.
Reorganizar nuestras estructuras territoriales tiene por misin evitar los riesgos
de fragmentacin social, el desajuste del sistema productivo y el beneficiarse
de unos enlaces de interdependencia que recortan las fugas asimtricas. Una
poltica que se apalanca sanamente en una identidad no exclusivista, que se
resiste a diluir sus rasgos definitorios en una estandarizacin de no-lugar.
Finalmente, prestamos atencin a los retos que tienen por delante los territorios en este entorno de globalizacin y mundializacin. Esos dos frentes son los
de la preparacin para el futuro y el de la atractividad. En el ndice de preparacin se estiman los apartados del potencial de desarrollo (ndices tecnolgicos,
de innovacin, edades de la poblacin); la sostenibilidad econmica (crecimiento econmico, renta por habitante, gasto pblico y en sanidad); el desarrollo humano (desempleo juvenil, educacin, esperanza de vida, pobreza y
desigualdad, alfabetizacin); y el de armona (estrs social, violencia individual,
libertades civiles, corrupcin,). Por su parte, la atractividad de un pas mide el
performance econmico que ofrece un territorio en relacin a la implantacin
y elecciones empresariales por agentes externos en ese lugar. Consiste en la capacidad para movilizar flujos de inversiones directas y establecer en las mismas
plataformas para producir, bien sea orientado a su mercado interno, o lo que es
an ms importante, formando parte de los enclaves que exportan, integrados
en la red internacional de las grandes firmas. Lgicamente que los supuestos
analizados en la nueva geografa econmica son aplicables a esa dinmica de
la atraccin.
63

DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

La territorializacin es una estrategia del capital para aumentar su rentabilidad


o evitar la destruccin del valor creado con prcticas productivas arraigadas en
el lugar. Las estrategias promueven reestructuraciones asimilables por inversores y fuerzas de trabajo, responsables pblicos y organizaciones sociales. El
diseo de relaciones adaptativas tiene como meta actualizar los mecanismos
de acumulacin y las formas de crecer. sta es la sustancia de la atractividad en
estructuras territoriales que han de ser concientes de que forman parte de un
cuadro jerarquizado. Las posiciones estarn en funcin de sus externalidades,
stocks acumulados de capital fsico, humano, organizativo y relacional; de sus
dominios de conocimientos y de capacidades; de la calidad de sus instituciones y normas. El efecto conjunto de estos apartados producir la resultante del
foco de atraccin con sus ventajas de oportunidades.
Cuando se trata de conducir las polticas locales de atraccin a las inversiones
productivas, ha de ponderarse la entrada secuencial en juego de las interacciones no mercantiles y de aquellas otras que los agentes hayan podido aprender en sus observaciones selectivas. Generar externalidades de coordinacin
evita, por ejemplo, fracasos y deslocalizaciones surgidas desde fallos internos
y expectativas infundadas. En este planteamiento de gestin territorial lo especifico y la promocin de identidad ha de plasmarse desde un buen mrketing
territorial dotado de una imagen corporativa, un logo y unas ideas-fuerza que
arropen la difusin de sus condiciones operativas y sistema de incentivos. Posicionar el territorio, deca D. Sperling, pasa por valorizar ante la percepcin de
los dems sus ventajas diferenciales y el potencial de su colectividad. Crear motivaciones que fundamenten los clculos de esa ptica territorial, compuesta
en palabras de G. Benko, por una serie de P (poderes pblicos, opinin pblica, productos, precios y promocin) correspondientes a la oferta territorial,
la localizacin, los precios del suelo y los servicios, la comunicacin territorial.
Esta es la emergencia sistmica del desarrollo actual, caracterizada por la multiplicacin de dinmicas de segmentacin y fragmentacin en los procesos
productivos espacialmente distribuidos de manera desigual. Es tan lcito y deseable querer albergar y ubicar ciertas actividades estratgicas de lo global,
como afianzar ese largo recorrido de los patrimonios locales productivos.
Finalizamos. Se habla de la muerte de la geografa ante la ola portadora de
la globalizacin con su ritmo acelerado y su escala operativa planetaria que va
triturando las cartografas sin poder extinguir la numerosa colonia de islotes
que configuran un archipilago de territorios que navegan a la deriva, o estn
anclados a la espera de un eventual despegue o al encallamiento definitivo al
64

Jos ngel Rodrguez Martn

modo de los pecios hundidos. Es esa la geografa a la que el sello econmico globalizador ha certificado con su imprimatur estandarizador. Pero como
bien seala K. Morgan, cohabita ese ritual fnebre con una renacida geografa
que acredita su vitalidad existencial, mostrando diferencialidades de atraccin,
incidencia en los comportamientos de la innovacin, ambientes sociales propiciantes en los aprendizajes, rampas disponibles para los emprendimientos y
el lanzamiento de nuevos negocios en ramas como la economa del conocimiento o digital.
Es importante el simular tericamente si con este reto del acoplamiento a la
vertebracin globalizadora, ese espacio-comunidad tender a converger con
los de arriba o a sumarse al pelotn de los excluibles en su amplia gama de
estadios. Lo relevante es, como dicen K. H. ORourke y J. G. Williamson (2006), si
esa convergencia lo es tambin en actitudes respecto a compromisos como el
de la educacin, la calidad de las instituciones, el atraer inversiones y tener una
demografa gestionable en sus tendencias y contingencias.
En un interesante artculo de T. V. Todorov, titulado La aldea y el mundo (EP,
7 de marzo de 1992), recordaba a un personaje de Dostoievski en su obra Los
endemoniados, en la que se peda a uno de sus personajes que eligiera entre
Shakespeare y un par de botas. Adverta T. V. Todorov que hoy, con ese mismo
espritu, se nos impone elegir entre el cosmopolitismo (la globalizacin) y la
fidelidad a nuestra identidad cultural (el arraigo a un territorio de experiencia
y simbolismo). Entre esa identidad de valores y contactos universales frente a
vivencias particulares, coincido con su afirmacin de que la cultura, como la
experiencia, no es ni contagiosa ni hereditaria. Algo en lo que abunda J. Cueto,
cuando aventuraba con buena sorna que los actuales conflictos locales y globales slo se miden por los clculos del colesterol global y del estrs nacional
(o territorial y local). Hay conflictos, escriba el conocido autor asturiano, que
podran ser resultado de un dficit criminal de globalizacin o de los no menos terribles supervits de globalizacin de algunas potencias. Unos supuestos
que se miden por los ndices de sincronizacin de los problemas (P. Sloterdijk)
y por las tasas de globalizacin, al estilo de las sealadas por el gran arquitecto R. Koolhass. Lgicamente, en este tipo de controversias, son inevitables las
presencias de galcticos y numantinos. Nos quedamos con la esperanza de M.
Aug, segn el cual, el espacio puede ser el lugar de todos si tambin lo es de
cada uno, pero dejando la posibilidad de diversos itinerarios.

65

DEL ESPACIO ECONMICO AL TERRITORIO. EL DESAFO DE LA TERRITORIALIDAD ACTIVA

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67

Territorio, superpoblacin y
sostenibilidad
Carlos Castilla Gutirrez*

Territorio, superpoblacin y sostenibilidad

1
Carlos Castilla Gutirrez

Introduccin
Este trabajo no pretende definir el concepto de superpoblacin, sino ms
bien, ayudar a centrar el debate existente en torno al mismo desde la
perspectiva de la sostenibilidad. Su carcter relativo, lejos de descalificarlo, lo
hace ideal para su adaptacin al contexto particular, a la ayuda para la toma
de decisiones de poltica urgente en un marco de incertidumbre, utilizando
el principio de precaucin y en un entorno de ciencia participativa. En este
sentido, empezaramos relacionando el concepto de superpoblacin con un
desequilibrio entre un territorio dado y su capacidad de sustentar poblacin,
de manera que esta poblacin pueda desarrollarse a largo plazo de forma
ms o menos estable. As, si relacionamos superpoblacin con desequilibrio,
podemos comprobar su relacin con la sostenibilidad y aclarar tambin las
distintas posturas sobre el tema. Resumiendo mucho, destacaramos tres
grupos de posturas en este debate:
a. Optimismo tecnolgico. Esta posicin es caracterstica de cientficos basados en el paradigma cientfico newtoniano, destacando entre ellos los
economistas ortodoxos o neoclsicos. Para este grupo, bsicamente, el
problema no existira. Ms bien incluso, el incremento ilimitado de poblacin es ventajoso al significar ms consumo, ms produccin, ms riqueza,
etc. La idea de crecimiento econmico sin lmites, objetivo central de la
* Profesor titular de Economa Aplicada de la Universidad de La Laguna (ccastigu@ull.es).

69

TERRITORIO, SUPERPOBLACIN Y SOSTENIBILIDAD

economa ortodoxa, se traslada necesariamente al crecimiento sin lmites


de la poblacin, y por tanto a la necesidad de crecimiento de los recursos
necesarios para el sostenimiento de dicha poblacin y sus actividades. Esto
es imposible, como es obvio, en un planeta finito que no crece y aqu es
donde la postura de este grupo entra en la ciencia-ficcin y por tanto pierde el supuesto rigor cientfico de que alardea.
En efecto, su respuesta al dilema es que si la Tierra se agota o destruye, el ser
humano puede ir a colonizar otros planetas y fundar nuevas civilizaciones,
slo es cuestin de que, en su momento, los inventos o el descubrimiento
de nuevos recursos se hagan lo suficientemente rentables. Podemos incluir
en esta postura a Savage (1992; 1994), y otros que, con sus artculos cientficos o con sus obras literarias como el caso de Arthur C. Clarke, representan en esencia ese espritu de que existir una solucin, aunque siempre
pensando en la tecnologa. Este espritu incluye incluso al propio Malthus,
precisamente el primer y ms conocido autor en alertar sobre el problema
de la superpoblacin, que a pesar de recomendar el control de la natalidad, habla de la posible expansin de la especie a otros mundos (Malthus,
1798). Resumiendo, no importa el equilibrio de la poblacin, sino el de los
mercados, las tasas de inversin o renovacin del capital y otros postulados
tericos semejantes, que aqu se convierten en entelequias.
Si, a modo de hiptesis, tomamos una probabilidad de acierto para esta
postura en torno al 50 por ciento, quedara otro 50 por ciento que supondra directamente la extincin de nuestra especie, sin contar a los que no
han nacido. Tampoco podemos suponer que una decisin democrtica
mayoritaria de la humanidad en su conjunto fuera la de apostar por la autodestruccin, pues va en contra de la ley general de la evolucin de las especies, consistente en que todas intentan garantizar su propia supervivencia.
Por otro lado, se ve al comercio como un fin en lugar de un medio, convirtindose en la solucin cuando un territorio vive en desequilibrio con
sus propios recursos. No importa entonces que soporte a una poblacin
desmesurada, pues los recursos necesarios para la misma simplemente se
importan sin lmite alguno y esto, adems, contribuye al propio crecimiento econmico. Esto supone un nuevo error de clculo de la economa, la
ciencia que se supone que debera orientar la gestin de los recursos para
cubrir las necesidades humanas. Dicho error consiste bsicamente en el
uso de una rentabilidad que no incluye la mayora de los costes sociales,
70

Carlos Castilla Gutirrez

ambientales o culturales en el clculo de los beneficios de una actividad. El


enorme gasto energtico del trasiego continuo (y sin sentido, en su gran
mayora) desde territorios distantes a miles de kilmetros de los productos y
materias primas es una prueba de esta afirmacin. Por otro lado, y como veremos, esto supone generalmente una apropiacin de los recursos de otros
territorios o poblaciones y, por tanto, de su capacidad para cubrir necesidades. El problema es especialmente grave en el caso de los alimentos, dndose contradicciones como que un territorio exporte alimentos sin cubrir
las necesidades de su propia poblacin. En este sentido, los recursos que
cubren las necesidades ms bsicas, como el caso del agua o los alimentos,
deben tender a producirse de forma local, pues, en la medida en que todas
las poblaciones los necesitan invariablemente, recurrir al prstamo de otros
territorios que supone la importacin es, cuando menos, arriesgado.
b. Determinismo ecolgico. Esta postura es sostenida por algunos cientficos
deterministas, especialmente bilogos, y destaca por ser una postura de
extremos, como en el caso del optimismo tecnolgico. Su planteamiento
bsico es que la naturaleza no hace distinciones y, simplemente, ajusta las
poblaciones de las especies, incluida la humana. De esta forma, tarde o temprano los mecanismos de ajuste eliminan grandes masas de poblacin en
una bsqueda del equilibrio natural. Por tanto, poco queda en manos del
ser humano para evitar la extincin masiva de personas, algo que adems
sera incluso deseable. Desgraciadamente se ignoran tambin cuestiones
distributivas, sociales, etc., con lo que seguramente la extincin no afecta
por igual a todos los pases ni grupos sociales, como puede deducirse inmediatamente. Una de las principales crticas que se hacen a esta postura
es que no tiene en cuenta que la poblacin que puede soportar el Planeta
depende del nivel de consumo de recursos. Siendo ste diferente en el
sentido de que el mundo desarrollado consume muchos ms recursos por
habitante que el resto, en un promedio de 32 veces ms (Diamond, 2008),
nos sita en un dilema de reparto que debe ir unido al debate general sobre el total de la poblacin soportable por la Tierra en su conjunto. En este
grupo de cientficos, podemos citar, adems del clsico trabajo de Malthus,
a Ehrlich (1968), entre otros.
c. Desarrollo sostenible. Representa el camino del medio entre las dos posturas anteriores, es decir, se caracteriza por la flexibilidad en la bsqueda
del equilibrio. Se trata de seguir una coevolucin consciente entre el ser
humano y el medio ambiente, donde los mecanismos de adaptacin y
71

TERRITORIO, SUPERPOBLACIN Y SOSTENIBILIDAD

equilibrio son elegidos de forma ms libre y compartida por las personas.


Al ser una postura tambin caracterizada por la sensatez, bebe de la investigacin cientfica, pero tambin de los valores y otras caractersticas,
como la anticipacin al futuro, que nos diferencia de las dems especies.
No obstante y a modo de advertencia, hay que resaltar que en esta corriente uno de los grandes olvidados, no tanto en la teora como en la
prctica, es precisamente el tema que nos ocupa sobre el equilibrio entre
territorio y poblacin. Este trabajo pretende ser un recordatorio de la importancia clave que tiene esta cuestin en el logro de una sostenibilidad
autntica.
En resumen, las dos primeras posturas son extremas, una negando el problema
de la superpoblacin y la otra imponindolo de modo demasiado catastrofista.
La ciencia normal en que se asientan ambas no es capaz de pronosticar acertadamente ni de resolver el dilema, siendo su grado de incertidumbre irreducible
y por tanto el alcance de la misma demasiado limitado. Por otro lado, la falsa
objetividad que pretende este modelo cientfico deja fuera dos de las posibles
fuentes de solucin del problema: los valores y la democratizacin real de las
elecciones, caminos y acciones a tomar, incluyendo a los no nacidos.
Por lo tanto, desde nuestra perspectiva, la postura de la sostenibilidad es la que
ms posibilidades tiene de abordar, y en su caso ir solucionando, la amenaza
real que representa la superpoblacin, pero que sera corregible aplicando una
va de tica y sentido comn, proyectando un futuro posible y adaptativo, sin
la rigidez de la ciencia ortodoxa y en la bsqueda de un aumento de la calidad
de vida, todo ello asentado en valores humanos positivos compartidos.

Algunos indicadores bsicos


Como hemos puntualizado anteriormente, el desarrollo sostenible no renuncia a la utilizacin de los nmeros ni la ciencia normal para sus anlisis, lo que
ocurre es que no es posible una ciencia exacta, y el debate debe ir ms all del
simple clculo numrico y guardar siempre un margen de sentido comn y
prudencia, como bien intenta recoger el cada vez ms reconocido principio
de precaucin (Comest, 2005). En este sentido, veamos a continuacin, de forma muy resumida, los principales indicadores de superpoblacin: a) densidad
demogrfica, b) capacidad de carga, c) huella ecolgica y d) superficie cultivada o
cultivable por habitante.
72

Carlos Castilla Gutirrez

Tabla 1. Algunos ejemplos de densidad demogrfica (2007)



Mundial
Pases de alto ingreso
Pases de ingreso medio
Pases de bajo ingreso
Estados Unidos
Holanda
Espaa
Canarias
Tenerife

Densidad (habitantes/km2)
49
27
65
56
31
394
90
272
425

Exceso sobre media (habitantes/km2)

-22
38
7
-18
345
41
223
376

Fuente: Population Reference Bureau e Istac, elaboracin propia.

a. Densidad demogrfica. El ms sencillo y conocido de los indicadores


de superpoblacin es, simplemente, el nmero de habitantes de un
territorio dividido por su superficie (normalmente, habitantes por km2).
Por supuesto, tambin es el ms criticable al olvidar las diferencias y
especificidades, tanto fsicas (orografa, recursos, etc.) como sociales
y culturales. Por otro lado, su utilidad para servir de referencia para la
densidad de poblacin ideal o recomendable multiplicara los problemas
anteriores, siendo un nmero casi inalcanzable para la ciencia, como
veremos en el siguiente indicador. Ms bien su utilidad estara asociada
a un carcter relativo, pudiendo en este sentido utilizarse con reservas
para una primera aproximacin, comparando valores medios. De esta
forma, la superpoblacin de unos territorios se definira en comparacin
con la media mundial estimada en unos 49 habitantes por km2 (P.R.B.,
2007), eso s, trasladndose la relatividad al nivel a partir del cual la
desviacin de esta media significa superpoblacin. Si observamos la
tabla 1, podemos destacar algunas cuestiones preliminares. En primer
lugar, la superpoblacin, contrariamente a lo que podra pensarse,
parece ser ms un problema para los pases de medio y bajo nivel de
ingresos, mientras que la preocupacin por este tema se centra en los
pases de mayor nivel de ingreso. Estos pases, en comparacin con la
densidad media mundial no se enfrentan globalmente an al problema,
lo que significa que, incluso podran aumentar su poblacin en cierto
margen, lo que puede comprobarse con los datos correspondientes a
la media de este grupo y a un caso representativo como los Estados
Unidos.
73

TERRITORIO, SUPERPOBLACIN Y SOSTENIBILIDAD

A nivel particular, sin embargo, tenemos casos como Holanda, un caso grave en Europa o Espaa que duplica la densidad media mundial. Como caso
extremo, con el agravante que supone la dimensin insular, tendramos el
caso de Canarias, que quintuplica la media mundial o islas concretas como
Tenerife que multiplica por ms de 8 dicha media, representando casos
extremos de superpoblacin.
b. Capacidad de carga. Este indicador est sujeto a gran controversia, incluso
en su propia definicin. En general hace referencia a la capacidad de un
territorio determinado para sostener poblacin de forma indefinida en el
tiempo, es decir, a largo plazo. Procedente del campo de la biologa, es
ms fcilmente aplicable a los ecosistemas naturales y sus especies, pero
se complica cuando se trata de aplicarlo al ser humano y sus actividades.
La asuncin principal del concepto aplicado al hombre es que hay un nmero finito de personas que puede soportar un territorio sin degradar los
sistemas natural, cultural, social y econmico. En todo caso, es muy difcil
llegar a un valor numrico consensuado, por la gran relatividad que estara asociada al clculo. Esto ha hecho que prcticamente se renuncie a
la utilizacin de este indicador, especialmente por la ciencia normal ortodoxa que exige nmeros exactos en la idea de que ciencia es medicin
(Georgescu-Roegen, 1971). Sin embargo, y dada la importancia de lo que
est en juego, la incertidumbre sobre la dimensin exacta de la capacidad
de carga no debera ser una excusa para posponer la accin (Daily y Ehrlich, 1992). Realmente, los estudios de capacidad de carga, tanto mundiales
como para territorios especficos, pueden resultar nuevamente interesantes si se toman como un elemento ms en la bsqueda de ese equilibrio
que comentamos anteriormente. En este sentido, la mayora de los autores
consideran que el planeta ya ha alcanzado su lmite para soportar poblacin (Pimentel et al., 1996) o est prximo a ello, lo que nos debe hacer
reflexionar y situar este tema en las prioridades de la agenda mundial de
polticas. Lo mismo podra decirse, incluso con ms urgencia, para determinados territorios particulares, donde la capacidad de carga se encuentra
muy sobrepasada pero de forma artificial, debido a mecanismos econmicos insostenibles a largo plazo, es decir, aunque el comercio permita exceder la capacidad de carga local, las cuentas deberan hacerse en el balance
para la Tierra en su conjunto (Daily y Ehrlich, 1992).
Por otro lado, la capacidad de carga puede utilizarse tambin para sectores
concretos o actividades, en la lnea planteada anteriormente (por ejemplo,
74

Carlos Castilla Gutirrez

capacidad de carga turstica, en referencia al nmero mximo de turistas


aceptables en una zona determinada). Por ltimo, algunos autores han llegado incluso a plantear la capacidad de carga en relacin a la cultura o la
calidad de vida, como el caso de Garret Hardin y su capacidad de carga cultural. Este autor postula que no se puede plantear la capacidad de carga en
trminos de necesidades mnimas de supervivencia, sino contemplando
una calidad de vida que necesita de un mayor nivel de bienestar. Reconociendo la calidad de vida como algo de naturaleza cultural, difcil de definir
y ms an de medir, la idea es que la capacidad de carga es inversamente
proporcional a la calidad de vida (Hardin, 1986). Este planteamiento nos
revela de forma muy clara la necesidad de la incorporacin de un debate
tico y participativo.
c. Huella ecolgica. En un intento por superar las limitaciones del indicador
anterior, especialmente en lo que se refiere a su estandarizacin, en los
ltimos aos ha surgido con fuerza este indicador, que hace referencia a
la superficie necesaria para sostener a una poblacin determinada con un
nivel tambin dado de utilizacin de los recursos, midindose por tanto en
unidades de superficie (normalmente, hectreas). La huella ecolgica tiene
en cuenta en sus clculos la superficie necesaria para las propias funciones
de los ecosistemas y su reproduccin y mantenimiento. Nuevamente, es
posible encontrar relatividad o crticas al clculo de la huella ecolgica, al
nmero concreto resultado de este indicador, pero su aceptacin es cada
vez mayor al entenderse que se necesitan referencias como gua, aunque
sin pretender la exactitud extrema que pide la ciencia ortodoxa. En este
caso, al basarse en clculos estandarizados sobre consumos humanos y
leyes de los ecosistemas y ciclos naturales, puede calcularse para individuos
o familias y, por tanto, agregarse, proporcionando as cifras de la huella
ecolgica referidas a territorios concretos con pautas de consumo similares,
e incluso calcularse la huella de la poblacin mundial. A travs de este
indicador se confirma el problema de la superpoblacin a nivel planetario
y para territorios concretos (ver tabla 2). Otro importante aporte del mismo
es que permite comparar las diferencias entre territorios, revelando de esta
forma la capacidad de carga apropiada de otros territorios, definida como
el dficit ecolgico (Wackernagel y Rees, 1993) y tambin la huella media
mundial y la huella ideal, de acuerdo con las necesidades de preservacin
del Planeta, es decir, la huella sostenible (biocapacidad).

75

TERRITORIO, SUPERPOBLACIN Y SOSTENIBILIDAD

Tabla 2. Algunos ejemplos de huellas ecolgicas (2005)




Mundial
Pases de alto ingreso
Pases de ingreso medio
Pases de bajo ingreso
Estados Unidos
Holanda
Espaa
Canarias
Tenerife

Huella ecolgica
(hectreas/habitante)
2,7
6,4
2,2
1,0
9,4
4,0
5,7
5,7*
5,7*

Biocapacidad
(hectreas/habitante)
2,1
3,7
2,2
0,9
5,0
1,1
1,3
0,4**
0,2**

Dficit ecolgico
(hectreas/habitante)
0,6
2,7
0,0
0,1
4,4
2,9
4,4
5,3
5,5

Fuente: Living Planet Report 2008 y elaboracin propia.


* Suponiendo una pauta de consumo similar a la estatal. ** Tomando total superficie/ habitantes

Los datos de la tabla 2 proporcionan resultados interesantes al relacionar


variables clave en el tema que nos ocupa. Efectivamente, la conclusin
principal es que, en general, los pases de alto nivel de ingreso que combinan un territorio con ms capacidad de sostener poblacin (biocapacidad) y una densidad de poblacin menor, como vimos en la tabla 1, son
sin embargo, los que mayor dficit presentan, es decir, se caracterizan por
apropiar capacidad de carga de otros territorios a pesar de las condiciones
favorables comentadas. Esto se explica por el elevado nivel de consumo
que presentan. Podemos tomar como ejemplo el caso extremo de Estados
Unidos, que a pesar de tener una densidad demogrfica inferior a la media
mundial y una biocapacidad elevada, incurre en un dficit muy importante
en capacidad de carga, casi duplicando a Holanda, superpoblada desde el
punto de vista de la densidad demogrfica y con una biocapacidad mucho
ms limitada. En este contexto, resulta curioso el caso de Espaa que se
sita con el mismo problema que Estados Unidos, al combinar las variables
poblacional, de biocapacidad y nivel de consumo. Por ltimo, los datos de
Canarias vuelven a aparecer como extremos.
d. Superficie cultivada o cultivable por habitante. Dado que la primera y ms
bsica necesidad de los seres humanos es la alimentacin, este indicador
acorta camino abordando el principal problema de la superpoblacin: la
capacidad del planeta para alimentar a nuestra especie. Aunque podramos incluir alimentos que no provienen de la agricultura u otros recursos
76

Carlos Castilla Gutirrez

que cubren necesidades bsicas como el agua o la energa, nuevamente


estamos ante un indicador de referencia en la lnea de los anteriores, es
decir, sin la exactitud a la que acostumbra el modelo cientfico ortodoxo,
pero de una potencia muy grande para servir de gua desde un punto de
vista de la sostenibilidad. Tanto la superficie cultivada como la cultivable
nos proporcionan informacin valiosa en este sentido. En el primer caso,
la superficie cultivada nos da una aproximacin a la poblacin que puede
alimentarse y en este sentido sostenerse en el momento actual, mientras
que en el segundo caso, estamos en el lmite potencial de la poblacin
que el territorio sera capaz de alimentar por s mismo.
Evidentemente, hay una relacin entre ambos, que nos habla del estilo
de desarrollo socioeconmico que se est dando, y por tanto, el sentido
en el que habra que reorientar el caso particular, si se quiere ir hacia la
sostenibilidad. Una de las claves es que la superficie cultivable, al no ser
cultivada puede perder esta cualidad, dependiendo de las caractersticas
orogrficas, biolgicas, etc., concretas. Como era de esperar, existe una
preocupacin tradicional y un debate sobre este particular, que invita a
su priorizacin en la toma de decisiones.
La tabla 3 ofrece datos de referencia para los ejemplos elegidos en las
tablas anteriores. Los supuestos que se toman para identificar posibles
excesos o mrgenes poblacionales representan dos situaciones posibles.
En la primera de ellas, se supone la necesidad de 0,5 hectreas por habitante, correspondiente a una dieta como la que se sigue en los pases
ms desarrollados (Pimentel et al., 1996), mientras que en el segundo supuesto, se reduce esta superficie hasta 0,2 hectreas por habitante, que
es la media mundial de superficie cultivada en la actualidad (dieta media
mundial). Esta cifra es intermedia entre el ideal de ms de 0,3 hectreas y
el crtico de supervivencia de 0,1 hectreas (Murai, 1996).
Conscientes de que el primer caso representa una dieta imposible de extrapolar y probablemente, excesiva, se ha considerado que la media de
superficie mundial cultivada por habitante podra ser una primera aproximacin, con todas las reservas y la necesidad de futuros estudios sobre el
particular, del mnimo razonable hacia el que dirigirse. Si nos fijamos en
los datos mundiales en la tabla, observamos que la superficie cultivable
ofrece un margen importante para la alimentacin de la poblacin, si sta
fuera cultivada, admitiendo un mximo de un 50 por ciento de incremen77

TERRITORIO, SUPERPOBLACIN Y SOSTENIBILIDAD

to de la poblacin, incluso con la dieta de los pases ms desarrollados,


aumentando mucho el margen con la dieta media mundial. Ahora bien,
dado que utilizar el 100 por ciento de la superficie cultivable no es un
supuesto demasiado realista y ante las previsiones de crecimiento demogrfico a corto plazo, la aplicacin del principio de precaucin aconseja no
acercarse a lmite de peligro, por lo que resultaran ms relevantes los datos de superficie cultivada. En este caso, s resultara imposible extrapolar
la dieta de los pases ms desarrollados y slo podra cubrirse actualmente
la dieta media, con un pequeo margen para incremento poblacional.
Por ltimo, si observamos los ejemplos que se proporcionan en la tabla,
puede verse la utilidad para el caso concreto que ofrecen estos indicadores como orientadores de polticas, los mrgenes de maniobra, prioridades, etc. En este sentido y tomando los ejemplos elegidos para las
tablas, podramos concluir diferenciando entre dos situaciones: 1) Exceso de consumo: Estados Unidos, Espaa, Mundo. 2) Exceso de consumo
y demogrfico: Holanda, Canarias, Tenerife.

Tabla 3. Algunos ejemplos de superficies cultivada/cultivable por habitante (2005)





Mundial
USA
Holanda
Espaa
Canarias
Tenerife

Superficie
cultivable
(Ha./hab.)
0,7
1,4
0,1
0,7
0,07
0,05

Exceso
poblacional
(1) (%)
- 52
- 176
75
- 35
85
88

Exceso
poblacional
(2) (%)
- 281
- 1.382
44
- 234
65
71

Superficie
cultivada *
(Ha./hab.)
0,2
0,6
0,05
0,3
0,025
0,03

Exceso
poblacional
(1) (%)
52
-18
87
37
95
94

Exceso
poblacional
(2) (%)
- 20
- 195
75
- 58
85
82

Fuente: United Nations Population Fund, F.A.O., Gobierno de Canarias, elaboracin propia.
(1) Suponiendo 0,5 ha./hab. (2) Suponiendo 0,2 ha./hab.

Enfoque dinmico
Resulta evidente que todo el debate en torno a la superpoblacin debe
contemplarse desde un enfoque dinmico, tanto para las proyecciones y
tendencias, como en lo que se refiere al comportamiento demogrfico de
la poblacin y de los sistemas sociales. Nos movemos en un marco de in78

Carlos Castilla Gutirrez

certidumbre irreducible, dado que las variables de todo tipo que inciden en
este tema son tantas que son imaginables otros tantos escenarios de futuro
para los distintos supuestos que se pueden hacer, seguramente con un alto
grado de racionalidad, pero que no dejan de ser muy vulnerables. El nico
hecho cierto es que la poblacin humana no puede crecer indefinidamente en un planeta finito. La cantidad de poblacin soportable es objeto de
discusin cientfica y es prcticamente imposible dar una cifra. Lo que si
parece, como hemos visto, es que nos encontramos en los entornos del
lmite, no alcanzado an para unos y sobrepasado ya para otros. Todo esto
habla de la necesaria transicin hacia un escenario de equilibrio y estabilidad y, nuevamente, la cuestin clave es qu tipo de transicin se producir.
En este enfoque dinmico tenemos dos posturas posibles:
a. No actuar en esta transicin. Esta postura estara de acuerdo sobre todo
con el optimismo tecnolgico citado anteriormente. El dejar hacer de
la economa se aplicara con todas sus consecuencias, confiando en los
ajustes de mercado y las soluciones tecnolgicas. El crecimiento econmico es lo nico que debe guiar las polticas, ya que un incremento de
ste lleva a una transicin econmica benigna, donde la poblacin se
estabiliza por s misma, aunque esto no es demostrable (Hardin, 1974).
Tambin podra ajustarse esta postura en parte a la del determinismo
ecolgico, ya que los mecanismos de ajuste biolgicos del planeta frenaran por s mismos el crecimiento de la poblacin.
b. Actuar en la bsqueda del equilibrio. La autntica integracin de los temas poblacionales en el desarrollo sostenible llevara a una bsqueda,
flexible pero decidida, de un equilibrio poblacional, tanto para el planeta como para los territorios concretos. De hecho, el ignorar o minusvalorar la dinmica demogrfica en la construccin del desarrollo sostenible
puede fcilmente impedir el logro de ste ltimo, por lo que se convierte en una condicin necesaria.

El papel de la irreversibilidad
Desde nuestra perspectiva, la eleccin anterior es de una relevancia mxima, ya que est en juego la propia supervivencia de la especie, o al menos
las condiciones de vida de las prximas generaciones. Es por ello que, antes
de plantear finalmente lo que consideramos es la verdadera naturaleza del
79

TERRITORIO, SUPERPOBLACIN Y SOSTENIBILIDAD

debate, introducimos un concepto que ayuda a aclarar an ms si cabe la


problemtica que hemos planteado. Se trata de la irreversibilidad, fenmeno
asociado a la propia evolucin natural, pero especialmente asociado a las
actividades humanas. Hablamos de efectos no anulables, ni con previsin de
que lo sean, asociados a actividades humanas (Castilla, 1992). Ms concretamente seran de carcter negativo (agotamiento de recursos, extincin de
especies, ecosistemas, paisajes, culturas, etc.), las que empobrecen al planeta
y a la humanidad, al reducir la diversidad (informacin) y las opciones de
futuro en todos los rdenes. En relacin al tema que nos ocupa, la irreversibilidad se convierte en un factor limitante, a la vez que en un indicador de
peligro y prioridad, y por tanto seala tambin el xito de una alternativa,
cuando sta evita la produccin de irreversibilidades. Esto es particularmente
cierto, como planteamos anteriormente, en el caso de recursos asociados
a la satisfaccin de necesidades bsicas, como son el agua, la energa y los
alimentos, donde el agotamiento constituye una reduccin de la capacidad
de carga del Planeta (Daily y Ehrlich, 1992). Al hablar de evitar este problema,
estamos hablando claramente del desarrollo sostenible, pues, precisamente,
la irreversibilidad es lo opuesto a la sostenibilidad.
Una vez ms, estamos ante un concepto que puede ser de mucha utilidad por
su enorme coherencia conceptual, aunque presente dificultades a la hora de
su aplicacin o medicin. Por ejemplo, no es fcil saber en qu proporcin una
irreversibilidad es debida a la superpoblacin, al estilo de desarrollo o a ambas cuestiones. Por otro lado, la deteccin y medicin de irreversibilidades est
sujeta a incertidumbre, por lo que slo puede abordarse con el enfoque de
prudencia del principio de precaucin. Lo que s sabemos es que las prdidas
irreversibles juegan un papel demasiado importante en la cuestin que nos
ocupa como para no ser abordadas, an siendo conscientes de las limitaciones
anteriores.
En lnea con lo anterior, podemos poner como ejemplo la reduccin de la tierra cultivable cuando sta tiene un carcter irreversible (erosin, desertizacin,
ocupacin..). Esta reduccin es ms fcil de calcular, y puede ser una aproximacin de gran utilidad para detectar una de las irreversibilidades que ms afecta
a la capacidad de carga. Adems, es fcilmente estandarizable, con lo que es un
indicador muy recomendable en el debate que nos ocupa (tabla 4).
Segn los datos de la misma, por cada hectrea de tierra cultivable que se pierde, la capacidad de carga se reduce en un rango de entre 2 y 5 personas para
80

Carlos Castilla Gutirrez

los dos supuestos elegidos. En casos particulares, pueden incorporarse otros


indicadores relacionados con procesos irreversibles con estudios concretos locales, lo cual, igual que en el caso de los estudios de capacidad de carga particulares, ofrece mayor exactitud en la evaluacin de la problemtica del territorio especfico. La diferencia fundamental del indicador de la irreversibilidad es
que la reduccin de capacidad de carga en este caso es irresoluble, por lo que
se convierte en una alarma, en un indicador de prioridad para las polticas.

Tabla 4. Reduccin de capacidad de carga por prdida irreversible de superficie cultivable



Reduccin (hectrea)
1

Reduccin (habitante) (1)


2

Reduccin (habitante) (2)


5

(1) 0,5 hectreas por habitante. (2) 0,2 hectreas por habitante.

Una cuestin tica


En cuanto al dilema de la superpoblacin, en esencia, es una cuestin de naturaleza tica. Efectivamente, aunque pretendan ignorar la dimensin tica,
como parecen reflejar las posturas del optimismo tecnolgico y en parte la del
determinismo ecolgico, ambas tienen naturaleza tica, al tratarse de elecciones con consecuencias diferentes. Por su parte, el desarrollo sostenible incorpora abiertamente la tica a sus planteamientos; de hecho, el propio desarrollo
sostenible puede definirse como una mezcla de tica y sentido comn (Castilla, 2004). Veamos a continuacin, aunque de forma muy breve, las diferencias
de las tres posturas que estamos considerando en relacin a la tica asociada y
sus posibles consecuencias.
El optimismo tecnolgico representa la lgica del mercado: la obtencin del
beneficio y el crecimiento econmico en un marco de libre mercado y competencia como solucin para todos los males, incluida la superpoblacin. Se basa
en una ciencia pretendidamente objetiva, pero que parte de unos supuestos
sobre los que es difcil basar la supervivencia de la especie. El egosmo humano
individual, la competencia, el afn de enriquecimiento como motivacin primera para la vida, etc., representan una especie de guerra fra de todos contra
todos, donde el ms fuerte prevalece. Es la ley de la selva, que representa una
tica de desprecio hacia los dems seres humanos (problemas de reparto de
81

TERRITORIO, SUPERPOBLACIN Y SOSTENIBILIDAD

recursos, pobreza) y hacia las generaciones futuras (uso de la tasa de descuento, cortoplacismo). Esta lgica, que adems desprecia el medio ambiente y sus
leyes, basada en la fe ciega de que la tecnologa resolver todos los problemas
que se presenten, constituye una apuesta de alto riesgo para la humanidad, al
ser adems, fuente permanente de irreversibilidades y por tanto de empobrecimiento y reduccin de opciones y mrgenes futuros.
En segundo lugar, el determinismo ecolgico defiende la supervivencia del
ser humano y para ello considera imprescindible la de los ecosistemas. De esta
forma, tambin se estaran asegurando las opciones de futuro para la especie
y los dems seres vivos con los que compartimos el planeta. El problema tico
de esta postura es, desde nuestra perspectiva, el mtodo para conseguir el
equilibrio poblacional y su repercusin sobre los seres humanos. No todo vale
y una parte de la poblacin no se puede salvar a costa de otra. En todo caso, no
parece aceptable que los caminos hacia el equilibrio puedan hacerse sin una
opinin compartida, sin la necesaria democracia participativa que posibilite
que los afectados, que somos todos, podamos elegir a la vez que ser responsables del xito o fracaso. Esta eleccin compartida, tanto global como en los
territorios concretos forma parte de la filosofa del desarrollo sostenible, la opcin con ms perspectivas de xito desde nuestro punto de vista y, sin ninguna
duda, la ms tica.

Conclusin
Este artculo ha intentado aclarar las cuestiones ms bsicas en torno al concepto de superpoblacin comparando las principales posturas al respecto. Las
cuestiones sobre qu es superpoblacin o si existe han quedado bastante claras en el caso de los indicadores analizados. No as en el caso de si la superpoblacin representa o no un problema o si es algo prioritario en las polticas o
acciones a desarrollar en relacin a la misma. Slo si tomamos la perspectiva
de la sostenibilidad aparece como un problema serio y prioritario que exige de
forma ineludible realizar los esfuerzos necesarios que abran la posibilidad de su
solucin, eso s, todo ello de forma razonable, tica y participativa.

82

Carlos Castilla Gutirrez

Referencias bibliogrficas
Castilla, C. (1992): Economa ecolgica: el caso de las irreversibilidades. Informacin Comercial
Espaola, n 711, pp 69-78.
Castilla, C. (2004): La Agenda 21: instrumento para el desarrollo sostenible?, en I Jornadas
Internacionales de reflexin crtica sobre globalizacin. ACEG, Las Palmas de Gran Canaria.
Daily, G.C. y Ehrlich, P. (1992): Population, Sustainability, and Earths Carrying Capacity: A framework
for estimating population sizes and lifestyles that could be sustained without undermining future
generations. Bioscience, vol. 42, pp 761-771.
Diamond, J. Whats Your Consumption Factor?. The New York Times, (2/1/2008).
Georgescu-Roegen, N. (1971): The Entropy Law and The Economic Process, Harvard University Press (citado
por Naredo, J.M (1987) La Economa en evolucin. Ed. S. XXI).
Hardin, G. (1974): Living on a lifeboat. Bioscience, vol. 24, pp 561-568.
Hardin, G. (1986): Cultural Carrying Capacity. Charla pronunciada en el AIBS Annual Meeting en la
Universidad de Massachussets.
Intituto Canario de Estadstica (Istac): Gobierno de Canarias.
Malthus (1798): An Essay On The Principle Of Population.
Murai, S. (1996): Population, land management and environmental change. The United Nations
University. Uitto, J.L. y Ono, A. (eds.), Tokio.
Pimentel, D. et al. (1996): Impact of Population Growth on Food Supplies and Environment, ponencia
presentada en el AAAS Annual Meeting, Baltimore.
Population Reference Bureau. Cuadro de la poblacin mundial 2007.
Savage, M.T. (1992,1994): The Millennium Project: Colonizing The Galaxy in Eight Easy Steps.
Wackernagel, M. y Rees, W.E. (1993): How big is our ecological footprint: a handbook for estimating a
communitys appropriated carrying capacity: discussion draft. UBC Department of Family Practice I,
Vancouver.
World Commission on the Ethics of Scientific Knowledge and Technology (2005). The Precautionary Principle.

83

Jaime Izquierdo Vallina

SEGUNDA PARTE

Estructuras organizativas y
componentes del Desarrollo Local

85

Organizacin e instrumentos del


desarrollo local en Espaa
Jaime Izquierdo Vallina*

4 Organizacin e instrumentos del desarrollo local en Espaa


Jaime Izquierdo Vallina

Introduccin
En la dcada de los setenta del pasado siglo XX, y ms claramente en la siguiente, se hizo patente el escepticismo sobre la eficacia de los instrumentos
para el diseo de las polticas de desarrollo regional. La persistencia en la utilizacin de mecanismos, instrumentos y mtodos que en gran medida haban
sido sobrepasados por los nuevos contextos econmicos y polticos (cambios
en las polticas econmicas nacionales, descentralizacin productiva, apertura econmica, procesos de reestructuracin, reconversiones industriales, etc.)
hizo que se generalizaran las crticas sobre los modelos industriales centralizados que, por si fuera poco, tampoco haban percibido como problema la
produccin de externalidades negativas en forma de contaminacin o de
ocupacin de suelos.
En ese ambiente fueron paulatinamente aflorando algunas alternativas al
pensamiento dominante entre las que se enmarca claramente el concepto
de desarrollo local que anima a las instituciones locales a atreverse a plantear
1
. nuevas formas de pensar y activar las propias opciones de desarrollo por
en
medio de la movilizacin de los propios recursos, de los actores locales y de
las propias capacidades de innovacin1.
* Tcnico del Instituto de Desarrollo Rural del Principado de Asturias (jizquierdo@mapya.es)
1
Helmsing, A. H. J. (1999): Teoras de desarrollo industrial regional y polticas de segunda y tercera generacin. Revista EURE (Santiago). Vol. 25, nmero. 75, pp 5-39. Disponible en http://www.scielo.cl/pdf/eure/
v25n75/art01.pdf.

87

ORGANIZACIN E INSTRUMENTOS DEL DESARROLLO LOCAL EN ESPAA

Las fuertes conmociones motivadas principalmente por la reestructuracin


industrial hicieron que, por una parte, regiones que antao ocupaban una
posicin de centralidad destacada sufrieran las sacudidas de los nuevos
tiempos y, por otra, que las nuevas condiciones propiciaran la emergencia
de algunas otras como nuevas regiones en crecimiento, dotadas de capacidades, habilidades especficas y flexibilidad para competir en el mercado
internacional.
Es el caso de los conocidos como distritos industriales (en la parte centralnorte de Italia, el estado de Baden-Wurtemberg en Alemania, la zona occidental de Flandes en Blgica, etc.). La especializacin flexible y los distritos
industriales redefinieron el marco de referencia para las polticas regionales
y dieron origen a la segunda generacin de polticas regionales de industrializacin2.
En ese proceso de innovacin permanente asoman por el horizonte lo que
podramos llamar polticas de desarrollo regional-local de tercera generacin que, como novedad frente a las anteriores, basan su forma de actuar en
el reconocimiento de que la nueva orientacin no requiere necesariamente
ms recursos financieros, sino ms bien un incremento de la racionalidad
(eco)sistmica en el uso de los recursos y programas existentes3.
La instrumentalizacin de la poltica de desarrollo local, su conversin en
un mecanismo de accin cotidiano, el paso, en definitiva, de la teora a la
prctica institucional ha de hacerse en un contexto de poltica regional en
constante evolucin y en un no menos evidente proceso de globalizacin
ecolgica-econmica que abre nuevos escenarios para los mercados y ofertas de proximidad en asuntos tan evidentes y diferentes como, por ejemplo,
la produccin agroalimentaria o la produccin energtica descentralizada.
La poltica de desarrollo local que se fundamenta en los aspectos territoriales y en el ensayo de una nueva institucionalidad ciudadana tiene ahora, en
la doble vertiente de implicar lo ecolgico y lo econmico, su nuevo campo
de accin.

Helmsing, A. H. J. op. cit.

Helmsing, A. H. J. op. cit.

88

Jaime Izquierdo Vallina

Los nuevos contextos para el desarrollo de una poltica territorial de


medio urbano y medio rural en Espaa
Atendiendo a los nuevos contextos que habilita la emergencia de la sociedad
postindustrial los procesos econmicos generan sobre el territorio una nueva
fisonoma, una nueva fisiologa y un nuevo metabolismo energtico.
Y como consecuencia surge, como ha sucedido siempre, la necesidad de dar
acomodo y respuesta tanto a oportunidades (empleo, mercados, cambios en
el consumo,) como a riegos (contaminacin local, cambio climtico, destruccin de recursos,...) en un marco de actuacin conjunta por el que la superacin de los obstculos, y los riesgos, puede convertirse en una oportunidad,
en una opcin para el desarrollo de las potencialidades.
La perspectiva del desarrollo territorial debe situarse en el centro de las reflexiones polticas sobre los problemas ambientales, para retomar la senda abandonada a medida que los problemas ecolgicos y ambientales se fueron agravando la reflexin y los encuentros internacionales originados desplazaron su
centro de inters desde el territorio hacia el clima. Este desplazamiento no es
ajeno a la cada vez ms evidente dificultad de reconvertir los modos actuales
de gestin que inciden sobre el territorio y los recursos planetarios: esta dificultad indujo a abrazar falsos pragmatismos ingenuamente orientados a corregir
los efectos (el cambio climtico), sin preocuparse de atajar las causas (el uso de
la Tierra y sus recursos)4.
En palabras de Horacio Capel, la alternativa para el futuro debera aplicarse en
retomar la gobernabilidad como conocimiento y control de recursos y como
gestin de los problemas ambientales5.
El territorio, como conjuncin de los escenarios urbano y rural, necesita un
nuevo discurso poltico que defina tanto sus peculiaridades, no en vano ciudad
y campo no son lo mismo, como las nuevas formas de relacin.
La bsqueda de la complementariedad entre el campo y la ciudad es tan bien
un argumento fundamental de la Estrategia Territorial Europea (ETE). Entre sus
principales conclusiones propone a los Estados y a las regiones que orienten su
4
Naredo, J. M.: Presentacin, en Naredo, J. M. y Gutirrez, L (coord..) (2005): La incidencia de la especie humana
sobre la faz de la tierra (1955-2005). Universidad de Granada - Fundacin Csar Manrique. Granada.

Capel, H. (2005): La incidencia del hombre en la faz de la tierra. De la ecologa a la ecologa poltica o, simplemente, a la poltica, en Naredo, J. M. y Gutirrez, L (coord..). La incidencia de la especie humana sobre la faz
de la tierra (1955-2005). Universidad de Granada - Fundacin Csar Manrique. Granada, pp 91-136.

89

ORGANIZACIN E INSTRUMENTOS DEL DESARROLLO LOCAL EN ESPAA

poltica de desarrollo territorial hacia el desarrollo de un sistema equilibrado y


policntrico de ciudades y una nueva relacin entre campo y ciudad. Las propuestas europeas de ordenacin del territorio confan en que la actualizacin
de los vnculos entre ambos mbitos genere un nuevo impulso, basado en
la consideracin de que la ciudad y el campo forman una unidad funcional y
territorial caracterizada por mltiples relaciones e interdependencias6.
En trminos generales podemos asumir que los modelos de crecimiento urbano son muy parecidos en todo el mundo. La proliferacin del uso del automvil, la movilidad, y la difusin urbana explican en buena medida la direccin
del cambio de territorios extensos. [] Con el automvil se han desarrollado
las infraestructuras de transporte que han producido una mayor accesibilidad
y se han revelado como la vanguardia de un proceso de urbanizacin que ha
ido ocupando territorios extensos con asentamientos, a menudo, de muy baja
densidad. El resultado ha sido una ocupacin explosiva del territorio, produciendo la dispersin de la ciudad, la impermeabilizacin y el sellado de superficies inmensas, la distorsin del ciclo hdrico, la ruina de muchos valores paisajsticos, un galopante consumo de materiales, de agua y de energa y, con ello,
una emisin de cantidades ingentes de contaminantes atmosfricos7.
La Estrategia espaola de medio ambiente urbano resume los conflictos del proceso urbanizador sobre el territorio, las causas, las tendencias y los objetivos
para superar los problemas en los siguientes puntos.
1. Los grandes conflictos del proceso urbanizador.
a. Simplificacin de la organizacin urbana.
b. Insularizacin de los sistemas naturales.
c. Impermeabilizacin y sellado del suelo (describir el proceso urbanizador en
Espaa, en especial en la costa y en la zona centro: estructura en atoln).
d. Perturbacin del ciclo hdrico.
e. Consumo masivo de energa, agua y materiales.
Estrategia Territorial Europea (ETE). Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unin Europea. Documento de conclusiones acordado en la reunin informal de ministros europeos responsables de
ordenacin del territorio en Potsdam (Alemania), mayo de 1999.

MMAMRM. Estrategia espaola de medio ambiente urbano. Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y
Marino, 2007.

90

Jaime Izquierdo Vallina

f. Residuos (lquidos, gaseosos y slidos).


g. Vinculacin de la urbanizacin al transporte motorizado y la congestin que
se va extendiendo por el territorio a medida que avanza la urbanizacin.
h. Segregacin social.
i. Coste econmico en inversin y sobre todo en mantenimiento.
j. Deterioro del espacio pblico.
2. Causas y tendencias.
a. La expansin de la urbanizacin dispersa.
b. El desarrollo del funcionalismo urbano, separando las funciones urbanas
que slo podrn conectarse con medios motorizados.
c. El urbanismo actual no incorpora, con suficiencia, las variables vinculadas a
los grandes retos de la sociedad del siglo XXI.
d. La vinculacin de la economa municipal a la expansin urbanstica y a las
plusvalas de urbanizacin que la acompaan.
e. El marco institucional y econmico de apoyo a la extensin de la urbanizacin dispersa y funcionalista.
f. La vinculacin de la calidad de vida a los estilos de vida relacionados con la
vivienda unifamiliar y el vehculo privado.
g. Los precios del suelo.
h. La vinculacin del proceso urbanizador al transporte motorizado.
i. El incremento de los espacios de actividad dependientes del automvil (hipermercados, polgonos industriales o de oficinas, centros de ocio, etc.
3. Objetivos para un urbanismo ms sostenible.
j. Crear ciudad y no urbanizacin.
k. Ordenar la expansin urbana, reciclando tejidos urbanos, vinculando la
nueva urbanizacin a la ya existente.
l. Mezclar rentas en el mismo tejido.
91

ORGANIZACIN E INSTRUMENTOS DEL DESARROLLO LOCAL EN ESPAA

m. Reducir los impactos del proceso urbanizador.


n. Aumentar la complejidad urbana en los tejidos urbanos existentes creando
nuevas reas de centralidad y en los nuevos potenciando la mixticidad de
usos urbanos.
o. Aumentar la calidad urbana, en especial del espacio pblico.
p. Vincular la urbanizacin y los equipamientos al desplazamiento en transporte pblico, a pie y en bicicleta.
Toda esta retahla de causas y tendencias tiene tambin su expresin en la forma en la que el medio rural y el urbano se han relacionado en el pasado industrial para configurar la actual trama territorial.
Los antecedentes de esta relacin industrial entre el campo y la ciudad han creado
una estructura territorial que debemos conocer precisamente para alumbrar una
nueva forma de promover el desarrollo local. Algunas de las principales caractersticas que nos sirven para conocer sus rasgos principales son las siguientes:
a. El medio rural y el patrimonio natural en Espaa estn condicionados por la
influencia urbana.
b. Somos un pas demogrficamente urbano (80 por ciento de la poblacin vive
en ciudades) y geogrficamente rural (90 por ciento de territorio es rural).
c. Tenemos un medio rural muy heterogneo y muy diverso (atlntico, mediterrneo, macaronsico, insular, peninsular, montaoso, desrtico, estepario,..), y con un patrimonio natural muy diverso.
d. Existe un gran desequilibrio entre el campo y la ciudad: El medio rural es,
social y econmicamente, ms dbil que el medio urbano. La ciudad sigue
creciendo y el campo sigue abandonndose.
e. La naturaleza vive en el campo. La agricultura y las actividades rurales
tienen una gran responsabilidad en la conservacin del paisaje, la biodiversidad, los hbitats y los recursos naturales. En sentido estricto, no tiene
sentido hablar de espacios naturales en Espaa.
f. Los procesos y principios agroecolgicos que manejaron las culturas campesinas vernculas favorecen la biodiversidad; en cambio, la agricultura industrial no.
92

Jaime Izquierdo Vallina

g. El medio rural no es slo agricultura, y slo con agricultura no es viable.


h. Ahora bien, sin agricultura tampoco es viable el medio rural del futuro.
i. El abandono de la actividad agropecuaria verncula (tradicional) genera
problemas de conservacin del patrimonio natural.

El desarrollo rural, entre las nuevas tendencias de


desarrollo postindustrial y la rehabilitacin de las preindustriales
Las tendencias, de carcter genrico, que enmarcan la formulacin y aplicacin
de los nuevos instrumentos de promocin y desarrollo en los entornos locales
pueden resumirse en los siguientes aspectos:
1. La economa ecolgica: producir, transformar y consumir en contextos ecolgicos.
2. La conservacin activa: activar mecanismos econmicos que favorecen la
conservacin de los recursos naturales locales.
3. La alternancia ecosistmica campo-ciudad: la sociedad urbana y la sociedad rural son complementarias e interdependientes8.
4. La competitividad territorial: reorganizar y actualizar los sistemas productivos locales.
5. Actualizar el discurso de la rehabilitacin patrimonial: dinamizar y hacer viable el patrimonio cultural-natural del mundo rural en una lgica de mercado y valores.
6. La modernizacin evolutiva: la identidad cultural y los sistemas agroalimentarios locales como factor de innovacin y desarrollo.
Edgar Morin defiende la alternancia ecosistmica o, lo que es lo mismo, la apetencia cada vez ms acusada de ciudadanos urbanos por el contacto temporal con el campo. Esa alternancia ha sido el principal argumento que explica la aparicin, auge y consolidacin del turismo rural y la difusin de algunas propuestas
residenciales en las reas periurbanas. El contacto con el campo circundante a las ciudades se desarrolla en
distintos ciclos, ya sean de periodicidad diaria (residencia), semanal (fin de semana) o estacional (vacaciones). Los ciudadanos urbanos encuentran, por as decirlo, satisfaccin a su modo de vida en la alternancia
de las dos culturas, incluso de los dos cultos: el culto de la vida urbana moderna, de su intensidad y sus
libertades, y el culto de la vida urbana rstica. Morin, E. (1981): La ecologa de la civilizacin tcnica: de la
nocin del `medio tcnico al ecosistema social. Revista Teorema. Valencia.
8

93

ORGANIZACIN E INSTRUMENTOS DEL DESARROLLO LOCAL EN ESPAA

7. El pensamiento retroprogresivo. La sociedad del conocimiento necesita rehabilitar funcionalmente las tecnologas del campesinado. La herencia patrimonial del pasado campesino aporta soluciones para operaciones que
se reclaman como opciones de futuro en la gestin de los espacios naturales:
a. Procesos agroecolgicos multifuncionales.
b. Aprovechamientos locales de energa solar para producir alimento o calefaccin.
c. Biodiversidad agraria.
d. Aprovechamiento de recursos pastables locales
e. Produccin local de fertilizantes y abonos.
f. Polinizacin extensiva.
g. Ordenanzas reguladoras de los usos particulares y colectivos
h. Tcnicas y procesos de manejo sostenible del monte.
En conclusin, si resumimos lo dicho, podemos establecer cinco ideas que nos
sirven para orientar la poltica de desarrollo local en el medio rural y sus relaciones con el urbano:
1. El medio rural est en situacin de riesgo y no est reconocido como espacio socioeconmico complejo.
2. La actividad agropecuaria en el medio rural debe cumplir tres funciones
esenciales: alimentacin, paisaje y conservacin de recursos naturales.
3. El medio rural y el urbano estn obligados a hacerse complementarios.
4. Desarrollo urbano y desarrollo rural no son lo mismo.
5. Sin conservacin del patrimonio natural no es posible el desarrollo rural
y sin actividad agroecolgica ajustada a la biogeografa local y al patrn
cultural de manejo tampoco es posible conservar los recursos naturales de
fondo y de flujo9.
Los economistas suelen referirse a los recursos naturales desde dos puntos de vista. Y as hablan de unos
recursos naturales, que denominan bienes fondo, y de otros que llaman bienes flujo. Los primeros (el suelo

94

Jaime Izquierdo Vallina

Algunos nuevos marcos y herramientas para el desarrollo local: de la


Ley para el desarrollo sostenible del medio rural a la red espaola de
ciudades por el clima
Entre las ltimas novedades en materia de desarrollo rural debemos destacar
la aprobacin de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural10. Es una Ley de orientacin territorial, lo que implica que
ser aplicada tomando en consideracin criterios y directrices de ordenacin
territorial. Adems contempla zonas rurales diferenciadas, segn una tipologa
establecida, define zonas rurales prioritarias y prev el establecimiento de un
plan por cada zona rural.
Las acciones y medidas previstas en la Ley son multisectoriales y medioambientales, como reflejo de la nueva realidad de un medio rural cada vez ms
diversificado. Asimismo, la aplicacin de la Ley requiere un elevado grado de
gobernanza. Para ello se establecen instrumentos de programacin y colaboracin entre Administraciones, principalmente un Programa de Desarrollo Rural
Sostenible plurianual, y se promueve e incentiva la participacin del sector privado en el proceso de desarrollo rural sostenible. Y esa gobernanza debe tener
tambin una aplicacin zonal que metodolgicamente se formula sobre los
principios el desarrollo local.
La Ley establece la necesidad de contar con unas directrices estratgicas
territoriales de ordenacin rural como el instrumento clave para territorializar las polticas de desarrollo rural y coordinarlas, entre otras, con las
polticas de ordenacin del territorio, urbanismo o medioambiente. Las directrices tienen naturaleza estratgica y se orientan a definir con claridad las
prioridades y necesidades bsicas de los territorios. Estas directrices, en un
contexto donde la prctica de la ordenacin del territorio estuviese plenamente afianzada, podran tener tres niveles operativos bsicos: comunidad
rstico, por ejemplo) son inherentemente agotables. El ejemplo ms socorrido es la construccin de una
urbanizacin, o una infraestructura, sobre un pastizal. Mientras que los segundos slo se agotarn si son
empleados o extrados a una tasa superior a la de su renovacin o (y esto es sumamente importante) si el
mecanismo de extraccin se inhibe, o acta por debajo de la capacidad de renovacin del recurso. Dicho
de otra manera: un pastizal perder su condicin tanto si es sustituido por una urbanizacin, como si es
abandonado por los rebaos que lo pastan. Tanto si se sustituye el patrn cultural de manejo, como si no
activamos el que le es inherente. Tanto si hacemos desaparecer el recurso de fondo (el suelo), como si no
aprovechamos el recurso de flujo (la hierba); tanto si le ponemos una casa encima, como si le quitamos la
oveja.
10

BOE nmero 299, viernes, 14 diciembre de 2007.

95

ORGANIZACIN E INSTRUMENTOS DEL DESARROLLO LOCAL EN ESPAA

autnoma, tipologa de zonas rurales y las zonas objeto del plan de desarrollo rural11.
La tipologa de zonas rurales son tres:
1. Zonas rurales a revitalizar: aqullas con escasa densidad de poblacin, elevada
significacin de la actividad agraria, bajos niveles de renta y un importante
aislamiento geogrfico o dificultades de vertebracin territorial.
2. Zonas rurales intermedias: aqullas de baja o media densidad de poblacin,
con un empleo diversificado entre el sector primario, secundario y terciario,
bajos o medios niveles de renta y distantes del rea directa de influencia de
los grandes ncleos urbanos.
3. Zonas rurales periurbanas: aqullas de poblacin creciente, con predominio del empleo en el sector terciario, niveles medios o altos de renta y situadas en el entorno de las reas urbanas o reas densamente pobladas.
Para aplicar la Ley el instrumento principal es el programa de desarrollo rural
sostenible que se configura como el instrumento clave para la planificacin
de la accin de la Administracin General del Estado en relacin con el medio
rural. El plan se elabora en coordinacin con las Comunidades Autnomas y
de acuerdo con las previsiones establecidas en la Ley y, por ltimo, se concreta en los objetivos, planes y actuaciones sectoriales a desarrollar. Asimismo, la
elaboracin del programa de desarrollo rural incluye una batera exhaustiva de
medidas:
a. Diversificacin econmica.
b. Conservacin de la naturaleza y gestin de los recursos naturales.
c. Creacin y mantenimiento del empleo.
d. Infraestructuras, equipamientos y servicios bsicos.
e. Energas renovables
f. Agua.
g. Tecnologas de la informacin y la comunicacin.
11
Gonzlez Regidor, J.: (coordinador). Desarrollo rural sostenible: un nuevo desafo. Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino y Mundiprensa, Madrid, 2008.

96

Jaime Izquierdo Vallina

h. Seguridad ciudadana.
i. Educacin.
j. Cultura.
k. Sanidad.
l. Empleo pblico.
m. Proteccin social.
n. Urbanismo y vivienda.
o. Atencin social prioritaria.
p. Igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres.
Para cada una de estas medidas el programa de desarrollo rural debe contemplar los siguientes aspectos:
a. Diagnstico de poltica sectorial.
b. Estrategias.
c. Planes, medidas y actuaciones especficas a realizar por la Administracin
competente.
d. Objetivos de los planes, medidas y actuaciones.
e. Tipos de zonas rurales en los que sean de aplicacin las medidas.
f. Condiciones para los beneficiarios.
g. Presupuesto.
h. Criterios, mecanismos e instrumentos de financiacin.
i. Indicadores de evaluacin.
Son, por tanto, las grandes preocupaciones sobre la sostenibilidad del desarrollo las que estn marcando los diseos de poltica general y, en consecuencia,
las que establecen los marcos de aplicacin de las polticas de desarrollo local.
En este sentido, la preocupacin de las ciudades por el cambio climtico abre
nuevas oportunidades para reorientar la poltica urbana.
97

ORGANIZACIN E INSTRUMENTOS DEL DESARROLLO LOCAL EN ESPAA

Esa idea est en el origen de la creacin en el seno de la Federacin Espaola


de Municipios y provincias de la Red Espaola de Ciudades por el Clima. La
actividad de esta Red est dirigida a la promocin de las polticas de desarrollo sostenible y al impulso de polticas locales de lucha contra el cambio
climtico que contribuyan a la reduccin de emisiones de gases de efecto
invernadero12.
Un total de 201 ciudades y municipios espaoles (con un total de ms de 20
millones de habitantes) se han incorporado a esta iniciativa. Entre las obligaciones de las ciudades que pertenecen a la red estn:
1. Organizacin de una comisin tcnica para el seguimiento de las polticas
de prevencin y reduccin de la contaminacin donde estn representadas todas las concejalas implicadas en las polticas de urbanismo, transporte, medio ambiente, participacin ciudadana, etc.
2. Organizacin de un foro de debate ciudadano para adoptar medidas y actuaciones de reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero.
Adems de los requisitos especficos de actuacin que se detallan a continuacin, las ciudades que se adhieran a la Red debern asumir los compromisos
adoptados en la Conferencia Aalborg + 10, celebrada en junio de 2004,que
desarrollan los principios bsicos de la Carta Europea de Ciudades y Pueblos
Sostenibles aprobados en Aalborg en 1994.
Dependiendo del grado de compromiso que los municipios quieran asumir
con su incorporacin a la Red, se determinan un conjunto de actuaciones que
tienen carcter de criterios mnimos para su adhesin.
Se trata de adoptar un conjunto de medidas para incorporarse en unplan de
actuacin, aprobado por el municipio, con la finalidad de sentar las bases institucionales para la progresiva reduccin de las emisiones de gases de efecto
invernadero.Paralelamente, sedeberiniciar un proceso de adhesin y compromiso de todos los agentes econmicos y lasorganizaciones ciudadanas representados en la vida municipal, para su implicacin en el plan de actuacin.
El Plan deber incorporar medidas en cuatro mbitos de actuacin municipal:
energa, movilidad, gestin de residuos y edificacin y planificacin urbana.

12

Ver www.redciudadesclima.es

98

Jaime Izquierdo Vallina

En una primera fase,en funcin de las caractersticas propias de cada municipio,


se considera necesario incorporar una serie de actuaciones que no tengan
significativas implicaciones econmicas para los presupuestos municipales,
pero que sirvan de referente para futuras acciones, posibiliten un cambio en
la tendencia de las emisiones de gases efecto invernadero y constituyan un
marco de actuacin para una significativa reduccin en los aos siguientes.
En una segunda fase, las medidastendrn una mayor relevancia o implicacin
econmica, una vez asentado el marco institucional y tcnico, as como la
participacin de los agentes implicados. Las actuacionesrealizadastendrn
incidencia en los denominados sectores difusos, donde los posibles focos de
emisin son muy variados y dispersos, por lo quese recomienda la constitucin
de un foro de debate con la participacin de los agentes econmicos, sociales
y ambientales presentes en el municipio.
Esteforo puede servir para alcanzar los consensos necesarios que aseguren el
xito de la implantacin de las actuaciones realizadas y, al mismo tiempo, servir
como foco de difusin de las medidas adoptadas.
En definitiva, ya sea en el mbito rural o en el urbano, la nueva generacin de
polticas, desde lo normativo o desde lo estratgico, establecen nuevos marcos,
nuevos instrumentos para impulsar las polticas de desarrollo local.

Referencias bibliogrficas
Capel, H. (2005): La incidencia del hombre en la faz de la tierra. De la ecologa a la ecologa poltica
o, simplemente, a la poltica, en Naredo, J. M. y Gutirrez, L (coord.). La incidencia de la especie humana
sobre la faz de la tierra (1955-2005). Universidad de Granada - Fundacin Csar Manrique. Granada, pp
91-136.
Gonzlez Regidor, J. (2008): (coordinador). Desarrollo rural sostenible: un nuevo desafo. Ministerio de
Medio Ambiente, Medio Rural y Marino y Mundiprensa, Madrid.
Helmsing, A. H. J. (1999): Teoras de desarrollo industrial regional y polticas de segunda y tercera
generacin. Revista EURE (Santiago de Chile). Vol. 25, nmero. 75, pp 5-39. Disponible en http://www.
scielo.cl/pdf/eure/v25n75/art01.pdf.

5 Dinamismo econmico en las reas de influencia de los parques

99

ORGANIZACIN E INSTRUMENTOS DEL DESARROLLO LOCAL EN ESPAA

Morin, E. (1981): La ecologa de la civilizacin tcnica: de la nocin del medio tcnico al ecosistema
social. Revista Teorema. Valencia.
Naredo, J.M. (2005): Presentacin, en Naredo, J. M. y Gutirrez, L (coord.). La incidencia de la especie
humana sobre la faz de la tierra (1955-2005). Universidad de Granada - Fundacin Csar Manrique.
Granada, pp 9-17.

100

nacionales de Andaluca. ApuntesDinamismo


sobre procesos
de terciarizacin1
econmico

en las reas de influencia


de los parques nacionales
de Andaluca. Apuntes sobre
procesos de terciarizacin

Mara Jos Prados y Mara Jos Flores2*

Mara Jos Prados y Mara Jos Flores*

Introduccin
Resulta evidente que los espacios protegidos provocan cambios en sus reas
de influencia. La naturbanizacin como concepto explica el conjunto de procesos derivados de la existencia de un espacio protegido y sus consecuencias
territoriales y paisajsticas. La hiptesis de partida defiende que la presencia
de un espacio natural protegido estimula los procesos de urbanizacin en
las reas de influencia (Williams, A.S. y Jobes, P., 1990; Elbersen B. y Prados,
M. J., 1999; Prados, M. J. y Cunningham, 2002). La prdida de atractivo de las
ciudades como ncleos residenciales y productivos supone una nueva lgica
en las motivaciones de los desplazamientos de la poblacin. En una sociedad
con altas cotas de urbanizacin y cada vez ms mvil, la calidad paisajstica y
medioambiental se considera un valor en alza en aspectos tan diversos como
las preferencias residenciales de la poblacin, la inversin econmica y como
no, actividades de recreo y ocio. Los municipios localizados en las reas de influencia de los parques nacionales presentan como rasgo diferencial un fuerte
atractivo para la poblacin que desea vivir, trabajar y disfrutar de su tiempo libre en las proximidades de espacios con una calidad ambiental demostrada.

*
Mara Jos Prados Velasco (mjprados@us.es) es profesora titular de Geografa Humana de la Universidad
de Sevilla y Mara Jos Flores (maria.flores@dhis2.uhu.es) es investigadora del Plan Andaluz de Investigacin de la Universidad de Huelva.

Este trabajo ha sido financiado con cargo al Proyecto SE 82007- 63024 del Plan Nacional de Investigacin.

101

DINAMISMO ECONMICO EN LAS REAS DE INFLUENCIA DE LOS PARQUES NACIONALES DE ANDALUCA

Investigar el proceso de naturbanizacin en las reas de influencia de los parques nacionales de Andaluca es importante porque contribuye a identificar
el valor econmico de los espacios naturales protegidos como promotores
de actividades econmicas nuevas y complementarias a las tradicionales, y
debido a las inversiones pblicas en materia ambiental. Para ello es necesario
disponer del inventario y clasificacin de las actividades econmicas en relacin a:
a) Las actividades econmicas preexistentes y los procesos de adaptacin a la
nueva economa.
b) La mercantilizacin de la actividad tradicional.
c) La instalacin de nuevas actividades relacionadas con la presencia del parque y el consumo de la naturaleza.
d) La instalacin de actividades relacionadas con el litoral o la montaa como
recursos econmicos.
e) Las actividades ubicuas basadas en el empleo de nuevas tecnologas.
Esta comunicacin indaga sobre el dinamismo del tejido empresarial en
una serie de municipios enclavados en las reas de influencia de los parques nacionales de Doana y Sierra Nevada, pertenecientes a la Red de
Espacios Naturales Protegidos de Andaluca (Renpa). La informacin utilizada proviene del Directorio de Establecimientos que desarrollan su actividad
econmica en Andaluca proporcionada por el Instituto Andaluz de Estadstica. Se trata de una base de datos especialmente til para municipios
de menor tamao y en la que se recoge informacin sobre el nmero y
tamao de establecimientos productivos en activo, el tipo de actividad
que llevan a cabo y la forma jurdica del titular. La comunicacin analiza el
periodo comprendido entre 1998 y 2006 para 24 municipios enclavados
en las cuencas del Guadiamar y Guadalfeo, pertenecientes a los parques
nacionales de Doana y Sierra Nevada. Se han seleccionado como reas
piloto en las que se pretende testar la validez del Directorio a la par que
lograr una primera aproximacin a la caracterizacin de la actividad empresarial en ambos parques. Los resultados muestran las limitaciones de este
tipo de anlisis a escala local, si bien del anlisis de la fuente se concluye
que existen procesos de terciarizacin de las economas de estos pequeos
municipios por efecto de la naturbanizacin.
102

Mara Jos Prados y Mara Jos Flores

La naturbanizacin como factor de dinamizacin econmica


El inters creciente de la poblacin hacia las reas rurales remotas como nuevos
enclaves residenciales y productivos se presta a una doble lectura. De una parte,
se enmarca dentro del proceso de re-estructuracin de las reas rur-naturales y
de los cambios en la movilidad de la poblacin. De otra, sus repercusiones en la
dinmica urbanstica y socioeconmica del territorio son evidentes y deben ser
atendidas, puesto que se trata de reas de espacial valor y sometidas a proteccin. La hiptesis de la naturbanizacin intenta dar respuesta a ambas lecturas,
analizando a un tiempo las causas y consecuencias de este renovado inters por
las reas rurales y los espacios protegidos. La naturbanizacin comienza con la
llegada de nuevos residentes, esto es, con la construccin de nuevas edificaciones, infraestructuras para el acercamiento de estos espacios, o la provisin de los
servicios y equipamientos necesarios. Adems, identifica y valora el surgimiento
de nuevas actividades productivas orientadas al consumo de la naturaleza, como
actividades de recreo y ocio, junto con la reactivacin de otras relacionadas con
el sector agropecuario.
El seguimiento de la dinmica econmica en el contexto de reestructuracin
rural es un eje central en el anlisis de los procesos de naturbanizacin, sobre
todo la importancia del turismo y sus repercusiones urbansticas (Fuguit, G.,
1994; Garca, A. y Garca. J., 2002; Garrod, B. et al. 2006). El otro eje sobre el que
se sustenta la hiptesis guarda relacin con las actividades econmicas que
estn siendo reactivadas o las nuevas que surgen utilizando la presencia de
un parque nacional y/o parque natural (Czar, M. E., 2000; Garca-Bellido, A. y
Garca, J., 2002). Y cmo no, anlisis ms genricos referidos a la competencia
de usos en espacios naturales protegidos, el impacto de la actividad humana
en el territorio y la aplicacin de planes de desarrollo sostenible (Rasker, R.
1993; Baron, J. S., Theobald, D. M. y Fagre, D., 2000; Europarc, 2002; Pintos, R.,
2005). La naturbanizacin contribuye a identificar el valor mercantil de los
parques, en relacin tanto a las actividades econmicas que se apoyan en su
existencia, como a la inversin pblica en materia medioambiental. Y por tanto, permite valorar la cohesin territorial y la preservacin paisajstica como
ejes antrpicos esenciales en las relaciones entre poblacin y medio natural
en aras del desarrollo rural sostenible.
Las primeras investigaciones de estos procesos se inician a mediados de
1990 en el entorno del Parque Nacional de Doana (Comisin Internacional de Expertos, 1992). Sus resultados ponen de manifiesto la existencia de
103

DINAMISMO ECONMICO EN LAS REAS DE INFLUENCIA DE LOS PARQUES NACIONALES DE ANDALUCA

diferentes percepciones y aptitudes por parte de los ciudadanos y la clase empresarial y poltica, pero sobre todo, constatan el valor que la poblacin ms reciente concede al entorno protegido (Prados, M. J. y Elbersen, B.,
1999). En segundo lugar, pero no menos importante para el propsito de
esta comunicacin, se constata cmo los recursos naturales no explotados
ejercen una presin muy fuerte en favor de su aprovechamiento: entindase desarrollo turstico; desarrollo agrcola intensivo; o actividad constructiva
(Prados, M. J. 1994; 1995). Investigaciones ms recientes confirman la existencia de cambios demogrficos motivados por la accesibilidad, las preferencias residenciales y la posibilidad de desarrollar actividades econmicas
como factores de atraccin de poblacin hacia estos espacios (Prados, M. J.,
2006). Asimismo, muestran con claridad las diferencias existentes entre los
espacios protegidos del litoral, influidos por la dinmica del turismo, la construccin o la nueva agricultura y la actividad industrial asociada. Mientras en
las reas protegidas del interior los rasgos de naturbanizacin tambin se
hallan presentes, en algunos casos muy intensos, debido a la ventaja comparativa de los territorios; en otros simplemente por la intensificacin de la
presin agraria o la proximidad a las principales reas urbanas de la regin
(Tulla, A., 1993; Esteban, A., 2003; Rodrguez, F., 2000). Pero en ambos casos
parecen determinantes las repercusiones sobre las actividades tradicionales
y la explotacin de nuevos recursos.
Es por ello que la naturbanizacin entiende como necesarios el establecimiento de anlisis empricos que constaten la existencia de estos procesos, cuantifiquen los beneficios econmicos que reportan sobre los parques y evalen la
presin que ejercen sobre el medio. Los anlisis de los procesos de naturbanizacin en las reas de influencia de los parques nacionales de Doana y Sierra
Nevada contribuyen a identificar el valor econmico de los espacios naturales protegidos en calidad de promotores de actividades econmicas nuevas y
complementarias de las tradicionales, y en relacin con ello, de las inversiones
pblicas y privadas en materia ambiental. El punto de partida consiste en el
inventario y clasificacin de las actividades econmicas en cada municipio, con
indicacin del tipo de actividad y cuantas caractersticas estuvieran disponibles. A partir de entonces ser posible establecer tipologas en relacin a las
actividades econmicas preexistentes y los procesos de adaptacin a la nueva
economa; la mercantilizacin de la actividad tradicional; la instalacin de nuevas actividades relacionadas con la presencia del parque y el consumo de la
naturaleza; de aquellas otras relacionadas con el litoral o la montaa como re104

Mara Jos Prados y Mara Jos Flores

cursos econmicos; y por ltimo, de actividades ubicuas basadas en el empleo


de nuevas tecnologas.
Son varias las fuentes que permiten abordar los anlisis antedichos a una escala adecuada a la dimensin de los procesos de naturbanizacin. Se trata de
bases de datos con informacin procedente de registros administrativos: el
Directorio de Establecimientos con Actividad Econmica que elabora el Instituto
Andaluz de Estadstica, y el Directorio Central de Empresas del Instituto Nacional
de Estadstica. Son dos fuentes de contenidos prcticamente idnticos, que se
enmarcan dentro de las recomendaciones de Eurostat para el desarrollo de directorios econmicos como instrumentos legales que permitan la realizacin
de estadsticas econmicas a nivel comunitario (Reglamento 2186/93, 1993).
La diferencia esencial entre ambos directorios radica en la adscripcin territorial de los datos, ms exhaustiva en el caso de la fuente comunitaria, dado
que alcanza al nivel del municipio. Existe una fuente anterior, que recoge informacin detallada de cada uno de los locales con actividad econmica. Nos
estamos refiriendo al Censo de Locales, realizado por el Instituto Nacional de
Estadstica en 1980 y 1990.
El Directorio de Establecimientos con Actividad Econmica es una base de datos
que recoge informacin sobre los centros de produccin de bienes y servicios
existentes en Andaluca. La informacin procede de diversos registros administrativos, encuestas y ficheros sectoriales, y es elaborada y divulgada por el
Instituto Andaluz de Estadstica con periodicidad anual desde el ao 1998. Los
datos recogen el nmero de establecimientos productivos, entendiendo por
tales los locales con emplazamiento fijo en los que se desarrollan actividades
econmicas bajo la responsabilidad de un titular fsico o persona jurdica. La
estructura de los datos tiene como unidad base el establecimiento, clasificado
en funcin de la actividad principal que en l se desarrolla. Las variables relacionadas son el tamao del establecimiento, esto es, el nmero de personas
empleadas; la forma jurdica de la titularidad; y claro est, el municipio. Debe
saberse, por ltimo, que entre las actividades econmicas recogidas quedan
excluidas las actividades agrarias, las de administracin pblica y actividades
de servicio domstico.
Existe a nivel nacional una fuente semejante. Se trata del Directorio Central de
Empresas, que desde 1989 elabora el Instituto Nacional de Estadstica. Se trata
de un directorio estadstico dirigido a cubrir las necesidades estructurales de
este organismo en relacin a las actividades empresariales y econmicas del
105

DINAMISMO ECONMICO EN LAS REAS DE INFLUENCIA DE LOS PARQUES NACIONALES DE ANDALUCA

Estado. Se alimenta a partir de varios registros, entre los que cabe destacar el
impuesto de actividades econmicas, adems de otros provenientes de la Administracin Tributaria y de la Seguridad Social. La informacin se estructura en
base a las empresas legales para las que se recoge su ubicacin geogrfica, actividad econmica principal y nmero de asalariados. Al igual que sucede con
el Directorio de Establecimientos, no se incluyen aquellas actividades econmicas relacionadas con el sector primario y administracin pblica, amn de los
hogares con empleados en servicio domstico. El Directorio de Empresas tiene
una utilidad directa como registro estructural de empresas en la seleccin de
marcos muestrales para la realizacin de encuestas econmicas a nivel estatal.
Aparte de los propios registros encargados de alimentar ambos directorios,
existe una tercera fuente estadstica. Se trata del Censo de Locales, realizado por
el Instituto Nacional de Estadstica en 1980 y 1990. Es sta una fuente exhaustiva de apoyo al Censo de Viviendas, Edificios y Locales, que enumera y presenta
datos bsicos sobre locales y edificios a nivel provincial y para municipios con
una poblacin superior a 50.000 habitantes. La estructura de la informacin
se organiza en base a los locales, stos son, los establecimientos en los que se
desarrollan actividades econmicas. Para ellos es posible conocer la actividad
principal, personas ocupadas, el tipo de edificio y en su caso, la dispersin de
una misma empresa en uno o varios locales.
Esta comunicacin ha optado por la explotacin de la primera de las tres fuentes mencionadas. La razn principal es que es la nica que proporciona datos
para los establecimientos en las reas de influencia de los parques nacionales
de Doana y Sierra Nevada. La disponibilidad de informacin anual para cada
municipio ha sido determinante en la eleccin. Unido a ello estara el que la
unidad base para la recogida de informacin es el establecimiento fsico, lo
que permite extrapolar algunas observaciones sobre los edificios y desarrollos
constructivos vinculados a la actividad econmica en cada municipio. Otra informacin como el nmero de ocupados por rama de actividad, y la personalidad fsica o jurdica del titular del establecimiento tienen un gran inters para
profundizar en la generacin de empleo por tipo de actividad econmica, y en
la organizacin empresarial.
Todo ello tiene relaciones claras con el anlisis de los procesos de naturbanizacin y por ende, acarrea consecuencias en la planificacin territorial y la conservacin ambiental en los parques nacionales y sus reas de influencia.
106

Mara Jos Prados y Mara Jos Flores

Dinamismo socioeconmico en las reas de influencia de los parques nacionales


El Parque Nacional de Doana es un espacio protegido de indudables valores
ambientales y naturales. Pero se trata tambin de un espacio resultado de la
accin humana sobre el territorio. Ello ha propiciado una gran riqueza en sus
ecosistemas tanto acuticos (playa, dunas, marismas) y terrestres (monte bajo),
a la par que una gran fragilidad ante determinados impactos (Consejera de
Obras Pblicas y Transportes, 2003). La presencia de asentamientos de poblacin tiene una disposicin perimetral y en algunos casos no muy antigua. Actualmente lo conforman los municipios de las provincias de Huelva (Moguer,
Lucena del Puerto, Almonte e Hinojos), Sevilla (Pilas, Villamanrique de la Condesa, Aznalczar, Isla Mayor y La Puebla del Ro) y Cdiz (Sanlcar de Barrameda).
A lo largo de los ltimos aos la comarca de Doana ha experimentado un
crecimiento econmico continuado, debido al surgimiento de varios factores
detonantes. La actividad agraria protagoniza el mayor dinamismo de la comarca, y se da tanto una agricultura tradicional como en la agricultura intensiva y
de regado. La aparicin de la agricultura intensiva de plantas como el fresn,
los ctricos entre otros frutales, la reactivacin del viedo, ha propiciado la actividad industrial ligada a la transformacin agroalimentaria (Junta de Andaluca, 2005). Con todo es una actividad que tiene un gran impacto ambiental
por el consumo de recursos naturales que necesita y los residuos que genera
(plsticos, plaguicidas, etc.). Pero que por otro lado, es la actividad que ms
empleo genera en la comarca (Junta de Andaluca, 2005; Consejera de Obras
Pblicas y Transportes, 2003). Los saldos migratorios positivos desde 1981 y la
disminucin de la tasa de desempleo se explican en gran medida por la llegada
de poblacin inmigrante de origen extranjero. La estabilidad del empleo, muy
estacional debido a la demanda agrcola o la hostelera, sigue siendo una asignatura pendiente. El dinamismo econmico de los municipios cuenta, adems,
con otros sectores bien representados. Junto con el desarrollo de la actividad
agraria y asociadas, en algunos municipios es ms fuerte el sector servicios, en
el que cabe destacar un turismo de tipo residencial; o tambin el sector industrial con una industria manufacturera muy diversificada y la industria qumica.

