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Villes en mouvement

La stratgie de transport urbain


de la Banque mondiale

Ce projet intitul Villes en mouvement : Rapport sur la stratgie de transport urbain est le fruit de consultations. Les observations et les interprtations exprimes dans ce document nengagent que leurs auteurs et ne
sauraient tre attribues la Banque mondiale, ses institutions affilies ou toute personne agissant en son
nom. La version franaise diffre dans sa forme de la version originale en langue anglaise publie sous le titre
Cities on the Move : a World Bank Urban Transport Strategy Review .

TABLE DES MATIRES


Remerciements................................................................................................................................v
Abrviations et acronymes ............................................................................................................vi
Rsum ......................................................................................................................................... vii
Introduction ....................................................................................................................................1
Transport urbain et dveloppement de la ville ..............................................................................5
Transport urbain et efficience urbaine .........................................................................................5
Les sources du dclin de la performance des transports urbains...............................................12
Le transport urbain dans les stratgies de dveloppement de la ville .......................................15
Stratgies de dveloppement pour amliorer les transports urbains ........................................16
Coordination des politiques sectorielles dans les stratgies de dveloppement urbain ...........30
Conclusions : la stratgie de transport urbain dans le dveloppement de la ville....................31
Transport urbain et lutte contre la pauvret ................................................................................33
Pauvret urbaine et exclusion sociale.........................................................................................33
Les schmas de transport des citadins pauvres...........................................................................34
Croissance conomique en faveur des pauvres et lutte contre la pauvret .........................39
Orientation des politiques dinfrastructure ................................................................................41
Politiques tarifaires, subventions et restrictions budgtaires ....................................................49
Conclusions : une stratgie de transports urbains axe sur la pauvret ....................................52
Les Transports et lenvironement urbain .....................................................................................55
Lampleur du problme ...............................................................................................................55
Rchauffement de la plante.......................................................................................................56
Bruit et autres nuisances..............................................................................................................59
Pollution atmosphrique urbaine ...............................................................................................60
Conclusions : Stratgie pour le transport et lenvironnement urbains .....................................90
Scurit des transports urbains .....................................................................................................93
Lampleur du problme ...............................................................................................................93
Scurit.........................................................................................................................................95
Sret..........................................................................................................................................105
Conclusions : stratgie pour la sret et la scurit des transports urbains............................109
Le rseau de voirie ......................................................................................................................111
Introduction : les composantes dune politique routire.........................................................111
Entretien de la voirie .................................................................................................................112
Gestion de la circulation............................................................................................................114
Gestion de la demande ..............................................................................................................120
Mise en place de linfrastructure...............................................................................................123
Lutte contre la pauvret ............................................................................................................128
Conclusions : Une stratgie pour le rseau routier ..................................................................131

iii

Transport collectif routier ..........................................................................................................133


Le secteur des autobus urbains..................................................................................................134
Conclusion : Une stratgie pour les transports en commun....................................................156
Transports en commun en site propre........................................................................................159
Introduction ...............................................................................................................................159
Objectifs et rle des TCSP dans la stratgie de dveloppement urbain ..................................161
Lien avec la structure urbaine et lamnagement de lespace..................................................162
Transports en commun en site propre et environnement urbain ...........................................163
Choix des technologies de transport en commun en site propre ............................................164
Intgration des transports publics.............................................................................................176
Tarification.................................................................................................................................177
Conclusion : lments dune stratgie de transports rapides grande capacit.....................178
Le rle des transports non motoriss ..........................................................................................181
Limportance des transports non motoriss..............................................................................181
La marche pied est un moyen de transport ...........................................................................182
Les deux-roues ...........................................................................................................................183
Institutions et organisation .......................................................................................................191
Conclusions : Une stratgie pour les transports non motoriss...............................................194
Tarification et financement des transports urbains....................................................................196
Le rle des tarifs dans le transport urbain ................................................................................196
Tarification de lutilisation de linfrastructure .........................................................................196
Tarification et financement des transports collectifs...............................................................205
Financement des transports urbains .........................................................................................213
Conclusions : Une stratgie de tarification et de financement des transports urbains ..........219
Renforcement des institutions de transport urbain ...................................................................223
Limportance des institutions....................................................................................................223
Principales faiblesses institutionnelles .....................................................................................225
Options organisationnelles........................................................................................................227
Renforcement des capacits ......................................................................................................239
Conclusions : Une stratgie de rforme institutionnelle pour le secteur des transports urbains
....................................................................................................................................................242
Relever les dfis du dveloppement: ..........................................................................................245
Quelle peut tre la contribution de la Banque ?.........................................................................245
Introduction : Les dfis du dveloppement..............................................................................245
Recentrage sur la pauvret ........................................................................................................246
Faciliter la dcentralisation .......................................................................................................249
Mobiliser la participation du secteur priv ..............................................................................251
Amliorer la sret et la scurit du transport.........................................................................255
Protger lenvironnement .........................................................................................................257
Moyens daction : Instruments, processus et procdures ........................................................261

iv

REMERCIEMENTS

Cet examen de la stratgie de transport urbain a t entrepris linitiative de John Flora, directeur du Dpartement du transport et du dveloppement urbain de la Banque mondiale. Lauteur
du rapport est Ken Gwilliam, conseiller conomique pour le transport. Le rapport a t examin
et approuv par la commission technique du secteur des transports et la commission technique
et de lamnagement urbain de la Banque mondiale.
Cet examen a t ralis en collaboration avec le groupe thmatique sur les transports urbains,
qui a examin en dtail et approuv le rapport. Les co-coordinateurs du groupe, Ed Dotson et
Richard Podolske, ont particip de prs ces travaux, ainsi que Patrick Bultynck, Sally Burningham, Robin Carruthers, Jean-Charles Crochet, Ben Eijbergen, Pierre Graftieaux, Paul Guitink, Jeff Gutman, Ajay Kumar, Zhi Liu, Gerhard Menckhoff, Slobodan Mitric, Jorge Rebelo,
Binyam Reja, Richard Scurfield, Graham Smith, Anttii Talvitie et Lou Thompson.
Plusieurs de nos collgues des secteurs Dveloppement urbain, Environnement et nergie ont
fait une contribution importante, notamment pour les chapitres 2 et 4 : Samir el Dahar, Fitz
Ford, Vincent Gouarne, Sonia Hammam, Christine Kessides, Masami Kojima, Magda Lovei et
Margret Thalwitz.
Diffrents rapports dinformation ont t requis pour cette tude et financs par des fonds fiduciaires ou directement par les gouvernements concerns. Ces rapports, dont la liste figure dans
la bibliographie, sont tous disponibles sur le site web de la Banque mondiale. Nous tenons
remercier les gouvernements de lAllemagne, de lEspagne, de la France, du Japon, des Pays-Bas
et du Royaume-Uni de leur aimable concours.
Un avant-projet de ce rapport a t examin avec les principales parties prenantes dans les pays
clients, savoir les pouvoirs publics, les socits de transport et les ONG, ainsi que les reprsentants dautres institutions internationales, lors de runions de consultation qui se sont tenues
Accra (Ghana), Santiago (Chili), Budapest (Hongrie) et Yokohama (Japon). Gerhard Menckhoff,
Ben Eijbergen, Patrick Bultynck et James Edezhath ont organis ces runions avec lassistance
prcieuse dIan Thompson de la CEPALC (Santiago), des services ministriels japonais en
charge des transports et des communications (Yokohama), de lInstitut KTI des sciences des
transports (Budapest) et du Programme de politiques de transport en Afrique subsaharienne
(Accra). Nous tenons galement exprimer notre gratitude aux quelque 250 personnes travers
le monde qui ont particip ces consultations.

ABRVIATIONS ET ACRONYMES

ACEA
AFD
BID
BIRD
CNUEH
CO
DFID
DSRP
ESMAP
FEM
GES
GNV
GPL
IOM
IOR
IPPC
LIL
NOx
OCDE
PNB
PNUD
ppm
SDU
SFI
SO2
SSATP
TCSP
TNM
UE
USAID
USEPA

Association des constructeurs europens dautomobile


Agence franaise de dveloppement
Banque interamricaine de dveloppement
Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement
Centre des Nations Unies pour les Etablissements Humains
monoxyde de carbone
Dpartement pour le dveloppement international (UK)
document de stratgie de rduction de la pauvret
Programme dassistance la gestion du secteur nergtique
Fonds pour lenvironnement mondial
gaz effet de serre
gaz naturel pour vhicule
gaz de ptrole liqufi
indice doctane moteur
indice doctane recherche
Groupe intergouvernemental sur le changement climatique
prt au dveloppement des connaissances et linnovation
oxyde dazote
Organisation de coopration et de dveloppement conomiques
produit national brut
Programme des Nations Unies pour le dveloppement
parties par million
stratgie de dveloppement urbain
Socit financire internationale
dioxyde de souffre
Programme de politiques de transport en Afrique subsaharienne
transport en commun en site propre
transport non motoris
Union europenne
Agence pour le dveloppement international (USA)
Agence de protection de lenvironnement (USA)

vi

RSUM

La stratgie de transport urbain antrieure de la Banque, tait axe sur la viabilit conomique
et financire. Le document Transports urbains , publi en 1986, faisait ressortir limportance
dune administration efficace de la capacit de transport existante, dune gestion performante
de la circulation et dune tarification rentable. Il dcourageait les subventions, prnait la
concurrence et une rglementation minimale, et mettait en doute lutilit pour les citadins pauvres de projets forte intensit de capital susceptibles de ne pas tre rentables dans des pays aux
ressources limites.

Les documents de politique gnrale sectoriels ultrieurs ont adopt une perspective plus vaste.
Le document de politique gnrale pour les transports de 1996, Sustainable Transport , mettait en avant le caractre fondamentalement indissociable des dimensions conomiques, sociales
et environnementales dune politique de transport viable. La stratgie de dveloppement urbain
Villes en transition publie en 2000, souligne que lhabitabilit des villes est dtermine par
leur comptitivit conomique, leur viabilit financire, et la bonne qualit de leur gouvernance et de leur gestion.

Le prsent document de politique gnrale associe les stratgies urbaines et de transport dans le
cadre de la lutte contre la pauvret. Il a pour objectifs : i) de mieux apprhender les problmes
de transport urbain dans les pays en dveloppement et dans les conomies en transition ; ii) de
formuler pour les autorits nationales et municipales un cadre stratgique pour les transports
urbains, et iii) de dfinir en quoi la Banque mondiale peut assister les pouvoirs publics. Il se
concentre tout particulirement sur les problmes des plus dmunis, pas uniquement en termes
de revenus mais aussi sous langle plus large de lexclusion sociale associe au manque daccs
lemploi, aux coles, aux installations sanitaires et linteraction sociale.

Certains aspects connus de lvolution urbaine persistent. La population urbaine continue


daugmenter de plus de 6 % par an dans la plupart des pays en dveloppement. Le nombre de
mgalopoles de plus de 10 millions dhabitants devrait doubler en lespace dune gnration.
Plus de la moiti de la population mondiale, et entre les deux tiers et la moiti des pauvres, vivront alors en ville. Le taux de motorisation continue de progresser de 15 20 % par an dans
certains pays. Lencombrement de la circulation et la pollution atmosphrique saggravent. Les
pitons et les transports non motoriss demeurent les parents pauvres de cette volution.
Lutilisation accrue des vhicules particuliers a entran une chute de la demande de services de
transport public et, partant, un dclin de leur qualit. Ltalement urbain rend les trajets de certains des plus dfavoriss pour se rendre au travail bien trop longs et coteux.

Mais des changements importants sont intervenus depuis 1986. Les villes jouent un rle grandissant dans les courants dchanges mondiaux, ce qui confre leurs rseaux de transport une
importance cruciale. Dans le mme temps, la responsabilit des transports urbains leur est d-

vii

volue, alors quelles sont souvent court dargent et mal prpares, sur le plan institutionnel,
affronter ces nouveaux enjeux. Dans ce contexte, la situation financire des transports publics
sest considrablement dtriore dans de nombreux pays. Le problme de la sret et de la scurit des voyageurs urbains est apparu, en Amrique latine notamment.
Le paradoxe fondamental des stratgies de transport urbain

Les transports urbains peuvent contribuer la lutte contre la pauvret la fois indirectement,
par leurs retombes sur lconomie urbaine, et donc sur la croissance conomique, et directement, par leur incidence sur les besoins quotidiens des pauvres. Mais ils affichent un paradoxe
fondamental. Comment un secteur o la demande est si manifestement suprieure loffre, et
o les prestataires de services privs sont si nombreux, est-il si loin de satisfaire aux aspirations
des responsables politiques comme des citoyens ? Pourquoi na-t-il pas t possible dinciter le
secteur marchand oprer, au plan de la qualit et du cot du service, une rvolution comparable celle quont connue les secteurs des tlcommunications, de leau et de lnergie ? Et
pourquoi lamlioration du niveau de vie semble-t-elle avoir pour effet de diminuer la qualit
des transports, tout du moins pour les pauvres ?

La croissance urbaine augmente les cots des transports. Du point de vue de lefficience et de la
croissance, il nest pas trop difficile de cerner le problme central. Les conomies
dagglomration alimentent la croissance des villes. mesure que les villes se dveloppent et
senrichissent, la motorisation y augmente plus rapidement que lespace viaire disponible, ce
qui aggrave les encombrements et la pollution atmosphrique.

La croissance urbaine a souvent des effets pernicieux sur la distribution. Lexpansion des villes
saccompagne dune augmentation du prix des terrains les plus accessibles. Les pauvres sont
obligs de vivre sur des terres moins chres, dans des logements insalubres ou la priphrie
des villes. Face la progression des revenus moyens et du nombre de possesseurs dautomobile,
la clientle, la viabilit financire et, terme, la quantit et la qualit des services de transports
collectifs diminuent. La motorisation rendue possible par le processus de croissance risque ainsi
daggraver encore la pauvret de certains des plus dfavoriss. En particulier, en labsence dune
tarification efficace de lutilisation des routes en cas de congestion, les investissements effectus
de manire ad hoc pour liminer les goulets dtranglement, profiteront certaqinement aux riches aux dpends des pauvres.

Une stratgie diversifie est propose. Elle prvoit quatre moyens de sattaquer ces problmes : i) un changement structurel ; ii) une rationalisation de lexploitation des modes de transport ; iii) une meilleure dfinition des interventions destines aider les pauvres ; iv) une rforme institutionnelle.
Changement structurel

La dconcentration a un rle limit jouer. La mesure structurelle fondamentale consiste tenter de transfrer lactivit hors des mgalopoles et orienter les nouveaux amnagements sur
viii

les villes moyennes. Malheureusement, on ignore partir de quel seuil les conomies
dagglomration disparaissent, ou comment mettre en uvre une politique de dconcentration
performante. Quoi quil en soit, les gouvernements centraux peuvent encourager le dveloppement de ples rgionaux plus restreints en supprimant les distorsions des dpenses publiques
et budgtaires, notamment celles qui concernent les prix sur le march des biens fonciers et
celui des transports (par exemple la sous-tarification de lutilisation de lespace viaire encombr,
des frais de raccordement et des redevances de viabilisation). Ils peuvent galement montrer la
voie en y implantant leurs propres activits.

Lamlioration de la structure urbaine peut savrer dterminante. Une mthode moins radicale
privilgie la coordination de la planification de loccupation des sols, des services et de
linfrastructure de transport de manire fournir un espace viaire suffisant et bien conu pour
accompagner lexpansion des villes. Il faut pour cela que les villes perfectionnent leurs comptences et leurs pratiques en matire de gestion du dveloppement. Les dtracteurs de cette dmarche font valoir quen donnant une telle priorit la capacit routire, on encourage la motorisation, laquelle rendra la population tributaire de lautomobile et dpassera terme lespace
disponible. Dans tous les cas, il est peu probable, pour des raisons sociales ou environnementales, quil soit possible dquilibrer loffre et la demande par le seul dveloppement de la capacit
routire dans les grandes villes.
Une bonne infrastructure routire nest pas forcment synonyme de dpendance totale
lgard de lautomobile. De fait, cest pour avoir combin la planification de loccupation des
sols et celle des transports que certaines villes ont pu concilier une forte mobilit et une qualit
de vie urbaine leve. Mais il a fallu pour cela limiter la circulation (par la tarification routire
Singapour) et faire en sorte que les dplacements des personnes (et pas seulement des vhicules) seffectuent de manire sre, efficiente et respectueuse de lenvironnement. Cela implique
la hirarchisation de linfrastructure pour protger les transports publics et non motoriss de
lexpansion dbride des moyens de transport motoriss particuliers (par la mise en place de
couloirs rservs aux autobus Bogot et Curitiba par exemple). Dans ces conditions plus difficiles, une valuation rigoureuse des investissements dans la capacit routire doit tenir
compte a) des effets de la circulation induite sur les avantages ; b) des avantages et des inconvnients pour les transports non motoriss et c) des effets sur lenvironnement.
Rationalisation de lexploitation
Le rseau routier

Mme dans les villes trs encombres, il est possible de relever lefficacit du transport routier
par une meilleure gestion systmique. Bien que les progrs rapides de la technologie aient diminu le cot des techniques modernes de gestion de la circulation tout en abaissant le niveau
des comptences ncessaires leur exploitation et leur entretien, beaucoup de villes sont encore trop mal organises et ne disposent pas du personnel adquat pour en faire un usage rationnel. Lassistance technique et les investissements peuvent se rvler trs fructueux dans ce

ix

domaine ds lors que lon semploie rsoudre les problmes fondamentaux des ressources humaines et institutionnelles.

La dgradation des routes urbaines est un problme grave dans de nombreux pays. Cette dtrioration aggrave la congestion et augmente les cots dexploitation. Elle tient souvent des
conflits de comptence quant lentit responsable de telle ou telle catgorie de routes, au flou
qui entoure la proprit des voies de desserte locale, ou linsuffisance des crdits affects aux
rseaux urbains par les Fonds routiers nationaux par lesquels transite lessentiel des crdits routiers.
Transports non motoriss

Les moyens de transport non motoriss sont systmatiquement ngligs. La marche reprsente
encore, proportionnellement (mais pas en termes de distance parcourue), le moyen de transport
le plus utilis dans la majeure partie des pays revenus faibles et intermdiaires. Tous les groupes de revenus sont concerns. Malgr cela, la planification sacrifie souvent le confort des pitons, surtout des personnes mobilit rduite, lamlioration de la circulation des vhicules.
Les cyclistes subissent le mme sort. En labsence dun rseau ininterrompu dinfrastructures
sres, nul ne se risquera se dplacer bicyclette. Et faute dusagers, linvestissement dans une
infrastructure destine aux cyclistes paratra superflu.

Un projet densemble mobilisateur et un programme daction simposent pour les transports


non motoriss. Au stade de la planification et de la gestion de lutilisation de linfrastructure, il
est possible de remdier au dsquilibre entre les modes de transport motoriss et non motoriss par une dfinition claire des droits et des devoirs des pitons et des cyclistes dans le code de
la route, par llaboration dune stratgie nationale pour les transports non motoriss en vue de
faciliter la formulation de mesures locales, par lintgration explicite dun programme local
concernant les transports non motoriss au processus de planification des pouvoirs municipaux,
par la mise en place dinfrastructures spares, le cas chant (pour assurer la scurit des dplacements et du stationnement des vhicules), et par lintgration de normes adaptes aux cyclistes et aux pitons dans la conception des nouvelles infrastructures routires. Les statuts et les
procdures des Fonds routiers devraient galement spcifier les responsabilits en matire de
transport non motoris.

La gestion de la circulation devrait chercher accrotre la mobilit des personnes plutt que
celle des vhicules motoriss. Il faut pour cela que les services de police apprennent faire respecter les priorits des transports non motoriss et soient forms au constat et la prvention
daccidents. Par ailleurs, les mcanismes de microcrdit destins financer lachat de bicyclettes, qui commencent se dvelopper dans les zones rurales des pays pauvres, pourraient tre
tendus aux zones urbaines.

Transports collectifs routiers

Les transports publics sadressent tous. Dans les pays revenu intermdiaire, lambition de
satisfaire aux besoins de dplacement des pauvres se traduit essentiellement par la fourniture,
tant officielle que informelle, de services de transports publics dun prix abordable. Il ne faut
cependant pas y voir une offre sadressant uniquement aux pauvres, comme le montre
limportance des transports collectifs pour tous les groupes de revenus dans de nombreuses villes riches europennes. Les mesures visant amliorer lefficacit des transports publics ne doivent donc pas se limiter matriser les cots, mais offrir un cadre souple permettant aux pauvres comme aux moins pauvres demprunter les transports publics en toute confiance et en
toute commodit.

La plupart des transports publics sont routiers. Il est possible damliorer substantiellement le
fonctionnement des transports publics en rservant des couloirs aux autobus et en leur accordant une priorit systmatique aux carrefours, mais ces mesures ptissent dune mauvaise application en raison du manque de formation des services de police en matire de planification et
de gestion de la circulation. En revanche, dans certains pays en dveloppement, les voies rserves exclusivement aux autobus se sont avres presque aussi efficaces, mais nettement moins
coteuses, que les rseaux ferroviaires, sauf dans les couloirs trs forte circulation.

Les questions de tarification et de financement occupent une place centrale dans les problmes
des transports publics. Les services rguliers dautobus sont au bord de la faillite dans beaucoup
de pays. Cest l, dans une certaine mesure, une consquence imprvue du contrle exerc dans
un but louable, mais mal avis, sur la tarification et les services. Il est assez facile de se prmunir contre ce risque. La rglementation des prix devrait tre dfinie dans le cadre dun plan global de financement des transports urbains, et leurs effets sur la qualit et la quantit des services
examins de prs. Il serait judicieux que les rductions ou les exemptions tarifaires soient finances sur le budget de lorganisme statutairement responsable de la catgorie de voyageurs
concerne (sant, protection sociale, ducation, intrieur, etc.). Il conviendrait dvaluer les
retombes des systmes de tarification intermodaux sur les pauvres. Dans leur intrt, il est indispensable dassurer durablement le financement des transports collectifs et de cibler efficacement les subventions qui leur sont destines.

Les politiques de transport public peuvent faire intervenir de nombreuses mesures qui favorisent tout autant la croissance que les pauvres. Le dclin rcent des transports publics est venu
en partie de labsence ou de la disparition de sources sres de financement. Il existe toutefois
tout un arsenal de mesures susceptibles de rehausser leur efficacit et qui sinscrivent en mme
temps dans les possibilits budgtaires des pays, mme les plus pauvres. En donnant aux transports publics une priorit dutilisation sur lespace viaire, on augmentera leur rapidit et leur
viabilit financire.

La concurrence favorise les pauvres. Il est possible de rduire le cot de loffre en instaurant la
concurrence entre les prestataires du secteur priv. La ville de Buenos Aires a rvolutionn son

xi

systme ferroviaire par loctroi de concessions. La rglementation de la concurrence sur le march des autobus a galement bien fonctionn dans des villes comme Buenos Aires et Santiago. Il
convient cependant den concevoir le mcanisme avec soin. La drglementation totale mise en
uvre Lima (Prou), si elle a dvelopp loffre, a eu des effets nfastes sur lencombrement
des voies, sur lenvironnement urbain, et sur la sret et la scurit des usagers. Une leon se
dgage de cette exprience : ce nest pas la privatisation ou la drglementation qui amliorent
par elles-mmes les transports collectifs, mais linstauration dune concurrence soigneusement
gre, dans laquelle le rle dinstance rglementaire du secteur public complte celui de prestataire du secteur priv.

Les villes doivent sefforcer de mobiliser le potentiel du secteur informel. Les services paracollectifs (services publics de transport de passagers qui fonctionnent en dehors du systme rgul
traditionnel) assurs par le secteur informel avec de petits vhicules sont souvent le moyen le
plus rpandu de desservir des destinations disperses et de rpondre avec souplesse aux besoins
des pauvres, surtout dans les pays faible revenu. Or, ils sont gnralement considrs comme
une composante du problme des transports collectifs plutt que de sa solution. Il est certes ncessaire de lutter contre les comportements antisociaux ou anticoncurrentiels par lapplication
de mesures de contrle de la qualit. Mais il est possible de mieux exploiter le potentiel du secteur informel en lgalisant les associations et en structurant les contrats de concession de manire donner aux petits oprateurs privs la possibilit de participer aux appels doffres.
Transports collectifs en site propre

Les systmes de mtro ont leur place dans les trs grandes mtropoles. Le rail cause moins
dencombrement que la route et peut remplir une fonction trs importante pour ceux qui habitent en banlieue et doivent effectuer de longs trajets pour se rendre sur leur lieu de travail dans
les grandes villes. En Amrique latine, notamment, ils transportent un grand nombre de voyageurs trs pauvres. La Banque a financ plusieurs grands projets ferroviaires urbains au cours de
la dcennie coule, surtout dans le cadre de la modernisation de mtros et de chemins de fer
suburbains existants, mais aussi, loccasion, dans la construction de nouveaux rseaux. Ces
projets saccompagnent souvent dune restructuration des services dautobus, dmarche qui, si
elle nest pas adroitement planifie, supprime la concurrence directe et risque de nuire aux intrts des usagers pauvres de lautobus. La position qui a t adopte est que ces mesures doivent tre intgres une stratgie globale de transport urbain et que les dispositifs doivent prvoir une intgration physique et tarifaire intermodale pour veiller ce que ces investissements
nexcluent pas les pauvres ou ne leur portent pas prjudice.

Mais ils doivent faire lobjet dune valuation minutieuse. Il est onreux de fournir et
dexploiter des chemins de fer urbains ; leur utilisation est plus coteuse que celle des modes de
transport routiers, et ils risquent de grever lourdement le budget municipal. Il est donc judicieux de conseiller un examen attentif de la viabilit financire des investissements dans le rail
et de leur impact sur les pauvres avant dengager des sommes importantes. Lexprience acquise
permet de conclure que les dcisions en matire dinvestissements dans le rail doivent se fonder

xii

sur un examen approfondi des objectifs stratgiques et des solutions techniques de remplacement, et non sur un opportunisme politique ou commercial brve chance.
Le rle du secteur priv

Il est possible dobtenir un financement priv de linfrastructure de transport urbain. Conscientes du fardeau que font peser les investissements dans les principaux rseaux routiers et ferroviaires sur les budgets municipaux, des villes telles que Bangkok, Buenos Aires et Kuala Lumpur
ont dj russi obtenir pour eux des financements privs. Pour cela, lexprience a montr
ce stade que deux conditions sont ncessaires : une demande trs forte de mobilit accrue dans
le corridor concern, et une position raliste des pouvoirs publics quant la relation entre la
rglementation des prix et la rentabilit commerciale. Elle a galement indiqu que les amnagements opportunistes, obissant aux besoins du moment, taient prjudiciables et gnralement coteux pour les finances publiques. Les systmes de mtro, notamment, sembleraient
atteindre leur rentabilit maximale lorsquils sont intgrs un plan dfinissant la structure et
le niveau des prix pour lensemble de la ville sur la base dune valuation pralable du cot intgral des nouveaux investissements pour les finances municipales, les tarifs et les pauvres.

Il est indispensable de planifier la participation prive aux transports urbains et den fixer les
modalits rglementaires. Compte tenu de leur interaction avec loccupation des sols, les transports doivent tre soigneusement intgrs la planification de la structure urbaine et des finances municipales dans le cadre dun plan durbanisme long terme. Le secteur public doit tablir
une stratgie, dfinir assez prcisment les projets dinfrastructure, et vrifier lacceptabilit de
leurs retombes sur lenvironnement et sur les tarifs ainsi que de toutes les modifications ventuelles au rseau de transport en place. Il doit acqurir les terres et les emprises ncessaires, obtenir les autorisations damnagement, allouer des fonds et fournir les garanties requises. La
coordination matrielle (pour promouvoir lintermodalit) et celle de la tarification (pour encourager lutilisation des transports collectifs et protger les pauvres) doivent faire lobjet dune
stratgie globale de transport urbain qui tiendra bien compte de la relation entre les diffrents
modes de transport
Stratgies de ciblage
Desservir les endroits habits par les pauvres

Les amliorations apportes aux transports peuvent tre orientes sur les quartiers o les pauvres vivent et travaillent. Cela suppose parfois de privilgier le dveloppement de laccs aux
quartiers dfavoriss ou lamlioration des transports publics desservant les quartiers priphriques. Le programme PROPAV, mis en uvre au Brsil avec laide de la Banque, a donn
dexcellents rsultats et a t reproduit lchelle nationale, ainsi que dans dautres pays
dAmrique latine.

Il convient de tenir compte de lexode d lvolution des loyers fonciers. Les investissements
dans les transports ou les amliorations apportes aux services modifient la structure de la vaxiii

leur des sols. Si les biens fonciers font lobjet dune forte concurrence et si leur proprit est
fortement concentre, les loyers augmentent dans les quartiers valoriss et les avantages drivant de lamlioration des transports bnficient aux riches propritaires des terrains et non aux
pauvres qui y vivent. Certains investissements, comme la modernisation des rseaux dautobus
ou lamlioration des transports non motoriss, risquent moins de chasser les pauvres vers des
quartiers plus loigns et moins chers que dautres investissements, tels que ceux sur les rseaux
routiers primaires ou les systmes de transport par rail aux tarifs plus levs. Cela montre bien
que les transports doivent sinscrire pleinement dans une stratgie globale de dveloppement
urbain.

Cibler les groupes dfavoriss


Les services de transport peuvent sinscrire dans un programme de protection sociale. Une approche complmentaire est de cibler leffort sur des catgories particulires de pauvres. tant
donn limportance primordiale que revt la possibilit daller travailler, les dplacements travail-domicile des pauvres pourraient constituer lun des premiers objectifs de laide. La responsabilit de faire en sorte que le cot de ces dplacements soit abordable peut tre transfre sur
lemployeur (systme du vale transporte au Brsil) ou ltat (systme de subvention aux dplacements pendulaires en Afrique du Sud). Bien que les subventions de transport soient parfois
mal cibles (par exemple, le vale transporte naide pas les plus pauvres qui travaillent dans le
secteur informel), risquent de fausser les incitations au choix du lieu de rsidence, et soient
moins efficaces que les transferts de revenu directs, ce peut tre le meilleur filet de scurit envisageable pour les travailleurs pauvres.

La faiblesse de leur revenu nest pas la seule privation dont souffrent les pauvres. La diversit de
leurs trajets et de leurs heures de dplacement impose des difficults particulires aux femmes
et celles-ci sont galement particulirement vulnrables aux problmes de sret et de scurit.
Les personnes ges et handicapes ont des problmes diffrents, ce qui ncessite de prvoir des
amnagements adapts leurs besoins. En outre, le dplacement et le redploiement des emplois qui accompagnent le processus de dveloppement ont des rpercussions particulirement
dures pour les pauvres, do la ncessit de prvoir galement des filets de scurit appropris.

Le contrle des tarifs peut faire plus de mal que de bien. Deux leons se dgagent de
lexprience quant aux cueils viter cet gard. Dune part, sil nest pas fond sur une analyse raliste de ses implications financires et si lon ne fait pas le ncessaire pour assurer le financement de ce choix social, le contrle des tarifs signe en fait larrt de mort des services de
transport collectif et peut gravement porter prjudice certains pauvres. Dautre part, le recours aux subventions croises dans un systme de monopole public nchappe pas au problme
fondamental des ressources et ne fait que laggraver en y ajoutant le poids dinefficiences de
loffre.

xiv

Mauvaise qualit de la vie les transports et lenvironnement urbain


Les pauvres sont gnralement aussi les plus exposs la pollution de lair. Les polluants les
plus dangereux sont le plomb, les particules en suspension et, dans certaines villes, lozone.
Dans les pays en dveloppement, la pollution de lair imputable aux transports contribue la
mort prmature de plus dun demi-million de personnes par an et son cot conomique peut
atteindre jusqu 2 % du PIB. Ladoption dune stratgie damlioration de limpact environnemental des transports urbains nest donc pas un luxe qui porterait prjudice aux pauvres, mais
un lment important dune stratgie de transport urbain favorable aux pauvres. Le Groupe
dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat estime que le doublement lchelle
mondiale du taux de CO2 dans latmosphre ferait perdre aux pays en dveloppement de 5 % 9
% de leur PIB.

La comprhension des impacts environnementaux du transport urbain reste insuffisante. Certaines priorits technologiques simposent. Sil est gnralement prfrable de privilgier les
normes de performance, plutt que telle ou telle technologie, certaines priorits technologiques
sont toutefois relativement claires, comme llimination du plomb dans lessence, le remplacement des moteurs deux temps par des moteurs quatre temps pour les motocycles, et
llimination ou lamlioration des vhicules fortement polluants et trs utiliss. La Banque
peut apporter une aide par la fourniture dassistance technique dans ces divers domaines et,
dans certains cas, par le financement dinfrastructures publiques et de mcanismes dincitation
pour promouvoir le changement.
Mais il ny a pas de solution technologique immdiate pour les pays en dveloppement. De
nouveaux types de carburants et de vhicules permettront long terme damliorer la qualit
de lair lchelon local. Cependant, court terme, le parc automobile se compose en majorit
de vhicules bass sur des technologies plus anciennes et souvent mal entretenus. Certains pays
ont amlior la situation en prenant des mesures pour identifier et amliorer les vhicules les
plus polluants et les plus utiliss, souvent les autobus, les taxis et certains camions. La mise en
place de programmes dentretien et dinspection, sils font appel des instruments technologiquement efficaces et sils chappent la corruption, peut avoir un impact important.
lextrme, on peut encourager par des incitations ou mme imposer la rforme de certains vhicules.
Il existe dj pour le secteur des transports urbains diverses stratgies environnementales
prouves permettant de gagner sur tous les tableaux . Une bonne gestion du trafic rduit les
nuisances environnementales de mme que lencombrement. En rformant la structure de la
fiscalit, on peut encourager lutilisation de carburants plus propres et un meilleur entretien des
vhicules. Mais les mesures fiscales envisages devront tenir compte des problmes poss par
lutilisation dun mme carburant dans plusieurs secteurs (politique applicable au krosne) et
la multiplicit des objectifs (politique de taxation du carburant diesel). Lintgration
dinterventions touchant les transports aux programmes gnraux de dveloppement des com-

xv

munes peut cet gard constituer un moyen dintervention plus efficace que lexcution de
projets limits aux transports.
Sret et scurit

Les accidents de la circulation sont une pandmie mondiale. Dans les villes des pays en dveloppement, les accidents de la circulation font chaque anne prs dun demi-million de morts et
jusqu 15 millions de blesss, et leur cot conomique direct irait de 1 % 2 % du PIB. Les pitons et les cyclistes pauvres reprsentent une plus forte proportion des victimes dans les pays en
dveloppement que dans les pays dvelopps et, en gnral, les accidents sy produisent moins
souvent aux croisements.

La formulation et la mise en place dune politique approprie ncessitent une base de donnes
adquate. La premire chose faire pour amliorer la scurit routire est la cration de capacits de collecte et danalyse de donnes sur les accidents de la circulation au niveau national, et
la mise en place du dispositif institutionnel ncessaire pour assurer la communication de ces
donnes ceux qui en ont besoin pour dcider des mesures prendre. On peut rduire la frquence et la gravit des accidents en amliorant la conception des routes et les politiques de
gestion du trafic. Certains investissements dinfrastructure sont axs sur la scurit (comme les
amnagements destins aux transports non motoriss Lima ou linstallation de croisements
niveaux spars pour le trafic ferroviaire Buenos Aires), mais il y a avantage rendre obligatoire la ralisation dun audit de scurit au stade de la conception pour tous les projets
dinfrastructure des transports. Diverses innovations institutionnelles simples et relativement
peu coteuses peuvent amliorer les services de secours. Une meilleure sensibilisation du public
aux questions de scurit, afin de modifier le comportement des automobilistes comme des pitons, suppose le recrutement et la formation de personnel pour la cration de conseils ou de
services de coordination de la scurit routire, tant lchelon national quau niveau communal.

La scurit des personnes est un problme social grandissant dans beaucoup de pays. Bien que
ce problme dpasse largement le seul secteur du transport, il est nanmoins important
danalyser la nature et limportance de linscurit dans le secteur des transports urbains et de
dfinir une stratgie de lutte. Il pourra sagir de collecter des donnes sur la scurit des personnes pour les analyser et pouvoir sensibiliser les autorits au problme, comme dencourager
la police arrter les dlinquants et les tribunaux appliquer les sanctions appropries. Le renforcement de la participation du public aux projets particulirement au niveau des quartiers
est un lment important. Certaines initiatives en matire de politique des transports peuvent tre directement utiles. Il est ainsi possible dinclure linstallation de rverbres pour
amliorer la scurit des pitons dans les projets damlioration de la voirie et, en particulier,
les projets dassainissement des quartiers insalubres. Dans le cas des transports collectifs, on
peut incorporer aux contrats de franchise des conditions qui encourageront les oprateurs
porter une plus grande attention la scurit.

xvi

Rforme des politiques et des institutions


Il ne suffira probablement pas de mesures techniques pour rsoudre le paradoxe fondamental
que constitue la combinaison dune demande excessive et dune offre insuffisamment finance.
Les amliorations envisages, quil sagisse de lefficacit des routes, des vhicules, de
lexploitation des transports collectifs ou de la gestion du trafic, peuvent certainement contribuer une meilleure efficience des transports urbains. Cependant, il nest gure probable
quelles se suffisent elles seules, en raison de trois grandes caractristiques structurelles qui
distinguent les transports urbains de la plupart des autres services urbains, savoir : i) la sparation des dcisions portant sur linfrastructure dune part, et sur lexploitation dautre part ; ii) la
sparation de modes de transport entre lesquels il y a interaction ; et iii) la sparation entre le
financement et la tarification de linfrastructure. Il importe donc de mettre au point un ensemble intgr de stratgies pour la tarification de linfrastructure, la tarification des services et le
financement du systme.
Tarification de linfrastructure
La tarification de linfrastructure est la base dune stratgie conduisant la fois une affectation
efficace des ressources et un mode de financement durable. La congestion alourdit le cot des
transports individuels et contribue au dclin des transports collectifs. Bien quil existe un lien
logique entre ces deux phnomnes, ils font lobjet, dans la plupart des villes, dun traitement
institutionnel et financier diffrent. En principe, le prix pay par les utilisateurs de vhicules
empruntant une voirie urbaine encombre devrait tre au moins gal au cot marginal court
terme de cette utilisation, compte tenu notamment de la congestion, de lusure des routes et de
limpact sur lenvironnement.
En labsence de recouvrement direct, la taxation des carburants devrait tre structure, de
mme que les droits dimmatriculation, de manire prendre en compte lutilisation de la voirie et les effets externes. Dans la pratique, on utilise divers mcanismes de recouvrement direct
et indirect. Linstrument le plus souvent utilis la taxation des carburants tient correctement compte des effets sur le rchauffement de la plante, mais cest un pitre moyen de tarifer limpact sur la congestion et sur lentretien des routes. Nanmoins, faute de mieux, la taxation des diffrents carburants devrait tre structure de manire reflter leur contribution
relative la pollution de lair, l encore en liaison avec la structure des droits
dimmatriculation.

Les droits de stationnement devraient galement sinscrire dans une stratgie globale de tarification de linfrastructure. Les droits de stationnement ne sont pas non plus la solution idale
pour tarifer limpact sur lencombrement, mais ils devraient tout le moins couvrir intgralement le cot dopportunit des terrains affects au stationnement. Lorsque la politique de stationnement est le seul moyen disponible pour tarifer la congestion, les mesures de contrle
doivent porter sur tous les types de stationnement (y compris lespace mis par les employeurs
la disposition de leurs salaris).

xvii

La tarification directe de lutilisation de la voirie demande un minutieux travail de planification


politique et administrative. Le prlvement de pages sur certains tronons et la tarification
zonale vont dans la bonne direction, mais la solution long terme rside dans limposition plus
systmatique de redevances dencombrement. De toute vidence, il nest pas facile daugmenter
les prix ou les taxes, en particulier pour des biens traditionnellement considrs comme gratuits. Lorsque le Venezuela a tent de relever le prix des carburants la fin des annes 80, les
ractions ont t trs violentes. Au Guatemala, les meutes dclenches par la hausse des tarifs
des transports collectifs ont cot la vie cinq personnes en 2000. Cela donne penser que pareilles augmentations devraient toujours tre lies une amlioration perceptible des services
fournis. Mais il nen demeure pas moins ncessaire de consentir un gros effort dducation pour
expliquer le lien et offrir des alternatives ralistes. Le second lment dune solution intgre
concerne donc la fourniture et la tarification des services.
Tarification des services
Les principes qui guideront la tarification des transports collectifs devraient tre dfinis dans le
cadre dune stratgie urbaine intgre. En dautres termes, ils devraient reflter la mesure dans
laquelle le cot de linfrastructure routire est adquatement recouvr. tant donn la forte
interaction des divers modes de transport et la sous-tarification courante de lutilisation de la
voirie, les transferts entre la route et les transports collectifs, et entre les diffrents modes de
transport collectifs, peuvent tre compatibles avec une stratgie de tarification optimale.
Loctroi de subventions ou dindemnits ne veut pas dire quun seul oprateur devrait avoir le
monopole des services de transport. Par souci defficacit de loffre, les transporteurs devraient
tre exposs la concurrence, avec des objectifs purement commerciaux, les transferts financiers soprant par le biais des contrats conclus entre les autorits communales et les transporteurs. Limposition aux transporteurs de tout objectif non commercial devrait faire lobjet dune
compensation directe et transparente, mise la charge, dans les cas appropris, des organismes
extrieurs au secteur des transports dans lintrt desquels cette obligation est impose. Surtout,
en labsence de dispositifs de passation des marchs ou dautres mcanismes daide appropris,
cest la viabilit des transports collectifs qui devrait tre lobjectif primordial et prendre le pas
sur les dispositifs traditionnels de rgulation des prix. Toute politique intgre implique donc
lexistence dun systme intgr de financement des transports urbains.
Financement des transports urbains

Le financement des transports urbains devrait tre fongible. Du fait de linteraction entre les
modes de transport, il est minemment souhaitable de traiter le systme de transport urbain
comme un tout intgr. Comme lheure actuelle ni limpact sur la congestion ni limpact sur
lenvironnement ne sont directement taxs dans un grand nombre de pays, il peut tre justifi
dutiliser les redevances verses par les automobilistes pour financer les amliorations apportes
aux transports collectifs. Le secteur priv devrait tre associ au financement de linfrastructure
de transport par loctroi de concessions sur appel doffres et ces apports pourraient tre compl-

xviii

ts par des ressources publiques, la condition davoir dabord procd une analyse cotavantages en bonne et due forme.

Il y a diffrentes faons dassurer une certaine souplesse de financement. Lorsque la ville relve
dune administration unitaire et bien gre, comme Singapour, cela se fait dans le cadre normal du processus budgtaire. Lorsque le systme administratif est plus complexe et comporte
plusieurs niveaux, on ne peut introduire ce degr de souplesse quen regroupant lensemble des
ressources financires du secteur des transports urbains dans un Fonds spcial plac sous
lautorit dune entit stratgique des transports, au niveau communal ou mtropolitain. En pareil cas, le produit de tous les paiements demands aux usagers des transports locaux, y compris
les redevances de la congestion, de mme que la part des recettes fiscales locales et des transferts interadministrations affecte aux transports, devraient normalement tre dposs dans ce
Fonds.
La cration de Fonds pour les transports urbains na pas ncessairement tre lie laffectation
leur profit de taxes particulires. Les taxes daffectation spciale, comme la taxe sur les salaires
mise la charge des employeurs pour aider la RATP Paris, prsentent lavantage dtablir les
Fonds routiers sur de solides fondations juridiques et budgtaires et constituent souvent la base
ncessaire une bonne planification long terme. Mais lintrt que prsente la cration dun
Fonds de transport urbain ne dpend pas de laffectation son profit du produit dune taxe particulire. Par ailleurs, pour en tayer la crdibilit, et en particulier pour gagner lappui de la
population et du corps politique au prlvement de redevances dencombrement leur profit, il
est essentiel que les objectifs et les mandats de pareils Fonds soient clairement dfinis, que
lemploi de leurs ressources fasse lobjet dvaluations rigoureuses et que leurs oprations soient
transparentes.
Institutions

Lintgration des politiques a dimportantes implications sur le plan institutionnel. Par souci
dintgration et de viabilit des transports urbains, les pays en dveloppement pourraient donc
avoir avantage sorienter vers une tarification refltant la totalit des cots sociaux pour tous
les modes de transports, le choix dun systme de subventionnement cibl sur les objectifs stratgiques et lintgration du financement des transports urbains, tout en conservant pour chaque
mode de transport les modalits doffre susceptibles dencourager fortement lefficience oprationnelle et lefficacit-cot. La mise en uvre dun tel programme a dimportantes rpercussions sur le plan institutionnel, car il faut quexiste une troite coordination entre les entits
comptentes et entre les fonctions, de mme quentre les services de planification et
dexploitation du secteur priv et du secteur public.

Les moyens de coordination des institutions sont souvent trs limits. Les villes sont peu nombreuses disposer dun organisme de planification stratgique de loccupation des sols et des
transports ou dun service de gestion du trafic digne de ce nom. Cest souvent la police de la
circulation qui soccupe de la planification de la gestion du trafic mais ses services sont sous-

xix

quips et insuffisamment forms cette tche. La fonction de planification et de rglementation des transports collectifs est trop souvent lie lexploitation. Lorsquil en existe, les institutions charges de cette fonction ne disposent pas de tout le personnel ncessaire, et le peu quils
ont est insuffisamment form.

Les institutions de transport urbain doivent tre restructures et renforces. Il faut intervenir
deux niveaux. Dabord, les autorits doivent dfinir le type dorganisation technique mettre
en place pour traiter des questions de transport urbain. Ensuite, il faut mettre la disposition de
ces services techniques les moyens humains et matriels dont ils ont besoin pour tenir leur rle.
Il nest pas de modle institutionnel qui convienne tous les pays, mais on a suffisamment
dexprience pour dfinir certains principes gnraux en vue de la rduction des obstacles institutionnels une bonne intgration des politiques.
Il est plus facile dassurer la coordination interinstitutions si la loi dfinit clairement la rpartition des responsabilits entre les divers niveaux de ladministration. Sil existe lintrieur
dune mme conurbation de multiples communes, leur collaboration peut faire lobjet
darrangements institutionnels formels. Le processus de dcentralisation dans les pays en dveloppement peut tre une excellente occasion de sattaquer ces problmes. En particulier, les
transferts interadministrations doivent tre soigneusement planifis de manire reflter la
rpartition des responsabilits, mais ils doivent tre structurs de manire viter de fausser la
fixation des priorits lchelon local. Ladministration centrale pourrait galement encourager
la coordination lchelle mtropolitaine, comme cest le cas en France, en subordonnant les
pouvoirs dimposition fiscale et les transferts interadministrations lexistence dune collaboration approprie entre instances comptentes et entre fonctions lchelon local.

La coordination des fonctions devrait tre base sur un plan stratgique de transport et
doccupation des sols. Lexistence dun plan structurel lchelon communal ou mtropolitain
devrait servir de base la planification dtaille des transports comme de loccupation des sols.
La coordination gagne une rpartition claire des fonctions entre les organismes, les fonctions
dordre stratgique tant rserves lchelon mtropolitain. Les obligations statutairement
imposes aux administrations locales devraient tre lies des moyens de financement spcifiques (comme la prise en charge directe du subventionnement des transports collectifs par
lorganisme concern). La responsabilit de la scurit de la circulation devrait tre clairement
dfinie et attribue lchelon le plus lev de ladministration locale. Les services de police
chargs de la circulation devraient tre forms la gestion du trafic et au contrle de la scurit
et devraient aussi tre associs la planification de la politique de scurit et de transport.

La planification et lexploitation des transports collectifs devraient relever dinstitutions diffrentes. Pour rendre possible une participation effective du secteur priv, la rglementation
technique devrait tre tenue spare de la rglementation conomique et de la passation des
marchs. Le rgime de la concurrence devrait faire lobjet dun cadre juridique clairement dfini, quil sagisse de concurrence sur le march ou pour le march. Les organismes dexploitation
devraient fonctionner sur une base purement commerciale ou tre privatiss, et lentre sur le
xx

march de nouveaux concurrents privs devrait tre encourage, par exemple par la reconnaissance juridique des associations. Le secteur public devrait se doter des comptences professionnelles ncessaires en matire de passation des marchs et dadministration des contrats.
Dimension politique, participation et performance

La dcentralisation du processus dmocratique doit tre appuye par de solides comptences


techniques. En dernire analyse, llaboration de la politique de transport implique videmment certains arbitrages entre intrts concurrents. Elle revt donc forcment un caractre politique. Trop souvent (notamment en Amrique latine), cette dimension politique a t
lorigine de mauvais investissements, et de graves problmes de transport urbain nont pas t
traits avec toute la rigueur voulue. Les villes cites en exemple pour la qualit de leur planification et gestion des transports, comme Curitiba et Singapour, se sont dveloppes sous lgide
dnergiques dirigeants, en sappuyant sur des comptences techniques et professionnelles de
haut niveau pour la planification. La question se pose donc de savoir comment concilier une
vision technique cohrente avec un processus plus dmocratique et mieux dcentralis.

La participation du public et une solide planification technique peuvent tre complmentaires.


Le renforcement de la consultation et de la participation du public, paralllement aux processus
dmocratiques locaux, est un important moyen damliorer la conception des politiques locales.
Il peut sagir par exemple de communiquer lavance les plans projets la presse indpendante
et dautres mdias, ou dengager un processus plus formel de consultation ou denqute publique. Pour les petits projets dinfrastructure trs localiss, il peut tre possible de tenir compte
des prfrences locales au stade de la conception de lopration. Si lon a opt pour un systme
de concessions, on peut assurer la participation des usagers des transports collectifs en leur
donnant la possibilit dadresser des plaintes, en demandant leur avis et en liant loctroi de primes aux concessionnaires lvaluation de leur performance par le public ou les mdias. un
niveau plus stratgique, et pour les projets dune plus grande ampleur et complexit, le processus de consultation servira davantage guider les arbitrages oprer entre des intrts forcment concurrents ou conflictuels, mais il est cependant essentiel llaboration de stratgies
consensuelles pour le dveloppement urbain.

La participation du public doit tre opportune et bien structure. Cette participation au stade
des dcisions stratgiques exige dintervenir deux niveaux. Tout dabord, les processus publics
doivent tre agencs de sorte que les consultations soient organises en temps opportun, tout en
reposant sur une documentation approprie. Ensuite, notamment lorsque les processus politiques formels sont fragiles, lexistence de groupes communautaires locaux efficaces joue un rle
trs important. Dans les pays en dveloppement, il existe souvent de pareils groupes dans les
zones rurales, mais ils sont moins frquents en milieu urbain. La dlgation aux villes ellesmmes de la responsabilit des politiques de dveloppement urbain et de leur financement rend
donc possible llaboration darrangements institutionnels et financiers prenant mieux en
compte la complexit des interactions lintrieur du secteur des transports urbains de mme
quentre le transport urbain et les autres lments de la stratgie de dveloppement urbain.

xxi

Seule la mise en place soigneuse de pareille base institutionnelle et financire permettra de venir bout du paradoxe fondamental du transport urbain.

xxii

INTRODUCTION

Les villes connaissent une expansion rapide dans les pays en


dveloppement. Cette croissance aggrave la congestion
urbaine. Dans le mme temps, la dgradation des transports
publics de nombreuses villes porte atteinte leur conomie
et leur environnement, ainsi qu la qualit de vie des
couches les plus pauvres de leur population. La prsente
tude a pour objectif de recentrer la stratgie des transports
urbains sur les questions associes la pauvret urbaine et de
contribuer un renforcement de la collaboration entre la
Banque mondiale et dautres organismes de prt ou daide au
dveloppement urbain.

Toute lactivit de la Banque mondiale est axe sur la rsorption de la pauvret. Son approche
globale du dveloppement, qui inspire le cadre de dveloppement intgr et les stratgies pour
la rduction de la pauvret quelle labore avec les pays pauvres trs endetts, prend en compte
linterdpendance des diffrents secteurs, polarise les efforts sur les maillons faibles de chaque
pays et cherche mieux coordonner les activits des nombreux organismes participants.
Sur le plan conomique, les transports remplissent une fonction vitale dans les villes qui, dans
la plupart des pays en dveloppement, sont le moteur essentiel de la croissance conomique
nationale qui permet de rsorber la pauvret. Des rseaux de transport mdiocres brident la
croissance. Du point de vue social, les transports permettent (ou empchent) daccder aux emplois et aux services sanitaires, ducatifs et sociaux essentiels au bien-tre des pauvres ; il ressort
des tudes portant sur les populations pauvres des zones urbaines que labsence de desserte
constitue lun des principaux facteurs dexclusion sociale. La stratgie des transports urbains
peut ainsi participer de la lutte contre la pauvret dune part, par son incidence sur lconomie
urbaine et, partant, sur la croissance conomique, et dautre part par son impact direct sur les
besoins quotidiens des plus dmunis.
Les transports urbains forment dj une composante importante du portefeuille de projets de la
Banque. la fin de lanne 2000, quarante-huit projets comportant un volet consacr aux
transports urbains taient en cours, et douze autres avaient atteint un stade de prparation assez
avanc pour que linvestissement de la Banque mondiale puisse tre valu. La moiti des projets en cours taient enregistrs principalement au titre de projets de transport urbain. Le montant total des prts consentis par la Banque dans ce cadre est estim 4,4 milliards de dollars,
dont 35,3 % taient destins des investissements dans des rseaux de mtro et de chemins de
1

fer de banlieue (en Amrique latine essentiellement), et 13,7 % des investissements dans des
autobus, des couloirs de circulation rservs aux bus, et dautres infrastructures de transports
collectifs. En outre, 19,2 % de cette somme tait rservs la construction de nouvelles routes
(surtout en Chine) et 15,4 % la rhabilitation et lentretien des chausses et des ponts. Par
ailleurs, la SFI a, depuis 1995, investi dans sept projets de transports urbains, notamment des
projets de routes page, dautobus et de mtro, ainsi que dans plusieurs grands projets de
dveloppement portuaire et aroportuaire dans des capitales.
Cet examen se place dans le contexte dune dcentralisation progressive de la responsabilit
politique et financire en matire de dveloppement urbain, qui dcoule soit dune rorientation institutionnelle voulue de la politique de dcentralisation, comme au Brsil, soit de la ralit politique et conomique, comme dans beaucoup de pays de lex-Union sovitique. Comme le
soutient le rcent document de stratgie de dveloppement urbain de la Banque mondiale, la
dcentralisation obligera invitablement les pouvoirs municipaux affronter les questions
dquilibre budgtaire et de solvabilit ( bancabilit ), et de bonne gestion de leurs actifs, qui
seront les conditions sine qua non lamlioration de la position concurrentielle de lconomie
de la ville et de la situation sociale et environnementale ( qualit du cadre de vie ) de ses habitants1. Lide-force de la stratgie de dveloppement urbain est dencourager le dveloppement de ces caractristiques institutionnelles. Ce document ne tentait cependant pas de traduire cette pense en stratgies particulires pour la prestation de services dans tel ou tel secteur. Cest ce que la prsente tude cherche faire, en plaant le transport urbain dans le
contexte plus large du dveloppement urbain et dans un cadre de dveloppement intgr qui
accorde une place plus importante la pauvret et une collaboration plus troite entre la
Banque mondiale et dautres organismes multilatraux et bilatraux de prt ou daide au dveloppement.
La dernire tude de politique gnrale de la Banque mondiale, publie en 1986 (traduite en
1987), mettait surtout laccent sur limportance de la planification et de la gestion de
linfrastructure et du trafic pour assurer une mobilit urbaine efficace au plan conomique2.
Depuis lors, la notion de politique des transports sest largie. Fin 1996, la Banque a publi un
document de politique gnrale pour les transports qui mettait laccent sur le caractre fondamentalement indissociable des dimensions conomiques, sociales et environnementales dune
politique de transport viable3.

Banque mondiale. 2000. Villes en transition : vue stratgique des problmes urbains et municipaux.
Banque mondiale, Groupe de linfrastructure, Dveloppement urbain, Washington.
2

Banque mondiale. 1987. Transports urbains. tude de politique gnrale de la Banque mondiale. Banque mondiale. Washington.

Banque mondiale. 1996. Sustainable Transport: Priorities for Policy Reform. Banque mondiale, Washington.

Lexamen des transports urbains a donc pour objectifs : i) de mieux cerner la nature et lampleur
des problmes de transport urbain dans les pays en dveloppement et dans les conomies en
transition, surtout lgard des pauvres et, ii) de formuler une stratgie, o le rle de la Banque
mondiale (et dautres organismes) sera bien dfini, pour aider les autorits nationales et les administrations municipales sattaquer aux problmes du transport urbain.
Il ne sagit pas l dune simple question technique. Une certaine incompatibilit existe entre la
croissance (dont la motorisation est dans une certaine mesure une composante dynamique), la
pauvret et les objectifs de protection de lenvironnement. Qui plus est, les transports sont
avant tout un bien intermdiaire, qui facilitent la production de biens et de services finaux destins satisfaire les besoins humains. En tant que tels, ils sont un rouage essentiel, mais non
isol, dune stratgie de dveloppement urbain. Leur valeur vient uniquement de lintgration
de la stratgie de transport urbain et dautres stratgies sectorielles pour rpondre aux problmes du dveloppement et en exploiter les possibilits.
Le fond du problme est quune thorie intgre et stratgique de cette nature doit tre raliste
et convertible en projets et en programmes daction correspondant aux moyens des villes. Le
secteur du transport urbain souffre plus que de normal dun tel divorce entre la thorie et la
ralit. En labsence dun programme de dveloppement urbain quilibr englobant la gestion
de la demande et la prestation de services de transports publics, et les politiques doccupation
des sols associes, la construction de nouvelles routes risque de ne pas amliorer la circulation
ou la qualit de lenvironnement. Faute dune comprhension raliste des moyens ncessaires
cette stratgie sociale, une politique de bas tarifs risque en fait dentraner une dgradation du
service. Cest pourquoi la prsente tude sattache dfinir la place du transport dans la vision
stratgique de dveloppement urbain tout en cherchant amliorer la prestation de services de
transport, qui sont loin dtre ngligeables.
La premire partie du rapport examine en quoi le transport urbain peut servir au dveloppement des villes et la lutte contre la pauvret. La stratgie comporte deux grands axes. Dabord,
comme lanalyse le chapitre 2, les transports peuvent contribuer la rduction de la pauvret
en stimulant lefficacit de lconomie urbaine et, partant, la croissance globale des revenus.
Ensuite, les politiques de transport urbain peuvent viser plus particulirement satisfaire les
besoins des pauvres ; cest ce que montre le chapitre 3. Cela dit, le manque de moyens financiers qui empche les pauvres demprunter des moyens de transport efficaces nest pas le seul
aspect de leur qualit de vie qui soit li aux transports. Le chapitre 4 se penche donc sur
lenvironnement urbain, et notamment sur la pollution atmosphrique, laquelle les pauvres
sont particulirement vulnrables, le chapitre 5 tudiant pour sa part les problmes relatifs la
scurit des personnes et la sret des transports.
La deuxime partie du rapport examine comment les diffrents instruments permettent de
poursuivre ces objectifs. Le chapitre 6 analyse la fourniture et la gestion de linfrastructure routire. Le chapitre 7 est consacr aux transports publics routiers, notamment au rle du secteur
informel. Le chapitre 8 passe en revue les fonctions et les carences des transports en commun.
3

Le chapitre 9 se penche plus particulirement sur les moyens de transport non motoriss, qui
contribuent de faon trs importante, mais souvent nglige, satisfaire aux besoins des pauvres (et, de plus en plus, des moins pauvres). Tous ces domaines ont en commun deux points
faibles qui mettent en chec les objectifs sociaux. Cest pourquoi nous abordons, au chapitre 10,
les questions de tarification et de financement des transports urbains et, au chapitre 11 les amnagements institutionnels pour ce secteur. Enfin, le chapitre 12 examine en quoi tout cela influe sur les instruments et les stratgies de prt de la Banque.

TRANSPORT URBAIN ET DVELOPPEMENT DE LA VILLE

La dgradation des conditions de transport, associe


ltalement urbain et au dveloppement de la motorisation,
compromet lconomie des grandes mtropoles. Des
politiques structurelles une planification judicieuse de
lexpansion de linfrastructure de transport, une
dconcentration programme, une gestion globale de la
structure dutilisation des sols ou la libralisation des marchs
fonciers peuvent savrer utiles mais appellent une
coordination minutieuse avec les politiques de transport dans
le cadre plus vaste dune stratgie de dveloppement urbain.

TRANSPORT URBAIN ET EFFICIENCE URBAINE

Le poids du transport dans le dveloppement urbain


Nous examinons dans le prsent chapitre lincidence du transport urbain sur le dveloppement
de lconomie citadine. Le secteur urbain reprsente au moins 50 % du produit national brut de
la plupart des pays en dveloppement, et plus de 70 % pour certains. Les villes des pays en dveloppement consacrent souvent de 15 25 % de leurs dpenses annuelles aux systmes de
transports, voire beaucoup plus. Les mnages dpensent gnralement entre 8 et 16 % de leurs
revenus en transport, mais ce pourcentage peut atteindre plus de 25 % chez les mnages les plus
dmunis des trs grandes mtropoles. Un tiers environ des investissements ncessaires
linfrastructure urbaine seront absorbs par ce secteur. Mme si, depuis peu, le secteur priv
participe davantage au financement de linfrastructure de transport, celui-ci aura t essentiellement fourni par le budget municipal.
La population urbaine augmente de plus de 6 % par an dans la plupart des pays en dveloppement. De nombreuses conomies nagure rurales, comme la Chine, o il est ncessaire de diminuer le nombre de personnes dpendant de lagriculture et de relever la productivit des zones rurales, voient dans lurbanisation une condition pralable la croissance. Dans une gnration, plus de la moiti de la population du monde en dveloppement vivra en milieu urbain,
soit une progression de deux milliards de personnes (lquivalent de la population urbaine ac-

tuelle des pays en dveloppement)4. Le nombre de mgalopoles de plus de 10 millions


dhabitants devrait doubler, les trois quarts tant situes dans des pays en dveloppement. Cette
croissance rsultera en partie de la cration de quartiers priurbains forte densit de population qui ne seront ni desservis par linfrastructure urbaine existante, ni couverts par les municipalits. Il sagira probablement, pour lessentiel, dun talement urbain qui ne permettra pas
dassurer des services de transports publics adapts, amnera les rsidents tre tributaires de
lautomobile, et diminuera donc laccs des pauvres et des trs pauvres lemploi et aux quipements urbains. Il importe donc dtudier les moyens damliorer la performance conomique
des villes par une meilleure intgration des transports aux autres volets de la stratgie de dveloppement de la ville.
Les villes existent en raison des conomies dagglomration qui accompagnent les activits industrielles et commerciales. Les secteurs de pointe y sont implants et la productivit du travail y est gnralement plus leve quen milieu rural. La prdominance de capitales grandes et
denses dans de nombreux pays en dveloppement semble indiquer que ces avantages persistent
jusque dans les trs grandes conurbations.
Dans ces villes, le transport routier motoris est le mode de dplacement prpondrant. Sil arrive que le transport de marchandises et de passagers sur de longues distances fasse substantiellement appel dautres moyens et que le transport non motoris assure une grande partie des
dplacements de personnes (et, dans certaines villes, du transport des marchandises) sur de
courtes distances, la plupart des grandes mtropoles o la mobilit des biens et des personnes ne
dpend pas essentiellement des modes de transport routier motoriss sont pauvres, plutt improductives, et souhaitent remdier cette situation. Or, beaucoup de mgalopoles affichent les
temps de trajet les plus longs, les encombrements les plus importants, et les environnements les
plus pollus. La question stratgique, surtout dans les pays o la capitale occupe une position
prpondrante, consiste dfinir comment prserver les avantages conomiques associs
lchelle de la ville tout en limitant la dgradation de la performance des transports, qui parat
lie la taille et la densit.
En Asie, en particulier, cette situation semble entraner une augmentation rapide des vhicules
motoriss deux roues, plus rapides que les bicyclettes (en raison de leur puissance) ou que les
autobus (de par leur caractre individuel). Les nouveaux deux-roues sont relativement si bon
march que mme les couches assez pauvres de la population ont les moyens de les acheter.
Ainsi, une tude rcente de Delhi (Inde) a montr quavec un revenu annuel moyen par habitant de moins de 2 000 dollars, plus de 80 % des mnages possdent des vhicules motoriss,
essentiellement des deux-roues. Ceux-ci assurent une mobilit individuelle motorise, quoique

Daprs le document World Urbanization Prospects, publi par les Nations Unies en 1996, la population
urbaine atteindra 1,986 milliard dhabitants en 2000 et 3,729 milliards en 2025. cette date, cinq cents
villes devraient dpasser le million dhabitants, et trente-cinq mgalopoles les dix millions.

un cot actuellement lev en termes denvironnement et daccidents (voir chapitre 5). Cela
dit, la technique permettant de les rendre substantiellement non-polluants pour un cot modique existe. Il apparat en outre quils font un usage plus rationnel de lespace viaire par personne que les bicyclettes ou les automobiles particulires. court terme, il semble bien quune
trajectoire de dveloppement assez diffrente soffre aux pays en dveloppement, fonde sur
une mobilit individuelle suprieure celle dont ont bnfici les pays industrialiss des niveaux de revenus quivalents. long terme, la question stratgique est de savoir si les motocycles vont simplement reprsenter une tape intermdiaire prludant un taux intolrable de
possession et dusage dautomobiles particulires, ou si une gestion et une sparation bien ordonnes du trafic permettraient de les maintenir au centre dun systme de transport urbain
plus mobile, mais sr et viable.
Pour rsoudre ce dilemme, il faut tenir compte du fait que les villes prsentent des particularits conomiques, sociales et spatiales trs diverses qui, de plus, vont voluer au fil du temps.
Nous ne pouvons esprer produire un modle simple de dveloppement des systmes de transport urbain adapt toutes les villes tout moment. Pour autant, mme si chaque ville possde
ses propres spcificits, quatre lments se dgagent qui expliquent les disparits en matire de
transport :
i.

Revenus. La possession dun vhicule dpend en premier lieu du revenu, dans les pays
en dveloppement comme dans les pays industrialiss. Bien que les pays riches disposent en gnral dune infrastructure routire plus dveloppe que les pays pauvres5, et
qu lchelon national, le nombre de chausses revtues soit insuffisant dans les pays
ayant un revenu par habitant faible ou moyen6, il est probable que le dveloppement de
lespace viaire urbain suivra plus lentement lvolution des revenus que le volume de
trafic. Ainsi, moins que lusage des vhicules ne soit radicalement limit, comme
Singapour, la circulation et les encombrements augmenteront paralllement aux revenus.

ii.

Taille et distribution de la taille. La croissance dune ville, et surtout de sa densit, va


gnralement de pair avec une augmentation du temps de dplacement, des encombrements, et de limpact de la circulation routire sur lenvironnement. Les
mgalopoles sont confrontes quelques-uns des pires problmes de la pauvret ur-

Ingram G. et Zhi Liu. 1999. Determinants of Motorization and Road Provision. . Document de travail
n 2042 consacr la Recherche sur les politiques. Banque mondiale, Washington.

Canning D. et E. Bennathan. 2001. The Social Rate of Return on Infrastructure Investments. Document de travail n 2390 consacr la Recherche sur les politiques. Banque mondiale, Washington.

baine et des transports urbains7. Cest particulirement le cas des pays domins par leur
capitale8.
iii.

Histoire politique. Le trac des villes modernes est forcment le reflet de lvolution
historique de leurs systmes conomiques et sociaux. Les diffrences les plus saillantes
sont celles qui distinguent les anciennes villes socialistes planifies, dont bon nombre
avaient des poches disperses dhabitat forte densit desservies par les transports collectifs, et celles o les forces du march ont exerc une influence plus importante sur la
configuration de loccupation des sols9. Surtout, les conomies en transition conjuguent
une croissance fulgurante de la motorisation au dclin rapide de leur capacit budgtaire financer des systmes de transports publics gnralement bien dvelopps.

iv.

Taux de croissance de la population. Les villes en pleine expansion se distinguent car :


a) elles semblent afficher un nombre de voiture par niveau de revenu suprieur la
moyenne nationale ; b) la part de lespace affect la circulation y est gnralement infrieur la moyenne. La conjonction de ces deux lments favorise une forte congestion.

Bien entendu, ces effets se recoupent et sinfluencent les uns les autres. Abstraction faite de la
dimension de la ville, ils nous donnent une matrice de classification des villes qui nous permet
de catgoriser les grandes mtropoles (tableau 2.1) et, dans une certaine mesure, dexpliquer le
type de systme de transport public quelles ont adopt. Ainsi, les pays revenu lev ont un
niveau de motorisation et de congestion trs important, mais ils disposent aussi de moyens financiers plus substantiels pour mettre en place des systmes de transport collectif par rail. Dans
les cas o la croissance a t trs rapide, le dveloppement des transports collectifs na vraisemblablement pas suivi le rythme dexpansion. L o la population sest dveloppe moins vite, et
surtout dans les villes de lancien bloc socialiste, frappes par la crise des revenus, la probabilit
quun rseau de transports collectifs existe est suprieure ce que le seul niveau des revenus

Le seuil partir duquel ces problmes clipsent les avantages de lagglomration, ou la question de savoir pourquoi certaines villes, dans les pays en dveloppement notamment, poursuivent leur croissance
bien quelles aient atteint ce stade, ne font toutefois pas lunanimit.
8

La distribution de la taille des villes est trs asymtrique dans beaucoup de pays asiatiques et africains
en dveloppement, mais pas dans la plupart des pays dAmrique latine ou dEurope de lEst. En Thalande, la capitale est plus de quarante fois plus importante que la deuxime ville, et ce ratio ( lindice de
primaut ) est suprieur trois dans dautres pays fortement peupls comme les Philippines, la Malaisie
et lIndonsie. Karan, P.P. 1994. The Distribution of City Sizes in Asia in Dutt, A.K. et al, The Asian
City; Processes of Development, Characteristics and Planning. Boston : Kluwer Academic Publishers.
9

Dutt, A.K., Y. Xie, F.J. Costa et Z. Yang. 1994. City Forms of China and India in Global Perspective
in A.K. Dutt et al.

permettrait de penser. Il convient de garder lesprit ces disparits et leurs causes pour interprter les analyses plus gnrales qui suivent.

Tableau 1.1. Catgorisation des conditions urbaines


Ratios revenus/motorisation
lev
Singapour

Auparavant, planification centralise

Dhaka

Bangkok, Manille, Hong-Kong,

March

Samarkand, Almaty, Bishkek

Moscou, Varsovie, Budapest

Auparavant, planification centralise

Dakar, Nairobi

Prague, Buenos Aires

March

Forte
Faible

Croissance de la population

Faible

Source : les auteurs.

Tableau 2.2 . Estimations des cots externes du transport routier en pourcentage du PIB national/rgional

Pays/Ville

Anne

Source

Etats-Unis 1

1989

WRI

Etats-Unis2 c)

1990

NRDC

Etats-Unis3

Cots
routiers

Terrains et
Stationnement

1.64 b)

1.56

1.25 b) 0.43-1.74

Congestion

Accidents,
brut
dasssuracce

Bruit

1.00

0.16

0.19

1.71

0.05

1991

Lee

1.76

2.41

0.24

0.19

ECMT

1.75

0.75

2.40

0.30

1993

ECMT
CSERGE

1.49
0.24

0.75
3.03

Mexico

1993

Ochoa

0.08

2.56

Pologne

1995

ISD

1.14

0.30

1.60

0.10

Sao Paolo

1990

IBRD

2.43

1.11

UE2
RU

Recettes
usagers

Sous-Total
Net

Autres

Total

5.04

0.46

5.5

(Locale)

Dbut 90
Dbut 00

UE1

Pollution
Air
GESa) Autres Sous-total

0.18

5.04

b)

2.09 - 3.83

0.50

0.07

5.69-8.84

b)

0.73

5.69-8.84 0.78-2.61 6.47-11.45

0.26

5.59

0.88

4.71

0.87

5.58

0.60

0.50

6.30

1.67

4.63

4.63

0.15
3.12

0.47
0.02

4.36
7.28-8.39

1.67
2.60

2.69
4.68-5.79

2.69
4.68-5.79

0.30

3.44

2.81

0.63

0.63

1.55-3.18

5.09-6.72

5.09-6.72

1.20
0.30
0.46-1.49 0.41-0.49
2.32 d)

0.64

5.60

5.60

5.60

Buenos Aires

1995

FIEL

0.73

3.42

0.5-2.00 e)

0.97

5.62-7.12

1.01

4.61-6.11

4.61-6.11

Bangkok

1995

Divers

1.00-6.00

2.33

2.56

5.89-10.89

5.89-10.89

5.89-10.89

Santiago

1994

Zegras

1.37

1.92

1.38

0.94

0.15

2.58

8.35

1.64

6.71

6.71

Dakar

1996

Tractebel

3.37

0.16-4.12

5.12

8.65-12.61

8.65-12.61

Source : Willoughby, C. 2000. Managing Motorization. Document de synthse 42, Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain
(TWU). Banque mondiale, Washington.

Notes :
a)
b)
c)
d)
e)

GES = gaz effet de serre


Cots induits par le transport routier compte tenu des recettes nettes provenant des usagers de la route
Automobiles uniquement
Brut des indemnits dassurance
Calcul sur une base nationale et brut des indemnits dassurance
Note : Dans la plupart des cas, les cots induits par les encombrements sont calculs par rapport une circulation fluide ou acceptable , et non pas par
rapport un degr optimal de congestion. Il se peut donc que les valeurs calcules surestiment ce quil serait conomique de supprimer.

10

Lincidence conomique de transports urbains dficients


Dans la plupart des pays en dveloppement, la croissance exerce des pressions grandissantes sur
les systmes de transport urbain. Le nombre de propritaires et dusagers de vhicules y progresse encore plus rapidement que la population, et il nest pas rare que le taux de possession de
vhicules saccroisse de 15 20 % par an. La distance moyenne parcourue par vhicule va aussi
en augmentant dans toutes les villes hormis les plus grandes et les plus engorges. Il est impossible de dvelopper lespace routier ce rythme, et cest la saturation de la circulation qui constitue lobstacle majeur au fonctionnement efficace des conomies urbaines dans les grandes villes, surtout dans les mgalopoles. La vitesse de dplacement diminue, et lenvironnement des
pitons et des vhicules non motoriss se dgrade. La vitesse de circulation en semaine serait en
moyenne de 10 km/heure ou moins dans le centre de Bangkok, de Manille, de Mexico et de
Shanghai, et de 15 km/heure ou moins Kuala Lumpur et So Paulo. Daprs les estimations, les
encombrements augmentent les cots dexploitation des transports publics de 10 % Rio de
Janeiro, et de 16 % So Paulo. Parmi les seize villes de pays en dveloppement comptant plus
de 4 millions dhabitants mentionnes dans la Base de donnes sur les indicateurs urbains mondiaux de 1998 du CNUEH, cinq (Bucarest, Djakarta, Kinshasa, Lagos et Manille) citaient des
temps de trajet aller moyens dune heure et quart au moins. La croissance du PIB observ est
galement limite par le ralentissement du mouvement de marchandises, les retards et
limprvisibilit, les difficults conduire des affaires, et les signes croissants dune dsarticulation du march du travail dans certaines mtropoles comme So Paulo, Mexico et Manille. Tout
cela se produit alors que la motorisation na atteint quun stade relativement embryonnaire
dans la plupart des pays en dveloppement et en transition, puisque la majorit des pays en dveloppement ont moins de 100 automobiles pour mille habitants, contre 400 ou plus dans les
pays industrialiss plus riches.
La majeure partie de la pollution atmosphrique induite par les transports et le temps non
consacr aux affaires perdu dans les encombrements sont galement des facteurs contreproductifs mais qui napparaissent pas directement dans les statistiques relatives au PIB. La sret et la scurit des voyageurs se dgradent par ailleurs dans beaucoup de grandes villes. Certains de ces effets ont t valus en termes financiers. Le tableau 2.2 synthtise quelques estimations des cots externes du transport routier lchelon national et rgional. Des valuations
rcentes de la Banque mondiale laissent entendre que le prjudice conomique total de la pollution atmosphrique reprsenterait jusqu 10 % du PIB dans des villes pollues comme Bangkok, Kuala Lumpur et Djakarta10. La Banque estime que pour six villes situes dans des pays en
dveloppement et totalisant plus de 50 millions dhabitants (Mumbai, Shanghai, Manille, Bangkok, Cracovie et Santiago), le cot sanitaire des particules et des autres missions des vhicules

10

Hughes, G. and M. Lovei. 1999. Economic Reform and Environmental Performance in Transition
Economies. Rapport technique de la Banque mondiale n 446. Banque mondiale, Washington.

11

( lexception du plomb) reprsenterait 60 % des cots dimportation de lessence et plus de


200 % du cot dimportation du gazole11.
LES SOURCES DU DCLIN DE LA PERFORMANCE DES TRANSPORTS URBAINS
On suppose parfois que la dgradation des transports urbains de nombreux pays en dveloppement rsulte des taux de motorisation relativement levs par rapport aux revenus quils affichent en comparaison aux pays industrialiss. Les donnes ne corroborent pas cette hypothse.
Comme le montre la figure 2.1, la relation entre les revenus et la possession dune automobile
dans les pays en dveloppement suit un schma trs semblable celle des pays industrialiss. La
plupart des pays en dveloppement ont une trajectoire de dveloppement similaire celle de la
France, du Royaume-Uni, du Japon et de lEspagne. Seuls lArgentine, le Brsil, le Mexique et
certains pays en transition dEurope de lEst ont un nombre de voiture par niveau de revenu
suprieur celui quont connu les pays industrialiss. La Thalande, les Philippines, le Chili et
la Core affichent des taux plus bas lchelle nationale, mais tous ont des capitales trs engorges dont le point commun est davoir des revenus et (contrairement ce qui sest produit dans
la majorit des pays industrialiss occidentaux) des taux de motorisation nettement suprieurs
la moyenne nationale.
Les problmes des pays en dveloppement ne semblent donc pas rsulter, de manire gnrale,
du fait que la motorisation se produit des niveaux infrieurs de revenu par habitant ou des
taux de croissance des revenus suprieurs ceux quont connu les pays industrialiss dans les
phases initiales de leur dveloppement. Cela dit, il semble bien que la situation actuelle diffre
certains gards de celle des nations industrialises un stade similaire de la croissance des revenus :
!

une forte concentration de la population, de lactivit conomique, et de la motorisation


nationales dans une grande ville ou dans un nombre trs limit de grandes villes en
pleine expansion physique et dmographique ;

une infrastructure routire inadapte, au plan quantitatif et structurel, souvent associe


la croissance rapide de la population ;

des mcanismes institutionnels, budgtaires et rglementaires mal conus lchelle


municipale.

11

Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B. Ostro, et D. Pearce. 2000. Environmental Costs of Fossil
Fuels. A Rapid Assessment Method with Application to Six Cities. Document de travail sur
lenvironnement n 78. Dpartement de lenvironnement. Banque mondiale, Washington.

12

Figure 2.1. Motorisation et revenus. Augmentation du nombre dautomobiles par rapport la

croissance des revenus par habitant en France, au Japon, en Espagne et au Royaume-Uni (des
annes 50 1995), et position relative de quelques autres pays en 1995
500

450

France

(1951-95)

400
France
350

Japon

.
Pass voitures/1000

(1951 -95)

Japan

Czech Rep.

(1956-95)

(1956 -95)

300
United Kingdom
(1951 -95)
Royaume-Uni

250
Poland

200

Israel
Spain

(1954 -95)

Espagne
150

(1951-95)

(1954
- -95)

Korea

Argentina

Other Countries (1995)


Singapore

Mexico
Romania
100
Ukraine Russia
Brazil
Chile

Morocco

50

Autres Pays

Philippines

(1995)

Hong Kong

Mauritius

Thailand

0
0

2000

4000

6000

8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000 22000 24000 26000
PNB/Habitant (1995 ppa USD $)

Source : les auteurs.

La dynamique long terme de la structure conomique urbaine


Il existe par ailleurs une interaction dynamique long terme entre le transport et la nature de
lconomie urbaine. Les centres conomiques des villes sont la rsultante de diffrents types
dconomies dagglomration, souvent fondes sur une base industrielle ou commerciale traditionnelle. Ceux qui y travaillent choisissent leur lieu de rsidence en fonction dun arbitrage
entre des frais de dplacement suprieurs et des prix fonciers infrieurs (et davantage despace
et dagrments) mesure que la distance entre les lieux de rsidence et de travail saccrot. Plus
lencombrement du centre ville et les revenus augmentent, plus les gens sont disposs payer
pour disposer despace et de confort ; ils sloignent donc du centre pour vivre l o les terrains
sont moins coteux et o ils peuvent se dplacer plus facilement. Lagglomration stend. Paradoxalement, pour viter la circulation, ils sinstallent dans des endroits o ils deviennent de
plus en plus tributaires de lautomobile. Les investissements dans le rseau routier radial et les

13

perfectionnements techniques qui augmentent la vitesse et diminuent les cots favorisent cette
volution.
Des considrations semblables motivent les entreprises. mesure que la ville se dveloppe et
que son conomie se diversifie, celles qui ont besoin de plus despace (souvent les grandes socits axes sur lexport qui utilisent des techniques modernes de production la chane) fuient le
centre historique engorg aux loyers levs pour des sites o le terrain est moins onreux et qui
offrent un accs plus facile aux ports ou aux rseaux routiers interurbains, les socits de commerce et de services restant pour leur part au centre pour garder le contact avec leurs clients12.
Dans beaucoup de pays industrialiss, cette volution a dj entran le transfert des activits
exigeant de gros mouvements de marchandises aux zones priphriques. La prsence de quelques grandes artres radiales cre parfois des configurations en toile. Plusieurs sous-centres
peuvent se former au long de chaque radiale, et de nouveaux ples forte densit commerciale
surgissent aux croisements de ces routes et des rocades. Le centre historique survit malgr tout,
et conserve les activits commerciales de plus grande valeur.
Dans les riches pays industrialiss, la pousse urbaine revt la forme dun talement illimit de
constructions parses la priphrie du centre urbain ; souvent, elle progresse par bonds ,
enjambant des zones non amnages pour atteindre de nouvelles communes qui rivalisent pour
attirer les nouveaux lotissements13. Quand lemploi suit lexpansion rsidentielle, on assiste la
cration dun ple priphrique 14. Il est gnralement reconnu que cet talement accrot les
cots publics et privs de linfrastructure par logement et grve lourdement les finances du centre historique, entranant la dgradation de ses quipements et la dtrioration de ses services.
Sur le plan des transports, on saccorde sur le fait quil allonge les trajets (mme quand les lieux
de travail sont galement dcentraliss) et accrot la dpendance vis--vis de lautomobile, mais
naugmente pas ncessairement les frais de dplacement des mnages, le temps de trajet, ou la
congestion globale. Il favorise le dsquilibre spatial entre les lieux de travail et de rsidence
des pauvres. Malgr ces inconvnients, cette volution semble inexorable dans les villes revenus levs15.

12

Ce schma, souvent rencontr dans les pays industrialiss, sest rvl tout aussi frappant dans des villes en dveloppement comme Bogot, Cali et Soul. Cf. Lee, Kyu Sik. 1989. The Location of Jobs in a Developing Metropolis. Publication des services de recherche de la Banque mondiale. New York : Oxford
University Press.
13

Burchell, R.W. et al. 1998. The Costs of Sprawl-Revisited. Transit Co-operative Research Program Report 39. Transportation Research Board, Washington.

14

Garreau, J. 1991. Edge City: Life on the New Frontier. New York : Doubleday.

15

Fouchier, V. 1997. Les densits urbaines et le dveloppement durable : le cas de lle-de-France et des
villes nouvelles. Paris : Secrtariat Gnral du Groupe Central des Villes Nouvelles.

14

Toutes ces caractristiques ne se retrouvent pas dans le processus de dveloppement urbain des
pays en transition ou en dveloppement. Dans beaucoup de villes des anciens pays socialistes,
lexpansion par bonds faisait partie intgrante de la structure planifie : dans les zones priphriques, des enclaves de forte densit taient entoures de terrains non btis et relies aux
lieux de travail centraliss par des rseaux de transport public collectif. Or, sous leffet des nouvelles pousses urbaines, les lieux de rsidence sloignent des axes de transport collectif traditionnels. Dans de nombreuses villes en pleine croissance des pays en dveloppement, ce sont les
migrants pauvres venus des zones rurales qui vivent dans les agglomrations priurbaines, et les
politiques doccupation des sols sopposent mme parfois la densification des aires centrales.
Ces agglomrations priurbaines prsentent des revenus trop modestes pour que lautomobile
sy dveloppe ; leur expansion saccompagne donc pour les mnages dune augmentation du
temps de trajet et du budget consacr au transport.
Du point de vue du particulier ou de lentreprise, ce dplacement de lactivit vers la priphrie
est une dmarche conomiquement rationnelle pour faciliter laccs lagrment de lespace
dans le cas des mnages, aux marchs et aux fournisseurs dans celui des entreprises. Lorsquils
dcident de dmnager, ni les particuliers ni les entreprises ne sont toutefois tenus de prendre
en compte les rpercussions indirectes de leur dcision sur les autres. Si les tarifs des transports
sont infrieurs aux cots rels (parce quils ne tiennent pas compte de la congestion ou des effets sur lenvironnement) ou si linfrastructure est fournie au-dessous du cot dans les nouveaux
sites priphriques (parce que les taxes de pollution et les frais de raccordement sont trop bas),
lexpansion de la ville sera plus ample et plus rapide quil nest optimal en termes conomiques.
Des mesures administratives simposeront alors pour enrayer cette volution. Il se peut quune
intervention soit galement ncessaire la base, en termes de planification, sil savre que les
nouveaux lotissements industriels ont des effets indsirables, pour lesquels ils ne sont pas taxs,
sur la qualit des activits rsidentielles existantes, ce qui aurait pour consquence une combinaison sub-optimale dactivits (ou une protection sub-optimale de lenvironnement dans le
cadre de ces activits).
LE TRANSPORT URBAIN DANS LES STRATGIES DE DVELOPPEMENT DE LA VILLE
La procdure dlaboration des stratgies variera selon les municipalits. Elle se fondera vraisemblablement sur un projet urbain collectif, qui emportera ladhsion des autorits municipales et des principaux partenaires de la socit civile ; sur un cadre stratgique agr pour mener
bien ce projet ; sur des comptences techniques permettant de concrtiser la stratgie ; et sur
un mcanisme budgtaire et financier capable de mobiliser et dallouer efficacement les moyens
ncessaires (encadr 2.1).
Nous partons de la constatation commune que la demande de transport nest pas une fin en soi,
mais quelle drive de la demande de biens et de services de consommation, et de la demande
de matires premires et de produits intermdiaires entrant dans la production de ces biens et
services. Cela veut dire quil existe deux sortes de solutions, trs diffrentes, aux problmes des

15

transports. La premire, analyse la section D ci-aprs, fait intervenir des instruments inhrents au secteur des transports pour dvelopper son efficacit : soit des investissements massifs
dans linfrastructure, soit des amliorations la gestion de linfrastructure en vue daccrotre sa
productivit. Le deuxime type de solution consiste agir sur les secteurs qui produisent la demande de transport. Limplantation des activits, examine la section E, est gnralement le
domaine daction privilgi. Or, le rle des transports dans le dveloppement dautres secteurs
sociaux tels que la sant ou lducation induit des effets structurels trs divers. La politique de
transport urbain doit donc tre intgre dautres politiques sectorielles, pas seulement au niveau de la planification mais, comme ltudie la section F, celui des dispositifs financiers municipaux.

Encadr 2.1. Stratgies de dveloppement urbain (SDU)


La SDU est un nouvel instrument de la stratgie de dveloppement urbain et de gouvernance de la
Banque mondiale qui concentre lexpertise de la Banque et de ses partenaires sur la ville en tant
quunit danalyse. Une stratgie de dveloppement urbain aide une ville dresser le bilan de ses possibilits et de ses atouts, dfinir ses projets davenir, et associer ses objectifs des choix afin
damliorer sa position concurrentielle. Elle na pas pour objet de remplacer les schmas directeurs
intgrs, les plans doccupation des sols, ni mme les programmes dinvestissement. Il sagit plutt
dun exercice dlaboration stratgique qui permet de dfinir les objectifs dune ville et dorienter son
volution ; il sert par ailleurs de fondement la planification de lutilisation des sols, des transports, et
dautres besoins sectoriels, et permet de fixer les priorits en matire daction publique, de rpartition
des ressources et dinvestissements.
Grce ces plans stratgiques, des villes comme Bilbao, Rio de Janeiro, Sydney, Bangalore, et Yokohama ont pu orienter leur croissance. Chacune delles a appliqu une procdure transparente de planification participative au dveloppement urbain et a ainsi pu mieux concilier et combiner les engagements financiers publics et privs. La Banque et ses partenaires, avec laide de lAlliance pour
lavenir des villes, oprent dans plus de 50 villes qui laborent actuellement des stratgies de dveloppement urbain.

Source : Tim Campbell, Banque mondiale.

STRATGIES DE DVELOPPEMENT POUR AMLIORER LES TRANSPORTS URBAINS

Expansion de linfrastructure routire


Il est certain que, dans de nombreux pays en dveloppement, lengorgement important de la
circulation semble indiquer que linfrastructure routire urbaine est inadapte. On fait souvent
observer que les 10 12 % de la superficie affecte tous les types demprises routires dans les

16

grandes villes dAsie16 se situent bien en de des 20 30 % courants dans les villes amricaines.
Il est manifestement ncessaire de fournir un rseau routier de base adquat et de le dvelopper
mesure que la ville stend. Il convient dacqurir les principaux droits de passage ou les servitudes ds le dbut de la mise en valeur des terrains en vue dune extension ultrieure des artres principales, ce qui permettra lensemble des intresss de bien apprhender la configuration future de la ville et au march foncier duvrer de manire plus efficace lappui de plans
rationnels doccupation des sols. Le caractre et la capacit de linfrastructure ainsi fournie doivent en outre tre adapts la nature et la densit des amnagements planifis ou prvus. Il
importe tout particulirement dutiliser linfrastructure de transport pour structurer la croissance urbaine des villes secondaires17.
Quoi quil en soit, il convient de manier prudemment les comparaisons statistiques. En fait,
peu prs 13 % seulement de la superficie sont affects aux routes Londres (sur les quelque
18 % consacrs aux transports) et les chiffres pour Paris et Moscou ne sont gure plus levs.
Plusieurs raisons expliquent la relative faiblesse de ces pourcentages. Dans les villes europennes, lespace affect aux transports par rail est en grande partie souterrain. La densit
doccupation du sol exerce aussi une influence notable sur le fonctionnement du rseau
dinfrastructure de transport. La structure du rseau viaire est galement trs importante. Il faut
assurer la distribution locale des dplacements de mme que les dplacements urbains et interurbains sur les grands axes routiers. Ces fonctions sont difficilement conciliables, et un espace
routier donn sera toujours nettement plus performant sil est organis sous forme hirarchique
de manire les maintenir spares. Certaines villes, comme Bangkok et Manille, sont particulirement handicapes par labsence dune structure approprie de distribution locale des dplacements. Ce sont donc la gestion et lutilisation de lespace allou aux transports, et non le
seul pourcentage de la superficie affecte aux routes, qui dterminent le bon fonctionnement
dun systme.
Pour autant, mme si la superficie alloue aux dplacements dans une ville ou mgalopole dj
trs engorge est restreinte, la seule construction de routes supplmentaires ne rsoudra pas le
problme. Dune part, quand la trame urbaine est en place, il devient de plus en plus coteux et
perturbant, en termes sociaux et environnementaux, dy ajouter une nouvelle infrastructure
routire importante. Dautre part, dans les villes o les encombrements ont dj pour effet
dliminer la demande, de nouveaux amnagements risquent simplement dinduire une telle
hausse du trafic que la diminution de la congestion aura une incidence bien infrieure aux prvisions.