107

DINAMISMO ECONMICO EN LAS REAS DE INFLUENCIA DE LOS PARQUES NACIONALES DE ANDALUCA

Figura 1. Mapa de situacin de las reas de estudio

Por su parte, el Parque Nacional de Sierra Nevada conforma un macizo montaoso perteneciente a los sistemas Penibticos, que se extiende a lo largo de
ms de 2.000 km. Posee ms de veinte picos de ms de 3.000 m. de altitud,
adems del mtico Mulhacn que con 3.481 metros de altitud es el pico ms
alto de la Pennsula Ibrica. Sierra Nevada se caracteriza por su singularidad y
riqueza florstica, (se han descrito ms de 80 endemismos), sus formaciones
vegetales, sus valores paisajsticos y de inters geomorfolgico. Estos valores
constituyen un patrimonio natural y cultural de gran valor ecolgico, cientfico, recreativo y educativo. El Parque Nacional de Sierra Nevada fue declarado
como tal en 1999, al tiempo que pasaba a ser designado Reserva de la Biosfera
por la Unesco. Pese a su juventud, ya contaba como figura de proteccin autonmica desde 1989.
El Parque Nacional se extiende por la zona centro-sureste de la provincia de
Granada y parte del suroeste de la provincia de Almera. Est delimitado por el
valle del Lecrn al oeste, el valle del Guadalfeo al sur, la depresin Btica al norte,
el corredor de Gergal al este y por el valle del Andarax al sureste (Consejera de
108

Mara Jos Prados y Mara Jos Flores

Medio Ambiente, 2006). La configuracin territorial de Sierra Nevada hace que


exista un alto grado de fragmentacin municipal, con ms de sesenta demarcaciones distribuidas por las provincias de Granada y Almera. Es por ello que
la influencia socioeconmica del espacio que nos ocupa tenga una elevada
heterogeneidad y complejidad.
Los diferentes municipios que configuran el Parque Nacional y Natural tienen
dificultades de comunicacin entre ellos, escasez de equipamientos bsicos y
limitada cooperacin en el desarrollo de actividades empresariales intermunicipales. Las actividades econmicas tradicionales son propiamente caractersticas de espacios de montaa. La agricultura (cereales, vid y olivo) y la ganadera, debido a la abundancia de agua, han conformado paisajes culturales y
un patrimonio destacado. Sin embargo y en los ltimos aos, el turismo rural
est permitiendo el desarrollo de otras actividades, adems de las de carcter
turstico. La presencia manufacturera es limitada, teniendo un carcter puntual
ligado a la explotacin de recursos naturales o la tradicin artesana.
El anlisis de los establecimientos empresariales en su evolucin y actividad se
ha circunscrito a dos cuencas fluviales en las que actualmente se desarrollan
sendos proyectos de investigacin competitiva (MEC: SE 8200763024; PAI: P.
Excelencia 3008083004). La cuenca del Guadiamar, en el Parque Nacional de
Doana, y la del Guadalfeo, en el de Sierra Nevada, constituyen dos mbitos
de inters para abordar en profundidad el anlisis. El primero comprende cinco municipios de Doana, litorales o perimetrales, y con un nivel de dinamismo bien diversificado y enraizado en las economas locales. Por su parte, en la
cuenca del Guadalfeo se han seleccionado dieciocho municipios pertenecientes a la provincia de Granada. Son municipios de la cabecera de cuenca emplazados en las cuencas de los principales afluentes. Todos ellos pertenecen a las
alpujarras granadidas, constituyendo interesantes ejemplos de desarrollo local
vinculado a un patrimonio paisajstico y cultural de gran nivel.

Anlisis del Directorio de Establecimientos con actividad econmica


(1998-2006)
A lo largo del periodo analizado, el nmero de establecimientos ha crecido sensiblemente en los municipios que conforman las cuencas del Guadiamar y del
Guadalfeo. De los 3.568 establecimientos existentes en 1998 se ha pasado a 4.985
establecimientos en 2006. Este incremento del 40 por ciento no ha seguido un
109

DINAMISMO ECONMICO EN LAS REAS DE INFLUENCIA DE LOS PARQUES NACIONALES DE ANDALUCA

comportamiento continuado. Como muestra la figura 2, se registran aos con cadas y aos con subidas en el nmero de registros. En el ao 2001 se observa una
cada en el nmero de establecimientos, 3.301 establecimientos. A partir de esa
fecha el nmero de establecimientos dibuja una lnea ascendente, con un mximo
en 2005, cuando el nmero de establecimientos alcanza la cifra de 4.779.
El incremento registrado en cuanto al nmero de establecimientos ha sido
de ms del 40 por ciento. La primera observacin que cabe hacer a esta evolucin es la de que no tiene una representacin territorial equilibrada. Ms de
la mitad de los establecimientos con actividad econmica en las dos reas
se localizan en la cuenca del Guadiamar, esto es, en el rea de influencia del
Parque Nacional de Doana. Este comportamiento se manifiesta en el hecho
cierto de que de los 2.071 establecimientos registrados en 1998, en 2006
se ha pasado a 3.066 establecimientos; esto es, algo menos de un millar de
nuevos establecimientos en nueve aos. El registro traduce un mayor grado
de dinamismo econmico en los municipios, que se ha visto acompaado
lgicamente, de un desarrollo en el espacio construido destinado a las actividades empresariales. En el caso de la cabecera del Guadalfeo, en el rea de influencia del Parque Nacional de Sierra Nevada, el crecimiento ha sido menos
destacado al pasar de los 1.497 establecimientos de 1998 a 1.919 en 2006. Se
dira que all donde la actividad econmica est ms repartida en cuanto a
nmero de establecimientos, stos tienden a crecer a mejor ritmo y cuanta.
Mientras que por el contrario, en los municipios donde la representatividad
de los establecimientos es menor, su ritmo de crecimiento es igualmente
menos acusado.

Figura 2. Evolucin del nmero de establecimientos, 1998-2006


6000
5000

Guadiamar

4000

P.N. Doana

3000

Guadalfeo

2000

P.N. S. Nevada

1000

TOTAL

110

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Mara Jos Prados y Mara Jos Flores

Antes de abordar cules han sido las causas explicativas de este dinamismo y
de su comportamiento diferenciado en las dos reas de estudio, cabe alcanzar una mayor profundizacin en el anlisis. El Directorio ofrece un registro
detallado del tipo de establecimientos en funcin de la actividad empresarial declarada, por municipio y ao. La extensa relacin de actividades comprende una jerarqua de hasta cinco niveles de desagregacin por tipos de
actividad. stos se agrupan en tres grandes categoras: las actividades industriales y energticas, los servicios y la construccin. Para las dos primeras se
incluye una clasificacin muy exhaustiva en cuanto al tipo de transformacin
industrial y a los servicios prestados. Sin embargo, la actividad constructiva se
recoge en una nica categora pese a que en razn de su mayor desarrollo y
profesionalizacin, pueda dar lugar a tipologas especficas que contribuiran
a una mejor caracterizacin de la misma. Por ltimo, cabe recordar que el
Directorio excluye las actividades agrarias y las de la administracin pblica.
La carencia en el registro de aquellos establecimientos empresariales que se
dedican a las actividades agrarias es especialmente reseable, por cuanto el
Directorio adolece de una informacin de gran relevancia para el anlisis de
la actividad econmica en reas rurales.
El siguiente paso consiste en analizar en profundidad los establecimientos
que crecen en nmero; y en segundo lugar, el de aquellas actividades que
dirigen la dinmica econmica de los municipios de las reas de influencia
de los parques nacionales. Dentro de la secuencia de casi una dcada para la
que el Directorio proporciona la informacin, se ha optado por dirigir el anlisis a dos momentos clave. Son stos los registros correspondientes a los aos
2001 y 2005. Como se ha dicho, en 2001 se observa una cada en el nmero
de establecimientos, mientras que en 2005 se alcanza un registro mximo.
Esta situacin de mnimos y mximos es preferible por cuanto se analizan los
comportamientos en momentos de declive y desarrollo de la actividad empresarial a partir del nmero de establecimientos registrados por municipio.
La opcin de realizar el anlisis para un periodo ms prolongado, en 1998
y 2006, debe desestimarse por razones metodolgicas. Como se recordar,
la informacin del Directorio procede de las bases de datos de registros administrativos. Su finalidad es la de desarrollar instrumentos que permitan la
realizacin de estadsticas econmicas. Al no tratarse propiamente de una
estadstica, la depuracin de los datos es un factor de importancia en el proceso de conformacin del Directorio.

111

DINAMISMO ECONMICO EN LAS REAS DE INFLUENCIA DE LOS PARQUES NACIONALES DE ANDALUCA

Tabla 1. Relacin de actividades principales, segn el Directorio de Establecimientos


C
D
E
F
G
H
I
J
K
M
N
O

Industria extractiva
CA -CB
Industria manufacturera
DA - DN
Energa elctrica, gas y agua
Construccin
Comercio
Hostelera
Transporte
Intermediacin financiera
Inmobiliarias y alquiler; servicios a empresas
Educacin
Sanidad
Otras actividades sociales y servicios prestados a la comunidad

10 - 14
15 - 37
40 - 41
45
50 - 52
55
60 - 64
65 - 67
7074
80
90 - 93

Figura 3. Establecimientos por tipo de actividad econmica, 2001 (%)


100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

O
N
M
K
J
I
H
G
F
E
D
C
Guadiamar

Guadalfeo

TOTAL

Tabla 1

En 2001, el 73 por ciento de los establecimientos productivos situados en las reas


de estudio se destinan al sector servicios. Dentro de esta macro-categora, las actividades comerciales y de hostelera representan el 51 por ciento; tras stas pero con
un peso sensiblemente inferior estaran otras actividades sociales y de servicios prestados a la comunidad, incluidos servicios personales, con un 8 por ciento del total
de establecimientos. Y en cuarto lugar, las actividades inmobiliarias y de alquiler con
un 5 por ciento. Dentro de los servicios pero en el extremo opuesto, destaca la reducida representacin de los servicios educativos y sanitarios; juntos no alcanzan el 2
112

Mara Jos Prados y Mara Jos Flores

por ciento de los establecimientos. Con respecto a las otras dos grandes categoras,
la industria y la construccin, conviene comentar que tienen un peso desigual. La
construccin ocupa por tanto la tercera posicin en cuanto a nmero de establecimientos. En las actividades industriales destaca la industria manufacturera con un 11
por ciento de los establecimientos; ello la sita en la cuarta posicin por nmero de
establecimientos, tras las actividades hosteleras, comerciales y constructivas.
La lectura territorial del nmero de establecimientos por tipo de actividad econmica aporta datos interesantes para el anlisis. En la cuenca del Guadiamar, rea de
influencia del Parque Nacional de Doana, en 2001 los servicios ocupan el 78 por
ciento de los establecimientos productivos. De stos son destacables las actividades comerciales con el 40 por ciento de los establecimientos. Les siguen en orden
pero con una importancia mucho menor, la hostelera y otros servicios con en torno al 12 por ciento - 10 por ciento de los establecimientos. Si acaso cabe destacar
por ltimo la actividad inmobiliaria y de alquiler, con un 7 por ciento de locales. A
continuacin, les siguen de cerca las actividades constructivas, con casi el 15 por
ciento. La actividad industrial se seala por ltimo en la transformacin de manufacturas, tambin con un 15 por ciento de establecimientos industriales.
Figura 4. Establecimientos por tipo de actividad econmica en 2001 (%)
100%

O
N
M
K
J
I
H
G
F
E
D
C

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Guadiamar

Guadalfeo

TOTAL

Tabla 1

La Cuenca del Guadalfeo presenta un comportamiento semejante, aunque con


diferencias en la representacin porcentual de los establecimientos productivos
113

DINAMISMO ECONMICO EN LAS REAS DE INFLUENCIA DE LOS PARQUES NACIONALES DE ANDALUCA

en cada categora. En 2001 el 73 por ciento de establecimientos empresariales corresponden a la categora de servicios. Los datos del Directorio muestran tambin
aqu la importancia de la hostelera y actividades comerciales, con un 40 por ciento
y un 16,5 por ciento de establecimientos. Una nota diferente queda marcada, sin
embargo, por la muy escasa representacin de los establecimientos destinados a
servicios y que sin embargo son importantes en el GuadiamarDoana. Por ejemplo, la ltima categora relativa a otras actividades sociales y servicios prestados a la
comunidad representa el 5 por ciento de los establecimientos. Una representacin
semejante ostenta la categora de transportes, frente a un 3 por ciento en Guadiamar-Doana. El resto de categoras no son reseables. La segunda macro-categora
corresponde tambin aqu a la construccin, que en 2001 agrupa al 13 por ciento
de los establecimientos. Y en ltimo lugar conviene destacar de nuevo la actividad
manufacturera, que en el conjunto de los establecimientos industriales le corresponde un peso especfico con el 13 por ciento del total de establecimientos.
La situacin en 2005 se asemeja bastante a los comportamientos descritos, con una
polarizacin de los mismos. El crecimiento en el nmero de establecimientos empresariales sigue idntico registro: los servicios son los protagonistas, seguidos de la construccin y las actividades industriales. En la primera categora se agrupan un 75 por
ciento de locales, destinados preferentemente y por este orden, a comercio con un
33 por ciento; hostelera con el 13 por ciento; actividades inmobiliarias, 12 por ciento;
y en ltimo lugar, otras actividades sociales y de servicios prestados a la comunidad,
incluidos servicios personales, con un 7 por ciento del total de establecimientos. Se
aprecia una subida leve de los servicios educativos y sanitarios, con un 3 por ciento.
En cuanto a la construccin, la actividad mantiene la representatividad en el
nmero de establecimientos, con un 14 por ciento. Y por ltimo las actividades
industriales pierden peso, con un 10 por ciento; en las mismas sigue siendo
destacable la participacin de las manufactureras con el 9 por ciento.
De nuevo las cuencas del Guadiamar y Guadalfeo mantienen la representatividad
de los establecimientos por actividad productiva. Pocos cambios para 2005, lo
que se traduce en el mantenimiento de los servicios (75 por ciento); construccin
(14 por ciento); e industria (10 por ciento) en ese orden de prelacin. Dentro de
la primera categora, en el Guadiamar estn mejor representadas las actividades
comerciales, a las que corresponde el 34 por ciento de los locales. Les siguen inmobiliarias y hostelera en torno al 12 por ciento de establecimientos. Y con un
10 por ciento, otras actividades sociales y de servicios prestados a la comunidad,
incluidos servicios personales. El leve incremento en locales destinados a servicios
114

Mara Jos Prados y Mara Jos Flores

sanitarios en el total obedece al aumento en esta cuenca. Mientras, la construccin mantiene el nmero de establecimientos y la industria manufacturera llega a
registrar descenso de casi dos puntos.

Valoracin de resultados y algunas conclusiones


La explotacin del Directorio de Establecimientos arroja la informacin ms completa
sobre la actividad econmica en las reas de influencia de los parques nacionales. La
referencia territorial de los datos a nivel de municipio presenta una imagen detallada
de su dinamismo, as como de cierta informacin relacionada con el tamao de los
establecimientos, segn actividad y la titularidad. Al circunscribir la actividad a un establecimiento fsico se relaciona a la primera con edificios y locales, lo que en el caso
de crecimiento notable puede ir asociado a un desarrollo de la actividad constructiva
y del espacio edificado en municipios concretos. Como aspectos negativos cabe sealar la no inclusin de informacin sobre el sector primario, todava muy presente
en la economa rural, y que tiene sus propios desarrollos, tanto en la adaptacin de
edificaciones tradicionales a nuevos modos de aprovechamiento, como al almacenaje o primeras transformaciones de la produccin. Asimismo sera de inters contar
con informacin desagregada por sexos de la poblacin ocupada y de los titulares de
las actividades en cuanto personas fsicas.
El Directorio de Establecimientos en las reas de influencia de los parques nacionales
de Doana y Sierra Nevada permite una primera caracterizacin de las actividades
econmicas no agrarias. Bsicamente, se trata de unas economas profundamente
terciarizadas, con una presencia mucho menos destacada de las actividades manufactureras y de la construccin. Los servicios estn claramente dominados por
los intercambios comerciales, cuyos establecimientos representan un 40 por ciento
del total. El resto, ya se trate de aqullos destinados a cualquiera de las tres grandes
categoras, tiene un peso sensiblemente inferior, en torno al 10 por ciento - 15 por
ciento de los establecimientos. El sector de la construccin, la actividad hostelera, o
la industria manufacturera se mueven en torno a dichos porcentajes, en funcin de
qu rea de estudio se trate y del ao de registro. El anlisis a escala de municipio
confirma que la construccin lleva asociada un aumento de la actividad inmobiliaria y la hostelera. Mientras que la industria manufacturera es ms destacada all
donde ha habido un desarrollo de la actividad agrcola intensiva. El resto de establecimientos dedicados a otros sectores tiene una representacin reducida o casi
simblica.
115

DINAMISMO ECONMICO EN LAS REAS DE INFLUENCIA DE LOS PARQUES NACIONALES DE ANDALUCA

Este comportamiento obedece a mltiples factores. En primer lugar estaran,


lgicamente, los relacionados con la propia dinmica interna de las economas
locales y cmo se han visto influenciadas por el comportamiento general de la
economa. En esa lnea, esta comunicacin incide en la lectura territorial de la
informacin contenida en el Directorio, muy importante, dada la hiptesis que
sustenta el anlisis de la naturbanizacin. La reactivacin de las actividades econmicas tradicionales, unido al surgimiento de otras nuevas basadas en los atractivos ambientales de los parques nacionales, son claves en el comportamiento
de los procesos de naturbanizacin. Primero estaran las actividades econmicas
agrarias de las que lamentablemente el registro no se ha eco. En segundo lugar,
estaran las relacionadas con la propia dinmica de las pequeas economas rurales, donde cabe contextualizar la actividad comercial y tambin cierta actividad manufactura. En este ltimo caso se establece una clara vinculacin con las
actividades primarias, apoyadas en procesos endgenos en los que la cualidad
ambiental puede ser un exponente. Las aguas de Lanjarn en el municipio homnimo de las Alpujarras granadinas tienen un valor aadido como consecuencia de la presencia del Parque Nacional de Sierra Nevada. En otros, casos dicha
vinculacin no existe o est por demostrar, como sucede, por ejemplo, con la
industria agroalimentaria del fresn en la costa occidental de Huelva.
A ellas hay que sumar otro tipo de actividad empresarial relacionada con nuevas oportunidades de negocio que se insertan en la economa de la comarca
y/o las demandas de los mercados. En este caso, el comportamiento macro
de los diferentes sectores econmicos se vincula a las especificidades del desarrollo local y a los procesos de naturbanizacin. Aqu cabe destacar la presencia de la actividad hostelera, muy extendida en los municipios enclavados
en Sierra Nevada, por la presencia de un patrimonio cultural y territorial, a los
que se suman los valores ambientales y paisajsticos. De pequea dimensin y
bien repartida en toda el rea, establece unas relaciones muy interesantes con
otras actividades entre las que el comercio y los transportes tienen un cierto protagonismo. No es sta la situacin del parque nacional de Doana. Su
condicin de litoral ha provocado un desarrollo hostelero muy estacional que
poco a poco tiende a corregirse por efecto de la naturbanizacin. Las visitas al
espacio protegido y a su entorno cuentan con un protagonismo creciente en
la demanda hostelera fuera de la temporada estival. El caso de los municipios
de Almonte y Aznalzcar son claro ejemplos. Con todo, las conexiones de la
actividad hostelera con las economas locales son igualmente ms puntuales
en el caso de Doana.
116

Mara Jos Prados y Mara Jos Flores

El carcter de la informacin contenida en el Directorio no permite ir ms all


en la profundizacin del anlisis. Pese al inters de promediar el tamao de los
establecimientos y su titularidad por tipo de actividad empresarial, ao y municipio, los datos no ofrecen suficiente fiabilidad debido a la metodologa del
propio Directorio de Establecimientos. Como se recordar, se trata de un documento extrado de otras fuentes sin finalidad estadstica directa; los recursos
destinados a la depuracin de los datos o la decisin de incluir las actividades
profesionales muestran altibajos bruscos en la evolucin temporal del registro.
En esta lnea sera de inters el cruzamiento de esta informacin con alguna
otra procedente de encuestas, como el nmero de altas en telefona mvil o
de conexiones a Internet a cargo de empresas o profesionales. La corta historia
del Directorio y la extraordinaria difusin de las tecnologas de la comunicacin
quizs lo hagan posible para lograr un mejor conocimiento del funcionamiento de las economas locales en pequeos municipios.
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118

Encajes, fisuras y solapamientos


en la organizacin
territorial del
Encajes,
fisuras y solapamientos
desarrollo local:en
el la
caso
de Cuenca territorial
organizacin

del desarrollo local:


el caso de Cuenca

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro1*


Carmen Vzquez Varela y
Jos Mara Martnez Navarro*

Introduccin: del territorio como sustento geogrfico al territorio como


sociedad organizada con identidad territorial
El carcter sistmico de la competitividad, sostienen organizaciones como la
Cepal y el German Development Institute, debe ser ledo tanto en trminos
funcionales como territoriales y en ambos casos se hace referencia a una red
de actores que se teje alrededor del producto que aparece como titular de la
competitividad (Veltz, 1999). As, a lo largo de las ltimas dos dcadas, el territorio ha pasado a ser considerado como un actor indirecto de la competitividad
al transformarse en una plataforma sistmica de ella, ya que en el territorio se
encuentra la malla de soporte en la cual anidan las actividades productivas
competitivas, siendo tal malla un sistema de cooperacin fabril de eficiencia
variable. En parte, tal eficiencia depende de la calidad de la gestin territorial
que all se realice. El territorio es tambin considerado un actor directo de la
competitividad en la medida en que es un espacio contenedor de una cultura
propia que se traduce, mediante prcticas sociales histricas, en la elaboracin
de bienes y/o servicios indisolublemente ligados a tal cultura, a partir de las
cuales se pueden construir nichos especficos de comercio de elevada competitividad. Igualmente, la creciente importancia del conocimiento tcito, fuertemente anclado al territorio, resulta cada vez ms relevante para la absorcin de
conocimiento codificado (Veltz, 1999).
*

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro, Universidad de Castilla-La Mancha

119

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

Las regiones que aprenden son las regiones o territorios que mejor enfrentan
el juego globalizador y hacen de su capacidad de aprendizaje una condicin
esencial para ganar. Una regin que aprende, afirma Boisier, es en realidad
una organizacin que llega a ser experta en cinco actividades principales: es
capaz de resolver problemas de una manera sistmica, es capaz de experimentar nuevos enfoques, es capaz de aprovechar su propia experiencia para
aprender, es capaz de aprender de las experiencias y prcticas ms apropiadas
de otras organizaciones (benchmarking) y es capaz, finalmente, de transmitir
rpida y eficazmente el conocimiento a todo lo largo y ancho de su propia
estructura (Boisier, 2005).
La combinacin de la desterritorializacin y reterritorializacin selectiva, implcita a la globalizacin econmica, ha provocado el inicio de lo que Brenner
(1999) llama procesos de re-scaling, a saber, de reorganizacin, rearticulacin
y redefinicin de la escala territorial implicada en las transformaciones y de
los relativos al nivel de gobierno. La complejidad del espacio de la interaccin
social y econmica aparece, de este modo, estrechamente unida al debilitamiento de la centralidad y de parte de la capacidad del gobierno del Estadonacin, a la emergencia de los niveles y de las formas supra e infranacionales
de organizacin territorial y a la multiplicacin de las subdivisiones territoriales,
de los lugares y de las polticas de los participantes (Vanier, 1999).
Recientemente, los territorios han tenido que asumir un cmulo de responsabilidades sobre las cuales no tenan, generalmente, una acumulacin de prcticas histricas, en parte debido a la rapidez del cambio en la sociedad actual.
Esta constatacin coloca, en el contexto de la actual sociedad del conocimiento,
la cuestin del conocimiento en el cruce mismo de la descentralizacin y del
desarrollo territorial (Boisier, 2004). Como afirma Work, la descentralizacin es
mucho ms que una reforma del sector pblico, de la administracin o del funcionalismo. Envuelve el papel y las relaciones de todos los actores, sean gubernamentales, del sector privado o de la sociedad civil (Work, 2001). Por otra parte,
la dualidad centralizacin-descentralizacin no configura un par estrictamente
dicotmico, sino ms bien uno en el cual sus polos representan los extremos
de un arco de situaciones en que cada posible punto intermedio es una combinacin de ellos, que responde a un determinado contexto histrico, y que es
funcional a ese contexto y no a otros (Boisier, 2004).
En este marco, la conceptualizacin del desarrollo local en Europa (Vzquez,
2007) ha ido evolucionando desde un enfoque fundamentalmente econmico
120

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

hacia una perspectiva territorial del desarrollo. Inicialmente el desarrollo local


se conceba como la dimensin local del desarrollo endgeno, siendo los objetivos y los instrumentos equivalentes a los que configuraban los modelos de
desarrollo regional en un contexto dominado por el reajuste del sistema productivo. Posteriormente algunos autores fueron introduciendo la territorialidad
como factor de desarrollo e innovacin (Garofoli, 1987, Aydalot, 1986), e incluso
la identidad cultural de un territorio como base del desarrollo local (Guajardo, 1988). Al mismo tiempo, algunos autores consideraron el desarrollo local
como un proceso social solidario basado en la iniciativa individual como factor
de dinamizacin de la fuerza o potencial endgeno de un territorio (Vachon,
1993). En esta trayectoria, el concepto inicial de desarrollo local, enfocado hacia
los sistemas productivos locales como una dimensin microeconmica de la
poltica regional (Alburquerque, 1999), ha ido evolucionando hacia un papel
creciente del territorio como factor activo del desarrollo.

Qu territorios? qu escalas?
El proceso de territorializacin del desarrollo local hizo que la discusin sobre
las escalas espaciales adquiriera un renovado valor (Martnez Puche, 2002).
Desde este punto de vista, se entiende que el desarrollo local deba buscar una
escala especfica de intervencin territorial; se puede hablar de un rea local o
de territorios locales para referirse a esa escala que las polticas de desarrollo
local deben tener; pero entonces surge la pregunta cul es la escala territorial
ms adecuada para las polticas de desarrollo local? Aunque la respuesta vara dependiendo de la organizacin administrativa de cada territorio, se tiende
hacia una opinin compartida de que es la supramunicipal la escala territorial
ms eficiente para poner en marcha una accin de desarrollo local, mxime
cuando factores tales como la identidad territorial, la cultura local, y la cohesin
y solidaridad de las comunidades sociales adquieren cada vez mayor presencia,
tanta que el territorio dej de ser considerado como un espacio soporte para
convertirse en un recurso activo del desarrollo.
Empero, al hablar del mbito territorial del desarrollo surgen dos tipos de
problemas. El primero, el problema de las fronteras, de la delimitacin de un territorio en el que y sobre el que extendemos los procesos de desarrollo local. El
segundo, el problema de la especificidad y de las caractersticas territoriales en
las que y a travs de las cuales se construyen tales procesos, as como el modo
121

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

de individualizarlas e interpretarlas (Dematteis y Governa, 2005). La cuestin de


la delimitacin y demarcacin de un territorio implica la idea de apropiacin del
espacio: trazar un lmite, incluir y excluir, es la expresin material de un proyecto,
de las intenciones y de las voluntades que en l se llevan a cabo, de las relaciones
de poder de las cuales se deriva. Trazar un lmite contribuye, pues, a la territorializacin del espacio y a la estructuracin del territorio como lugar de una accin.
El problema del territorio del desarrollo local, entendido como proceso basado
en la activacin del patrimonio territorial, de los recursos y de los actores locales,
es que ste difcilmente puede ser identificado a priori, no tiene lmites, escala o
actores preconstituidos. Por el contrario, sostienen Dematteis y Governa, el territorio del desarrollo local es una construccin que se realiza como resultado de
la accin colectiva de los agentes, la cual, sin embargo, a su vez se ejercita sobre
la materialidad de los lugares (Dematteis y Governa, 2005: 42).
Hasta la fecha, no obstante, la posibilidad de identificar territorios construidos como resultado de la accin colectiva ha quedado ms como un ejercicio terico que como una prctica habitual en el proceso de territorializacin
del desarrollo local. Una de las respuestas ms elaboradas ha sido el modelo conceptual de los Sistemas Locales Territoriales (SloT), definidos como un
agregado, o red local, de agentes que, en funcin de las especficas relaciones que mantienen entre s y con el contexto especfico territorial en el lugar
que operan y se desenvuelven, el milieu local, se comportan, de hecho y en
alguna circunstancia, como un actor colectivo (Dematteis y Governa, 2005: 47).
Este pretendido instrumento de anlisis y evaluacin aplicable a proyectos y
acciones concretas de desarrollo local territorial parte de la hiptesis central
de que el desarrollo local tiene algo ms respecto de los procesos habituales
de transformacin territorial y desarrollo. A saber, que ejecutando procesos de
desarrollo local se obtendra un especfico valor aadido territorial que garantizara a las intervenciones y a las transformaciones territoriales condiciones de
sostenibilidad, eficacia y legitimidad. Dicho valor aadido territorial derivara de
la accin colectiva y territorializada de los agentes locales, que interviniendo
sobre componentes del medio local y activando una especfica potencialidad
territorial, usan el territorio y lo reproducen, contribuyendo as a la construccin de una nueva territorialidad. El valor aadido territorial del desarrollo local
derivara por consiguiente del especfico anclaje de los agentes en su territorio (Dematteis y Governa, 2005: 42).
Siguiendo esta compleja construccin terica, lo que se obtendra combinando la
accin colectiva autnoma y los recursos inmviles constituira el valor aadido
122

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

territorial del desarrollo. Y lo que se podra obtener de ms respecto a los procesos


de activacin simple, que no moviliza ni actores locales ni recursos especficos
locales. As se conseguira que el conjunto de recursos inmviles locales pudieran
ser considerados como un capital territorial que se volvera productivo de valores
de uso y de mercado en las relaciones de territorialidad activa. El capital territorial es un concepto al mismo tiempo relacional y funcional, que comprende cosas
muy diferentes entre s, que sin embargo tienen en comn algunas caractersticas
sustanciales: estar incorporadas de manera estable a los lugares (inmviles), no
pueden ser halladas fcilmente en otro lugar con la misma calidad y no pueden
ser producidas sin esfuerzo en breve tiempo. Entre los principales elementos que
integran este capital estaran: a) condiciones y recursos del medio natural; b) patrimonio histrico material e inmaterial; c) capital fijo acumulado en infraestructuras y equipamiento; y d) bienes relacionales (capital cognitivo local, capital social,
heterogeneidad cultural, capacidad institucional). La sostenibilidad territorial del
desarrollo local podra ser definida en este marco como la capacidad autnoma
de crear valor aadido territorial (VAT) en un doble sentido: el de transformar en
valor (de uso o de cambio) los recursos potenciales (inmviles y especficos) de un
territorio y el de incorporar al territorio nuevo valor bajo la forma de incremento
del capital territorial.
El modelo SloT se propone, pues, describir en trminos generales las relaciones
entre interaccin social, potencialidad del territorio local, gobernanza y desarrollo. El sistema local est pensado, as como constituido, por dos conjuntos de
componentes y tres conjuntos de relaciones. Los componentes son las redes locales de los agentes y el milieu territorial local. Las relaciones son las de los agentes locales entre s, las de los agentes locales y el milieu territorial y las de los
componentes locales y los niveles de escala supralocales. Lo que el modelo se
propone obtener no es un sistema territorial ya existente y funcionando como
actor colectivo territorial, sino una serie de indicios y de precondiciones subjetivas y objetivas, que con la mediacin de oportunos estmulos y acciones de
gobernanza, hagan posible y altamente probable la construccin, en una cierta
rea geogrfica, de un sistema territorial capaz de contribuir autnomamente
a los objetivos de desarrollo. En suma, el sistema territorial que se busca en la
realidad es un territorio donde sea posible hacer una buena poltica y acciones
eficaces para el desarrollo.
Ahora bien, la aplicacin del modelo SloT al anlisis de un territorio no ha dejado de presentar algunos problemas metodolgicos, entre ellos, cmo individualizar los posibles SloT. Siguiendo los argumentos de Dematteis y Governa,
123

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

el mejor modo parece ser el de partir de un anlisis de las agregaciones territoriales de actores pblicos y privados que han elaborado proyectos y acciones
susceptibles de ser reconducidos a la categora general del desarrollo local.
Cada una de estas agregaciones, voluntarias y ms o menos duraderas, correspondera a una red de actores locales (y supralocales con conexiones locales)
que podra ser cartografiada. Superponiendo estas diversas configuraciones de
redes, emergeran grados significativos de densidad en ciertas reas, proporcionando una primera geografa de las tendencias autoorganizativas locales.
En una segunda fase su correspondencia con el modelo y sus lmites aproximados podran ser mejor definidos examinando la composicin de las redes,
el papel efectivo de los actores que participan, los objetivos y los resultados
esperados, la estabilidad y la recurrencia de las agrupaciones, los mbitos territoriales de los proyectos y las acciones, y la distribucin espacial del capital
territorial activado (Dematteis y Governa, 2005: 49). Slo si y cuando la agrupacin de actores se comporte y acte como un sujeto colectivo, el sistema local
territorial podr ser geogrficamente delimitado.
La dimensin mxima posible compatible con la definicin de los SloT requerira que se respetaran las condiciones de proximidad geogrfica necesarias
para que las redes de los actores capaces de acometer una accin colectiva se
formaran sobre la base de las relaciones que implican un conocimiento directo,
confianza, reparto de intereses y proyectos ligados a un capital territorial comn y que garantice una amplia participacin. En otras palabras, mbitos territoriales correspondientes al radio de las relaciones y de la movilidad cotidianas,
con una dimensin mxima subregional o incluso subprovincial (Dematteis y
Governa, 2005: 50).
Sin embargo, al margen de las indudables bondades de los modelos tericos,
la necesidad de las distintas administraciones y departamentos de poner en
marcha actuaciones y programas de desarrollo rural oblig a disear una estructura organizativa capaz de detectar necesidades, demandas y posibilidades
de progreso, as como de dirigir las iniciativas encaminadas a posibilitarlo. La
escala territorial elegida para el desarrollo de la mencionada estructura ha sido
mayoritariamente la comarca, que se presenta como una unidad cohesionada,
que supera el localismo municipal y que al mismo tiempo aporta la dimensin
suficiente para movilizar los recursos necesarios en la puesta en marcha de un
proceso de desarrollo. Obviamente, esta unidad bsica puede ser integrada en
programas de coordinacin administrativa dirigidos por consejos comarcales,
como los iniciados a partir de la aprobacin de la Ley de Agricultura de Monta124

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

a, y destinados a satisfacer las demandas rotacionales y de desarrollo del medio rural que gestionan. Tal sera el caso de los Planes Comarcales de Montaa
de Catalua (1989), regulados por consejos comarcales e incluso coordinados
por un Consejo General de Montaa (Cceres, 1996), o de la Ley de Desarrollo
Rural del Pas Vasco de 1998, que establece la creacin de un Consejo de Desarrollo Rural, Landaberri, que regula los programas de desarrollo rural, establece la formacin de las asociaciones de desarrollo rural y delimita las comarcas
y localidades rurales en las que se enmarcarn las actuaciones de las diferentes
administraciones en materia de desarrollo rural (Alberdi, 2004). No ocurrira as
en la coordinacin de las iniciativas del programa Leader, habitualmente diseadas y dirigidas por la consejera de agricultura de cada Comunidad, como ha
sido el caso de la provincia de Cuenca (Moreno, 1996).
La comarca, en su calidad de unidad territorial bsica, presenta ventajas e inconvenientes. Sus valedores destacan el valor antropolgico e identitario que
aade a la organizacin funcional del territorio (Precedo, 2004; 2006) para reforzar o favorecer su participacin en el proceso de desarrollo local. Siguiendo
este razonamiento, la comarca se configurara como la escala intermedia ms
adecuada para el desarrollo territorial, pues se articula como una organizacin
en red que confiere una dimensin regional a las polticas de desarrollo local,
una estructura en la que se integran la coordinacin administrativa, la cooperacin pblico-privada y la participacin ciudadana y que permite, adems,
reforzar el equilibrio y la diversidad espacial, ya que cada comarca funcionara
como un elemento diferenciado y diferenciador del sistema regional (Precedo,
2004: 43). Todo un conjunto de motivos que justificaron en su momento el
Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia de 1991, complementado en 1996 con
la Ley de Desarrollo Comarcal y la aprobacin en 1997 del mapa comarcal, que
dividi Galicia en 53 comarcas. Como sus propios auspiciadotes reconocen, ni
el proceso estuvo ausente de tensiones polticas (buena muestra de ello sera
la excesiva fragmentacin comarcal de la provincia de A Corua), ni el propio
modelo carece de debilidades y amenazas: los localismos y la bsqueda de
protagonismos, la multiplicidad de acciones y organismos actuantes, las organizaciones en paralelo y el carcter transversal de las polticas de desarrollo
local y sectorial de la poltica regional (Precedo, 2004; 2006).
A los problemas arriba aludidos para el caso gallego, habra que sumar los sucesivos intentos fracasados de comarcalizacin acometidos en Espaa o el desarrollo de diversas experiencias de comarcalizacin que hasta ahora arrojan ms
sombras que luces, como demuestran las experiencias catalana y aragonesa (Sil125

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

va, 2004). En este contexto cobra todo su sentido la iniciativa del Parlament
de Catalunya de impulsar la revisin del modelo de organizacin territorial
y la propuesta de creacin de vegueries. El propio Informe redactado por
la Comisin de expertos y las propuestas contenidas en el mismo ya constituyen una excelente radiografa sobre los dficits ms importantes de la
arquitectura institucional espaola en relacin con el gobierno del territorio
a escala regional. En palabras de algunos expertos, se impone la revisin de
modelos obsoletos de organizacin territorial en la escala regional (Romero,
2005).
Por otro lado, las frmulas de cooperacin, bajo el paraguas de los consorcios, se han revelado en algunos casos como apuestas innovadoras y flexibles para abordar el desarrollo territorial. Las iniciativas orientadas a este fin
aparecen frecuentemente vinculadas en mbitos rurales a grupos de accin
local que las promueven para la gestin de programas Leader y/o Proder. Entre
los numerosos ejemplos podemos destacar el Consorcio para el Desarrollo
Rural del Oriente de Asturias, constituido en el ao 2000 para la gestin de
un programa Leader + y que aglutina a una serie de actores representativos
de la realidad social y econmica del territorio, el Consorcio Urriobi, en Navarra, destinado a favorecer el desarrollo econmico en los municipios que
lo integran, o el Consorcio de las Comarcas Centrales, que se extiende por
las provincias de Alicante y Valencia y cuyo objetivo es la promocin de un
desarrollo territorial equilibrado y sostenible. A la frmula de los consorcios
abra que sumar, adems, algunas iniciativas innovadoras de cooperacin
territorial vinculadas al desarrollo rural como Mendikoi, S.A. (Centro Integral
para la Formacin y Promocin del Medio Rural), cuya actividad gener la
puesta en marcha de una iniciativa Leader + y que engloba a 252 municipios,
la mayor parte de ellos pertenecientes a la provincia de Vizcaya, pero entre
los que se encuentran municipios de las tres provincias vascas (Rodrguez
Gutirrez et alii, 2005).

La organizacin territorial del desarrollo local en Castilla-La Mancha


El marco de posibilidades que se abri a partir de la dcada de los noventa
del pasado siglo XX con las experiencias piloto de desarrollo rural con enfoque local, siendo su principal objetivo presentar comarcas de accin con
baja densidad demogrfica y con acentuada tendencia a la emigracin, pro126

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

pici la creacin de territorios intermedios entre el municipio y la provincia


para desarrollar servicios (mancomunidades) o para aplicar una nueva poltica de desarrollo rural (Leader y Proder). Si las mancomunidades tienen como
objetivo principal desarrollar servicios, segn la Ley Reguladora de las Bases
del Rgimen Local (BOE, 3-IV-1985), los territorios Leader y Proder promueven
iniciativas de desarrollo rural articuladas sobre espacios que, segn distintos
autores, deberan partir de una comarcalizacin abierta, flexible, de forma
que puedan adaptarse los territorios a las propuestas territoriales creativas
o proactivas.
En Castilla-La Mancha, el Plan de Desarrollo Regional 2000-2006 plante una
divisin de la regin en cuatro zonas rurales, pero como su nombre indica
se trat de una zonificacin rural y no de una propuesta de unidades territoriales o comarcales. La regin qued as dividida en zonas rurales fundamentalmente agrarias, zonas rurales con predominio de la riqueza forestal y
medio-ambiental, zonas rurales ridas-despobladas y zonas rurales con predominio o influencia industrial y de servicios. El Estatuto de Autonoma de
Castilla-La Mancha reconoce, por su parte, la comarca dentro de cada provincia como entidad local con personalidad jurdica y demarcacin propia
sin descartar tampoco la posibilidad de obviar los lmites provinciales. Sin
embargo, al no haberse llevado a cabo ninguna comarcalizacin oficial, la
posibilidad de integracin de espacios interprovinciales slo se puso de manifiesto en las reas de salud y en las mancomunidades de servicios, entre
ellas, el rea de salud Mancha-Centro y la mancomunidad Comsermancha.
Todas las propuestas de comarcalizacin realizadas se estancaron en la fase
propositiva, en su mayora elaboradas desde el mbito universitario y, al menos hasta la fecha, sin ninguna expectativa de aplicacin. Entre ellas destaca
la presentada por algunos miembros del departamento de Geografa y Ordenacin del Territorio de la propia universidad regional (Panadero y Pillet,
1999) que se articulaba en tres grandes zonas comarcales (de llanura, de
sierra y de transicin), a su vez divididas en 20 unidades comarcales que, en
algunos casos, se extendan sobre varias provincias.
El objetivo de Leader I fue la diversificacin econmica del mundo rural y
para su gestin se crearon los grupos de accin local (GAL), que consistieron
bsicamente en un grupo de interlocutores, tanto pblicos como privados,
que determinaron qu estrategia comn y qu mtodos haban de ponerse
en marcha para el desarrollo del territorio. Posteriormente, a travs de Leader
127

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

II se propuso fomentar las actividades innovadoras, dar a conocer las experiencias en la comunidad y apoyar proyectos de cooperacin transnacional
que partieran de los agentes locales. El Programa Operativo de Desarrollo y
Diversificacin Econmica Proder fue un programa de desarrollo rural diseado y aplicado en Espaa, cofinanciado por la Unin Europea, y se aplic en
las zonas rurales de Objetivo 1 que no fueran beneficiadas por la iniciativa
comunitaria, se apostaba as por el desarrollo rural sostenible y la dimensin
territorial multidisciplinaria y multisectorial de un amplio nmero de territorios, coincidiendo con la Conferencia Europea de Desarrollo Rural celebrada
en Cork (Irlanda) de 1996. Leader Plus continu con las lneas diseadas en
las iniciativas comunitarias anteriores. El objetivo propuesto ha sido promover y apoyar estrategias integradas y de calidad para el desarrollo rural a
escala local, haciendo hincapi en los partenariados de calidad y siguiendo
la lnea de impulso del capital social, entendido como grado de confianza
entre los actores sociales de una comunidad, las normas de comportamiento cvicas y el grado de asociacionismo. Por su parte, Proder 2, al igual que en
la versin anterior, ha sido un conjunto de medidas de desarrollo endgeno
de zonas rurales que forman parte de la programacin de mbito regional,
cuyas medidas subvencionables son similares a algunas de las medidas del
Artculo 33 (fomento de la adaptacin y desarrollo de las zonas rurales) del
Reglamento del Consejo, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Feoga. En resumen, si bien Leader I se centr en la diversificacin, Leader II en
la innovacin, Leader + ha estado dirigido a fomentar la cooperacin entre
territorios y entre actores locales.
En este contexto, y de forma paralela a la evolucin del paradigma del desarrollo, se ha ido produciendo un gran incremento de la extensin territorial
y de la poblacin afectada por los programas. Todo ello ha supuesto el crecimiento y consolidacin de una amplia red de grupos de desarrollo rural,
con experiencia adquirida y capacidad tcnica para mantener y reforzar los
proyectos, tanto de forma individual como mediante el trabajo en red (Sanz
Caada, 2007). Durante la primera etapa, Leader I (1991-1994) se vieron implicados en el conjunto del Estado un total de 52 territorios. La segunda, Leader
II y Proder 1 (1996-2001) sum 234 territorios (131 Leader y 101 Proder). Y la
tercera, Leader + y Proder 2 (2001-2006) ha reunido a 302 grupos (140 Leader
y 162 Proder).
Castilla-La Mancha ha experimentado una transformacin significativa desde 1991, fecha en la que se puso en funcionamiento la iniciativa comunitaria
128

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

Leader (Liaison Entre Actions de Dveloppement de lconomie Rurale), hasta 2006,


tanto en el nmero de grupos, de 6 a 29, como en el porcentaje de municipios
afectados, de 19 al 95 por ciento de la poblacin, del 16 al 69 por ciento, y por
ltimo, de la inversin, de 50 a algo ms de 262 millones de euros, cifra esta
ltima provisional pues an no se haba cerrado la etapa al trmino de este
anlisis (tabla 1). En resumen, nuestra regin ha sido a lo largo de las tres etapas
la tercera en nmero de grupos (Pillet, 2004), tras Andaluca (Mrquez, 2006) y
Castilla y Len (Alario y Baraja, 2006) debido a la extensin y ruralidad de las
mismas.
Tabla 1. Etapas del desarrollo rural en Castilla-La Mancha
Etapas
1 1991-94
2 1996-01
3 2002-06

LEADER Proder
6 (L I)
-
13 (L II) 14 (P-1)
13 (L +) 16 (P-2)

Grupos
6
27
29

Municipios (%)
19
68
95

Poblacin (%)
16
43
69

Inversin (Mill. de )
50,6
252,6
262,3

Fuente: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

La articulacin territorial del desarrollo rural en la provincia de Cuenca


El 15 de marzo de 1991, la Comisin de las Comunidades Europeas decidi
adoptar una iniciativa demostrativa de desarrollo rural, denominada Leader,
con la pretenda crear una red de grupos de accin local que, aplicando
soluciones innovadoras, pudieran servir de modelo para las zonas rurales.
La Alcarria y la Serrana de Cuenca, que como el resto de la regin estaban
incluidas en el Objetivo 1, fueron los dos territorios seleccionados en esta
primera fase de experiencias de la iniciativa comunitaria dentro de la provincia de Cuenca (figura 1). El programa local de Desarrollo Rural Leader de
la Serrana de Cuenca se bas, a su vez, en el Programa de Ordenacin y
Promocin (Proprom) de la Zona de Agricultura de Montaa. Los representantes de las asociaciones econmicas y sociales promotoras del Leader ya
participaban en la gestin y ejecucin del Proprom, igualmente, tcnicos de
las diversas administraciones que elaboraron este ltimo, aportaron su experiencia profesional al proyecto.
El Leader de la Serrana de Cuenca inclua 47 ncleos de poblacin distribuidos por 38 municipios, con una superficie de 2.170 km2 y una densidad que
129

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

a duras penas alcanzaba los 4 habitantes por km2 (ver tabla 2). Se trata de
una comarca de montaa, con gran cantidad de recursos naturales y unas
orientaciones productivas perfectamente definidas: forestal, ganadera y turstica (Aparicio, 2004). De hecho, fue precisamente Ashamon, la Asociacin
de Hosteleros de Alta Montaa, creada en 1980, la que, junto con Desarrollo
Serrano y Unin de Ganaderos Conquenses (Ugaco), pidieron el programa
Leader para la Serrana.
Coincidiendo en el tiempo con la aplicacin de la iniciativa comunitaria Leader
en los 38 municipios seleccionados, se cre en enero de 1993 la Asociacin
para el Desarrollo Integral de la Serrana Baja (Adisba), constituida por diez
ayuntamientos (Aliaguilla, Campillo-Paravientos, Caete, Cardenete, Engudanos, Landete, Pajaroncillo, Salinas del Manzano, Vllora y Villar del Humo),
ocho cooperativas y veinte socios particulares. El objetivo era disponer de
un instrumento que propiciara la inclusin de la Serrana Baja en los planes
de desarrollo y, al mismo tiempo, conseguir que se viera beneficiada por
cuantas ayudas existieran para mejorar la calidad de vida en las zonas rurales. En este sentido, la asociacin comenz pronto a realizar un incesante
trabajo de informacin y difusin, preparando una serie de proyectos con
la intencin de presentarlos a la iniciativa Leader II. Asimismo, se realiz un
primer contacto entre Adisba y los agentes de desarrollo de la zona de Serrana Baja-Manchuela, encargados de poner en marcha el Plan Cultural para el
Desarrollo Rural de la provincia de Cuenca, impulsado por la Diputacin provincial. Entre las razones esgrimidas para iniciar un trabajo coordinado entre
Adisba y los agentes de desarrollo rural habra que destacar sus objetivos de
desarrollo integral y los recursos humanos y tcnicos que podan aportar los
agentes de desarrollo.
A pesar de que la iniciativa comunitaria Leader I obtuvo un xito notable,
lo cierto es que las crticas a esta primera experiencia vinieron a poner de
manifiesto algunos puntos dbiles del modelo. Segn distintos autores, los
tcnicos responsables aprobaron los proyectos sin muchas exigencias, concediendo parte de la ayuda por adelantado, de modo que la inexistencia
de estudios exhaustivos de mercado, as como de campaas publicitarias y
conexiones con buenas redes de comercializacin, redundaron en la escasa
rentabilidad de algunas inversiones.
Por su parte, la Alcarria Conquense es una comarca natural de gran extensin,
caracterizada por poseer un paisaje dominante propio, constituido por un
130

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

gran altiplano en el que se han ido encajando los valles de diferentes ros, dejando a su paso una serie de cerros testigo, Las Alcarrias (escasas elevaciones
con aspecto de mesa, consecuencia directa de la erosin producida con el
transcurrir de los siglos). Adems, existen en la Alcarria Conquense otras tres
unidades de paisaje: la Campia y dos sectores montaosos, con direccin
norte-sur, uno al oeste y el otro al este, conocidos con el nombre de Sierra de
Altomira y San Sebastin, el primero, y la Sierra de Bascuana, el segundo.
La iniciativa Leader I en la Alcarria Conquense se extendi sobre un territorio
articulado por 24 municipios, con una extensin total de 118.754 hectreas,
y un conjunto de problemas que, en gran parte, reproducan los de la Serrana, escasa densidad de poblacin y acusado despoblamiento, falta de dinamismo y de cultura participativa en redes asociativas formales, predominio
de actitudes de inmovilismo, pasividad, rutina y desconfianza al cambio,
bajo nivel de formacin y cualificacin para responder a las exigencias de
revitalizacin econmica ms inmediata. El grupo de desarrollo rural titular
y responsable de la iniciativa comunitaria en la Alcarria fue la Asociacin
para el Desarrollo Integral de la Alcarria Conquense (Adinac), constituida legalmente en abril de 1988 como una agrupacin de mbito comarcal que
integraba a personas fsicas y jurdicas. La entidad fundadora fue el Instituto
de Desarrollo Comunitario (IDC) de Cuenca, posteriormente miembro activo de Adinac. Los objetivos de este instituto, que viene trabajando en la
provincia desde mediados de la dcada de los 90 del pasado siglo XX, son
los siguientes: animacin y desarrollo rural, potenciacin de la agricultura,
orientacin profesional e insercin laboral de los jvenes, promocin y consolidacin de las estructuras asociativas y participacin social, constitucin
y remodelacin de equipamientos y servicios, etc.
En un principio, Adinac tena como mbito territorial de actuacin la comarca de la Alcarria Conquense, que comprende 43 municipios y 77 ncleos de
poblacin. Sin embargo, para potenciar la incidencia directa del Leader y no
dispersar los esfuerzos, se opt por concentrar la atencin en 27 municipios
septentrionales de la Alcarria Conquense. Para la gestin de la iniciativa comunitaria, Adinac estableci su oficina principal en Huete (junto a las dependencias del ICD), donde cre un Aula Cooperativa de Informacin y Cultura
para ofrecer un servicio permanente de informacin y documentacin econmica y social abierto a la poblacin rural de la comarca.

131

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

Tabla 2. La organizacin territorial del desarrollo local en la provincia de Cuenca


Leader I (1991-1994)
Nombre
Tipo de

Programa
Serrana de Cuenca
Leader I
Alcarria
Leader I

Nmero de
municipios
38
24
62

Poblacin Superficie km2


Densidad de
ao 1991 poblacin 1991
8.625
2.170
4 h/km2
7.778
1.188
6,5 h/km2
16.403
3.358

Nmero de
municipios
72

Poblacin Superficie km2


Densidad de
ao 1998 poblacin 1998
21.153
4.953,9
4,3 h /km2

LEADER II Y PRODER (1996-2001)


Nombre
Tipo de

Programa
Asociacin Promocin
Leader II
y Desarrollo Serrano.
Prodese
Asociacin para el
Leader II
Desarrollo Integral de la
Manchuela Alta.
Adiman
Ceder Centro de Desarrollo
Proder
Rural Alcarria Conquense
Asociacin para el Desarrollo de
Proder
la Sierra y Mancha Conquense.
Adesiman
Asociacin para el Desarrollo
Proder
Integral del Zncara
Asociacin para el desarrollo
Proder
Aspad-14

28

36.867

2.188

16,8 h/km2

34

10.305

2.033

5 h/km2

43

18.518

2.781

6,7 h/km2

11

15.388

2.847

5,4 h/km2

14

20.793

1.117

18,7 h/km2

202

123.024

15920

LEADER + Y PRODER 2 (2002-2006)


Nombre del Grupo
Tipo de

Programa
Asociacin Promocin y
Leader +
Desarrollo Serrano. Prodese
Asociacin para el Desarrollo
Leader +
Integral de la Manchuela Alta.
Adiman
CEDER Centro de Desarrollo Rural
Proder 2
Alcarria Conquense
Federacin para el Desarrollo de la
Proder 2
Sierra y Mancha Conquense. Adesiman
Asociacin para el Desarrollo
Proder 2
Integral del Zncara

Nmero de
municipios
72

Poblacin Superficie km2


Densidad de
ao 2006 poblacin 2006
18.537
4.702
3,9 h/km2

33

41.317

2.603

15,9 h/km2

42

11.612

2.479

4,7 h/km2

56

40.049

3.553

11,3 h/km2

33

45.108

2.773

16,3 h/km2

236

156.623

16.110

Fuente: Memorias y balances de los distintos grupos de accin local. Elaboracin propia.

132

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

Figura 1. Organizacin territorial de los programas Leader I de la provincia de Cuenca

LEYENDA
Provincia. Cuenca GAL
Leader I
Otros
Alcarria
Serrana de Cuenca

Figura 2. Organizacin territorial de los programas Leader II y Proder de la provincia de Cuenca

LEYENDA
Provincia. Cuenca GAL
Leader II - Proder
Otros
ADESIMAN
ADIMAN
ASPAD - 14
Alcarria Conquense
Entrepeas - Buenda
PRODESE
Zncara

133

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

Figura 3. Organizacin territorial de los programas Leader + y Proder 2 de la provincia de Cuenca

LEYENDA
Provincia. Cuenca GAL
Leader + Proder II
Otros
ADESIMAN
ADIMAN
Alcarrria Conquense
PRODESE
Zncara

No obstante, habra que sealar que Adinac no fue, en modo alguno, la nica
asociacin de la Alcarria. A principios de 1993 se constituy la Asociacin Artesana de Mujeres Alcarreas 8 de Mayo con el objetivo de apoyar, promocionar y comercializar los productos elaborados por artesanas. Posteriormente,
surga Alcon como club deportivo de la Alcarria y, finalmente, en octubre del
mismo ao la Asociacin de Turismo Rural Alcarria Conquense, promovida
por el Ceder y que pretenda unir a todos los promotores tursticos de la comarca para crear un producto turstico de calidad, promocionarlo y comercializarlo.
Como sealan distintos autores, el proceso de desarrollo rural basado en las
iniciativas europeas ha constituido un camino en tres fases: mientras en la
primera o inicial tenemos iniciativas de desarrollo aisladas y poco conectadas, en la fase final el desarrollo rural se identifica con una estrategia a partir
del potencial endgeno, y con acciones coherentes que dan respuesta a
la globalidad de los problemas de las reas rurales (Esparcia et alii, 2000:
103). Coincidiendo con este diagnstico, la puesta en marcha de la iniciativa Leader II y Proder a partir de 1996 supuso para la provincia de Cuenca la
eclosin de un nmero significativo de grupos de accin local, animados a
134

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

prorrogar y/o extender a otros territorios las iniciativas de desarrollo rural


introducidas durante la primera fase. La idoneidad de las delimitaciones territoriales realizadas, as como la atomizacin de las estructuras territoriales
de desarrollo local constituyen algunos de los aspectos ms interesantes
para la discusin.
En lneas generales, la situacin quedara descrita al afirmar que de dos territorios beneficiados por la iniciativa Leader I pasamos a seis, dos de ellos financiados con fondos Leader y cuatro con programas Proder (tabla 2 y figura 2).
La intencin era mejorar el modelo precedente, prestando especial atencin
a los proyectos innovadores, evitando potenciar los modelos de desarrollo
endgeno vinculados a la demanda externa (turismo) y apoyando las actividades econmicas conectadas a las reas ms dinmicas del territorio (Sanz
Caada, 2007). En este contexto, los dos territorios inicialmente vinculados a
iniciativas Leader se mantienen ampliando su mbito espacial de actuacin, si
bien mientras uno sigue beneficindose del apoyo econmico de la iniciativa
europea, el segundo se ve obligado a acogerse al programa Proder.
La Serrana de Cuenca, inicialmente beneficiaria de un Leader I, repite en esta
convocatoria con un Leader II. La diferencia fundamental viene en esta ocasin de la entidad gestora y el mbito territorial afectado. Si en la primera
etapa haban sido Ashamon y Ugaco las solicitantes del programa, en esta ocasin ser la Asociacin Promocin y Desarrollo Serrano (Prodese), constituida
el da 10 de enero de 1992. Se trata de una asociacin sin nimo de lucro
inscrita en el Registro Provincial de Asociaciones de Cuenca con el nmero
870 y en el Registro General de Asociaciones con el nmero 4.343. En ella se
integraron, adems de los ayuntamientos afectados, cooperativas forestales
como Desarrollo Serrano, las antes mencionadas Ugaco y Ashamon, Adicac y
Adisba, las dos ltimas representando respectivamente a las subcomarcas
del Campichuelo y la Serrana Baja. Por su parte, el territorio vinculado al
programa se increment hasta agrupar 72 municipios y 4.954 km2, lo que se
traduce en una densidad de poblacin de 4,3 habitantes por km2 en 1998,
claramente la ms baja de toda la provincia. En su paso del Leader I al II cuatro municipios: Priego, Alcantud, Arandilla del Arroyo y Vindel, que estaban
dentro de la zona Leader I de la Serrana de Cuenca, pasaron a formar parte
del territorio de la Alcarria Conquense. A su vez, 38 nuevos municipios serranos se sumaron a este espacio rural, eminentemente forestal, de alto valor
medioambiental, donde sus parajes naturales y espacios naturales protegidos han favorecido la creacin de una oferta hostelera relacionada con el
135

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

turismo rural y activo (Garca, 1997). Uno de los problemas de este territorio,
que arrastra todava en la actualidad, es la difcil articulacin de un espacio
tan extenso y escasamente poblado, con dficit histricos de infraestructuras
de comunicacin, lo que explica que se decidiera ubicar la oficina de Prodese
en la ciudad de Cuenca, fuera de su mbito natural de actuacin. Esta decisin, difcilmente justificable, se escuda en el razonamiento de que cualquier
habitante de la Serrana tiene ms facilidades para acudir a Cuenca que a
cualquier otro lugar dentro de su propia comarca.
En cuanto a la Alcarria Conquense, pas en esta etapa de gestionar un
Leader a un Proder, todo ello coordinado desde el Ceder Alcarria Conquense,
asociacin sin nimo de lucro constituida en abril de 1994 con 77 socios,
entre ellos 34 municipios, y 43 asociaciones y entidades de diversa ndole.
Su mbito territorial de actuacin pas de 24 a 34 municipios, todos ellos
situados dentro de la comarca natural de La Alcarria, y de los 1.188 a los 2.033
km2; sin embargo, su densidad de poblacin cay de los 6,5 a los 5 habitantes
por km2, la segunda ms baja de la provincia.
En 1994 se promueve la Asociacin para el Desarrollo Integral de La Manchuela Conquense (Adiman), que logra la adhesin de 29 municipios y
adquiere personalidad jurdica desde el da 1 de agosto de 1994. Desde
noviembre de 1995 Adiman ha gestionado en la comarca un programa incluido en la iniciativa europea de desarrollo rural Leader II, gestionando y
promocionando proyectos, en el mbito de la innovacin, la conservacin
y mejora del entorno, la diversificacin econmica y la revalorizacin de
productos y recursos locales. En octubre de 1998, Adiman se integra en la
Red de Ciudades Saludables de Castilla-la Mancha, coordinando en la comarca acciones relacionadas con el medio ambiente y la salud en los campos de los residuos slidos urbanos, la calidad de las aguas, la educacin
ambiental, la promocin de la salud, el medio urbano, etc. Adiman tambin
participa en el proyecto de cooperacin transnacional, denominado Paralelo 40, que responde a un plan de actuacin a favor del turismo rural entre
diversas regiones de Espaa, Portugal e Italia a travs de una lnea turstica
imaginaria que cruza por 27 puntos de destino. El mbito territorial de la
iniciativa comunitaria en este caso fue de 28 municipios, con una extensin
de 2.188 km2 y una densidad de poblacin de 16,8 habitantes por km2. Sin
duda alguna estamos ante el territorio que mejor respuesta ha ofrecido
durante el perodo a las polticas y acciones de desarrollo rural, no slo
porque la aportacin privada al coste total del programa haya superado
136

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

el 70 por ciento (en el resto de territorios la aportacin privada en ningn


caso ha supuesto ms del 46 por ciento), sino porque los sistemas de produccin local han demostrado una flexibilidad, articulacin y capacidad de
respuesta difcil de encontrar en otros lugares de la provincia (Garca et alii,
2007), aspecto al que no es ajeno un capital social positivo identificado en
investigaciones recientes (Martnez y Vzquez, 2007).
La Federacin para el Desarrollo de la Sierra y Mancha Conquense Adesiman
gestion un programa Proder entre 1996 y 2001 que afect a un territorio
complejo y extenso a caballo de dos comarcas naturales, la Mancha y la
Serrana. Adesiman es una asociacin sin nimo de lucro constituida en enero
de 1997 en asamblea general de sus socios fundadores: la Asociacin para
el Desarrollo de los Municipios de la Mancha alta Conquense (Adimmac), la
Asociacin Serrana Deprimida Cuenca Centro (Sedecuce), la Asociacin Instituto de Desarrollo Comunitario de Cuenca y la Asociacin Instituto de
Desarrollo Comunitario de Madrid. Las dos primeras tienen una capital implantacin en sus respectivos territorios; mientras que las otras dos, como
expertas en temas de desarrollo, aportan su experiencia de ms de veinte
aos de trabajo a nivel provincial, en el primer caso, y en los mbito nacional
e internacional, en el segundo. El Grupo de Accin Local Adesiman est fsica
y funcionalmente integrado con el Instituto de Desarrollo Comunitario de
Cuenca, una estructura profesional constituida como asociacin sin nimo
de lucro en 1985, enmarcndose en lo que se ha venido en denominar el
tercer sector, cuya contribucin a la creacin de empleo ha sido ampliamente contrastada. Agrupa a un equipo multidisciplinar de profesionales
que impulsa, anima y sostiene el desarrollo rural de la provincia ofreciendo
los servicios tcnicos especializados requeridos y demandados por los diferentes colectivos o sectores de la poblacin.
El territorio vinculado a este programa Proder agrupaba 43 municipios, se
extendan sobre 2.781 km2 y presentaban una densidad poblacional de 6,7
habitantes por km2 en 1998. Su principal debilidad radicaba y sigue radicando en la difcil articulacin de un espacio que carece de la ms mnima
sea de identidad comn, como se deduce del nombre del grupo de accin local, Mancha (20 municipios) y Serrana (23 municipios), que se unen
en un territorio que se extiende en sentido oeste-este y que se prolonga
hacia el sur en un rea de transicin geogrfica entre stas y la Alcarria Conquense. Todo ello se aprecia claramente en la variacin del paisaje y de las
aptitudes agrarias de toda la comarca, as como en el hecho significativo de
137

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

haber elegido la ciudad de Cuenca como sede del propio grupo de accin
local.
El tercer territorio Proder de esta segunda etapa se vincula a la gestin del
grupo de accin local Asociacin para el Desarrollo Integral El Zncara,
constituido en diciembre de 1996 en la localidad de Las Mesas. El ADI El
Zncara contaba, a finales de 2001, coincidiendo, por tanto, con el cierre
del programa Proder, con un total de 113 socios, entre ellos 11 municipios
a los que se sumaran 30 asociados del sector social y 57 del sector econmico. Su mbito de actuacin abarcaba 11 municipios y una superficie
de 2.847 km2 que, con una poblacin de 15.388 personas en 1998, lo que
arrojaba una densidad poblacional de 5,4 habitantes por km2. El espacio
delimitado vena a coincidir con lo establecido por el estudio de comarcalizacin agraria realizado por el Ministerio de Agricultura a comienzos
de la dcada de los setenta del pasado siglo, de modo que la comarca de
la Mancha Baja conquense se defina como un espacio homogneo, tanto
desde el punto de vista fsico como socio-econmico. Por qu utilizar, entonces, la denominacin El Zncara (ro que define un rea endorreica de
importancia), que ya en la ampliacin del Leader + se demostrara inexacta
para los municipios ms septentrionales del territorio?
La Asociacin para el Desarrollo Aspad 14 integr, como su propio nombre
indica, 14 municipios situados en el extremo sudoeste de la provincia de
Cuenca, con sede en Villamayor de Santiago. Cubra una extensin de 1.117
km2 con una poblacin de 20.446 habitantes, lo que le otorgaba la mayor
densidad de poblacin de los territorios vinculados a programas de desarrollo rural de la provincia de Cuenca, 18,7 habitantes por km2. Se trata, sin
duda, de una de las damnificadas en el proceso de organizacin territorial
de las estructuras de desarrollo provinciales, ya que naci para gestionar el
Proder y desapareci con el cierre del mismo para quedar su territorio absorbido por grupos de accin local limtrofes, el ADI, El Zncara y Adesiman.
Por ltimo, antes de cerrar esta segunda etapa, no podemos dejar de mencionar el hecho de que 10 municipios de la provincia de Cuenca, localizados en el borde septentrional de la comarca de La Alcarria, fueron acogidos
por el Grupo de Accin Local Asociacin de Municipios Ribereos de los
Embalses de Entrepeas y Buenda, con sede en el municipio de Sacedn
(Guadalajara). La Asociacin se constituy en agosto de 1993 y estuvo formada por 10 municipios de Cuenca y 11 de Guadalajara. Su destino, al igual
138

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

que el de Aspad 14, la llev a desaparecer con el fin del programa Proder
para integrar sus trminos municipales en el Ceder La Alcarria, los 10 de
Cuenca, y en el grupo Proder 2 Tajo-Tajua, los 11 de Guadalajara.
Siguiendo las afirmaciones de distintos especialistas, los programas Leader entraron en funcionamiento de manera progresiva, al hilo de la incorporacin
de los agentes locales al desarrollo de actividades iniciadas por los emprendedores pioneros. Empero, estos programas se utilizaron en cierto nmero
de casos como instrumento para legitimarse ante las instituciones o ante
los ciudadanos, o como un instrumento de poder frente a otros agentes, lo
que en mayor medida ha suscitado el inters de gran nmero de agentes
que operan en las reas rurales espaolas (Esparcia y Noguera, 2003). Los
agentes locales mostraron un compromiso en el momento de disear y poner en marcha los programas de innovacin rural; sin embargo, pronto se
constituyeron en lobbies informales en el seno de los grupos de accin local,
que no hacan sino reproducir esa concepcin de Leader como instrumento
de poder (Esparcia et alii, 2000:110).
Con la Agenda 2000, la Unin Europea abri un nuevo modelo de desarrollo
para el mundo rural. As, durante el periodo 2000-2006 se avanz en la integracin del desarrollo rural en el territorio, contemplando una nueva frmula con la iniciativa Leader + que, si bien continuaba incitando a los agentes
a impulsar proyectos cuyas expectativas se basaban en el potencial de los
territorios, trataba de fomentar la utilizacin de estrategias de desarrollo sostenible, integrado y de calidad, primando la cooperacin con otros grupos
y el trabajo en red, tanto en territorios de un mismo Estado como entre los
pertenecientes a diversos Estados miembros (Sanz Caada, 2007: 157).
En esta nueva coyuntura, las estructuras de desarrollo local de la provincia
de Cuenca se reorganizan dentro de los ms estrictos lmites provinciales,
prescindiendo de territorios articulados sobre ms de una provincia y reagrupando o fusionando territorios de pequeas dimensiones en otros de
tamao medio-grande controlados por agentes o grupos de accin local con
estrategias y estructuras de poder bien consolidadas. El resultado de esta
estrategia es la simplificacin de la estructura organizativa, pasando de siete grupos de accin local, si contamos el que con sede en la provincia de
Guadalajara gestionaba el programa Proder para 10 municipios de la Alcarria
Conquense, a cinco grandes territorios que cubren prcticamente el 100 por
ciento del territorio rural de la provincia de Cuenca (ver figura 3), dos Leader
139

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

y tres Proder. A pesar de todos los reajustes experimentados desde la puesta


en marcha de las iniciativas europeas, lo cierto es que comarcas naturales
y territorios vinculados a estrategias de desarrollo diferenciadas siguen sin
coincidir en sus lmites (ver figura 4), hecho que nos remite de nuevo a la discusin sobre regiones homogneas-funcionales pero que, entre otras cosas,
tiene sus repercusiones en el pretendido objetivo de alcanzar territorios con
valor identitario.
En esta tercera etapa, el territorio de la Serrana de Cuenca y su grupo de accin local, Prodese, mantienen a grandes rasgos los mismos lmites espaciales
de la segunda fase con pequeos cambios de permetro comarcal; as tres
pueblos: Almodvar del Pinar, Paracuellos de la Vega y Engudanos, han sido
cedidos a la comarca de la Manchuela y el municipio de Palomera, tpicamente serrano, ha quedado incluido en la de la Serrana. Especialmente curioso
resulta el caso del municipio de Engudanos, tpicamente serrano y uno de
los fundadores de la Asociacin para el Desarrollo Integral de la Serrana Baja
(Adisba) en 1993 que, por razones polticas y funcionales decide su cambio al
grupo de accin local de la Manchuela Conquense. En lneas generales, las cifras absolutas y relativas varan muy poco (ver tabla 2): 72 municipios, 18.537
habitantes, y una densidad de poblacin de 3,9 habitantes por km2 que pone
de manifiesto la evolucin regresiva de uno de los territorios ms bellos y
desarticulados de la provincia. Por su parte, las estrategias de cooperacin
con otros grupos y el trabajo en red se ponen de manifiesto en la puesta en
marcha de un proyecto Interreg III denominado Red para la gestin de entornos
y yacimientos arqueolgicos de arte rupestre, primeros pobladores europeos, que
tiene como objetivo la creacin de la Red Europea (Sudoe) de yacimientos arqueolgicos y espacios expositivos temticos de arte rupestre y primeros pobladores, as como la construccin de un Itinerario Cultural Europeo (Sudoe)
sobre el arte rupestre de los primeros pobladores. La financiacin procede de
fondos de Cooperacin Interregional y Redr.
El territorio de Adiman, como consecuencia del nuevo Programa de Iniciativa
Comunitaria Leader +, ha visto crecer su rea de influencia con la incorporacin de cinco nuevos municipios y 110 asociaciones representativas de los diversos sectores de la comarca. Dentro del nuevo programa Leader + se adopta
como aspecto aglutinante o eje temtico la identidad territorial como eje de
calidad y motor de desarrollo. Los objetivos bsicos del Leader + en la Manchuela Conquense, son: recuperar, conservar y valorizar el patrimonio natural
de la comarca, la promocin de servicios y productos locales basados en la
140

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

calidad (turismo, agroalimentarios, artesana, productos naturales, etc...), y un


objetivo bsico que es la valorizacin de los recursos humanos: formacin
En este contexto, nos gustara destacar la constitucin del grupo de cooperacin del proyecto Eflus, formado por siete grupos de accin local pertenecientes a tres provincias (Albacete, Cuenca y Valencia) y liderado por Adiman,
que nace en mayo de 2004, y en junio de 2004 presenta el proyecto ante el
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, segn la normativa de proyectos de cooperacin en el marco de la iniciativa comunitaria Leader +. El
objetivo bsico que inspiraba el proyecto era el de desarrollar e impulsar estrategias integradas de gestin sostenible del territorio y los recursos de las
zonas ligadas a cauces fluviales, basadas en la multifuncionalidad del espacio
fluvial y su entorno y la participacin de los actores locales. Entre las actividades realizadas por el grupo de cooperacin, y coordinadas por Adiman,
se cuentan los inventarios patrimoniales del ro Jcar que tienen un mbito
territorial articulado por los ros Jcar y Cabriel, extendido por tres provincias
(Albacete, Cuenca y Valencia), pertenecientes a dos Comunidades Autnomas diferentes: Castilla-La Mancha y Valencia, y 68 trminos municipales (48
de ellos drenados por el ro Jcar y 20 por el Cabriel).