16

Onze pour cent, par exemple, Bangkok et Calcutta.

17

Koster, J.H. and M. de Langen. 1998. Des stratgies prventives pour le transport dans des villes de
moyenne importance in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication. La Politique de dplacements urbains : outil du dveloppement durable. Actes de la Confrence CODATU VIII, Le Cap, Afrique
du Sud, 1998. Rotterdam : Balkema.

17

Ces considrations ont des implications dordre technique sur lvaluation des investissements
dans linfrastructure routire additionnelle. Si lon tient compte des effets conomiques et environnementaux de la circulation ainsi induite, les avantages imputs au dsengorgement de la
circulation existante diminueront, ce qui sera compens dans une certaine mesure par le bnfice marginal des nouveaux trajets. De mme, les autres mesures susceptibles de dvelopper
lefficacit de linfrastructure en place (gestion de la circulation, limitation de la circulation par
la gestion de la demande, et transfert de la circulation des modes de transport privs aux transports publics) devraient toujours servir de base lvaluation des besoins en amnagements
supplmentaires.

Politique de transport urbain de marchandises


Dans les pays occidentaux, le systme de planification classique des transports urbains ne prend
gure en compte le transport des marchandises, surtout parce quil contribue assez peu aux flux
de trafic en heures de pointe, qui sont les principaux responsables de la congestion et motivent
les mesures de gestion de la circulation et les investissements visant la rsoudre. On y prte
toutefois une attention particulire quand les vhicules utilitaires portent atteinte lagrment
des zones rsidentielles. La solution court terme consiste souvent limiter la circulation de
ces vhicules. plus longue chance, on a gnralement recours des plans de zonage et
doccupation des sols. Cest pourquoi les industries lgres et les entrepts ont tendance
sinstaller en priphrie. tant donn limportance accrue des dlais de livraison fiables dans les
systmes logistiques intgrs et la plus grande mobilit de nombreux secteurs de lindustrie lgre moderne, ce traitement stratgique particulier organise le dplacement des marchandises
de manire acceptable tant pour les parties soucieuses de la congestion et de lenvironnement
locaux que pour celles qui cherchent assurer des transports efficaces. Mme dans les grandes
villes portuaires mondiales, le transfert des installations portuaires en aval a gnralement dtourn les flux concentrs de trafic de marchandises du centre ville vers la priphrie.
Dans de nombreuses villes des pays en dveloppement, des lments dapprciation trs diffrents interviennent18. Les ports, lindustrie et les marchs de marchandises restent frquemment dans les centres historiques traditionnels. Dans ces quartiers, les chausses sont souvent
troites et embouteilles, et le transport des marchandises doit donc faire appel des vhicules
plus nombreux et de plus petite taille, y compris, en maints endroits, de trs petits vhicules
non motoriss. Linfrastructure priphrique, qui incite la plupart des activits reposant sur
dimportants mouvements de marchandises sloigner du centre ville dans les pays industrialiss, est moins dveloppe. Les vhicules de transport de marchandises reprsentent donc une
part plus importante des flux de trafic routier urbain, le transport des marchandises est moins

18

Pour une comparaison des villes de Rotterdam, Dhaka et Nairobi, voir Arcadis Bouw/Infra/2000, The
Development of Logistic Services. Rapport rdig pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la
Banque mondiale, disponible sur son site web ladresse suivante : www.worldbank.org/transport/.

18

performant, et son incidence sur lengorgement et lenvironnement est peru comme plus importante.
Une grande part des pays en dveloppement les plus prospres ont connu un essor rapide grce
une croissance industrielle axe sur lexportation. lorigine, celle-ci sest souvent fonde sur
lexploitation dune main duvre nationale bon march mais face la hausse des revenus, il lui
a fallu compter davantage sur la qualit de la main duvre et sur sa capacit sintgrer avec
souplesse et efficacit aux systmes de fabrication et de distribution mondiaux. Pour cela, des
transports fiables sont indispensables, que ce soit lintrieur des villes ou au niveau des liaisons avec les rseaux internationaux.
Les rseaux logistiques sont presque entirement aux mains du secteur priv, souvent domin
par les socits multinationales. Dimportants facteurs externes conditionnent toutefois leur
dveloppement. Il est indispensable que le march national des transports soit libre, ouvert
lintgration intermodale, que les installations portuaires et aroportuaires soient de bonne qualit, le tout reposant sur des quipements de tlcommunication performants. Tous ces lments sont prsents dans les pays en voie dindustrialisation rapide, et brillent par leur absence
dans les conomies stagnantes. La croissance des villes repose donc sur les mesures prises
lchelon municipal, mais aussi sur lappui des pouvoirs publics dtermins libraliser le
transport des marchandises.
Malgr cela, la croissance conomique rclame dimportantes mesures daccompagnement
lchelon municipal. La planification du dveloppement, appuye par la rglementation de
lutilisation des sols, peut favoriser le dveloppement de sites industriels bien situs par rapport
aux liaisons de transport internationales et aux marchs du travail national, vitant ainsi
lengorgement de la circulation locale et des effets controverss sur lenvironnement. La ville de
Curitiba (Brsil) offre un bon exemple de ce type de planification. De mme, lune des caractristiques les plus notables du systme de planification nerlandais est dtre parvenu protger
efficacement lenvironnement urbain des retombes du trafic associ aux industries et aux ports
grce une combinaison de mesures portant sur linfrastructure routire et sur limplantation
des industries.
Beaucoup de grandes villes tirent leurs ressources dactivits commerciales aussi bien que
dactivits industrielles. Pour attirer les entreprises trangres, il leur faut l aussi absolument
offrir un environnement commercial libral, de bonnes liaisons de transport internes et un rseau de tlcommunications performant.

Le rle du secteur priv


Dans beaucoup de pays, la responsabilit des transports urbains est progressivement dvolue
aux villes. Dans le cadre de cette procdure de dcentralisation, la charge financire des municipalits augmente bien plus que les transferts financiers inter administrations. Seule une part

19

modeste des crdits ncessaires peut venir des organismes multilatraux et bilatraux19. Les
municipalits devront donc largir leur assiette financire pour financer linfrastructure quelles
veulent mettre en place et les objectifs sociaux quelles cherchent atteindre en contrlant
lexploitation des transports. Cest pourquoi elles attendent de plus en plus du secteur priv
quil fournisse les quipements et les services.
Sagissant des services de transport, 80 % au moins des services dautobus urbains dans le
monde seraient aujourdhui dtenus et oprs par des entreprises prives, y compris ceux qui
sont exploits par le priv pour des clients du secteur public. Cest donc au secteur priv quil
incombe dsormais de financer le matriel roulant et, dans une moindre mesure,
linfrastructure de soutien par le biais des tarifs, mais la qualit des services offerts dans de
nombreux systmes non rglements devient de plus en plus proccupante. Comme lanalyse le
chapitre 7, lattribution de franchises sur appels doffres permettrait de pallier certaines de ces
difficults. Or, une telle opration requiert un cadre juridique et rglementaire bien dfini, ainsi que de solides procdures publiques de planification et de passation de marchs. Le cadre juridique est gnralement fix par la lgislation nationale, mais la planification et la passation
des marchs relvent au premier chef des pouvoirs locaux, et leurs rsultats dpendent en
grande partie de la faon dont elles sintgrent lensemble de la stratgie de dveloppement
urbain.
Nombre de municipalits esprent paralllement obtenir un financement priv des capacits
des infrastructures de transport. Souvent, elles ont observ les rsultats fructueux de la privatisation ou des concessions dans les secteurs de lnergie, de leau et des tlcommunications, et
pensent quil est possible de financer de la mme manire les routes et les systmes de transports collectifs. Il est vrai que plusieurs pays ont men bonne fin loctroi de concessions sur
quelques voies rapides et chemins de fer urbains (voir chapitre 7). Mais il est plus difficile
dobtenir un financement priv pour les nouvelles infrastructures. Dans le secteur routier, le
potentiel de financement priv par le biais de pages est limit par la ncessit de pouvoir restreindre laccs. Dans tous les cas, la partie du rseau susceptible dtre ainsi finance est assez
restreinte. Des systmes de page virtuels ont t mis en place pour largir la participation prive, mais lopration est limite ce stade et, dans tous les cas, le cot de ces systmes est encore imput au budget.
Pour ce qui est des systmes ferroviaires urbains, aucun schma de financement purement priv
ne sest avr rmunrateur dans un pays en dveloppement (le systme BTS de Bangkok pourrait toutefois encore infirmer cette conclusion). Les difficults financires sont dues en partie
la concurrence de lespace viaire encombr et bon march. Mais des villes comme Kuala Lumpur, Manille et Bangkok ont aussi rencontr des problmes dexploitation notables parce

19

Dans le cas de la Banque mondiale, lexigence dune garantie de ltat reprsente un obstacle particulier pour les villes des pays dont les gouvernements ne sont pas disposs accorder ce type de garantie.

20

quelles ont chou intgrer efficacement les systmes privs la stratgie globale de transport
et de dveloppement urbains. Ces questions sont examines en dtail aux chapitres 8 et 10.
Il ne sagit pas ici de dcourager une plus ample participation du secteur priv au financement
de linfrastructure de transport urbain. On peut toutefois noncer quelques observations
dordre gnral quant aux conditions ncessaires une utilisation efficace des fonds privs.
Premirement, il convient dviter tout financement purement opportuniste. Si les projets privs ne sont pas conformes au schma directeur, ils risquent dimposer des cots imprvus et
parfois trs substantiels au budget public. Deuximement, il faut suivre attentivement
llaboration des contrats individuels pour veiller ce que les objectifs de la stratgie de dveloppement urbain et les impratifs financiers des investisseurs privs concident. Troisimement, les municipalits devront ventuellement dfinir soigneusement leurs priorits en matire de financement priv afin de renforcer leur solvabilit et de pouvoir accder aux marchs
financiers nationaux et internationaux. Il ressort de ces considrations que toute tentative
dobtenir un financement priv de linfrastructure de transport doit sintgrer dans la stratgie
de dveloppement urbain, sur le plan de lamnagement comme sur le plan financier.

Stratgies lappui dun changement structurel : occupation des sols et planification des
transports
Dans la plupart des pays, les transports locaux sont plus efficaces et moins coteux dans les petites villes que dans les grandes agglomrations. Dans plusieurs pays en dveloppement, dont la
Thalande offre un exemple extrme, la capitale prdomine tel point que ces carts sont trs
importants. Les stratgies structurelles visant amliorer les transports pourraient donc se focaliser sur la rpartition des activits entre les villes (notamment dans le cadre dune dconcentration planifie) ou lintrieur des villes, grce la planification de lutilisation des sols et la
matrise du dveloppement.

Dconcentration
Une stratgie sduisante consiste favoriser volontairement lamnagement de sites urbains
secondaires pour juguler la croissance des grandes villes. Le Royaume-Uni et la France ont
adopt des politiques destines contenir lexpansion de la capitale, dvelopper la province et
crer de nouvelles villes priphriques. De la mme manire, la Chine est en qute de politiques efficaces pour dcourager tous les migrants ruraux de sinstaller dans les villes ctires en
plein essor. Et lon a mme invoqu les conditions de transport intolrables pour endiguer la
croissance dune capitale comme Nairobi, qui ne compte que deux millions dhabitants20.

20

Howe, J. et D. Bryceson. 2000. Poverty and Urban Transport in East Africa. Rapport thmatique prpar pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, disponible sur son site web
Banque ladresse suivante : www.worldbank.org/transport/.

21

Compte tenu des problmes de transport de nombreuses mtropoles, il est tentant de voir dans
la dcentralisation de la croissance urbaine une solution.
Or, cette stratgie pour attnuer les problmes de transport et les autres problmes des mgalopoles prsente deux inconvnients majeurs. Premirement, on ne connat assez prcisment ni
lampleur des conomies dagglomration, ni les externalits environnementales pour pouvoir
dcider dans tous les cas dans quelle mesure et quel rythme il convient de procder la dconcentration. Deuximement, les mesures visant matriser la concentration, soit par des restrictions de lutilisation des sols et de la construction dans les conurbations, soit par des incitations linstallation en dehors des mgalopoles, ont eu un effet limit et des avantages discutables21. Les municipalits de nombreuses capitales se montrent trs rticentes envers de telles
politiques et sopposent mme gnralement la dispersion de certaines activits de
ladministration centrale.
Compte tenu de ces rserves, il est probablement plus judicieux de privilgier les politiques
macroconomiques pour permettre aux marchs de mieux dterminer la localisation des activits, que dopter pour une rorientation administrative volontariste de lactivit conomique. Il
semble que le protectionnisme et lautarcie confortent la prdominance des capitales. Les marchs concurrentiels devraient offrir des chances gales aux industries manufacturires centrales
et priphriques, et aux activits urbaines et rurales. La qualit des communications et des
transports interurbains peut galement agir en ce sens. Il a ainsi t estim quune augmentation de 1 % de la part du PIB consacre aux investissements publics dans les transports et communications correspond un recul de 10 % de la primaut de la capitale ; en dautres termes,
les obstacles aux changes intrieurs renforcent cette primaut22. De mme, la suppression des
subventions la mgalopole y compris les subsides aux transports pourrait la ramener
de moindres proportions sans consquences dfavorables sur le plan social.

Planification et gestion de loccupation des sols urbains


Il existe deux conceptions opposes de lamlioration de la structure des activits lintrieur
toutefois sur des consultations et sur des tudes approfondies de la demande de transport quils
intgrent dans un schma directeur. Celui-ci fournit le cadre matriel ncessaire pour que les
forces du march, linvestissement du secteur priv et les programmes du secteur public permettent aux centres urbains de se transformer et de se dvelopper. Le schma peut rester indicatif et passif, ou bien tre rsolument appliqu grce des investissements dans les transports
publics et dans la rgnration urbaine. Les conomistes, par contre, semploient justifier cha-

21

Ainsi, la politique corenne consistant crer une ceinture verte autour de Soul semble avoir eu des
effets ngatifs en termes de gradients de densit, augment le cot du logement et accru la longueur des
trajets, et a sans doute t particulirement nfaste aux intrts des pauvres.
22

Krugman, P.R. 1991. Geography and Trade. Louvain (Belgique) : Leuven University Press.

22

que dcision stratgique par lapplication dun critre de rentabilit sans prjuger de lissue
structurelle.
Ni lune, ni lautre de ces mthodes nest suffisante en elle-mme. Mme les conomies de march les plus avances, comme celle des tats-Unis, ne parviennent pas internaliser pleinement
les externalits, et supprimer ainsi toute intervention en matire de planification. Qui plus
est, la longvit des grandes infrastructures est telle que les dcisions financires classiques ne
tiennent pas compte des effets sur une grande partie de leur dure de vie. En revanche, la planification fonctionne sans doute mieux si elle saccompagne dincitations conomiques au lieu de
sy opposer. Il est donc recommand de mesurer aussi bien lefficacit des instruments administratifs que celle des instruments du march lorsque lon labore une stratgie dutilisation des
sols et de transport.
La possibilit dutiliser loccupation des sols urbains des fins de politique des transports a rcemment t reprise dans un argument cologique en faveur de la densification qui se fondait
sur le fait incontest que, dans une ville, la consommation dessence par habitant marque une
forte corrlation avec la densit globale23. Les tenants de cette thse font valoir que la rduction
de la densit allonge les trajets, rend les transports publics moins viables, favorise lutilisation
de lautomobile particulire et la dpendance son gard, et produit donc davantage de nuisances environnementales par habitant. Ils insistent par ailleurs sur les effets ngatifs dune plus
grande dpendance lgard de lautomobile sur ceux qui ne peuvent disposer dune voiture
particulire et se trouvent progressivement exclus des activits conomiques et sociales.
Sous sa forme la plus simple, cette politique a t conteste au motif que la consommation
dnergie nest quun facteur parmi dautres et quil est draisonnable de chercher la rduire
sans tenir compte de ses rpercussions sur dautres facettes de la qualit de vie (notamment de
la quantit despace rsidentiel par personne)24. Mais il sest aussi avr quelle est trs difficile
appliquer, mme lorsque la conduite des affaires publiques seffectue dans un cadre trs complexe. De nombreux faits indiquent que dans les cas o les particuliers sont libres de choisir
leur lieu de rsidence, les banlieues continuent de se dvelopper paralllement aux revenus,
malgr les politiques de planification de loccupation des sols. On a donc modifi laxe des recherches pour tenter de mieux cerner les facteurs dterminant ce comportement et orient les
politiques sur dautres instruments, comme la rpartition de lutilisation des sols et la structure
et la qualit des transports publics, qui influencent le choix du mode de transport en respectant
davantage les prfrences individuelles.

23

Newman, P. et J. Kenworthy. 1989. Cities and Automobile Dependence: A Sourcebook. Aldershot :


Gower Technical.

24

Banque mondiale, 1996.

23

Pour que le contrle administratif soit efficace, il faut avant tout que les pouvoirs publics aient
la volont et la prvoyance de planifier. Les villes gnralement juges les plus performantes
dans la gestion des relations entre les transports et lutilisation des sols, comme Curitiba
(Brsil), Zurich (Suisse) et Singapour, se caractrisent notamment par llaboration initiale dun
schma intgr doccupation des sols et de structure des transports tay par un large ventail
de mesures sectorielles. Dans de nombreux pays, labsence dinstitutions comptentes et le
manque dorientation politique cohrente au niveau de la mtropole font obstacle une telle
dmarche. Le projet, fructueux ce stade, visant transfrer la mthode de planification
stratgique et de dveloppement urbain de Zurich Kunming (Chine) dans le cadre dun
jugemelage reoit le soutien actif des administrations centrales suisse et chinoises25. Il convient
par ailleurs de faciliter la planification structurelle par des directives qui tablissent un lien entre les activits qui doivent tre dveloppes en un site donn et les services de transport qui
peuvent y tre assurs. Les Pays-Bas ont tabli des directives nationales pour favoriser une telle
harmonisation des plans doccupation des sols et des transports (encadr 2.2).
Une autre condition essentielle est lexistence des comptences techniques ncessaires
llaboration dun plan global et profondment cohrent. Faute dune politique spatiale intrinsquement cohrente et pleinement intgre, les investissements dans linfrastructure et les
rglementations ont souvent des objectifs contradictoires. Dans certaines villes indiennes, par
exemple, on cherche viter lengorgement des zones dj construites et fournir davantage
despace de stationnement au centre ville tout en dveloppant de nouveaux sites en banlieue
(encadr 2.3). Une politique plus harmonieuse consisterait faire de loffre despace de stationnement une activit entirement prive, obissant aux lois du march. Cette dmarche modifierait les cots relatifs des transports publics et privs, et pourrait en fait remdier au clivage
entre transport public et priv.

25

Joos, E. 2000. Kunming Ville-phare dune politique durable en matire de transport et de dveloppement urbain en Chine. Transport public international. (Mai) 24-27.

24

Encadr 2.2. Alignement des caractristiques locales sur les demandes des usagers
Aux Pays-Bas, un dispositif, dit la politique ABC , permet de rapprocher les particularits de lutilisation
des sols de celles du rseau de transport. Les sites et les activits sont catgoriss au niveau de
ladministration centrale en fonction de la circulation quils produisent et de leurs besoins en termes de
desserte par les transports publics et/ou par transport routier priv. La distinction entre les sites doit alors
tre prise en compte dans la planification des transports collectifs et dans la rglementation du stationnement sur les sites de type A et B applique lchelon provincial ou municipal.
Cette dmarche requiert dune part un contrle hirarchique pour viter que la rivalit entre des juridictions adjacentes ne compromette lefficacit des allocations fonctionnelles, et dautre part des mesures parallles de financement du dveloppement des transports publics pour empcher que les nouveaux lotissements rsidentiels ne deviennent tributaires de lautomobile. Elle a eu un effet substantiel dans les domaines relevant directement de ladministration centrale. Le ministre du Logement, de lUrbanisme et de
lEnvironnement a regroup ses antennes, disperses dans tout le pays, dans un nouvel immeuble de bureaux situ dans le voisinage immdiat de la gare centrale de La Haye. Il en est rsult une chute spectaculaire, de 41 % 4 %, des dplacements automobiles entre le domicile et le lieu de travail, les trajets ferroviaires passant pour leur part de 25 57 %. Lutilisation de lautobus et du tram a progress de 9 20 %. Les
pouvoirs locaux semblent avoir appliqu ce systme avec plus ou moins de zle. Il nen reste pas moins que
cette politique a contribu maintenir la part des transports publics dans les dplacements destination des
principaux sites administratifs, ducatifs et des quartiers de bureaux, tout en assurant un bon accs des
transports routiers aux sites industriels et commerciaux qui en ont besoin.

Source : NEA. Relationship between Urban Land Use Planning, Land Markets, Transport Provision and the
Welfare of the Poor. 2000. Rapport thmatique prpar pour lExamen de la stratgie de transport urbain
de la Banque mondiale, disponible sur son site web ladresse suivante : www.worldbank.org/transport/.

Une planification efficace de linteraction entre lutilisation des sols et les transports repose en
troisime lieu sur laptitude rglementer de faon cohrente lutilisation des sols, les transports publics et le dveloppement de manire appuyer constamment les objectifs de planification. Ainsi, de nombreuses cites indiennes imposent des coefficients doccupation des sols excessivement faibles dans les zones centrales, ce qui empche les promoteurs de construire des
immeubles de bureaux et de magasins dans les endroits les plus recherchs, cest dire dans le
quartier des affaires et proximit des nuds de transport, mais pousse galement les nouvelles
constructions rsidentielles vers la priphrie. De la mme manire, limposition de distances
de retrait et dobligations de couverture inappropries entrane gnralement la sousoccupation dun espace qui pourrait tre mieux utilis, contrairement ce que ferait une politique ferme sur les espaces libres publics. Mme si elles sont rellement mises en pratique,
comme Soul (Core), les politiques visant crer des ceintures vertes exercent gnralement
une forte pression la hausse sur le prix du logement26.

26

Dowall, D. 1991. Lvaluation du march de la proprit foncire en tant que nouvel instrument de la
gestion des zones urbaines. Banque mondiale, Programme de gestion urbaine, Washington.

25

Encadr 2.3. Cohrence interne de la planification


Bangalore (Inde), les rglements relatifs loccupation des sols empchent la densification et la cration
de nouveaux espaces de bureaux dans le centre ville. Or, la municipalit prvoit des investissements ambitieux dans un systme ferroviaire lger dont la faisabilit conomique dpend de la cration de nouveaux
emplois dans lactuel quartier daffaires central, et donc de la construction de nouveaux espaces de bureaux. Simultanment, de nouveaux parcs technologiques sont crs dans des banlieues loignes (hors de
porte du rseau ferroviaire lger) dans le but de crer des enclaves offrant une infrastructure et des services adquats alors que les infrastructures du centre ville sont laisses labandon. La rvision du Plan global de dveloppement de Bangalore pour 2011 prvoit trois priphriques concentriques, qui ne feraient
quamplifier la dispersion de lemploi. Le problme principal est lincompatibilit des diffrents projets. Par
consquent, lvaluation de chacun deux dpend de la priorit stratgique accorde lautre.
Des problmes similaires sont observables Ahmedabad, o la faible densit de construction dans le quartier daffaires central fait obstacle la rnovation des btiments cet endroit capital et contribue donc la
fuite des activits vers les banlieues.

Source : Bertaud, A. 1999. Bangalore Land Use Issues. , Banque mondiale, Washington.

Le rle des marchs dans la rpartition de loccupation des sols


Mme dans le cadre dune planification administrative, lexcution doit tenir compte des tendances et des valeurs du march. Il ne peut y avoir de ramnagement urbain que si les rglements lautorisent, si le cot des oprations immobilires est faible, et si la municipalit est dsireuse et capable de concevoir et de financer la mise niveau de linfrastructure pour ladapter
aux nouveaux types doccupation des sols et aux nouvelles densits.
Toute diminution des cots unitaires de transport aura gnralement pour effet de rduire la
densit, dlargir lchelle spatiale de la ville, de sparer les diffrentes utilisations des sols et,
ventuellement, daccrotre les dpenses totales en transport et lutilisation des ressources de
transport (carburant compris). Toute tarification insuffisante des cots de transport quil
sagisse de lutilisation des routes, du stationnement ou des transports publics favorisera de
mme ltalement urbain. Les ceintures urbaines et les ceintures vertes peuvent enrayer
lexpansion pendant un temps, mais celle-ci se poursuit souvent par-del ces zones sans pour
autant entraner la cration de villes autonomes o emplois et habitat squilibrent. Une politique de tarification efficace de la structure urbaine cherche autant que possible intgrer les
cots (du transport et de loccupation des sols) dans les prix et laisser les prfrences individuelles sexprimer quant lorganisation de lespace afin de concilier la diversit des gots cet
gard et dautres formes de consommation.
Cette approche prsente des inconvnients substantiels. tant donn que les principales distorsions drivent de la sous-tarification des activits qui ont une incidence sur lenvironnement et

26

sur la congestion, il convient de quantifier ces effets, un niveau de dtail trs pouss, et
dlaborer un mcanisme de taxation pour appliquer le rgime tarifaire. La mme dmarche
permet dinternaliser correctement les cots de ltalement urbain dans les frais de viabilisation. Enfin, il est ncessaire de prendre en compte les implications du mcanisme de taxation
en termes de redistribution.
Mme si ces difficults excluent de sen remettre uniquement aux forces du march, il nen demeure pas moins raisonnable de chercher amliorer le fonctionnement des marchs fonciers27. Dans les pays en dveloppement, de nombreuses mesures simposent pour favoriser
ladaptation de loccupation des sols la demande, notamment :
!

la clarification et lenregistrement des droits de proprit afin de garantir les titres fonciers, de fournir une base aux investissements et aux emprunts et de permettre la cession en bonne et due forme de biens entre propritaires ;

la mise en place de procdures autorisant le rglement rapide des cas doccupation abusive des terres et des acquisitions non officielles, et la cession des droits de proprit,
surtout dans les villes o le logement et la construction relvent en grande partie du
secteur parallle ;

le remplacement des titres de proprit existants, qui naccordent souvent que des
droits limits, par un titre de pleine proprit inscrit dans un registre unique, consultable, contenant toutes les informations relatives aux privilges, hypothques, servitudes,
etc.

lintgration du cot total du dveloppement de linfrastructure secondaire dans les


frais de raccordement aux services publics et des cots de linfrastructure primaire dans
les redevances de viabilisation ;

la conversion de la rglementation en vigueur pour lutilisation des sols en un systme


de zonage et de rglementation de la construction sensible aux signaux de la demande ;

la leve des obstacles au recyclage des terres publiques, surtout dans les anciens pays
communistes o les chefs dentreprises et les autorits locales allient souvent leurs efforts pour empcher la raffectation des terres industrielles situes dans des emplacements de choix ;

27

Ces questions sont dveloppes dans Banque mondiale (1993), Dowall (1995, 1998), Banque mondiale
(1998).

27

llargissement et lapprofondissement de laide des marchs financiers au logement,


notamment pour les groupes qui ne pourraient obtenir de logements convenables par
dautres moyens.

Il conviendrait par ailleurs de revoir les rglements afin dviter toute distorsion de lutilisation
des sols. Les normes lgales de construction et de mise en valeur des sites, notamment la superficie minimum des lots, les distances de retrait, et lamnagement daires de stationnement, devraient tenir compte de la disponibilit et de laccessibilit pcuniaire des terrains. Une application rigoureuse des rglements simpose. Il convient de rduire au minimum les distorsions du
march rsultant dune concurrence excessive entre les juridictions grce des normes nationales visant limiter le pouvoir des autorits locales accorder des faveurs (des remises dimpt
ou un assouplissement exceptionnel des rgles par exemple) pour attirer les investisseurs
dautres juridictions.
Les pratiques de tarification et de taxation du secteur public constituent souvent elles-mmes
une source de distorsions. Les terres dont les pouvoirs publics sont propritaires ou quils mettent en valeur devraient toujours tre vendues ou loues leur pleine valeur marchande, et les
services publics devraient fixer des frais de raccordement en fonction des cots effectifs et non
de moyennes tablies sur lensemble du rseau, toute exemption tant cible avec prcision et
finance. Il convient dintgrer le cot de linfrastructure aux prix fonciers par le biais de redevances de viabilisation transparentes ou dobligations en nature. Il faut imposer aux promoteurs
de couvrir les cots de linfrastructure avoisinante et de toute expansion des services publics
ncessaire au maintien du niveau de service dans diffrents domaines : postes de police, casernes de pompiers, infrastructure ncessaire aux eaux de ruissellement, coles, routes et arrts
dautobus28. En gnral, ces mesures appellent un effort de planification substantiel du secteur
public. Cela dit, la mise en place dun cadre habilitant par les pouvoirs publics peut inciter le
secteur priv entreprendre une opration pleinement coordonne damnagement des terrains et de dveloppement dune infrastructure de transport (encadr 2.4).

28

Pendall, R. 1999. Do Land-Use Controls Cause Sprawl? Environment and Planning B: Planning and

Design. Vol. 26.

28

Encadr 2.4. Lintgration de loccupation des sols et des transports et le march :


lamnagement de la cit jardin de Tama
Le projet damnagement de la cit jardin de Tama est gnralement vu comme un modle dintgration de
lutilisation des sols et de dveloppement des transports. Ce projet, promu par la socit de chemins de fer
Tokyu, a t conu dans le but de transformer une vaste zone montagneuse, la population clairseme, en
une communaut de quelque 5 000 hectares dun demi million dhabitants, et de construire une ligne de
chemin de fer de 22 km (la ligne Den-en Toshi) traversant la zone nouvellement amnage et la reliant au
centre de Tokyo. La premire phase de la construction du chemin de fer (14,2 km) sest acheve en 1966.
Elle a t suivie dune seconde phase (5,9 km), qui a dbut en 1967 et sest termine en 1984. Le cot total
de la construction sest lev 22 milliards de yens, dont 50 % ont t financs par des prts commerciaux,
le reste par la Banque de dveloppement du Japon. Le projet na reu aucune subvention des pouvoirs publics. Une fois la ligne de chemin de fer acheve, les lignes dautobus, exploites en grande partie par Tokyu, ont t rorganises de manire fournir des services de rabattement aux usagers du rail. Entre 1959
et 1989, prs de 3 000 hectares ont t amnags pour une population de 440 000 personnes, et la ligne
Den-en Toshi a transport quelque 729 000 passagers par jour en 1994.
Lune des composantes essentielles du projet a t le recours la radaptation des terres pour rassembler
les terrains ncessaires au chemin de fer et la mise en valeur immobilire. Au lieu dacheter toutes les
terres, Tokyu a runi les propritaires fonciers en une cooprative qui regroupe les proprits, les ramnage sans cession de proprit, et rend aux propritaires des parcelles plus petites mais compltement viabilises. Laspect original de ce projet tait que Tokyu a engag tous les travaux de construction sans facturer
aux coopratives les travaux de ramnagement ; en change, elle a achet les sites rservs au logement
une fois le ramnagement termin. La russite de la premire phase de radaptation a acclr la formation de coopratives, et a ainsi permis un amnagement grande chelle dans un dlai assez bref. Tokyu et
ses socits apparentes ont employ diffrents moyens pour promouvoir lamnagement de cette zone de
manire accrotre la population et le nombre de passagers de la ligne ferroviaire : vente de terrains, construction de logements, implantation de centres commerciaux, mesures visant attirer les centres commerciaux et les coles.

Source : Padeco. 2000. Study on Urban Transport Development. Rapport rdig pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, disponible sur le site web de la Banque ladresse suivante :
www.worldbank.org/transport/.

Sil est vrai quun march foncier libre permet de mieux dfinir lutilisation des sols et de
ladapter selon lvolution de la situation conomique, les oprations foncires risquent de ne
pas tre compatibles avec la volont dorienter les politiques de transport de manire servir les
intrts des pauvres. Les investissements dans les transports modifient la structure de la valeur
des sols. Si les biens fonciers font lobjet dune forte concurrence et si leur proprit est fortement concentre, les loyers augmentent et les avantages de lamlioration des transports vont
aux riches qui sont propritaires des terrains plutt quaux pauvres qui les occupent. De ce fait,
le ciblage des investissements peut simplement avoir pour effet de chasser les pauvres vers des
zones moins chres. Le risque de pareille redistribution perverse, analys en dtail au chapitre
suivant, montre quel point il est ncessaire de placer les transports dans le cadre dune stratgie globale de dveloppement urbain pour viter que les avantages drivant de lamlioration
des transports ne profitent quaux plus nantis. Il est indispensable dtablir un. mcanisme pour
que la valorisation des sols rsultant des investissements dans linfrastructure publique bnficie la collectivit

29

COORDINATION DES POLITIQUES SECTORIELLES DANS LES STRATGIES DE DVELOPPEMENT URBAIN


Le fait que le transport soit une demande drive a des consquences qui ne se limitent pas
lagencement spatial global mais influencent considrablement la formulation des diffrentes
politiques sociales et les mcanismes financiers municipaux.

Politiques sociales
Dans la plupart des pays, cest le secteur public qui assure lessentiel des services de sant. Que
la prestation de ces services relve au premier chef des autorits nationales ou locales, les autorits sanitaires locales jouissent en gnral dune grande indpendance lgard de la municipalit, ce qui peut avoir divers effets ngatifs. Dabord, les dcisions concernant la capacit et
lemplacement des hpitaux et dispensaires sont souvent prises dans un souci de minimiser les
cots ou damliorer la qualit des services dans le secteur sanitaire. Les moyens daccs aux
tablissements, pour les patients comme pour les visiteurs, passent gnralement au deuxime
plan. Ensuite, il semble que mme dans des pays comme le Bangladesh, o les accidents de la
route psent lourdement sur les services de sant, on ne sattache gure laborer des stratgies
mdicales destines dvelopper les services mdicaux sur le terrain, ou regrouper les intrts
sectoriels pour donner la scurit routire une plus grande priorit.
Dans le secteur de lducation, les difficults sont encore plus nombreuses. Lemplacement des
tablissements pose gnralement moins de problmes, quoique dans certaines villes comme
Santiago (Chili), des politiques permettant de choisir librement un tablissement scolaire
conjugues la localisation des meilleures coles dans les zones revenus levs exercent une
pression considrable sur le systme de transports publics. Ce phnomne est dautant plus patent que les trajets scolaires seffectuent aux heures de pointe, surtout dans les pays plus hauts
revenus o certains parents conduisent leurs enfants lcole. Du point de vue de lexploitation
des transports publics, ce problme est souvent accentu par loctroi traditionnel (voire obligatoire) de tarifs rduits aux tudiants. Du moment que ces tarifs sont financs par le budget des
transports et quil nexiste pas de voie institutionnelle permettant dtudier et de ngocier des
arbitrages, le rsultat a toutes les chances dtre sous optimal.
La protection sociale est confronte des problmes similaires. Dans certains pays, les retraits
et/ou les chmeurs bnficient, aux termes de la loi ou de la constitution, de billets gratuits ou
tarif rduit, sans quaucune restriction ce droit (en dehors des heures pointe uniquement) ou
son financement soit stipule. Quand cette mesure sapplique uniquement aux prestataires de
services de transport publics, la question de savoir comment organiser le plus rationnellement
les services de transport collectifs est occulte. Dans certaines rpubliques de lex-Union sovitique notamment, la multiplication de concessions ostensiblement axes sur le social a jou un
rle substantiel dans le dclin des services de transport public.

30

Ladministration publique peut donner lexemple, surtout dans les capitales o les emplois de la
fonction publique sont concentrs. Ainsi, il se peut que le transfert des activits de lancien
quartier central de Mumbai de nouveaux sites plus loigns, dans la pninsule, contribue trs
substantiellement au dsengorgement du centre historique.

Implications en termes de planification institutionnelle et financire


Ces problmes de coordination entre les diffrentes stratgies sectorielles ont presque tous une
dimension la fois institutionnelle et financire. Du point de vue institutionnel, ils ncessitent
des vecteurs de coordination interfonctionnels et inter administrations. Il est impossible de
proposer un modle institutionnel qui convienne tous les pays et tous les rgimes politiques.
Lessentiel est cependant de disposer dun mcanisme ou dun processus dintgration efficace
qui mette les problmes en vidence et permette de les traiter. On trouvera au chapitre 11 une
analyse dtaille de principes et modles dignes dintrt.
Outre une coordination judicieuse des responsabilits institutionnelles, une planification financire concerte simpose. Le chapitre 10 prsente les arguments en faveur dun mcanisme de
financement souple des transports urbains, qui autoriserait une rpartition efficace des ressources entre les diffrents modes de transport. Cela pourrait dans certains cas justifier la cration
dun fonds de transport urbain multimodal. Il convient dordonner soigneusement le lien entre
ce mcanisme, justifi en termes defficacit intra sectorielle de lallocation des ressources, et la
procdure municipale daffectation budgtaire.
CONCLUSIONS : LA STRATGIE DE TRANSPORT URBAIN DANS LE DVELOPPEMENT DE LA VILLE
On a montr que les villes sont les moteurs de la croissance conomique dans la plupart des
pays en dveloppement et que le transport urbain est le lubrifiant qui empche le moteur de se
gripper. Toutefois, la dgradation des conditions de transport compromet dj lconomie de
nombreuses agglomrations, notamment des mgalopoles, dans le monde entier. La demande de
transport tant pour lessentiel une demande drive, le transport urbain doit tre abord sous
un angle stratgique, comme une composante intgrale de lconomie de la ville et, partant, de
sa stratgie de dveloppement.
Il est possible de rehausser la performance conomique du secteur en prtant davantage attention aux besoins du transport de marchandises et la logistique, ainsi qu la mise niveau de
linfrastructure, y compris linfrastructure finance par le secteur priv le cas chant. Sil est
vrai que les villes en expansion ont besoin dune infrastructure adapte, il est impossible, matriellement et conomiquement, de remdier aux encombrements par la construction de routes
dans les villes les plus denses. Des approches structurelles de plus grande envergure sont galement ncessaires. La dconcentration des activits peut tre encourage, mais sa ralisation est
seme dembches. La planification et la gestion de loccupation des sols sont des lments cruciaux, mais se heurtent des limites pratiques. La libralisation des marchs fonciers peut ap-

31

porter des solutions, mais elle est compromise par lincapacit internaliser les cots externes
du dveloppement. Lintgration et la coordination des politiques sectorielles sont par ailleurs
indispensables une approche plus intgre au dveloppement.
Mme si aucune politique structurelle unique, simple, noffre de solution intgrale aux problmes de croissance urbaine associs aux transports, on peut trouver en chacune delles des lments susceptibles de composer une politique des transports solide dans le cadre dune stratgie
de dveloppement urbain, notamment :
!

la suppression des mesures qui privilgient la capitale, associe des investissements judicieusement valus dans le transport interurbain en dehors de la rgion de la capitale ;

la mise en place dun mcanisme de planification structurelle servant de base


llaboration de stratgies performantes de dveloppement urbain ;

lintgration, dans les schmas directeurs, despaces rservs linfrastructure de transport, suffisants pour satisfaire la demande immdiate mais galement capables de suivre
lexpansion de la ville ;

la coordination de la planification de loccupation des sols et de la ralisation des plans


retenus avec les dcisions concernant linfrastructure et les services de transport ;

le renforcement des comptences et des pratiques de matrise du dveloppement


lchelon municipal ;

llimination des distorsions videntes des prix sur les marchs des biens fonciers et des
transports, notamment lintroduction dune tarification pour lutilisation despaces routiers encombrs, de frais de raccordement et de redevances de viabilisation correspondant aux cots effectifs ;

des estimations plus prcises des investissements routiers de manire prendre en


compte les effets conomiques et environnementaux de la circulation induite dans
lvaluation de la capacit supplmentaire ncessaire ;

lexamen stratgique des avantages que pourraient apporter la gestion de la circulation


et la compression de la demande dans le scnario de rfrence de lvaluation des investissements routiers ;

la coordination des politiques de transport et des politiques des secteurs auxquels ils
sont utiles.

32

TRANSPORT URBAIN ET LUTTE CONTRE LA PAUVRET

Limpossibilit daccder aux emplois et aux services est un


lment important de lexclusion sociale qui caractrise la
pauvret urbaine. La politique de transport urbain peut
attnuer cette pauvret en favorisant la croissance
conomique et en axant volontairement les investissements
dans linfrastructure, la planification des services de transport
publics et les stratgies de subventionnement des tarifs et de
financement sur la lutte contre la pauvret. Les politiques de
transport urbain qui stimulent la croissance, veillent aux
intrts des pauvres et sinscrivent nanmoins dans les
possibilits budgtaires des pays, mme les plus pauvres, sont
lgion.

PAUVRET URBAINE ET EXCLUSION SOCIALE


Le niveau de vie des mnages pauvres rsulte dactivits diverses, qui ne sont pas toutes commercialises ou ne se voient pas toutes attribuer une valeur financire. Ce train de vie et sa rgularit dpendent non seulement des revenus courants mais aussi de lensemble des actifs, notamment du capital social et humain, du mnage, de mme que des avoirs financiers et matriels dont il dispose. La pauvret est donc un concept pluridimensionnel qui se caractrise par le
manque de moyens sociaux, culturels et conomiques permettant de garantir un niveau minimum de nutrition, de participer la vie quotidienne de la socit et dassurer la reproduction
conomique et sociale29. La notion globale de la pauvret en tant quexclusion fait une large
place laccessibilit, dune part parce quelle favorise lobtention dun emploi rmunrateur
stable et rgulier, dautre part parce quelle fait partie du capital social qui prserve les relations
sociales composant le filet de scurit des pauvres dans de nombreuses socits.
La dgradation de la situation dans les transports urbains a des rpercussions particulirement
dfavorables sur les pauvres30. Dans beaucoup de villes, la dpendance croissante lgard des

29

Banque mondiale, 2000/2001. Rapport sur le dveloppement mondial. Banque mondiale, Washington.

30

Dans le prsent document, les pays pauvres sont ceux qui se situent au-dessous du seuil remplissant les
conditions de prt de lIDA, soit actuellement un PNB annuel moyen de 885 dollars par habitant.
Lanalyse distributionnelle portant sur la situation des pauvres utilise en grande partie les donnes relati-

33

vhicules particuliers a sensiblement diminu la part, voire le nombre absolu des dplacements
effectus au moyen des transports collectifs, ce qui a entran une baisse de qualit de ces services. Du fait de ltalement des zones urbaines, les trajets domicile-travail deviennent excessivement long et coteux, pour certains des trs pauvres notamment. Des tudes sur les dplacements entre le domicile et le lieu de travail Mexico ont montr que 20 % des travailleurs
consacrent plus de trois heures par jour au trajet aller-retour, et que 10 % y passent plus de cinq
heures31. Les pauvres souffrent par ailleurs de manire disproportionne de la dgradation de
lenvironnement, de la scurit, parce que ce sont eux qui, de par leur lieu de rsidence et la
nature de leur activit professionnelle, sont les plus exposs, et moins en mesure de prendre des
dispositions prventives ou correctives.
LES SCHMAS DE TRANSPORT DES CITADINS PAUVRES
Au total, les pauvres accomplissent, par personne, moins de trajets que les non-pauvres. Lcart
nest gnralement pas considrable, puisquil se situe dans une fourchette de 20 30 %, quoique des tudes antrieures aient indiqu des disparits nettement plus substantielles32. Au fil du
temps, laugmentation du nombre moyen de trajets a gnralement accompagn la croissance
des revenus, ce qui sinscrit dans la logique de lcart constat entre le nombre de trajets des
pauvres et des non-pauvres33. En revanche, la composition des trajets des pauvres et des nonpauvres diffre sensiblement. Les non-pauvres effectuent deux trois fois plus de dplacements
motoriss par personne que les pauvres, mme quand le nombre total de trajets est assez similaire. Dans la plupart des pays pauvres, les trajets en vhicule particulier motoris sont rservs
au quintile suprieur de la population, la motocyclette largissant ce phnomne aux classes
moyennes dans les pays revenus moyens34. Comme on pouvait sy attendre, les plus dmunis

ves au quintile infrieur de revenus par habitant dans un pays (qui ne sont donc pas rigoureusement
comparables entre les diffrents pays). Peu de chiffres concernant les transports sont associs la norme
de pauvret absolue couramment cite de 1 dollar par habitant et par jour.
31

Schwela, D. et O. Zali. 1999. Urban Traffic Pollution. Londres : E. & F. N. Spon.

32

Une enqute antrieure conduite Salvador (Brsil) montrait que les groupes aux revenus les plus faibles accomplissaient un trajet par personne et par jour, contre trois trajets quotidiens pour les groupes
aux revenus les plus levs, la distance constante par trajet tant de 6 km, quel que soit le groupe concern. Cf. Thompson, I. 1993. Improving Urban Transport for the Poor. CEPAL Review (49).
33

Les exceptions rcemment observes dans quelques-unes des principales villes dAmrique latine tmoignent peut-tre de linscurit croissante des dplacements, qui touche dsormais les non-pauvres
autant que les pauvres.
34

Une exception curieuse cela, qui mrite de plus amples recherches, est celle de la ville de Ouagadougou (Burkina Faso), o les transports collectifs sont pratiquement inexistants et o 57% des mnages du
quintile infrieur des revenus possdaient un deux-roues motoris.

34

se dplacent pour des raisons moins varies puisquil sagit essentiellement pour eux de se rendre au travail, lcole et de faire des courses.
La part du transport dans les budgets des mnages peut rarement tre dfinie avec exactitude.
Les revenus sont parfois difficiles valuer, surtout lorsquils comportent des paiements en nature ou des primes quil convient de ne pas rvler. Il faut donc mieux se fonder sur leurs dpenses, mme si lon pense que les enqutes sur la consommation des mnages sous-estiment
gnralement les frais de transport tandis que les tudes sur les transports tendent les survaluer35. Ces rserves tant poses, le transport reprsenterait, selon les estimations, de 8 16 %
des dpenses des mnages dans diffrents pays en dveloppement africains36. Les valuations
concernant les grandes villes de quelques autres pays sinscrivent galement dans cette fourchette. Ce pourcentage est rapprocher des 15 % dun pays dvelopp comme la France.
Dans le contexte de lvaluation de la pauvret, la part des revenus consacre aux transports
dans diffrents groupes de revenus prsente un plus grand intrt. Les dpenses de transport
comportent gnralement deux degrs qui correspondent respectivement au passage de moyens
de transport publics non motoriss des transports publics motoriss, et des transports publics
au transport priv motoris. Le droulement de ce processus, quel que soit le pays, dpend du
niveau et de la rpartition des revenus, ainsi que de la qualit, de la disponibilit et du cot des
transports publics. Des tudes conduites Ouagadougou et Dakar ont montr que le quintile
suprieur dpense vingt fois plus en transport que le quintile infrieur, mais cet cart ne reprsentait que le double en part des revenus. Dans pratiquement tous les pays, il en rsulte que les
groupes plus riches consacrent une part plus importante de leurs revenus aux transports que la
plupart des groupes faibles revenus.
Cela dit, la part des revenus consacre aux transports varie substantiellement chez les groupes
les plus dfavoriss. Certains parmi les plus indigents sont parfois contraints daccepter des
conditions de vie trs prcaires pour pouvoir se rendre au travail. Ainsi, une tude des habitants
des rues de Madras a indiqu que 59 % dentre eux se rendent au travail pied, un cot nul37.
Dans dautres situations, par contre, les dpenses de transport peuvent grever trs lourdement
le budget des pauvres. Une tude des mnages faibles revenus de Temeke, 8 kilomtres du
centre de Dar es Salaam, a estim que ceux-ci consacrent de 10 30 % de leurs gains au transport, la moyenne tant de 25 %. La partie suprieure de la fourchette disposait des moyens fi-

35

Godard, X. et L. Diaz Olvera. 2000. Poverty and Urban Transport: French Experience and Developing Cities. Rapport thmatique prpar pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque
mondiale,
disponible
sur
le
site
web
de
la
Banque

ladresse
suivante :
http://www.worldbank.org/transport/.
36

Godard, X. Et L. Diaz Olvera, 2000.

37

Madras Metropolitan Development Authority. 1990. Survey of Pavement Dwellers, Madras City 1989-

90.

35

nanciers trs limits, nombre de salaris faibles revenus du secteur structur affirmant ne
pouvoir se permettre demprunter les transports publics que dans les jours suivant la paie, aprs
quoi ils marchaient.
Par consquent, le temps ncessaire ceux des trs pauvres qui ont un emploi pour se rendre au
travail est galement trs variable. Les habitants des rues de Madras, dont le lieu de travail est
moins dune demi-heure de marche, offrent un exemple extrme de larbitrage entre le cot des
transports et la qualit de lhabitat. De manire plus gnrale, les diffrentiels des prix fonciers
refltent la qualit de lenvironnement local, phnomne qui a dautant plus de chances de se
produire que les classes moyennes se dveloppent et que les attentes en matire
denvironnement augmentent. Mme dans les plus grandes villes, il existe parfois des quartiers
o les terrains sont peine habitables ou accessibles, comme les favelas des villes brsiliennes,
qui sont assez proches des zones demploi potentiel mais ne sont pas desservis par les prestataires officiels de services de transport.
loppos, on trouve le cas extrme de ceux qui choisissent de vivre dans des quartiers loigns
o le logement est abordable et qui sexposent ainsi des frais de transport levs et de longs
trajets. En raison des politiques dapartheid, la distance moyenne entre les quartiers noirs et les
quartiers daffaires du centre des sept plus grandes villes dAfrique du Sud est de
28 kilomtres38. Dans des villes latino-amricaines comme Lima et Rio de Janeiro, une partie
des pauvres est aussi contrainte de dmnager dans des quartiers loigns bon march, quelque 30 ou 40 kilomtres du centre daffaires ( Rio de Janeiro, le temps de trajet quotidien
moyen est de plus de trois heures pour le groupe le plus pauvre). Ces quartiers priphriques
sont gnralement exclus de tout un ventail de services urbains, une carence que la solidarit
entre les membres de la famille ou les habitants du quartier ne permet de surmonter que partiellement39.
La structure des dplacements des pauvres prsente donc un arbitrage complexe entre le lieu de
rsidence, la distance et le mode de transport, qui cherche minimiser lexclusion sociale associe un faible potentiel de gains. Dans les pays en dveloppement, le prix des terrains varie
gnralement en fonction de leur accessibilit au quartier daffaires central ou dautres centres
demploi. Un rseau de transport efficace facilite cet accs, et entrane par consquent une
hausse des loyers du terrain et la fuite des rsidents les plus pauvres, qui ne peuvent se rapprocher du centre quen vivant sur les trottoirs ou dans des taudis souvent non desservis par les
transports motoriss, et o les conditions de vie sont trs difficiles.

38

De St. Laurent, B. 1998. Overview of Urban Transport in South Africa , in Freeman, P. et C. Jamet.

39

Cusset, J.M. 1998. Accs la ville et besoins de mobilit des populations en priphrie : Le cas de
Ouagadougou in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.

36

Le rle des transports dans cette notion complexe dexclusion peut tre dcrit comme suit. Les
pauvres en revenus se dplacent moins, et une plus grande part de leurs trajets seffectue
pied. Quel que soit lobjet de leur dplacement, ils sont contraints dutiliser les services (gnralement mdiocres) qui leur sont accessibles pied, ce qui fait deux des pauvres en accs .
Leur lieu de travail est parfois assez loign. Mme si ce nest pas le cas, ils emprunteront des
moyens de transport lents, et le trajet sera trs long. Ils sont donc aussi pauvres en temps . La
vulnrabilit des pauvres, notamment des femmes, des enfants et des personnes ges, aux accidents de la circulation et aux agressions personnelles lorsquils sont pitons les dcourage souvent dentreprendre un dplacement ; ils sont donc pauvres en scurit . Enfin, il apparat
que la longueur des trajets pdestres, en temps et en distance, gnre une fatigue et un ennui
qui rduit leur productivit et ajoute une dimension nergie-pauvret leur dnuement. Il
est donc ncessaire, lorsque lon analyse la fourniture de transports pour les pauvres, de prendre
en compte tous les aspects de lexclusion et de ne pas se cantonner la part des revenus,
voire du temps, consacre aux dplacements.
En labsence de services de transports publics, lutilisation dun moyen de transport motoris
particulier peut savrer dterminante par rapport lexclusion. Au Royaume-Uni, des programmes de crdit automobile faible taux destins aux travailleurs ruraux qui ne peuvent se
rendre leur travail que par des modes de transport privs amliorent le sort de personnes plutt dmunies. Dans les pays pauvres, une politique quivalente consisterait mettre en place
des mcanismes de financement taux rduit de bicyclettes prives conjugus des investissements publics dans linfrastructure pour assurer la scurit des dplacements. Cette question
est examine en dtail au chapitre 9.
Outre les particularits des mnages, certaines caractristiques personnelles accentuent le dnuement. Dans la plupart des pays, plus de 10 % de la population sont atteints, sous une forme
ou une autre, dun handicap physique qui compromet lourdement leur mobilit et leur scurit.
Les handicaps physiques, de mme que les personnes ges, ont souvent un accs trs limit
aux transports publics, et les amnagements pour les pitons, quand ils existent, sont souvent
bloqus par des voitures en stationnement. Les pays industrialiss prtent un intrt croissant
ces groupes, et il existe aujourdhui des guides mthodologiques pratiques40. Certaines aides la
mobilit sont certes coteuses et soulvent des questions quant la priorit des dpenses dans
les cas o le cot daccs aux transports de base est une difficult en soi, mais beaucoup ne le
sont pas. Linstallation de rampes daccs aux trottoirs pour faciliter la traverse des routes aux
fauteuils roulants, des marquages tactiles destins aux non-voyants sur les quais de gare, de
grands panneaux aux couleurs vives pour les mal-voyants et des poignes et barres dappui bien
conues pour les moins mobiles relvent davantage dune conception plus intgre que de d-

40

Confrence europenne des ministres des transports. 1999. Amliorer les transports pour les personnes mobilit rduite : guide de bonnes pratiques CEMT, Paris, France, 1999.

37

penses41. Il existe de bonnes pratiques dans les pays en dveloppement comme dans les pays
industrialiss42.
Les problmes associs au sexe des personnes sont galement trs rpandus. Une grande part
des activits incombant gnralement aux femmes (ducation des enfants, tenue du mnage,
emploi dans le secteur parallle, etc.) les obligent se dplacer plus souvent et sur de plus courtes distances que les hommes, aux heures creuses et lcart des grandes artres, et selon des
parcours compliqus, impliquant plusieurs arrts ; tous ces lments font que leurs dplacements sont assez coteux assurer par des moyens de transport publics, ce qui entrane des tarifs levs ou des services de mauvaise qualit43. Les femmes sont trs vulnrables ce facteur
de cots car elles ont souvent moins de moyens financiers que les hommes du mnage, qui rgnent par ailleurs sur toute bicyclette ou sur tout vhicule dont dispose le foyer. Des facteurs
culturels peuvent empcher les femmes dutiliser les transports publics ou des vlos. Dans beaucoup de pays, les transports collectifs leur posent par ailleurs des problmes de scurit personnelle , surtout en soire44, ce qui les contraint parfois recourir des solutions plus onreuses. Vivre en priphrie risque de compromettre tout particulirement leurs perspectives
demploi45. Cela dit, de nombreuses tudes sont encore ncessaires ce sujet, notamment des
recherches portant plus sur les activits que sur les trajets, de meilleures estimations de la valeur conomique du temps des femmes, et une valuation directe des rpercussions de certains
projets visant rsoudre le problme des disparits entre les sexes.
Les rformes destines dvelopper lefficience conomique ont parfois pour effet immdiat de
diminuer lemploi des pauvres ou des quasi-pauvres. Les restrictions au dveloppement ou au
fonctionnement du secteur informel des transports, analyses au chapitre 7, risquent de supprimer lunique source de subsistance de certains des plus dmunis. La rforme ferroviaire a par
ailleurs souvent t associe au licenciement massif deffectifs plthoriques, comme Buenos
Aires. Les projets de la Banque mondiale attnuent ces effets en imposant des clauses de rins-

41

Merilainen, A. et R. Helaakoski. 2001. Transport, Poverty and Disability in Developing Countries.


Projet, Banque mondiale, Washington.

42

Wright, C.L., ed. 2001. Facilitando o Transporte para Todos. Banque interamricaine de dveloppement. Washington.
43

Diaz Olvera, L., D. Plat et P. Pochet. 1998. Les multiples visages de la mobilit fminine dans les villes dAfrique , in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.
44

Gomez, L.M. 2000. Gender Analysis of Two Components of the World Bank Transport Projects in
Lima, Peru: Bikepaths and Busways. Rapport interne de la Banque mondiale, Washington.

45

Une tude portant sur la rinstallation des habitants des quartiers spontanns de Delhi la fin des annes 70 a conclu que lemploi des hommes a diminu de 5 %, mais celui des femmes de 27 %. Moser C.A.
et L Peake. 1987. Women, Human Settlements and Housing. Londres : Tavistock.

38

tallation sur la base dune politique de non-prjudice. Mais le problme est plus vaste. Tous les
effets ne sont pas aussi patents. Il est donc indispensable, pour viter de porter indirectement
prjudice aux intrts des pauvres, de dfinir les effets de rpartition des travaux
dinfrastructure et des politiques rformistes et de faire participer davantage les personnes vises par le projet aux dcisions.
Il est dores et dj possible de dgager quelques conclusions gnrales de lanalyse de la structure des dplacements des pauvres :
i.

lexclusion est multidimensionnelle ; il est donc possible de limiter les frais de dplacement en change de services de transport dplorables, en termes de quantit, de
temps ou de qualit, ou de trs mauvaises conditions de logement ;

ii.

la capacit de transport dun mnage dpend au premier chef des vhicules particuliers
quil possde (bicyclettes, motocycles, automobiles, etc.), de ses revenus et de son lieu
de rsidence ;

iii.

en gnral, lorganisation des services de transports publics officiels reproduit et accentue la rpartition de la pauvret au lieu de la compenser ; et

iv.

les modalits de transport sont dsavantageuses

CROISSANCE CONOMIQUE EN FAVEUR DES PAUVRES ET LUTTE CONTRE LA PAUVRET


lchelon individuel, les citadins pauvres sont bien conscients de ce que laccs lemploi est
un lment critique de leur lutte contre la pauvret, et que la prsence dune infrastructure et
de services de transport de qualit en est le fondement. On voit dans labsence dune infrastructure routire, hydraulique et de transport de base un facteur caractristique de la pauvret 46. Or, le lien entre linfrastructure des transports urbains et la rduction de la pauvret est
complexe. Les pauvres en revenus peuvent en fait avoir choisi des lieux priphriques mal
desservis prcisment parce quil sagit dendroits o leur qualit de vie globale (en termes de
logement, daccs aux activits, etc.) est mieux assure. Le cot lev du transport est donc un
symptme de leur pauvret et non sa cause fondamentale. Les politiques de transport qui rehaussent la viabilit conomique gnrale de la ville revtent ainsi une grande importance pour
les indigents. La vie des populations dmunies du Caire, par exemple, a t davantage amliore
par les projets de rinstallation rsidentielle qui visaient leur donner accs aux liaisons de

46

D. Narayan. 2000. Voices of the Poor; Can Anyone Hear Us? New York : Oxford University Press.

39

transport et ntaient pas destins essentiellement lutter contre la pauvret que par les investissements dans les transports conus dans cette perspective47.
Ce phnomne a son quivalent lchelle globale. Une tude de la Banque mondiale indique
que les revenus du quintile le plus dmuni de la population varient en proportion directe du
revenu national. Qui plus est, il nexiste pas de dcalage entre la progression globale des revenus et celle des revenus des pauvres qui permette de penser que les retombes positives
natteignent ces derniers qu lissue dun long processus de propagation 48. De ce fait, les interventions dans le domaine des transports urbains qui russissent tout particulirement
susciter une croissance parviendront peut-tre tout aussi bien accrotre les revenus des
pauvres. Par ailleurs, une analyse agrge de la pauvret et de la croissance montre que les
dpenses antrieures du secteur social public ont pour une grande part t trs mal cibles, et
ont eu peu deffets patents sur la croissance ou sur la rpartition ; en revanche, les politiques
destines amliorer le fonctionnement du march ont apport des avantages proportionnels
aux couches dfavorises. Il semblerait que les politiques les plus favorables aux pauvres soient
celles qui cherchent diminuer les dpenses publiques et juguler linflation.
Bien quelles ne traitent pas particulirement des transports urbains, ces analyses gnrales
mettent en lumire quelques questions cruciales quant aux interventions axes sur la lutte
contre la pauvret dans ce domaine. Nombre de gouvernements voient dans la politique de
transports urbains publics un instrument de politique sociale. Il importe donc de dfinir dans
quelle mesure la planification de linfrastructure et des services de transports urbains et les investissements connexes ciblent convenablement les besoins des pauvres, et de dterminer quel
a t leffet indirect des mesures de tarification et de financement des transports urbains sur les
pauvres via leur incidence sur les dpenses publiques et la macro-stabilisation.

47

CATRAM. 2000. Land Use and Transport Development: The Case Study of Cairo, Egypt. Rapport thmatique prpar pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, disponible sur
le site web de la Banque ladresse suivante : http://www.worldbank.org/transport/.
48

Dollar D. et A. Kraay. Growth is Good for the Poor. paratre, Document de travail consacr la
Recherche sur les politiques. Banque mondiale, Washington, http://econ.worldbank.org.

40

ORIENTATION DES POLITIQUES DINFRASTRUCTURE

Investissements routiers
Le transport urbain seffectue principalement par la route. La prsence dune infrastructure
routire adquate est donc la condition pralable une mobilit urbaine efficace. Certains des
problmes les plus pineux surgissent, comme Bangkok, quand lespace rserv aux dplacements est la fois insuffisant et mal structur. Les villes en expansion rapide ont besoin dune
capacit routire adapte, ce qui ncessite parfois des investissements dans des voies primaires
accs rglement titre dlment structurant. Parmi les villes des pays en dveloppement qui
semblent disposer des meilleurs rseaux de transport public, certaines, comme Curitiba, sont
aussi rputes pour la bonne conception et la bonne gestion de leur infrastructure routire.
Un quilibre subtil doit cependant tre assur. moins que lespace routier ne soit dj trs
dvelopp, des voies supplmentaires risquent simplement dencourager les gens se dplacer
davantage, au point de neutraliser la diminution recherche de la congestion, mais aussi
daccrotre la dpendance lgard de lautomobile et de favoriser ltalement urbain. Faute
dune vision stratgique du systme de transport souhait, couvrant aussi bien la gestion de
lespace disponible que la planification de son expansion et, surtout, faute dune tarification efficace de la congestion pour lutilisation du rseau routier, les mesures adoptes au coup par
coup pour remdier aux nouveaux embouteillages bnficieront sans doute aux plus riches aux
dpens des pauvres (voir chapitre 6).
Ces considrations ont des consquences sur lvaluation conomique des projets routiers urbains. Comme on lavanait au chapitre 2, il convient de tenir compte des effets contraires de la
circulation produite sur la diminution de la congestion et sur les conomies de temps et
dexploitation envisageables. Les valuations modlises raffines des pays industrialiss intgrent depuis longtemps ce paramtre, mais les analyses plus simples, plus succinctes, lomettent
souvent. On peut galement rsoudre les problmes associs la valeur diffrente que riches et
pauvres accordent au temps en attribuant, aux fins de lvaluation, une valeur commune tout
le temps autre que le temps de travail.
Quelques questions plus dlicates restent cependant rsoudre. Du fait que la planification des
transports classiques se fonde sur la disposition des usagers payer (constate dans le cas des
services commerciaux ou dduite dtudes de comportement dans le cas des infrastructures publiques), une valeur relativement faible est gnralement attribue aux investissements destins
satisfaire les besoins de transport plus varis et en heure creuse, qui sont souvent ceux des indigents et des femmes. De plus, les pauvres se dplacent principalement pied, un mode de
transport rarement jug prioritaire dans le cadre de la planification classique des transports, qui
privilgie souvent la mobilit des vhicules et non celle des personnes. Si les valuations classiques ne peuvent tenir compte de ces modes de dplacement, il convient de ne pas se fonder sur

41

elles. Mme les mthodes de planification participative risquent de ne pas les intgrer si les
femmes et les plus dmunis y sont sous-reprsents.
Dans une certaine mesure, il est possible dorienter les investissements dans linfrastructure
routire de manire ce quils bnficient particulirement aux ncessiteux. Les projets de la
Banque ont couramment privilgi ce type de financement (voir tableau 3.1). On peut dabord
canaliser les investissements routiers et les dpenses de ramnagement sur les principaux axes
de transports publics afin que ces derniers en tirent avantage, comme dans le projet de
transport urbain en cours au Kyrghistan. On peut ensuite investir dans la cration ou dans la
sparation de voies destines aux transports non motoriss (y compris la marche), pour les
rendre plus rapides et plus sres, comme lont fait de rcents projets Lima, Accra, etc.
Troisimement, la conception des voies et des trottoirs devrait prter davantage attention aux

Tableau 3.1. Mesures relatives au transport urbain visant lutter contre la pauvret

Linfrastructure routire
Mesure particulire

Nature
des retombes

Incidences
budgtaires/
financires

Facilit
dapplication

Exemples
de projets
de la Banque

Entretien des axes


emprunts par les
transports publics

Transports publics plus


rapides et meilleur march

Modres

Facile

Kirghizistan

Revtement des voies


dans les quartiers
pauvres

Accs des transports publics

Modres

Facile

Lima

Voies cyclistes
et pdestres

Dplacements plus srs.


Favorise le recours aux
transports non motoriss

Modres

Moyenne

Lima, Accra

Sparation des
moyens de transport
non motoriss sur les
routes existantes

Scurit. Rapidit de tous


les modes de transport

Faibles

Difficile

Dhaka, Guangzhou

Source : les auteurs

besoins des personnes handicapes. En quatrime lieu, on pourrait axer particulirement


lensemble des dpenses routires sur lamlioration de laccs aux zones dhabitat pauvre ou
spontan (par exemple, les Pueblos Jovenes de Lima, au Prou). Enfin, dans les zones dhabitat

42

irrgulier notamment (comme dans le projet de Hanna Nassif Dar es Salaam)49, le recours
des mthodes forte intensit de main-duvre peut constituer une source importante de revenus pour les trs pauvres et susciter par ailleurs une adhsion locale propice une bonne gestion.

Transports non motoriss


Lincompatibilit la plus frappante entre les diffrentes mesures est celle qui concerne
limportance de la marche ou de la bicyclette pour les pauvres et lattention porte ces modes
de transport dans la conception et dans la gestion de linfrastructure. Dans les pays pauvres,
plus de la moiti des dplacements seffectuent pied, problme qui est nanmoins gnralement jug accessoire, et non nvralgique. La bicyclette offre un moyen assez peu coteux
daccrotre la mobilit des pauvres, mais elle est souvent dangereusement expose aux accidents
comme aux actes dlictueux, et rares sont les infrastructures prvues ou construites pour son
utilisation. Cette question est si importante que nous lui consacrons un chapitre entier (chapitre 9).

Investissements dans le rail


Les retombes de linvestissement dans les transports urbains rapides sur la pauvret sont loin
de faire lunanimit. Il se peut quil relve la qualit des services de transport offerts aux pauvres et largisse leur choix en matire de logement, demploi et de mode de vie. Il peut accrotre indirectement leurs revenus grce son incidence sur lefficacit du rseau urbain. Mais il
risque aussi daugmenter le prix de leurs trajets. Les subventions prconises pour neutraliser
ces effets risquent en fait daller lencontre de lintrt des pauvres, sauf sil apparat clairement quelles les ciblent tout particulirement, quelles ne prcipitent pas une chute de la qualit du service plus dommageable que ne le serait une augmentation des tarifs -, quelles ne
partent pas en fume sous leffet dune exploitation inefficace, et quelles nimposent pas une
charge trop lourde aux finances municipales au dtriment dautres dpenses souhaitables sur le
plan social.
Lessentiel est de dterminer quels modes de transport collectif les pauvres empruntent. Dans
certaines villes dAsie de lEst, ils utilisent lautobus, le transport ferroviaire sadressant aux
classes plus aises. La situation est diffrente dans beaucoup de villes latino-amricaines, o le
revenu moyen des usagers du rail est nettement en de du revenu moyen et trs proche de celui des usagers de lautobus (tableau 3.2). Le schma qui se rvle est trs diversifi, nobit pas
des critres simples et souligne quel point il importe, dans chaque cas, dadapter rationnellement les politiques aux objectifs.

49

Howe J. et D. Bryceson. 2000. Poverty and Urban Transport in East Africa. Rapport thmatique prpar pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, disponible sur le site web de
la Banque ladresse suivante : http://www.worldbank.org/transport/.

43

Il arrive que les mtros desservent les quartiers faible revenu (comme au Caire), mais ils ont
rarement t conus dans ce but prcis. Mme quand cest le cas, les avantages sont parfois
transfrs dautres par le jeu du march foncier. Ds lors que le mtro rduit le temps de trajet
destination du centre-ville, il provoque gnralement une hausse de la valeur des terrains et,
partant, des loyers fonciers sur les sites nouvellement desservis. Les pauvres ne tireront profit
de cette situation que sils sont propritaires du terrain, et bnficient donc des retombes en
termes de plus-value, ou sils sont labri de la hausse des loyers drivant de la valeur accrue
des terrains. Ceci est possible si les programmes de logement social et lamnagement des rseaux de transports collectifs sont mis en uvre conjointement par une instance de dveloppement responsable notamment de laide sociale aux pauvres, comme cest systmatiquement le
cas Singapour et, plus sporadiquement, dans dautres villes, comme Fortaleza (Brsil).
Le lien entre efficience et quit est parfois trs subtil. Ainsi, la restructuration des services
Tableau 3.2. Revenus des usagers des systmes ferroviaires au Brsil
Pourcentage des usagers
Revenu moyen
disposant de revenus infdes usagers
rieurs au revenu moyen de
(SMM)
la ville

Systme ferroviaire

Revenu moyen de la
ville/rgion (SMM)

Rseau ferr suburbain de Recife


(1997)

4,1

2,7

55,7

Mtro de So Paulo (1997)

13,6

13,8

57,4

Rseau ferroviaire de So Paulo (1997)

13,6

8,8

80,4

Rseau ferr suburbain de Rio de Janeiro. (1996)

10,0

3,2

85,5

Belo Horizonte (1995)

8,1

4,6

55,6

SMM = Salaire mensuel moyen


Source : Dossier du projet de la Banque.

dautobus pour quils assurent les liaisons avec les principaux rseaux de transport collectif
(chemin de fer ou autobus) est souvent prconise comme lment fondamental dun dveloppement intgr des transports urbains, comme Singapour et Curitiba. Or, ce schma aura gnralement pour consquence daugmenter le nombre de trajets ncessitant plusieurs titres de
transport payables sparment, ce qui, compte tenu du barme des tarifs, gnralement forfaitaire ou trs lgrement progressif, risque dentraner une augmentation du tarif total, surtout
pour ceux qui vivent aux endroits les plus loigns de la ligne de transports urbains rapide (les
pauvres, souvent).

44

Il est possible dattnuer cet impact par la mise en place de systmes de tarification multimodaux qui se sont rvls trs avantageux pour les usagers dans plusieurs pays. Ce dispositif sera
peut-tre difficile instaurer sur les rseaux composs de diffrents modes de transport exploits sparment. Il sera sans doute plus facile appliquer l o le secteur des autobus est assez
fortement concentr (cest le cas de nombreuses villes brsiliennes). Mme dans les endroits o
il sera tabli, les pauvres risquent de subir des effets dfavorables de rpartition si lintgration
du cot lev du mtro dans un groupe de recettes a pour effet daugmenter les tarifs y compris
pour ceux qui ne tirent aucun profit des nouveaux investissements. Ainsi, quel que soit
lendroit o un systme intgr est mis en place, il convient danalyser et de structurer avec le
plus grand soin le barme des tarifs et le soutien intermodal aux recettes50.
Les pauvres peuvent perdre leur emploi la suite dune rforme ; il convient de prvoir des inTableau 3.3. Effets des mesures adoptes sur la pauvret Infrastructure et gestion du rseau fer-

roviaire
Mesure particulire

Incidence
financire/
budgtaire

Nature de lincidence

Facilit
dapplication

Exemples
de projets
de la Banque

Octroi
de concessions

Amlioration du service pour les


usagers : effets sur les tarifs non
dtermins

conomies

Moyenne

Rio, Buenos
Aires

Indemnits
de licenciement

Protection des travailleurs (pauvres)

Faible

Moyenne

Buenos Aires

Modalits
de rinstallation

Protection des habitants dplacs des consquences de


lexpansion

Faible/modre Difficile

Mumbai

Conversion
des chemins de
fer de banlieue

Augmentation de la vitesse
et de la frquence des transports

Modre

Fortaleza (Brsil)

Moyenne

Source : Les auteurs

demnits de licenciement et une aide la conversion professionnelle titre compensatoire.


Dautre part, le dveloppement de linfrastructure ferroviaire (ou routire) urbaine risque
dentraner leur dplacement involontaire, surtout lorsquils occupent les terres illgalement ou
sans titre de proprit. On estime 60 000 le nombre de personnes rinstalles par suite de
lexpansion du systme ferroviaire de banlieue de Mumbai. Dans ce cas, une concertation ap-

50

Dans le cadre de rcents programmes de dveloppement de systmes de mtro dans certaines villes
brsiliennes, des tudes approfondies ont t ralises sur les effets des modifications apportes la structure des services dautobus et aux modalits de tarification intgres sur les cots financiers et gnraux
du transport pour des quartiers aux niveaux de revenus diffrents.

45

profondie avec les associations locales des habitants des taudis pendant la phase prparatoire du
projet et lallocation de sommes suffisantes leur rinstallation ont permis dviter de porter
prjudice des couches trs dfavorises.
Planification des services de transport public pour les citadins pauvres
Mme dans certaines des villes les plus motorises dAmrique latine, le revenu moyen des automobilistes reprsente plus du double de celui des non-automobilistes (tableau 3.4). Pour les
plus dmunis, les services de transport sont synonymes soit de modes de transport non motoriss (essentiellement la marche), soit de transports publics, souvent offerts trs bas prix par le
secteur informel. Une stratgie de transport urbain axe sur les pauvres doit donc privilgier la
mobilit des personnes plutt que celle des vhicules.
Cela ne signifie pas pour autant que les pouvoirs municipaux ne doivent pas sintresser au
Tableau 3.4. Revenu moyen des usagers par mode de transport
Revenus
Pourcentage
des automobilistes
des dplacements mo
/des non toriss automobiles
automobilistes

Revenu moyen
des automobilistes

Revenu moyen
des nonautomobilistes

Bogot (1)

462,4

196,8

2,3

19,2 %

Buenos Aires (2)

607,2

299,1

2,0

40,0 %

1 157,0

312,0

3,7

20,0 %

Ville

Lima (3)

Notes :
1) Revenu mensuel en dollars de 1995 pour 1995 (Taux de change 1 USD = 1 000 pesos). Le chiffre mentionn suppose 160 heures ouvres mensuelles. Source : Schma directeur des transports de Bogot.
JICA-Chodai, Bogot, 1996.
2) Revenu mensuel en dollars de 1994. Les chiffres concernent lanne 1997. Estimations tablies partir des renseignements tirs des documents suivants : Estudio de Transporte y Circulacion Urbana. Centro de Estudios del Transporte del Area Metropolitana, Universidad de Buenos Aires. 1999.
3) Revenu moyen en dollars de 1999 pour 1999 (la devise pruvienne semble survalue). Estimations
tablies partir de Profile of Socio-economic levels in Metropolitan Lima (1999). Apoyo, Opinion y
Mercadeo.

Source : Les auteurs

phnomne de lengorgement routier, qui touche le transport des marchandises comme celui
des personnes et diminue lefficacit conomique de la ville. En gnral, il pnalise aussi davantage les passagers des vhicules de transport publics bonds que ceux des voitures particulires.
Il convient toutefois de reconnatre que, mme dans les villes assez pauvres, les automobiles
prives qui assurent une faible part des dplacements individuels, ceux des riches, sapproprient
46

de plus en plus lespace routier urbain, peu abondant mais gratuit. Cest pourquoi il conviendrait dutiliser en priorit lespace viaire limit pour accrotre la mobilit des pitons, des
moyens de transport non motoriss et des modes de transport publics conomes en espace, plutt que pour les automobiles prives.

La politique damortisseur social


Du point de vue de loffre classique de services de transports publics, il existe deux manires
trs diffrentes daborder les besoins en transport des classes dshrites. Dans la plupart des
conomies socialistes, les transports publics ont toujours t considrs comme un service social
de base. Mme dans des conomies mixtes, comme la France et lAfrique francophone, la notion centrale dexclusion des groupes spatiaux a conduit lide-force de la mobilit comme
bien tutlaire , dont il est impratif, pour des raisons sociales, dassurer un minimum. Il en
rsulte une offre de services de transport axe sur la compltude et lintgrit du rseau , et
assortie dimportantes rductions ou exemptions tarifaires pour les groupes dfavoriss. Elle
repose sur une adhsion politique gnrale des subventions leves lexploitation des transports publics, ainsi qu des aides publiques, pour financer le capital notamment. Le recours
un exploitant priv unique, en vertu dun contrat de gestion ou par le biais dun mcanisme de
concession, alimente souvent une volont permanente de desservir des lignes non rentables,
aussi bien chez les exploitants, qui ne souhaitent renoncer aucun aspect de leur monopole,
que chez les pouvoirs publics, dsireux de poursuivre lintgration urbaine. Pourtant, comme
nous lexpliquons au chapitre 7, ce mcanisme nest sans doute pas le moyen le moins coteux
ou le plus efficace de fournir un rseau de services de base.
Il nest pas toujours facile de prserver le rseau social de base. Mme en France, compte tenu
de laugmentation du parc dautomobiles prives et du dclin du nombre de passagers des transports publics, des pressions se sont exerces en faveur dune augmentation des tarifs pour diminuer la charge budgtaire. Dans la plupart des pays en dveloppement francophones, les efforts
visant prserver les prestations sociales en labsence de sources de financement ont dans un
premier temps incit les organismes prestataires traditionnels ne fournir de services quaux
seuls bnficiaires de tarifs privilgis (pas ncessairement les classes trs pauvres, mais par
exemple des universitaires de la classe moyenne), puis ont abouti la faillite et la disparition
de loffre traditionnelle51.
La politique damortisseur social a donc besoin dun appui financier sr, qui fait souvent dfaut
tant donn la maigreur des budgets municipaux dans de nombreux pays en dveloppement.
Or, comme nous lanalyserons en dtail plus loin, il existe diffrents moyens de ne pas grever le
budget gnral. Dabord, dans le cadre dun systme concurrentiel de concession de franchises,
les bnfices dgags sur les lignes les plus rmunratrices pourraient servir financer les servi-

51

Teurnier, P. et B. Mandon-Adolehoume. 1994. Lintgration du transport artisanal dans un service


public de transport urbain : le cas de Dakar. Paris : TTD.

47

ces non rentables (chapitre 7). Ensuite, la tarification routire pourrait constituer une source de
recettes destines un fonds de transport urbain multimodal (chapitre 10).

La politique de subventions cibles


Lautre solution consiste voir plutt dans la prestation de services de transport une entreprise
commerciale et cibler prcisment les subventions sur les groupes dfavoriss, lchelle de
lindividu. Au Royaume-Uni, o les services dautobus sont entirement assurs par le secteur
priv sur des marchs concurrentiels, les universitaires et les retraits bnficient souvent de
rductions ou dexemptions tarifaires directement finances par les organismes statutairement
responsables, et donc assimiles des recettes commerciales pour les exploitants. Dans un grand
nombre de pays issus de lUnion sovitique, il est par ailleurs amplement recommand de transfrer la charge des subventions sociales des comptes des exploitants de transports ceux des
organismes hirarchiques concerns afin de lutter contre la dtrioration des services de transports publics.
Cette dmarche a pour avantage vident de rduire la charge budgtaire. Elle a aussi le mrite
de donner aux exploitants des incitations et des signaux clairs pour quils restructurent leurs
services et leurs tarifs de manire maintenir leur matriel en exploitation. Linconvnient est
quil nexiste pas de voie institutionnelle bien dfinie permettant daborder les questions plus
stratgiques et structurelles relatives au rle des transports collectifs dans la stratgie de dveloppement urbain, et de ragir aux diffrentes externalits qui psent sur les transports publics
urbains.

La concurrence, la privatisation et les pauvres


Lattribution de concessions par voie dappel doffres dans les grandes villes dEurope de lOuest
a permis de rduire jusqu 40 % en valeur relle les cots au vhicule-km et a permis de maintenir, dans le cadre de budgets limits, des frquences de service suprieures celles
quautorisaient les rgimes monopolistiques traditionnels. Ces avantages, dabord exploits dans
les pays de lOCDE, se rvlent aujourdhui efficaces dans les conomies en dveloppement (les
services ferroviaires urbains de Buenos Aires, en Argentine) et dans les conomies en transition
(les services dautobus dans les villes secondaires dOuzbkistan).

48

Cela dit, la prestation de services par le secteur priv suscite quelques inquitudes, notamment
en ce qui concerne la perte des subventions croises internes, labandon de services utiles sur le
Tableau 3.5. Un programme de lutte contre la pauvret la planification des services de transport
public

Mesure particulire

Nature de lincidence

Incidence financire ou
budgtaire
potentielle

Ouverture des transports


publics la concurrence

Baisse des cots, dveloppement des services.

conomies

Moyenne

Ouzbkistan,
Kazakhstan

Intermodalit des transports publics

Trajets plus rapides,


plus srs.

Moyenne

Moyenne

Pusan, Manille

Priorit aux services


dautobus

Trajets plus rapides,


moins chers.

Faible

Difficile du point
Bangkok
de vue politique

Dveloppement du secteur informel

Services moindre cot. Aucune

Facilit
dapplication

Moyenne

Exemples
de projets
de la Banque

Ouzbkistan,
villes secondaires

Source : les auteurs

plan social, et laugmentation des tarifs associe la commercialisation. Comme on lanalyse en


dtail au chapitre 6, une conception et une gestion saines du rgime concurrentiel peuvent
aplanir toutes ces difficults ventuelles. Laptitude offrir une prestation concurrentielle des
services tout en assurant dans une certaine mesure leur coordination au niveau central varie
dun pays lautre, en fonction des comptences et de lintgrit de ladministration ; il nexiste
donc pas de modle universel. Ce quil faut retenir ici est quil est possible damliorer
sensiblement les services dont dpendent les pauvres en exploitant les possibilits offertes par la
concurrence.( exemples tableau 3.5)
POLITIQUES TARIFAIRES, SUBVENTIONS ET RESTRICTIONS BUDGTAIRES

La notion de tarif abordable


Le prix et la qualit des services fournis psent videmment lourd dans lvaluation de limpact
des transports urbains sur les pauvres. La notion daccessibilit financire des transports collectifs est rpandue et attrayante, et les pouvoirs publics rglementent souvent le prix des

49

transports au motif quau-del dun certain seuil, les tarifs atteindraient un niveau inacceptable
pour les pauvres. Bien quelle nait pas eu pour intention premire de recommander des politiques tarifaires, la maxime Armstrong-Wright 52, selon laquelle les situations o 10 % des
mnages consacrent plus de 15 % de leurs revenus leurs trajets domicile-travail peuvent tre
juges discriminatoires, a souvent t vue comme une rgle raisonnable pour fixer le montant
dun prix rglement.
Il convient de manier cette notion avec prudence. Premirement, lincidence des frais de transport, quels quils soient, sur la qualit de vie globale du mnage ne dpend pas seulement des
revenus de ce dernier et du prix des transports. Si le logement et le chauffage sont fournis bas
prix grce des subventions publiques finances par les impts (comme cest encore le cas dans
de nombreuses conomies en transition), il serait alors raisonnable que la part du revenu disponible alloue au transport soit proportionnellement suprieure. Surtout, le prix nest pas le seul
paramtre important. Les enqutes sociales sur les usagers des transports publics en Ouzbkistan, en Rpublique kirghize, et dans plusieurs villes brsiliennes font apparatre que mme les
personnes assez dmunies sont parfois disposes payer plus cher les services offerts par le secteur informel des petits vhicules de transport collectif, qui sont de meilleure qualit que les
services bon march, mais lents et alatoires, du secteur traditionnel des autobus. De mme,
quand les tarifs du mtro sont suprieurs ceux des autobus, il arrive que les pauvres optent
pour le premier en raison de la qualit suprieure du service, comme au Caire53.
Malgr tout, le problme le plus grave est que de nombreux gouvernements contrlent le montant global des tarifs sans pour autant prvoir de provision budgtaire pour les subventionner.
Souvent, ils justifient explicitement cette dmarche en arguant que les exploitants seront alors
contraints de financer les services non rentables au moyen des recettes dgages des services
rmunrateurs, crant ainsi un systme de subventions croises o les riches paient pour les
pauvres. Dans la pratique, ce mcanisme est irralisable dans beaucoup de pays (les riches
nempruntent pas les transports en commun et il nexiste pas de services rentables susceptibles
de financer les autres). Dans ces circonstances, la consquence principale est une baisse de la
qualit et, au bout du compte, de la quantit de services de transports collectifs.
Parfois, les retombes ngatives des carences du secteur officiel traditionnel sont tempres par
le dveloppement, lgal ou pas, des services du secteur informel, gnralement assurs par des
vhicules plus petits et moins coteux, qui appliquent souvent des tarifs suprieurs aux tarifs
rglements du secteur officiel. Ds lors que ce systme offre une qualit de service que les

52

Armstrong-Wright, A 1986. Urban Transport Systems: Guidelines for Examining Options. Rapport
technique de la Banque mondiale, Urban Series n 52. Banque mondiale, Washington.
53

Voir White, P.R. et al. 1999. Impacts of the Cairo Metro. Communication prsente la sixime
Confrence internationale on Competition and Ownership in Land Passenger Transport, Le Cap, Afrique
du Sud.

50

grands vhicules classiques pourraient surpasser sils taient autoriss appliquer les tarifs
adopts par le secteur informel, il constitue une distorsion dont les effets portent involontairement atteinte aux pauvres. Cela montre quune mauvaise exploitation des symptmes de la
pauvret risque en fait daggraver la situation. La leon retenir, sur le plan stratgique, est que
leffet probable des diffrents degrs dintervention et de subvention tarifaires sur loffre devrait
toujours tre valu. Il faudrait fixer les tarifs des niveaux correspondant aux services souhaits par les pauvres, tels quils ressortent des enqutes, et non pas en fonction dun quelconque
concept normatif de ce qui constitue un tarif abordable.

Financement des subventions cibles


Dans beaucoup de pays, de nombreuses catgories de passagers ont droit des transports gratuits ou tarif rduit. Il est rare quun mcanisme soit spcialement mis en place pour compenser le manque gagner des prestataires, ce qui a deux consquences. En premier lieu, cela signifie que certains passagers paient plus, ou reoivent des services de qualit infrieure ce quils
seraient normalement, de manire financer les subventions croises. Du fait que les riches
empruntent rarement les transports en commun, cela veut dire, dans le meilleur des cas, que les
pauvres subventionnent les pauvres. Ensuite, ce dispositif incite les organismes bnficiaires
statutairement responsables dautres secteurs que le transport (sant, ducation, police, etc.)
maintenir des subventions pour leur groupe dusagers particulier, ce quils ne feraient peut-tre
pas sils devaient les financer sur leur propre budget. On en conclut que, dans lintrt des pauTableau 3.6. Mesures relatives aux transports publics axes sur les pauvres Stratgies financires
Mesure particulire

Nature de lincidence

Incidence
financire/
budgtaire

Facilit
dapplication

Exemples
de projets
de la Banque

Rforme
du financement des subventions

Financement des exemptions par les


organismes responsables.
Appui mieux cibl

Incertaine

Moyenne

Russie

Intgration
Permet demprunter des moyens de
des tarifs des
transport plus rapides
transports publics

Faible

Moyenne

So Paulo,
Fortaleza

Tarification
de la congestion

Production
de recettes

Difficile

Kuala Lumpur, Bangkok

Faible incidence directe. Ouvre la


voie une amlioration des transports publics

Source : les auteurs

vres, toute rduction ou exemption tarifaire sur les transports publics doit faire lobjet dun
examen approfondi en regard des autres utilisations potentielles des moyens en cause. Le mieux

51

serait probablement de confier directement aux organismes bnficiaires concerns la responsabilit de ces exemptions ou rductions, les obligations des exploitants de transports collectifs
tant subordonnes lobtention dune compensation adquate.
Mme quand les moyens de financer des rformes destines rsorber la pauvret existent, la
question se pose de savoir si une intervention dans le secteur des transports en est lutilisation
la plus judicieuse. La rponse cette question dpend dune part de lefficacit relative avec laquelle les subventions peuvent tre cibles dans diffrents secteurs, et dautre part de la possibilit, au plan politique, dadopter des mesures de rduction de la pauvret dans divers domaines.
La relation entre le revenu moyen des usagers de modes de transport particuliers et le revenu
moyen global est gnralement connue, ou peut tre tablie, ce qui permet de dterminer la
ventilation des subventions tarifaires gnrales. Mais le recours un subventionnement global
se heurte deux cueils. Dabord, les revenus des usagers dun mode de transport peuvent varier considrablement, ce qui rend le ciblage trs imprcis. Ensuite, tout porte croire quune
part substantielle des subventions aux transports collectifs via le financement du dficit des exploitants monopolistiques du secteur public svapore , soit cause dune exploitation inefficiente, soit en raison du dtournement des subventions par les syndicats du secteur de loffre. Si
le ciblage adquat des subventions pose encore quelques problmes, il apparat clairement que
les transports publics sont gnralement emprunts par les plus pauvres, pas par les groupes les
plus riches ; en labsence de mcanisme de transfert des ressources par le biais de limpt, le ciblage peut donc constituer un discriminateur assez appropri dans beaucoup de pays en dveloppement. Comme on lanalyse plus avant au chapitre 6, la concurrence offre la meilleure protection contre la fuite des profits vers les prestataires ou leurs employs.
CONCLUSIONS : UNE STRATGIE DE TRANSPORTS URBAINS AXE SUR LA PAUVRET
La mdiocrit et lencombrement des transports urbains portent atteinte lconomie municipale et pnalisent les riches comme les pauvres. Mais la solution simpliste qui consiste dvelopper la capacit routire dans le but daccrotre la mobilit des vhicules tout en fournissant
des services publics de transport collectif des prix contrls a de grandes chances dtre inquitable (car elle entrane un dclin progressif des services de transports publics) et inefficace
(parce que laugmentation induite de la circulation automobile aggrave la congestion). Il
convient plutt dopter pour une politique axe sur la pauvret, qui sinspire des conclusions
gnrales suivantes quant aux retombes des politiques de transport urbain :
!