Figura 4. Correspondencia entre territorios vinculados a grupos de accin local (lmites en rojo)
y comarcas naturales de la provincia de Cuenca
GUADALAJARA
TERUEL

CEDER
ALCARRIA
PRODESE

ADESIMAN

Alcarria
Sierra
Mancha

TOLEDO
ADI EL ZANCARA
C. REAL

ADIMAN

VALENCIA
ALBACETE
141

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

Figura 5. Municipios y grupos de accin local vinculados al proyecto Eflus

CUENCA

VALENCIA

ALBACETE

LEYENDA
Eflus. Valle de Ayora. Cofrentes
Eflus. Tierras de interior
Eflus. Serrana Conquense

Eflus. Manchuela Conquense


Eflus. Manchuela de Albacete
Eflus. Macizo del Caroig
Eflus. Mancha del Jucar

El Ceder Alcarria, que gestiona un Proder 2, tambin incrementa su territorio


de forma significativa al pasar de 34 a 42 municipios, con una poblacin total
de 11.612 habitantes, 2.479 km2 de extensin y una densidad poblacional de
4,7 habitantes por km2. El origen de este incremento se encuentra, como ya
comentamos, en la absorcin de los municipios antes vinculados al grupo de
accin local de la Asociacin de Municipios Ribereos de los Embalses de Entrepeas y Buenda.
Por su parte, el territorio Proder 2 gestionado por Adesiman incrementa el nmero de municipios de 43 a 56, dependiendo de siete de ellos quince pedanas. En
total, 71 ncleos poblacionales que se extienden sobre 3.553 km2. La poblacin
asciende a 40.049 habitantes, aunque un solo municipio (Tarancn), incorporado en esta etapa, absorbe una cuarta parte (13.447 habitantes en el ao 2006),
lo que hace del territorio una zona eminentemente rural, pero articulada por
los dos nicos ncleos urbanos de la provincia, la ciudad de Cuenca en su mitad oriental y Tarancn en el occidental. Por otro lado, este grupo se encuentra
funcionalmente vinculado la ICD, institucin que constituye uno de los ms
significativos lobbies en materia de desarrollo rural de la provincia y que ha es142

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

tado vinculada no slo a la creacin de Adesiman, sino tambin a la constitucin


original de las iniciativas de desarrollo en la Alcarria Conquense. El IDC dirige y
gestiona en sus instalaciones el Centro Europeo de Informacin y Animacin
Rural de Cuenca que cofinancia la Diputacin Provincial de Cuenca y la Comisin Europea. El Centro Europeo de Informacin y Animacin Rural de Cuenca
forma parte de una red de centros de informacin de la Unin Europea repartidos por todo el territorio rural europeo dedicados a la informacin europea en
el medio rural. Existen 393 centros en toda la Unin Europea de los cuales 43
estn en Espaa, denominados por la Comisin Europe Direct.
El tercer programa Proder 2 corresponde al ADI El Zncara, que en esta etapa
ve crecer su territorio pasando de 11 a 33 municipios, con un total de 45.108
habitantes y la mayor densidad poblacional de la provincia en hbitat rural,
16,3 habitantes por km2. Como ya hemos comentado en lneas anteriores, la
desaparicin de la Asociacin para el Desarrollo Aspad 14 ha beneficiado al ADI
El Zncara, pues no slo ha crecido en trminos municipales, sino que algunos
de stos se encuentran entre los ms poblados y dinmicos de la provincia (Las
Pedroeras, San Clemente o Mota del Cuervo).
En la actualidad slo un municipio ha quedado al margen de cualquier grupo
de accin local, Bascuana de San Pedro, mientras que El Herrumbrar, situado en el lmite con la provincia de Albacete, decidi incorporar su trmino al
grupo de accin local de la Manchuela de Albacete desde la segunda fase de
puesta en marcha del programa Proder.
Para finalizar, no querramos dejar de sealar el papel que, a lo largo de los ltimos quince aos, ha venido jugando la Diputacin Provincial de Cuenca, que,
adems de cofinanciar al 50 por ciento la aportacin local a estos programas
de desarrollo a travs del Patronato de Desarrollo Provincial, presta servicios de
asistencia tcnica a los grupos de accin local.
Recientemente, el Patronato de Desarrollo Provincial de la Diputacin de Cuenca ha puesto en marcha el Plan Estratgico de Formacin para la insercin
laboral de la mujer rural en zonas desfavorecidas (Fasil), destinado a mujeres
desempleadas del medio rural provincial en el mbito de los servicios a la comunidad.El modelo de gestin que el Patronato de Desarrollo Provincial ha
diseado para la gestin adecuada del proyecto en todo el territorio provincial
es la firma de convenios de colaboracin con los grupos de accin local de la
provincia (Adesiman, ADI Zncara; Adiman; Ceder Alcarria Conquense y Prodese).
143

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

Con cada asociacin comarcal el Patronato ha establecido las actividades a desarrollar en cada uno de los territorios.
As mismo, de acuerdo con las necesidades detectadas, y al amparo de la Orden
del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 15 de julio de 1999, por la que se
establecen las bases de concesin de subvenciones pblicas para el fomento
del desarrollo local e impulso de los proyectos de empresas calificadas I+E,
modificada con la nueva Orden de Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
49/2005 de 14 de enero, se crea la figura de los agentes de empleo y desarrollo
local (Aedl) como trabajadores contratados por la correspondiente corporacin
local. La Diputacin, con todos aquellos ayuntamientos, mancomunidades
o agrupaciones de ayuntamientos que han implantado en su territorio una
agencia de empleo y desarrollo local, ha suscrito un convenio de colaboracin a
travs del patronato de desarrollo provincial para cubrir, por un lado, los gastos
de mantenimiento de dicha agencia, con un lmite mximo de 2.600 por cada
ao (equivalente a un 10 por ciento aproximadamente de los gastos totales
que supone la contratacin del agente de empleo) y, por otro, los gastos de
kilometraje que se devenguen como consecuencia del desplazamiento entre
los diferentes municipios que cubra su zona de accin, con un lmite mximo
anual de 1.300 . Actualmente, la red de agencias de empleo y desarrollo
local de la provincia de Cuenca est integrada por 33 agentes, distribuidos
homogneamente por todo el territorio. En algunos casos, son varios los
ayuntamientos que se han agrupado para dar cobertura a la prestacin de este
servicio, tanto a la hora de cubrir la parte alcuota de gastos que debe soportar
la corporacin local (tan slo un 10 por ciento del total de los costes), como
para establecer un rea ptima de actuacin del agente que sea apropiada a
sus necesidades endgenas.

Conclusiones
Pasados ms de quince aos tras la puesta en marcha de los primeros programas de desarrollo rural vinculados a iniciativas europeas, se van poniendo de manifiesto significativos cambios en la gestin del territorio y
cambios, asimismo, en las formas y estructuras de organizacin territorial
interna. Como demuestra el anlisis de otros territorios, hoy conviven actores locales tradicionales (campesinado y sociedades rurales) con nuevos
protagonistas (grupos de accin local, gestores de planes y programas espe144

Carmen Vzquez Varela y Jos Mara Martnez Navarro

cficos de dinamizacin turstica, etctera) que intervienen en los procesos


e iniciativas de gestin y organizacin del espacio (Delgado et alii, 2004:6970). La autonoma de los grupos locales a la hora de decidir la delimitacin
de sus respectivos territorios ha sido, sin duda, un importante estmulo para
el desarrollo local, si bien tampoco puede obviarse el peso determinante
que dentro de los mismos han alcanzado las asociaciones dominadas por
los agentes pblicos y lobbies especficos y, en algunos casos, los nada deseables personalismos polticos que han interferido en la normal evolucin
del enfoque ascendente de los programas.
En cualquier caso, los distintos programas desarrollados, Leader y Proder, han
servido para transmitir la responsabilidad a las asociaciones locales y ha contribuido a volver a poner en contacto las actividades pblicas y las privadas, las
actividades lucrativas y no lucrativas, as como la mejora o creacin de infraestructuras y las actividades empresariales. Durante la tercera fase, la presencia de equipos tcnicos con probada experiencia y capacidad de gestin y la
articulacin de redes de agentes que incluyen a los sectores pblico, privado
y asociativo ha sido clave. En este contexto, la articulacin territorial de los programas ha pasado de una fase de iniciativas pioneras vinculadas a los espacios
ms despoblados y desarticulados de la provincia, pasando por la eclosin de
territorios de carcter ms o menos oportunista, en muchos casos carentes
de identidad y cohesin interna y con dudosa viabilidad, para llegar a una reconfiguracin territorial o encaje que intenta acercarse a la divisin en grandes
comarcas naturales (que no administrativas), aunque con notables desajustes
en sus lmites y clara agrupacin forzada en un caso (Adesiman) de territorios
sin relacin alguna, todo ello sin olvidar el cierre de los territorios dentro de las
estrictas fronteras provinciales, anulando cualquier ensayo de territorio supraprovincial sobre espacios con continuidad fsica y funcional.
No obstante, y a pesar de que los programas Leader + y Proder 2 parecen haber
contribuido a fijar los lmites de forma relativamente estable y con cobertura
casi universal para el territorio provincial, tampoco su definicin territorial
ha quedado exenta de problemas. Para empezar, habra que sealar que su
configuracin territorial est muy alejada, en la mayora de los casos, de un
SloT en la acepcin utilizada por Dematteis y Governa, su articulacin final ha
estado guiada en no pocas ocasiones ms por razones polticas y estratgicas
que por la existencia de redes auto-organizativas locales que cristalicen en
unidades cohesionadas. Adems, en muchos casos su excesiva extensin y su
caracterizacin como territorios despoblados y desarticulados no ha hecho
145

ENCAJES, FISURAS Y SOLAPAMIENTOS EN LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE CUENCA

ms que acentuar los problemas de cohesin interna que padecen, hecho


subrayado por la necesidad de ubicar las dependencias del Ceder fuera del
propio territorio de aplicacin en dos de los territorios analizados.
Por ltimo, tampoco querramos dejar de sealar en estas breves conclusiones
que la creacin y puesta en funcionamiento de la red de AEDL por parte de la
Diputacin de Cuenca, en colaboracin con el resto de entes locales, carece de
procedimientos de articulacin efectiva con los equipos tcnicos de los grupos
de accin local que trabajan en su mismo territorio. De este modo se solapan
AEDL y organizaciones de desarrollo local comarcales, y mientras los segundos
tratan de planificar y programar a escala media, los primeros han de responder
a las demandas y necesidades de sus ayuntamientos, realizando tareas que en
muchas ocasiones poco tienen que ver con el desarrollo local. En definitiva, la
lgica de las autoridades responsables de la financiacin y de los sistemas de
apoyo constituye un obstculo inherente que se une, en ocasiones, al afn de
protagonismo individual y la falta de cultura de cooperacin que rentabilice los
recursos disponibles.

Referencias bibliogrficas
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148

La organizacin territorial del


Desarrollo Local en Canarias
Jos-Len Garca Rodrguez *

Introduccin
El impulso institucional del Desarrollo Local en la Unin Europea se produce
como consecuencia de la crisis econmica y laboral de la industria tradicional y
de las grandes reestructuraciones productivas de los aos setenta y ochenta en
las industrias del carbn, del acero, de la construccin naval, de la metalurgia, y
del sector textil, con la consiguiente necesidad de recolocacin de la mano de
obra excedentaria, que haba incrementado de manera destacada las tasas de
paro en la mayor parte de los pases comunitarios de entonces. Adems, ste
no se distribua de manera homognea en el territorio, sino que se localizaba
sobre todo en regiones o municipios muy dependientes de una empresa o
industria concreta, afectada por la situacin. Es lo que se denomin por algunos autores como la territorializacin de la crisis econmica de finales de los
setenta y principios de los ochenta.
En este contexto depresivo, las polticas econmicas tradicionales de los pases occidentales se mostraron incapaces de reducir las elevadas tasas de paro
alcanzadas, a pesar de las herramientas legales y financieras a disposicin de
las administraciones centrales para afrontarlas. Ante esta situacin, las comunidades regionales y locales se vieron obligadas a tomar la iniciativa para abordar
los problemas que presentaba la reestructuracin productiva en sus territorios
y fomentar una modalidad de desarrollo ms sostenible, utilizando sus propios
*

Profesor titular de Geografa Humana de la Universidad de La Laguna (jleongarcia@ull.es)

149

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

recursos, con el objetivo de reducir la dependencia de las grandes empresas,


habitualmente poco comprometidas con la resolucin de los problemas del
mbito en el que se establecen. Como consecuencia de ello, se produce un
importante cambio en la poltica econmica regional de los pases de la Unin
Europea, abandonndose progresivamente la aproximacin top-down seguida
hasta entonces por los gobiernos nacionales, y orientada a la redistribucin espacial de la actividad econmica en las regiones menos favorecidas, al tiempo
que toma fuerza el enfoque bottom-up, orientado al desarrollo econmico de
las ciudades y de los territorios locales (Gonzlez Hernando, 2007).
Este enfoque operativo del desarrollo es asumido de inmediato por las administraciones pblicas locales, especialmente sensibles a los problemas sociales creados por el desempleo, como receptoras directas de las demandas de solucin
formuladas por los ciudadanos a causa de su cercana fsica al ayuntamiento. En
el caso espaol, el proceso de ampliacin de las agendas municipales para incluir
en su mbito de actuacin la promocin econmica local se inicia a principios de
los aos ochenta en un momento histrico de profundos cambios, tras los largos
aos de dictadura. Por otra parte, la aprobacin de la Constitucin de 1978 y la
creacin del Estado de las Autonomas ha provocado la progresiva descentralizacin de las competencias en materia de empleo, cuya gestin ha sido transferida del Instituto Nacional de Empleo a las comunidades autnomas. Por ello, en
la actualidad, todas las regiones espaolas, a excepcin de Euskadi, que lo har
prximamente, segn comunicacin del Gobierno vasco, y las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla, han asumido las competencias de gestin de las polticas
activas de empleo. En el caso de Canarias, las transferencias en dicha materia al
Gobierno autnomo fueron muy tempranas, y se produjeron a principios de los
aos noventa con la creacin del Instituto Canario de Formacin y Empleo.
En el mbito europeo, el concepto de desarrollo local se incorpora a las prioridades del Fondo Social Europeo y se incluye como requisito en la financiacin
de los programas operativos regionales y de las iniciativas comunitarias (Horizon,
Now, Integra, Adapt, o Leader). Adems, con la publicacin del libro blanco sobre
Crecimiento, competitividad y empleo, en 1993, este enfoque del desarrollo alcanza un papel prominente vinculado a la explotacin de los denominados nuevos
yacimientos de empleo. Por otra parte, las cumbres de msterdam y Luxemburgo de 1997 dieron un nuevo impulso al desarrollo local al incluirlo como una
prioridad en la Estrategia Europea por el Empleo, que se incorpor como un nuevo ttulo en el Tratado de msterdam, y alienta a los Estados miembros a aplicar
polticas ms eficaces en el mercado de trabajo europeo, orientadas a mejorar la
150

Jos-Len Garca Rodrguez

capacidad de insercin profesional, el espritu empresarial, la capacidad de adaptacin y la igualdad de oportunidades.


En 1982, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico aprob su
programa de Iniciativas Locales de Empleo, cuyo objetivo bsico ha sido resaltar las
posibilidades que ofrece el desarrollo local frente a la concepcin tradicional de que
la resolucin de los problemas de empleo debe ser competencia de los gobiernos
centrales. En los aos noventa se prioriz la creacin de empleo a travs de la economa social y ms tarde mediante el establecimiento de partenariados locales, lanzando como experiencia piloto los denominados Pactos Territoriales para el Empleo,
en los que participan las administraciones pblicas (desde la escala europea a la
municipal), entidades privadas y agentes locales (Gonzlez y otros, 2005).
A partir de los aos ochenta, ayuntamientos, mancomunidades y cabildos, en el
caso de Canarias, han venido desempeando un importante papel en el impulso
de la poltica econmica local, basada en la optimizacin del aprovechamiento
de los recursos endgenos, que se corresponde con el nuevo enfoque de la poltica de desarrollo regional, en el que priman el fomento de la capacidad emprendedora, la calidad del capital humano, la flexibilidad del sistema productivo y la
difusin de la innovacin, dentro de un proceso ms general de ampliacin de
las agendas locales de dichas instituciones (Gonzlez Hernando, 2007).
Por otra parte, el principio de subsidiaridad y la mayor eficacia en la gestin convierten la escala local en la idnea para la implementacin e implantacin de las polticas activas de empleo, lo que en la prctica, se ha traducido, en muchos casos, en la
aparicin de concejalas, departamentos e instancias especficas dentro de la propia
estructura municipal, que han sido dotados de recursos humanos especializados
destinados a prestar servicios a desempleados, trabajadores, empresas y emprendedores. Pero al no ser sta una competencia propia de la Administracin local, dichos servicios suelen financiarse mediante subvenciones en la mayora de los casos,
aunque conforme ha ido aumentando la conciencia de los gestores pblicos sobre
la importancia de los mismos para el desarrollo municipal, han sido las propias entidades locales las que han terminado asumiendo la necesidad de destinar una parte
de sus recursos al mantenimiento de estas prestaciones, incluyendo en sus presupuestos partidas especficas dedicadas al desarrollo local (Borrs Querol, 1999).
Por esta razn, las entidades locales han adquirido en Espaa un importante
protagonismo en los procesos de reestructuracin econmica de las ltimas
dcadas, como dinamizadoras y mediadoras para el consenso social, favoreciendo la aparicin de estructuras de diverso tipo en las que se integran y
151

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

asumen responsabilidades todos los agentes sociales: empresarios, sindicatos,


tercer sector, y otros (Gonzlez Hernando, 2007). En el mbito municipal, la herramienta ms destacada para impulsar el desarrollo territorial ha sido, y es, sin
duda, la agencia de desarrollo local, con sus diferentes apelativos particulares y
su diversidad de funciones y vinculaciones actuales, como las mancomunidades, los consorcios, los cabildos insulares y algunas entidades privadas, a pesar
de su origen comn como oficina pblica establecida para el asesoramiento
de los emprendedores y la formacin de los desempleados.
Pero hay otros muchos instrumentos operativos, promovidos tanto por el sector pblico como por la iniciativa privada, que han hecho su aparicin con un objetivo
concreto, incluso como una reivindicacin ciudadana, o como consecuencia de una
convocatoria de ayuda, y han acabado consolidndose como potentes herramientas
para impulsar el desarrollo local y propiciar la mejora del nivel de vida de la poblacin.
ste es, por ejemplo, el caso de las veteranas agencias de extensin agraria, unidas en
la isla de Tenerife a los gabinetes de desarrollo rural; de los grupos de accin local; de
los rganos de gestin de las reservas de la biosfera, de los espacios protegidos ms
emblemticos de Canarias, como los parque nacionales, los parque naturales y los
parques rurales; de los consejos reguladores de algunas denominaciones de origen
de productos locales; y de numerosas entidades orientadas a la economa social y
solidaria o al trabajo vecinal y comunitario, que se amparan bajo diferentes frmulas jurdicas de organizacin, como fundaciones, cooperativas, sociedades limitadas
unipersonales o asociaciones para afrontar sus responsabilidades profesionales o sociales ante la administracin y los usuarios; sin olvidar, finalmente, a otras entidades
corporativas como las cmaras de comercio y algunos departamentos universitarios,
o mejor dicho, determinados profesores, que ha contribuido activamente a la formacin y al asesoramiento de emprendedores y proyectos, en las ltimas dcadas.
Este conjunto diverso de herramientas, creado a lo largo del tiempo en un escenario
concreto, contribuye a dar forma a una red de operadores institucionales, sociales y
socioeconmicos que podemos considerar las estructuras territoriales del desarrollo
local de una regin o comunidad como el Archipilago canario.

La polarizacin territorial del desarrollo econmico en Canarias


En Canarias, el desarrollo local hunde sus races en el pasado reciente, segn
algunos investigadores que interpretan la conocida tradicin emprendedora
de los emigrantes retornados, que buscaban crear su propio puesto de traba152

Jos-Len Garca Rodrguez

jo en sus lugares de origen, en clave de desarrollo endgeno, gestionado de


forma individual, y la inversin productiva de sus ahorros en el sector primario
o en los servicios, en trminos de desarrollo territorial, por la cuanta de los
capitales movilizados y la amplia distribucin de sus intervenciones, al menos
hasta los aos setenta del pasado siglo (Garcas Rodrguez, 2007).
La carencia de apoyos a las iniciativas de desarrollo por parte de una Administracin local casi inexistente no impidi que se llevaran a cabo en las Islas
importantes iniciativas de desarrollo local en el pasado, en un mundo en el
que el soporte de la economa familiar era ms importante que el del Estado.
Debido a la limitacin de sus recursos para soportar su propio crecimiento
demogrfico, el modelo de desarrollo tradicional aliment durante dcadas
una intensa corriente emigratoria que llev a Cuba primero, y a Venezuela
despus, a muchos miles de canarios.
Dicha corriente de salidas, al mismo tiempo que suavizaba la presin demogrfica sobre los recursos disponibles en las Islas, hizo posible la llegada al Archipilago de numerosos capitales procedentes del ahorro de los emigrantes,
que sirvieron no slo para mejorar las economas de muchas familias, sino
tambin para financiar numerosas inversiones productivas en los sectores primario y terciario, lo que dio lugar a lo que sin duda ha sido uno de los ms
extensos programas de autoempleo desarrollados en la regin: el intento
de creacin del propio puesto de trabajo para toda la vida (Afonso Prez,
1984), por parte de los emigrantes retornados, en sus lugares de origen o en
otros mbitos de la regin ms dinmicos y con mayores expectativas econmicas.
Asimismo, en el caso venezolano, una parte de los emigrantes canarios crearon sus propias empresas en sectores claves de la economa del pas sudamericano, como son la agricultura de abastecimiento del mercado interior, los
transportes y numerosos servicios, en una etapa de expansin econmica,
merced al impulso de la industria petrolfera a partir de los aos cincuenta.
Todo un proyecto histrico de desarrollo local no programado, basado en el
autoempleo y en la financiacin individual, en ambas orillas del Atlntico! Por
ello, probablemente en el modelo de desarrollo del pasado subsistan ejemplos o pautas de actuacin territorial interesantes para el presente, salvando
las distancias temporales y las exigencias del marco de la globalizacin, que
quiz no convenga olvidar (Garca Rodrguez, 2007).
153

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

Pero la dinmica econmica del Archipilago posterior a dicha etapa, basada


sobre todo en el desarrollo del sector turstico, en el correlativo auge de la
construccin, el comercio y los servicios, especialmente en las islas centrales y
orientales, y en el importante papel movilizador del sector pblico, ha modificado totalmente el escenario laboral y empresarial de Canarias, reduciendo
las expectativas de negocio y la valoracin socioeconmica del sector primario, en el que realizaban de manera preferente sus inversiones los emigrantes
retornados. Este cambio productivo ha provocado la reduccin del espacio
cultivado en unas 100.000 hectreas entre los aos cincuenta y el presente.
La creacin de miles de puestos de trabajo en las zonas tursticas de Canarias y
en las reas capitalinas, en las emergentes actividades productivas, y la mejora
general del nivel de vida y de cualificacin de la poblacin que se gener a
partir de entonces, acab liquidando el fenmeno secular de la emigracin
exterior, aunque ste tambin se vio frenado por las dificultades econmicas
de los pases de destino, desde principios de los aos setenta y a causa de la
devaluacin de sus monedas, como ocurri, por ejemplo, con el bolvar venezolano.
Ambos hechos han provocado un intenso proceso de urbanizacin y de desarrollo socioeconmico, que ha acabado acercando la modesta renta de las
Islas en el pasado a la media espaola, a partir de la entrada plena de Canarias
en la Poltica Agrcola Comn de la Unin Europea, de la consideracin del
Archipilago como regin Objetivo 1 y de la consiguiente llegada de fondos
comunitarios, y un importante cambio generacional en el comportamiento
productivo desde las pautas rurales a las urbanas, en el que ha disminuido el
carcter supuestamente emprendedor del isleo, atribuido por la literatura
socioeconmica a los emigrantes retornados (Colectivo 78, 1981), a favor de
la asalarizacin de la poblacin activa.
Sin embargo, la presencia en las Islas de una importante colonia de inmigrantes extranjeros de procedencia comunitaria y extracomunitaria, con pautas
de comportamiento ms emprendedoras que las de los habitantes de las
Islas (Coduras Martnez, 2008), parece que ha podido compensar dicho retroceso, pues la tasa actual de actividad emprendedora del Archipilago se sita
en el 7,2 por ciento, ligeramente por encima de la media estatal, en el puesto nmero 7 del rnking de las comunidades autnomas espaolas, segn
el Informe ejecutivo de Goblal Entrepreneurship Monitor, correspondiente al
ao 2008.
154

Jos-Len Garca Rodrguez

Dicho indicador de la emprendedura en la poblacin de 18 a 64 aos de un


pas o regin mide la actividad empresarial y el autoempleo que se pone en
marcha durante un ao en cualquier sector econmico y que no han sobrepasado los 42 meses de vida. El Informe seala tambin los efectos negativos
de la desaceleracin econmica y de la crisis actual sobre la dinmica emprendedora en Canarias y en el resto del Estado, ya visibles desde el pasado ao,
y que repercuten en el descenso de la intervencin femenina en la actividad
emprendedora. Sin embargo, a pesar de ello y de la disminucin de la tasa
espaola del 7,6 al 7 por ciento en el ltimo ao, sigue aumentando la contribucin de los extranjeros en la composicin de la misma, ya sean de rgimen
general o de procedencia comunitaria, y la mujer inmigrante perteneciente al
primer grupo es proporcionalmente mucho ms emprendedora que la mujer
espaola (Coduras Martnez, 2008).
El cambio de modelo de desarrollo, posterior a los aos cincuenta, desde la
agricultura convencional al turismo de masas, la construccin y los servicios,
ha ocasionado tambin una importante mutacin en la organizacin territorial
de las Islas, modificndose el papel tradicional de los diferentes mbitos insulares, y concentrndose las principales actividades productivas en unos pocos
lugares, especialmente en las reas metropolitanas, en los ncleos tursticos y
en los espacios dedicados a la agricultura de exportacin, en contraposicin
con los restantes mbitos, que quedan en segundo lugar, como ocurre, por
ejemplo, en una porcin de las medianas de las islas centrales, en los espacios
naturales protegidos y en las islas perifricas occidentales. Como consecuencia
de ello se ha producido lo que podramos llamar una especializacin funcional
del territorio, por lo que se mantienen las disparidades territoriales en el reparto
de la renta y en el acceso a los servicios bsicos.
Por ello, a partir de entonces se habla de la existencia de desequilibrios territoriales a escala insular y regional y del carcter polarizado del actual modelo
de desarrollo. Este hecho socioeconmico, junto con el problema crnico del
desempleo en la regin, es otra de las causas del incremento de la preocupacin por el tema del desarrollo territorial a escala local, lo que ha movilizado
desde hace aos recursos e iniciativas en la mayor parte de los municipios, con
variada fortuna y resultados, segn los casos, aprovechando para ello las diversos programas regionales, nacionales y europeos, destinados a luchar contra el
paro, a incentivar la creacin de puestos de trabajo y a diversificar, dentro de lo
posible, la actividad productiva de los diferentes territorios, tanto rurales como
urbanos, en lnea con las recomendaciones de la Estrategia Territorial Europea.
155

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

El espacio insular se ha especializado en esta etapa por usos y aprovechamientos, en relacin con los recursos de cada lugar para el nuevo modelo, pero
tambin de acuerdo con su posicin o disposicin para los nuevos circuitos
econmicos. La isla se ha convertido de este modo en una determinada unidad econmica y de gestin, por lo que se habla de un modelo de desarrollo
insular, de una determinada especializacin insular de la economa, y como
consecuencia de todo ello, de un importante cambio paisajstico, del desarrollo
de un intenso proceso de urbanizacin, de la transformacin de la isla en un
espacio residencial, e incluso, en una gran ciudad, en la que las interacciones
entre las distintas partes son cada vez ms importantes y el espacio rural casi
desaparece, al menos en algunas reas de las islas centrales, porque ha perdido
su antigua funcin agroalimentaria y exportadora. El desarrollo de los transportes, y de las infraestructuras que lo facilitan, ha acabado modificando todas las
relaciones entre las distintas partes de la unidad insular, sobre todo en Tenerife
y Gran Canaria, al incrementarse el nmero vas y de lneas de transporte, que
modifican la accesibilidad de los diferentes lugares y acortan el tiempo de desplazamiento, tanto en el interior de las islas como entre las mismas y con el
exterior.
Como consecuencia de ello, la divisin administrativa de cada isla, basada en
el modelo de desarrollo agrario tradicional, ha perdido vigencia en su conjunto
para abordar la resolucin de los problemas territoriales desde la perspectiva
administrativa, aunque conserve una cierta funcionalidad, en algunos casos. El
actual reparto municipal del espacio insular consagra importantes desequilibrios territoriales en la distribucin de los recursos, de las cargas y de los servicios que presta la Administracin local a los ciudadanos, adems de encarecer
la estructura de costes de stos ltimos, en las reas peor dotadas, o dificultar,
cuando no imposibilitar, la planificacin global de ciertos espacios o reas supramunicipales, en beneficio del conjunto (Garca Rodrguez, 2007).
En el modelo de desarrollo agrario tradicional, los usos establecidos en el territorio se justificaban por las necesidades del mismo, y dependan, en buena
medida, de las capacidades de los agentes locales para dar respuesta a las mismas. En cambio, en el actual modelo de desarrollo, las actividades instaladas en
el espacio estn frecuentemente vinculadas a elementos externos, o resultan
de la combinacin de factores externos y posibilidades internas, en un difcil
engranaje entre la economa local y un contexto mucho ms amplio, regional,
nacional o internacional, diseado en parte por la globalizacin de la economa. Estas actividades no slo satisfacen necesidades locales, sino que tambin
156

Jos-Len Garca Rodrguez

cubren demandas generadas en otros lugares, en algunos casos muy alejados


de las reas de produccin, como ocurre por ejemplo con el desarrollo turstico
de Canarias, utilizando capitales y tecnologa forneos, y por lo tanto, difcilmente controlables desde el mbito local.
Por ello, con la globalizacin, el territorio ha dejado de ser un producto especficamente local, el resultado de las demandas y acciones locales, pasando a
depender de mbitos de decisin cada vez ms lejanos, regionales, nacionales
o internacionales, por lo que los mrgenes de maniobra de los actores locales
son generalmente reducidos. Pero la capacidad de intervencin de los agentes locales en los procesos de desarrollo territorial est limitada no slo por la
ubicacin de los mbitos de decisin fuera de su alcance, sino tambin por
el propio desconocimiento de las posibilidades de su territorio, debido a la
interrupcin de la cadena de transmisin de la informacin sobre los recursos
locales, a causa del progresivo vaciamiento de contenido estratgico de las
actividades productivas en las que participa la mayor parte de la poblacin
local. Adems, los recursos del territorio que pueden resultar aprovechables
en el nuevo modelo de desarrollo son muy diferentes de los recursos naturales
o humanos valorados por el modelo anterior. Es decir, no se puede afrontar
la nueva situacin slo con el bagaje del pasado para aprovechar las nuevas
oportunidades.
En consecuencia, para abordar la planificacin y el desarrollo de las actividades
locales, en el presente, es necesario conocer no slo las demandas del lugar,
sino tambin el contexto general de referencia y la oferta de los competidores, segn la definicin operativa propuesta por Buarque (1999) y recogida por
Boisier (2005). Para el autor portugus, el desarrollo local es un proceso endgeno registrado en pequeas unidades territoriales y asentamientos humanos,
capaz de promover el dinamismo econmico y la mejora en la calidad de vida
de la poblacin. Pero Buarque seala tambin que a pesar de constituir un
movimiento de fuerte contenido interno, el desarrollo local est inserto en una
realidad ms amplia y compleja, con la cual interacta y de la cual recibe influencias y presiones positivas y negativas.
As, el concepto genrico de desarrollo local puede ser aplicado, segn el
mencionado autor, a diferentes demarcaciones territoriales y asentamientos
humanos de pequea escala, desde la comunidad al municipio e incluso a microrregiones de tamao reducido. El desarrollo municipal es, por lo tanto, un
caso particular de desarrollo local con una amplitud espacial delimitada por
157

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

el lmite administrativo del municipio. Y agrega Buarque: el desarrollo local


dentro de la globalizacin es una resultante directa de la capacidad de los actores y de la sociedad local para estructurarse y movilizarse con base en sus
potencialidades; y en su matriz cultural para definir, explorar sus prioridades y
especificidades en la bsqueda de competitividad en un contexto de rpidas y
profundas transformaciones (Buarque, 1999).

La programacin del desarrollo en la escala local


La preocupacin por el desarrollo del territorio a escala local e insular es un
hecho posterior a la llegada de la democracia a las instituciones pblicas, especialmente a los ayuntamientos y cabildos, y al establecimiento de las instituciones autonmicas. El incremento de esta preocupacin se relaciona, en primer lugar, con la desaparicin del modelo de desarrollo tradicional, sustentado
en la agricultura de autoconsumo y de exportacin y en el trfico comercial y
portuario, y con su progresiva sustitucin por el actual modelo, basado fundamentalmente en el sector turstico, en la construccin y en los servicios, cuyo
aparato productivo se concentra en unas pocas reas, con lo que quedan numerosos espacios que precisan intervenciones de la Administracin pblica y
de los agentes privados para activarlos y hacerlos funcionales en el conjunto. Y
en segundo lugar, a causa del aumento de los recursos destinados al desarrollo
regional y local para los espacios menos favorecidos por el actual modelo de
desarrollo, por parte de los distintos programas y fondos de la Unin Europea,
y de las administraciones central y autonmica.
Sin embargo, debemos tener en cuenta que el desarrollo de los territorios locales se muestra cada vez ms dependiente de su grado de vinculacin con los
procesos econmicos generales, que escapan a su control y son caractersticos
de las escalas nacional o internacional, en la cambiante era de la globalizacin.
Por ello, el margen operativo de los poderes locales para impulsar sus propios
proyectos de desarrollo se ha reducido, en muchos casos, a lmites casi inoperantes, a pesar de la existencia de lneas de apoyo destinadas a la realizacin de
planes de actuacin particulares o institucionales, en el mbito de los pases
desarrollados, como ha ocurrido con la Iniciativa Europea Leader (Garca Rodrguez y otros, 2006)
El desempleo y la escasa actividad econmica que padecen numerosos municipios son con toda seguridad motivos de preocupacin y reflexin para las
158

Jos-Len Garca Rodrguez

autoridades y lderes polticos de la mayor parte de las demarcaciones locales.


Sin embargo, son pocas las corporaciones municipales que han elaborado un
proyecto de desarrollo territorial, o que poseen un proyecto de desarrollo configurado como conjunto articulado de ideas, estrategias, propuestas y actuaciones sobre el municipio que se desea construir, de acuerdo con los recursos y
con las fuerzas polticas y sociales del mismo, en el que estn jerarquizados los
objetivos y programadas las fases o etapas a seguir, al menos a corto y medio
plazo y se contemple su financiacin.
En dichos proyectos se debe optar por la especializacin funcional del territorio,
analizando sus potencialidades en un contexto geogrfico y econmico amplio, para competir mejor o colaborar, segn los casos, con sus demarcaciones
rivales, a partir de la prctica denominada coopetencia, un neologismo inventado para describir una modalidad de conducta empresarial observada en
los distritos industriales italianos en la cual coexisten la cooperacin en ciertos eslabones de la cadena de valor y la competencia en otros (Boisier, 2005). Y
en funcin de dicha especializacin se debe establecer el planeamiento territorial y urbanstico, reservando los espacios necesarios para los usos previstos,
pensando en las infraestructuras precisas o en los impactos previsibles. Esto
implica tambin un cierto grado de especializacin funcionarial dentro de la
administracin municipal, la dotacin del personal y de los tcnicos necesarios
para hacer frente a estos retos, que slo existe en Espaa en los grandes municipios, aunque estas corporaciones no siempre poseen un proyecto definido
de desarrollo territorial.
Una parte de las administraciones municipales, carentes de un proyecto definido de desarrollo territorial para su demarcacin y de un programa concreto de actuacin para cubrir los objetivos de aqul, tienen un funcionamiento
relacionado con las incidencias y demandas del da a da, que slo se aparta
de la rutina cotidiana ante determinados estmulos materiales, polticos o sociales. Esta imagen pobre de la administracin ms cercana a los ciudadanos
viene acompaada en muchos casos de una de las deficiencias inmateriales
ms preocupantes y difciles de suplir en la vida de los ayuntamientos, como
es la falta de formacin de los propios ediles municipales, que son los que dirigen la maquinaria de las corporaciones locales y toman decisiones, que en
muchos casos tienen importantes consecuencias. Esta situacin se explica, en
parte, por las carencias educativas generales de la poblacin, sobre todo en las
reas rurales, afectadas desde el pasado por la emigracin, pero tambin por el
desprestigio general de la clase poltica, lo que sin duda aparta de esta labor
159

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

pblica a muchos de los posibles candidatos que probablemente estn mejor


preparados para desempearla.
Pero las administraciones locales no deben continuar desempeando el mismo rol pasivo que en el pasado reciente con respecto al desarrollo territorial,
o que su papel difiera de unos municipios a otros, en relacin con la ubicacin
geogrfica del trmino o con el color poltico del alcalde (Borrs Querol, 2005).
Las corporaciones locales deben proporcionar apoyo a los programas o iniciativas de desarrollo que se produzcan a escala municipal, y deben incentivar el
desarrollo territorial siguiendo las pautas de un proyecto integral de desarrollo,
elaborado por los tcnicos, en relacin con los recursos disponibles, y con las
fuerzas polticas y sociales del municipio. Optar por una especializacin productiva del territorio, en funcin de los recursos disponibles y de un anlisis objetivo
de los espacios competidores, y elegir la estrategia ms adecuada para llevar a
cabo el proyecto, son algunas de las claves de su xito. Por ello, en los ltimos
aos muchos municipios han ido asumiendo un papel ms activo en la creacin
de las condiciones favorables para el desarrollo econmico de su territorio, rompiendo con la tradicional concepcin de unas administraciones exclusivamente
centradas en prestar servicios de carcter urbano o de bienestar social.
Efectivamente, la mayor parte de las corporaciones locales espaolas ha tenido la oportunidad de crear e incluso consolidar en la etapa reciente reas
de personal especializado para orientarlo a la programacin y resolucin de
los problemas que suscita el desarrollo econmico a escala local, como son la
captacin de emprendedores, la creacin de pequeas empresas, el apoyo al
autoempleo, la integracin sociolaboral de los excluidos, y otras muchas reas
de actividad que conforman la economa de los lugares y potencian las agencias de desarrollo local.
La frmula la facilitaron los convenios suscritos entre el Instituto Nacional de
Empleo y las corporaciones locales, que se iniciaron a mediados de la dcada
de los ochenta con la finalidad de realizar las contrataciones necesarias para la
creacin de las agencias de desarrollo local en todos los municipios; y se convertirn en la etapa ms reciente en agencias de empleo y desarrollo local, al poner nfasis nominal en este objetivo laboral como la principal razn de ser de
dichas entidades pblicas, dada la importancia del desempleo en dicha etapa
(Echeverra, 1993). Con posterioridad al traspaso de competencia en materia de
empleo del Estado a las comunidades autnomas, la financiacin de los contratos de los agentes de empleo y desarrollo local la llevan a cabo las entidades
160

Jos-Len Garca Rodrguez

regionales creadas al efecto, que en el caso canario ha sido, en primer lugar, el


Instituto Canario de Formacin y Empleo (Ley 7/1992, de 25 de noviembre), y
despus, el Servicio Canario de Empleo (Ley 12/2003, de 4 de abril).

Las agencias de desarrollo local


El Instituto de Crdito Oficial de Espaa define las agencias de desarrollo local
como entidades dependientes de los ayuntamientos dedicadas a tareas de
intermediacin, promocin y apoyo al desarrollo econmico de sus municipios, que prestan un servicio pblico, cuyo objetivo es promover el desarrollo
econmico y social, potenciando los recursos locales, fomentando la insercin
laboral y las iniciativas empresariales. Segn la citada fuente, las principales
tareas de las mismas son favorecer la insercin socio-laboral, dar informacin
y promover actuaciones de formacin, asesorar y apoyar distintas iniciativas
empresariales, promover la creacin de pymes, tramitar ayudas y subvenciones, realizar proyectos municipales en los mbitos del turismo e infraestructuras, fomentar la creacin de asociaciones, asesorar a la administracin local
en temas de empleo, ejecutar los planes de igualdad de oportunidades de los
ayuntamientos y potenciar el autoempleo.
Muchas agencias han asumido el anterior esquema operativo, y han participado con xito en numerosos programas europeos; han diseado en muchos
casos estrategias de cualificacin profesional destinadas a los desempleados
de su demarcacin; han impulsado distintos tipos de proyectos empresariales y han gestionado determinados fondos para la financiacin de actividades
orientadas a dinamizar el tejido productivo y a mejorar los servicios a la poblacin de sus municipios. Pero no ha sido as en todos los casos, ni siquiera en la
mayora, al menos en la comunidad autnoma de Canarias: la intermitencia de
los convenios con la Administracin regional; la interrupcin frecuente de los
contratos de los agentes de desarrollo local; la falta de directrices y objetivos
especficos de trabajo para las entidades, y en muchos casos incluso, la limitada preparacin y experiencia de los propios tcnicos, han convertido con
frecuencia estas entidades en organismos burocrticos, poco operativos y
escasamente integrados, o incluso situados en ocasiones al margen del organigrama funcional de los ayuntamientos, al depender de concejalas escasamente orientadas a la promocin de la actividad econmica, a la bsqueda de la
innovacin o al apoyo a la emprendedura.
161

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

En este sentido, y teniendo en cuenta que los resultados de las polticas locales
de empleo no se producen a corto plazo, como afirma Sanchs Palacio (2006),
sino que sus consecuencias vienen dadas a largo plazo y requieren tambin
de un proceso largo de ejecucin y de seguimiento, se hace necesario contar
con plantillas de agentes de insercin estables y duraderas. Tal vez por ello, y
atendiendo una vieja reivindicacin laboral del colectivo, se ha modificado la
disposicin que limitaba a cuatro aos el tiempo mximo de contratacin de
los tcnicos. Y se ha llevado a cabo mediante la Orden del Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales 360/2008 de 6 de febrero, que suprime el periodo mximo
durante el que se puede conceder la subvencin por la contratacin de un
agente de empleo y desarrollo local y se permite que las sucesivas contrataciones del mismo se realicen indistintamente con la misma o distinta corporacin
local o entidad dependiente o vinculada.
Sin embargo, la realidad laboral de las agencias apenas ha cambiado, ya que
resulta muy difcil hacer eficiente el funcionamiento de un sistema que no ha
contado ni siquiera con la credibilidad de la propia Administracin que lo ha
concebido. La razn de ser de su creacin no ha sido una apuesta institucional
decidida por el desarrollo local, como cabra esperar, una frmula ms eficaz
que las convencionales para orientar el tejido socioeconmico en la bsqueda
de empleo y la mejora del nivel de vida de la comunidad local. Su objetivo primordial ha sido, segn recoge la propia Orden de 15 de julio de 1995 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales sobre fomento del desarrollo local, reducir
las listas del paro mediante la contratacin de trabajadores desempleados por
las entidades locales y sobre todo con la promocin de las conocidas iniciativas locales de empleo seleccionadas por los agentes.
Mediante esta forma de actuacin, y con los pobres resultados obtenidos a
escala regional, se ha visto reducida tambin, en muchos casos, la credibilidad del desarrollo local como metodologa de trabajo y como praxis social
para dinamizar el mbito municipal, en torno a un proyecto territorial de desarrollo. Por ello, como sealan Rodrguez Martn y Morales Gonzlez (2007),
y a pesar del tiempo que llevan funcionando las agencias de desarrollo
local, en general, no hay una conciencia clara respecto al papel de stas
como dinamizadoras de recursos en el territorio; ni por parte de los polticos
responsables de las corporaciones locales o del Servicio Canario de Empleo,
ni por parte de la poblacin y, no en pocos casos, ni siquiera por parte de
los propios tcnicos. Como consecuencia de este proceso han quedado
en el camino numerosos agentes de desarrollo local, o aprendices de tales,
162

Jos-Len Garca Rodrguez

quemados para el trabajo social por el virus del escepticismo (Garca Rodrguez, 1999).
El profesional contratado por la Administracin municipal para realizar dichas
tareas, el agente de desarrollo local, lo define L. Barber (1992) en un trabajo
casi pionero sobre el tema como un operador pblico o privado al servicio
del pblico, que promueve, organiza y elabora a nivel territorial operaciones
integradas de desarrollo local, de las que son protagonistas las instituciones,
las fuerzas tcnicas, sociales y empresariales. Por tanto, esta figura tcnica se
concibe, segn S. Gonzlez Hernando (2007), como uno ms de los actores
implicados en la accin sobre el territorio donde asume la gestin del proceso desde una perspectiva profesional. Es el tcnico que coordina a los dems
agentes sociales en la formulacin de la estrategia de desarrollo local a seguir,
asesorando sobre las opciones y sus posibilidades para, una vez adoptada, gestionar su implementacin y analizar los resultados de cara a la reformulacin
de soluciones.
Por ello resulta poco comprensivo, como seala Sanchs Palacio (2006), que el
puesto de agente de desarrollo local haya sido tan inestable hasta hace poco
tiempo, dependiente de contratos temporales anuales hasta un mximo de
cuatro aos, no consolidados en el organigrama de las entidades en las que
realiza su trabajo, las cuales carecen de recursos materiales y tcnicos suficientes para llevar a cabo las contrataciones y dependen de una subvencin
pblica concedida por los organismos pblicos responsables de la aplicacin
de las polticas activas de empleo en las comunidades autnomas.
Las funciones que desempean los agentes de empleo y desarrollo local
aparecen recogidas en la Orden de 15 de julio de 1999 por la que se establecen las bases de concesin de subvenciones pblicas para el fomento
del desarrollo local e impulso de los proyectos y empresas calificados como
I + E. La larga lista de atribuciones del mismo es la siguiente: prospeccin de
recursos ociosos o infrautilizados, de proyectos empresariales de promocin
econmica local e iniciativas innovadoras para la generacin de empleo en
el mbito local, identificando nuevas actividades econmicas y posibles emprendedores; difusin de y estmulo de potenciales oportunidades de creacin de actividad entre los desempleados, promotores y emprendedores, as
como instituciones colaboradoras; acompaamiento tcnico en al iniciacin
de proyectos empresariales para su consolidacin en empresas generadoras de nuevos empleos, asesorando e informando sobre la viabilidad tcnica,
163

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

econmica y financiera y, en general, sobre los planes de lanzamiento de las


empresas; y apoyo a promotores de las empresas, una vez constituidas stas,
acompaando tcnicamente a los mismos durante las primeras etapas de
funcionamiento, mediante la aplicacin de tcnicas de consultora en gestin empresarial y asistencia en procesos formativos adecuados para coadyuvar a la buena marcha de las empresa creadas (BOE nmero 182, 1999).
En la menciona da Orden de 15 de julio de 1999, se configuran los agentes de
empleo y desarrollo local como trabajadores de las corporaciones locales o
entidades dependientes o vinculadas a una Administracin local que tienen
como misin principal colaborar en la promocin e implantacin de las polticas activas de empleo relacionadas con la creacin de actividad empresarial, desarrollndose dicha colaboracin en el marco de actuacin conjunta
y acordada de la entidad contratante y el Instituto Nacional de Empleo, u
organismo que lo ha sustituido a escala regional a partir del traspaso de las
competencias en dicha materia a las comunidades autnomas.
La anterior consideracin jurdica sobre las entidades en las que el agente de
desarrollo local puede llevar a cabo su trabajo de promocin de las polticas
pblicas de empleo ha permitido ampliar el mbito de actuacin de estos
trabajadores contratados por la Administracin fuera del marco institucional de las agencias de desarrollo local de los ayuntamientos. En el caso de
Canarias, los convenios establecidos con el organismo estatal o autonmico
encargado en cada momento de la ejecucin de tales polticas ha llevado a
la creacin de las agencias insulares de desarrollo local, vinculadas a los cabildos; a las agencias de desarrollo de las mancomunidades de municipios; a los
consorcios, fundaciones e institutos de empleo de diferentes instituciones
pblicas; y a la instauracin de otras agencias relacionadas con entidades
privadas sin nimo de lucro, que colaboran en las tareas de difusin y apoyo
al desarrollo local contempladas en los programas nacionales o regionales
de empleo. De este modo se ha ido tejiendo una extensa red agencias de
desarrollo local que supera las 80, llega a todos los municipios de las Islas, da
empleo a unos 300 agentes, y alcanza su mayor intensidad en las reas geogrficas en las que se concentra la poblacin, y por tanto tambin el mayor
nmero de desempleados y de emprendedores, tal y como se puede constatar en los cuadros 1 y 2.

164

Jos-Len Garca Rodrguez

Cuadro 1. Distribucin espacial y vinculacin institucional de las agencias de desarrollo local


V inculacin administrativa de las agencias de desarrollo local
Islas
Municipios
Cabildos
Mancomunidades
El Hierro
3
0
0
La Palma
10
0
0
La Gomera
4
0
0
Tenerife
28
1
1
Gran Canaria
14
1
3
Fuerteventura
5
0
2
Lanzarote
2
1
1
Canarias
66
3
7

Otras entidades
0
2
0
3
1
0
0
6

Totales
3
12
4
33
19
7
4
82

Fuente: Servicio Canario de Empleo, 2009

Cuadro 2. Reparto territorial y vinculacin institucional de los agentes de desarrollo local


V inculacin administrativa de los agentes de desarrollo local
Islas
Municipios
Cabildos
Mancomunidades
El Hierro
4
0
0
La Palma
19
0
0
La Gomera
4
0
0
Tenerife
75
65
4
Gran Canaria
46
4
8
Fuerteventura
8
0
10
Lanzarote
7
12
2
Canarias
163
81
24

Otras entidades
0
4
0
18
7
0
0
29

Totales
4
23
4
162
65
18
21
297

Fuente: Servicio Canario de Empleo, 2009

Los grupos de accin local


Los grupos de accin local son entidades creadas en numerosas comarcas rurales del Estado y en cada una de islas Canarias por exigencia de la primera
convocatoria de la Iniciativa Europea Leader para la gestin los programas de
desarrollo rural aprobados por la Administracin nacional y comunitaria para
su aplicacin a las citadas unidades territoriales. Dichos grupos estn formados
por agentes econmicos y sociales y por representantes de las corporaciones
165

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

locales; tienen personalidad jurdica propia, poseen autonoma de gestin


sobre los fondos pblicos de que disponen y adoptan la frmula de organizacin interna que estiman ms conveniente, que en el caso de Canarias ha
sido la asociacin sin nimo de lucro en todas las entidades.
La estructura organizativa de dichos grupos se basa en dos rganos operativos claramente diferenciados: a) el rgano de gestin, y b) el rgano de
direccin. El primero de los mismos est formado habitualmente por un gerente, varios tcnicos y algunos administrativos. Sus funciones se orientan a
la correcta aplicacin de los fondos pblicos asignados al grupo, as como
generar iniciativas de desarrollo en su territorio, promover el desarrollo de su
comarca, asesorar a emprendedores en la iniciacin de proyectos empresariales, informar sobre la viabilidad tcnica, econmica y financiera de nuevas
empresas, entre otras.
El segundo rgano rector tiene como misin fundamental adoptar decisiones que tienen que ver con las iniciativas financiadas por los programas de
desarrollo, as como establecer las normas y mecanismos propios de su funcionamiento. Este rgano se ha convertido, en muchos casos, en un instrumento que vertebra socialmente el territorio, fomentando la participacin
ciudadana y la interrelacin entre las instituciones y administraciones con la
poblacin de la comarca.
En el caso de Canarias, los 9 grupos de accin local existentes han dirigido su
actuacin a impulsar el desarrollo de las reas rurales deprimidas, mediante
la utilizacin de los recursos endgenos, lo que ha permitido aunar las fuerzas de los agentes pblicos y privados para impulsar proyectos comunes de
carcter innovador y financiacin mixta, siguiendo la estrategia aprobada en
asamblea por los emprendedores y contando con el asesoramiento adecuado por parte de los tcnicos de los rganos de gestin (Garca Rodrguez y
otros, 2006).
La denominacin de los grupos de las diferentes Islas hace referencia a su
principal objetivo fundacional, la promocin del desarrollo rural, segn las
exigencias de la primera convocatoria de la Iniciativa Comunitaria Leader, aunque su actividad ha sido diversa. Los largos nombres de los grupos canarios,
ordenados temporalmente, segn fecha de constitucin, aparecen recogidos en el cuadro 3.

166

Jos-Len Garca Rodrguez

Cuadro 3. Grupos de accin local de las islas Canarias


Islas
Denominacin del grupo
Zona de actuacin
Ao creacin
El Hierro
Ashero (Asociacin para el Desarrollo Rural
Toda la isla
1996

de la Isla de El Hierro)
La Palma
Ader-La Palma (Asociacin para el
Toda la isla
1991

Desarrollo Rural de la Isla de La Palma)
La Gomera
Aider-La Gomera (Asociacin para el
Toda la isla
1996

Desarrollo Rural de la Isla de La Gomera)
Tenerife
Ceder-Tacoronte Acentejo (Centro para el
Todos los municipios de la comarca
1992

Desarrollo Rural de la Comarca de Tacoronte Acentejo).

Federte (Federacin de Asociaciones de
Franja 300-1.000 m
1996

Desarrollo Rural de Tenerife.

Aider-Tenerife (Asociacin Insular para el
Franja 300-1.000 m
2008

Desarrollo Rural de Tenerife)
Gran Canaria Aider-Gran Canaria (Asociacin Insular para el
Franja 400-1.950 m
1991

Desarrollo Rural de Gran Canaria)
Fuerteventura Ader-Fuerteventura (Asociacin para el Desarrollo
Toda la isla
1996

Rural de la Isla de Fuerteventura)
Lanzarote
Aderlan (Asociacin para el Desarrollo
Toda la isla
1996

Rural de la Isla de Lanzarote)
Fuente: Federacin Canaria de Desarrollo Rural y grupos de accin local, 2009

La metodologa de trabajo utilizada por los grupos de accin local ha sido la


propuesta por la Iniciativa Europea Leader y se basa en el denominado enfoque territorial, integrado y participativo del desarrollo rural, que supone la
utilizacin de los recursos endgenos para el diseo de los proyectos y la aplicacin de la descentralizacin en la bsqueda de soluciones a los problemas
locales y en la elaboracin de los programas de desarrollo para cada lugar. Los
resultados obtenidos en la aplicacin de este mtodo y la evaluacin del trabajo realizado por los tcnicos a lo largo de los ltimos tres lustros ha permitido
conocer mejor los puntos fuertes y debilidades de las medianas de Canarias y
los principales rasgos socioeconmicos del modelo de desarrollo de cada isla
para adecuar los proyectos a las necesidades locales e incrementar la eficacia
de los programas diseados.
Los resultados de la aplicacin de esta innovadora herramienta de gestin de
proyectos, en las diferentes zonas rurales de las Islas, son muy variados, al igual
que las estrategias diseadas para conseguirlos, y han ido desde la simple redistribucin de recursos financieros para la realizacin ocasional de proyectos
167

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

en el medio rural, hasta la creacin de estructuras estables, que estn contribuyendo a la dinamizacin de la economa local en determinados enclaves de
algunas islas.
En el caso de la Asociacin para el Desarrollo Rural de la Isla de La Palma, constituida a finales de 1991 para impulsar el desarrollo sostenible de la deprimida
zona interior de las medianas, el grupo de accin local ms veterano del Archipilago ha hecho de la necesidad virtud, ante la carencia de otras iniciativas
de desarrollo, al agrupar en una sola entidad a los agentes pblicos y privados interesados en la promocin socioeconmica de dicha franja altitudinal,
aprovechando los recursos propios y la financiacin procedente de las distintas
administraciones, con el objetivo de llevar a cabo un amplio programa de desarrollo local.
La finalidad del mismo ha sido la diversificacin de la actividad econmica de
la zona para incrementar las fuentes de ingresos de los habitantes rurales, la
creacin de empleo directo en los sectores de la agricultura, la artesana y el
turismo rural, y la mejora general de algunos servicios a la poblacin. Para intentar conseguirlo, la estrategia de la Asociacin se ha orientado fundamentalmente a la cualificacin de los recursos humanos, a la dinamizacin del tejido
social y a la creacin de instrumentos de apoyo y redes de cooperacin para el
desarrollo local.
Por ello, sus esfuerzos se han centrado en todo momento en la preparacin de
agentes de desarrollo y promotores de iniciativas, en muchos casos en colaboracin con la universidad, programando incluso acciones formativas especiales
desde la perspectiva de gnero, a causa de la importancia de la mujer en el
desarrollo rural, como principal responsable de la diversificacin de la economa familiar.
La segunda entidad insular creada para promover el de desarrollo rural ha sido
Aider-Gran Canaria, constituida en 1991 con la finalidad impulsar y gestionar el
desarrollo de las Medianas y Cumbres de Gran Canaria, es decir la franja actitudinal situada por encima de los 400 metros, lo que supone el 63 por ciento
del territorio insular. Por ello sus objetivos programticos fundacionales se resumen en favorecer el desarrollo equilibrado del territorio afectado; proteger,
valorar y conservar el medio ambiente, as como el patrimonio cultural natural;
dinamizar econmica, social y culturalmente a las poblaciones locales; formar
profesionalmente a los recursos humanos que se vean afectados por el desa168

Jos-Len Garca Rodrguez

rrollo rural; coordinar los esfuerzos de las diferentes iniciativas privadas y pblicas, que apuesten por el desarrollo rural de la Isla; favorecer la comercializacin
de los productos de medianas y cumbres; e impulsar el turismo rural como
actividad complementaria del medio rural.
La tercera entidad creada en el Archipilago para gestionar los fondos de la Iniciativa Leader ha sido el Centro para el Desarrollo Rural de la Comarca Tacoronte
Acentejo, constituida en ao 1992 con la intencin de promover el desarrollo
integral de las zonas rurales de la Comarca de Tacoronte Acentejo, constituida
por los municipios de Tacoronte, El Sauzal, La Matanza de Acentejo, La Victoria
de Acentejo y Santa rsula, situados en la vertiente norte de Tenerife. Posteriormente pas a formar parte de la Federacin de Asociaciones de Desarrollo
Rural de Tenerife (Federte), siendo una de las cinco asociaciones comarcales de
desarrollo rural existentes en Tenerife. En la actualidad, tras una etapa de escasa
actividad, ha reactivado su funcionamiento interno con el objetivo de propiciar la puesta en marcha de proyectos vinculados al desarrollo rural y servir de
elemento dinamizador de la actividad socioeconmica en el mbito rural de la
comarca de Tacoronte Acentejo.
Por su parte, la Federacin de Asociaciones de Desarrollo Rural de Tenerife se
constituy en 1996 con la intencin de participar en la Iniciativa Comunitaria
Leader II y de potenciar el desarrollo de las zonas rurales de las Medianas, situadas entre los 300 y los 1.000 metros de altitud, mediante la agrupacin de 5
asociaciones comarcales en los que se encuentran representados los diferentes colectivos sectoriales y sociales existentes en las mismas. Como estrategia
de de partida, el grupo se plantea iniciar el proceso de desarrollo en las zonas
rurales de mayor retraso econmico de Tenerife, con programas de adquisicin
de capacidades dirigidos a los promotores, por lo que propone movilizar los
recursos preexistentes de las instituciones locales para facilitar la asistencia tcnica a los mismos, pilotando actuaciones de tipo demostrativo como respuesta
a la escasa cultura empresarial privada de dichos mbitos.
Para ello plantea situar el turismo rural como motor del proceso de desarrollo
local, ligando la valoracin de los productos agrarios y la promocin de las
pequeas y medianas empresas artesanas con el desarrollo de actividades de
turismo temtico. Pero, desafortunadamente, la deficiente gestin de este singular grupo y la existencia de importantes problemas en la financiacin de
las iniciativas, hizo que este proyecto haya sido una ocasin perdida para el
desarrollo rural de la isla de Tenerife. A causa de ese fracaso, y de la dificultad
169

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

objetiva de resolverlo, se ha constituido recientemente un nuevo grupo de


accin local, Aider-Tenerife.
A finales de los aos noventa se crea la Federacin Canaria de Desarrollo Rural
con la finalidad de aglutinar a las asociaciones insulares de desarrollo existentes
y conformar la Red Canaria Rural. El objetivo principal de la misma, segn sus
promotores, radica en buscar lneas de actuacin consensuadas que supongan
un revulsivo dinamizador para el medio rural canario, siendo el Programa RuralEES (Programa de Fomento y Promocin de la Economa Social en el Medio
Rural de Canarias) un claro ejemplo de vertebracin regional y establecimiento
de redes efectivas de apoyo al desarrollo rural de las Islas a travs de la promocin de la Economa Social. Para ello se propone la bsqueda de frmulas
favorecedoras del mantenimiento y dinamizacin del entorno rural desde las
vertientes econmicas, sociales y laborales, participando de lleno en cuantas
cuestiones le afecten y sirviendo de interlocutor con las administraciones pblicas.

Las agencias de extensin agraria y desarrollo rural


El antecedente de los agentes de desarrollo local en Espaa se encuentra precisamente en los agentes de extensin agraria, cuya figura fue creada en 1955
por iniciativa del Ministerio de Agricultura, con el objetivo de proporcionar asistencia tcnica a los agricultores del atrasado medio rural espaol, por lo que se
expanden por las principales comarcas agrcolas del pas, llegando a Canarias
en 1958, donde se abri la primera oficina en el Valle de Gmar. La frmula
aplicada segua el modelo norteamericano del extensionismo, que pretenda
salvar la enorme distancia existente entre tcnicos y agricultores, mediante un
mtodo de trabajo aplicado que consista en conocer las necesidades tcnicas
de las explotaciones y los problemas sociales de los agricultores en la relacin
directa con los mismos.
En la dcada de los setenta la actuacin de los agentes cambia como consecuencia de las destacadas transformaciones que se producen en la agricultura
espaola y pasan a desarrollar tareas relacionadas con la capacitacin empresarial, el asesoramiento en la introduccin de tecnologa y nuevas tcnicas de
cultivo. A estas funciones tradiciones se aade posteriormente una tarea muy
importante para los agricultores, a partir de la entrada de Espaa en la Unin
Europea, en 1986, y que ha acabado en alguna medida anulando la operati170

Jos-Len Garca Rodrguez

vidad tcnica y la vinculacin social de los agentes, convirtindolos en buena medida en burcratas, como es facilitar informacin sobre subvenciones
y ayudas a la agricultura y al desarrollo rural, y tramitar las correspondientes
solicitudes ante las diferentes administraciones.
Pero en la dcada de los ochenta, las ms de 600 oficinas que alcanz el eficiente Servicio de Extensin Agraria del Estado, distribuidas por todo el territorio nacional, comenzaron a ser transferidas a las comunidades autnomas para
su gestin por las consejeras de agricultura de los gobiernos regionales. En el
caso Canario, se produce, adems, una segunda transferencia de competencias
del Gobierno autnomo a los cabildos insulares, por el Decreto 59/88, de 12 de
abril, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administracin Pblica de
la Comunidad Autnoma de Canarias a los Cabildos Insulares en materia de
agricultura, que se ampla posteriormente a causa de las disfunciones tcnicas
que ste supuso en la gestin de las agencias; y se hace mediante el Decreto
82/1989, de 1 de junio, sobre ampliacin de funciones traspasadas de la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de Canarias a los Cabildos
Insulares en materia de agricultura, que es el que rige actualmente el funcionamiento de las citadas agencias.

Cuadro 4. Distribucin insular de las agencias y de los agentes de extensin agraria


Islas
Agencias
Agentes
Superficie cultivada ha (2007)
El Hierro
1
14
3.401,4
La Palma
4
20
8.306
La Gomera
2
5
1.379,5
Tenerife
14
53
23.707,8
Gran Canaria
6
26
9.949,2
Fuerteventura
2
13
441,4
Lanzarote
1
10
4.416,5
Canarias
30
141
51.601,8
Fuente: Consejeras de Agricultura de los Cabildos Insulares, 2009

Agentes / Sup. cultivada


243
415
276
447
382
34
441
366

Segn el citado Decreto autonmico, las agencias de extensin agraria son unidades operativas distribuidas por las comarcas del Archipilago para responder a
los principios de eficacia y economa en la prestacin de servicios por parte del
Gobierno de Canarias. Realizan funciones de divulgacin, informacin, asesoramiento y tramitacin de los programas y lneas de auxilios econmicos a los que
171

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

pueden acceder los agricultores a travs de las 30 oficinas y se sus 141 tcnicos
y auxiliares administrativos, repartidos por las diferentes islas, en relacin con la
importancia de su superficie agraria, tal y como se puede apreciar en el cuadro 4.
Dichas tareas se sintetizan en la siguiente relacin de actividades, establecida por
la Consejera de Agricultura del Cabildo Insular de Gran Canaria:
a) Asesoramiento directo a los agricultores y ganaderos, principalmente con

visitas a las explotaciones para resolver problemas concretos.


b) Realizacin de diferentes cursos para agricultores y ganaderos destinados a

mejorar la formacin tcnica de los mismos.


c) Fomento de diferentes asociaciones de agricultores y ganaderos como

comunidades de regantes, cooperativas y otras, mediante reuniones y la


tutela de dichas asociaciones al inicio de las mismas.
d) Realizacin de hojas de divulgacin de diferentes temas agrarios, con el fin

de tener informados a los agricultores y ganaderos.


e) Control y seguimiento de fincas experimentales para la bsqueda de

mejoras en los cultivos as como estudio de cultivos alternativos.


f ) Divulgacin de todas las mejoras tecnolgicas que se realicen en el sector

agrario, con la finalidad de que esta forma estas mejoras lleguen a los
agricultores y ganaderos.
g) Tramitacin de todo tipo de ayudas y subvenciones provenientes de Europa,

del Gobierno Central, del Gobierno de Canarias y del propio Cabildo de


cada isla.
Pero en el caso del Cabildo de Tenerife, el Servicio Tcnico de Agricultura y Desarrollo
Rural de la institucin, de acuerdo las nuevas polticas de desarrollo rural establecidas por la Unin Europea y con el marco legal determinado por el Estado a travs de
la Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural, y por la Comunidad autnoma
mediante el Programa de Desarrollo Rural de Canarias para el periodo 2007-2013,
ha articulado un equipo de trabajo compuesto por profesionales de diferente perfil
para llevar a cabo las estrategias de desarrollo rural que demanda la situacin actual
para la isla del Teide. Con dicho objetivo ha integrado las agencias de extensin agraria y los gabinetes de desarrollo rural en una sola oficina operativa que coordina el
trabajo tcnico relacionado con la produccin agrcola de los agentes de extensin
agraria, con el trabajo de asesoramiento empresarial, medioambiental o patrimonial,
172

Jos-Len Garca Rodrguez

que llevan a cabo los agentes de empleo y desarrollo local (Calzadilla Hernndez y
otros, en esta misma publicacin).

Las entidades de gestin de los espacios protegidos y de las denominaciones de origen de producciones locales
Las diferentes categoras de espacios naturales protegidos que existen en las
Islas, establecidas por la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales
de Canarias; las distintas reservas mundiales de la biosfera creadas por la Unesco
en el Archipilago, y las denominaciones de origen relativas a las producciones
de vino y queso, aprobadas sucesivamente por las administraciones central y
autonmica, tienen importantes consecuencias socioeconmicas y ambientales para los territorios incluidos en tales clasificaciones funcionales, afectando a
la ordenacin de los usos del suelo, al planeamiento, a la promocin econmica y a la dinmica social de los mismos.
Adems, las principales categoras de espacios protegidos, presentes en la Red
Canaria de tales unidades, como el parque nacional, el parque natural y el parque rural; las reservas de la biosfera, y los consejos reguladores de la denominacin de origen de productos locales tienen oficinas tcnicas destinadas
a la consecucin de los objetivos marcados por la legislacin especfica que
los ha constituido, los reglamentos propios o la planificacin determinada por
la administracin para dichos territorios, en razn de su singularidad y de sus
compromisos con la preservacin de ciertos ecosistemas o valores naturales,
con el mantenimiento de la sostenibilidad en sus modelos de explotacin de
los recursos por parte de las poblaciones locales, y con la certificacin de la
calidad y el origen de sus producciones emblemticas.
Pues bien, las citadas entidades que gestionan los 4 parque nacionales, los 11
parques naturales, los 7 parque rurales, las 5 reservas de la biosfera y las 12
denominaciones de origen presentes en el espacio regional, realizan tambin
actividades de promocin de diferentes iniciativas y proyectos de diverso tipo
en sus mbitos de actuacin o incluso en sus reas de influencia, como ocurre, por ejemplo, con los parques nacionales, lo que las convierte asimismo en
agencias impulsoras del desarrollo local, amplindose con ello las estructuras
territoriales o las redes de apoyo a dicha modalidad de desarrollo, tanto en el
sector pblico como en el privado.

173

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

Cuadro 5. Distribucin de las entidades de gestin de espacios naturales protegidos, reservas


de la biosfera y denominaciones de origen en Canarias
Islas
Espacios naturales
Reservas mundiales
Denominaciones de origen

protegidos
de la biosfera
de productos locales
El Hierro
Parque Rural de Frontera
Reserva de la Biosfera de El Hierro Vinos de el Hierro
La Palma
Parque Nacional de la Caldera
Reserva de la Biosfera de La Palma Queso Palmero

de Taburiente
Vinos de La Palma

Parque Natural de Las Nieves

Parque Natural de Cumbre Vieja
La Gomera Parque Nacional de Garajonay
Vinos de La Gomera

Parque Rural de Valle Gran Rey

Parque Natural de Majona
Tenerife
Parque Nacional del Teide
Tacoronte-Acentejo

Parque Rural de Anaga
Valle de La Orotava

Parque Rural de Teno
Icoden-Daute-Isora

Parque Natural de La Corona Forestal
Abona

Valle de Gmar
Gran Canaria Parque Rural de Doramas
Reserva de La Biosfera de G. Canaria Vinos de G. Canaria

Parque Rural del Nublo

Parque Natural de Tamadaba

Parque Natural de Pilancones
Fuerteventura Parque Rural de Betancuria

Parque Natural de Janda

Parque Natural de Corralejo

Parque Natural del Islote de Lobos
Reserva de la Biosfera de Fuertentura Queso Majorero
Lanzarote
Parque Nacional de Timanfaya

Parque Natural de Los Volcanes

Parque Natural del Archipilago Chinijo
Reserva de la Biosfera de Lanzarote Vinos de Lanzarote
Fuente: Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin Territorial y consejos reguladores de la denominacin de origen, 2009

Los rganos de gestin de los parques nacionales tienen como misin principal cumplir los fines de conservacin y de uso pblico establecidos en la
legislacin nacional sobre esta categora superior de espacios naturales protegidos, lo que se ha acabado concretando y actualizando en los correspondientes planes rectores de uso y gestin, que dichas entidades deben cumplir. Sin
embargo, desde el pasado se ha considerado por muchos analistas, y por una
parte de la Administracin, que las medidas restrictivas al aprovechamiento de
este tipo de espacios, establecidas para garantizar la conservacin, han tenido
174

Jos-Len Garca Rodrguez

repercusiones socioeconmicas negativas en el entorno o reas de influencia


de los mismos, al fijar como objetivo prioritario una determinada poltica conservacionista, que casi nunca ha contado con la opinin de la poblacin local
afectada (Rodrguez Darias, 2007).
Por ello, desde la Administracin central a travs del Organismo Autnomo de
Parque Nacionales se han arbitrado frmulas destinadas a paliar tales condicionamientos, mediante la convocatoria anual de ayudas para la subvencin de
proyectos de desarrollo de diverso tipo, en las reas de influencia de los mencionados espacios. Por esta razn, los organismos de gestin de los parques, que
son las entidades encargadas de la tramitacin de las solicitudes y del control
de su correcta ejecucin, se han convertido tambin en herramientas operativas para el desarrollo local. En el caso de Canarias, la concesin de las ayudas se
hace a propuesta de la Comisin Mixta de Gestin de los Parques Nacionales,
integrada por representantes de la Comunidad Autnoma de Canarias y del
Estado, y previo informe del Consejo de la Red de Parques Nacionales.
Algo similar ocurre con la actuacin territorial de los rganos de gestin de
los espacios naturales protegidos de mayor categora de la Red Canaria de dichos espacios, los parques naturales y los parques rurales, sometida tambin
al marco normativo de los planes rectores de uso y gestin y a la actuacin
de un director-conservador. El mencionado plan rector se concibe como un
documento tcnico-normativo, que tiene como objeto armonizar el desarrollo
socioeconmico de las poblaciones locales residentes con la conservacin de
elementos y ecosistemas de gran valor natural y ecolgico. La mejora de la
calidad de vida de los habitantes est orientada sobre todo a la adecuacin de
las infraestructuras bsicas, de manera que se cubran los servicios mnimos que
demanda la poblacin del Parque, tanto en relacin con la red viaria, como con
el suministro de agua potable, energa elctrica o telefona.
Las reservas de biosfera son reas representativas de ecosistemas poco alterados por la accin del hombre, que requieran ser preservados y restaurados, en
las que habitan especies representativas de la biodiversidad regional, y donde
se puedan llevar a cabo estrategias de desarrollo sostenible, siendo una de sus
condiciones la existencia de poblacin en su interior. Han sido establecidas por
la Unesco para promover y demostrar una relacin equilibrada entre los seres
humanos y la naturaleza, en el marco del Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MaB, en sus siglas en ingls).

175

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

El Marco estatutario de la Red mundial de reservas de biosfera define las tres


condiciones que deberan procurar los espacios declarados como tales para
ser lugares de excelencia para el ensayo y la demostracin de mtodos de conservacin y desarrollo sostenible en escala regional:
1) Contribuir a la conservacin de los paisajes, los ecosistemas, las especies y
la variacin gentica.
2) Fomentar un desarrollo econmico y humano sostenible desde los puntos
de vista sociocultural y ecolgico.
3) Prestar apoyo a proyectos de demostracin, educacin y capacitacin sobre el medio ambiente y de investigacin y observacin permanente en
relacin con cuestiones locales, regionales, nacionales y mundiales de conservacin y desarrollo sostenible.
En este contexto estatutario mundial, las figuras jurdicas establecidas en Canarias por los cabildos insulares para la gestin de las respectivas reservas de la
biosfera han sido diversas, decantndose en unos casos por el consorcio, con
representacin de los agentes sociales, como ocurre en las reservas de La Palma y Gran Canaria; y en otros por el consejo, como en las reservas de El Hierro y
Lanzarote, con el apoyo de un importante comit asesor, formado por expertos
y personas de reconocido prestigio, en ambos casos.
Por su parte, la Reserva de la Biosfera de Fuerteventura pretende fomentar a
travs de su rgano de gestin, al igual que las restantes reservas del Archipilago, un desarrollo econmico y humano sostenible desde los puntos de vista
cultural y ecolgico, teniendo en cuenta la agricultura, la ganadera y la pesca, y
potenciando los restantes sectores productivos, desde la artesana hasta el turismo, como seala la comunicacin del Cabildo Insular majorero realizada con
motivo de su aprobacin en 2009. Para ello, y para cumplir su funcin de apoyo
logstico, se propone impulsar la elaboracin de proyectos de investigacin y
de educacin y capacitacin medioambiental.
ste el objetivo de un convenio suscrito recientemente entre el Consorcio de la
Reserva Mundial de la Biosfera de La Palma y el Ministerio de Medio Ambiente,
Medio Rural y Marino, incluido en el Plan de Accin de las Reservas de la Biosfera,
que tiene como finalidad impulsar el desarrollo sostenible en su mbito de actuacin y su entorno, y que al mismo tiempo mejore el grado de cumplimiento
de los fines del Consorcio palmero, segn la propia corporacin insular.
176

Jos-Len Garca Rodrguez

La figura del consorcio ha sido elegida tambin por el Cabildo de Lanzarote


y los ayuntamientos de Yaiza, Tinajo, Tas, San Bartolom y Teguise para poner
en marcha un importante proyecto de enoturismo para el Espacio Protegido
de La Geria. Dicho proyecto intenta coordinar la actuacin de las instituciones
locales para proteger el paisaje nico de La Geria, preservar el cultivo tradicional de la vid y la actividad vitivincola, as como impulsar la actividad turstica
en la zona, bajo criterios medioambientales y de sostenibilidad, que ayuden a
obtener ingresos a los agricultores con los cuales financiar el mantenimiento
de este paisaje protegido.
Por su parte, los consejos reguladores de las denominaciones de origen de
vinos y quesos existentes en Canarias son entidades privadas sometidas a regulacin pblica que incluyen entre sus competencias cuestiones relativas a
la elaboracin y modificacin de sus respectivos reglamentos; a las gestin de
los registros de productores, agricultores y ganaderos; a la calificacin o descalificacin de las producciones presentadas; a la expedicin de certificados de
origen y distintivos de garanta; a la aprobacin de las etiquetas utilizables por
los vinos o quesos protegidos por la denominacin; al establecimiento de normas de campaa, confeccin de estadsticas y gestin de cuotas, entre otras
tareas.
Sin embargo, algunos consejos reguladores centran gran parte de sus recursos
humanos y materiales en la promocin de los productos amparados por la
denominacin de origen. Con objeto de orientar estratgicamente su poltica
de promocin, pueden establecer un plan de mrketing de carcter plurianual,
en el que se definen las lneas de actuacin a seguir. Asimismo pueden encargar estudios de mercado y de comercializacin para analizar las tendencias del
mismo y en su caso reorientar su estrategia comercial.