Tous les dplacements de vhicules devraient tre correctement taxs, dune part pour
assurer une utilisation rentable de linfrastructure, dautre part pour produire des ressources financires sres pour la prestation de services de transport urbain.

La conception de linfrastructure et la gestion de la circulation devraient tenir compte


de limportance de la marche, des autres modes de transport non motoriss, et des besoins spciaux des personnes mobilit rduite.
52

En labsence de mcanismes solides de subventionnement, ladoption dune politique


mal inspire de rglementation gnrale des tarifs des transports collectifs risque en fait
de nuire aux pauvres.

Les restrictions imposes aux services de transport informels pnalisent souvent les
pauvres. Les politiques rgissant ce secteur doivent donc tre conues en tenant soigneusement compte de leurs consquences pour cette catgorie de la population.

Labsence de concurrence dans les transports collectifs tend la fois accrotre les cots
et rduire loffre pour les pauvres. La prfrence exprime en faveur dune offre stable
et discipline ne doit pas tre interprte contresens, cest--dire comme un argument
en faveur dun monopole incontest.

Il convient de grer soigneusement leffort dintgration intermodale de manire viter laugmentation du nombre des titres de transport acheter pour chaque dplacement et la hausse du prix des services dont les pauvres sont particulirement tributaires.

Il faut veiller assurer le financement des mcanismes de soutien, viter de prendre


en charge les dficits des fournisseurs en situation de monopole et, dans toute la mesure
du possible, cibler laide sur des groupes bien dfinis.

Parce que les investissements dans linfrastructure de transport et les politiques de tarification des services de transport se rpercutent sur la valeur des biens fonciers, il importe que les mesures envisages pour le secteur des transports urbains dans lintrt
des pauvres sinscrivent dans le cadre dune stratgie plus vaste englobant le logement,
la sant, lducation et dautres services sociaux.

partir de ces principes, il est possible dintgrer la politique des transports collectifs urbains
de nombreuses mesures qui favoriseront la fois la croissance et lintrt des pauvres, tout en
restant compatibles avec les capacits budgtaires des pays mme parmi les plus pauvres.

53

LES TRANSPORTS ET LENVIRONNEMENT URBAIN

Dans de nombreux pays, le transport routier contribue


substantiellement la pollution atmosphrique urbaine.
LOrganisation mondiale de la sant estime que les particules
en suspension provoquent le dcs prmatur de plus dun
demi-million de personnes par an. Les cots conomiques de
la pollution atmosphrique ont t valus quelque 2 % du
PIB. Pour intgrer les questions environnementales une
stratgie des transports urbains, il convient didentifier les
principaux polluants dus la circulation (gnralement les
particules en suspension, le plomb et lozone), de mobiliser
les moyens de gestion techniques, financiers et pratiques
pour limiter la consommation de carburant, et dadopter la
technologie automobile susceptible de rduire les missions
polluantes. Ces mesures contribueront par ailleurs souvent
une rduction souhaitable des missions de gaz effet de
serre.

LAMPLEUR DU PROBLME
De nombreux pauvres des pays en dveloppement ne peuvent se rendre au travail, lcole et
dans les dispensaires, ce qui est vu comme lobstacle essentiel lamlioration de leur qualit de
vie. Les moyens de transport motoriss leur sont souvent indispensables. Or, du fait quils en
sont tributaires, dans leur vie et dans leur travail, ils sont aussi les plus vulnrables leurs effets
nocifs sur lenvironnement. Il faut donc voir dans la protection de lenvironnement une
composante essentielle des politiques visant relever le niveau de vie des pauvres, et non un
luxe obtenu aux dpens de leur mobilit.
Une stratgie globale des transports et de lenvironnement urbain doit embrasser plusieurs aspects : lenvironnement bti, notamment les emprises routires, la configuration urbaine,
limpact visuel de linfrastructure et de la circulation, le patrimoine culturel ; les rpercussions
sociales du transport en termes de dplacement de lhabitat et des emplois et de sparation de la
communaut ; la sret et la scurit des personnes ; les problmes plus notoires du bruit et de
la pollution atmosphrique ( lchelon local, rgional et mondial). Tous ces lments doivent
tre examins dans les rgles dans le cadre dune valuation type de lenvironnement.

55

Cette tude aborde les questions relatives lenvironnement bti aux chapitres 2 et 6, aux effets
sociaux au chapitre 3, et la sret et la scurit au chapitre 5. Le prsent chapitre porte uniquement sur les diffrentes formes de pollution, notamment la pollution atmosphrique. Dans
les pays en dveloppement, le nombre annuel de dcs prmaturs dus des maladies respiratoires ou dautres maladies provoques par la pollution atmosphrique urbaine se situerait
dans une fourchette de 0,5 1 million de personnes. Lexposition au plomb provoque des problmes comportementaux et des difficults dapprentissage scolaire chez les enfants citadins. Le
chiffre cit est suprieur au nombre de dcs dus des accidents de la circulation en ville mme
si, en raison de la rpartition par ges, les victimes daccidents rduisent probablement davantage la dure de vie moyenne.
RCHAUFFEMENT DE LA PLANTE
Il est dsormais couramment admis quun changement climatique est en train de se produire
lchelle plantaire. Il apparat en outre que les pays pauvres sont ceux qui vont le plus souffrir
de ses consquences, le cot estim se situant entre 5 et 9 % du PIB pour certains dentre eux
soit plusieurs fois leffet relatif dans les pays industrialiss54. Selon les estimations, le secteur
des transports serait lorigine de quelque 25 % des missions de gaz contribuant au rchauffement plantaire dans les pays industrialiss, mais de la moiti de ce chiffre peine dans une
tude rcente des villes des pays en dveloppement55. Ce pourcentage semble stre stabilis
dans les pays de lOCDE, mais il continue de progresser dans les pays en dveloppement, paralllement aux modes de transports motoriss. Cette augmentation touche essentiellement les
zones urbaines. Mme si la stratgie optimale de rduction des GES et la rpartition des mesures entre pays dvelopps et en dveloppement restent controverses, il est admis quune stratgie dattnuation simpose dans tous les pays.
Malgr tout, la rduction des gaz effet de serre a une connotation ngative dans beaucoup de
pays en dveloppement qui voient dans les exhortations limiter leurs missions une dngation du droit acqurir les services et le mode de vie dont bnficient dj les pays industrialiss, dautant que les gouvernements de certains pays dvelopps se montrent rticents adopter
des politiques nergiques dans ce domaine. Et la nature mme des effets des GES, ressentis
long terme et pas uniquement lchelle locale, ne fait que conforter cette attitude.

54

Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat. 1996. Climate Change 1995: The
Economic and Social Dimensions of Climate Change. Cambridge : Cambridge University Press.

55

Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B. Ostro et D. Pearce. 2000. Environmental Cost of Fossil Fuels; A Rapid Assessment Method with Application to Six Cities. Document de travail sur
lenvironnement n 78. Dpartement de lenvironnement. Banque mondiale, Washington.

56

Un maintien du statu quo dans le domaine des transports ne permettrait gure damliorer la
situation. Les lments qui dterminent au premier chef le niveau des missions de GES des
transports sont le degr dactivit (en tonnes ou en voyageur/km), les modes de transport emprunts, lintensit dnergie de chacun deux, et la combinaison de carburants employe. Dans
les pays industrialiss, lactivit des transports a progress au mme rythme que lconomie, le
dveloppement de lautomobile particulire et du transport arien a nui lquilibre modal, et
les changements dans la composition des carburants ont eu un impact modique. Seule
laugmentation spectaculaire du rendement nergtique a eu pour effet de rduire les missions
de GES. Celles-ci nen ont pas moins continu de progresser dans les pays industrialiss, mme
si elles se sont stabilises lchelle mondiale. La croissance conomique des pays en dveloppement menace galement de mettre en chec tout effet modrateur des amliorations techniques.
Pour viter den arriver l, il faut allier des rformes de la politique des transports court terme
des modifications techniques long terme. La question est de savoir comment faire adopter de
telles mesures. Le moyen propos consiste associer les mesures de rduction des GES des
objectifs dont le bien-fond immdiat apparat clairement (considrations relatives la pollution atmosphrique locale et la balance des paiements par exemple) et tenter de dissocier la
croissance conomique des missions de GES des transports, ou du moins dassouplir le lien
qui les unit56.
Nous prenons pour point de dpart la synergie observe entre la rduction des GES et les intrts cologiques et conomiques locaux. Dans le domaine des transports, les gaz effet de serre
(GES) qui contribuent le plus au rchauffement de la plante sont le dioxyde de carbone (CO2),
le mthane et loxyde azoteux (N2O). Les missions de CO2 sont directement proportionnelles
la consommation de combustibles fossiles et, toutes choses gales par ailleurs, une baisse de la
consommation de carburants rduira simultanment les cots conomiques et la pollution
mondiale. Lamlioration de la fulidit de la circulation diminue gnralement la consommation de carburant par kilomtre. Cest pourquoi le chapitre 6, consacr aux routes, prconise
la fois des mesures de gestion et de modration de la circulation ; les interventions proposes en
vue damliorer les transports publics, au chapitre 7, et les transports non motoriss, au chapitre 8, devraient pour leur part avoir des effets similaires. Plus gnralement, les programmes
damlioration de la qualit de lair ambiant pour les transports urbains recenss dans des pays
revenu moyen comme le Mexique et le Chili ont galement eu des effets collatraux en termes
de rduction des missions de GES57. La suite du prsent chapitre porte principalement sur la

56

Schipper, L. et C. Marie-Lilliu. 1999. Transportation and CO2 Emissions: Flexing the Link-A Path for
the World Bank. . tude sur lenvironnement n 69, Dveloppement cologiquement et socialement
durable, Banque mondiale, Washington.
57

Eskeland, G.S. et J. Xie. 1998. Integrating Local and Global Environmental Benefits: Mechanisms and
Case Studies in the Transport Sector. Banque mondiale, Washington.

57

rduction de la pollution atmosphrique locale mais, par ricochet, traite aussi en grande partie
du rchauffement plantaire. tant donn que de telles interventions peuvent savrer immdiatement bnfiques pour les citadins, la position stratgique la plus productive consisterait
apparemment exploiter les synergies entre la rduction des GES et les intrts conomiques et
cologiques locaux.
Des incitations conomiques doivent venir lappui de cette dmarche. La consommation de
carburants fossiles dpend directement du choix du carburant, de la taille du vhicule et du
rendement nergtique, et indirectement du lieu de travail, du type dactivit et du mode de
transport choisis par les particuliers et les entreprises. Les missions de mthane sont en grande
partie provoques par des fuites dessence, de gazole et de gaz naturels non brls ; une amlioration de linfrastructure davitaillement en carburant serait donc susceptible dy remdier.
Quelles que soient les mesures adoptes dans tous ces domaines, la meilleure incitation conomiser le carburant est son cot financier. Il a t dmontr que les mesures antipollution qui
saccompagnent de taxes ou de prix appropris sont bien plus efficaces que le seul recours des
rglementations58. Le chapitre 9 examine ce point en profondeur, et prconise dappliquer aux
carburants des prix couvrant au moins la totalit des cots sociaux associs leur consommation.
Il nexiste cependant pas toujours de synergie entre la pollution locale et les mesures de rduction des missions de GES. Les vhicules diesel actuellement en circulation semblent plus nocifs
pour la sant publique que les vhicules essence ou gaz. Le gazole est certes un carburant
particulirement efficace sur le plan de la rduction des missions de GES, mais seule la nouvelle gnration de gazoles propres devrait ainsi avoir sa place dans une stratgie de rduction.
Qui plus est, les mesures dattnuation de la pollution locale se polarisent sur les missions des
vhicules en service, alors que cest lensemble du cycle de vie des carburants (depuis le puits
dextraction jusquau tuyau dchappement) qui entre en ligne de compte dans lanalyse des
missions de GES. Partout dans le monde, les mesures visant reformuler les carburants de
transport de manire limiter la pollution locale grce un hydroraffinage rigoureux (des mesures rcemment adoptes en Amrique du Nord et dans lUnion europenne limitent la teneur
en soufre de lessence et du gazole un maximum de 10 50 ppm (poids)) accrot lintensit
en nergie des processus de raffinage, ce qui accrot les missions de GES. Le N2O peut substantiellement augmenter quand on commence dsactiver les catalyseurs utiliss pour convertir le
NO ou le NO2.
Des mesures stratgiques simposent donc pour sattaquer aux situations o les synergies sont
faibles ou ngatives et o un arbitrage entre les effets locaux et mondiaux apparat. Dans ce
contexte, le Fonds pour lenvironnement mondial (FEM), un fonds multilatral administr par

58

Eskeland, G.S. et S. Devarajan. 1996. Taxing Bads by Taxing Goods: Pollution Control with Presumption Charges. Le Dveloppement en marche, Banque mondiale, Washington.

58

la Banque mondiale, a lanc le concept de programme modulaire pour la protection de


lenvironnement mondial . Aux termes de cette procdure, les stratgies labores dautres
fins sont soumises un examen minutieux qui value dans quelle mesure et quel cot il serait
possible de les modifier en vue dobtenir une rduction des GES. On cherche ainsi recenser
les domaines o les rductions de GES ont le moindre cot dopportunit et axer les efforts
sur eux. Le FEM offre, dans le cadre de son programme doprations numro 11, qui porte sur
les transports, des crdits destins la mise au point de nouvelles techniques bnfiques pour
lenvironnement et, selon le mcanisme de surcot, dautres interventions qui exprimentent
des politiques aujourdhui prometteuses de rduction des GES. Lun des premiers dons accords
dans ce cadre finance la construction dune infrastructure cycliste dans un quartier priphrique de Manille. La Banque a aussi cr le Fonds prototype carbone pour favoriser le transfert
international de rductions dmissions certifies en vertu du Mcanisme pour un dveloppement propre dfini larticle 12 du Protocole de Kyoto.
Les mesures techniques destines rduire les GES interviennent essentiellement dans le cadre
du remplacement du parc de vhicules. Ce processus pourra durer jusqu vingt ans pour les
automobiles et trente ans pour les vhicules utilitaires. Cela dit, dans les pays en dveloppement, le remplacement des vhicules est en grande partie induit par la croissance ; les mesures
appliques aux nouveaux vhicules auront donc peut-tre un effet plus rapide sur les missions
par unit dactivit. Ainsi, au vu de la croissance du PIB, le meilleur moyen dobtenir une rduction des missions de GES des vhicules de transport consiste conjuguer les rformes politiques court terme et les changements techniques plus long terme. Les usagers de vhicules
tant pour la plupart influencs par des facteurs conomiques, il convient de mettre en place
des instruments de taxation et de tarification efficaces. Pour que ces stratgies soient acceptes
au niveau politique, il sera probablement ncessaire de boucler la boucle de manire ce
que les recettes drivant de la hausse des prix ou des taxes sur les vhicules ou les carburants
soient vues comme contribuant lamlioration du secteur des transports. Cette question est
analyse en dtail au chapitre 9.
BRUIT ET AUTRES NUISANCES
Il semble que les pays en dveloppement se proccupent bien moins du bruit induit par les
transports que les pays revenu lev. Des tudes sur les atteintes physiques provoques par
une exposition au bruit en milieu professionnel y ont certes t ralises, mais surtout dans les
usines. Dans ces pays, les niveaux de bruit enregistrs dans la rue, sils ne sont pas agrables,
sont proches des seuils au-dessus desquels le bruit est jug reprsenter un risque professionnel,
mais ne les dpassent pas. en juger par les enqutes dopinion, il ne semble dailleurs pas que
le bruit des transports urbains soit peru comme un risque grave.
Il existe dautres nuisances. Quand le trafic routier est important, les routes sont parfois dangereuses et difficiles traverser, ce qui peut conduire une sparation de la communaut. Djakarta, les hommes daffaires auraient pour habitude de prendre des taxis simplement pour tra-

59

verser sans encombre les voies trs forte circulation. Les barrires, les passerelles et les tunnels peuvent amoindrir les risques, mais accentuent la sparation de la communaut, surtout
dans les pays o ces infrastructures semblent construites et situes de manire faciliter la circulation des vhicules motoriss plutt que pour aider les pitons (voir chapitre 5).
Il est parfois possible de pallier ce problme par la construction de voies tages sparant la circulation des voitures et des transports collectifs de celle des pitons. Dans les villes anciennes,
la construction de tunnels est souvent trop coteuse (et techniquement ardue, pour des raisons
de ventilation, en cas de flux importants de circulation routire) ; la surlvation est donc la
seule solution viable. Elle risque nanmoins de crer une pollution visuelle substantielle et de
freiner la dispersion des manations du trafic au sol. Bangkok, le mtro arien domine tel
point les routes de Silom et de Sukhumvit que le gouvernement a dcid dinterdire tout autre
ligne surleve dans le centre. Une bonne conception technique peut dans une certaine mesure
remdier la sparation des communauts et la pollution visuelle. Mais lexprience montre
surtout que ces deux problmes sont souvent dus une mauvaise coordination de la planification stratgique, de la planification et de la conception des investissements dans linfrastructure
de transport, et de la gestion de la participation prive linfrastructure. Il en ressort que des
amnagements institutionnels sont ncessaires, auxquels nous revenons au chapitre 10.
POLLUTION ATMOSPHRIQUE URBAINE
Dans la plupart des villes, la pollution atmosphrique locale produite par les transports urbains
est, de loin, le problme environnemental dominant. Pour laborer une stratgie approprie
permettant de sy attaquer avec des moyens limits, il convient de dfinir soigneusement les
priorits, tant en ce qui concerne le choix des cibles que celui des instruments59. La prsente
section recense dabord les principaux polluants atmosphriques produits localement par les
transports collectifs et value leur poids dans la dgradation globale de lenvironnement urbain.
Sur cette base, nous examinons quatre types dinstruments susceptibles dtre intgrs une
stratgie de rduction de limpact des transports sur lenvironnement urbain. Les deux premiers
(des mesures concernant les vhicules et les carburants de transport) sont avant tout techniques. Les deux autres, la gestion de la circulation et les instruments budgtaires, tout en
ncessitant un appui technique pour leur mise en uvre, sont des instruments stratgiques plus
souples . Certains pays, comme le Mexique, cherchent amliorer les transports publics pour
des raisons environnementales essentiellement.

59

Pour les aspects techniques des questions en jeu, voir Kojima, M. et M. Lovei. 2001. Urban Air Quality
Management: Coordinating Transport, Environment, and Energy Policies in Developing Countries. Document technique n 508, Banque mondiale, Washington.

60

Les principaux polluants atmosphriques produits par les transports et leur importance
Les missions des vhicules sont trs nocives pour la sant. Une forte concentration de plomb
dans le sang peut accrotre lincidence des avortements spontans chez les femmes, affecter les
fonctions rnales, et augmenter la pression artrielle. Surtout, elle retarde le dveloppement
intellectuel des enfants et provoque chez eux des troubles du comportement. Du fait que
labsorption de plomb est plus importante quand le rgime est pauvre en calcium, en cas de carence en fer ou de jene, et chez les enfants, les enfants pauvres souffrant de malnutrition sont
particulirement vulnrables au saturnisme. Les particules en suspension, notamment celles
que produisent les missions des vhicules et lusure des pneus, qui sinscrivent essentiellement
dans la gamme des sous-microns, peuvent pntrer profondment dans les voies respiratoires,
altrer les fonctions respiratoires, aggraver lasthme et affecter les fonctions pulmonaires. On
saccorde par ailleurs de plus en plus penser que les manations de diesel sont minemment
cancrignes60. Le monoxyde de carbone (CO) empche le sang de transporter loxygne vers
les organes et les tissus. Les personnes atteintes dune maladie cardiaque chronique peuvent
ressentir des douleurs thoraciques quand le niveau de CO est lev ; des degrs trs levs, le
CO diminue lacuit visuelle, la dextrit manuelle et la capacit dapprentissage, et peut entraner la mort. Les oxydes de soufre (SOx), mis en proportion directe de la teneur en soufre
des carburants, altrent les fonctions pulmonaires des asthmatiques et provoquent une gne
respiratoire chez les personnes sensibles ; ils contribuent aux pluies acides et la formation de
particules secondaires. Les oxydes dazote (NOx) altrent les fonctions pulmonaires chez les
asthmatiques, participent la formation de pluies acides et de particules secondaires, et sont des
polluants prcurseurs de lozone troposphrique. Ils sont mis par les vhicules diesel autant
que par ceux qui fonctionnent lessence. Lozone est responsable du smog photochimique et
diminue les fonctions pulmonaires chez les personnes faisant de lexercice, faible ou forte
dose. Les NOx (mis en quantit substantielle par les vhicules essence et diesel) et les composants organiques volatils (COV) photoractifs (auxquels les missions des vhicules essence
contribuent) sont les deux principaux polluants prcurseurs de lozone.
Toutes ces missions sont potentiellement nocives, mais leur incidence et leur effet sur la sant
diffrent substantiellement selon les polluants et selon les rgions. Les tudes de lOrganisation
mondiale de la sant sur les mgalopoles, bien quelles datent quelque peu, montrent que si les
normes sanitaires en vigueur pour tous les grands polluants sont largement dpasses, lampleur
du problme varie considrablement. Les excdents de plomb sont trs importants dans les endroits o lessence au plomb est utilise mais, en rgle gnrale, pas ailleurs. Lexcdent de CO
nest dans lensemble pas aussi important que celui des particules fines, surtout dans les pays o
la consommation dessence est relativement faible par rapport au gazole. Les degrs substantiel-

60

Le conseil consultatif du US National Toxicology Program a recommand que les particules diesel figurent parmi les substances dont on peut raisonnablement supposer quelles sont un agent cancrigne
pour les humains .

61

lement levs de SO2 dans latmosphre drivent souvent de la combustion du charbon bien
plus que des transports. Les concentrations de NO2 y sont souvent infrieures aux normes de
lOMS, mais elles sont en augmentation, de mme que celles de lozone (figure 4.1).
Quand lvaluation de la susceptibilit la suractivit physique se conjugue aux preuves de son
effet sur la sant apportes par les analyses dose-rponse, les tudes conduites dans plusieurs
villes (Bangkok, le Caire, Mexico, Quito et Santiago par exemple) ont indiqu que la plus
grande atteinte la sant humaine vient de lexposition aux particules fines (particules dont le
diamtre arodynamique est infrieur 2,5 microns, soit PM2.5) et au plomb. Selon les conditions topographiques et mtorologiques, lozone peut aussi savrer trs nocive dans les grandes mtropoles, comme cest le cas Mexico et Santiago61.
Les transports ne sont pas la seule source de pollution atmosphrique urbaine. En particulier,
lutilisation industrielle et domestique de combustibles fossiles, (le mazout lourd, la biomasse et
le lignite notamment) est une source substantielle de particules ambiantes et de dioxyde de soufre, surtout dans des rgions tempres comme la Chine et lEurope de lEst.
La stratgie visant rduire la pollution induite par les transports doit tre envisage dans ce
cadre plus vaste62. Nanmoins, les transports urbains sont gnralement retenus comme domaine daction prioritaire, pour diverses raisons.
! La circulation urbaine contribue substantiellement aux missions les plus nocives de particules fines ; elle produit de 80 90 % du plomb atmosphrique dans les villes o
lessence au plomb est encore utilise, et la plus grande part des missions de CO ; elle
est en bonne partie responsable de la formation de lozone troposphrique.

61

Des tudes rcentes ont conclu que lozone a un effet indpendant notable sur la mortalit prmature
si les importants effets non linaires de la temprature (et de lhumidit) sont pris en compte. Holgate,
Stephen T., Jonathan M. Samet, Hillel S. Koren et Robert L. Maynard, 1999. Air Pollution and Health.
Londres : Academic Press.
62

Dans lidal, une stratgie globale dassainissement de latmosphre urbaine devrait se fonder sur la
collecte systmatique de donnes sur la qualit de lair et sur lidentification des principales sources
dmission des polluants nocifs. Une analyse de la rpartition des sources et un inventaire des missions
associ une modlisation de la dispersion permettraient de dfinir quelles sources doivent faire lobjet
dune rglementation. On pourrait ainsi comparer les cots et les avantages des diffrentes mesures envisages pour amliorer la qualit de lair et dcider des actions prioritaires. Cf. Kojima, M. et M. Lovei.
2001.

62

Figure 4.1. Panorama de la qualit de lair ambiant dans certaines villes. valuation subjective des

donnes de surveillance (diffrentes annes, annes 90)

Polluants
CO

Villes

NOX

Plomb

Ps

SO2

O3

OCDE
Londres
Los Angeles
New York
Tokyo
Asie de lEst
Soul
Beijing
Djakarta
Bangkok
Manille
Asie du Sud
Karachi
Bombay
Delhi
Amerique Latine
Lima
Mexico
So Paulo
Buenos Aires
Rio de Janeiro
Asie Centrale, Afrique & Europe
Thran
Le Caire
Lagos
Moscou
pollution faible

respect des normes nationales et de lOMS applicables (dpassement occasionnel des


normes court terme).

Pollution modre forte

dpassement dun facteur pouvant atteindre deux des normes nationales et de lOMS
applicables (dpassement rgulier des normes court terme dans certains endroits).

Problme grave

dpassement dun facteur suprieur deux des normes nationales et de lOMS applicables.

Absence de donnes

CO = monoxyde de carbone

PS = particules en suspension

NOX = Oxydes dzote

SO2 = dyoxide de Soufre

O3 = Ozone

Source : Les donnes ncessaires ce graphique ont t rassembles par Asif Faiz et Surhid Gautam (Banque
mondiale) partir de plusieurs sources : rapports des projets de la Banque mondiale, rapports de URBAIR,
lInstitut des ressources mondiales, une tude de sept villes conduite pour lInitiative sur la qualit de lair
dans les villes latino-amricaines, les rapports du Indian Central Pollution Board, et des donnes non pu-

63

Alors que les sources stationnaires importantes, souvent loignes des centres urbains
densment peupls, se dispersent dans les couches suprieures de latmosphre, les vhicules dgagent leurs gaz dchappement hauteur dhomme dans les zones trs peuples. Ils reprsentent donc un plus grand danger pour lhomme que leur part des missions totales ne le laisserait entendre63. Dans une tude de six mgalopoles, les vhicules
ne comptaient que pour 6 % des missions en tonnes mises, mais pour 32 % de
lexposition moyenne de la population.

Le secteur des transports urbains connat une croissance et une volution spectaculaires
qui permettent denvisager des mesures protectrices et volontaristes. Une bonne comprhension de la porte environnementale des nouvelles politiques et interventions
dans le domaine des transports permettrait peut-tre aux villes en expansion dviter les
nuisances dont souffrent dj les mgalopoles.

Politique en matire de carburants


Les mesures publiques concernant les carburants peuvent influencer les caractristiques polluantes des produits existants, le choix du carburant, et la quantit totale de carburant
consomm.

Amlioration de la qualit des carburants


Pour les pays clients de la Banque mondiale, la premire mesure adopter en vue damliorer la
qualit des carburants de transports consiste supprimer progressivement le plomb de
lessence. lorigine, le plomb y a t ajout pour augmenter lindice doctane. Compte tenu de
sa toxicit, on semploie aujourdhui partout interdire cette utilisation. Plus des trois quarts de
lessence vendue aujourdhui dans le monde ne contiennent pas de plomb. Pratiquement tous
les pays de lOCDE et de nombreux grands pays en dveloppement et en transition, notamment
le Bangladesh, le Brsil, le Honduras, la Hongrie, la Malaisie et la Thalande, ont dj limin le
plomb de lessence64. Mais quelques trs grands pays, comme lIndonsie, et la quasi-totalit de
lAfrique subsaharienne doivent encore prendre des dispositions en ce sens.
En labsence dautres sources substantielles de plomb, la suppression de cet additif dans
lessence peut ramener la concentration atmosphrique de plomb moins de 0,2 micro grammes par mtre cube (g/m) et la plombmie moins de 5 micro grammes par dcilitre (g/dl),

63

Une tude ralise par Radian, Bangkok, pour la Banque mondiale, a conclu que les missions
dorigine automobile PM10 taient suprieures lintrieur des habitations qu lextrieur.
64

Lovei, M. 1996. Phasing Out Lead from Gasoline: Worldwide Experience and Policy Implications.
Document de travail sur lenvironnement n 40. Dpartement de lenvironnement, Banque mondiale,
Washington.

64

en de du niveau de 10 g/dl dans laquelle de nombreuses organisations sanitaires voient aujourdhui la norme juste. La stratgie pertinente serait de favoriser la fois lintroduction de
lessence sans plomb et la suppression du carburant au plomb.
Llimination du plomb dans lessence peut galement induire des effets favorables
lenvironnement sur une plus grande chelle. Un pays doit pouvoir distribuer de lessence sans
plomb sur lensemble de son territoire avant dadopter les convertisseurs catalytiques destins
rduire les missions de Nox, de CO et dhydrocarbures. On peut galement diminuer le niveau
des missions de CO en intgrant des composs oxygns lessence. Il importe toutefois de
souligner que la suppression du plomb ne doit pas tre un exercice isol, car de nombreux composants utiliss pour augmenter lindice doctane de lessence aprs le retrait du plomb ont leurs
propres effets nocifs sur la sant. Il conviendrait notamment de surveiller la prsence excessive
de benzne et dhydrocarbures aromatiques dans lessence sans plomb. Il est toutefois possible,
en contrlant la volatilit de lessence et en rglant les mcanismes des raffineries et des units
de traitement, de grer ces composants un cot raisonnable pendant la procdure
dlimination du plomb.
Le soufre contenu dans le gazole et lessence produit des missions de SO2, provoque des pluies
acides et contribue lmission de particules. Lhydroraffinage des carburants de base permet
de le rduire. Pour autant, dans les pays o la composante en carbone des particules automobiles demeure leve, il ne parat pas judicieux, au plan conomique, dappliquer immdiatement
des normes de teneur en soufre similaires celles en vigueur en Amrique du Nord et dans
lUnion europenne pour rduire les missions de particules des moteurs diesel65. Il convient
plutt de les durcir progressivement et mthodiquement, en fonction des situations nationales
particulires. Dans certains cas extrmes, les normes dmission proposes sont incompatibles
avec les carburants de transports disponibles sur le march. Ainsi, il nest pas cohrent, au niveau technique, dexiger que les bus respectent la norme Euro 2 quand la teneur en soufre du
gazole disponible dans le pays atteint 5 000 ppm (poids). Une harmonisation des normes de raffinage et dimportation simposera peut-tre lchelon rgional afin dviter la cration dun
march noir local pour le gazole haute teneur en soufre. Les politiques concernant les transports, lenvironnement et lnergie doivent toujours tre soigneusement alignes.

65

Afin de respecter les nouvelles normes relatives aux missions de particules, la teneur en soufre du
gazole a t ramene 0,05 % en poids (500 ppm (poids)) par les tats-Unis en 1993, et par lEurope en
1996. Ces mesures sont intervenues aprs que plusieurs mesures techniques concernant les vhicules ont
substantiellement diminu la part de carbone dans les missions de particules.

65

Il ne suffit de rglementer la qualit des carburants. Dans beaucoup de pays en dveloppement,


le parc automobile se compose en majorit de vhicules anciens et mal entretenus ; limposition
de spcifications rigoureuses sur les carburants perd donc de son intrt conomique66. Qui plus
est, dans certains pays, les carburants de transport sont couramment frelats Ainsi, lajout de
krosne (meilleur march) lessence en Asie du Sud (voir Encadr4.1), la contamination croise du gazole et du ptrole brut, et lajout de plomb lessence en aval des raffineries ou des
terminaux en Asie centrale et dans le Caucase augmentent les missions des vhicules. Le
contrle rgulier de la qualit des carburants, conjugu des amendes leves en cas
dinfraction, permettrait dappliquer plus efficacement les normes sur les carburants ; il sera
toutefois trs difficile dempcher le frelatage local tant que lincitation financire motivant
cette pratique existera.
Les normes rgissant la qualit des carburants varient selon les endroits car elles dpendent des
conditions climatiques, des concentrations atmosphriques, des caractristiques du parc de vhicules, etc. Le Chili et le Mexique, par exemple, appliquent des normes plus rigoureuses que
dautres pays latino-amricains en raison des caractristiques particulires de la pollution de
leurs capitales. Les pays o des raffineries sont implantes mritent une attention spciale dans
ce contexte car les procds de raffinage sont intgrs, et la modification des spcifications dun
Encadr 4.1. Adultration des carburants en Thalande
Ladultration de lessence lourdement taxe avec du krosne fortement subventionn tait un grave
problme en Thalande au dbut des annes 80. Le gouvernement a adopt plusieurs mesures, notamment :
!
!
!

la coloration du krosne en bleu ;


lobligation de le vendre en conteneurs de 20 litres ;
de nombreux contrles policiers.

Ces dispositions ont eu un certain effet, mais les ventes de krosne sont demeures leves jusqu la
refonte des taxes ptrolires, en 1986, et laugmentation de la taxe sur le krosne, entre 1986 et 1991,
qui visaient supprimer le facteur motivant ladultration. Il est toutefois toujours possible de frelater
lessence au moyen de solvants industriels non taxs, et ce problme persiste aujourdhui.

Source : Jitendra Shah, correspondance prive.

66

Aux tats-Unis, le Programme de recherche pour lamlioration de la qualit de lair (1989-1995) a


conclu que les vhicules mal entretenus trs polluants produisaient quelque 80 % des missions automobiles mais ne reprsentaient que 20 % environ de la population. Lamlioration de la qualit des carburants a diminu un tant soit peu les missions, mais moins que la modification technique des vhicules (le
recensement et la rparation des vieux vhicules par exemple). De mme, le Programme europen sur les
missions, les carburants et les technologies des moteurs (EPEFE) a conclu que la fourchette des niveaux
dmissions associes la technologie des vhicules tait plus large que les variations imputables aux carburants.

66

carburant pourrait influer sur la qualit des autres et sur les paramtres conomiques de
lensemble de cette industrie. Beaucoup de pays stipulent des normes de carburants, mais celles-ci portent pour la plupart sur leur composition. Aux tats-Unis, la possibilit dopter pour
une certification du carburant en fonction des missions de vhicules plutt que de la composition des carburants, allie la diffrenciation rgionale des spcifications, a permis au secteur
du raffinage de chercher des solutions souples, moindre cot, pour respecter des normes spcifiques dmissions de vhicules.
Dans les pays en dveloppement, de nombreuses raffineries appartiennent aux pouvoirs publics.
Certaines ne sont pas exploites de manire conomique actuellement. Les rnover pour amliorer la composition et la qualit des carburants aurait probablement pour effet de les rendre
encore moins viables sur le plan commercial. Dans ces circonstances, le gouvernement risque
de se montrer rticent imposer des modifications la qualit des carburants, ou ne sy ralliera
quen maintenant en parallle une protection limportation par le biais de restrictions ou de
droits de douane levs. Dans certains de ces pays, lamlioration des carburants par
limportation de produits de meilleure qualit aurait pour la socit un cot net infrieur aux
cots rsultant de lutilisation des carburants fabriqus dans le pays en vertu de spcifications
moins rigoureuses. Une rforme du secteur ptrolier en aval, par le transfert de la proprit du
gouvernement au secteur priv, associe la libralisation des changes de produits ptroliers
et louverture la concurrence, peut ainsi amener une amlioration des carburants et, au bout
du compte, de la qualit de lair urbain.

Adoption de carburants plus propres


Une gamme de nouveaux carburants, jugs plus propres que les hydrocarbures classiques, est
encore ltude ou en dveloppement dans les pays industrialiss. Pour que ces produits de
remplacement puissent intresser le monde en dveloppement, ils ne doivent pas seulement
tre vus comme une solution aux problmes cologiques perus au niveau local, mais aussi tre
conomiquement viables lchelon individuel et national. Cest dans ce cadre quil convient
dvaluer le potentiel des nouveaux carburants destins aux transports urbains dans les pays en
dveloppement.
Le gaz naturel comprim (GNV) est un carburant assez propre67. Le gaz naturel est disponible
en abondance dans beaucoup de pays en dveloppement (Argentine, Bangladesh, Thalande) o

67

Il a t estim que par rapport une voiture essence catalyse moderne, une voiture de dimension
quivalente fonctionnant au GNV met de 10 20 % de moins de CO2 et de particules par km/vhicule,
jusqu 25 % de moins de NOx, et 80 % de moins de CO, de HCNM, et dautres manations responsables
du smog. Sagissant des bus, en comparaison un autobus diesel 80S de norme Euro 2, un autobus quip
dun moteur mlange pauvre fonctionnant au GNV affiche de meilleures performances sur tous les
grands polluants, et prsente notamment un avantage de 20 % en termes de gaz effet de serre et de
85 % en termes de particules, mme si lautobus diesel propre moderne nmet quun quart du NOx et

67

il nexiste pas dautres ressources nergtiques locales. Il prsente donc pour eux un grand intrt en termes de balance des paiements. Comme lutilisation du GNV dans le cadre des transports ne suffit pas justifier la mise en exploitation de champs gaziers et la construction dune
infrastructure dacheminement et de distribution, la disponibilit du GNV pour les transports
est troitement lie sa distribution par les rseaux de gaz urbains. Il en existe dans beaucoup
de grandes villes au Bangladesh, au Brsil, en Colombie, en Indonsie, au Pakistan, en Europe
de lEst et dans les pays de lex-Union sovitique. Certains gouvernements ont dj rendu obligatoire lutilisation du gaz naturel comme carburant de transport dans les zones trs pollues
(pour les taxis de Buenos Aires, par exemple, et, plus rcemment, pour les autobus et lensemble
des pousse-pousse motoriss et des taxis antrieurs 1990 New Delhi).
Les avantages du GNV pour lenvironnement ne font pas lunanimit. Des tests rcemment effectus par la New York City Transit Authority (NYCTA) ont montr que les autobus au gaz
naturel affichent de meilleures caractristiques sur le plan des missions polluantes locales que
les autobus diesel ordinaires, mais que leurs avantages en matire dmissions sont sensiblement
infrieurs, voire nuls, par rapport aux autobus diesel roulant au gazole trs faible teneur en
soufre et quips dun collecteur rgnrateur en continu. De mme, les automobiles roulant au
GNV ont moins dimpact sur le rchauffement plantaire que celles fonctionnant lessence
(surtout dans les cas o le gaz naturel serait normalement brl), mais les vhicules convertis au
gaz naturel risquent de dgager dimportantes manations de mthane, un gaz effet de serre.
Sil est vrai que certains systmes convertis (en Argentine, par exemple) fonctionnent bien,
beaucoup ne sont pas efficaces. Ainsi, la conversion dun parc dautobus Mercedes Rio aurait
augment la plupart des missions lexception de celle des particules.
Un deuxime inconvnient concerne la viabilit conomique et technique de cette technologie
dans les pays en dveloppement. La NYCTA a signal que les utilisateurs de vhicules fonctionnant au gaz naturel paient un surcot nergtique de 30 35 % par rapport aux usagers de
vhicules diesel. Sur le plan technique, Djakarta, la moiti dun parc de 40 autobus fonctionnant au GNV tait immobilis la mi-2001 en raison de problmes dentretien. Les vhicules
bicarburants sont aussi pnaliss par des cots plus levs et par des problmes de fiabilit.
Djakarta toujours, un parc de vhicules Nissan bicarburation est maintenant exploit avec un
seul carburant (le gazole) pour des raisons techniques.
Les paramtres conomiques du GNV sont complexes. Comme le choix du carburant appartient
gnralement aux entreprises ou aux particuliers, les facteurs dterminants sont au bout du

un huitime des particules des autobus diesel de 1990. Le bus moteur stchiomtrique fonctionnant au
GNV marque un moindre avantage sur le diesel en termes de CO et de CO2 (10 % seulement) que la version mlange pauvre, mais un avantage encore suprieur en termes de NOx. On trouvera une analyse
dtaille et les sources des statistiques cites ici dans Gwilliam, K.M. 2000, Natural Gas as a transport
fuel , Bulletin de linfrastructure UT-8. Banque mondiale, Dpartement des transports, de leau et du
dveloppement urbain, Washington.

68

compte le cot et les avantages pratiques du GNV par rapport aux autres carburants. En ce qui
concerne le carburant, lIPPC (groupe intergouvernemental sur le changement climatique) a
estim que le cot de production du GNV la tte du puits reprsente de 70 90 % de celui de
lessence ou du gazole, ce qui signifie qutant donn leurs cots de distribution et de stockage
diffrents, le prix la pompe (hors taxes) pourrait tre trs semblable. Le cot rel des ressources dpend donc au premier chef de la disponibilit locale du carburant et de la densit du rseau de distribution68. Sagissant des vhicules, le moteur GNV (ou transform), le systme de
contrle du carburant et les rservoirs reprsentent des cots supplmentaires qui, conjointement, augmentent le prix dun vhicule de base (autobus ou automobile) de jusqu 30 %69.
Laspect pratique importe galement car les rservoirs des vhicules au GNV occupent un espace important, au dtriment des bagages ou des passagers ; de faibles taux de pntration, le
remplissage peut impliquer des kilomtres vide et prendre un temps considrable ; de plus,
son autonomie est parfois diminue de plus de 50%, ce qui double la frquence des ravitaillements. Compte tenu de tous ces facteurs, les donnes internationales indiquent qu lexception
de certains vhicules trs fort kilomtrage, il faudrait que lcart du prix la pompe soit
denviron 50 % du cot de production des carburants liquides pour que le gaz naturel intresse
les usagers. Il semble donc que dimportantes incitations financires lui seraient ncessaires
pour sortir de son crneau spcialis.
Le gaz de ptrole liqufi (GPL) est un mlange dhydrocarbures lgers, essentiellement du
propane et des butanes. Il est plus facile distribuer et stocker que le GNV70 et bien que son
indice doctane ne soit pas aussi lev que celui du gaz naturel, il prsente un excellent pouvoir
antidtonant, ce qui permet aux vhicules au propane dutiliser des moteurs dont le taux de
compression est lgrement suprieur celui quautorise lessence. La quantit limite
dhydrocarbures trs ractifs et la faible teneur en soufre du GPL, par rapport lessence ou le
gazole, comptent parmi ses lments favorables lenvironnement, mme sil contient des ol-

68

titre dexemple, le transport et la distribution doublent le prix la tte de puits dans le cas dune station davitaillement situe sur la cte atlantique de la Colombie, mais le quintuplent dans celui dune
station situe dans la rgion centrale o le rseau de distribution nest utilis qu 20 %. Le cot conomique rel est donc infrieur dans les zones urbaines proches des champs gaziers.
69

Par exemple, dans le cas du plus simple des autobus plancher surbaiss de 12 mtres, la version GNV
pourrait coter 30 000 dollars de plus que la version standard 120 000 dollars. Sagissant des vhicules
plus perfectionns utiliss dans les transports urbains aux tats-Unis et en Europe occidentale, le cot de
base pourrait tre deux fois plus lev, mais le cot marginal du GNV naugmenterait pas en proportion.
Ce cot pourrait tre rduit par lharmonisation internationale des rglementations en matire
dhomologation et de scurit et, la longue, par des conomies dchelle dans lexploitation et la maintenance. Dans les pays en dveloppement, la conversion des vhicules est la norme car elle peut savrer
plus conomique, mme long terme, que leur remplacement prmatur par de nouveaux vhicules captifs.
70

Le GPL exige des pressions comprises entre 4 et 13 bar, contre 200 bar pour le GNV.

69

fines, qui sont photoractives. Des cyclomoteurs trois-roues fonctionnant au GPL sont disponibles dans le commerce Bangkok, et ont de fait dj remplac les vieux tuk-tuks dots de
moteur essence deux temps.
Ladoption du GPL par le secteur des transports se heurte deux obstacles : les sources
dapprovisionnement et le systme de distribution. Plusieurs pays importent dj des quantits
substantielles de GPL. LInde, le Pakistan et le Sri Lanka, par exemple, importent de 30 40 %
de la demande. Pour ce qui est de la distribution, le GPL est stock sous pression lintrieur du
vhicule et dans les citernes. Il faut employer un matriel davitaillement spcial pour transfrer le liquide pressuris des citernes au vhicule et veiller ce quaucune fuite ne se produise en
cours dopration. Comme dans le cas du GNV, la plupart des pays en dveloppement nont pas
effectu les investissements ncessaires dans les stations de distribution et davitaillement en
GPL, et le manque de stations-service fait obstacle une plus ample utilisation de ce produit.

thanol/Mthanol. Lemploi de vritables biocarburants ( savoir ceux dont la rcolte et le traitement nentrane pas lutilisation de quantits substantielles de carburants fossiles) permettrait
de rduire rellement les missions de GES. Mais il est ce stade impensable de les obtenir
des cots comptitifs par rapport lessence ou au gazole. Le seul programme de longue dure
destin favoriser lutilisation de biocarburants dans les transports existant dans les pays en
dveloppement, le programme de production dthanol partir de la canne sucre lanc au
Brsil, prsentait lavantage dconomiser les devises trangres quand le cours du ptrole flambait, mais il a dsormais perdu lessentiel de son intrt, et le nouveau march automobile brsilien se compose aujourdhui presque exclusivement de vhicules essence. Dans tous les cas,
de nombreux experts soutiennent que seul lalcool produit partir de la cellulose peut vritablement prtendre limiter leffet de serre.

Vhicules lectriques. Les vhicules routiers lectriques sont silencieux et non polluants sur
leur lieu dutilisation et prsentent des avantages vidents pour les dplacements en ville, que
leur alimentation soit directe, comme dans le cas des trains lectriques ou des tramways, ou
indirecte, comme dans celui de quelques autobus, minibus et automobiles. Un programme de
cyclomoteurs lectriques trois roues a t lanc Katmandou.(voir Encadr 4.2)
Sil est vrai que ces vhicules ont les effets les plus modrs sur lenvironnement de leur lieu
dutilisation, leur incidence globale dpend de la faon dont llectricit est produite et stocke
et des problmes, parfois substantiels, associs aux batteries usages. Quel que soit cet quilibre
environnemental, lintrt commercial des moyens de transport lectriques repose, comme
dans le cas des autres carburants, sur leur intrt conomique en termes de cot global et de

70

commodit. lheure actuelle, les paramtres conomiques des vhicules lectriques sont loin
dtre favorables71.

Encadr 4.2. Trois-roues lectriques Katmandou


En 1993, confront la pollution atmosphrique croissante de Katmandou, le gouvernement npalais
interdisait la vente de nouveaux trois roues moteur diesel imports dInde. La mme anne, la municipalit de Katmandou invitait le Global Resources Institute, un organisme tabli aux tats-Unis, concevoir un vhicule trois roues lectrique pour la ville. Le vhicule prototype, connu sous le nom de safa
tempo , a t mis en service en septembre 1993 ; lassistance de USAID sest alors tendue lachat de
huit vhicules, la promotion du programme et la formation de mcaniciens. Quand cette aide financire a pris fin, en 1996, deux groupes dentreprises locaux ont entrepris dassurer lentretien et
lexploitation des vhicules lectriques, qui se vendent aux alentours de 6 000 dollars. En septembre 1999, le gouvernement a finalement interdit tous les cyclomoteurs diesel trois roues en service. Six
fournisseurs de vhicules lectriques sont aujourdhui en activit et, la fin mai 2000, la ville comptait
plus de cinq cents trois-roues batterie, dune capacit maximale de douze passagers. Il sagit l du plus
grand parc mondial de vhicules de transports collectifs lectriques. Lavenir est incertain. En mai 2000,
le gouvernement a autoris limportation de trois cent minibus de quinze places qui seront assujettis aux
mmes droits de douane prfrentiels que les vhicules lectriques. En mai 2001, il a dcid dinterdire
limmatriculation de tous les trois-roues, nouveaux ou doccasion, y compris celle des safa tempos ; sous
la pression des bailleurs de fonds, il est toutefois revenu ultrieurement sur cette dcision.

Source : The Wall Street Journal Europe. 30 mai 2000.

Cest la technologie des batteries qui dterminera la russite conomique des vhicules lectriques. Il faut compter de 6 10 heures pour recharger les batteries plomb-acide actuellement
utilises dans ces vhicules en charge lente ; elles mettent de lhydrogne pendant cette opration, qui requiert donc des installations bien ventiles ; leur autonomie nen demeure pas moins
trs modre. Dautres types de batterie sont encore en phase de dveloppement, et
dimportants travaux sont galement consacrs aujourdhui aux vhicules hybrides quips dun
moteur combustion lectrique et interne, plutt quaux vhicules moteur lectrique uniquement. La rentabilit des vhicules lectriques dpend aussi du prix de llectricit. Dans
beaucoup de pays en dveloppement, ce secteur est en voie de rforme et de restructuration. La

71

Actuellement, le poids des batteries plomb-acide disponibles reprsente en gnral prs de 40 % de la


masse du vhicule, limite sa vitesse environ 40 km/h et son autonomie quelque 55 kilomtres. Le cot
de huit batteries et des modifications ncessaires un trois-roues slve 1 000 dollars environ, ce qui
double le prix du vhicule par rapport celui dun trois-roues quip dun moteur essence deux temps.
Les batteries en dveloppement (Ni-MH ou lithium-ion) permettront peut-tre datteindre des vitesses
suprieures 50 km/h et une autonomie de plus de 100 kilomtres, mais ces performances restent bien
infrieures celles des techniques existantes.

71

viabilit long terme des vhicules lectriques doit tre value en fonction de la tarification
commerciale de llectricit. Au stade actuel de la technologie, on ne peut envisager de nombreuses applications pour les vhicules lectriques, mais des interventions publiques bien
conues leur permettraient de jouer un rle utile, quoique limit, sur les couloirs de circulation
extrmement pollus. Par ailleurs, seule une analyse complte du cycle des carburants permet
de juger de leurs effets de serre : si llectricit est produite partir des mlanges actuels (charbon et un peu de ptrole ou de gaz), il se peut quils ne prsentent aucun avantage, cet gard,
par rapport un petit moteur combustion interne.
Des vhicules hybrides moteur diesel/lectrique sont actuellement mis au point, avec un certain succs, et tests dans des pays industrialiss dans le cadre dun programme de subvention
du FEM. Leur prix est quivalent celui dun vhicule utilitaire GNV. En utilisant des moteurs diesel embarqus fonctionnant charge constante pour assurer lalimentation par batterie
aux moments de demande maximum et dans les zones sensibles, ils peuvent raliser une conomie dnergie de 30 % par rapport un vhicule diesel classique.

Piles combustible hydrogne. Cette technique de pointe a de nombreux partisans, du moins


pour les vhicules utilitaires urbains. Des programmes pilotes, dont un financ par le PNUD,
font dj appel des autobus piles combustible. La performance cologique de ces vhicules selon la source de lhydrogne pourrait nettement dpasser celle des moteurs GNV
ou diesel, alors que leurs cots dexploitation sur le cycle de vie devraient tre infrieurs. Il est
possible que les municipalits des pays industrialiss en mettent en service (pour les services
dautobus et la livraison de marchandises en ville) dici une dizaine dannes. Il nest toutefois
gure probable quils soient bientt utiliss dans les pays en dveloppement.

Influencer la consommation de carburant


Dans les pays industrialiss, lamlioration du rendement des moteurs a dans lensemble rduit
la pollution locale et mondiale dans les annes 70 et dans la premire moiti des annes 80,
mme si la baisse effective de la consommation de carburant a par la suite t neutralise aux
tats-Unis par laugmentation de la taille des vhicules. Dautres mesures sont susceptibles
daccrotre lconomie en carburant des nouveaux vhicules : la rduction de la taille ou du
poids des vhicules ; la technique dinjection directe du carburant, mlange pauvre ; les mesures visant augmenter la part du diesel (ce qui risque toutefois daggraver la pollution locale) ;
les systmes de transmission perfectionns et les vhicules hybrides. Les normes de consommation de carburant, comme les normes CAFE ( corporate average fuel efficiency ) imposes par

72

le gouvernement amricain et les normes plus rcemment adoptes par lACEA et la Commission europenne, ont tent dacclrer les progrs techniques dans ce domaine72.
Dans les pays en dveloppement, la rduction de la consommation en carburant est influence
par les mesures prises dans les pays industrialiss tant donn la disponibilit et le prix des vhicules doccasion imports. Ces pays sont toutefois confronts des problmes particuliers. La
baisse de la consommation y est souvent faible cause du mauvais entretien des vhicules, du
frelatage des carburants, et de plusieurs autres facteurs. Lutilisation dune essence dont lindice
doctane est infrieur aux recommandations des fabricants de vhicules, soit parce quune essence dindice infrieur (80 IOR par exemple) est disponible et moins chre, soit parce que
lessence est coupe de krosne peut limiter lconomie en carburant, provoquer des cliquetis et, terme, des avaries du moteur, et produire des missions plus importantes. Il semblerait
donc judicieux dorienter diffremment les politiques de rduction de la consommation en carburant dans les pays en dveloppement.
Les pays o une grande partie des vhicules ont de faibles rapports volumtriques de compression sont ceux qui ont le plus de possibilits de rduire la consommation de carburant. Dans les
nouveaux tats indpendants de lex-Union sovitique, beaucoup de vhicules fonctionnent
avec une essence dont lindice doctane moteur (IOM) est de 72 peine. Laugmentation de
lindice doctane et du rapport volumtrique de compression du moteur induirait une rduction
de la consommation de carburant et, partant des missions de GES longue chance.

Une stratgie graduelle pour les carburants


Le temps ncessaire la mise au point de la technologie des piles combustible risque
dinfluencer notablement la rflexion stratgique portant sur les solutions de remplacement. Le
GNV exige des investissements considrables dans linfrastructure de production et de distribution du gaz et dans les vhicules, investissements qui ne seraient pas rentabiliss avant un laps
de temps substantiel. Le cot diffrentiel associ lamlioration de la performance du diesel
est nettement infrieur. lexception de quelques villes o linfrastructure ncessaire au GNV
est dj en place, il serait peut-tre plus logique, en attendant que le cot des piles combustible devienne abordable, de chercher perfectionner les vhicules diesel dj en service pour
quils fonctionnent correctement et proprement, rduire progressivement la teneur en soufre

72

LACEA (lassociation des constructeurs europens dautomobiles) et la Commission europenne ont


convenu de diminuer les missions moyennes de CO2 des nouvelles automobiles dun quart par rapport
leur niveau actuel, cest--dire de les ramener 140 grammes au kilomtre en 2008.

73

du gazole, et introduire une technologie diesel plus propre dans les nouveaux vhicules en
service73.

Politique relative aux vhicules


Sagissant des vhicules, les questions environnementales se rpartissent en trois catgories :
celles qui ont trait la mise niveau technique des nouveaux vhicules, celles qui portent sur le
remplacement du parc existant par une technologie moins nocive pour lenvironnement (pour
les motocycles en particulier), et celles qui concernent lutilisation du parc existant. Notre
tude spare ici les vhicules et les carburants mais, dans la pratique, il convient de les prendre
en compte simultanment.

Lamlioration technique des vhicules.


Des progrs considrables, motivs en grande partie par les normes dmission plus rigoureuses
appliques aux vhicules, ont t accomplis dans la mise au point dquipements permettant de
rduire les missions. Les convertisseurs catalytiques trois voies, bien employs, peuvent rduire les missions de CO et dhydrocarbures des vhicules essence de jusqu 95 %, et celles
de NOx de plus de 75 %. De mme, les vhicules diesel perfectionns qui emploient un gazole
trs faible teneur en soufre et des capteurs rgnrateurs en continu peuvent tre presque aussi
propres que des vhicules fonctionnant au gaz naturel comprim. Il est probable que ces techniques de pointe noffriront pas, dans limmdiat, de solutions conomiques aux pays trs faible revenu, mais leur existence met en vidence le fait important, et dont il faut se souvenir
lors de llaboration de mesures incitatives que tous les vhicules diesel ne sont pas semblables.
Les tats-Unis, lUE et le Japon, en fixant des normes dmissions pour vhicules et des spcifications pour carburants strictes, montrent aux autres pays la voie suivre. Ils exploitent les
techniques les plus performantes pour rduire encore les missions des nouveaux vhicules. Les
mesures de prvention sont multiples : une diminution remarquable de la teneur en soufre de
lessence et du gazole pour prolonger la dure de vie utile du catalyseur et faciliter ladoption de
nouvelles technologies de catalyseur en vue de rduire les missions de NOx74 et de particules ;

73

On trouvera dautres conseils sur le choix dune technologie dans le Guidebook for Evaluating, Selecting and Implementing Fuel Choices for Transit Bus Operations. 1998. TCRP Report 38. Transportation
Research Board, Washington.
74

Les oxydes dazote (NOx) se forment pendant la combustion, lorsque lazote contenu dans latmosphre
ragit loxygne des tempratures leves. Il est possible de rduire la formation de NOx en limitant la
temprature de combustion maximale (par le recyclage des gaz dchappement dans les vhicules par
exemple), en diminuant la quantit doxygne pendant la combustion, ou en convertissant les NOx en
composs inorganiques contenant de lazote et de loxygne aprs sa formation (par linstallation des
convertisseurs catalytiques trois voies pour les moteurs essence par exemple).

74

de nouvelles mesures de rduction des missions de gaz dchappement (des capteurs de particules avec rgnration pour les moteurs diesel par exemple) ; de nouvelles technologies automobiles comme les moteurs diesel injection directe common rail ; et lutilisation de carburants de remplacement pour les vhicules missions trs faibles ou nulles (comme prescrit en
Californie). Le reste du monde adoptera probablement un jour ces normes et techniques, mais
la question pour les pays en dveloppement est de savoir comment les introduire progressivement, de manire efficace et conomique.
Avant dencourager lutilisation des convertisseurs catalytiques, les pays en dveloppement doivent veiller ce que plusieurs conditions soient remplies pour assurer leur bon fonctionnement : a) la distribution gnralise dessence sans plomb et, de prfrence, le retrait total de
lessence au plomb pour viter toute utilisation dune essence contre-indique ; b) une taxation
diffrencie pendant la priode de transition, pour la mme raison75 ; c) une essence teneur
raisonnablement faible en soufre, de prfrence moins de 500 ppm (poids) ; d) une spcification
des niveaux de performance dmission et de la dure pendant laquelle le systme catalytique
doit les satisfaire ; e) des procdures dinspection et dentretien appropries pour vrifier que les
convertisseurs fonctionnent correctement. Si ces conditions ne peuvent tre entirement satisfaites, les avantages drivant de linstallation des convertisseurs risquent de ne pas justifier leur
cot additionnel76. Mme dans les pays o lutilisation efficace des convertisseurs catalytiques
est juge possible, les pouvoirs publics devraient envisager de spcifier des niveaux dmission
pour les nouveaux vhicules au lieu dimposer purement et simplement leur installation. quiper les vhicules en service de convertisseurs catalytiques nest gnralement pas jug conomique.

75

Beaucoup de pays ont instaur un systme de taxation diffrencie performant les taxes appliques
lessence au plomb tant plus leves que pour lessence sans plomb afin dencourager lemploi de
cette dernire et dempcher celui de lessence au plomb dans les automobiles quipes de convertisseurs
catalytiques. En labsence dune telle politique fiscale, il convient de mettre en place des programmes de
prvention visant empcher la dsactivation permanente, grande chelle, des convertisseurs catalytiques qui rsulte de lutilisation dune essence inadapte. Lefficacit de la taxation diffrencie dpend de
lapplication des normes de qualit des carburants dans ce cas, lessence au plomb et sans plomb.
76

Il existe malheureusement de nombreux exemples de politiques non coordonnes. Dans un pays, le


gouvernement propose linstallation obligatoire de convertisseurs catalytiques sur les vhicules diesel
utilitaires sans adopter de mesures visant diminuer la teneur en soufre du gazole (actuellement 0,7 %
poids, soit 7 000 ppm (poids)). Pareils niveaux de soufre abrgeront la dure de vie du catalyseur, et le
catalyseur doxydation ne fera que transformer compltement le soufre en SOs par oxydation (et des particules de sulfate se formeront), ce qui induira une augmentation sensible des missions de particules.
Dans un autre pays, le gouvernement a impos linstallation de convertisseurs catalytiques sur les automobiles sans spcifier les niveaux dmission respecter une omission qui risque daller lencontre
du but recherch. Ailleurs, les convertisseurs catalytiques ont t imposs alors quil nexiste pas de rseau de distribution fiable dessence sans plomb.

75

Solutions pour les motocycles


Les motocycles reprsentent environ la moiti du parc de vhicules de nombreuses villes asiatiques (jusqu 75 % dans certains cas). Ils permettent des dplacements beaucoup plus rapides et
libres que les services dautobus, mdiocres et paralyss par les encombrements, pour un prix
peu prs comparable. Taiwan (Chine), le taux de possession est dj de 0,55 par habitant. En
Asie, la plupart des vhicules motoriss deux et trois roues sont propulss par des moteurs
deux temps, prfrs parce que leur cot dinvestissement est (dsormais trs lgrement) infrieur celui des engins quatre temps, parce quils sont plus puissants (rapport puissance/poids
suprieur ; puissance effective suprieure ; couple moteur plus lev et meilleure rponse bas
rgime) pour une cylindre donne, et parce quil est plus facile den assurer soi-mme
lentretien.
Cependant, les moteurs deux temps classiques sont trs nocifs pour lenvironnement en raison
de leur technique particulire de combustion, de leur mauvais entretien, notamment de leurs
rats lors du dmarrage froid, et de leur emploi frquent et excessif de lubrifiants non conus
pour eux77. Ainsi, Delhi (Inde), 45 % des missions de particules et deux tiers des missions
dhydrocarbures non brls dgages par les transports viendraient des deux et trois-roues
moteurs deux temps. En dpit de cela, aucun pays na publi de normes dmissions de particules pour ces vhicules, dautant quil nexiste pas de mthode prouve permettant de mesurer
les gouttelettes dhuile (on pourrait toutefois utiliser en remplacement les normes concernant
les missions de fume pour les moteurs deux temps).
Lquilibre des avantages entre les techniques deux et quatre temps est en train de changer.
Lcart des cots dinvestissement samenuise rapidement78. Compte tenu de la diffrence dans
les conomies en carburant et du cot infrieur de lhuile de carter par rapport lhuile 2T, le
cot annuel total associ la possession et lutilisation dun vhicule quatre temps peut dj
savrer infrieur celui dun deux temps. Par ailleurs, la dcision de lun des principaux marchs, Taiwan, dimposer des normes environnementales rigoureuses sur les motocycles quips
de moteurs deux temps compter de 2004 devrait induire un glissement des conomies
dchelle au profit des vhicules quatre temps et axer les dveloppements techniques ultrieurs sur cette technologie. Les fabricants japonais semblent dj orienter leurs stratgies de

77

Kojima, M., C. Brandon et J. Shah. 2000. Improving Urban Air Quality in South Asia by Reducing
Emissions from Two-Stroke Engine Vehicles. Banque mondiale, Unit de lenvironnement, Washington.
78

Ainsi, en juin 2000, les prix des vhicules trois roues affichs lancienne salle dexposition de Bajaj,
Delhi, toutes taxes nationales et locales comprises, taient de 66 500 roupies indiennes pour un vhicule
deux temps, et de 70 500 roupies indiennes pour un vhicule quivalent quatre temps. En juillet 2001,
le prix moyen dengins deux et quatre temps quivalents ne marquait aucune diffrence.

76

vente sur les vhicules quatre temps, mme dans les pays o les deux temps sont encore lgaux.
La technologie de base des moteurs deux temps est amliorable la source grce des techniques de rduction des missions, notamment le contrle lectronique du dosage du combustible
et le perfectionnement des fonctions de balayage, ou par un traitement subsquent79. Les moteurs deux temps fabriqus en Inde, qui respectent les normes dmission fixes en 2000, dgagent trs peu de particules. Or, la dure de vie des catalyseurs et des systmes de postcombustion est limite en raison de la forte concentration dhydrocarbures dans les gaz
dchappement80. Il est assez onreux et inefficace de mettre niveau ces catgories de petits
vhicules a posteriori81. Il serait donc judicieux que les pouvoirs publics spcifient des niveaux
dmission pour les nouveaux vhicules et adoptent des mesures pour assurer le remplacement
anticip des vhicules trs polluants au lieu dimposer par principe les convertisseurs catalytiques. Lessentiel est dadopter les moteurs quatre temps.
Les techniques nouvelles ne rsolvent cependant pas le problme de lanciennet et du faible
taux de remplacement des vhicules en service, dont les missions sont gnralement nettement suprieures aux niveaux observs lors des essais de type en raison des mauvaises pratiques
dutilisation et dentretien. Selon les estimations, leurs missions de particules fines au vhicule-kilomtre sont plus de dix fois suprieures celles dune voiture moderne, et ne sont que
lgrement infrieures celles dun camion diesel lger82. Certains pays, comme le Bangladesh,
utilisent une essence faible indice doctane (IOR de 80, lIOR minimal recommand tant de
87), celle-ci tant de surcrot souvent coupe de krosne bon march, ce qui nuit au bon fonctionnement du moteur. Il est galement courant que la part de lubrifiant dans le mlange combustible soit de deux trois fois suprieure au niveau recommand, malgr la hausse de cot et
la baisse de performance qui en rsultent. Quoi quil en soit, compte tenu de la prfrence actuelle marque pour les moteurs deux temps, il serait vraisemblablement difficile, sur le plan
politique, dimposer la mise au rebut des vhicules existants. Une solution consisterait les reti-

79

Qui consiste gnralement en un catalyseur doxydation du HC et du CO et un systme de postcombustion pour aider la conversion.
80

Taiwan, la dure de vie standard des convertisseurs catalytiques nest toujours que de 15 000 km,
bien que la Socit des industries automobiles indiennes ait propos, en 2000, de donner une garantie de
30 000 kilomtres tous les vhicules deux et trois roues quips de convertisseurs catalytiques. Cela ne
reprsente toutefois quune anne de fonctionnement pour un trois-roues type utilis des fins commerciales.
81

Par exemple, Bajaj recommande que seuls les vhicules quips de moteurs deux temps fabriqus
aprs 1996 soient mis niveau a posteriori.
82

Weaver C.S. et L.M. Chan. 1996. Bangkok Particulate Study. Rapport au Gouvernement tha et la
Banque mondiale.

77

rer progressivement de la circulation en imposant des frais dimmatriculation diffrents selon la


technologie et le lieu, de manire encourager le transfert des vhicules plus polluants vers des
zones rurales o la teneur en polluants est moins leve. On pourrait obtenir le mme rsultat
en refusant des permis aux vhicules qui dgagent dimportantes missions dans les villes ou en
plafonnant lge autoris des vhicules. Le subventionnement de programmes de mise la rforme et de remplacement des vhicules bnfiques pour lenvironnement favoriserait galement ce processus. Pour ce qui est des vhicules deux temps restant en service, on pourrait
dans une premire phase imposer une norme approprie de lubrifiant. La vente de carburants
prmlangs aiderait respecter les doses prconises (2 % dhuile pour les deux-roues, 3 %
pour les trois-roues). La sensibilisation des conducteurs est un instrument important cet gard
(encadr 4.3), tout comme lamlioration des procdures dinspection et de maintenance83.
Il apparat donc quune stratgie visant rsoudre le problme des motocycles sarticulerait en
plusieurs volets :
!

La base dinformations ncessaire une action publique doit tre amliore par divers
moyens : des mesures plus rgulires de la qualit de lair ambiant ; ladoption de normes dmissions de particules pour les nouveaux moteurs deux temps ; des campagnes
dinformation sur la composition des carburants et lentretien des vhicules ; le recensement de techniques conomiques adaptables a posteriori et disponibles localement ;
un ferme engagement institutionnel commun (police, organismes dinspection, etc.)

Il conviendrait de rviser rgulirement les normes sur les nouveaux motocycles et de


les durcir progressivement en fonction des progrs techniques. Ce processus gagnerait
en efficacit si les pouvoirs publics annonaient des objectifs long terme pour la qualit des carburants et les normes dmission des vhicules.

La performance des moteurs deux temps existants doit tre releve : il faut donc imposer des indices doctane minimum (IOR 87) et des normes dhuile appropries, commencer utiliser les carburants prmlangs, organiser linspection et lentretien systmatiques des vhicules, et offrir des incitations pour la conversion des trois-roues aux
carburants propres.

Il convient de retirer de la circulation les vhicules trs polluants au travers dun programme comportant plusieurs volets : identification statistique de lanciennet et des
catgories de vhicules trs polluants ; essais, suivis dune mise aux normes ou du rachat

83

Dans le cadre dun projet rcent financ par USAID, la Socit des industries automobiles indiennes a
entrepris deffectuer pendant trois semaines des tests dmission gratuits dont ont bnfici
65 000 participants en douze endroits. Les vhicules recals ont eu droit une rvision mcanique gratuite : rglage du carburateur, nettoyage et rglage des bougies, et nettoyage des filtres air. Cette maintenance limite a eu pour effet de rduire les missions de HC de 30,9 %, et celles de CO de 59,7 %.

78

des vhicules non conformes ; incitations, sous formes de taxes ou de droits de licence,
lemploi de vhicules peu polluants dans les villes ; rduction des droits de douane sur
les vhicules et pices de rechange sans danger pour lenvironnement.

Utilisation du parc de vhicules en circulation


Les missions ne sont pas rparties uniformment sur lensemble du parc de vhicules. Un
groupe de vhicules mal entretenus, souvent anciens, est gnralement lorigine dun volume
disproportionnellement lev de la pollution induite par les transports. Sil est possible de rparer ces vhicules fortes missions (il sagit en rgle gnrale de vhicules utilitaires et de
transports publics, notamment, en certains endroits, de taxis deux et trois roues quips de
moteurs deux temps) ou de les retirer dfinitivement de la circulation, la pollution pourra tre
considrablement rduite pour un cot assez modique.
La mise en uvre dun programme de cette nature nest pas simple, loin sen faut. Pour tre
rentable, un programme de lutte contre les vhicules dgageant de fortes missions doit recenser les vhicules polluants qui parcourent un kilomtrage annuel lev dans des zones forte
Encadr 4.3. Les avantages de linformation : la lubrification des moteurs deux temps
Lide fausse selon laquelle un grand volume dhuile est forcment plus efficace quune petite quantit est
couramment rpandue dans certains pays. Dhaka (Bangladesh), de nombreux exploitants de trois-roues
deux temps utilisent de lhuile minrale pure, moins coteuse que lhuile 2T recommande. Son effet lubrifiant tant moindre, ils ont galement tendance utiliser des mlanges 8%, voire 12 % au lieu des 3 %
recommands pour lhuile 2T. tant donn que lhuile 2T cotait le double de lhuile minrale en juin 2000,
le respect des procdures recommandes permettrait en fait de raliser une conomie de 25 40 % sur le
cot de lhuile, et rduirait par ailleurs les dommages aux moteurs et les missions. Mais les mauvaises habitudes sont bien ancres parmi toute une gnration dexploitants et de mcaniciens. Pour remdier cette
dsinformation, des sances de formation sadressant aux mcaniciens et des cliniques automobiles destines aux conducteurs de taxis trois roues ont donc t organises en 2000 sous lgide du Programme
dassistance la gestion du secteur nergtique. De mme, au Pakistan, lInstitut de dveloppement des hydrocarbures a distribu des brochures contenant des informations de base sur les carburants et les lubrifiants.

Source : Masami Kojima, Banque mondiale.

densit de population. Les vhicules anciens en trs mauvais tat seraient ventuellement retirs de la circulation. Ceux qui polluent beaucoup mais sont mieux entretenus pourraient tre
rpars ou quips de dispositifs plus rcents. Ce qui complique la situation cest que dans certaines villes comme le Caire, la proportion de vhicules anciens trs polluants peut tre considrable, de sorte que bien peu chapperaient un ciblage de cette nature.

79

Application des normes environnementales


Programmes dinspection et dentretien
Sans un entretien adquat des vhicules, les normes et les technologies visant rduire les
missions sont inefficaces. Les vhicules mal entretenus sont de gros pollueurs et produisent
une part disproportionne des missions de vhicules. Des donnes recueillies en Inde en novembre-dcembre 1999 au cours doprations dinspection et dentretien de deux-roues ont
montr que des rparations minimes rduisaient la consommation de carburant de 17 % en
moyenne, et les missions de CO de 44 %. Un programme dinspection et dentretien bien gr
et rigoureux devrait permettre de renforcer substantiellement lapplication des normes
dmission.
La mise en place de programmes performants sest rvle dlicate. Ainsi, une exprience rcente conduite Wuhan (Chine) a montr que lors de contrles effectus en bordure de route,
93 % des vhicules ne satisfaisaient pas aux normes alors que 97 % des vhicules vrifis la
mme poque la station dinspection et dentretien taient jugs conformes84. Lutilisation
plus gnrale de dispositifs de contrle ponctuels capables de dtecter les principaux problmes
sur tous les types de vhicules concerns et de stations dinspection et dentretien fixes charges
deffectuer des examens approfondis et dassurer le suivi des vhicules ainsi identifis promet
davoir une incidence sensible sur le problme de la pollution. Un mcanisme damendes et de
recouvrement bien conu permettrait ce systme de sautofinancer. Sagissant des contrles en
dehors des routes, les pratiques en vigueur dans diffrents pays indiquent quun systme
dinspection et dentretien reposant sur des centres spcialiss, centraliss, traitant un grand
nombre de vhicules et procdant des mesures informatises des missions pour limiter au
minimum les tentatives daltration et de corruption, comme Mexico, sera probablement plus
efficace quun systme dcentralis appelant la participation de nombreux garages privs. Si les
rglementations appropries sont en place, le secteur priv peut tre un partenaire important
dans la gestion de programmes performants dinspection et dentretien (encadr 4.4.)
Le mauvais entretien des vhicules tient gnralement au dsir dviter des frais. Or, certaines
pratiques induiraient en fait des conomies, comme par exemple lemploi dune quantit
correcte dun lubrifiant adapt dans les moteurs deux-temps courants en Asie du Sud (voir
encadr 4.3. ci-dessus). Il serait judicieux, pour le moins, de conduire des campagnes de sensibilisation du public pour promouvoir les pratiques conomiques.

84

Roth, G. 1996. Roads in a Market Economy. Aldershot : Avebury.

80

Programmes de mise au rebut


Lorsque les normes dmission sont appliques de manire satisfaisante, le cot li la possession dun vieux vhicule augmente, et il devient plus intressant de le remplacer85. Les programmes de rforme et de mise au rebut des vhicules peuvent renforcer cet effet ds lors quil
est possible didentifier les gros pollueurs qui parcourent un kilomtrage annuel lev et dont la
dure de vie conomique est encore raisonnable.De tels programmes doivent nanmoins tre
conus avec le plus grand soin. Ceux qui assimilent lge du vhicule de fortes missions ne
permettent pas toujours de reprer les vhicules les plus polluants. Si le programme cherche
limiter la pollution urbaine, il convient dviter que les personnes dsireuses de bnficier de la
prime de retrait importent de vieux vhicules de lextrieur de la ville. Les donnes en provenance dEurope, et susceptibles dintresser quelques-uns des pays en dveloppement haut
revenu, indiquent que les gros pollueurs appartiennent en gnral des mnages faible revenu qui, souvent, nont pas les moyens dacheter un vhicule beaucoup plus rcent ; dans ce cas,
il semblerait quun dispositif de prime la casse soit plus efficace quun dispositif de prime
au remplacement 86.
Dans les rgions les plus pollues, on pourrait mme recourir aux dispositifs de prime la
casse pour influencer la rpartition modale87. Dans beaucoup de pays en dveloppement, surtout ceux o le problme des missions de particules revt une importance de premier plan, les
vhicules utilitaires (autobus, camions et taxis) sont ceux qui polluent le plus latmosphre urbaine. Certains pays ont russi encourager le remplacement anticip de ces vhicules. La
Hongrie, par exemple, a offert dimportantes primes titre dincitation au remplacement des
vieux autobus et camions par des vhicules conformes aux normes dmission les plus rcentes
(3 600 dollars en dollars de 1997 pour le remplacement dun autobus). Au dbut des annes 90,
le Chili a cherch retirer les autobus diesel les plus polluants du parc de vhicules de transports urbains en conjuguant des incitations fiscales un traitement prfrentiel des vhicules
sans danger pour lenvironnement au cours de procdures concurrentielles doctroi de concessions.

85

Les donnes empiriques venant dEspagne portent penser que les modifications apportes au programme dinspection et dentretien ont eu des effets considrables sur lvolution des nouvelles immatriculations. Confrence europenne des ministres des transports. 1999. Amlioration des performances
environnementales des vhicules : renouvellement du parc et programmes de mise la casse . Rapport
du Comit des Supplants, CEMT, Paris, France, 1999.

86

Confrence europenne des ministres des transports, 1999.

87

Un programme pilote lanc en 1996 en Colombie britannique (Canada) a donn aux propritaires de
vhicules le choix entre une prime et un titre de transport gratuit, dune valeur denviron 1 000 dollars
canadiens et valable un an sur le rseau de transports publics local, pour remplacer les modles de 1983
ou antrieurs. Cinquante-deux pour cent des participants au programme ont opt pour la deuxime solution.

81

Politiques fiscales nationales


Un document de politique sectorielle de la Banque mondiale soulignait rcemment quil importe de taxer les carburants de manire tenir compte des externalits, des cots la frontire
et de toute redevance indirecte pour lentretien des routes88. Bien que le cot des mesures de
protection de lenvironnement offre logiquement un fondement plus solide pour dfinir correctement le degr datteinte lenvironnement aux fins de taxation environnementale, les chiffres dont on dispose sur le cot marginal des nuisances engendres dans les six mgalopoles cites plus haut suggrent une taxe denviron 60 % sur limportation de lessence et de 200 % sur
celle du gazole.

Encadr 4.4. Inspection et entretien des vhicules par le secteur priv Mexico
La ville de Mexico a rendu le contrle des missions de vhicules obligatoire en 1988. lorigine, les
inspections avaient lieu dans des centres publics spcialiss et dans des garages privs, ce qui permettait
la fois de tester les vhicules et de les rparer. Le secteur priv procdait aux vrifications de manire
plus conomique mais, dans les premiers temps, pas moins de 50 % des vhicules auraient obtenu leur
certificat de manire frauduleuse. Par la suite, un nombre plus restreint de centres de contrle privs
ont t agrs, pour les vrifications uniquement. Lexprience mexicaine montre ainsi quun mcanisme dinspection performant doit valuer les niveaux dmission avec prcision et tablir une procdure de dlivrance et de contrle des certificats en labsence de toute corruption. Pour ce faire, il faut
que les conditions suivantes soient runies :
!
!
!
!
!
!
!
!
!

le cadre juridique prvoit les sanctions appliquer en cas dincapacit excuter les protocoles
dinspection correctement ;
les stations dinspection sont assujetties au contrle dorganismes indpendants, et les sanctions sont correctement appliques ;
les rparations et linspection sont deux oprations indpendantes ;
le certificat de conformit est facile contrler ;
il existe suffisamment de contrleurs (la police de la circulation par exemple) pour que les
propritaires de vhicules aient peu de chances dchapper au contrle ;
lamende inflige pour ne pas mettre en vidence le certificat lgal de contrle des missions
doit tre assez leve pour dissuader toute tentative de se soustraire linspection ;
la technique de vrification employe doit exclure toute possibilit de rglage temporaire
pour russir le test ;
le nombre de centres agrs ne doit pas tre trop important, de manire viter que les garages dsireux daugmenter leur part de march ne se montrent trop indulgents ;
tous les centres dinspection doivent tre assujettis une excution rigoureuse des protocoles
et au contrle de leurs procdures.

Source : Banque mondiale. 2001. Mexico Energy Environment Review. ESMAP (Programme
dassistance la gestion du secteur nergtique). Rapport 241/01. Banque mondiale, Washington.

82

Ces estimations font certes ressortir limportance du montant absolu des taxes sur les carburants
et de leur prix, mais aussi de leur montant relatif. Partout dans le monde, le prix de dtail du
gazole est infrieur celui de lessence en raison dune fiscalit diffrentielle. Cette tendance
est particulirement accentue en Asie du Sud. Au Bangladesh, par exemple, le prix de dtail de
lessence tait presque le double de celui du gazole en 1999. Lcart de prix, alli la faible
marge bnficiaire fixe par le gouvernement pour la vente de lessence, a conduit au frelatage
de lessence avec du krosne et, involontairement, une augmentation des missions de particules des vhicules. Au Pakistan, o cet cart est encore plus sensible, le rapport gazole-essence
consomms dans les transports a atteint 5,3 pour 1 au cours de lexercice 1999-2000, soit un ratio trs lev au regard des normes internationales. Il se peut donc que les taux dimposition
relatifs encouragent les vhicules urbains qui parcourent le plus grand nombre de kilomtres
(taxis, minibus, etc.) abandonner lessence, non pas pour le GNV ou dautres carburants propres, mais pour le gazole, le carburant qui a leffet le plus nocif sur lenvironnement urbain.
Limportant cart de prix entre le krosne et lessence, justifi par le fait que les pauvres utilisent le krosne comme combustible de chauffage, aboutit lajout illgal de krosne
lessence et, partant, la hausse des missions polluantes.
Le faible taux dimposition du gazole sexplique gnralement par son utilisation dans le transport interurbain de marchandises et dans lagriculture. Lincidence des missions de particules
sur la sant tant vraisemblablement moindre dans les zones interurbaines et dans les zones
rurales faible densit de population que dans les villes, il nest peut-tre pas draisonnable de
mettre laccent sur limpact conomique, plutt quenvironnemental, de lutilisation du gazole
en dehors des zones urbaines. Il faut donc mettre en place des structures fiscales qui protgent
lenvironnement urbain mais ne dcouragent pas lemploi du carburant le plus conomique
pour les vhicules de transport interurbain des marchandises et les vhicules agricoles. Une solution consiste inventorier les types de vhicules les plus polluants (automobiles, camionnettes et minibus urbains) et les frapper de droits levs plutt que de taxer les carburants, ce qui
permettrait de modifier lquilibre des avantages conomiques. Cest ce que font dj quelques
pays qui exemptent les vhicules propres de droits dimportation ou de droits
dimmatriculation. Il est aussi possible daugmenter les taxes sur le gazole automobile de manire rapprocher son prix de celui de lessence, mais daccorder un abattement aux usagers
industriels et agricoles. Cest la mthode qua adopte le Chili, avec de bons rsultats. Une autre
option consiste taxer davantage le gazole automobile et le colorer pour le distinguer des gazoles destins dautres usages.
Fixer des niveaux dimposition relatifs est une tche complexe. En principe, il convient de dfinir la valeur des missions des diffrents polluants et de structurer les taxes sur les vhicules et
sur les carburants en tenant compte des carts entre la valeur totale des missions de chaque
type de vhicules. Or, dans la pratique, les niveaux dmission ne dpendent pas seulement du

88

Banque mondiale, 1996.

83

type et de la composition des carburants, mais aussi de leur lieu et de leur mode de combustion.
Qui plus est, les donnes dont on dispose sur les cots sanitaires des diffrents polluants sont
encore imprcises. Lemploi dincitations fiscales serait donc, dans le meilleur des cas, quelque
peu approximatif. Cela dit, au vu de leurs bons rsultats dans les pays industrialiss, il est possible de recommander en toute confiance la diffrenciation des droits daccise entre lessence au
plomb et sans plomb, et entre le gazole et le GNV.
Les rgimes fiscaux qui dcouragent lachat de nouveaux vhicules droits dimmatriculation
ou droits daccise fonds sur la valeur marchande du vhicule par exemple peuvent avoir sur
lenvironnement des effets ngatifs quil convient dvaluer au regard de leurs effets de rpartition perus. Plusieurs mesures sont envisageables : remplacer les droits dimportation sur les
nouveaux vhicules par des taxes sur la possession des vhicules en fonction de leur qualit cologique ; abroger le systme en vertu duquel les droits dimmatriculation des vhicules sont
proportionnels leur valeur comptable (ce qui fait quil est plus onreux de possder un vhicule neuf que vieux) ; rduire au minimum la taxe sur lachat de nouveaux vhicules. Il
conviendra ventuellement de compenser lincidence budgtaire de ces modifications par une
augmentation des redevances directes sur lutilisation des routes. Dans certains pays revenu
moyen, il faudra peut-tre prvoir un filet de protection sociale pour neutraliser les retombes
immdiates que laugmentation des cots dexploitation dun vieux vhicule aura sur les pauvres, surtout dans le secteur des taxis.
Libralisation des changes
Les pays en dveloppement font couramment usage des droits de douane ou des obstacles au
commerce pour protger lindustrie nationale et viter de dpenser des devises trangres peu
abondantes sur des articles considrs comme des produits de luxe non indispensables la
croissance conomique. Quand lun de ces deux arguments sapplique limportation de
vhicules, le rsultat probable en est la protection dune technologie obsolte. La libralisation
du commerce de vhicules est donc une mesure importante, surtout dans les pays o il existe
une industrie automobile. La leve des obstacles qui empchent daccder aux techniques
disponibles ailleurs dans le monde permettrait aux consommateurs de ces pays de respecter des
normes dmissions plus rigoureuses au moindre cot. Les rgles, telles que celles qui exigent
un contenu local minimal (que 70 % du poids ou du contenu du vhicule soient produits sur le
territoire national par exemple), se rvlent souvent contre-productives, et conduisent la
fabrication de vhicules plus lourds si ce pourcentage se rapporte au poids. Il est probable que
linstauration de droits dimportation levs sur les nouveaux vhicules et de systmes de
licences et de contingents dimportation ralentira le rythme de remplacement des vhicules et
aura donc ventuellement des effets dfavorables sur la pollution atmosphrique ; lincidence
de ces mesures sur la rpartition doit donc tre value par rapport leurs effets sur
lenvironnement.
Le libre commerce des voitures doccasion soulve la question du dumping environnemental . Chypre, la Jamaque, le Prou, le Sri Lanka et la Russie sont les plus gros marchs importateurs de voitures doccasion, le Japon demeurant de loin la principale source dexportation iden-

84

tifiable. Les pays industrialiss seront dautant plus incits exporter des voitures doccasion
que les normes dmissions se durciront et que les rglements concernant les vhicules hors
dusage entreront en vigueur, comme cest le cas dans lUnion europenne.
Dans un souci de protection de lenvironnement, les pouvoirs publics peuvent limiter lge des
vhicules dont limportation est autorise. La Hongrie, par exemple, a fix ce plafond dix ans
en 1991 et la progressivement rduit, dabord huit ans, puis six et enfin, en 1997, quatre
ans. Le Chili interdit compltement limportation de vhicules doccasion. Il convient nanmoins de mettre soigneusement en balance les habitudes dachat des propritaires de voitures et
les avantages environnementaux hypothtiques quinduirait la restriction des importations de
vieux vhicules. Si les exploitants commerciaux (et, dans certaines conomies en transition, les
mnages faible revenu) ne sont pas en mesure dacheter des vhicules assez rcents, pareille
limitation resserrerait loffre et augmenterait le prix de remplacement des vhicules, retardant
ainsi celui des gros pollueurs. Cela dit, il est probable quune politique conjuguant un relvement gnral des taxes sur lautomobile et lapplication de normes environnementales aux vhicules permettra toujours de mieux concilier la limitation de la circulation automobile et la
protection de lenvironnement quune taxation discriminatoire des importations.
Les carburants de transports font aussi lobjet dun commerce international. Il est beaucoup plus
facile un pays de supprimer progressivement le plomb de lessence et dadopter dautres mesures destines relever la qualit des carburants sil est ouvert aux changes et quil peut profiter
des carburants de meilleure qualit fabriqus ailleurs. Dans certaines parties du monde, la tendance est lharmonisation des spcifications des carburants pour garantir des normes environnementales minimales, stimuler le commerce intrargional et renforcer lefficacit de loffre.
Les spcifications en vigueur en Amrique du Nord, dans lUnion europenne et dans les pays
de lex-Union sovitique sont dj pour la plupart harmonises. Des mesures similaires ont t
proposes en Amrique latine89.

89

Sagissant des carburants, un arbitrage existe entre lharmonisation des spcifications et la fixation de
normes spcifiques un endroit. Dans lidal, sous rserve que le systme de distribution puisse grer la sparation des diffrents carburants, des carburants de transport plus propres (dont la production est plus coteuse) devraient tre utiliss dans les grandes villes, lemploi de carburants assujettis des spcifications
moins rigoureuses tant limit aux zones extrieures aux centres urbains. Les fuites, divers problmes de
contrle et les aspects logistiques associs la livraison de carburants de qualits diffrentes diffrents
dpts, font quil est difficile de mettre conomiquement en uvre la diffrenciation rgionale. Les pays
qui importent le gros de leurs carburants de transport jugent gnralement plus simple dharmoniser
leurs normes avec des pays voisins quavec des pays possdant leurs propres raffineries. Les considrations dordre commercial (entre le Canada et les tats-Unis, en Amrique centrale et dans lUnion europenne) sont un lment moteur de lharmonisation des spcifications des carburants. Dans le cas des
pays en dveloppement, il est quasiment exclu que lharmonisation de ces spcifications avec celles de
lAmrique du Nord ou de lUnion europenne savre financirement avantageuse.

85

Politiques en matire de dpenses publiques


Pour pallier les externalits environnementales, les dpenses publiques se polarisent traditionnellement sur la fourniture de biens publics classiques : le maintien dun inventaire des missions, et ltablissement et lapplication de normes, notamment lorganisation des oprations
dinspection et dentretien (mme si cest le secteur priv qui les ralise).
On attribue souvent au subventionnement des transports publics des effets bnfiques sur
lenvironnement en raison des transferts modaux, de la voiture vers lautobus ou de lautobus en
direction du rail. En rgle gnrale, il convient de manier cet argument avec circonspection
pour deux raisons. Dabord, les modes prfrs ne produisent des effets bnfiques que sils
ont beaucoup de passagers. Des autobus peu frquents sont plus nocifs pour lenvironnement
que des voitures bien remplies. Ensuite, les retombes favorables sur lenvironnement ne se
concrtisent que si les passagers des moyens de transport subventionns utilisaient auparavant
des modes plus nuisibles lenvironnement, et quil ne sagit pas dune nouvelle clientle. Dans
le cas des transferts de la voiture vers les transports publics, il apparat que llasticit croise de
la demande est faible. Dans celui des transferts du train vers lautobus, les plus courants, les
problmes portent sur le cot financier et conomique associ leur mise en place. Il est donc
prudent de conclure, non pas que les subventions aux transports publics ne peuvent induire des
effets bnfiques pour lenvironnement, mais quelles ne permettent pas, elles seules,
datteindre cet objectif. Il convient daborder la question du subventionnement des transports
publics dans le contexte beaucoup plus large de la congestion et de la rpartition, ainsi que les
avantages pour lenvironnement. Dautres formes de subventions axes sur la protection de
lenvironnement peuvent se rvler plus rentables. Comme on la soutenu plus haut, un financement bien cibl de la mise au rebut anticipe des vhicules polluants ou du remplacement des
carburants apporterait probablement un bnfice lev sur chaque dollar engag.
Bien entendu, les dcisions en matire de dpenses publiques ne sarrtent pas l. On parviendra peut-tre davantage modifier les choix modaux si lon donne la priorit linfrastructure
de transports publics et aux modes de transport non motoriss que par des subventions ; cette
dmarche sinscrirait dailleurs mieux dans la stratgie globale de rduction de la pauvret des
pays pauvres.

Politiques de gestion du systme


Les politiques de gestion du systme visant diminuer limpact de la circulation urbaine sur
lenvironnement peuvent se rpartir en trois catgories : i) celles qui privilgient les modes de
transport moins polluants ; ii) celles qui attnuent cet impact en veillant ce que la circulation
seffectue de manire plus respectueuse pour lenvironnement ; iii) celles qui lattnuent en rduisant le volume de circulation.