Las entidades de economa social


La economa social es la parte de la economa que no pertenece al sector pblico ni tampoco al mbito de la economa capitalista. Dicha categora acadmica de las Ciencias Sociales destaca la dimensin humana de las actividades
econmicas, el trabajo frente el capital; al contrario que las teoras neoliberales
dominantes, que valoran por encima de todo los rendimientos econmicos, e
intenta solucionar cuestiones sociales que ni las empresas pblicas ni las privadas han resuelto satisfactoriamente.
177

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

Aunque no existen todava consensos con respecto a los criterios especficos


de delimitacin de la economa social, ni tampoco con respecto al trmino
ms adecuado para denominarla (tercer sector, economa solidaria, economa
popular u organizaciones de desarrollo), sta incluye unidades econmicas
pertenecientes a todos los sectores y participa en las diferentes fases del proceso productivo. Est integrada por empresas privadas que participan en el
mercado, pero cuya distribucin del beneficio y toma de decisiones no estn
directamente ligadas al capital aportado por sus miembros o socios, por lo que
se valoran otras finalidades, distintas de las econmicas, como la mejora de los
servicios a los socios, en general, o la obtencin de beneficios sociales y culturales que favorezcan a toda la colectividad (VVAA, 2008)
Los agentes o entidades de la economa social utilizan diferentes frmulas jurdicas para organizarse, hacindolo como organizaciones no gubernamentales
u otro tipo de entidades independientes, en asociaciones, fundaciones, mutuas y cooperativas, en las que prima el inters general por encima del inters
particular y en las que la toma de decisiones se realiza de modo democrtico
y participativo, que difiere del principio mercantil de representacin societaria.
En general, las empresas pertenecientes a la economa social generan valor
aadido y crean puestos de trabajo, pero funcionan de un modo distinto al
sector pblico y a la empresa capitalista.
En Canarias, las empresas de economa social desarrollan actividades econmicas en prcticamente todos los sectores productivos, por lo que su nmero
es elevado, aunque todava no ha desaparecido del todo la desconfianza suscitada desde el pasado acerca de estas entidades del tercer sector, al considerar
una parte de los posibles usuarios que no tienen la suficiente madurez empresarial para realizar de manera eficaz su gestin. Sin embargo, las empresas canarias de economa social y solidaria han ido consolidndose, desempeando
un papel importante en el mbito del desarrollo local (VVAA, 2008), en el que
han creado una estructura operativa que cubre una amplia demanda laboral
no asumida directamente por el Estado ni por las empresas convencionales,
aunque algunas de ellas reciban financiacin pblica, en la compleja rea de
los servicios sociales y asistenciales de la regin.
Como ejemplos de entidades representativas de la economa social en las Islas incluimos a continuacin los datos relativos a la Fundacin Canaria para el
Desarrollo Social, Fundescan, promovida por la Unin General de Trabajadores;
la Fundacin Ataretaco, impulsada por Critas en 1986, y la Fundacin Isonorte,
178

Jos-Len Garca Rodrguez

auspiciada por la Asociacin para el Desarrollo y la Cultura Ambiental de La Palma. La primera de las entidades mencionadas dirige su actividad a la formacin
y la orientacin profesional de los trabajadores, a la promocin de la economa
social, y tambin a la cooperacin internacional, especialmente con aquellos
pases que tienen vnculos histricos, culturales y geogrficos con Canarias.
La Fundacin Ataretaco es una entidad sin nimo de lucro, dedicada a la formacin e insercin sociolaboral de personas que se encuentran en situacin
de exclusin o en riesgo de padecerla, mediante el desarrollo de proyectos de
carcter ambiental. Entre las numerosas iniciativas desarrolladas en los ltimos
diez aos destacan los talleres formativos de reutilizacin y reciclaje de ropa y
papel, cerrajera artstica, costura creativa, reparacin y reciclaje de electrodomsticos, restauracin de muebles, y agricultura ecolgica, pasando por sus
cursos ms de cien personas al ao, segn sus propios datos.
La Fundacin Isonorte es igualmente una entidad no lucrativa, que nace con el
objetivo de ayudar a personas con dificultad para desarrollar una vida normalizada. Con ese fin se han puesto en marcha tres centros de formacin dirigidos
a personas con discapacidad o en situacin o riesgo de exclusin social, en
los que se presta un conjunto de servicios agrupados en diferentes proyectos,
como los centros ocupacionales La Tisera y La Traviesa, y el centro de formacin
Empleo Verde.
Algunas de estas entidades se han agrupado con otras de similares fines para
defender mejor sus proyectos germinales, intercambiar informacin estratgica e incrementar su capacidad de interlocucin ante la Administracin, el
mundo empresarial o el entorno social en el que se mueven. Como ejemplos
paradigmticos de las mismas tenemos la Asociacin de Empresas de Economa Social de Canarias (Asescan), la Asociacin de Empresas de Insercin de Canarias (Adeican) y la Red Canaria de Promocin e Insercin Sociolaboral Anagos,
entre otras.

Conclusiones
El impulso institucional del Desarrollo Local en los pases de la Unin Europea
se produce inicialmente como consecuencia de la crisis econmica y laboral
de la industria del carbn, del acero, de la construccin naval y del sector textil
en los aos setenta y ochenta, que increment las tasas de paro, las cuales
179

LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO LOCAL EN CANARIAS

se mostraron incapaces de reducir las polticas econmicas tradicionales. Ante


esta situacin, las comunidades regionales y locales se vieron obligadas a tomar la iniciativa para abordar los problemas que presentaba la reestructuracin
productiva en sus territorios, utilizando sus propios recursos.
Como consecuencia de la crisis se produjo tambin un importante cambio en
la poltica econmica regional de los pases de la Unin Europea, abandonndose la perspectiva top-down seguida hasta entonces por los gobiernos nacionales y dirigida a las regiones menos favorecidas, que se sustituye por el enfoque bottom-up, orientado al desarrollo de las ciudades y territorios locales.
Esta orientacin del desarrollo es asumida de inmediato por las administraciones pblicas locales, especialmente sensibles a los problemas sociales creados
por el desempleo, que desempean un importante papel en el impulso de la
economa local, basada en el aprovechamiento de los recursos endgenos.
Por otra parte, el principio de subsidiaridad convierte la escala local en la idnea para la implementacin e implantacin de las polticas activas de empleo,
lo que en la prctica se ha traducido en muchos casos, en la aparicin de concejalas, departamentos e instancias especficas que han sido dotados de recursos humanos especializados para prestar servicios a los desempleados.
Por esta razn, las entidades locales han adquirido en Espaa un importante
protagonismo en los procesos de reestructuracin econmica de las ltimas
dcadas, como dinamizadoras y mediadoras para el consenso social, favoreciendo la aparicin de estructuras de diverso tipo en las que se integran y asumen responsabilidades todos los agentes sociales: empresarios, sindicatos y
tercer sector.
En el mbito municipal, la herramienta ms destacada para impulsar el desarrollo territorial es la agencia de desarrollo local. Pero hay otros muchos instrumentos operativos, promovidos tanto por el sector pblico como por la iniciativa
privada, que han hecho su aparicin con un objetivo concreto y han acabado
consolidndose como potentes herramientas para impulsar el desarrollo local
y propiciar la mejora del nivel de vida de la poblacin.
ste es el caso de las veteranas agencias de extensin agraria, de los grupos
de accin local, de los rganos de gestin de las reservas de la biosfera, de los
espacios protegidos ms emblemticos de Canarias, como los parque nacionales, los parques naturales y los parques rurales; de los consejos reguladores de
180

Jos-Len Garca Rodrguez

las denominaciones de origen del queso y del vino, y de numerosas entidades


orientadas a la economa social y solidaria o al trabajo comunitario, que se amparan bajo diferentes frmulas jurdicas de organizacin para afrontar sus responsabilidades profesionales o sociales ante la administracin y los usuarios.
Este conjunto diverso de herramientas creado a lo largo del tiempo en un escenario concreto, contribuye a dar forma a una red de operadores sociales y
socioeconmicos que constituyen las estructuras territoriales del desarrollo
local en Canarias.
El cambio de modelo de desarrollo, posterior a los aos cincuenta, desde la
agricultura convencional al turismo de masas, la construccin y los servicios,
ha ocasionado una importante mutacin en la organizacin territorial de las
islas, modificndose el papel tradicional de los diferentes mbitos insulares, y
concentrndose las principales actividades productivas en unos pocos lugares,
especialmente en las reas metropolitanas, en los ncleos tursticos y en los
espacios dedicados a la agricultura de exportacin, en contraposicin con los
restantes mbitos, que quedan en segundo lugar o al margen de la dinmica
reciente.
Como consecuencia de ello se ha producido una especializacin funcional del
territorio, por lo que se mantienen las disparidades espaciales en el reparto de
la renta y en el acceso a los servicios bsicos y se incrementa la necesidad de intervencin de la Administracin pblica y de los agentes privados para activar
dichos mbitos marginados y hacerlos funcionales en el conjunto.

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182

La Red Canaria de Islas y Pueblos


hacia la Sostenibilidad:
una estructura organizativa para
la gestin del Desarrollo Local
sostenible
Moiss R. Simancas Cruz*

Introduccin
Considerando las etapas de la gestin pblica de los ayuntamientos espaoles definidas por Pascual Esteve (2001), se comprueba que tras superar la de
provisin de equipamientos y servicios pblicos y la gerencial, algunas administraciones pblicas comienzan a plantear polticas, programas y proyectos dirigidos a la gestin relacional y, por tanto, a la generacin, desarrollo y
consolidacin de una cultura de interrelacin y colaboracin entre los diversos
actores, entidades e instituciones.
En este contexto, la gestin relacional requiere el desarrollo de un proceso dirigido a la generacin, desarrollo y consolidacin de la interrelacin, colaboracin y
cooperacin entre los diversos actores involucrados en el diseo, aplicacin y evaluacin de las estrategias de sostenibilidad local. Por esta razn, la poltica pblica
comienza a plantearse mecanismos adecuados para establecer compromisos de
accin por parte de los mismos; la idea es que el convocante de la red, el gobierno
local, active desde la corresponsabilidad a tales actores, fundamentndose en su
capacidad, real o potencial, para gestionar y materializar el necesario cambio.
Las Agendas 21 Locales (A21L en lo sucesivo) se proyectan como algo ms
que herramientas para el diseo e implementacin de estrategias de sostenibilidad a escala local. As, en coherencia con lo planteado en el captulo 28 del
denominado Programa 21. Un plan de accin en pro del desarrollo mundial
sostenible hasta entrado el siglo XXI, popularizado como Agenda 21, uno
*

Moiss R. Simancas Cruz es profesor de Geografa Humana de la Universidad de La Laguna

183

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

de los documentos derivados de la Cumbre de la Tierra (1992), se trata de un


instrumento dinmico, dirigido inequvocamente a la lnea de reforzar la responsabilidad y la participacin organizada de la sociedad civil en dicha materia, que pasa de ser una mera espectadora a protagonista (2008). As, desde su
interpretacin polismicas, segn el contexto y los fines perseguidos con su
implementacin, las A21L se proyectan como los procesos de planificacin,
estrategias o instrumentos (Romero, Prez y Sande, 2003) ms novedosos
de gestin relacional con que cuentan actualmente las corporaciones locales. As, las A21L suponen una operacin de planificacin-accin con carcter
estratgico y operativo, dirigido a la accin, articulado en torno a un concepto y una metodologa propia para afrontar el reto del diseo de modelos
territoriales coherentes con el equilibrio de la dimensin ambiental, social y
econmico inherente a la sostenibilidad, mediante un proceso de participacin pblica lo suficientemente adecuado, mltiple, diversificado y exitoso
(Simancas, 2008).
A principios de 1993, en un intento de adherirse al debate sobre la
sostenibilidad urbana y de influir sobre el mismo, un grupo de expertos de
la Unin Europea y los servicios de la Comisin Europea pusieron en marcha
el Proyecto de Ciudades Sostenibles. Al objeto de fomentar un amplio
intercambio de experiencias y difundir las mejores prcticas en materia de
desarrollo sostenible a escala local, el grupo de expertos, en colaboracin con
la Direccin General de Medio Ambiente (DGXI), adopt una doble estrategia
en relacin con las ciudades: por una parte, el informe de ciudades sostenibles,
orientado a la adquisicin de conocimientos sobre ciudades sostenibles en el
seno de los grupos de trabajo; y por otra, la Campaa de Ciudades Europeas
Sostenibles, encaminada a promover el desarrollo sostenible local a travs de
la participacin de los municipios en el Programa 21, difundir el proyecto entre
ellos, as como facilitarles asistencia en la elaboracin de sus planes a largo
plazo en pro de la sostenibilidad. En la actualidad, esta Campaa cuenta con
el apoyo de las principales redes europeas de autoridades locales, incluidos
el Consejo de Municipios y Regiones de Europa, Eurocities, la Organizacin de
Ciudades Unidas (Uto) y la Organizacin Mundial de la Salud (Oms).
Segn el estudio realizado por el grupo de trabajo sobre los Indicadores de
Sostenibilidad para la aplicacin del Programa Hbitat(2004), el modelo genrico propuesto por el International Council for Local Environmental Initiatives
(Iclei) para la Campaa Europea de Ciudades Sostenibles constituye la segunda
va metodolgica, a modo de hoja de ruta, para la implementacin de A21L,
184

Moiss R. Simancas Cruz

despus de la utilizacin de una propia y por delante de la aplicada en otras


experiencias municipales, la planteada por la Federacin Espaola de Municipios y Provincias y la diseada por asistencias externas, consultoras o universidades. La Campaa se inici en la I Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos
Sostenibles (Aalborg, 1994), celebrada a iniciativa del Grupo de Expertos sobre
Medio Ambiente Urbano de la Direccin General XI de la Unin Europea, bajo
el patrocinio de la Comisin Europea y con una destacada participacin del
Iclei, en la que ochenta municipios subscribieron la Carta de Ciudades y Pueblos Europeos hacia la Sostenibilidad, conocida coloquialmente como la Carta
de Aalborg. Como es sabido, sta fue uno de los principales resultados de dicha
Conferencia, plantendose como el documento de aplicacin a Europa de la
Agenda 21, cuya firma conlleva la adhesin a la Campaa Europea.
En este contexto, las redes que trabajaban en los procesos de AL21 a escala autonmica, provincial o municipal en Espaa son numerosas. stas se conciben
como foros de debate e intercambio de informacin, a partir de los cuales pretenden convertirse en el marco comn para los municipios, mancomunidades
o agrupaciones que tengan experiencia en el desarrollo e implementacin de
las A21L, o que se comprometan a su implantacin, y, por tanto, para trabajar
de manera conjunta en temas vinculados con la sostenibilidad. La idea es que,
a travs de este tipo de redes, se facilite la consolidacin de los procesos de
A21L existentes y se contribuya al intercambio de buenas prcticas. De hecho,
en su contexto suelen definirse acciones conjuntas como la celebracin de
jornadas, la creacin de comisiones temticas o el intercambio de informacin.
En este sentido, llama la atencin que, considerando las mltiples y diversas
experiencias implementadas en Canarias en materia de desarrollo sostenible,
en esta Comunidad Autnoma no cuente an con una red de ese tipo.
La necesidad de coordinar a ese diverso y amplio tejido de redes condujo al
Ministerio de Medio Ambiente del Gobierno de Espaa a crear la Red de Redes
de Desarrollo Local Sostenible. Constituida en diciembre de 2005, esta red de
redes est conformada a fecha de 31 de diciembre de 2008 por un total de 16
redes supramunicipales, de mbito autonmico o provincial, a la que se une la
Red Espaola de Ciudades por el Clima de la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (cuadro 1); a este respecto, la Red Canaria de Islas y Pueblos
Sostenibles aspira a ser la decimoctava. Ello supone que esta red engloba 2.035
municipios (el 25 por ciento del total de entidades municipales espaolas) y
a un total de 20.207.693 habitantes (el 43,8 por ciento de la poblacin total
espaola).
185

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

Cuadro 1. Redes que conforman la red de redes de desarrollo local sostenible


Denominacin

mbito territorial

Ao de creacin Entidad responsable

1. Xarxa de Ciutats i Pobles cap a la


Autonmico
1997
Sostenibilitat (Barcelona)
2. Consell dIniciatives Locals per al
Provincial
1999
Medi Ambient de les comarques
de Girona (CILMA)
3. Red de municipios sostenibles de la Provincial
2000
provincia de Jan

4. Xrcia de Municipis Valencians cap Provincial
2001
a la sostenibilitat
5. Red Navarra de Entidades Locales
Autonmico
2002
hacia la Sostenibilidad
6. Xarxa Balear de Sostenibilitat
Autonmico
2002

7. Programa de Sostenibilidad Ambiental Autonmico
2002
Urbana Ciudad 21 (Andaluca)
8. Red Vasca de Municipios hacia la
Autonmica
2002
sostenibilidad - UDALSAREA 21


9. Red de Ciudades y Pueblos
Autonmico
2003
Sostenibles de Castilla-La Mancha
10. Red Provincial de Ciudades
Provincial
2004
Sostenibles (Huelva)
11. Red Local de Sostenibilidad
Autonmico
2004
de Cantabria

12. Red Espaola de Ciudades por
Nacional
2004
el Clima
13. Red de Entidades Locales del Alto
Provincial
2005
Aragn por la sostenibilidad (Rete 21)
14. Alicante Natura Red Provincial
Provincial
2005
de Agenda 21
15. Red de Municipios sostenibles de la Autonmico
2007
regin de Murcia
16. Red de Ciudades y Pueblos para la Provincial
2007
sostenibilidad de la provincia de
Zaragoza
17. Red de Agendas 21 locales
Provincial
2008
Cordobesas

186

Diputacin de Barcelona
rea de Medio Ambiente de la
Diputacin de Girona
rea de Servicios Supramunicipales y
Medio Ambiente de la Diputacin
Provincial de Jan
Diputacin de Valencia
Departamento de Medio Ambiente,
Ordenacin del Territorio y Vivienda
Consejera de Medio Ambiente del
Gobierno de las Islas Baleares
Consejera de Medio Ambiente de
la Junta de Andaluca
Departamento de Ordenacin del
Territorio y Medio Ambiente a travs
de la Sociedad Pblica de
Gestin Ambiental IHOBE, S.A.
Federacin de Municipios y
Provincias de Castilla-La Mancha
Diputacin Provincial de Huelva
Centro de Investigacin del Medio
Ambiente (CIMA) de la Consejera
de Medio Ambiente
Federacin Espaola de Municipios
y Provincias
Diputacin Provincial de Huesca
rea de Medio Ambiente de la
Diputacin Provincial de Alicante
Consejera de Industria y Medio
Ambiente de la Regin de Murcia
Diputacin Provincial de Zaragoza
Departamento de Medio Ambiente
de la Delegacin de Medio Ambiente
y Promocin Agropecuaria de la
Diputacin de Crdoba

Moiss R. Simancas Cruz

Esta Red de Redes pretende convertirse en un foro de intercambio de conocimientos y experiencias en materia de sostenibilidad local, as como un
instrumento de apoyo tcnico paralos gobiernoslocales, permitiendo que
aborden problemas globales que exceden el mbito municipal. Resulta relevante resaltar que el primer trabajo que ha desarrollado esta Red de Redes
ha sido la Estrategia de Medio Ambiente Urbano, aprobada en plenario de la
misma en junio de 2006, la cual, como se ha comentado, se toma como referencia para la aplicacin del segundo Compromiso de Aalborg. Por su parte,
algunos eventos como el I y II Encuentro de Redes de A21L desarrolladas
en La Casa Encendida (Madrid) en 2005 y 2006, la V Conferencia Europea de
Ciudades y Pueblos Sostenibles (Sevilla, 2007), as como las Jornadas Tcnicas
sobre A21L desarrolladas en el marco del Congreso Nacional de Medio Ambiente (Madrid, 2008), no slo han servido para analizar el desarrollo interno
y externo de las redes de A21L en Espaa, sino tambin para consolidarlas y
favorecer importantes avances.
A escala autonmica, la firma de la Carta de Aalborg, y por ende la adhesin
a la Campaa Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles, por parte de los
municipios canarios constituy una prioridad poltica durante la V Legislatura
(1999-2003) para la entonces Consejera de Poltica Territorial y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias. As, en colaboracin con la Federacin Canaria
de Municipios (Fecam), dicha Consejera encarg la elaboracin del documento
Bases de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de Canarias y el diseo, desarrollo y criterios para la implementacin y evaluacin de Agendas 21 Locales
en Canarias, celebr un ciclo formativo dirigido a tcnicos municipales de los
87 municipios y desarroll una exposicin itinerante de carcter informativo
articulada en torno al concepto y alcance de las A21L. Prueba de este inters
es que en el propio Avance de las Directrices de Ordenacin General, en su Directriz 7, se contempla la determinacin que el Gobierno de Canarias elaborar
una Estrategia Canaria de Desarrollo Sostenible, identificada como Agenda 21
Canaria; no obstante, este mandato desapareci del texto final provisional de
las Directrices.
A escala insular, resulta trascendental el papel desempeado por el Cabildo
Insular de Tenerife desde 2003 para que los municipios de esta isla se incorporasen a las estrategias de sostenibilidad va proceso de Aalborg. Este proceso
se repiti en La Palma, pero en este caso por parte de la Asociacin para el
Desarrollo Rural de la isla.
187

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

Por ltimo, consideramos decisiva la celebracin de la I Conferencia Canaria de


Ciudades y Pueblos Sostenibles, en el municipio de Santa rsula (Tenerife), en
marzo de 2008. En este sentido, la iniciativa de conformar una red de este tipo
surge en el seno del comit preparatorio de la misma. Esta idea se traslad a
los alcaldes, concejales y tcnicos reunidos en las denominadas sesiones paralelas celebradas durante dicha Conferencia, siendo ratificada por los mismos,
convirtindose, de este modo, en una de las principales recomendaciones
de sta. La capacidad y responsabilidad de iniciar el proceso de su creacin y
puesta en funcionamiento fue asignada a la Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible y Lucha contra el Cambio Climtico del Gobierno de Canarias, encargo
que fue asumido por su director.
El documento de trabajo Bases metodolgicas para la creacin de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles (enero, 2009), elaborado para la Agencia
Canaria de Desarrollo Sostenible y Lucha contra el Cambio Climtico del Gobierno de Canarias, por encargo de la Fundacin Empresa Universidad de La
Laguna11, constituye la respuesta concreta a esa decisin, as como el primer
paso para su constitucin y puesta en funcionamiento de la Red. Dicho documento se ha planteado con la clara vocacin de servir de base para el debate y
la discusin y, en ningn caso, con un carcter cerrado o definitivo, siendo, por
tanto, susceptible de ser objeto de todo tipo de modificaciones. El propsito es
que se conciba como un documento que posibilite la participacin de todas
las instituciones y entidades susceptibles de integrarse en la red, de manera
que la forma, los objetivos, la organizacin y estructura que sta adquiera finalmente sea el resultado de una definicin conjunta y consensuada; la idea es,
por tanto, que los futuros miembros de la red, la asuman como suyo, a modo
de compromiso comn.
El presente trabajo expone los aspectos ms relevantes de este ltimo documento de trabajo, haciendo especial hincapi en las oportunidades que supone la creacin de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles, entendida como
una estructura organizativa y una red de cooperacin en materia de desarrollo
local sostenible.

Coordinado por el que suscribe el presente artculo, el equipo de redaccin de ese documento lo conforman Jos Manuel Febles Garca, Adalberto Gonzlez del Pino, Pedro L. Rodrguez Real, Eladio Romero
Gonzlez y Manuel Torres Herrera. De esta manera, el equipo coincide prcticamente con los miembros del
comit preparatorio de la I Conferencia Canaria de Ciudades y Pueblos Sostenibles (Santa rsula, 2008).

188

Moiss R. Simancas Cruz

Justificacin de la creacin de la Red Canaria de Islas y


Pueblos Sostenibles: la necesidad de conformar una red para
las Agendas 21 Locales o similares
Si bien el balance de implementacin territorial de los procesos de A21L es
positivo desde el punto de vista cuantitativo, en la medida que se han desarrollado extensamente, se est corriendo el riesgo de que caigan en desuso,
sin mediar un anlisis crtico. Asimismo, se aprecia una progresiva prdida del
inters e mpetu inicial por las cuestiones vinculadas al desarrollo sostenible
a escala local, como si se estuviera pasando la moda, en consonancia con la
consideracin ms habitual de las A21L como un smbolo de modernidad
relacionado con el desarrollo sostenible o un mero documento que recoge
exclusivamente una serie de acciones de mejora ambiental o, en el mejor
de los casos, aspectos econmicos y sociales (Aguado, Barrutia y Echebarria, 2007). No obstante, ambas cuestiones no implican necesariamente que
los procesos en favor del desarrollo sostenible se estn abandonando, sino
que puede ser que se est optando por otras herramientas diferentes o ms
avanzadas; de esta manera, en ningn caso, la Red Canaria de Islas y Pueblos
Sostenibles debe plantearse nicamente como una red conformada por entidades implicadas en procesos de A21L, aunque, consideramos conveniente
que stas sean una parte importante de las mismas, en la medida en que son
poderosas herramientas para la aplicacin de las estrategias de desarrollo local sostenible.
Por otra parte, en coherencia con lo planteado en el captulo 28 del Programa 21, la II Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles (1996),
as como la Agenda territorial de la Unin Europea: Hacia una Europa ms
competitiva y sostenible de regiones diversas (2007), el papel de las autoridades locales se plantea como fundamental, hasta el punto que resulta
esencial que cualquier proceso de sostenibilidad comience por una decisin institucional. Adems de ser los responsables del establecimiento de las
polticas y reglamentaciones, as como de las competencias organizativas,
tcnicas y presupuestarias, las administraciones pblicas locales no slo son
las que deben poner en marcha dicho proceso (aunque sin dominarlo), sino
las responsables de coordinarlo y supervisarlo. Por esta razn, resulta esencial potenciar el impulso de tales gobiernos locales, a travs del apoyo de
alguna administracin de mbito mayor. La propuesta de creacin de la Red
Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles se relaciona con este propsito.
189

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

Desde esta perspectiva, esta Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles se concibe como un espacio de encuentro, reflexin, dinamizacin, programacin,
trabajo conjunto y accin propositiva de buenas prcticas en materia de sostenibilidad, as como un nodo de conexin que evite el aislamiento, la dispersin
o prdida de fuerza de los esfuerzos y experiencias puestas en marcha a escala
local en este sentido. As, entre las mltiples razones que justifican la constitucin de dicha red, destacamos las siguientes:
1. El elevado nmero de municipios canarios que han firmado la Carta de
Aalborg. A fecha de 31 de diciembre de 2007, el nmero de municipios
que haban firmado la Carta de Ciudades y Pueblos Europeos hacia la
Sostenibilidad (1994), la denominada Carta de Aalborg, sumndose, consecuentemente, a la Campaa Europea, ascenda a un total de 69, esto
es, el 79,5 por ciento (mapa 1). No obstante, Iclei reduce el nmero a 52
(el 59,8 por ciento). Este desfase se debe, entre otras cuestiones, a que
el procedimiento de adhesin se limit al preceptivo acto de adopcin
de dicha Carta en el pleno de la correspondiente corporacin local, no
cumpliendo con algunos de los consiguientes trmites de formalizacin
requeridos por el Iclei (Simancas, 2008). Esta cifra supone que el 95 por
ciento de la poblacin total de Canarias, la correspondiente a los municipios firmantes de la Carta de Aalborg, es susceptible, al menos en teora,
de implicarse formalmente en procesos de desarrollo sostenible (cuadro
2). Adems, los Cabildos Insulares de Tenerife y El Hierro, la Mancomunidad Intermunicipal de Municipios del Sureste de Gran Canaria (Agimes,
Ingenio y Santa Luca de Tirajana) y la Mancomunidad de Municipios
de Medianas de Gran Canaria (Valsequillo, Vega de San Mateo, Tejeda
y Santa Brgida), tambin han rubricado dicha Carta. No obstante, ello
no quiere decir necesariamente que estos municipios o aqullos que no
han firmado la Carta no estn trabajando en procesos en favor del desarrollo sostenible, ya que pueden haber optado por otras herramientas y
vas diferentes.
Si bien se trata de un compromiso poltico de carcter voluntario, que
requiere un acuerdo plenario donde se confirme y legitime la voluntad
de rubricarla, la adhesin a la Carta pone de manifiesto la intencin,
a modo de declaracin de principios, de iniciar el proceso de A21L, o
al menos, cumplir con el segundo de los Compromisos de Aalborg en
el mbito de su competencia, dirigiendo la gestin municipal hacia la
sostenibilidad. As, se revela como un indicador que muestra, por una
190

Moiss R. Simancas Cruz

parte, una preocupacin por los problemas de la sostenibilidad local; y


por otra, una intencin o compromiso de la entidad firmante, a modo
de declaracin de principios, para iniciar los procesos de correccin, as
como para participar y beneficiarse del asesoramiento, flujo e intercambio de informacin. Por tanto, permite medir, o al menos dar indicios,
acerca de la toma de conciencia y el inters o propsito de abordar de
manera integrada los mltiples aspectos de las dimensiones estructurales (econmica, social, ambiental e institucional) de la sostenibilidad a
escala local y, por tanto, del cambio hacia modelos y pautas de gestin
pblica relacionados con este paradigma. Sin embargo, esta circunstancia no implica necesariamente la consideracin de que el ayuntamiento
no firmante no est desarrollando una A21L o no se encuentre inmerso
en un proceso de desarrollo sostenible a travs de otros instrumentos y
procedimientos.
No obstante, la consideracin de las A21L como un supuesto mecanismo para acceder a determinadas subvenciones y fondos de financiacin
europeos, constituye uno de los factores que explican esa considerable
proliferacin de adhesiones a la Carta de Aalborg, sobre todo, a principios de esta dcada (Simancas, 2008). Esta concepcin convierte el
acto de firma de la Carta de Aalborg en una accin utilitarista por parte
del sector pblico, vinculada, en algunos casos, con una maniobra de
mrketing o de cosmtica, a modo de estrategia de promocin o propaganda institucional dirigida a la generacin de una imagen frente a
la sociedad, el debilitamiento de la crtica social o la justificacin y/o la
bsqueda de legitimidad de decisiones ya adoptadas previamente bajo
la apariencia de un proceso de participacin social.

191

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

Mapa 1. Distribucin de los municipios vinculados a las Agendas 21 Locales en Canarias


SEGN LOS MUNICIPIOS M+m

Municipios adheridos a los Compromisos de Aalborg + 10


Municipios firmantes de la Carta de Aalborg
Municipios adheridos a los Compromisos de Aalborg + 10 pero no firmantes de la Carta
Municipios no adscritos a la Campaa Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles

SEGN LA CAMPAA EUROPEA DE CIUDADES Y PUEBLOS SOSTENIBLES M+m

192

Municipios adheridos a los Compromisos de Aalborg + 10


Municipios firmantes de la Carta de Aalborg
Municipios adheridos a los Compromisos de Aalborg + 10 pero no firmantes de la Carta
Municipios no adscritos a la Campaa Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles

Moiss R. Simancas Cruz

En cualquier caso, estos municipios son los que, en teora, van a ser los ms
interesados en formar parte de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles.
Desde este punto de vista, la Red puede suponer una oportunidad para fomentar el trabajo de lo que hemos denominado como emprendedores
polticos (Simancas, 2008), entendidos como aquellos polticos visionarios, que, comprometidos con el desarrollo sostenible o, al menos, bien
asesorados, no slo creen en el proceso, sino que lo lideran, presentando
los mismos niveles de implicacin y responsabilidad que en las restantes
polticas sectoriales, lo que incluye la dedicacin de recursos econmicos y
personales con preparacin adecuada.
2. El elevado porcentaje de municipios medianos firmantes de la Carta de
Aalborg. El 57,5 por ciento de los municipios canarios firmantes de la Carta
de Aalborg son medianos (entre 5.000 y 50.000 habitantes), lo que implica
en este proceso al 42,4 por ciento de la poblacin total del Archipilago;
asimismo, resulta relevante el nmero de municipios pequeos (menos de
5.000 habitantes), el 13,8 por ciento, que han tomado esta decisin. Esta
situacin se repite en el caso de los municipios que han asumido los Compromisos de Aalborg, pues, a excepcin de Santa Cruz de Tenerife (ms de
100.000 habitantes), el resto son entidades municipales de tamao mediano. sta constituye una de las razones que han inducido a que hayamos optado por sustituir el trmino ciudades por pueblos en la denominacin
de la Red.
Esta situacin es anloga a la que se produce a escala nacional, siendo
coherente con los datos aportados en el VI Congreso Nacional de Medio
Ambiente (2002) acerca de que el municipio tipo que adopta la A21L pertenece al tramo de poblacin de entre 5.000 y 50.000 habitantes (cuadro
2). No obstante, esta circunstancia es lgica si consideramos que stas son
las entidades municipales que predominan en Canarias (el 66,7 por ciento),
siendo, adems, las ms fciles de gestionar desde la perspectiva de la
sostenibilidad, cuyos problemas en esta materia suelen responder a cuestiones singulares, que no admiten soluciones estrictamente tcnicas. Esta
situacin es anloga a la que se produce a escala nacional, siendo notorio el
incremento del nmero de municipios pequeos que toman esta decisin
(entre otros, Font y Subirats, 2000; Llamas, Garca y Lpez, 2005; Brunet, Almeida y Coll 2005; Observatorio de la Sostenibilidad, 2006; Aguado, Barrutia
y Echevarria, 2007).
193

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

Cuadro 2. Distribucin por rangos de poblacin del nmero de municipios canarios


signatarios de la Carta y de los Compromisos de Aalborg (a 31 de diciembre de 2007)




Nmero
Tipos de municipios
total de
en funcin de su poblacin
municipios
Inferior a 1.000 habitantes
1
Entre 1.000 y 5.000 habitantes
22
Entre 5.000 y 10.000 habitantes
24
Entre 10.000 y 50.000 habitantes
34
Entre 50.000 y 100.000 habitantes
4
Superior los 100.000 habitantes
3

No adscritos a la Campaa
Adheridos a los
Europea de Ciudades
Firmantes de la Carta Compromisos de
Sostenibles
de Aalborg
Aalborg
Nmero de Poblacin Nmero de Poblacin Nmero de Poblacin
municipios afectada* municipios afectada* municipios afectada*
1
742
-
-
-
8
18.956
12
37.681
-
7
40.052
18 124.775
2 14.159
2
36.381
32 733.372
5 136.514
-
-
4 285.896
-
-
-
3 742.452
1 220.902

* Poblacin a 1 de enero de 2007. Fuente: Instituto Nacional de Estadstica

Este dato es un indicador del voluntarismo de este tipo de corporaciones locales de implementar procesos de desarrollo sostenible en los
mbitos territoriales de su competencia. Este inters adquiere mayor
relevancia, si cabe, si consideramos que, en virtud de la Ley 7/1985, de
Bases del Rgimen Local, la administracin local slo tiene legalmente
asignadas funciones de proteccin ambiental cuando se trata de municipios mayores de 50.000 habitantes, umbral que, por cierto, es la mitad
del establecido para diferenciar entre ciudades medianas y grandes en
la Estrategia Europea sobre el Medio Ambiente Urbano contemplada en
el Sexto Programa de Accin en materia de Medio Ambiente (2002) y en
los propios Compromisos de Aalborg.
3. El desfase entre el nmero de municipios que han suscrito la Carta de Aalborg y los que se han adheridos a los Compromisos por la Sostenibilidad
Local. As, nicamente 8 (el 9,2 por ciento del total de municipios canarios)
han procedido a esta ltima accin, lo que supone un porcentaje de 11,6
por ciento del total de firmantes de la Carta, siendo una proporcin inferior a la situacin general de la Campaa Europea de Ciudades y Pueblos
Sostenibles en noviembre de 2007, donde slo el 19,9 por ciento y 21,6 por
ciento de los municipios europeos y espaoles, respectivamente, firmantes
de la Carta de Aalborg, se haban adherido al declogo de compromisos
concretos por la sostenibilidad local adoptados en la Conferencia Aalborg
+ 10 (2004), los cuales son entendidos como un componente clave de la
194

Moiss R. Simancas Cruz

sostenibilidad local y de referencia bsica en la identificacin de las principales prioridades, tareas y objetivos.
De esta manera, existe un desfase entre el nmero de municipios que han
firmado la Carta de Aalborg y los que realmente estn implementando y
gestionado una A21L, que, junto al reducido nmero de municipios que
han suscrito los Compromisos, da cuenta de una progresiva prdida del
inters e mpetu inicial. En cierta medida, esta situacin es consecuencia
de que muchas autoridades locales no se han esforzado ms que en firmar
la Carta de Aalborg y aplazar para no se sabe cundo los pasos necesarios
para implementar una A21L, con la consiguiente banalizacin del proceso.
4. La mayor parte de las experiencias relacionadas con las A21L carecen
del nivel transformador o decisivo que pretende, y requiere, un proceso de desarrollo local sostenible. Esta situacin es consecuencia, por un
lado, de una concepcin de las A21L como un plan finalista, de carcter
eminentemente tcnico, a elaborar va consultora, de manera anloga a
los instrumentos de ordenacin territorial y sectorial o de planeamiento
urbanstico; y por otro, a la incorporacin de la participacin de manera
testimonial y, en el mejor de los casos, instrumental, como resultado de
una concepcin errnea de las A21, la cual aspira a lograr alguno de los
tres ltimos escalones de los ocho niveles de participacin pblica de la
escala de Arnstein (1969). La consecuencia es que numerosas iniciativas
de A21L se limitan poco ms que a la elaboracin simblica de un documento que incluye declaraciones programticas, careciendo de los elementos que favorezcan cambios en los problemas de sostenibilidad local,
o en el mejor de los casos, se limitan a lo que Font (2000) ha denominado
como participacin pluralista-sectorial, en la medida en que, aunque
favorece su activacin, superando la consulta puntual en relacin con
intervenciones concretas en dicha materia, mantienen con frecuencia
una orientacin sectorial. Por su parte, otras experiencias se caracterizan
por ser tecnocrticas-horizontales, ya que, si bien presentan un fuerte
componente de intersectorialidad, la participacin se limita al anlisis de
la sostenibilidad local, siendo, adems, un proceso reservado a tcnicos y
expertos (Font, 2000). De esta manera, se ha desdeado la potencialidad
de las A21L para incidir sobre la legitimidad democrtica y la modernizacin e innovacin de los gobiernos municipales, la mayor cooperacin
entre departamentos, el establecimiento de una mejor comunicacin y
capacidad de decisin entre la sociedad civil, la administracin y las au195

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

toridades polticas, as como la creacin de mayores oportunidades para


fomentar la participacin pblica.
5. Como consecuencia de las anteriores premisas, las corporaciones locales
no han podido asumir, va proceso de A21L, su cuota de responsabilidad en
la mejora de los niveles de calidad de vida de los ciudadanos, mensurables
por medio de parmetros y criterios intangibles, cumpliendo, por tanto,
con el segundo compromiso de Aalborg en lo relativo a la orientacin de
la poltica pblica local hacia escenarios justos y duraderos desde el punto
de vista de la gobernabilidad a travs de la definicin de un conjunto de
objetivos a lograr y acciones concretas a ejecutar a corto, medio y largo plazo por razn de la interrelacin, cooperacin, concertacin e implicacin
multisectorial (de las autoridades polticas locales, tcnicos, especialistas
y agentes socioeconmicos). Con ello creemos que se ha despreciado la
capacidad de las A21L para crear espacios de reflexin, dinamizacin, programacin y accin propositiva comunitaria en materia de sostenibilidad
del correspondiente sistema territorial; y, por tanto, con lo planteado en el
primer compromiso de Aalborg, en el que las opiniones y determinaciones
de las autoridades y tcnicos competentes, as como las observaciones y
sugerencias de la sociedad civil, con toda su fragmentacin y heterogeneidad, deben dar lugar a un proceso dialctico y de mediacin dirigido a la
accin. En este sentido, la Red debe aspirar a asumir dicha capacidad.
6. La escasa cooperacin de los municipios canarios con la Campaa Europea
de Ciudades Sostenibles y sus redes (apartado 5 del segundo compromiso
de Aalborg). La necesidad de una organizacin en red como una forma de
actuacin comn y eficaz en materia de desarrollo local sostenible. sta se
plantea decisiva dadas las caractersticas comunes de la problemtica, la
necesidad de integrar temticas de distinta naturaleza (social, econmica
y ambiental), la elevada diversidad de situaciones que se dan en Canarias
en relacin con la aplicacin de estrategias de sostenibilidad, as como la
necesaria coordinacin multinivel (entre distintas escalas desde lo local a la
regional) y transversal (integrando la planificacin ambiental, social y econmica).
7. Un buen nmero de regiones en toda Europa, y, como se ha comentado, algunas comunidades autnomas en Espaa, han trazado agendas 21 regionales y, en algunos casos provinciales y/o comarcales, las cuales se integran
en redes, que a su vez, configuran la red de red a escala nacional.
196

Moiss R. Simancas Cruz

La eleccin de la escala supramunicipal se debe a que la implementacin


de las A21L requiere un liderazgo slido y coherente, revelndose como un
plano adecuado de intervencin propicio para abordar las metas o fines
estratgicos claves para aplicar cuestiones y conceptos propios de las A21L,
integrar las estrategias de sostenibilidad a las polticas y, en algunos casos,
a los planes y programas, disear una metodologa y unos indicadores de
sostenibilidad comunes, conformar los escenarios para el intercambio de
experiencias, la colaboracin, apoyo y asesoramiento tcnico y financieroeconmico especial, crear las sinergias entre los municipios, as como ejecutar proyectos de mbitos supramunicipales. De esta manera, la presencia
en el proceso de las administraciones autonmicas, sobre todo en Espaa,
est llamada a ser fundamental. No en vano es la responsable de la mayora
de los procedimientos y regulaciones legales que son de aplicacin en su
mbito territorial, a la vez, que en la instancia autonmica residen, adems,
un buen nmero de las competencias en el mbito social y econmico. En
el caso de Canarias, la participacin de los cabildos insulares resulta igualmente fundamental, al ser competentes para algunas de las responsabilidades medioambientales en las islas.
Sin embargo, el hecho de que la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles
se plantea desde la escala autonmica no contradice la idea de que la prctica de la sostenibilidad debe abordarse desde la escala local. As, desde diferentes foros internacionales como la Cumbre de Ro (1992) o documentos
oficiales como la Estrategia Territorial Europea (1999) y la Estrategia Europea
de Desarrollo Sostenible (2001), se ha planteado que la sostenibilidad debe
abordarse desde la escala local. Asimismo, el captulo 28 de la Agenda 21
hace un llamamiento a todas las comunidades locales para que creen su
propia A21L que recoja los objetivos generales de aqulla y los traduzca en
planes y acciones concretos para una localidad especfica. Por su parte, la
sostenibilidad se concibe en la propia Carta de Aalborg como un proceso
creativo local, de manera que esta escala geogrfica, un municipio, e incluso, un barrio, se plantea como la ms adecuada para la implementacin de
estos instrumentos2 . Se trata, por tanto, que, de acuerdo con el concepto de
subsidiaridad consagrado en el artculo 5 del Tratado de la Unin Europea,
Nosotras, ciudades, estamos convencidas de que la ciudad es, a la vez, la mayor entidad capaz de abordar
inicialmente los numerosos desequilibrios arquitectnicos, sociales, econmicos, polticos, ambientales y
de recursos naturales que afectan al mundo moderno, y la unidad ms pequea en la que los problemas
pueden ser debidamente resueltos de manera integrada, holstica y sostenible Carta de Aalborg.

197

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

las decisiones deben adoptarse en el nivel ms bajo, con el fin de que sean
lo ms cercanas posibles a las personas afectadas (Hewitt, 1998).
8. La necesidad de avanzar en los nuevos modelos del concepto de gobernanza, gobernacin o gobierno en red, favoreciendo su mayor implicacin en los procesos de toma de decisiones en coherencia con el Libro
Blanco de la Comisin Europea, de 25 de julio de 2001, sobre la gobernanza
europea [COM (2001) 428 final - Diario Oficial C 287 de 12.10.2001]. Como
es sabido, se trata de una filosofa, una poltica, una prctica, un conjunto
de procedimientos y una metodologa que promueve un trnsito desde la
democracia representativa u electoral hacia la participativa o de la ciudadana. Constituye un proceso permanente de implicacin en la toma de
decisiones pblicas de los mltiples y diversos actores o agentes locales
(stakeholders), entendidos como aqullos que actan a todos los niveles en
el seno de una comunidad local, de manera individual o colectiva, espontnea u organizada con arreglo a la normativa que les sea de aplicacin,
hasta el punto de que pasen de ser meros espectadores a protagonistas.
La idea es, por tanto, que la accin pblica se articule en torno a decisiones
colectivas y consensuadas. De esta manera, las estructuras organizativas e
institucionales (pblicas, jurdicas o privadas) van a conformarse como la
cuarta dimensin del modelo terico del paradigma de la sostenibilidad,
pasando de la conocida expresin en forma de tringulo a otra de cubo
(Simancas, 2007).
9. La conveniencia de trabajar a escala local, la cual se convierte en el marco
geogrfico bsico de aplicacin de las prcticas de gobernanza. Se trata,
por tanto, de incidir en el planteamiento contenido en el captulo 28 del
denominado Programa 21. Un plan de accin en pro del desarrollo mundial sostenible hasta entrado el siglo XXI, popularizado como Agenda
21, uno de los documentos derivados de la Cumbre de la Tierra (1992),
relativo a que las autoridades locales [...] en su carcter de autoridad ms
cercana al pueblo, desempean una funcin importantsima en la educacin y movilizacin del pblico en pro del desarrollo sostenible. Asimismo,
en la Carta de Aalborg (1994) se reconoce que [...] la ciudad es, a la vez, la
mayor entidad capaz de abordar inicialmente los numerosos desequilibrios
arquitectnicos, sociales, econmicos, polticos, ambientales y de recursos
naturales que afectan al mundo moderno, y la unidad ms pequea en
la que los problemas pueden ser debidamente resueltos de manera integrada, holstica y sostenible. De esta manera, lo local no se trata de una
198

Moiss R. Simancas Cruz

escala geogrfica, sino de la base territorial y cultural donde la accin sea


coherente, homognea y organizada en funcin del sentimiento de pertenencia a una comunidad. En este contexto, las administraciones municipales juegan un importante papel en los procesos de desarrollo sostenible.
El segundo compromiso de Aalborg + 10, relativo a la gestin municipal
hacia la sostenibilidad, se relaciona con esta cuestin.
10. La reducida coordinacin transversal en materia de desarrollo sostenible entre las distintas administraciones pblicas. Exceptuando algunos casos de
entidades supramunicipales, la coordinacin de acciones entre las distintas
administraciones pblicas canarias constituye una de las principales asignaturas pendientes en materia de sostenibilidad. En este sentido, la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles se vincula con la acepcin de gobernanza
de la Real Academia de la Lengua Espaola: el arte o manera de gobernar
que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social
e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la
sociedad civil y el mercado de la economa. Se trata, pues, de un proceso
de gestin de la poltica pblica dirigido al el desarrollo sostenible. Para ello,
el proceso de Aalborg se ha desarrollado de manera paralela a la Estrategia
Temtica Europea de Medio Ambiente Urbano [(COM 2005) 718 final de 11
de enero de 2006], que es coherente con la Revisin de la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible de junio de 2006 [Comunicacin 10117/06], y
cuya traslacin a la realidad espaola ha dado lugar a la Estrategia de Medio
Ambiente Urbano. Se trata, por tanto, de que los temas de sostenibilidad se
convierten en los elementos de vertebracin de los procesos de toma de
decisiones municipales desde una perspectiva holstica, en cuanto, en ltimo
trmino, dicho paradigma busca la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos a travs de la combinacin adecuada de la transversalidad propia del
concepto de desarrollo sostenible (integracin sectorial) y de la participacin
social (integracin de la comunidad local) (Font, 2000). Para ello, en el marco
de la Red se pretende fomentar la implementacin de metodologas que impliquen un proceso cclico de planificacin (reflexin + accin), con carcter
estratgico y participativo.
11. La colaboracin en red como agente multiplicador de la estrategia de sostenibilidad local. La implementacin de estrategias de desarrollo sostenible
requiere, entre otras tareas, de ejercicios de coordinacin, intercambio de
informacin y experiencias y definicin de indicadores comunes, la constitucin de dicha Red se plantea ms que conveniente. La Red Canaria de
199

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

Islas y Pueblos Sostenibles aspira a convertirse en una plataforma de intervencin propicia para abordar las metas o fines estratgicos claves para
aplicar cuestiones y conceptos propios del paradigma de la sostenibilidad,
favoreciendo mecanismos para su integracin en las polticas, programas,
planes, e incluso, proyectos; disear una metodologa adaptada tanto al
hecho insular de Canarias como a la realidad de cada isla, unos indicadores
de sostenibilidad comunes, conformar los escenarios para el intercambio
de experiencias, la colaboracin, apoyo y asesoramiento tcnico y econmico especial; crear las sinergias entre los municipios, as como ejecutar
proyectos de mbitos supramunicipales. En este sentido, la creacin de
una red territorial como la que se propone permite conectar municipios
con caractersticas similares y con problemticas compartidas, lo que supone un aprendizaje colectivo de los actores implicados.
12. La necesaria renovacin de los esquemas de gestin de las corporaciones
locales, pues, en la actualidad, es habitual que las A21L se encuentran en
un organigrama que no se ajusta a su filosofa. En la medida en que su
implementacin supone un reto transversal que le impide circunscribirse a determinadas reas organizativas, uno de los grandes retos de la Red
Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles ser el asumir ese papel, de manera
que, desde el compromiso institucional se convierta en esa estructura administrativa necesaria, cuestin que, adems, debe quedar reflejada en la
correspondiente asignacin presupuestaria.
13. La necesidad de reactivar la participacin activa de las administraciones,
organizaciones y colectivos del mbito social, econmico y ambiental de
Canarias. La Red puede constituirse en un laboratorio para la adecuacin
del citado paradigma a los elementos, caractersticas y procesos propios y
exclusivos que conforman el hecho geogrfico de la insularidad, entendida
como un rasgo de identidad territorial que dota a esos mbitos espaciales de caractersticas especficas, nicas y permanentes que las diferencian
de los territorios continentales. De este modo, en la medida en que los
modelos, metodologas e indicadores de sostenibilidad convencionales
no deban emplearse de manera estandarizada, la Red puede contribuir a
su aplicacin ad hoc, dotando al proceso de diseo de las estrategias de
desarrollo sostenible de un tratamiento distinto, singular y de mayor complejidad del que se emplea en estos ltimos. En relacin con esta cuestin,
parece apropiado que la Red Canaria incorpore esta dimensin insular en
su denominacin.
200

Moiss R. Simancas Cruz

Los objetivos de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles:


la necesidad de trabajar en red
El fin, ltimo de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles es crear el espacio
adecuado para el encuentro para conseguir objetivos comunes, el intercambio de experiencias y el debate de los representantes polticos y tcnicos de las
entidades municipales, insulares y autonmicas involucradas en procesos de
desarrollo local sostenible o que han apostado por iniciar su camino hacia la
sostenibilidad a partir de la implementacin de A21L o instrumentos anlogos.
En este sentido, aspira a convertirse en un foro de anlisis, reflexin e intercambio de experiencias, a modo de punto de encuentro y de apoyo, que permita,
adems, compartir esfuerzos y recursos que favorezcan una gestin local sostenible. El propsito es, por tanto, generar una red para conseguir objetivos e
intereses comunes por parte de aquellas instituciones y entidades pblicas
que trabajan en materia de desarrollo sostenible a escala regional, insular y
municipal, con el fin de lograr, a su vez, los siguientes objetivos:
a. Favorecer la coordinacin y cooperacin para impulsar la ejecucin de los
planes de accin local de las A21L o similares.
b. Dinamizar los procesos de A21L o similares en las entidades locales integradas en la Red.
c. Fomentar los contactos entre tcnicos y polticos de las administraciones
implicadas.
d. Promocionar y facilitar la cooperacin entre los gobiernos municipales e
insulares, a travs del intercambio de conocimiento y experiencias prcticas.
e. Desarrollar herramientas conjuntas que faciliten la gestin.
f. Definir estrategias, programas y acciones a medio y largo plazo en el mbito del desarrollo sostenible.
g. Animar la participacin e implicacin de los sectores econmicos y sociales del Archipilago en la creacin y mantenimiento de la Red Canaria de
Islas y Pueblos Sostenibles.
h. Apoyar a las instituciones canarias en sus iniciativas de desarrollo de actividades relacionadas con el desarrollo sostenible.
201

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

i. Buscar criterios comunes entre los diferentes entornos, con el fin de aprovechar las sinergias.
j. Impulsar la comunicacin, cooperacin e intercambio de informacin, recursos y prcticas entre las distintas administraciones integrantes de la Red, de
modo que todas puedan aprender las experiencias individuales exitosas.
k. Incidir en la integracin de la sostenibilidad en el desarrollo de polticas
supramunicipales.
l. Dar asistencia y apoyo tcnico y jurdico a los socios de la Red Canaria en
materia de desarrollo sostenible, especialmente a los de menor capacidad
econmica y de gestin.
m. Facilitar la capacitacin tcnica y metodolgica de las entidades e instituciones integrantes de la Red Canaria en materia de integracin de la sostenibilidad en la gestin a escala local.
n. Integrar los esfuerzos para favorecer un modelo equitativo, pues las significativas diferencias entre los espacios insulares hacen aconsejable la constitucin de una Red Autonmica que logre un equilibrio entre el desarrollo
de las diferentes iniciativas.
En cualquier caso, para lograr estos objetivos, o al menos, la mayor parte de
ellos, con lo que se lograra un mnimo funcionamiento de la Red con la suficiente eficacia y eficiencia, resulta esencial el conocimiento exhaustivo de la
configuracin y desarrollo de los procesos de desarrollo sostenible a escala local. Para ello, tomamos como referencia bsica los modelos metodolgicos al
uso relativos a los procesos de implementacin de las A21L.

La metodologa para la creacin de la Red Canaria de Islas y Pueblos


Sostenibles
La configuracin de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles se plantea como
un proceso complejo, a medio-largo plazo y no exento de mltiples y diversas
dificultades. En ese momento, se marcaron las pautas para elaborar el sistema de
trabajo que aqu se presenta, articulndose en torno a dos premisas bsicas.
La primera se relaciona con la idea de que cada administracin, los futuros
socios, colabore directamente en la discusin y construccin de la Red, en
202

Moiss R. Simancas Cruz

cuando ellas deben ser quienes la configuren de acuerdo con sus expectativas
e intereses, con el fin ltimo es de que no la entiendan como una imposicin,
sino que la asuman como propia. En este punto surge la segunda premisa: en
coherencia con el enfoque participativo de los procesos de A21L, en los que
no encaja el convencional e institucionalizado modelo jerarquizado de planificacin e intervencin en cascada y, por tanto, en los procesos tradicionales
de top-down (de arriba hacia abajo), nos planteamos un proceso en el que, al
menos, los estatutos que regirn la futura Red se adecen a lo que tales socios
esperan y quieren que sta sea, dentro de unos objetivos mnimos.
Figura 1. Esquema de construccin de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles
Elaboracin del documento preliminar de trabajo Bases para la creacin de la Red
Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles (enero de 2009)
Discucin interna del
documento

Difusin del documento


de debate (abril de 2009)
Desarrollo de encuentros
informativos
Seleccin de la alternativa de

Construccin de la red
Inicio del funcionamiento
de la Red

Divulgacin de la Red Canaria


Integracin de la Red
Canaria en Red de Redes

Desde esta perspectiva, en la medida que constituyen el sistema de reglas que


van a regir la organizacin interna y el funcionamiento de la Red, el texto de los
estatutos se plantea como un texto clave para la reflexin y el debate. La idea es
elaborar un primer borrador, que sea susceptible de todo tipo de modificaciones
por parte de los miembros integrantes en la Asamblea General constituyente de
la asociacin; se pretende, as, lograr el mximo grado de consenso a partir de la
presentacin de recomendaciones y sugerencias. Para ello, la propuesta de hoja
de ruta para la conformacin de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles
sigue el proceso secuencial esquematizado en la figura 1.
203

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

La frmula de constitucin de la Red Canaria de Islas y


Pueblos Sostenibles
Las redes que conforman la Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible han
utilizado diversas frmulas jurdicas para su constitucin, tales como el acuerdo
plenario, el decreto o la asociacin. Considerando que esta ltima es la ms
repetida entre dichas redes, a la vez que otras han cambiado sus formas de
organizacin originales, pasando a constituirse como tal, se ha optado por la
constitucin de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles como una asociacin al amparo de Ley 4/2003, de 28 de febrero, de Asociaciones de Canarias
(B.O.C. n 47, de 10 de marzo de 2003).
Esta opcin va a posibilitar que la Red Canaria se vaya a regir por la voluntad
de los asociados en cada momento, de manera que stos sean los que la organicen y decidan sobre su futuro. Esto va a posibilitar que adquiera un carcter
democrtico y plural, posibilitando la sucesin de asociados en el tiempo. Del
mismo modo, va a alcanzar un alto grado autonoma, escapando al control de
los constituyentes originarios, a la vez que su gobierno ser el que sus asociados decidan.
Figura 2. Esquema de estructura constitutiva y funcionamiento de la Red segn tipos
Tipo A
Promotor de la Red

Asamblea General

Ayuntamientos y
otros miembros

Secretara Tcnica de la Red


Ayuntamientos y
otros miembros

Grupos de trabajo

Tipo B
Promotor de la Red

Plenario de la Red
Secretara Tcnica de la Red

Ayuntamientos y
otros miembros
204

Grupos de trabajo

Moiss R. Simancas Cruz

La estructura organizativa de la Red Canaria de Islas y


Pueblos Sostenibles
Considerando los dos tipos de estructuras organizativas de las redes existentes en Espaa, se ha optado por el modelo tipo A de la figura 2, que es el ms
utilizado. De esta manera, el organigrama definitivo de la Red Canaria de Islas
y Pueblos Sostenibles ser coherente con lo establecido en el artculo 26 de la
Ley 4/2003, de 28 de febrero, de Asociaciones de Canarias. En cualquier caso,
planteamos la posibilidad que sus rganos bsicos pueden ser los siguientes:
a. La Asamblea General
b. La Comisin Rectora de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles
c. El Presidente
d. El Vicepresidente
e. El Secretario
f. Las Comisiones de Trabajo
Por su parte, la creacin de la Oficina de la Red es una accin esencial. Se plantea como un espacio fsico aglutinador desde el que se debe coordinar, dirigir
y supervisar las actuaciones encaminadas a la promocin, funcionamiento y
seguimiento de la Red. Si bien su razn de ser radica en que se configure como
un lugar de referencia de dicha Red, en la prctica, supone un smbolo que,
adems de reducir la posible virtualidad de la misma, dota de factibilidad y
conveniencia a este instrumento, sobre todo, en los posibles momentos de
adversidades y prdida de inercia.
De igual manera, estimamos preciso nombrar el secretario tcnico de la Red,
que a modo de gerente o coordinador de la misma, ser el responsable
de su impulso y de la coordinacin tcnica. Adems se encargar de las funciones propias de un secretariado, como la convocatoria y la coordinacin de
las reuniones plenarias y reuniones de las Comisiones de Trabajo, envo de documentacin de inters, asistencia tcnica en diferentes materias, el envo de
informacin de conferencias, congresos y eventos interesantes para los miembros de la Red, etc.
Por ltimo, habr que estudiar la posibilidad de dar entrada en la Red a expertos independientes de reconocido prestigio, que trabajan en materias concre205

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

tas para participar en los trabajos tcnicos y solucionar las dudas que puedan
surgir al respecto.

Los integrantes de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles


Los principales destinatarios de la Red y, por tanto, las entidades susceptibles
de formar parte de la misma son los siguientes:
a. El Gobierno de Canarias y, en su defecto, la Agencia Canaria de Desarrollo
Sostenible y Lucha Contra el Cambios Climtico. Partimos del convencimiento de que el liderazgo efectivo de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles ha de ser realizado por las autoridades municipales y, en algunos casos,
insulares, respaldadas por los Consejos de Participacin Pblica. Sin embargo, estimamos conveniente que su coordinacin debe ser competencia de
los departamentos del organigrama institucional del Gobierno de Canarias
que tengan un papel principal en la actividad gubernamental autonmica,
en concreto, aqullos con una capacidad real para coordinar polticas y programas e impregnar la integracin de las estrategias de sostenibilidad en el
conjunto de la accin pblica; en concreto, nos referimos a la Consejera de
Presidencia o, en su defecto, a la propia Agencia Canaria de Desarrollo Sostenible y Lucha Contra el Cambios Climtico. El propsito es lograr la suficiente
transversalidad que requiere la aplicacin de las estrategias de sostenibilidad
y, por tanto, la integracin del desarrollo sostenible en las diversas polticas
sectoriales y horizontales. La idea es, pues, que la Red dependa de un departamento con capacidad real para coordinar o liderar ese tipo de accin
pblica, cuestin que, adems, debe quedar reflejada en la correspondiente
asignacin presupuestaria. Asimismo, posibilitara que tenga un funcionamiento autnomo frente a la estructura administrativa clsica, pero buscando, al mismo tiempo, una articulacin, transversalidad e integracin respecto
al resto de departamentos del organigrama autonmico, insular y municipal,
integrando el desarrollo sostenible en las diversas polticas sectoriales y horizontales.
En cualquier caso, el papel del Gobierno de Canarias y, en particular, el departamento que asuma la competencia de la Red, ser esencial en su configuracin de la Red, sobre todo, en los primeros momentos, participando
activamente en la labor de difusin de la misma y de establecimiento de
las reuniones.
206

Moiss R. Simancas Cruz

b. Los Cabildos Insulares. stos pueden jugar un papel fundamental en el proceso, en primer lugar, por su conocimiento de la problemtica existente, y
en segundo, por su condicin de rgano competente para un buen nmero de actividades que se desarrollan en su mbito insular.
c. Los Ayuntamientos. Los elementos bsicos de la Red estarn conformados
por los ayuntamientos, generadores de la informacin, y autnticos protagonistas del proceso de implantacin. Podrn nutrirse de la estructura de la
Red tanto a travs de los Cabildos como de la propia Consejera de Medio
Ambiente y Ordenacin Territorial.
d. Del mismo modo, deber considerarse la posibilidad de que determinadas
entidades supramunicipales, esto es, las mancomunidades o similares, puedan integrarse en la Red.
En cualquier caso, debern establecerse unas condiciones mnimas para que
los cabildos puedan formar parte de la Red, y otros requerimientos mnimos
para los municipios. En el caso de los municipios podra ser suficiente que
existiera un escenario de debate ciudadano, cmo piedra angular sobre la que
se apoyara cualquier proceso tendente a mejorar integralmente la situacin
presente del municipio, atendiendo a criterios de (racionalidad) sostenibilidad.
Tambin habr que pensar cmo se pueden incorporar las mancomunidades,
consorcios, el papel de la fecam, etc. En todo caso, estos requerimientos mnimos seran objeto de una fase ms avanzada.
De igual manera, las condiciones iniciales para que los municipios, ciudades y
cabildos accedan a esta Red no deben ser muy restrictivos, pues si se remite a
que debe existir un proceso de A21L en marcha (diagnstico, agente 21, foro,
etc.), pocas entidades se animarn a formar parte de la misma y, por tanto,
iniciar el proceso que se pretende. Existen ayuntamientos que no tienen en
marcha una A21L per se, aunque s disponen de otras herramientas e iniciativas
asimilables a procesos de participacin-sostenibilidad, que en un primer lugar,
podran formar parte de la Red, para con posterioridad, entre todos, marcar
objetivos de homogenizacin.
En este sentido, considerando la diversidad de situaciones que la Red va a abarcar, en cuanto va a incluir distintos tipos de miembros, se propone que dentro
de la Red Canaria deberan existir varios niveles de integracin en funcin del
punto de arranque en el que se encuentre cada entidad integrante. De esta
manera, tendramos algo as como: a) una integracin inicial a la Red, para
207

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

aquellos municipios que empiezan; b) una integracin provisional, para los


que hayan alcanzado unos objetivos mnimos; y c) una integracin definitiva,
para los que se definirn una serie de objetivos comunes. Se pasara de un nivel
a otro en funcin del trabajo e inters que se vaya desarrollando. De esta manera cada municipio ira a su ritmo sin tener que esperar por los dems.
En cualquier caso, entendemos que, desde un primer momento, hay que insistir acerca de las ventajas que supondran para las entidades el formar parte de
esta Red. Para ello, consideramos esencial implementar algn tipo de incentivos
que premien estar dentro. No obstante, la Red Canaria no puede articularse
en torno a esta concepcin y, menos, plantearse como un mecanismo para recibir subvenciones o como una estrategia de mrketing, en la medida en que la
adhesin a este proyecto de sostenibilidad es susceptible de ser utilizada como
una estrategia de promocin y de generacin de una imagen, aunque no se
comparta su filosofa y compromisos. En todo caso, la Red debe constituirse
aunque sea con pocos socios, y luego el Gobierno de Canarias debera tomar
las medidas oportunas para que sea rentable pertenecer a la Red.

La utilidad de la Red Canaria de Islas y Pueblos Sostenibles:


acciones susceptibles de emprenderse en el marco del trabajo en red
Tomando como referencia los objetivos pretendidos con la Red, a continuacin
se plantean un conjunto de acciones concretas a emprender en su seno, las
cuales constituyen, en cierta medida, las funciones que van a dar sentido a su
creacin y funcionamiento.
1. Elaborar un registro, a modo de base de datos dinmica, con la informacin
sobre la situacin de las A21L en el mbito territorial de la Red, as como
con todas aquellas iniciativas emprendidas en materia de desarrollo sostenible.
2. Intercambiar y difundir las experiencias y buenas prcticas en materia de
gestin local sostenible. Desde la consideracin de las especificidades propias de cada asociado, la Red debe favorecer el anlisis comparado o benchmarking. As, se pretende copiar de los ms listos, sobre todo, en lo relativo a modelos, metodologas y tcnicas de buenas prcticas en materia de
desarrollo sostenible, detectando los aspectos esenciales y los principales
obstculos del proceso. Para ello, resultar esencial la organizacin de foros
208

Moiss R. Simancas Cruz

de participacin y de intercambio de experiencias entre los asociados. Asimismo, estimamos decisivo establecer y definir un sistema de indicadores
para analizar y comparar los distintos procesos.
3. De igual manera, otro objetivo de la Red es promocionar acciones conjuntas, va convenios bilaterales, con la Red Europea de Ciudades Sostenibles,
as como el contacto y la cooperacin con otras redes y campaas que
promueven la sostenibilidad desde la escala local. Para ello, como se ha
indicado con anterioridad, es imprescindible que la Red Canaria se integre
en la Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible. Ello puede potenciar la
proyeccin externa de Canarias como un mbito territorial donde se favorece los procesos vinculados con el desarrollo sostenible. Del mismo modo,
la Red debe fomentar las actividades de I+D+i+d, con el fin de que convertirse en un modelo, pudiendo exportar las experiencias y conocimientos
desarrollados por su miembros.
4. Dotar a las entidades e instituciones integrantes de la Red Canaria de recursos compartidos y lneas propias de financiacin que faciliten y optimicen
el proceso de implementacin de polticas, programas, planes y proyectos
de desarrollo sostenible. La idea es que la conformacin de la Red no slo
facilite la bsqueda de fuentes de financiacin de los procesos de sostenibilidad, sino que los incremente y canalice hacia la misma, en cuanto va a
posibilitar el desarrollo de proyectos comunes. Se trata de facilitar ayudas
econmicas para la puesta en marcha de acciones concretas que estuvieran incluidas en los planes de accin local derivados de los procesos de
implementacin de las A21L.
5. Establecer criterios homogneos para favorecer el desarrollo local. La nica
forma de garantizar un desarrollo homogneo de los pueblos radica en el
conocimiento objetivo de los problemas que les afectan, pudiendo establecer escalas de prioridades a partir del anlisis de cada caso, pero con
herramientas uniformes. Claro est que este proceso, as concebido, resta
discrecionalidad poltica a la hora de fijar actuaciones. Se trata, por ejemplo,
de elaborar un sistema de indicadores comn y propio que permita comparar los resultados del proceso entre los distintos miembros de la Red.
6. Implantar estrategias que favorezcan la permanencia de las estrategias de
sostenibilidad. Las estrategias de sostenibilidad han de configurarse con
idea, criterios y estructura de continuidad, pues los frutos no se vern a
209

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

corto plazo. Es necesario establecer los criterios oportunos para dar una
vigencia a de la Red de, al menos, diez aos.
7. Establecer convenios entre los ayuntamientos, cabildos y consejeras del
Gobierno de Canarias, con el fin de definir y fijar una serie de lneas de subvencin.
8. Elaborar campaas de comunicacin de promocin de la Red, as como
sensibilizacin e informacin sobre los procesos de sostenibilidad, haciendo especial hincapi en la condicin de insularidad del mbito territorial
canario.
9. Elaborar criterios para los programas de seguimiento de los logros en materia de desarrollo sostenible. Estos criterios habrn de ser referidos al mbito
canario en general. Sera, de alguna forma, una base de indicadores comunes que permitieran realizar un seguimiento, valoracin e intercomparacin entre las diferentes iniciativas municipales. Tambin es posible abordar
programas de seguimiento insulares, lo que permitira realizar anlisis comparados entre los municipios de una misma isla.
10. Crear una herramienta de autodiagnstico de sostenibilidad, la cual permite a los polticos y tcnicos responsables analizar y ponderar el estado del
proceso de sostenibilidad en sus municipios. Se trata de desarrollar modelos que permitan identificar las reas temticas de sostenibilidad crticas,
esto es, que presentan una mayor carencia y/o vulnerabilidad.
11. Elaborar un mapa de prioridades de intervencin, tanto zonal como sectorial. Lograr un criterio equitativo a la hora de destinar recursos para la
solucin de problemas detectados requiere el general conocimiento de las
situaciones analizadas, la evolucin de los planes de accin emprendidos,
la mejora cuantitativa de los indicadores ambientales, etc.
12. Inventariar y divulgar informacin sobre experiencias satisfactorias desarrolladas por los miembros de la Red y, en general, toda informacin que pueda potenciar el desarrollo sostenible en el mbito territorial canario. Elaboracin de un manual de buenas prcticas. La idea es que la Red Canaria de
Islas y Pueblos Sostenibles se convierta en un portal de conocimiento.
13. Promocionar acciones formativas para polticos y tcnicos de las entidades
miembros de la Red.
210

Moiss R. Simancas Cruz

14. Organizar jornadas tcnicas, con objeto de favorecer el intercambio de informacin y experiencias entre los mismos, as como incentivar la cooperacin y la asistencia tcnica entre el gobierno regional, los cabildos insulares
y los ayuntamientos en materia de desarrollo sostenible. Los temas de tales
jornadas sern propuestos por las entidades integrantes de la Red.
15. Crear las Comisiones de Trabajo de carcter sectorial (temtico). Su funcin
ser la de abordar el anlisis de diversas cuestiones vinculadas con el proceso de sostenibilidad en los espacios insulares canarios.
16. Implementar proyectos y acciones concretas dirigidas a favorecer la implementacin en el mbito territorial de Canarias de estrategias de referencia
internacional y nacional, como la Estrategia Temtica Europea de Medio Ambiente Urbano y su correspondiente en Espaa, la Estrategia de Medio Ambiente Urbano aprobada por la Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible.
17. Desarrollar proyectos que doten de herramientas tiles a las entidades locales en la elaboracin e implantacin de las A21L o similares. Para ello, ser
esencial el desarrollo de las tecnologas de la informacin y la comunicacin.
18. Fomentar la elaboracin de estudios e investigaciones, en colaboracin
con otros organismos, encaminados a la bsqueda de soluciones tcnicas.
19. Generar los espacios adecuados para la puesta en comn de las actividades, anlisis y estudio de las sinergias y posibilidad de transferencia a otras
entidades locales o a otros mbitos de actividad.
20. Difundir las experiencias ms interesantes, que muestren aprendizajes y logros, a travs de la publicacin de libros y artculos en revistas, participacin
en seminarios, convocatoria de premios, edicin de materiales (folletos).
21. Instaurar el premio a las prcticas sostenibles en islas y pueblos (o similar),
que tiene como objetivo principal el fomentar la implementacin de iniciativas pblicas que contribuyan al desarrollo sostenible, as como servir
de reconocimiento pblico de aquellas entidades locales e insulares integrantes de la Red, que con su actuacin y esfuerzo hayan contribuido al
cumplimiento de los principios del desarrollo sostenible.
22. Con objeto de dar cumplida comunicacin e informacin, as como servir de
proceso de retroalimentacin en la implantacin de la Red en los diferentes
211

LA RED CANARIA DE ISLAS Y PUEBLOS HACIA LA SOSTENIBILIDAD: UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA GESTIN DEL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

municipios e islas, se debe disear una pgina web. Adems de disponer de un


intranet, que posibilite el intercambio interno de informacin, consultas, convocatorias, acciones formativas, etc., esta pgina deber proporcionar informacin generalista sobre el proceso y el desarrollo sostenible en general.

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213

ESTRATEGIAS DE DESARROLLO
RURAL EN de
LA ISLA
DE TENERIFE
Estrategias
desarrollo
rural en

la islaDaswani
de Tenerife
Carmen Calzadilla Hernndez, Estefana
Borges, Nuria Gonzlez
2
Santos, Francisco Senz de Carmen
la CruzCalzadilla
y Javier Surez
Padrn
Hernndez,
Estefana
Daswani Borges, Nuria Gonzlez Santos,
Francisco Senz de la Cruz y
Javier Surez Padrn*

En el mbito de la Unin Europea, las polticas destinadas al fomento del desarrollo rural estn experimentando una creciente diversificacin, incorporando progresivamente nuevos instrumentos no centrados exclusivamente en la
produccin agraria y que se corresponden con el carcter multifuncional de
los espacios rurales.
En este sentido, en el ao 2008 se inici un nuevo periodo con novedades
importantes para el trabajo por el desarrollo rural de Tenerife. La primera es la
entrada en vigor del Programa de Desarrollo Rural de Canarias para el periodo 2007-2013, elaborado por la Consejera de Agricultura, Ganadera, Pesca y
Alimentacin del Gobierno de Canarias y aprobado por la Comisin Europea.
Esto significa que por primera vez se aplicarn a las islas las nuevas polticas de
desarrollo rural establecidas en el Reglamento (CE) n 1698/2005 del Consejo
de la Unin Europea, que marca las nuevas directrices en la materia. La segunda novedad es la aprobacin de la Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio
Rural en el pasado ao 2008.
En consonancia con esta nueva visin del desarrollo rural de las instituciones
de la Unin Europea, el Servicio Tcnico de Agricultura y Desarrollo Rural del
Cabildo de Tenerife se articula en un equipo de trabajo compuesto por profesionales de diferente perfil que se precisan para llevar a cabo las estrategias de
desarrollo rural en Tenerife. As, desde hace unos aos las antiguas agencias de
*

Servicio Tcnico de Agricultura y Desarrollo Rural del Cabildo Insular de Tenerife

215

ESTRATEGIAS DE DESARROLLO RURAL EN LA ISLA DE TENERIFE

extensin agraria, que en 2008 cumplieron su cincuentenario en Tenerife, se


unieron a los gabinetes de desarrollo rural, generando las actuales oficinas de
extensin agraria y desarrollo rural, en una estrategia de desarrollo integral que
trata de coordinar el trabajo desde el punto de vista tcnico y productivo agrcola de los agentes de extensin agraria, con el trabajo de los otros puntos de
vista como el empresarial, medioambiental o patrimonial, llevado a cabo por
los agentes de empleo y desarrollo local. As, el Servicio Tcnico de Agricultura
y Desarrollo Rural del Cabildo Insular de Tenerife cuenta con 14 oficinas de Extensin Agraria y Desarrollo Rural, dotadas con equipos tcnicos multidisciplinares (24 agentes de extensin agraria, 26 agentes de empleo y desarrollo local
y 13 auxiliares administrativos) para llevar a cabo las actuaciones planificadas
siguiendo en lo posible las pautas establecidas por el citado Reglamento CE y
el PDR de Canarias.

Figura 1. Distribucin de las oficinas de Extensin Agraria y Desarrollo Rural

Oficina Tejina
Oficina La Laguna

Oficina Tacoronte

Oficina Buenavista

Oficina
Icod

Oficina Auxiliar el Tanque

Oficina Gua de Isora

Oficina La Orotava
Oficina Auxiliar San Jos
Oficina Gmar
Oficina Fasnia
Oficina Arico
Oficina Granadilla

Oficina Valle San Lorenzo

216

Agencia Metropolitana
Agencia Norte
Agencia Sur

Carmen Calzadilla Hernndez, Estefana Daswani Borges, Nuria Gonzlez Santos, Francisco Senz de la Cruz y Javier Surez Padrn

La planificacin del trabajo en el medio rural


El diseo de las lneas de trabajo de extensin agraria y desarrollo rural se elabora de forma participativa por todo el personal tcnico del servicio, generando como resultado un programa anual insular de asistencia, asesoramiento
tcnico y capacitacin de los agricultores, empresarios y poblacin del medio
rural, planificado y ejecutado a travs de las oficinas de extensin agraria y desarrollo rural, en el que se aplica una metodologa de programacin por objetivos, formulados a partir del anlisis de la situacin agraria y de las zonas rurales
en general.
Asimismo, tambin se desarrolla un importante trabajo a la demanda, basado
en la difusin, asesoramiento y tramitacin de ayudas institucionales, asesoramiento empresarial integral, asesoramiento y apoyo tcnico a emprendedores
y desempleados de las reas rurales de la isla.

La mejora del potencial humano


La informacin, formacin y capacitacin de los agricultores, empresarios y
habitantes del medio rural constituye la pieza fundamental en la que ha de
basarse cualquier actuacin, constituyndose en uno de los pilares bsicos
para mejorar la competitividad de las explotaciones agrarias y de las empresas
ubicadas en el mbito rural. La formacin y capacitacin de los agricultores,
emprendedores y residentes de las zonas rurales, tiene como objetivo ltimo
la mejora de sus condiciones de vida mediante la optimizacin de sus recursos
endgenos. Por ello, las estrategias de desarrollo planificadas para este territorio deben partir desde la potenciacin del recurso ms rico que se posee: el
capital humano.
En este sentido, el Plan de Formacin Agraria es una ambiciosa apuesta
del rea, que ya cont durante el pasado ao 2008 con 3.974 alumnos formados en los 177 cursos que se impartieron por todas las comarcas de la
isla. La estructura del Plan de Formacin Agraria cubre un amplio espectro
de campos, desde los aspectos ms tcnicos de la actividad agraria que
inciden en la produccin (fruticultura, horticultura, proteccin vegetal, frutales subtropicales, viticultura y enologa, papas, apicultura y ganadera),
pasando por los relacionados con la gestin de empresas, la valorizacin
de producciones locales y del patrimonio, hasta aqullos cuyo objetivo es
217

ESTRATEGIAS DE DESARROLLO RURAL EN LA ISLA DE TENERIFE

equilibrar de alguna manera las oportunidades de acceso a las nuevas tecnologas de la poblacin del medio rural con respecto a los residentes en
zonas urbanas.
Figura 2. Evolucin del nmero de alumnos por ao formados por el Plan Insular de Formacin
Agraria
4.000

3.974
3.611

35.000

3.383

3.359
3.142
3.000

2004

2005

2006

2007

2008

Debido a los buenos resultados obtenidos en las campaas formativas se ha


ido incrementando paulatinamente el nmero de cursos, llegando a un total
de 268 actividades programadas para 2009, lo que supone un incremento de
un 28 por ciento con respecto al ao anterior. As, mediante las diferentes modalidades existentes en el Plan de Formacin (cursos, demostraciones, charlas, visitas, jornadas) se han formado 17.469 entre los aos 2004 y 2008. Esto
evidencia la importancia que se le da desde el Servicio a la formacin de los
recursos humanos del medio rural, a los que se debe dotar de las herramientas
necesarias para que sean los principales actores de las estrategias de desarrollo
de sus comarcas.

Los jvenes agricultores


Entre las principales orientaciones del nuevo enfoque de la Poltica de la Unin
Europea en materia de agricultura y desarrollo rural para el periodo 2007-2013 se
encuentra la de apoyar el relevo generacional en el mundo rural, de forma que se
aminore de alguna forma el descenso que la actividad agraria est teniendo en el
conjunto de la economa. Para ello es preciso disear estrategias que capaciten
a los agricultores para abordar los retos que se les van a plantear a medio plazo,
218

Carmen Calzadilla Hernndez, Estefana Daswani Borges, Nuria Gonzlez Santos, Francisco Senz de la Cruz y Javier Surez Padrn

para continuar ejerciendo una actividad que sea rentable y reconocida socialmente por conservar imprescindibles valores, paisajes y tradiciones.
Por ello debe ser objetivo primordial en las estrategias de desarrollo rural de
Tenerife disear y ejecutar acciones para prestigiar la actividad agrcola, promover la profesionalizacin y la participacin de los jvenes vinculados a la
actividad agraria para, en ltima instancia, contribuir en la medida de lo posible
al relevo generacional en esta actividad.
Para la consecucin de estos objetivos de profesionalizacin y prestigio de la
actividad agraria y del medio rural, es necesario prestar una atencin preferente al colectivo de jvenes agricultores, impulsando un programa de atencin
preferente a los agricultores jvenes de la isla por medio de acciones concretas
mediante la organizacin de jornadas tcnicas especiales sobre emprendedura en el sector agrario, el asesoramiento especializado a los alumnos de la
Escuela de Capacitacin Agraria o la organizacin de mesas de trabajo.
As, se debe trabajar desde el mbito educativo con los jvenes, especialmente con aqullos que estn ms directamente vinculados al entorno rural, para
que as puedan disponer antes de finalizar su educacin obligatoria en los centros de secundaria, de instrumentos que permitan el acercamiento y el conocimiento del sector agrcola como una posibilidad de insercin educativa y
laboral. Por ello, se ha implementado, junto con la Consejera de Educacin
del Gobierno de Canarias, a partir del curso escolar 2008-2009, el Programa de
Cualificacin Profesional Inicial de Operaciones Auxiliares de Agricultura (PCPI)
en los centros educativos del IES San Juan de la Rambla y Arico.