86

Priorit aux transports publics


Dans les pays en dveloppement, les autobus sont souvent le moyen de transport privilgi des
pauvres. Or, ils sont souvent trs polluants, parce quils sarrtent et dmarrent frquemment et
font tourner leurs moteurs au ralenti dans les encombrements. Une politique en faveur des autobus ne fait pas que diminuer leur incidence directe sur lenvironnement, mais les place aussi
en position avantageuse par rapport la voiture particulire. Elle amliore par ailleurs leur rentabilit. La mise en place de couloirs rservs, comme dans plusieurs villes brsiliennes, voire
dun rseau dautobus prioritaire trs intgr, comme Curitiba, peut semble-t-il influencer la
possession dautomobiles et, surtout, leur utilisation. ce stade, rien ne permet de dfinir avec
certitude dans quelle mesure des services performants dautobus peuvent en soi freiner ou dcourager lusage de lautomobile. Les arguments en faveur de la priorit aux bus feront donc
intervenir tout un ventail de considrations conomiques, environnementales et relatives la
rpartition.
Dans ce contexte, il convient de se pencher sur le problme de la libralisation conomique des
services de transport et de ses effets ventuellement prjudiciables lenvironnement. Dans le
secteur du transport routier, o elle est le mieux ancre, la libralisation a gnralement entran une augmentation de la taille moyenne des vhicules et du facteur de charge. Ds lors
quelle saccompagne dune application satisfaisante des normes dmission, elle devrait savrer
plus bnfique que dommageable. Sagissant des autobus, il semble que linverse se soit produit,
savoir une diminution de la taille moyenne et de la charge des vhicules, souvent dans le cadre dune application mdiocre des mesures de protection de lenvironnement. Faute dun systme rglementaire bien rod, la libralisation complte des services dautobus, Mexico et
Lima par exemple, a manifestement aggrav la pollution atmosphrique. Pareilles consquences
ne sont toutefois pas inluctables. Confront ce problme Santiago, le Gouvernement chilien a ainsi russi instaurer une concurrence pour le march , sous la forme dune procdure concurrentielle doctroi de franchises dont lun des critres de slection est la qualit du
vhicule. Tout ceci montre bien quil importe daxer les efforts sur la rforme rglementaire et
non sur une simple drglementation, comme on lexplique en dtail au chapitre 7.
Gestion de la circulation
Lengorgement de la circulation ralentit la vitesse moyenne et accrot la plupart des missions
(NOx except). Il augmente les missions de polluants lchelon local et mondial. Les missions de CO2 pourraient diminuer de prs de 40 % si la vitesse moyenne de la circulation urbaine passait de 10 20 km/h. Bangkok et Kuala Lumpur, laugmentation de la vitesse de
12-15 km/h 30 km/h quivaudrait, daprs les estimations, installer des convertisseurs catalytiques trois voies sur 50 % des automobiles de lagglomration. Lexprience montre toutefois que sil est possible damliorer la circulation court terme, ce rsultat positif induit la
longue un usage plus intensif de lautomobile et, partant, de nouveaux encombrements. Des

87

tudes ont montr que les mesures visant fluidifier la circulation par le dveloppement de
lespace viaire augmentent au bout du compte la circulation90.
Des mthodes plus raffines de gestion de la circulation pourraient diminuer les taux
dmissions unitaires sans produire de trafic supplmentaire qui rduirait ce rsultat nant. La
coordination des feux de circulation est gnralement utile. Le recours des dispositifs de modration, qui ralentissent la circulation sans linterrompre, pourrait par ailleurs se traduire par
une circulation plus propre, mais aussi plus sre. Une signalisation performante permettrait
dviter que les automobiles ne tournent trop avant de trouver se garer.
Restriction de la circulation
Dans les conomies industrialises, la demande despace supplmentaire dans des agglomrations de faible densit, et la possession et lusage dautomobiles qui lui sont associs se sont
rvls lastiques par rapport au revenu, tandis quavec des revenus levs et de faibles cots de
motorisation, llasticit prix de la demande pour les dplacements en voiture a t modre. Il
semblerait donc que laugmentation du parc de vhicules et du kilomtrage soit le corollaire
invitable du dveloppement conomique. La possibilit politique de sopposer ces phnomnes conomiques a par ailleurs t largement mise en doute.
Les responsables politiques de quelques-unes des villes les plus encombres et pollues de la
plante rvaluent aujourdhui cette opinion conventionnelle, et des attaques trs directes
contre la motorisation ont rcemment t lances pour des raisons environnementales.
Linterdiction totale de circuler applique certains vhicules, certains jours, en fonction de
leur numro dimmatriculation (comme dans le programme hoy no circula , initialement impos Mexico en 1989, puis copi dans dautres villes comme So Paulo), peut entraner une
baisse spectaculaire du volume de trafic dans les premiers mois suivant sa mise en uvre. Mais
la longue, ces dispositifs ont parfois un effet contre-productif car certains mnages achtent
un autre vhicule ou conservent un vhicule vieux et polluant quils auraient normalement
remplac pour contourner les restrictions. La variante la plus rcente de cette stratgie, le programme pico y placa de Bogot, ne sapplique quaux heures de pointe mais augmente deux
le nombre de jours hebdomadaires o il est interdit chaque vhicule de circuler.
De nombreux pays adoptent maintenant des mesures interdisant toute circulation dans les zones particulirement sensibles (zones rsidentielles ou centres-villes commerciaux rservs aux
pitons), et les intgrent de plus en plus souvent la planification initiale de nouveaux amna-

90

Une tude rcente de la US Environmental Protection Agency (USEPA) laissait entendre que jusqu la
moiti des 2,7 % de croissance annuelle du trafic aux tats-Unis rsultait peut-tre de la construction de
nouvelles routes, tandis quun rapport du British Standing Committee on Trunk Road Assessment concluait
en 1994 que laugmentation de la capacit du rseau routier ne fluidifiait la circulation que provisoirement
compte tenu du trafic supplmentaire cr.

88

gements. lorigine, on pensait quune telle dmarche porterait prjudice au commerce dans
les zones rglementes, et que les commerants sy opposeraient donc. Dans la pratique, ce ne
semble pas tre le cas et ces dispositions, lorsquelles sont associes la planification judicieuse
dun accs prfrentiel des moyens de transport collectifs, peuvent rduire la circulation des
automobiles particulires sur un primtre plus large.
Malgr tout, il semble bien que pour obtenir des effets de grande envergure, les instruments
conomiques restent les plus prometteurs. La stratgie pour le secteur nergtique de la Banque
mondiale soutient que tous les pays devraient avoir pour objectif dintgrer le cot des externalits environnementales et sociales locales aux dcisions en matire de tarification de lnergie
et dinvestissement91. Le cas extrme est celui de Singapour, qui a mis en uvre une politique
trs nergique pour limiter le parc dautomobiles au niveau estim viable par le biais denchres
dun nombre rduit de certificats autorisant lachat de vhicules et par la tarification de la
congestion dans le quartier daffaires central et sur laccs certaines des autoroutes principales92. Dans ce cas, lexistence dune juridiction unique, habilite employer les recettes dgages de la taxation des vhicules pour financer dautres mesures lappui dune politique globale semble jouer un rle important. Peut-tre tout aussi important, le dispositif juridique qui,
au Royaume-Uni, alloue les recettes tires de la taxation de la congestion aux pouvoirs locaux
qui la mettent en place a suscit un intrt nouveau pour le mcanisme de tarification dans les
milieux daffaires et environnementalistes.
Dans certains pays industriels, les tudes indiquent galement qu long terme, llasticit prix
de la consommation dessence est assez substantielle pour faire de la taxation des carburants un
instrument stratgique susceptible de rduire lusage automobile et le kilomtrage. Une tude la
Banque mondiale a conclu quune utilisation judicieuse de la taxe sur lessence pourrait conomiser chaque anne aux habitants de Mexico 110 millions de dollars de plus quun programme
de rglementation bien conu sans taxation de lessence93. Cet effet pourrait tre renforc par la
conversion de certains autres cots associs la possession dun vhicule (assurance, stationnement, taxes sur les vhicules) en cots dusage, quoique dans beaucoup de pays en dveloppement, ces frais soient modrs et souvent luds.
Les modes de transport non motoriss (TNM) sont les moins polluants et, souvent, les plus conomiques sur de courts trajets. La leve des obstacles ce type de transport, outre les avantages

91

Banque mondiale. 1998. Fuel for Thought: A New Environmental Strategy for the Energy Sector. Banque mondiale, Washington.
92

Willoughby, C. 2000. Singapores Experience in Managing Motorization, and its Relevance to Other
Countries. Document de synthse n 43, Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain (TWU). Banque mondiale, Washington.
93

Eskeland, G.S. et S. Devarajan. 1996. Taxing Bads by Taxing Goods. Pollution Control with Presumption Charges. Le Dveloppement en marche, Banque mondiale, Washington.

89

quelle prsente pour les pauvres (voir chapitre 8), a donc des effets favorables pour
lenvironnement.
CONCLUSIONS : STRATGIE POUR LE TRANSPORT ET LENVIRONNEMENT URBAINS
Plusieurs conclusions ressortent clairement de lanalyse des priorits stratgiques qui prcde.

Connaissances de base :
une meilleure apprhension des problmes fondamentaux permet de mieux dfinir les politiques et de persuader les dcideurs de les appliquer :
!

collecte et analyse de donnes locales sur les immatriculations de vhicules, et sur les
niveaux et les sources de pollution atmosphrique ;

approfondissement des connaissances propos des incidences sanitaires des diffrentes


missions de particules fines manant des transports (bien quil convienne peut-tre de
laisser ce soin aux pays industrialiss) ;

divulgation des connaissances de base sur les retombes environnementales des modes
de transport (par exemple, le mlange de carburant optimal pour les moteurs essence
deux temps, etc.) ; et

campagnes de sensibilisation sur les mthodes efficaces dutilisation et dentretien des


vhicules, etc.

Priorits techniques :
bien quil soit dans lensemble prfrable de se focaliser sur les normes de fonctionnement plutt que sur des spcifications techniques particulires, certaines priorits technologiques apparaissent assez nettement :
!

suppression du plomb dans lessence ;

remplacement des motocycles quips de moteurs deux temps par des engins quatre
temps ;

mise la rforme ou remise en tat des vhicules trs polluants fort kilomtrage ; la
Banque peut apporter une assistance technique dans ces deux domaines et, dans certains cas, financer linfrastructure publique et des mcanismes dincitation pour favoriser le changement ;

90

mise en place de systmes dinspection et dentretien informatiss, grs par des soustraitants centraliss du secteur priv, assujettis une surveillance pour empcher toute
corruption, et cibls dans les premiers temps sur les catgories de vhicules anciens et
trs polluants.

Gestion de la demande de transport :


les mesures techniques et fiscales doivent saccompagner dune stratgie de gestion des transports cohrente pour viter que leurs effets bnfiques ne soient rduits nant par
laugmentation des volumes de circulation. Cette stratgie sarticule comme suit :
!

programmes dinvestissement dans les transports publics,


lamlioration de lenvironnement des pitons et des cyclistes ;

gestion de la circulation, en particulier des priorits rigoureusement observes pour les


transports publics dans les zones engorges et cologiquement fragiles ;

modration de la circulation et autres mesures de gestion de la demande.

notamment

pour

Mcanismes dincitation :
les dcisions de transport les plus critiques tant pour la plupart prises par des particuliers soucieux avant tout de leur propre intrt conomique, le niveau et la structure des taxes ont souvent un effet dterminant sur le nombre de dplacements et sur le choix du mode de transport,
de la technologie et du carburant employs. Do limportance des points suivants :
!

une rforme fiscale visant la fois limiter la demande de transport un niveau rentable et viable pour lenvironnement et donner des incitations efficaces en ce qui
concerne le choix et la taille du vhicule, le type de carburant, le lieu et le moment
choisis pour lusage du vhicule, etc. ;

ltude de solutions pour pallier les limitations des mesures fiscales associes la multiplicit des secteurs et des objectifs.

Institutions :
tant donn la multitude de polluants et de conditions ambiantes, il faut concevoir des trains de
mesure complets, faisant intervenir plusieurs instruments, et adapts aux situations locales particulires. Pour cela :
!

lvaluation des effets sur lenvironnement doit tre pleinement intgre la planification des transports et de loccupation des sols ;

91

le dveloppement des comptences techniques et de la probit de ladministration est


une condition pralable essentielle une action efficace tant donn la complexit de
ces mesures ;

il convient de mener une action concerte entre les diffrentes instances et les diffrents chelons du gouvernement.

La Banque peut aider identifier et cibler les gros pollueurs et confronter les expriences
internationales en matire dlaboration de stratgies environnementales urbaines intgres.
Par ailleurs, lintgration des mesures concernant les transports dans les programmes gnraux
de dveloppement des villes peut savrer plus fructueuse cet gard que des projets axs uniquement sur les transports.

92

SCURIT DES TRANSPORTS URBAINS

Chaque anne, dans les pays en dveloppement, prs dun


million de personnes sont tues et jusqu 15 millions
blesses dans des accidents de la route en ville, soit un cot
conomique direct compris entre 1 et 2 % du PIB. Les
victimes sont pour la plupart des pitons et des cyclistes issus
des couches pauvres de la population. La crainte des
accidents et des agressions dcourage substantiellement le
recours aux transports non motoriss. Il est possible
dattnuer ce problme en amliorant la conception des
routes, la gestion de la circulation, les services mdicaux, et
par dautres politiques. De telles mesures sinscrivent
nanmoins dans le cadre dune stratgie de grande ampleur,
gre par un secteur public comptent, mobilis, disposant
dun financement adquat et dune organisation intgre.

LAMPLEUR DU PROBLME
Le prsent chapitre tablit une distinction entre les problmes lis la scurit routire, savoir le risque daccident corporel (gnralement provoqu par un vhicule au moins) et les problmes associs la sret des transports, cest--dire lexposition des voyageurs des actes criminels ou antisociaux intentionnels.
Des estimations prudentes indiquaient rcemment que de 750 000 880 000 personnes sont
dcdes des suites dun accident de la route en 199994. LOrganisation mondiale de la sant cite
le chiffre encore plus lev de 1,171 million95. Quelque 85 % de ces dcs se sont produits dans
les conomies en dveloppement et en transition, prs de la moiti dans les zones urbaines.
lchelle mondiale, entre 25 et 35 millions de personnes ont par ailleurs t blesses dans des
accidents de la route, dont jusqu 75% en zone urbaine. Le cot conomique des accidents

94

Jacobs, G. et A. Aeron-Thomas. A Review of Global Road Accident Fatalities. Document rdig sur la
demande du Department for International Development (DFID Royaume-Uni), pour le Partenariat
mondial pour la scurit de la circulation routire.

95

Organisation mondiale de la sant, 1999. Rapport sur la sant dans le monde.

93

dans le monde en dveloppement a t valu 65 milliards de dollars, soit peu prs


lquivalent du montant annuel de laide et des prts accords par les institutions internationales ces pays. Pour les pays en dveloppement, ce cot reprsenterait de 1 2 % du PIB. Les
accidents de la route sont aujourdhui la neuvime cause de dcs dans le monde, et devraient
se placer au sixime rang dici 2020. Surtout, tant donn quun grand nombre des personnes
tues sont assez jeunes, les accidents de la route sont le deuxime facteur de rduction de
lesprance de vie. Au Bangladesh, prs de 50 % des lits dhpitaux seraient occups par des victimes daccidents de la route96.
Le problme de la sret est moins bien quantifi ou reconnu. Il touche particulirement les
pitons et les cyclistes, mais concerne galement les passagers des automobiles et des vhicules
de transports en commun. Dans des cas extrmes, comme celui des passagers blesss ou dcds
dans le conflit des minibus en Afrique du Sud, on dispose de quelques renseignements sur le
droulement des vnements. Mais en gnral, les actes de violence individuels ou de harclement sur les personnes surtout le harclement sexuel dans les vhicules de transports collectifs ne sont pas recenss. Des enqutes sociales conduites en Amrique latine ont montr
quils taient rpandus.
Pour les pauvres, la scurit revt une double dimension. Il y a dabord les lsions et les traumatismes dont les victimes sont directement atteintes. Daprs une enqute sur les transports publics rcemment conduite Lima, 10 % des personnes interroges avaient t mles un accident des transports publics au cours des six mois prcdents97. Vient ensuite lincidence de la
perception des risques sur les profils de dplacement dun ventail bien plus large de personnes.
La crainte dun accident ou dune agression, ou du vol dune bicyclette en stationnement, est le
principal obstacle lutilisation des transports non motoriss. Le dclin des taux de dplacement enregistr aujourdhui dans quelques-unes des plus grandes villes sud-amricaines a t
imput en partie linscurit. Celle-ci touche tous les groupes sociaux, mais les plus vulnrables seraient ceux qui nont pas dautre choix que demprunter des moyens de transports peu
srs et qui, pour se protger, sont contraints dabandonner une activit importante sur le plan
social (les cours du soir pour les femmes par exemple). Quand le soutien conomique dune famille pauvre est gravement bless, les finances familiales risquent de seffondrer car il nexiste
en gnral ni indemnisations ni filet de protection social (encadr 5.1).

96

TRL and Ross Silcock. 2000. Review of Road Safety in Urban Areas. Rapport thmatique prpar pour
lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, disponible sur le site web de la Banque ladresse suivante : http://www.worldbank.org/transport/.
97

Gomez, L.M. 2000.

94

Encadr 5.1. Les accidents de la circulation et les pauvres au Sri Lanka


Une tude des accidents de la circulation dont sont victimes les pitons au Sri Lanka a indiqu que
5 % seulement des accidents signals la police donnaient lieu une indemnisation ; quand celleci existait, elle slevait en moyenne 500 roupies.
Mille pitons et cyclistes sont tus dans le pays chaque anne. Lindemnisation maximale est de
100 000 roupies seulement, alors quelle est illimite pour les dommages matriels qui peuvent atteindre des millions de roupies. Souvent, lassurance automobile ne couvre pas la perte des revenus
des victimes. Qui plus est, la procdure de recours lgale est trop longue pour que les pauvres songent mme la tenter.
La Loi sur la circulation motorise devrait stipuler clairement une indemnisation raisonnable et
juste des pitons et cyclistes. Il convient galement de prvoir une assistance juridique gratuite (ou
abordable) pour aider les personnes pauvres et peu instruites dposer un recours, de mme
quune assistance psychologique et une rducation pour les personnes gravement blesses.
Source : Kumarage, A.S. 1998. Formulation of a Policy Framework for Poverty Alleviation: Transport. Universit de Moratuwa, Sri Lanka.

SCURIT
Lintrt de la Banque mondiale pour la scurit de la circulation nest pas nouveau. Une analyse intermittente des vingt dernires annes a montr quune part croissante des projets tablissait clairement un objectif de scurit et comportait des mesures sy rapportant, et prs de la
moiti des projets de transport traitait en partie de la scurit dans la dernire cohorte examine98. La plupart de ces travaux sinscrivaient nanmoins dans la conception des amliorations
linfrastructure ou des systmes de gestion de la circulation, les audits de scurit tant devenus
un lment commun des nouveaux projets dinfrastructure de transport. Le perfectionnement
des bases de donnes sur les accidents a t intgr de nombreux projets. Le cot de ces activits a t estim 1 % seulement environ du cot total des projets.
Les projets axs au premier chef sur la scurit des transports ont t assez peu nombreux. Le
Projet de scurit routire et de rhabilitation des routes au Mexique prvoyait un renforcement des institutions, des activits de recherche et de formation, ainsi quun budget de
14 millions de dollars pour rsorber les points noirs. Le Projet de transport urbain de Buenos
Aires rservait une somme encore plus importante pour supprimer les passages niveau sur le

98

Amundsen, F.H. 1996. Review of World Bank Experience in Traffic Safety Concerning Motorized
and Non-Motorized Traffic (1989-94). Mimo TWU. Banque mondiale, Washington.

95

rseau ferroviaire urbain et suburbain, pour acclrer les trajets en train et rduire le nombre
daccidents. Lopration la plus complte a toutefois t le projet conduit en collaboration avec
le programme PHARE de lUnion europenne dans le but daccrotre la scurit routire dans
six pays dEurope centrale et de lEst entre 1992 et 1994.
Les rsultats de telles interventions ont t variables. Un examen de vingt-cinq projets du dbut
des annes 90 a montr quils se rpartissaient quitablement en trois catgories : les interventions fructueuses, les oprations partiellement russies et les checs99. Dans lensemble, des mesures concrtes ont t appliques, mais leurs effets ont rarement t valus ; les oprations de
surveillance ont souvent t probantes dans les premiers temps, mais ont rarement t poursuivies ; les campagnes de sensibilisation des usagers de la route et les rformes lgislatives ont enregistr les meilleurs rsultats dans les cas o elles ont t conduites par un organisme de coordination bien tabli, un Conseil national de scurit par exemple. Surtout, peu de projets ont
amlior la capacit institutionnelle de manire permettre le lancement doprations de scurit routire de plus grande envergure. La protection des usagers de la route vulnrables a galement pris une importance croissante, et les mesures visant protger le trafic non motoris
forment une part importante des rcents projets de transport urbain, en Chine notamment. Les
principales carences ont t le faible degr de sensibilisation et dengagement des pouvoirs publics et leur rticence crer un noyau institutionnel assez solide pour conduire des oprations
concertes et durables.
Malgr les statistiques catastrophiques, il demeure difficile de persuader les gouvernements de
donner la priorit la scurit routire, que ce soit en tant que problme de transport ou de
problme sanitaire. Ainsi, une tude de la scurit routire en thiopie a estim le cot annuel
des accidents de la circulation 40 millions de livres. Le gouvernement nen a pas moins rejet
la suggestion de consacrer chaque anne 2 % dun fonds routier rcemment cr (dun montant
de 400 000 livres) un programme intgral de lutte contre les accidents100. Une telle attitude
rvle un certain fatalisme lgard de ce problme, nourri par la conviction quen raison de
limportance du facteur humain dans les accidents, il nexiste pas dinterventions prouves,
dun bon rapport cot-efficacit, semblables celles qui existent pour lutter contre dautres
flaux responsables de la morbidit et de la mortalit.
Pour remdier cette apathie, lampleur et la nature des accidents de la route doivent tre bien
apprhendes. Il faut persuader les pouvoirs publics quil est possible de mener une politique
performante et de mettre en place les modalits institutionnelles permettant dappliquer avec
efficacit les mesures ncessaires. Cest pourquoi le Partenariat mondial pour la scurit de la
circulation routire, cr sur linitiative de la Banque mondiale, a dans un premier temps ax

99

Ross, A. 1993. Review of World Bank Experience in Road Safety Document de synthse INU. Dpartement de linfrastructure et du dveloppement urbain. Banque mondiale, Washington.
100

TRL et Ross Silcock, 2000.

96

ses efforts sur la mobilisation du secteur priv et de la socit civile pour les inciter assumer
leurs responsabilits dans le domaine de la scurit routire, sur la sensibilisation ce problme, et sur la dfinition dun petit nombre de projets pilotes susceptibles de dmontrer quil
nest pas insoluble. Cette section traite de ces trois aspects : comprhension, laboration des
politiques, institutions.

Cerner le phnomne
Labsence dinterventions politiques est essentiellement due au manque de donnes fiables sur
lampleur et la nature du problme. On sait depuis longtemps que dans les pays en dveloppement, les statistiques officielles de la police sont loin de rendre pleinement compte des dcs et
blessures corporelles graves rsultant daccidents de la circulation, et quelles devraient tre
ajustes de 10 % au grand minimum101. La situation est pire en ce qui concerne les accidents qui
nentranent que des blessures102. Dans ce domaine, mme les registres des hpitaux ne sont pas
entirement fiables. Ainsi, les femmes reprsentaient un septime seulement des victimes dans
les villes du Zimbabwe, ce qui est probablement d au fait que les petits salaris, dont les femmes, nont gure les moyens dassumer des soins hospitaliers.
Les accidents de la circulation touchent plus particulirement certaines catgories vulnrables
dusagers de la route. Le pourcentage de pitons parmi les blesss est deux fois plus important
dans les pays en dveloppement que dans les pays industrialiss. Les conducteurs et passagers de
motocycles et de vhicules motoriss trois roues comptent pour moins de 10 % des blesss
dans les pays en dveloppement, mais en reprsentent jusqu deux-tiers dans certaines villes
dAsie de lEst, comme Kuala Lumpur. Dans de nombreux pays, les passagers des transports en
commun, surtout ceux qui voyagent larrire dun camion ou dune fourgonnette, sont trs
exposs, et les conducteurs de camions et dautobus affichent un nombre particulirement lev
daccidents.
Si les hommes de 16 54 ans constituent la majorit des victimes daccidents corporels dans
lensemble des pays, quelque 15 % des dcs accidentels dans les pays en dveloppement
concernent des enfants, soit un pourcentage nettement suprieur celui des pays industrialiss.

101

Une tude ralise par TRL Colombo en 1984 montrait que moins dun quart des victimes
daccidents de la circulation hospitalises apparaissaient dans les statistiques de la police. Le problme
demeure. Karachi, en 1999, les statistiques de la police nindiquaient que 56 % des dcs et 4 % des
blessures graves imputes aux accidents de la route dans les statistiques hospitalires. Les registres des
hpitaux eux-mmes sont parfois une source insuffisante de renseignements cet gard. Buenos Aires,
la plupart des dcs sont imputs uniquement la pathologie (fracture du crne, etc.), et non ce qui la
provoque.
102

En 1999, le nombre daccidents corporels en ville annonc pour chaque dcs dans les statistiques officielles tait de 160 en Grande-Bretagne, de 22 au Zimbabwe, mais de 3 seulement Dhaka et dans les
grandes villes indonsiennes.

97

Il est rare que la police recueille des informations sur les revenus, mais de rcents entretiens
avec des pitons victimes daccidents de la circulation dans plusieurs pays montrent que les
pauvres sont touchs de manire disproportionne103. Dans les cas o la personne blesse est la
principale source de revenus du mnage, le prjudice est encore plus lourd. Des tudes au Bangladesh et au Zimbabwe ont indiqu que 80 % des blesss ont des personnes entirement dpendantes charge.
Les lieux o les accidents se produisent varient aussi considrablement selon les pays. La majorit des accidents urbains ont lieu aux intersections dans les pays industrialiss, au milieu des
voies dans les pays en dveloppement. Ils sont assez rares aux endroits o la circulation est surveille, par la police de la route notamment. Ceci sexplique en partie par le fait quen labsence
de contrle efficace, le libre accs aux grands axes routiers augmente le risque de collision. Les
accidents sont aussi partiellement imputables aux diffrentes catgories de vhicules circulant
sur les routes, et surtout la juxtaposition dusagers motoriss et non motoriss, plus vulnrables, au milieu des voies, o les carts de vitesse sont les plus importants.
Labsence de statistiques fiables sur les accidents est lourde de consquences, dune part parce
quelle occulte la gravit du problme, dautre part parce quelle fausse la recherche et la slection de remdes appropris. Llaboration dune politique de scurit routire repose sur le recensement des endroits les plus dangereux, des types daccidents et des types de personnes impliques. La mise en place dun systme performant denregistrement et danalyse des accidents
revt donc une priorit trs leve pour laide internationale. Comme lanalyse des accidents
serait utile divers organismes (la police, les instances judiciaires, les compagnies dassurance,
les constructeurs automobiles, et les organismes chargs de la gestion de la circulation), il
convient sans doute quelle soit ralise dans la plus grande indpendance possible, peut-tre
par un institut de recherche routire. Sinon, elle devrait tre confie un organisme de gestion
de la circulation. Beaucoup de pays font dj appel aux programmes informatiques mis au point
au Danemark, au Royaume-Uni, et ailleurs. Or, la qualit de ces analyses dpend entirement
de la prcision des informations contenues dans les registres de police. La mise au point dun
dispositif danalyse des accidents passe donc par une intervention auprs des responsables des
services de police pour les persuader de recueillir, de traiter et de communiquer lorganisme
responsable les donnes ncessaires lanalyse de la scurit routire et pas uniquement les
informations ncessaires des fins juridiques et de former leur personnel en consquence.

Formulation dune stratgie


Dans la plupart des pays industrialiss, la progression du nombre daccidents de la route a t
associe au dveloppement de la motorisation. Les dcs ou les accidents corporels ont en
grande partie touch les occupants de vhicules. De nombreux pays, mais surtout le Royaume-

103

Cette observation se fonde sur les enqutes ralises lors dune tude rcente de W.S. Atkins pour le
DFID au Sri Lanka, au Ghana, au Zimbabwe, en Papouasie-Nouvelle-Guine et en Inde.

98

Uni, le Japon et lAustralie, ont mis sur pied des programmes de grande envergure faisant intervenir lingnierie, les mesures dexcution et la sensibilisation pour diminuer lincidence et la
gravit des accidents de la circulation. La scurit de la circulation urbaine est aussi une priorit
de lUnion europenne aujourdhui104. Les mesures adoptes prvoient notamment
lamlioration de la conception de linfrastructure (souvent fonde sur lanalyse des points
noirs), des caractristiques des vhicules (en particulier le montage et le port obligatoire de
ceintures de scurit), et du comportement au volant (limitation gnrale de la vitesse dans les
zones urbaines et campagnes boire ou conduire ). Des objectifs ambitieux (comme ceux du
programme sudois Vision zro , dont le but est dliminer compltement les dcs provoqus par des accidents de la route) sont gnralement adopts et annoncs au niveau national,
mais appliqus lchelon local par les pouvoirs municipaux et les autorits routires. Ces programmes ont bnfici dune forte adhsion et dune coordination globale de diverses administrations, rattaches diffrents ministres et dotes de budgets varis.
De tels programmes peuvent porter leurs fruits dans les pays en dveloppement. Ainsi, au dbut
des annes 90, la Banque asiatique de dveloppement a aid le Gouvernement de Fidji laborer un plan daction national de grande envergure pour la scurit routire, qui a diminu de
20 % le nombre de dcs dus aux accidents de la route. Cela dit, compte tenu de la composition
diffrente du trafic et, partant, des particularits des accidents et des groupes les plus vulnrables, ces pays privilgieront vraisemblablement dautres instruments stratgiques.

Conception de linfrastructure
Il ne fait aucun doute quune bonne conception de linfrastructure routire facilite substantiellement la tche. Les perfectionnements apports au revtement des routes et lalignement horizontal et vertical aux points noirs se sont rvls trs efficaces en maintes occasions105. Une
dfinition et une mise en uvre prcises de la structure routire permettront dadapter la circulation et la vitesse commerciale sur les routes lenvironnement immdiat. Les mesures visant
protger les pitons et les cyclistes, les usagers les plus vulnrables du rseau routier, sont dores
et dj bien connues. La mise en place bien conue de voies pitonnes, de feux de signalisation
aux passages-pitons, de passerelles, de zones pitonnires, de bandes et de pistes cyclables est

104

Le projet DUMAS [ Developing Urban Management and Safety Dvelopper la gestion urbaine et
la scurit] mobilise la collaboration dquipes de recherche dans neuf pays pour produire un cadre de
conception et dvaluation pour les projets de scurit urbaine [Commission europenne, 2000.]

105Par

exemple, le Projet de dveloppement municipal et des transports dAmman, financ par la Banque
mondiale, prvoyait lamlioration de quinze intersections. Le nombre daccidents aux deux premiers
carrefours amnags a diminu de 98% entre 1984 et 1990. Ils sont toutefois les seuls avoir t modifis,
et 18 % seulement des dpenses prvues pour la gestion de la circulation ont t engages.

99

utile et, en comparaison la plupart des infrastructures, assez peu coteuse106. Par exemple, les
projets pilotes raliss en Afrique de lEst dans le cadre du programme de transports en Afrique
subsaharienne ont montr quune intervention adapte visant modifier la conception des routes (et des intersections) et modrer la circulation peut entraner une diminution substantielle
du nombre daccidents graves pour les pitons et les cyclistes en ville107.
Il convient de gnraliser et de diffuser ce genre dexprience. Des efforts considrables ont
dj t consacrs llaboration de manuels de conception dune infrastructure routire sre.
En 1991, lODA britannique [dsormais appele DFID (Department for International Development)] a financ la rdaction dun manuel intitul Towards Safer Roads in Developing Countries qui a t largement distribu, en anglais et en espagnol. La Banque asiatique de dveloppement a financ la prparation de normes de scurit routire dans la rgion Asie-Pacifique, et
des manuels dingnierie consacrs ce problme ont t labors dans plusieurs pays comme la
Malaisie, lIndonsie, le Bangladesh et le Kenya. La BID a engag des travaux de mme nature
en Amrique latine108. Lintgration dun audit de scurit de la conception des routes (et du
systme de gestion de la circulation) confi un consultant indpendant devrait offrir un
moyen conomique dviter le recours ultrieur des programmes de lutte contre les points
noirs.
La scurit est une ncessit, pas un luxe. Les mthodes classiques danalyse cots-avantages
peuvent toutefois la juger superflue, moins que les avantages drivant de son amlioration ne
soient correctement valus. Il existe bien entendu une rticence comprhensible attribuer
une valeur financire aux vies pargnes ou la diminution du nombre de blesss ou
daccidents. Les comparaisons internationales de la valeur de la vie humaine sont certes pnibles. Quand il sagit dallouer les fonds engags dans des projets explicitement axs sur la scurit, une analyse de rentabilit visant comparer les diffrentes conceptions proposes permet de
contourner ce problme. Mais quand il sagit dinvestissements dont certaines composantes ont
trait la scurit, et dont leffet est essentiellement mesur en termes dconomies de temps ou
dutilisation des vhicules, la scurit, si elle nest pas value, semblera superflue et anticonomique. Il est donc recommand aux gouvernements dexiger quune valeur, raisonnable au

106

Cracknell, J. 2000. Experience in Urban Traffic Management and Demand Management in Developing Countries. Rapport thmatique prpar pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, disponible sur son site web ladresse suivante : www.worldbank.org/transport/.
107

Koster J.H. et M de Langen. 1998. Des stratgies prventives pour le transport dans des villes de
moyenne importance in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.
108

Gold, P. 1999. Using Engineering to Reduce Accidents. Banque interamricaine de dveloppement,


Washington.

100

regard de la situation locale, soit attribue aux retombes positives de la scurit. Des conseils
plus prcis sur les mthodes dvaluation sont disponibles109.
Des programmes de scurit routire et des plans daction ont galement t mis sur pied dans
beaucoup de pays, gnralement par des consultants extrieurs travaillant sur dautres projets.
Malgr leur grande envergure, ces programmes ont souvent t conduits par des spcialistes de
la scurit routire et nont reu quune assistance limite des autorits dapplication et des autorits judiciaires locales.

Gestion de la circulation
Quand il nexiste pas dunit indpendante charge de lanalyse de la scurit routire,
l organisme de gestion de la circulation responsable a gnralement pour tche premire de
collecter les donnes sur les accidents auprs de la police de la circulation. Souvent, il ny a pas
de transfert systmatique et rgulier de ces informations de la police lorganisme ; les donnes
sont recueillies selon les besoins du moment, pour rsoudre des problmes particuliers. Une
approche mthodique rclame que lorganisme reoive rgulirement ces donnes et que des
procdures internes soient tablies pour les analyser en vue de dterminer, entre autres, les sites, les priodes, les groupes et les tendances critiques. Il existe divers logiciels exclusifs
danalyse des accidents, mais nimporte quel progiciel de base de donnes simple peut faire
laffaire.
Mme si lorganisme de gestion de la circulation compte une unit spcialise indpendante
charge danalyser les donnes sur les accidents, de promouvoir les programmes de scurit
routire et de faire le bilan des dispositifs, la scurit doit tre systmatiquement intgre
llaboration des mcanismes de gestion de la circulation et constituer un critre dvaluation
dcisif pour ladoption de programmes ou dinterventions. Dans certains pays, comme le
Royaume-Uni, tous les programmes, hormis les plus simples, sont assujettis un audit de scurit indpendant qui comporte la ralisation dune tude approfondie, confie des concepteurs qui navaient pas particip la planification et la conception du programme initial de
gestion de la circulation. Il est reconnu que dans certaines villes en dveloppement, le personnel expriment en la matire est parfois rare et que les ressources manquent pour employer
des consultants. Quoi quil en soit, les conomies drivant de la mise en place de tels programmes, en termes de cots sociaux, devraient largement compenser les cots, et il convient
denvisager dintgrer laudit de scurit indpendant au processus de conception courant.
Les accidents graves ou mortels ont trois causes essentielles : la vitesse excessive, la conduite en
tat divresse, et la protection inadquate des personnes vulnrables. Il conviendrait de mettre

109

Transport Research Laboratory. 1995. Costing Road Accidents in Developing Countries. Overseas
Road Note ORN 10. TRL, Crowthorne, UK.

101

en place des stratgies de lutte systmatique contre chacun de ces problmes au niveau national, et de les appliquer rigoureusement lchelon local.
La limitation et le contrle de la vitesse sont des instruments qui diminuent efficacement la
gravit des accidents. Sur les routes locales, les villes europennes ont fait appel avec succs
toute une gamme damnagements destins freiner la vitesse : des refuges pitons pour rtrcir la largeur utile de la chausse et empcher le dpassement des vhicules et la circulation
grande vitesse ; des dos dne pour obliger les vhicules ralentir ; des rtrcissements de la
chausse pour empcher laccs des poids lourds ou tablir un alternat de circulation ; des chicanes pour contraindre les vhicules suivre un trajet tortueux et modrer ainsi leur vitesse ;
des carrefours surlevs consistant en un plateau-ralentisseur sur la totalit de lintersection ;
des plantations pour modifier la perception de la largeur de la route.
Sur les grands axes routiers, la police doit faire observer les limitations de vitesse par diffrents
moyens : valuation directe de la vitesse par pistolet radar ; contrle par camra, statique ou
mobile ; vhicule de surveillance, etc. Des mesures de modration peuvent galement ralentir
la circulation, surtout si elles sont bien adaptes la structure hirarchique des routes. Sur les
grands axes, il existe plusieurs dispositifs efficaces : panneaux et marquage signalant clairement
la limitation de vitesse ; bandes rugueuses ; zbrage ; revtement et couleur de la chausse
lapproche des endroits critiques (embranchements, passages-pitons, etc.) ; rglage des feux de
signalisation aux croisements pour juguler la vitesse et la maintenir au niveau voulu pour la scurit du trafic. Certaines des mesures de modration les plus extrmes utilises sur les routes
locales pourraient nanmoins augmenter le risque daccident si elles taient appliques aux
voies principales.
La lutte contre la deuxime cause grave daccidents repose sur le contrle strict de normes nationales rigoureuses sur la consommation dalcool et sur la conduite. Le droit de pratiquer des
alcootests au hasard est un instrument efficace, mais reprsente une source potentielle de
corruption dans certains pays. Une autre mesure performante est den faire porter la
responsabilit aux employeurs de chauffeurs professionnels, ainsi quaux chauffeurs euxmmes, surtout dans les socits de transports publics. Mais il importe que le contrle porte sur
le rsultat (la rduction de la conduite en tat divresse) et non sur une procdure particulire
(lexamen mdical quotidien des chauffeurs couramment exig dans de nombreux pays de lexUnion sovitique par exemple).
Dans les pays industrialiss, les efforts destins protger les personnes pendant laccident se
sont polariss sur linstallation et lemploi de ceintures de scurit et de coussins gonflables.
Dans certains pays en dveloppement revenu moyen, priorit a t donne au port de casques
de protection pour les cyclistes et motocyclistes. Mais dans bien des pays pauvres, le vritable
problme est celui de la protection des pitons lgard des vhicules motoriss, laquelle repose
essentiellement sur la mise en place de trottoirs adquats, de rambardes, et damnagements
pour la traverse des routes. Lamnagement de passerelles ou de tunnels pitonniers offre le
meilleur potentiel de protection mais ne constitue pas ncessairement la mesure la plus efficace,
102

surtout lorsque ces dispositifs entranent des dtours laborieux ou risquent doffrir un terrain
dopration aux voleurs.

Politiques mdicales
Tout indique que le manque dinfrastructures mdicales adquates explique en partie le nombre
lev de dcs accidentels dans les villes des pays en dveloppement110. Beaucoup de vies seraient sauves si les victimes recevaient des soins mdicaux dans lheure dcisive qui suit un
accident. Il faut pour cela rduire le temps de rponse des services durgence, ce que les mesures suivantes permettent souvent de raliser pour un cot modr :
!

limplantation stratgique de centres de soins durgence (ventuellement des postes de


secours dans les stations service) ;

la mise en place dun numro de tlphone durgence ;

la cration dun centre de contrle ;

le recours aux technologies et systmes informatiss pour assurer une surveillance efficace des services ;

la mise sur pied dune commission des services mdicaux durgence ;

la formation de secouristes ;

ltablissement dun mcanisme, ventuellement financ par les compagnies


dassurance, destin couvrir le cot minime du transport des blesss vers les hpitaux ;

la modernisation des services hospitaliers durgence.

Institutions
Dans beaucoup de pays, trop dadministrations et dorganismes partagent la responsabilit de la
scurit routire pour quaucun deux y voie sa fonction premire et, partant, une priorit
institutionnelle. Qui plus est, certains (la police notamment) ont souvent une si mauvaise image
dans les pays en dveloppement que les citoyens et les organismes internationaux risquent de se
montrer trs rticents leur apporter un soutien111. Il importe donc de privilgier la cration

110

TRL et Ross Silcock, 2000.

111

Ainsi, on sinquite gnralement de ce que le matriel fourni (voitures, appareils photographiques et


autres instruments de surveillance) puisse aussi tre employ des fins moins lgitimes, non-associes au
contrle de la circulation.

103

dun noyau institutionnel responsable de la scurit des transports (et de la scurit routire en
particulier). Il est essentiel pour cela de forger une responsabilit institutionnelle pour coordonner les efforts trs haut niveau, tout en favorisant la participation des organismes comptents (police, gestion de la circulation, sant, ducation) lchelon national et local. En
confiant la responsabilit directe de lorganisme national charg de la scurit routire au cabinet du Premier Ministre, des pays comme le Viet Nam et lInde ont russi appeler lattention
sur la scurit routire et susciter un intrt satisfaisant son gard. Au niveau municipal, des
structures administratives parallles, places sous la responsabilit directe du maire, ont men
avec succs des campagnes sur la scurit routire en ville (encadr 5.2).

Encadr 5.2. Sauver des vies Brasilia


La ville de Brasilia, en tant que ville nouvelle planifie, dispose dun rseau routier bien dvelopp qui, en 1995, a
permis dassurer une vitesse moyenne de 40 km/h, soit deux fois la moyenne nationale, mais a aussi t responsable de 11 morts par millier de vhicules. Sur les recommandations dun groupe de travail commun des Secrtariats de la scurit publique et des transports, le Gouverneur, en juillet 1995, a tabli par dcret un programme de
scurit routire intitul Circulation raisonne dont les objectifs taient les suivants :

contrle des vitesses excessives ;


contrle de la conduite en tat divresse ;
rpression plus svre des infractions au code de la route ;
amlioration de lassistance mdicale aux victimes daccidents ;
amlioration des dispositifs de scurit de linfrastructure routire ;
inspection et contrle de scurit sur les vhicules ;
priorit aux pitons, aux cyclistes et aux transports publics.

Plusieurs Secrtariats ont particip lapplication de ce programme denvergure, relay par une campagne de
presse nergique et des oprations de grande ampleur pour mobiliser la socit civile. Entre 1995 et 1997, le
nombre de dcs par millier de vhicules est tomb de 11 6,6. La campagne a donc t maintenue par la suite, et
ses effets persistent.

Source : Affonso S.A., F. Rezende and F.P. Vitor. 1998. La paix dans la circulation : une rvolution dans les
comportements Brasilia dans Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.

Il convient de prter une attention particulire aux modalits de financement de la scurit


routire. La plupart des villes financent les dispositifs de scurit sur les budgets limits affects
la construction et la gestion. Au Viet Nam, une partie des fonds allous la scurit routire
provient des amendes infliges par les municipalits. Parmi les nouveaux fonds routiers crs
ces dernires annes en Afrique et ailleurs, celui de lthiopie est le seul prciser que les me-

104

sures de scurit, ainsi que les oprations dentretien des routes, relvent de sa responsabilit112.
Dautres sources de financement sont manifestement ncessaires. Dans plusieurs pays industrialiss, le mcanisme de contributions sur le montant des primes dassurance gagne en importance. Mais comme une grande part des vhicules en circulation ne sont pas assurs dans les
pays en dveloppement, il est probable quil noffrirait une source viable de financement que
dans les pays les plus riches et les mieux gouverns. Dans de trs rares cas, le secteur priv a t
mobilis. Delhi, par exemple, la socit Maruti a fourni des voitures la police de la circulation, mais il sagit l dun cas exceptionnel.

Encadr 5.3. Dlinquance, violence et mobilit rduite


Dans plusieurs grandes villes dAmrique latine, comme So Paulo, le nombre de trajets journaliers effectus est en recul depuis quelques annes ; ce phnomne serait d, en partie du moins, linscurit grandissante, surtout le soir o la baisse la plus forte a t constate. Cette interprtation est taye par les donnes tires dune enqute auprs des mnages dmunis en quateur. En 1992, sur une priode de six mois,
une femme sur cinq a t victime dun vol bord dun autobus Cisne Dos, et une sur deux a t tmoin
dune agression de cette nature. La frquentation nocturne des transports publics a chut, et celle des minibus, relativement plus srs, a augment. Mais ceux qui navaient pas les moyens financiers de changer de
moyen de transport ont renonc leurs dplacements. Labsence de transports srs aux heures creuses a
incit les jeunes filles, gnralement issues des familles les plus pauvres, abandonner les cours du soir.

Sources : E. Henry (1999) et C.A. Moser (1996).

SRET
Le problme de la sret des personnes dans les transports samplifie partout dans le monde. En
un sens, il ne sagit pas dun problme de transport proprement parler, mais du symptme
dun malaise social de bien plus grande ampleur. Or, lincontournable ncessit de se dplacer
dans le cadre de leurs activits quotidiennes (travail, cole, soins de sant, etc.) risque de placer
les gens dans des situations o ils sont trs exposs aux agressions, et ils ne peuvent que difficilement amnager leurs activits de manire viter ces risques (Voir Encadr 5.3).
Les menaces la sret des personnes et des biens peuvent se rpartir en quatre grandes catgories.

112

Mme dans ce cas, la seule mesure de scurit routire finance ce stade a t lamlioration de la
signalisation routire Addis Abeba. tant donn que 91 % des accidents de la circulation dans cette
ville concernent des pitons, il est peu probable que cette nouvelle signalisation savre trs efficace.

105

a. le vol la drobe, qui est largement fonction de la promiscuit dans les transports collectifs mais peut galement toucher les bicyclettes et les autres vhicules en stationnement non surveill ;
b. le vol avec violence, qui peut se produire dans les endroits trs frquents mais
surtout dans des situations o la victime est relativement isole ;
c. le harclement sexuel qui, des degrs de violence divers, peut se produire dans
des lieux frquents ou isols ;
d. la violence politique et sociale, qui est parfois lie aux transports (comme dans
le cas des attaques perptres sur les passagers des trains, des autobus ou des
minibus en Afrique du Sud), ou laquelle les vhicules de transports offrent
simplement un terrain propice ;
Dans chacun de ces cas, le problme na pas pour origine les conditions de transport mais soulve des questions quant la planification et la gestion des infrastructures et services de transport.

Le vol la drobe est le plus rpandu, celui contre lequel il est le plus difficile de lutter mais
en gnral, heureusement, le moins traumatisant. Il est possible de mettre en garde les passagers des vhicules et de leur indiquer les meilleurs moyens de se prmunir contre le vol. La
poursuite judiciaire automatique et lapplication de sanctions exemplaires aux voleurs pris en
flagrant dlit peuvent aussi avoir un effet prventif. La cration de parcs de stationnement surveills pour les bicyclettes a t un lment important des politiques en faveur de ce mode de
transport dans certains pays. La surveillance lectronique est parfois efficace dans les gares,
mais moins dans des vhicules surchargs (et plus coteuse).

Le vol avec violence, du fait quil est plus susceptible de se produire dans les endroits moins encombrs, convient mieux une surveillance lectronique. Cette mthode ne portera toutefois
ses fruits que si elle saccompagne de larrestation et de la mise en examen des suspects. La prsence dune force de police spcialise sest avre utile sur les rseaux de mtro et de chemin
de fer dans les pays industrialiss, mais sera probablement plus difficile financer dans le secteur fragment des autobus.
Le vandalisme (qui est une forme de vol) et le comportement dsordonn lgard des passagers
sont courants dans les transports collectifs mal grs des pays dvelopps et en dveloppement.
Une refonte de lorganisation ou une rforme institutionnelle peuvent rapidement y remdier.
Ainsi, les graffitis ont disparu du mtro new-yorkais ds que la direction a fermement pris les
choses en mains. Buenos Aires, le service des trains publics de banlieue tait devenu trs irrgulier et peu sr dans les annes 80 et au dbut des annes 90 ; les vitres taient casses, les
siges taillads et les passagers harcels par des bandes itinrantes. Quand les services de chemin de fer ont t privatiss en 1994, la premire disposition des nouveaux concessionnaires a

106

t de placer des contrleurs (pauls par des agents publics de scurit) bord de chaque
train en partie pour lutter contre la resquille et en partie pour crer un environnement plus
sr. En lespace de quatre ans, le nombre de passagers a doubl, essentiellement parce que le
train tait redevenu un moyen de transport sr.
Le piton, peut-tre encore plus que le passager des transports collectifs, risque de plus en plus
dtre victime dune agression. Celle-ci peut se produire au cours dun vol, une fois la nuit tombe, ou, dans le cas des femmes, prendre la forme dune agression sexuelle. Les agressions ont
parfois lieu dans les quartiers daffaires ou rsidentiels mais sont plus frquentes dans les zones
dhabitation faible revenu contrles par des gangs faute dune prsence policire. Les pauvres
sont l aussi les plus touchs dans la mesure o ils risquent dtre attaqus sur le trajet qui spare larrt de lautobus de leur domicile. Les dplacements en taxi sont coteux et mme
rarement envisageables, les chauffeurs refusant souvent de saventurer dans des quartiers dangereux. Caracas, par exemple, il a t signal que les personnes qui manquent le dernier
moyen de transport sr pour regagner leur domicile le soir sont obliges de passer la nuit sur
leur lieu de travail. Dans certains pays, comme le Ghana et lAfrique du Sud, les vols avec violence perptrs partir de voitures, ou dans les voitures larrt ou roulant faible vitesse posent un risque dont les conducteurs cherchent gnralement se protger par la tactique tout
aussi dangereuse consistant ne pas respecter les feux de circulation, surtout la nuit. Les patrouilles de quartier, courantes dans certains pays industrialiss, pourraient avoir leur place
dans les pays en dveloppement. Les patrouilles cyclistes, trs rpandues aux tats-Unis, semblent prometteuses au Venezuela.
Il est possible de lutter contre le harclement sexuel en rservant des vhicules aux femmes
dans les cas o la densit des dplacements permet de le faire sans diminuer la disponibilit des
services. Cest le cas des autobus en Inde, au Sri Lanka et au Bangladesh, et de certaines rames
de mtro au Mexique. Dans les autobus de Karachi, des compartiments rservs aux femmes
sont matriellement spars du compartiment plus important plac sous la surveillance du receveur. Face la sensibilisation croissante des particuliers ce problme, une offre commerciale
destine aux voyageurs vulnrables se profile sur certains marchs de transports par minibus ou
taxis en Amrique latine. Des incitations gouvernementales et quelques expriences finances
de lextrieur pourraient stimuler cette offre pour un cot trs modr. Il serait possible de remdier aux brimades du personnel masculin, qui refuse de tenir compte des difficults rencontres par les femmes pour monter ou descendre dun vhicule en marche, en plaant des
quipes mixtes bord des vhicules de transports publics114. La Paz et Lima, les agents de
police femmes sont aujourdhui efficaces et ont la rputation dtre strictes et incorruptibles
dans la lutte contre les infractions aux rgles de circulation ; elles pourraient jouer un rle plus
important dans la lutte contre le harclement sexuel.

114

Gomez, L.M. 2000.

107

La violence politique et sociale a souvent pour exutoire lincendie dautobus ou la destruction


des signalisations routires, mme si elle nest pas initialement motive par les transports. Mais
les transports induisent parfois eux-mmes la violence. En Afrique du Sud, on se serait attaqu
aux passagers des autobus et des chemins de fer pour les obliger emprunter les minibus exploits par des Noirs. Les passagers des minibus ont aussi frquemment t mls des luttes
meurtrires entre exploitants. Des interventions destines rgulariser et donner des droits
de proprit juridiquement valables aux exploitants de services franchiss sont particulirement
indiques pour remdier ce type dinscurit. Une rforme stratgique des services de transport urbains, motive par des lments conomiques, pourrait ainsi avoir dexcellents rsultats
sur le plan de la sret. Mais il faut pour cela que les rgles aient force excutoire, et soient appliques par les autorits lgitimes et non par les mafias. Medellin, par exemple, les gangs qui
contrlent un quartier faible revenu ont monnay leur protection auprs des exploitants des
autobus qui le desservent, lesquels ont d rcuprer cet argent sur le prix des billets des passagers pauvres.
Quelques points dordre gnral se dgagent en conclusion. La criminalit croissante dans
beaucoup de villes en dveloppement est le symptme dun malaise social bien plus vaste. Elle
influence certes le comportement de chacun lgard des transports, mais ce sont les pauvres
qui en sont les premiers affects puisquils ne peuvent se rendre au travail ou lcole. Le manque de sret met par ailleurs en chec les mesures environnementales visant rduire lusage
de lautomobile puisque les enfants ne peuvent aller lcole pied ou en autobus, et que de
nombreuses personnes sont obliges de se dplacer en voiture ou en taxi tant donn quil est
trop dangereux de marcher, mme sur de courtes distances. Dans une certaine mesure, une rglementation minimale de la qualit des services permettrait damliorer la sret dans les
transports publics. Quelques ajustements techniques peuvent accrotre la sret des pitons
(amliorer lclairage public et utiliser la surveillance vido ou la tlvision en circuit ferm
dans les lieux publics par exemple),115 mais, au bout du compte, celle-ci est fonction de problmes bien plus vastes et complexes, tels que la cohsion sociale et larbitrage entre le pouvoir
policier et les droits de lhomme.

115

On sait que des camras utilises dans le cadre du contrle de la circulation ont galement t employes dautres fins, mais cela soulve de plus amples questions relatives la vie prive et lutilisation
abusive de la puissance publique.

108

CONCLUSIONS : STRATGIE POUR LA SRET ET LA SCURIT DES TRANSPORTS URBAINS


Llaboration dune stratgie pour la scurit des transports urbains doit comporter les lments
suivants :
!

la mise au point dun mcanisme national de collecte et danalyse des donnes statistiques en matire daccidents de la route ;

lintgration dlments relatifs la scurit dans tous les projets dinfrastructure de


transport par le biais dun audit de scurit obligatoire dans la procdure de conception ;

lintgration dans tous les projets dinfrastructure de lvaluation et de lestimation des


effets positifs des conceptions amliores sur la scurit, au moyen de valeurs dtermines par les pouvoirs publics en collaboration avec les organismes de scurit routire
locaux ;

le recrutement et la formation deffectifs pour des services ou des conseils de coordination de la scurit routire, tant lchelon national que municipal ;

la dfinition, la signalisation claire et lapplication de limitations de vitesse sur les diffrentes catgories de routes dans les zones urbaines ;

la dfinition, lannonce et lapplication, lchelon national, de taux dalcoolmie


maximum pour les conducteurs ;

le financement dinvestissements dans linfrastructure spcifiquement associe la scurit (comme le financement de linfrastructure destine aux transports non motoriss,
ou les investissements dans les passages niveau Buenos Aires), fond sur
lidentification des groupes vulnrables et des lieux dangereux ;

la participation des services de police aux oprations de scurit routire, comme


Soul, o la police a procd une analyse des points noirs en coopration avec les dpartements de gestion de la circulation ;

la participation des autorits mdicales une planification en vue de faciliter laccs des
victimes daccidents aux infrastructures mdicales ;

lajout de clauses relatives aux indemnisations et aux responsabilits dans les lois sur la
circulation motorise et dans les lois sur les assurances automobiles ;

la cration de commissions de haut niveau responsables de la scurit routire dans toutes les administrations des grandes villes ;

109

llaboration de programmes de financement des oprations de scurit dans le cadre


des plans stratgiques pour les transports dans toutes les grandes communes.

Sagissant de la sret des personnes, des efforts importants sont encore ncessaires, tant pour
analyser la nature et lampleur de linscurit dans le secteur des transports urbains que pour
concevoir des instruments stratgiques pour la combattre. Il sagirait par exemple des mesures
suivantes :
!

la collecte et lanalyse de donnes sur la scurit des personnes dans le secteur des
transports ;

une sensibilisation ce problme, associe lengagement des services de police arrter les dlinquants et celui des tribunaux appliquer des sanctions appropries ;

lintgration aux contrats de concession de conditions incitant les exploitants de transports publics porter une plus grande attention la scurit ;

prvoir linstallation de rverbres pour amliorer la scurit des pitons dans les
projets damnagement des rues et surtout dans les projets dassainissement des quartiers insalubres ;

le renforcement de la participation du public aux projets surtout ceux ayant trait


lamlioration des quartiers.

110

LE RSEAU DE VOIRIE

Le transport urbain, quil soit public ou priv, de passagers ou


de marchandises, motoris ou non motoris, dans les pays
riches ou pauvres, est essentiellement routier. Lengorgement
de linfrastructure routire compromet lconomie urbaine,
augmente la pollution atmosphrique et porte prjudice aux
pauvres en ce quil ralentit la circulation des transports
collectifs routiers. Or, dans les grandes villes existantes en
particulier, on ne peut envisager, que ce soit pour des raisons
sociales ou conomiques, dquilibrer loffre et la demande
par le seul dveloppement de la capacit routire. La
politique routire doit donc privilgier la mobilit des
personnes plutt que celle des vhicules, par la gestion de la
circulation et de la demande et par la mise en place et
lentretien dune infrastructure routire.

INTRODUCTION : LES COMPOSANTES DUNE POLITIQUE ROUTIRE


Les transports urbains, publics ou privs, de passagers ou de marchandises, motoriss ou pas,
dans les pays riches ou dans les pays pauvres, empruntent pour la plupart le rseau de voirie. La
voirie fournit galement les emprises ncessaires linfrastructure de services collectifs et de
tlcommunications et permet linteraction quotidienne de la population. La comptitivit des
villes, sur laquelle la richesse et le bien-tre de leurs habitants, pauvres et riches, reposent dans
une conomie mondiale, exige un systme de transport routier performant.
Malgr son importance conomique, le rseau de voirie est gnralement gr de manire
fragmente et non conomique. Les dcisions relatives la gestion, lentretien et lexpansion
de linfrastructure routire relvent dorganismes publics distincts ; celles qui concernent son
exploitation incombent pour leur part au secteur priv principalement. La hausse de la demande prive nest pas prise en compte dans la tarification de linfrastructure, et ne produit aucune augmentation des recettes ou des dpenses destines la satisfaire. La conjonction dune
demande prive en plein essor (qui se traduit par une congestion massive) et dun organisme
fournisseur dinfrastructure court dargent est chose courante. Le mauvais entretien des routes
est un flau gnralis. Dans les pays en dveloppement, les politiques routires doivent donc
imprativement tablir un lien conomiquement rationnel entre les dcisions des secteurs public et priv.
111

Pour ce faire, les stratgies routires dans les zones urbaines doivent sattaquer plusieurs problmes importants :
!

lorganisation et le financement de lentretien de la voirie ;

la gestion de la circulation pour amliorer la capacit des routes et/ou leur qualit et/ou
leur scurit ;

la gestion de la demande pour dgager une valeur sociale maximale de lutilisation du


rseau ; et

la planification et lvaluation de lexpansion de linfrastructure.

Ces points concernent en priorit leffet de croissance des routes, mais il convient dexaminer
galement leur impact sur la pauvret.
ENTRETIEN DE LA VOIRIE
Les villes investissent en gnral des sommes faramineuses dans leurs rseaux routiers qui sont
souvent trs mal entretenus. Les projets financs par la Banque mondiale affichent gnralement des rendements trs levs sur les dpenses dentretien. Le sous-financement des oprations dentretien nen demeure pas moins une tendance persistante. Dans le cas des routes interurbaines, on a cherch rsoudre le problme par la mise en place de fonds routiers de
deuxime gnration grs par les usagers, financs par une majoration des taxes sur les carburants et par dautres redevances dutilisation directes116. Ces fonds nexistent cependant pas
dans tous les pays et, dans le cas contraire, ils ne rsolvent pas ncessairement les problmes lis
lentretien de la voirie (encadr 6.1).
La stratgie de transport urbain doit favoriser la mise en place dune assiette de financement
sre et rgulire pour lentretien de routes viables au plan conomique et social. Lorsque
lentretien est financ sur les recettes municipales globales, comme cest couramment le cas, il
conviendrait dtablir une norme de rpartition globale titre de rfrence. Dans les pays dots
dun Fonds routier national, des procdures et des critres adquats devraient permettre de
veiller ce quune part suffisante des fonds soit consacre aux routes urbaines, ce qui na pas t
le cas de certains des premiers fonds.
Sagissant des sources de financement, les fonds routiers de deuxime gnration reposent
sur la thorie selon laquelle linfrastructure routire doit tre entretenue au moyen des fonds

116

Heggie, I.G. et P. Vickers. 1998. Commercial Management and Financing of Roads. Rapport technique de la Banque mondiale n 409. Banque mondiale, Washington.

112

collects auprs des usagers. Dans lidal, les redevances prleves directement ou indirectement sur les usagers devraient suffire couvrir la totalit des cots de circulation, y compris
ceux associs aux effets sur lenvironnement et lentretien des routes. Le recouvrement de
droits de licence en fonction de la distance parcourue et du poids pourrait offrir linstrument le
plus prcis pour rpartir les cots dentretiens entre les diffrentes catgories dusagers du rseau routier, mme si la rpartition des taxes sur les carburants ou des taxes de congestion pourrait en tenir lieu.
De fait, beaucoup de pays nont pas de fonds routiers et la responsabilit de lentretien des routes est rpartie entre diffrents chelons de ladministration selon que la circulation sur des routes donnes est juge nationale, rgionale ou locale. Dans ce cas, il est indispensable que le partage des responsabilits entre les diffrentes administrations soit clairement dfini, que les mcanismes de financement soient stables et viables, et que les municipalits disposent dune
marge de manuvre substantielle pour lever des fonds lchelon local, le cas chant.
Lexcution doit galement tre amliore dans beaucoup de pays. Il convient de crer et
dalimenter une culture de lentretien au sein des services municipaux. Il faudrait recourir
des systmes de gestion de lentretien pour systmatiquement planifier et tablir le budget des
travaux dentretien ncessaires en fonction dtudes de ltat des routes, en distinguant
lentretien courant et rgulier des travaux de rhabilitation et de reconstruction117. Ceci prludera ventuellement ltablissement dun systme de passation de marchs avec le secteur
priv, voire dun systme de concessions pour lentretien du rseau de voirie, comme lont rcemment fait Montevideo et Bogot.

117

Robinson, R., U. Danielsson et M.S. Snaith. 1998. Road Management: Concepts and Systems. Londres : Macmillan.

113

Encadr 6.1. Financement de lentretien du rseau routier urbain en Rpublique kirghize


La Rpublique kirghize petit pays dAsie centrale peupl de quelque 5 millions dhabitants est
confronte un grave problme dentretien des routes urbaines. Bishkek, la capitale (un million
dhabitants environ) dispose dun rseau routier de 730 kilomtres, dont prs de 90 % de chausses revtues. Par suite du manque dentretien courant et de la dgradation du systme dcoulement des eaux, la
surface des routes est irrgulire, considrablement fissure et parseme de nids-de-poule. Une part substantielle du rseau doit tre rhabilite ou entirement reconstruite. Dautres villes, plus petites, rencontrent des problmes similaires.
La municipalit compte un dpartement de la voirie qui a lentire responsabilit de lentretien des routes
de la ville. Les travaux peuvent, en principe, tre effectus en rgie intresse ou tre confis des matres
duvre du secteur priv. Dans la pratique, les moyens dont dispose le secteur priv demeurent limits.
Les usines de bitume et de bton sont encore exploites par la municipalit. Par ailleurs, lirrgularit du
nombre de contrats et la rticence des villes sous-traiter les services handicapent lourdement le secteur
priv local de la construction routire.
Le financement de lentretien et de la remise en tat de la voirie est un problme critique. Le Fonds routier
national de la Rpublique kirghize, rcemment cr, est lgalement autoris allouer jusqu 10 % de ses
ressources aux zones urbaines, mais leur a attribu ce stade des sommes nettement infrieures parce quil
juge les besoins du rseau routier national plus pressants. Par ailleurs, les villes ne sont pas mieux places
pour financer lentretien des routes sur leurs propres budgets. Les crdits de ladministration centrale constituent de 60 75 % des budgets municipaux, mais sont pour la plupart destins payer les salaires des
employs des secteurs de lducation et de la sant. Moins de 2 % des dpenses municipales sont consacres la voirie, soit 0,12 dollars par habitant par an. Compte tenu de son pouvoir limit pour produire des
recettes, la municipalit a recouru titre ponctuel des loteries, des ventes de charit, et des festivals pour
financer les routes.
Dans le cadre du crdit de 22 millions de dollars de lIDA destin aider les municipalits rattraper le
retard dans les travaux dentretien et de remise en tat des grands axes routiers qui assurent lessentiel de
la circulation des vhicules motoriss et des transports publics, le Gouvernement de la Rpublique kirghize a mis en place un groupe de travail runissant des fonctionnaires municipaux et gouvernementaux
pour rflchir aux moyens dassurer le financement de la rfection des chausses plus long terme. Il a
dj t convenu quil tait possible daccrotre les revenus du Fonds routier par une augmentation de la
part provenant des redevances des usagers (taxes sur lessence et sur les vhicules par exemple). Mais la
tche la plus ardue sera de donner aux municipalits les moyens de produire et de conserver des revenus
suffisants qui leur permettent de remplir leurs obligations statutaires en matire dentretien et de rhabilitation des routes. Le financement du rseau routier urbain en Rpublique kirghize est donc en grande partie associ aux problmes plus vastes du financement du rseau national et des finances municipales.

GESTION DE LA CIRCULATION
La gestion de la circulation a pour objet demployer au mieux, en termes de scurit et de productivit, les ressources du systme de transport (routier) existant. Elle cherche amnager,
adapter, grer et amliorer le rseau de transport en place pour satisfaire des objectifs parti114

culiers. En maximisant le rendement des infrastructures et des systmes existants, on peut viter ou reporter des dpenses dinvestissement et ainsi gagner du temps pour laborer des stratgies long terme. On peut paralllement augmenter la scurit de la circulation et diminuer les
effets nocifs du trafic sur lenvironnement urbain.
De nombreux instruments de gestion de la circulation, des systmes de signalisation routire
efficaces par exemple, fluidifient les dplacements et ont des effets secondaires ngatifs ngligeables. Mais une politique de gestion de la circulation entrane galement des choix. La priorit donne aux pitons risque de rduire la capacit la disposition des vhicules ou de porter
atteinte lexploitation des services dautobus. Un plan de gestion de la circulation intgr devra tablir des arbitrages entre les intrts concurrents des divers usagers de la voirie. Cette
question nest donc pas seulement technique, mais doit suivre clairement les orientations de la
stratgie globale de transport urbain. De fait, dans la plupart des villes, les ingnieurs et la police de la circulation font porter tous leurs efforts sur la bonne circulation du trafic. Les routes
sont donc largies, les automobiles reoivent la priorit, et les pitons et les cyclistes sont marginaliss. Ce processus ramnage en fait le rseau routier au profit des usagers de lautomobile,
souvent plus riches, aux dpens des usagers de lautobus, des cyclistes et des pitons, gnralement plus pauvres. Si la politique mene est axe sur les besoins des pauvres, elle devrait galement favoriser la gestion de la circulation et de la demande.

Contrle de la circulation
De nombreux instruments interviennent dans la gestion de la circulation : gestion et contrle
du stationnement dans la rue ; conception du rseau de circulation ; systmes de signalisation
routire ; priorit aux transports publics (autobus) et contrle des infractions aux rgles de circulation. On peut y recourir pour acclrer le dplacement des automobiles mais aussi, le cas
chant, pour donner la priorit aux pitons, aux bicyclettes, aux autres vhicules non motoriss ou aux vhicules commerciaux118.
Il est indispensable quune conception cohrente du rseau de circulation saccompagne dun
systme de signalisation performant. Il existe dj des techniques efficaces de commande des
signaux. Le dveloppement rapide de la technologie des systmes de circulation intelligents offre par ailleurs des pays relativement pauvres la possibilit dadopter demble les techniques
de pointe, ce que certains ont dj fait dans le domaine des tlcommunications. Ces systmes
sont de plus en plus robustes et ncessitent peu dentretien. En revanche, il convient de planifier leur utilisation, dassurer un entretien minimal, et de se montrer dispos les employer. Or,
beaucoup de grandes villes nont mme pas les comptences de base pour cela et il en rsulte,
comme Bangkok, que lon en revient aux traditionnels contrles de police aux intersections.

118

On trouvera un examen plus complet des instruments de contrle de la circulation pour les pays en
dveloppement dans Cracknell, 2000.

115

La gestion de la circulation peut sappliquer un endroit particulier : par exemple, il est parfois
ncessaire dintervenir un carrefour nvralgique pour assurer un flux de circulation homogne sur une route, ou une intersection pour remdier un problme dencombrement ou
parce quil sy produit trop daccidents graves. Elle atteint toutefois son efficacit maximale
lorsquelle sapplique une zone (un couloir, une localit ou un centre-ville) pour mettre en
place un systme cohrent. Il convient donc de regrouper les diffrentes mesures en un dispositif global pour veiller ce que les problmes de circulation ne soient pas tout simplement dplacs vers de nouveaux points de conflit, ce quune synergie se cre entre les diffrentes interventions et ce que les usagers reoivent rgulirement les mmes messages , ce qui devrait favoriser le respect des rgles de circulation.

Priorit des transports publics


Dans la plupart des villes du monde en dveloppement, les autobus sont llment central du
systme de transports motoriss, et ils le resteront dans un avenir prvisible. Dans les villes
pauvres, il arrive que leur part du march soit infrieure celle des services de transport paracollectifs. Lusage rgulier du taxi ou du pousse-pousse motoris (comme dans certaines villes
indiennes) est gnralement rserv aux classes plus aises, et la plupart des pauvres nont gnralement pas accs lautomobile. Mme dans les villes o le train de banlieue est le mode de
transport dominant (comme Mumbai), ou qui disposent dun rseau de mtro, lessentiel des
dplacements motoriss seffectue encore par les transports collectifs routiers.
Au maximum de sa charge, un autobus peut transporter au minimum trente fois plus de passagers quune voiture, en occupant un espace routier peine trois fois plus important. La gestion
de la circulation devrait donc avoir pour objectif premier daccrotre la mobilit des
personnes et pas forcment celle des vhicules . Cette politique permettra dutiliser au
mieux un espace viaire rare, et aura par ailleurs une incidence positive sur la pauvret. Cette
dmarche mettra gnralement laccent sur les lments suivants :
!

des mesures lappui des transports en commun en gnral, et de la priorit aux autobus en particulier

une infrastructure pitonnire

une infrastructure cycliste

Beaucoup de villes latino-amricaines emploient dj des systmes de gestion de la circulation


pour faciliter la circulation des autobus par la mise en place de voies ou de couloirs rservs. De
vastes rseaux existent dj dans de nombreuses villes, dont les plus importants se trouvent
Curitiba, Porto Alegre, So Paulo, Bogot, Lima, Quito, Santiago, Mexico, et Len. Les villes
latino-amricaines sont aussi nombreuses avoir amnag des zones ou des rues pitonnes, surtout dans le centre. Elles ont entrepris de revtir les chausses de certains quartiers pauvres
pour permettre leur desserte par autobus, et la plupart des routes sont agrmentes de voies pi-

116

tonnires. Ailleurs, la situation est moins encourageante. En Asie, peu de villes en dveloppement ont affect des espaces routiers importants des voies prioritaires ou rserves aux autobus. Pour autant que lon sache, seules Bangkok, Manille, Madras et Kuala Lumpur lont fait.
Dans les trois dernires de ces villes, il demeure trs difficile de faire respecter les couloirs rservs dans le sens de la circulation (par opposition aux couloirs contresens, qui sont majoritaires Bangkok).
Sil ny a gure de systmes de priorit aux autobus en dehors de lAmrique latine, cest en partie parce quon ny trouve pas de rseaux dautobus classiques. Les services de transports paracollectifs dominent, composs dun nombre considrable de vhicules dassez petite taille,
comme Manille, ce qui complique la mise en uvre dun tel dispositif. Dans certaines villes,
comme Hanoi, les services dautobus sont embryonnaires, et mme quand ils existent, les usagers voient en eux un dernier recours, comme dans quelques communes chinoises. Dautres
mtropoles, comme Moscou, voient dans les autobus un mode de transport auxiliaire du mtro,
et leur accordent donc rarement un traitement prfrentiel sur les grands axes routiers. Pour
toutes ces raisons, les objectifs des systmes de priorit aux autobus sont mal compris et les responsables politiques ne sont pas disposs prendre des mesures qui portent prjudice aux (riches) usagers de voitures particulires. Il y a pnurie de personnel spcialis, form et expriment, capable de jauger comme il convient les avantages lis la raffectation de lespace routier aux autobus car ce travail ne jouit pas dune grande considration. Les problmes associs
lapplication de mcanismes complexes de priorit fonds sur le tri des vhicules (pour sparer les autobus des autres vhicules) sont jugs trop importants surmonter.
Dans les villes dveloppes, on observe une tendance oppose celle des cits en dveloppement (Amrique latine excepte). La raffectation de lespace routier de manire privilgier
les autobus par rapport aux voitures est de mieux en mieux accueillie dans de nombreuses villes
dveloppes riches (la plupart des mtropoles dEurope occidentale, notamment au RoyaumeUni, en France, en Hollande, en Italie, etc.). Comme en Amrique latine, ce systme sest impos grce aux amliorations apportes la planification, la qualit des informations communiques aux dcideurs, lexcution, limage des services de bus, et la diffusion de
linformation sur les avantages quil prsente. La population de villes comme Curitiba et Quito
(en majorit faible revenu) en est extrmement satisfaite et les maires qui, les premiers, ont
instaur ces systmes ont par la suite t lus des fonctions encore plus leves.

Mise en uvre
Dans de nombreuses villes, le taux de croissance lev de la circulation risque de neutraliser
rapidement le dcongestionnement induit dans un premier temps par les mesures de gestion de
la circulation. On ne doit donc pas voir dans cette dmarche le remde universel
lencombrement des transports urbains, mais un lment dune stratgie de plus grande envergure qui fait galement intervenir la gestion des transports collectifs et de la demande. Il ne
sagit pas non plus dune intervention ponctuelle, mais dun processus continu, qui sadapte et
sajuste en fonction de lvolution des conditions de circulation. Il convient donc de favoriser la

117

cration dun environnement institutionnel propice au bon fonctionnement et ladaptation


efficace des mesures de gestion de la circulation et de dvelopper les comptences techniques
ncessaires leur application, et non de se contenter de financer des programmes particuliers.
Le tableau 6.1 prsente les principales oprations raliser dans ce domaine lchelon municipal ou rgional. Les grands problmes institutionnels concernant la construction et la gestion
des routes portent sur la sparation fonctionnelle des responsabilits entre la municipalit et la
rgion dans les systmes hirarchiques, et sur la coordination entre la gestion de la circulation
locale et la stratgie globale de transports.
Pour quun quilibre stablisse entre des modes de transport et des intrts concurrents, il faut
que des institutions spcialises comptentes travaillent dans un cadre de responsabilits clairement dfini. Il nexiste pas de schma institutionnel type ou idal applicable la gestion de la
circulation et des transports, mais une ville doit disposer dun cadre structurel qui assure certaines fonctions fondamentales : planification stratgique des transports ; programmation, conception et construction de linfrastructure ; entretien du rseau routier ; planification des transports publics et passation de marchs publics ; gestion de la circulation et de la demande, y
compris les activits de surveillance. Le chapitre 11 examine dautres modes dorganisation de
ces fonctions.
Il est possible de sous-traiter certaines fonctions de gestion de la circulation au secteur priv.
Les contrats peuvent porter sur des interventions classiques (lentretien des panneaux de signalisation par exemple) ou couvrir une gamme plus large doprations. Ladministration peut
confier des consultants une grande partie des oprations par exemple llaboration et la
mise en uvre dun plan global de couloirs de circulation mais elle doit en rester responsable
et comptable en dernire instance. Ainsi, la municipalit aura peut-tre besoin deffectifs moins
nombreux pour mettre en uvre ses politiques, mais devra nanmoins compter sur une quipe
comptente pour dfinir sa politique de gestion de la circulation et diriger les consultants. La
question de savoir dans quelle mesure les consultants/sous-traitants peuvent tre responsables
de lattribution de contrats dexcution, et donc de fonds publics , soulve des problmes. Ce
mcanisme serait toutefois utile aux villes des pays en dveloppement car il leur serait plus facile dobtenir des crdits pour des consultants engags court terme que pour les effectifs ncessaires en interne.

118

Tableau 6.1. Fonctions et responsabilits dun organisme charg de la gestion de la circulation


Domaine

Fonctions - Responsabilits

Politique de gestion de la circulation

Formulation et application dune politique de gestion de la circulation lchelle de la commune


pour respecter les objectifs dfinis par le conseil municipal et comprenant au moins les lments
suivants : i) une hirarchie fonctionnelle des routes ; ii) un juste quilibre entre les usagers du
rseau de transports (transport priv transport public vhicules non motoriss pitons) ;
iii) des programmes prioritaires daction et iv) un plan dinvestissements quinquennal.

Recherches sur la
circulation

Enqutes, suivi et valuation de lensemble des donnes relatives la circulation et aux accidents
afin de dfinir les tendances, de quantifier les problmes et de prparer les programmes de gestion
et les mesures damlioration de la circulation.

Programmes de
gestion et mesures
damlioration de
la circulation

Planification, conception, mise en uvre, suivi, valuation, adaptation et actualisation permanente


des dispositifs et des mesures de circulation pour appliquer la politique de gestion de la circulation
adopte. Ce programme couvrirait tous les modes de transport routier motoriss (automobiles,
transports publics, poids lourds, etc.) et tous les modes non motoriss (pitons, cyclistes). Les dispositifs et mesures comporteraient de simples amliorations aux intersections, des programmes de
marquage ou de signalisation, ou des stratgies municipales de grande envergure, telles que les
rseaux prioritaires dautobus ou la tarification de leurs services. Ils comprendraient les programmes et les mesures de prvention des accidents

Dispositifs de
contrle de la
circulation

Planification, conception, installation, exploitation et entretien de tous les dispositifs de contrle


de la circulation, notamment : i) les systmes de signalisation lumineuse, y compris les systmes
informatiss ; ii) le marquage des routes ; iii) la signalisation fixe et iv) les dispositifs de surveillance (camras, etc.).

Rgles de circulation

Formulation de rgles de circulation pour excuter les programmes de gestion et damlioration de


la circulation proposs, qui seront promulgues par les autorits municipales et que la police de la
route sera charge de faire observer.

Gestion du stationnement

laboration de politiques et de programmes de stationnement dans la rue et hors rue, notamment


les permis demplacement des parcs de stationnement proposs par dautres entits et de leurs
voies daccs. La surveillance et la gestion du stationnement (dans le cas des parcs de stationnement payants par exemple) incomberaient une direction du stationnement indpendante ou
une instance similaire.

Autorisations et
coordination

valuation et conseils la municipalit sur tous les programmes (les nouvelles routes par exemple)
et amnagements (labors par les organismes des secteurs public et priv et prvoyant de nouveaux amnagements fonciers et immobiliers de grande ampleur) ayant une incidence substantielle sur la circulation pour vrifier quils sont compatibles avec la politique adopte en matire de
circulation.

Concertation

Consultations avec le public et les parties intresses au sujet de la politique de la circulation et des
retombes de mesures et de programmes particuliers.

Budget

Prparation dun budget annuel soumettre la municipalit pour i) la mise en uvre des plans
de circulation et des programmes damlioration ; ii) la gestion de la circulation et la maintenance
des dispositifs de contrle ; et iii) les activits permanentes de lorganisme de gestion de la circulation.

Notes :
1.

Toutes les fonctions nincomberaient pas lorganisme de gestion de la circulation. Ainsi, la maintenance des
dispositifs de contrle de la circulation et la signalisation seraient le plus souvent confies des sous-traitants.
Lorganisme serait alors charg de superviser ces fonctions.

2.

La possibilit de sous-traiter des lments importants des oprations des consultants est analyse dans les sections suivantes.

Source : les auteurs.

119

GESTION DE LA DEMANDE
La gestion de la demande repose sur le principe conomique qui veut que si le prix directement
support par un voyageur est infrieur au cot total de son dplacement, certains trajets imposeront un cot net la communaut. Le cot total dun dplacement comprend les frais personnels du voyageur (cot dutilisation du vhicule, carburant, stationnement, etc.) et les cots
sociaux que celui-ci impose la communaut par sa contribution la congestion, au risque
daccidents et la pollution de lenvironnement. Ces derniers variant en fonction du lieu, de
lheure et des conditions de circulation, il devrait en tre de mme, dans lidal, des frais engags par les usagers des vhicules. La gestion de la demande devrait chercher obtenir le volume
total de circulation, et sa rpartition entre les modes de transport, les lieux et les heures, qui
existeraient si la circulation de tous ces modes tait facture au prix de leur cot social marginal
total.
Pour atteindre cet objectif, les outils de gestion de la demande visent tous augmenter les cots
de dplacement, soit explicitement par le biais de redevances (stationnement, taxes de congestion ou prix du carburant), soit implicitement par des restrictions la mobilit. Diverses mesures, dont beaucoup relvent de la politique nationale (le prix des carburants par exemple), permettent de grer la demande et de limiter le volume de circulation.

Rglementation du stationnement aux fins de gestion de la demande


La rglementation et la tarification du stationnement sont les mesures de gestion de la demande
les plus couramment appliques dans les villes dveloppes et en dveloppement. Sous sa forme
la plus simple, la politique de stationnement de nombreuses villes en dveloppement se limite
la rglementation du stationnement sur rue (gnralement de simples interdictions de stationner sur les axes principaux) pour viter de gner la circulation. Elle peut nanmoins tre plus
restrictive.
La rglementation du stationnement peut avoir une certaine incidence sur la possession de vhicules, mais son objectif habituel est de limiter lusage de la voiture par la rglementation de
lespace de stationnement et par sa rpartition formelle entre les diffrents groupes dusagers
gnralement dans le but de dcourager le stationnement de longue dure des non-rsidents.
Dans les pays en dveloppement, lefficacit du stationnement en tant que mesure restrictive
est compromise par le fait que les riches peuvent laisser leurs vhicules dans la rue, sous la
garde de chauffeurs, et quune grande part des parcs de stationnement ne relvent pas de la responsabilit des autorits de la circulation. Sil est en principe possible dexiger des parcs de stationnement publics, mais grs par le priv, quils appliquent des tarifs dissuasifs et de prlever un impt sur leurs bnfices excdentaires, ce systme est trs difficile mettre en pratique
dans les villes en dveloppement.

120

Des problmes encore plus complexes surgissent en ce qui concerne les parcs de stationnement
privs non rsidentiels aux mains de socits du secteur priv ou dorganismes publics. Il y a
dune part le problme politique que poserait la suppression de privilges traditionnels, et
dautre part des difficults juridiques dans les pays o les parcs de stationnement ont parfois t
construits pour respecter les normes municipales rgissant les permis de construire. Il existe
encore de nombreuses villes en dveloppement o, mme au centre-ville, des normes de stationnement minimales, et non maximales, sont imposes.
Malgr ces handicaps, une politique globale de stationnement sera probablement pour la plupart des municipalits la premire tape dune politique de gestion de la demande. Les frais de
stationnement sont les redevances aux usagers les moins contestes, et la majorit des villes appliquent une politique de stationnement, sous une forme ou une autre. On peut rglementer le
nombre, lemplacement et la tarification des places de stationnement sur rue. Il est possible de
limiter lexpansion de la capacit de stationnement public hors voirie et de stationnement priv
non rsidentiel, et de rglementer les redevances de manire empcher le stationnement subventionn. Tous les plans stratgiques concernant les transports devraient prvoir des mesures
pour les catgories de stationnement conformes aux objectifs stratgiques gnraux.
Lintgration de normes de stationnement dans les politiques damnagement, comme dans le
cas de la politique nerlandaise de lABC, en offre un bon exemple119.

Modration de la circulation
Il existe toute une gamme de mesures matrielles pour modrer la circulation, par exemple :
!

rserver laccs aux centres-villes cologiquement vulnrables la circulation


essentielle uniquement, comme Thran (Iran) ;

pitonniser les centres-villes, comme Buenos Aires et Budapest ;

limiter la circulation dans le centre-ville par la cration dun systme de cellules entre
lesquelles il est impossible de circuler en voiture, comme Goteborg et Brme ;

raffecter lespace viaire aux vhicules de transports collectifs ;

adopter des mesures de modration de la circulation (voir chapitre 5).

Si de telles mesures peuvent rduire la circulation dans les zones cibles (gnralement le centre-ville), il ny a gure de chances quelles diminuent la demande globale, moins dtre asso-

119

NEA. 2000. Relationship between Urban Land Use Planning, Land Markets, Transport Provisions and
the Welfare of the Poor. Rapport rdig pour lExamen de la stratgie de transport urbain de la Banque
mondiale, disponible sur son site web ladresse suivante : www.worldbank.org/transport/.

121

cies dautres dispositions, comme la rglementation du stationnement et les incitations utiliser les transports en commun.
Les mesures de modration les plus courantes sont celles qui limitent lusage des vhicules
certains jours, en fonction de leur numro dimmatriculation. Beaucoup de villes, dont Athnes, Bogot, Lagos, Manille, Mexico, Santiago, So Paulo et Soul, ont instaur ce systme pour
des raisons de congestion et denvironnement. La politique jours pairs-jours impairs et ses
variantes comportent des risques vidents. Elles peuvent encourager lutilisation du taxi ou entraner une progression du taux de possession de vhicules, et induire un plus grand nombre de
trajets que normal par vhicule autoris. Elles ont cependant eu des rsultats probants court
terme (Bogot annonce une augmentation de 20 % de la vitesse de dplacement moyenne). Surtout, le public y voit une marque dengagement du gouvernement rduire lengorgement et la
pollution atmosphrique qui laccompagne, et elles se sont rvles moins difficiles appliquer
que lon naurait pu sy attendre. Si elles sont bien conues pour dcourager une utilisation
maximale et quelles saccompagnent dune amlioration des transports collectifs, comme Bogot, elles peuvent certainement donner un sursis pour laborer des politiques plus efficaces.

Tarification
Les mesures matrielles de limitation de la circulation ont ce stade t mieux reues que les
redevances directes sur lutilisation du rseau routier, dans les pays dvelopps comme dans les
pays en dveloppement. Il semble toutefois que mme dans les pays industrialiss leur efficacit
ait atteint leurs limites, et certains pays comme le Royaume-Uni et les Pays-Bas envisagent
maintenant dinstaurer des redevances directes. Singapour aujourdhui un pays riche
soriente vers des redevances sur lutilisation des vhicules plutt que sur dautres taxes et
dautres restrictions la proprit de vhicules. Dans les rares pays de lOCDE o des systmes
de page zonal ou de congestion sont en vigueur, les recettes sont rserves, en partie ou en
totalit, lamlioration des transports publics. Pour les communes des pays en dveloppement,
qui manquent de moyens pour financer les transports urbains, lapplication de redevances directes pourrait avoir le double avantage doffrir une source de financement et un outil de limitation de la circulation. Lintroduction de redevances directes dans une politique intgre de
tarification des transports urbains est un instrument particulirement important pour assurer la
viabilit des transports urbains. Cest pourquoi elle est analyse en dtail au chapitre 9.
La matrise de la circulation comporte un aspect particulirement important. La recherche
thorique comme lexprience pratique indiquent que les mesures visant limiter lusage de
lautomobile et amliorer les transports publics semblent mieux fonctionner en combinaison
que sparment, tout au moins en ce qui concerne les trajets en direction des centres-villes.
Une politique cohrente devrait donc allier ces deux types de mesures.

122

MISE EN PLACE DE LINFRASTRUCTURE


Aucun nombre magique ne permet de dfinir le volume appropri dinfrastructure de transport
mettre en place puisque celui-ci dpend dune part du rgime de transport et doccupation des
sols en voie de conception, et dautre part de la topographie et de lconomie de la ville. Les villes amricaines, en grande partie tributaires de lautomobile, consacrent parfois jusqu 35 % de
leur espace urbain linfrastructure de transport. Les villes europennes, qui affichent dsormais des taux de motorisation levs, allouaient auparavant de 20 25 % de leur espace la voirie mais tentent de prserver la performance du rseau en adoptant des mesures de gestion de la
circulation et de la demande et en accordant une certaine priorit, sur le plan matriel et budgtaire, aux rseaux de transports publics. Par contre, beaucoup de villes asiatiques, qui
naffectent que 10 12 % de lespace la voirie, le font par accident plutt que par choix et
nont pas mis en place les politiques voulues pour que le transport urbain demeure performant
dans les limites de lespace viaire disponible.
Il est vident que les villes qui ne consacrent que de 10 12 % de leur espace aux dplacements
ne peuvent encourager une motorisation dbride. Par ailleurs, une fois que le tissu urbain est
cr, il devient de plus en plus coteux et perturbant, tant sur le plan social
quenvironnemental, de superposer une nouvelle infrastructure routire importante. En outre,
dans les villes o lengorgement a dj pour effet de supprimer la demande, le dveloppement
de la capacit risque de provoquer une telle augmentation de la circulation que la congestion
sera beaucoup moins rduite que prvu. Les villes qui ont dj atteint une taille et une densit
qui induisent des encombrements substantiels ont donc peut-tre dj perdu toute possibilit
de rsoudre ce problme par la construction de nouvelles routes.
Il est nanmoins tout aussi vrai que lexpansion des villes doit aller de pair avec celle de leur
rseau routier. Les villes ont besoin dun espace circulatoire minimum adapt leur taille pour
fonctionner correctement (se reporter aux sections 2.20 2.22). Il importe donc, du point de
vue stratgique, de planifier linfrastructure de transport et de rserver lespace cet effet ds le
dbut. La dfinition et la protection de corridors de transport ont t essentiels la bonne intgration de loccupation des sols et des infrastructures de transport dans des villes bien planifies
comme Curitiba et Singapour. Il ne sagit pas seulement de prvoir des routes pour les vhicules
motoriss. Les pitons et les transports non motoriss ont galement besoin despace pour circuler, et certains des environnements urbains les plus plaisants sont ceux o la circulation du trafic motoris et non motoris est spare et o lespace a t allou en fonction de priorits claires.
La stratgie de mise en place dun rseau routier doit donc soigneusement peser les diffrents
paramtres. Dune part, il convient de mesurer la dynamique dexpansion de la ville, puisque
mme les villes les plus soucieuses de lenvironnement ne parviennent le protger que grce
une affectation et une planification judicieuses de lespace circulatoire. Dautre part, les villes
trs engorges ne peuvent remdier leur problme en construisant des routes ; celles qui sy

123

essaient choueront certainement ou le paieront trs cher au plan social et environnemental.