El papel de la mujer en el medio rural


La incorporacin de la mujer en la vida econmica y social como protagonista
de pleno derecho es uno de los cambios ms trascendentes vividos en nuestro pas en las ltimas dcadas. Este proceso se da tambin en el medio rural,
pero amortiguado por un entorno social menos abierto, en el que la estructura
familiar tradicional mantiene su vigencia, con menores oportunidades para la
incorporacin de la mujer a una actividad profesional independiente. Nos encontramos ante un sector de la poblacin, la mujer, y un hbitat, el rural, donde las oportunidades de empleo y las tendencias de cambio cultural y social
muestran mayor resistencia.
219

ESTRATEGIAS DE DESARROLLO RURAL EN LA ISLA DE TENERIFE

La mujer, como parte integrante de la poblacin rural, se enfrenta a una serie


de problemas como la invisibilidad y escaso reconocimiento de su trabajo, la
falta de alternativas laborales a la actividad agraria, la sobreactividad derivada
de la asuncin de cargas familiares, el limitado acceso a la formacin y escasa
participacin en los procesos de toma de decisiones. En este contexto, la incorporacin de la dimensin de gnero representa el marco ms idneo para
trabajar hacia una mayor igualdad de oportunidades, definiendo un modelo
de desarrollo equitativo desde el punto de vista de gnero.

Mejora de la competitividad de las explotaciones agrarias


En una situacin cada vez ms abierta y globalizada de los mercados, los handicaps estructurales de las explotaciones agrarias canarias y el incremento de
los costes de produccin respecto a las producciones de pases en vas de
desarrollo, reducen notablemente la competitividad de nuestra agricultura
en el mercado de la Unin Europea, al que tradicionalmente se han dirigido
las exportaciones canarias. Sin embargo, el incremento de poblacin en las
islas, la tendencia a una mayor exigencia de los consumidores en aspectos
como la frescura y en general la calidad y la seguridad de los alimentos, relativizando la importancia del precio en sus decisiones de compra, abre interesantes expectativas al mercado local, en el que se puede contar con numerosas ventajas comparativas, derivadas de la proximidad y de sentimientos
identitarios de los consumidores, que incrementan la competitividad de las
explotaciones locales. Aunque la actual crisis econmica ha ralentizado este
proceso, se considera, no obstante, que esto ser coyuntural, y todo parece
indicar que en cuanto se reinicie el crecimiento econmico se reactivar esta
tendencia en el consumo de productos agrarios. Es indudable que ello exigir importantes cambios en la mentalidad y los hbitos de los productores,
por lo que su implantacin ser dificultosa y exigir mucha constancia en
las actuaciones desde las administraciones pblicas con competencias en el
sector. Con este fin, adems de prestar una atencin relevante a la mejora del
potencial humano, se deben abordar con especial nfasis diversas lneas de
actuacin referentes a:
a) La calidad y seguridad alimentarias. Productos de calidad para consumo en
fresco con garantas sanitarias para el consumidor. Valorizacin de los productos tradicionales.
220

Carmen Calzadilla Hernndez, Estefana Daswani Borges, Nuria Gonzlez Santos, Francisco Senz de la Cruz y Javier Surez Padrn

b) La diversificacin de cultivos y adecuacin a la demanda. Nuevos cultivos y/o


nuevas variedades y presentaciones.
c) La sostenibilidad de la agricultura. Extensin de la implantacin del cdigo
de buenas prcticas agrcolas, produccin integrada y ecolgica, manejo
de residuos agrarios

Mejora de la comercializacin y la calidad de las producciones


La comercializacin de productos agrarios no dedicados a la exportacin transcurre por diversas vas: una parte se canaliza a travs de MercoCanarias, MercaTenerife o las cooperativas, y otra a travs de los mercados de agricultores que
han proliferado por toda la isla. Muchos de estos mercados del agricultor estn
integrados en la Federacin Insular de Mercados del Agricultor (FIMAT), con
el objetivo fundamental de afrontar conjuntamente soluciones a problemas
comunes, y que se inicia a travs de la puesta en marcha de una coordinadora
insular.
Analizando los principales problemas que tienen en la actualidad los mercados, as como el papel que estas estructuras de comercializacin pueden desempear en el mantenimiento de la agricultura como la actividad central, que
tradicionalmente se ha desarrollado en estos espacios geogrficos, se ejecutan
actuaciones tendentes a mejorar sus niveles de organizacin y funcionamiento,
especialmente adecuando el asesoramiento tcnico al perfil de los agricultores
y artesanos de estos mercados, tanto en la racionalizacin de los costes de produccin como en la calidad y variedad de los productos. Por ello, el trabajo con
los grupos de agricultores que comercializan sus productos en los mercados
del agricultor es fundamental, efectundose adems convocatorias de ayudas
para mejorar las instalaciones y prestaciones de los mismos.

La valorizacin de productos locales


Las producciones locales tradicionales, que son restos de pocas de aislamiento y autarqua en las que las Islas debieron producir los productos bsicos para
la alimentacin de sus habitantes, se encuentran hoy, prcticamente en su totalidad, si se exceptan las papas, en situacin de abandono por su falta de
rentabilidad econmica en un mercado abierto y competitivo. Sin embargo,
221

ESTRATEGIAS DE DESARROLLO RURAL EN LA ISLA DE TENERIFE

alrededor de dichos cultivos se ha conformado el paisaje de importantes comarcas agrarias de la isla, usos y tradiciones que hoy forman parte de nuestro
acervo etnogrfico y cultural, y que atesoran cultivares prcticamente desaparecidos que componen una rica biodiversidad agrcola, consecuencia del papel de la isla como parada en los viajes de ida y vuelta entre Europa y Amrica,
en especial en las zonas donde la emigracin canaria a Amrica tuvo mayor
incidencia.
Las experiencias realizadas al respecto ponen de manifiesto que existe una
demanda local y externa importante para estos productos, si se realizan las
labores de valorizacin adecuadas para presentarlos con las debidas garantas
sanitarias, de origen y calidad, y con la imagen que la sociedad actual requiere.
Esta demanda posibilitara mantener dichas producciones en magnitudes tales
que no slo produciran los correspondientes beneficios socioeconmicos
para pequeos grupos de poblacin rural asentada en enclaves estratgicos
de nuestra geografa, sino adems, para el resto de la sociedad, los intangibles
de conservacin del paisaje, las costumbres y la biodiversidad que hoy se exige
a la actividad agraria moderna.
Figura 3. Campaa de valorizacin de la manzana reineta

Para una ptima puesta en valor de estos productos se debe incidir en actuaciones que vayan desde la dinamizacin de los productores, que actualmente carecen de la organizacin necesaria para realizar la gestin, promocin y comercializacin de sus productos, hasta una adecuada promocin
entre los consumidores, adems de introducir criterios para la mejora de
la calidad de los productos e incorporar elementos diferenciadores de los
mismos en el mercado. Estas actuaciones ya se vienen realizando con algunas producciones locales como la castaa, el cereal o la manzana reineta.
222

Carmen Calzadilla Hernndez, Estefana Daswani Borges, Nuria Gonzlez Santos, Francisco Senz de la Cruz y Javier Surez Padrn

a) Dinamizacin de los productores


b) Promocin entre los consumidores
c) Coordinacin de los agentes implicados

Diversificacin de la actividad econmica en el medio rural


En la actual situacin socioeconmica de crisis global, las iniciativas de desarrollo local, en nuestro caso en el medio rural, adquieren especial relevancia
para el mantenimiento del empleo y la actividad econmica. A este respecto,
debe destacarse el comienzo en la aplicacin de las medidas que contempla
el Plan de Desarrollo Rural de Canarias y en concreto aqullas en que se prev
aplicar la metodologa Leader a travs de los grupos de accin local, que en el
caso de Tenerife es la Asociacin Insular para el Desarrollo Rural de Tenerife
(AIDER Tenerife). As, los agentes de empleo y desarrollo local de las Oficinas
de Extensin Agraria y Desarrollo Rural, promueven estas ayudas entre los emprendedores de las zonas rurales de la Isla. Del mismo modo, se contribuye
al cumplimiento de los objetivos establecidos en el Plan Insular de Artesana,
en aquellas actividades vinculadas al medio rural, procurando concentrar territorialmente estas actuaciones en aquellas zonas tipificadas como rurales de
acuerdo a la Ley 45/2007 de Desarrollo Sostenible del Medio Rural.

Cualificacin, empleo y empresa rural


En las zonas rurales, donde las oportunidades de empleo son ms limitadas,
se hace necesario el apoyo a los nuevos proyectos y el fomento del espritu
empresarial y de una cultura de mayor predisposicin hacia la iniciativa empresarial, sobre todo por parte de los colectivos de mujeres y jvenes. As,
la economa social se configura como un modelo que ofrece posibilidades
a los potenciales empresarios en cuanto a formas de concebir y gestionar
sus propios proyectos. En este sentido se ofrece un asesoramiento integral a
los emprendedores en todas las materias referidas a la eleccin de la forma
jurdica, trmites de constitucin, financiacin y posibles subvenciones. Todo
ello complementndose con acciones formativas especficas en materia de
financiacin de proyectos e iniciativas empresariales o de gestin de pymes
en el mbito rural, entre otras.
223

ESTRATEGIAS DE DESARROLLO RURAL EN LA ISLA DE TENERIFE

Sin dejar de lado las medidas encaminadas a apoyar la creacin de nuevas


empresas, cabe sealar la importancia del desarrollo de acciones de acompaamiento y tutelaje para el mantenimiento de las empresas existentes en el
medio rural, cuya fragilidad es ms evidente dependiendo de las zonas y de
los sectores de actividad. Por ello, es necesario un mayor conocimiento de la
realidad de las empresas para mejorar la efectividad de las acciones que ya se
realizan (subvenciones, asesoramiento, formacin, etc.) y proponer otras que
promuevan la calidad en la gestin, la mejora en la comercializacin y promocin de los productos, la adecuacin y modernizacin tecnolgica, etc. contribuyendo de esta manera a una mayor innovacin y mejora de la competitividad de las empresas.

La importancia del patrimonio rural
Los espacios rurales de Tenerife son las reas donde la cultura tradicional se ha
desvirtuado menos, aglutinando una gran diversidad de elementos patrimoniales que se presentan como un activo esencial para poner en prctica una estrategia de desarrollo. Esta variedad de elementos es amplia, pero cada vez ms frgil.
La falta de atencin a los mbitos rurales y el cambio de modelo econmico han
propiciado el abandono de este territorio y de las actividades tradicionales desencadenando procesos de deterioro en el patrimonio cultural insular.
En los ltimos aos, aunque existe una mayor preocupacin por la recuperacin y conservacin del patrimonio cultural, sta nicamente se traduce en
intervenciones de recuperacin y conservacin de elementos puntuales, sin
continuidad en el tiempo. El potencial del patrimonio como activo en el desarrollo rural pasa por su conservacin y su adecuada gestin, as como por la necesidad de planificar correctamente su puesta en uso. As, en consonancia con
las estrategias para la valorizacin del patrimonio como activo del desarrollo de
las zonas rurales propuestas desde la Unin Europea, se considera que el patrimonio etnogrfico se identifica mejor con el mbito rural que con el urbano y
est representado por los bienes muebles e inmuebles, los conocimientos, tcnicas y actividades y sus formas de expresin y transmisin, que son testimonio y expresin relevante de la cultura tradicional. De esta manera adquieren
especial relevancia todos los elementos relacionados con la actividad agrcola
(molinos, eras, hornos, lagares, pajares), los elementos relacionados con la
ganadera (alpendres, corrales y majadas), los elementos relacionados con el
224

Carmen Calzadilla Hernndez, Estefana Daswani Borges, Nuria Gonzlez Santos, Francisco Senz de la Cruz y Javier Surez Padrn

agua (nacientes, galeras, pozos, cantoneras, acequias, estanques, lavaderos),


y por ltimo, aunque de carcter intangible, los elementos del patrimonio relacionados con la cultura y sabidura tradicional, como son los oficios y habilidades, la tradicin oral, el folclore, la gastronoma, los juegos tradicionales, las
fiestas, etc., que mantienen un fuerte arraigo en la poblacin de la isla. Por ello
se hace imprescindible articular programas de recuperacin y difusin de estas
expresiones culturales, que igual que los bienes muebles e inmuebles corren el
peligro de su olvido y desaparicin.
La recuperacin de los pajares de La Orotava. Se basa en la recuperacin de un
elemento arquitectnico concreto contextualizado en un entorno determinado. Los pajares o pajales del Valle de La Orotava (tambin denominados casas
pajizas) constituyen un patrimonio arquitectnico singular de las medianas y
del medio rural de la isla de Tenerife. Adems de haber sido en el pasado un
elemento fundamental de la arquitectura ms tradicional y rural, una necesidad casi nica de nuestro campesino para tener un lugar donde guardar los
aperos, hoy en da representa una referencia en el paisaje de las medianas de la
isla de Tenerife. Su defensa, mantenimiento, conservacin y recuperacin para
el desarrollo rural de la isla de Tenerife pasa por una serie de actuaciones que
revitalicen los cultivos tradicionales de la zona de medianas, especialmente el
de los cereales.
Los Premios Tenerife Rural. Una segunda lnea de actuacin la constituyen los
Premios Tenerife Rural, con los que la Fundacin Tenerife Rural pretende reconocer la labor desarrollada por instituciones y personas fsicas y jurdicas en la
conservacin, especialmente mediante su prctica o usos sostenibles, de los
paisajes, las tradiciones, los cultivos y razas ganaderas autctonas, sus productos transformados etc.
Cauce Sur. Se trata de un proyecto de valorizacin del patrimonio rural vinculado a un hilo conductor, la carretera vieja del sur C-822, con el objetivo de
contribuir al desarrollo social y econmico de las medianas del sur de Tenerife,
mediante la revitalizacin del patrimonio rural y la optimizacin de los recursos
endgenos de la zona.

225

10

LOS EMPRENDEDORES DE TURISMO


EN LAS ESTRATEGIAS
Los RURAL
emprendedores
de turismoDE
DESARROLLO LOCAL: EL CASO
DE
LA
ISLA
DE
LA
PALMA
rural en las estrategias
de
Carlos Fernndez Hernndez1

desarrollo local: el caso de la Isla


de La Palma
Carlos Fernndez Hernndez*

El protagonismo adquirido a lo largo de los ltimos lustros por las estrategias


de desarrollo local en el marco de las iniciativas y propuestas concebidas para
la dinamizacin de la actividad productiva y sociocultural de las islas resulta
incuestionable, sin que ello deba suponer un juicio acerca de la coherencia,
idoneidad, articulacin y efectividad de las actuaciones seguidas. Ahora bien, la
compleja y diversa red de acciones y estructuras desplegadas a partir de estas
estrategias en la totalidad de las islas ha dado cobertura a una amplia gama de
iniciativas que implican la prctica totalidad de sectores productivos y reas
de alcance social12, lo que pone de manifiesto el enorme afn y la robustez del
sistema que se ha ido fraguando a lo largo de estos ltimos aos.
El auge de este enfoque, a finales de los aos ochenta del siglo pasado, y su
vinculacin, en el caso espaol y canario, a las incipientes iniciativas y fondos
comunitarios una vez producida la entrada en la rbita poltico-administrativa
Profesor asociado del Departamento de Economa de las Instituciones, Estadstica Econmica y Econometra de la Universidad de La Laguna y presidente de la Asociacin de Turismo Rural Isla Bonita.
*

La parte emprica de este trabajo ha sido extrado del estudio denominado Anlisis del mercado de turismo
rural de la Isla de La Palma, promovido por la Asociacin de Turismo Rural Isla Bonita (La Palma) y que ha
contado con la financiacin del Programa Leader +, gestionado por la Asociacin para el Desarrollo Rural de
la Isla de La Palma, y del Patronato de Turismo del Excmo. Cabildo Insular de La Palma.
Una buena referencia de la diversidad de proyectos aparece recogida por el Manual de buenas prcticas
de desarrollo local en Canarias, que incluye actuaciones de accin social, asistencia tcnica, empresas y
emprendedores, formacin y empleo, medio ambiente, nuevas tecnologas, patrimonio, productos locales,
turismo, etc.

227

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

europea, propicia una eclosin de proyectos a la par que de estructuras de soporte de dinamizacin de este enfoque. Si bien el alcance del proceso de desarrollo local en Canarias no plantea diferencialidad territorial (entre entornos
urbanos y rurales, zonas ms o menos desarrolladas, etc.) que no provengan
de la propia naturaleza de las iniciativas y fondos en concurso, la prctica ha
propiciado una significativa mayor visibilidad de las acciones especficamente
encaminadas al desarrollo rural ms que al de otros entornos (urbanos, reas
deprimidas, industrializacin, etc.). En el origen de este hecho podramos encontrar el relevante papel desempeado por la iniciativa europea Leader que,
con una financiacin ad hoc, estructura propia dotada de flexibilidad como
soporte a la implementacin de una determinada estrategia de desarrollo
rural, una conexin significativa de presencia meditica, etc., ha sabido encauzar un conjunto articulado de actuaciones que, adems de venir a cubrir
carencias histricas en las reas rurales, han jugado un papel de referente de
las actividades y estructuras de desarrollo local en Canarias.
De igual manera, se puede afirmar que uno de los sectores con mayor presencia en las estrategias de desarrollo rural ha sido el turstico a travs del
impulso a las iniciativas de turismo rural. Es por lo que, si aqul ha sido uno
de los campos ms asiduos para el emprendimiento, los promotores de alojamientos de turismo rural han sido la figura ms seera del turismo rural y
aadiramos, por extensin, de las estrategias de desarrollo rural.
Visto en perspectiva, el desarrollo local ha dispuesto, a travs de las acciones de implantacin del turismo rural, de uno de los campos ms significativos en los que se haya dado una actuacin integral: rehabilitacin de edificaciones, actuaciones de planificacin territorial, inventario y catalogacin,
estudio y asistencias tcnicas, discusin de normativas, interlocucin interinstitucional, participacin de la poblacin, formacin, intercambio y viaje
de promotores, jornadas y congresos, apoyo a la estructuracin asociativa,
incentivos a pequeas empresas de servicios, promocin de destino y productos, promocin de productos locales, insercin en actividades vinculadas
a nuevos yacimientos de empleo, pequeas infraestructuras pblicas tursticas, comercializacin, incorporacin de nuevas tecnologas, etc. Sin duda,
el turismo rural puede ser considerado uno de los arietes en el desarrollo
local en muchos municipios rurales, cuya fuerza impulsora ha podido estar
en el empeo de los grupos de accin local, responsables de la gestin de
la iniciativa Leader, por orientar la diversificacin productiva a travs de esta
lnea; en la vocacin e implicacin de los propios agentes de desarrollo local
228

Carlos Fernndez Hernndez

involucrados como animadores y en algunos casos como emprendedores, y


en alguna medida por la intuicin empresarial que ha encauzado su iniciativa
en esta direccin.
El objeto de esta comunicacin pretende abordar la incidencia del desarrollo
local en el fenmeno del turismo rural con una perspectiva generalizable a
Canarias, pero a partir de la referencia concreta de la isla de La Palma, para significar cules han sido las acciones de desarrollo implementadas, diferenciar las
etapas en su evolucin reciente, abordar los motivos para realizar los emprendimientos, identificar el apoyo financiero recibido, conocer las caractersticas
de los emprendedores y descubrir la percepcin de stos acerca del resultado
alcanzado por el turismo rural en el marco del desarrollo local.

Inventario de acciones de desarrollo local para el fomento del


turismo rural
Como se ha sealado, el turismo rural ha sido impulsado por un conjunto de
programas y proyectos financiados a travs de distintas iniciativas y fondos auspiciados por las ms diversas estructuras de desarrollo local. Estos recursos, han
tenido como objetivo principal el incentivo de los promotores privados, y en
menor medida han afectado a las entidades de gestin y planificacin turstica
local, las asociaciones y a la propia administracin local. El elenco de acciones
desplegado ha variado dependiendo del grado de implantacin alcanzado por
los diversos componentes de la oferta de turismo rural y en sintona con los
crecientes grados de complejidad logrados en la configuracin del producto
turstico.
Entre las acciones, que con carcter ms general, han estado presentes en
este proceso se pueden destacar: inventario y estudios de potencialidad de
recursos, en un inicio; estudios de demanda, en paralelo; y acciones de sensibilizacin, dinamizacin asociativa y formacin de promotores, a continuacin.
Creacin de la oferta a travs de rehabilitacin de inmuebles, cooperacin e
intercambios interempresariales, constitucin de ofertas piloto, promocin inicial, ensayos de central de reservas y animacin de oferta complementaria a
travs de muy diversos proyectos, constituyen un segundo momento.

229

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

Cuadro 1a. Inventario de acciones en turismo rural


Acciones a promover en la creacin del producto turismo rural
Actividades de ocio y turismo activo
Actividades tradicionales
Agrotiendas
Buenas prcticas ambientales
Centrales de reservas
Centro de produccin artesanal
Centro de informacin
Centro de interpretacin
Centro de visitantes de recursos singulares
Centro dinamizador de actividades rurales
Centro etnogrficos interpretativo
Centro gastronmico de degustacin y venta
Centro gastronmico y de restauracin
Centro multiservicios
Centros de actividades agrotursticas
Centros temticos
Consultora especializada en turismo rural
Cooperacin e intercambio interempresarial
Creacin de marcas
Creacin de portales web
Creacin de restaurantes de contenido temtico
Diferenciacin en productos tursticos locales
Dinamizacin de las entidades asociativas de propietarios y
prestatarios
Dispositivos de control y seguimiento de la calidad en
turismo rural
Ecomuseos
Elaboracin de cartas y sistemas de calidad
Elaboracin de guas de alojamientos
Elaboracin de guas de destinos
Elaboracin de guas y topoguas de senderos
Estudio de potencialidad del producto
Estudios de mercado
Eventos tursticos de marca local
Ferias y workshops

230

Fomento del agroturismo


Fomento del asociacionismo
Gestin de entornos naturales como oferta complementaria
Inventario de recursos tursticos
Inventario de oferta
Miradores naturales de inters turstico
Museos etnogrfico
Paneles y sealizacin de lugares de inters
Parque recreativo de ocio y naturaleza
Parques rurales
Parques temticos
Peritacin y anlisis de recursos tursticos
Planes estratgicos y de marketing
Produccin de CD de sobre temtica local (tradiciones, oficios,
cultura, etc.)
Produccin de documentales sobre temtica
Promocin de la oferta alojativa, servicios y recursos de
turismo rural
Promocin de producciones y artesana local
Proteccin de recursos de inters (documental,
arqueolgicos, patrimoniales, etc.)
Rehabilitacin de conjuntos patrimoniales (casa-cuevas,
pajeros, yacimientos, etc.)
Rehabilitacin de edificios singular para uso como recurso
(molinos de viento y agua, etc.)
Rehabilitacin de inmuebles con destino a alojamientos de
turismo rural
Rescate y promocin de elementos patrimoniales (fiestas,
caminos, fuentes, etc.)
Restaurantes
Rutas y senderos temticos
Sistemas telemticos para promocin
Teleasistencia y consultora en turismo rural
Valorizacin de productos de raz cultural
Viajes de familiarizacin para agentes de viaje y prensa
especializada

Carlos Fernndez Hernndez

Cuadro 1b. Inventario de acciones en turismo rural


Acciones de formacin para promover el turismo rural
Encuentros de promotores
Formacin de animadores de producto de turismo rural
Formacin de gestores de turismo rural
Formacin de gua de patrimonio histrico
Formacin de gua de senderos e itinerarios
Formacin de gua turstico local
Formacin de propietarios y prestatarios de alojamientos de
turismo rural
Formacin de responsables de pblicos
Formacin en criterios de sostenibilidad y buenas prcticas
ambientales para todos
Formacin en gestin de espacios protegidos para el
desarrollo turstico

Formacin en gestin del patrimonio natural, histrico y


cultural como recursos tursticos
Formacin en manejo de tecnologas de las informacin y la
comunicacin
Formacin en tcnicas y recursos locales (repostera,
gastronoma, rehabilitacin de muebles, ornamentacin
floral, etc.)
Formacin on-line a promotores
Formacin para la implantacin de sistemas y cartas de
calidad en turismo rural
Formacin para planificadores locales
Jornadas de turismo rural
Viajes y visitas formativo-experiencial

Un momento posterior, y continuado a lo largo del tiempo, se ha cimentado


en acciones de promocin, realizacin de eventos y participacin en ferias, desarrollo de nuevos sistemas de comercializacin a travs de Internet, puesta en
valor de infraestructuras y equipamientos para usos tursticos y creacin de sistemas de gestin para reas y lugares de inters para el turismo. Por ltimo, una
etapa que se ha distinguido por impulsar acciones dirigidas a la creacin de
valor: incorporacin de buenas prcticas ambientales y criterios de sostenibilidad, mejoras adaptadas a los cambios de Internet, familiarizacin y adopcin
de sistemas de calidad, planes estratgicos y de marketing, diferenciacin de
productos, etc. En los cuadros 1a y 1b se muestra el catlogo ms exhaustivo
recogido en Fernndez Hernndez (2007:607).

Implantacin del turismo rural en la isla de La Palma


La aplicacin de las acciones descritas en el apartado anterior se ha adaptado
al momento procesal, desde una primera fase de implantacin de la oferta alojativa, correlativamente a actuaciones de sensibilizacin, rehabilitacin y formacin, hasta una fase de madurez ms plena, distinguida por un mayor grado
de elaboracin como producto turstico, resultado a su vez de la combinacin
de un complejo conjunto de actividades y servicios que operan sobre unos
231

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

recursos determinados (alojativos, recreativos, restauracin, educativos, etc.).


Adentrndonos en la experiencia de la isla de La Palma, los rasgos de la evolucin reciente del turismo rural en la isla vienen, a nuestro juicio, diferenciados
en las etapas, que se sealan en los epgrafes A y B (Fernndez Hernndez, C. y
Daz Prez, F. M., 2005).

A. Etapa de implantacin, 1992-1998


Se considera, esencialmente, este perodo como la etapa de implantacin, debido al progresivo nmero de edificaciones rurales que fueron rehabilitadas
con destino a alojamiento de turismo rural, en razn del sistemtico impulso y
apoyo financiero recibido desde las iniciativas comunitarias Regis23y Leader. Con
la aprobacin del Leader I para la isla y con el concurso de los fondos del Regis,
presentes a escala regional, llegan las primeras ayudas financieras de apoyo a
la creacin de oferta de turismo rural. Estas lneas en ocasiones cuentan para
los beneficiarios con apoyo complementario desde fondos del Programa de
Ordenacin y Promocin del Norte de La Palma (subvencin en tipos de inters y prima en el porcentaje de subvencin) y de la Consejera de Agricultura,
Ganadera y Pesca (proyectos tcnicos, etc.). Diferenciamos dos perodos:
a) El periodo de arranque, 1992-1994. Este perodo, por su parte, se caracteriza
por un importante proceso de vertebracin asociativa, en la que los promotores de alojamientos tursticos se asocian a nivel local para poder acceder a la
subvencin, dado el requisito de las instituciones otorgantes de favorecer las
ayudas de forma colectiva y cuyo objetivo se diriga a evitar la atomizacin del
sector resultante de un proceso de ayudas individuales. Asimismo se lleva a
cabo una estructuracin federativa conjunta a nivel insular de las asociaciones
locales de propietarios y de otras de prestacin de servicios sectoriales.
Se trata, adems, de un periodo intenso en acciones formativas, de demostracin a promotores, agentes de desarrollo local y responsables pblicos, de
visitas a otras experiencias de turismo rural del Estado y del extranjero, con el
teln de fondo de un fuerte proceso de sensibilizacin y despertar de inters
por la intensa repercusin en medios de comunicacin. Se pone en funcionamiento la primera oferta (oferta piloto) de alojamientos precedida de las
Programa Operativo de la Iniciativa Comunitaria REGIS I y REGIS II, iniciativa especfica de las regiones
ultraperifricas.

232

Carlos Fernndez Hernndez

primeras acciones de promocin, que contaba entre otras con apoyo financiero del Plan Futures34, la conformacin de una central de reservas comn para
la oferta insular. Para finales de 1994, la operacin de puesta en marcha de la
oferta es una realidad y los alojamientos interesados en rehabilitarse sumaban
118, lo que elevaba a 417 el nmero de camas45.
b) El perodo de consolidacin, 1995-1998. Viene determinado, junto con la
aprobacin de una normativa canaria, por el inicio de una nueva etapa, el
Leader II, al centrar la perspectiva estratgica para el desarrollo de la mediana
palmera en tres subprogramas, complementarios entre s, entre los que se encuentra el turismo en el medio rural. Se privilegia en este programa el impulso
de una oferta integrada y diversificada de turismo rural, que contribuya al fortalecimiento de una economa mixta, con atencin a una diversa gama de criterios, entre los que cabe resaltar la orientacin exclusiva a la rehabilitacin de
patrimonio rural; la preferencia por una tipologa de beneficiarios que ejerzan
actividades vinculadas al sector primario, vivan en el medio rural y asuman la
gestin directa del alojamiento; reforzar la unidad del producto turstico rural
a travs de la configuracin de un paquete insular, que cuente con formacin
de prestatarios, promocin y comercializacin de la oferta y creacin de una
carta de calidad del turismo rural; vincular una oferta de servicios y actividades
de apoyo como complemento a la oferta de alojamiento (bodegas, molinos,
hornos, restauracin, rutas temticas, actividades deportivas en la naturaleza,
etc.) (Fernndez Hernndez, C. y otros, 1994:23).
El incentivo de las ayudas, la creciente popularidad del fenmeno y el nfasis
de las estrategias de desarrollo local acerca de las bondades del turismo rural
hace que el nmero de potenciales promotores no deje de crecer. Tan slo
dificultades burocrticas y el tiempo que estas suponen apartan del camino a
algunos promotores. El desarrollo de herramientas informticas propias, promocin y comercializacin por Internet y sistemas de gestin de calidad ambiental, a la vez que formacin adecuada para estos propsitos, se dirige a los
ya involucrados.
Orden de 19 de agosto de 1992, del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, por la que se conceden
incentivos a las pequeas y medianas empresas y entidades tursticas para la realizacin de acciones de
promocin de la oferta turstica espaola, de acuerdo con el Plan Marco de Competitividad del Turismo
Espaol (Plan FUTURES)..

La inexistencia, en la Comunidad Autnoma, de una regulacin sectorial especfica hace que los alojamientos que van siendo dados de alta en su actividad adopten la figura de vivienda turstica, vigente en
ese momento, y prevista para unidades alojativas aisladas con un sistema de explotacin independiente.

233

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

La importancia de la nueva realidad hace imperiosa una reglamentacin adaptada a las necesidades y aspiraciones que proyecta el desarrollo de la actividad,
proceso que inicia su debate social e institucional en 1995. Finalmente, en marzo de 1998, se promulga el Decreto que regula los alojamientos de turismo
rural en Canarias56. La norma cuida la defensa de unos parmetros de calidad
para las distintas modalidades alojativas contempladas (casa rural de uso exclusivo, casa rural de uso compartido y hotel rural) y tambin gua la intervencin posible a producir en el patrimonio edificacional (confiere el carcter de
edificacin susceptible de ser dedicada a turismo rural a aqullas con tipologa
arquitectnica tradicional canaria y construida con anterioridad a 1950, que en
su rehabilitacin no produzca una ampliacin que supere el 25por ciento de la
superficie original construida)67.
Llegados a este punto, ha habido tiempo de contrastar la idoneidad prctica
del turismo rural en la isla, tanto en sus objetivos de preservacin del patrimonio y paisajsticos como en los socioeconmicos: implicacin de los promotores locales, ocupacin e ingresos razonables y respuesta positiva de una
demanda creciente, principalmente de origen alemn.

B. Etapa de madurez, desde 1999 hasta la actualidad


A finales de los noventa es cuando la actividad del turismo rural en la isla, empujada por unas expectativas favorables que tienen su base en la experiencia
reciente, y a la vez que los sistemas de subvencin se redisean78, parece definitivamente consolidarse como un sector con un potencial a considerar en el
diseo de las estrategias de desarrollo turstico de la isla. En esencia, se produce
un cambio en la percepcin del papel que debe jugar la oferta alojativa rural
en la nueva ordenacin territorial que se empieza a fraguar. Esta consideracin,
social y poltica, como alternativa real en el proceso de diversificacin producDecreto 18/1998, de 5 de marzo, de regulacin y ordenacin de los establecimientos de alojamiento de
turismo rural en la Comunidad Autnoma de Canarias, posteriormente modificado por el Decreto 39/2000,
de 15 de marzo.

El Decreto, en un intento de salvaguardar y dar preeminencia a la orientacin propuesta de turismo rural


frente a posibles derivaciones resuelve derogar la figura de vivienda turstica, que hasta ese momento acoga jurdicamente a los alojamientos de turismo rural apoyados en las medidas de fomento.

Las iniciativas Regis y Leader dejan paso a la medida de fomento de actividades tursticas ligadas a la agricultura que se recogen en la Medida 5, dedicada al desarrollo endgeno de zonas rurales, del Eje 7, de
agricultura y desarrollo rural, del Programa Operativo Integrado de Canarias 2000-2006.

234

Carlos Fernndez Hernndez

tiva crece urgida adems por un escenario de estancamiento de otras rentas,


principalmente las provenientes del sector primario. En todo caso, se manifiesta un proceso de asimilacin y apropiacin de esta modalidad turstica como
uno de los factores de oportunidad de inversin al que dirigir el ahorro local y
como subsector con mayor capacidad de desarrollo en la isla.
La intensidad de este movimiento no tiene un claro reflejo en la evolucin
del nmero alojamientos rurales recogidas en las estadsticas oficiales, puesto
que, un nmero significativo de establecimientos comienzan a operar en el
mercado informal como alojamientos no reglados al calor de una demanda,
principalmente de turismo extranjero, que muestra sus preferencias por zonas
concretas de la isla y por atributos concretos (alojamientos en zonas ms soleadas, con proximidad a playas, disposicin de piscina, etc.), que no pueden ser
correspondidas por las edificaciones preexistentes convertidas en alojamientos rurales.
A este propsito, parece claro que los mecanismos institucionales de ordenacin e inspeccin turstica se han revelado ineficientes. En consecuencia, la naturaleza de este fenmeno dificulta, si no imposibilita, determinar el alcance
de esta realidad y los mecanismos para hacerle frente. Lo que ha dado paso,
desde las instituciones pblicas, a otra estrategia ms proclive a absorber el fenmeno en el contexto de la Ley 6/200289. Una muestra del volumen adquirido
por estos alojamientos lo expresan los datos recogidos en el Plan Territorial Especial de Ordenacin de la Actividad Turstica de la Isla de La Palma910, en su documento de aprobacin inicial de 2004. No en vano el propio Plan confiere al
segmento rural una importancia estratgica, tanto por lo que ha de representar
el volumen de oferta como su capacidad de producir un efecto de retencin
de rentas para la sociedad islea.
Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenacin territorial de la actividad turstica en las islas de
El Hierro, La Gomera y La Palma (BOC, 1 de julio de 2002). La Ley contempla que las actividades tursticas
alojativas autorizables en suelo rstico deben adecuarse, entre otras, a alguna de las siguientes tipologas:
a) Establecimientos tursticos alojativos de pequea dimensin, con capacidad alojativa mxima de 40
plazas, diferenciando entre: 1) Establecimientos de turismo rural que quedan plenamente sometidos a las
exigencias de su normativa sectorial especfica. 2) Establecimientos tursticos alojativos en el medio rural
que se sometern a la normativa propia de los establecimientos de turismo rural, pero a los que se dispensa
de los requisitos de antigedad de la edificacin y limitacin de la superficie construida de obra nueva,
posibilitando su instalacin incluso en edificios de nueva construccin.

Cabildo Insular de La Palma, junio 2004. El plan consigna un total de 636 unidades de alojamiento privado
de uso turstico que representan 3.406 plazas, obrando los datos a partir de un censo generado desde el
propio sector.

235

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

La situacin presente, en un proceso de claro carcter regularizador, se


corresponde con la elaboracin de un inventario oficial de las instalaciones
tursticas alojativas en funcionamiento y que no dispongan de autorizacin
de apertura1011, para tras un procedimiento tasado, y de acuerdo a los criterios
establecidos, el interesado proceda a la presentacin de solicitud de legalizacin
de la instalacin.
El repaso de este proceso evidencia la lgica dificultad en la implantacin y
consolidacin del sector, por un lado; pero por otro, el grado de madurez que
la idea del turismo rural ha adquirido en la isla, la dinmica autnoma en la que
se desenvuelve, el calado que ha tenido en las estrategias de planificacin y
ordenacin y los nuevos retos a los que se enfrenta para configurar una oferta
competitiva y segura en el mercado globalizado.

Motivacin e incentivacin financiera en los promotores de turismo


rural en la isla de La Palma
En este apartado nos referiremos a la motivacin de los promotores de turismo
rural para emprender sus iniciativas y poder contrastarlas con el disfrute de
apoyo financiero a la rehabilitacin o mejora de sus instalaciones a travs
de diferentes fondos en el marco de las estrategias de desarrollo rural. La
informacin que se presenta est extrada del estudio realizado en la isla de
La Palma1112(Fernndez Hernndez y otros, 2008) a un total de 154 promotores
o gestores de turismo rural, que representan el 95,65 por ciento del total del
censo oficial, y dirigido a la oferta registrada de la que se ha recabado datos de
181 establecimientos (el 92,82 por ciento del censo) que agrupan 219 unidades
alojativas1213(el 93,58 por ciento del total).

Norma 23 del Decreto 95/2007, de 8 de mayo, por el que se aprueba definitivamente, de modo parcial, el
Plan Territorial Especial de Ordenacin de la Actividad Turstica de la isla de La Palma.
10

Se ha considerado en el contexto de la realizacin del trabajo de campo como promotor a los propietarios titulares de los establecimientos/empresas; no obstante, cuando no ha sido posible mantener la
entrevista con este interlocutor nos ha sido facilitada, para cada caso, la de los responsables de gestin del
establecimiento.
11

Las casas rurales en Canarias, conforme se dispone en el Decreto 18/1998, en la modalidad de alojamiento de uso compartido pueden estar conformadas por hasta tres unidades alojativas. En el caso de conjuntos de inmuebles aislados que conformen una unidad dentro de la misma finca registral, se permitir un
mximo de seis viviendas de uso exclusivo que debern conformar una misma unidad de explotacin.
12

236

Carlos Fernndez Hernndez

Motivos prioritarios en el emprendimiento de turismo rural


Planteado a los promotores de turismo rural la toma en consideracin de
los motivos tenidos en cuenta para emprender la actividad de turismo rural
para cada iniciativa empresarial en particular (por cada alojamiento, en cada
momento que haya iniciado el proyecto), y solicitada una respuesta de sntesis
indicando un nico motivo prioritario para cada emprendimiento, la tabla 1
nos aproxima los resultados obtenidos1314.
Tabla 1. Motivo considerado para emprender la actividad de turismo rural
Al inicio qu motivo consideraba el propietario?
Una forma de inversin
Para rentabilizar un patrimonio familiar del que dispona
Una va de obtener ingresos adicionales
Una va con la que poder desempear una actividad econmica
Disponer de subvencin pblica
Otras
Total

Frecuencia
16
106
24
12
1
22
181

%
8,84
58,56
13,26
6,63
0,55
12,15
100,00

% vlido
8,84
58,56
13,26
6,63
0,55
12,15
100,00

El motivo central para un 58,6 por ciento de los promotores persegua rentabilizar
un patrimonio familiar del que se dispona. Se trata, por tanto, de aprovechar la va
auspiciada a travs de la actividad del turismo rural para mantener una edificacin
y rentabilizar un patrimonio del que se tiene disponibilidad, por lo general a travs
de propiedad, y cuyos usos alternativos, si los hubiera, no se presentaban con
tanto inters.
Los restantes motivos destacados no resultan tan mayoritarios. Por un lado, el
13,3 por ciento de los promotores tenan como objetivo obtener con la actividad
turstica unos ingresos adicionales, es el genuino objetivo de la bsqueda de un
complemento de rentas. Para el 8,84 por ciento el motivo se basaba en acometer
una inversin o movilizar un capital en el desarrollo de una actividad productiva. Para
un reducido grupo, que suma el 6,6 por ciento, el turismo rural representaba la va
para poder desempear una actividad econmica, lo cual estaba en consonancia
con el objetivo de las polticas de desarrollo rural al pretender la diversificacin
de las actividades productivas del medio rural. El solo hecho de disponer de una
Se ha de sealar que la informacin se precisa referida al momento del emprendimiento, habiendo comenzado los primeros en torno al ao 1992 y los ms recientes en 2006.
13

237

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

subvencin pblica como incentivo para el desarrollo de la actividad ha sido


determinante en un nico caso, lo que supone el 0,6 por ciento del total.
Este hecho denota un objetivo claro por emprender en la actividad de turismo
rural o al menos por obtener una ventaja manifiesta de alguno de sus objetivos
motivantes, como es el caso sealado de rentabilizar un patrimonio familiar. Al
menos esto parece deducirse a la luz de la variedad de subvenciones disponibles,
que han operado para el inicio de la actividad; siendo como se observa que esto
no haya operado explcitamente como el principal elemento de enganche.
Por ltimo, aparece un grupo significativo de otros motivos con el 12,2 por ciento
de los empresarios, cuyos resultados sistematizados a partir de la informacin
cualitativa recibida y por su riqueza conviene resear. Para 17 empresarios, el 9,4
por ciento, el motivo se basaba en exclusiva en preservar el patrimonio (conservar
la casa, rehabilitar la edificacin, evitar la ruina del inmueble, etc.). ste es, tambin,
un objetivo inherente a las polticas de implantacin del turismo rural. Por otra
parte, para 4 empresarios, el 2,21 por ciento del total, el motivo estaba relacionado
con contribuir a implantar el turismo rural (favorecindolo como una va de
desarrollo rural, innovacin en el medio rural, desarrollo de una actividad turstica
sostenible, etc.). En ltima instancia para un promotor, el 0,6 por ciento, el turismo
rural formaba parte del desarrollo de un proyecto de realizacin personal, lo cual
est tambin en consonancia con la estrategia de bsqueda de nuevas actividades
productivas para nuevos estilos de empresa y nuevos emprendimientos.
El motivo ms citado pone de manifiesto la necesidad de obtener rendimientos
con la actividad del turismo rural a partir de un patrimonio existente, y que
implcitamente conlleva su mantenimiento. Rendimientos que, por otro lado,
resultarn complementarios a las actividades que se ejerzan con carcter
principal. En la siguiente tabla de sntesis agrupamos en tres propuestas resumen
las opiniones recogidas.

Tabla 2. Motivo para emprender la actividad de turismo rural. Resumen


Resumen: Al inicio qu motivo consideraba el propietario?
Rentabilidad econmica
Patrimonio familiar
Otros
Total

238

Frecuencia
52
106
23
181

Porcentaje
28,7
58,6
12,7
100,0

Carlos Fernndez Hernndez

Tabla 3. Motivo para emprender la actividad de turismo rural segn sexo




Al inicio qu motivo consideraba el propietario?
Una forma de inversin
Para rentabilizar un patrimonio familiar del que dispona
Una va de obtener ingresos adicionales
Una va con la que poder desempear una actividad econmica
Disponer de subvencin pblica
Otras
Total % filas
Total absoluto

Sexo
% filas
% columnas
Hombre Mujer Hombre Mujer
66,67 33,33
9,2 6,0
50,55 49,45
52,9 67,2
56,52 43,48
14,9 14,9
71,43 28,57
5,7 3,0
100,00
1,1

70,00 30,00
16,1 9,0
56,49 43,51
87 67
87 67

Total % columnas
7,8
59,1
14,9
4,5
,6
13,0
154

Los motivos tenidos en cuenta a la hora de iniciar la actividad de turismo rural


resultan diferenciados al introducir la perspectiva de gnero, como se observa
en la tabla 3. Analizando el componente porcentual por filas, la comparacin
de los motivos aducidos por los hombres en relacin a los expresados por las
mujeres tiene diferencias significativas en algunos de ellos como son una forma
de inversin, una va con la que poder desempear una actividad econmica
y otras, adems del motivo disponer de una subvencin pblica ya que se
trataba de un nico caso expresado por un hombre. Por tanto, el motivo una va
con la que poder desempear una actividad econmica y otros aunque no
son reseados como los motivos ms importantes, son, respectivamente, los que
presentan una diferencia relativa mayor a favor de los hombres.
Si atendemos a las diferencias de los motivos por cada uno de los sexos (%
columnas), la valoracin de los motivos presentan variaciones a considerar.
Mientras que el motivo una va de obtener ingresos adicionales tiene la misma
proporcin entre ambos sexos; los motivos una forma de inversin, una va de
obtener ingresos adicionales y otros tiene mayor peso entre los hombre que en
las mujeres. Pero, por otra parte, el motivo de ms peso absoluto para los dos sexos,
rentabilizar un patrimonio familiar del que dispona ha sido el motivo que ms
claramente ha llevado a las mujeres al desarrollo de la actividad de turismo rural.
En conclusin, resulta claro que el motivo principal para iniciar la actividad de
turismo rural ha sido rentabilizar un patrimonio familiar del que dispona
y que este motivo ha estado refrendado, tanto por los promotores hombres
como mujeres.
239

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

Obtencin de subvencin para el inicio de actividad


Como se ha sealado en el epgrafe 3, el origen del turismo rural en la isla
de La Palma ha venido muy determinado por las polticas pblicas que desde
distintos mbitos y con diversos objetivos han concurrido. Sin duda, la poltica
de incentivos directos a los promotores ha sido el instrumento ms relevante
de este operativo, que ha contado con aportaciones financieras procedentes
de diversos fondos europeos, nacionales y regionales. El alcance que la subvencin ha tenido entre los promotores y cul ha sido en cada caso el origen
de los fondos se ha tratado al objeto de poder establecer relaciones con las
motivaciones para el emprendimiento en este sector.
Tabla 4. Nmero de casos que han recibido subvencin
Recibi subvencin para el inicio de la actividad turstica?
No
Si
Total

UA1
57
124
181

UA2
12
13
25

UA3
7
4
11

UA4
1
1

UA= Unidad alojativa 1,2,3 y 4

Tabla 5. Subvencin recibida por los promotores para el inicio de la actividad de turismo rural
Subvencin para inicio de la actividad
UA1
UA2
UA3
No
31,49
45,83
63,64
Si
68,51
54,17
36,36
Total
100
100
100
Empresas
181
24
11
Perdidos
157
170

181
181
181
Origen de la subvencin
UA1
UA2
UA3
Fondos Leader
62,9
46,15
50
Fondos Regis
9,68
23,08
25
Otros
21,77
15,38
25
Leader+Regis
4,03
7,69
Leader+otros
0,81
7,69
Leader+Regis+otros
0,81
Empresas
124
13
4
Perdidos
57
168
177

UA4
100
0
100
1
180
181
UA4

181

UA= Unidad alojativa 1,2,3 y 4


240

181

181

181

0
181

Carlos Fernndez Hernndez

As, en un 68,5 por ciento de las primeras unidades alojativas se ha dispuesto


de subvencin, porcentaje que ha descendido para las unidades siguientes.
Considerado el total de unidades alojativas para las que se ha obtenido
respuesta en esta pregunta, 217, el 65 por ciento, o sea 141 unidades, ha
obtenido subvencin. Este nivel permite confirmar el importante grado de
apoyo con que ha contado el sector para su establecimiento y en qu medida
los instrumentos financieros implicados en las estrategias de desarrollo local
han sido importantes.
Por lo que se refiere al origen de la subvencin, los fondos Leader aparecen
claramente como los ms extendidos, seguidos a distancia por otros
fondos en los que hay que incluir como principal las ayuda del Feoga para
la implantacin de la actividad turstica en explotaciones agrarias y en menor
medida las ayudas compensatorias a la zonas de preparque instituidas por el
ente administrador de Parques Nacionales. La tercera fuente son los fondos
del Regis, que han resultado ms relevantes como incentivo para la segunda
unidad alojativa. En conjunto, y para las 141 unidades subvencionadas, el 68
por ciento ha contado con subvencin Leader o Leader complementado con
diversas fuentes, el 21 por ciento ha procedido de otros fondos y el 11 por
ciento tuvo su procedencia de los fondos Regis.
En este sentido, si bien el Leader aparece como el fondo hegemnico, no es
menos cierto que el desarrollo del turismo rural ha contado con una gran
diversidad financiera, que permite afirmar, a la vista del origen de las fuentes,
que se haya podido incentivar a los perfiles ms diversos de promotores.
En conclusin, se observa que los promotores han desarrollado las actuaciones
en turismo rural guiados principalmente por el motivo de rentabilizar un
patrimonio familiar y obtener unos ingresos adicionales (71,82 por ciento),
quedando prcticamente sin significacin el motivo relacionado con disponer
de una subvencin publica. Es probable, sin embargo, que la subvencin
haya podido operar como un motivo de refuerzo secundario o de efecto
palanca. Es muy destacable el hecho de que el 65 por ciento de las unidades
alojativas (un total de 141) se haya beneficiado de subvencin, lo cual no deja
dudas respecto a la capacidad de induccin que han tenido para conformar
la oferta alojativa de la isla. En definitiva, el papel ms que relevante de este
instrumento de la poltica pblica se ha de considerar una pieza fundamental
en la arquitectura de la estrategia del desarrollo turstico rural.

241

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

Caracterizacin de los emprendedores de turismo rural en la


isla de La Palma
Esta sesin est dedicada a presentar las caractersticas bsicas de los promotores de turismo rural, como son el sexo y la edad.
Conocemos que las casas rurales con sus respectivas unidades alojativas estudiadas suman un total de 181, de las cuales son responsables 154 titulares o
gestores. De stos, el 56,5 por ciento, o sea 87, son hombres y el 43,5 por ciento,
en total 67, son mujeres.
Como se pone de manifiesto en la tabla 6, el intervalo de edad de mayor peso
agrupa a los promotores comprendidos en el intervalo de 51-65 aos con el
39 por ciento del colectivo. Debe ser reseada la escasa representacin de la
cohorte de 26-35 aos con slo el 6,5 por ciento de los promotores; y en el
otro extremo, el 16,8 por ciento alcanzado por aqullos situados en el intervalo
de edad de ms de 65 aos. En conjunto, aparece muy destacado la edad alta
del colectivo; de manera que un 55,8 por ciento tiene 51 o ms aos, siendo la
edad promedio de todo el colectivo de 52,6 aos.

Tabla 6. Titulares o gestores de las casas rurales segn edad


Edad
26-35 aos
36-50 aos
51-65 aos
> 65 aos
Total

Total % columnas
6,5%
37,7%
39,0%
16,8%
100%

Total
10
58
60
26
154

Tabla 7. Carcter complementario de la actividad de turismo rural


Se dedica en exclusiva a la gestin de casas rurales?
Si
No
Total
Perdidos
Total empresarios

242

% vlido
13,73
86,27
100,00
1
153

Carlos Fernndez Hernndez

Tabla 8. Ocupacin principal de los promotores de los alojamientos de turismo rural


Cul es su ocupacin principal?. Respondido slo por propietarios
Sus labores
En paro
Jubilado/pensionista
Agricultor pequea explotacin
Autnomo o empresario (5 empleados o <)
Empresario (6 o ms empleados)
Profesiones liberales
Otros empleados de oficina
Directivo con 6 o + subordinados
Obreros cualificados
Funcionarios
Empresario turismo rural
Ns/nc=2. Perdidos = 27

% promotores
2,0
1,3
10,5
19,7
12,5
2,6
3,9
3,9
2,6
11,2
13,8
15,8
152

Actividad principal ejercida


El carcter complementario o principal de la actividad de turismo rural se aborda al objeto de profundizar en el desempeo profesional del mismo. La tabla
7 muestra esta situacin tomando en consideracin 153 casos en los que se
ha obtenido respuesta. La parte ms numerosa de este colectivo, el 86,3 por
ciento, que suman 132 promotores, no se dedica con carcter exclusivo a la
gestin de sus casas rurales, mientras que un 13,7 por ciento, 21 promotores,
s lo hace.
La tabla 8, aporta informacin sobre la ocupacin principal de los promotores
de turismo rural, haciendo referencia a aquella ocupacin por la que obtenga
ms del 50 por ciento de los ingresos o el mayor porcentaje de ellos. Esta informacin, independientemente de que la haya suministrado el gestor, se refiere
slo a los propietarios o titulares de los establecimientos.
Se observa que en las ocupaciones referidas no aparece ninguna que refleje
una clara predominancia sobre el resto como cabra esperar, en relacin a la
premisa de una actividad turstica muy vinculada y complementaria a la actividad agraria. Por el contrario, las actividades desarrolladas por los promotores
ofrecen una panormica muy diversa. El grupo ms numeroso lo representan
243

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

los agricultores de pequea explotacin, con un 19,7 por ciento del total, seguida por los empresarios de turismo rural con un 15,8 por ciento.
El grupo de empresarios de turismo rural, en total 24, recoge tanto los que se
dedican en exclusividad al turismo rural (21), segn los datos resultantes de la
tabla 8, como los que tienen en sta su actividad ms importante. El siguiente
grupo en orden de importancia, los funcionarios, representan un 13,8 por ciento, seguido de los autnomos o empresarios con 5 empleados o menos, que
representan el 12,5 por ciento; y a continuacin los obreros cualificados con
un 11,2 por ciento. Especialmente interesante resulta el nutrido grupo integrado por jubilados o pensionistas que abarca un 10,5 por ciento del total y que
como es obvio se mantiene en correspondencia con la cohorte del grupo de
edad de mayores de 65 aos.
Del examen de conjunto se puede identificar el grupo de mayor afinidad en la
promocin de la actividad empresarial de turismo rural e integrado por los empresarios de turismo rural, los agricultores de pequea explotacin y los autnomos o empresarios de 5 empleados o menos, colectivo que llega a agrupar
el 48 por ciento del total de titulares. No obstante, la principal conclusin que
alumbran estos datos es el elevado grado de heterogeneidad en el colectivo
de promotores de turismo rural, difcilmente comprensible si no fuese la va de
tratamiento que sigue una casa rural y las rentas por ellas producidas, al estar
aqullas consignadas como alojamientos tursticos extrahoteleros y tener stas
la posibilidad de tributacin ante la Hacienda Pblica como rendimiento del
capital inmobiliario.
Los dos componentes que acabamos de estudiar, limitado nmero de promotores con dedicacin en exclusiva a la actividad y alto nivel de heterogeneidad
del colectivo en cuanto a sus ocupaciones principales, muestran el nivel de
complementariedad y el carcter subsidiario de la actividad del turismo rural
en el contexto de toda la economa insular. A la vez pone de manifiesto una
realidad singular que se debe contemplar a la hora de definir y abordar estrategias de mejora de la competitividad en este producto.
Para finalizar, la siguiente tabla nos muestra una clasificacin agrupada de la
ocupacin principal en la que resalta con ms del 54 por ciento el trabajo por
cuenta propia o empresario como el principal grupo de los promotores de turismo rural.

244

Carlos Fernndez Hernndez

Tabla 9. Ocupacin principal agrupada


Ocupacin principal agrupada. Cul es su ocupacin principal? agrupada
No activo
Trabajo cuenta propia o empresario
Trabajo cuenta ajena

Total
21
83
48
152

%
13,82
54,60
31,58
1

Tabla 10. Sector de actividad de la ocupacin principal de los promotores


Con qu sector compatibiliza la gestin de casas rurales?
Agrcola, ganadero, forestal o pesquero
Industria
Servicios
Construccin
Otras situaciones
Total
Total empresarios
Perdidos
Total empresas

% vlido
25,00
3,79
48,48
7,58
15,15
100,00
132
49
181

Tabla 11. Nivel de estudios terminados


Nivel de estudios terminados
Sin estudios o estudios primarios incompletos
Estudios primarios
Estudios secundarios: Bachiller y FP
Estudios universitarios
Total
Total empresarios
Perdidos
Total empresas

% vlido
12,34
35,06
27,92
24,68
100,00
154
27
181

Tabla 12. Formacin especfica recibida por el promotor


Ha recibido formacin relacionada con el turismo rural?
No
Si
Total

Frecuencia
88
93
181

Porcentaje
48,6
51,4
100,0
245

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

Tabla 13. Formacin para turismo rural segn nivel de estudios del promotor

Nivel de estudios terminados
Sin estudios o estudios primarios incompletos
Estudios primarios
Estudios secundarios: Bachiller y FP
Estudios universitarios
Total

Ha recibido formacin relacionada con el turismo rural?


Total
% si
si
19
57,9
11
54
46,3
25
43
55,8
24
38
39,5
15
154
48,7
75

Compatibilizacin de la actividad de turismo rural y nivel de estudios


Del total de respuestas obtenidas como se recoge en la tabla 10, las ocupaciones principales desempeadas por los empresarios de turismo rural se realizan en mayor medida en el sector de los servicios (48,5 por ciento), seguido
del sector agrcola, ganadero, forestal o pesquero (25,0 por ciento). Aparece
nuevamente aqu reflejado, en otras situaciones y con un 15,2 por ciento la
presencia de los jubilados en la actividad del turismo rural.
Por lo que respecta al nivel de estudios de los promotores y tal como se expone
en la tabla 11, el grupo de los que han realizado estudios primarios representa
un tercio del total, siendo ste el ms representativo. Le siguen por este orden:
estudios secundarios (27,9 por ciento), estudios universitarios (24,7 por ciento)
y por ltimo, sin estudios o estudios primarios incompletos (12,3 por ciento).
Se debe resaltar la amplitud del colectivo de los promotores con estudios universitarios, lo que parece estar correspondido con el desempeo de las ocupaciones principales y algunas incidencias especficas como la presencia del
colectivo de funcionarios o de profesiones liberales.
La estrategia de desarrollo local empleada para la implantacin del turismo
rural ha fomentado acciones de apoyo a la mejora de las capacidades de los
emprendedores a travs de una amplia tipologa de actuaciones de formacin
y reciclaje. Las empresas cuyos promotores han reconocido haber participado
en acciones de formacin especfica a la actividad de turismo rural son algo
ms de la mitad.
Asimismo, en la tabla 14, en que se relaciona la formacin especfica con la ocupacin principal agrupada, es interesante observar como la mayor proporcin
246

Carlos Fernndez Hernndez

de empresarios que han tomado parte de estas acciones formativas ejercen


trabajo por cuenta propia o de empresario, suponiendo el 55,4 por ciento de
los de su misma actividad y llega a representar el 62 por ciento del total de
promotores que han recibido formacin.

Tabla 14: Formacin para turismo rural segn ocupacin principal agrupada

Cul es su ocupacin principal? agrupada
No activo
Trabajo cuenta propia o empresario
Trabajo cuenta ajena
Total

Ha recibido formacin relacionada con el turismo rural?


Total
% si
si
21
42,9
9
83
55,4
46
48
39,6
19
152
48,7
74

Tabla 15: Efectos generados por el turismo rural en la isla de La Palma



Efectos
Contribuye
generados
a nuevas
Facilita
por el turismo Evita que la Genera ingresos actividades,
oportunidades
rural en
poblacin rural en la isla y para productos Recupera de trabajo a la
La Palma
se marche
las zonas rurales servicios edificaciones mujer rural
Si
48,7
96,1
87,66
98,7
97,4
No
51,3
3,9
12,34
1,3
2,6
Total
100
100
100
100
100
Total
154
154
154
154
154

Incrementa
el valor del
patrimonio
y estimula la
recuperacin
de casitas
99,35
0,65
100,00
154

Estimula
creacin
infraestructuras
tursticas en
entorno rural
90,26
9,74
100
154

Anlisis de los efectos del turismo rural en los objetivos de desarrollo


A partir de los principales objetivos, que con carcter general, se persiguen en el
turismo rural, se ha investigado la opinin de los promotores acerca de cul ha
sido la incidencia de los mismos en la isla de La Palma. Los resultados se muestran
en la tabla 15. Como se puede observar, en la misma existe un claro consenso
en la mayora de cuestiones y tan slo en la que reza que el turismo rural evita
que la poblacin rural se marche existe divisin de opiniones, siendo un 48,7 por
ciento los que opinan afirmativamente y un 51,3 por ciento quienes no aprecian
este efecto. No slo resulta controvertido el efecto apreciado sobre el xodo de
la poblacin rural, sino que dado que ha sido valorada a travs de una pregunta
247

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

formulada en trminos absolutos, la interpretacin del resultado tiene que ver con
apreciaciones sobre distintas circunstancias. Por un lado, la capacidad del turismo
rural como actividad econmica para evitar que la poblacin rural se marche, lo
que a juzgar por el volumen de la actividad parece poco probable en La Palma; la
capacidad de generar expectativas que retengan a emprendedores rurales como
agentes cualificados de procesos de desarrollo local, lo cual se considera bastante
factible; contribuir a partir de las rentas complementarias que genera a mantener
un equilibrio de pluriingresos que da mayor estabilidad a quienes deciden permanecer en las zonas rurales, lo cual tambin resulta probable.
Con algunas diferencias, en opinin de los promotores, el resto de efectos
son claramente positivos. El 96,1 por ciento opina que el turismo rural genera
unos ingresos que se quedan en la isla y sus zonas rurales. Se aprecia que las
rentas generadas por el turismo rural tienen una repercusin directa sobre la
economa de la isla, y en particular, un efecto ntidamente perceptible en las
economas rurales. De hecho se trata de una actividad cuyos productores son
empresarios locales y cuyos ingresos repercuten localmente, y que por otra
parte, cuentan con un proceso de distribucin favorecedor de las relaciones
directas entre cliente y prestador de servicio, que evita que los sistemas de
intermediacin detraigan, a travs del sistema de precios comisionados, una
parte importante de la renta generada.
Una opinin positiva aunque menos rotunda se comparte respecto al hecho de
que el turismo rural contribuye a que surjan nuevas actividades, productos y servicios (econmicos, culturales, etc.) en zonas rurales. En este caso el 87,7 por ciento de
los encuestados se manifiestan afirmativamente, por el 12,4 por ciento que piensan que no. Para una mayora el turismo rural ha sido en la isla un claro factor de dinamizacin de iniciativas empresariales, pequeas en su mayora, orientado hacia
nuevos servicios y encuadrables algunas en el marco de la oferta complementaria.
Se puede pensar en los servicios de restauracin, tiendas de productos agrarios,
museos, servicios de actividades deportivas, etc. Puede objetarse, que siendo este
incremento de actividades y servicios un hecho objetivo, el auge del mismo se asocie a la dinmica socioeconmica de conjunto, por lo que buscar una justificacin
en el desarrollo de la actividad del turismo rural pueda resultar una pretensin algo
forzada. Este razonamiento podra estar en sintona con los argumentos de quienes
no aprecian este efecto del turismo rural.
El 98,7 por ciento de los promotores est de acuerdo en que el turismo rural ha
sido el cauce para recuperar unas edificaciones que de otro modo se hubieran
248

Carlos Fernndez Hernndez

visto en peligro de ruina. Este hecho puede considerarse como un xito manifiesto de una estrategia de desarrollo que, entre otros objetivos, consideraba la
conservacin del patrimonio como uno de sus arietes para el entorno sociocultural rural.
Por su parte, el 97,4 por ciento de los empresarios entrevistados considera que
esta modalidad turstica facilita a la mujer rural una oportunidad de trabajo y de
ejercer una actividad econmica. La opinin es nuevamente rotunda debiendo
diferenciarse la doble perspectiva que se dibuja en lo expresado. Por un lado,
el turismo rural ha contribuido a incrementar las oportunidades de empleo
por parte de la mujer rural en un nuevo campo de actividades vinculadas a su
desarrollo (prestataria de turismo rural, gestora turstica, restauracin, gua local, etc.) (vase Daz Prez, F. M., Bonnet Escuela, M. y Fernndez Hernndez, C.,
2000); y por otro lado, ha sido una va que ha propiciado ejercer directamente
una actividad econmica como empresaria propietaria de turismo rural (a travs de la puesta en explotacin de un alojamiento u otra actividad). Respecto
a esta ltima vertiente, como se ha puesto de manifiesto en el epgrafe anterior, el motivo principal, una va con la que poder desempear una actividad
econmica, citado como razn para el inicio de la actividad de turismo rural,
tan slo fue mencionado por un 6,6 por ciento de los empresarios y ste era
ms relevante en el caso de los hombres que en el de las mujeres. No obstante,
ello apunta a que aunque no fuese considerada la razn principal para el emprendimiento de turismo rural, el efecto final ha sido el mejorar la posibilidad
de ejercer efectivamente una actividad econmica por parte de la poblacin
femenina.

Conclusiones
El turismo rural puede ser considerado como un sector notablemente favorecido en las estrategias de desarrollo rural. Esto ha permitido articular un conjunto
secuenciado y coherente de acciones diversas encaminadas a la implantacin
y consolidacin de esta actividad.
El proceso de consolidacin, en la isla de La Palma, ha venido determinado
por la aparicin de sucesivos retos a superar (consolidacin asociativa, reconocimiento por el mercado, legislacin inexistente, oferta irregular, etc.),
que en cada momento ha orientado las prioridades a un rea especfica de
atencin.
249

EMPRENDEDORES DE TURISMO RURAL EN LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE LA ISLA DE LA PALMA

Ms de la mitad de los promotores han declarado como motivo principal para


emprender en turismo rural el rentabilizar un patrimonio familiar del que dispona; seguido por menos de la mitad de aqullos que pretendan buscar alguna
forma de rentabilidad econmica directa y un escaso 13 por ciento inducidos
por otros motivos.
Dos terceras partes del total de unidades alojativas han contado con subvencin para el inicio de la actividad. El 68 por ciento de stas ha contado con
subvencin del Programa Leader, lo que se aproxima a la mitad del total de unidades alojativas subvencionadas con estos fondos. El restante 32 por ciento ha
percibido subvencin de los fondos Regis, Feoga y ayudas del Parque Nacional.
En definitiva, la contribucin financiera a la implantacin de oferta alojativa se
puede considerar muy importante.
El perfil de los emprendedores de turismo rural se puede caracterizar por una
mayor proporcin de hombres (65 por ciento) que de mujeres (44 por ciento),
siendo en cualquier caso alto el porcentaje de mujeres; y situndose la edad
media del conjunto en 52,6 aos, que se puede calificar de alta. El 86 por ciento
de emprendedores compatibiliza la actividad de turismo rural con otras ocupaciones, lo que refiere una situacin de pluriacitividad y/o poliingresos.
Respecto a las ocupaciones principales desempeadas por los promotores,
ninguna aparece con un claro dominio, sino una variada gama en la que resaltan los agricultores de pequea explotacin, con un 19,7 por ciento; empresarios de turismo rural, con un 15,8 por ciento; funcionarios, con el 13,8 por
ciento; autnomos o empresarios de 5 empleados o menos con un 12,5 por
ciento; y obreros cualificados con 11,2 por ciento del total. Ms de la mitad
de los emprendedores, el 54 por ciento ejerce el trabajo por cuenta propia o
empresario, el 31 por ciento el trabajo por cuenta ajena y el 15 por ciento declara otras situaciones (jubilacin, entre otras). Por ltimo, el nivel de estudios
ms frecuente es primaria y secundaria con el 63 por ciento de los promotores.
Adems el 51 por ciento ha recibido formacin especfica relacionada con el
turismo rural.
Desde el punto de vista de los objetivos de desarrollo local, los emprendedores
de turismo rural consideran que el efecto sobre la retencin de la poblacin en
los entornos rurales es modesta; sin embargo, opinan que dicha actividad ha
tenido un efecto importante en la revalorizacin del patrimonio, recuperacin
de edificaciones y en la creacin de oportunidades para las mujeres.
250

Carlos Fernndez Hernndez

Referencias bibliogrficas
Cabildo Insular de La Palma (1994): Plan Insular de Ordenacin Isla de La Palma. Documento de avance.
Ejemplar policopiado. Volumen I, II y III.
Cabildo Insular de La Palma (2004): Plan Territorial Especial de Ordenacin de la Actividad Turstica. Isla de
La Palma. Documento de Tramitacin Aprobacin Inicial. 1 CD-ROM.
Daz Prez, F. M., Bonnet Escuela, M. y Fernndez Hernndez, C. (2000): La mujer empresaria en un entorno
rural: el caso de la isla de La Palma. Asociacin de Turismo Rural Isla Bonita, La Palma, 203 pp.
Federacin Canaria de Desarrollo Rural (2007): Manual de buenas prcticas de desarrollo local en Canarias,
Federacin Canaria de Desarrollo Rural, Las Palmas de Gran Canaria.
Fernndez Hernndez, C. y otros (1994): Leader II - La Palma. 1995-1999. Relaciones entre actividades de
desarrollo de la economa rural. Asociacin para el Desarrollo Rural de la Isla de La Palma, La Laguna,
47 pp.
Fernndez Hernndez, C. y Daz Prez, F. M. (2005): La evolucin del turismo rural en el marco de una
estrategia de desarrollo sostenible para la isla de La Palma, comunicacin presentada al XI Congreso
nacional de turismo rural Asetur, 31 mayo 3 junio de 2005, Asturias.
Fernndez Hernndez, C. (2007): El turismo rural en el desarrollo local, en Garca Rodrguez, J. L. y Rodrguez
Martn, J. A. (eds.): Teora y prctica del desarrollo local en Canarias. Manual para agentes de desarrollo
local y rural. Federacin Canaria de Desarrollo Rural, Islas Canarias, pp 575-612.
Fernndez Hernndez, C., Daz Prez, F. M., Jimnez Gonzlez, V., lvarez Gonzlez, J. A. y Bethencourt Cejas, M.
(2008): Anlisis del mercado de turismo rural de la isla de La Palma: estudio de la oferta, Asociacin de
Turismo Rural Isla Bonita, Tenerife, 127 pp.
Pulido Fernndez, J. I. (coord.) (2008): El turismo rural, Editorial Sntesis, Madrid, 345 pp.

251

11

10 PATRIMONIO, PAISAJE Y TURISMO.


LA RESERVA
AMBIENTAL
DE SAN
Patrimonio,
paisaje
y turismo.
BLAS, EN EL SUR DE TENERIFE, UNA
DE DESARROLLO
LaEXPERIENCIA
Reserva Ambiental
de San Blas, en
ENDGENO
el Sur de Tenerife, una experiencia

de desarrollo endgeno

Miguel Francisco
Febles Ramrez
e
Miguel Francisco Febles Ramrez
e Ivn Gonzlez
Gmez
Ivn Gonzlez Gmez*

Introduccin
Esta comunicacin pretende ofrecer un resumen del desarrollo del plan
especial de ordenacin de la Reserva Ambiental de San Blas, en el municipio
de San Miguel de Abona, en el sur de de Tenerife, cuyo inters radica, a nuestro
entender, en la modalidad de aprovechamiento del potencial de desarrollo
endgeno del lugar que se ha llevado a cabo por parte de la iniciativa privada1,
con la finalidad de impulsar una instalacin turstica basada en la explotacin
de los recursos patrimoniales del mismo (arqueolgicos, antropolgicos,
paisajsticos y naturales), que han sido interpretados por los inversores como
activos fundamentales de la apuesta empresarial realizada, siguiendo los
nuevos modelos de gestin del patrimonio (Ballart y Tresserras, 2001).
Dicho Plan Especial de Ordenacin tiene como objetivo ltimo la puesta en
marcha de un parque ambiental en el tramo final y aledaos del barranco
del mismo nombre, mediante la explotacin de los recursos patrimoniales
de ste y de la recreacin teatralizada de las tradiciones y costumbres locales
vinculadas a la zona, utilizando como complemento una superficie edificada,
que corresponde a las instalaciones hoteleras.
* Miguel Francisco Febles es gerente de Geodos, Planificacin y Servicios S.L., e Ivn Gonzlez Gmez es
Director de la Reserva Ambiental de San Blas
El Plan Especial de Ordenacin de la Reserva Ambiental de San Blas es una iniciativa de Ecoresort San
Blas, S.L., que ha sido redactado por un equipo de profesionales de de dicha empresa turstica y de Geodos,
Planificacin y Servicios, S.L.

253

PATRIMONIO, PAISAJE Y TURISMO. LA RESERVA AMBIENTAL DE SAN BLAS, EN EL SUR DE TENERIFE, UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO ENDGENO

La realizacin de este proyecto coincide con algunas de la premisas que


Valcarcel-Resalt (1999) destaca como bases del desarrollo local sustentable,
al encajar una iniciativa empresarial de desarrollo turstico en el sistema de
planeamiento de Canarias2, buscando la preservacin del medio natural y
la biodiversidad, y fomentando las seas de identidad cultural del sur de
Tenerife; todo ello haciendo partcipes del diseo y puesta en marcha del
mismo a las distintas administraciones afectadas (Ayuntamiento de San Miguel, Cabildo de Tenerife y Gobierno de Canarias), as como a la poblacin
del municipio.

El mbito territorial de proyecto


La parcela afectada por la aplicacin del plan especial est situada al sur de la
isla de Tenerife, en el lugar conocido por San Blas, que est situado en zona
costera del trmino municipal de San Miguel de Abona. Este mbito espacial
de forma ms o menos alargada y de suave pendiente, se extiende siguiendo
una direccin SSE NNW, desde los 15-20 metros de altitud, hasta los 115120
metros, aproximadamente. Su lmite meridional queda trazado sobre el llamado Lomo de San Blas (altitud mnima), sin llegar a extenderse hasta la playa del
mismo nombre; su vrtice ms septentrional (altitud mxima) est muy prximo al enlace de la Autopista del Sur (km 6263) con la carretera TF-621 de Los
Abrigos, que corre paralela al lmite nororiental del barranco del Guincho, en
su lmite suroccidental.
La configuracin general del territorio se caracteriza por la presencia de una
notable dicotoma entre los llanos del sector norte y la orografa irregular y
accidentada de los sectores central y meridional. Como punto de partida se
pueden establecer en el mismo dos reas, en funcin de las caractersticas ambientales de la finca, que responden en parte a su configuracin topogrfica.
La primera se extiende como una unidad homognea por las llanadas de la
zona norte y corresponde a los interfluvios y cabeceras de los pequeos barrancos que nacen en este sector de la parcela. La topografa es casi llana, con
una suave inclinacin hacia el mar, en la que se localizan los mayores impactos
En el epgrafe quinto de la presente comunicacin se hace una breve resea al planeamiento en Canarias
y, en concreto, a la figura del plan especial de ordenacin. En cualquier caso y dado que el objeto de la misma no es explicar el modelo de planeamiento de Canarias, remitimos al lector a la obra de Fajardo Spnola,
El sistema de planeamiento de Canarias, 2006.

254

Miguel Francisco Febles Ramrez e Ivn Gonzlez Gmez

provocados por la actividad humana, ocasionados en el pasado por los cultivos y las canteras de ridos, actualmente abandonados. A causa de ello, dicho
sector es el de peor estado de conservacin, con la presencia de pequeos
montculos de tierra, que son restos de los suelos agrcolas aportados en su
momento al rea para hacerla ms productiva.
De ese pasado agrario poco queda en la actualidad, ya que la mayor parte del
terreno se ha visto afectada por las extracciones de ridos e incluso por la retirada de los suelos agrcolas propios y aportados posteriormente, apareciendo
en su lugar un matorral de sustitucin de escaso valor ambiental, intercalado
con depsitos de materiales finos en las pequeas depresiones, escombreras,
materiales de cantera (en el lmite norte se localiza una importante cantera de
gran impacto visual y ambiental) y basuras de todo tipo (metales, vehculos,
maderas, etc.). En este sector de la finca, el barranco del Guincho presenta los
mayores valores ambientales de la franja septentrional en el tramo que discurre por la misma (vegetacin, fauna y geologa), aunque muestra tambin
importantes afecciones originadas por la presencia de un campo de golf y de
las urbanizaciones prximas, que afectan al paisaje, a la vegetacin y a la fauna
locales (basuras, escombros, filtraciones de aguas de riego, etc.). Asimismo, el
pequeo barranco de La Orchilla presenta un notable deterioro en su tramo
superior, muy afectado por la presencia de pistas rodadas y depsitos de escombros.
El segundo sector mencionado corresponde a los tramos medio e inferior de
los barrancos del Guincho, La Orchilla y La Presa, a partir del lugar en que cambia la topografa llana precedente por otra ms irregular, en la que se alternan interfluvios, cauces y pequeas explanadas. Los recursos naturales de este
mbito son mucho ms numerosos que los del anterior, destacando en este
sentido los valores geolgicos, biolgicos y paisajsticos derivados de la humedad edfica propia de los cauces de los barrancos, la mayor riqueza de formas
y procesos naturales y la menor intensidad, y mayor valor patrimonial, de los
usos humanos del pasado. Sin embargo, en la franja meridional de este sector
los valores ambientales no son tan importantes, destacando los vinculados a la
vegetacin costera y a la dinmica marina y de los barrancos, etc.
En sntesis, en este sector cabe destacar la presencia de formaciones geolgicos de notable inters, como coladas de piroclstos, disyunciones columnares,
etc.; y elementos geomorfolgicos como taffonis, playas, depsitos de materiales finos, saltos de agua, marmitas de gigante, conos de deyeccin, etc.; y
255

PATRIMONIO, PAISAJE Y TURISMO. LA RESERVA AMBIENTAL DE SAN BLAS, EN EL SUR DE TENERIFE, UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO ENDGENO

vegetacin costera de fondo de barranco, y alguna fauna, especialmente en los


cauces de los barrancos. Acompaando a estos valores naturales se encuentran interesantes restos de la presencia del hombre, desde la prehistoria (yacimientos arqueolgicos aborgenes), hasta mediados del siglo XX (canteras,
represas, eras, etc.), que muestran un recorrido completo por la evolucin de la
economa y la sociedad local en este amplio periodo de tiempo.

Desarrollo del proyecto


La Reserva Ambiental de San Blas es el resultado de un proceso evolutivo que
comenz en el ao 2001, cuando el Grupo AQA adquiri esta parcela en el sur
de Tenerife para construir un nuevo hotel. Ms tarde, compr la parcela contigua con la finalidad de aumentar su valor aadido construyendo un campo de
golf. Pero aquella inicial propuesta debi afrontar las numerosas vicisitudes que
han amenazado al sector turstico a partir del atentado a las Torres Gemelas de
Nueva York, el 11 de septiembre, la presin competitiva de los nuevos destinos
tursticos y la propia crisis del sector. Ante esto era necesario buscar la forma de
superar dichos contratiempos y a la vez integrar nuevos condicionantes, como
la sostenibilidad o las certificaciones de calidad.
Como consecuencia de ello se inici un largo proceso de reflexin a partir de
la idea inicial, y despus de muchos anlisis se observ que el principal valor
del proyecto a desarrollar estaba dentro de la propia parcela. As naci la idea
de estudiar cules eran especficamente los valores con los que sta contaba
y las posibles opciones de uso. El primer paso en esa direccin fue contactar
con reconocidos especialistas en la materia que pudieran conducir el estudio
a buen puerto, para lo que se recurri a los profesores Wildpret de la Torre3 y
Martn Osorio4. Gracias a la influencia de estos investigadores empez a ganar
terreno la idea de crear en la parcela una oferta de ocio en la naturaleza con
diversas facetas de entretenimiento, fundamentadas en los recursos naturales
y culturales de la zona y planificada segn las directrices de la Carta Europea
Wilfredo Wildpret de la Torre es profesor emrito de la Universidad de La Laguna, doctor honoris causa
por la Universidad de Hannover, acadmico de las academias de Medicina, Ciencias y de la Lengua de
Canarias.

Victoria Martn Osorio es doctora en Ciencias Biolgicas, diplomada en Magisterio en la Especialidad de


Ciencias Biolgicas, doctorada en Anlisis Medioambiental, Evaluacin de Impacto y Ordenacin del Territorio, experta en Educacin Ambiental por la Ctedra Unesco de Educacin Ambiental y profesora titular
de la Universidad de La Laguna.

256

Miguel Francisco Febles Ramrez e Ivn Gonzlez Gmez

de Turismo Sostenible. Las actividades a desarrollar en el proyecto de San Blas


estaran basadas en tres lneas temticas: la conservacin de los recursos naturales y culturales, los usos recreativos y de esparcimiento en consonancia con
estos recursos y, por ltimo, las actividades formativas y educativas.
Con dicha finalidad se firm un convenio de colaboracin entre la empresa
promotora y la Fundacin Canaria Empresa Universidad de La Laguna para realizar los estudios cientficos complementarios dentro del proyecto de investigacin llamado Modelos de gestin del patrimonio natural y cultural de San
Blas. Asimismo, se recopil informacin histrica y cultural sobre la parcela y
sus alrededores, mediante la realizacin de entrevistas dirigidas a personas de
la zona y la compilacin de bibliografa, con el apoyo del rea de Cultura de
los ayuntamientos de San Miguel de Abona y Granadilla de Abona. Tambin
se empez a trabajar la idea de incorporar al proyecto medidas ambientales
en la construccin y posterior gestin ambiental del hotel que estuvieran en
consonancia con la filosofa de respeto al medio natural, utilizando su color, su
forma y textura como base de inspiracin en la arquitectura y paisajismo del
hotel, intentando conseguir la armona con el entorno.
As, el proyecto de la Reserva Ambiental de San Blas se convierte en un recinto
ecoturstico basado en la naturaleza y la cultura propias del lugar. A nivel natural, sus barrancos y sus lomas de origen volcnico estn poblados por una
flora y una fauna que en conjunto conforman un escenario de gran valor, tanto
para gelogos y bilogos, como para los visitantes. A nivel cultural, los hallazgos arqueolgicos nos documentan sobre las costumbres de los aborgenes
guanches presentes antes de la conquista de la isla, as como del uso agrcola
ms reciente que se hizo de la finca, primero de cereales y luego de tomates.
La unin de todo esto es el argumento temtico e hilo conductor que da coherencia al conjunto, los recursos naturales de San Blas y su aprovechamiento
a lo largo del tiempo.

Elementos patrimoniales
Paisajes como el de San Blas, llenos de barrancos y lomas, han sido en Canarias,
desde que los primeros humanos se asentaron en las islas, lugares de desarrollo
social y cultural de aspectos muy diversos. El uso de los barrancos como lugares de asentamiento o espacios funerarios, adems de otros usos, por parte
de los guanches, est ampliamente demostrado en la extensa bibliografa que
257

PATRIMONIO, PAISAJE Y TURISMO. LA RESERVA AMBIENTAL DE SAN BLAS, EN EL SUR DE TENERIFE, UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO ENDGENO

existe en el Archipilago sobre dicha sociedad; asimismo, los lomos eran utilizados sobre todo como lugares de explotacin de recursos econmicos como
el pastoreo y la agricultura, y tambin sirvieron de pasillos de comunicacin
entre la costa y la cumbre.
En los siglos siguientes a la conquista, se fueron abandonando estos usos de
los barrancos, siendo sustituidos por otros trados por la nueva sociedad. La
zona de San Blas se convirti en un espacio para el pastoreo hasta la llegada de los primeros cultivos. As, un anlisis de los yacimientos arqueolgicos
y etnogrficos nos muestra los distintos usos que tuvo el territorio para el ser
humano. Los elementos patrimoniales existentes en San Blas nos desvelan el
comportamiento que desarrollaron aqu las sociedades pretritas y su relacin
con el medio. As, encontramos, por ejemplo, las cuevas de habitacin aborgenes, que evidencian su uso por parte de los guanches por los materiales que
an perduran en su entorno, como restos de malacofauna, cermica, fauna y
material ltico, tanto sobre basalto como obsidiana. Muchas de estas cuevas
fueron reutilizadas despus de la conquista y hasta hace muy pocos aos, por
lo que tambin nos encontramos restos recientes, como cermica histrica y
adecuaciones de las cuevas para su utilizacin ganadera. Esto viene a evidenciar un uso continuado de los barrancos desde la poca de los guanches hasta
la actualidad.
Otro de los vestigios arqueolgicos que nos encontramos en el barranco central de la finca es la existencia de un canal y una cazoleta, que son elementos
utilizados en algunos rituales aborgenes; y asimismo la presencia de la orihama, que es una planta cuya semilla se utilizaba para llevar a cabo las momificaciones, que era una prctica que en ocasiones esta sociedad pretrita realizaba
dentro de sus costumbres funerarias. Aunque lo ms llamativo de este lugar es
la roca de basalto de grandes dimensiones que se encuentra calzada sobre la
cazoleta, que la convierte en un caso paradigmtico dentro del anlisis de estas
estructuras en las islas.
Tambin encontramos en este terreno un ere situado en un salto de agua del
barranco de San Blas; el uso de estas estructuras se remonta a la poca de los
guanches y llega hasta el siglo XX. Se trata de concavidades naturales, excavadas en la tosca por la erosin pluvial, cubiertas de arena, en las que se almacena
el agua de la lluvia; esta arena evitaba la evaporacin, manteniendo el lquido
en el fondo. Para recuperar el agua, se separaba la arena y se coga con ayuda
de un recipiente (Corrales Zumbado et alii, 1992); posteriormente en las casas
258

Miguel Francisco Febles Ramrez e Ivn Gonzlez Gmez

era filtrada antes de ser consumida. El hallazgo de los eres no es extrao en


esta zona de la isla, ya que por las circunstancias climatolgicas, es una de las
pocas formas de conseguir agua potable para saciar la sed y paliar el calor. Otro
elemento caracterstico de esta zona, y que aparece tambin en San Blas, son
las llamadas piedras bebedero, que suelen ser rocas baslticas de forma cncava, situadas en lugares prximos al cauce de los barrancos, que eran utilizadas
como abrevadero de animales.
Las canteras de tosca fueron un elemento de mxima importancia en los siglos
pasados (Crisstomo Delgado, 2003). Est certificada la existencia de varias de
stas instalaciones en San Blas, que tenan como objetivo aportar la piedra necesaria para la construccin de las infraestructuras agrcolas de la finca. Las numerosas microtarjeas y los modestos viaductos, la era, la presa, la construccin
aledaa a una de las canteras y la casa preexistente, son algunas de las obras
hechas con la piedra obtenida en estas canteras.
La era situada en la finca es la nica construccin de este tipo existente en el
municipio cuyo suelo est hecho de callaos de playa; el grado de conservacin que muestra es alto y su presencia desvela la existencia de cultivos de
cereal en el pasado. Adems, sabemos que a finales del siglo XIX y hasta casi
la primera mitad del XX, se cultiv trigo y cebada en esta zona. Pero stos no
fueron los nicos cultivos que utilizaron la era en su proceso de recoleccin:
en los aos cincuenta, para aprovechar la tierra entre zafra y zafra, se cultiv
el quenaf, cultivo maldito para los campesinos por el picor que provocaba
al ser aventadas sus ramas y cuya finalidad era obtener aceite a partir de sus
semillas.
La presa es uno de los notables elementos arquitectnicos que se conservan
en San Blas; se encuentra embutida en el barranco central y su construccin
se estima de comienzos del siglo XX, cuando empiezan a plantearse los beneficios que podra producir el regado y el almacenamiento de agua. Pero esta
presa, con el paso del tiempo, se ha convertido en algo ms que un contenedor
de agua; adems de su incuestionable valor como elemento patrimonial de
la etnografa canaria, tambin ha adquirido gran importancia como elemento
paisajstico y como ente generador de ecosistemas. La existencia de agua durante largos periodos del ao ha permitido que numerosas especies animales y
vegetales hayan hecho de este entorno su hbitat natural: Gallinulas choropus,
fochas, garzas o garcetas, entre otras.
259

PATRIMONIO, PAISAJE Y TURISMO. LA RESERVA AMBIENTAL DE SAN BLAS, EN EL SUR DE TENERIFE, UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO ENDGENO

Tambin aparecen las tarjeas o atarjeas, que son pequeos canales hechos de
tosca obtenida de las canteras de San Blas para llevar el agua; las primeras fueron construidas en el siglo XIX y eran las encargadas de traer el agua desde
las galeras de Vilaflor hasta estas ridas tierras; ms tarde fueron las galeras
de Granadilla las encargadas de proporcionar el preciado lquido. A partir del
levantamiento de la presa, se organiz todo un circuito de tarjeas que partan
de sta y llevaban el agua por distintos puntos de la finca, en los que existan
reas de cultivo. La presa y las conducciones de tarjeas se unen a los eres y
las piedras bebedero como elementos que evidencian una continuidad en la
bsqueda del agua por los diferentes grupos humanos que han aprovechado
este territorio.
Los restos de bancales que aparecen en la finca son el testimonio de las transformaciones que se produjeron en el paisaje para introducir el regado y el cultivo del tomate en una zona de topografa irregular como sta, en el primer
tercio del siglo XX, con la llegada del agua procedente de las galeras. Podemos
encontrar restos de estas estructuras agrarias en la zona de la playa, cuyos muros estn construidos con cantos de playa o callaos, y en las laderas de algunos
lomos, levantados en este caso con piedras del entorno. Otro de los elementos
etnogrficos a tener en cuenta es el antiguo camino de la finca; este sendero
una la anterior carretera de Los Abrigos con la casa de San Blas, recorriendo la
finca por los lomos y los barrancos, con la finalidad de transportar los tomates
recolectados a los almacenes de empaquetado de la fruta para su exportacin
posterior.
El anlisis de todos estos elementos, nos permite recomponer el comportamiento que en pocas distintas ha tenido el hombre en este territorio, adems de evidenciar un uso continuado del mismo. La existencia de estos valores
patrimoniales, nos permite conocer la historia de San Blas y la posibilidad de
hacer uso de ella como uno de los principales valores endgenos que posee.
Tambin hace hincapi en la importancia que determinados elementos del
paisaje, como los barrancos, han tenido a lo largo de la historia para el hombre,
como lugares en los que se llevan a cabo muchas de las actividades necesarias
en el desarrollo de sus costumbres sociales o econmicas. San Blas viene a ser
un claro ejemplo de esto; mediante los estudios e intervenciones arqueolgicas realizadas en la finca5, se pudo constatar el uso de estos barrancos por
parte de la sociedad aborigen como lugares en los que situar asentamientos
5

Prospecciones y excavaciones llevadas a cabo bajo la direccin del Dr. Tejera Gaspar, en el ao 2004.

260

Miguel Francisco Febles Ramrez e Ivn Gonzlez Gmez

de carcter temporal y estacional (Chvez lvarez, M. E. et alii, 2004), utilizando


las abundantes cuevas y abrigos naturales que existen a lo largo de sus recorridos. Estos barrancos les servan para protegerse y desarrollar toda su cultura,
Este pequeo grupo humano fabric cermica, aunque lo ms probable es
que no lo hiciera en estos pequeos asentamientos, tall basalto y obsidiana,
esta ltima procedente de las Caadas del Teide, y se aliment con un aporte
de protenas procedente tanto de los productos obtenidos de la recoleccin
marina, como lapas o pescado del que se tiene representacin de la vieja (Sparisoma cretense), como de protenas provenientes del consumo de carne de
cabra y oveja. (Prez Camao, F. et alii, 2004). La existencia del ere y del canal
ritual evidecian tambin otros usos de los barrancos, as como las pequeas
atalayas que se pueden encontrar en algunos puntos: durante ese proceso de
vigilancia y control, siempre desde lugares prominentes y con buena visibilidad
de los tramos del barranco, los pastores dejan huella de su actividad mediante
la talla mvil de tiles, esto es, la talla, reparacin o transformacin de sus tiles
cotidianos fabricados en piedra durante el acto de vigilancia del ganado (Diego Cuscoy, 1968; 1979).
Tras la conquista y, hasta el siglo XIX, se establece el pastoreo como actividad
econmica casi nica en San Blas. A partir de este momento empieza a compartir el espacio con otras labores como las agrcolas y las de cantera, de las
que tambin nos ha quedado constancia a travs de los elementos etnogrficos que se han conservado y que ya se han descrito. Hay otra serie de actividades que se han podido recuperar gracias a las fuentes orales y que tambin
conforman un valor cultural de esta zona, como la actividad de las lavanderas
en la desembocadura de los barrancos, la infatigable labor de las pescadoras
que salan de la costa y cruzaban estos terrenos en direccin a las medianas
para intercambiar el pescado por los productos de los que carecan en la costa
o los juegos y costumbres que desarrollaban las gentes que, de una manera u
otra, hacan uso de la finca. En los aos sesenta del siglo pasado, San Blas qued
abandonado y sus barrancos pasaron a ser lugares donde se vertan escombros
y basuras, adems de una zona de caza. Otra de las actividades que se puede
apreciar que se realiz fue la extraccin de ridos en la zona norte en los aos
ochenta y que supuso una alteracin importante del estado de conservacin
que mantena la finca.
Adems del patrimonio histrico-cultural, hay otros valores que hacen de San
Blas un lugar de especial relevancia en cuanto a la naturaleza. En el mbito
vegetal, hay que destacar el elevado nmero de especies endmicas de flora
261

PATRIMONIO, PAISAJE Y TURISMO. LA RESERVA AMBIENTAL DE SAN BLAS, EN EL SUR DE TENERIFE, UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO ENDGENO

canaria y macaronsica, adaptadas a resistir condiciones climticas de extrema


aridez, que componen este tapiz vegetal6; as, destacan tabaibas, balos, cardones,
cardoncillos y kleinias, entre otras. En cuanto a los valores geolgicos, lo ms caracterstico es la existencia de materiales baslticos y pumticos7 que presentan
un contraste que, enriquecido por los efectos erosivos sobre las ignimbritas, conforman un espectacular paisaje con numerosos elementos a tener en cuanta a la
hora de valorar este espacio desde el punto de vista natural.

Los planes especiales como herramienta de desarrollo territorial


Tras el abandono del cultivo del tomate, el rea de San Blas qued aprisionado
por el gran desarrollo del turismo en las proximidades de la finca por su
extremo meridional (campos de golf y urbanizaciones asociadas), las grandes
infraestructuras por el norte y este (autopista, carreteras, aeropuerto de
Tenerife Sur), por lo que durante algn tiempo fue el abandono lo que marc
la evolucin del paisaje. Fue en esa etapa cuando se convirti en un vertedero
de escombros y chatarras que todava podemos observar en diferentes puntos
de la reserva. Sin embargo, a pesar de los continuados aos de intervencin
humana en el paisaje, al poco tiempo de su abandono, la dinmica natural
comenz a aduearse del espacio, empezando, por supuesto por los sectores
menos antropizados y mejor conservados, como el barranco del Guincho y
algunos mbitos de los barrancos de San Blas y La Orchilla.
En la actualidad, a travs del desarrollo de un plan especial de ordenacin, se
propone una nueva manera de intervenir en el espacio. La actividad turstica
es dominante en el panorama productivo de Canarias, pero, aunque parezca
un contrasentido, la larga etapa que el Archipilago lleva compitiendo en el
mercado turstico globalizado ha provocado el envejecimiento de la oferta
y un cierto cansancio en la afluencia de visitantes a nuestras islas, lo que
comporta plantear nuevos modelos de explotacin turstica, ms novedosos y
que puedan competir en la feroz bolsa de valores del ocio internacional.
Por ello, en este contexto se plantea el aprovechamiento de los recursos
naturales de San Blas, con un fin recreativo y de ocio, pero tambin de
proteccin de sus destacados valores. Se trata, por tanto, de rentabilizar, no
6

Estudios realizados por Wildpret de la Torre y Martn Osorio, en 2004.

Estudios realizados por Mart Molist, en 2004.

262

Miguel Francisco Febles Ramrez e Ivn Gonzlez Gmez

slo econmicamente, la importancia, no ya arqueolgica, sino tambin


etnogrfica del lugar, mostrando todos aquellos elementos histricos que
sirvieron para alimentar a nuestros antecesores, y que forman parte de nuestras
seas de identidad, como la era y la cultura del cereal; los nateros y la cultura del
aprovechamiento del suelo frtil; la presa y el aprovechamiento y reutilizacin
de los recursos hdricos; los ganados caprinos y el entronque con la cultura
pastoril tradicional; los viedos, los frutales y las hortalizas, que han sido bsicos
en la conformacin de nuestros paisajes ms caractersticos.
Para ello se rehabilitarn los senderos que formaban parte de la densa red de
vas pedestres y de herradura por la que se movan nuestros ancestros, algunas
de ellas usadas durante siglos desde la poca aborigen, otras trazadas para
transportar las producciones que se generaron en los terrazgos cultivados. Estas
actuaciones se completarn con la incorporacin de una finca agroecolgica
visitable, centrada en el desarrollo de la agricultura tradicional del mbito
objeto de ordenacin, y con un edificio que realizar funciones de aula de la
naturaleza.
Por otra parte, la necesidad de restaurar la vegetacin natural en los sectores
ms deteriorados de la finca, a causa de la intervencin humana que se han
llevado a cabo en San Blas (removilizacin de tierras, machaqueo del sustrato
preexistente), ha llevado a crear un vivero de plantas autctonas, con las que
se acondicionarn, adems, los jardines del resort y el borde de las vas. En este
vivero se sembrarn cardones, tabaibas dulces, cardoncillos, lea santa y otras
especies autctonas, muchas de las cuales estn en situacin de vulnerabilidad
ecolgica por la paulatina desaparicin de su hbitat.
Todas estas acciones intentarn hacer compatible el cuidado al medio en el
que se desarrollarn, con las necesarias actuaciones territoriales, orientadas
al rendimiento econmico que se plantea cualquier empresario que pone en
marcha una actividad productiva, sobre todo en aquellos sectores ms degradados.
Teniendo en cuenta lo anterior, el valor ambiental de San Blas y su cercana a
importantes zonas tursticas, hacen necesario el cumplimiento de los contenidos del Plan Territorial Especial de Ordenacin Turstica Insular de Tenerife
(PTOTT) para esta rea, que debe contemplar un rgimen de usos que compatibilicen ambas naturalezas. Ese es el objeto del Plan Especial de Ordenacin
de la Reserva Ambiental de San Blas (PEO-San Blas), que se concreta en la orde263

PATRIMONIO, PAISAJE Y TURISMO. LA RESERVA AMBIENTAL DE SAN BLAS, EN EL SUR DE TENERIFE, UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO ENDGENO

nacin del barranco de La Orchilla, el desarrollo del referido Plan Territorial, que
ha sido aprobado definitivamente por Acuerdo de la Comisin de Ordenacin
del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, en sesin del 6 de abril de 2005, y
publicado mediante Resolucin de 29 de julio de 2005, de la Direccin General
de Ordenacin del Territorio del Gobierno de Canarias, en el BOC 2005/168 del
viernes 26 de agosto de 2005.
El PTOTT establece que el mbito de San Blas es un rea de reserva ambiental
y propone para la misma los siguientes objetivos y condicionantes a desarrollar
por el instrumento encargado de ordenar dicha rea:
a) Se trata de un rea de reserva ambiental, en consonancia con lo contenido
en el Plan Insular de Ordenacin de Tenerife (PIOT).
b) Su objetivo es la conservacin del valor paisajstico de sus formaciones
orogrficas y de sus muestras de flora autctona.
c) Parte de estos terrenos corresponden a antiguos cultivos en estado de
abandono o reas que soportan vertidos incontrolados.
d) Su localizacin en el borde del espacio turstico de San Miguel y margen de
la carretera de acceso a Los Abrigos le confiere un inters especial, paisajstico y ambiental, para el espacio turstico.
e) Reconocidos estos valores se podrn habilitar usos turstico-recreativos,
adaptados al medio y de carcter no edificatorios, que permitan la recuperacin y conservacin integral del espacio con estas finalidades, pudiendo
aplicarse las determinaciones de redelimitacin de reas de regulacin homognea que contiene el PIOT.
En consecuencia, y conforme a las indicaciones del Plan Territorial Especial de
Ordenacin Turstica Insular de Tenerife, se redacta un documento que sigue,
por un lado, los criterios y determinaciones marcados por el Plan Insular de
Ordenacin de Tenerife (PIOT), aprobado definitivamente el 16 de octubre de
2002, mediante el Decreto 150/2002, publicado en el BOC 2002/140, de 19 de
octubre de 2002; y por otro lado, siguiendo las determinaciones de la Revisin
de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Miguel de Abona (NNSS),
en su primera fase (de la autopista TF-1 hacia la costa), tomadas en conocimiento mediante Orden de la Consejera de Poltica Territorial y Medio Ambiente de
Canarias de 22 de diciembre de 1999, BOC nmero 15 de 4 de febrero de 2000.
Todo ello dentro del marco previsto por la Ley 19/2003, de 14 de abril de 2003,
264

Miguel Francisco Febles Ramrez e Ivn Gonzlez Gmez

por la que se aprueban las Directrices de Ordenacin General de Canarias y las


Directrices de Ordenacin del Turismo de Canarias.
El Plan Especial se organiza a travs de reas de regulacin (AR) que parten
del modelo de distribucin de usos en la parcela, mediante la divisin de su
espacio en mbitos de ordenacin que presentan cierta uniformidad interna,
tanto en lo referente a las caractersticas ambientales, adems de los condicionantes de la legislacin vigente; como en relacin con los usos y actividades
que soportan o pueden soportar, a partir de la previsin de intervenciones a
desarrollar.
Para la definicin de estas reas de regulacin se ha tenido en cuenta la informacin ambiental desarrollada a partir de las unidades ambientales y de paisaje,
definidas en el propio documento. En stas se definen una serie de usos principales, compatibles y/o prohibidos, segn las caractersticas ambientales que
presentan. Estos usos servirn como gua para la concrecin de los regmenes de
usos a aplicar en cada una de las reas de regulacin, de forma que el modelo de
ordenacin del territorio propuesto en el Plan Especial de Ordenacin respete los
principios de desarrollo sostenible definidos por el mismo.
Al final se opt por definir dos reas de regulacin (un rea recreativa y rea
de conservacin), las cuales se ha subdividido en zonas de ordenacin con el
objeto de pormenorizar los usos previstos en las mismas y concretar su localizacin espacial en el mbito objeto de ordenacin.
En definitiva, para la distribucin de los usos dentro del mbito ordenado por
el Plan Especial de Ordenacin de la Reserva Ambiental de San Blas se han definido las siguientes reas y zonas:
a) rea Recreativa, que se subdivide en una Zona Recreativa General y una
Zona Ecoagraria.
b) rea de Conservacin, que se divide segn la permisividad de usos en
Zona de Proteccin Intensa, Zona de Regeneracin Paisajstica y Zona de
Proteccin Activa.

265

PATRIMONIO, PAISAJE Y TURISMO. LA RESERVA AMBIENTAL DE SAN BLAS, EN EL SUR DE TENERIFE, UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO ENDGENO

rea de regulacin / Zona de Ordenacin


rea de Conservacin
Zona de Proteccin Intensa
Zona de Regeneracin Paisajstica
Zona de Proteccin Activa
rea Recreativa
Zona Ecoagraria
Zona Recreativa General

Superficie (m2)

% sobre total mbito

558.304,8
338.227,4
49.496,3
170.581,0
39.916,4
37.899,6
3.795,6

93.3
56,4
8,2
28,4
6.7
6,3
0,7

Figura 1. Plano del Plan Especial de San Blas


1 Era restaurada
2 Demostracin de cultivos de cereales
3 Cueva Aborigen
4 Camin de tomates restaurado
5 y 6 Embarcaderos
7 Simulacin de cantera
8 Cuarto de material / Botiqun
9 Yacimiento Arqueolgico
10 Recuperacin salto de agua
11 Cueva Aborigen
12 Simulacin de redil de ganado
13 Recreacin de yacimiento arqueolgico
14 Recreacin de nateros
15 Jardn de interpretacin flora autctona







266

Zona Recreativa General


Zona Ecoagraria
Zona de Proteccin Activa
Zona de Regeneracin Paisajstica
Zona de Proteccin Intensiva
mbito del Plan Especial

Miguel Francisco Febles Ramrez e Ivn Gonzlez Gmez

Conclusiones
La Reserva Ambiental de San Blas plantea un nuevo modelo turstico, a partir
de la idea del uso patrimonial del territorio. Siguiendo la definicin de territorio
como el resultado de un complejo proceso de construccin social que se realiza
sobre un espacio geogrfico concreto y se deriva de las prcticas, proyectos
y conocimientos de los hombres que viveno actan en el mismo (Garca
Rodrguez, 2007), se podra decir, que este proyecto convierte un espacio fsico
en un territorio. Es ahora cuando se ponen en conocimiento de la sociedad los
recursos endgenos de este espacio, a partir de los estudios realizados sobre
la parcela originaria. Adems del proceso de investigacin llevado a cabo en el
proyecto denominado Modelos de gestin del patrimonio natural y cultural
de San Blas, se ha incluido a la poblacin local en el trabajo de recopilacin de
informacin sobre los procesos de cambio y las actividades desarrolladas en la
finca en las pocas ms recientes.
La finalidad de la recuperacin de los valores patrimoniales de San Blas ha
sido ponerlos en uso mediante la creacin de un gran ecomuseo en la zona
declarada por el PTOTT como reserva ambiental, complementando el proyecto
con un centro de interpretacin situado en el propio espacio hotelero. As,
tanto los turistas que se alojen en el hotel, como los visitantes externos que
acudan a San Blas, podrn conocer y aprender de forma amena, pero con rigor
cientfico, los valores naturales que en el mismo existen y el uso que ha tenido
a lo largo del tiempo para sus habitantes. En una etapa en la que el desarrollo
urbanstico ha experimentado una descontrolada expansin y el patrimonio
ha sido interpretado, en muchas ocasiones, como un freno para este avance
constructor, nos encontramos en un momento de cambio de pensamiento,
en el que el patrimonio se empieza a ver como un capital territorial y lo que se
plantea es su inclusin dentro de los planes de desarrollo y su reconocimiento
como valor endgeno de los territorios.

Referencias bibliogrficas
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Santa Cruz de Tenerife, 114 pp.
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268

Miguel Francisco Febles Ramrez e Ivn Gonzlez Gmez

TERCERA PARTE

Geografa y Desarrollo Local

269

PATRIMONIO, PAISAJE Y TURISMO. LA RESERVA AMBIENTAL DE SAN BLAS, EN EL SUR DE TENERIFE, UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO ENDGENO

270

12

La formacin para el desarrollo


local. Reflexiones desde el perfil
profesional y las ofertas formativas
en desarrollo local
Javier Esparcia *

Introduccin
La eclosin de las polticas territoriales data de hace casi dos dcadas, especialmente a partir de la reforma de los Fondos Estructurales comunitarios de 1988,
cuando las instituciones pblicas asumen la necesidad de disear y aplicar enfoques complementarios, o diferentes al menos, a los que haban predominado hasta entonces, de corte principalmente sectorial. Paralelamente, y muy
ligado a estos cambios, se producen innovaciones en la teora del desarrollo,
con un cambio desde la empresa como elemento central al territorio (es decir,
al entorno). De esta forma, elementos tradicionales en las teoras del desarrollo, como la propia teora de la localizacin empresarial, o las economas internas a las empresas, dejan paso al protagonismo de la teora de organizaciones
(aunque ms habra que decir teoras) y, con ellas, a la centralidad y caractersticas organizativas del entorno (es decir, de las economas externas de
las empresas), entre cuyos elementos fundamentales destacan las interdependencias econmicas, sociales e institucionales que se generan y/o desarrollan,
tanto en el seno del territorio en cuestin (o sistema local), como entre ste y
el exterior. Va emergiendo as una nueva lgica en la que el territorio deja
de ser considerado como un mero soporte, y pasa a ser un verdadero sujeto o
actor del desarrollo. Y en l adquieren una importancia clave elementos como
*
Catedrtico de Anlisis Geogrfico Regional de la Universidad de Valencia, director del Master Oficial de
Gestin y Promocin del Desarrollo Local del Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local. Javier.esparcia@uv.es, Departamento de Geografa, Universidad de Valencia.

271

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

las caractersticas geogrfico-ambientales, los recursos, los actores sociales e


institucionales, las estrategias de tales actores, as como las estructuras organizativas y redes de relaciones o interdependencias que se establecen en el seno
del sistema local (que, recordemos, es el entorno empresarial) y a su vez entre
ste y el contexto externo.
Como puede deducirse, bajo este nuevo enfoque el desarrollo no se basa slo
en los factores productivos clsicos (mano de obra, capital, etc.), sino que adquieren un creciente protagonismo nuevos factores productivos, principalmente la organizacin y el conocimiento, que son los que en gran medida van
a definir las economas externas en los sistemas locales. Y es en este contexto
en el que, junto a las economas de escala de empresas (o redes de empresas),
adquiere un papel central el sistema de aprendizaje de conocimientos y de
organizacin, y aqu es donde la formacin adquiere un papel estratgico y
fundamental, en tanto que condiciona la generacin, transmisin y aplicacin
de los conocimientos que van a permitir al sistema local, al territorio, mejorar
en mayor o menor medida los niveles de competitividad necesarios, o en su
caso de introducir y gestionar de manera eficaz los procesos de cambio y/o
adaptacin a los nuevos contextos. Es evidente, por otro lado, que la formacin
no es el nico elemento estratgico; de hecho no puede desligarse de otros
igualmente importantes y sin cuya combinacin el desarrollo no sera posible
(mxime bajo una perspectiva de desarrollo territorial), como es el caso de la
capacidad de liderazgo a todos los niveles, la cultura empresarial, el capital social, etc., entre otros.
Pero todo esto es mucho ms que una construccin terica; la conceptualizacin de lo local como enfoque para el desarrollo es, cuando menos, algo
complementario (porque difcilmente puede ser alternativo, en trminos generales) a enfoques ms tradicionales. En todo caso, esta conceptualizacin
ha precedido, y en algunos casos ha sido paralela, a la praxis y a los propios
procesos de cambio y dinmicas territoriales y sectoriales que han convergido
en la revalorizacin de lo local y de la perspectiva territorial. Esta nueva lgica del desarrollo ha constituido, y constituye, una va emergente para abordar
de manera eficaz tales procesos, en un contexto de globalizacin y creciente
competencia externa, en el que la mejora de la competitividad de los sistemas
locales se ha convertido en pieza clave para el sostenimiento de empleo y rentas y, por ende, de la calidad de vida en tales territorios. La formacin es, en este
contexto, un instrumento de vital importancia, como ya hemos sealado con
anterioridad.
272

Javier Esparcia

Toda esta conceptualizacin aparece ligada al diseo y ejecucin de polticas


y enfoques territoriales (en torno a este concepto de desarrollo local). Pero
pese a una conceptualizacin relativamente clara y coherente, su proyeccin
en polticas y lneas de actuacin no ha sido tan ntida. As, hemos de reconocer que las polticas territoriales nacieron o, al menos, han crecido, rodeadas
de una cierta indefinicin, en cuanto a los mecanismos para su aplicacin
eficaz. Se han centrado muchos esfuerzos en el diseo de las mismas, en los
diferentes mbitos (especialmente en el tema del empleo1, pero no slo);
se han creado instrumentos de diverso tipo, desde los financieros hasta los
normativos, pasando por la propia formacin de recursos humanos, pero la
coordinacin y gestin en las escalas locales no ha estado ni est exenta de
dificultades.
As, adems de las estructuras administrativas pblicas tradicionales (derivadas
sobre todo de los gobiernos central y autonmicos), la gestin eficaz de todas
estas polticas e instrumentos ha precisado de otras estructuras, ms prximas
al territorio y con una especializacin en tareas y funciones (ligadas a la promocin socioeconmica y del empleo) que eran prcticamente nuevas para
las administraciones pblicas locales. La eficacia de tales polticas y, por tanto,
del propio enfoque, precisa de esta proximidad, pero tambin de estos nuevos
instrumentos y estructuras, y ello explica no slo que las administraciones autonmicas hayan ido adaptando sus estructuras, sino que las administraciones
locales hayan ido asumiendo cada vez un mayor protagonismo. Pero es evidente que todo ello no es suficiente, sobre todo porque ha sido necesario un
instrumento que permitiese canalizar de manera efectiva todos esos esfuerzos,
y ah es donde surgen las agencias de desarrollo local (bajo diferentes nombres
y formas jurdicas, pero casi siempre con funciones de promocin del empleo y
el desarrollo local y ligadas a las propias corporaciones locales).
La situacin con la que nos encontramos por tanto es, en primer lugar, ante el
convencimiento de la adecuacin de polticas territoriales, y del enfoque del
desarrollo local, al menos como complementario de los enfoques clsicos, para
poner en marcha estrategias de desarrollo eficaces. En segundo lugar, disponemos ya de de todo un conjunto de instrumentos normativos, financieros, de
programas, planes, etc., para la aplicacin de tales polticas. En tercer lugar, se
1
Comisin Europea (2001): Fortalecimiento de la dimensin local de la estrategia europea de empleo. Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social y al Comit de las
Regiones. Bruselas, 06.11.2001, COM(2001) 629 final.

273

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

estn creando agencias de desarrollo local, porque existe el convencimiento


que constituyen estructuras clave para una correcta y ms eficaz aplicacin de
todas esas polticas y, por tanto, para un impulso al desarrollo socioeconmico
de los territorios. Sin embargo, en cuarto lugar, pese a algunos esfuerzos, se ha
avanzado menos en la definicin de un perfil de profesional, el agente de desarrollo local, que es en ltima instancia el responsable de una tarea bastante
compleja: en primer lugar, conocer las potencialidades y puntos dbiles del
territorio; en segundo lugar, conocer y manejarse entre el ya amplio entramado de polticas e instrumentos; y por ltimo, disear, o contribuir al diseo y
puesta en marcha de estrategias eficaces de impulso social y econmico del
territorio en cuestin, lo que implica, evidentemente, trabajar, tambin, con los
actores del territorio.
No vamos a insistir aqu en la importancia que tiene la formacin en el desarrollo, en cuyo contexto se convierte en un verdadero recurso estratgico.
Y esto es ms importante en el marco del desarrollo local con enfoque territorial, por la complejidad inherente a procesos en los que se hace necesario
combinar de manera eficaz recursos e instrumentos endgenos y exgenos
muy diversos, y a la vez concitar el compromiso de los diferentes actores clave
en ese proceso.
La formacin tiene en el desarrollo local una vertiente determinante en tanto
que ingrediente bsico del capital social de los territorios, en la medida en la
que es uno de los principales instrumentos para abordar estrategias de transformacin social y/o de mejora de la competitividad de esos territorios, mxime en unos momentos en los que la competencia entre territorios viene siendo creciente. Recordemos en este sentido la importancia de los conocimientos
y la organizacin como factores productivos en la nueva lgica del desarrollo
local; y ste es sin duda el contexto en el que la formacin se constituye en la
base para procesos de adquisicin y/o mejora de esos nuevos conocimientos
y aplicacin de cambios organizativos que permitirn mantener o mejorar a su
vez la competitividad de los territorios.
Pero si las agencias de desarrollo local son estructuras llamadas a ser el instrumento que permita canalizar buena parte de los esfuerzos de las administraciones pblicas regionales y locales para la promocin socioeconmica y el
empleo en los diferentes territorios, es evidente que la formacin no slo es
importante como recurso general en el territorio y como ingrediente bsico de
su capital social. Es tambin un elemento estratgico y clave si nos referimos a
274

Javier Esparcia

los responsables de tales estructuras y los que trabajan en ellas, los agentes de
empleo y desarrollo local, y es en esta vertiente en la que principalmente nos
centraremos aqu. Ms all de que en ocasiones la necesaria visin estratgica
sea sustituida por una visin de corto plazo, incluso reduccionista (limitada a
la aplicacin de polticas emanadas de instancias superiores, e incluso a la captacin de subvenciones), estos profesionales deben tener la formacin y capacitacin suficiente para conducir y liderar, desde un punto de vista tcnico, los
procesos de cambio y de mejora de la competitividad y el empleo en sus respectivos territorios. Y ello implica una visin estratgica y unos conocimientos
amplios, que lgicamente deberan formar parte de su formacin.
Si nos atenemos al contexto en el que habitualmente han de desempear su
labor, en municipios relativamente reducidos, sin otro personal de apoyo que
ellos mismos, e incluso con la frecuente incomprensin por parte de otros
profesionales respecto de las tareas que realiza o puede realizar el agente de
empleo y desarrollo local, coincidiremos en lo fundamental que puede ser su
papel a la hora de asesorar a los agentes pblicos, econmicos y sociales sobre las estrategias de cambio y promocin socioeconmica de los territorios.
Obviamente, ni la creacin de una agencia de desarrollo loca, ni la presencia
de un agente de desarrollo local, garantiza ni el diseo ni por supuesto el xito
de tales estrategias. Es uno ms de los varios factores crticos necesarios para
ello, entre los que debe recordar la importancia del liderazgo de los agentes
pblico-privados, o en su caso la disponibilidad de recursos o, en su defecto, la
capacidad y los conocimientos para valorizar recursos potenciales no explotados, e incluso generar recursos a partir de importantes dosis de imaginacin.
La propia indefinicin de la figura y funciones a desarrollar por una agencia
de desarrollo local, as como el desconocimiento que por parte de muchas
administraciones locales ha habido y hay de los agentes de desarrollo local,
han llevado a situaciones de clara infrautilizacin del potencial que tienen estas estructuras y estos profesionales. Para corregir esta situacin, desde al menos una dcada, han ido surgiendo diferentes iniciativas para la formacin de
los llamados a ser profesionales del desarrollo local. Ante la inexistencia de un
perfil oficial para esta nueva profesin, han venido proliferando seminarios,
cursos, masters (propios u oficiales) y otras actividades formativas, con el objetivo de ir conformando la formacin (o complementos formativos) que se ha
considerado ms adecuada para ejercer las tareas que se esperan de un agente
de desarrollo local.
275

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

Obviamente, el concepto de complemento formativo es importante, porque


la amplitud de tareas y funciones, y el nfasis en las habilidades personales
y sociales de los agentes de desarrollo local, hacen que la base formativa sea
muy amplia, y por eso que sean muchas y diversas las disciplinas desde las
que puede accederse a esa formacin complementaria. Los gegrafos solemos decir que nuestra disciplina presenta de entrada un gran potencial para el
desarrollo local. Sin embargo, curiosamente no son muchos los gegrafos que
estn trabajando como agentes de desarrollo local, al menos en relacin con
otras disciplinas.

Hiptesis y objetivos
Esta ponencia se organiza en torno a dos grandes elementos de reflexin o hiptesis de trabajo, que a su vez toman como punto de partida lo que es la prctica
profesional en el mbito del desarrollo local. La primera reflexin gira en torno al
perfil profesional de esta figura, el agente de desarrollo local (ADL); la hiptesis de
trabajo que sostenemos es que, si bien son importantes los contenidos temticos sobre desarrollo local, la prctica profesional de los agentes requiere tambin,
casi ms que de esos contenidos, de toda una serie de destrezas, capacidades y
habilidades. En la primera parte se introducen algunas reflexiones sobre las que
consideramos ms importantes para el desarrollo local.
La segunda reflexin parte de un anlisis, no exhaustivo, de la oferta formativa
en desarrollo local. No entramos aqu a valorar detalladamente los contenidos
(que para una serie de ofertas formativas pueden verse en el anexo), sino slo
de la constatacin de la existencia de tales ofertas, del tipo de las mismas, y de
los mbitos a los que se dirige. Como conclusin, planteamos aqu la hiptesis
de que ante el crecimiento que ha habido de ofertas formativas, la atomizacin a la que estamos llegando en Espaa, avanzamos hacia un escenario de
competencia creciente que va a obligar a introducir mejoras significativas en la
competitividad de las diferentes ofertas, basadas en la calidad y en una mejor
respuesta a las necesidades reales. La situacin expansiva en Amrica Latina
puede ralentizar y retrasar este probable proceso de ajuste, pero la experiencia
europea ya apunta de manera clara en esa direccin.
En funcin de lo anterior, analizaremos como primer objetivo el perfil profesional del agente de desarrollo local en lo que se refiere a las habilidades y capacidades que le son necesarias para ser ms eficaces en su prctica profesional.
276

Javier Esparcia

A este anlisis se dedica el punto tercero de este trabajo. El segundo objetivo


ser hacernos una idea panormica de la oferta formativa existente en desarrollo local, para lo cual recopilaremos y analizaremos brevemente la situacin
en cuanto a oferta formativa en desarrollo local, sin detenernos aqu en un
anlisis especfico de contenidos. Esta recopilacin no ha sido exhaustiva, y se
ha basado nicamente en la informacin disponible en las diferentes pginas
web de cada una de las instituciones o centros responsables de la formacin
en cuestin. Por tanto, puede ocurrir que alguna informacin no est completa
o que an habiendo sido actualizada no haya sido incorporada a las pginas
web, y por tanto no est recogida con fidelidad en el anexo. En todo caso este
hecho no es importante ni afecta a las conclusiones, dado que no hacemos, en
este trabajo, un anlisis de contenidos.

El perfil de los profesionales del desarrollo local: la importancia estratgica de habilidades y capacidades personales
Antes de abordar el anlisis de la formacin para el desarrollo local, conviene
hacer una reflexin sobre las tareas y funciones de este tipo de profesionales.
Hay un acuerdo bastante amplio en el sentido de que estamos no slo ante
una figura emergente, sino que tambin, y en parte debido a ello, marcada
por una cierta indefinicin en cuanto a tareas y/o funciones. No nos equivocamos si decimos que un agente de desarrollo local es todo aquel profesional que trabaja con perspectiva y enfoque local-territorial, en un determinado
marco institucional en el que las administraciones pblicas y las agencias de
desarrollo local juegan un papel clave en la promocin socioeconmica de
sus respectivos territorios; para ello el agente de desarrollo local trabaja y combina desde polticas finalistas (empleo, bienestar social, cultura emprendedora, etc.), polticas sectoriales (turismo rural, comercio, poltica industrial, etc.) y
polticas instrumentales (principalmente la formacin). Se deduce que, como
se ha sealado en muchas ocasiones, del agente de desarrollo local se espera
que sea una especie de profesional todo terreno, es decir, profesionales con
amplia capacidad de respuesta a las mltiples necesidades y funciones que
estn asumiendo las corporaciones locales desde hace ya una o dos dcadas.
En definitiva, el agente de desarrollo local se convierte en un instrumento que
permite recoger e interpretar las aspiraciones y necesidades de la poblacin
y/o de los agentes pblicos, sociales y econmicos, por un lado, y por otro disear o contribuir al diseo de respuestas eficaces para esas necesidades, para lo
277

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

cual buena parte de su labor consistir en canalizar las polticas y medidas que
las administraciones pblicas superiores pongan a su disposicin.
sta es una doble misin, muy importante, porque tradicionalmente se ha concebido como funciones diferenciadas y a la vez insuficientemente conectadas.
La combinacin de ambos aspectos en una sola figura, el agente de desarrollo
local, constituye un reto profesional, pero tambin, si ste dispone de los medios y la capacitacin necesaria, la garanta de que podr disponerse de una
visin estratgica e integrada de las necesidades y de los medios y oportunidades para avanzar en la promocin socioeconmica y la mejora de la competitividad del territorio.

Figura 1. Principales habilidades y capacidades del agente de desarrollo local


HABILIDADES PERSONALES Y
CAPACIDADES DE AGENTE
DE DESARROLLO LOCAL

278

Pensamiento estratgico

Pensamiento
analtico - sinttico

Argumentacin

Relacin - negociacin

Gestin de proyectos

Comunicacin

Toma de decisiones

Gestin del tiempo

Brevedad y claridad
expositiva

Definicin y conceptualizacin
de problemas

Gestin de cambios

Bsqueda y gestin
de informacin

Resolucin de conflictos

Animacin y motivacin

Diseo y redaccin
(documentos, informes y propuestas)

Liderazgo

Trabajo en equipo - red

Javier Esparcia

Hemos de ser conscientes de que para abordar con plenas garantas los retos
del desarrollo local se precisa de formacin amplia y diversa, as como conocimientos, capacidades, destrezas y habilidades personales tambin muy amplias.
Pero tambin hemos de serlo de que todos estos elementos son esperables no
tanto de un agente de desarrollo local, sino de un equipo de agentes, que
puedan complementar entre s las diferentes vertientes de los conocimientos,
capacidades, destrezas y habilidades necesarias. Por tanto, aqu nos vamos a
referir ahora a una visin amplia del perfil ideal, pero teniendo presente que
a efectos prcticos ste es un perfil a completar ms en un equipo tcnico formado por agentes de empleo y desarrollo local.
En la figura 1 podemos ver las principales habilidades personales y capacidades
que seran importantes para un muy buen agente de agente de desarrollo local. Algunas son ms importantes en una fase precisa o estn ms centradas en
determinadas tareas, mientras que otras tienen un carcter ms transversal.
Aunque en la prctica profesional del desarrollo local es muy difcil establecer
una secuencia clara en cuanto a la utilizacin o recurso a determinadas capacidades y habilidades, una aproximacin podra ser la siguiente, incluyendo slo
las que se han considerado en la figura 1 y cuya importancia va a ser comentada con ms detalle a continuacin:
1. Bsqueda, seleccin y gestin eficaz la informacin necesaria, en funcin de
las caractersticas de los problemas, situaciones o necesidades a abordar.
2. Definicin y adecuada conceptualizacin de los problemas o situaciones a
abordar.
3. Anlisis y sntesis de la informacin, situaciones y problemas.
4. Perspectiva estratgica.
5. Diseo, preparacin y redaccin de documentos, informes y propuestas;
6. Gestin de proyectos.
7. Comunicacin y relacin interpersonal.
8. Trabajo en equipo y conexin en red.
9. Animacin-motivacin.
10. Liderazgo.
279

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

11. Mediacin, gestin y resolucin de conflictos.


12. Toma de decisiones.
13. Gestin del tiempo.
1) Cuando un ADL empieza su trabajo en un territorio, lo primero que se
le exige es que adquiera un conocimiento relativamente preciso de la
naturaleza del territorio en el que va a trabajar. Para ello precisa poner en
juego sus habilidades y capacidades de bsqueda, seleccin y gestin de
informacin. Como es bien sabido, hace unas dcadas la falta de informacin poda constituirse en un estrangulamiento para afinar a la hora de
disear las respuestas ms adecuadas. Sin embargo, en estos momentos
el problema no es tanto la falta de informacin sino la gestin de la gran
cantidad de informacin disponible y la seleccin de aqulla que realmente es importante para los propsitos del ADL. Por ello, una mnima
habilidad en este sentido es necesaria, porque de lo contrario se corre el
riesgo de perderse en la ingente cantidad de informacin disponible y de
no trabajar con la que realmente interesa. A este respecto tambin hay
que sealar que en muchas ocasiones en el trabajo del ADL esa informacin necesaria, la que es verdaderamente importante en funcin de las
necesidades y del problema o situacin a abordar, no est disponible. En
este caso ha de disearse una estrategia de obtencin de tal informacin.
A efectos prcticos esto puede suponer slo un pequeo trabajo aadido, como podran ser, por ejemplo, algunas preguntas adicionales en las
fichas de buscadores de empleo, mantener un registro de las consultas
que se hagan de todo tipo, mantener reuniones ms o menos peridicas
con actores locales a fin de debatir de manera abierta y sin necesariamente un propsito inmediato determinadas cuestiones sobre la situacin y dinmica socioeconmica en el territorio (a modo de estado del
municipio), etc.
2) Una vez que disponemos de una primera aproximacin a partir de la informacin disponible y/o generada ad hoc, el profesional del desarrollo
local debe definir y conceptualizar la realidad a la que se enfrenta y los
problemas que ha de abordar. Esto es especialmente importante por
cuanto constituye, al menos por la experiencia de una dcada trabajando en formacin de agentes de desarrollo local, uno de los principales
dficits de estos profesionales, y sin embargo es uno de los elementos
280

Javier Esparcia

que en mayor medida condiciona su capacidad de respuesta. Este problema no es ni nuevo ni exclusivo de estos agentes; afecta, como es
bien sabido, a la propia actividad cientfica. Una inadecuada definicin e
insuficiente conceptualizacin de los problemas, fenmenos o realidades a analizar, condiciona muy negativamente todo el proceso posterior
y, por tanto, tambin puede suponer que las soluciones propuestas no
sean las ms eficaces y adecuadas en funcin de las necesidades. Y precisamente aqu es donde la formacin acadmica, con frecuencia calificada incluso por los propios agentes como excesivamente terica (en
sentido casi peyorativo), tiene un papel fundamental, porque aporta los
conocimientos y las herramientas para poder definir y conceptualizar
adecuadamente los diferentes problemas.
3) La definicin y conceptualizacin de los problemas es el paso previo al
procesado, ms amplio y detallado, de la informacin disponible. Pero para
ello el ADL ha de desarrollar su capacidad de anlisis, y tambin de sntesis.
Es decir, el profesional del desarrollo local ha de ser capaz de examinar de
forma detallada los diferentes problemas, detectando las diferentes dimensiones del mismo, los diferentes agentes, las variables y agentes que intervienen y el papel de cada uno de ellos, las relaciones de dependencia o
dominancia que pueda haber entre cada uno de los diferentes elementos,
las causas del mismo, as como las implicaciones que conlleva en el contexto territorial, social, econmico, poltico, cultural, etc., en el que se sita,
entre otros aspectos. De la misma manera, se ha de evitar que la capacidad
analtica, y un anlisis realizado convenientemente, anule u oscurezca la
capacidad y la necesaria sntesis de los problemas; aqu el profesional ha de
organizar de forma adecuada los diferentes elementos, extrayendo aquellos aspectos o ideas que son fundamentales para el tema o problema en
cuestin. Anlisis y sntesis han de estar presentes, pero son especialmente
adecuados en fases o momentos diferentes; as, mientras el anlisis est
ms indicado para el trabajo interno, para la comprensin precisa de los
fenmenos o problemas por parte del ADL o equipo de trabajo, la sntesis
es necesaria para preparar por un lado la comprensin de stos por parte
de terceras personas (ajenas al proceso de anlisis), y por otro para empezar a disear las lneas bsicas de lo que sera, en su caso, la propuesta,
informe, proyecto, estrategia, etc.
4) Pero el anlisis y la sntesis no son capacidades que puedan ni adquirirse,
desarrollarse o aplicarse de manera aislada. Han de tener como referencia
281

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

la necesaria perspectiva estratgica que ha de presidir la actuacin del ADL.


Y aqu conviene introducir una reflexin importante, especialmente en el
contexto del desarrollo local. Es cierto, y a nadie se nos escapa, que el trabajo
de los agentes de desarrollo local tiene una componente de gestin diaria
cada vez ms importante, especialmente, y esto es positivo, porque no slo
han crecido las necesidades en la escala local, sino sobre todo porque cada
vez ms se opta por abordar un creciente nmero de problemticas desde
la escala y enfoque local del desarrollo. En este contexto, los instrumentos
normativos, las convocatorias de ayudas, la multiplicacin de posibilidades
de poner en marcha actuaciones, etc., han crecido de manera casi exponencial, mientras que los recursos destinados a gestionar todo ello siguen
siendo escasos e insuficientes, con un nico ADL en cada municipio, y en
situaciones excepcionales, que debera ser lo ms habitual, equipos ms
amplios de varios adeeles u otros profesionales trabajando para abordar
toda este ingente y creciente carga de trabajo. El desequilibrio entre recursos disponibles y carga de trabajo obliga a que estos agentes estn condicionados a dedicar una gran parte de su tiempo a la gestin diaria, y que
apenas puedan prestar atencin a la visin estratgica. En palabras de S.
R. Covey (en su trabajo Primero lo primero), lo urgente se come lo importante, algo que, por otra parte, no ocurre slo a los agentes de desarrollo
local, sino que, desgraciadamente, afecta a muchos mbitos, como es el
caso de los profesionales en el diseo y ejecucin de polticas pblicas. Por
tanto, y como conclusin, lo importante es que los adeeles desarrollen al
menos parcialmente el pensamiento estratgico, y vayan trasladando e implantando esa visin estratgica en todo su trabajo. Esto es especialmente
importante, porque en buena medida, el xito de los mecanismos de promocin socioeconmica en un territorio son consecuencia de este pensamiento estratgico. Por otra parte, y aspecto no menos importante para la
proyeccin profesional de los agente de desarrollo local, lo que tambin en
buena medida va a marcar diferencias entre un buen ADL y otro que no lo
es, es justo esta capacidad de dotar de visin estratgica al trabajo diario,
de insertar las pequeas decisiones del da a da en ese contexto estratgico para el territorio, por tanto de medio y largo plazo.
5) Hasta ahora se ha trabajado con informacin, se ha reflexionado sobre
ella, pero el adeele precisa tambin poner sobre papel esas reflexiones,
adems de preparar documentacin de diverso tipo. El corto o el mediolargo plazo supondr necesidades diferentes en cuanto a los documentos
282

Javier Esparcia

a producir. En cualquier caso, el ADL habr de tener, adquirir y/o desarrollar


la capacidad de disear y preparar correctamente esos diferentes tipos
de documentos, trtese de informes internos ms o menos breves,
propuestas correctamente estructuradas y justificadas, o bien trabajos y
estudios ms amplios para comunicar a los interesados los resultados o
ideas fundamentales en torno a uno o varios temas o problemticas del
territorio en cuestin. Obviamente, los documentos ms frecuentes son los
que exige el trabajo del da a da, pero tambin se han de tener destrezas
para producir esos documentos que son el resultado o bien la sntesis de
los trabajos de periodos relativamente amplios (por ejemplo las memorias
anuales) y, sobre todo, documentos con trabajos de medio-largo plazo que
van, o deben de ir, ms all de la simple descripcin de cifras o datos. Este
tipo de documentos son los que tienen un mayor impacto desde el punto
de vista estratgico, y por ello los profesionales del desarrollo local deben
prestar especial atencin a su cuidada elaboracin. Para ello, y sobre todo
en funcin de quines sean los destinatarios, estos documentos han de
estar presididos por la claridad expositiva, y a la vez por la explicacin y
adecuada argumentacin y justificacin de las valoraciones vertidas como
consecuencia de los anlisis previos. La capacidad explicativa y la claridad
expositiva debe buscar su contrapunto en la necesaria brevedad, pensando
en los destinatarios ltimos de los documentos. Somos conscientes en
todo caso de que se trata de un difcil equilibrio entre explicacin razonada
por un lado, y brevedad por otro; pero que en todo caso debe intentar
superar las descripciones (siempre que el objetivo no sea nicamente el
de describir unos datos, cosa que podra ocurrir con informes muy breves
de carcter interno), que en ocasiones pueden dar la impresin de excesiva
simplicidad. Por ello el adeele ha de tener la capacidad de cambiar de
registro cuando pasa de un tipo de documento, de gestin diaria y de
carcter interno, a otro, de reflexin, posicionamiento, valoracin, estrategia,
con carcter externo, y evitar trasladar a este ltimo los mtodos y formas
de los primeros, que son a los que estn ms habituados.
6) Cuando el trabajo del ADL ha dado lugar, adems de la gestin diaria que
ha podido plasmarse en determinados informes, a documentos ms amplios, como podran ser proyectos de trabajo, precisa de una cierta capacidad para la gestin de proyectos. Gestionar adecuadamente un proyecto
implica saber organizar y administrar los recursos disponibles, con unos
objetivos, coste y tiempo definidos. Habitualmente un proyecto implica
283

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

movilizar una serie de recursos fsicos, humanos y financieros, y para ello


son necesarias algunas habilidades y tambin conocimientos, que permitan combinar adecuadamente los recursos disponibles en funcin de los
objetivos del proyecto. Los proyectos suelen ser complejos en la medida
en la que estn compuestos por diferentes elementos, cuyas relaciones
han de estar bien establecidas; igualmente, implica una planificacin de
tareas a lo largo del periodo de vigencia del proyecto, as como la asignacin de recursos humanos y materiales necesarios para cada una de ellas.
Un cronograma contemplando todos estos aspectos puede ser bastante
til y permitir visualizar de manera rpida los objetivos, tareas, recursos y
tiempos.
Pero adems de las habilidades, capacidades o destrezas que hemos visto hasta aqu, para el profesional del desarrollo local hay una serie de habilidades
de carcter transversal, necesarias o muy tiles para una mayor eficacia en su
trabajo en conjunto, pero tambin para obtener el mximo rendimiento de
algunas de las tareas directamente relacionadas con las capacidades sealadas
anteriormente.
7) Entre stas, hay que destacar, en primer lugar, aqullas relacionadas con
la comunicacin y la relacin interpersonal. Efectivamente, el adeele ha de
trabajar, fundamentalmente, con otros, es decir, no es un trabajo slo
de gabinete u oficina, sino sobre todo de relacin con otros profesionales,
actores y colectivos especficos (parados, mujeres, jvenes), en funcin del
rea o reas en las que pueda especializarse. Este tipo de habilidades son
clave en fases iniciales del trabajo de adeele, cuando ste, por ejemplo, ha
de recopilar informacin para hacerse una composicin de lugar sobre las
temticas clave en el territorio; con frecuencia esto implica una serie de
contactos y entrevistas, formales e informales, en las que ha de poner en
prctica tales habilidades. De la misma manera, cuando un adeele pone en
marcha un proyecto, adems de las habilidades y capacidad de gestin
de proyectos, es bastante posible que precise de nuevo de esas habilidades de comunicacin interpersonal y comunicacin. As por ejemplo, el
adeele precisar concitar compromisos entre agentes para el diseo, lneas
bsicas, e incluso para ejecutar el proyecto; probablemente tambin ser
necesario que el ADL desarrolle una tarea de comunicacin para diferentes
colectivos, actores locales o poblacin en general, de proyectos o actuaciones que se pretenden llevar a cabo, o de los cuales ya se dispone de
resultados. Por tanto, este tipo de habilidades han de estar siempre presen284

Javier Esparcia

tes en la medida en la que buena parte del trabajo del adeele es trabajar
con personas, y ello siempre implica una dimensin social aadida a la
dimensin tcnica que tambin tiene este trabajo.
8) Tambin muy ligadas a las habilidades de comunicacin y relacin estn
las referidas a las de trabajo en equipo y de conexin en red. En ambos casos disponer de estas capacidades constituye un importante valor aadido
para el adeele, que con seguridad tendr efectos positivos a lo largo de su
carrera profesional, e incluso podr llegar a ser determinante. El trabajo en
equipo es necesario en tanto que habitualmente la agencia de desarrollo
local no trabaja de manera totalmente independiente de la administracin
local (algo que debe evitarse en la medida de lo posible, y esto es independiente de la necesidad de evitar la confusin a la hora de identificar ayuntamiento y agencia de desarrollo local). Pero en general, aunque se mantenga una cierta independencia orgnica, la interaccin con otras reas de la
administracin local u ayuntamiento es necesaria, y el ADL debe fomentar
tales relaciones, habida cuenta del frecuente carcter multidimensional de
los temas o problemticas que ha de abordar. Por otro lado, la conexin
en red est referida al establecimiento y mantenimiento de un sistema de
relaciones con profesionales de otras reas, vecinas (con los que probablemente ser necesario establecer y mantener mecanismos de cooperacin,
como mnimo informales y, a ser posible, tambin formales), o no vecinas
(de cuyos profesionales pueden aprenderse experiencias, buenas prcticas,
y tambin a los que pueden y deben transmitirse las experiencias propias
en la medida en la que stas puedan serles tiles). Para un eficaz trabajo en red existen cada vez ms redes formales que, al menos, ponen en
comunicacin a los profesionales del desarrollo local, caso de las propias
asociaciones regionales o nacionales, pero tambin otros escenarios sirven
de foro para fomentar las relaciones y el trabajo en red, como puede ser la
asistencia de estos profesionales a cursos u otros programas formativos.
9) Pero cuando el ADL trabaja con actores locales, con frecuencia ha de
asumir, adems, una labor de animador-motivador. Efectivamente, sta es
otra de las ms importantes habilidades sociales para este tipo de trabajo,
porque como es bien sabido, una de las dificultades que ha de abordar un
adeele es por un lado, la falta de cooperacin entre agentes, y para ello han
de ponerse en marcha estrategias para movilizarlos y despertar el inters
por cooperar o participar en determinadas iniciativas; por otro lado, tambin es frecuente que el ADL haya de dedicar parte de su trabajo a detectar
285

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

potenciales emprendedores o bien emprendedores o empresarios ya establecidos que puedan a su vez movilizar recursos o productos potenciales.
Tambin en la labor de intermediacin y apoyo a determinados colectivos suele ser necesaria la animacin y motivacin (individual o colectiva),
como un aspecto intrnseco a la orientacin, complemento necesario a la
asistencia y asesoramiento tcnico o la ayuda formativa que se le pueda
proporcionar.
10) La capacidad de animar, motivar y movilizar depende de las caractersticas
personales de la persona en cuestin; pero con frecuencia tal capacidad
est asociada a la de liderazgo. El liderazgo es la capacidad de tomar la
iniciativa sobre algo, de gestionar, de convocar, de promover, incentivar, en
torno a alguna iniciativa; el liderazgo no anula, antes al contario, debe promover la iniciativa individual; obviamente, aqu estamos hablando de liderazgo orientado a estimular la participacin, motivacin y movilizacin de
agentes y actores en torno a unos objetivos comunes (y no de otros tipos de
liderazgo como podran ser el paternalista e incluso el de carcter autocrtico). La capacidad de liderazgo depende de las caractersticas personales
de la persona en cuestin, pero tambin de cmo sepa transmitir la ilusin
por esas diferentes iniciativas. Por tanto, es una capacidad-habilidad que
combina a su vez diferentes tipos de capacidades, habilidades y destrezas,
desde las de comunicacin hasta las de motivacin-animacin, pero aqu
tambin el liderazgo ha de generar respeto y confianza en las personas que
lo rodean. En los procesos de desarrollo local, incluso en aquellos casos en
los que se dice que constituyen una aproximacin de abajo a arriba (como
suele decirse que ocurre en reas rurales desfavorecidas), stos suelen tener como elemento aglutinador el liderazgo de una persona, un grupo o
una organizacin. Y es esta persona o grupo humano el que, mediante el
respeto y la confianza, es capaz de generar ilusin por un proyecto, o por el
mismo proceso, movilizando iniciativas y aglutinando esfuerzos en torno a
ello. En el desarrollo local son las instituciones pblicas locales las que suelen e incluso deben asumir el liderazgo de los procesos de desarrollo; slo
en situaciones un poco excepcionales son los actores no institucionales los
que tienen la capacidad de aglutinar, o la iniciativa necesaria, para poner
en marcha tales procesos, y de liderarlos adecuadamente. En estos casos
podemos estar ante liderazgos no formales, a veces tanto o ms frecuentes que los de carcter formal (de ah que hayamos de tener claro que un
alcalde, por el hecho de serlo, no necesariamente ha de ser considerado
286

Javier Esparcia

como el lder de un proceso, pudiendo ste estar asociado a un liderazgo


informal de otro agente local). Por ltimo, hemos de tener en cuenta que
el liderazgo de los procesos corresponde de entrada a los actores locales,
sean stos pblicos, econmicos o sociales, pero no tanto a los tcnicos.
Otra cuestin diferente es que stos, entre ellos el ADL, por encargo de su
institucin, y mediante su carisma y/o capacidad de movilizacin, e incluso
de liderazgo (tal vez informal), colabore en la tarea de poner en marcha
proyectos o iniciativas por encargo del responsable poltico. En todo
caso, aunque el liderazgo formal corresponda a los agentes pblicos, una
cierta capacidad de liderazgo por parte del ADL puede ser vital a la hora
de concitar esfuerzos en torno a unos objetivos comunes. El liderazgo, por
tanto, tiene toda su proyeccin a escala de proyectos colectivos, y de ah la
importancia estratgica que tiene en el contexto del desarrollo local.
11) Cuando se trabaja con actores, colectivos y poblacin en general, y sobre
todo en el marco de la gestin de proyectos e iniciativas, pueden surgir
tensiones. El ADL ha de desarrollar, por tanto, una cierta capacidad de
mediacin-gestin y resolucin de conflictos. Es bien sabido que este tipo
de habilidades-capacidades son objeto de programas formativos especficos, para diferentes mbitos. Sin embargo, aqu la complejidad de este
tipo de conflictos puede ser mayor en la medida en la que, por un lado, en
el mbito local hay una red relativamente densa de relaciones interpersonales, que, en muchos casos, puede dar lugar a tensiones y conflictos, ms
o menos latentes. Por otro lado, estamos tambin en un mbito en el que
las relaciones, por ejemplo entre buena parte de los actores locales, no
son slo de carcter interpersonal, sino tambin relaciones de poder (con
frecuencia no formales), por tanto susceptibles de dar lugar a tensiones
que, si no se abordan convenientemente, derivan en conflictos. La diversidad de agentes y colectivos que pueden intervenir en los procesos de
desarrollo local contribuyen a esa complejidad. En este contexto, el adeele
debe estar atento al mapa de relaciones en su territorio para, en primer lugar, prevenir que tales situaciones de tensin-conflicto se produzcan; pero,
si ste ya est presente, disear una adecuada estrategia de intervencin
que permita canalizarlo con el menor impacto posible; por ltimo, aunque
esto es algo ms complejo, sobre todo teniendo en cuenta las funciones
de un adeele, puede intentar avanzar hacia la aplicacin de tcnicas para
la reconstruccin posterior, con la colaboracin de los actores implicados.
Pero sin duda donde el ADL puede contribuir ms con su trabajo es en las
287

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

primeras fases, las de carcter preventivo y, llegado el caso, si la tensin ha


derivado en conflicto, ha de saber valorar la importancia del mismo, las
implicaciones e impacto que puede tener sobre el proceso de desarrollo, y asesorarse y compartir la situacin con otros profesionales. En ltima
instancia de lo que se trata es, bien evitando que stos surjan, bien canalizndolos o transformndolos si ya han surgido, minimizar el impacto de
tales tensiones y/o conflictos sobre el proceso de desarrollo. De hecho, son
muchas las experiencias fracasadas o al menos paralizadas sencillamente
por la no resolucin de tensiones o conflictos (latentes o ya manifestados)
en el seno de un territorio. De ah la importancia estratgica que tambin
tiene esta habilidad-capacidad en el adeele.
12) Tanto cuando el ADL ha estado trabajando con personas (actores locales
y no locales, colectivos, etc.), como cuando realiza un trabajo ms de oficina e interno, ha de tomar decisiones con cierta frecuencia. Aunque todos,
en cada uno de nuestros mbitos, hemos de tomar decisiones, los adeeles
pueden estar sometidos a una elevada presin en la medida en la que asumen ms y ms responsabilidades, y en la medida en la que tienen un margen de maniobra relativamente amplio. Todo ello implica estar inmerso en
un proceso de toma de decisiones, paralelo a los mecanismos puramente
de gestin. Normalmente la gestin ocupa bastante ms tiempo que la
toma de decisiones, sobre todo de decisiones importantes. Pero an as la
toma de decisiones es un proceso casi continuo, con sus diferentes fases,
que desemboca en la maduracin y la toma de la decisin propiamente
dicha, y su ejecucin posterior. No vamos aqu a entrar en todo el bagaje
terico-conceptual sobre toma de decisiones, pero baste sealar que esta
capacidad es muy til al adeele en la medida en la que con una buena
toma de decisiones consigue minimizar los riesgos que amenazan al proceso de desarrollo local, y a la vez maximizar las oportunidades del mismo.
Hay que sealar por ltimo lo importante que es conectar la capacidad de
toma de decisiones con la gestin-resolucin de conflictos.
13) Finalmente, para acabar este breve anlisis del perfil del agente de desarrollo
local, en lo que respecta a las habilidades-capacidades tiles para una mayor
eficacia de su trabajo, no debemos olvidar la referida a la gestin del tiempo. El
ADL se enfrenta a una paradoja, en la medida en la que, por un lado, dispone
de recursos muy limitados para realizar su trabajo, tanto los de tipo material
como, sobre todo, los de carcter humano (baste sealar que en su mayor
parte estamos ante agencias de desarrollo local de carcter unipersonal);
288

Javier Esparcia

sin embargo, por otro lado, pese a esa manifiesta insuficiencia de recursos,
con frecuencia el nivel de exigencia en cuanto a resultados esperados de
su trabajo supera con creces a los de cualquier otro profesional, es decir, el
adeele ha de ser muy eficaz para ser considerado al mismo nivel que otros
profesionales, que suelen serlo en menor medida (por ejemplo en el mbito
de las administraciones pblicas locales). Este desequilibrio y esta elevada
exigencia (ms implcita que explcita) respecto de una elevada eficacia del
adeele precisa de la aplicacin de tcnicas que permitan minimizar los elementos que le restan eficacia, maximizando aqullos que por el contrario le
permiten incrementarla. Una adecuada planificacin del trabajo, con objetivos claros, recursos a emplear, responsables y/o actores implicados en cada
fase, son elementos indispensables para ello. Pero en un trabajo que puede
resultar tan disperso como el del adeele, en el que tiene que dar respuesta a
temticas muy diversas, y a veces con cierta urgencia, una adecuada gestin
del tiempo puede convertirse en una variable determinante. Suele decirse
que una correcta planificacin y utilizacin del tiempo disponible permite
obtener en torno al 80 por ciento de los resultados utilizando slo un 20 por
ciento del mismo, o tambin que el 20 por ciento del trabajo que realizamos
es el que nos permite un 80 por ciento de los xitos. Ms all de que esta
regla del 20-80 (que se deriva del principio de W. Pareto) sea ms o menos
precisa en la utilizacin del tiempo, lo importante es que el adeele ha de planificar correctamente su trabajo, reflexionando y tomando decisiones sobre
la importancia de cada tarea, y asignando los recursos necesarios para cada
una de ellas, siempre en funcin de su importancia. De esta manera el ADL
puede minimizar las prdidas de uno de sus ms crticos recursos, el tiempo,
y con ello maximizar igualmente su eficacia.

La oferta formativa en desarrollo local. Atomizacin en la oferta


formativa en Espaa2
En nuestro pas la oferta formativa relacionada directa o colateralmente con el
desarrollo local se ha incrementado de manera vertiginosa durante los ltimos
aos. En buena medida el responsable de todo ello ha sido el proceso de puesta en marcha de polticas de desarrollo a escala local, en algunos casos con una
En el Anexo se recogen los contenidos formativos de una serie de programas docentes sobre desarrollo
local. Tal como se ha sealado anteriormente, sta es la informacin disponible en Internet a principios de
2008. El autor agradece a Ana Bernab su colaboracin en la puesta a punto de esta informacin.

289

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

nueva perspectiva, de carcter territorial y participativo; y en otras simplemente por la asuncin de funciones que tradicionalmente venan siendo asumidas
por instancias superiores, originariamente el gobierno central y posteriormente los gobiernos regionales. El proceso de descentralizacin ha ido demostrando que la escala local es, pese a las dificultades, eficaz en esa aplicacin de
polticas de desarrollo. Un papel fundamental en todo este proceso ha tenido,
sigue teniendo, y lo mantendr sin duda en el futuro, las polticas activas por el
empleo, que constituyen sin duda uno de los ncleos fundamentales en todo
el armazn de polticas pblicas en la escala local. De ah que se haya oficializado el trmino agentes de empleo y desarrollo local, como superacin del
ms tradicional referido slo al desarrollo local. En cualquier caso, cuando utilizamos este ltimo, obviamente incorpora tambin el concepto de empleo; por
ello podemos encontrarnos con la expresin de agente de empleo y desarrollo
local para referirnos al profesional que de manera especfica ha promovido los
servicios de empleo de los diferentes gobiernos regionales.
Hemos procedido a recopilar diferentes ofertas formativas. En el caso espaol
han sido 35 cursos provenientes del sistema pblico, de los cuales 15 tienen el
carcter de mster (8 de los cules tienen carcter oficial, siendo los restantes
ttulos propios). La oferta de msteres se completa con un buen nmero de
cursos de postgrado, que ofrecen los ttulos de especialista o experto en las
diferentes materias; en estos casos suelen situarse en la franja entre los 15-35
crditos (si bien muchos de ellos siguen utilizando el sistema de horas lectivas, y no crditos ECTS). Un aspecto importante que pone de relieve el inters
en torno al desarrollo local, al menos por parte del sistema educativo que lo
oferta y, en principio, tambin de la demanda, que siguen estos cursos, son las
modalidades a distancia. En algunos casos la modalidad a distancia ha surgido
a partir de una oferta presencial. Hay diferentes casos en los que a partir de
un nico producto, como pudiera ser un mster de ttulo propio, se ofertan
subproductos diversos, desde ttulos de especialista, que se consiguen cursando una parte del mster, hasta otros planteados incluso como cursos de verano, en los que se hace una seleccin de materias o bien se organizan en torno
a una temtica ms especfica.
Tambin se detecta un claro proceso de transformacin de los ttulos propios en
ttulos oficiales de mster, pero ciertamente algunas universidades han optado
por no desmantelar an completamente el ttulo propio. Es de esperar que estos
ttulos propios y parte de los subproductos que puedan estar vigentes se mantengan slo en la medida en la que su demanda se mantenga, y ello suele estar
290

Javier Esparcia

ligado a su orientacin a colectivos especficos o a otro tipo de circunstancias especiales (por ejemplo, la existencia de financiacin prioritaria de organismos nacionales o internacionales de estudiantes extranjeros). Pero en tanto que la oferta
de ttulos oficiales es ya claramente ms atractiva que la de ttulos propios (tanto
porque generan ms confianza como por el hecho de que los precios pblicos
son significativamente inferiores a los precios para los productos propios), parece razonable pensar que algunos de los ttulos propios que an subsisten tendrn
dificultades crecientes (por el aumento de la competencia de los ttulos oficiales,
pero tambin por el casi exceso de oferta al que estamos asistiendo, y sobre la
que volveremos ms adelante). Por todo ello, y en gran parte derivado del propio
mercado, en los prximos aos probablemente vamos a asistir a un proceso de
ajuste en la oferta formativa en desarrollo local.
Hay que hacerse eco tambin de varios casos de centros originalmente ajenos
a las universidades pblicas, y que con el paso de los aos se han vinculado o
adscrito a universidades pblicas; tanto si la oferta se dise antes o despus
de su adscripcin, lo cierto es que les permite mantener un marchamo de
calidad y, con ello, competir mejor en el mercado.
Junto a la oferta formativa pblica, hemos de hacernos eco de la presencia de
una importante oferta ligada o bien a instituciones no universitarias (asociaciones, diputaciones, etc.), o bien proporcionada directamente por consultoras
privadas. Hemos recogido 25 ofertas concretas, si bien, especialmente en estos
casos, los promotores, tal vez por responder con mejor precisin a las demandas, o por querer ocupar (bajo un claro espritu empresarial) los nichos que
ofrece el mercado, han diseado un producto central a partir del cual generan
varios subproductos (estrategias tambin parecidas a las de alguna universidad
pblica, como la Universidad Politcnica de Madrid). As por ejemplo, Divulgacin Dinmica ofrece un mster central, con 600 horas de duracin, y a partir de
ah aparecen (aparentemente), hasta otros 5 subproductos relacionados. Por su
parte la Diputacin de Sevilla, a travs de Prodetur, ofrece o ha ofrecido cuatro
ofertas formativas diferenciadas. La caracterstica definitoria de toda esta oferta
formativa es que se plantea bajo la modalidad no presencial (con algunas aparentes diferencias, segn lo califiquen de a distancia, online o bajo plataformas e-learning). Obviamente, se trata de organizaciones que no disponen de
los recursos para mantener el equipamiento e infraestructuras necesarios para
una oferta formativa presencial, y casi la nica manera de poder competir es a
travs de ese ahorro de costes y de aumentar de manera sustancial el pblico
potencial a travs de las nuevas tecnologas.
291

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

El que este tipo de organizaciones puedan moverse por el nimo de lucro,


no evita sin embargo que tambin puedan cumplir un papel serio en la
formacin en desarrollo local. Al menos tienen una potencial capacidad de
respuesta a las nuevas necesidades que, hoy por hoy, no se tiene desde las
universidades pblicas. Por ello, cuanto mayor sea el tiempo de respuesta
de las universidades pblicas (y adaptacin, en su caso, a los cambios en las
necesidades de la demanda), mayores son las posibilidades para estos centros no vinculados a universidades pblicas de lanzar y mantener una oferta
formativa competitiva. En todo caso, parece evidente que tambin estas organizaciones se van a ver afectadas por el desarrollo y consolidacin de los
ttulos oficiales en los centros pblicos, aspecto en el que tambin puede
incidir una creciente movilidad de los estudiantes (pensemos, por ejemplo,
en las crecientes ayudas para estudiantes latinoamericanos, o la imparticin
en pases latinoamericanos de ttulos oficiales por parte de universidades espaolas, proceso ligado a la importante demanda de estudios de doctorado
en dichos pases).