Seule une stratgie qui tiendra compte de ces impratifs et alliera le dveloppement de la capacit routire ncessaire lexpansion de la ville des politiques claires et rigoureuses de rpartition et dutilisation de lespace viaire pourra concilier croissance urbaine et qualit du cadre de
vie.

Hirarchie et configuration
Il importe de structurer judicieusement le rseau routier (tableau 6.2). Souvent, les diles veulent des rocades (Chine) et dautres voies principales et voies rapides (Moscou) alors que cest
du manque de structure et de linsuffisance de la capacit de distribution locale que drivent les
principaux problmes, comme Bangkok, Manille et Djakarta. Il est vrai que par rapport aux
routes plurifonctionnelles, les voies rapides peuvent multiplier le nombre de vhicules circulant par heure sur un espace donn. Mais il faut aussi prvoir, outre les dplacements routiers
interurbains, la circulation pitonne et la distribution locale de la circulation. Ces fonctions se
conjuguent mal, et un espace routier donn produira toujours de meilleurs rsultats sil est class et gr de manire hirarchique pour sparer les fonctions120. Ce type de classification routire sert souvent de base la rpartition des responsabilits financires pour la mise en place
de linfrastructure et contribue la bonne distribution des ressources destines lentretien.
La configuration des rseaux importe galement. La conception classique rocade et radiale
de nombreuses villes occidentales a volu au fil du temps, les routes de ceinture sajoutant
mesure que les centres des villes sengorgeaient et que la ncessit de construire des routes de
dlestage pour viter la traverse de bout en bout de la ville simposait. Le priphrique intrieur, entourant la zone centrale, pourrait tre conu de manire dcourager la traverse du
centre et donner plus despace au trafic local, aux transports publics, aux vhicules non motoriss et aux pitons lintrieur de ce primtre. Les grands programmes de pitonisation prvoient gnralement une sorte de priphrique intrieur (accompagn des amnagements ncessaires laccs des marchandises). Il importe avant tout que ces schmas prvoient des mesures de gestion de la circulation en de du priphrique, pour empcher que la capacit libre
soit occupe par une nouvelle circulation de transit. Cest sur cette base que la Banque a particip au financement des priphriques de Shanghai et de Guangzhou. Cette approche se heurte
une difficult majeure, qui est de veiller ce que des politiques de gestion de la circulation ou
de la demande soient effectivement adoptes et maintenues la longue.

120

Sans perdre de vue quil est ncessaire de prvoir des passages dnivels pour viter que les voies rapides ne portent atteinte lintgrit sociale des localits existantes.

124

Les priphriques extrieurs, qui ceinturent la ville, peuvent dvier la circulation de transit
quand les itinraires de traverse laissent dsirer, ou lorsquils font partie du rseau rgional
ou national dautoroutes. Llment qui prime nest pas leur forme (anneau) mais leur fonction
conomique et environnementale (contournement), et cest selon ces paramtres quil convient
de les juger. Mme quand ils se justifient dun point de vue fonctionnel, ils peuvent, comme

Tableau 6.2. Classification fonctionnelle type des rseaux de routes et de chemins


InfrastrucInfrastructure
ture spaspare pour
re pour
les autobus
les TNM

% de
kms de
rues

Observations

Classification

Chemins
pitonniers

Circulation
sre des
pitons

Oui

Non

SO

Non restreint

SO

Interdit

Accs essentiel aux


terrains
loigns de
la route

Voies cyclistes

Circulation
sre des
cyclistes

Oui

Non

SO

Non restreint

SO

Interdit

Rseau
continu de
prfrence

Rues locales

Accs aux
terrains et
btiments
riverains

Trottoirs
souhaitables

Pas obligatoire

60-80

Non restreint

30-40
km/h

Autoris

Le trafic de
transit
devrait tre
dcourag

Voies collectrices

Trottoirs
Relient les
gnrarues locales
lement
aux grandes
ncessaiartres
res

Pas obligatoire

5-10

Gnra40-50
lement non
km/h
restreint

Limit

Trafic de
transit
dcourag

Grandes artres

Mobilit
intercommunauts
et interurbaine

Voies rapides
et autoroutes

Circulation
extra et
intramtropolitaine de
grande
distance

Accs direct

StationVitesse
nement des
thorique
vhicules
type
motoriss

Fonctions
principales

Trottoirs
obligatoires.
Voies
cyclistes si
la demande le
justifie

Souhaitable
en cas de
circulation
importante
15-30
des autobus et
du trafic gnral.

Uniquement aux
voies
grande
circulation

50-75
km/h

Limit ou
interdit

Gnralement
lpine
dorsale de
la voirie
urbaine

Aucune

Souhaitable si
le nombre
dautobus est
lev et quil SO
y a un risque
dencombrements

Accs aux
proprits
riveraines
non autoris

75 km/h
ou plus

Interdit

changeurs

Note : SO = sans objet. Source : Les auteurs

125

Varsovie et Budapest, encourager lutilisation de la voiture en attirant de grands centres commerciaux la priphrie, o il est beaucoup plus facile daccder par des moyens de transport
privs que publics. Ils doivent dont aussi tre valus en fonction de leur contribution la stratgie globale dutilisation des sols et de dveloppement des transports de la ville.
Dautres considrations dordre structurel entrent parfois en ligne de compte. Les rseaux en
grille, courants dans les villes amricaines, rpartissent le trafic de transit sur des voies parallles et de dlestage, mais ne peuvent empcher lengorgement du centre-ville o se concentrent
les activits commerciales. Pour viter ce problme, il serait probablement moins coteux et
perturbant de consolider la hirarchie de la grille que dajouter de nouvelles routes de ceinture.

valuation de lexpansion de la capacit


On a observ plus haut quune infrastructure de base adquate est la cl du bon fonctionnement
dune ville, mais que la construction de routes ne permet pas de supprimer la congestion dans
les grandes villes existantes. Il nen demeure pas moins ncessaire de dfinir o et quand il faut
ajouter de la capacit.
Le test classique concerne la suppression des goulots dtranglement , ces points du rseau o
labsence de capacit provoque des encombrements et des ralentissements. Il est parfois possible
dobtenir des rsultats trs substantiels pour un cot modr, en amliorant la continuit dun
rseau par la suppression dun goulot dtranglement ou la cration dun chanon manquant.
premire vue, les goulots dtranglement semblent relever dun dfaut de conception dont le
remde vident serait lexpansion du rseau. Or, dans une bouteille, les goulots ne sont bien
videmment pas des dfauts de conception. Ils ont t crs intentionnellement, pour limiter
lcoulement lendroit o cette opration est le plus ralisable (dans la bouteille) et non l o
elle ne lest pas (dans le verre). La mme logique peut sappliquer aux rseaux routiers. Augmenter le flux de vhicules dans un centre ville qui ne peut assimiler le trop-plein aggrave la
situation au lieu de lamliorer. Llimination des goulots dtranglement nest pertinente que si
elle permet damliorer lensemble de la performance du rseau. Il convient dvaluer soigneusement les mesures opportunistes prises pour les supprimer afin de vrifier quelles nont pas
pour seul effet de dplacer la congestion un autre point du rseau.
La mthode habituellement employe pour rsoudre ces problmes consiste comparer les
cots et les avantages dans un cadre quantitatif rationnel. Cette technique a t initialement
mise au point pour valuer les investissements interurbains, mais les ajustements techniques
ncessaires pour valuer lexpansion de la capacit dans les villes engorges ont fait depuis
trente ans lobjet de nombreuses tudes. Quand lamlioration dun rseau induit une circulation nouvelle, on peut effectivement penser que ceux qui avaient cess de se dplacer auparavant en tirent quelque avantage personnel. Mais cela signifie par ailleurs que laugmentation de
la capacit sera moins profitable au trafic existant, et aggravera les nuisances environnementales. La circulation nouvellement produite risque donc davoir pour rsultat net de limiter les
avantages escompts du dveloppement de la capacit. Un modle danalyse et dvaluation
bien conu pourrait ventuellement prendre ce paramtre en compte. Mais dans les cas o lon
126

ne peut recourir des techniques aussi raffines, il est probable que la simplification la plus
vidente, supposer une matrice fixe de trajets, survaluera substantiellement lexpansion de la
capacit.
Un autre phnomne bien analys sur le plan thorique est celui des retombes des mesures de
gestion de la circulation et de la demande sur la valeur conomique de lexpansion de la capacit. La dfinition du scnario de rfrence permettant dvaluer la capacit supplmentaire devrait thoriquement prendre en compte la possibilit daccrotre lefficacit de linfrastructure
existante par la gestion de la circulation, et de modrer la circulation par celle de la demande.
Dans la pratique, il est toutefois trop facile de supposer que ces politiques sont irralisables et,
partant, de procder lvaluation sur une base dont on peut dmontrer thoriquement quelle
surestime rgulirement les avantages drivant de lexpansion de la capacit.
Dautres lments dapprciation sont apparus plus rcemment, et sont moins bien connus.
Lvaluation classique des projets dinvestissement routier fait gnralement abstraction de
limpact de linfrastructure routire sur les usagers non motoriss. lchelon technique, la
lutte contre la pauvret exige par ailleurs que les valuations conomiques accordent aux pauvres une valeur conomique plus leve quelles ne le font habituellement121. Il est tout au
moins souhaitable que lordre de grandeur de ces questions soit estim.
Lanalyse cots-bnfices semploie encore au niveau technique, et doit donc tre modifie
pour viter les distorsions les plus manifestes. Mais le problme de lvaluation des externalits
environnementales, la comprhension insuffisante des retombes de la construction de routes
sur lutilisation des sols et sur la configuration urbaine, et les effets de rpartition des investissements signifient que le taux de rendement conomique calcul ne peut constituer le seul critre technique. Lvaluation conomique doit donc tre intgre un cadre multicritre, conu
pour une procdure de prise de dcision participative et franchement politique.
Lun des remparts les plus solides mais les plus diffus contre le surinvestissement est la participation du public concern des consultations et/ou des procdures de conception participatives. On risque certes de voir se dvelopper un phnomne de rejet du type pas de a chez
nous , susceptible de faire obstacle aux bons amnagements comme aux mauvais, mais les dispositifs de concertation et denqute publique employs dans le cadre des grands programmes
obligent les amnageurs et les ingnieurs procder des tudes bien plus pousses quils ne le

121

Certains projets de la Banque (les projets routiers au Viet Nam par exemple) ont pris en compte des
valeurs de temps avec coefficients de rpartition, mais la mise au point dune procdure formelle
daffectation des coefficients de rpartition se heurte dimportantes difficults. Quand lvaluation se
fonde sur des donnes de circulation modlises un niveau de zone assez fin, il est possible de dfinir
approximativement la rpartition des avantages par groupe de revenus (comme test dans les valuations
de certains investissements dans les transports publics au Brsil). Cette dmarche ne prsente pas de difficults techniques et devrait devenir la norme dans les valuations conomiques.

127

feraient autrement. Il en dcoule que la collecte et la modlisation des donnes devraient galement voluer en fonction de ce processus participatif.

Financement priv
Des fonds privs ont t mobiliss pour la construction de routes urbaines page dans de
grandes mtropoles comme Bangkok, Buenos Aires, Kuala Lumpur et Manille. Dans la mesure
o le montant du page couvre le cot en ressources total de leur construction, ces routes
sinscrivent dans la ligne des politiques prconises jusquici. Ds lors quelles parviennent galement rduire la congestion sur le rseau routier public gratuit, leurs effets paraissent nettement positifs.
Cette conclusion nest parfois pas soutenable pour diverses raisons. Si elles induisent un trafic
supplmentaire sur un rseau routier secondaire inadapt (comme Bangkok et Kuala Lumpur), elles risquent en fait daggraver la congestion et, celle-ci ntant pas taxe, de diminuer la
qualit de vie. Les effets dfavorables de linfrastructure et de la circulation supplmentaire sur
lenvironnement ne sont gnralement pas taxs sauf, dans une certaine mesure, sils sont internaliss dans les impratifs de conception des nouvelles routes. Lamlioration des voies
daccs risque en outre imposer aux finances publiques des cots contingents qui ne sont pas
non plus comptabiliss (comme Manille). On peut donc en conclure non pas que le financement priv est contre-indiqu mais que, compte tenu de leur incidence sur le systme, les programmes du secteur priv devraient tre assujettis la mme analyse globale des aspects conomiques, environnementaux, sociaux et de planification que sils taient engags par le secteur
public.
LUTTE CONTRE LA PAUVRET
Limpact des routes urbaines sur la pauvret, comme celui de tous les autres aspects des transports urbains, se divise en retombes indirectes drivant de leur incidence sur la croissance
conomique, et en retombes directes dcoulant de leur effet sur les moyens de subsistance des
pauvres.

Leffet de croissance
La viabilit conomique de linfrastructure industrielle et commerciale des villes est importante
pour les pauvres qui y trouvent leur emploi. Si, dans les pays industrialiss, les encombrements
des heures de pointe sont essentiellement provoqus par les voitures particulires, il nen va pas
de mme partout. Beaucoup de mtropoles des pays en dveloppement sont les nuds terminaux de rseaux de transport nationaux et internationaux. Certaines sont des villes portuaires
historiques, dont la suprmatie sest renforce lpoque coloniale. Le transport des marchandises y est souvent une source substantielle de congestion urbaine. La concentration de la circulation sur les axes reliant les grands marchs de marchandises urbains, comme Dhaka, peut

128

avoir le mme effet que la convergence de la circulation sur le port, comme Manille. La dfinition dune stratgie permettant de localiser les endroits qui gnrent un trafic important de
marchandises et les dplacements qui leur sont associs constitue donc un lment important
dune politique de transport urbain dans les villes des pays en dveloppement. La politique routire urbaine doit aussi tre lie lvolution de lconomie nationale et en tenir compte,
comme dans certaines conomies en transition o les bouleversements spectaculaires affectant
la structure industrielle et les liaisons commerciales ont entran le transfert des marchandises
du rail la route, et ncessitent une refonte de lorganisation des transports urbains.

Retombes directes sur la pauvret


Il est possible de dvelopper le potentiel de rduction de la pauvret des investissements routiers en choisissant dintgrer aux programmes des projets qui privilgient linfrastructure routire essentielle aux besoins fondamentaux des pauvres. Plusieurs moyens permettent de dfinir
et de cibler ces besoins.
Pour axer une politique sur les pauvres, la premire mthode consiste tudier les lieux o ils
vivent. Dans beaucoup de pays, les plus dmunis vivent dans des quartiers dhabitat spontan
ou de taudis, o les routes ne sont ni revtues, ni mme amnages. Ils ne sont donc pas desservis par les transports publics officiels et, souvent, par aucun mode de transport motoris. Ils
sont contraints deffectuer de longs trajets pied, souvent dans un environnement peu sr. La
Banque mondiale a souvent financ le revtement de routes pour amliorer laccs aux quartiers pauvres, surtout en Amrique latine et en Afrique (encadr 6.2). Compte tenu de
linscurit croissante, lclairage pourrait devenir un lment important de la mise en place
daccs srs.
Une autre dmarche consiste examiner les modes de transport quils utilisent. Pour les plus
dfavoriss, il sagit essentiellement de la marche ou de moyens de transport non motoriss.
Trop souvent, lespace viaire rserv la marche et aux vhicules non motoriss ne permet pas
de se dplacer en scurit. En outre, plus la motorisation augmente, plus il se dgrade. Ainsi,
alors que dans les annes 70 et 80, les voies cyclistes spares taient la norme dans la conception des nouvelles grandes artres urbaines des villes chinoises, lintrt port aux cyclistes
semble diminuer aujourdhui. Des villes aussi diffrentes que Lima, Accra, Manille, Bogot,
Shanghai et Liaoning financent actuellement des infrastructures cyclistes et pitonnires spares. Ailleurs, dautres groupes de pauvres sont lourdement tributaires des transports collectifs
routiers. Il existe deux moyens damliorer leur sort. Dans les endroits o les routes sont en
mauvais tat, on pourrait privilgier la rhabilitation du rseau routier primaire emprunt par
les transports publics (comme dans un projet rcent de la Rpublique kirghize). L o lespace
routier est insuffisant, on pourrait donner priorit aux vhicules de transports publics non seulement en crant des voies ou des couloirs rservs, mais aussi par des mthodes plus labores,
comme lintgration de la priorit aux vhicules de transports collectifs dans les systmes de
commande de signaux.

129

Le troisime lment prendre en compte serait les moyens de subsistance des pauvres. Dans
les zones rurales trs pauvres, on envisage couramment des procds de construction et
dentretien des routes forte densit de main duvre, qui sont souvent plus faciles grer et
Encadr 6.2. Le revtement des routes dans les quartiers faible revenu au Brsil le Programme

PROPAV
Dans les quartiers faible revenu des villes brsiliennes, les routes non revtues, dont beaucoup taient infranchissables en cas dintempries, constituaient un obstacle important laccs des autobus et des vhicules de secours. La seule ville de So Paulo comptait 800 kilomtres de voies dautobus non revtues au dbut
des annes 80. Pour remdier cette situation, un vaste programme de revtement dans les quartiers faible
revenu a t intgr au premier Projet brsilien de transport urbain. Celui-ci a t marqu par la propension
des organismes concepteurs produire des projets dassainissement et de revtement de base trop labors,
ce qui a entran des dpassements budgtaires et des retards.
LEmpresa Metropolitana de Transportes Urbanos de So Paulo a donc entrepris une tude exhaustive du
revtement faible cot ; il en est rsult un manuel traitant de ce sujet et une tude de faisabilit conomique. Paralllement, lorganisme national EBTU a demand une tude des expriences rgionales en matire
de revtement faible cot qui a conclu quun programme de revtement des voies dautobus de grande envergure aurait des retombes bnfiques substantielles et a tabli les lignes directrices pour slectionner les
routes qui y seraient intgres.
Le troisime projet brsilien de transport urbain comportait un programme dot dune enveloppe
de 63 millions de dollars PROPAV- pour asphalter 500 kilomtres de voies dautobus dans les quartiers
faible revenu entre 1981 et 1984. EBTU tait charg de slectionner les routes et de superviser lexcution
du projet, et devait produire une version rvise du manuel partir de son exprience. Le projet a fait amplement appel la main duvre et aux matriaux locaux. Le programme a t jug si satisfaisant quil a t
tendu plus de 1 000 kilomtres, que la Banque ne finance pas entirement.
Des problmes semblables existaient dans dautres pays latino-amricains et des programmes ont t lancs
au Chili, en Jamaque, au Prou et au Mexique. Dans les endroits o les intempries ne posent pas de problme, un revtement encore plus simple a t utilis de manire recouvrir davantage de routes. Parmi les
mesures les plus rcentes, citons la participation de la communaut locale au choix des tronons qui seront
inclus dans un projet Lima (Prou).

Source : Dossier du projet de la Banque mondiale.

produisent des rsultats de relativement meilleure qualit quand les normes routires imposes
sont faibles. Les mmes lments nont gnralement pas t privilgis dans les zones urbaines,
quoique lexprience de lAfrique du Sud montre bien quelles peuvent offrir les mmes possibilits.
Pour finir, il convient de se pencher sur les effets accessoires de lamnagement routier sur les
pauvres. La tentation est grande de faire passer les nouvelles routes par des zones o les terrains
sont bon march, souvent habites par les pauvres. Cest notamment le cas des endroits o les
pauvres occupent illgalement des terrains publics. Cest pour viter les retombes dfavorables

130

de cette nature que la Banque impose des conditions rigoureuses de planification de la rinstallation et dindemnisation.
CONCLUSIONS : UNE STRATGIE POUR LE RSEAU ROUTIER
Les routes sont une composante ncessaire de linfrastructure urbaine. Un rseau routier dune
capacit infrieure au volume de trafic entrane des encombrements, compromet lconomie
urbaine, aggrave les nuisances environnementales et, dans bien des cas, porte tout particulirement prjudice aux pauvres. Cela dit, dans les grandes villes existantes, il nest pas toujours
possible, pour des raisons sociales ou conomiques, dquilibrer loffre et la demande par le seul
dveloppement de la capacit routire. Une politique routire doit donc prvoir la gestion de la
circulation et de la demande, de mme que la mise en place et lentretien de linfrastructure
routire. Elle doit ainsi comporter les lments suivants :

Planification du rseau routier


!

Planification et rservation initiales de lespace ncessaire linfrastructure routire


(pas uniquement les routes).

laboration dune structure hirarchique approprie du rseau routier et de lignes de


responsabilit claires pour la mise en place et lentretien de chaque catgorie de voies.

valuation rigoureuse des investissements dans la capacit routire supplmentaire de


manire prendre en compte : a) les effets de la circulation induite sur les avantages ;
b) les avantages et inconvnients des alternatives aux modes de transport non motoriss, et c) les incidences sur lenvironnement.

Identification des dplacements de personnes ou de marchandises (pas ncessairement


des vhicules) les plus importants pour la sant conomique de la ville comme pour la
qualit de vie des pauvres, et dfinition des amliorations au rseau routier de manire
faciliter ces dplacements.

Entretien des routes


!

Mise en place de systmes de gestion de lentretien.

Financement en vue dassurer lentretien adquat dune capacit routire viable sur le
plan conomique.

Dveloppement de la prestation de services du secteur priv pour relever la qualit de


lentretien.

Gestion de la circulation

131

Gestion de la circulation pour assurer aux personnes (pas seulement aux vhicules) des
dplacements srs, efficaces et acceptable pour lenvironnement.

Hirarchisation de la gestion et de lutilisation de linfrastructure pour protger a) le


bon fonctionnement conomique de la ville et b) la mobilit des transports publics et
non motoriss de lexpansion dbride des transports motoriss particuliers.

Gestion de la demande
!

Gestion de la demande despace viaire pour assurer lquilibre entre les dplacements et
la capacit routire par des mesures de modration de la circulation.

Redevances sur lutilisation des routes pour couvrir lintgralit des cots (voir chapitre 9).

Intgration du financement pour tenir compte de linteraction entre les routes et


dautres modes de transport urbain (voir chapitre 9).

Cration dorganismes comptents dans la gestion et lentretien du rseau routier urbain.

132

TRANSPORT COLLECTIF ROUTIER

Le transport routier collectif est un lment cl dune


stratgie de rduction des encombrements et de la pollution,
et un service essentiel pour les pauvres. Lorsquelle est bien
rglemente, la concurrence est le meilleur moyen dassurer
un service efficace, lattribution de franchises et de
concessions permettant de mobiliser des oprations faible
cot qui offrent la meilleure qualit et le meilleur prix pour
des services adapts aux capacits budgtaires. Sans
rglementation adquate, cependant, la concurrence peut
avoir des effets trs prjudiciables. Le secteur informel peut
galement contribuer rpondre la demande sur les
marchs concurrentiels.

mesure que les villes se dveloppent, les habitants ne peuvent plus se dplacer pied et les
transports en commun, aux cts de la bicyclette, deviennent le principal mode de transport
des pauvres. Lautobus est le principal moyen de transport motoris, avec trois millions de vhicules, dont plus de deux millions en ville, transportant 6,5 billions (6.5 x 1012) de passagerskilomtres par an. cela sajoutent plus de deux millions de vhicules de transport paracollectif122.
Mais les transports collectifs ne devraient pas tre envisags uniquement pour les pauvres,
comme le dmontre limportance quils revtent pour toutes les catgories de revenu dans de
nombreuses riches villes europennes. Pour amliorer lefficacit des transports en commun, il
faut donc la fois matriser les cots et fournir un cadre souple dans lequel pauvres et moins
pauvres peuvent utiliser des moyens de transport en commun fiables et confortables. Sil
nexiste pas de services de transport en commun adquats, les riches circuleront en voiture tandis que les plus pauvres utiliseront la bicyclette, la motocyclette (Viet Nam et Indonsie), le taxi
(Chine et Indonsie) ou encore une voiture acquise bas prix. Lchec des transports collectifs
classiques peut galement engendrer un secteur de petites activits de transport paracollectif

122

Halcrow Fox. 2000. Review of Urban Public Transport Competition. Document de synthse labor
pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, accessible sur son site web
www.worldbank.org/transport/.

133

qui peut contribuer maintenir laccessibilit mais qui risque galement davoir des effets ngatifs sur la congestion, la pollution et la structure urbaine.
LE SECTEUR DES AUTOBUS URBAINS
Dans de nombreux pays en dveloppement dAfrique, dAsie et dAmrique latine, les services
dautobus taient autrefois assurs par des monopoles rglements. Dans les rgimes coloniaux,
ces monopoles appartenaient souvent des expatris qui les graient comme des filiales de gros
transporteurs de la puissance coloniale. Aprs lindpendance, ces monopoles ont t nationaliss mais ils ont continu fonctionner comme des monopoles protgs. Dans les conomies socialistes, les monopoles publics taient galement la rgle. Dans les deux types de situation, les
monopoles traditionnels ont pratiquement disparu123. Dans certains pays dAmrique latine, ils
ont t remplacs par de petites entreprises prives qui reoivent une licence dexploitation des
autorits municipales124. En Afrique, ils ont t en grande partie remplacs par un secteur fragment de petites activits de transport paracollectif, tandis quen Europe de lEst et en Asie centrale le dmantlement des monopoles se poursuit un rythme ingal125. La Chine, o les
transports en commun restent aux mains de ltat mais adoptent de plus en plus un mode
dexploitation commerciale, et quelques grandes villes en Inde et en Europe de lEst, sont les
derniers bastions des monopoles publics traditionnels.
Bien que la situation ait volu diffremment selon les pays, le processus de dclin est pratiquement le mme partout. Dans de nombreux cas, les pouvoirs publics ont essay dutiliser le
secteur des transports collectifs comme un instrument de politique sociale en contrlant le niveau et la structure des tarifs, dune part, et en garantissant des salaires et des conditions de travail favorables aux employs, dautre part. mesure que les dficits se creusent, et en labsence
dune base budgtaire suffisante pour couvrir les subventions, cest tout dabord lentretien, puis
le service fiable et enfin la capacit dexploitation qui ont t rduits nant126. Dans ce proces-

123

Gwilliam, K.M. 2001. Competition in Passenger Transport in the Developing World. Journal of

Transport Economics and Policy. Vol. 35 (1).


124

Guilherme de Araguo, J.J., J.R. Mara et A. Brasileiro. 1998. The Brazilian Bus Industry and the New
Legislation on Public Procurement Procedures in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.
125

Pour de plus amples renseignements, voir Gwilliam, K.M. 2000. Private Participation in Public
Transport in the Former Soviet Union. Document de synthse TWU no 40. Banque mondiale, Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain, Washington.
126

Les services de transport en commun continuent fonctionner efficacement dans des villes modernes
comme Vienne, Stuttgart et Zurich, quoique un cot relativement lev. Les lments qui permettent
ce rsultat sont essentiellement une conomie efficace, la priorit accorde aux transports en commun et

134

sus de dclin, les subventions publiques tendent tre progressivement accapares par les
groupes favoriss, mais pas forcment les plus pauvres (tels que les employs syndiqus ou les
tudiants de la classe moyenne)127. La rglementation excessive a galement tendance dcourager ladaptation aux forces du march.
Ce dclin nest pas entirement imputable au manque de liquidits. Les entreprises publiques
nont gnralement pas dincitations adquates fonctionner de manire efficace, ou bien elles
en sont empches par des pressions politiques. Il suffit pour le constater de comparer les oprateurs privs et publics dun mme pays, comme par exemple Delhi, en Inde (tableau 7.1)128.
La signification des ratios personnel/production dans ces comparaisons est une question dlicate. lvidence, si le cot dopportunit de la main-duvre est trs faible en raison du taux
de chmage lev ou de la faible productivit nationale, il peut tre trs conomique de fonctionner avec un ratio personnel/production lev. Cest du reste la raison pour laquelle les petites activits informelles de transport collectif sont aussi comptitives dans de nombreux pays
faible revenu. Mais la protection institutionnalise de la main-duvre dans les services publics
de transport urbain fait assumer un groupe de population relativement pauvre (usagers des
transports en commun) le cot du maintien des revenus dun groupe souvent relativement privilgi (employs syndiqus), tout en renforant les dsincitations long terme amliorer la
productivit. Le maintien de sureffectifs dans les services publics de transport urbain est donc
probablement une stratgie de lutte contre la pauvret trs mal cible. Cest pourquoi la
concurrence est une option prfrable.
La concurrence peut tre introduite sous diverses formes, aussi bien dans les monopoles traditionnels quentre les entreprises, soit pour obtenir le droit de fournir un service en situation de
monopole soit pour se tailler une part de march. Vu les imperfections inhrentes du monopole
absolu classique et laptitude dmontre de la concurrence rduire les cots et amliorer la
qualit des services, le problme fondamental est de trouver les meilleurs moyens dorganiser la
concurrence de faon atteindre les objectifs stratgiques des services publics de transport urbain.

une population aise pour laquelle la qualit compte plus que le cot. Ces conditions existent rarement
dans les pays en dveloppement.
127

Pour un exemple, voir Teurnier, P. et B. Mandon-Adolehoume. 1994. Lintgration du transport artisanal dans un service public de transport urbain : le cas de Dakar. Paris : TTD.

128

De mme So Paulo, au Brsil, le nouvel oprateur dtat (aujourdhui disparu) avait 8,6 employs
par autobus en moyenne, contre seulement 5,5 pour les oprateurs privs. Mme en tenant compte des
emplois du secteur public associs des activits telles que la planification et la coordination du systme
de transport en commun, la productivit du travail restait infrieure de 28 % celle des oprateurs privs
(CEPALC, 1992).

135

Tableau 7.1. Efficacit des services dautobus Delhi, 1995


Mesure

DTC

Priv

Utilisation du parc dautobus


aux heures de pointe (%)

83 %

93 %

Km/autobus/jour

216

246

Passagers/autobus/jour

751

1584

Effectifs/autobus

9,6

4,6

Note : DTC= Dehli Transport Corporation


Source : Les auteurs.

Utiliser la concurrence pour amliorer lefficacit des services publics de transport en


commun
De nombreux oprateurs de transport en commun lancent des appels doffres pour se procurer
lquipement et divers services dappui (nettoyage, restauration, services professionnels, construction, entretien, tudes techniques, etc.) au meilleur cot, amliorer la qualit des produits,
mieux rpartir la charge de travail interne et liminer la ncessit de ressources supplmentaires aux heures de pointe. Cest une bonne mthode de gestion deffectuer des valuations rgulires pour comparer le cot de ces fonctions selon quelles restent internes ou sont soustraites lextrieur. Un moyen damliorer les rsultats est de combiner une formule souple de
sous-traitance avec des contrats-plans entre loprateur et son organisme de tutelle. On peut
galement introduire un lment de rivalit au niveau des rsultats en mettant en concurrence
les units qui assurent des fonctions similaires au sein de lorganisation ou en prenant pour rfrence les services dautobus dautres villes ou pays. Ces dispositions ont cependant tendance
tre peu motivantes pour la direction, avoir peu deffet sur les fournisseurs de facteurs (en
particulier de main-duvre) et tre mal appliques129.

Concurrence pour le march


Les entreprises ont plusieurs moyens dobtenir le droit de fournir les services en situation de
monopole.
!

Contrat de services au cot brut : attribution du march par une entit publique un
oprateur de services spcifis un prix dtermin par appel doffres. Les contrats ont

129

Banque mondiale. 1995. Bureaucrats in Business: The Economics and Politics of Government Ownership. Oxford : University Press.

136

gnralement une dure de 3 5 ans. Loprateur verse la totalit des redevances des
usagers lentit acheteuse et nassume aucun risque sur les recettes. Ce systme ncessite un moyen dassurer que lentit acheteuse reoit effectivement les tarifs verss par
les usagers, et un suivi troit pour garantir que les transporteurs assurent effectivement
le service qui leur a t confi.
!

Contrat de services au cot net : similaire aux contrats de services au cot brut, sauf que
loprateur conserve les recettes et assume donc les risques sur les recettes et sur le cot
dapprovisionnement. Cela motive le transporteur assurer le service qui lui a t
confi (sous peine de perdre les recettes provenant des tarifs perus)130 et limine la ncessit dun systme complexe de recouvrement des tarifs et de mesures de contrle. La
coordination intermodale est cependant plus complique et alourdit souvent le cot net
pour les autorits du fait que la socit de transport assume un plus grand risque sur les
recettes, risque quelle est peu encline prendre et dont elle demandera tre ddommage.

Contrat de gestion : loprateur prend en charge lexploitation dun rseau, y compris


les spcifications de service dans certains cas, suivant des paramtres dtermins dun
commun accord. Les vhicules appartiennent normalement lentit cliente mais
loprateur peut tre charg de leur acquisition et de leur entretien, ainsi que de ngocier les salaires et les conditions de travail. La coordination intermodale est relativement simple avec cette formule. Tant que les modalits de paiement sont bien structures, loprateur est fortement incit fournir des services de qualit pour attirer les
usagers. Le point faible est que les pressions concurrentielles peuvent tre minimes, les
syndicats relativement puissants et les cots assez levs.

Franchise : attribution, gnralement par appel doffres, du droit exclusif de fournir un


service qui rpond certaines normes gnrales de quantit, de qualit et de prix dfinies par ladministration. La franchise peut porter sur une zone dfinie telle quune ville
ou un quartier dune grande agglomration, mais il est galement possible dobtenir des
franchises sur certaines lignes, en particulier pour les rseaux empruntant des voies
fixes. La franchise diffre du contrat de services dans la mesure o elle laisse au franchis une plus grande latitude pour dvelopper le rseau. Ladministration doit parfois
payer le franchis pour fournir le service des tarifs qui ne sont pas commercialement
viables.

Concession : attribution du droit exclusif de fournir un service sans paiement par


ladministration des transports, bien que celle-ci puisse imposer des conditions telles

130

Il peut subsister des lments de service (les autobus les plus anciens encore en service, par exemple)
qui cotent plus cher quils ne rapportent, et pour lesquels il ny a pas dincitation assurer le service sauf
sil est supervis.

137

que des tarifs plafonns ou un niveau de service minimum. tous les autres gards, le
concessionnaire agit en son propre nom et non en qualit dagent de ladministration.
Les contrats sont dune dure assez longue, souvent plus de dix ans, pour permettre au
concessionnaire de recueillir les fruits de ses efforts de dveloppement du march.
Les liens entre ces diverses formes sont illustrs la figure 7.1. Les diffrents rgimes de
concurrence se dveloppent la faveur des mesures de drglementation adoptes en Europe
occidentale. Mais lattribution des droits de service par appel la concurrence est une formule
qui se rpand galement dans les pays en dveloppement et les conomies en transition131.

Concurrence sur le march


La forme de concurrence la plus directe est celle dun march entirement libre sur lequel les
oprateurs de transport ne sont soumis aucune restriction, part celles imposes par la lgislation gnrale sur les pratiques commerciales, la construction et lutilisation de vhicules, les
missions de vhicules moteur, et les questions de circulation routire. Mme lorsquil ny a
pas de limite quantitative la concurrence, le march libre est gnralement associ une
forme de normalisation de la qualit qui spcifie les conditions minimums dentre telles que
spcifications des vhicules, performance environnementale et normes dentretien. Dans certains cas, les conditions qualitatives peuvent galement couvrir le type de service fournir (y
compris les arrts), les tarifs et les usages commerciaux.
Une forme de concurrence plus restrictive peut sexercer sur le march lorsque, bien que plusieurs oprateurs puissent se faire concurrence pour fournir les services, le nombre total de vhicules de transport en commun autoris est limit par ladministration. Cest une forme de rglementation trs courante pour les taxis.

131

Pour un exemple, voir Gwilliam, K.M., A.J. Kumar et R.T. Meakin. 2000. Designing Competition in
Urban Bus Transport: Lessons from Uzbekistan. Document de synthse TWU no 41. Banque mondiale,
Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain, Washington.

138

Figure 7.1. Concurrence entre les services publics de transport urbain : Rgimes et transitions
R A IL
A v o i r s p u b li c s + c o m p te n c e s p ri v e s

R G L E M E N T A T IO N R D U IT E

M O N O P O L E P U B L IC
c o n o m i e s d e x p l o i ta t io n a v e c f o r t e
r g l e m e n t a t i o n + p ri v a ti s a ti o n

FINANCEMENT PUBLIC RDUIT

C O N T R A T S D E S E R V IC E
AU COT BRUT

c o n o m i e s d e x p l o i ta tio n
In c i ta tio n s a m li o re r
l e s s e r v ic e s

A U T O B U S D O M A IN E
E N T IE R

CO NTRATS DE
G E S T IO N

C O N T R A T S D E S E R V IC E
AU COT NET

R d u ir e l a p a r tic i p a ti o n
d e s a u t o r it s

A c q u i s i ti o n p a r l ta t d e s d r o i t s
d e p r o p ri t p o u r a m li o re r l e s
s e rv ic e s

P r i v a ti s a ti o n
d e s a v o irs

F R A N C H IS E S
F a i lli te /m a u v a i s r s u l t a ts
R d u ir e l e s d e m a n d e s
d a u to ri s a ti o n e t l a p p u i fi n a n c i e r

D i f fi c u l t s fin a n c i re s e t
n o m b r e u x o p r a te u r s
d is p o n ib le s

C O N C E S S IO N S

A u t o r i s e r l a c o n c u r re n c e
s u r l a v o ir ie

C o n s o li d a ti o n
d e s o p ra t e u r s

D i f fi c u l t s fin a n c i re s e t
p e u d o p r a t e u r s
d is p o n ib le s

T R A N S P O R T P A R A C O L L E C T IF

O C T R O I D E P E R M IS B A S
S U R L A Q U A N T IT

L i m i te r l a c o n c u rr e n c e a v e c l e s a u tr e s
s e r v i c e s e t/ o u r d u ir e l a
c o n g e s ti o n /s u r c a p a c i t

O C T R O I D E P E R M IS
B A S S U R L A Q U A L IT

F o r m a ti o n d a s s o c ia ti o n s
d o p r a te u r s
E ffo n d r e m e n t fi n a n c ie r /i n s ti tu tio n n e l

I n tr o d u ir e l e s n o r m e s d e
s c u ri t e t d e s m e s u r e s
d e p r o te c ti o n d e s u s a g e r s
MARCH OUVERT

Source : Halcrow Fox, 2000.

139

Lorsque les tarifs sont galement contrls, les droits dexploitation acquirent souvent une valeur de bien dentreprise .
La concurrence sur le march offre aux fournisseurs la plus grande latitude pour rpondre la
demande des consommateurs, et aux consommateurs linstrument le plus direct leur disposition payer pour influer sur le service fourni. Mais la concurrence sur le march ne permet
pas de pallier plusieurs graves inefficacits du march . Tout dabord, si la demande est insuffisante pour couvrir les cots dun service, le service sera supprim, quelle que soit limportance
que la socit attache au maintien dun niveau de service minimum. Ensuite, le march ne ragit pas divers effets externes tels que la congestion et les effets sur lenvironnement
moins que leurs cots ne soient directement recouvrs. Troisimement, du fait de lasymtrie
de linformation et des difficults faire le tour du march , le processus de concurrence peut
se traduire par une combinaison de services dont le prix et la qualit ne rpondent pas aux attentes de la majorit des usagers. Enfin, il nest pas dans lintrt des oprateurs dautobus individuels dadapter leurs services et leurs tarifs pour promouvoir lintgration intermodale.
Ces inconvnients ne sont pas seulement thoriques. La drglementation des transports en
commun Santiago, au Chili, en 1988 a caus un norme excdent de capacit, accru la congestion urbaine et acclr la dgradation de lenvironnement en prcipitant la mise en service de
vhicules vieux et inadapts et de fortes augmentations de tarif pour rpondre la diminution
des coefficients de remplissage des autobus. Des comportements anticoncurrentiels ou antisociaux sur la voie publique sont galement apparus sur les marchs drglements ou mal superviss, notamment :
!

retarder le dpart pour ramasser le maximum de passagers en route ou aux terminaux (Accra) ;

bloquer pour empcher les services concurrentiels de fonctionner (Santiago aprs la


drglementation) ;

excs de vitesse pour ramasser les passagers avant lautobus dun oprateur concurrent (Nairobi, Bogot) ; et

faire demi-tour pour ramasser les passagers qui attendent lautobus dans la direction
oppose lorsquil reste des places vides (Pusan)132.

132

Ce nest pas en soi une mauvaise pratique tant que les passagers ne sont pas trop retards ni obligs de
payer deux fois. Dans le cas de la concurrence fragmente, ces rgles de sauvegarde sont rarement observes.

141

Choisir un rgime appropri


Lorsque des rgimes de concurrence bien grs ont remplac les monopoles publics dans des
villes de pays industrialiss comme Londres, Stockholm et Copenhague, les cots unitaires de
production ont t rduits de 20 40 %133 tout en maintenant les niveaux de service (figure
7.2).
Le message est clair pour les planificateurs. Bien gre, la concurrence prsente de nombreux
avantages pour les pauvres. Mais la concurrence mal rglemente peut avoir des consquences
trs prjudiciables. Il est donc essentiel de choisir un rgime de concurrence adapt aux objectifs de lentit acheteuse, la nature du systme exploit (en particulier la taille et le nombre de
modes de transport), au degr de concurrence possible sur le march de loffre et aux capacits
administratives de lentit acheteuse (mettre en place le bon systme). Il est galement essentiel
de veiller ce que le systme gnrique soit bien adapt aux circonstances locales, bien gr et
proprement rglement (bien mettre en place le systme).

Mettre en place le bon systme


Les objectifs de ladministration des transports sont la priorit. La coordination intermodale et
la mise en place de structures de subvention visant redistribuer les revenus sont plus faciles
raliser avec un petit nombre de fournisseurs (en accordant des concessions ou des franchises
sur des zones dfinies plutt que sur des lignes de transport) et lorsque le fournisseur nest pas
directement tributaire des tarifs perus (contrats de services au cot brut et non au cot net).
En revanche, les cots seront probablement moins levs lorsquil y a plus de concurrence
(avec des systmes bass sur des contrats portant sur des lignes plus courtes).
Plus le rseau est vaste et plus les modes de transport sont nombreux, plus les problmes de
coordination seront complexes. Si lentit na pas les capacits administratives voulues pour assurer cette fonction, il pourrait tre prfrable de concder ce service une socit spcialise
exprimente. Cest la raison pour laquelle de nombreuses villes franaises utilisent des contrats
de gestion ou des systmes de franchisage de rseau134.

133

Pour un examen plus dtaill des diffrentes formes de concurrence, et quelques conseils sur leur
conception, voir Halcrow Fox, 2000.
134

Les contrats de gestion et les franchises de rseau sont trs rpandus en France. Voir SYSTRA. 2000.
Review of French Experience in Private Financing of Public Urban Transport. Document de synthse
labor pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, accessible sur son site
web www.worldbank.org/transport/.

142

Figure 7.2. Effets de la concurrence sur les transports par autobus Londres

Pence
35
29
30
22
25
20
15
10
5
0
Cot par passager-mile ( -22 %)

Pence
600
444

500
400

270

300
200
100
0

Cot par autobus-mile

Pence
300

263

250

(-40 %)

Pence
25

241

20

200
100

10

50

5
Recettes par autobus-mile (-8 %)

Pence
250
200

182

150
100
50
0

17

15

150

20

29
Subvention par autobus-mile (-84 %)
1984/5

Recettes par passager-mile (+19 %)

Pence
14
12
12
10
8
6
4
2
2
0
Subvention par passager-mile (-80 %)
1994/5 (rsultats estimatifs)

Source : Mtro lger : chiffres annuels aux prix de 1994.

143

Il est galement clair quil est plus facile dexploiter un rseau concurrentiel lorsquil y a dj
plusieurs fournisseurs sur le march local, de taille et de comptence appropries. Cette situation peut cependant voluer. Sil ny a quune socit de transports en commun qui fonctionne
en monopole, elle peut tre divise en plusieurs petites units concurrentes, comme Londres.
Si le march est trop fragment et quil y a trop dexploitants, ils peuvent tre regroups en un
petit nombre de groupes tels que les empresas Bogot, en Colombie, ou les associations
dexploitants plus rcemment formes dans les villes dOuzbkistan.

Bien mettre en place le systme


Quel que soit le systme choisi, il ne peut y avoir de concurrence effective entre les exploitants
privs que si le secteur public est lui-mme bien structur et dispose des capacits voulues. Cela
ncessite plusieurs dispositifs institutionnels :
!

encadrement politique des transports publics, spar de la gestion proprement dite ;

planification des services spare des prestations de services, dote deffectifs suffisants
et comptents ;

dans le cas des franchises, acquisition de nouvelles comptences en matire de passation


de march ;

privatisation, ou du moins commercialisation des oprations ; et

restructuration des units dexploitation de la compagnie publique dans un sens favorable la concurrence, ou introduction dune importante concurrence externe.

Ce programme de rformes peut prendre du temps et demander des ajustements progressifs,


tout particulirement lorsquil utilise des procdures et des concepts nouveaux pour le pays
(encadr 7.1).
Les contrats doivent avoir une dure clairement dfinie. Pour les contrats de services portant
sur un itinraire donn o lentit acheteuse dfinit les tarifs et les services, le contrat peut
avoir une dure relativement courte (3 5 ans). En particulier, lorsque les contrats font lobjet
dappels doffres rguliers, la dure du contrat ne doit pas forcment correspondre la dure de
vie des autobus car les vhicules peuvent tre utiliss pour diffrents contrats, en les mettant en
vente sur le march de loccasion ou en les louant. La prorogation des contrats conomise des
frais dappel doffres mais peut fausser la concurrence, et lorsque cela devient la norme, un sys-

144

tme apparemment concurrentiel risque de devenir la chasse garde dun cartel dexploitants
prexistants135.
Les contrats doivent galement dfinir les droits et les obligations des parties de la manire la
plus complte et la plus cohrente possible. Si les tarifs sont contrls, les contrats devraient
dfinir le processus dindexation sur linflation, de mme que la mthode dindemnisation en
cas de rajustement arbitraire des tarifs par lentit acheteuse. Sans ces dispositions, les systmes
de franchise sont vous lchec, comme on a vu la Jamaque136.

Encadr 7.1. Attribution de franchises sur appel doffres en Ouzbkistan


Les services de transport en commun taient traditionnellement assurs dans les villes dOuzbkistan par des
entreprises publiques qui avaient le monopole dune zone, voire mme de la ville tout entire. Fin 1997, cependant, dans le cadre de la transformation de cette ancienne conomie socialiste en une conomie base sur les
mcanismes du march, le Gouvernement ouzbque a introduit des changements radicaux dans lorganisation
et la rglementation des services dautobus urbains. Suivant un processus graduel et soigneusement planifi,
comprenant des expriences pilotes dans quelques villes, un voyage dtude Londres et llargissement progressif toutes les villes secondaires, les municipalits ont pris en charge lorganisation de tous les services
dautobus par lattribution de franchises exclusives sur des itinraires dfinis. Ces franchises sont attribues sur
appel doffres ouvert aux entreprises prives et associations de petits propritaires-exploitants ainsi quaux entreprises publiques. Lappel doffres est plac sous la responsabilit dune commission spciale dans chaque ville,
prside par le maire adjoint, qui est rgie par des rgles prcises dfinies par un organisme de rglementation
des transports au sein de ladministration centrale. La demande, le cas chant, par le soumissionnaire dun tarif
infrieur au tarif maximal facturable aux usagers, la frquence de service propose et les caractristiques du parc
dautobus sont les principaux critres de slection. La dure de la franchise, initialement fixe six mois et renouvelable une seule fois pour six mois de plus, est progressivement prolonge (elle est actuellement de 1 an).
Ces rformes, mises en place en lespace de deux ans, ont produit des changements impressionnants. De nombreux oprateurs privs sont entrs sur le march des transports collectifs, beaucoup demplois ont t crs
dans le nouveau secteur des services dautobus et une saine concurrence est apparue (en particulier pour les
services de minibus en expansion rapide). Les oprateurs privs assurent aujourdhui plus de 50 % de tous les
services de transport urbain. Un systme de franchise est galement mis en place actuellement pour les lignes
dautobus Tashkent.

Source : J-C. Crochet, dossiers de projet de la Banque mondiale.

135

Voir Guilherme de Araguo et al, 1998, pour une analyse de ce qui sest produit dans de nombreuses
villes du Brsil.

136

Gwilliam K.M. 1996. Getting the Prices Wrong: A Tale of Two Islands. Note dinfrastructure UT-6.
Banque mondiale, Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain, Washington.

145

La concurrence est en principe possible entre les oprateurs publics et privs. Mais le systme
ne peut bien fonctionner que si les oprateurs publics sont strictement soumis des rgles
commerciales, y compris au risque de faillite en cas de mauvaise gestion, libres de toute obligation de service public non impose leurs concurrents privs, et dans limpossibilit dtre renflous directement ou indirectement par ladministration centrale ou locale. Cela ncessitera
probablement une modification de leur statut juridique et ne pourra fonctionner que si un systme daudit indpendant est mis en place pour garantir quils ne font pas des offres perte
pour remporter des marchs. Ce sont les conditions dans lesquelles les secteurs public et priv
ont opr temporairement Londres avant la privatisation des oprations du secteur public.
On peut envisager dchelonner les rformes tant que le programme et le calendrier sont suffisamment clairs pour convaincre les oprateurs privs que la rforme sera mise en place et inciter les oprateurs publics prendre les dispositions ncessaires en vue de louverture la
concurrence et de la privatisation, au lieu duser de moyens politiques pour sopposer aux rformes. Dans le cas de Londres, un calendrier a t tabli pour llargissement des appels
doffres tout le rseau et pour la rorganisation et la privatisation de loprateur public. On
entendra invitablement dire que les subventions devraient tre limines progressivement
pour viter toute rpercussion sur les tarifs. En pratique, la plupart des avantages escompts se
feront sentir ds la premire srie dappels doffres, aussi est-il prfrable dattribuer les contrats
ds le dpart des conditions financirement viables long terme.

Transport paracollectif
Lun des faits marquants intervenus dans le secteur des transports en commun dans les pays en
dveloppement et les conomies en transition au cours des dernires annes a t lexplosion
des services de transport collectif extrieurs au systme classique de transport en commun, souvent dsigns par le terme de transport paracollectif137.
Les services paracollectifs prsentent certaines caractristiques communes, qui ne sappliquent
cependant pas dans tous les cas :
!

Les services ne sont gnralement pas horaires fixes, et sont souvent (mais pas toujours) offerts sur des itinraires variables selon la demande, pour combler les lacunes
des services de transport en commun assurs par le secteur formel138.

137

Cela ne veut pas ncessairement dire quils fonctionnent illgalement, car dans de nombreux pays
lentre dans le secteur est effectivement libre, les oprateurs tant uniquement soumis la lgislation
routire et foncire gnrale. Cela ne veut galement pas dire quils sont entirement indpendants car
de nombreux oprateurs du secteur informel appartiennent des associations dexploitants.
138

Cervero, R. 1998. Paratransit: The Gap Fillers. Habitat Debate. Vol. 4 (2).

146

Les vhicules en service sont gnralement de petite taille, y compris des motocyclettes139, dune part cause des meilleures facilits de financement et de la souplesse
dutilisation des petits vhicules, et dautre part parce quils sont soumis un contrle
moins rigoureux, mme lorsque lentre sur le march des vhicules de grande capacit
est strictement rglemente. Dans certaines villes comme Damas, en Syrie, les petits
vhicules sont prdominants sur le march des transports collectifs.

Les vhicules utiliss sont souvent danciens vhicules mis au rebut ou provenant
dautres pays o ils ont t retirs de la circulation, de sorte que linvestissement requis
pour entrer sur le march est gnralement faible.

Les vhicules utiliss sont galement souvent trs simples, et comprennent des vhicules non motoriss dans de nombreux pays. Certains de ces vhicules, tels que les rickshaws motoriss en Asie de lEst et du Sud et les taxis collectifs Manille, sont trs spcialiss. Mais dans bien des cas, ce sont de simples adaptations, pour le transport de passagers, de vhicules pouvant tre achets bas prix (camions reconvertis en Afrique,
motocyclettes-taxis Bangkok).

Les services paracollectifs sont gnralement assurs par des oprateurs informels qui prsentent les caractristiques suivantes :
!

Loprateur nest pas une socit, mais le plus souvent un individu qui est rarement le
propritaire du vhicule. Souvent le conducteur verse une redevance journalire au
propritaire, prend en charge les frais dexploitation et dentretien, et conserve la diffrence entre ses recettes et la redevance verse au propritaire. Cela incite travailler de
longues heures et trouver des clients payants par tous les moyens possibles, y compris
le racolage, le vol, les excs de vitesse, etc. ; et

Ils fonctionnent souvent en dehors du systme fiscal ou bnficient du traitement prfrentiel accord au secteur informel140. Ils peuvent galement avoir un avantage sur le
march par rapport aux oprateurs publics dont les cots sont alourdis par les rgles de
salaire minimum, la rglementation des horaires de travail, la ngligence et la corruption.

Le transport paracollectif joue de nombreux rles. En Afrique, cest le principal mode de transport en commun des pauvres. Dans lex-Union sovitique, il complte un secteur formel en d-

139

La motocyclette-taxi est le segment de march qui se dveloppe le plus rapidement. Selon les estimations, il y a 125 000 moto-dubs Phnom Penh et 100 000 rub-jangs Bangkok.

140

Par exemple, dans certaines rpubliques dAsie centrale de lex-Union sovitique, le taux dimposition
dans le secteur informel est infrieur 3 % des recettes, compar prs de 25 % sur le secteur des entreprises.

147

clin. En Asie de lEst et du Sud, et dans une certaine mesure en Amrique latine, il complte le
secteur formel en fournissant des services spcialiss sur des crneaux bien dfinis. Dans
dautres rgions dAmrique latine, les transports paracollectifs concurrencent de plus en plus
les transports en commun classiques. Les oprateurs de transport paracollectif assurent des services divers :
!

services de desserte reliant les quartiers dhabitation inaccessibles aux lignes de transport principales (vhicules quatre roues motrices dans les barrios de Caracas ou cyclopousse Dhaka) ;

service local dans les zones inaccessibles non desservies ou desservies intervalles trs
espacs par les transports collectifs usuels (Lima) ;

services principaux qui compltent, ou concurrencent en offrant diffrents niveaux de


qualit, les services fournis par le secteur formel sur les lignes principales (minibus dans
de nombreux pays dAsie centrale ou peruas So Paulo et dans diverses autres villes
brsiliennes) ;

liaisons directes sur les longs trajets o les services assurs par le secteur formel sont
lents ou irrguliers ( truchos Buenos Aires) ; et

duplication des services franchiss.

Il existe de nombreuses combinaisons possibles, selon la structure et lorganisation du secteur


informel, les services fournis et les types de vhicules utiliss. On trouvera au tableau 7.2 une
classification des exemples cits ci-dessus141.

Les problmes poss par le secteur informel


Le secteur informel est souvent considr comme une nuisance par les administrations de
transport nationales et municipales, en particulier lorsque ces administrations sont responsables
des services dautobus classiques. Mais le secteur a galement dimportants mrites qui ont
conduit les institutions internationales, dont la Banque mondiale, les considrer sous un jour
plus favorable, notamment comme une source demploi pour les pauvres. Dans de nombreux
pays, le secteur informel reprsente un important point daccs au march du travail urbain.
Ainsi, les conducteurs de cyclo-pousse dans de nombreux pays asiatiques sont lune des catgories de travailleurs qui a les plus longs horaires de travail (souvent 70 heures par semaine), le
niveau dducation et de revenu le plus bas, et qui compte une trs grande proportion de mi-

141

Pour une description plus complte et une classification des modes de transport informels, voir Cervero, R. 2001. Informal Transport: Mobility Options for the Developing World. Document prpar pour
le CNUEH (Habitat), Nairobi, 2001.

148

grants victimes de lexode rural. Dans de nombreuses villes dAsie, on estime que plus de 15 %
de la population dpend directement ou indirectement du secteur informel des transports
comme moyen de subsistance. Dhaka, au Bangladesh, la proportion est estime plus de
25 %142.
Les services fournis par le secteur informel sont galement dune grande valeur. Tout particulirement en Asie du Sud, ils assurent une fonction dappoint pour la population relativement
aise. Dans dautres cas, notamment dans les pays les plus pauvres dAfrique, cest souvent le
mode de transport des pauvres et par les pauvres. Dans certaines villes, ils desservent les
deux marchs Manille, par exemple, 45 % des trajets sont assurs par des services bas de
gamme en jeepneys, tandis que 12 % des dplacements sont assurs par des services haut de
gamme en minibus. Ces services ont gnralement une grande capacit dadaptation au march,
en offrant un accs aux zones pauvres, des liaisons directes, ainsi quune grande souplesse et
rapidit de service. Sil y a une demande non satisfaite ces gards par le secteur formel, le secteur informel sempressera dy rpondre, que ce soit autoris par la loi ou non ! Sa grande capacit dadaptation au march signifie que laide de ltat ou la rglementation conomique sont
pratiquement superflus. Le secteur est fragment par nature et donc trs comptitif, ce qui prsente la fois des avantages et des inconvnients et entrane souvent la promulgation dune rglementation officielle ou de mesures dautorglementation (cration dassociations
doprateurs).
Malgr ces avantages, les services de transport informels ont une trs mauvaise rputation. Ils
rapportent souvent trs peu, les employs tant exploits par les propritaires des vhicules.
Leur association avec la pauvret est symboliquement juge inapproprie par les pouvoirs publics qui essaient de rduire leur place dans toute la mesure du possible. Trois principaux aspects des systmes de transport informels semblent contribuer cette image ngative :

142

comportement dangereux sur la voie publique et association avec la criminalit et la


violence ;

effets prjudiciables des encombrements sur lenvironnement, rsultant de lutilisation


de petits vhicules vieux et mal adapts ; et

concurrence avec le rseau de transport de base.

Gallagher, R. 1992. The Rickshaws of Bangladesh. Dhaka, Bangladesh : University Press.

149

Ces imperfections sont souvent exploites par les groupes intresss. Les agents de police et autres fonctionnaires tirent parti de la nature quasi-lgale du secteur pour complter leurs revenus143.
Les oprateurs du systme formel invoquent galement les carences du secteur informel pour
rclamer la protection du secteur formel. La difficult pour les planificateurs est de distinguer
les problmes vritables des arguments avancs par les intresss.

Contrle des pratiques dexploitation


Les transports paracollectifs sont souvent critiqus sous prtexte que loprateur nassure un
service que si cela rapporte. Mais dans bien des cas cela nentre pas en ligne de compte. En particulier lorsque le conducteur loue le vhicule la journe, son seul moyen de dgager un profit
est de commencer tt le matin et/ou de finir tard le soir, et de circuler partout o il peut trouver des clients. Son critre de rentabilit est donc trs bas, et la couverture des services est
plthorique. Dautre part, comme lexprience la montr Buenos Aires, o ce systme fonctionne depuis de nombreuses annes, et plus rcemment dans les villes secondaires
dOuzbkistan, lorganisation des oprateurs informels en associations bases sur les itinraires
desservis peut contribuer discipliner le secteur informel.

143

Par exemple, les oprateurs de motocyclettes-taxis Bangkok obtiennent un statut officiel en versant
des pots-de-vin diffrents chelons hirarchiques (voir Cervero 2001). Dans certains cas, comme au
Caire, des agents de police sont mme propritaires des vhicules.

150

Tableau 7.2. Classification des oprations de transport sur le secteur informel (non constitues en so-

cit)
Type
de vhicule

Caractristiques
du service

Nombre
de places
disponibles

Type
de service

Structure
du march

Exemples

Itinraire

Horaires

Autobus

Fixe

Fixes

25-60

Trajets de
ligne

Franchises

Buenos Aires,
Rostov

Minibus

Fixe

Fixes/semifixes

12-24

Trajets de
ligne

Franchises

So Paulo Bangkok, Harare,


Joburg

Jeepney

Fixe

Semi-fixes

12-24

Trajets de
ligne

Franchises

Manille

Microbus/
Camionnette

Fixe

Semi-fixes

4-11

Desserte

Licences
dexploitation

Caracas

Taxi partag

Variable

Variables

3-6

Petits trajets

Licenses
dexploitation

Casablanca, Lima
Maracaibo

3 roues/

Variable

Variables

2-4

Petits trajets, desserte

Non rglement

Phnom Penh,
Delhi Bangkok,
Jakarta

Motocyclette

Variable

Variables

1-4

Desserte,
certains
trajets plus
longs

Non rglement

Bangkok, Cotonou, Lom, Douala

Cyclo-pousse
/charette
cheval

Variable

Variables

1-6

Petits trajets, desserte

Non rglement

Dhaka, Vientiane,
Mumbai

Source: Based on Cervero, 2001.

Lorsquon souhaite fournir davantage de services que le secteur informel ne peut en fournir sur
une base commerciale, largument souvent avanc est quil faut pour cela un fournisseur qui
jouisse dun monopole public. Cest lvidence une ide fausse. Il est possible dassurer des
services efficaces, directement subventionns, par lattribution de franchises sur appel doffres.
Des subventions croises peuvent mme tre envisages dans un systme de franchises attribues par appel doffres, comme cest le cas Londres et dans plusieurs autres grandes villes europennes, soit en combinant des services rmunrs et non rmunrs dans les lots attribus,

151

soit en utilisant les redevances tires des concessions positives pour financer celles qui sont
ngatives .
La principale inquitude face un secteur informel fragment est que le souci de gagner sa vie
sur un march trs concurrentiel entrane des excs de capacit et de faibles taux de remplissage, ce qui donne lieu des pratiques dexploitation antisociales et souvent dangereuses telles
que manque dattention la scurit des passagers, excs de vitesse, demi-tours, blocage des
intersections en racolant les clients, etc. Ces pratiques ont t observes dans plusieurs villes
comme Kingston, la Jamaque, et Harare, au Zimbabwe.
Les partisans du march libre ont souvent argu que les oprateurs dcouvraient la longue
quil nest pas dans leur intrt de poursuivre ces pratiques. Cela conduit gnralement la
formation dassociations qui limitent lentre et organisent un service plus disciplin. Ces associations, qui sont la norme dans la plupart des villes dAfrique subsaharienne, sont courantes
partout o le secteur informel nest pas rglement.
Cette forme dautorglementation pose plusieurs problmes. Tout dabord, du fait quelle nest
pas soumise au contrle des pouvoirs publics, lassociation agit dans lintrt de ses membres,
les fournisseurs, et non des clients. Durant la priode initiale de drglementation totale Santiago-du-Chili, laction des cartels dexploitants a entran une augmentation rapide des tarifs144. Ensuite, comme elle nest pas base sur des droits dexclusion reconnus par la loi, elle est
souvent applique par des moyens violents, comme dans le secteur des taxis-minibus en Afrique du Sud. Enfin, la ncessit dassurer la juste rpartition des recettes entre les membres
donne souvent lieu des pratiques dexploitation sous-optimales. En particulier, le contrle des
vhicules pour sassurer que les vhicules quittent la station de taxis chargs plein galise certes les recettes, mais en forant les passagers parcourir de longues distances pied jusqu la
station et en immobilisant les vhicules qui doivent faire la queue pour dmarrer. Seules les
associations tablies de longue date peuvent adopter des pratiques plus efficaces. Et cette scurit supplmentaire peut galement renforcer le pouvoir de monopole.

Encombrements et effets sur lenvironnement


La pression de la concurrence peut galement conduire un excs de vhicules (au sens o il y
a plus de vhicules en service que ncessaire pour assurer un service confortable horaires frquents) et lutilisation de vhicules de faible capacit, souvent vieux et en mauvais tat. Les
petits vhicules sont gnralement de fabrication beaucoup plus simple et lgre que les autobus classiques. En consquence, les cots dexploitation et dquipement par sige varient relativement peu par rapport la taille du vhicule. Si les cots de personnel sont galement fai-

144

Dourthe, A., M. Wityk, H. Malbran et O. Figueroa. 1998. Drglementation et re-rglementation du


transport public urbain : le cas de Santiago-du-Chili , in Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.

152

bles, il ny a pas dincitation utiliser des vhicules de grande capacit qui seraient de toute faon difficiles financer par le secteur informel. Comme les effets des encombrements et de la
pollution sont externes loprateur individuel, la principale motivation est dutiliser des vhicules bon march, et donc souvent vieux. De ce fait, labsence totale de rglementation de
lentre dans les pays faible revenu a toutes chances dentraner un niveau de congestion et
des effets sur lenvironnement plus importants quil nest socialement souhaitable.
Deux distorsions conomiques ont contribu lexplosion des services informels assurs par des
vhicules de faible capacit. Dune part, il y a souvent un excs de main-duvre urbaine,
conjugu des taux salariaux minimum dans le secteur public et des mthodes dexploitation
non rentables pour les oprateurs du secteur formel. Dautre part, en labsence dun systme de
tarification de lutilisation des voies publiques congestionnes, ou dun mandat prioritaire adquat accord aux vhicules de grande capacit, les petits vhicules du secteur informel peuvent
assurer un service plus rapide, et parfois meilleur march que les oprateurs du secteur formel.

Concurrence avec le rseau de transport de base


Un problme plus subtil est apparu au cours des dernires annes. Dans de nombreuses villes
dAmrique latine comme Buenos Aires, So Paulo et Fortaleza, ainsi que dans des villes dAsie
de lEst comme Bangkok, les oprateurs du secteur informel commencent offrir des services
en concurrence directe avec les services dautobus exploits par des entreprises publiques ou
prives. Cette situation est souvent rendue possible par le fait que, en utilisant des vhicules
plus petits et un rseau de services plus dense, ils peuvent offrir un service porte porte plus
rapide et plus pratique que les oprateurs du systme formel. Dans certains cas (tout particulirement au Brsil), ces services sont offerts des tarifs (et sur des itinraires) identiques ceux
du systme formel145. Dans dautres cas, le service est offert un tarif suprieur. Mais, dans tous
les cas, cela peut entraner une rduction de la demande portant sur les services des oprateurs
du secteur formel et, donc, un accroissement du tarif ou une modification de la frquence minimum requis pour assurer la rentabilit des services en question, aux dpens des usagers qui
sont forcs dy recourir.
Limpact le plus grave concerne probablement le dveloppement des services multimodaux et
des structures de tarifs intgrs. Dans de nombreuses villes brsiliennes, o le mtro et les chemins de fer de banlieue ont t rhabilits, et les services dautobus restructurs dans le
contexte dune tarification intermodale, certains usagers se tournent vers les oprateurs du secteur informel qui continuent doffrir un service direct des tarifs comptitifs. La question fondamentale est de savoir ce que les autorits publiques devraient faire, le cas chant, face cette
facult dadaptation au march du secteur informel.

145

Associao Nacional de Transportes Publicos. 1999. O Transporte Clandestino no Brazil. Documentos


Setoriais, Associao Nacional de Transportes Publicos, So Paulo, Brsil.

153

Lavenir des transports paracollectifs et du secteur informel


Vu limportance des services paracollectifs fournis par le secteur informel, la fois comme
source de revenu pour les pauvres et, souvent, comme moyen de transport des pauvres, toute
initiative des pouvoirs publics pour liminer ces services risque de causer des troubles sociaux.
Aprs la dcision de contrler ce secteur So Paulo en 1999, les routes ont t bloques et 24
autobus de transport en commun ont t dtruits sur une priode de trois mois. La rpression
nest donc pas une solution envisageable pour rsoudre les problmes perus. Les gouvernements devraient plutt examiner pourquoi le secteur informel existe et essayer didentifier un
cadre rglementaire et administratif dans lequel les capacits du secteur pourraient tre mobilises et dveloppes.
Nombre des vices attribus au secteur tiennent son inscurit. Le comportement prdateur
affich sur la voie publique est ncessaire pour gagner sa vie face des cots dopportunit trs
faibles et un excdent de capacit. Le manque de capitaux investir, qui explique la petite
taille et la mauvaise qualit des vhicules utiliss dans la plupart des cas, peut tre son tour
attribu limpossibilit de pouvoir compter sur des revenus srs, qui permettraient dinvestir
dans des avoirs importants mais moins versatiles. Cest pourquoi les oprateurs du secteur informel investissent peu, et de prfrence dans des vhicules qui ont des usages immdiats vidents et pour lesquels il existe donc un bon march de loccasion.
Diffrentes approches ont t adoptes pour pallier ce manque de scurit dexploitation. Plusieurs pays autorisent le libre accs certains marchs spcialiss (autobus de desserte locale
Soul, en Core, services climatiss Dhaka, au Bangladesh, services dautobus affrts suburbains Delhi). Mais il sagit l de crneaux trs troits, qui ncessitent souvent une classe suprieure de vhicules pour attirer les clients. So Paulo, au Brsil, une mesure imposant aux
oprateurs du secteur formel daccepter lexploitation de 15 000 peruas pour complter leurs
propres services na pas permis dviter une situation explosive car cela impliquait la suppression de trois fois plus doprations existantes (quoique illgales).
Une autre faon daborder le problme du volume de services de transport fournis par le secteur
informel est de crer des droits de stationnement qui autorisent les oprateurs du secteur
informel titulaires dun permis prendre et dposer des passagers des endroits spcifiques,
sans imposer dautres contraintes sur leurs activits. Le but est de donner un organisme de
contrle un certain pouvoir dinfluence (retrait du permis) pour dcourager les comportements
antisociaux sur la voie publique, tout en laissant les oprateurs libres de rpondre la demande.
Ce systme est trs similaire loctroi de permis aux taxis pour lenlvement de passagers aux
stations dans de nombreux pays industrialiss. Mais il est gnralement complt par une forme
de contrle des tarifs ou de la capacit, souvent accompagne dun systme de rglementation
ou dautorglementation pour dterminer la priorit daccs. Il na pas t suivi grande chelle
pour les autobus ou les minibus et serait probablement trs difficile appliquer dans les pays en
dveloppement.

154

La solution plus courante dans le secteur du transport par autobus consiste attribuer des
contrats de franchise de dure moyenne sur des itinraires fixes. Lobstacle immdiat
linclusion du secteur informel dans ces systmes est souvent la volont des autorits municipales de garantir un service rgulier sur les lignes ncessitant un certain nombre de vhicules. Ce
problme peut tre vit en combinant loctroi de franchises (de prfrence sur appel doffres)
avec la libert de former des associations dexploitants (ce qui est du reste recommandable).
Cette formule a permis aux services dautobus de Buenos Aires de fonctionner trs efficacement, jusqu ce quils soient concurrencs par un nouvel afflux de taxibus illgaux. Cest galement le systme retenu dans des pays de lex-Union sovitique tels que lOuzbkistan et la
Rpublique kirghize pour attribuer des franchises sur appel doffres. Quelque 2 700 estafettes
exploites par le secteur informel ont t rcemment lgalises et rglementes pour offrir des
services coopratifs Rio de Janeiro, ct des moyens de transport classiques.
Le principal problme si lon poursuit la voie de la rglementation est dviter la collusion et la
formation dun puissant cartel capable dexploiter son pouvoir de monopole. LArgentine y est
parvenue, sans utiliser dappels doffres, en accordant des associations spcifiques des franchises qui se recoupaient sur certaines lignes de manire maintenir un certain degr de concurrence. En Ouzbkistan, ltat a encourag la cration de diverses associations.
Lattribution sur appel doffres de contrats de franchise permet galement de rgler en partie les
problmes de congestion (en limitant la capacit des vhicules autoriss circuler dans les rues
particulirement encombres) et dimpact sur lenvironnement (en incluant des normes ou des
critres qualitatifs dans le processus de slection). Les deux problmes ont t rgls de manire
satisfaisante Santiago-du-Chili, bien que la route et le rail restent des moyens de transport
concurrents, qui desservent souvent des catgories de revenu diffrentes, au lieu dtre intgrs
dans un rseau intermodal en labsence de toute mesure institutionnelle systmatique pour
amliorer la coordination intermodale.
Dautres mesures dencouragement seront peut-tre ncessaires. Le manque daccs au crdit
empche de nombreux oprateurs dacheter leur propre vhicule, et les place la merci dun
propritaire non grant. Mme en introduisant les contrats de franchise, il scoulera un certain
temps avant que le systme ne soit bien tabli, pendant lequel il restera difficile de financer
lachat dun vhicule sur prsentation dun contrat de franchise. Laide au financement des vhicules pourrait tre un lment ncessaire du programme de rforme. Lobjectif ultime ne devrait pas tre de maintenir des services dautobus trs fragments comme une fin en soi, mais
dencourager des structures commerciales mieux informes et plus disciplines sur lesquelles
baser la concurrence. De fait, la plupart des associations dexploitants de Buenos Aires sont nes
de lvolution naturelle de groupes de propritaires de vhicules privs en socits prives par
actions. Certaines associations dexploitants rcemment formes en Ouzbkistan assument dj
des fonctions (achats groups, etc.) qui les rapprochent du statut de socit.
En rsum, il y a deux faons opposes denvisager le rle du secteur informel. Dune part, les
services fournis peuvent tre mieux adapts la demande que ceux offerts par le secteur formel,

155

et les emplois disponibles dans le secteur informel sont lune des rares sources de revenu pour
les travailleurs venus des campagnes. Dautre part, il y a des effets prjudiciables sur la congestion, lenvironnement et la viabilit du rseau de transport collectif de base.
Tout bien pes, les services paracollectifs pourraient avoir des atouts dans les villes secondaires
o loffre excdentaire nest pas un problme, mais non dans les grandes villes encombres et
pollues. La question critique devient alors de savoir dans quelle mesure la croissance des services paracollectifs doit tre contrle et roriente vers certains crneaux ou organise de faon
plus formelle. Dans cette volution, les mesures prises devraient viser spcifiquement rduire
les encombrements ou les effets sur lenvironnement aux endroits prcis o ils se produisent.
Des moyens daction appropris seraient de limiter laccs des points particuliers et de mettre
en vigueur des rgles de protection de lenvironnement et de scurit. Il serait inappropri de
frapper le secteur informel dinterdictions gnrales. Mme dans les grandes villes, la bonne
faon dintervenir serait dautoriser les oprateurs informels rpondre aux appels doffres de
franchise sur les segments de march o leur souplesse est un avantage mais o les petits vhicules sont acceptables. Les autorits doivent donc planifier lutilisation, le dveloppement et la
localisation des services paracollectifs dans une optique plus positive que celle gnralement
adopte jusqu prsent.
CONCLUSION : UNE STRATGIE POUR LES TRANSPORTS EN COMMUN
Les transports en commun sont essentiels au bien-tre des pauvres urbains et un lment fondamental de toute stratgie de dveloppement urbain axe sur la lutte contre la pauvret. Ils ne
fournissent cependant pas les services ncessaires et sont en dclin dans de nombreux pays en
dveloppement alors mme que bon nombre de pays industrialiss beaucoup plus riches commencent reconnatrent leur importance. Ce dclin a certes des causes techniques mais il tient
essentiellement au fait que les cadres institutionnels et financiers dans lesquels ils fonctionnent
gnralement sont inadapts aux services attendus des transports collectifs.
Les principaux lments dune stratgie de transport collectif routier urbain devraient tre les
suivants :

Planification et intgration
!

La fourniture de services de transport en commun devrait tre considre comme un


lment cl dune stratgie de dveloppement urbain ou dun plan damnagement urbain.

Les transports en commun doivent tre prioritaires dans la conception et lutilisation de


lespace de voirie limit.

156

Concurrence
!

La planification des services de transport en commun devrait tre spare de la fourniture de ces services.

La concurrence devrait tre reconnue comme tant le meilleur moyen de maximiser le


rapport qualit/prix des transports en commun.

Dans les villes complexes, la concurrence pour le march par lattribution sur appel
doffres de contrats de franchise ou de concession peut tre la meilleure solution.

Le rgime de concurrence devrait tre conu et rglement pour maintenir une saine
concurrence et viter la formation doligopoles.

Les administrations municipales devraient tre restructures pour faciliter la fourniture


des services par appel la concurrence (voir chapitre 10).

Services paracollectifs et secteur informel


!

Laptitude des services paracollectifs assurer des trajets disperss et sadapter aux besoins des pauvres devrait tre reconnue.

Les comportements anticoncurrentiels ou antisociaux dans le secteur devraient tre


freins par des mesures de contrle de la qualit systmatiquement appliques.

Les villes devraient sefforcer de trouver des moyens de mobiliser lesprit dinitiative du
secteur informel en lgalisant les associations et en structurant les modalits
dattribution de contrats de franchise de faon permettre aux petits exploitants privs
de rpondre aux appels doffres.

Les villes doivent sassurer que les oprateurs du secteur informel rpondent aux mmes
conditions en matire denvironnement, de scurit ou dassurance que celles imposes
aux oprateurs du secteur formel et quils sacquittent de leurs propres obligations fiscales.

Les villes devraient planifier un rgime dynamique qui permette au secteur informel
dvoluer vers un rle plus formel si ncessaire.

Tarification (pour plus de prcisions sur la question voir le chapitre 10)


!

Le niveau gnral des tarifs devrait tre dtermin dans le cadre dun plan gnral de
financement des transports urbains, et leffet de cette tarification sur le volume et la
qualit des services devrait tre soigneusement tudi.

Les rductions de tarif ou les exonrations devraient tre finances sur le budget de
lentit comptente pour les catgories de personnel concernes (sant, secteur social,
ducation, intrieur, etc.).

157

TRANSPORTS EN COMMUN EN SITE PROPRE

Les transports en commun en site propre contribuent


lefficacit des villes et rpondent aux besoins des pauvres
dans les grandes agglomrations. Mais ils peuvent imposer
une lourde charge budgtaire et il importe dvaluer les
technologies de substitution, en termes tant oprationnels
que budgtaires. Le transport sur rail, plus coteux, ne
devrait tre adopt que dans une structure de planification et
de financement intgre qui garantit la viabilit du systme,
une bonne coordination intermodale et des services
financirement abordables pour les pauvres.

INTRODUCTION
Les transports en commun en site propre (TCSP) comprennent un large ventail de services de
transport urbain qui empruntent des voies fixes spciales ou ont lutilisation exclusive et spare de voies potentiellement communes (mtro, chemin de fer de banlieue, mtro lger et autobus sur voie rserve). Les TCSP ont gnralement des capacits et des rsultats dexploitation
suprieurs ceux des transports urbains en site partag sur la chausse (tels quautobus, taxis et
services paracollectifs). Dans les pays en dveloppement, le mtro assure environ 11 milliards
de trajets par an, le train environ 5 milliards de trajets et le mtro lger environ 2,5 milliards de
trajets. part Soul et Moscou, o le rail assure plus de 50 % des transports publics (et o la
proportion de passagers-kilomtres est encore plus leve), le rail ne lemporte sur la route que
dans de trs rares villes.
Les TCSP peuvent en principe contribuer atteindre tous les grands objectifs de la politique de
dveloppement urbain. Ils peuvent amliorer lefficacit de lconomie urbaine en rduisant les
cots de transport et en assurant un niveau dactivit accru dans les centres-villes, avec toutes
les conomies que lagglomration permet de raliser. Lincidence de la pauvret peut tre rduite directement lorsque les TCSP sont le principal moyen de transport des pauvres et indirectement par les avantages que tirent les pauvres de la prosprit conomique. Les transports
grande capacit peuvent galement amliorer la qualit de la vie, immdiatement en favorisant
le passage des modes de transport qui portent moins atteinte lenvironnement, et plus long
terme en encourageant des plans doccupation des sols cologiquement plus rationnels.

159

Dans la pratique, ces avantages ne se matrialisent pas toujours. Les cots sont souvent sousestims et le trafic de passagers surestim146. Lendettement excessif ou le recours aux ressources
municipales pour financer des TCSP coteux peuvent porter atteinte lconomie locale et empcher dautres investissements socialement dsirables. Les efforts mens pour viter ces problmes en recourant au financement priv et/ou en augmentant les tarifs peuvent dsavantager
les pauvres en les empchant dutiliser les moyens de transport plus chers. Linterdiction des
services parallles dautobus ou de minibus peut parfois accrotre la viabilit financire des
moyens de transport grande capacit en liminant les modes de transport de cot et de qualit
infrieurs qui taient principalement emprunts par les pauvres. Et les possibilits de rduire
les encombrements et la pollution peuvent disparatre si lespace de voirie libr par le transfert
des passagers des autobus classiques aux TCSP est rempli par un surcrot de voitures.
Le problme central en ce qui concerne les transports urbains grande capacit est didentifier
quels sont les objectifs stratgiques de la ville, puis de dfinir les moyens de mise en uvre les
plus appropris pour garantir les avantages et viter les inconvnients mentionns plus haut.
Vu la diversit des types de villes, des objectifs poursuivis, des technologies de TCSP et des mcanismes de tarification et de financement, le choix ne manque pas entre toutes les options stratgiques possibles. Dans bien des cas, le problme nest pas simplement de faire un choix exclusif entre plusieurs technologies, mais de slectionner la combinaison optimale de technologies
et le rythme optimal daccroissement des capacits de transport rapide. La position stratgique
approprie nest donc pas dtre pour ou contre les TCSP, ou une quelconque variante,
mais dapprcier leur juste valeur les facteurs dterminants pour le choix des technologies, des
mcanismes dexploitation et de financement, ainsi que du rgime de proprit, et de sassurer
que les options choisies rpondent aux caractristiques, aux objectifs et aux moyens conomiques de la ville147.
Au lieu de recommander une stratgie passe-partout pour les TCSP, il importe donc de formuler les questions critiques poser avant de concevoir une stratgie, et de prsenter les lments et lexprience pertinents pour rpondre aux questions suivantes :
!

Quels sont les objectifs et le rle des TCSP dans la stratgie de dveloppement urbain ?

Quel devrait tre le lien entre les TCSP, la structure urbaine et la politique
damnagement de lespace ?

Tout particulirement lorsque ceux qui font les prvisions sont incits loptimisme par exemple,
lorsque ladministration centrale offre des fonds de contrepartie librement utilisables pour les projets
prometteurs , ou lorsque les promoteurs privs veulent prsenter un tableau positif aux cranciers potentiels.

146

147

Cette approche est examine dans un rcent document de synthse de la Banque mondiale. Mitric, S.
1997. Approaching Metros as Development Projects. Document de synthse TWU n 27. Banque
mondiale, Dpartement des transports, de leau et du dveloppement urbain, Washington.

160

Quel est limpact des TCSP sur lenvironnement urbain ?

Quels facteurs devraient tre pris en considration dans le choix dune technologie de
TCSP ?

Comment les TCSP devraient-il sintgrer dans une politique plus gnrale pour le secteur des transports ?

Quel devrait tre le systme de tarification des TCSP pour maximiser les avantages ?

Qui devrait financer les TCSP et en tre le propritaire ?

Quel est limpact des TCSP sur les finances de ltat et des municipalits ?

OBJECTIFS ET RLE DES TCSP DANS LA STRATGIE DE DVELOPPEMENT URBAIN


La rduction des encombrements et ses retombes positives sur lconomie et lenvironnement
sont gnralement la principale raison dinvestir dans les TCSP. En raison de sa capacit
transporter un grand nombre de passagers et de sa supriorit sur lautobus pour attirer ceux
qui utilisent la voiture, ou auraient tendance le faire, le rail est gnralement le moyen de
transport rapide prfr. En fait, les tudes sur les rsultats des TCSP ralises en 1990148, et
leur rcente mise jour, montrent que les encombrements sont rarement rduits. Lavantage
est plutt de permettre aux activits du centre-ville de continuer se dvelopper mesure que
le trafic total sur les grandes artres qui desservent le centre, le long desquelles se trouvent gnralement les lignes de mtro, atteint des niveaux qui auraient produit des encombrements
intolrables en labsence de TCSP149. Le principal avantage conomique est donc leffet de restructuration, en vitant la dispersion des activits commerciales (avec lconomie
durbanisation de la production qui en dcoule), plutt que la rduction des cots de transport.
Cette constatation a plusieurs corollaires. Tout dabord, si les avantages des TCSP sont avant
tout de nature structurelle, ils devraient tre planifis et conus la lumire des objectifs dun
plan durbanisme. Cest rarement le cas, bien quil existe quelques exemples russis de mtros

148

Fouracre, P.R., R.J. Allport et J.M. Thompson. 1990. The Performance and Impact of Rail MRT in
Developing Countries. Rapport de recherche TRL no RR278. TRL, Crowthorne, Royaume-Uni.
___Gardner, G., P.R. Cornwell et J.A. Cracknell. 1991. The Performance of Busway Transit in Developing Countries. Rapport de recherche TRL no RR329. TRL, Crowthorne, Royaume-Uni.
___Gardner, G. 1993. The Performance of Light Rapid Transit in Developing Countries. Rapport de recherche, TRL, Crowthorne, Royaume-Uni.
149

Halcrow Fox en association avec Traffic and Transport Consultants. 2000. MRT in Developing Countries. Document de synthse labor pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, accessible sur le site web du Dpartement des transports de la Banque mondiale
www.worldbank.org/transport/.

161

construits dans cette optique, comme Singapour. Ensuite, si les TCSP sont conus pour maintenir la qualit daccs au centre-ville, ils doivent tre appuys par des mesures appropries
pour desservir les lignes principales et doivent donc tre dvelopps dans le contexte dun plan
de transport global, en complmentarit avec des mesures de dveloppement du centre-ville.
Troisimement, si leffet de restructuration est lobjectif, cela devrait se reflter dans la faon
dont les investissements dans les TCSP sont valus. Enfin, pour maintenir les services, le dveloppement des TCSP doit tre proprement financ. En rognant sur les cots (absence
dascenseurs pour desservir les plates-formes suprieures dans les nouveaux mtros BTS de
Bangkok et MTR3 de Manille) ou en imposant de lourds tarifs pour maximiser les recettes des
concessions prives, on risque en fait de rduire lavantage conomique de linvestissement.
Une solide planification financire est ncessaire pour tirer parti des TCSP qui rpondent un
objectif defficacit.
Lorsque la principale fonction des TCSP est doffrir une accessibilit essentielle dans les villes
pauvres o il nexiste pas dautre moyen de transport, la principale considration est probablement la slection dun systme qui soit financirement abordable pour les usagers et/ou la municipalit. Lorsque les TCSP visent avant tout dcongestionner le centre-ville tout en prservant sa vitalit, et quils sont principalement utiliss par la classe moyenne, ils devraient tre
valus en termes de contribution la viabilit conomique de la ville, qui profite galement
aux pauvres. Dans ce contexte, la principale considration eu gard la pauvret est de veiller
ce que la viabilit du rseau de TCSP nimplique pas des mesures dappui prjudiciables pour les
pauvres et quil ne soit pas financ au dtriment des autres services essentiels aux pauvres.
LIEN AVEC LA STRUCTURE URBAINE ET LAMNAGEMENT DE LESPACE
Lintgration des TCSP dans le tissu urbain reprsente une lourde tche pour le systme de planification. Des emprises doivent tre tablies et protges. Lespace doit tre prvu pour les gares et les stations. Et lorsque des amnagements accessoires haute densit sont galement prvus, les terrains doivent tre groups en parcelles amnageables et les densits de dveloppement appropries doivent tre sanctionnes.
Leffet de restructuration le plus incontestable du mtro est de permettre au centre-ville des
grandes agglomrations dynamiques de continuer se dvelopper lorsque la circulation routire, en voiture ou en autobus, serait de plus en plus limite par les encombrements. Sans services haute capacit, les activits seraient peu peu dcentralises. Cela a des implications
pour la planification urbaine et lvaluation des projets. Leffort conscient de soutenir la croissance du centre-ville conomisera des cots dinfrastructure publique dans dautres quartiers ;
la minimisation de ces surcots est un aspect important de lavantage long terme des investissements dans les TCSP. Lordre de grandeur de ces conomies est malheureusement mal connu,
en particulier dans les pays en dveloppement, et lvaluation conomique des investissements
dans les TCSP est gnralement base sur lvaluation plus classique des cots et avantages pour
lusager. Bien que ce soit justifiable, ne ft-ce que pour viter les gouffres financiers, une ana-

162

lyse multicritres plus gnrale pourrait tre le moyen le plus appropri de sassurer que les effets non mesurs sont pris en considration. Une stratgie intgre damnagement de lespace,
de transport urbain et de gestion de la qualit de lair, telle que le PITU So Paulo, est ncessaire la bonne intgration des TCSP dans la structure urbaine150.
Il est plus difficile de produire leffet de restructuration souhaitable en dehors du centre-ville. Il
y parfois un phnomne spontan de dveloppement multipolaire autour des stations, mais cela
ncessite normalement une planification pralable par la municipalit (comme Singapour et
Hong-Kong) ou des liens troits entre les propritaires privs du rseau de transport grande
capacit et les amnagements contigus (comme cest souvent le cas au Japon). Dans les deux cas,
les terres doivent tre regroupes en parcelles de taille suffisante pour les amnagements. Plusieurs mthodes ont t utilises cette fin : proprit publique gnrale des terres HongKong, achat obligatoire par ltat Singapour, et appel aux mcanismes du march dans certains projets ferroviaires privs au Japon151.
TRANSPORTS EN COMMUN EN SITE PROPRE ET ENVIRONNEMENT URBAIN
Lun des arguments les plus courants en faveur des TCSP est quils protgent lenvironnement
en rduisant la circulation routire plus polluante. Parmi tous les systmes de TCSP, le rail est
prfr lautobus152 parce que la traction lectrique est juge moins polluante153. Cela dpend
naturellement de la source dlectricit et du type de service routier auquel les services ferroviaires sont compars. Les rseaux souterrains sont souvent prfrs aux rseaux ariens ou
niveau car on estime quils perturbent moins lenvironnement urbain154. Le mtro souterrain

150

Rebelo, J. 1996. Essentials for Sustainable Urban Transport in Brazils Large Metropolitan Areas.
WPS 1633. Banque mondiale, Washington.
151

PADECO. 2000.

152

Par exemple, la ligne dautobus 9 juillet sur voie rserve So Paulo, bien quelle soit un moyen
conomique de transporter un grand nombre de gens, avait des effets ngatifs sur lenvironnement et la
communaut, causant des accidents la monte et la descente dautobus. Bien que ces effets puissent
tre minimiss en changeant de combustible, en construisant des passerelles pitons ou des voies de
niveaux diffrents, cela entranerait des surcots.
153

noter cependant les nouveaux efforts dploys pour rduire la pollution laide de nouveaux systmes de propulsion pour les autobus, tels que gaz naturel, diesel propre, moteur hybride diesel/lectrique et piles combustible (voir chapitre 4). Qui plus est, deux nouvelles lignes dautobus sur
voie rserve, Quito et So Paulo, utilisent des trolleys lectriques.
154

Le mtro arien BERTS Bangkok a soulev une telle inquitude au sujet de leffet tunnel qui produisait des embouteillages sous les voies que le Gouvernement thalandais a dcrt que toutes les lignes
ferroviaires desservant le centre-ville seraient souterraines lavenir.