La perspectiva latinoamericana: escenario expansivo en la oferta y la


demanda y experiencia prctica de calidad
Pero no podemos hablar de Latinoamrica slo desde la perspectiva de los
estudiantes que se desplazan a Espaa a cursar estudios sobre desarrollo local,
o ttulos que se estn impartiendo all (primero de carcter propio, y ahora de
carcter oficial) por parte de universidades espaolas. Sera injusto si no hicisemos referencia al importante bagaje y experiencia acumulada por las instituciones pblicas latinoamericanas en materia de desarrollo local, experiencia
que evidentemente tambin se ha trasladado a una importante y slida oferta
formativa. En todo caso, el repaso a las aportaciones de instituciones latinoamericanas sobre desarrollo local no puede ser exhaustivo en el marco de esta
ponencia, habida cuenta de su amplia y larga experiencia.
La primera cuestin que hay que poner de relieve es que la oferta formativa en
desarrollo local no est en Amrica Latina tan circunscrita a las universidades
pblicas, como ocurre en Espaa. La escasez de programas de doctorado con
una larga trayectoria ha supuesto, sin duda, una importante dificultad. Pero an
as hay aportaciones significativas, aunque con una proyeccin principalmente
nacional o en el mejor de los casos referida a pases prximos.
292

Javier Esparcia

Fuera del mbito estrictamente universitario, del que hablaremos ms adelante, y con una proyeccin ms amplia, hay que hacerse eco del papel del que es
sin duda uno de los centros pioneros y que cuenta con una experiencia ms
slida, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). sta, a
travs de su rgano de formacin, el Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social (ILPES), viene trabajando muy activamente en
la formacin en desarrollo local y regional. Cuenta para ello con una plataforma
de educacin a distancia en la que centraliza gran parte de su actividad formativa. La actividad del ILPES gira en torno a un reducido nmero de productos
formativos que ofrece tanto en modalidades presenciales como, recientemente y de manera creciente, tambin a distancia. Tiene experiencia en productos
de ciclo largo, como el Mster en Gestin del Desarrollo Local, que patrocin
para su realizacin en Italia en el ao 2003-2004 (en colaboracin con diferentes instituciones pblicas italianas); ste estaba dirigido a profesionales latinoamericanos, con el objetivo de formar a estos profesionales en la cultura de los
distritos industriales, para su posterior difusin en Amrica Latina.
Sin embargo, la principal experiencia y bagaje del ILPES radica en el diseo
de productos de ciclo corto y medio, es decir, seminarios de 3-6 semanas de
duracin, o bien de 4-5 meses si stos son a distancia. Se trata por tanto de actividades formativas de carcter intensivo, que pueden tener tanto un mbito
internacional como nacional; as, por ejemplo, uno de los ms importantes, el
Seminario sobre Gestin Estratgica del Desarrollo Local y Regional, tiene una
duracin de 5 3 semanas en funcin de si tiene carcter internacional o nacional. En tales casos se trata de actividades presenciales, que tienen lugar en
diferentes pases, pero constituyen tambin la base para otros productos como
es el curso de Elementos bsicos de gestin estratgica para el Desarrollo Local, que es en realidad la versin a distancia, con una duracin en torno a los 4
meses, y con periodicidad anual.
Pero adems de esta actividad formativa, que cuenta con el poderoso respaldo
de la Cepal y por tanto con proyeccin en prcticamente toda Amrica Latina,
otros centros han diseado y puesto en marcha sus propias ofertas, dirigidas
a su demanda nacional o regional. Podemos as hacernos eco de msteres de
carcter presencial, como el de la Universidad Catlica Don Bosco (Brasil), el
de la Universidad Centroamericana Jos Simen de El Salvador, o el Mster
del Instituto de Desarrollo Local y Regional de la Universidad de La Frontera,
en Chile. Estos msteres tienen una duracin de entre uno y dos aos. Y tras el
relativamente reducido nmero de msteres, lo que s est empezando a cons293

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

tituir una oferta significativa son, como tenemos tambin en Espaa, los cursos
que otorgan ttulos de diploma, especialista o equivalentes; en este caso son
tambin, mayoritariamente, de carcter presencial, y dirigidos frecuentemente
no slo a estudiantes, sino de manera prioritaria a responsables tcnicos y cargos institucionales vinculados con el desarrollo local y regional. La duracin de
los mismos es similar a la que tienen estos mismos productos en Espaa, entre
varios meses y un ao.
Un aspecto destacable tambin de la oferta latinoamericana de desarrollo local es esa doble vertiente en funcin de los destinatarios. Como hemos visto,
buena parte de la oferta formativa de ciclo corto o medio de desarrollo local se
orienta a profesionales en activo o bien que desean incorporarse como tales
(habida cuenta tambin de las enormes necesidades de profesionales formados para la promocin de polticas en el mbito local). Pero justamente, y tal
vez ms por la va del desarrollo local en reas rurales, la oferta formativa de
carcter acadmico es cada vez mayor y ms slida, y ste es el papel del buen
nmero de maestras en desarrollo rural (aunque bien podramos denominarlo
desarrollo local en reas rurales).
Efectivamente, junto a la oferta formativa circunscrita en sentido estricto al
desarrollo local, con estas pautas que acabamos de comentar, Amrica Latina cuenta con una muy importante tradicin en desarrollo rural, siendo muy
numerosas las maestras sobre esta materia (equivalentes frecuentemente a
nuestros cursos de postgrado o similares). En su gran mayora se trata de una
oferta diseada e impartida desde universidades pblicas, aunque es de destacar y valorar muy positivamente que lo habitual es que se trate de ofertas
conectadas con una red de instituciones sociales (organizaciones no gubernamentales), pblicas (gobiernos nacionales o regionales, o asociaciones de gobiernos locales), e incluso econmicas (asociaciones empresariales). No vamos
a hacernos eco aqu ni de esa gran cantidad de oferta formativa en materia
de desarrollo rural ni de la orientacin de sus contenidos, pero baste sealar
que si bien la Unin Europea tiene una experiencia que aportar a travs de
la puesta en marcha de las iniciativas Leader para el desarrollo rural, Amrica
Latina tiene tambin aportaciones muy importantes, derivadas en gran medida de su enorme experiencia prctica y del importante esfuerzo que tambin
sus acadmicos estn realizando a la hora de conceptualizar esa experiencia.
Sin embargo, las iniciativas formativas en Espaa an prestan una insuficiente
atencin a todo este bagaje.
294

Javier Esparcia

Y en el marco definido por la necesidad de un aprendizaje y enseanzas mutuas no podemos dejar de hacernos eco de la muy importante colaboracin
que, justo en ese mbito acadmico, est teniendo lugar desde hace ya bastantes aos, y que en estos momentos ha dado lugar a un gran nmero de
programas de doctorado conjuntos, que cuentan con una importante participacin de expertos y acadmicos espaoles. Efectivamente, en estos momentos prcticamente las ms importantes universidades espaolas imparten o
participan tambin en programas de doctorado en Amrica Latina, expidiendo
lgicamente los correspondientes ttulos de doctor. Parece lgico pensar que
la formacin de formadores (doctores), adems de especialistas, suponga que
a medio plazo Amrica Latina va a aumentar y consolidar sus mltiples y variadas ofertas formativas. La ingente tarea que en materia de desarrollo local
resta por abordar hace que las perspectivas de expansin en cuanto a oferta
formativa sean an elevadas.

La perspectiva europea y de otros organismos internacionales: hacia


la competitividad basada en la calidad formativa
En materia de formacin en desarrollo local, como en otras muchas, desde Espaa tenemos que estar pendientes y mirar tambin a nuestros vecinos europeos. Al igual que se ha hecho para el caso espaol y para Amrica Latina, se
ha realizado una bsqueda, si bien no muy detallada, pero que nos permitiese
llevar a cabo una aproximacin a la oferta formativa sobre la materia en estos
pases. De nuevo aqu hay una importante oferta sobre desarrollo regional y
tambin sobre desarrollo rural. La primera tiene probablemente ms tradicin,
sobre todo teniendo en cuenta la solidez que un gran nmero de instituciones acadmicas europeas tienen en esa materia, con programas formativos de
mster y doctorado, adems de ttulos de grado. El segundo tipo de oferta es
ms reciente (al hilo tanto de la difusin e implantacin de las aproximaciones
locales al desarrollo rural y, en concreto, de las Iniciativas Leader), pero cuenta
tambin con instituciones muy slidas y de gran prestigio, tanto en el mbito
francs como, sobre todo, en el anglosajn. Pero dada esa destacada oferta
en desarrollo regional y rural, la bsqueda la hemos circunscrito a ofertas formativas centradas en el desarrollo local (aunque no siempre esa separacin es
posible). En todo caso, sobre este mbito slo pretendemos introducir algunos
elementos de reflexin, y no tanto recoger y realizar un anlisis detallado de la
oferta existente.
295

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

La primera cuestin importante que hemos de destacar tras analizar la oferta


formativa en desarrollo local en los pases occidentales europeos es que, si
bien sta sigue siendo numerosa, no estamos ante la atomizacin que encontramos en Espaa. A falta de un anlisis muy exhaustivo y sistemtico,
podemos aventurar como hiptesis de trabajo que, sobre todo en el mbito
anglosajn, se ha asistido en las ltimas dcadas a un proceso de seleccin
como resultado de la competencia entre instituciones acadmicas. Es sabido
por otra parte que en la tradicin anglosajona no todos apuestan por todo,
como podemos encontrar en nuestro pas (aunque pueda parecer una exageracin). Por tanto, la situacin actual en cuanto a formacin en desarrollo
local se caracteriza, junto a una relativamente elevada cantidad de productos
de mbito local (con muchas iniciativas de ciclo corto y medio, es decir, sin
llegar a la titulacin de mster), por un reducido nmero de ofertas formativas
slidas y de prestigio, que constituyen verdaderos puntos de referencia; pero,
como veremos a continuacin, estn surgiendo tambin iniciativas recientes
con bastante solidez.
Uno de los productos con ms tradicin en el mbito anglosajn es sin duda el
mster sobre Desarrollo Econmico Local, de la London School of Economics
and Political Science (Department of Geography and Environment); pese al trmino econmico recoge una gran variedad de temticas, que lo hacen muy
atractivo desde el punto de vista acadmico, y ha servido para formar a generaciones de profesionales tanto de la propia Gran Bretaa como, sobre todo, de
pases en desarrollo del mundo anglosajn. Esta fuerte orientacin acadmicoprofesional, pensando en profesionales y cuadros tcnicos de agencias de desarrollo regional, est tambin presente en otros msteres no estrictamente de
desarrollo local, sobre planificacin territorial y urbana, as como de desarrollo
rural.
Aunque referidos a desarrollo rural, es interesante tambin destacar el mster
de la Universidad de Gante (Blgica), por ser uno de los que est adquiriendo
un mayor prestigio en fechas recientes y que ejemplifica bien esa competencia
a la que hacamos referencia. En este caso, la Universidad de Gante participa
tambin en un interesante programa Erasmus Mundus (junto con otras universidades, entre ellas la de Crdoba).
La dinamicidad del mercado formativo puede verse tambin en Irlanda, donde
en fechas relativamente recientes se ha puesto en marcha una oferta (Master
of Science in Regional and Local Development) desde el Dublin Institute of Tech296

Javier Esparcia

nology. Pero probablemente donde encontramos una situacin ms parecida


a la de nuestro pas es en Francia, tanto por la diversidad como por la cantidad
y orientacin de las ofertas formativas. Aqu tambin conviven la oferta desde
instituciones acadmicas, universidades pblicas con una fuerte tradicin y
con productos relativamente slidos, con otras ofertas, muy nuevas, surgidas
a iniciativa o con una fuerte participacin de instituciones no universitarias.
Es el caso de AgroParis Tech3 , institucin creada hace apenas dos aos como
fruto de la alianza de tres grandes escuelas de ingenieros, y en cuyo mster
tienen tambin una fuerte presencia el INRA, el Cemagref, as como otros centros de enseanza superior. Con esta oferta, que ha nacido con una gran fuerza y con vocacin de convertirse en punto de referencia a nivel nacional e
internacional, conviven otros msteres universitarios, en algunos casos con
una proyeccin ms regional (Universidad de Caen, Poitiers, etc.); pero tambin otros con vocacin nacional y que sin duda compiten claramente con la
oferta de AgroParis Tech, como es el caso del mster de la Universidad Paris-7
(Denis Diderot)4 .
Pero antes de finalizar, conviene tambin hacerse eco de otras dos ofertas formativas en desarrollo local, por su singularidad. La primera corresponde a un
programa Erasmus Mundus que tiene vocacin de orientarse al mercado centroeuropeo y de los Balcanes; se trata del Join European Master in Comparative
Regional and Local Development, impulsado y coordinado por la Universidad
de Trento, y en cuyo consorcio participan tambin otros centros universitarios
de Hungra, Eslovenia y Alemania5 . Por ltimo, por provenir de fuera del mbito universitario es de destacar las ofertas tanto de la Ocde como de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). En el primer caso, la Ocde cre en 2003,
tambin en Trento, el Centro para el Desarrollo Local (CDL), en el marco de su
programa LEED (Local Employment and Economic Development)6 . Al margen de
las conexiones y sinergias que puedan darse entre la Universidad de Trento,
como impulsora del Join European Master, y el CDL de la Ocde, ste desarrolla
una actividad que nos recuerda la del Ilpes, en Amrica Latina, con una serie de
cursos y seminarios en diferentes localizaciones, pero aqu con una duracin
ms reducida (entre uno y varios das). La vocacin declarada del CDL de la
3

http://www.agroparistech.fr/-Developpement-local-et-amenagement-.html

http://www.2adl.info/Presentation2ADL.html

http://www.unitn.it/mastercode/index.htm

http://www.oecd.org/document/21/0,3343,en_2649_33956792_18647829_1_1_1_1,00.html

297

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

Ocde es su proyeccin hacia el Centro y Este de Europa, y de ah que la mayor


parte de seminarios estn teniendo lugar en estos pases.
Por su parte, la OIT tiene, a travs de su Centro Internacional de Formacin,
un programa formativo en materia de desarrollo local, aunque, a diferencia de
todos los anteriores msteres europeos, con carcter presencial, este programa
se ofrece a distancia, habida cuenta de la vocacin internacional que tiene
la OIT como organismo de las Naciones Unidas (de ah que todos los cursos
se ofrezcan en espaol, portugus e ingls). Precisamente por la flexibilidad
que ofrece la formacin a distancia, el programa incluye diversos productos,
orientados tanto a la Especializacin en Desarrollo Local, Desarrollo Local con
Perspectiva de Gnero, Turismo Sostenible y Desarrollo Local, o Reduccin del
Riesgo de Desastres y Desarrollo Local Sostenible7 .

Reflexiones finales: ajustes y desajustes en la formacin para el


desarrollo local
A partir de todo lo anterior, podemos plantear dos principales reflexiones. La
primera referida a lo que podramos considerar un posible exceso de oferta formativa de calidad, escenario que al menos puede producirse a medio e incluso
corto plazo en Espaa, lo que nos conducira, en su caso, a un necesario proceso
de ajuste en la misma. La segunda reflexin est referida a la adecuacin entre las
necesidades y los contenidos formativos, aunque mejor habramos de expresarnos en trminos de adecuacin relativa, con la presencia de algunos mbitos
formativos en torno a los cuales no estamos dando la necesaria respuesta, especialmente los referidos a aspectos instrumentales y de habilidades.

A) Exceso de oferta formativa y necesidad de ajuste a medio plazo?


Como conclusin a este rpido repaso a las ofertas formativas en Espaa y
nuestro entorno ms inmediato en materia de desarrollo local, cabe sealar
que la gran cantidad de oferta, su diversidad tipolgica y la creciente presencia
de formacin a distancia, pone de relieve la por ahora fortaleza de la demanda
que, a su vez, no es sino reflejo de las importantes expectativas que se han
venido generando en materia de polticas de desarrollo local.
7

http://learning.itcilo.org/delnet/pg/frames/marcos.asp?idioma=esp&seccion=formacion

298

Javier Esparcia

Podemos trabajar con la hiptesis de que tales polticas van a tener obviamente
continuidad en el futuro, habida cuenta de su demostrada eficacia como instrumentos de intervencin en el territorio. Sin embargo, la situacin en cuanto a la
demanda no parece ser la misma en todos los mbitos, y esto puede influir de
manera significativa en la oferta, al menos a medio plazo. As por ejemplo, mientras en Amrica Latina el escenario apunta ms hacia el crecimiento sostenido de
la demanda, aunque con requisitos de calidad cada vez ms importantes, parece
lgico pensar que la demanda en Espaa no va a crecer al mismo ritmo que lo ha
hecho en los ltimos aos. De hecho, los recientes cambios en la normativa reguladora de la figura de los agentes de empleo y desarrollo local, con la eliminacin del
tope mximo de cuatro aos de cofinanciacin salarial, apunta hacia un periodo
caracterizado por la consolidacin de los profesionales que ya estn en activo, y de
slo la incorporacin cada vez ms lenta de nuevos efectivos. La incorporacin de
nuevos efectivos tambin va a venir determinada por el ritmo de incorporacin y
consolidacin de agentes de empleo y desarrollo local en cada una de las Comunidades Autnomas, durante esos ltimos aos, as como de los esfuerzos (en gran
parte presupuestarios) que cada una de ellas est dispuesta a realizar para constituir redes ms o menos densas de estos profesionales en su territorio.
Ante este panorama de posible ralentizacin de la demanda, la ahora casi atomizada oferta en nuestro pas habr de tender a un escenario de estabilizacin
y posiblemente de ajuste. Es cierto tambin que la menor movilidad de los
potenciales alumnos en nuestro pas puede ralentizar ese proceso de ajuste.
Pero lo que es evidente es que, viendo tambin la evolucin en otros pases
europeos, la actual competencia tenga como resultado un proceso de seleccin en la oferta, que si bien podra no derivar en una reduccin drstica y rpida
de ofertas formativas, s al menos podra provocar una creciente diferenciacin
en funcin de su calidad y de la adecuacin de esa formacin a las cambiantes
necesidades reales de la sociedad respecto de estos profesionales del desarrollo local. Y probablemente este proceso de diferenciacin en la oferta sea
deseable en virtud de la calidad en la formacin, aunque ello suponga dificultades para aquellas ofertas especficas ms dbiles, peor estructuradas, ms en
funcin de criterios mercantilistas o empresariales y menos en relacin con los
cambios en necesidades sociales; pero en ese proceso puede tambin ocurrir
que ofertas de calidad queden sin demanda, precisamente por esa reducida
movilidad de los potenciales alumnos.
Esta movilidad puede aumentar lentamente con la adopcin e integracin
plena en el Sistema Europeo de Enseanza Superior y la generalizacin del
299

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

sistema de grados y msteres, adems de un esperable mayor apoyo pblico a


esa movilidad; sin embargo, los alumnos ya integrados en el mbito profesional,
que hoy por hoy constituyen an una buena parte de la demanda real, tienen
y seguirn teniendo dificultades de desplazamiento, con lo que no podrn ser
demasiado selectivos a la hora de elegir la oferta formativa que ms les interese
(quedando como demanda casi cautiva si lo que se pretende es una formacin
presencial, al margen por tanto de las opciones de enseanza a distancia).
En definitiva, la ms que probable ralentizacin primero, estabilizacin despus,
y hasta ajuste en la oferta formativa en desarrollo local, constituir un estmulo
para una mayor cooperacin en el mbito interuniversitario, que sin duda ha
de avanzar hacia la articulacin de ofertas muy slidas y potentes. Ello contribuira, paralelamente, a clarificar la diversidad y honestidad de las diferentes
ofertas, puesto que el mbito del desarrollo local, como cualquier otro que
presente posibilidades de expansin, ha atrado lo que podramos denominar
verdaderos newcomers, dando lugar a algunas situaciones en las que, sin que
se pueda ni deba hablar de intrusismo, s se han caracterizado por una dudosa
profesionalidad y falta de rigor. En otras ocasiones el problema, si es que puede
considerarse as, radica ms en la concepcin bsicamente mercantilista de
la formacin (en aras de una supuesta calidad); y es cierto que obviamente la
oferta formativa est en el mercado, y ha de competir; pero otra cosa diferente
es que el personal acadmico promueva la creacin y/o mantenimiento de
una oferta artificial, con intereses que van ms all de la propia formacin de
calidad.

B) Ajuste adecuado entre contenidos ofertados y necesidades de


los profesionales del desarrollo local?
En la primera parte de este trabajo se han analizado algunos de los elementos
bsicos del perfil profesional del agente de desarrollo local, haciendo referencia
bsicamente a las capacidades y habilidades personales. Obviamente, como podemos ver en el anexo, en el que se resumen los contenidos de un buen nmero
de programas de msteres, diplomas y otro tipo de cursos, hay todo un segundo
tipo de contenidos cientfico-acadmicos que estn perfectamente cubiertos, en
la mayora de los casos. No es necesario, por tanto, detenerse aqu en un anlisis
exhaustivo de los mismos, pero como se puede observar en el anexo, los diferentes programas mantienen una oferta de contenidos terico-conceptuales, con300

Javier Esparcia

tenidos sobre instrumentos de intervencin y polticas, y dedican una gran parte


de los programas a contenidos de tipo sectorial, elementos sin duda igualmente
bsicos en el desarrollo local (desde el empleo, pasando por el turismo rural, el
medio ambiente, la innovacin tecnolgica e industrial, hasta el mbito de la empresa, entre otros). Y muchos cursos incluyen, tambin, una parte sobre tcnicas y
mtodos, y en menor medida contemplan contenidos para la preparacin de los
profesionales del desarrollo local relativos a habilidades y capacidades, en lnea
con lo que hemos sealado en la primera parte. Es cierto, no obstante, que algunos programas formativos, si bien no dedican de manera explcita una atencin
preferente a este tipo de contenidos, s forman parte esencial de los diferentes
apartados prcticos y/o de trabajos finales.
Pero tambin es cierto que organizar unos trabajos o prcticas finales de mster de elevada calidad es una tarea muy compleja, y desgraciadamente en las
universidades espaolas no tenemos an ni la experiencia, ni los medios, ni
probablemente la cultura prctica necesaria para que ese tipo de trabajos
o prcticas permitan al alumno formarse suficiente y adecuadamente en esas
tcnicas, capacidades, habilidades y destrezas. Y si pensamos que en el trabajo
diario del ADL tales tcnicas, capacidades, habilidades y destrezas condicionan
o influyen de manera casi ms importante que los contenidos terico-conceptuales y de carcter temtico, podemos fcilmente llegar a la conclusin de
que nuestros programas formativos en desarrollo local requieren ajustarse ms
y mejor a las necesidades reales.
Todos aqullos que estamos inmersos en el diseo, desarrollo o imparticin
de oferta formativa en desarrollo local, tenemos por tanto el reto de ajustar
mucho ms la carga temtica en nuestros programas, y paralelamente introducir un esfuerzo muy significativo de adaptacin a las necesidades de los adeeles. Ahora bien, no se trata de un reto fcil, y no consiste slo en sustituir unos
contenidos de carcter temtico por otros referidos a algunas de estas capacidades (animacin-motivacin, gestin de conflictos, etc.); para formar buenos
adeeles todas estas capacidades han de ensayarse y desarrollarse, de manera
prctica, bajo la gua y orientacin de profesorado experto, y ello implica el reto
de disear programas formativos probablemente bastante ms imaginativos y
operativos que los que desde las universidades y otros centros estamos ofreciendo en estos momentos.
Por tanto, si al reto de ajustarnos ms y mejor a las necesidades de los profesionales del desarrollo local, se une el previsible proceso de ajuste que hemos
301

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

comentado anteriormente, parece claro que avanzamos hacia un escenario,


relativamente prximo, en el que la oferta formativa en desarrollo local deber
experimentar e introducir cambios muy importantes en los prximos aos; y
esto deber producirse, en su caso, no slo a travs de una mejora de la calidad
de los contenidos, sino sobre todo de una mayor adaptacin de stos a las
necesidades de los llamados a ser profesionales del desarrollo local. Probablemente slo aqullos que sean capaces de llevar a cabo este proceso de cambio
y ajuste podrn competir y responder a criterios claros de calidad formativa.
Anexo de programas formativos en desarrollo local87
Direccin de servicios y proyectos de promocin local (Diploma)
Universitat de Girona, Fundaci UdG: Innovaci i Formaci
http://www.fundacioudg.org/index.php?action=cursos_detalle&idcurso=4864&codigo_ini=
Contenidos
1 Marco terico-conceptual
2 Aspectos jurdicos de la promocin local
3 Promocin del empleo
4 Promocin del turismo
5 Promocin del comercio
6 Otros sectores y temas transversales (serv. Soc., gnero, NTIC, infraestr., agendas locales, cultura, etc.)
7 Profesionales y actores en la promocin local
8 Financiacin y presupuestos
9 Metodologas de trabajo
10 Ideas fuerza en la promocin local
Agente de Desarrollo Local/Rural (Diploma)
Escuela Universitaria de Educacin de Palencia. Universidad de Valladolid
http://www.uva.es/consultas/titulos_propios.php?menu=presentacion&idcurso=07178
Contenidos
24 ECTS
1 Caracterizacin de la sociedad rural-urbana
2
2 Modelos de desarrollo y orden. Territorial
1
3 Estrategias y metodologas en el desarrollo
2
4 Dinamizacin de iniciativas econmicas
2,5
5 Desarrollo local con enfoque de gnero
2
6 Polticas de desarrollo en la UE
2
7 Prcticas en empresas o instituciones
10
8 Trabajo final tutelado
2

Programas en vigor en 2009 o vigentes al menos en los ltimos dos aos. Se incluye la referencia web
actual de cada uno de ellos.

302

Javier Esparcia

Planificacin y Desarrollo Local (Diploma)


Facultad de Sociologa (Universidad de A Corua) y Federacin Gallega de Municipios y
Provincias-Instituto de Formacin de la Administracin Local-Fundacin Caixa Galicia
http://www.udc.es/uep/Cursos/2006/Postgrado/P51/index.htm
Contenidos
33 ECTS
1 Introduccin
1,5
2 Desarrollo regional y su repercusin local
3
3 Contribucin al desarrollo de las organizaciones Municipales.
3
4 Planes de desarrollo local
6
5 Programas de desarrollo local
4,5
6 Promocin de los municipios y sus productos
2
7 Bases de datos municipales y tratamiento informtico
5
8 Trabajo prctico
8
Mster en Investigacin Participativa para el Desarrollo Local
Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa de la Universidad Complutense de Madrid
https://metanet.ucm.es/metaserv/FreeFormularioXml?cod_operacion=400051&centro=15300&titulo=200715300003
Contenidos
61 ECTS
1 Epistemologa de las Ciencias Sociales. Investigacin -Accin Participativa
4
2 Metodologa: perspectiva socioprxica y otros enfoques
4
3 Economa social y empleo
3
4 Esfera pblica y ciudadana
3
5 Polticas sociales
2
6 Planificacin y evaluacin participativa
4
7 Mtodos y tcnicas de investigacin social
4
8 Tcnicas para la programacin y la comunicacin
3
9 Ecologa y desarrollo
3
10 La demanda institucional en el desarrollo local
3
11 Prcticas de investigacin: negociacin y realizacin del proyecto
8
12 Prcticas de investigacin: diagnstico participativo
10
13 Prcticas de investigacin: difusin y negociacin participada de propuestas
10
Mster en Ordenacin y Gestin del Desarrollo Territorial y Local
Universidad de Sevilla (Departamento de Geografa)
http://www.us.es/doctorado/programas/geografia/geografia
Contenidos
60 ECTS
1 Mtodos y tcnicas estadsticas para el Desarrollo Local
6
2 SIG aplicados al desarrollo territorial y local
9
3 El sistema fsico-ambiental: recurso y soporte del desarrollo territorial y local
12
4 Infraestructuras, equipamientos, recursos humanos y culturales
12
5 Sistema productivo y desarrollo territorial
12
6 Planificacin y gestin del desarrollo territorial y local
12
7 Trabajo de investigacin / Proyecto de Master
9
8 Prcticas en empresas o instituciones

303

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

Mster Desarrollo Local y Sostenible y Economa Social


Universidades de Cdiz, Jan, Huelva y Montesquieu IV (Burdeos-Francia).
Mster Universitario Europeo con doble titulacin oficial en Francia y Espaa.
http://www.uhu.es/desarrollolocal/datos.htm
Contenidos
60 ECTS
1 Mdulo de nivelacin
10
2 Marco econmico y administrativo
6
3 Economa social
12
4 Desarrollo local y regional: fundamentos y polticas sectoriales
10
5 Desarrollo local y regional: aspectos transversales
9
6 Desarrollo local y regional: aspectos de financiacin
7
7 Diagnsticos, planes, polticas y sistemas de evaluacin.
6
8 Memoria final de mster
10
Mster en Desarrollo local e innovacin territorial
Universitat dAlacant
http://www.ua.es/centros/facu.lletres/master/D013/index.html
Contenidos
60 ECTS
1 Desarrollo local y actividades comerciales
4
2 Actividades tursticas y la valorizacin de recursos endgenos
4
3 Conceptos, herramientas y tcnicas de gestin para el DL
4
4 Desarrollo industrial e innovacin socioterritorial
4
5 Desarrollo sostenible y gestin integrada del medio ambiente
4
6 Desarrollo sostenible y gestin del territorio. mbitos de actuacin.
4
7 Desarrollo rural integrado y polticas bottom up de la UE
4
8 La gobernanza en la aplicacin de las polticas de DL
4
9 Poblacin, cualificacin, inmigracin y bienestar social
4
10 Introduccin al desarrollo local y la innovacin territorial
6
11 Mercados locales de empleo. Tcnicas de dinamizacin y hab. Sociales
4
12 Ordenacin del territorio y modelos de desarrollo urbano
4
13 Organismos, instrumentos y metodologas para el DL. Experiencias
4
14 Planificacin estratgica del desarrollo local.
4
15 Promocin de Actividades econmicas y creacin de empleo
4
16 Tcnica e innovacin. El papel de la telemtica y los medios de com. Local
3
17 Trabajo fin de mster
6
18 Prcticum
2
Mster Internacional de Desarrollo Rural
Departamento Proyectos y Planificacin Rural (Ingenieros de Agrnomos de Madrid) y
coord. Fundacin INFODAL (Instituto Internacional para la Formacin y Desarrollo de los Agentes Locales)
http://www.upm.es/estudios/postgrado/catalogo_postgrado/M_02_0715_01.pdf
Contenidos
1 Desarrollo local-rural
2 Planificacin y gestin del desarrollo

304

Javier Esparcia

3
4
5
6
7
8
9
10
11

Direccin, liderazgo y emprendimiento


Proyectos de desarrollo rural/local: formulacin, evaluacin, control y seguimiento. Cooperacin al desarrollo.
Agricultura para el desarrollo sostenible
Diversificacin de recursos para el DL: Innovacin y competitividad territorial
Diversificacin de recursos para el DL: cultura, patrimonio y turismo
Organizacin y gestin empresarial.
Formacin y empleo
Economa social y servicios de proximidad
Sistemas de Informacin para el desarrollo

Mster interuniversitario en Gestin y Promocin del Desarrollo Local


Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local (IIDL), Universitat de Valncia (UVEG)
http://www.iidl.es/
Contenidos
60 ECTS
1 Economa, territorio y medio ambiente
4
2 Estructura econmica y sectores productivos
4
3 Dinmicas territoriales y gestin de recursos
4
4 Desarrollo territorial sostenible
4
5 Mercado de trabajo, formacin y polticas de empleo
2
6 Mtodos, tcnicas para el desarrollo local (I): investigacin social, negociacin y comunicacin
4
7 Mtodos y tcnicas para el desarrollo local (II): Diagnstico territorial y diseo, seguimiento y evaluacin de proyectos 4
8 Buenas prcticas en desarrollo local. Anlisis Comparado
2
9 Nuevos yacimientos de empleo y Fomento de iniciativas empresariales
2
10 Gestin de estructuras de DL y Competencias profesionales del AEDL
2
11 Responsabilidad social empresarial y empresas de insercin
1
12 Globalizacin, consumo y medio ambiente
1
13 Organizacin, gestin y direccin estratgica empresarial
4
14 Gestin financiera: hacienda local
4
15 Economa social y desarrollo
4
16 Desarrollo regional, competitividad, innovacin y cambio tecnolgico
4
17 Administraciones pblicas, gobierno del territorio y mbito local
4
18 Cooperacin al desarrollo. Polticas, actores y prcticas
4
19 Inmigracin, cooperacin e intervencin comunitaria
4
20 Derecho administrativo y mbito local
4
21 Prcticum / Trabajo fin de mster
10
Mster en Gestin del Desarrollo Rural
Universidad de Crdoba. Departamento de Economa, Sociologa y Polticas Agracias. Programa Erasmus Mundus
http://www.uco.es/investiga/grupos/edr/mgdr.htm
Contenidos
60 ECTS
1 Mtodos de Investigacin cuantitativa y cualitativa
11
2 Sistemas agroeconmicos, tecnolgicos y ecolgicos
16
3 Ciencias Sociales aplicadas al desarrollo rural
35
4 - Economa
5

305

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32

- Anlisis microeconmico
- Educacin para el desarrollo sostenible
- Capital social y anlisis de redes
- Sociologa general y rural
- Gestin de cooperativas agrarias
- Comercializacin
- Direccin financiera
- Modelos de planificacin empresarial
Desarrollo rural y planificacin
- Teoras del desarrollo econmico
- Planif. del desarrollo rural: diagnstico y formulacin de proyectos
- Planif. del desarrollo rural: Evaluacin de proyectos
- Polticas pblicas e instituciones rurales
- El desarrollo rural a escala internacional
- Desarrollo rural: teoras y estrategias
Polticas, instituciones y organizaciones europeas
Desarrollo rural territorial
- Enfoque sistmico y anlisis territorial
- Enfoque territorial del desarrollo rural
- Territorialidad rural
- Competitividad de territorios rurales
- Turismo rural
- Fundamentos y estructura del sistema agroalimentario
- Creacin de empresas
- Financiacin de empresas
- Otros
Procesos y tecnologas para el desarrollo rural sostenible
Trabajo fin mster

5
3
3
3
3
5
5
3
24
5
3
3
3
5
5
25
57
5
5
3
3
3
3
3
5
5
32
30

European Master in Comparative Local Development


University of Trento, coordinator, (Italy), the Corvinus University of Budapest (Hungary), the University of Ljubljana (Slovenia)
and the University of Regensburg (Germany)
http://www.unitn.it/mastercode/index.htm
Contenidos
95 ECTS
1 Curso introductorio: el desarrollo local
2
2 Principios y problemas del DL. Aspectos econmicos
2
3 Principios y problemas del DL. Aspectos legales
2
4 Principios y problemas del DL. Aspectos sociales y polticos
2
5 Principios y problemas del DL. Aspectos financieros
2
6 Integracin europea y gobernanza multinivel
2
7 Desarrollo local y polticas de fomento de la capacidad emprendedora
2
8 Gestin de las diversidades sociales
2
9 Desarrollo local sostenible
2
10 Gestin del ciclo del proyecto
2

306

Javier Esparcia

11
12
13
14
15
16

Lengua y cultura en las relaciones y comercio internacionales


2
Anlisis de experiencias
10
Prcticas
35
Idiomas (italiano y alemn)
10
Trabajo final [parte importante, 10 ECTS ? ]
18
Presentacin (Grupos de discusin)

Regional and Local Development (Master of Science)


Dublin Institute of Technology
http://www.dit.ie/DIT/study/graduate/courses/ft119.html
Contenidos
1 Economa
2 Sociologa
3 Anlisis y recogida de datos
4 Administracin pblica y aspectos legales
5 Habilidades de presentacin
6 El proceso de desarrollo: transporte y comunicaciones
7 El proceso de desarrollo: polticas de la UE
8 El proceso de desarrollo: planificacin rural
9 El proceso de desarrollo: infraestructuras
10 El proceso de desarrollo: desarrollo regional en Europa
11 El proceso de desarrollo: desarrollo regional
12 La aplicacin del desarrollo: partenariado
13 La aplicacin del desarrollo: emprendedurismo
14 La aplicacin del desarrollo: legislacin financiera
15 La aplicacin del desarrollo: desarrollo local
16 La aplicacin del desarrollo: evaluacin de proyectos
17 La aplicacin del desarrollo: turismo
18 La aplicacin del desarrollo: gestin
19 Trabajo final
20 Prcticas
Master in Rural Development
Faculty of Bioscience Engineering (Ghent University, Belgium)
http://www.imrd.ugent.be/home/course.html
Contenidos
120 ECTS
1 Formacin bsica multidisciplinar
40
2 Estudio de casos
5
3 Formacin especializada
30
4 Ampliacin de conocimientos (idiomas -10 ECTS-, etc.)
15
5 Trabajo final (orientacin investigadora o aplicada)
30
Master in Local Economic Development
London School of Economics and Political Science (Department of Geography and Environment)

307

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

http://www.lse.ac.uk/resources/graduateProspectus2008/taughtProgrammes/MScLocalEconomicDevelopment.htm
Contenidos
1 Desarrollo econmico local (seminario)
2 Globalizacin, desarrollo regional y polticas pblicas
3 Gestin del desarrollo econmico en Europa
4 Mtodos de investigacin
5 Trabajo final
Materias optativas (entre otras):
1 Globalizacin: ciudades, inmigracin y estados
2 Conceptos en regulacin ambiental
3 Regulacin ambiental: implementacin de polticas
4 Globalizacin y cambio social: perspectiva de gnero
5 Polticas econmicas en el Sur de Europa
6 Regionalismo e integracin econmica en el Suroeste de Europa
7 Gnero, trabajo y urbanizacin
8 Polticas urbanas y prctica en el Sur
9 Aspectos geogrficos de la planificacin urbana y regional
10 Industrias creativas y culturales [economa cultural]
Master Dveloppement local et Amnagement des Territoires
AgroParisTech (Institut des sciences et industries du vivant et de lenvironnement)
http://www.agroparistech.fr/-Developpement-local-et-amenagement-.html
Contenidos
1 Polticas y estrategias de desarrollo
2 Diseo, planificacin y gestin de proyectos
3 Evaluacin de polticas y proyectos
4 Anlisis espacial para el diagnstico y el proyecto del territorio
5 Estrategias y herramientas de gestin espacial
6 Preservacin y valorizacin del patrimonio
7 Ordenacin y desarrollo de territorios en Europa: estudio prctico de casos
8 Tesis profesional
Mster de Ciencias Sociales Aplicadas. Especialidad: Planificacin, Animacin y Desarrollo Local
lUniversit Paris7-Denis Diderot
http://www.2adl.info/Presentation2ADL.html
Contenidos
60 ECTS
1 Desarrollo y territorio: los paradigmas de lo local
7
2 Desarrollo local y economa
3
3 Tcnicas de anlisis de sistemas de actores
7
4 Diagnstico territorial
12
5 Sociologa del cambio social y polticas pblicas
5
6 Ordenacin y de espacios y polticas ambientales
5
7 Idiomas
3
8 Prcticas y memoria
18

308

Javier Esparcia

Especializacin en Desarrollo Local


Centro Internacional de Formacin. Organizacin Internacional del Trabajo
http://learning.itcilo.org/delnet/pg/frames/marcos.asp?idioma=esp&seccion=delnet
Contenidos
1 Teora y evolucin del desarrollo local
- El desarrollo local: motor de cambio
- Descentralizacin y participacin en la sociedad civil en el desarrollo local
2 Recursos humanos y desarrollo local: gestin estratgica de RRHH
3 Planificacin estratgica del desarrollo local
- Tcnicas de investigacin social
- Planes estratgicos
- Diseo e implementacin de programas y proyectos
4 Instrumentos para el desarrollo local
- Estructuras y mecanismos de gestin
- La formacin para el desarrollo local
- Informacin para el desarrollo local
5 La financiacin del desarrollo local
6 Creacin de empresa, empleo y renta a nivel local
- Formas innovadoras para la creacin de empresa, empleo y renta
- La pequea y mediana empresa y el desarrollo local
Gerencia de desarrollo econmico local (Diploma)
Universidad ESAN (Per) - Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE)
http://www.esan.edu.pe/paginas/otros/DEL/folleto.pdf
Contenidos
1 Aspectos conceptuales: desarrollo local y competitividad territorial
2 Polticas y estrategias
- Desarrollo econmico local y capital social
- Gerencia para el desarrollo econmico
Herramientas para la promocin y la gestin:
- Planificacin del desarrollo econmico local
- Finanzas pblicas y herramientas financieras para la gestin del desarrollo econmico local
- Formulacin y evaluacin de proyectos de inversin
3 Pblicos y privados para el desarrollo econmico local
- Plan de negocios y promocin de las pymes
4 Trabajo aplicativo:
- Taller integrador: Planes y proyectos de desarrollo econmico local.
Gestin Local del Desarrollo (Diploma)
Centro Latinoamericano de Economa Humana (Uruguay), homologado por la Unin Iberoamericana de Municipalistas (UIM)
http://www.claeh.edu.uy/html/index.php?option=com_content&task=view&id=146&Itemid=92
Contenidos
1. Sociedad, territorio y desarrollo: Introduccin al desarrollo local

309

LA FORMACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL. REFLEXIONES DESDE EL PERFIL PROFESIONAL Y LAS OFERTAS FORMATIVAS EN DESARROLLO LOCAL

2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.

Escenarios para la accin local en el siglo XXI


Marco institucional y normativo de los gobiernos locales en el Uruguay.
Desarrollo econmico local y competitividad nacional.
Desarrollo local: experiencias y modelos de gestin.
Financiacin y gestin financiera local en el Uruguay
Planificacin estratgica
Introduccin a las polticas estratgicas de desarrollo local
Anlisis territorial y metodologas de intervencin en procesos de desarrollo local
Negociacin y resolucin de conflictos
Desarrollo turstico local
Relatora de Diploma. Tutora

Mster en Desarrollo Local


Universidad Centroamericana Jos Simen Caas (El Salvador), Departamento de Sociologa y Ciencias Polticas
http://www.uca.edu.sv/facultad/chn/mdl/presentacion.htm
Contenidos
rea comn
1 a) Teoras del desarrollo.
2 b) Introduccin al desarrollo local.
3 c) Antropologa social del desarrollo.
4 d) Epistemologa de las ciencias sociales
desarrollo econmico local
5 a) Desarrollo Econmico Local.
Poltica y democracia
6 a) Poder local y polticas pblicas.
7 b) Descentralizacin del Estado.
8 c) Marco legal e institucional.
Gestin social del desarrollo
9 a) Articulacin de actores-redes-sujetos del desarrollo local.
10 b) Direccin, organizacin y gestin pblica.
11 c) Gnero y desarrollo local
12 d) Gestin urbana
Desarrollo ambiental
13 a) Gestin ambiental y desarrollo sustentable.
reas aplicadas
14 a) Participacin y planeacin a escala local.
15 b) Experiencias de desarrollo local.
16 c) Desequilibrios y ordenamiento territorial
17 d) Metodologa y tcnica de la investigacin social.
18 e) Anlisis y resolucin de conflictos

310

13

Aportacin de los gegrafos al


desarrollo local en Espaa. Logros
y necesidades
Francisco Rodrguez Martnez *

Introduccin
Tratamos aqu, en primer lugar, de retomar y actualizar los anlisis y conclusiones
efectuados al respecto en el XVII Congreso de la Asociacin de Gegrafos
Espaoles, que tuvo lugar en Oviedo en 2001 y cuya tercera ponencia vers
sobre un tema semejante, si no igual. Contando con este precedente como
marco de referencia, resulta innecesario un anlisis diacrnico y temtico ms
all de la fecha citada o de la formal constitucin del Grupo de Desarrollo Local
(Barcelona, 2003).
Dicha constitucin, la labor desarrollada en estos aos desde el Grupo y, en
paralelo, desde el Colegio profesional de Gegrafos, han aclarado mucho
el panorama geogrfico en torno al desarrollo territorial y local, que se han
afirmado como una de las lneas ms slidas y punteras del trabajo geogrfico
actual en Espaa, tanto a nivel de reflexin terica o acadmica como en el
plano aplicado, aunque persisten algunos problemas tericos y funcionales.
El desarrollo territorial y local se ha afirmado, en efecto, en estos aos, por lo
que ya son pocos o residuales los que lo consideran una categora menor o
subordinada del anlisis geogrfico. Se trata, por el contrario, de una categora
esencial, no exclusiva, del estudio terico y prctico del mundo actual y del
territorio, entendida como construccin social. La escala local, que no hay que
* Catedrtico de Anlisis Geogrfico Regional, vinculado al Instituto de Desarrollo Regional de la Universidad de Granada (fcorodri@ugr.es)

311

APORTACIN DE LOS GEGRAFOS AL DESARROLLO LOCAL EN ESPAA. LOGROS Y NECESIDADES

confundir con el municipio, aunque en parte se gobierne o controle desde


ste, es imprescindible en el anlisis; pero local no es sinnimo de municipal.
La escala local de intervencin en el territorio puede ser determinante, porque
es la del proyecto y la experiencia. La idea de pensar en global y actuar en local
parece estar llegando a ser finalmente entendida ms all de planteamientos
exclusivistas o sectoriales que contaban, a veces a su favor, con una tradicin
ms amplia de estudios dentro de la Geografa, especialmente rural.
Las consideraciones que siguen, que los organizadores de este VII Coloquio han
situado al final del mismo, tras intervenciones temticamente ms centradas, que
se solapan con nuestro tema, deben entenderse como un breve eplogo o sntesis
final de algunas cuestiones cuyo planteamiento amplio ha sido iniciado ya, entre
otra bibliografa, por la relatora de la ponencia de Oviedo (2001), y las publicaciones monogrficas del Grupo de Desarrollo Local y de la propia AGE (Boletn de la
Asociacin de Gegrafos Espaoles), del Cecodet de la Universidad de Oviedo, y los
dems centros y departamentos especializados (Santiago, Granada, Valencia, La
Laguna, Barcelona, Madrid, Sevilla, Salamanca..). Sin contar las importantes aportaciones extraacadmicas, de colegios profesionales, msteres, etc.
En todo caso todo ello constituye no slo una slida base de partida, sino tambin una elocuente expresin de la calidad e intensidad de la actividad geogrfica en esta materia. Actividad que, como qued demostrado en Oviedo y
resulta cada vez ms evidente, es muy reciente por muchos precedentes que
puedan invocarse. Reciente actividad, en efecto, que coincide significativamente con una serie de transformaciones internas de la Geografa, crecientemente en la rbita de las Ciencias Sociales y de la sociedad espaola a cuyas
demandas, en suma, tratan de responder tanto nuestra disciplina como otras
conexas. Nada o casi nada tiene que ver lo que ahora sucede con las viejas
contribuciones de los gegrafos, por ejemplo a los planes de desarrollo de los
sesenta o las tesis y tesinas locales o comarcales en la lnea clsica o renovada
de la Geografa Regional. Como deca hace siete aos en mi ponencia de Oviedo, el protagonismo que el territorio y, en suma, los factores geogrficos con
l relacionados, ha adquirido, especialmente desde mediados de los ochenta
del pasado siglo, en el contexto econmico derivado de la globalizacin, ha
introducido a la Geografa en un nuevo escenario de oportunidades y tambin
de exigencias y riesgos para su desarrollo presente e inmediatamente futuro.
No olvidemos, de entrada, que, por ejemplo, en orden a los riesgos relativos al
campo del desarrollo local, la Geografa no slo ha de integrarse plenamente
en el campo de las Ciencias Sociales, sino que ha de competir y compite ya, de
312

Francisco Rodrguez Martnez

facto, con otras materias tericas o tcnicas, sin perder su propia identidad; sin
perder, sobre todo, su perspectiva territorial e integradora o interrelacionada
de los problemas. Lo que conlleva una cercana al escenario y a los actores o
protagonistas del desarrollo a escala local y/o regional. Lo que permite, a su
vez, una sensibilidad o visin privilegiada de las estrategias de sostenibilidad y
de las nuevas potencialidades de los territorios.
Tras esta introduccin, haremos una breve reflexin sobre las lneas de trabajo
sobre desarrollo local ms destacadas en los ltimos aos, a las que tanto han
contribuido las propias actividades y publicaciones del Grupo de Trabajo de
Desarrollo Local. Pero no olvidamos por ello, la dimensin prctica imprescindible del desarrollo territorial y local actual. sta ha podido implementarse gracias
al desarrollo autonmico y el impulso que ste ha supuesto para la ordenacin
del territorio y las distintas planificaciones con l relacionadas, que ha hecho
posible la revalorizacin y actualizacin de los profesionales de la Geografa
como expertos o poseedores de conocimientos e instrumentos eficaces para
responder a la nueva demanda creada.
En definitiva, por todo esto y a pesar de que las fronteras entre lo acadmico y lo profesional son cada vez mas difusas en esta materia, haremos alguna
observacin a partir de los datos recientemente conocidos, relativos tanto al
plano acadmico como profesional, aportados por el Colegio de Gegrafos,
cuyo desarrollo reciente va en gran medida de la mano del impulso alcanzado
por el desarrollo local y territorial.

Los gegrafos y el desarrollo local. Lneas de trabajo y perspectivas


La constitucin definitiva, en Barcelona (Congreso y Asamblea general de la
AGE, 2003), del Grupo de Desarrollo Local ha venido a consagrar o reforzar,
de forma decisiva en mi opinin, la posicin institucional y social de la Geografa en este campo. Pero, ante todo, ha logrado afirmar dentro de la propia
comunidad geogrfica espaola, que el desarrollo local no es una categora
inferior o secundaria del anlisis geogrfico, ni tampoco una materia subordinada necesariamente al anlisis rural o urbano, sino una de las aplicaciones
bsicas, no exclusivas, del estudio terico y prctico del desarrollo territorial en
nuestro pas o en otras reas del mundo. Como ha escrito Fermn Rodrguez,
el desarrollo territorial a escala local busca la excelencia territorial en el cambio
de todos los procesos implicados. La escala local es la escala de la observacin
313

APORTACIN DE LOS GEGRAFOS AL DESARROLLO LOCAL EN ESPAA. LOGROS Y NECESIDADES

e intervencin, pero tambin la escala vital de los valores de la civitas (es decir, el espacio de la libertad, de la seguridad y de la autonoma efectivas). Esto
permite concebir el territorio como un proyecto (y proyectos de territorio), en
consonancia con las estrategias de gobernanza europea que gravitan sobre el
empleo y la cohesin social de los territorios.
Despus de lo dicho y debatido en los das congresuales, tan poco al uso por
lo amigables y abiertos ms all del formalismo necesario, no hace ya falta, por
otra parte, insistir mucho en que todo el esfuerzo geogrfico en las nuevas demandas de la sociedad espaola que reflejan, en cierto modo, las Administraciones pblicas regionales, protagonistas de las nuevas polticas y estrategias
territoriales (nuevas leyes urbansticas y de ordenacin del territorio, desarrollo de nuevos proyectos de infraestructuras, nuevas tecnologas, aplicacin de
fondos e iniciativas europeas, promocin del empleo femenino); todo ello
representa un horizonte de oportunidades para la labor analtica y la diagnosis
geogrfica, pero tambin para la aplicacin y la gestin, aspectos en los que el
Colegio de Gegrafos est teniendo un papel a veces decisivo.
En este escenario se pueden detectar, ante todo, una serie de campos en los
parecen incidir preferentemente tanto la reflexin como la aplicacin:
a) Anlisis y diagnstico territorial. Sostenibilidad, equidad y cohesin
Papel de los municipios.
b) Nuevas tecnologas.
c) Centros de recursos para la excelencia territorial.
d) Papel del turismo en el desarrollo local.
e) Nuevo papel de las pequeas y medianas ciudades.
Evidentemente no son todos los temas, sino slo algunos especialmente emergentes y/o problemticos, los que resaltamos. En primer lugar, el desarrollo
territorial, impuesto como consecuencia de las leyes y planes de ordenacin
del territorio a diversas escalas regionales y subregionales, plantea numerosas
oportunidades y retos a los gegrafos actuales y en concreto a los especializados en desarrollo territorial y local. Los municipios democrticos nacidos de
la Constitucin espaola de 1978 han asumido con mayor firmeza y responsabilidad el protagonismo territorial a que estaban llamados por vocacin y
tradicin administrativa. Esto, que ya era obvio en materia urbanstica, no lo
314

Francisco Rodrguez Martnez

es an tanto en otros aspectos, como el medio ambiente o el desarrollo local


integrado y sostenible.
Una posible razn de ello es la tradicional carencia de medios humanos, tcnicos y, en definitiva, financieros, con los que afrontar el reto del desarrollo local
en un mundo crecientemente globalizado en el que las estrategias territoriales
requieren renovados e imaginativos esfuerzos. En este sentido est pendiente,
desde luego, en Espaa, lo que se ha dado en llamar la segunda descentralizacin administrativa que, contando con las ya consolidadas autonomas, sea capaz de dotar a las entidades locales de todo lo necesario para asumir con rigor
las exigencias, viejas y nuevas, del desarrollo territorial a escala local. La solucin
no es fcil y no depende slo de la voluntad poltica, ya que los desequilibrios
y desigualdades son tan grandes o ms a nivel de municipios que de regiones.
El trasfondo poltico que una reforma de calado lleva consigo ha frenado hasta
ahora los proyectos planteados en el seno de la Federacin Espaola de Municipios y Provincias y sus equivalentes regionales.
Pero el problema del desarrollo local en este tema no se circunscribe a la necesidad de medios apuntada. Como han puesto claramente de manifiesto las
iniciativas y programas de la Unin Europea, a lo largo de los ltimos quince
aos, el desarrollo local es ante todo una estrategia que pretende crear un entorno ms adecuado a las necesidades actuales de desarrollo de las colectividades en dificultad. Ello obliga, como es sabido, a adaptarse al mercado global
sobre bases organizativas nuevas, que equiparan las consideraciones sociales,
culturales y ambientales con las puramente econmicas. El desarrollo local se
cimenta sobre los recursos humanos y territoriales y exige, por todo ello, una
mentalidad nueva de los polticos y dems actores o agentes locales. Esto requiere tanta conviccin como medios y es dudoso que todava hoy, a pesar de
las apariencias, muchos polticos o alcaldes espaoles, de grandes, medianos o
pequeos municipios, la tengan. Por eso el desarrollo local sigue viviendo, en
muchos casos, ms de apariencia que de realidad, ms de crecimiento al estilo
neoclsico que de proceso sostenible ambientalmente, socialmente y econmicamente. Por eso, entre otras cosas, se confunden tantas veces, desafortunadamente, desarrollo local y gestin municipal ordinaria, ayuntamientos y en
ocasiones trasnochado papel de las diputaciones, las nicas instituciones que
quedan en muchos casos de nivel intermedio, cuyos nada despreciables medios humanos y financieros se dilapidan en algunos casos en acciones coyunturales y partidistas.
315

APORTACIN DE LOS GEGRAFOS AL DESARROLLO LOCAL EN ESPAA. LOGROS Y NECESIDADES

En todo caso, los procesos existen, por muy heterogneos que sean y por muy
contrastadas que puedan ser sus evaluaciones, y con stos se abren numerosas posibilidades para los gegrafos, ya muy presentes en ellos, desde la implementacin de planes estratgicos municipales a la gestin del patrimonio
natural e histrico, la gestin urbanstica y territorial, la promocin industrial o
el turismo, etc.
Sobre las oportunidades y retos que supone la incorporacin de las nuevas tecnologas a la planificacin y la gestin del desarrollo local no hace falta insistir,
sobre lo que continuamente se dice en trabajos diversos y numerosos, entre
los que podramos destacar los del Grupo especializado de la AGE9 o la monografa editada por Fermn Rodrguez a propsito del proyecto Adapt-Nutrias10.
En esta ltima publicacin se recoge, por otra parte, una excelente aportacin
del propio gegrafo editor sobre los centros de recursos para el desarrollo local
y su papel en el desarrollo de la estrategia poltica que subyace a todo proyecto
de desarrollo local.
En tercer lugar, que el turismo es una oportunidad para salir del subdesarrollo
o para desarrollarse an ms y, en cualquier caso, para dinamizar la economa
al nivel que sea, es casi un tpico. Un tpico que en Espaa tiene un fundamento histrico-emprico tan inmediato que casi no hace falta demostrar. Otra
cosa sera el modelo a seguir y su sostenibilidad. Porque resulta evidente el
proceso de acumulacin de riqueza y crecimiento econmico duradero que
ha impulsado, tanto a nivel del conjunto de la economa espaola como de
algunas regiones, reas y municipios. Sin embargo, los positivos efectos econmicos del turismo no se han producido, como se sabe, sin graves impactos
o contrapartidas negativas, principalmente apreciables en el territorio, pero
tambin en la sociedad y la cultura locales. De ah que, desde hace ya ms de
dos dcadas y a raz de un debate propiciado por el Banco Interamericano de
Desarrollo, no falten tampoco analistas que niegan esto que parece tan evidente, que consideran, desde diversas pticas (principalmente antropolgicas,
tico-sociales o ecologistas), que turismo y desarrollo son trminos antitticos
o contrapuestos (F. Jurdao, 1992 y E. de Kadt, 1991). De ah no slo la necesidad

Vase por ejemplo el volumen monogrfico de Cuadernos Geogrficos de la Universidad de Granada, que
recoge modificados parte de la ltima reunin (nmero 41-2, 2007)

Rodrguez Gutirrez F., (ed.) (2001): Nuevas tecnologas de la informacin para el desarrollo local. Ediciones
Trea, Gijn.

10

316

Francisco Rodrguez Martnez

y posibilidad de controlarlo eficazmente una vez iniciado y aceptado; y de ah


tambin las oportunidades que a los gegrafos est ofreciendo la planificacin
del turismo sostenible y de calidad. En este sentido, el turismo deja de ser un
sector econmico ms para llegar a ser una variable estratgica tanto nacional
o regional, como, sobre todo, local, en la medida en que se sustenta sobre
recursos eminentemente endgenos, aunque su explotacin sea una especie
de exportacin in situ. El turismo se revela as como un fenmeno no slo econmico, sino tambin territorial y social. No hay mejor escala para apreciar esto
que la escala local.
Por ltimo, el anlisis de las grandes pero tambin pequeas ciudades, que
cuenta ya con una larga tradicin en los estudios geogrficos espaoles, ha sufrido recientemente varios replanteamientos hasta cierto punto novedosos. Todos ellos tienen que ver con los nuevos contextos urbanos de finales del siglo
XX y principios del siglo XXI, que han puesto de manifiesto, entre otras cosas,
nuevas centralidades urbanas y una profundizacin de las redes de ciudades
pequeas y medias junto a las aglomeraciones11. Y ello ha supuesto asimismo
una reconsideracin actualizada con nuevos elementos del papel de las mismas en el desarrollo regional y local.
El tema fue ya tratado ampliamente en 2001, principalmente por Fabio Sforzi,
durante una reunin en Oviedo, inmediatamente posterior al Congreso de la
AGE, en la que se trat de la ciudad en el desarrollo local12 . Segn este gegrafo, el sistema productivo local es una unidad en la que se interfieren economa
y sociedad, por lo que el desarrollo local no es un fenmeno estrictamente
econmico, sino tambin un fenmeno social y territorial. El desarrollo local se
produce, en determinadas circunstancias, cuando la economa local incide en
el lugar, de ah la necesidad de todo proceso de desarrollo local de apoyarse
en unidades de poblamiento capaces de articular lo exgeno y lo endgeno,
el lugar con el espacio. Lo que evidentemente abre mltiples vas al desarrollo
local fundamentado en las ciudades.
En el mbito geogrfico cercano al Grupo de Trabajo de Desarrollo Local, este
asunto ha sido muy tratado en los ltimos aos y constituye uno de los frentes
pioneros de la investigacin y la praxis. Como ejemplos de ello, no nicos pero
s con un enfoque ms global, cabe destacar las obras de A. Precedo y J. Blanco
11

Zrate Martn, A. (1997): Geografa urbana. Madrid, UNED.

12

Conferencia anual del grupo de Desarrollo Local de la UGI, Oviedo, 2001.

317

APORTACIN DE LOS GEGRAFOS AL DESARROLLO LOCAL EN ESPAA. LOGROS Y NECESIDADES

y F. Rodrguez, que abordan estas nuevas realidades territoriales13. Y cerramos


con esta referencia estas reflexiones sobre algunas lneas de trabajo para terminar con unas consideraciones ms generales o sintticas, relativas al tema de
esta intervencin.

La profesin de gegrafo y el desarrollo local


En definitiva como vienen acreditando diversos estudios y encuestas, auspiciadas por la Age y el Colegio de Gegrafos14 , en el desarrollo local sensu stricto o
en algunas de las lneas apoyadas en l, se encuentran algunas de las nuevas
canteras docentes y tambin nichos de empleo para gegrafos ms frtiles y
con ms perspectivas de futuro. En relacin con esto ltimo, sin embargo, se
observan ante todo algunas de las mayores disfunciones entre oferta y demanda, entre formacin bsica y mercado de trabajo de los gegrafos, lo que merece tanto una reflexin actualizada sobre la implantacin social de la geografa,
como una consideracin especial en este momento de reforma ad Boloniam
modum de los planes de estudios universitarios y de recomposicin normativa
de doctorados y/o msteres.
En todo caso los estudios mencionados confirman el relieve alcanzado por el
desarrollo local y territorial entre las reas de desempeo geogrfico, entre
las que destacan la planificacin territorial y urbanstica, el medio ambiente, el
desarrollo econmico y territorial y las nuevas tecnologas. Y casi lo mismo se
observa a nivel de proyectos, entre los se imponen con ms del 40 por ciento
los relativos a la planificacin estratgica local, ordenacin del territorio, produccin de informacin bsica, turismo-patrimonio local, desarrollo local e iniciativas de empleo y demografa.
Los perfiles de trabajo resultantes son asimismo muy expresivos del nuevo
contexto de oportunidad en estos campos y del mbito en que se ejercen. Mayoritariamente en el sector privado (52 por ciento), seguido del sector pblico
(35 por ciento) y la universidad (25 por ciento).
precedo ledo, A. (2004): Nuevas realidades territoriales para el siglo XXI. Desarrollo local, identidad territorial y
ciudad difusa. Las respuestas de los territorios locales a la globalizacin, las redes. Sntesis, Madrid. Blanco Fernndez, J. y Rodrguez Gutirrez, F., 2004: La emergencia de las ciudades en la era global. Ediciones Trea, Oviedo.
13

Prieto Cerdan, A., (2008): Grado de Geografa y Ordenacin del Territorio. V Jornadas Geografa y gegrafos,
Colegio de Gegrafos. (http://www.geografos.org)

14

318

Francisco Rodrguez Martnez

En el estudio realizado sobre los gegrafos colegiados se incorporan, adems, otras


importantes conclusiones relativas a la muestra que ponen de relieve, entre otras
cosas, tambin la juventud de los profesionales (la edad media es de 33,8 aos) y la
alta valoracin del Colegio como vehculo para el desarrollo de la profesin.

Tabla 1. Geografa y desarrollo local. Logros y necesidades


Logros
Afirmacin del Desarrollo Local como categora geogrfica
Insercin mejor de la geografa como ciencia social
del territorio
Renovacin conceptual, metodolgica y tcnica
Grupos de Desarrollo local en la AGE y UGI.

Incorporacin de estrategias territoriales sostenibles

Creacin de redes nacionales e internacionales
Nueva orientacin de la oferta formativa reglada y no reglada
Profesionalizacin
Mejor entendimiento y difusin del Desarrollo Local y
sus contextos

Necesidades
Mayor precisin conceptual y terminolgica
Presencia mayor de gegrafos y reconocimiento de las
administraciones pblicas.
Sistematizacin mayor y adopcin de nuevos contenidos.
Mayor coordinacin e informacin interregional.
Conexin de bancos de datos.
Atencin mayor a nuevos yacimientos de
empleo y feminizacin de roles
Ampliacin de la insercin en redes
Mayor y mejor difusin de la oferta formativa y sus utilidades
Potenciacin de la colegiacin y de la precolegiacin
Una nueva revista cientfico-tcnica sobre desarrollo local?

Fuente: Prieto Cerdan, A.: Grado de Geografa y Ordenacin del Territorio. V Jornadas Geografa y gegrafos,
Colegio de Gegrafos, mayo 2008

Conclusin: sntesis de logros y necesidades


Situndonos para terminar en un plano de nuevo ms general como conviene
a un epgrafe conclusivo y acorde con el ttulo de la ponencia, es evidente tras
lo ya dicho que el desarrollo local dentro de la Geografa ha progresado mucho
en lo que va de siglo y ha superando los limitados planteamientos economicistas de antao. El desarrollo local, como decamos al principio, se ha afirmado
como una categora geogrfica bsica, terica y prctica, dentro de la geografa espaola. En ello ha tenido mucho que ver la constitucin, tras el Congreso
de Oviedo, del Grupo de Desarrollo Local y el impulso de los centros especializados, nutridos esencialmente por gegrafos. Esto ha potenciado una mayor y
mejor insercin de la Geografa en la sociedad espaola y un avance indudable
en el reconocimiento de esta vieja ciencia humanstica como una moderna
319

APORTACIN DE LOS GEGRAFOS AL DESARROLLO LOCAL EN ESPAA. LOGROS Y NECESIDADES

Ciencia Social del territorio. Porque estos actos de apariencia formal han tenido
un trasfondo trascendente en los planos conceptual y metodolgico, en una
mejor y mayor intercomunicacin cientfico-tcnica de los gegrafos espaoles entre s y con otros especialistas internacionales. Lo que se ha traducido
tambin en una mayor profesionalizacin y reconocimiento en esta materia.
Sin embargo, como es lgico en un dominio emergente, en el que convergen
adems presiones internas y externas, no faltan los problemas, las necesidades
tanto en el plano organizativo como, sobre todo, a nivel de orientacin de la
investigacin y la praxis, de la metodologa y la difusin de los conocimientos.
En la tabla 1 se resumen esquemticamente los principales logros alcanzados
y las necesidades ms acuciantes en orden al mantenimiento y desarrollo de
lo mucho conseguido hasta el momento. Esperemos que futuras jornadas y
debates como los mantenidos en Tenerife y La Gomera nos permitan seguir
avanzando slidamente en las lneas sealadas.

Referencias bibliogrficas
Blanco Fernndez, J. y Rodrguez Gutirrez, F. (2004): La emergencia de las ciudades en la era global.
Ediciones Trea, Oviedo.
Jurdao Arrones, F. (1992): Los mitos del Turismo. Editorial Endymion, Serie Turismo y Sociedad, Madrid.
Kadt, Emanuel de (1991): Turismo, pasaporte al desarrollo: perspectivas sobre los efectos sociales y culturales
del turismo en los pases en vas de desarrollo. Editorial Endymion, Madrid.
Precedo Ledo, A. (2004): Nuevas realidades territoriales para el siglo XXI. Desarrollo local, identidad territorial
y ciudad difusa. Las respuestas de los territorios locales a la globalizacin, las redes. Sntesis, Madrid.
Prieto Cerdan, A. (2008): Grado de Geografa y Ordenacin del Territorio. V Jornadas Geografa y
gegrafos. Colegio de Gegrafos (www.geografos.org).
Rodrguez Gutirrez, F. (ed.) (2001): Nuevas tecnologas de la informacin para el desarrollo local. Ediciones
Trea, Gijn.
VVAA (2007): Cuadernos Geogrficos, nmero 41-2, Monogrfico sociedad y territorio en Amrica
Latina. Universidad de Granada.
Zrate Martn, A. (1997): Geografa urbana. Madrid, UNED.

320

14

El patrimonio territorial como


base de una propuesta de
desarrollo rural
Olga de Cos Guerra, Juan Carlos Garca Cordn,
ngela de Meer Lecha- Marzo y
Leonor de la Puente Fernndez *

Introduccin
El objetivo de esta comunicacin es presentar metodologas para desarrollar
proyectos de desarrollo rural apoyados en el valor del territorio como patrimonio. La propuesta parte de la definicin, identificacin, delimitacin cartogrfica
y anlisis de las unidades territoriales como fases que descansan en una concepcin social del espacio geogrfico de la que deriva, a su vez, la idea de territorio como patrimonio histrico y cultural, es decir, como legado recibido de
las acciones de las sociedades que nos han precedido, y cuyo conocimiento y
valoracin permite considerarlo como recurso de desarrollo socioeconmico1 .
El anlisis territorial: el territorio como patrimonio
Cada sociedad, cada generacin incluso, hereda de las anteriores, adems de los
bienes materiales y culturales, el territorio, con sus unidades de poblamiento, sus
* Departamento de Geografa, Urbanismo y Ordenacin el Territorio de la Universidad de Cantabria.
La comunicacin se apoya en los proyectos realizados en los ltimos cinco aos por los grupos de investigacin Espacios y Territorio: Anlisis y Ordenacin y Estudio y Gestin del Medio Natural del Departamento de Geografa, Urbanismo y Ordenacin del Territorio de la Universidad de Cantabria, concretamente:
Cabezn de la Sal: tradicin, cambio y futuro (ayuntamiento de Cabezn de la Sal y Textil Santanderina,
2003); Anlisis sociourbanstico de Cantabria (Gobierno de Cantabria, 2002-2003); Reconocimiento territorial y urbanstico de Cantabria (Gobierno de Cantabria, 2003); Diagnstico territorial del litoral de Cantabria (Gobierno de Cantabria, 2003); Propuesta tcnica de normas urbansticas regionales (Gobierno de
Cantabria, 2004-2005); Valoracin del patrimonio territorial del valle del Nansa (Fundacin Marcelino Botn,
2006-2008).

321

EL PATRIMONIO TERRITORIAL COMO BASE DE UNA PROPUESTA DE DESARROLLO RURAL

espacios productivos, sus construcciones, sus infraestructuras y multitud de elementos territoriales que desempean una funcin y van adquiriendo significado.
Las diferentes etapas de su construccin, que a modo de capas se han ido superponiendo unas a otras, han dado lugar a una estructura compleja en la que no
slo se integran pasado y presente, sino que tambin se incorporan las nuevas
atribuciones sociales a partir de las cuales se va construyendo el futuro.
El territorio es, por esto, un patrimonio, un legado material, una herencia que
contiene parte de la memoria histrica de las sociedades que nos han precedido. Es como un libro que nos ensea, a travs de las imgenes que percibimos en su paisaje, cmo la sociedad ha pensado, usado y valorado el espacio; en definitiva, cmo ha actuado en l, qu ha aprovechado, de qu se ha
apropiado, cmo lo ha utilizado para comunicarse con otros pueblos, qu ha
respetado, qu ha destruido, cmo lo ha disfrutado, qu ha tenido que abandonar por infructuoso o peligroso, cmo ha calado en el fondo de su ser, qu
sentimientos y emociones le ha producido, qu elementos se han convertido
en sea de identidad o referencia cultural La falta de reconocimiento legal
del patrimonio territorial no debe impedir, sin embargo, su puesta en valor, tal
como ha defendido Ortega Valcrcel (2000).
Esta idea del territorio como patrimonio se asocia a otras dos, necesariamente
contradictorias: la de alteracin y la de conservacin. Porque la evolucin de la
sociedad, y especialmente desde la era industrial, ha producido profundas transformaciones que se manifiestan claramente en masivos procesos de destruccin
de estructuras antiguas de organizacin territorial, de aparicin de nuevos usos,
funciones y formas, de abandono de muchas reas y de ocupacin intensiva o
densificacin de otras. Ortega Valcrcel nos recuerda que el concepto actual de
patrimonio tiene un origen burgus, que surge justamente cuando los efectos
nocivos de la primera industrializacin llevaron a pensar en la necesidad de racionalizar y canalizar el proceso desarrollando normas e instrumentos que ayudaran
a conservar aquello que se estaba perdiendo. Un concepto, pues, inicialmente
nostlgico, pero tambin racionalizador. Existe una cultura nostlgica, identitaria
y conservadora del patrimonio territorial a la que debemos buena parte de su
mantenimiento fsico, pero sobre todo de la memoria de las relaciones entre paisajes, formas, usos, funciones, referencias simblicas y topnimos; es decir, que
conserva la memoria de la construccin social del territorio.
Pero tambin hay que reconocer que en la actualidad la mayor parte de la
poblacin es urbana, y que la idea de patrimonio territorial de dicha poblacin
322

Olga de Cos Guerra, Juan Carlos Garca Cordn, ngela de Meer Lecha- Marzo y Leonor de la Puente Fernndez

procede de una cultura del ocio y del tiempo libre, de la contemplacin esttica y el bienestar o plenitud que produce el descanso en un escenario apacible,
puro y bello; de la cultura del consumo, en definitiva, que es la cultura del mercado, de la transformacin, de la adaptacin de las herencias a las utilidades e
intereses del consumidor.
Sin embargo, en esta cultura del consumo ha ido arraigando tambin un sentimiento de conservacin, proveniente sobre todo del ecologismo y los movimientos de preservacin de la naturaleza, a la que debemos el desarrollo creciente de normas racionalizadoras que inciden en la vuelta a un dilogo entre
naturaleza y sociedad. Estos movimientos nos advierten de la necesidad de
recuperar el conocimiento que la poblacin rural posea del medio que utilizaba y las tcnicas que aplicaba para la conservacin de sus valores productivos;
nos advierten de la necesidad de restablecer una cultura territorial a travs de
campaas y prcticas de sensibilizacin. De esta forma tambin el conservacionismo invita a una consideracin del territorio como construccin social y
como patrimonio histrico y cultural.
La idea de patrimonio ha ido evolucionando y enriquecindose en el tiempo,
adquiriendo nuevas atribuciones. En este sentido, uno de los retos que puede
afrontar la sociedad actual est en el diseo de instrumentos para la canalizacin de las nuevas dinmicas espaciales y formas actuales de ocupacin del territorio en el respeto a las pervivencias y patrones culturales del pasado, lo que
requiere el conocimiento y valoracin de las herencias y su integracin en el
ordenamiento, pero tambin el de la relacin entre ellas y su distribucin. El patrimonio territorial es un legado material, histrico, que se ha ido conformando
en fases sucesivas, de forma que podemos hallar permanencias y vestigios muy
antiguos que coexisten con elementos y estructuras recientes que pertenecen a modelos de organizacin social del territorio de origen ms prximo y
desarrollo actual. En Cantabria, los ms antiguos de estos modelos, de poca
medieval en su mayor parte, incorporaron estructuras anteriores (romanas y
prerromanas) y, a su vez, se han integrado en estructuras ms recientes; de esta
forma se han preservado en muchas reas y hoy se reconocen como huellas o
herencias que nos hablan del pasado. El modelo ms reciente de organizacin
del territorio se corresponde con el desarrollo del capitalismo industrial y los
profundos cambios polticos, sociales e institucionales que acompaaron a las
nuevas formas de organizacin del trabajo y al nuevo modelo de generacin y
reparto de riqueza.
323

EL PATRIMONIO TERRITORIAL COMO BASE DE UNA PROPUESTA DE DESARROLLO RURAL

En el modelo medieval, la organizacin social del territorio se estableca en


torno a la aldea o lugar de asentamiento de una comunidad, y los espacios
cultivados, de pastoreo, y para el aprovechamiento de distintos recursos
(pesca, caza, lea, carboneo, agua, energa), constituan la base material de
su existencia y los principales integrantes del espacio construido. Eran los
terrazgos, montes y riberas, que los caminos conectaban con los lugares de
asentamiento de la poblacin, creando una organizacin de carcter colectivo a gran escala, la de los espacios de aldea.
La pervivencia actual de estas construcciones territoriales histricas revela
la extraordinaria versatilidad y capacidad de adaptacin de los elementos
y estructuras territoriales, incluso en periodos de profundos cambios como
los ocurridos en el ltimo siglo, con el desarrollo de la sociedad industrial. La
penetracin del capitalismo y la aparicin de nuevas actividades iniciaron un
proceso de cambio que ha sido desigual en el tiempo y en sus resultados.
Pero tambin se produjeron cambios que afectaron a los sistemas de gestin
del territorio, de forma que la aldea desapareci como espacio de organizacin social del territorio para pasar a formar parte de entes administrativos
nuevos e integrados jerrquicamente en otros superiores: municipio, provincia, estado.
La liberalizacin del mercado de la tierra, la institucionalizacin del rgimen
jurdico de propiedad privada y el desarrollo y expansin de la pequea propiedad agraria son procesos muy conectados entre s que dieron lugar a
profundas transformaciones del sistema productivo y a una importante modificacin en las formas de organizacin del territorio. En Cantabria, el desarrollo de la ganadera y la especializacin lechera posterior dieron lugar a un
proceso de roturacin, ocupacin, y privatizacin de terrenos de monte (conocido como roturaciones arbitrarias), que tuvo como efecto la extensin
de las superficies de prados, y un cierto abandono de los aprovechamientos
tradicionales del monte en favor de una especializacin ganadera tambin
de ste.
La explotacin minera y de rocas industriales produjo de forma directa notables cambios territoriales debidos no slo al trabajo en el rea de produccin, sino tambin a las alteraciones morfolgicas que introduca el sistema
tcnico de organizacin del trabajo (tajos, instalaciones, infraestructuras de
transporte, depsitos de estriles).

324

Olga de Cos Guerra, Juan Carlos Garca Cordn, ngela de Meer Lecha- Marzo y Leonor de la Puente Fernndez

En este proceso de construccin del espacio del capital, a partir de los aos
cincuenta se han producido en Cantabria cambios sustanciales ligados al crecimiento urbano y al paso de una sociedad agraria a otra industrial, que han
dado lugar a nuevas expresiones y materializaciones territoriales. Uno de los
de mayor incidencia ha sido la expansin residencial en toda su variedad
de tipologas (edificacin aislada, urbanizaciones, ampliacin de los ncleos
de poblacin) y funciones (vivienda permanente, segunda residencia, alojamiento turstico); y con ella nuevas necesidades en infraestructuras y equipamientos.
La propuesta de desarrollo rural que se presenta se apoya en el concepto de
unidad territorial como rea caracterizada por presentar desde el punto de
vista morfolgico ciertos rasgos que permiten su identificacin; igualmente
constituyen componentes bsicos de la estructura territorial del valle a los
que se asigna una determinada funcin social y econmica.
Las unidades consideradas han variado dependiendo de los objetivos, escala de anlisis y tipo de aplicacin de los proyectos realizados. En el caso de
los valles interiores de Cantabria han sido definidos los siguientes tipos de
unidades territoriales: Ncleos, que constituyen las unidades de referencia
bsicas de la organizacin del territorio; Mieses y prados y Prados con
invernal, ambos espacios productivos agrarios de uso ms intenso, caracterizados por la existencia de terrazgos agrcolas y ganaderos de origen preindustrial, unos, y de mayor desarrollo en poca moderna, otros; Pastizales,
Matorrales, Bosques, Plantaciones forestales y reas de roquedo, todas ellas unidades de monte, aunque con distintas funciones. Estos tipos
de unidades y su distribucin territorial expresan la organizacin espacial
y definen el modelo territorial vigente. As, en el Diagnstico del litoral de
Cantabria se definieron las siguientes unidades territoriales: los huertos y
mieses, los terrazgos de monte, los terrazgos de ribera, el monte de frondosas autctonas, las plantaciones forestales, la ribera marina, las ras, las reas
periurbanas y las unidades territoriales singulares. En la Propuesta tcnica
de normas urbansticas regionales, las unidades definidas fueron: mieses,
cabaales pasiegos, terrazgo de monte, riberas fluviales, riberas marinas, terrazgo de ribera, concentracin parcelaria, reas periurbanas, montes arbolados y montes no arbolados.