163

est donc considr comme le moyen de transport prfrable du point de vue de


lenvironnement, mme sil attire davantage les usagers dun autre moyen de transport public,
lautobus, que les automobilistes. Cest pourquoi les avantages environnementaux ont t pris
en considration par la Banque mondiale dans son valuation initiale de linvestissement dans
la ligne de mtro 4 So Paulo.
La principale rserve quant aux avantages environnementaux des TCSP concerne les effets
plus long terme, qui sont moins directs. Dans la mesure o linvestissement dans le mtro permet de maintenir un plus haut niveau dactivit dans le centre-ville quil ne serait possible autrement, le niveau absolu de circulation routire en ville diffre probablement peu de ce quil
serait dans le scnario sans mtro 155. La question cl est donc de savoir jusqu quel point le
mtro freine la croissance du trafic prjudiciable pour lenvironnement. La plupart des valuations ne comprennent pas une analyse contrefactuelle dtaille, bien quelles dmontrent un
effet net positif.
CHOIX DES TECHNOLOGIES DE TRANSPORT EN COMMUN EN SITE PROPRE
Le choix de la technologie a toujours t le sujet le plus controvers dans les dbats sur les
TCSP. Les cots et les rsultats varient selon lespacement des stations, le type de vhicule, la
conception du rseau, etc. Le tableau 8.1 prsente des donnes sur des rseaux rcemment mis
en service ou en construction. En utilisant des ordres de grandeur gnraux, les rseaux
dautobus sur voie rserve qui utilisent des chausses et des vhicules prexistants cotent entre 1 et 8 millions de dollars par kilomtre de ligne, mais ce cot peut atteindre 15 millions de
dollars lorsque les vhicules (comme Quito) ou linfrastructure (comme Bogot) sont plus
perfectionns. Pour le mtro lger, le cot moyen varie entre 10 et 30 millions de dollars, bien
que les systmes les plus modernes, avec un rseau entirement spar comme Putra Kuala
Lumpur, cotent presque autant que les chemins de fer classiques. Pour le mtro classique sur
rail, le cot va de 30 100 millions de dollars, les rseaux souterrains entirement automatiss
tant les plus chers. La capacit varie des lignes dautobus sur voie rserve, qui peuvent transporter jusqu 20 000 personnes lheure par ligne aux heures de pointe une vitesse moyenne
de 17 20 km/h, au mtro qui peut transporter jusqu 80 000 personnes lheure par ligne aux
heures de pointe une vitesse moyenne de 40 50 km/h (lorsque les stations sont espaces). La
conversion de chemins de fer de banlieue, comme Recife, Linha Sul, est un moyen daccrotre
la capacit un cot raisonnable, mais le site ne permet pas toujours dexploiter cette possibilit.
Les voies rserves aux autobus sont le moyen de transport grande capacit le meilleur march, et sont trs rpandues (les lignes sont en cours dextension) au Brsil, en Colombie et en

155

Fouracre, Allport et Thompson, 1990.

164

quateur156. Les autobus offrent une grande capacit de transport sur les grandes artres,
comme So Paulo. Ils peuvent tre exploits dans le cadre dun rseau de haute qualit,
comme Curitiba, fonctionner llectricit si ncessaire, comme sur la ligne So MateusJabaquara So Paulo157, ou tre mme intgrs dans le rseau routier en place, comme Quito158. Mais part en Amrique latine, ce mode de transport en commun est rare dans les pays en
dveloppement. Cela tient en partie au fait quil est considr comme une technologie relativement primitive et quil a une image bas de gamme . Loption du mtro lui est donc prfre
lorsquelle est financirement abordable ou peut raisonnablement tre envisage. La capacit
est juge limite compte tenu de la petite taille des autobus et de linteraction avec les autres
vhicules aux carrefours159. Les systmes modernes dautobus guids sont aujourdhui recommands pour utiliser efficacement lespace aux goulets dtranglement moyennant un cot de
rquipement relativement faible160.
Nombre des problmes perus ne sont pas insurmontables. Des autobus de grande capacit et
bien conus (autobus soufflet, longs de 23 mtres, quips de cinq portes Curitiba), la vente
des billets en dehors des autobus, des voies de dgagement aux arrts, voire mme un peloton
dautobus, peuvent porter la capacit effective 20 000 personnes lheure par ligne dans la
direction de pointe. La ligne dautobus express quatre voies rserves sur lAvenue Caracas
Bogot transporte 36 000 personnes lheure par ligne aux heures de pointe, bien que la vitesse
soit rduite.

156

Le cot total pour un rseau de 32 km de voies rserves aux autobus Bogot, comprenant
470 autobus soufflet sur les grands axes et 1 000 autobus de desserte, a t rcemment estim quelque
8 millions de dollars par kilomtre. Ardila, A. et G. Menckhoff. Busways: Lessons from Latin American
Cities. Banque mondiale, Washington. paratre.
157

Rebelo, J. et P. Machado. 2000. The So Mateus-Jabaquara Trolleybusway Concession in Brazil.


Document de travail consacr la recherche sur les politiques n 2353. Banque mondiale, Washington.
158

Llment critique lorsquil est prvu de dvelopper la technologie par tapes est davoir ds le dpart
des rserves foncires adquates et une infrastructure suffisamment solide pour permettre des amnagements ultrieurs.
159

Il y a eu des encombrements aux arrts sur lAvenue Caracas Bogot bien quil y ait deux voies dans
chaque sens avec 400 autobus de petite et moyenne capacit lheure ; le nouveau systme
Transmilenio amliorera les rsultats en liminant les petits vhicules.

160

Quinn, D.J. 1998. The Leeds Guided Busway: A Low Cost Solution for Developing Countries? in
Freeman, P. et C. Jamet, directeurs de publication.

165

CARACAS
(LIGNE 4)

BANGKOK
(BTS)

MEXICO
(LIGNE B)

EXEMPLE

KUALA
LUMPUR
(PUTRA)

TUNIS
(SMLT)

RECIFE
(LINHA SUL)

QUITO

Mtro lger

Mtro lger

Conversion train de
banlieue

Voie rserve
aux autobus

Voie rserve aux


autobus

Voie rserve aux


autobus

Electrique,
Rail

lectrique,
Rail

lectrique CA
duo-trolley

Autobus articul
au diesel

Autobus au diesel

29,7 km

14,3

11,2 (+ext 5.0)


niveau, Signalisation
prioritaire partielle

41

25

niveau,
Principalement spar

niveau
Pas de signalisation
prioritaire

VOIE
RSERVE
AUX AUTOBUS

BOGOT
(TRANSMILENIO,
PHASE 1)

PORTO ALEGRE
VOIES RSERVES
AUX AUTOBUS

Catgorie

Mtro

Mtro

Mtro

Technologie

Electrique,
Rail

Electrique,
Rail

Electrique,
Pneus

Longueur (km)

12,3

23,1

23,7

Sparation verticale

100 % tunnel

100 % Arien

20 % arien
55 % niveau
25 % tunnel

100 % Arien

niveau

95 % niveau
5 % arien

Distance entre arrts


(kms)

1,5

1,0

1,1

1,3

0,9

1,2

0,4

0,7

0,4

Cot dinv. ($m)


dont:

1 110

1 700

970

1 450

435

166

110,3

213
(inf seulement)

25

Infrastructure/AT/
Equip. ($m)

833

670

560

n.a

268

149

20,0

322

25

Non inclus
(exploitation prive)

Non inclus
(exploitation prive)

Vhicules ($m)
Cot dinv./km. de
ligne ($m)
Nbre initial (ultime)
de vhicules ou trains
lheure/direction
Capacit initiale
(passagers)
Capacit max. (passagers)
Vitesse moyenne
dexploitation (km/h)
Recettes/cot
dexploitation
Rgime de proprit

Electrique
Sans
conducteur
29

277

1,030

410

n.d.

167

18

80 (113 vhicules)

90,25

73,59

40,92

50,0

13,3

11,6

10,3

5,2

1,0

20 (30)

20 (30)

13 (26)

30

n/d

40 (exploitation
en convoi prvue)

160

n.d.

21 600

25 000

19 500

10 000

12 000

9 600

9 000

32 400

50 000

39 300

30 000

12 000

36 000

15 000

35 000

20 000

50

45

45

50

13/20

39

20

20+ (arrts)
30+ (express)

20

n.d

100

100

100

20 000

n.d.

100

20

>100

115 % en
1998

Publique

Prive (CET)

Publique

Prive,
(CET)

Publique

Publique

Publique (CET
envisag)

Infrastructure publique,
Vhicules privs

Infrastructure publique,
Vhicules privs

1998

2002

1995
(pro. 2000)

2000
(prix de 1998)

Principalement dans
les annes 90

Anne de fin des


travaux de prpara2004
1999
2000
1998
tion
Notes : CA = courant alternatif ; CET = construction-exploitation-transfert
Sources : Janes Urban Transport System ; BB&J Consult. 2000 ; J. Rebelo, et G Menckhoff.

166

Un systme bien conu et lutilisation de vhicules modernes, propres et bon rendement


nergtique, comme Curitiba, peuvent changer tant limage aux yeux des environnementalistes que la ralit. Les trolleys lectriques, comme ceux utiliss Quito, peuvent rduire encore
davantage la pollution et le bruit, mais en doublant pratiquement le cot total du rseau. Dans
les villes o les rues sont larges (comme dans la plupart des pays de lex-Union sovitique), et
o le secteur des transports en autobus est relativement concentr, le trolley est un moyen de
transport grande capacit souple et financirement abordable qui reprsente une option acceptable tant pour les habitants que pour les transporteurs traditionnels. Mais cela ncessite un
ferme engagement politique et une planification efficace du secteur public, en surmontant les
problmes de financement, en assurant un traitement prfrentiel dans la gestion de la circulation et la conception de linfrastructure, ainsi que dans la passation des marchs et la supervision des services. On a vu Curitiba et Bogot que ctait possible, mais cela requiert une srieuse planification pralable, la ferme direction des lus locaux et un degr de stabilit et
dimpartialit politique qui nexiste pas partout161.
Les systmes de mtro lger varient des tramways classiques utiliss en Europe de lEst et en
gypte au rseau arien moderne entirement autonome de Singapour. Ce mode de transport se
dveloppe rapidement dans les villes des pays industrialiss ayant un faible dbit de couloir, en
tant quoption fiable et de qualit pour remplacer la voiture particulire, parfois pour desservir
les rseaux ferroviaires classiques. Dans les pays en dveloppement, o la capacit et la vitesse
sont des considrations importantes pour les pauvres qui nont pas dautre moyen de dplacement que les transports en commun, le rle du mtro lger est moins vident. Lorsquil utilise
la chausse, sans protection ni priorit de passage sur les autres vhicules, il ne prsente pratiquement pas davantage sur les voies rserves aux autobus, en termes de rsultats162. Bien quil
soit parfois financirement justifi de rhabiliter peu de frais les tramways en service (la Banque a par exemple financ la remise en tat des tramways Budapest), cest gnralement un
moyen de transport coteux par rapport au dbit et la vitesse atteints. Ses principaux avantages sont dtre moins polluant, de signaler un engagement plus permanent envers les transports
collectifs et davoir une image favorable qui encourage la prise de mesures complmentaires, ce
qui est rarement le cas des autobus.
lexception des tramways classiques utiliss en Europe de lEst et dans les pays de lex-Union
sovitique, les mtros lgers nexistent, ou ne sont prvus, que dans les villes relativement ri-

161

Pour de plus amples dtails, voir Halcrow Fox en association avec Traffic and Transport Consultants,
2000.

162

La capacit maximale pour un systme qui utilise la chausse est de 12 000 personnes lheure dans la
direction de pointe sur la ligne Alexandria-Madina avec 275 vhicules circulant intervalles de
80 secondes, mais une vitesse trs faible de 6 km/h. Le systme de Tunis, en grande partie spar, a une
capacit de 13 000 personnes lheure et la ligne Alexandria-Rami spare 95 % a une capacit de
18 000 personnes lheure. Tous ces systmes transportent beaucoup moins de passagers que leur capacit thorique. Le rseau Tuen Mun Hong-Kong, spar sur la majeure partie des lignes, a une capacit de
plus de 25 000 personnes lheure dans la direction de pointe.

167

ches comme Hong-Kong, Singapour, Tunis et Kuala Lumpur, ou dans les nouveaux quartiers
revenu lev, tels que Tren de la Costa Buenos Aires. Certains systmes plus rcents de transport urbain lger et rapide, comme la ligne de trolleys guids de Fura Fila So Paulo, ont des
cots dinfrastructure moins levs quun mtro lger qui utilise un rseau spar. Le mtro lger est actuellement un mode de transport de prestige mais de faible capacit qui prsente peu
dintrt pour les villes pauvres encore mal dveloppes. Cependant, conu dans le cadre dun
systme combin, en partie niveau et en partie arien ou souterrain, et titre provisoire jusqu la construction dun vritable mtro dans les villes plus importantes et plus dynamiques, il
peut avoir un rle jouer, ne serait-ce que pour conserver lemprise ncessaire pour la construction ultrieure dun mtro.
Les chemins de fer de banlieue sont souvent bien situs pour les trajets priphriques. Bien que,
mme dans les villes relativement bien desservies comme Bombay, Rio de Janeiro, Moscou,
Buenos Aires et Johannesburg, ils assurent moins de 10 % des trajets, ils peuvent occuper une
place trs importante pour les trajets plus longs entre le domicile et le travail. Les lignes existantes qui sont sous-utilises peuvent tre converties en rseau local sous forme de service ferroviaire partageant des installations avec le reste du trafic ferroviaire ou en utilisant leur emprise pour un systme de mtro lger163. Mais les chemins de fer de banlieue peuvent avoir de
gros inconvnients. Dans certains cas, lorsquils datent davant lexpansion du transport automobile, ils ont des passages niveau qui limitent leur vitesse et leur capacit et posent de graves
problmes de scurit. Lorsque le centre dactivit de la ville sest dplac, les stations centrales
ne sont parfois plus bien situes, et les emprises sous-utilises sont occupes par des squatters,
ce qui empche leur ramnagement. Dans dautres cas le partage des voies avec les services de
fret ou les grandes lignes, ainsi que les nombreux passages niveau, rduisent galement la capacit164. Malgr ces problmes, plusieurs rseaux de banlieue pourraient tre convertis en mtro de surface une fraction du cot dun rseau souterrain ou arien, mme si cela impose
dajouter un tronon souterrain ou arien pour relier au centre-ville ou un autre quartier
forte densit de population165. Plusieurs villes dAsie (Mumbai, Delhi, Manille, Bangkok) et
dAfrique (Abidjan, Maputo, Le Cap) sont de bons candidats pour convertir les chemins de fer
de banlieue en rseaux modernes traction diesel ou lectrique units multiples.
Les obstacles les plus graves sont souvent institutionnels. Lorsquils sont exploits par des compagnies de chemin de fer nationales, les chemins de fer de banlieue ont gnralement une faible priorit et sont mal coordonns avec les autres moyens de transport urbain collectif (comme
Colombo, Moscou et Mumbai). Dans certains cas les chemins de fer nationaux manquent de

163

Caetano Roca Giner. 2000. Conversion of Railway Lines for Suburban Passenger Services. Document
de synthse labor pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, accessible
sur le site web de la Banque mondiale http://www.worldbank.org/transport/.
164

Un lment important dun projet de transport urbain financ par la Banque mondiale tait un programme de croisements niveaux spars rail/route en ville.
165

Cette conversion est en cours Fortaleza, au Brsil, un cot relativement faible.

168

moyens et sont trs sous-quips (comme Manille). Lexprience rcente a montr les rsultats quon peut obtenir si lon se penche sur ces problmes. Un programme de concessions prives Buenos Aires a revitalis le systme, doubl le nombre de passagers en cinq ans et rduit
la charge impose sur le budget de prs de 1 milliard de dollars par an. Au Brsil, le transfert de
la responsabilit des chemins de fer de banlieue de la CBTU (Compagnie brsilienne de trains
urbains) trs centralise aux autorits locales (tat), conjugu un programme de rhabilitation
financ par ladministration centrale, a amlior le service dans la plupart des grandes villes166,
tout en rduisant sensiblement la charge budgtaire grce un programme de mise en concession167 (encadr 8.1). Le cot de dveloppement des emprises existantes, le cas chant, peut
tre trs raisonnable et il y a de nombreuses possibilits dans ce domaine. On devrait srieusement envisager dliminer les obstacles institutionnels au dveloppement des chemins de fer de
banlieue dans le cadre des rseaux mtropolitains de transport grande capacit.
Le mtro est gnralement la forme la plus coteuse de TCSP par kilomtre de ligne, mais il
offre le plus de capacits et les meilleurs rsultats. Avec des rames de dix voitures et des intervalles de deux minutes, la premire ligne de mtro de Hong-Kong a transport jusqu 80 000
passagers lheure dans la direction de pointe. Dans le mtro de Moscou,
le service est gnralement assur 90 secondes dintervalle. La ligne Est du mtro de So Paulo
transporte rgulirement plus de 60 000 passagers lheure. De nombreux mtros sont cependant conus pour des capacits de 30 000 40 000 personnes lheure dans la direction de
pointe et rares sont ceux qui dpassent ces chiffres.
Les cots sont trs variables. Le cot total dinvestissement peut aller de 8 millions de dollars
par kilomtre lorsquune emprise niveau peut tre convertie plus de 150 millions de dollars
par kilomtre pour une ligne souterraine en terrain difficile. Madrid, il y avait une forte volont politique de mener bien le projet, le financement intgral tait assur ds le dpart et les
fournisseurs ont t pays dans les dlais.

166

Rebelo, J. 1999. Reforming the Urban Transport Sector in the Rio de Janeiro Metropolitan Region, A
Case Study in Concessions. WPS 2096. Banque mondiale, Washington.

167

Rebelo, J. 1999. Rail and Subway Concessions in Rio de Janeiro, Designing Contracts and Bidding
Processes. Viewpoint N183. Banque mondiale, Washington.

169

Dans la plupart des villes dAmrique latine, il y a eu des interruptions et des contretemps causs par le manque de fonds et des changements de priorit politique Qui plus est, lquipe de la
socit dexploitation du mtro de Madrid charge de la gestion du projet, peu nombreuse mais
trs exprimente, . a reu carte blanche pour toutes les dcisions techniques et financires, ce
qui a vit des retards dans les travaux et assur le paiement rapide des fournisseurs. Ltat tait
considr comme un client crdible par les fournisseurs, dont les prix incluaient donc un facteur de risque moins lev que dans dautres cas. Le cot infrieur du mtro de Madrid
sexplique galement par la technologie adopte. Les cots des travaux de gnie civil ont t
rduits en utilisant la mthode de compensation de la pousse des terres pour creuser les tunnels, en assurant une troite supervision gotechnique et en construisant des stations de
conception normalise. Les diffrences de cot dquipement sont imputables linstallation de
roues classiques en acier avec captage du courant hauteur, et lacquisition soigneusement
Encadr 8.1. Le Brsil mise sur la coordination des transports urbains
La responsabilit des transports publics urbains dans les conurbations brsiliennes a toujours t trs fragmente. Le gouvernement fdral dtenait et exploitait les chemins de fer de banlieue, les tats taient responsables des autobus intermunicipaux lintrieur de la conurbation, et les municipalits taient charges
des services dautobus intramunicipaux. Les mtros relevaient soit des tats soit des municipalits. La politique tait mal coordonne, tout particulirement lorsque les diffrents chelons administratifs taient placs
sous diffrents niveaux dautorit politique. Au dbut des annes 90, dans le cadre dune politique de dcentralisation, le gouvernement fdral a dcid de rhabiliter les diffrents rseaux de chemins de fer de banlieue et de transfrer leur responsabilit aux tats.
La Banque mondiale a financ une partie de la rhabilitation dans plusieurs villes (Recife, Belo Horizonte,
Rio de Janeiro, So Paulo, Salvador et Fortaleza). Ce processus a offert loccasion de se pencher sur les problmes plus gnraux de coordination des transports urbains. En plus de financer la remise en tat de
linfrastructure ou du matriel roulant, chaque projet contenait les lments suivants :
cration dun organisme rgional de coordination des transports ;
mise en place dune stratgie intgre de transport urbain, damnagement de lespace et de gestion de la qualit de lair, et dun plan rgional de transport public ;
introduction de mcanismes de financement pour jeter les bases dun secteur de transport public
financirement viable ; et
participation accrue du secteur priv aux oprations et aux investissements dans le secteur.
Les rformes ont des limites. Les organismes de coordination nont gnralement pas de pouvoirs
dexcution car les maires et les gouverneurs refusent de dlguer leurs pouvoirs rglementaires. Les plans
de transport mme valables ne garantissent pas une bonne excution. Les dispositions financires peuvent se
limiter linclusion dune ligne de budget au lieu dune source de financement assure long terme. Et la
participation du secteur priv nlimine pas entirement la ncessit dun financement public.
Mais les rsultats obtenus sont dj impressionnants. Rio, lexploitation du mtro et des trains de banlieue
a t confie des concessionnaires privs. So Paulo, les lignes de mtro et de chemins de fer de banlieue
sont relies et leur dveloppement est coordonn. Fortaleza, ltat collabore avec la municipalit pour
restructurer les rseaux et introduire un systme de tarification intgre.

Source : J. Rebelo, bass sur des documents internes de la Banque mondiale.

170

Tableau 8.2. Variation des cots dans les rcents contrats de construction de mtro
Cots par km

Madrid extensions

Caracas
Ligne 4

% de Madrid

Santiago
Ext. ligne 5

% de Madrid

Cot total par km

31,18

93,56

300

70,1

225

Travaux de gnie civil

19,69

31,41

160

33,68

171

Cots dquipement

5,13

22,48

438

11,56

225

Voies

1,27

2,67

210

3,57

281

Alimentation

0,85

8,45

994

2,36

278

Signalisation etc.

0,96

6,51

678

4,36

454

quipement des stations

0,61

2,13

349

0,35

57

Escaliers roulants et ascenceurs

0,99

2,00

202

0,72

73

Distributeurs de billets

0,12

0,68

567

0,20

167

Matriel roulant

5,54

25,77

465

17,84

322

Matriel roulant (ajust)**

4,87

10,74

221

8,35

171

Conception et gestion

0,69

4,64

672

8,54

1237

(USD millions)

Tous les cots sont exprims en dollars aux taux de change de septembre 2000

**

Ajust pour une capacit de 10 000 passagers/h pour 4 passagers debout au m2

Source : Auteurs.

chelonne du matriel de signalisation et de communication, dont la technologie spcifie


tait lgrement infrieure celle utilise dans certains mtros dAmrique latine. Madrid a
galement bnfici de la possibilit de proroger un march dapprovisionnement antrieur, ce
qui a permis dacqurir un nouveau matriel roulant un cot relativement faible.
Les rsultats financiers de certains de ces mtros sont prsents au tableau 8.3. Pour un mtro
financement entirement priv, les cots dexploitation ne reprsentent que 40 % environ du
cot total, le reste tant absorb par les cots dquipement. Sur cette base, seule Hong-Kong
semble en mesure de couvrir la totalit de ses cots, mais beaucoup de villes ne couvrent pas
leurs cots dexploitation. Le tableau montre galement que, malgr des diffrences sensibles
entre les systmes, les deux principaux facteurs influant sur la viabilit financire sont le dbit
par couloir et les recettes par usager. La prsence dimportants effets externes (les autres usagers
de la route peroivent environ la moiti des avantages dans la plupart des cas) fait que les taux
de rentabilit conomique peuvent tre positifs et acceptables mme lorsque la rentabilit financire est ngative, mais les facteurs dterminants pour la viabilit financire influent galement sur les mesures courantes de la viabilit conomique. Les cots dquipement, qui peuvent reprsenter jusquaux deux tiers du cot total, sont en grande partie dtermins par les
171

prix internationaux des systmes de technologie utiliss dans les mtros. En revanche, environ
les trois quarts des avantages conomiques mesurs par des mthodes conventionnelles se situent au niveau du gain de temps pour les usagers du mtro et de lautobus, qui est fonction des
revenus locaux. Les niveaux de revenu psent donc tant sur les avantages conomiques que sur
les avantages financiers. Rgime de proprit et financement
La plupart des mtros doivent tre subventionns. Comme le montre le tableau 8.3, certains
peuvent couvrir les cots dexploitation avant amortissement des actifs ; pour couvrir la totalit
des cots, il faudrait un ratio de couverture des cots dexploitation proche de deux. Bien que
les cots dexploitation relativement peu levs compensent le faible revenu par usager Santiago et Singapour, les diffrences de couverture des cots sont davantage lies aux carts de
revenu par usager quaux carts de cots. En consquence, les nouveaux mtros reprsentent
gnralement une lourde charge budgtaire, moins davoir un fort taux dutilisation et des
tarifs relativement levs. Mme dans une ville relativement riche comme Pusan, en Core, le
mtro est une telle charge financire quil a d tre incorpor dans le budget national. Selon les
estimations, la contribution de quelque 70 % de ladministration centrale au projet de mtro de
Bogot (mis en veilleuse en 2000) aurait absorb 30 % du budget national dquipement non
engag pendant les 10 annes venir. Un tel engagement se ferait au dtriment des autres dpenses sociales importantes pour les pauvres.
Au cours des dernires annes, plusieurs villes se sont tournes vers la mobilisation de capitaux
privs pour allger la charge budgtaire. Cest ainsi que deux lignes de mtro Kuala Lumpur,
une Bangkok et une autre Manille ont t finances par le secteur priv. Dans les trois cas
les projets semblent avoir t achevs dans les dlais et les budgets prvus, mais la frquentation
est infrieure aux prvisions. Manille, le risque li aux recettes a t pris en charge par ltat
dans le systme construction-location-transfert adopt. Les deux projets de Kuala Lumpur ont
d tre restructurs et essentiellement renflous par ltat. La viabilit du mtro de Bangkok, le
premier tre intgralement financ par le secteur priv, reste dmontrer. Qui plus est, le
recours des fonds privs a dcourag lintgration avec dautres modes de transport ou dautres
lignes de mtro, si bien que la contribution lensemble du rseau de transport urbain a t
moins productive quelle aurait pu ltre168.

168

Par exemple, les correspondances entre les lignes de mtro sont trs difficiles Kuala Lumpur et
Manille, et entre le mtro et lautobus dans les trois villes. Qui plus est, il ny a aucune coordination des
tarifs dans les trois cas.

172

Encadr 8.2. TransMilenio : le rseau de transport rapide grande capacit en autobus de Bogot
Dans le cadre dune stratgie globale de transport urbain comprenant la promotion du transport non motoris
et la restriction de lutilisation de la voiture, la municipalit de Bogot, en Colombie, a mis en place un rseau
de transport rapide grande capacit en autobus appel Transmilenio.
Linfrastructure du rseau comprend des voies exclusivement rserves aux autobus sur la chausse centrale
des grandes artres, des voies pour les autobus de desserte, des stations et des installations complmentaires.
Les stations sur les lignes principales sont des abris ferms, avec un trois quais de 40 180 mtres de long
situs au milieu de la chausse environ 500 m dintervalle. Les lignes principales sont desservies par des autobus soufflet au diesel dune capacit de 160 passagers, les lignes secondaires intgres tant desservies par
des autobus au diesel dune capacit de 80 passagers. Pour maximiser la capacit, les lignes principales assurent
des services express avec arrt certaines stations seulement, ainsi que des services locaux avec arrt toutes
les stations. Cette combinaison permet de transporter jusqu 45 000 personnes lheure dans chaque direction.
Les services sont exploits par des consortiums privs de compagnies de transport locales, en association avec
des investisseurs nationaux et internationaux slectionns sur appel doffres pour lattribution de contrats de
concession cot brut. Un contrat de commercialisation spar, couvrant la production et la distribution de
cartes puce, lacquisition et linstallation de tourniquets et dappareils de compostage, la collecte de donnes
sur les usagers et la manutention de largent encaiss, a galement t attribu sur appel doffres. Toutes les
recettes sont dposes sur un fonds fiduciaire qui sert payer les oprateurs sous contrat.
La gestion gnrale du systme est assure par une entreprise publique nouvellement constitue
(TRANSMILENIO S.A.) qui est finance par 3 % des ventes de billets. TRANSMILENIO S.A. gre un centre de
contrle qui supervise le service et laccs des usagers. Chaque autobus soufflet est quip dun systme de
localisation de type GPS pour indiquer son emplacement toutes les 6 secondes. Les tourniquets indiquent galement le dbit de passage au centre de contrle, ce qui permet dadapter loffre la demande.
Le systme a t mis en place en moins de trois ans, entre janvier 1988 et dcembre 2000, lorsquil est entr en
service. dater de mai 2001, il assurait 360 000 trajets par jour de semaine, un cot de 0,36 dollar par billet
et sans subvention dexploitation pour un rseau qui comprend 20 km de voies rserves, 32 stations, 162 autobus soufflet et 60 autobus de desserte. La productivit est leve, raison de 6,21 passager/km, 1 945 passagers par jour et par autobus, et 325 kilomtres par jour et par autobus. Les accidents de circulation fatals ont
t limins, les agents de pollution ont t rduits de 40 % et le temps de dplacement des usagers a diminu
de 32 %.
Selon les prvisions, la fin de 2001 Transmilenio transportera plus de 800 000 personnes par jour sur 41 km
de voies rserves, avec 62 stations, 470 autobus soufflet et 300 autobus de desserte. Le rseau doit tre tendu au cours des 15 prochaines annes pour inclure 22 lignes qui emprunteront 388 km de voies rserves.
Source: Hidalgo Guerrero, Dario. 2001. TransMilenio: The Mass Transport System of Bogot . tude prpare pour le Congrs latino-amricain des transports publics urbains (KLATPU), La Havanne, Cuba, 2001.

En ce qui concerne les voies rserves aux autobus, il sest avr difficile dattribuer des concessions prives pour fournir linfrastructure et les services, les dmarches ayant chou So Paulo (1995) et Bogot (1996)169. Malgr les possibilits oprationnelles et financires prouves de

169

La ville de So Paulo a attribu des contrats de concession sur un rseau dautobus de 241 kilomtres,
mais aucun soumissionnaire retenu na pu obtenir le financement ncessaire pour mettre en uvre le

173

ce mode de transport,il semble que les risques soient trop importants pour attirer des fonds privs sans la participation active des pouvoirs publics au processus de mise en uvre170. Cest
pourquoi le rcent projet Transmilenio a uniquement mis en concession la fourniture et
lexploitation de ses 470 autobus ; lamnagement des voies a t financ et excut par la municipalit (encadr 8.2).
On a utilis un diffrent mode de participation du secteur priv pour mettre en concession les
rseaux de mtro et de chemins de fer de banlieue existants Buenos Aires, Rio de Janeiro et
Tableau 8.3. Rsultats financiers des mtros
Rev/pass
(USD)

Cot/
pass.
(USD)

Cot dexp.
/km
(USD millions)

Rev/cot
dexpl.

4,92

0,35

0,19

37,8

1,84

4,0

4,67

0,57

0,34

71,9

1,67

82,0

7,1

9,36

0,96

0,61

65,2

1,56

Buenos Aires

47,4

12,6

5,46

0,59

0,43

78,8

1,39

So Paulo

49,2

17,8

9,32

0,62

0,61

65,4

1,02

Soul

286,9

12,5

6,56

0,38

0,44

64,6

0,87

Pusan

54,2

4,0

4,43

0,39

0,46

103,2

0,83

Mexico

191,2

18,1

6,66

0,15

0,28

41,9

0,53

Calcutta

16,45

12,9

4,86

0,11

0,23

47,6

0,42

Longueur
du rseau
(km)

Pop.
(millions)

Passagers/km
(millions)

Santiago

37,6

4,9

Singapour

83,0

Hong-Kong

Ville

Source : Donnes tires des rapports annuels 2000 des socits dexploitation.
Conversion en dollars aux taux de change officiels.

dans dautres villes brsiliennes, et cette mthode est aujourdhui envisage pour Mexico.
Buenos Aires, les contrats de concession prvoyaient le financement public des principaux travaux de rhabilitation ainsi que loctroi de subventions dexploitation bases sur loffre retenue.
Dans les villes brsiliennes, la rhabilitation est intervenue en grande partie avant lattribution
de la concession, dans le cadre du transfert de responsabilit des chemins de fer de banlieue du
gouvernement fdral aux tats. Mexico, la mise en concession de 200 kilomtres de chemins

projet. En 1995 la municipalit a attribu une concession sur la ligne de trolley So Mateus-Jabaquara
(grce au fait que lessentiel de linfrastructure tait dj en place). Bogot en 1996 le consortium Metrobus na pas russi runir les fonds ncessaires pour raliser le projet.
170

Menckhoff, G. et C. Zegras. Experiences and Issues in Urban Transport Infrastructure. Symposium


FRI sur le financement novateur des projets de transport, Hanoi, 1999.

174

de fer de banlieue revtira la forme dun contrat cot brut pour permettre aux autorits de
coordonner la tarification.
La gestion prive a nettement amlior le service et le recouvrement des cots, tout en rduisant la charge impose sur le budget public. Buenos Aires, le nombre de voitures-kilomtres
desservis par les lignes de mtro et de chemins de fer de banlieue a augment de 75 %, la proportion de trains lheure a augment de 20 % et le nombre de trains-kilomtres annuls a recul de 80 % entre 1993 et 1999. Bien que les tarifs aient augment de 30 % en valeur relle
pendant la priode, la frquentation a augment de 125 %. Cela a permis de rduire le cot de
subvention par usager de 1 dollar 10 cents, soit une baisse de 90 %. Lexprience montre donc
que la construction et la gestion prives peuvent tre trs avantageuses, tout particulirement
lorsque la participation prive sinscrit dans une stratgie globale bien conue et soigneusement
planifie, et lorsque le secteur public accepte les implications financires des considrations
dintrt gnral incluses dans des contrats de concession bien penss.
Les transports grande capacit soulvent souvent la question de la valeur des terres proximit des stations, donnant penser quil est possible de mobiliser des fonds la faveur des gains
de dveloppement immobilier potentiels. En ralit, il se produit rarement un phnomne de
dveloppement concentr en raison de la fragmentation des droits de proprit. Mme lorsque
les terres sont entre les mains dun petit nombre de propritaires, comme Hong-Kong, la
contribution directe au financement public du mtro nexcde pas 10 15 % du cot
dquipement. Certaines interactions et incitations subtiles entrent parfois en jeu dans les cas de
proprit commune des transports grande capacit et des amnagements contigus, comme
pour certains chemins de fer de banlieue au Japon. Mais mme dans ce cas, le dveloppement
peut tre lent (comme dans le rseau Putra de Kuala Lumpur). La leon vidente du fiasco du
projet Hopewell Bangkok est quil est trs risqu de miser sur le dveloppement immobilier
pour assurer le dveloppement harmonieux de linfrastructure de transport (encadr 8.3).
Lorsque les droits de proprit sur les terrains contigus aux lignes ferroviaires sont fragments,
les gains de dveloppement immobilier ne peuvent gnralement tre recouvrs que par imposition fiscale. Cela prsente un double inconvnient. Dune part, ils ne sont recouvrs qu posteriori et ne peuvent donc pas contribuer couvrir les cots dinvestissement initial. Dautre
part, vu la difficult estimer la zone dimpact et lampleur des effets, un impt spcial sur la
plus-value est politiquement dlicat. Il est donc beaucoup plus courant de baser les redevances
perues pour financer les transports grande capacit sur lensemble du rseau (comme le versement transport en France et la taxe mtro Buenos Aires) plutt que sur un projet particulier.

175

Le processus de prparation du projet doit tre trs dtaill. Lapprobation prmature de propositions spontanes a presque toujours cr des engagements conditionnels que le gouvernement a regretts par la suite et un manque de coordination trs prjudiciable pour le systme de
transport dans son ensemble. Pour les lignes sur lesquelles on prvoit un trafic suprieur

Encadr 8.3. Le projet Hopewell Bangkok


Le Gouvernement thalandais a accord en 1991 une concession la socit Hopewell portant sur un rseau de transport intermodal de 60 km. La concession comprenait une route page surleve, un rseau
de transport en commun en site propre, la construction de croisements niveaux spars sur la ligne de
chemin de fer nationale (SRT), des amnagements routiers locaux et une ligne reliant le rail et le port depuis Makkasan. Lintrt financier du projet tenait en grande partie loctroi de droits de dveloppement
immobilier sur les terrains appartenant la SRT.
leffondrement des prix immobiliers Bangkok en 1997, les travaux ont t interrompus pendant plus de
9 mois, alors que 14 % seulement du projet avaient t achevs. Le gouvernement a unilatralement annonc la rsiliation de la concession au printemps 1998, mais cette mesure a t rejete par un groupe officiel en mars 1999. Les ngociations sur la reprise du projet sont bases sur llimination de la route page,
devenue moins attrayante avec la construction dautres projets routiers.

Source : Banque mondiale. 1999. Examen du secteur des transports urbains Bangkok. Banque mondiale,
Washington.

10 000 personnes lheure dans la direction de pointe, il importe dvaluer soigneusement les
autres options de transport grande capacit envisageables dans une stratgie intgre de
transport urbain, damnagement de lespace et de gestion de la qualit de lair. Le choix de la
technologie doit galement tenir compte de la ncessit de maintenir une offre comptitive
mesure que le rseau est tendu : des technologies exclusives indites peuvent causer de graves
problmes cet gard. Une valuation conomique trs sobre du systme, base sur une analyse
cots-avantages (y compris analyse de rinstallation, analyse environnementale et impact sur
les accidents), ainsi quune analyse multicritres pondrant les objectifs atteindre et une analyse qualitative des effets sur la structure urbaine devraient tre effectues. Il faut galement
analyser les retombes financires et la tarification requise pour atteindre le seuil de rentabilit,
ainsi que limpact de ces tarifs sur les pauvres et leur disposition payer. Enfin, limpact du projet sur les finances de ltat doit tre valu.
INTGRATION DES TRANSPORTS PUBLICS
La planification et lvaluation de nombreux projets de transport en commun en site propre
prsupposent une intgration intermodale efficace, y compris la cration de points
dinterconnexion (que la Banque a finance dans le cas du mtro de Pusan et propose de financer pour le mtro lger de Manille) et la rorganisation des services dautobus. Si le principal
objectif dun investissement dans les transports rapides grande capacit est damliorer la circulation routire, la restructuration des transports routiers collectifs pourrait savrer une ncessit.
176

Il y a deux principaux problmes cet gard. Dune part, cette restructuration peut prendre des
annes, et ce pour plusieurs raisons :
!

La sparation des responsabilits dexploitation des diffrents modes de transport (et,


dans le cas des rseaux dautobus, au sein dun mme mode), ce qui fait quil ny a pas
dinstitution responsable dassurer lintermodalit.

La sparation des responsabilits accentue souvent cette tendance, les transports ferroviaires tant la responsabilit des autorits locales ou centrales, tandis que les services
dautobus relvent de la municipalit.

Les services dautobus sont souvent rglements par des entits qui sont essentiellement
indpendantes des autres institutions de transport.

Les socits dexploitation dautobus, qui forment souvent un puissant groupe de pression politique, risquent de sopposer la rduction de leur part de march.

La restructuration des services dautobus du secteur formel, si elle nest pas juge
comme un avantage incontestable par la majorit des usagers, risque dtre contrarie
par lapparition de services paracollectifs informels assurant des liaisons transversales
directes en fonction des besoins.

Dautre part, mme si les dispositifs institutionnels se prtent une restructuration physique
systmatique, cela nest pas toujours politiquement ou socialement possible en raison des rpercussions sur certains groupes dfavoriss. La restructuration des services dautobus pour desservir les stations ferroviaires accrot le nombre dinterconnexions, ce qui rallonge les correspondances et alourdit les tarifs lorsquil ny a pas de tarification intgre. Pour surmonter cet
obstacle, plusieurs grandes villes brsiliennes ont essay dintgrer les services de transport tant
au niveau des installations physiques que de la tarification, en vitant que la structure des tarifs
nait un effet ngatif sur la rpartition des revenus (voir ci-aprs). Pour assurer une bonne intgration intermodale, il est absolument essentiel quil y ait un solide organisme de coordination
bien paul par les divers chelons administratifs.
TARIFICATION
Les transports en commun desservent des marchs trs divers. Dans la plupart des grandes villes, ils rpondent aux besoins essentiels de ceux qui nont pas dautre moyen de transport. Dans
les villes o la circulation est particulirement difficile, leur objectif est galement dinciter les
personnes plus aises qui possdent une voiture ou sont susceptibles den avoir une
demprunter les transports en commun pour se rendre leur travail. Le problme est que ces
deux marchs demandent gnralement des combinaisons qualit/prix trs diffrentes. Pour les
services dautobus, la solution pourrait tre de fournir des services de haute qualit (climatisation, places assises pour tous, arrts peu frquents) en utilisant la mme infrastructure que pour
les services essentiels tarif infrieur. Malgr la possibilit davoir deux classes de service sur le
177

mme train, il est plus difficile dtablir une double tarification effective pour les dplacements
entre le domicile et le travail.
Il y a plusieurs faons daborder ce problme, par exemple en adoptant un systme de billets
prix fixe pour permettre aux pauvres des banlieues daller travailler en ville un cot relativement modr, en accordant des subventions par personne, telles que le vale-transporte au
Brsil, ou en intgrant la tarification pour liminer linconvnient de lintermodalit. Ces mesures sont examines au chapitre 9. Il y a deux points essentiels garder lesprit pour laborer
une stratgie de transport grande capacit : le niveau lev des cots fixes des rseaux ferroviaires, et limportance des effets externes et des interactions intermodales. Il nest donc pas
recommand dadopter une vue puriste selon laquelle tous les modes de transport devraient
tre autofinancs indpendamment les uns des autres. Les transferts financiers entre modes seraient certainement justifis dans ces circonstances. Il est souvent vrai que les usagers des
transports motoriss ne couvrent pas la totalit des cots de linfrastructure routire quils utilisent. En insistant sur le financement exclusivement priv de linfrastructure de transport public, comme dans le systme BTS de Bangkok, on risque dadopter des niveaux et des structures
de prix qui maximisent les recettes faible volume de trafic, ce qui carte dimportants effets
positifs externes et exclut les pauvres. Il est cependant tout aussi important dviter les mcanismes qui reviennent pnaliser financirement les usagers des autobus pour subventionner
une minorit de passagers du rail.
Le fait que certaines subventions soient efficaces et acceptables ne signifie pas quelles le sont
toutes. Les critres minimums suivants devraient tre satisfaits pour accorder une subvention :
!

La subvention ne devrait pas tre illimite, mais incluse dans un contrat.

Le droit de fournir un service subventionn devrait tre attribu sur appel doffres.

Le niveau de la subvention acceptable pour un service ou une entit devrait tre bas
sur une analyse cots-avantages explicite.

Le cot de la subvention doit correspondre aux capacits de financement public.

CONCLUSION : LMENTS DUNE STRATGIE DE TRANSPORTS RAPIDES GRANDE CAPACIT


Les transports en commun en site propre contribuent la vitalit des grandes villes et au maintien de la qualit de lenvironnement urbain. Mais ils peuvent coter cher et imposer une
lourde charge sur le budget de la municipalit. Il importe donc de considrer toutes les technologies de transport possibles et dadopter celles qui correspondent aux conditions physiques et
financires de chaque ville. Selon ce principe, les principaux lments inclure dans une stratgie de transport rapide grande capacit sont les suivants :

178

Planification
!

Il convient denvisager un large ventail de technologies de transport grande capacit


et de slectionner la plus approprie aprs une comparaison approfondie et dtaille de
leurs cots et avantages, ainsi que de leur viabilit financire.

En raison de leur interaction avec loccupation des sols, et de leur lourde charge financire, les modes de transport grande capacit doivent tre soigneusement intgrs la
planification de la structure urbaine, des transports et du financement de la zone mtropolitaine dans le cadre dun plan durbanisme long terme.

Le secteur public doit dfinir la stratgie, identifier des projets dinfrastructure avec un
certain degr de dtail, y compris les tracs en long et en plan, dterminer
lemplacement des stations et sassurer de lacceptabilit des effets environnementaux,
de la tarification et de toute modification ventuelle dans le systme de transport en
place.

Le secteur public doit acqurir les terrains et les emprises ncessaires, veiller
lobtention des autorisations voulues, engager les fonds requis et fournir certaines garanties indispensables. Sil y a des travaux faire autour des terminus, un remembrement des terres simposera dans certains cas.

Financement
!

Il faut calculer les cots dinfrastructure et dexploitation la charge du secteur public


et garantir la disponibilit des ressources ncessaires par un plan de financement global.

Le systme de transport grande capacit devrait normalement tre incorpor dans un


plan de dtermination du niveau et de la structure des prix lchelle de la municipalit.

Tout particulirement lorsque le secteur priv participe au financement, les investissements destins aux modes de transport grande capacit devraient sinscrire dans un
plan durbanisme approuv ; le dveloppement opportuniste et au coup par coup a
presque toujours eu des effets ngatifs sur les conditions de vie, et terme, sur les finances publiques.

Le financement de lexcution des projets doit tre entirement assur pour viter les
retards et les dpassements de cot qui ont min des projets antrieurs.

La charge totale impose par les investissements dans de nouveaux modes de transport
grande capacit sur le budget municipal, sur les tarifs et sur les pauvres devrait tre estime lavance ; le projet ne devrait tre entrepris que sur la base dun plan de financement valable et de lengagement raisonnable des organismes de financement fournir
les fonds prvus.

179

Aucune dpense substantielle ne devrait tre engage dans un nouveau systme sans
engagement ferme permettant de faire linvestissement.

Gestion et tarification (pour de plus amples dtails voir le chapitre 10)


!

Les modes de transport public ncessitent une coordination physique (pour promouvoir
lintermodalit) et la coordination de la tarification (pour encourager lutilisation des
transports collectifs et protger les pauvres). Les parties prenantes doivent convenir
dun plan global de dplacements urbains refltant une bonne comprhension de la relation (physique et financire) entre les transports grande capacit et dautres modes
de transport.

Il faut un solide appui politique et une gestion comptente de lexcution, et des mesures doivent tre prises pour faciliter la coordination entre les nombreux intervenants
publics.

Si lon prvoit un systme de tarification intermodal, il convient den valuer limpact


sur les pauvres.

180

LE RLE DES TRANSPORTS NON MOTORISS

Malgr leur importance conomique pour les pauvres,


comme mode de transport et comme source de revenu, quoi
sajoutent leurs avantages du point de vue de
lenvironnement, les possibilits des transports non motoriss
sont souvent inexploites voire ignores. Linvestissement
dans linfrastructure, la gestion du trafic et des mesures
financires peuvent rendre ce mode de transport plus sr et
plus attrayant pour les trs pauvres qui nont pas accs aux
transports motoriss, mais aussi pour les moins pauvres.

LIMPORTANCE DES TRANSPORTS NON MOTORISS


Les transports non motoriss ont un faible impact sur lenvironnement, ce nest plus prouver.
Dans de nombreuses villes, cest le principal moyen de dplacement des pauvres et parfois
mme leur principale source de revenu. Ils ont donc un impact trs significatif sur la pauvret.
Lorsque cest le principal moyen pour les pauvres de se rendre leur travail, ils jouent galement un rle crucial dans lconomie urbaine. Malgr ces mrites vidents, les transports non
motoriss sont souvent ignors par les planificateurs responsables de linfrastructure et ce type
de service est carrment dcourag. Ce chapitre se propose dexpliquer comment on en est arriv l et, la lumire des faits runis sur les caractristiques, le rle, les cots et les avantages des
transports non motoriss, de proposer un cadre dans lequel exploiter leurs possibilits.
Certains gouvernements semblent avoir une prfrence idologique pour les transports motoriss parce quils sont considrs technologiquement plus avancs. Lintrt de la Banque mondiale pour les transports non motoriss ne repose certainement pas sur une prfrence idologique pour les moyens de transport urbain faible technologie. De fait, limpact environnemental
des transports motoriss est souvent exacerb par les technologies dpasses des moteurs et des
combustibles, alors que les vhicules non motoriss modernes peuvent tirer parti des derniers
progrs technologiques. Les transports non motoriss ont besoin dune stratgie explicite pour
sortir dun cercle vicieux qui a peu peu fauss la politique de transport urbain en faveur des
utilisateurs de vhicules motoriss, sacrifiant au passage lintrt des pitons et des cyclistes. En
consquence, les transports non motoriss sont devenus moins srs, moins pratiques et moins
attrayants, confirmant ainsi les prdictions de ceux qui annonaient leur dclin. Ce processus
est inacceptable parce quil est d au refus de reconnatre certains des effets externes du transport motoris qui faussent le choix individuel au dtriment des transports non motoriss, ce qui

181

est tout particulirement prjudiciable pour les pauvres qui nont pas les moyens dutiliser les
transports en commun motoriss.
Les deux principaux modes de transport non motoriss sont la marche pied, la bicyclette et
vhicules similaires utiliss titre individuel ou comme moyen de transport public. Le secteur
des transports publics non motoriss, qui est particulirement important en Asie du Sud, comprend un grand nombre de variantes pour le transport de charges. Dans les pays revenu plus
lev, en particulier, la marche et la bicyclette sont aussi un sport et un loisir pour beaucoup de
gens. Nous excluons ici ces activits pour nous concentrer sur les transports non motoriss utiliss exclusivement comme moyen de dplacement. Dans plusieurs grandes villes dAsie, 40 %
60 % des dplacements se font par un moyen de transport non motoris. Cette proportion est
encore plus leve dans les villes pauvres dAfrique.
LA MARCHE PIED EST UN MOYEN DE TRANSPORT
Pour les courtes distances, la marche pied est le principal mode de transport dans la plupart
des socits, riches ou pauvres. De fait, dans tous les pays, la plupart des dplacements comportent un trajet pied pour accder au principal mode de transport et atteindre la destination finale. Les dplacements pied peuvent reprsenter une part trs importante des modes de
transport. Des tudes rcentes montrent quentre 25 % et 50 % des dplacements dans les grandes villes indiennes171 et prs de la moiti des dplacements dans les grandes villes dAfrique se
font entirement pied, et que ceux qui utilisent un moyen de transport collectif doivent galement couvrir de longues distances pied. Dans les villes petites et moyennes, les dplacements effectus entirement pied reprsentent 60 70 % de tous les dplacements. Il est clair
que la marche est le principal mode de transport sur les courtes distances. Mais mme en termes de distance parcourue, les dplacements pied reprsentaient plus de 50 % Morogoro, en
Tanzanie172.
Lattitude politique envers les pitons est souvent ngligente ou singulirement hostile.
Lespace rserv aux pitons diminue sans cesse. Moins de la moiti des grandes artres dans les
villes dInde ont des trottoirs, et lorsquils existent, ils sont souvent occups par des vendeurs
ambulants, encombrs par lachalandage des boutiques ou bloqus par les voitures, motocyclettes et bicyclettes en stationnement173. Les municipalits ayant du mal grer et contrler le

171

Sachdeva, Yash Pal. 1998. Walk and Bicycle Travel Characteristics in Indian Cities , in Freeman, P.
et C. Jamet, directeurs de publication.
172

De Langen, M. et R. Tembel, directeurs de publication. 2000. Productive and Liveable Cities: Guidelines for Pedestrian and Bicycle Traffic in African Cities. Interface for Cycling Expertise, Utrecht, Pays-

Bas.
173

Sachdeva, 1998.

182

commerce ambulant et les activits sur les trottoirs, la tendance a t de les liminer purement
et simplement, au lieu dadopter une approche fonctionnelle en rservant aux pitons et au
commerce ambulant certaines rues qui seraient interdites la circulation automobile. Si les
consommateurs et les commerants dans de nombreux pays industrialiss ont reconnu lintrt
des rues pitonnes, il reste difficile daccorder la priorit aux pitons dans les pays en dveloppement.
Certains pays en pleine croissance, comme la Chine, ont tent de planifier des amnagements
pour les pitons. Mais ces amnagements passent en second derrire ceux rservs aux vhicules. La priorit accorde la circulation automobile a entran la sparation progressive du trafic pitonnier par des passerelles, passages souterrains et barrires, gnralement mal conus.
Les emplacements sont souvent choisis pour des raisons de facilit de construction plutt que
pour rpondre aux besoins des pitons. Bien que la sparation physique permette aux pitons de
traverser la rue en toute scurit, cest galement une forme de discrimination et une source
dinconvnients pour eux.
LES DEUX-ROUES

Qui se dplace bicyclette ?


La bicyclette reprsente un progrs par rapport la marche pied. Dans bon nombre de pays en
dveloppement parmi les plus pauvres, seuls les mnages revenu moyen peuvent se permettre
dacheter une bicyclette. Par exemple, en 1996, 54 % des cyclistes Delhi (Inde) avaient un
revenu familial suprieur 2 000 roupies, et seulement 19 % des cyclistes gagnaient moins de 1
500 roupies. Daprs une enqute similaire Len (Nicaragua), 89 % des cyclistes taient relativement aiss.
Des donnes recueillies Guangzhou, Delhi, Len (Nicaragua) et Accra montrent que la part
des transports non motoriss dans chaque tranche dge est troitement corrle avec le degr
de mobilit de cette dernire, la tranche des 25 35 ans arrivant en premire place tant pour les
transports non motoriss que pour la mobilit totale. Au Viet Nam, cependant, presque tous les
lves des coles secondaires vont en classe vlo, tandis que la motocyclette est en passe de
remplacer la bicyclette comme moyen de transport des jeunes gs de 25 35 ans. Les hommes
sont les principaux utilisateurs de la bicyclette dans la plupart des pays lexception de la Chine
et du Viet Nam174.

174

Les hommes reprsentent 100 %, 99 %, 84,6 % et 90 % respectivement des usagers de la bicyclette


New Delhi, Accra, Lima et Len.

183

Dans certaines grandes villes la proportion de dplacements bicyclette a diminu et continue


de reculer mesure que les revenus augmentent et que la scurit de la bicyclette comme
moyen de transport est remise en question. Mme dans les villes o cest le principal moyen de
dplacement comme Guangzhou et Delhi, ceux qui utilisent un moyen de transport non motoris le font apparemment parce quils ne peuvent pas faire autrement pour des raisons financires ; en dautres termes, ils peuvent tre considrs (du moins temporairement) comme un march captif. Mais il y a des exceptions. Dans certaines villes dEurope, o les revenus sont dj
levs, lutilisation de la bicyclette comme moyen de transport est constante ou en augmentation, la fois comme principal mode de dplacement et comme mode de transport accessoire ou
de desserte.

Attitudes lgard de la bicyclette


Une enqute ralise dans cinq villes du monde (Accra au Ghana, Delhi en Inde, Guangzhou en
Chine, Len au Nicaragua et Lima au Prou) en 1996175 donne une ide des attitudes lgard
de la bicyclette. La plupart des cyclistes dans ces villes prfrent la bicyclette lautobus principalement parce que cela cote moins cher, mais ils estiment galement que cest un moyen de
dplacement plus souple, plus rapide et plus fiable. Beaucoup de personnes interroges ont cependant indiqu quelles se dplaceraient en motocyclette si ctait moins cher. Ouagadougou, une ville o pratiquement tout le monde se dplace en deux-roues, et mieux amnage
cette fin que la plupart des autres villes, la bicyclette tait nettement considre comme un
moyen de transport infrieur qui serait abandonn ds que le mnage pourrait se payer une
motocyclette.
Dans deux villes, on a galement demand aux usagers des transports en commun de comparer
les avantages de la bicyclette et des transports en commun. Curieusement, la plupart des avantages perus de la bicyclette taient les mmes que ceux cits par les cyclistes, savoir le cot,
la rapidit et la souplesse dutilisation. Les principaux inconvnients cits par ce groupe (les
usagers des transports en commun tenaient par dfinition confirmer ce choix) taient le danger de la bicyclette, le risque de vol et dattaque, le manque de pistes cyclables et le manque de
respect pour le code de la route (ce qui implique un souci de scurit). Seule une minorit de
personnes interroges dans ce groupe a cit la longueur du trajet ou la topographie comme des
facteurs dcisifs. On peut en dduire quun plus grand nombre de gens se dplaceraient bicyclette si ces problmes pouvaient tre surmonts. Une autre implication, peut-tre moins positive, est que si le transport individuel motoris tait financirement abordable et offrait la
mme souplesse que le transport non motoris, ce serait le mode de transport prfr. Cette at-

175

Interface for Cycling Expertise. 1997. Cycling Promotion and Bicycle Theft. tudes prliminaires locales ralises Len (Nicaragua), Lima (Prou), New Delhi (Inde), Guangzhou (Chine) et Accra (Ghana). Interface for Cycling Expertise, Utrecht, Pays-Bas.

184

titude est certainement confirme par lutilisation de plus en plus rpandue de la motocyclette
dans les pays en dveloppement plus riches.
Lattitude des autorits publiques lgard des modes de transport est souvent en contradiction
avec les rponses individuelles. Bien que des efforts aient t faits pour sparer la circulation
motorise et non motorise en Chine, relativement peu de mesures ont t prises ailleurs
lchelle nationale, et lamlioration des conditions de transport non motoris dpend en
grande partie de la volont des municipalits. Rares sont celles, comme Bogot sous la direction du maire Penalosa, qui ont pris des initiatives notables. De nombreuses municipalits, tout
particulirement en Indonsie, ont en fait pris des mesures pour liminer les moyens de transport non motoriss.
Les raisons de ces positions officielles semblent assez complexes, comme le montre lexprience
des villes chinoises (encadr 9.1). Il y a presque certainement un manque dintrt de la part
des ingnieurs (galement observ jusqu ces dernires annes dans les pays industrialiss) qui
prfrent se consacrer des projets de ponts et chausses techniquement plus avancs. La police
met souvent laccent sur la difficult dobliger les cyclistes utiliser les pistes cyclables et sur
leur manque de respect du code de la route. De mme, les classes plus aises et politiquement
plus influentes sont plus enclines utiliser la voiture et ont donc intrt rduire les nuisances
lies aux encombrements causs par les vhicules non motoriss. Le manque de capacits de
planification et damnagements appropris pour faire face au grand nombre de vhicules non
motoriss qui circulent dans les pays en dveloppement est galement un facteur. Lorsque les
autorits locales sont tributaires de ladministration centrale pour financer linfrastructure routire (ce qui nest pas le cas en Chine), les initiatives locales en faveur des transports non motoriss sont galement limites.

Les femmes et la bicyclette


Dans de nombreux pays, lusage de la bicyclette est pratiquement interdit aux femmes. Cela
tient en partie aux normes conomiques et sociales en vigueur, problme qui pourrait tre attnu par des programmes de sensibilisation communautaire pour surmonter les obstacles culturels lutilisation des moyens intermdiaires de transport par les femmes. Mais il y a souvent
des contraintes qui psent plus directement sur la politique de transport telles que laccs aux
mcanismes de crdit, la conception des vhicules, et les problmes de scurit personnelle,
contraintes qui affectent peut-tre davantage les femmes que les hommes et devraient tre
abordes dans un programme global.

Le programme
Dans la plupart des pays, les moyens de transport non motoriss se sont dvelopps spontanment et restent essentiellement extrieurs aux processus normaux de planification des transports.Les amnagements destins au transport non motoris, si tant est quils existent, ont tendance tre adapts linfrastructure existante et se contenter de minimiser les perturba185

tions causes dans la circulation automobile. Il sensuit que les amnagements sont non seulement coteux mais galement incommodes pour ceux qui les utilisent (tels que les passerelles
pitons pour traverser les rues grande circulation). Mme lorsquil est ncessaire de procder
des adaptations , les chances de concevoir un programme de transport non motoris attrayant sont nettement meilleures si la volont existe de modifier des lments du systme qui
ntaient pas initialement prvus pour les transports non motoriss. Par exemple, des mesures
de modration de la circulation pour rduire les carts de vitesse entre les vhicules motoriss
et non motoriss sont probablement indispensables si lon veut protger les pitons et encourager circuler bicyclette sur la chausse.

Encadr 9.1. Exemples rcents damnagements pour les cyclistes en Chine


Shanghai lamnagement de pistes cyclables a t lent et de nombreuses propositions nont pas survcu au
dveloppement. Ces problmes nont pas entrav le dveloppement rapide des axes de transport motoris.
Rtrospectivement, il semblerait que les autorits de Shanghai aient considr la cration de pistes cyclables
comme un moyen daccrotre la capacit et de faciliter le fonctionnement des axes de transport motoris, plutt que comme un moyen damliorer la scurit et la fluidit du trafic non motoris sur un rseau de pistes
cyclables. Les pistes cyclables ont souffert des problmes daccs et de stationnement des vhicules motoriss.
Guangzhou, lamnagement au coup par coup de voies surleves dans le centre-ville a entrav la circulation des cyclistes et des pitons, et l encore, lamnagement de pistes cyclables spares tait considr par les
autorits locales comme un moyen daccrotre les capacits de transport motoris.
Urumqi, le nombre de vhicules non motoriss en service a fortement recul depuis 1992 avec
lintroduction des minibus, en particulier dans le centre-ville. Les conditions climatiques et topographiques de
la ville expliquent galement que les moyens de transport non motoriss soient moins utiliss que dans les
autres villes chinoises. Cest pourquoi les pistes cyclables existantes et prcdemment spares ont t converties en voies de desserte et trottoirs. Les pistes cyclables amnages dans les rues du centre-ville sont converties en couloirs dautobus.
Beijing, la bicyclette est de plus en plus vince par les vhicules en stationnement sur les couloirs rservs
aux bicyclettes et par la raffectation la circulation automobile des larges pistes cyclables. Sur le deuxime
priphrique, la moiti (ct chausse) de la piste cyclable a t raffecte aux vhicules motoriss et lautre
moiti (ct trottoir) est dsormais rserve aux autobus et aux taxis. Les parcs vlo sur les lieux de travail
sont de plus en plus dplacs des endroits loigns pour faciliter le stationnement des vhicules motoriss.
Linterdiction rcente aux cyclistes dune rue commerante Xidan, qui a fait beaucoup de bruit, illustre la
tendance actuelle.

Source : Frame, G. 1999. Traffic Management and Road Safety in World Bank Projects in Chinese Cities: A
Review . Banque mondiale, Washington.

Les programmes de transport non motoris les plus concluants, quils soient conus comme
mode de transport principal ou accessoire, ont t incorpors dans la conception initiale du systme urbain. Ainsi, le plan mis sur pied pour le quartier de Tama New Town Tokyo prvoit
des voies daccs au centre-ville et aux gares ferroviaires entirement spares de la circulation

186

automobile pour les pitons et les cyclistes. Cette approche globale en matire de transport non
motoris repose sur une stratgie nationale et une planification locale de lexcution.
moins que les rseaux de voies cyclables soient suffisamment denses, continus et directs, et
que les itinraires et les intersections soient jugs non dangereux, il restera dimportants obstacles au transport bicyclette. Il importe de comprendre les desiderata et didentifier les chanons manquants, les points noirs pour la scurit et les autres principaux obstacles lusage
de la bicyclette. De nombreuses initiatives pour exploiter les possibilits du transport non motoris ont chou parce quelles ne runissaient pas les lments minimums ncessaires pour
convaincre un grand nombre de gens dutiliser des moyens de transport non motoriss. Vu la
ncessit dun moyen de transport sr, fiable et direct, ce programme minimum devrait inclure
des amnagements spars qui garantissent la scurit, des itinraires directs sans problmes
majeurs de croisement avec la circulation automobile, des parcs vlos srs pour viter le vol et
des moyens financiers pour acqurir un vhicule. Il serait donc souhaitable dtablir un plan
directeur local pour le transport bicyclette qui servirait de base de planification dune infrastructure spcialement conue pour la bicyclette, mais qui permettrait galement dincorporer
ce mode de transport dans la planification gnrale de linfrastructure et de la gestion du transport. De tels plans ont t labors et mis en uvre dans des villes hollandaises comme Delft176.
Un ambitieux plan directeur pour le transport bicyclette Bogot, en Colombie, vient dtre
publi (encadr 9.2).
Encadr 9.2. Le plan directeur de Bogot pour le transport bicyclette
En 2000 la municipalit de Bogot, en Colombie, a publi un plan directeur pour les dplacements urbains
bicyclette. Le plan prvoit la construction de 320 kilomtres de pistes cyclables sur une priode de neuf ans,
pour un cot estim 120 millions de dollars. Il prvoit galement les amnagements connexes ncessaires,
tels que parcs vlos, mobilier urbain, amnagement des espaces extrieurs et panneaux de signalisation. Le
plan a fait lobjet dvaluations conomiques et environnementales dtailles. Sur la base dun transfert de
2,5 % vers la bicyclette dans la rpartition modale, on a estim que le taux de rendement conomique serait de
15 %. Des transferts plus importants produisent des rendements proportionnellement plus levs.
Le lancement de la premire phase du plan, qui porte sur la construction de 200 kilomtres de pistes cyclables
pour un cot de 50 millions de dollars, sest accompagn dune vaste campagne publicitaire montrant que le
programme tait bien intgr dans le dveloppement parallle du rseau dautobus urbains Transmilenio et des
autres moyens de transport, et quil offrait des liaisons avec les communes voisines.

Source : Mauricio Cuellar, extraits de la presse locale.

176

Interface for Cycling Expertise. Non-motorized Traffic in Developing Countries. 2000. Document de
synthse labor pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, accessible sur
le site web du Dpartement des transports de la Banque mondiale www.worldbank.org/transport/.

187

La planification locale ne se suffit peut-tre pas elle seule. lchelon national, il faut identifier les objectifs du secteur et sassurer que les lments ncessaires dun environnement favorable qui ne peuvent tre abords quau niveau national (cration dune base lgale pour la gestion de la circulation, campagnes promotionnelles, mcanismes de financement, etc.) sont mis
en place. Le plan directeur hollandais pour le transport bicyclette spcifie un objectif gnral
et identifie un certain nombre de fers de lance pour mettre sur pied une stratgie de transport long terme aux Pays-Bas. Une initiative similaire a rcemment t prise par
ladministration centrale dAfrique du Sud avec la formation dun partenariat national pour le
transport bicyclette (encadr 9.3).

Mesures infrastructurelles
La planification du rseau doit tre complte par une planification dtaille par tronon routier (quel modle choisir : sparation ou circulation en site partag ?) ainsi quune planification
des embranchements et intersections. Cela ncessite un ensemble de mesures pour dterminer
la fonction, les caractristiques physiques et lutilisation de chaque lment du rseau.
Le point de dpart est la fonction. Il y a plusieurs fonctions telles que laccs, la rpartition ou le
transit pour chaque mode de transport. tant donn que lintrt des diffrents modes peut varier (et que les conflits sont endmiques), le planificateur doit tablir une classification fonctionnelle et un ordre de priorit des routes, ainsi quidentifier un moyen de rsoudre les
conflits. Si les fonctions des diffrents modes de transport sont incompatibles, comme le trafic
parasite empruntant les rues des quartiers rsidentiels comme tronons de grandes artres, il
faudra dterminer les priorits et modifier les caractristiques physiques et les rgles
dutilisation en consquence. Dans certains cas, comme les grandes artres conues pour un dgagement rapide sur les trajets plus longs ou les voies rserves aux autobus, il pourrait tre justifi dexclure les vhicules non motoriss pour des raisons defficacit et de scurit. Mais
mme dans ces circonstances, il est important de prendre des mesures pour viter de gravement
perturber les dplacements courts. Qui plus est, toute dcision de restructurer la voirie (par
exemple lintroduction de nouvelles restrictions sur les catgories dusagers ou la suppression
des voies cyclables protges) devrait tre value en termes de lavantage net pour tous les types dusagers et pas seulement en termes de vitesse du trafic motoris.
Il est souvent possible de rconcilier les fonctions dun tronon routier en modifiant son trac.
Le trafic motoris et non motoris peut coexister de trois faons. Lintgration totale ne donne
pas un droit exclusif ou une protection particulire aux cyclistes ou aux pitons qui empruntent
les voies ouvertes tous les types de circulation et compte sur le bon comportement de chacun
pour protger les catgories les plus vulnrables. La sparation partielle rserve une voie sur la
chausse pour les cyclistes et les pitons, mais sans dispositif de protection. La sparation totale
leur donne des droits exclusifs et rend matriellement difficile pour les vhicules motoriss
denfreindre ce droit. Mme dans ce cas, cependant, il y a tout au plus une sparation partielle
aux grandes intersections. La conception des intersections et des voies daccs des vhicules
motoriss aux difices sur les itinraires de transport non motoris est trs importante, tout par188

ticulirement, comme en Chine, o le trafic de bicyclettes est trs dense. Dans plusieurs villes
chinoises, lempitement des vhicules motoriss sur les voies cyclables est de plus en plus courant depuis quelques annes.
Ces variantes se classent dans un ordre croissant pour le cot dinvestissement, mais dans un
ordre dcroissant pour le cot dapplication des rgles de circulation. Le choix entre ces variantes dpend de la composition du trafic, de la fonction principale des voies de circulation, de la
fluidit relative de la circulation et du dbit routier. Lexprience en Afrique (Ghana) et en
Amrique latine (Lima) montre quun faible trafic de bicyclettes encourage les infractions, tout
du moins par les pitons, en particulier lorsque ceux-ci nont pas dautre solution.
Lorsque le trafic non motoris est important, la sparation totale est la meilleure option, tant
pour la scurit que pour lefficacit, en termes de fluidit de la circulation. Il peut tre galement efficace, comme cest la pratique dans les grandes villes chinoises, damnager des intersections niveaux spars, bien que lon risque, pour des raisons de cot, de crer des dtours
incommodes pour les cyclistes qui rduisent lattrait de ce mode de transport. tout le moins,
il serait bon de prvoir des phases spares pour le trafic non motoris aux intersections quipes de systmes de signalisation.
Lorsque la circulation automobile est faible et que lemplacement est problmatique (quartiers
dhabitation), il peut tre plus appropri dutiliser des dispositifs de modration de la circulation
pour rduire la vitesse un niveau scuritaire pour tous (comme dans le woonerf - partage
de lespace entre vhicules et pitons - hollandais). Ladoption lchelon national de normes
indicatives de sparation de la circulation est un moyen de promouvoir une attitude plus sensible aux besoins du transport non motoris dans la conception des voies de circulation177.

Gestion de la circulation
De nombreuses tudes montrent que la scurit est laspect le plus important pour maintenir et
dvelopper le transport non motoris. La sparation physique des voies peut tre telle quelle
sapplique delle-mme. Lorsquil ny a pas dobstacle physique aux infractions, la sparation ne
sera efficace quavec un puissant programme de surveillance, dapplication de la loi et de sanctions lgales, tout particulirement pour les vhicules qui circulent ou stationnent sur les voies
rserves au transport non motoris. Il est plus difficile de protger le trafic non motoris aux
emplacements non spars ; lexprience montre dans de nombreux pays que cela ncessite des
mesures de modration de la circulation fermes et rigoureusement appliques. On a vu aux
Pays-Bas et ailleurs que la mise en place de telles mesures dans les quartiers rsidentiels et
commerants est lun des moyens les plus efficaces de promouvoir le transport non motoris.

177

Interface for Cycling Expertise, 2000.

189

Le vol a un fort effet dissuasif sur lachat dune bicyclette. Daprs une enqute auprs des mnages ralise Guangzhou en 1995, chaque mnage se faisait voler une bicyclette par an en
moyenne, et 62 % de ces vols avaient lieu dans les quartiers dhabitation. La protection contre
le vol sest avre problmatique. Presque toutes les bicyclettes voles Guangzhou taient verrouilles. Elles taient galement immatricules auprs de la police, qui ne prenait cependant
pas la peine denregistrer les vols et retrouvait moins de 10 % des bicyclettes voles. ( Jiangmen City, o un nouveau systme de plaques dimmatriculation pour les bicyclettes est en
Encadr 9.3. Shova Lula (Ride Easy) Partenariat national pour le transport bicyclette
Dans son allocution annuelle sur le budget 2000/2001, le ministre des Transports de la Rpublique dAfrique
du Sud a annonc un plan visant promouvoir une plus grande autonomie par la formation dun partenariat
national pour le transport bicyclette. Le ministre parraine personnellement ce Partenariat et est charg de
dfinir laction mener. Le ministre des Transports est responsable de la gestion et de lexcution de
lensemble du programme.
Au cur du Partenariat se trouve un projet intitul Programme national de dmonstration du transport
bicyclette. Lobjet de ce programme est de dmontrer les avantages du transport bicyclette pour les habitants faible revenu des zones rurales et des villes moyennes o la circulation est relativement peu importante. Le programme comprend une tourne de reprsentations visant sensibiliser la population et rallier
un appui, particulirement auprs des femmes et des jeunes, favoriser lachat et la distribution de bicyclettes neuves et doccasion bon march, fournir une formation pour apprendre monter bicyclette et entretenir son vhicule, assurer la cration de dbouchs pour des microentreprises de conteneurs pour cyclistes, un examen de la scurit des amnagements, et des exercices dtaills de formation, de planification
et dvaluation.
Ce programme est financ par le ministre des Transports dans le but de mobiliser le soutien dautres parties. Lobjectif de la Phase 1 (2000/2001) est de mettre sur pied un programme de distribution dau moins
10 000 bicyclettes quipes pour les transports dans un ou plusieurs sites de chaque province sud-africaine.
Lobjectif de la Phase 2 (2001/2002) est de distribuer 15 000 bicyclettes supplmentaires dans les neuf sites
existants et huit sites nouveaux. La Phase 3 (2002/2003) portera sur la distribution de 50 000 bicyclettes dans
les 17 sites existants et 18 nouveaux sites.
Outre le programme national de dmonstration, le partenariat a galement labor des projets pilotes en
zone urbaine et rurale. Le projet urbain est un partenariat entre le ministre des Transports et le Conseil
local de Midrand. Dans le cadre de linitiative Villes cologiques, Midrand a engag 300 000 rands pour
promouvoir la distribution de 1 000 bicyclettes subventionnes dans le township dIvory Park et une microentreprise de conteneurs. Midrand et ses partenaires ont galement amnag 6 km de pistes cyclables Ivory Park pour assurer la scurit et optimiser la promotion du transport bicyclette dans le township.

Source : Interface for Cycling Expertise, 2000.

190

place, la situation est diffrente). Des parcs vlos gards, courants au Japon et aux Pays-Bas,
amliorent la protection178. Malheureusement, la plupart des villes nont pas daires de stationnement bien situes ou suffisamment bon march aux endroits voulus (gares, marchs, immeubles de bureaux, etc.).

ducation et formation sur la scurit


Un lment indispensable dune stratgie de promotion des transports non motoriss est
dtablir et de faire connatre les droits et les obligations des pitons et des cyclistes, ainsi que
les rgles de scurit routire. Dans de nombreux pays de lOCDE, ces droits et ces rgles sont
clairs. Dans bon nombre de pays en dveloppement, en revanche, les cyclistes et les pitons ne
sont souvent mentionns dans la lgislation qu de simples fins de dfinition et nont pas de
droits spcifiques quant lutilisation de la voirie. Le code de la route devrait dfinir clairement
les droits et les obligations des usagers de la route non motoriss, au mme titre que les usagers
motoriss.
Ltablissement de rgles nest quun aspect du problme. Il faut galement faire connatre ces
rgles et les appliquer. Un moyen de former et dduquer les enfants pour quils comprennent
les rgles de la circulation serait dincorporer cette formation dans le programme scolaire et de
mener des campagnes en dehors de lcole. plus long terme, lexamen pour lobtention du
permis de conduire devrait inclure des questions sur les droits des pitons et des cyclistes. Dans
limmdiat, le problme est que beaucoup dautomobilistes conduisent sans permis, et peu
dagents de police ont t forms lide que la scurit des pitons et des cyclistes est une responsabilit des conducteurs de vhicules motoriss. La prise en compte des transports non motoriss devrait donc faire partie intgrante des programmes gnraux de scurit routire (voir
chapitre 5).
INSTITUTIONS ET ORGANISATION
Les amnagements urbains pour le transport non motoris sont presque toujours la responsabilit des municipalits. Et en tant que tels, ils souffrent des problmes classiques de manque de
fonds municipaux dans les pays en dveloppement. Limpossibilit pratique de faire directement payer ces amnagements aux usagers, dans le cas de linfrastructure, exacerbe le problme. Mme les parcs vlos protgs, qui peuvent tre utiliss contre paiement dans certains
pays industrialiss, sont difficiles financer dans les pays en dveloppement.

178

lun des rares endroits Lima o lon peut garer sa bicyclette, lUniversit catholique, les tudiants
doivent prsenter une pice didentit avant dentrer sur le campus universitaire. Jusqu prsent, aucun
vol de bicyclette na t signal.

191

Certains pays en dveloppement plus riches pourraient sinspirer de lexemple des pays industrialiss o il est obligatoire de prvoir des amnagements pour le transport non motoris, en
particulier pour les pitons, dans les centres commerciaux. Mais cela exige dune part un haut
degr defficacit des mesures de contrle du dveloppement et dautre part un engagement
politique envers les transports non motoriss. La question cl est de savoir comment obtenir cet
engagement et ces capacits.
Une approche, qui est poursuivie dans certaines villes africaines, consiste former au sein de la
municipalit une quipe multidisciplinaire et interdivisionnelle spcialement charge de prendre des initiatives, de planifier et de mettre en uvre les interventions. Cette quipe peut promouvoir la participation active des usagers au processus de planification et de conception, et
mettre laccent sur les interventions bnficiant dun soutien gnral et dun ratio avantages/cot lev (optimisation des ressources). Un modle de cette approche a t fourni pour les
villes africaines179.
Encadr 9.4. Participation des usagers au dveloppement des transports non motoriss

en Tanzanie
Dans les expriences menes en Afrique orientale dans le cadre du programme de politiques de transport
en Afrique subsaharienne, diffrentes formes et modles de participation des usagers ont t utiliss
diffrents stades des projets. Ainsi, Dar es Salaam, 64 groupes dusagers composs chacun dune dizaine
de personnes ont examin les problmes gnraux de mobilit et du transport non motoris, et fourni
aux planificateurs des informations sur les problmes, le comportement des usagers de la route, les solutions possibles et les priorits. Ensuite, une formation gnrale dusagers runissant une vingtaine de
citoyens extrieurs au gouvernement et toute formation politique a examin, formul et class par ordre de priorit les problmes mentionns par les groupes dusagers, en tant quintermdiaire entre les
autorits et la communaut. Des formations locales dusagers ont t constitues pour planifier, examiner
les plans et proposer des changements, suivre les travaux de construction, mobiliser des ressources, organiser les rparations, etc. Enfin, les associations dusagers dotes dun statut lgal et en mesure de mobiliser des fonds auprs de leurs membres ou des usagers peuvent galement jouer un rle lorsquune infrastructure ou des amnagements nouveaux requirent une attention permanente. Dans le cas de Dar es
Salaam, il tait prvu de confier lentretien et la scurit dun nouveau jardin public une association
dusagers.

Source : Interface for Cycling Expertise, 2000.

Cette approche a de meilleures chances dtre efficace lorsque les transports non motoriss occupent une large place dans la rpartition modale et que leur importance est reconnue. Dans
des conditions moins favorables, il peut tre plus important de forger des alliances que de risquer une fragmentation encore plus grande des responsabilits en matire dinfrastructure ur-

179

De Langen, M. et R. Tembele, directeurs de publication. 2000.

192

baine. Dans ce cas, il est peut-tre plus efficace de renforcer les capacits en dotant des entits
telles que les services techniques municipaux, les conseils nationaux de la scurit routire, les
administrations des fonds routiers, etc., de comptences en matire de transports non motoriss. Dans un cas comme dans lautre, la premire chose est de reconnatre les possibilits de ce
mode de transport et de sengager le dvelopper.

Participation des usagers


Il y a de bonnes raisons de penser que la participation des usagers/intervenants amliorerait la
qualit des dcisions en tenant compte des connaissances et des aspirations locales, en identifiant et rglant les problmes potentiels, et en facilitant les interventions du secteur public.
Dans la pratique, la participation des usagers aux programmes de transport non motoris a donn des rsultats trs mitigs. Dans le projet de transport non motoris Lima, lquipe responsable et les autorits ont montr peu dempressement promouvoir la participation et ont
convoqu des runions spciales uniquement sous la pression des protestations locales. De
mme, dans les programmes SSATP en Afrique, les autorits kenyanes ont tmoign un faible
enthousiasme et les rsultats ont t limits. Les rsultats sont cependant positifs en Tanzanie,
en partie cause de lurgence des problmes et de la conviction initiale que le processus serait
positif pour le groupe dusagers concerns(Encadr 9.4).

Financement
Nombre des obstacles aux dplacements bicyclette ou pied tiennent une infrastructure
inadapte et au fait que ce problme nest pas pris en compte dans les mcanismes de financement traditionnels. Par exemple, aucun des fonds routiers de deuxime gnration rcemment crs ne semble prendre en compte le transport non motoris, et les intrts des usagers
de ce mode de transport ne sont pas reprsents au conseil dadministration des autorits routires qui grent ces fonds. Sachant que la justification commerciale de la participation des usagers la gestion des fonds est que les bnficiaires sont les payeurs, et inversement, cela nest
pas surprenant. Mais ce problme met en lumire une lacune du systme, savoir lignorance
des intrts des usagers non commerciaux.
Malgr le faible cot dutilisation de la bicyclette et les nombreux services quelle rend en
labsence dautres moyens de transport financirement abordables, le cot dachat est un important obstacle lutilisation de ce mode de transport dans de nombreux pays (tout particulirement lorsque le risque de vol est lev). Les efforts dploys dans le pass pour surmonter cet
obstacle ont t plus ou moins concluants mais on peut en tirer de prcieuses leons pour
concevoir dautres programmes180.

180

Interface for Cycling Expertise, 1997.

193

Voici quelques exemples :


!

Un programme de crdit financ par la Banque mondiale, et destin aux segments pauvres de la population urbaine de Lima, au Prou, a atteint ses objectifs de crdit, mais
ladministration du programme a souffert de la mfiance mutuelle entre les services de
la Caja Municipal et les pauvres.

Un programme pilote en Afrique offrant des mesures dincitation aux employeurs pour
crer des plans dpargne et de crdit a chou parce que le crdit devait tre prfinanc par lemployeur.

Des programmes de vente crdit de bicyclettes ont connu un faible succs dans des
projets pilotes en Afrique cause de lhsitation prter aux pauvres par peur de ne pas
tre rembours.

Morogoro (Tanzanie), le concept de contrats de location de bicyclette a t favorablement accueilli par les loueurs de bicyclettes, bien quen loccurrence ils naient pas
pu prfinancer suffisamment de bicyclettes.

En revanche, un programme de vente promotionnelle de bicyclettes pour les femmes et


les lves entrant au lyce Morogoro, a rvl une forte lasticit de la demande de
bicyclettes par rapport au prix, ce qui donne penser quil serait possible de dvelopper
lusage de la bicyclette en identifiant les groupes cibles les plus prometteurs.

CONCLUSIONS : UNE STRATGIE POUR LES TRANSPORTS NON MOTORISS


Une stratgie de transport non motoris devrait comprendre les principaux lments suivants :
!

Claire dfinition des droits et des obligations des pitons et des cyclistes dans le code de
la route.

Formulation dune stratgie nationale pour les transports non motoriss comme cadre
dlaboration des plans locaux.

Formulation explicite de plans locaux de transport non motoris dans le cadre des procdures de planification des autorits municipales.

Fourniture dune infrastructure spare le cas chant (pour la scurit des usagers et la
protection des vhicules en stationnement).

Incorporation de dispositions normalises pour les pitons et les cyclistes dans la


conception des nouveaux amnagements de la voirie.

194

Concentration de la gestion du trafic sur lamlioration des dplacements de personnes


et non de vhicules motoriss.

Formation des agents de police pour faire respecter les droits des usagers des transports
non motoriss, et pour enregistrer et prvenir les accidents.

Incorporation dans les rgles et procdures des fonds routiers de mesures en faveur du
transport non motoris.

Mise en place de mcanismes de crdit petite chelle pour financer lacquisition de bicyclettes dans les pays pauvres.

195

TARIFICATION ET FINANCEMENT DES TRANSPORTS URBAINS

Les tarifs sont un moyen de rpartir les ressources et


daccrotre les recettes. La tarification des transports urbains
est complique par la multiplicit des objectifs poursuivis et
par la sparation institutionnelle entre linfrastructure et les
oprations routires, entre la tarification et le recouvrement
des frais dinfrastructure, et entre les routes et les autres
modes de transport. Par souci dintgration et de viabilit des
transports urbains, les pays en dveloppement devraient
adopter une tarification qui tient compte des cots sociaux
complets de tous les modes, une politique de
subventionnement qui reflte les objectifs stratgiques, et un
mode de financement intgr des transports urbains.

LE RLE DES TARIFS DANS LE TRANSPORT URBAIN


Dans la plupart des marchs, les prix jouent un double rle : ils rationnent et rpartissent
lutilisation des ressources entre la production de diffrents produits, et ils financent la production. Dans le secteur des transports en gnral, mais plus particulirement dans celui des transports urbains, lexercice de ces fonctions se heurte trois principales difficults.
i.

linfrastructure et la fourniture des services relvent dentits diffrentes ;

ii.

multiplicit des objectifs viss, en particulier au niveau de la politique de transport public ;

iii.

le financement de linfrastructure est spar du recouvrement des cots.

Ce chapitre examine chacune de ces difficults et propose des moyens qui permettraient aux
municipalits damliorer lefficacit des services de transport fournis en introduisant de meilleurs mcanismes de tarification et de financement.
TARIFICATION DE LUTILISATION DE LINFRASTRUCTURE
On considre que la voirie est encombre lorsque le nombre de vhicules est tel que la fluidit
du trafic est sensiblement rduite. Dans ces conditions, le surcot social du trajet marginal est
non seulement le cot encouru par le vhicule supplmentaire proprement dit, mais galement
la somme des retards marginaux imposs tous les usagers de la route. moins que le cot im196

put chaque usager tel que peru par celui-ci ne reflte le surcot impos la socit, les usagers seront incits effectuer les dplacements pour lesquels lavantage peru par lusager est
infrieur au surcot total pour la socit181.
En pratique, dans la plupart des pays industrialiss et en dveloppement, les voies de circulation
urbaine sont accessibles aux usagers sans frais directs. Les seules redevances verses ltat par
les usagers privs qui varient selon la distance parcourue sont les impts indirects (principalement la taxe sur le carburant). La sous-tarification est endmique. Mme dans les pays en dveloppement o la taxe sur le carburant est relativement plus lourde, cette taxe ne couvre pas les
cots de la congestion urbaine.
Cela a plusieurs effets prjudiciables. Tout dabord, cela fausse le choix du mode de transport en
faveur du transport routier, en particulier de lautomobile. Ensuite, cela encourage lutilisation
abusive de linfrastructure (ce qui peut causer une surcongestion ). Troisimement, du fait
quil ny a pas de recettes directes, il nest logiquement pas possible dutiliser les critres classiques dinvestissement commercial pour dterminer le niveau de capacit fournir. Enfin,
comme lentit locale responsable nencaisse pas les recettes fiscales, elle risque de ne pas affecter suffisamment de fonds lentretien de linfrastructure existante. Pour toutes ces raisons, il
est recommand de veiller ce que les prix marginaux facturs aux usagers couvrent le cot
social intgral de leurs trajets.

Tarification de la congestion
Lide de tarifer lusage de la voirie repose sur la notion que les usagers devraient payer un prix
qui couvre le cot social marginal court terme de lutilisation de la voirie, et qui varie donc
selon le degr de congestion182. Cest ce que proposent depuis longtemps les conomistes, pour
la bonne raison que, contrairement aux divers moyens de contrle administratifs utiliss pour
grer la circulation, cela fournit des incitations correctes dans toutes sortes de domaines relatifs
aux dcisions en matire de transport, tels que choix de la destination, moment choisi pour effectuer le trajet, mode de transport, itinraire, etc. Qui plus est, si lon tarifait les encombrements dans le contexte dun march foncier et immobilier souple, le tissu urbain deviendrait
plus compact, avec une occupation des sols plus varie, moins de ressources consacres
lextension du rseau routier vers la priphrie, et davantage de fonds disponibles pour amlio-

181

Cela ne signifie pas que le scnario idal serait de navoir aucune congestion. Dans les zones urbaines,
o le cot dun accroissement de capacit routire est gnralement trs lourd, certaines personnes peuvent tre disposes payer un surcot direct en change de lavantage quils tirent dun trajet supplmentaire, sans que les avantages de la suppression des encombrements ne suffisent justifier le cot lev de
laccroissement de capacit.
182

Mohring, H. 1997. Congestion in Essays in Transportation Economics and Policy: A Handbook in


Honor of John R. Meyer. Washington : Brookings Institution Press.

197

rer linfrastructure dans la zone dj urbanise183. Avant tout, contrairement lalternative qui
consiste imposer des contraintes administratives, cela assure des rentres de fonds au lieu
dtre une charge pour le budget public (encadr 10.1).
Cest pourquoi la Banque mondiale a vivement recommand la tarification de la congestion
dans le document de politique sur les transports urbains publi en 1976 et a ultrieurement
examin les possibilits dapplication dans les pays industrialiss184. Mais les efforts mens pour
introduire ce systme Kuala Lumpur et Bangkok en association avec des projets de la Banque mondiale ont chou, de mme que linitiative lance Hong-Kong au dbut des annes
80. ce jour, lapplication la plus perfectionne reste celle de Singapour, o un systme de
permis local introduit en 1973 a volu en un systme de tarification lectronique beaucoup
plus sophistiqu. dfaut, de nombreux pays ont adopt divers pis-aller tels que le stationnement limit et des politiques de prix. Mme dans les pays industrialiss, on sinterroge aujourdhui sur lefficacit de ces mesures de substitution. La facturation directe de lutilisation de
la voirie urbaine a t introduite dans plusieurs villes de Norvge pour gnrer des recettes et la
tarification de la congestion est ltude aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.
Nombre des objections souleves contre la tarification de la congestion ont dj t cartes.
Les innovations lectroniques ont permis de rpondre aux questions de cot et de fiabilit de la
technologie employe. Les craintes concernant latteinte la vie prive, qui ont contribu
lchec de linitiative de Hong-Kong, peuvent tre effaces en choisissant une technologie qui
nest pas base sur lenregistrement centralis des dplacements de vhicules. Linquitude
quant aux effets de la tarification de la congestion sur les groupes faible revenu, qui sont un
obstacle majeur son acceptabilit politique dans les socits fortement motorises185, est beaucoup moins justifie dans les villes des pays en dveloppement, o la plupart des habitants utilisent les transports en commun ou des moyens de transport non motoriss186. Mme dans les
grandes villes dEurope de lEst o la circulation automobile se dveloppe rapidement, les services de transport en commun sont beaucoup plus tendus et plus frquents que dans bon nom-

183

Wheaton, W. 1996. Land Use and Density in Cities with Congestion. MIT Center for Real Estate,
Cambridge, Massachusetts.

184

Hau, T. 1992. Congestion Charging Mechanisms for Roads: An Evaluation of Current Practice.
Document de travail consacr la recherche sur les politiques n 1071. Banque mondiale, Dpartement
des transports, de leau et du dveloppement urbain, Washington.
185

Voir par exemple Richardson, H. et C. Bae. 1998. The Equity Impacts of Road Congestion Pricing
et Jones, P. 1998. Urban Road Pricing: Public Acceptability and Barriers to Implementation in Road
Pricing Traffic Congestion and the Environment: Issues of Efficiency and Social Feasibility. Cheltenham : Edward Elgar.
186

La question dquit nest pas une proccupation majeure Singapour face laugmentation rgulire
des taxes et des redevances sur la possession et lutilisation de vhicules motoriss, et les enqutes sur le
budget des mnages montrent clairement que la vaste majorit de ces taxes et redevances sont payes par
les 30 % de mnages qui ont les revenus les plus levs.