325

EL PATRIMONIO TERRITORIAL COMO BASE DE UNA PROPUESTA DE DESARROLLO RURAL

Figura 1. Unidades territoriales en el litoral de Cantabria


TIPOS DE UNIDADES

Acantilados

Playas



















Dunas
Estuarios y Ras
Orlas litorales
Monte con bosque de ribera
Monte con otras especies forestales
Monte con frondosas
Monte con encinar
Monte con plantacin forestal
Terrazo de ribera con marsma
Terrazo con ribera fluvial
Mieses en campos abiertos
Mieses en campos cerrados
Mieses con bancales
Terrazgo de monte con abertales
Terrazgo de monte con caseros
Terrazgo de monte con cerros
rea periurbana de alta densidad
rea periurbana de media densidad
rea periurbana de baja densidad
Unidad singular territorial
Urbano
Sistemas generales

Figura 2. Unidades territoriales en la montaa de Cantabria


TIPOS DE UNIDADES
Ncleo
Prados y mieses
Prados con invernales
Puertos y pastizales
Matorral
Bosque
Plantacin forestal
reas de roquedo
Embalses

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Olga de Cos Guerra, Juan Carlos Garca Cordn, ngela de Meer Lecha- Marzo y Leonor de la Puente Fernndez

Criterios tcnicos para la delimitacin de unidades territoriales


de anlisis
Una vez definidas las unidades territoriales desde los puntos de vista morfolgico y conceptual se procede a su delimitacin cartogrfica, labor que
permite profundizar y realimentar el proceso de investigacin y de elaboracin de los modelos tericos de organizacin territorial y de definicin de
unidades. Porque la escala utilizada, la 1:10.000, es una escala grande, de detalle, que facilita la aproximacin al objeto de trabajo y, por tanto, el debate
sobre los criterios de diferenciacin de cada una de las unidades territoriales.
Tambin ayuda esta escala a la distincin de elementos, estructuras, formas
y funciones para la caracterizacin de cada unidad, as como al registro de
informacin muy localizada que completa el anlisis y la interpretacin de su
significado territorial. En tercer lugar, esta escala resulta til a la hora de asociar los procesos actuales a cada unidad, lo que permite detectar tendencias
en los modelos de organizacin del territorio y realizar una valoracin de la
sostenibilidad e integracin paisajstica de las diversas actividades o expectativas de uso promovidas por distintos agentes sociales, en beneficio propio o
del bien comn. En definitiva, la escala utilizada, en la medida en que facilita
la profundizacin en la definicin, caracterizacin y dinamismo de las unidades territoriales de anlisis, se muestra como un instrumento potente para el
desarrollo de la investigacin bsica sobre los modelos histricos y actuales
de organizacin del territorio.
Desde una perspectiva tcnica y grfica, referida a la aprehensin visual, la
utilizacin de esta escala tiene dos ventajas. Por un lado, permite identificar
las unidades territoriales independientemente de su tamao, dimensin superficial o fragmentacin, y por tanto evita caer en una divisin geomtrica
tipo puzzle, de piezas iguales; al contrario, a esta escala es posible observar
unidades diminutas al lado de otras muy extensas, cuya lgica se halla en la
explicacin de los modelos o patrones culturales de organizacin del territorio.
Elegida la escala, la delineacin cartogrfica de las unidades territoriales se
realiza con el concurso de instrumentos informticos de alta capacidad para
el manejo de distintas fuentes cartogrficas superponibles, y sus puntos
georreferenciados permiten asociar cada espacio delimitado con una base
de datos en la que figuran las caractersticas de cada uno de ellos. El sistema
de informacin geogrfica resultante es til para la sistematizacin en la reco327

EL PATRIMONIO TERRITORIAL COMO BASE DE UNA PROPUESTA DE DESARROLLO RURAL

gida de datos e incluso la cuantificacin de algunos parmetros cualitativos


que permiten profundizar en el anlisis territorial, unas veces confirmando
hiptesis de partida y otras informando de aspectos novedosos.
La distincin entre unidades territoriales se desarrolla con el concurso de
diversas fuentes cartogrficas cuya interpretacin ha de conectarse con las
fuentes documentales, el conocimiento histrico de la construccin del espacio social, y la observacin en el trabajo de campo. En buena medida, los
usos del suelo o cubiertas de vegetacin permiten realizar esta operacin de
distincin, pero el mapa resultante, aunque por grandes tipos de unidades
territoriales pueda parecer una copia de la ortofoto, es un producto artesanal
en el que cada uno de los tipos que se definen presentan una divisin interna
cuyos lmites han sido estudiados uno por uno, establecindose la delimitacin en funcin de caracteres distintivos o procesos que muchas veces,
slo a travs del trabajo de campo y la observacin directa del terreno, han
podido finalmente determinarse. En esta operacin se ha hecho intervenir,
en definitiva, los siguientes elementos territoriales: caminos, tipos de vegetacin, localizacin, altitud, lmites administrativos (municipales) y de gestin
(montes de utilidad pblica, espacios protegidos), parcelarios rsticos y procesos de abandono, alteracin, reorientacin o construccin recientes o en
marcha.
La distincin de unidades territoriales es laboriosa, pues la dificultad del trazado de lmites es, inicialmente, metodolgica, es decir, parte de la concepcin social, histrica y dinmica del patrimonio territorial, que afecta en dos
sentidos:
a) Uno referido a la concepcin misma de lmite, esto es, al establecimiento
de un permetro preciso y discriminador que no deje lugar a dudas sobre
lo que pertenece o no a una determinada clase. La simple consideracin
de elementos y estructuras territoriales con orgenes histricamente diferentes y superpuestos, y de dinmicas activas en la actualidad, indica
que tales lmites no son definitivos, que son bordes cambiantes y que,
a lo sumo, pueden reconocerse reas con efecto frontera en las que se
integran aspectos de las reas limtrofes.
b) Otro referido a la eleccin de los elementos territoriales que han de servir para el trazado de los lmites entre distintas unidades y dentro de un
mismo tipo de unidad. Esta eleccin tcnica ha de ser compleja porque
328

Olga de Cos Guerra, Juan Carlos Garca Cordn, ngela de Meer Lecha- Marzo y Leonor de la Puente Fernndez

complejos son tambin los criterios metodolgicos que la determinan,


esto es, los procesos sociales de organizacin del territorio, la funcin o
uso social del espacio, y la morfologa y dinmica de cada unidad territorial definida. No puede haber un nico criterio porque el espacio social
es complejo. Lo importante es combinar dichos criterios en funcin del
tipo de unidad territorial, de los procesos sociales que la definen y de los
elementos que intervienen en su caracterizacin. A pesar de su complejidad y de las dificultades tcnicas que plantea, los criterios metodolgicos
son los que han de guiar la eleccin de los elementos territoriales para
delimitar cartogrficamente las unidades territoriales, para trazar los permetros, aunque stos no deban considerarse fijos.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, los elementos territoriales que se
proponen para la delimitacin de las unidades territoriales, obtenidos a partir
de diversas fuentes cartogrficas y documentales, son los siguientes:
a) Los de uso o funcionalidad, que son tambin los ms visibles y los aparentemente dominantes, entre los que se diferencian: reas de edificacin
continua ms o menos compacta, superficies pratenses, terrenos arbolados, terrenos cubiertos de matorral y reas en las que domina el roquedo.
stos no slo expresan la voluntad social de destinar determinadas superficies a obtener determinados productos, sino tambin la estrecha relacin
que se produce entre los intereses y elecciones de un individuo y los que
prevalecen en el conjunto social, de forma que los espacios se individualizan creando un mosaico de funciones diferentes, que las normas de buen
gobierno dictadas por la costumbre, o la experiencia, impiden mezclar,
confundir o trasponer.
b) Los de propiedad y gestin, porque stos suponen delimitacin de mbitos territoriales en los que slo determinadas personas jurdicas tienen
derechos para decidir sobre su uso y dedicacin; pero tambin, segn
sean los derechos, habrn de responder a determinadas normas, restricciones o afecciones. Estos lmites son de carcter pblico, como los que
delinean los trminos municipales, los montes de utilidad pblica, las
clasificaciones de suelo urbano, las delimitaciones del dominio pblico
hidrulico o las realizadas para la declaracin de figuras de proteccin
de distinta naturaleza (por ejemplo: parque natural, reserva de caza, rea
Oso Pardo, Red Natura 2000). Otros son de carcter privado, como los
que definen la propiedad particular, pero an dentro de sta los matices
329

EL PATRIMONIO TERRITORIAL COMO BASE DE UNA PROPUESTA DE DESARROLLO RURAL

van desde la propiedad individual a la colectiva de las juntas vecinales o


la pblica de organismos locales, autonmicos o estatales.
c) Los de carcter fsico-natural como ros, rupturas de pendiente pronunciadas, divisorias de aguas, altitud u orientacin, porque sin duda estos aspectos constituyen informaciones necesarias a la hora de tomar decisiones
razonables para la comunidad de intereses sociales en juego, que pueden
combinar varios grados de maximizacin de beneficios y de minoracin de
riesgos.
d) Los caminos, porque permiten determinar las conexiones entre unidades
territoriales diferentes y entre las ms lejanas de stas y los ncleos de
mayor incidencia en la organizacin de una determinada rea, de forma
que son stos los que informan de la articulacin de las distintas unidades
que integran el modelo y, por tanto, del valor aadido que unas unidades
pueden tener por formar parte de una estructura modlica bien trabada,
conservada y reconocible. Y tambin porque los caminos actan a su vez
como lmites de ciertas unidades, como ocurre en las reas de cultivo o en
los bosques: en las primeras para no mermar los terrenos productivos disponibles; en los segundos para evitar el paso por reas sombras, hmedas
y de difcil trnsito.
e) La toponimia, porque conserva la memoria histrica de los significados
simblicos o funcionales que se han atribuido a las distintas reas y, por lo
mismo, facilita la interpretacin de los modelos y unidades territoriales, la
identificacin de sus elementos materiales, y la reconstruccin de su composicin paisajstica.

Diagnstico y propuestas de valoracin del patrimonio territorial


Tras la fase de anlisis territorial, el diagnstico debe constituir el ncleo de los
proyectos de desarrollo local, ya que en esta fase se interpreta la documentacin generada en el anlisis con el fin de plantear los valores y los problemas
territoriales. Se trata, por tanto, de una etapa centrada en la valoracin, en la
que se deben sealar los recursos y las potencialidades de las diferentes unidades territoriales y aproximarse a la realidad desde tres mbitos de actuacin
(econmico, social y territorial). Para ello hay que realizar dos tipos de trabajos.
Uno es la elaboracin de las memorias de diagnstico de cada uno de los m330

Olga de Cos Guerra, Juan Carlos Garca Cordn, ngela de Meer Lecha- Marzo y Leonor de la Puente Fernndez

bitos de anlisis considerados como identificadores del territorio de actuacin2 ,


que hay que desarrollarlas con un mtodo comn, de forma que sea posible
interpretar la problemtica de forma homognea, y de este modo, se puede
llegar a conocer la situacin territorial desde la ptica de los expertos en cada
una de las temticas.
El otro trabajo consiste en la interpretacin de las unidades de anlisis (las unidades territoriales previamente definidas) y, a partir de ellas, el diseo de las
unidades de valoracin. En este caso se definen una serie de unidades superiores, cuyo criterio de delimitacin se basa en la combinacin de municipio y
tipo de unidad de anlisis. Con ello, todas las unidades de un determinado tipo
(por ejemplo, prados con invernales), ubicadas en un mismo municipio, pasan
a ser consideradas como un nuevo elemento de referencia en el mtodo de
trabajo; en definitiva, una entidad que agrupa las unidades de anlisis definidas
en la fase anterior y que en adelante reciben el nombre de unidades territoriales de valoracin, nutridas en buena parte con la informacin detallada registrada para las unidades de anlisis, y completadas con informacin especfica
de diagnstico y valoracin3 .
Para la interpretacin de la informacin relativa a las diferentes unidades territoriales de valoracin se generan dos tipos de documentos:
a) Cartogrfico, con mapas representativos de la distribucin municipal de
cada tipo de unidad de valoracin.
b) Sntesis de la informacin de las unidades de anlisis contenidas en el SIG
para las que se han reflejado la siguiente informacin: descripcin del tipo
de unidad, dinmica territorial, instrumentos de gestin-proteccin, identificacin de los principales problemas y valores del tipo de unidad.

En la investigacin denominada Cabezn de la Sal: tradicin, cambio y futuro, los mbitos de anlisis
identificadores del municipio fueron: la villa, el ro, el monte y el bosque, la actividad ganadera, la industria,
el legado urbanstico y arquitectnico, la cultura y el sector terciario.
En El diagnstico territorial del litoral de Cantabria, los aspectos que permitieron elaborar el diagnstico
fueron: morfologa de ncleos, caminos histricos, playas, organizacin del territorio, poblacin y vivienda
y planeamiento urbanstico.
En Valoracin del patrimonio territorial del valle del Nansa, se escogieron los siguientes mbitos de anlisis: medio natural, espacios forestales, ganadera, poblacin, empleo y vivienda, recursos locales y desarrollo, turismo, caminos histricos, morfologa de ncleos y planeamiento urbanstico.

En el caso del proyecto Valoracin del patrimonio territorial del valle del Nansa, se pas de 563 unidades
de anlisis a 50 de valoracin.

331

EL PATRIMONIO TERRITORIAL COMO BASE DE UNA PROPUESTA DE DESARROLLO RURAL

Figura 3. El diagnstico como valoracin del patrimonio territorial


INTERPRETACIN
FASE DE NALISIS TERRITORIAL

Valores
Recursos
Percepcin Social

Problemas procesos
percepcin social
Valoracin Patrimonio Territorial
Diagnstico Patrimonio Territorial

Memoria
mbitos de anlisis

De la Unidad Territorial del


Anlisis a la Unidad Territorial de
Valoracin.

Criterio de delimitacin:
tipos de unidades por municipio

Estas fichas de valoracin, junto a la cartografa del modelo territorial constituyen la base para elaborar el diagnstico del patrimonio territorial, en cuyo
desarrollo es importante trabajar de forma multidisciplinar para conocer los
problemas y los valores de los tipos de unidades territoriales desde diferentes
perspectivas. Como consecuencia, el resultado es un diagnstico integrador,
en el que se hace referencia a una gran variedad de aspectos (naturales, patrimoniales, econmicos, paisajsticos, territoriales y urbansticos) y que, adems
se puede leer a dos escalas (municipal y comarcal).
En definitiva, cuatro son las entidades de referencia consideradas en el mtodo
de trabajo expuesto: la comarcal, las municipales, las entidades relativas a la
valoracin y, en el mayor nivel de detalle, las de anlisis. Todos estos niveles,
como parte integrante de un sistema de informacin geogrfica facilitan una
reflexin de forma integrada de los diferentes aspectos. De este modo, se consigue una estructura relacional en la que elementos de carcter administrativo
se combinan con unidades especficamente diseadas para el desarrollo de
la investigacin, permitiendo en todas las fases del trabajo realizar preguntas
espaciales complejas.
Para establecer correspondencias entre las memorias y el diagnstico del patrimonio territorial, en el mtodo propuesto todos los investigadores revisan
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Olga de Cos Guerra, Juan Carlos Garca Cordn, ngela de Meer Lecha- Marzo y Leonor de la Puente Fernndez

ambos tipos de documentos, relacionando los mbitos de anlisis con las unidades territoriales para poder construir un diagnstico que integre los aspectos sectoriales en el modelo territorial y, a su vez, cree las bases sobre las que
apoyar las propuestas de actuacin.
Finalmente, la fase de propuestas de los proyectos de desarrollo territorial se
organiza partiendo de la fase de diagnstico, ya que permite elaborar un documento de propuestas apoyado en el conocimiento y la valoracin, tanto de
las unidades territoriales como de los mbitos de anlisis considerados como
identificadores. Esta variedad de cuestiones se plantean con el fin de poder
desarrollar la fase de propuestas, a travs de tres reas o mbitos de actuacin
(econmico, territorial y social) que, a su vez, estn relacionados entre s y cuyo
nexo es el territorio. Estos mbitos de actuacin se pueden hacer corresponder
con ejes estratgicos, en los cuales, a su vez, se enmarcan los objetivos y los
tipos de acciones.

Figura 4. Diagnstico del patrimonio territorial


INFORMACIN UNIDADES
TERRITORIALES DE NALISIS

Creacin Unidades Territoriales


de Valoracin

Correspondencia
Memorias de Diagnstico

SIG

Revisin / Contraste / Memorias / Unidades Territoriales

Base de Datos

Relacin mbito de Anlisis / Unidades Territoriales

Cartografa Modelo Territorial

Interpretacin

Diagnstico

Definicin

Problemas

Valores
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EL PATRIMONIO TERRITORIAL COMO BASE DE UNA PROPUESTA DE DESARROLLO RURAL

Conclusiones
La metodologa propuesta permite realizar propuestas de desarrollo rural con
un tratamiento transversal, en las cuales el territorio aparece como nexo de
unin entre los aspectos econmicos y los sociales. Adems, la identificacin
de los valores y los problemas de cada tipo de unidad territorial, ofrece la posibilidad de disear propuestas a dos escalas, por un lado, para los tipos de unidades territoriales existentes en la regin o comarca que se estudie, y por otro,
para cada uno de los tipos de unidades que configuran el modelo territorial de
los diferentes municipios.
La concepcin de proyectos con una componente territorial determinante y
el desarrollo de metodologas como la expuesta, con fases relacionadas de
anlisis-diagnstico-valoracin, se apoya en buena medida en el soporte que
los sistemas de informacin geogrfica ofrecen para la organizacin, gestin y
anlisis de informacin digital cartogrfica y alfanumrica.
Con frecuencia, la puesta en marcha de un sistemas de informacin geogrfica para proyectos de este tipo supone un considerable esfuerzo inicial, ya
que exige la sistematizacin de fuentes de informacin digitales, pero tambin, y esto es lo ms importante, la georreferenciacin y digitalizacin de informacin analgica o pseudo-geogrfica. No obstante, esta labor pronto se
ve recompensada por la utilidad de la herramienta y el soporte diseado; una
herramienta que se mantiene viva durante el desarrollo de los proyectos y que
acaba siendo un objetivo derivado en s mismo, por las posibilidades de consulta que abre para dar respuesta a problemas espaciales complejos. Esto hace
que con frecuencia nos movamos en un marco que nos lleva de los sistemas
de informacin geogrfica (SIG) a los sistemas de informacin territorial (SIT)
sobre reas concretas, y en ltima instancia, a sistemas para la toma de decisiones espaciales, lo que hace que se planteen como herramientas de indudable
utilidad por su potencial para resolver espacialmente problemas en los que
intervienen mltiples variables.

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La cooperacin para el desarrollo local a partir de redes de trabajo


tcnico.
335

15

1*
Dr. Vicente Manuel Zapata HernndezLa
cooperacin para el desarrollo

local a partir de redes de trabajo


tcnico
Dr. Vicente Manuel Zapata Hernndez *

Introduccin
La cooperacin constituye probablemente uno de los principios fundamentales del progreso de los territorios a todos los niveles. Desde la perspectiva tcnica es necesario fomentar la colaboracin entre dinamizadores en el
marco local como frmula para ahondar en su mejor organizacin, y asimismo, promoverla en las diferentes escalas supralocales, como estrategia para
consolidar y enriquecer los procesos de desarrollo. En el plano profesional, la
interaccin con otros especialistas, dentro y fuera de su especfico mbito de
actuacin, favorece el perfeccionamiento de las estructuras, o cuando menos,
su actualizacin, al tener que operar en escenarios cada vez ms complejos.
Sin embargo, las redes no deben limitar su extensin a la esfera de los expertos: el intercambio de experiencias y el trabajo compartido tienen que ampliarse al mayor nmero posible de actores, propiciando entonces una ms
adecuada combinacin entre las dimensiones poltica, tcnica y ciudadana.
En este sentido, los responsables de la dinamizacin del proyecto denominado Les mans dels Ports, ubicado en el interior de la provincia de Castelln, compartan la siguiente reflexin: Consideramos positivo para nosotros
mismos el simple hecho de reunirnos y hablar sobre nuestra comarca. Con el
tiempo hemos conocido las necesidades de cada pueblo, la gente a la que
nos enfrentamos, etc..
*

Gegrafo, profesor titular de Geografa Humana de la Universidad de La Laguna (vzapata@ull.es)

337

LA COOPERACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL A PARTIR DE REDES DE TRABAJO TCNICO

Y es que, los procesos de desarrollo no avanzan en muchos lugares por la insuficiente relacin existente entre los actores que interactan en ese marco, y sobre
todo, entre aqullos que tienen la obligacin de motivar al resto, caso de gestores
polticos y responsables tcnicos. Por ello es preciso establecer mecanismos eficaces para mantener vnculos permanentes entre los mismos, y entre stos y la
comunidad, con el objetivo de que no se produzcan disfunciones en la evolucin
del proceso. En la mayor parte de las ocasiones deben ser los profesionales los que
tomen la iniciativa y alienten esa necesaria comunicacin y colaboracin, convencidos de que sta contribuir siempre a facilitar y a favorecer su accin de dinamizacin. Dicha labor requiere tiempo y recursos especficos, por lo que la cooperacin debe incorporarse como una lnea de actuacin, con entidad propia, dada su
importancia, en la dinmica habitual de los trabajadores del desarrollo local.
Pero las redes de trabajo tcnico basadas en la cooperacin no surgen de manera espontnea: hay que crearlas, afirmarlas y ampliarlas. Suelen aparecer coincidiendo con la exigencia de afrontar proyectos de cierto alcance, que requieren
la concurrencia de profesionales con diferentes capacidades, si bien, se desvanecen casi siempre una vez que se agota dicha ocasin. Por ello, es preciso desligarlas de iniciativas coyunturales o episdicas, para fundamentar su existencia
en la necesidad de contar con estructuras para el desarrollo algo ms complejas
y estables que puedan enfrentar con garantas la diversa problemtica que suele
diagnosticarse en cualquier territorio. A veces, incluso, no cabe otra alternativa
que recurrir a estmulos externos para conjugar la energa dispersa en el marco
local; parece interesante entonces acudir a este recurso exgeno, siempre que la
red constituida no dependa enteramente de su permanencia.

El panel de las organizaciones y los profesionales


Previo al planteamiento de cualquier red de trabajo de carcter tcnico debe ser
analizado el contexto en el que va a surgir, siendo imprescindible valorar la situacin de las vinculaciones existentes entre profesionales y recursos u organizaciones, as como los problemas y las posibilidades que se observan y que pueden
obstaculizar o favorecer la colaboracin. De ah surge la realizacin del panel de
organizaciones y de profesionales que interactan en el territorio considerado,
lo ms detallado posible, y adems, contando con la participacin ya desde el
inicio de los potenciales componentes de la red. De hecho, su elaboracin puede suponer una de sus primeras tareas con resultados concretos en el mbito
338

Dr. Vicente Manuel Zapata Hernndez

de la coordinacin, paso anterior a la futura cooperacin en distintos planos. La


estructuracin de la red vendr ms tarde y slo se afrontar cuando se detecte
su necesidad, puesto que la experiencia muestra que una cierta informalidad al
principio de estos procesos les confiere la viabilidad que requieren, hasta que
se lleguen a consolidar plenamente algunas relaciones y dinmicas de trabajo:
el compromiso debe aumentar de manera progresiva conforme se configura y
evoluciona el proyecto compartido.
La existencia de redes de trabajo funcionales u operativas infunde mayor seguridad entre los tcnicos, confianza entre los gestores polticos y optimismo entre
los ciudadanos; habitualmente derivan en la generacin de importantes sinergias
para el desarrollo local, debido a la implicacin de un grupo ms o menos amplio
de personas con un potencial determinado que se amplifica al interactuar con el
de los dems. Lo contrario, el individualismo y la descoordinacin, suelen llevar
aparejado el escepticismo y el escaso compromiso de la comunidad, que observa como ni siquiera los profesionales con cierta capacidad logran aunar esfuerzos
y trabajar de manera conjunta en beneficio comn. Es por eso por lo que los
dinamizadores deben hacer y favorecer la existencia de redes que avancen
en la necesaria comunicacin y coordinacin, pero sobre todo, en la cooperacin
entre los actores dentro y fuera del marco local.
Y es que, la cooperacin supone un paso adelante frente a la coordinacin, tambin necesaria, pero en muchas ocasiones insuficiente ante la magnitud de los
problemas que se deben resolver o la entidad de los proyectos que se tienen que
afrontar. Cooperar es, en esencia, asumir retos y trabajar conjuntamente, y no slo
delimitar la parcela de cada tcnico o las competencias de cada organizacin, si
bien, y asimismo, implica una fluida comunicacin y una efectiva coordinacin
de los recursos promovidos para el desarrollo local. Adems, la cooperacin casi
siempre supone la existencia de un proyecto colectivo, la asuncin de objetivos
comunes, e incluso, la habilitacin de espacios para el trabajo compartido. Se trata de alcanzar el mayor grado posible de sintona e interaccin entre los factores
disponibles, de cara a la optimizacin de la organizacin local para el desarrollo.

La colaboracin entre agentes como base del desarrollo rural


Junto a estos aspectos bsicos para que el trabajo en coordinacin funcione (la
bsqueda de idnticos objetivos a la hora de disear acciones de desarrollo y compartir una metodologa de trabajo), han existido otros aspectos que los tcnicos
339

LA COOPERACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL A PARTIR DE REDES DE TRABAJO TCNICO

del Cabildo de Tenerife L. Bermejo, M. Coello, C. Molina, A. Perdomo y R. Pea (2003)


destacan, en un trabajo dedicado a analizar el papel dinamizador que desempea
la colaboracin entre los diferentes agentes en el Parque Rural de Anaga1 :
a. Evitar los personalismos, es decir, no pretender que las siglas o anagrama
de una administracin figure en primer lugar o en lugar ms destacado
que el resto. Olvidar, por tanto, la tentacin de capitalizar las acciones. Lo
importante es que se realicen, no quin las realice.
b. La coordinacin se produce ms fcilmente desde la base, es decir, pretender que las organizaciones, o sus responsables, se coordinen para abordar
de forma conjunta una accin es, cuanto menos, ilusorio. La coordinacin
fluye ms fcilmente cuando se parte de la voluntad de quienes trabajan
directamente en las acciones de desarrollo. Obviamente, esta caracterstica peca de voluntarista, y por lo tanto sujeta a los distintos procederes o
modos de operar de cada tcnico, pero sin lugar a dudas es la ms realista,
puesto que el otro tipo de coordinacin, por las alturas, o bien no se produce o tarda demasiado en producirse. Siempre, por muy atado de manos
que el tcnico pueda sentirse en su puesto de trabajo, hay oportunidad de
dar pasos en esta direccin.
c. Apuesta por la multidisciplinariedad, desde el convencimiento profundo
de que las acciones de desarrollo son inabordables slo desde un aspecto
concreto, y que, por lo tanto, es necesario contar con un equipo amplio de
profesionales que complementen la ptica parcial que de un problema
podamos tener.
d. La evaluacin y anlisis continuo de las acciones. Slo desde la discusin
y anlisis conjunto de las acciones desarrolladas se logra una verdadera
coordinacin; si no es as, sta puede quedar en un mero estar al tanto
de lo que hacen otros. Lo cual, no nos engaemos, en algunos casos ya es
bastante.
e. La dedicacin al proyecto de desarrollo. Coordinar a tcnicos de diferentes
administraciones en horario de trabajo es muchas veces tarea imposible,
por ello son frecuentes las reuniones fuera de horas de trabajo. Por otro
1
Bermejo, L.; Coello, M.; Molina, C.; Perdomo, A.; y Pea, R. (2003): La colaboracin entre agentes como base
del desarrollo rural: el caso de Anaga (Tenerife), en Cinco espacios para el desarrollo local 1998-2002. Servicio Tcnico de Desarrollo Rural y Pesquero del Cabildo de Tenerife, Santa Cruz de Tenerife, pp 83-84.

340

Dr. Vicente Manuel Zapata Hernndez

lado, el consolidar un grupo de trabajo obliga al tcnico a realizar las tareas encomendadas, en la medida de las posibilidades, con mayor rigor en
cuanto a plazos, calidad del trabajo, etc. En resumidas cuentas es mucho
ms difcil el escaqueo.
f. La definicin de objetivos bsicos y el establecimiento de metodologas de
trabajo que puedan integrar las diferentes perspectivas, constituyen algunos de los requerimientos esenciales para iniciar el trabajo compartido y
abrirse paso en la creacin de redes basadas en la cooperacin.
g. Otra premisa fundamental es la continuidad de los procesos, considerando
que, con frecuencia, la colaboracin entre profesionales y organizaciones
no evoluciona mediante una dinmica lineal: presentar altos y bajos que
no deben cuestionar su viabilidad, aunque s, en el caso de las etapas de
menor intensidad de la relacin, servir de estmulo para la revisin de las
dificultades existentes. Por lo tanto, resulta trascendental implementar un
dispositivo de evaluacin permanente de las actividades que desarrolla la
red, siendo lo ms aconsejable que sean sus propios integrantes los que
propongan el sistema de indicadores que mida sus avances y retrocesos,
siendo, de esta forma, mucho ms intenso el compromiso adquirido y visible el resultado de su actuacin, tanto para sus protagonistas como para
cualquier observador que desee conocer su marcha y rendimiento.
En el mencionado documento se enfatiza la creacin de redes de cooperacin
de mbito local, estableciendo vnculos de trabajo efectivos en el propio entorno de los dinamizadores, paso previo del establecimiento de relaciones con
profesionales y organizaciones de distintos mbitos geogrficos, ms o menos
alejados del espacio considerado. En efecto, parece que lo ms interesante es
aspirar a integrarse en una red de alcance superior una vez que se han afianzado las estructuras locales, y que, por lo tanto, ya existe una cierta experiencia
de trabajo compartido. En el caso de las redes de cooperacin supralocales es
preciso contar con suficiente masa crtica, o lo que es lo mismo, un nmero y calidad de participantes que aseguren su viabilidad y permanencia en el
tiempo. Las colaboraciones planteadas deben ser muy ntidas y entendidas por
todos los participantes, puesto que, de otro modo, se diluye la red; las responsabilidades, concretas y atadas con una temporalizacin consensuada; los encuentros, habituales, ya sean virtuales, utilizando las posibilidades que brindan
las nuevas tecnologas, o presenciales, de manera rotatoria para reconocer el
contexto en el que se desenvuelve cada dinamizador.
341

LA COOPERACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL A PARTIR DE REDES DE TRABAJO TCNICO

Por otra parte, los dinamizadores deben favorecer todas las integraciones
posibles de los actores en el marco local, tanto territoriales (ncleo, barrio,
pueblo) como sectoriales (vecinos, empresarios, educadores, etc.), en la medida que constituyen la base para la formacin de grupos de accin que
contribuyan a reforzar la organizacin existente para el desarrollo. Se trata de
tejer todo tipo de redes que canalicen la energa dispersa de los diversos
componentes de la comunidad. En este caso, es preciso optar por el surgimiento de plataformas simples, exentas de innecesarias complejidades, que
acaben persuadiendo a los ciudadanos de participar en las mismas de manera decidida, pues es la mejor forma de involucrarse en el diseo colectivo de
su futuro compartido.

La cooperacin municipal en el proceso de elaboracin de la


Agenda 21 Local.
Ciertos proyectos pueden plantear inicialmente la necesidad de ahondar en
la colaboracin entre los profesionales del desarrollo local, como es, por ejemplo, la Agenda 21 Local, uno de cuyos objetivos operativos ms destacados es
el fortalecimiento de la cooperacin intramunicipal como va para resolver
la compleja problemtica existente en el marco local. A travs de su puesta
en marcha gradual es posible afianzar el consenso y la participacin de los
tcnicos en dinmicas de trabajo compartido, tanto durante el planteamiento
de la iniciativa y el diseo de su metodologa como durante el proceso de implantacin.
Y es que, un requisito de su adaptacin municipal es la coordinacin de los
distintos departamentos municipales y la cooperacin entre organizaciones
(mesa tcnica para el trabajo compartido), as como involucrar a los ciudadanos en la orientacin de su proceso de desarrollo, ahondando en la cohesin
social; lo que dar lugar a la constitucin del foro ciudadano y de las mesas de
trabajo sectoriales. Por lo tanto, es posible afirmar que actualmente existen
instrumentos, vlidos y sencillos de aplicar, que permiten avanzar en la cooperacin para el desarrollo local a partir de la constitucin de redes efectivas
de trabajo entre profesionales, y entre stos y el resto de actores. Algunas de
las experiencias obtenidas en tales procesos participativos pueden resultar
tiles para incentivar y mejorar la dinmica de colaboracin entre agentes y
actores locales:
342

Dr. Vicente Manuel Zapata Hernndez

a. Generar conciencia y espritu participativo perdurables entre los actores


del desarrollo local.
b. Sensibilizar a la poblacin sobre la consideracin de ciertos temas o asuntos clave para el futuro de la comunidad, y sobre todo, acerca de la conveniencia de dotarse de un proyecto de desarrollo de base territorial coherente y viable.
c. Mejorar la capacidad de la dimensin tcnica local, en el sentido de que
pueda propiciar la calidad y la innovacin en el entorno municipal, fundamentos de la viabilidad y consolidacin de las estrategias definidas.
d. Conjugar las diferentes dimensiones del capital humano local para afrontar
con garantas su proceso de desarrollo compartido: vecinos, emprendedores y empresarios, tcnicos y gestores polticos.
e. Fortalecer la organizacin municipal para el desarrollo, enfatizando la comunicacin, la coordinacin y la cooperacin de los actores locales.
f. Crear y/o fortalecer estructuras de desarrollo supramunicipales eficientes,
que enfrenten la realizacin de una labor ms acorde con los principios del
desarrollo sostenible.
De todos modos, cualquier propuesta de constitucin de una red local de tcnicos pasa primero, como ya se ha sealado, por el conocimiento colectivo de
la realidad en la que se desea intervenir de forma conjunta, iniciativa previa
a la asuncin de algn proyectos (o de varios, si se estima conveniente), que
refuerce la integracin de los participantes. La determinacin de un plan de
trabajo concreto en relacin con los objetivos previamente establecidos, la eliminacin de protagonismos innecesarios acordando la rotacin de coordinaciones y sedes, as como el recurso a la formacin compartida en funcin de las
necesidades detectadas para un mejor funcionamiento del grupo, constituyen
algunas de las premisas y acciones que se deben considerar y afrontar de manera prioritaria.
De manera progresiva se plantearn nuevas actividades que fomenten la consolidacin del equipo: reconocimientos territoriales y visitas experienciales, por
ejemplo. En todo caso, deben buscarse aspectos y espacios originales para
enmarcar la colaboracin, superando la mera reiteracin de una dinmica de
reuniones de dudoso resultado: favorecer la labor conjunta durante varios das
y en distintos momentos, utilizando incluso instalaciones que permitan la con343

LA COOPERACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL A PARTIR DE REDES DE TRABAJO TCNICO

vivencia de sus distintos integrantes (estancias de trabajo), parece una frmula


adecuada, puesto que ya ha sido ensayada, para fortalecer la cooperacin y
consolidar la red.
El sociograma, o mapa social de redes, segn Martn Gutirrez (2002), constituye
una herramienta adecuada para trazar estrategias en el sentido apuntado,
puesto que permite configurar una representacin grfica del sistema de
relaciones existente, o no existente, entre los diferentes actores presentes
en el territorio considerado (mapa de actores), identificar los problemas que
podemos encontrarnos en el momento de enfrentar la articulacin de las redes,
y al mismo tiempo, determinar qu oportunidades ofrecen las vinculaciones
que ya se dan o que se encuentran en proceso de consolidacin. Supone
adems un ejercicio necesario para que los promotores y participantes en las
redes sean conscientes y valoren la mayor o menor complejidad de la iniciativa
que estn concibiendo, y sean ellos mismos, junto a la dimensin tcnica, los
que diseen las pautas de intervencin2 .

La creacin de redes de cooperacin para el desarrollo local


Pero en este contexto tambin es importante reflexionar acerca de otras cuestiones relacionadas con la dinmica de trabajo en red, como lo hacen Parra
Vzquez y Prez Soria3 en un trabajo acerca papel de las redes de cooperacin
en el desarrollo local (2003), en el que se preguntan sobre cuntos actores es
posible implicar en el proyecto comn, si se desea afrontar en su totalidad e
integralidad la problemtica territorial; esto es, si se pretende incidir al mismo
tiempo en las distintas dimensiones de la realidad (territorio, economa, sociedad, cultura). Asimismo hay que pensar sobre cmo asegurar la continuidad
de la iniciativa, y por lo tanto, qu factores hay que movilizar para conseguir
la permanencia en el tiempo de la red, que va actualizando sus objetivos, enfrentando nuevos problemas, integrando nuevos componentes, e incluso, extendiendo su radio de accin. En todo caso, hay que procurar evitar cualquier
desmotivacin que pueda derivar en la ruptura del proceso, buscando siempre
Martn Gutirrez, P. (2002): Una metodologa participativa para actuar desde las redes en el desarrollo
local. Ponencia presentada a las Jornadas de Participacin y Trabajo en Red, Santa Cruz de Tenerife, p 12 de
16 pp mecanografiadas.

3
Parra Vzquez, M. R. y Prez Soria, J. (2003): Redes de cooperacin para el desarrollo local, pp 24-25
(http://www.ecosur.mx/Difusi%C3%B3n/ecofronteras/ecofrontera/ecofront21/redescoodesalocal.pdf ).

344

Dr. Vicente Manuel Zapata Hernndez

renovados alicientes para el mantenimiento de la organizacin ciudadana basada en la cooperacin.


La coordinacin de las acciones entre los diversos actores sociales mencionados
puede darse mediante el establecimiento de redes de cooperacin en las que los
participantes (que pueden tener muchas divergencias) identifican un objetivo
comn y coordinan sus acciones mediante una organizacin horizontal, flexible
y no jerrquica. La diversidad de los miembros enriquece las interacciones y
los intercambios entre los mismos. Estas redes tienen como base un conjunto
de valores compartidos y una tica de trabajo bsica. En su conformacin
desempea un papel muy importante la identidad regional, lo cual significa
que los habitantes de un lugar han logrado incorporar a su propio sistema
cultural los smbolos, valores y aspiraciones ms profundas de su regin.
En definitiva, los dinamizadores deben entender que casi nunca se encuentran
solos, ni deben estarlo! en su mbito de intervencin, siendo cada vez ms
importante idear estrategias que favorezcan la colaboracin a todos los niveles
en el marco local, tanto entre los propios profesionales como entre el conjunto
de actores que interactan en ese mismo espacio. La proyeccin exterior de
las redes de trabajo basadas en la cooperacin supone la ampliacin de su
alcance, habitualmente una nueva etapa no exenta asimismo de dificultades, si
bien, necesaria para cualificar el proceso de desarrollo por la va del intercambio
de experiencias y la accin conjunta, que hace posible afrontar retos superiores
y competir con ms garantas en un entorno cada vez ms integrado.

Referencias bibliogrficas y documentacin


Bermejo, L.; Coello, M.; Molina, C.; Perdomo, A.; Pea, R. (2003): La colaboracin entre agentes como base del
desarrollo rural: el caso de Anaga (Tenerife), en Cinco espacios para el desarrollo local 1998-2002, Servicio
Tcnico de Desarrollo Rural y Pesquero del Cabildo de Tenerife, Santa Cruz de Tenerife, pp 79-107.
Puede ser interesante revisar el conjunto de textos que contiene la publicacin del Cabildo de Tenerife
antes citada, que recoge las actas de los encuentros de agentes de empleo y desarrollo local celebrados
en la isla de Tenerife entre 1998 y 2002. Estos espacios para el intercambio de experiencias, la reflexin y
el debate compartidos vienen siendo organizados por los Gabinetes de Desarrollo Rural de Tenerife.
Marchioni, M. (1994): La utopa posible. La intervencin comunitaria en las nuevas condiciones sociales.
Benchomo, Santa Cruz de Tenerife, 360 pp.
Recomendamos la lectura del apartado que dedica el autor a la coordinacin comunitaria (pginas
269-279), puesto que, pese a la antigedad de la publicacin, los planteamientos all defendidos
siguen estando vigentes.
345

LA COOPERACIN PARA EL DESARROLLO LOCAL A PARTIR DE REDES DE TRABAJO TCNICO

Villasante, T.; Montas, M. y Mart, J. (coord.) (2002): La investigacin social participativa. Construyendo
ciudadana, El Viejo Topo, nmero 1, Barcelona, 283 pginas.
Martn Gutirrez, P. (2002): Una metodologa participativa para actuar desde las redes en el desarrollo
local. Ponencia presentada a Jornadas de Participacin y Trabajo en Red, Santa Cruz de Tenerife, 2002
(16 pp mecanografiadas).

Enlaces de inters: La mayor parte de los enlaces propuestos corresponden a documentos en


formato pdf relacionados con las cuestiones centrales abordadas en este tema.
Red Espaola de Desarrollo Rural Grupos de Accin Local
http://www.redr.es/grupos/
Red transfronteriza de agentes de desarrollo local
http://www.aragonrural.org/territoria/resumen.php
Redes internacionales de desarrollo local en Amrica Latina
http://www.claeh.org.uy/archivos/RedesDesarrolloLocal.pdf
Redes de cooperacin para el desarrollo local
http://www.ecosur.mx/Difusi%C3%B3n/ecofronteras/ecofrontera/ecofront21/redescoodesalocal.pdf
Redes y desarrollo local: la importancia del capital social y de la innovacin
http://www.ieg.csic.es/age/boletin/36/3608.pdf
El papel de las redes en el desarrollo local como prcticas asociadas entre Estado y Sociedad
http://www.flacso.org.ar/areasyproyectos/proyectos/pppyga/pdf/elpapeldelasredes.pdf

346

16

La aplicacin de los sistemas de


informacin geogrfica al
estudio de localizacin comercial.
El caso de Santa Cruz de Tenerife
Miguel Francisco Febles Ramrez, Francisco Yoel
Abreu Ochoa y Jonathan Antonio Sosa Garca *

Introduccin
El proyecto denominado Diagnsticos zonales y sectoriales de oportunidades de inversin, empleo y autoempleo de Santa Cruz de Tenerife1 surge en
el marco de las lneas de financiacin pblica para la realizacin de estudios
de mercado y campaas de promocin de empleo local, al objeto de realizar
un estudio que permita favorecer el acceso de los inversores, empresarios y
emprendedores a herramientas estratgicas de informacin territorial sobre
los potenciales inversores que ofrece el municipio. Se trata de herramientas
orientadas a la deteccin de nuevas oportunidades de negocio, nichos de
mercado, reduccin de la mortalidad de las empresas en sus primeros aos
de vida y establecimiento de unos cimientos coherentes para su desarrollo
posterior, redundando todo esto en el crecimiento socioeconmico local del
municipio.
Miguel Francisco Febles Ramrez, gegrafo, gerente de Geodos, Planificacin y Servicios, S.L. (miguelfebles@geodos.es); Francisco Yoel Abreu Ochoa, gegrafo, tcnico de Geodos, Planificacin y Servicios, S.L.
(yoelabreu8a@hotmail.com); Jonathan Antonio Sosa Garca, gegrafo, tcnico de Geodos, Planificacin y
Servicios, S.L. (rajosaga2@hotmail.com).

Este proyecto surge a iniciativa de la Sociedad de Desarrollo de Santa Cruz de Tenerife dentro de la convocatoria de Subvenciones 2006 para la realizacin de estudios de mercado y campaas de promocin de
empleo local, segn Orden de 15 de julio de 1999 por la que se establecen las Bases de la concesin de
subvenciones pblicas para el fomento del desarrollo local e impulso de los proyectos y empresas calificadas como I+E. El estudio se denomin Diagnsticos zonales y sectoriales de oportunidades de inversin,
empleo y autoempleo de Santa Cruz de Tenerife y fue encargado a la empresa Geodos, Planificacin y
Servicios, S.L.

347

LA APLICACIN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIN GEOGRFICA AL ESTUDIO DE LOCALIZACIN COMERCIAL. EL CASO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE

El sector comercial es uno de los ms dinmicos de la economa de Santa Cruz


de Tenerife, como muestran los datos de creacin de nuevas empresas (cuadro
1). A su vez, las cifras de mortalidad empresarial (a nivel nacional) muestran
valores por encima del 60 por ciento, es decir, por cada 100 nuevas empresas
desaparecen ms de 60. Ante esta situacin, el proyecto busca, apoyndose
en herramientas basadas en sistemas de informacin geogrfica, modelizar el
espacio municipal y su realidad comercial en funcin de los principales agentes
implicados en ella (mercado de consumidores, estrategias de compra, perfiles
de consumidores, accesibilidad, etc.).
Cuadro 1. Nmero de empresas creado en el municipio por ao

Santa Cruz de Tenerife
Tenerife

2000
148
-

2001
170
-

2002
249
541

2003
372
381

2004
369
735

2005
354
792

Fuente: Ventanilla nica Empresarial. Santa Cruz de Tenerife

Para la estabilidad y calidad del sector comercial en particular, pero en general


del desarrollo econmico y del empleo local (y por lo tanto de las empresas
que lo generan), resulta fundamental ofertar informacin que oriente de forma
rpida y eficaz al emprendedor a la hora de tomar decisiones. Decisiones que
pueden afectar tanto a la tipologa comercial a implantar, como a los lugares
dnde hacerlo, facilitando la incorporacin de estrategias espaciales al conjunto
de variables a evaluar por el emprendedor.
El resultado del proceso implementado para alcanzar este objetivo se ha
plasmado en la elaboracin de una metodologa de anlisis general aplicable
a cualquier espacio debidamente conectado en red, capaz de obtener, a partir
de una serie de variables, una jerarqua de superficies con diferente potencial
comercial (potencial que se ha denominado grado de adecuacin), donde
se han estimado una mayor viabilidad y posibilidades de permanencia de
la actividad empresarial. El Anlisis de los resultados indica que la viabilidad
potencial de los proyectos est, en parte, directamente relacionada con la
concentracin comercial preexistente, ya que las zonas tradicionalmente ms
activas en este sentido tienen un fuerte factor de competencia para los nuevos
establecimientos. Mientras, por el contrario, algunos espacios perifricos con
gran concentracin de habitantes, muestran an un gran potencial para
muchas tipologas comerciales por la inexistencia de stas.
348

Miguel Francisco Febles Ramrez, Francisco Yoel Abreu Ochoa y Jonathan Antonio Sosa Garca

Metodologas para el anlisis espacial de la localizacin de


las actividades
En general, podra decirse que la localizacin de la actividad humana en el territorio ha sido una preocupacin de gran tradicin en la Geografa, motivo por
el cual ha sido abordada por los diferentes paradigmas o enfoques que se han
sucedido en esta ciencia, como el regional, el neopositivista, o el comportamental, recibiendo una especial atencin por parte de las escuelas centradas
en el estudio de la organizacin espacial, frente a las centradas en el anlisis de
la relacin entre el hombre y el medio. Como consecuencia de ello, los enfoques preocupados por la descripcin y la explicacin de los hechos en el territorio han generado mltiples conceptos, mtodos e instrumentos destinados
a tal finalidad.
El anlisis cuantitativo de la localizacin espacial de la actividad humana fue
abordado inicialmente por el gegrafo alemn Walter Christaller, a principios
de los aos treinta, en su estudio de los lugares centrales; aunque este autor,
pese a incidir acertadamente en los principales factores implicados en la explicacin de la localizacin, no emple modelos matemticos capaces de objetivar y acercar estos planteamientos a la realidad.
El anlisis de la localizacin ptima de las actividades empez a utilizarse
de manera ms eficaz en las siguientes dcadas, con el desarrollo de modelos operativos abordados desde varias disciplinas. Por su parte, economistas
como Walter Isard (Location and Space Economy, 1953), Edcar Hoover (Economa Geogrfica, 1943) o Lsch (Die Rumliche Ordnung der Wistschaft, 1940),
sintetizan las aportaciones de Walter Christaller y los modelos gravitatorios.
Asimismo, Weber y Palander generaron la base terica necesaria para abordar
la modelizacin numrica de la localizacin, que a partir de la dcada de los
sesenta fue aplicada por la Geografa Cuantitativa en los trabajos de P. Haggett,
W. Bunge, R. L. Morill, y Berry, los cuales establecieron los fundamentos numricos necesarios para explicar la localizacin de los fenmenos humanos desde
el punto de vista cientfico.
Sin embargo, sta no ha sido la nica revolucin introducida en el estudio de modelos territoriales desde la perspectiva geogrfica. Por otra parte,
la gran mayora de las teoras sobre la localizacin espacial que maduraron
en las dcadas anteriores estuvieron relegadas al mbito terico y acadmico, debido tanto a la escasa disponibilidad de los datos necesarios para su
349

LA APLICACIN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIN GEOGRFICA AL ESTUDIO DE LOCALIZACIN COMERCIAL. EL CASO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE

aplicacin, como a la dificultad que entraaban los clculos que requeran


para su demostracin. La barrera de la disponibilidad de informacin y las
herramientas para tratarla han empezado a superarse slo en los ltimos 30
aos con la creacin e implantacin de los sistemas de informacin geogrfica, tal y como los conocemos en la actualidad. En este sentido, y como
consecuencia de las notables mejoras introducidas en el software y en los
procedimientos estadsticos, se ha podido aplicar a un caso real, al estudio
de la distribucin espacial del sector comercial de Santa Cruz de Tenerife, los
fundamentos tericos en materia de localizacin, que constituye la base del
proyecto de investigacin que aqu abordamos.

La localizacin comercial en Santa Cruz de Tenerife.


Premisas y esquema bsico
En el presente estudio se considera como premisa fundamental que la actividad comercial tradicional, dejando al margen los sistemas electrnicos a travs
de Internet, cada vez con mayor grado de implantacin, pero que no han sido
objeto de este estudio, implica un desplazamiento (y ste genera un coste) por
parte de los consumidores, que deben trasladarse desde su lugar de residencia
hasta la localizacin en la que se materializa el acto de consumo, es decir, el
comercio. Este desplazamiento se desarrolla en un medio sometido a restricciones (entendiendo la distancia recorrida como impedancia, tanto fsica como
econmica), y por otra parte, la distancia recorrida entre comercio y consumidor no es una distancia euclidiana, sino planimtrica (es decir, no es una lnea
recta que une dos punto, sino que est sujeta a las redes de infraestructuras
existentes). Por ello, en el estudio se parti de la afirmacin de que la actividad
comercial se estructura en torno a los principales ejes viales, dependiendo su
actividad, en gran medida, de stos.
Por tanto, para sistematizar el estudio propuesto tenemos un origen de la
actividad comercial, que es la residencia de los consumidores; un destino de
los desplazamientos, que son los comercios; y un elemento conector entre
ambos, que son los ejes viales; y por definicin, si hablamos de ms de un
consumidor, de ms de un comercio y de mltiples ejes que los vinculan, podremos afirmar que, en conjunto, consumidores, viales y comerciantes constituyen un sistema de elementos interdependientes que configuran una red,
con flujos de origen y destino.
350

Miguel Francisco Febles Ramrez, Francisco Yoel Abreu Ochoa y Jonathan Antonio Sosa Garca

Una vez definido el esquema bsico de relaciones de la actividad comercial


del municipio, el siguiente paso ha sido determinar qu comportamientos
tendra dicho sistema, basndose en la desigual distribucin de la poblacin
y la oferta comercial, los costes de desplazamiento y la existencia de localizaciones polarizadoras (atrayentes para los consumidores) de la demanda
(apoyadas en las fuentes de informacin oficiales disponibles). Para ello resulta imprescindible definir las variables ms significativas y que, por tanto,
entraran a formar parte de la modelizacin.

Composicin del modelo. Variables consideradas y proceso de


los datos
Partiendo de bases de datos externas (fuentes demogrficas: INE; y fuentes
comerciales: censo de actividades econmicas de la Sociedad de Desarrollo)
e internas, cartografa digital (procedente de la encuesta de equipamientos e
infraestructuras locales, EIEL), se inici un proceso de creacin de indicadores
georreferenciados. Estos indicadores se organizaron en dos grupos de variables diferenciadas: aqullas referidas a la actividad comercial y las variables
que representaban la realidad demogrfica.
La informacin contenida en ambos tipos de variables fue objeto de tratamiento, conformando un sistema de informacin geogrfica capaz de vincular a los consumidores con el comercio o servicio, y que junto a un tercer
grupo de variables (variables de conectividad y transportes, cuyo papel ser
la estructuracin y conectividad real de las otras dos variables) conformarn
una red de anlisis que servir como escenario hipottico de anlisis de la
localizacin empresarial.
Todo este proceso persigui, como ya se ha comentado, habilitar una herramienta capaz de dotar a los usuarios finales de un criterio lgico a la hora
de implantar en el municipio una actividad empresarial, analizando minuciosamente diferentes realidades del territorio e integrndolas en un nico
modelo digital.
Una primera fase del proceso se orient a la evaluacin de la situacin comercial desde la ptica de la demanda, al relacionar en superficies la densidad comercial (por tipos de comercio) con la densidad poblacional por edad
y sexo (variables demogrficas adoptadas como ms significativas de cara a
351

LA APLICACIN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIN GEOGRFICA AL ESTUDIO DE LOCALIZACIN COMERCIAL. EL CASO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE

los objetivos del anlisis), generando una serie de superficies categorizadas


en funcin de su potencialidad comercial (el potencial comercial ptimo corresponde a alta densidad demogrfica y baja densidad comercial), segn
tipo de comercio (y por ende perfil de consumidor habitual de ese tipo de
comercio).
Una segunda parte se orient a mostrar la situacin desde el punto de vista
de la oferta al crear reas de servicio en torno a cada comercio en funcin del
tiempo que cada consumidor est dispuesto a invertir en la obetencin del
bien.
En cualquier caso, ambos procesos precisan ubicar la informacin dentro del
modelo mediante procesos de georreferenciacin.
Por ltimo, se realiz una calibracin del modelo basada en el establecimento de elementos polarizadores de la demanda (espacios de promocin comercial, lugares de altas cocentraciones de transehuntes, etc.), que ofrecen
mayores potencialidades y mayor grado de precisin para la ubicacin comercial.

La georreferenciacin de los establecimientos comerciales


La georreferenciacin de los establecimientos comerciales proporcion una
cubierta con informacin referida a las direcciones postales a la cual se le asoci la informacin contenida en la base de datos comercial del impuesto sobre actividades econmicas (IAE). El procedimiento es simple, ya que se basa
nicamente en dotar a cada registro del censo comercial de las coordenadas
UTM x e y para establecer su localizacin. De esta manera se dot al censo
comercial de una dimensin espacial que permite agregar esta informacin
al modelo de localizacin y, por tanto, establecer anlisis de distancias, densidades, etc.
Sobre la base de la localizacin de los comercios georreferenciados se procedi al clculo de densidad comercial mediante procedimientos geoestadsticos de densidad simple. Dicho proceso se bas en un clculo focal de
densidades de puntos georreferenciados sobre una superficie circular de referencia (cuyo tamao es discrecional y debe calcularse ponderadamente)

352

Miguel Francisco Febles Ramrez, Francisco Yoel Abreu Ochoa y Jonathan Antonio Sosa Garca

La georreferenciacin de las variables demogrficas


La obtencin, tratamiento y anlisis de las variables demogrficas conllev
un proceso de tratamiento y adaptacin general de la aplicacin al conjunto de las mismas. Este proceso se apoy en el uso combinado de fuentes
demogrficas procedentes del Instituto Nacional de Estadstica (datos por
secciones padronales correspondientes a 2006) y del Instituto Canario de Estadstica (variables e indicadores a escala municipal, cuando no se dispuso
de alternativas a menor escala), y su posterior gestin mediante el sistema de
informacin geogrfica. El procedimiento const de dos fases:
1) El anlisis de coincidencia de delimitaciones administrativas entre las unidades con datos demogrficos y las unidades de anlisis definidas. En este
proceso se comprob la no coincidencia de los lmites de las secciones
padronales (datos demogrficos ms desagregados disponibles) y los barrios (unidad territorial de referencia predefinida), por lo que hubo que
desarrollar una fase posterior de depuracin y redistribucin de la poblacin.
2) Depuracin y redistribucin de datos consistente en la reasignacin de poblacin de secciones a cada barrio en funcin del porcentaje de superficie de
las secciones que corresponda a cada barrio2 . Este porcentaje de seccin
por barrio se multiplic por la poblacin absoluta de cada una, obteniendo as varios datos para cada seccin perteneciente a dos o ms barrios.
El criterio de distribucin fue, por lo tanto, asignar la poblacin de forma
homognea en el territorio, dada la ausencia de datos que permitieran
una operacin ms refinada espacialmente. Este proceso lleva aparejado un cierto margen de error, al que resultan especialmente sensibles
los barrios con superficies y nmero de habitantes pequeos. En estos
casos, los datos no actan como valores absolutos o reales, sino como
indicadores de tendencias en el marco demogrfico del conjunto de la
ciudad, funcin en la que s resultan representativos por aplicrseles los
mismos mtodos y sistemas de proyeccin-asignacin de datos que al
resto de barrios.

Al no existir datos sobre la distribucin interna de la poblacin de los barrios, sta se ha repartido en los
mismos de manera homognea, estableciendo en funcin de la superficie de cada barrio y del nmero de
habitantes total una poblacin estimada por unidad de superficie.

353

LA APLICACIN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIN GEOGRFICA AL ESTUDIO DE LOCALIZACIN COMERCIAL. EL CASO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE

Figura 1: Esquema de depuracin y redistribucin de datos

Con la premisa de que cada seccin


posee un nmero de habitantes determinado (dato oficial, INE) que se
distribuye homeogneamente en su
interior se estima qu superficie de
cada seccin pertenece a cada barrio.

El 75% de la superficie de la Seccin A


(y por tanto de sus habitantes) pertenece al Barrio 1

El 25% de la superficie de la Seccin A


(y por tanto de sus habitantes) pertenece al Barrio 2

Pt*0,75=Ha1 habitantes de la Seccin A que viven en el Barrio 1

Pt1=_Ha1...n

Pt*0,25=Ha1 habitantes de la Seccin A que viven en el Barrio 2

Pt2=_Ha2...n

Ha1= estimacin de habitantes de la Seccin A residentes en el Barrio 1


Ha2= estimacin de habitantes de la Seccin A residentes en el Barrio 2
Pt1=Poblacin total estimada del Barrio 1
Pt2=Poblacin total estimada del Barrio 2

Por tanto, el proceso de georreferenciacin de las variables demogrficas y el


clculo de sus densidades resulta ms sencillo y menos preciso que el desarrollado con las variables comerciales. Cartogrficamente el proceso se apoya
en los datos del padrn municipal de habitantes correspondiente al ao 2006,
con datos poblacionales por edad y sexo referidos a secciones padronales. stas contienen un cdigo identificativo de seccin coincidente con las secciones censales de la cartografa disponible (polgonos de la cartografa de escala
1:1000 de Grafcan).

Relacin de las variables en el escenario de la oferta


De este clculo se obtuvieron una serie de superficies que se categorizaron mediante una estandarizacin de los valores de densidad comercial y poblacional (a fin
354

Miguel Francisco Febles Ramrez, Francisco Yoel Abreu Ochoa y Jonathan Antonio Sosa Garca

de hacer comparables dos indicadores expresados en unidades distintas). Una vez


estandarizados los valores se establecieron categoras desde la perspectiva de la optimizacin de la localizacin y se les asign un valor, segn se recoge el cuadro 2.
Cuadro 2: Grado de adecuacin comercial por zonas
Categora3 Densidad Comercial
Descripcin Variable demogrfica
Descripcin Grado de adecuacin

1
1 Baja densidad
3 Alta densidad
ptima

Comercial
demogrfica

2
1 Baja densidad
2 Media densidad
Alto

Comercial
demogrfica

3
1 Baja densidad
1 Baja densidad
Baja urbanizacin

Comercial
demogrfica

4
2 Media densidad
3 Alta densidad
Medio-alto

comercial
demogrfica

5
2 Media densidad
2 Media densidad
Medio

comercial
demogrfica

6
2 Media densidad
1 Baja densidad
Medio-Bajo

comercial
demogrfica

7
3 Alta densidad
3 Alta densidad
Bajo-medio

comercial
demogrfica

8
3 Alta densidad
2 Media densidad
Bajo

comercial
demogrfica

9
3 Alta densidad
1 Baja densidad
Muy bajo

comercial
demogrfica
Fuente: elaboracin propia. Datos estandarizados

El escenario de la oferta
Se podran identificar, de manera general, 3 elementos en una red; los ejes,
los nodos y elementos que condicionan el funcionamiento interior de la
misma (restricciones, costos de distancia, etc.). En el caso que se aborda,
los nodos sern los orgenes (residencias de consumidores) y los destinos
(comercios); los ejes sern las calles; y las restricciones en los flujos estarn
vinculadas a los tiempos consumidos en recorrer las distancias para materializar el consumo (incluidos retornos). Este ltimo apartado depender
del tipo de consumidor y comercio.

Existe una dcima categora que muestra un mximo de la densidad comercial, denominada mxima
densidad

355

LA APLICACIN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIN GEOGRFICA AL ESTUDIO DE LOCALIZACIN COMERCIAL. EL CASO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE

Para evaluar la oferta de servicios de cada tipologa comercial se estableci


una matriz en la que se identifican los grupos de edad y sexo de los residentes y las velocidades a los que stos son capaces de desplazarse a pie, lo
que se aplicar a cada eje de la red, siguiendo la siguiente frmula:
T= (M*K)/V
Donde:
T= Tiempo de desplazamiento
M= Distancia del segmento (con una correccin segn pendiente del segmento z)
K= Constante de tiempo (referida a la unidad usada segundo, minutos, etc.)
V= Velocidad en unidades de distancia por unidad de tiempo

De esta manera se establecer un costo de tiempo para los flujos, en funcin de


la distancia a recorrer por cada consumidor, informacin que estar asociada a
la tabla de atributos de los ejes.

Cuadro 3: Velocidades segn grupos de edad4


Grupo de edad
7-70
70+

Velocidad media a pie m/s


1,60
1,20

Velocidad media a pie km/h


4,68
4,2

Fuente: elaboracin propia

Para realizar el clculo, tomemos como ejemplo a un individuo varn de 75


aos, en una calle de 100 metros:

Lmite superior de la marcha confortable


1. Nios: v= 0,77 + 0,031 + (edad del individuo) lmite superior 7 aos
Adultos: entre 1,30 y 1,60 m/s
2. Ancianos: v=1,17 - 0,04 * (edad >70) lmite inferior 70 aos
Estos parmetros estn basados en lo que se considera marcha confortable, es decir aqulla que elige un
sujeto sano en funcin de la amplitud de zancada (para los nios) y el ritmo cardiaco en los ancianos, basados en los ndices Norlin. et. al. y Dahlsted et. al. establecidos en sus estudios en biomecnica, se considera
que un nio sin patologas alcanza la velocidad de marcha confortable para adultos a partir de los 7 aos,
en funcin del crecimiento de sus extremidades inferiores, variando con la edad segn la funcin 1 y los
ancianos varan a la baja por frecuencia en ritmo cardiaco en la funcin 2. Los adultos mantienen la eleccin de la marcha entre los valores mencionados anteriormente, y no precisan funcin al no experimentar
variaciones con la edad hasta los 70 aos, salvo patologas motoras (tomado de Viel, E. (2003): La marcha
humana, la carrera y el salto, p 109.)

356

Miguel Francisco Febles Ramrez, Francisco Yoel Abreu Ochoa y Jonathan Antonio Sosa Garca

v=1,17 m/s - 0,04 * (edad-70) limite inferior 70 aos


Luego: v=1,17 0,04*(75-70) v= 0,97 m/s
T= (M*K)/V
M= 100 metros
K = 1 (pues son metros por segundo)
T = (100*1)/0,97= 103 segundos
V = 0,97 metros por segundo

Luego, una persona de 75 aos tarda 1 minuto 43 segundos en recorrer una


distancia planimtrica de 100 metros.
A partir de este procedimiento es posible calcular el rea de servicio de cada
comercio, siempre y cuando se clasifique cada tipo de comercio en funcin del
bien y servicio que preste, y por tanto, la cantidad de tiempo que el consumidor est dispuesto a emplear para la obtencin del mismo. El procedimiento
se basa en la distancia que es capaz de recorrer el consumidor tomando como
origen el comercio a cuyo perfil pertenezca, a travs de la red, configurando
una serie de superficies que muestran qu lugares a partir del comercio estn
libres u ocupados por comercios o servicios del mismo tipo (lo que en la prctica supone la existencia de competencia).
Cuadro 4: Tipos de bienes de consumo para la localizacin comercial fuente
Rutinario
Bsico
De especialidad

5 minutos
15 minutos
>15 minutos

Fuente: Berry et. al (modificado)

As, si un individuo de 75 aos pertenece al perfil de consumidor que demanda un determinado bien rutinario, aplicar 5 minutos de tiempo a una
velocidad de 0,97 m/s en la red y, a partir de ah, ser capaz de definir un
rea de servicio, que tomar como limite 291 metros de recorrido (distancia
que se recorre en 5 minutos caminado a 0,97 m/s) por todas las calles que
partan del comercio a cuyo perfil pertenezca. Al unir los vrtices finales de
los recorridos lineales por los ejes viarios, se genera el rea de servicio. Esta
superficie de competencia comercial, denominada rea de servicio, ser el
resultado de unir mediante lneas los extremos de las vas alcanzados por
357

LA APLICACIN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIN GEOGRFICA AL ESTUDIO DE LOCALIZACIN COMERCIAL. EL CASO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE

el consumidor si emprendiera su viaje en sentido inverso, es decir, desde el


comercio hacia un destino no definido (todas las direcciones en la red vial).
Es importante matizar que el concepto de rea de servicio fue utilizado en este
proyecto para la elaboracin de un esquema que muestre la situacin de competencia entre comercios de la misma tipologa. Sin embargo, al estar orientado el estudio a la implantacin de nuevas empresas, se ha estimado necesario
(por razones de precisin de anlisis) discriminar de dichas reas de servicio
aquellas zonas que al estar constituidas por espacios naturales, refineras y zonas militares, no pueden ser objetivo de una emprendedura empresarial en
los trminos que el proyecto comprenda. Por otra parte, se estim necesaria la
inclusin de determinadas plazas, parques, instalaciones deportivas y edificios
gubernamentales como superficies de especial categora, ya que, pese a no
ser susceptibles de una implantacin empresarial in situ, si producen un efecto
polarizador de transentes (atractivo), y por tanto, recibieron un tratamiento
similar al de las zonas comerciales abiertas. De todos modos, se ha de entender
que dichas zonas no tendrn el mismo efecto sobre todas las categoras de
comercios, ya que su influencia se hace notar ms en aquellas tipologas que
complementan el ocio capitalino y el consumo de bienes ligados a stas.
El resultado de dicha discriminacin espacial se denomin superficie comercial til, y su objetivo fue el de crear indicadores en cuyo denominador no se
computen espacios con funcionalidades no ligadas al comercio.
Cuadro 5. Influencia de las zonas comerciales abiertas
Cercana a la Zona Comercial Abierta
100 m
500 m
> 500 m
Fuente: Elaboracin propia

358

Grado de influencia de la ZCA


Alto
Medio
Bajo

Miguel Francisco Febles Ramrez, Francisco Yoel Abreu Ochoa y Jonathan Antonio Sosa Garca

Elementos estructurantes de especial atencin o polarizadores de


transentes
Otra de las restricciones impuestas a la red est basada en la polarizacin comercial (atractivo para los consumidores) que suponen las zonas comerciales
abiertas, en tanto en cuanto generan una concentracin de comercios debido
a las promociones de estas zonas por parte de la administracin y las ventajas
comparativas basadas en la acumulacin de consumidores por la variedad de
oferta y la accesibilidad.
En este caso, se generaron reas concntricas desde las superficies asignadas a estas reas comerciales abiertas (bajo la aplicacin de una funcin basada en la distancia, nmero de consumidores y ventajas comparativas). Se trata de reas de influencia que intentan representar ese factor de atraccin hacia determinadas zonas
comerciales ya consolidadas, generando una calibracin del modelo que muestra
un escenario prospectivo ms acorde a la realidad territorial.
Igualmente la red mostrar una deformacin de las reas de servicio a favor
de elementos aglutinadores de transentes. Dichos elementos polarizadores
implican o suponen una facilidad de los desplazamientos en los ejes que los
conectan. En definitiva se tienen 3 grupos de restricciones capaces de ofrecer
un diagnstico al emprendedor:
1) Las restricciones basadas en la relacin oferta-demanda (grado de adecuacin).
2) Las restricciones basadas en la competencia (reas de servicio, segn bien,
comercio y perfil de consumidor).
3) Las restricciones basadas en la polarizacin de las zonas comerciales abiertas.
Estas 3 variables generan una serie de superficies por interseccin que muestran
una realidad ms cercana. Se aplic esta jerarqua de restricciones a cada grado de
adecuacin comercial y se obtuvieron superficies con una triple clasificacin, tal y
como se puede constatar en la figura 2

359

LA APLICACIN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIN GEOGRFICA AL ESTUDIO DE LOCALIZACIN COMERCIAL. EL CASO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE

Figura 2: Influencia de las zonas comerciales abiertas


GRADO DE ADECUACIN
COMERCIAL

SITUACIN DE COMPETENCIA
FUERA DE REA DE SERVICIO

SITUACIN DE COMPETENCIA
DENTRO DE REA DE SERVICIO

INFLUENCIA
AZCA
BAJA

INFLUENCIA
AZCA
MEDIA

INFLUENCIA
AZCA
ALTA

INFLUENCIA
AZCA
BAJA

INFLUENCIA
AZCA
MEDIA

INFLUENCIA
AZCA
ALTA

Conclusiones
La conclusin obtenida de este anlisis indica que la tendencia de localizacin
comercial se orienta a la agrupacin de bienes rutinarios y bsicos en torno a
los barrios perifricos y la progresiva especializacin de la zona central de la
capital tinerfea, aglutinando la mayor parte de lo que denominamos comercio
de especialidad.
Se podra decir que las estrategias de compra-consumo incluidas en el tomo
primero del documento denominado Plan urbanstico-comercial de la provincia de Tenerife. Hbitos de consumo de la poblacin de la isla de Tenerife, quedan
reflejadas, en parte, en este modelo. A saber: la estrategia habitual de la familia tipo se basa en una compra fuerte en intervalos de tiempo mensuales y
una serie de compras de reposicin con una frecuencia diaria-semanal y de
menor cuanta econmica. La manifestacin de esta estrategia en el espacio
buscar la accesibilidad rpida a los comercios que son objeto de la compra de
reposicin (llamados en el presente proyecto bienes rutinarios y bsicos). Por
tanto, se entiende la necesidad de complementar la oferta comercial de reposicin en los barrios y urbanizaciones perifricas de la capital, hecho demostrado
en que los ptimos comerciales y la baja influencia de la competencia se concentran en dichas zonas. Sin embargo, tambin sern estas zonas las de menor
influencia de las zonas comerciales abiertas o zonas de promocin comercial,
lo cual puede sugerir la necesidad de implantacin de dichos instrumentos.
360

Miguel Francisco Febles Ramrez, Francisco Yoel Abreu Ochoa y Jonathan Antonio Sosa Garca

La lgica del proyecto apunta la necesidad de limitar la movilidad comercial


forzosa a favor de reducir costes econmicos y ambientales y mantener satisfechas las necesidades del ciudadano. Los ptimos comerciales por tipologas
buscan un equilibrio jerarquizado de oferta, ya que se intenta satisfacer las
necesidades bsicas para la periferia (especialmente las urbanizaciones de crecimiento rpido, carentes de equipamientos y servicios, reduciendo la necesidad de desplazamiento para cubrir estas demandas), para con posterioridad
reducir paulatinamente la movilidad para la obtencin de bienes de especialidad, tanto hacia la zona centro como para los grandes centros comerciales.
El proyecto ha permitido obtener un diagnstico de las oportunidades de empleo, autoempleo e inversin en Santa Cruz de Tenerife, detallando la informacin territorial hasta el nivel de secciones censales o padronales, y poniendo
en relacin datos demogrficos, econmicos, territoriales, de transportes y de
empleo, lo que genera un instrumento de anlisis y orientacin de las polticas
de desarrollo local indito en Canarias.
Adems de los anlisis ya desarrollados en este trabajo, el proyecto genera herramientas que permiten replicar dichos anlisis, profundizar en los mismos, actualizar los datos socioeconmicos y, sobre todo, realizar anlisis y explotaciones ad hoc, segn se presenten demandas de informacin y asesoramiento por
parte de inversores, empresarios y emprendedores, aumentado de este modo
las tasas de supervivencia empresarial y el xito de los proyectos de inversin.
Concretamente, el proyecto ha permitido obtener informacin orientada a
mejorar las condiciones de desarrollo de la actividad comercial a escala local
y, por tanto, de notable valor para impulsar y apoyar los procesos de emprendedura e iniciativa inversora (pilares bsicos del desarrollo local del municipio
capitalino), tal y como se esquematiza a continuacin:
1) Obtener una zonificacin del Municipio basada en la distribucin e interaccin
de las actividades econmicas, infraestructuras y poblacin. Efectivamente,
gracias al anlisis combinado de estos tres factores, a los que se ha aadido
el anlisis de redes de transporte y accesibilidad, se han podido detectar
10 zonas comerciales abiertas, que ya hoy en da son la base de las polticas de dinamizacin y promocin comercial de la Sociedad de Desarrollo5 .
5
Vase Gua de Zonas Comerciales Abiertas de Santa Cruz de Tenerife, as como la campaa de promocin
comercial Navidades 2008 y el plan de dinamizacin de los sectores de ocio y restauracin denominado Santa
Cruz ms Viva. La informacin est disponible en la direccin web www.sociedad-desarrollo.com.

361

LA APLICACIN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIN GEOGRFICA AL ESTUDIO DE LOCALIZACIN COMERCIAL. EL CASO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE

Asimismo se ha realizado un anlisis de las zonas ms relevantes econmicamente, sumando las concentraciones totales de actividades econmicas
y ponindolas en relacin con los datos demogrficos.
2) Suministrar informacin til a los emprendedores para la creacin de su empresa. Los anlisis de concentracin econmica y demogrfica, segmentados por grupos de actividad, edad, situacin laboral y sexo, todos ellos
territorializados a nivel de seccin censal, son una herramienta de mxima
utilidad a la hora de asesorar a posibles emprendedores acerca de la idoneidad de ubicar un determinado negocio en una zona concreta. Asimismo, la disponibilidad de las capas del sistema de informacin geogrfica
y las bases de datos en que se basa el presente estudio, permite realizar
anlisis espaciales y explotaciones de datos a medida, en los casos en que
sea necesario. Asimismo, la actualizacin de los datos permitir mantener
vigente la informacin.
3) Potenciar la informacin disponible para las empresas y los posibles inversores
que piensen invertir en Santa Cruz de Tenerife. La disponibilidad de informacin fiable sobre mercados, competidores, clientes, accesibilidad, etc. son
condicionantes importantes a la hora de decidir la inversin en un lugar
concreto. Gracias a este proyecto, la Sociedad de Desarrollo est en disposicin de asesorar a cuantos empresarios e inversores demanden informacin a la misma, bien directamente o bien a travs de una consulta web. La
informacin de relevancia empresarial, sobre todo los anlisis de redes y los
estudios de localizacin en funcin de los usos del suelo y los cambios en
las infraestructuras de transporte, estarn siempre actualizados en funcin
de los trabajos de mantenimiento que se produzcan.
4) Reducir la mortalidad de las empresas creadas en Santa Cruz de Tenerife. El asesoramiento que ya presta la Sociedad de Desarrollo, una vez enriquecido con
el anlisis territorial de las oportunidades de inversin y autoempleo, con
datos de consumo potencial y concentracin de competidores y potenciales clientes, redundar en una mejora de los ndices de supervivencia de las
empresas creadas con el asesoramiento de la Sociedad de Desarrollo.
5) Concentrar toda la informacin socioeconmica disponible aportndole una
perspectiva territorial, de manera que esa informacin se convierta en til para
la deteccin de oportunidades de negocio. El presente trabajo proyecta sobre
el territorio distintas fuentes de informacin de diversas procedencias, in362

Miguel Francisco Febles Ramrez, Francisco Yoel Abreu Ochoa y Jonathan Antonio Sosa Garca

conexas e incoherentes entre s, proporcionando de este modo una visin


de conjunto que difcilmente se podra haber alcanzado de otro modo.
Por primera vez, las principales fuentes de informacin socioeconmica de
Santa Cruz de Tenerife (Padrn, Censo 2001, Istac, Ine, estudios propios de la
Sociedad de Desarrollo, datos del Obecan, Censo de Actividades Empresariales, etc.) estn disponibles en un mismo soporte que permite un acceso
muy intuitivo a las mismas.
6) Creacin de mapas que presentan la realidad a la que se enfrenta el emprendedor a la hora de localizar su negocio. En el documento elaborado se ofrecen
mapas temticos, en los que se desmenuza la informacin socioeconmica, demogrfica y geogrfica de Santa Cruz de Tenerife (figura 3), de modo
que el emprendedor, slo con los mapas ya disponibles, pueda hacerse
una primera idea de la idoneidad de su modelo de negocio en un mbito
determinado. Por otra parte, la disponibilidad de la informacin y la posibilidad de actualizarla y realizar explotaciones ms especficas, permitirn
generar mapas ms detallados o especficos en funcin de las demandas
concretas del emprendedor.
7) Estimular la actividad empresarial municipal. Las facilidades que este proyecto pone a disposicin de los servicios de asesoramiento empresarial
de Santa Cruz de Tenerife y la personalizacin y aumento de la capacidad
de servicio al empresario y al emprendedor son en s mismas un estmulo
a la actividad empresarial, ya que facilitan la toma de decisiones y la orientacin de la idea de negocio, provocando una mayor tasa de xitos y un
descenso potencial en la mortalidad empresarial.
8) Favorecer el establecimiento de nuevas empresas en el municipio, con el consiguiente incremento de la actividad econmica y de la oferta de servicios y
productos, de modo que mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Aparte de lo expuesto en anteriores apartados, que redundar claramente en
favorecer el establecimiento de nuevas empresas en el municipio, el asesoramiento especializado y personalizado, la capacidad de concretar los
nichos de mercado en las diferentes ramas de actividad y la mejora en la
planificacin de la inversin, propiciarn un aumento y diversificacin de la
oferta de servicios y productos, optimizando las localizaciones y creaciones
de empresas por todo el territorio, en funcin de sus mercados potenciales, aspectos logsticos y de accesibilidad.

363

LA APLICACIN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIN GEOGRFICA AL ESTUDIO DE LOCALIZACIN COMERCIAL. EL CASO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE

Figura 3: Plano de la zona urbana de Santa Cruz de Tenerife

Adecuacin comercial

Banca, servicios financieros


e inmobiliarios









364

ptima
Alto
Medio Alto
Medio
Medio Bajo
Bajo Medio
Bajo
Muy Bajo
Mxima Densidad
Baja Urbanizacin

Miguel Francisco Febles Ramrez, Francisco Yoel Abreu Ochoa y Jonathan Antonio Sosa Garca

Figura 4: Diagnsticos zonales y sectoriales de oportunidades de inversin, empleo y autoempleo

Superficie total municipio

150,56 km2

Superficie comercial til

8,03 km2

Superficie en rea de servicio

5,31 km2

Adecuacin comercial

Banca, servicios financieros


e inmobiliarios

reas de servicio

Calculadas a partir de un desplazamiento a pie a 1,30 m/s


durante un tiempo estimado segn tipo de bien y servicio.

ptima
Alto
Medio Alto
Medio
Medio Bajo
Bajo Medio
Bajo
Muy Bajo
Mxima Densidad
Baja Urbanizacin

365

LA APLICACIN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIN GEOGRFICA AL ESTUDIO DE LOCALIZACIN COMERCIAL. EL CASO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE

9) Favorecer la creacin de puestos de trabajo, tanto directos por las nuevas inversiones, como indirectos, a travs del efecto inducido de la demanda de
bienes y servicios en el resto de la economa. La creacin de empresas y
atraccin de inversiones gracias al asesoramiento especfico y personalizado que permitirn las herramientas generadas a travs de este proyecto pueden suponer, en la medida en que la coyuntura econmica lo
permita, la creacin de puestos de trabajo directos.
10) Distribucin ms equilibrada del tejido empresarial. La optimizacin de las
localizaciones de empresas en funcin de los ndices de concentracin
empresarial, zonas de captacin, aspectos logsticos, disponibilidad de
mano de obra, anlisis de posibles competidores, etc. redundar, a largo
plazo, en una distribucin ms equilibrada del tejido empresarial de Santa Cruz de Tenerife, propiciando concentraciones de actividad all donde
sea preciso, o bien la capacidad