198

bre de pays occidentaux, offrant toujours une bonne alternative au transport individuel. Les
Encadr 10.1. Les tunnels Namsan Soul : une tarification routire simple rduit la congestion

et finance la gestion de la circulation


La congestion du trafic Soul, en Core, a fortement augment au cours des annes 80 et au dbut des
annes 90 malgr la construction dune autoroute urbaine et de nouvelles lignes de mtro. En 1996,
ladministration mtropolitaine de Soul a dcid de faire payer 2 000 won (2,20 dollars) pour les tunnels
Namsan n 1 et n 3, deux couloirs forte circulation automobile qui relient le centre de Soul aux quartiers sud de la ville. Le passage des tunnels tait payant uniquement pour les voitures particulires transportant une ou deux personnes (conducteur compris), dans chaque sens entre 7 h et 21 h en semaine et de
7 h 15 h le samedi. Le passage des tunnels tait gratuit pour les vhicules particuliers transportant plus de
deux personnes, les taxis et tous les types dautobus, estafettes et camions, ainsi que le dimanche et les
jours fris.
Au cours des deux annes suivant lintroduction dun page aux tunnels Namsan no 1 et no 2, le nombre de
vhicules de transport de passagers aux heures de pointe a diminu de 34 %, la vitesse moyenne a augment de 50 %, passant de 20 km/h 30 km/h, et le nombre de vhicules exempts du page a sensiblement
augment dans les deux tunnels. Le trafic de vhicules nempruntant pas les tunnels a augment de prs de
15 % mais la vitesse moyenne a galement augment grce lamlioration de la circulation aux carrefours
signaliss reliant aux tunnels et au sanctionnement plus rigoureux des vhicules en stationnement illgal
sur les autres voies de circulation.
Les recettes totales des deux tunnels (quivalant quelque 15 millions de dollars) sont verses sur un
compte spcial exclusivement rserv aux projets de transport, tels que les mesures de gestion des systmes
de transport (Transport Systems Management TSM) et de gestion de la demande de transport (Transport Demand Management TDM) mises en place en ville.
Source : Kee Yeon Hwang, Bongsoo Son et Jin Ki Eom. 1999. Effect of Congestion Pricing at the Namsan
Tunnels in Seoul. Journal of the Eastern Asia Society for Transportation Studies, Vol. 3 (1).

disparits spcifiques cres par ladoption dun systme de tarification des usagers de la route
plus direct et plus efficace peuvent galement tre compenses par des subventions particulires, telles que la distribution de cartes puce ou de vignettes gratuites ou tarif rduit pendant
la priode de transition. La tarification de la congestion est de plus en plus considre comme
une mesure incontournable.
La tarification de la congestion peut tre applique avec diffrents degrs de prcision par diverses techniques de cot variable plus ou moins perfectionnes. Bien quen thorie diffrents
tarifs puissent tre tablis selon les tronons du rseau et selon les heures et les jours de passage,
en pratique une approximation plus grossire peut tre utilise pour des raisons de commodit
dapplication et de prvisibilit de la raction des conducteurs. Il existe actuellement trois principaux types de tarification de la congestion :
i.
La tarification au cordon, ou loctroi de permis daccs, peuvent tre mis en place avec
une technologie simple, en faisant payer un droit daccs ou de circulation dans une zone gographique dfinie, avec des tarifs diffrents selon les horaires et les jours de la semaine. La principale application a t le programme dattribution dun permis local pour le centre de Singa-

199

pour utilis entre 1975 et 1998. Un systme du mme type est ltude pour le centre de Londres.
ii.
Le page temporel sur certaines artres ou voies de la chausse permet de rduire les encombrements sur les grandes artres et damliorer la circulation sur les tronons payants (mais
pas ncessairement au-del). Dans les pays en dveloppement ce systme a t utilis pour plusieurs tunnels Hong-Kong, pour le tunnel Namsan Soul et sur les autoroutes urbaines de
Singapour.
iii.
Le page lectronique permet une diffrenciation plus prcise des tarifs selon le tronon
routier, le moment de passage et le type de vhicule. Les progrs rcents dans les technologies
intelligentes pour les systmes de transport font que cette option est plus attrayante, et plusieurs expriences grande chelle ont t menes. En 1998, Singapour a remplac son systme
de permis daccs par un systme de page lectronique pour le centre-ville et plusieurs grandes
voies daccs, qui est progressivement tendu en fonction des besoins187 (encadr 10.2).
En principe, une fois que lutilisation de la voirie est facture un prix gal au cot social marginal, la dcision de ladministration routire dinvestir dans lextension du rseau, et le moment choisi, devraient dpendre de la relation entre les recettes fournies par la tarification de la
congestion et les cots dextension188. En pratique, lorsque le systme de tarification nest que
grossirement appliqu, il peut tre ncessaire deffectuer une analyse cots-avantages des investissements proposs. Mais lapplication du systme de tarification offre au moins lavantage
de crer une base dvaluation et de dgager des revenus qui peuvent servir financer
laccroissement de capacit189.

187

Voir Willoughby, C. 2000. Singapores Experience in Managing Motorization and its Relevance to
Other Countries. Document de synthse TWU no 43. Banque mondiale, Dveloppement et infrastructures du secteur priv, Banque mondiale, Washington, et site web de lAdministration des transports terrestres de Singapour http://www.lta.gov.sg.

188

Hau, T. 1992. Economic Fundamentals of Road PricingA Diagrammatic Analysis. Document de


travail consacr la recherche sur les politiques no 1070. Banque mondiale, Dpartement des transports,
de leau et du dveloppement urbain, Washington.
189

Roth, G. 1996.

200

Le fait quune tarification efficace de la congestion, ou le stationnement payant utilis la place


(voir Encadr 10.2), gnre des recettes suprieures au cot total direct de la congestion est parfois un argument qui se retourne contre ce systme. Cela ne devrait pas tre considr comme
un problme mais comme une opportunit. Plus les redevances dusage sont leves, plus on
dgage lespace de voirie dans les quartiers lotis dans de nombreuses villes en dveloppement.
Encadr 10.2. Llectronique amliore lefficacit de la tarification routire Singapour
En septembre 1998, le Gouvernement de Singapour a remplac le systme de permis daccs (SPA) par un
systme de page lectronique (PRE). Il couvre gnralement la mme zone que le SPA, mais il a t tendu aux ouvrages routiers suivant les mmes principes que le SPA, quil a remplac, avec une extension aux
accs autoroutiers et aux rocades. Tous les vhicules doivent tre quips dun module qui accepte un certain crdit sous forme de carte puce. Le page est automatique lorsque le vhicule passe sous un portique
et un affichage cristaux liquides indique le crdit disponible. Le page ne dpend pas du dbit de vhicules mais il est modifi chaque trimestre pour optimiser la vitesse de circulation. Linstallation du systme a
cot 200 millions de dollars, dont la moiti pour lquipement gratuit des vhicules dun appareil lectronique.
Le PRE ne visait pas accrotre les recettes publiques. Le page lectronique est gnralement moins cher
que le prix correspondant dun permis daccs, bien que le systme de page par passage signifie que les
automobilistes qui empruntent les tronons payants paient dsormais davantage. Globalement, le page
lectronique rapporte environ 40 % de moins que les permis daccs. Mais ce systme est plus souple et
permet dimposer des tarifs suffisants pour viter les encombrements.
Une fois que la nouvelle configuration du trafic sest stabilise, le nombre de vhicules pntrant dans la
zone daccs limit a diminu de 20 24 %, passant de 271 000 vhicules par jour un dbit de 206 000
216 000 vhicules par jour. La rduction de la circulation a permis daugmenter la vitesse moyenne de 3035 km/h 40-45 km/h. Lamlioration est moins sensible sur les trois autoroutes inclus dans le systme, et
lAdministration des transports terrestres rexamine actuellement les tarifs afin doptimiser le dbit routier.
Source : Padeco 2000.

Leffet de redistribution des revenus est trs progressif car ceux qui possdent une voiture appartiennent gnralement aux classes de revenu suprieur pour lesquelles la rduction du
temps de dplacement et la prvisibilit du trajet comptent le plus. Laccroissement des redevances pourrait galement tre dmocratiquement acceptable car cela ne concerne que la minorit de citoyens qui possdent une voiture. Pour toutes ces raisons, la tarification de la congestion, en utilisant les recettes dgages pour amliorer les transports publics et les autres services
urbains dans lintrt des pauvres, est une solution recommander aux municipalits souvent
court dargent dans les pays en dveloppement ou les conomies en transition.

La taxe sur les carburants, une autre forme de tarification des usagers de la route
lheure actuelle, cependant, la taxe incluse dans le prix du carburant la pompe est la seule
redevance directement lie lutilisation du rseau routier. Le prix du carburant est donc trs
important en matire de transport urbain. Dans lesprit des automobilistes, cest gnralement
201

le seul cot associ un trajet marginal. Il peut donc influer directement sur le nombre et la
longueur des dplacements, le choix du mode de transport et le choix de la technologie du vhicule utilis, et moins directement sur le choix faire entre lieu dhabitation et frais de transport.
Idalement, le prix du carburant devrait couvrir le cot des intrants (prix frontire) ; le cot
dentretien des routes et les cots de congestion devraient tre recouvrs directement auprs
des usagers par des pages trs diffrencis ; les cots environnementaux devraient tre couverts par la taxation des missions de polluants ; et les ventuels objectifs de redistribution devraient tre poursuivis sous la forme dun impt forfaitaire sans effet de distorsion.
En ralit, ces principes ne sont actuellement respects ni dans les pays industrialiss ni dans les
pays en dveloppement. La plupart des routes sont libres daccs (tout particulirement dans les
zones urbaines) et ne peuvent tre soumises des redevances directes trs diffrencies. Il nest
techniquement pas possible de taxer les missions selon le lieu et le type de polluant. Les transferts forfaitaires ou un simple impt direct effet redistributif sont impossibles. En labsence de
mcanismes de tarification directe, la taxe sur les carburants est souvent considre comme un
substitut dautres formes de taxes ou redevances, thoriquement prfrables, pour prendre en
compte les cots dentretien routier, la congestion et les objectifs de protection de
lenvironnement et de redistribution. Il importe donc dexaminer la possibilit dassurer ces
fonctions par la taxation des carburants.
En tant que redevance dentretien routier, la taxe sur les carburants ne fait pas une bonne distinction entre les types de vhicules et doit tre complte par la taxe lessieu. De mme, en
tant que redevance de congestion, la taxe sur les carburants ne prend pas correctement en
compte la structure de congestion parce que la consommation de carburant nest pas suffisamment sensible aux fluctuations de vitesse des vhicules. En tant que redevance environnementale, cest probablement un excellent substitut pour la taxation des missions de carbone, mais
beaucoup dautres missions ne sont pas proportionnelles la consommation de carburant et
varient selon le type de carburant, le type de vhicule et la technologie antimission utilise.
En tant quinstrument de redistribution des revenus, la taxe sur les carburants offre une bonne
combinaison faible lasticit-prix et forte lasticit-revenu et est donc un moyen de redistribution prometteur dans les pays en dveloppement
La taxe sur les carburants a un gros avantage sur la taxation des vhicules (vignette, immatriculation, assurance, etc.), qui est indpendante de lutilisation du vhicule. Il sagit de la relation
avec les tarifs de transport collectif, qui sont directement proportionnels lutilisation (les cartes de transport dlivres pour une priode donne sont relativement peu utilises dans les pays
industrialiss car elles impliquent un paiement lavance). Si la taxation des vhicules particuliers nest pas lie lutilisation, il sensuit que le cot dutilisation pour le trajet marginal peut
paratre trs faible par rapport au cot des transports en commun. Lun des grands avantages
dinclure progressivement le paiement de ce qui est actuellement un cot fixe dans la taxe sur

202

les carburants, ou dautres redevances bases sur la distance parcourue190, est que cela facilite la
comparaison entre la structure de tarification du transport priv et public, rduisant ainsi les
distorsions.
Le recours la taxe sur les carburants comme substitut de la tarification directe se heurte plusieurs importantes difficults administratives. Diffrents combustibles sont utiliss dans diffrents secteurs pour atteindre des objectifs diffrents. Le diesel, qui justifie peut-tre les lourdes
taxes imposes sur ce carburant cause de la pollution quil cause, est galement le principal
carburant utilis pour le transport routier de marchandises, raison pour laquelle, en tant
quintrant intermdiaire plutt que bien de consommation finale, il justifierait une imposition
relativement faible. Le krosne est gnralement peu impos (il est parfois mme subventionn) parce quil sert au chauffage domestique dans de nombreux pays. Malheureusement, si ces
carburants sont faiblement imposs, il y a de fortes chances de voir les vhicules essence remplacs par des vhicules au diesel et/ou dinciter ladultration de lessence, deux situations
prjudiciables pour lenvironnement. En particulier, lorsquil y a une diffrenciation spatiale de
la taxe sur les carburants pour rduire la congestion, lapprovisionnement en carburant pourrait
galement tre un problme gnral sauf dans les grandes agglomrations.
Mais aussi et surtout, la taxation des carburants est gnralement une prrogative nationale, les
recettes tant verses au trsor national et non aux municipalits. Cest pourquoi cette forme de
tarification est probablement difficile intgrer, ou coordonner avec une stratgie urbaine,
sauf dans le cadre dune entente nationale sur la rpartition des responsabilits en matire de
recettes fiscales et de dpenses lies au transport.

Autres taxes et redevances moins directes pour les usagers de la route


Dautres taxes sur les vhicules peuvent galement contribuer rpartir quitablement et efficacement les cots routiers entre les catgories de vhicules. En particulier, la taxe lessieu est
un impt annuel qui tient compte du fait que lusure des routes dpend bien davantage du poids
de lessieu que de la consommation de carburant. Bien que cet impt soit gnralement dtermin lchelon national, les recettes correspondantes sont parfois verses directement une
entit locale.
Certaines taxes jouent clairement un rle de redistribution des revenus. Au Danemark et
Hong-Kong, les taxes dacquisition qui triplent le cot des voitures sont un frein trs efficace
la motorisation (actuellement entre 330 et 60 voitures pour 1 000 habitants, respectivement)191.

190

Pour un examen des redevances bases sur la distance parcourue, voir Litman T. et al. DistanceBased Charges: A Practical Strategy for More Optimum Vehicle Pricing. TRB 78e Assemble annuelle,
Washington, 1999.
191

Dautres pays ont galement parfois justifi de nouvelles taxes sur lacquisition de vhicules comme
moyen de rationner laccs lespace de voirie, mais le relativement faible taux dimposition ne permet
pas de dterminer limpact spcifique. Pour le cas du Royaume-Uni, voir Newbery, D. 1990. Pricing

203

Lexemple le plus extrme se trouve Singapour, qui a introduit en 1990 un systme consistant
vendre aux enchres chaque mois un nombre limit de certificats de droit de possder un
vhicule motoris. Combin aux taxes prexistantes, ce systme a multipli par quatre ou cinq
le prix dachat dune voiture neuve par rapport au prix sur le march mondial. Un autre exemple est celui de Tokyo, o une personne qui veut acheter une voiture doit fournir la preuve
quil a une place de stationnement hors voirie ; dans plusieurs villes chinoises, il faut acheter les
droits dimmatriculation de motocyclette et les motocyclettes immatricules ailleurs sont interdites de circulation locale.

Le stationnement payant est utilis la place de la tarification directe de lutilisation de la voirie. Bien que cela ne rduise pas la circulation dans un quartier et ne tienne pas compte des diffrents itinraires emprunts ou distances parcourues par les automobilistes, le prix du stationnement peut varier selon lheure et lendroit de faon prendre en compte une partie significative des effets externes de la congestion et promouvoir une meilleure rpartition spatiotemporelle de la demande de circulation routire192. Les systmes de stationnement payant sont
trs perfectionns dans de nombreuses villes europennes et deux pays, la France et le
Royaume-Uni, tudient un systme de taxation des places de stationnement en ville rserves
par les entreprises leurs employs193. Loctroi de permis transfrables pour un certain nombre
de places de stationnement serait un moyen de vendre aux enchres le droit de se rendre son
travail en voiture.
En rsum, le rgime idal de tarification de lutilisation de linfrastructure consisterait imputer tous les cots associs (congestion, protection de lenvironnement, usure normale, etc.) aux
usagers responsables de ces cots, dans une proportion aussi directe que possible avec les cots
imposs. Ce nest pas entirement possible, mme en thorie, car certains cots tels que
lclairage public, le nettoyage des rues, etc. prsentent des caractristiques de biens publics et
doivent donc tre imputs plus arbitrairement. Comme limposition des diffrents types de cot
varie selon les types de vhicules, leurs caractristiques et leur utilisation, seule lapplication
simultane de plusieurs systmes de tarification se rapprocherait de cet idal.
La conception dun systme de tarification doit donc tre base sur une combinaison judicieuse
de critres de tarification. Pour des raisons de simplicit, il y a lieu de limiter le nombre de ces
critres. Mais on peut recommander quelques critres gnraux.

and Congestion: Economic Principles Relevant to Pricing Roads. Oxford Review of Economic Policy,
Vol. 6 (2).
192

Verhoef, H., P. Nijkamp et P. Rietveld. 1995. The Economics of Regulatory Parking Policies: The
(Im)possibilities of Parking Policies in Traffic Regulation in Transportation Research, Part A, Policy
and Practice. Vol 29A (2).
193

Conseil national des transports. 1999. Les transports et lenvironnement : vers un nouvel quilibre. La
documentation franaise, Paris, France.
___Department of Environment, Transport and the Regions. 1998. A New Deal for Transport: Better for

Everyone. Cmd 3950. Londres : HMSO.

204

Le carburant ne devrait jamais coter moins que le prix frontire, quelles que soient les
circonstances.

Lorsquune tarification directe de la congestion est possible, elle devrait varier selon
lheure de la journe et tre structure en fonction des facteurs quivalents
dencombrement des diffrents types de vhicules.

Les cots dusure devraient de prfrence tre recouvrs sur la base (variable) de leffet
dusure et de la distance parcourue (kilomtres lessieu). Lorsque ce nest pas possible,
les cots dusure peuvent tre incorpors en partie dans une surtaxe sur les carburants
et en partie dans des redevances calcules par catgorie de vhicules (de prfrence galement bases sur le kilomtrage annuel de chaque vhicule).

Les cots marginaux dimpact sur lenvironnement et les cots publics marginaux des
accidents pourraient tre couverts par une taxe locale sur les carburants et
laugmentation des primes dassurance.

Toute taxe somptuaire, ou sur le luxe , leve sur les usagers de la route aux fins
dimposition gnrale (hors transports) devrait frapper le transport de personnes et non
de marchandises afin de minimiser les distorsions conomiques.

Lorsque le diesel est impos un faible taux, il convient de lever une taxe compensatoire sur lacquisition et lutilisation de vhicules de tourisme au diesel pour minimiser
les effets ngatifs sur lenvironnement.

TARIFICATION ET FINANCEMENT DES TRANSPORTS COLLECTIFS


La tarification des transports collectifs a pour principal objectif de gnrer des recettes qui permettent dassurer des services de transport collectif efficaces et adquats. Mais elle peut galement contribuer rduire les encombrements et limpact de la circulation sur lenvironnement,
amliorer la coordination entre les modes de transport collectif et faire reculer la pauvret.
De nombreux experts sont davis que, si lon compte atteindre ces objectifs, on ne peut couvrir
tous les cots du transport urbain collectif. Cest pourquoi les transports en commun sont subventionns dans de nombreuses grandes villes.
Des politiques similaires ont t appliques dans les conomies en transition et certains pays en
dveloppement aprs lindpendance. Mais nombre de ces pays ne sont plus en mesure de financer ces politiques et leur secteur des transports publics se dtriore par manque de fonds.
Nous examinons ici les lments dune politique de tarification et de recouvrement des cots de
transport en commun qui permette de concilier ces multiples objectifs.

Une offre efficace


Lefficacit de loffre prsente deux aspects importants. Dune part, il faut fournir le meilleur
ventail de services possible avec les ressources disponibles ( faire ce quil faut ). Dautre part,
205

il faut fournir les services voulus au moindre cot ( faire comme il faut ). Ces deux impratifs
ne sont ni simples ni faciles respecter dans la plupart des pays en dveloppement.
La difficult de faire ce quil faut est quil peut y avoir des raisons lgitimes, en termes
dquit et defficacit, pour lesquelles il nest pas optimal de laisser entirement jouer les forces
du march. Cest pourquoi les municipalits peuvent intervenir pour dfinir les services fournir et les tarifs appliquer. En labsence de moyens de calcul perfectionns, cela consiste le plus
souvent tablir un tarif forfaitaire pour un rseau dfini de services essentiels. Vu la difficult
faire appliquer cette politique en prsence de multiples exploitants, cest souvent un argument
en faveur du maintien des monopoles dans le secteur public.
Cette simplicit monolithique est rarement optimale. Les usagers des transports en commun ont
diffrentes prfrences (lies en partie aux carts de revenu). Il peut donc tre possible
damliorer le bien-tre des usagers tout en amliorant la rentabilit en offrant diffrents produits diffrents segments de march. Pour les transports urbains par autobus, cela consiste
fournir des services de classe suprieure , tels que service express ou en autobus climatis,
des prix suprieurs. La diffrenciation des prix, dans ce sens, peut tre bnfique pour tous les
usagers. Les exploitants devraient donc tre encourags examiner ces stratgies doptimisation
des recettes au lieu de compter sur des subventions. Cette stratgie a dj t adopte pour
maintenir les services dautobus urbains Soul, en Core, Buenos Aires, Bangkok et dans
de nombreuses autres villes de pays en dveloppement.
Faire comme il faut est gnralement le rle de la concurrence commerciale, car le risque de
faillite est une puissante incitation produire des rsultats. La possibilit de recevoir des subventions affaiblit cette incitation. Tout particulirement dans les organismes parapublics, cela
accrot les chances que les organisations syndicales ne rcuprent une partie des subventions
pour offrir des salaires et des conditions de travail plus avantageux que ne le permettrait un
march concurrentiel. Au Royaume-Uni, on a estim que plus de la moiti des subventions destines rduire les tarifs ou amliorer la qualit des services avaient t dtournes sous
forme davantages sociaux pour la direction ou le personnel, ou avaient t gaspilles par la
baisse defficacit des oprations194. La premire chose faire avant de formuler une stratgie de
subventionnement des transports en commun est donc dtudier des moyens de rduire les besoins de subvention en amliorant lefficacit et en comprimant les cots.
Largument en faveur de la drglementation et de la privatisation des transports publics (voir
le chapitre 7) repose en grande partie sur ces constatations. Des mesures visant accrotre
lefficacit de lexploitation en introduisant la concurrence dans le secteur permettraient peuttre dabaisser les tarifs sans recourir aux subventions. Il sensuit que, pour un taux de recouvrement des cots infrieur 100 %, les subventions devraient tre cibles de manire obtenir des rsultats dtermins et incluses dans des marchs de services attribus sur appel doffres.

194

Transport and Research Laboratory. 1985. The Demand for Bus Transport. TRL, Crowthorne,
Royaume-Uni.

206

Il faut galement considrer les effets macroconomiques du subventionnement des transports


urbains. court terme, les subventions peuvent rduire lindice gnral des prix si les transports ont une pondration disproportionne dans lindice. En particulier, lorsque le transport
urbain occupe une place importante dans les dpenses de consommation des groupements de
travailleurs forte reprsentation syndicale, cela peut avoir un effet dallgement des tensions
salariales. Mais long terme, les pressions inflationnistes se feront invitablement sentir sur les
autres postes de dpenses qui ont tendance tre imposs pour financer la subvention ou par
laugmentation des impts directs, ce qui dbouchera sur des revendications salariales titre
compensatoire. Le financement par limpasse budgtaire a des consquences inflationnistes similaires. La position gnrale de la Banque mondiale est que le subventionnement est un instrument inappropri face linflation ; le secteur des transports na rien de particulier qui justifie de faire exception cette rgle.

Les effets de la congestion de la voirie


Dans les pays industrialiss, on dit souvent que les transports en commun devraient tre subventionns pour dcourager les gens de circuler en voiture et rduire ainsi les encombrements.
Lorsque les encombrements sont concentrs certains endroits ou certains moments de la
journe, cela implique une structure trs diffrencie des subventions. Lorsque la congestion de
la voirie est gnrale et rpartie tout au long de la journe, le subventionnement des transports
collectifs peut alors se justifier.
Malgr lattrait superficiel de ce type de raisonnement, plusieurs considrations invitent la
prudence lorsquon utilise le subventionnement des transports publics pour rduire les encombrements. Tout dabord, il y a limpact sur lefficacit de loffre voqu plus haut. Le seul cas o
il y a un net avantage global est lorsque les avantages tirs dune meilleure rpartition modale
lemportent sur les inconvnients dune rduction de lefficacit de loffre lie au subventionnement195.
Ensuite, il y a le problme du ciblage. Lorsque la congestion est limite dans le temps ou dans
lespace, il devient de plus en plus difficile de cibler les subventions de transport public pour
rgler ce problme. Les encombrements en dents de scie ncessitent des subventions aux heures
de pointe qui peuvent avoir leffet pervers de dplacer la demande de transports en commun
des heures creuses vers les heures de pointe. Lorsque la congestion varie dans le temps, une politique de subventionnement diffrencie par itinraire peut tre extrmement difficile
concevoir mme si lattribution des contrats de franchise sur appel doffres permet de traiter
sparment chaque itinraire.

195

Vu les nombreuses tudes montrant que la demande de transports collectifs est plus lastique par rapport au niveau de service, en particulier la densit du rseau et la frquence de service, que par rapport
au prix, des mesures visant assurer des services de meilleure qualit pourraient tre plus efficaces que
des mesures portant sur les prix.

207

Troisimement, il y a le problme du cot budgtaire. Lorsque le principal objectif de la subvention est de rorienter le trafic routier de lautomobile vers les transports collectifs, il faudrait
idalement quil y ait une trs forte lasticit croise de la demande de circulation automobile
par rapport aux tarifs des transports en commun. Lexprience (du moins dans les pays industrialiss) montre que cette lasticit croise est en fait trs faible (environ 0,1) court terme.
Mme si elle pouvait tre plus leve long terme en raison des effets sur la possession dune
automobile, il semble que ce soit un instrument relativement peu efficace.
Enfin, il y a le problme des effets pervers de loccupation des sols. Le subventionnement des
transports en commun pour compenser la sous-taxation systmatique des moyens de transport
individuels signifie que tous les transports sont subventionns. Cela a tendance encourager un
excs de dplacements et une occupation des sols trop disperse. Le financement de subventions utilises comme substitut devrait toujours tre assorti de mesures pour compenser la taxation inadquate des transports individuels.

Coordination des transports en commun


La rpartition du trafic entre diffrents modes de transport en concurrence dans un systme de
transport urbain serait efficace si les tarifs taient toujours gaux aux cots sociaux marginaux
court terme. La rgle gnrale pour couvrir les cots fixes lorsquils ne sont pas couverts par
une tarification au cot marginal court terme est de minimiser les distorsions en recouvrant
une plus grande partie des cots fixes auprs des segments de march o la demande risque
moins dtre affecte par une augmentation des tarifs. Cest ce quon appelle la thorie de
Ramsey (encadr 10.3). Dans les systmes de transport urbain multimodaux qui sont globalement en quilibre financier, cela peut ncessiter un subventionnement crois entre les modes
de transport, en particulier lorsque les modes ont diffrentes structures de cot. Lapplication
de cette mthode aux tarifs des transports en commun urbains demande de considrer non seulement les implications des effets externes relatifs des diffrents modes de transport sur la
congestion, mais galement leurs diffrentes structures de cot.
Lorsque deux modes de transport sont exploits par la mme organisation et que lentre est
rglemente, il est possible de concilier diffrents taux de recouvrement des cots pour les deux
modes avec le principe de recouvrement du cot total (et datteindre le seuil de rentabilit pour
lensemble). Cet objectif est souvent atteint par les systmes mtropolitains de transport en
commun ( noter cependant que cest souvent considr comme une forme de subvention
croise illgitime).
Cependant, lorsque les modes de transport sont en concurrence, lapplication de la rgle
dlasticit inverse cre un conflit, au niveau de la tarification, entre lobjectif dallocation optimale des ressources et celui de viabilit commerciale. Lexploitation concurrentielle de ces
systmes multimodaux, sur une base vritablement commerciale, entrane une demande sousoptimale pour ces modes et la plus forte proportion de cots fixes (trains vides et autobus surchargs). Cela affecte galement la structure des services fournis. Par exemple, lexploitation
commerciale des autobus et des mtros dans une zone urbaine peut conduire une restructuration sous-optimale des services dautobus pour tirer parti de la complmentarit des modes et
208

des services excdentaires sur les lignes principales. Lexprience rcente de Rio donne penser
que la mise en concession des services ferroviaires urbains peut compliquer lintgration des
tarifs.
Toutes les considrations de coordination intermodale ne militent pas en faveur du subventionnement des tarifs de transport en commun. La congestion tant par dfinition plus importante aux heures de pointe, le cot social marginal de lutilisation de lautomobile aux heures de
pointe est toujours suprieur son cot moyen. Mais le cot social marginal des transports collectifs aux heures de pointe est galement suprieur leur cot moyen parce que les services
aux heures de pointe ncessitent des vhicules supplmentaires et peuvent galement imposer
dimportants cots marginaux de main-duvre ( cause des conventions collectives exigeant de
payer un minimum dheures par jour qui est suprieur au nombre dheures de pointe, plus des
primes lorsque les horaires de travail sont fractionns). Le cot social marginal des services de
transports collectifs aux heures de pointe dpend donc, dune part, du niveau de congestion, et
dautre part, de la disparit entre les niveaux de la demande aux heures de pointe et aux heures
creuses et le contexte des relations industrielles dans lequel les services sont fournis. Pour les
villes qui ont relativement peu de problmes dembouteillages mais o le ratio entre la demande de transports collectifs aux heures de pointe et aux heures creuses est lev, les subventions optimales des transports en commun peuvent tre faibles (voire ventuellement ngatives).

209

quit
Dans de nombreuses villes, les tarifs des transports en commun sont contrls dans le but de les
maintenir un niveau abordable pour les pauvres qui nont pas dautre moyen de dplacement.
Bien quen principe les transferts forfaitaires soient un moyen prfrable de redistribuer les revenus, en pratique, ils sont rarement possibles pour des raisons politiques. Laugmentation des
tarifs des transports en commun est donc politiquement dlicate. Cinq personnes ont pri dans
les meutes souleves par une augmentation des tarifs au Guatemala en avril 2000. La question
nest donc pas de savoir sil est important et souhaitable de maintenir des services de transport
en commun dun cot abordable, mais si cet objectif peut tre atteint concrtement, et de maEncadr 10.3. Recouvrement des cots fixes : tarification selon la rgle de Ramsey
La rgle de majoration en fonction inverse de llasticit concerne la rpartition des cots fixes entre diffrents produits au sein dune organisation de production. Si un systme de transport multimodal est considr comme une organisation de production unique, la rgle de tarification de Ramsey peut tre interprte comme une rgle qui prescrit de rpartir les cots fixes du systme entre les modes. Par exemple, dans
la plupart des services dautobus, plus de 90 % des cots varient en fonction du nombre de vhicules utiliss ou du nombre de kilomtres de ligne. La tarification au cot marginal cout terme couvrirait la quasitotalit des cots. Il nen va pas de mme pour les systmes ferroviaires : dans la plupart des cas, seulement
50 % 60 % des cots sont directement lis au service fourni. Dans ces conditions, la mthode la plus efficace pourrait consister avoir diffrents taux de couverture du cot total selon les modes, et procder
des transferts entre les modes en question.
Si les lasticits croises entre diffrents modes de transport sont nulles, lobjectif sera atteint en majorant
le cot social marginal proportionnellement la rciproque de llasticit-prix de la demande. Avec des
lasticits croises positives, le rapport entre les majorations de diffrents services devrait tenir compte de
llasticit croise ainsi que de llasticit-prix de chaque service. La rgle devient donc plus complexe.
Prenons par exemple le ratio entre les tarifs aux heures de pointe et aux heures creuses. Si la demande aux
heures de pointe tait totalement inlastique et la demande aux heures creuses infiniment lastique, la
seule intervention possible serait au niveau des tarifs aux heures de pointe. Mais cela inciterait certains
usagers modifier leurs horaires pour utiliser les transports en commun aux heures creuses. La structure
de consommation diffrerait donc de celle qui aurait rsult dune tarification systmatique au cot marginal.

Source : Auteurs.

nire efficace par rapport au cot, par les politiques gnralement adoptes cette fin. Les principales caractristiques examiner dans ce contexte sont le niveau gnral des tarifs, la structure des tarifs, les concessions tarifaires et la diffrenciation des tarifs.

Niveau des tarifs. Dans la plupart des pays en dveloppement revenu faible ou moyen, le revenu moyen des usagers des transports en commun est infrieur celui des utilisateurs de
moyens de transport individuels et au revenu moyen de lensemble de la population. Si les tarifs
sont infrieurs aux cots dans ces circonstances et que les dficits dexploitation sont couverts
par un systme dimpt progressif ou de taxation des vhicules particuliers, leffet de redistribution des revenus (rduction de la pauvret) sera positif. Cependant, si les tarifs contrls ne sont
pas directement financs, leffet long terme sera une baisse de la qualit, puis du niveau des
210

services de transport en commun fournis. La question de savoir si le contrle des tarifs est salutaire pour les pauvres dpend donc du choix entre abaisser les tarifs et rduire la qualit des
services. De nombreuses tudes montrent que, mme dans des pays relativement pauvres
comme le Kirghizistan, les pauvres sont disposs payer plus cher pour des services de meilleure qualit que ceux actuellement fournis des tarifs plafonns. Dans un scnario extrme, les
pauvres ne tirent aucun avantage de tarifs extrmement bas si cela limine entirement loffre.
Les dcisions en matire de contrle des tarifs doivent donc tre prises dans le contexte dune
valuation des effets du contrle sur la qualit des services, et en tenant compte du fait quil est
financirement viable de maintenir un niveau de service appropri.

Structure des tarifs. Une tarification forfaitaire est souvent adopte dans une zone municipale
ou mtropolitaine par souci dquit. Lorsque les pauvres doivent faire un long trajet pour se
rendre leur travail, soit cause de la discrimination raciale face au logement (comme en Afrique du Sud) soit cause dune planification du logement insensible aux besoins du march
(comme dans de nombreuses anciennes conomies planifies), des tarifs forfaitaires peuvent
effectivement compenser les autres formes de discrimination lgard des pauvres. Cela prsente cependant le risque, dans les grandes villes, dobliger imposer un tarif forfaitaire lev
pour encourager ceux qui ont un petit trajet faire changer de mode de transport, ce qui annule lintrt dune subvention croise intramodale . Il est donc recommand de rgler ces
problmes de rpartition spatiale sous langle de services et de tarifs spcifiques, plutt que par
un systme de tarification forfaitaire gnral.
Il est particulirement difficile de concevoir une structure de services et de tarifs la fois quitable et efficace pour les systmes multimodaux. Il peut tre justifi en termes defficacit de
structurer les services dautobus de faon desservir les systmes ferroviaires principaux
grande capacit, en laissant lautobus subventionner le rail. Mais dans de nombreux cas, lusager
moyen de lautobus est plus pauvre que lusager moyen du mtro, si bien que ce qui semble efficace du point de vue de la coordination cre une situation o les pauvres subventionnent les
riches. Labsence de titres de transport intermodaux exacerbe ce problme. La morale est que,
lorsquon sefforce dassurer la coordination intermodale des systmes de transports en commun
urbains, il faut le faire dans le contexte dune stratgie dintgration des tarifs et des titres de
transport qui tienne tout particulirement compte des effets sur les pauvres.

Rduction ou exonration des tarifs. Idalement, il devrait y avoir une relation explicite entre
la rpartition des subventions cibles sur la pauvret et les niveaux de revenu des usagers des
services. Pour certaines catgories vulnrables dusagers (coliers et personnes ges faible
revenu) faciles identifier, il est possible dappliquer des tarifs rduits. Lavantage de ce type de
diffrenciation est quelle peut tre applique tous les services et peut mme tre nuance
(pour exclure par exemple les personnes ges qui ont un revenu suprieur au minimum requis). Dans de nombreux pays, en particulier dans les conomies en transition, les transports en
commun sont gnralement gratuits ou tarif rduit pour les fonctionnaires. Cela pose un double problme. Dune part, les catgories dusagers pour lesquelles le transport est gratuit ne sont
souvent pas les plus dfavorises, de sorte que le financement des concessions tarifaires par des
subventions croises internes a des effets pervers sur la redistribution des revenus. Dautre part,
lorsquil y a une forte proportion dusagers qui voyagent gratuitement, il est plus difficile de
211

faire payer ceux qui sont censs payer. La considration explicite du degr et de la justification
des exonrations de tarifs, et de limportance et des moyens de lutter contre la fraude devrait
donc tre une condition sine qua non du processus de fixation des tarifs. Qui plus est, lorsque
les tarifs rduits sont un corollaire dautres politiques sectorielles (sant, scurit sociale, maintien de lordre, etc.), le cot des subventions devrait tre directement imput sur les autres
budgets sectoriels.

Diffrenciation des tarifs. Lorsque les zones rsidentielles sont nettement spares par catgorie
de revenu, certaines lignes spcifiques peuvent tre subventionnes pour des raisons de redistribution des revenus. Par exemple, il existait une poque une diffrence de tarifs entre les
Lignes 1 et 2 du mtro de Santiago-du-Chili, avec des tarifs infrieurs au kilomtre sur la ligne
desservant la population revenu infrieur. Des approches moins bien cibles peuvent avoir
des effets pervers. Ainsi, la fourniture au tarif normal dun niveau minimum de densit de rseau et de frquence de service dans lensemble dune zone urbaine aura pour effet de fournir
un niveau de service suprieur ou dappliquer un tarif infrieur dans les zones moins densment peuples quil ne serait commercialement possible. Dans les pays revenu intermdiaire,
il sagit des quartiers revenu lev qui comptent de nombreux propritaires de voitures. Si
cette politique tait suivie dans un systme couvrant la totalit de ses cots, elle produirait une
situation perverse dans laquelle les pauvres subventionnent les riches. Le maintien dune densit de rseau ou dune frquence de service spcifique par des subventions externes a dautres
inconvnients. En particulier, on aura systmatiquement tendance fournir des niveaux de
service excessifs car aussi bien ceux qui bnficient des services subventionns que ceux qui les
fournissent ont intrt maintenir de hauts niveaux de service.

Dynamique dun effort de rforme : la viabilit est une priorit


Il existe une relation troite entre la tarification de linfrastructure et la tarification des services
de transport en commun. Si la tarification de lusage de la voirie tait efficace, on ne pourrait
pas dfendre la notion de subventionnement des tarifs des transports en commun comme pisaller conomique . Cela implique logiquement quil faut, dune part, prendre des mesures pour
optimiser la tarification de linfrastructure et des services, et dautre part, bien prendre en
considration la dynamique du changement. Llimination du subventionnement des tarifs des
transports en commun en labsence dune tarification efficace de linfrastructure risque de fausser encore davantage le choix du mode de transport. La meilleure solution serait donc de baser
toute mesure damlioration du recouvrement des cots de transport en commun sur les progrs raliss en termes de tarification efficace des transports en commun.
Dans la ralit politique des choses, cette rgle peut savrer difficile suivre, tout particulirement lorsque, sous peine deffondrement budgtaire, la seule option court terme au lieu
dune augmentation de tarifs nest pas le maintien des tarifs subventionns mais la suppression
du service. Le plus gros problme de nombreux oprateurs de transport en commun dans les
pays en dveloppement est dassurer des flux de trsorerie adquats. Les efforts dploys pour
maintenir les tarifs des niveaux commercialement insoutenables en labsence dune solide
base budgtaire compromettent la viabilit du service non seulement pour les oprateurs parapublics (comme dans de nombreuses villes dAfrique occidentale) mais galement pour les
212

concessionnaires privs (comme la Jamaque). En labsence dune solide base financire, il est
impossible datteindre les autres objectifs mentionns. Cest pourquoi on estime que, mme si
lamlioration du recouvrement des cots par le biais de la tarification ne devrait pas tre en soi
le premier souci de la politique des transports en commun, le maintien dune saine base financire devrait tre au cur du processus de dfinition dune politique de tarification.
Ce principe nest pas toujours bien compris. Dans les conomies en transition o les oprateurs
parapublics sont mal familiariss avec les rgles de comptabilit commerciale, il peut tre particulirement difficile de prendre les mesures ncessaires pour financer lamortissement. Mme
lorsquune partie du capital engag est investie dans des actifs long terme qui sont immobiliss
ou ne peuvent pas tre revendus avec profit ni utiliss dautres fins, le systme nest viable que
sil y a suffisamment de recettes pour couvrir les cots dexploitation, dentretien et de renouvellement du matriel roulant.
FINANCEMENT DES TRANSPORTS URBAINS
Le financement des transports urbains est une question complexe et difficile, du fait de la sparation entre linfrastructure et les oprations routires, et en raison des multiples objectifs poursuivis par les autorits publiques charges de la politique des transports urbains. Cette section
sarticule en trois parties. Nous examinons dabord les problmes de financement du secteur
public, puis les possibilits de participation du secteur priv au financement de linfrastructure,
et enfin, les possibilits institutionnelles de mobiliser les instruments de tarification dcrits plus
haut pour rgler le problme du financement.

Financement public de linfrastructure


Les sources de financement des investissements du secteur public peuvent inclure des transferts
de ladministration centrale, des emprunts locaux, des impts locaux et la tarification des services. Les dpenses publiques consacres au transport urbain dans les capitales peuvent tre intgralement finances par ladministration centrale. Plus gnralement, et presque exclusivement
dans les villes qui ne sont pas des capitales nationales, ladministration rgionale ou la municipalit est responsable du financement, avec un financement complmentaire de
ladministration centrale. Ce partage des responsabilits financires peut entraner un surinvestissement dans linfrastructure sil revt la forme dun financement complmentaire automatique des projets locaux. Les projets devraient donc faire lobjet dune valuation conomique
formelle des investissements comme condition de participation aux cots.
Les emprunts locaux peuvent tre garantis par les recettes municipales gnrales ou, dans certains cas, par les pages. Certaines municipalits sont au moins aussi solvables que leur gouvernement national et peuvent donc procder leurs propres missions dobligations. Mais ce nest
gnralement pas le cas des petites villes, et ladministration centrale doit parfois emprunter
pour elles. Dans ce contexte, il est essentiel que toutes les demandes de capitaux soient fondes
sur, et values par rapport un critre commun dvaluation des investissements et que la
municipalit assure le service de son emprunt.
213

Les capacits dimposition locale sont galement trs limites dans de nombreux pays, souvent
rduites limpt foncier et aux maigres recettes provenant de loctroi dautorisations diverses.
Dans bon nombre de pays en dveloppement, la taxe sur les ventes et limpt sur le revenu sont
des prrogatives de ladministration centrale. Dautres impts locaux, ou redevances quivalentes, sont quelquefois utiliss pour complter les redevances payes par les usagers des services
de transport. En France, le versement transport est une cotisation sociale prvue cet effet.
Le val transporte au Brsil est une obligation impose aux entreprises pour financer une partie des frais de dplacement de leurs employs entre le domicile et le travail.
Suivant le principe selon lequel les bnficiaires devraient tre les payeurs , il semblerait logique dinclure dans les recettes fiscales une partie des avantages que les habitants ou les entreprises locales tirent de linvestissement dans linfrastructure pour financer cet investissement.
Cest en principe le rle de limpt sur les plus-values , qui impute une partie de la valorisation des habitations ou des fonds de commerce provenant des investissements dans
linfrastructure, mais cet impt est difficile valuer et appliquer en pratique. Dautre part, il
est lev aprs linvestissement et non lavance. Les redevances dexploitation et les contributions au titre de linfrastructure, lorsquelles sont prleves de manire systmatique, peuvent
aider financer les nouveaux amnagements mesure que les villes se dveloppent mais elles
ncessitent de trs rigoureux contrles de lamnagement qui sont rares dans les pays en dveloppement. Au Japon, le gouvernement national a publi des directives administratives sur
lintgration du rail et des nouveaux lotissements urbains qui obligent les promoteurs immobiliers faire une contribution financire aux entreprises ferroviaires, avec des dispositions spcifiques dans les accords conclus196.
La facturation directe du service aux usagers dune infrastructure particulire finance localement est normalement traite comme une recette dexploitation qui revient automatiquement
lentit fournissant linfrastructure. Mais ces cas sont trs rares. Les recettes indirectes, telles
que les taxes sur les carburants, reviennent habituellement ladministration centrale. Une
question fondamentale est de savoir si la tarification de la congestion doit tre considre
comme la rmunration du service fourni ou comme un impt. Lune des raisons pour laquelle
la tarification de linfrastructure routire en est encore un stade embryonnaire dans les pays
industrialiss est quelle est souvent lgalement considre comme un impt qui est vers au
trsor national. Le parlement britannique a rcemment adopt une loi qui autorise les municipalits conserver les redevances dutilisation du rseau routier et les incite donc faire payer
les cots de congestion aux usagers.

Mobilisation de fonds dans le secteur priv


Si les services de transport en commun sont assurs par le secteur priv dans le cadre de
contrats de franchise, le financement des vhicules et de linfrastructure dappui incombe normalement au franchis. La principale difficult en loccurrence est que, sauf si les contrats sont

196

Padeco, 2000.

214

bien dfinis et de dure raisonnable, un oprateur priv peut avoir des difficults financer les
vhicules requis. Par exemple, lun des principaux obstacles lattribution de contrats de franchise sur appel doffres en Ouzbkistan est quen labsence de jurisprudence en matire de
contrats, il nest pas possible demprunter ni de louer des vhicules.
Lexprience rcente de certains pays dAmrique latine et dAsie de lEst a montr quil tait
galement possible de mobiliser des fonds dans le secteur priv pour financer linfrastructure de
transport urbain dans le cadre de contrats de concession. Les autoroutes urbaines ont t entirement finances par le secteur priv en Malaisie, en Thalande et en Argentine, de mme que
le premier mtro urbain Bangkok. Dans dautres cas, tels que la mise en concession des chemins de fer de banlieue en Argentine, o les tarifs taient soumis de fortes restrictions, la participation du secteur public a t ncessaire pour que lopration soit financirement viable
pour les investisseurs privs.
La ncessit de la participation du secteur public nest pas une raison dexclure celle du secteur
priv. Mais cela souligne limportance de dfinir les principes et les procdures suivre pour
dterminer la contribution du secteur public. Essentiellement, si le concessionnaire priv peut
exploiter le surplus du consommateur dont bnficient les usagers de la nouvelle infrastructure,
le secteur public devrait exiger que la valeur des avantages externes et de ceux que peuvent obtenir les personnes autres que les usagers soit suffisante pour justifier la contribution requise sur
la base de ses rgles normales dvaluation. On court toutefois le risque que le gouvernement
sengagera sans avoir une ide claire des cots et avantages de son action.
Lun des principaux obstacles linitiative prive dans le domaine de linfrastructure de transport urbain est le problme de lacquisition de nombreuses parcelles de terrain spares et la
ncessit de les regrouper dans une emprise linaire. Pour les amnagements entirement nouveaux, linfrastructure de transport peut valoriser les parcelles contigus tel point quil est
normalement dans lintrt des propritaires fonciers de faciliter la construction de
linfrastructure. Ces gains potentiels ont t efficacement exploits au Japon pour plusieurs rseaux ferroviaires urbains, grce un processus de remembrement (voir encadr 2.3 au chapitre
2)197. La codification dun systme sur lequel baser ce type dinitiative prive mrite dtre tudie comme moyen de promouvoir linvestissement priv dans linfrastructure de transport
dans dautres grandes villes travers le monde. Mais cest plus difficile faire dans les zones
dj amnages. Cest pourquoi le secteur public utilise gnralement ses pouvoirs
dexpropriation pour remembrer les terres et fournir lemprise, comme dans le cas des investissements privs dans les nouveaux mtros de Bangkok et Manille.

Financement des transports urbains


On reconnat gnralement que la planification et lexploitation des transports urbains devraient faire partie intgrante de la stratgie urbaine. Il est mme encore plus vident que les
activits des diffrents modes et fonctions dans le secteur des transports devraient tre bien in-

197

Padeco, 2000.

215

tgres. Cela ncessite par consquent des dispositifs financiers cohrents dans un cadre stratgique global. Dans la plupart des pays, cependant, ce nest quun vu pieux. Nous devons donc
examiner comment structurer les dispositifs financiers pour assurer une intgration plus efficace au sein du secteur des transports et entre les secteurs.
Le contexte institutionnel des transports en commun prsente deux complications supplmentaires. Tout dabord, la responsabilit des transports en commun est de plus en plus dcentralise au niveau des municipalits malgr labsence dun budget local appropri. Cela signifie que
soit le secteur doit tre financirement autonome soit il doit compter sur les transferts interadministrations. Ensuite, loffre dquipements et de services de transport est gnralement trs
fragmente, dune part entre les secteurs public et priv et dautre part entre les diffrentes
fonctions du secteur public proprement dit. Par consquent, il y a gnralement des dispositifs
financiers spars et indpendants pour les services assurs dans chaque mode de transport.

Transferts interadministrations
Il faut un mcanisme pour transfrer les fonds sans fausser la rpartition des ressources entre les
diffrents modes ou instruments ni affaiblir les incitations produire des rsultats efficaces au
niveau de chaque mode. Malheureusement, les deux mcanismes de transfert les plus souvent
utiliss, le financement de contrepartie des investissements dans linfrastructure et le subventionnement direct des services dautobus, ne rpondent pas ces conditions.

Le financement de contrepartie par les gouvernements nationaux de linvestissement dans


linfrastructure de transport, en particulier dans les capitales, est la mthode usuelle, alors que
le financement des comptes courants des municipalits pour les besoins de transport est rare.
Cela cre une distorsion car les municipalits ont tendance allouer les ressources dont elles
disposent aux activits qui attirent le plus de fonds de contrepartie. Lattrait que prsente les
investissements routiers pour les villes de nombreux pays, voire mme les investissements dans
les chemins de fer classiques dans certains pays, tient souvent limportance des fonds de
contrepartie fournis pour ces investissements. Ces fonds peuvent galement compromettre les
efforts de collaboration car les autorits jugeront plus avantageux de se faire concurrence pour
obtenir des fonds de contrepartie bon compte que de cooprer la formulation de programmes efficaces.
Trois mcanismes peuvent contribuer freiner ou liminer ce comportement de maximisation de la rente. Tout dabord, laffectation des fonds de ladministration centrale aux municipalits devrait tre fonde sur la qualit du projet. Ensuite, on pourrait tablir une rgle selon laquelle les investissements raliss dans les agglomrations doivent sinscrire dans un plan de
dveloppement urbain. Enfin, les fonds peuvent tre fournis dans le cadre de programmes de
subventions globales qui laissent les municipalits libres et responsables de dcider comment
utiliser au mieux les apports du gouvernement central.

Le subventionnement des transports en commun par ladministration centrale consiste souvent


permettre le financement des socits publiques de transport en commun par le dficit budgtaire. Les municipalits sont donc peu enclines rechercher des mcanismes doffre plus effica216

ces, et ce systme na pas permis de fournir une base doprations de transport collectif viable
dans la plupart des pays en dveloppement et des conomies en transition o il a t appliqu.
Pour viter cette situation, il est ncessaire de remplacer le financement des entits publiques
responsables des transports en commun par loctroi de fonds non lis qui permettent aux municipalits de passer les marchs de services quelles jugent les plus efficaces. Dans certains cas,
lorsque la municipalit est la merci des transporteurs ou de leurs employs, il peut tre ncessaire de subordonner loctroi de ces fonds lintroduction dun processus dappel la
concurrence.

Coordination intersectorielle
Il est clair que les principes de tarification dcrits plus hauts ne garantissent pas des budgets
quilibrs pour chaque mode de transport urbain. En cas de congestion de la voirie urbaine, la
tarification au cot marginal court terme dgagerait un excdent par rapport aux cots
dentretien et dexploitation de la voirie. Bien que cela justifie dans de nombreux secteurs
daccrotre la capacit pour rduire les cots court terme, ce nest pas toujours possible pour la
voirie urbaine en raison des cots fonciers et environnementaux levs associs une augmentation de capacit. En revanche, ladoption de tarifs de transport en commun ne couvrant pas
les cots pour redistribuer les revenus, pour compenser les distorsions de la sous-tarification de
lusage de la voirie ou pour modifier la rpartition modale pour des raisons de protection de
lenvironnement crerait un dficit de financement des transports en commun. Ce serait envisageable dans un systme concurrentiel donnant lieu lattribution de contrats de franchise
prix ngatif pour les services de transport. Mme au sein du secteur des transports en commun,
une structure de tarification optimale pourrait ncessiter diffrents taux de recouvrement des
cots pour la route et le rail cause des diffrentes structures de cot des modes et de
lindivisibilit de loffre. Dans tous les cas, il est plus rationnel de financer les transports urbains
suivant une approche systmique plutt que de rechercher un strict quilibre budgtaire pour
chaque mode de transport ou oprateur.
Lattitude politique lgard de linterfinancement est assez paradoxale. Dans le secteur des
transports en autobus, linterfinancement des lignes ou des horaires non rentables par ceux qui
sont rentables est souvent considr comme une bonne chose, limpossibilit de le faire tant
vue comme le principal inconvnient des systmes concurrentiels. Ceci tant, il y a une forte
opposition aux transferts des excdents dun mode un autre. Lide de faire payer lutilisation
de la voirie est souvent rejete sous prtexte quil y a peu de chances que les avantages de
lexcdent soient perus par ceux qui paient. Lavenir de la tarification de la congestion dpend
dans une grande mesure de lacceptabilit politique des utilisations proposes pour les importants revenus que cela rapporterait.
Lopinion publique ce sujet semble voluer dans les pays industrialiss. Parmi les spcialistes,
le consensus qui se dgage est que les recettes nettes de la tarification de la congestion (aprs
rduction des autres redevances imposes aux usagers de la route lorsquelles sont dj leves)
devraient servir en priorit financer lamlioration des services de transport, et cette vue est
confirme par les sondages dopinion. En Europe, on insiste gnralement sur lutilisation dune
grande portion des recettes pour financer les transports en commun, lun des arguments avan217

cs tant que les automobilistes dans les quartiers congestionns bnficient directement de la
dcision des autres dutiliser les transports en commun plutt que la voiture, car leur temps et
leurs cots de dplacement sen trouvent rduits. Diffrentes formules ont t proposes pour
combiner les objectifs de services de transport avec les desiderata sociaux et budgtaires de
sorte que les avantages du systme soient rpartis le plus quitablement possible, et ce de manire perceptible198. Lmergence de cette vue pourrait influer trs fortement sur les politiques
adoptes dans les pays en dveloppement.

Intgration du financement des transports urbains


Ces considrations penchent en faveur dun mcanisme dintgration du financement des
transports (que les fonds proviennent des usagers, des impts locaux ou des transferts interadministrations) et de rpartition efficace des fonds. Pour les villes moins importantes et monolithiques, une administration polyvalente dj en place pourrait faire laffaire sans devoir crer
dinstitution particulire. De nombreuses villes chinoises semblent trs bien fonctionner de
cette faon. Dans ces circonstances, les possibilits de transferts de fonds au sein du secteur des
transports et entre secteurs peuvent tre suffisantes pour la zone desservie. Mais plus une ville
est importante et plus son organisation fonctionnelle et institutionnelle est complexe, plus elle
a intrt prvoir un financement et une administration autonomes.
Une solution vidente pour les grandes agglomrations est de crer un Fonds de transport urbain sur lequel seraient verss tous les bnfices commerciaux des transports en commun locaux, transferts interadministrations pour le secteur des transports ou impts locaux, et qui
couvrirait toutes les dpenses locales de transport en commun. La cration dun tel fonds ne
ncessite pas de dfinir un impt daffectation spciale pour les transports, mais il serait essentiel de traiter les recettes provenant de la tarification de la congestion locale comme des bnfices commerciaux de la municipalit et non comme des recettes fiscales gnrales199. Les caractristiques essentielles dun tel systme seraient donc la mise en commun de toutes les recettes
de transport disponibles et leur rpartition sur la base de la contribution lobjectif gnral de
dveloppement municipal.
La cration de ce fonds ne ncessite pas non plus une structure politique locale unique. Le
fonds devrait certes tre administr par un spcialiste des transports urbains, mais sa direction,
qui a pour mission den assurer le contrle stratgique, peut tre structure de diverses manires. En prsence dun solide processus dmocratique local appuy par une administration comptente, ce contrle pourrait tre assur par lautorit politique locale, comme on lenvisage
actuellement Buenos Aires. En cas dinstitutions multiples, le fonds pourrait relever dun co-

198

Small, K. 1992. Urban Transportation Economics. Coire, Suisse : Harwood Academic Publishers.

199

Sans cela, les municipalits rsisteront invitablement la tarification directe des usagers de la voirie
locale. Le regain dintrt rcent pour la tarification de la congestion au Royaume-Uni est d en partie
la promulgation dune loi qui permet aux autorits locales de conserver les recettes provenant de cette
tarification.

218

mit mixte reprsentant des communes contigus, comme lenvisagent de nombreuses grandes
agglomrations brsiliennes regroupant plusieurs communes. Il pourrait tre administr par un
district vocation spcifique comme cest souvent le cas aux tats-Unis. Lorganisme de
contrle pourrait mme inclure des reprsentants des usagers comme il est souvent recommand pour les fonds routiers nationaux. Ces diffrentes options sont examines plus en dtail au
chapitre 11.
CONCLUSIONS : UNE STRATGIE DE TARIFICATION ET DE FINANCEMENT DES TRANSPORTS URBAINS
La tarification et le financement des transports urbains posent un problme de fond : dans un
systme o les modes sont troitement interactifs et les objectifs stratgiques complexes, la sparation des responsabilits un triple niveau, entre linfrastructure routire et les oprations
routires, entre la fourniture et la tarification de linfrastructure, et entre les transports routiers
et les autres modes de transport, cre dimportantes distorsions dans les mesures prises. Il est
ironique que, face une telle demande despace de voirie, et une sous-tarification aussi vidente de son utilisation, les villes manquent de moyens pour financer les investissements et les
modes de transport qui contribueraient le mieux rduire les problmes de transport urbain.
Par souci dintgration et de viabilit des transports urbains, les pays en dveloppement devraient voluer vers une tarification qui couvre tous les cots sociaux pour tous les modes, vers
une mthode de ciblage des subventions pour atteindre les objectifs stratgiques viss, et vers
lintgration du financement des transports urbains. Paralllement, cependant, il est souhaitable davoir des institutions et des objectifs pour chaque mode ou composante qui incitent produire des rsultats efficaces par rapport au cot. Un systme monolithique de monopole des
transports publics nest donc pas la solution.
Les composantes dune stratgie qui assure cette intgration logique sont les suivantes :

Tarification de linfrastructure routire


!

Les automobilistes qui empruntent des voies urbaines encombres devraient payer un
prix au moins gal au cot dutilisation marginal court terme.

La tarification au cordon et le prlvement de pages sur certains tronons vont dans la


bonne direction, mais la solution long terme rside dans limposition plus systmatique de redevances dencombrement.

La taxe sur les carburants est un pitre moyen de tarifer limpact sur la congestion et sur
lentretien des routes. Nanmoins, en labsence de recouvrement direct, elle devrait tre
structure, de mme que les droits dimmatriculation, de manire prendre en compte
ces impacts.

La taxation des diffrents carburants devrait tre structure de manire reflter leur
contribution relative la pollution de lair, l encore en liaison avec la structure des
droits dimmatriculation.

219

Les redevances de stationnement, bien quelles ne puissent remplacer la tarification de


la congestion, devraient toujours couvrir le cot dopportunit total de lespace rserv
au stationnement.

Les droits de stationnement ne sont pas non plus la solution idale pour tarifer limpact
sur lencombrement, mais ils devraient tout le moins couvrir intgralement le cot
dopportunit des terrains affects au stationnement.

Lorsque la politique de stationnement est le seul moyen disponible pour tarifer la


congestion, les mesures de contrle doivent porter sur tous les types de stationnement
(y compris lespace mis par les employeurs la disposition de leurs salaris) et devraient
tre conues de manire exercer un effet limitatif quivalant celui de prix conomiques.

Toutes les redevances dencombrement, ou les surtaxes sur les carburants appliques
comme substitut, devraient tre verses ladministration municipale ou mtropolitaine et non imputes sur le budget central.

Tarification et financement des transports en commun


!

Les principes qui guideront la tarification des transports collectifs devraient tre dfinis
dans le cadre dune stratgie urbaine intgre et reflter la mesure dans laquelle le cot
de linfrastructure routire est adquatement recouvr.

tant donn la forte interaction des divers modes de transport et la sous-tarification


courante de lutilisation de la voirie, il convient de nattribuer aucune valeur absolue au
recouvrement de la totalit des cots au moyen des tarifs, que ce soit pour lensemble
des transports collectifs ou pour chacun des modes de dplacement.

Les transferts entre la route et les transports collectifs, et entre les diffrents modes de
transport collectifs, peuvent tre compatibles avec une stratgie de tarification optimale.

Par souci defficacit de loffre, les transporteurs devraient tre exposs la concurrence, avec des objectifs purement commerciaux, les transferts financiers soprant par
le biais des contrats conclus entre les autorits communales et les transporteurs.

Limposition aux transporteurs de tout objectif non commercial devrait faire lobjet
dune compensation directe et transparente, mise la charge, dans les cas appropris,
des organismes extrieurs au secteur des transports dans lintrt desquels cette obligation est impose.

En labsence de dispositifs de passation des marchs ou dautres mcanismes daide appropris, cest la viabilit des transports collectifs qui devrait tre lobjectif primordial
et prendre le pas sur les dispositifs traditionnels de rgulation des prix.

Financement des transports urbains


!

Du fait de linteraction entre les modes de transport, lensemble des ressources financires du secteur des transports urbains devrait tre regroup dans un Fonds spcial plac
220

sous lautorit dune entit stratgique des transports, lchelon communal ou mtropolitain.
!

Les transferts interadministrations affects aux transports devraient normalement tre


dposs dans ce Fonds et structurs de manire viter de fausser la rpartition des ressources de transport lchelon local.

Le secteur priv devrait tre associ au financement de linfrastructure de transport par


loctroi de concessions sur appel doffres et ces apports pourraient tre complts par
des ressources publiques, condition davoir dabord procd une analyse cotavantages en bonne et due forme.

Laffectation des ressources aux transports urbains devrait tenir compte de la relation
entre la politique de transport et les autres politiques sectorielles, en particulier le logement.

221

RENFORCEMENT DES INSTITUTIONS DE TRANSPORT URBAIN

La faiblesse des institutions est lorigine de bon nombre des


problmes du secteur des transports urbains dans les pays en
dveloppement. Les structures institutionnelles de transport
des municipalits sont faibles et ne disposent pas du
personnel ncessaire. Pour rpondre la ncessit dintgrer
les politiques tant dans le secteur des transports quentre ce
secteur et les autres aspects du dveloppement urbain, il faut
crer des institutions qui minimisent les conflits de
comptence et les obstacles fonctionnels lintgration
stratgique et permettent dlargir le rle du secteur priv
dans une stratgie intgre.

LIMPORTANCE DES INSTITUTIONS


Ce rapport a mis en vidence lhtrognit et la complexit technique des problmes de
transport urbain, mais aussi le fait quils sont politiquement trs dlicats. Il souligne par ailleurs
la ncessit dune intgration stratgique la fois dans le secteur des transports urbains et entre
ce secteur et lensemble du processus de dveloppement urbain. Il sagit l dune lourde tche
institutionnelle et intellectuelle.
La stratgie de transport urbain opre trois niveaux :

i) la stratgie pour la ville met en jeu les administrations nationales et rgionales auxquelles il incombe de dfinir la politique de dveloppement rgional, de dcider de
laffectation des transferts financiers interadministrations, et de mettre en place le
cadre juridique applicable aux administrations et organismes de niveau infrieur ;

ii) la stratgie de la ville met en jeu les autorits municipales auxquelles il incombe de
dfinir leurs propres priorits internes, de mobiliser localement des ressources
complmentaires, et daffecter les ressources leur disposition de manire atteindre les objectifs de leur ville. Elle concerne galement les citoyens, dont la voix
nest pas toujours bien entendue ou qui peuvent tre insuffisamment reprsents
dans les processus politiques locaux ;

iii) la stratgie dans la ville met en jeu les organismes dexcution, tant publics que privs, auxquels il incombe daccomplir les tches, ou de fournir les services, qui leur
ont t assigns, mais qui peuvent disposer dune certaine autonomie technique
dans lexercice de ces responsabilits
223

Le tableau 11.1 dcrit les fonctions gnralement associes chaque niveau de dcision stratgique et le large ventail des institutions concernes. Pour dfinir une stratgie de transport
urbain efficace, chacun de ces trois niveaux doit tre dot des comptences techniques ncessaires pour accomplir ses tches et les niveaux stratgiques doivent tre cohrents et bien coordonns. Nombre des difficults atteindre les objectifs viss (scurit, protection de
lenvironnement ou intgration des transports collectifs) ou prendre des mesures efficaces
(telles que la gestion de la circulation) qui ont t dcrites plus haut peuvent tre attribues, du
moins en partie, la faiblesse des institutions. Dans bien des cas la collaboration est ncessaire
entre des institutions ou des intervenants qui oprent dans des systmes dincitations diffrents
et ne sont pas encourags la concertation. Les villes qui nont pas su trouver de mcanismes
institutionnels acceptables ont galement souvent t dans lincapacit de faire face aux problmes de congestion, de dgradation de lenvironnement et de dclin des transports en commun.
Tableau 11.1. Rpartition des fonctions stratgiques
Niveau stratgique

Pour la ville

De la ville

Dans la ville

Fonction
Routes nationales
Entreprises publiques
Niveaux dimposition fiscale
Transferts interadministrations
Rglementation et politique de
concurrence

Entit
Min. de la Construction
Min. de lconomie
Trsor
Trsor
Min de lconomie

Commentaires
Construction secteur priv.
Parfois municipalit.

Peut relever dune commission quasi indpendante.

Immatriculation et scurit des


vhicules

Min. des Transports

Planification de la structure urbaine


Planification de la stratgie de
transport
Gestion de la voirie locale
Planification/passation des marchs de transport public
Gestion de la circulation
Maintien de lordre
Scurit routire

Dir. de la planification
Dir. des transports
Dir. des ponts et
chausses
Adm. des transports
publics
Dir. de la circulation Parfois nationale.
Police
Dpend directement du
Service interdparmaire.
temental

Oprations de transport public


Construction et entretien de la
voirie
Consultation sur les installations
locales

Entreprises prives
Entreprises prives
ONG/particuliers

Source : Auteurs.

224

Franchise ou soustraitance.
Entretien gnralement en
rgie.
Parfois rgi par des lois sur
linformation publique.

PRINCIPALES FAIBLESSES INSTITUTIONNELLES


La faiblesse des institutions de transport urbain a souvent t mentionne dans ce rapport. Les
villes sont peu nombreuses disposer dun organisme de planification stratgique de
loccupation des sols et des transports. Souvent elles nont aucun organisme ou service de gestion du trafic digne de ce nom, ni mme, dans bien des cas, un seul ingnieur spcialiste des
transports ou de la circulation. Cest souvent la police de la circulation qui soccupe de la planification de la gestion du trafic pour la seule raison quil nexiste pas dalternative civile. Cependant, ses services sont frquemment sous-quips et insuffisamment forms au contrle du respect des rgles de circulation, et ils nont pas une ide parfaitement claire de limportance de la
fonction de gestion du trafic. La fonction de planification et de rglementation des transports
collectifs est trop souvent lie lexploitation. Lorsquelles existent, les institutions charges de
cette fonction manquent de personnel qualifi. Pour toutes ces raisons, ce sont souvent les responsables politiques et administratifs, sans formation dans le domaine des transports, qui en
viennent prendre dimportantes dcisions pour le secteur des transports sans pouvoir
sappuyer sur les conseils de professionnels, avec les consquences ngatives quon peut en attendre.
Sil nest pas possible damliorer le professionnalisme des institutions en cause, il ny a gure de
chances que lon puisse rsoudre les problmes de fond. Il faut donc intervenir deux niveaux.
Dabord, les autorits doivent dfinir le type dorganisation technique mettre en place pour
traiter des questions de transport urbain. Ensuite, il faut mettre la disposition de ces services
techniques les moyens humains et matriels dont ils ont besoin pour tenir leur rle.

Coordination spatiale et interinstitutions


La croissance de la population la priphrie des villes, tout particulirement lorsque lemploi
et lactivit conomique restent concentrs dans le centre-ville, cre une situation dans laquelle
les principaux axes de circulation se trouvent entre les juridictions locales traditionnelles plutt
qu lintrieur de ces juridictions. La rgion, et non la municipalit, devient le vritable ple
dinteraction des transports.

Le chevauchement des responsabilits lintrieur dun systme hirarchique est souvent la


source des conflits de comptence. Dans de nombreuses conomies en transition, la responsabilit du financement des transports urbains collectifs a t transfre aux municipalits mais
ladministration centrale conserve certains pouvoirs de fixation des tarifs (souvent sanctionns
par la loi). Les pays dots dune structure fdrale ont souvent un systme trs complexe de division des responsabilits de transport urbain entre ladministration centrale, les tats et les
municipalits. Au Brsil, par exemple, les chemins de fer de banlieue relevaient jusqu rcemment du gouvernement fdral, les services dautobus intercommunaux relevaient des tats et
les autobus urbains relevaient des municipalits. Il nest pas rare que les grandes zones
mtropolitaines soient composes de plusieurs municipalits autonomes. Il peut tre trs
difficile de parvenir un accord lorsque le contrle politique est morcel entre plusieurs partis.

225

De nombreuses zones mtropolitaines dans les pays en dveloppement comme dans les pays
industrialiss se composent de juridictions contigus, situes au mme niveau hirarchique.
Lorsquil existe un haut degr dinteraction des moyens de transports entre les diffrentes zones, les autorits comptentes devraient agir de concert. Il existe parfois une autorit centrale
reconnue par toutes les autres. Cest tout particulirement le cas lorsque, comme Bangkok, la
capitale jouit dun statut spcial ou dun traitement de faveur de la part de ladministration centrale par rapport aux autres autorits locales. Mais plus souvent, comme Manille, Caracas ou
Lima, il y a de multiples juridictions de taille et de statut quivalents qui refusent de cder une
partie de leurs pouvoirs ou de leur contrle financier une autre instance situe au mme niveau hirarchique.

Les intrts locaux et municipaux peuvent diverger lorsquon aborde les dtails de la politique
de transport, mme dans les villes unitaires. Limpact local des infrastructures nouvelles et des
changements introduits dans les niveaux de service et les tarifs des transports collectifs peut
tre mieux compris au niveau des quartiers qu celui de la ville. Cest pourquoi mme les pays
bnficiant de processus dmocratiques locaux bien tablis soumettent gnralement les grandes questions dinfrastructure de transport un processus parallle de consultation et dexamen
dtaill.

Coordination fonctionnelle
Limpossibilit dviter la congestion en accroissant simplement la capacit routire entrane
une interaction entre les diffrents modes de transport (en particulier entre lautomobile et les
transports en commun) et entre les fonctions (en particulier entre lamnagement du territoire,
la fourniture de linfrastructure, la gestion de la circulation, et la planification et lexploitation
des transports en commun). Le systme de transport tout entier, et non un mode ou une fonction spcifique, devient lunit effective doffre de transport.
La coordination entre la planification de loccupation des sols et des transports est indispensable
au dveloppement urbain. Singapour et Curitiba, au Brsil, les deux villes le plus souvent cites
en exemple dans les pays en dveloppement pour la faon dont elles ont gr le dveloppement
de la motorisation, ont normment bnfici des plans structurels long terme tablis ds le
dpart. Dans les deux cas, les plans structurels ont permis lacquisition rationnelle des terres
ncessaires pour les futures emprises sur les grandes artres et de rserver des emplacements
pour les points de destination importants (tels que les centres commerciaux) facilement accessibles par les transports en commun. Il a t possible dassurer un haut degr daccessibilit aux
activits principales par les transports en commun et de rduire ainsi la dpendance lgard de
lautomobile. Dans les deux villes, la base institutionnelle de cette planification structurelle russie a t la mise en place initiale de solides capacits techniques de planification.
La coordination entre les modes de transport est ncessaire pour assurer la bonne intgration
physique des modes, tout particulirement lorsque les diffrents modes de transport sont exploits par des socits prives indpendantes. Il faut galement exploiter le potentiel conomique de tous les modes au sein dun systme tout en maintenant des services essentiels dun cot

226

abordable pour les plus pauvres. Sagissant des transports en commun, les villes qui ont institutionnalis la fonction centrale de planification et de passation des marchs semblent tre les
mieux en mesure dassurer la coordination conomique et technique entre les modes.
La coordination de la gestion du trafic et de lapplication des rgles de circulation dpend troitement de la relation entre la politique de transport et les fonctions de maintien de lordre.
Dans la plupart des pays, la police a la responsabilit gnrale (et souvent exclusive) de diriger
la circulation routire, assortie de pouvoirs darrestation. Elle joue donc un rle crucial dans la
mise en uvre des stratgies concernant la gestion de la circulation, la scurit routire, la priorit des transports en commun, le transport non motoris, le secteur des transports informels,
etc.

Coordination oprationnelle
Les oprations des secteurs public et priv sont de plus en plus lies mesure que les administrations centrales et municipales deviennent incapables de financer leurs stratgies sans aide
extrieure. Mais leurs objectifs ne concordent pas naturellement. Ce qui est externe
lentreprise prive est interne et central pour ladministration municipale claire. Labsence de
coordination et de cohsion dans le dveloppement de linfrastructure (par exemple le rseau
dautoroutes et le mtro de Bangkok) impose une lourde charge aux usagers. Le manque de rglementation de la concurrence entre les oprateurs cre des risques pour lenvironnement et
compromet la scurit. Cela ne veut pas dire que le secteur priv ne peut pas contribuer de manire significative rgler les problmes de transport urbain. Mais cela veut dire quil faut des
institutions publiques adquates pour planifier, passer les marchs et rglementer les services
fournis par le secteur priv de faon concilier les intrts des uns et des autres et mobiliser la
participation du secteur priv.
OPTIONS ORGANISATIONNELLES
Ces problmes de coordination sont difficiles rgler parce que le transport nest quun service
parmi dautres, avec diffrents degrs dinteraction spatiale et donc diffrentes frontires naturelles . Mme au sein du secteur des transports, certaines fonctions, telles que lapplication
des rgles de stationnement, peuvent tre bien administres un niveau trs local, tandis que
dautres, comme la planification de linfrastructure, doivent tre assures une chelle beaucoup plus large. Qui plus est, les pays ont des comptences administratives et des systmes politiques trs diffrents. Il nexiste donc pas de structure universelle. Les dispositions en place
peuvent mme voluer dans le temps lintrieur dun pays, au gr des priorits, des problmes
et de lattitude politique en matire de planification. Par exemple, le Royaume-Uni a tour
tour constitu des comits de transport mixtes regroupant de petites entits autonomes, ou dlgu les principaux pouvoirs des entits chargs de zones mtropolitaines/ rgionales. Certaines orientations gnrales pourraient cependant tre tires de lexprience des pays qui sont
parvenus rgler les problmes de manire relativement satisfaisante.

227

tablir la base fonctionnelle ncessaire


Sagissant de lorganisation, il y a quelques rgles de base respecter pour assurer un bon systme de transport urbain : reconnatre chaque fonction principale, attribuer la responsabilit de
chaque fonction une unit de gestion spcifique, doter les units de ressources suffisantes
pour accomplir leurs tches, et dfinir clairement la relation avec les autres organisations. La
majorit des fonctions de planification locale et des oprations courantes sont assures
lchelon municipal ou mtropolitain. Le tableau 11.2 prsente un exemple typique
dorganisation de ces fonctions, avec les responsabilits et les besoins en ressources des diffrents dpartements ou organismes.
La gestion des transports en commun est particulirement difficile lorsquil y a autant de modes
qui sont exploits sur le territoire de municipalits autonomes, les uns par le secteur priv et les
autres par le secteur public. Dans ces circonstances, il est essentiel de dfinir clairement qui est
responsable de la coordination de linfrastructure physique, des systmes de service, des tarifs et
du financement200. Il y a plusieurs structures de coordination possibles :
!

Un comit de coordination rgional compos de reprsentants politiques de toutes les


juridictions, mais dpourvu de pouvoirs excutifs. Ce type dinstitution a t mis en
place dans plusieurs zones mtropolitaines au Brsil.

Un organisme de coordination rgional rgi par un conseil de reprsentants politiques


des pouvoirs constituants, souvent dot dun organisme dexcution spcialis dont relvent directement les exploitants, moins quils ne soient lis par contrat. Cest le modle utilis jusquau milieu des annes 80 au Royaume-Uni pour le systme Passenger
Transport Authority/Executive . Certains verkehrversbund allemands (par exemple
Hambourg et Karlsruhe) suivent galement ce modle.

Un organisme rgional de coordination conjointe rgi par un conseil compos de reprsentants politiques des pouvoirs constituants et des exploitants. Cest le modle utilis
dans les verkehrversbund de Stuttgart et dautres villes allemandes.

Un systme deux niveaux dans lequel un organisme politique et les exploitants sont
lis par un accord formel. Cest le systme utilis Berlin.

Un organisme statutairement indpendant rgi par un conseil dadministration de composition largement reprsentative, dont les membres sont nomms par les autorits po-

200

Les diffrentes formes sont examines en dtail dans PROINTEC/INOCSA. 2000. Urban Public Transport: Integration and Financing. Document de synthse labor pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la Banque mondiale, accessible sur le site web de la Banque mondiale
http://www.worldbank.org/transport/.

228

litiques, mais non placs sous leur contrle direct. Le Consortium de transport de Madrid est un exemple de ce type de structure.
Le trait distinctif des bons exemples de chaque type de structure est laptitude grer le systme comme un tout et introduire et maintenir un systme intgr de planification et de tarification. Ainsi, le rtablissement de la clientle des transports en commun Madrid est troitement li la cration du Consortium de transport et lintroduction dune carte
dabonnement multimodale pour les usagers des transports en commun (figure 11.1).

Total voyages transports en commun


(millions)

Figure 11.1. Effet de lintgration des transports Madrid


1400

1364.8
1327.6

1300

1280.1
1236.3

1210.1

1200

1183.8

1149.8

1141.9
1100

1100
1043.5

1029.2

1014.5

1000
950.5

900
74

76

78

80

82

84

86

Cration
Du Consortium

88

90

92

94

96
98
Ann es

Cration carte dabonnement


multimodale

Source : Madrid Transport Consortium. 1999. Annual Report.

Un bon point de dpart pour une ville qui souhaite amliorer ses capacits de transport urbain
serait dtablir et de dvelopper ces fonctions de base puis, en sinspirant de lorganisation et des
capacits des villes comparables, didentifier les lacunes combler au niveau de ses ressources
institutionnelles et humaines.

229

________________________________________________________________________________________________________________________
Tableau 11.2. Organisation professionnelle des fonctions de transport municipal
Responsabilits principales

Fonctions stratgiques

Comptences
sionnelles

Planification de la
structure urbaine

laborer et mettre jour un


plan structurel lchelon
mtropolitain

Formuler la structure
damnagement, crer la base de
contrle des amnagements

Planificateurs de
loccupation des sols,
spcialistes de
lenvironnement,
sociologues.

Responsable devant le maire ou le


conseil municipal.

Planification stratgique
des transports

Raliser des tudes stratgiques


sur le transport
tablir des plans de transport
gnraux pour les villes ou les
zones mtropolitaines

laborer des stratgies globales


que les autres organisations
devraient suivre

Planificateurs des
transports, conomistes, ingnieurs des
ponts et chausses.

Responsable devant lentit stratgique des transports.


Consultation des autres entits
municipales de transport pour
laborer les stratgies et les plans.

Doit correspondre la
planification stratgique et
aux fonctions doccupation
des sols.

Sec 2.15, 3.17,


9.1-9.14, 9.1819
10.70-73

Gestion du trafic

laborer des plans de gestion


du trafic. Examiner les propositions de dveloppement et
leurs rpercussions sur le trafic. Mettre en place des systmes de contrle de la circulation et des services de technologie de linformation. Grer le

Dterminer les priorits de


circulation compatibles avec la
stratgie gnrale.
Crer un cadre de gestion du
stationnement et de la circulation pour les chelons infrieurs.

Ingnieurs des ponts et


chausses, spcialistes
du stationnement,
ingnieurs lectriciens.

Responsable devant lentit stratgique des transports.


Doit travailler en coordination et
en concertation avec la police
locale.

Certaines activits (telles


que linspection et
lentretien) peuvent tre
sous-traites au secteur
priv.

Sec 2.17, 3.19,


4.62-72
Ch. 6
9.26-27

profes-

Relation avec les autres organisations

Commentaires

Rfrences
dans le rapport
Ch 2

programme dinspection et
dentretien des vhicules. Suivre les
effets sur lenvironnement.

Transports collectifs

Planifier et rglementer les


systmes de transport en
commun (autobus, tramways
et mtros lgers, taxis et mtros)
Passer des marchs de services

laborer des politiques de transport de voyageurs compatibles


avec la stratgie et les capacits
financires. Dfinir des paramtres pour lorganisme de passation des marchs.

Spcialistes des transports en commun et de


la rglementation.

Responsable devant lentit stratgique des transports.


Devrait tre spar de toutes les
oprations de transport de voyageurs.

Passation des marchs de


prfrence par un organisme sans lien de dpendance.

Ch. 7.
3.18-3.32
3.38-42

Rglementation
de la circulation

Appliquer les rglements de la


circulation. Grer les problmes et les accidents de la
circulation.
Recueillir des donnes sur les
accidents.

Collaborer la conception du
systme de gestion de la circulation.
Mettre en application la stratgie
de gestion de la circulation.

Agents de police.

La police de la circulation fournit


des informations sur les accidents
de la circulation et sur lincidence
du trafic lorganisation charge
de la gestion de la scurit et de la
circulation.

La police de la circulation
fait gnralement partie
de services de police qui
ont dautres fonctions de
maintien de lordre.

Ch. 6.

Conception, construction
et entretien
de la voirie

Concevoir, construire et entretenir les axes de circulation.

Dfinir les priorits dentretien.

Ingnieurs des ponts et


chausses.

Travaille en troite coordination


avec lorganisation charge de la
gestion de la circulation pour
excuter les travaux techniques
relatifs la circulation.

Peut faire partie dun


organisme de travaux
publics de la ville.

Ch. 6
Sec. 3.33-37
9.20-25

Scurit du trafic

Stratgie de scurit routire.


Coordonner tous les renseignements fournis par les diffrents ministres (sant, ducation, etc.)

Analyser les donnes sur la scurit. Orchestrer la collaboration


inter-administrations pour mettre en uvre la stratgie.

Statisticiens,
Ingnieurs de la circulation routire.

Relve directement du maire ou


du conseil municipal. Relation
avec les services de sant ncessaire.

Doit tre la responsabilit


dun organisme principal,
par exemple, contrle de
la circulation. Participation de la police essentielle.

Ch. 5
9.28-29

230

Rduire les risques de conflits de comptence


Les relations entre les diffrents chelons administratifs peuvent tre trs complexes. La sparation claire et explicite des fonctions entre les niveaux hirarchiques viterait bien des problmes. Par exemple, dans le processus de dcentralisation au Brsil, le gouvernement fdral a
confi la responsabilit des chemins de fer de banlieue aux tats. Cela a incontestablement
contribu amliorer la coordination intermodale dans les grandes villes brsiliennes. Mme si
les questions stratgiques se rglent encore lchelon rgional ou mtropolitain, les intrts
des administrations de niveau infrieur doivent cependant tre pris en considration.
Cela ne produit cependant pas toujours les rsultats attendus. Au Brsil, le transfert des responsabilits sest gnralement droul sans heurts parce que le gouvernement fdral a paralllement pris des dispositions financires appropries, qui ont consist le plus souvent remettre
en tat le stock de capital avant de procder au transfert. En revanche, dans nombre des nouveaux tats indpendants de lancien bloc sovitique le transfert des responsabilits ne sest pas
accompagn dun transfert de fonds. Dans certains cas, le financement des transports en commun a mme t confi aux municipalits ou aux rgions tandis que ladministration centrale
conserve le pouvoir de fixer les tarifs ou daccorder des tarifs rduits ou des exonrations. Le
rsultat a souvent t une baisse de qualit catastrophique des services.

Coordonner les responsabilits


Il y a diffrentes faons de coordonner laction des diffrentes entits comptentes. lextrme
on peut crer une entit unique lchelon de lagglomration qui aura les pleins pouvoirs pour
tout ce qui concerne les transports et les fonctions connexes telles que la planification et le
contrle de loccupation des sols. Un systme moins monolithique consiste adopter une structure dadministration locale deux niveaux dans laquelle la planification des transports et la
formulation de la politique de transport de lagglomration sont assures au niveau de
lagglomration, tandis que les autres responsabilits moins stratgiques, telles que le contrle
du stationnement local, sont confies lchelon infrieur. Dans ces systmes, lautorit suprieure dispose de son propre budget, avec soit ses propres sources de revenu soit des affectations
prtablies de fonds manant des chelons administratifs infrieurs ou suprieurs. Un troisime
systme, moins radical, consiste crer un comit mixte compos des administrations indpendantes. Les membres du comit restent financirement autonomes et rpartissent les fonds entre eux dun commun accord.
La difficult des associations bases sur la collaboration volontaire est la tendance des diffrentes entits concernes chercher maximiser la rente. Trois mcanismes institutionnels permettent de limiter ce risque.

231

Premirement, la collaboration entre les autorits devrait sinscrire dans un cadre juridique national. Pour les transports en commun en France, cest clairement prvu par la
loi201.

Deuximement, les autorits devraient tre libres de dterminer les limites de la collaboration. En France, les autorits peuvent dterminer les limites de leurs responsabilits
de planification dans le cadre dun accord.

Troisimement, certaines incitations financires extrieures collaborer peuvent tre


ncessaires. En France, la cration dune entit organisatrice (autorit de tutelle) est une
condition pralable au prlvement dune taxe locale sur le transport ( versement
transport ) ou lobtention dune aide de ladministration centrale. Au Brsil, la formation de comits rgionaux de coordination des transports tait une condition de financement des nouveaux systmes ferroviaires urbains dans les grandes villes. Ce systme
peut tre renforc en exigeant que les autorits rgionales certifient que toutes les dpenses subventionnes par ladministration centrale sont conformes la politique rgionale.

Lautorit mtropolitaine est gnralement charge d :


!

intgrer la planification stratgique de loccupation des sols et de linfrastructure urbaine la planification du systme et du rseau de transport, y compris la mise en place
et la publication dun cadre de planification stratgique des transports et de loccupation
des sols dans la rgion mtropolitaine ;

intgrer la planification du rseau routier et des transports en commun ;

intgrer la planification, la stratgie, la rglementation et la tarification des diffrents


modes de transport en commun.

Coordonner les fonctions planification et oprations


Pour tenir compte de linteraction entre les modes et les fonctions, il importe dlaborer des
politiques compatibles suivant un processus de planification stratgique des transports. Tel est
gnralement lobjet du plan de transport et doccupation des sols, ou plan structurel, qui fournit un cadre stratgique dans lequel des politiques fonctionnelles et modales distinctes mais cohrentes peuvent tre labores. Les plans plus court terme revtent souvent la forme dun
plan quinquennal horizon mobile et dun plan/programme annuel. Les outils de gestion mo-

201

Voir Louis Berger s.a. 2000. Review of French Experience with Respect to Public Sector Financing of
Urban Transport. Document de synthse labor pour lexamen de la stratgie de transport urbain de la
Banque mondiale, accessible sur son site web www.worldbank.org/transport/.

232

dernes, tels que les systmes de rationalisation des choix budgtaires (RCB), et ladoption de
diverses normes et directives de prestation de service peuvent aider faire en sorte que des
plans bien conus sont galement bien mis en uvre. Un organigramme du processus de planification est prsent la figure 11.2.
Lentit responsable lchelon mtropolitain assure gnralement un large ventail de fonctions stratgiques, parmi lesquelles :
!

stratgie damnagement du territoire ;

stratgie environnementale ;

planification routire, y compris supervision de lattribution de concessions au secteur


priv ;

stratgie de gestion de la circulation ;

stratgie de tarification du stationnement et de lespace de voirie ; et

planification et passation des marchs de services de transport en commun.

Pour assumer toutes ces fonctions, lentit responsable lchelon mtropolitain doit laborer
des stratgies intgres, tant entendu que, sous rserve des limites dun processus dmocratique normal, elle a le pouvoir ultime de les mettre en uvre. Les organismes dexcution devraient intervenir dans ce cadre stratgique gnral, que ce soit des entits auxiliaires dpendantes de ladministration mtropolitaine, des organismes quasi-indpendants ou des dpartements ministriels. Lorsque la mise en application fait partie intgrante dune fonction,
les ressources ncessaires doivent tre prises en compte et alloues dans le cadre du processus
de dcision. Lessentiel est que la stratgie de planification des transports et doccupation des
sols dfinie dun commun accord lemporte sur les initiatives ponctuelles et indpendantes.

Intgrer la mise en uvre et le contrle le rle de la police


La gestion de la circulation se heurte un important cueil institutionnel dans la plupart des
pays. Bien que les mesures de gestion de la circulation doivent tre conues de manire tre
automatiquement appliques (sparation physique des voies rserves aux autobus, rambardes
pour empcher le stationnement illgal, etc.), lintervention de la police est gnralement ncessaire pour contrler la circulation. Dans certaines villes la police de la circulation sest avre la seule institution prte prendre des mesures pour rgler les principaux problmes de circulation (tels que linstallation de terre-pleins centraux Colombo pour viter les accidents de
croisement de vhicules), mais elle a tendance avoir ses propres priorits. Le principal objectif
de la police est gnralement dassurer la fluidit du trafic, en particulier sur les grandes artres.Par exemple, linefficacit du contrle de la circulation locale Bangkok est essentiellement

233

due au fait que la police a tendance outrepasser ses pouvoirs. De mme, les voies prioritaires
rserves aux autobus, courantes dans les pays industrialiss, sont difficiles faire respecter
dans de nombreuses villes en dveloppement. Linaptitude mener une campagne de scurit

Figure 11.2. Processus de planification typique lchelon mtropolitain

routire efficace Buenos Aires a galement t attribue aux problmes de coordination entre
la police et les autorits de transport.
Ce manque de coordination a des racines institutionnelles. Les services de police chargs de la
circulation sont souvent une organisation nationale qui relve dun ministre central de
lIntrieur et est souvent suspecte de corruption et dactivit politique partisane. Dans certains
pays, comme le Venezuela et le Mexique, il existe galement une police de la circulation urbaine qui travaille paralllement la police nationale. Dans dautres pays, les services de police
chargs de la circulation sont indpendants des autres services de police, mais ce nest souvent
pas le cas. Mme lorsque ce sont des services spars, comme en Russie, la loi autorise la police
de la circulation assurer le maintien de lordre. La mauvaise image de la police limite invitablement la crdibilit et le respect des mesures de gestion de la circulation, telles que les voies
rserves aux autobus et la limitation de la vitesse, qui ncessitent une application rigoureuse et
impartiale des rgles de circulation. Cela peut galement porter atteinte la rputation des bailleurs de fonds ou des institutions de prt multinationales comme la Banque mondiale qui ont
une obligation statutaire de non-ingrence dans les affaires politiques locales.
234

Malgr ces problmes, il est difficile damliorer la gestion des transports urbains sans
lintervention de la police. Cest pourquoi la Banque mondiale a inclus une composante sur la
police de la circulation dans les projets de transport raliss dans divers pays202. La composante
consacre la police comprend gnralement la fourniture dquipement pour faciliter le
contrle du respect des rgles de circulation, une assistance technique pour les systmes de documentation et danalyse des accidents de la circulation, et une assistance technique pour le
contrle du respect des rgles de circulation. Les mesures de minimisation des risques de mauvaise utilisation des investissements comprennent des mesures visant garantir que
lquipement financ ne servira pas des usages extrieurs aux questions de circulation, des
dispositifs de contrle de lutilisation de lquipement et des clauses de restriction des activits
de la police de la circulation.
Les raisons institutionnelles de cette intervention sont que lentit charge de la circulation devrait tre responsable de la planification, de la conception et de lexploitation des systmes de
circulation, y compris des systmes lectroniques de signalisation routire203. La police de la
circulation devrait tre uniquement charge de faire respecter les rgles de circulation, mais
tout en participant la conception des systmes par voie de consultation et en fournissant
conseils et assistance titre rgulier. Ce type de coordination et de coopration est plus facile
assurer lorsque les services de police et de transport relvent de la mme entit.

202

Les pays sont lAlbanie, lArmnie, le Bangladesh, le Brsil, la Chine, le Costa Rica, lgypte, la Hongrie, lInde, la Lituanie, le Pakistan, la Pologne, la Roumanie, la Turquie et le Venezuela.
203

Barrett, R. 1986. Institution Building for Traffic Management. Rapport technique n 78. Banque
mondiale, Washington.

235

Coordination entre les secteurs public et priv


Une entit stratgique des transports ne doit pas forcment exercer de responsabilits oprationnelles directes ni possder ses propres services de transport. Lexprience montre quil est
possible de mobiliser la participation du secteur priv aux transports urbains dans plusieurs
domaines, en particulier :
!

investissement dans les nouvelles infrastructures routires et de transport en commun ;

mise en concession des oprations de transport en commun existantes, et financement


des investissements futurs ; et

mise en concession ou privatisation partielle ou totale des ports et des aroports.

Dans tous ces domaines, il a fallu mettre en place des dispositifs institutionnels pour fournir
une base dexploitation commerciale compatible avec une politique intgre de transport urbain.
Pour rendre possible une participation effective du secteur priv aux transports urbains, la
premire chose est de sparer la planification des oprations pour tirer parti des avantages de la
concurrence sans que lentit stratgique de planification ne se sente oblige de protger sa
propre entit oprationnelle. Il est gnralement ncessaire pour cela de restructurer les organismes dexcution car les socits de transport nationales ou municipales assurent gnralement les fonctions de planification et dexploitation. Ce nest pas un problme insurmontable.
Dans plusieurs pays industrialiss les comptences de planification et de passation des marchs
du monopole ont t transfres un organisme de passation des marchs quasiment indpendant. Cependant, des capacits additionnelles doivent parfois tre mises en place du fait que la
tche de cet organisme ne consiste plus acqurir des marchandises mais des services de transport.
La fonction oprationnelle rmanente doit galement tre restructure. Le fait que le secteur
public ait actuellement le monopole des comptences requises est un argument souvent avanc
contre la concurrence. Dans de nombreux pays, ladministration centrale sest dbarrasse de la
responsabilit financire formelle de ses organismes fournisseurs traditionnels en les transformant en socits publiques responsabilit limite dans lesquelles un organisme public peut
rester majoritaire. Mais lexprience montre que ce changement a peu deffet moins quil y ait
une vritable sparation et quun vritable besoin de gestion indpendante et dinitiative se
fasse sentir. En ralit rien nest immuable. La socit dexploitation peut tre rorganise en
plusieurs centres de profit indpendants qui sont mis en concurrence et ultrieurement privatiss. Ce type de transformation peut prendre du temps (il a fallu prs de dix ans Londres) mais,
si la volont politique existe, ce nest pas impossible.
Le renforcement des capacits dans le secteur priv est souvent un problme majeur qui devrait
tre pris en compte dans la conception des politiques et des programmes. Lorsquil existe des
236

possibilits de concurrence dans un petit secteur priv fragment, un appui institutionnel


simpose. Il peut revtir deux formes. Dune part, il faut dans certains cas mettre en place une
base juridique qui permette de crer des associations dexploitants en mesure de rpondre aux
appels doffres. Ces associations ont longtemps t la base des oprations de transport en commun Buenos Aires, en Argentine, et des lois ont t adoptes pour leur donner un statut lgal
dans certains pays dAsie centrale comme lOuzbkistan qui introduisent actuellement le mcanisme des appels doffres. Dautre part, et cela peut tre plus difficile, il faut parfois mettre en
place des dispositifs institutionnels pour le financement des vhicules, en ce qui concerne notamment les modalits juridiques de la location de vhicules. La faiblesse de ces institutions
dans certaines conomies en transition a t un important obstacle la transformation du secteur priv dun fournisseur de services marginal et inefficace en un lment central du systme
de transport en commun.
Il peut tre galement ncessaire de restructurer le systme budgtaire national. Dans de nombreux pays, tout particulirement dans les conomies en transition dEurope de lEst, les oprateurs de transport en commun sont lgalement tenus doffrir des services de transport tarif
rduit ou gratuits pour certaines catgories dusagers. Les effets ngatifs de ces obligations sur la
viabilit des services et sur le bien-tre de ceux qui ont le plus besoin daide ont t abords au
chapitre 3. Pour viter ces effets et faire en sorte que les ressources consacres aux services sociaux soient utilises le plus efficacement possible, toutes les subventions alloues au secteur
des transports pour les besoins dautres secteurs (sant, ducation, police, etc.) devraient tre
directement finances sur les budgets de ces secteurs. Lorsque les ressources financires disponibles ne permettent pas la gratuit des services, les exploitants ne devraient pas tre obligs
dhonorer ces concessions tarifaires.
Certaines obligations rglementaires subsisteront. Les conditions techniques de fabrication et
dutilisation des vhicules resteront lapanage dun organisme de contrle national, tant pour les
fournisseurs de services ferroviaires que pour les transporteurs routiers. Le comportement
commercial gnral devra tre contrl par lorganisme de rglementation gnrale charg de
contrler les pratiques monopolistiques, restrictives et prdatoires (bien quil ait souvent peu
dinfluence dans les pays en dveloppement). Lorsque les services publics traditionnels ont dj
t en grande partie transfrs au secteur priv, il existe peut-tre dj un organisme de
contrle charg de statuer sur les augmentations de tarif prvues dans les contrats de concession. Lorsque les contrats de concession tentent de couvrir toutes les conditions dexploitation
des concessions, il faudra ventuellement veiller ce que les tribunaux comptents aient les
capacits dadjudication voulues.

Inclure la socit civile


Mme dans les pays industrialiss o les processus dmocratiques locaux fonctionnent bien, il
nest pas rare que la socit civile soit consulte sur les gros investissements dinfrastructure ou
sur les changements dorientation importants. Il peut sagir par exemple de communiquer
lavance les plans projets la presse indpendante et dautres mdias, ou dengager un pro237

cessus plus formel de consultation ou denqute publique. Cette participation peut jouer plusieurs niveaux. Pour les petits projets dinfrastructure trs localiss, il peut tre possible de tenir
compte des prfrences locales au stade de la conception de lopration. Par exemple, les associations locales dhabitants Lima ont aid identifier les amliorations souhaitables dans des
voies daccs aux quartiers dhabitation informels. Si lon a opt pour un systme de concessions, on peut assurer la participation des usagers des transports collectifs en leur donnant la
possibilit de se plaindre directement lautorit de tutelle (comme Buenos Aires), en demandant leur avis sur louverture de nouvelles lignes, et en faisant intervenir les mdias dans
lvaluation de la performance des concessionnaires (comme Bogot).
un niveau plus stratgique, et pour les projets dune plus grande ampleur et complexit, le
processus de consultation servira davantage, dans bien des cas, donner la population locale
la possibilit dexprimer ses proccupations pour guider les arbitrages oprer entre des intrts
forcment concurrents ou conflictuels. Il est fondamentalement plus difficile de mobiliser la
participation de la population au stade des choix stratgiques pour ouvrir la voie llaboration
de stratgies consensuelles pour le dveloppement urbain.
Pareille participation au stade des dcisions stratgiques exige dintervenir deux niveaux. Tout
dabord, notamment lorsque les processus politiques formels sont fragiles, lexistence de groupes
communautaires locaux efficaces joue un rle trs important. Dans les pays en dveloppement,
il existe souvent de pareils groupes dans les zones rurales, mais ils sont moins frquents en milieu urbain. La Banque peut contribuer leur renforcement en cherchant trs activement associer les groupes communautaires urbains lexcution des projets. Il y a des exemples prometteurs. Mumbai, les organisations dhabitants de quartiers prcaires ont particip ds le
dpart la planification et lorganisation de leur rinstallation aprs lamlioration des serviEncadr 11.1. La socit civile participe la planification de la rinstallation des pauvres Mumbai
Le Projet de transport urbain de Mumbai (MUTP) prvoit damliorer les transports urbains Mumbai, dans le
but principal de promouvoir les transports en commun. Plus de 75 000 personnes seront rinstalles, des squatteurs pour la plupart. Vu lampleur de lopration, la prparation du projet a mis laccent sur la participation de la
socit civile de Mumbai au projet, en recrutant les ONG locales comme partenaires. Elles sont charges de
lorganisation communautaire et de la collecte des donnes, ainsi que de la construction de logements provisoires
et de quelques logements permanents. Ce processus se droule en participation, avec lorganisation de socits
PAP. La politique de rinstallation du projet a galement t labore en participation en formant un groupe de
travail dirig par un secrtaire gnral la retraite et compos de reprsentants dorganismes gouvernementaux,
des ONG locales et du secteur priv. Le projet crera galement un groupe de contrle indpendant compos de
notables de Mumbai qui veilleront au respect des principes de sauvegarde de la Banque et fourniront un mcanisme de rglement des griefs de dernier recours pour les PAP. La principale difficult du processus participatif a
t de concilier lutilisation des ONG comme partenaires avec les directives de la Banque pour la passation des
marchs. Toutes les parties en prsence ont troitement collabor pour trouver des solutions compatibles avec ces
directives et avec les objectifs de partenariat avec les ONG locales.

Source : Harald Hansen, tir des dossiers de projet de la Banque mondiale.

238

ces ferroviaires urbains (encadr 11.1). Des mesures ont t prises pour encourager un processus
de dcision plus inclusif en Indonsie. Pour faciliter ce processus, la Banque mondiale a labor
un guide qui fournit des conseils sur les bonnes pratiques dorganisation de la participation.
Ensuite, les processus publics doivent tre agencs de sorte que les consultations soient organises en temps opportun, tout en reposant sur une documentation approprie. Un exemple intressant a t lorganisation dun rfrendum Bogot, en Colombie, en septembre 2000 pour
prsenter des stratgies de transport long terme visant interdire la circulation automobile
dans le centre-ville aux heures de pointe aprs 2015. Mme si lon risque de revenir sur ces engagements long terme, ils ont le mrite de sensibiliser la population et de promouvoir
louverture et le dbat sur des questions stratgiques cruciales.
RENFORCEMENT DES CAPACITS

Planification et tudes techniques


Les institutions responsables des transports urbains dans les pays en dveloppement manquent
gnralement de comptences professionnelles, au niveau national comme local. Mme sil y a
suffisamment dingnieurs des ponts et chausses ou des travaux publics, on manque
dingnieurs de la circulation, de planificateurs des transports, dconomistes et de spcialistes
de la rglementation des transports en commun. Selon des estimations prudentes, Bangkok et
Jakarta ont environ dix fois moins dingnieurs de la circulation que des villes de taille comparable dans les pays industrialiss.
Mme si les spcialistes disposent dune assistance technique et administrative adquate au niveau des effectifs, les comptences sont souvent insuffisantes. Les individus techniquement
comptents en matire de transport urbain noccupent pas toujours des postes qui correspondent leurs qualifications, notamment lorsquils ont gravi les chelons en dehors de leur
domaine dexpertise ou sils travaillent dans des services o les restrictions administratives, institutionnelles ou fonctionnelles ne leur permettent pas dutiliser leurs comptences particulires. De nombreux individus qualifis nont pas lexprience voulue pour faire face aux problmes sociaux et politiques qui se posent dans leur domaine dexpertise. Les outils dappui technique, tels que normes et directives locales de conception, manuels sur les bonnes pratiques et
logiciels de gestion des connaissances plus perfectionns ne sont souvent pas la hauteur des
besoins.

Gestion du trafic et contrle de lapplication des rgles de circulation


Les comptences de gestion de la circulation font tout particulirement dfaut. Bien que les
plans de gestion du trafic soient dun cot relativement faible, ils demandent des effectifs importants et capables de rgler de nombreux dtails et problmes interdpendants de planification, de conception et de passation de marchs. Le personnel doit donc avoir les comptences

239

ncessaires, ce qui demande une formation. Des pays comme le Brsil et le Chili possdent de
bonnes capacits de gestion de la circulation et de formation dans ce domaine, mais dans de
nombreux pays la gestion de la circulation nest pas reconnue comme une discipline part entire, ce qui a des rpercussions ngatives sur le niveau de comptence et les procdures de
formation du personnel. Les capacits peuvent tre renforces de plusieurs faons. La gestion de
la circulation pourrait tre une matire enseigne dans les tablissements denseignement suprieur. Il existe dj des accords de jumelage entre plusieurs universits des pays industrialiss et
des pays en dveloppement, parfois financs par une aide bilatrale. Il y a galement des exemples concluants de jumelage dorganismes chargs des transports et de la circulation, notamment au Nigria (Ibadan et Gothenburg) et au Viet Nam (Hanoi et Gothenburg).
La formation des services de police de la circulation, qui se droule le plus souvent dans des
centres de formation grs par la police, met gnralement laccent sur les contrles de routine,
tels que contrle des permis de conduire, vols de vhicules, contrles de scurit certaines
stations de contrle municipales, etc. plutt que sur les questions de gestion de la circulation
(contrle du systme de circulation, notamment techniques de contrle slectif, familiarisation
avec le code de la route, intervention en cas durgence, documentation et analyse des accidents,
etc.). Tout comme pour les planificateurs et les ingnieurs de la circulation, il faut crer une
filire de formation systmatique pour les agents de police. La formation des services de police
chargs de la circulation est une tche spcialise et peu dingnieurs de la circulation possdent les qualifications requises pour identifier et planifier de tels programmes. La formation ne
peut tre conue que par des spcialistes de la police de la circulation. Qui plus est, les mthodes oprationnelles employes par la police sont trs diffrentes dun pays un autre et la formation doit tre adapte la culture locale (il serait cependant bon dans certains cas
damliorer les pratiques oprationnelles), ce qui implique une troite participation locale la
conception des programmes.

Rpartition et conservation des comptences


Les rares spcialistes prsents ont tendance travailler dans les services ministriels ou dans les
zones mtropolitaines, ce qui nest pas forcment lendroit o ils sont le plus utiles. Il faut parfois faire preuve dune certaine souplesse institutionnelle pour tirer le meilleur parti des rares
comptences disponibles. Lorsque les problmes se situent surtout lchelon de la capitale, il
serait peut-tre rationnel de crer un service spcialis dans la capitale, qui soit galement capable de dvelopper des comptences et des techniques qui pourraient tre utilises dans
dautres villes du pays. Ainsi, lunit de gestion de la circulation de Londres, malgr son mandat
londonien, a amlior les capacits de gestion du trafic dans tout le pays. Certains pays en dveloppement suivent une approche similaire par le biais de lOffice de la Commission de gestion
des transports terrestres (Office of the Commission for Management of Land Transport
OCMLT) Bangkok. Ces services doivent tre en rapport avec les organismes nationaux de
recherche-dveloppement ainsi quavec les grandes universits. Lappui ces dispositifs de dveloppement des comptences techniques peut tre un instrument essentiel pour les organisations multilatrales de dveloppement.
240

Toutes ces comptences ne doivent pas ncessairement se trouver dans le secteur public. Notamment lorsque les salaires de la fonction publique font quil est difficile de retenir le personnel, il peut tre plus efficace et plus conomique de maintenir les rares experts comptents dans
des services techniques spcialiss centraux (comme le CETE en France) et de les dtacher auprs des municipalits en fonction des besoins. Une autre option consiste dvelopper le secteur local des services-conseils de faon permettre aux organismes publics dengager des
consultants pour des projets spcifiques ou dans le cadre de contrats gnraux long terme
(comme cest le cas au Royaume-Uni). Quelle que soit loption choisie, le moyen dobtenir les
meilleurs rsultats est probablement de rpartir gographiquement les ressources tout en crant
plusieurs units qui jouent le rle de centres dexcellence dans les domaines particulirement avancs tels que la modlisation des transports et les services de technologie de
linformation.

Institutions de formation
La mise en place des ressources humaines ncessaires dans le secteur des transports urbains
nest pas une tche simple ni de brve haleine. Pour la formation de base, en ce qui concerne
notamment les techniciens et les catgories professionnelles caractrises par un taux de rotation lev du personnel, une formation interne ou externe peut convenir. Mais pour former
davantage de spcialistes il faut dvelopper lenseignement suprieur, complt par une formation professionnelle post-universitaire. Il y a trois principales options possibles : accrotre les
capacits de formation des organisations de transport du secteur public, dvelopper le secteur
de lenseignement suprieur local, ou utiliser les institutions qui existent dj dans les pays industrialiss. Dans la pratique, du moins court terme, il faudra probablement combiner ces
trois options. plus long terme, lobjectif devrait tre de dvelopper lenseignement technique
et suprieur au niveau local, de faon prendre en charge la formation assure jusqualors par
le secteur de la fonction publique. Paralllement, un systme dhomologation et de rglementation professionnelle devrait tre mis sur pied. Ce systme pourrait tre gr par ltat et dvelopp par une socit savante (comme aux tats-Unis), ou bien gr et dvelopp par un organisme charg de cette tche (comme au Royaume-Uni). Le jumelage entre des organisations des
pays industrialiss et en dveloppement qui ont des responsabilits techniques similaires est un
moyen dacqurir une bonne exprience technique et pratique en gestion urbaine. Des initiatives rgionales particulires (comme les Initiatives sur la qualit de lair dans les villes
dAmrique latine et dAsie) favorisent lchange des connaissances sur les nouveaux sujets
dintrt communs.

241

CONCLUSIONS : UNE STRATGIE DE RFORME INSTITUTIONNELLE POUR LE SECTEUR DES


TRANSPORTS URBAINS

Il nest pas de modle institutionnel qui convienne tous les pays. Mais on connat suffisamment les difficults rsultant de labsence de cohrence entre les politiques des diffrentes institutions mises en jeu, ou de labsence de collaboration entre elles pour dfinir certains principes
gnraux en vue de la rduction des obstacles institutionnels une bonne intgration des politiques.
Une stratgie de rforme institutionnelle devrait porter sur les principaux aspects de la valorisation et de la coordination des ressources humaines, et se fonder sur les principes suivants :

Capacits fonctionnelles et valorisation des ressources humaines


!

Les organismes de transport municipal ou mtropolitain doivent tablir une structure


administrative au sein de laquelle les responsabilits concernant toutes les fonctions
techniques de transport urbain sont clairement dfinies et rparties.

Ladministration centrale doit laborer une stratgie de formation professionnelle et


technique pour le secteur des transports urbains.

Les rares comptences professionnelles doivent tre initialement concentres, et


conserves moyennant des salaires adquats, dans des centres dexcellence du secteur public ou dans des cabinets dtudes privs.

La collaboration entre les autorits doit tre encourage lchelon national, pour partager les comptences disponibles, et lchelon international, pour perfectionner ces
comptences et gagner de lexprience.

Coordination interinstitutions
!

La rpartition des responsabilits entre les divers niveaux de ladministration doit tre
clairement dfinie par la loi.

Les transferts interadministrations doivent tre soigneusement planifis de manire


reflter la rpartition des responsabilits.

Sil existe lintrieur dune mme conurbation de multiples communes, leur collaboration peut faire lobjet darrangements institutionnels formels.

Ladministration centrale devrait utiliser les mcanismes de transfert interadministrations pour encourager la coordination lchelle mtropolitaine.

242

Les obligations statutairement imposes aux administrations locales devraient tre lies
des moyens de financement spcifiques (comme la prise en charge directe du subventionnement ou de la gratuit des transports collectifs par lorganisme concern).

Coordination fonctionnelle
!

Il devrait y avoir un plan stratgique de transport et doccupation des sols lchelon


communal ou mtropolitain pouvant servir de base la planification dtaille des
transports comme de loccupation des sols.

Il doit y avoir une rpartition claire des fonctions entre les organismes, les fonctions
dordre stratgique tant rserves lchelon suprieur dans les zones mtropolitaines.

Les services de police chargs de la circulation devraient tre forms la gestion du trafic et au contrle de la scurit et devraient aussi tre associs la planification de la
politique de scurit et de transport.

La responsabilit de la scurit de la circulation devrait tre clairement attribue


lchelon le plus lev de ladministration locale (cabinet du maire ou autre instance de
rang quivalent).

Participation effective du secteur priv


!

La planification des transports collectifs et leur exploitation devraient relever


dinstitutions diffrentes.

La rglementation technique devrait tre tenue spare de la rglementation conomique et de la passation des marchs.

Les organismes dexploitation devraient fonctionner sur une base purement commerciale ou tre privatiss.

Lentre sur le march de nouveaux concurrents privs devrait tre encourage, par
exemple par la reconnaissance juridique des associations.

La concurrence exerce aux fins de lobtention de marchs pour les transports publics
devrait tre replace dans un cadre juridique clairement dfini, quil sagisse de concurrence sur le march ou pour le march.

Le secteur public devrait se doter des comptences professionnelles ncessaires en matire de passation des marchs et dadministration des contrats.

243

RELEVER LES DFIS DU DVELOPPEMENT:


QUELLE PEUT TRE LA CONTRIBUTION DE LA BANQUE ?

Le contexte des transports urbains volue rapidement, avec


un recentrage sur la rduction de la pauvret, la
dcentralisation des responsabilits, la participation accrue
du secteur priv et la dgradation de lenvironnement et de la
scurit. Ces changements posent de nouveaux dfis, mais ils
crent galement de nouvelles possibilits de remdier aux
problmes lis des mthodes de tarification et de
financement inadquates et la sparation des institutions,
problmes auxquels on a attribu la mauvaise performance
du secteur des transports urbains. Ce dernier chapitre
suggre ce que la Banque peut faire pour promouvoir la mise
en place dinstitutions et de politiques de transport urbain
viables dans ces conditions nouvelles.

INTRODUCTION : LES DFIS DU DVELOPPEMENT


La prsente tude avait pour objectifs gnraux i) de promouvoir une vision plus claire de la
nature et de lampleur des problmes de transport urbain dans les pays en dveloppement et
dans les conomies en transition, en ce qui concerne plus particulirement llimination de la
pauvret ; et ii) de formuler une stratgie daide aux autorits nationales et aux administrations
municipales qui permette de dfinir le rle de la Banque mondiale (et dautres organismes). Ce
chapitre complte ltude en identifiant comment la Banque peut aider poursuivre laction
mene ce jour.
Cette tude sinscrit dans le contexte de lurbanisation croissante des pays en dveloppement et
de certaines conomies en transition, et de laccroissement de la circulation automobile dans les
zones urbaines. Dans ce contexte, nous avons mis laccent sur le paradoxe fondamental des
transports urbains , savoir la coexistence dune demande excessive despace de voirie face au
manque de moyens de financement des services de transport collectif. Nous avons tout dabord
examin le lien entre le transport urbain et la pauvret, en dmontrant que le transport urbain
a un effet indirect sur la pauvret, de par son impact sur la croissance conomique (chapitre 2),
mais galement un effet direct en raison de la place importante quil occupe dans la vie des
pauvres. Les effets directs ne sont pas seulement conomiques (chapitre 3), ils concernent galement la qualit de la vie dans lenvironnement (chapitre 4), la sret et la scurit (chapi-

245

tre 5). Nous avons ensuite examin ces effets par rapport aux principaux moyens de locomotion
individuels (chapitre 6), de transport collectif (chapitre 7) et de transport non motoris (chapitre 8). Ceci nous a permis dattribuer ce paradoxe la combinaison de mcanismes de tarification et de financement inadquats (chapitre 9) avec des institutions disparates (chapitre 10). Il
semble que le problme tienne plus particulirement la sparation entre la tarification des
routes, dune part, et leur exploitation et leur financement, dautre part, la sparation entre la
fourniture de linfrastructure de transport urbain et son exploitation, et enfin, au manque
dintgration des modes de transport urbain, dune part, et entre les transports urbains et
lensemble de la stratgie de dveloppement, dautre part.
Ce diagnostic nest ni nouveau ni propre aux pays en dveloppement. Mais de nouvelles tendances se dgagent qui posent de nouveaux dfis, tout en crant de nouvelles possibilits de
rforme progressive, notamment :
!

recentrage sur la rduction de la pauvret ;

dcentralisation ;

accroissement de la participation du secteur priv loffre de services de transport urbain ;

dtrioration de la sret et de la scurit ; et

importance nouvelle accorde aux questions denvironnement local et mondial.

Pour chacun de ces dfis, nous prsentons ici une synthse des mesures recommandes, un
aperu de ce qui a t fait jusqu prsent pour faciliter la mise en uvre de ces mesures, et un
plan daction pour la Banque afin de continuer sur cette voie.
RECENTRAGE SUR LA PAUVRET
Les pauvres nont souvent pas mme les moyens financiers dutiliser les transports en commun
et ne disposent donc que des moyens de transport non motoris, principalement la marche,
pour se dplacer. Il est clair que peu de gouvernements reconnaissent limportance de ces modes de transport pour les pauvres et quils leur accordent une attention et des ressources insuffisantes. Dans de nombreux pays revenu intermdiaire, lefficacit des services de transport en
commun est essentielle au bien-tre des pauvres qui sont tributaires de ces services. Les pouvoirs publics imposent souvent un contrle gnral des tarifs pour assurer des services de transport dun cot abordable qui sont souvent mal adapts aux besoins des pauvres, profitent aux
oprateurs ou aux classes dusagers privilgis qui ne sont pas pauvres et, lorsquil nexiste pas
de moyens externes de financement, rduisent la qualit ou loffre de services. Les plus vulnrables sont mal protgs.

246

Les principales mesures stratgiques recommandes pour pallier ces insuffisances sont les suivantes :
!

mettre laccent sur laccs aux quartiers pauvres par les transports routiers et collectifs ;

accorder la priorit aux besoins de transport collectif dans la planification et la gestion


des routes ;

laborer des rgimes de concurrence pour rduire les cots des transports collectifs ;

cibler plus troitement le subventionnement des tarifs de transport, et assurer leur financement ;

protger contre les effets secondaires ngatifs tels que la rinstallation et la redondance.

Ce qui a t accompli ce jour


Llaboration du Cadre de dveloppement intgr (CDI) et des Documents de stratgie pour la
rduction de la pauvret (DSRP) a propuls les questions dinfrastructure sur le devant de la
scne. Bien que les pouvoirs publics comme la socit civile continuent insister sur
limportance de linfrastructure pour faire face aux problmes fondamentaux de lexclusion204,
la priorit des transports urbains a clairement chang. Au cours des dix dernires annes, la
Banque a dfini les priorits suivantes pour le secteur des transports urbains :
!

Mettre laccent sur les modes de transport des pauvres. Dans le portefeuille actuel de
projets de transport urbain, on investit davantage dans les transports collectifs que dans
les routes. Les projets dentretien de la voirie urbaine, comme en Rpublique kirghize,
mettent souvent laccent sur les principaux axes de transport collectif. La Banque a encourag le dveloppement de linfrastructure de transport non motoris Accra, Lima
et Manille, et plus rcemment, comme Lima, elle sest penche sur le problme du financement de bicyclettes pour les pauvres.

Amliorer lefficacit des transports en commun. La Banque dit depuis longtemps que la
concurrence est le meilleur moyen dy parvenir. Dans les grandes villes en particulier,
lexprience rcente montre cependant que lattribution de contrats de franchise sur
appel doffres pour les services dautobus, moyennant un cadre rglementaire bien
contrl et respect, est un meilleur moyen dabaisser les tarifs et doffrir des services de
transport plus srs et moins polluants que la drglementation totale. La Banque a apport un appui ces rformes en Ouzbkistan et au Sngal. Dans le secteur des trans-

204

Les proccupations exprimes dans les tudes La parole est aux pauvres taient presque galement
rparties entre les problmes de sant, dducation et dinfrastructure.

247

ports ferroviaires urbains, lattribution de concessions au secteur priv avec lappui de la


Banque a galement produit des gains defficacit significatifs en Argentine et au Brsil.
!

Encourager les stratgies viables de tarification des transports en commun. Dans des
projets raliss en Russie et dans plusieurs rpubliques dAsie centrale, la Banque a soulign limportance dassurer un financement durable, via des compressions de cot, la
prise en charge directe du subventionnement des tarifs rduits par les organismes
concerns (sant, ducation, etc.) et, si ncessaire pour maintenir les services, des augmentations de tarif. Des systmes de tarification intermodale intgre pour protger les
pauvres ont t mis en place dans des projets financs par la Banque dans plusieurs villes du Brsil.

Protger les plus vulnrables. Au cours des dix dernires annes, la Banque mondiale a
sensiblement renforc ses principes de sauvegarde pour garantir que tous ceux dont le
lieu de rsidence ou de travail est directement affect par un projet de la Banque soient
relogs ou ddommags de faon ne pas subir de consquences prjudiciables. La Banque a galement accord des prts-projets ou des prts lajustement structurel pour financer les primes de licenciement et de recyclage dans le cadre de rformes du secteur
ferroviaire en Argentine, au Brsil et en Pologne.

Ce quil reste faire


Malgr ces efforts, la pauvret ne reoit toujours pas une attention suffisante. Il importe de
mieux comprendre limpact de linfrastructure de transport urbain et des stratgies doffre de
services sur les pauvres. En labsence dune gestion efficace de la demande, les investissements
routiers visant liminer les goulets dtranglement risquent de bnficier aux riches au dtriment des pauvres. Les moyens de dplacement non motoris et pied sont insuffisamment financs et les besoins particuliers des femmes et des personnes mobilit rduite sont ngligs.
La concurrence est encore trop souvent considre comme labsence totale de rglementation
et donc synonyme de dsordre. Les organismes dexcution officiellement tenus de prendre en
charge les subventions accordes leurs groupes clients ne respectent pas leurs obligations. Les
primes de rinstallation ou de licenciement sont souvent considres comme une enclave bureaucratique des projets de la Banque, viter par un choix judicieux des projets financer par
la Banque. Linstitution peut contribuer davantage recentrer les projets de transport urbain
sur la pauvret par les moyens suivants :
!

Souligner limportance des amnagements pour le transport non motoris, tels que des
trottoirs adquats pour les pitons, la cration dun environnement rglementaire plus
favorable et lamlioration de la gestion du trafic pour tous les modes de transport non
motoris.

Mettre au point de nouvelles modalits de financement pour lacquisition de bicyclettes


par les pauvres.

248

Exiger, dans la mesure du possible, linclusion de lintgralit des effets conomiques,


sociaux et environnementaux, y compris ceux qui touchent les usagers des transports
non motoriss, dans lvaluation cot-avantages formelle des projets.

Soutenir plus activement ladoption de systmes dattribution de franchise sur appel


doffres, via une assistance technique au processus de rforme, et le cas chant, en finanant la rhabilitation des systmes de transport en commun dans le processus de rforme. La Banque aidera galement les pays concevoir des systmes qui, tout en permettant au secteur informel de continuer jouer un rle, garantissent que nul ne profite dun avantage commercial indu au dtriment de la scurit ou de la qualit de
lenvironnement.

Promouvoir la conception damnagements et de services mieux adapts aux besoins


des personnes mobilit rduite.

Insister sur limportance de financer les oprations de transport par des moyens institutionnellement viables et, lorsquune redistribution directe des revenus en faveur des
pauvres nest pas envisageable, ne pas sopposer au principe de subventionnement proprement cibl des services essentiels aux pauvres.

Ne soutenir le contrle gnral des tarifs que si les moyens de financement ncessaires
pour maintenir le systme sont assurs ou si les implications du plafonnement des tarifs
sur loffre ont t soigneusement tudies et la qualit de service correspondant ces
tarifs explicitement choisie.

Continuer dinsister sur loctroi de primes de rinstallation ou de licenciement appropries pour les personnes affectes par les projets.

Encourager la participation accrue des organisations non gouvernementales la


conception et la mise en place des dispositifs dajustement et exiger des preuves que
les parties concernes ont t consultes comme il se doit ds le dpart.

FACILITER LA DCENTRALISATION
La responsabilit des transports urbains est en cours de dcentralisation dans de nombreux pays
(en particulier dans les pays de lex-Union sovitique et dAmrique latine). Cest parfois la
consquence dun dfaut de financement par ladministration centrale. Souvent, lorsquil y a
une pnurie de comptences spcialises, la dcentralisation limite lexpertise disponible
lchelon local. Elle fournit rarement une base budgtaire qui correspond aux nouvelles responsabilits locales. Cela pose de nouveaux problmes de gestion municipale. Les autorits locales
doivent acqurir les comptences techniques ncessaires pour assumer leurs nouvelles responsabilits. Les communes sont incites incorporer le transport urbain dans leurs stratgies de

249

dveloppement urbain et considrer les synergies et les choix faire entre les politiques sectorielles. Cela peut galement encourager les communes autonomes dans une zone mtropolitaine collaborer llaboration de stratgies globales lchelle de la mtropole, dune part, et
fournir une nouvelle base dintgration des mcanismes de financement, dautre part. Les principales mesures recommandes pour exploiter ces possibilits comprennent notamment :
!

Les zones mtropolitaines devraient mettre en place des mcanismes de planification et


de financement des transports lchelle de la mtropole.

Les villes devraient laborer des plans de valorisation des ressources humaines pour
leurs nouvelles responsabilits.

Les villes devraient mettre au point des modalits de financement intgr et fongible
des transports urbains.

Les villes devraient laborer des stratgies de tarification intgre de lusage de la voirie
et des transports collectifs pour amliorer la viabilit financire du secteur des transports urbains.

Ce qui a t accompli ce jour


La Banque a dj pris des mesures pour relever ces dfis.
!

Dveloppement institutionnel. De nombreux projets de transport urbain ont atteint


lobjectif de coordination fonctionnelle et de valorisation des ressources humaines.
Cest ainsi que des institutions de coordination rgionale des transports ont t rtablies
dans plusieurs grandes agglomrations brsiliennes en association avec des investissements dans les transports grande capacit financs par la Banque mondiale, et des initiatives similaires ont t prises pour rtablir une fonction effective de planification mtropolitaine pour le mtro de Manille et Dakar, au Sngal.

Valorisation des ressources humaines. La Banque sest attache fournir une assistance
technique et une formation aux responsabilits nouvelles. Tous les projets de transport
collectif raliss en Europe de lEst et en Asie centrale comprennent ainsi des voyages
dtude pour familiariser les municipalits avec le systme doctroi de franchises utilis
ailleurs.

Modalits de financement. Un appui est fourni aux systmes dintgration intermodale


de la tarification des transports au Brsil. Lorsquune zone mtropolitaine couvre plusieurs communes, la cration dune entit spcifique ou le regroupement des moyens de
financement des transports mtropolitains permet de transfrer plus facilement les ressources entre les modes, tout en incitant mettre en place de nouveaux systmes de tarification ou de redevances dutilisation de lespace de voirie pour rpondre aux besoins
au niveau mtropolitain. Certaines conomies en transition de lex-Union sovitique
250

ont pris des dispositions pour garantir que des ressources suffisantes sont affectes la
voirie urbaine par les Fonds nationaux routiers.

Ce quil reste faire


La planification intgre de linfrastructure et des services de transport urbain est importante
dans tous les contextes. Cette intgration devient possible mesure que la gestion des services
urbains est dcentralise au niveau des villes. Pour quelle soit effective, il faut quil y ait une
volont affirme dlaborer un plan structurel stratgique qui permette de contrler
loccupation des sols et de coordonner le dveloppement des services urbains dans le cadre
dune stratgie de dveloppement long terme. La Banque peut contribuer amliorer
lefficacit de la dcentralisation de plusieurs faons :
!

Encourager la formulation de stratgies de dveloppement urbain et la mise en place


dinstruments techniques tels que des moyens de contrler la mise en uvre des plans
doccupation des sols et de viabilisation.

Soutenir la rforme des institutions, si possible par le biais des composantes dassistance
technique des instruments classiques que sont les prts-projets et les prts
lajustement sectoriel, mais galement en utilisant des instruments plus rcents tels que
les prts au dveloppement des connaissances et linnovation (LIL) et les prtsprogrammes afin de fournir un appui plus large et plus soutenu aux programmes de rforme.

Continuer dencourager assurer le financement durable des transports lchelon


communal et mtropolitain, en soutenant la rforme des institutions aussi bien dans les
projets de transport urbain que dans les prts-programmes plus gnraux accords aux
municipalits.

Lorsque la gouvernance laisse dsirer, ou que la sparation des institutions ou des


fonctions est particulirement prjudiciable, promouvoir la cration dadministrations
mtropolitaines fonction unique et la mise en place de mcanismes intgrs de
financement du transport urbain.

MOBILISER LA PARTICIPATION DU SECTEUR PRIV


Lincapacit faire face la charge grandissante quimposent les oprations du secteur public
sur le budget et la volont de financer les investissements hors budget a conduit de nombreux
pays, en particulier ceux qui avaient un secteur public prdominant comme les pays de lexUnion sovitique, se tourner vers le secteur priv pour le financement et lexploitation de
linfrastructure et des services de transport. Mais ils lont souvent fait sans se rendre compte, ou
sans tenir suffisamment compte, du rle important que le secteur public doit encore jouer. Les

251

tarifs de transport et les pages ont souvent t fixs sans considrer la viabilit du service fourni. Lorsque la concurrence effective est une alternative, il est souhaitable de laisser le plus haut
degr de libert possible. Mais loctroi de concessions ou de franchises confre gnralement un
degr de pouvoir monopolistique qui peut dans certains cas crer une situation o les bnfices
sont optimiss avec des tarifs levs et un faible taux dutilisation. Lexclusion des usagers les
plus pauvres peut rduire le bien-tre gnral mme si elle amliore la rentabilit. Les autorisations et lappui fournis au gr des circonstances pour les amnagements financs par le secteur
priv dans les villes des pays en dveloppement se sont souvent solds par une mauvaise coordination physique et commerciale des amnagements (comme Bangkok et Kuala Lumpur) et
par des cots imprvus pour les autorits publiques (comme Manille). Les principales mesures
recommandes pour pallier ces insuffisances sont les suivantes :
!

Ladministration centrale devrait laborer des lois-cadres et des contrats-types pour


loctroi de concessions dinfrastructure et de franchises de services sur appel doffres.

Les villes devraient laborer des plans stratgiques dinfrastructure auxquels les amnagements du secteur priv devraient se conformer.

Les villes devraient crer des units de planification et de passation des marchs de
transport public indpendantes des autres organismes dexploitation.

Les villes devraient dfinir des critres dvaluation de la contribution financire du


secteur public aux partenariats public-priv tels que les concessions.

Ce qui a t accompli ce jour


La Banque a beaucoup fait pour encourager la participation du secteur priv, en sefforant notamment de promouvoir la mise en place de formes efficaces et quitables de participation. Les
principaux domaines de mobilisation du secteur priv ont t les suivants :
!

Mise en concession de linfrastructure. La Banque a fourni une assistance prcieuse


pour loctroi de concessions de services ferroviaires urbains au secteur priv, en particulier en Amrique latine. Cette exprience a montr que la gestion prive peut tre positive pour les systmes de transport urbain grande capacit et que des contributions
initiales un dispositif de partenariat public-priv peuvent amliorer la qualit du service et rduire la charge budgtaire. La mise en concession des autoroutes urbaines a
galement accru la capacit, mais non sans crer des problmes lorsque les concessions
ne sont pas tablies dans le cadre dun plan gnral de dveloppement de
linfrastructure urbaine.

Octroi de franchises de transport routier urbain de passagers. La Banque recommande


depuis de nombreuses annes de se tourner vers le secteur priv pour fournir des services comptitifs, souvent en accordant une plus grande place au secteur informel et aux
petits vhicules. Lexprience de pays comme le Chili, le Prou et le Sri Lanka montre
252

cependant que, tout particulirement dans les grandes agglomrations o les effets induits sur lenvironnement et la congestion routire sont les plus significatifs, la concurrence bien rglemente pour le march permet de mieux rpondre aux aspirations
des citadins que la concurrence libre sur le march . La Banque a fait bon usage des
fonds de prparation de projet pour familiariser les responsables des conomies en transition avec diffrents rgimes de concurrence et avec lexprience administrative des
pays qui les ont employs avec succs.
!

Financement des autobus. Les prts accords dans le pass aux compagnies publiques de
transport en autobus ont permis de faire face aux problmes dapprovisionnement les
plus urgents (comme en Russie) mais sans assurer la viabilit de cette amlioration.
Cest pourquoi les projets plus rcents au Kazakhstan et en Ouzbkistan ont accord la
priorit la mise en place dune base institutionnelle pour fournir des services de transport collectif durables et dun cot abordable, en introduisant notamment un systme
doffre prive concurrentielle. Le financement direct des vhicules du secteur public a
tendance entraver le jeu de la concurrence et pose de graves problmes de spcification des vhicules pour la passation des marchs. Cest pourquoi la Banque a essay
dencourager llaboration de mcanismes de financement des fournisseurs ou de location bail commercial qui sont accessibles via toutes sortes dorganismes fournisseurs,
mais qui exigent de pouvoir recouvrer la totalit des cots de financement et
dentretien des vhicules.

Tarifs abordables. La Banque a promu diffrents instruments pour sassurer que la participation du secteur priv naugmente pas les tarifs de transport en commun un niveau
inabordable, tels que le financement de la contribution initiale de ltat aux accords de
concession et linclusion dans le contrat dune liste officielle de tarifs en Argentine,
lutilisation du niveau des tarifs comme critre de slection dans les appels doffres en
Ouzbkistan, ou le contrle des tarifs ou des bnfices par un organisme de contrle indpendant dans plusieurs concessions ferroviaires.

Renforcement du cadre de planification. La Banque a abord cette question, ex ante, en


mettant au point des mcanismes de coordination dans le contexte des amnagements
ferroviaires urbains au Brsil et, ex post, en finanant lintermodalit entre lautobus et
le mtro lger Manille.

Partenariat public-priv. Le financement priv de linfrastructure de transport urbain


peut tre bnfique non seulement pour les usagers qui devraient normalement tre
disposs payer pour les avantages quils en tirent mais galement pour ceux qui
nutilisent pas les transports en commun mais bnficient de la redistribution des
moyens de transport. Cela souligne limportance de traiter ces amnagements comme
de vritables partenariats public-priv pour lesquels un financement public est tout
fait appropri. Cette contribution peut revtir la forme dun apport de capital, dun renforcement de linfrastructure existante ou dun appui oprationnel. Cela ouvre gale253

ment la possibilit de combiner linvestissement de la Banque dans le secteur public


avec la participation de la SFI au financement priv. Il faut pour cela prvoir des dispositifs institutionnels qui permettent la participation du secteur priv au financement de
linfrastructure, ainsi que des mcanismes dvaluation de cette participation. La Banque a financ les apports du secteur public pour loctroi de concessions au Brsil et en
Argentine.

Ce quil reste faire


Bien que les efforts de formation et dinformation de lInstitut de la Banque mondiale sur le financement de linfrastructure aient contribu attirer lattention sur les nombreux problmes
rgler, il reste beaucoup faire pour renforcer la participation du secteur priv au transport urbain. Des lacunes au niveau de la conception des contrats de concession ont pos de graves difficults (pour la seconde rocade de Bangkok, par exemple). La ncessit de rengocier des
contrats prims a caus de fortes tensions en Argentine. Les dispositions rglementaires
taient souvent inappropries pour les contrats de concession dinfrastructure et de franchise de
services. Il faut galement que les amnagements raliss par le secteur priv sinscrivent dans
le cadre dune stratgie de dveloppement urbain et quils soient la fois justifis en termes de
cots-avantages du systme et rentables pour les investisseurs privs. La Banque peut contribuer amliorer la participation du secteur priv au transport urbain par les moyens suivants :
!

Diffuser les bonnes pratiques doctroi de franchises et de concessions via lInstitut de la


Banque mondiale, notamment en distribuant de nouveaux logiciels de tlapprentissage.

Mettre en place des mcanismes de garantie adapts aux besoins particuliers des concessions de transport.

Ne participer au financement des vhicules que si cela va dans le sens des rformes
poursuivies en introduisant soit des technologies moins polluantes ou plus sres soit des
mcanismes viables dappel la concurrence.

Promouvoir la mise en place de mcanismes de financement commercial pour


lacquisition de vhicules et rechercher des moyens de fournir du microcrdit aux petits
oprateurs et pour diffrents types de vhicules.

Continuer encourager llaboration de contrats de concession et de franchise qui


garantissent que les avantages de la concurrence sont rpercuts sur les usagers pauvres
et que les normes environnementales sont respectes.

Financer lamlioration des comptences en matire de passation de march et de rglementation en accordant des prts aux projets et aux programmes de rformes.

254

Poursuivre lamlioration des diffrentes formes de concurrence pour la fourniture des


services, en mettant laccent sur les prts au dveloppement des connaissances et
linnovation pour faciliter lexprimentation et la mise en place, dune part, et en incorporant des contrles institutionnels et des analyses systmatiques dans la prparation de
toutes les activits de prt, dautre part.

Promouvoir la coordination physique et commerciale des quipements de transport public et priv par des investissements spcifiques pour combler les lacunes des systmes
existants, ainsi que par une assistance technique pour crer des organismes de planification et de coordination et les doter en personnel.

Promouvoir llargissement de la participation du secteur priv au financement de


linfrastructure de transport urbain en exigeant que ces amnagements sinscrivent dans
un plan de dveloppement urbain prexistant et que toutes les contributions du secteur
public soient soumises une valuation conomique similaire celle ralise pour les
projets entirement publics.

AMLIORER LA SRET ET LA SCURIT DU TRANSPORT


Les accidents de la route sont dj un flau national et la dtrioration de la scurit est un problme grandissant, en particulier en Amrique latine. Labsence de trottoirs, lclairage public
insuffisant et labsence de sparation entre les vhicules motoriss et non motoriss augmentent
la vulnrabilit des pitons et des cyclistes aux accidents de circulation et aux attaques. Le comportement dangereux des oprateurs de transport en commun est un facteur prpondrant dans
les accidents de la route dans certains pays en labsence de contrle efficace du comportement
sur la voie publique. Les pauvres sont tout particulirement touchs par ces problmes. La sret et la scurit du transport laissent dsirer dans les pays en dveloppement parce que, bien
quelles ncessitent une collaboration entre diffrents secteurs (transport, sant, police, etc.),
personne ne veut en assumer la responsabilit. Pour surmonter ce problme, il importe de mettre en place des mcanismes de coordination appropris entre les organismes comptents et de
crer les comptences ncessaires. Les principales mesures recommandes pour pallier ces insuffisances sont les suivantes :
!

Les villes devraient charger un service municipal, ou un organisme semi-autonome, de


la sret et de la scurit du transport urbain, en coordination avec la police.

Tous les plans dinfrastructure de transport et de gestion de la circulation urbaine devraient tre soumis un audit de scurit obligatoire avant leur approbation.

Les services de police de la circulation devraient participer la conception des plans de


gestion, mais en se conformant aux instructions de lorganisme responsable de la gestion de la circulation sur les objectifs de rglementation et de contrle en la matire.

255

Toutes les franchises de transport urbain ou permis dexploitation devraient tre assortis
de strictes rgles de scurit et tre rsiliables en cas de manquement ces rgles.

Ce qui a t accompli ce jour


Les mesures suivantes ont dj t prises pour rgler ces problmes :
!

Conception de linfrastructure. Les derniers projets financs par la Banque prvoyaient


des amnagements spars pour les cyclistes Lima, Accra et Manille, ainsi que
lentretien rgulier des voies cyclables dans les villes chinoises. Cette question doit tre
systmatiquement intgre tous les projets urbains. Dans certains cas (en particulier
dans de nombreux quartiers rsidentiels), la meilleure solution nest peut-tre pas la sparation totale du trafic motoris et non motoris, mais ladoption de mesures de rduction de la vitesse des vhicules motoriss un niveau qui nest pas dangereux pour les
pitons et les cyclistes. De nombreuses villes ont galement amlior la scurit des pitons en finanant la construction de trottoirs (Accra, Nairobi, Dakar).

Institutions. Malgr les problmes de rputation que pose lassociation de la Banque


mondiale aux investissements dans des mcanismes de contrle de la scurit par la police introduits dans de nombreux pays, la Banque a reconnu quil tait difficile de rgler
les problmes de scurit routire sans lintervention de la police. Il sest avr ncessaire dans un rcent projet de transport urbain Moscou de redfinir les critres
dacceptabilit de cette intervention et de veiller ce que la police participe la
conception du systme de circulation et reoive une formation adquate pour assurer
les fonctions de gestion de la circulation de manire efficace et compatible avec les stratgies de scurit et de gestion de la circulation urbaine.

Rglementation, structure du march et scurit. Dans certains cas, comme Lima, au


Prou, la dtrioration de la sret et de la scurit a t associe la libralisation du
march. Dans dautres cas, comme la mise en concession des chemins de fer de banlieue
de Buenos Aires, la participation du secteur priv a amlior la scurit des usagers. Il
est ncessaire dtudier plus en dtail la relation entre la sret, la scurit et la structure du march des transports urbains, mais il semble dores et dj quil existe un lien
troit entre la qualit de la rglementation conomique, dune part, et la sret et la scurit des transports urbains, dautre part.

Ce quil reste faire


Bien que la scurit personnelle ne soit pas un problme qui concerne exclusivement le secteur
des transports, elle a de profondes rpercussions sur ce secteur. Dans les deux domaines,
lobjectif de la Banque est daider ses clients trouver des moyens de faire face ces pressions
dans le contexte dune fragmentation croissante des moyens de transport en commun. La Ban-

256

que peut contribuer de plusieurs faons la mise en place de mesures concertes pour amliorer la sret et la scurit du transport :
!

Exiger linclusion de dispositifs de scurit pour les pitons, les personnes mobilit rduite et les utilisateurs de transports non motoriss (en particulier les cyclistes) dans
tous les nouveaux investissements routiers, travaux de rhabilitation et mesures de gestion de la circulation. Qui plus est, la scurit ne devrait pas tre un argument utilis
pour justifier lincommodit impose ces catgories dusagers afin de faciliter la circulation des vhicules motoriss.

Encourager une plus grande intervention institutionnelle pour rgler les problmes de
sret et de scurit routire, y compris lamlioration de la coordination entre les organismes de gestion de la circulation et la police.

Redfinir les critres dvaluation de certains investissements dans les contrles de police, en veillant tout particulirement la ncessit de ninvestir que dans les installations et quipements difficiles reconvertir des fins de rpression civile.

Faire en sorte que la scurit de fonctionnement des vhicules et la scurit des passagers, y compris celle des personnes mobilit rduite, soient bien prises en compte dans
les mesures de rforme des transports en commun, notamment lorsque les monopoles
existants sont remplacs par plusieurs exploitants.

viter les risques graves pour lenvironnement, la sant publique et la scurit associs
aux projets ou aux programmes, ou adopter des mesures efficaces pour minimiser ces
risques.

PROTGER LENVIRONNEMENT
Bien que les effets du secteur des transports sur lenvironnement soient une proccupation
prioritaire dans de nombreuses agglomrations, les municipalits ont encore tendance ignorer
les rpercussions de leurs stratgies sur lenvironnement jusqu ce que le processus de croissance soit trop avanc, ignorer les problmes de rchauffement de la plante tous les niveaux et sous-estimer les implications des effets environnementaux sur la rpartition des revenus. Lune des leons de lexprience est que, si la gestion de la circulation peut amliorer les
rsultats du rseau, elle ne peut remplacer une capacit adquate ni la planification du rseau
dans les villes en croissance rapide. Le point faible des stratgies proposes concerne les efforts
de promotion de la gestion de la demande, en particulier par le biais de la tarification routire
ou dautres variantes, pour garantir que les usagers paient le cot social intgral de lusage de la
voirie. La stratgie gnrale recommande pour protger lenvironnement combine
lamlioration de la gestion des oprations de transport urbain court terme avec lamlioration

257

technologique et la modification de la structure urbaine plus long terme. Les principales mesures recommandes pour ce faire sont les suivantes :
!

Des programmes nationaux devraient tre labors, le cas chant, pour liminer le
plomb de lessence et amliorer ou remplacer les technologies entranant dimportantes
missions de particules lorsque cest rentable.

Les villes devraient crer un service ou un organisme de gestion de la circulation qui serait charg de prendre des mesures de minimisation des effets du trafic sur
lenvironnement et damlioration de la circulation.

Lamlioration des transports en commun devrait tre une priorit pour les municipalits.

Des programmes de gestion des systmes et de la demande de circulation devraient tre


mis en place.

Ce qui a t accompli ce jour


La Banque a tent de mettre en uvre ces recommandations dans ses oprations comme suit :
!

Appui au dveloppement technologique. Comme les progrs technologiques ncessaires


sont gnralement raliss dans le secteur priv, cette question nentre pas dans le cadre
des prts classiques de la Banque. Diffrents nouveaux instruments permettraient de
contourner cet obstacle. La SFI peut investir ou accorder des prts linnovation si cela
prsente un potentiel commercial. De nouveaux instruments sont par ailleurs utilisables
dans certaines rgions. Ainsi, le dveloppement technologique de moyens de rduire la
consommation de carburant dans le secteur des transports pourrait tre financ dans le
cadre du Programme oprationnel 11 du Fonds pour lenvironnement mondial et par
des investissements du Fonds prototype pour le carbone.

Gestion de la circulation. La Banque a mis laccent sur la gestion de la circulation dans


ses stratgies de transport urbain. Les rsultats ont t excellents en termes
damlioration de la fluidit du trafic dans des pays comme le Brsil, le Chili et la Core,
et des mesures similaires sont prvues dans les projets en cours Moscou et Beyrouth,
avec dimportants investissements dans des systmes de signalisation. Lun des faits
nouveaux est la priorit accrue accorde la circulation des pitons et des cyclistes,
comme Manille et Lima. La Banque administre galement des dons du Fonds pour
lenvironnement mondial en cours ou en prparation pour amliorer la qualit de lair
par des mesures de gestion de la circulation Manille, Santiago et Lima.

Infrastructure routire. Les dpenses dinfrastructure routire reprsentent environ un


tiers du portefeuille de la Banque dans le secteur des transports urbains. Prs de la moiti de ces dpenses portent sur la remise en tat plutt que sur lexpansion du rseau
258

routier, les travaux tant concentrs dans les grandes artres, comme pour le projet de
transport urbain en Rpublique kirghize. Dans les grandes villes tablies de longue date,
on a reconnu quil ntait ni possible ni souhaitable pour les pays concerns de tenter
dinvestir outre mesure dans lespoir dliminer la congestion routire. Ceci dit, il est
clair que la Banque na pas entirement cess de financer des investissements dans
linfrastructure routire urbaine, et telle nest pas son intention. Mais il est impratif
que les prts de la Banque des projets de voirie urbaine soient subordonns la mise
en uvre de bonnes politiques de gestion et de modration de la circulation.
!

Gestion de la demande, tarification et taxation. Malgr des rsultats jusqu prsent dcevants, le transfert des responsabilits aux villes dans le contexte de fortes pressions
budgtaires, conjugu un regain dintrt pour la tarification de lusage de la voirie et
aux expriences nouvelles menes dans ce domaine par certains pays industrialiss, justifie daccorder une priorit accrue llaboration de mcanismes de tarification des
routes.

Transport en autobus. La Banque a appuy le concept de voies rserves aux autobus


pour les sparer des encombrements de la circulation dans des projets raliss au Brsil,
au Chili et ailleurs. La sparation des autobus dans le cadre dun systme largi de
transport en commun, initialement introduite Curitiba, est actuellement finance
Bogot et envisage Lima.

Transport ferroviaire grande capacit. Les dclarations de principe et les mesures prises dans le pass donnaient penser que la Banque tait fermement oppose tout investissement dans les rseaux ferrs urbains de peur que le financement de projets aussi
importants ncarte dautres projets municipaux qui pourraient avoir un meilleur rendement social. Lexamen du portefeuille montre que cette position a fortement chang.
Lattitude actuelle est quil est gnralement souhaitable de maintenir les rseaux ferrs
urbains existants (comme pour les projets raliss au Brsil et en Argentine) et que
linvestissement dans de nouveaux rseaux ferrs urbains doit tre considr dans le
contexte plus gnral dune stratgie de dveloppement urbain long terme. Ce quil
reste de la position traditionnelle de la Banque est la notion que les investissements ferroviaires doivent tre financirement viables. Llment nouveau est la notion que ces
amnagements doivent tre intgrs dans une stratgie globale de transport urbain et
quil faut prvoir lintgration intermodale des services et des tarifs de transport pour
garantir que les pauvres ne sont pas exclus ou dfavoriss par les investissements. Au
niveau technique, cela saccompagne de recommandations sur la faon destimer les effets des investissements dans les rseaux ferrs urbains sur la redistribution des revenus
et dvaluer les avantages conomiques.

259

Ce quil reste faire


Lamlioration de lenvironnement reste une priorit pour la Banque. Elle reconnat que, loin
dtre une activit techniquement et institutionnellement spare, la protection de
lenvironnement doit sintgrer dans une politique de transport urbain qui a dautres objectifs
respecter. La Banque peut aider les pays et les municipalits dvelopper leurs services de
transport urbain tout en respectant lenvironnement par les moyens suivants :
!

Souligner limportance de la planification routire pour faciliter les dplacements de


personnes (et pas seulement de vhicules) et mieux rpondre aux besoins des usagers
des transports en commun, des pitons et des cyclistes dans les oprations de voirie urbaine.

Recommander une stratgie quilibre dans les zones urbaines qui combine la mise en
place de linfrastructure routire ncessaire avec un programme de gestion de la
circulation, de restriction de la demande et de promotion des transports en commun ; et
tablir une relation de cause effet entre lintroduction de mesures de gestion de la
circulation et de tarification, dune part, et les investissements routiers urbains, dautre
part, pour faire profiter au plus grand nombre des avantages environnementaux et des
gains defficacit prvus.

Faire en sorte que les mthodes dvaluation financire et conomique des investissements soient compatibles et comparables entre les modes de transport.

Redoubler defforts pour assurer lintroduction de mesures efficaces de restriction de la


demande par des instruments tarifaires et non tarifaires. Lorsque le respect des normes
environnementales impose dassocier des mesures de gestion aux investissements, exiger des preuves que les mesures de gestion sont en place avant de sengager financer
un investissement.

Promouvoir la mise en place ou lextension des rseaux dautobus en site propre, assortie le cas chant dune rforme des transports en commun, en particulier lorsquon
peut prouver que cela amliore la qualit de lenvironnement.

Encourager exploiter les possibilits du rail, tout particulirement lorsque


linfrastructure de base existe dj, mais rester prudent en sassurant que lvaluation de
ces investissements est raliste et que la charge budgtaire quils reprsentent est bien
value et ncarte pas dautres investissements plus valables.

Tout en reconnaissant que le dveloppement technologique dans le secteur des transports est essentiellement lapanage et la responsabilit du secteur priv, rechercher et
soutenir des amliorations technologiques pour rduire la consommation de carburant
dans le secteur, en se faisant lagent du Fonds pour lenvironnement mondial et du
Fonds prototype pour le carbone.
260

Veiller ce que les effets de la circulation induite soient raisonnablement pris en


compte dans lvaluation des effets conomiques et environnementaux des investissements dans linfrastructure routire.

MOYENS DACTION : INSTRUMENTS, PROCESSUS ET PROCDURES

Instruments
Pour conclure, nous abordons la question de savoir comment mettre en uvre la stratgie.
Cette analyse sinscrit dans le contexte dune rorientation gnrale de la politique de la Banque
dans les secteurs de linfrastructure. Trois lments nouveaux dans la politique gnrale de la
Banque mritent dtre mentionns :
Tout dabord, il y a une rorientation des prts aux projets dinfrastructure vers le dveloppement des connaissances, les services consultatifs et le renforcement des capacits. Le prt au
dveloppement des connaissances et linnovation est un prt de faible montant et dcaissement rapide qui permet dintroduire des rformes sur une base exprimentale et de sparer ces
expriences pilotes des prts linvestissement. Mais le cot administratif est lourd et cet instrument na pas suscit un grand enthousiasme de la part des services de la Banque ni de ses
clients. Quoi quil en soit, la rforme des institutions est gnralement un processus lent, qui
avance par ttonnements, et qui demande parfois une prsence plus longue et plus systmatique
que ne le permet ce type de prt. La priorit accorde au dveloppement des connaissances se
double aujourdhui dune nouvelle notion, celle daide base sur les rsultats, qui subordonne le
financement non pas linvestissement dans les services publics, mais ladoption de procdures efficaces de passation de marchs de services privs pour les pauvres.
Ensuite, il y a une rorientation des prts des projets hors programme vers des prts programmatiques. Cette approche peut revtir diffrentes formes :
!

Financement dune phase chronologique dun programme sectoriel dans le cadre dun
accord sur les objectifs stratgiques et les rformes en jeu, tel que linvestissement sectoriel classique et le prt lajustement.

Prt multisectoriel visant intgrer les lments sectoriels dans une stratgie globale,
comme la composante de transport du Projet de dveloppement du secteur priv de
ltat de Rio de Janeiro.

Une approche par tranches qui tablit une relation de cause effet entre la ralisation
dobjectifs de rforme et le financement. Cest le cas par exemple des prts des programmes volutifs comme le Projet de mobilit urbaine au Sngal.

261

Plusieurs problmes fondamentaux du secteur des transports abords dans ce rapport, tels que
la rforme des institutions municipales, la rglementation des contrats de concession, la pollution urbaine, etc., sont en ralit des problmes gnriques. Une partie de plus en plus importante de laide de la Banque la rforme des institutions de transport urbain peut donc figurer
dans des projets plus gnraux qui portent sur la rforme des municipalits ou la qualit de lair
dans plusieurs secteurs. Il faut donc veiller ce que les questions sectorielles soient abordes
par des spcialistes comptents pour viter daffaiblir les troites relations professionnelles qui
ont toujours t cruciales pour transfrer les connaissances et obtenir lengagement politique et
technique voulu de la part des pays en dveloppement. Les strictes rgles doctroi de prt appliques par la Banque mondiale, qui ont pour but de garantir une juste concurrence et dviter les
risques de corruption, resteront en vigueur.
Enfin, il y a la volont dvoluer des prts conventionnels vers les prts ayant un fort impact . Cela comprend les activits novatrices, en particulier dans les partenariats public-priv,
qui ont un fort effet de dmonstration. Ainsi, la garantie partielle de la Banque contre le risque
peut protger les concessionnaires contre le non-respect des obligations contractuelles de ltat,
bien quen pratique ces garanties naient pas t appliques. Dans dautres aspects importants de
la politique de transport urbain, notamment le dveloppement des transports non motoriss et
des transports collectifs informels, le besoin le plus urgent est de fournir des fonds de relativement faible montant de nombreux emprunteurs, gnralement privs. Lexprience de la
Banque en matire de lignes de crdit, en particulier dans des secteurs spcifiques, na pas t
concluante. Il est donc important dappliquer au dveloppement du secteur des transports urbains la meilleure exprience de la Banque en matire de mcanismes de financement des petites et moyennes entreprises. Dautre part, on reconnat ouvertement aujourdhui que la Banque
a des objectifs de promotion des intrts mondiaux qui sont peut-tre en avance sur les perceptions et les prfrences actuelles de ses clients. Dans le secteur des transports urbains, la Banque
a dj entam une campagne en faveur de lamlioration de la sret et de la scurit des transports.

Prter aux villes


La dcentralisation de la responsabilit du transport urbain force de plus en plus les villes
prendre leurs propres dcisions de financement, et donc demprunt. Les risques de crdit municipal peuvent tre particulirement lourds car les prts accords par la Banque sont gnralement libells en devises alors que les recettes municipales sont exprimes en monnaie locale.
Contrairement dautres organisations internationales205, les statuts de la BIRD ne lui permettent pas de prter directement aux villes sauf avec une garantie de ltat. La SFI, pour sa part,

205

Par exemple, la BERD peut prter aux villes sans garantie de ltat si les conditions le justifient, tandis
que la BEI, bien quelle exige une garantie, peut accepter une garantie acquise par lemprunteur auprs
dune banque commerciale.

262

ne peut prter quau secteur priv et ce, sans garantie de ltat. Les villes se trouvent donc dans
une situation intermdiaire entre les conditions imposes par la BIRD et la SFI aux emprunteurs publics et privs.
Cette situation a des implications complexes. Dune part, les villes peuvent tre tentes de faire
des emprunts excessivement risqus sils sont garantis par ladministration centrale. Mais cette
incitation perverse peut tre vite si la garantie est assortie dun cot appropri (les Gouvernements polonais et colombien ont exig une commission initiale de 2 % sur la garantie). Pour
promouvoir la rforme, les gouvernements peuvent galement offrir une garantie sur une base
concurrentielle aux villes qui entreprennent des rformes qui amliorent leur viabilit budgtaire206. Les garanties dtat assorties dun cot ou de conditions appropris peuvent donc
contribuer atteindre lobjectif de viabilit. Le principal risque, compte tenu de la dtermination de la Banque soutenir une dcentralisation effective, est que ladministration centrale
utilise ses pouvoirs dattribution de garantie pour faire pression sur les municipalits de tendance politique diffrente de la sienne, ou soit intimide par la tche ardue de distinguer les
municipalits solvables de celles qui ne le sont pas.
Dans certains cas loctroi de prts directs ou garantis aux municipalits nest pas le seul moyen
de financement possible pour faire face aux besoins de transport urbain. La BIRD a accord des
prts des banques publiques colombiennes qui les rtrocdent ensuite aux villes. En Ouzbkistan, un prt un organisme public de location assorti dune clause de caducit automatique a
permis de fournir des vhicules des socits publiques et tatiques responsabilit limite
dans les villes secondaires. La SFI peut prter aux banques prives ou dconomie mixte qui rtrocdent les fonds des conditions commerciales aux transporteurs. Mais lexprience du microcrdit pour lachat de vhicules de transport urbain nest pas trs encourageante et il sest
avr difficile de promouvoir le crdit fournisseur pour la location de vhicules dans certaines
conomies en transition qui en ont le plus besoin. Il faut donc trouver dautres instruments de
prt.
La question cl du point de vue de la Banque est de savoir si les instruments disponibles permettent datteindre le double objectif de donner aux villes les moyens de devenir financirement autonomes et daccder aux marchs des capitaux privs. Certains instruments de prt
classiques, tels que les prts aux entreprises publiques pour remplacer leur parc dautobus,
pourraient en fait avoir contrari lobjectif de viabilit financire. Cest pourquoi la Banque met
aujourdhui davantage laccent sur le crdit fournisseur, le microcrdit et dautres mcanismes
de financement caractre commercial que sur le financement des entreprises publiques. La
SFI pourrait intervenir en aidant crer des organismes commerciaux pouvant accorder des

206

Par exemple, le Gouvernement de la Fdration de Russie a garanti le premier prt au transport urbain en faveur des villes secondaires condition que les villes sengagent atteindre un taux de recouvrement des cots jug ncessaire pour assurer la viabilit de leurs oprations. En loccurrence, malgr
leur mauvaise situation financire, toutes les villes ont rempli les conditions exiges.

263

prts aux municipalits, tels que lINCA en Afrique du Sud ; il y a cependant peu de chances
que la SFI accorde des lignes de crdit directes aux municipalits.

Procdures : prise en charge, participation et collaboration


Les programmes de prt de la Banque procdent dune dmarche du sommet la base dont la
pice matresse est la Stratgie daide-pays (CAS) ou, pour les pays pauvres trs endetts, le Document de stratgie pour la rduction de la pauvret (DSRP). Ces documents stratgiques sont
de plus en plus un produit conjoint du gouvernement national et de la Banque, souvent tabli
en consultation avec toutes les parties prenantes. Linclusion de composantes de transport urbain dans les programmes-pays prsuppose donc que le transport urbain a t identifi comme
un problme prioritaire dans la stratgie nationale de dveloppement. Bien que le transport urbain concerne lensemble de lconomie urbaine, son influence a tendance tre diffuse. Il est
donc important de mieux comprendre le lien entre le transport urbain et la pauvret et dtablir
une relation plus troite entre les amnagements de transport urbain, dune part, et les activits
gnrales de dveloppement urbain et interventions spcifiques dans le secteur social, dautre
part, en reconnaissant le rle important des femmes et des personnes mobilit rduite.
Pour quun projet aboutisse, il est essentiel quil soit pris en charge au niveau local. Dans le
contexte rural, la socit civile participe de plus en plus au processus de dveloppement de
proximit. Cest plus difficile en milieu urbain o la population est souvent moins stable et o
les institutions locales sont donc plus faibles. Mais il y a plusieurs questions stratgiques fondamentales qui suggrent daccrotre la participation des usagers des transports en commun si lon
entend concevoir des projets et des programmes mieux adapts aux besoins :
!

Conception et mise en uvre des clauses de rinstallation. Dans le Projet de transport


urbain de Mumbai, les associations locales dhabitants des quartiers prcaires participent llaboration dune stratgie, la slection de nouveaux lieux dhabitation et
lapplication progressive des clauses de rinstallation.

Conception et mise en uvre des programmes de revtement de la chausse dans les


quartiers pauvres. Les habitants de la commune de Villa el Salvador, dans la banlieue de
Lima, ont dfini leurs propres stratgie et plan de revtement des rues locales. Dans la
phase de prparation dun projet de transport urbain Lima, les habitants des quartiers
pauvres ( pueblos jovenes ) participent la slection des tronons routiers revtir
pour permettre aux vhicules motoriss davoir accs aux quartiers pauvres.

Rapport qualit/prix des services. Les enqutes sociales auprs des usagers des transports
en commun sont un lment essentiel de la conception de tout projet de transport en
commun. Les enqutes de ce type ralises Cali, en Colombie, ont montr que les
pauvres ne voyaient pas lintrt de construire un mtro, malgr les arguments avancs
par les politiciens. Inversement, en Ouzbkistan et en Rpublique kirghize, des enqu-

264

tes auprs des usagers ont indiqu que la question daccessibilit des transports tait
beaucoup plus importante que les politiciens ne lavaient estime.
!

Formulation dune politique de sret et de scurit. On en sait gnralement beaucoup


trop peu sur la faon et les endroits o les usagers des transports en commun sont les
plus exposs aux accidents de circulation et, surtout linscurit des transports. Dans
le projet en prparation Lima, une enqute dtaille auprs des femmes a soulign
limpact sensible de la violence et du harclement bord des vhicules sur les activits
des femmes, et donc sur leur bien-tre gnral.

Pour raliser ltude prsente ici, la Banque a fait appel dans la mesure du possible des organisations non gouvernementales et des membres de la socit civile, ainsi qu des organismes
publics et organisations professionnelles, de manire prendre en compte leurs suggestions.
Le Cadre de dveloppement intgr soulve galement la question de lavantage comparatif de
la Banque dans chaque domaine dactivit spcifique. La Banque collabore dj avec dautres
organisations de prt et bailleurs de fonds internationaux, et certaines de ces institutions ont
financ des tudes prliminaires pour ce rapport. LUnion europenne a rcemment exprim le
vu damliorer la collaboration sur les questions de dveloppement des transports. La collaboration consiste le plus souvent en un financement parallle ou conjoint de projets. Dans certains cas, cependant, comme pour le programme urbain du SSATP, la collaboration est tendue
lensemble du programme. Lune des principales raisons de publier une tude stratgique
comme celle-ci est de solliciter les commentaires dinstitutions homologues afin de mieux aligner nos vues sur les grandes questions de stratgie de dveloppement. Le transport urbain pose
de vastes problmes conomiques, environnementaux et sociaux, problmes qui revtent une
importance grandissante dans de nombreux pays. Ces problmes demandent, et mritent
lattention troite et concerte de lensemble de la communaut du dveloppement.

265

ANNEXE 1 :
PORTEFEUILLE DES OPRATIONS
DU TRANSPORT URBAIN
DE LA BANQUE MONDIALE

267

Tableau A1.1. Projets de transport urbain en prparation et en cours d'excution au 26 fvrier 2002

Nom du Projet

Pays
Rgion AFRIQUE

Burkina Faso
Cameroun
Ghana
Kenya
Malawi
Mali

Premier projet de gestion urbaine dcentralise (phase


1)
Projet d'amlioration des conditions de vie urbaine
Projet d'infrastructure de Douala
Projet urbain 5
Transport urbain
Entretien et remise en tat des routes (ROMARP)
Dveloppement urbain & dcentralisation

Maurice

Secteur des transports

Bnin

Exercice

tat

d'appro-bation

d'avancement

Total

Transport urbain

Total

Transport urbain

2000*

En cours

28.3

21.8

25.5

19.2

Remise en tat des voies urbaines et drainage

Larbi

1995
2002
2000*
1996
1999
1997

En cours
En prparation
En cours
En cours
En cours
En cours

49.7
86.0
22.0
155.0
39.0
93.5

9.1
86.0
5.0
155.0
4.0
30.0

38.0
38.0
11.0
115.0
30.0
80.0

6.8
38.0
2.0
115.0
4.0
25.4

Remise en tat et amnagement des voies urbaines


Remise en tat et gestion des voies urbaines
Amnagement des voies urbaines
Infrastructure de transport et gestion
Remise en tat et entretien des voies urbaines
Remise en tat et entretien des voies urbaines

2
1
23
26
2
10

Ouayoro
Inal
Bahal
Morrell
Brushett
Inal

2002

En prparation

100.0

70.0

20.0

3.0

Amlioration de l'infrastructure de protection de l'environnement

Ghzala

13

Inal

Schelling

1
8

Bultynck
Carroll

Cot du Projet (USD M)

Prt de la Banque (USD M)


Objectif principal de transport urbain

Nombre de
villes concernes

Responsable de
l'quipe du Projet

Nigria

Transport urbain de Lagos

2002

En prparation

140.0

140.0

100.0

100.0

Sngal
Tanzanie

Amlioration des dplacements urbains


Rhabilitation du secteur urbain
Appui au programme national des transports
(PAProNaT)
Dveloppement du secteur urbain
Projet routier national

2000*
1996

En cours
En cours

132.0
141.0

132.0
32.0

98.0
105.0

98.0
30.0

Amlioration de l'infrastructure de transport et construction


routire
Rforme institutionnelle, remise en tat des routes &
amlioration du fonctionnement des autobus
Amlioration de l'infrastructure et appui au secteur priv
Remise en tat et construction de routes

2001

En cours

91.1

2.2

67.0

1.6

Amlioration de la scurit routire

Schliessler

1994
1998

En cours
En cours
Total

29.0
454.0
1660.6

26.2
40.0
770.3

13.0
70.0
880.5

11.0
11.0
479.0

Voies urbaines et drainage


Remise en tat des voies urbaines et appui leur gestion

1
3

Cave
Brushett

Scurfield

Scurfield

Dotson

Scurfield

Mauritanie

Tchad
Togo
Zambie

Programme de dveloppement urbain

2001*

En cours

100.0

17.0

70.0

14.0

Rgion ASIE de l'EST et PACIFIQUE


Chine

Transports du centre ville de Guangzhou

1998

En cours

586.0

586.0

200.0

200.0

Chine

Transport urbain de Liaoning

1999

En cours

384.0

384.0

150.0

150.0

Chine

Transport urbain de Urumchi

2001

En cours

250.0

250.0

100.0

100.0

Chine

Transport urbain de Shijiazhuang

2001

En prparation

286.0

286.0

100.0

100.0

Chine

Transport urbain de Wuhan

2003

Concept

500.0

500.0

200.0

200.0

Core (Sud

Gestion des transports urbains de Pusan

1994

En cours

332.0

332.0

100.0

100.0

Indonsie

Infrastructure routire urbaine stratgique

1996

En cours

168.0

168.0

87.0

87.0

Indonsie

Infrastructure routire urbaine stratgique II (Java)

2003

En prparation

150.0

150.0

150.0

150.0

Investissement et entretien routiers, gestion de la


circulation/securit, environnement, transport public
Investissement et entretien routiers, gestion de la
circulation/securit, environnement, transport public
Investissement et entretien routiers, gestion de la
circulation/securit, environnement, transport public
Investissement et entretien routiers, gestion de la
circulation/securit, environnement, transport public
Investissement et entretien routiers, gestion de la
circulation/securit, environnement, transport public
Mtro urbain lger et rformes
Rduction des bouchons, dconcentration de la responsabilit
des transports urbains
Rduction des bouchons, dconcentration de la responsabilit
des transports urbains

Philippines

Intgration des transports urbains de l'aire


mtropolitaine de Manille

2001

En prparation

87.0

87.0

56.0

56.0

Amlioration de l'intgration des moyens de transport public et


des transports non motoriss

Thalande
Viet Nam

Gestion de la qualit de l'air Bangkok


Amlioration des transports urbains

2002
1998

En prparation
En cours
Total

80.0
47.0
2870.0

80.0
47.0
2870.0

80.0
43.0
1266.0

80.0
43.0
1266.0

Rgion EUROPE ET ASIE CENTRALE


Armnie
Projet national de transport
Lettonie
Services municipaux
Ouzbkistan
Transport urbain
Rp. kirghize
Transport urbain

2000 *
1995
2000
2001

En cours
En cours
En cours
En cours

47.0
45.4
31.4
24.2

0.5
15.0
31.4
24.2

40.0
27.3
29.0
22.0

0.5
15.0
29.0
22.0

Russie

Transport urbain

1995

En cours

391.0

391.0

330.0

330.0

Russie

Remise en tat des ponts

1997

En cours

466.0

93.0

350.0

69.8

tude sur les transports urbains


Amlioration des services d'autobus Riga
Rforme des transports publics et location d'autobus
Remise en tat et financement des voies urbaines
Augmentation du parc de vhicules et rforme de l'exploitation
des transports publics
Remise en tat des ponts Moscou

Russie

Transport urbain de Moscou

2001

En prparation

100.0

100.0

60.0

60.0

Gestion de la circulation et renforcement institutionnel connexe

Total

1105.0

655.1

858.3

526.3

Rduction des missions locales


Amlioration de l'efficacit oprationelle et de la scurit

Dotson

Burningham

Scouller

n.d.

Dotson

12 villes et 5
mun. de l'aire
mtro. de
Manille
1
1

Burningham
Capannelli
Burningham

1
1
5
3

Talvitie
Balkind
Crochet
Podolske

14

Podolske

Podolske

Podolske

Tableau A1.1. Projets de transport urbain en prparation et en cours d'excution au 26 fvrier 2002

Nom du Projet
Pays
Rgion AMRIQUE LATINE ET CARABES
Argentine
Deuxime projet de dvelopement municipal

Exercice

tat

Cot du Projet (USD M)

Prt de la Banque (USD M)

d'appro-bation

d'avancement

Total

Transport urbain

Total

Transport urbain

Objectif principal de transport urbain

1995

En cours

600.0

186.0

210.0

65.0

Argentine

Transport urbain de Buenos Aires

1997 *

En cours

364.0

364.0

200.0

200.0

Argentine
Bolivie

Lutte contre la pollution


Dcentralisation

1998
2001 *

En cours
En prparation

36.0
67.0

15.0
3.0

18.0
54.0

7.5
2.4

Brsil

Transport mtropolitain de Belo Horizonte

1995

En cours

197.0

197.0

99.0

99.0

Brsil

Dcentralisation des transports Recife

1995

En cours

204.0

204.0

102.0

102.0

Brsil

Transport urbain intgr de So Paulo (BF)

1998

En cours

95.1

95.1

45.0

45.0

Brsil

Transport collectifs de Rio de Janeiro

1998

En cours

316.0

316.0

186.0

186.0

Brsil

Transport urbain de Salvador

1999

En cours

308.0

308.0

150.0

150.0

Brsil

Transport urbain de Fortaleza

2001

En cours

176.0

176.0

85.0

85.0

Brsil
Brsil

Ligne 4 de So Paulo
Modernisation urbaine de Recife

2002
2002

En cours
En prparation

1800.0
100.0

1800.0
22.0

209.0
56.0

209.0
12.3

Colombie

AT la rforme de la rglementation

1997

En cours

33.0

2.0

13.0

0.8

Colombie

Services urbains de Bogot

2003

En prparation

332.0

136.8

150.0

68.0

Mexique

Transport urbain dans les villes moyennes


Deuxime projet de transport et d'amlioration de la
qualit de l'air

1993

En cours

471.0

471.0

200.0

200.0

Revtement des chausses


Appui l'octroi de concesssions ferroviaires et la rforme des
institutions
Pollution de l'air
Remise en tat des routes et revtement des chausses
Remise en tat des chemins de fer de banlieue et transfert de
ceux-ci du gouvernement fdral aux collectivits locales
Remise en tat des chemins de fer de banlieue et transfert de
ceux-ci du gouvernement fdral aux collectivits locales
Ralisation d'une liaison entre les diffrents rseaux ferroviaires
de banlieue
Remise en tat et mise en concession des chemins de fer ;
amlioration de l'intgration
Construction d'une nouvelle ligne de mtro (BOT)
Remise en tat des chemins de fer de banlieue et transfert de
ceux-ci du gouvernement fdral aux collectivits locales
Construction d'une nouvelle ligne de mtro (BOT)
largissement et revtement des voies et trottoirs
AT ( voies rserves aux bus, mtro, et rseau ferr de
banlieue)
Routes de rabattement, gestion de la circulation, entretien des
voies et rforme institutionnelle
Rseaux de transport urbain dans les villes moyennes

2004

En prparation

100.0

TBA

70.0

TBA

Gestion de la qualit de l'air et du transport urbain

Prou

Transport urbain de Lima

2003 *

En prparation

94.0

94.0

35.0

35.0

Venezuela

Transport urbain

1993

En cours

220.0

220.0

100.0

100.0

Venezuela

Assainissement des quartiers insalubres de Caracas

1998

En cours

153.0

30.0

60.0

11.6

Total

5066.1

4639.9

1832.0

1513.6

Mexique

Voies rserves aux bus et pollution de l'air ; amlioration de la


scurit et de l'accs aux zones faible revenu
Amlioration des voies urbaines et de la circulation,
renforcement institutionnel
largissement et revtement des chausses et des trottoirs

Nombre de
villes concernes

Responsable de
l'quipe du Projet

Beau-coup

Miguel Mercado-Diaz

Menckhoff

1
20+

Tlayie
Rojas

Rebelo

Rebelo

Rebelo

Rebelo

Rebelo

Rebelo

1
1

Rebelo
V. Serra

Challa

Persaud

12

James

n.d.

Vegera

Guitink

10

Rebelo

Cira

Loir

Feghoul

Rgion MOYEN-ORIENT ET AFRIQUE DU NORD


Rformes institutionnelles, aide la mise en concession du
mtro
Gestion des axes, de la circulation et du stationnement,
planification des transports
Routes municipales, murs de retenue, trottoirs, renforcement
des capacits municipales

Algrie

Assistance technique au secteur des transports

2002

En cours

11.3

3.9

8.7

2.8

Liban

Dveloppement du transport urbain

2002

En prparation

115.0

115.0

65.0

65.0

Liban

Premier projet d'infrastructure municipale

2000

En cours / Supervision

100.0

100.0

79.0

79.0

1998

En cours

117.2

117.2

82.0

82.0

Rformes des services de transport

Loir

2001

En cours

57.0

39.3

37.6

26.6

Rformes des services de transport

Loir

Total

400.4

375.4

272.3

255.4

En cours
En cours
En prparation
En cours
Total

234.2
154.0
838.0
205.0
1431.2

234.2
10.0
838.0
55.0
1137.2

177.0
139.0
485.0
105.0
906.0

177.0
9.0
485.0
28.2
699.2

Amlioration des services de transport urbain


Programme de remise en tat des voies urbaines
Transports publics viables (rail/bus)
Amlioration des services d'infrastructure urbaine

1
4
1

Qureshi
Kamkwalala
Swaminatha
Suzuki

Tunisie
Tunisie

Projet d'investissement sectoriel Transport (Prt un


programme volutif-APL, Phase I)
Projet d'investissement sectoriel Transport (Prt un
programme volutif-APL, Phase II)

Rgion ASIE DU SUD


Bangladesh
Transport urbain de Dhaka
Bangladesh
Services municipaux
Inde
Transport urbain de Mumbai
Inde
Dvelopment urbain du Tamil Nadu- II

1999
1999
2002
1999

Benouahi

Amlioration du
financement des
transports

Intgration des systmes


de transport

Rglementation des
transports publics

Institutions de gestion de
la circulation

Planification des
transports

Scurit des transports

Lutte contre la pollution


de l'air

Concessions et
franchises

VIH

Pauvret

Exercice d'approbation

Projet

Pays

Tableau A1.2. Caractristiques des projets

Rgion AFRIQUE
Bnin

Premier projet de gestion urbaine dcentralise

2000

Burkina Faso

Projet d'amlioration des conditions de vie urbaine

1995

Cameroun
Ghana
Kenya

Projet d'infrastructure de Douala


Projet urbain 5 (phase 1)
Transport urbain

2002
2000*
1996

Malawi

Entretien et remise en tat des routes (ROMARP)

1999

Mali
Maurice
Mauritanie
Nigria
Sngal
Tanzanie

Dveloppement urbain et dcentralisation


Secteur des transports
Programme de dveloppement urbain
Transport urbain de Lagos
Amlioration des dplacements urbains
Rhabilitation du secteur urbain
Projet d'appui au programme national des
Tchad
transports (PAProNaT)
Togo
Dveloppement du secteur urbain
Zambie
Projet routier national
Rgion ASIE DE l'EST ET PACIFIQUE
Chine
Transports du centre ville de Guangzhou
Chine
Transport urbain de Liaoning
Chine
Transport urbain d'Urumchi
Chine
Transport urbain de Shijiazhuang
Chine
Transport urbain de Wuhan
Core (Sud)
Gestion des transports urbains de Pusan
Indonsie
Infrastructure routire urbaine stratgique

X
X

X
X

1997
2002
2002*
2002
2001
1996

2001

1994
1998

1998
1999
2001
2001
2003
1994
1996

X
X
X

X
X
X

X
X

X
X

X
X

X
X
X
X
X
X
X

X
X
X
X
X

X
X
X
X
X
X
X
X

X
X
X

X
X
X

X
X
X
X
X
X

2002
1998
2000 *
1995
2000
2001
1995
1997
2001

Argentine

Deuxime projet de dveloppement municipal

1995

Argentine
Argentine
Bolivie
Brsil
Brsil
Brsil
Brsil
Brsil
Brsil
Brsil
Brsil

Transport urbain de Buenos Aires


Lutte contre la pollution
Dcentralisation
Transport mtropolitain de Belo Horizonte
Dcentralisation des transports Recife
Transport urbain intgr de So Paulo (BF)
Transports collectifs de Rio de Janeiro
Transport urbain de Salvador
Transport urbain de Fortaleza
Ligne 4 de So Paulo
Modernisation urbaine de Recife

1997*
1998
2001 *
1995
1995
1998
1998
1999
2002
2001
2002

Amlioration du
financement des
transports

Rglementation des
transports publics

Intgration des systmes


de transport

Institutions de gestion de
la circulation

Planification des
transports

2001

Intgration des transports urbains de l'aire


mtropolitaine de Manille
Thalande
Gestion de la qualit de l'air Bangkok
Viet Nam
Amlioration des transports urbains
Rgion EUROPE ET ASIE CENTRALE
Armnie
Projet de transport
Lettonie
Services municipaux
Ouzbkistan
Transport urbain
Rp. kirghize
Transport urbain
Russie
Transport urbain
Russie
Remise en tat des ponts
Russie
Transport urbain de Moscou
Rgion AMRIQUE LATINE ET CARABES
Philippines

Scurit des transports

Lutte contre la pollution


de l'air
X

Concessions et
franchises

2003

VIH

Infrastructure routire urbaine stratgique II (Java)

Pauvret

Exercice d'approbation

Indonsie

Projet

Pays

Tableau A1.2. Caractristiques des projets

X
X

X
X
X
X

X
X
X
X
X

X
X
X
X
X

X
X

X
X
X
X
X
X
X

X
X

X
X
X
X
X
X
X

X
X
X
X
X
X
X

X
X
X
X
X
X

X
X
X
X
X
X
X

X
X
X
X
X
X
X

Algrie

1999

TBD
2001

X
X

X
X

X
X

X
X

X
X

X
X

2000

1998 *
1999
1999
2001
1999

Rglementation des
transports publics

Institutions de gestion de
la circulation

Planification des
transports

Amlioration du
financement des
transports

X
X

X
X

X
X
X

Note : Pour l'assistance t echnique, les catgories de caractristiques peuvent se recouper.


Source : Dossiers des projets de la Banque mondiale.

Concessions et
franchises

VIH

Pauvret
X
X

Dveloppement du transport urbain


Premier projet d'infrastructure municipale
Projet d'investissement sectoriel Transport (APL
Tunisie
Phase I)
Projet d'investissement sectoriel Transport (APL
Tunisie
Phase II)
Rgion ASIE DU SUD
Bangladesh
Transport urbain de Dhaka
Bangladesh
Services municipaux
Inde
Transport urbain de Mumbai
Inde
Dveloppement urbain du Tamil Nadu II

Liban
Liban

2003 *
1993

2001

X
X

2004

Assistance technique au secteur des transports

X
X

Intgration des systmes


de transport

1997
2003
1993

Scurit des transports

AT la rforme de la rglementation
Services urbains de Bogot
Transport urbain dans les villes moyennes
Deuxime projet de transport et d'amlioration de
Mexique
la qualit de l'air
Prou
Transports urbains de Lima
Venezuela
Transport urbain
Assainissement des quartiers insalubres de
Venezuela
Caracas
Rgion MOYEN-ORIENT ET AFRIQUE DU NORD

Lutte contre la pollution


de l'air

Colombie
Colombie
Mexique

Exercice d'approbation

Projet

Pays

Tableau A1.2. Caractristiques des projets

Tableau A1.3. Portefeuille urbain : Cot du projet et montant du prt/don du Groupe de la Banque mondiale (USD millions)

Total

Autre AT

AT : ingnierie et
supervision de travaux

Autres investissements

Lutte contre les


missions des
vhicules

Desserte ferroviaire
des banlieues

Mtro

Bus, Trolleybus,
tramways

Amnagements pour
pitons et cyclistes

Gestion de la
circulation

Remise en tat et
entretien de routes et
ponts

Contruction de routes
et ponts

Exercice d'approbation

Projet

Pays

Montant du prt/don du Groupe de la Banque mondiale


Voies d'autobus et
voies rserves aux
vhicules fort taux
d'occupation

Cot du projet

Composante transport urbain

Rgion AFRIQUE
Bnin
Burkina Faso
Cameroun
Ghana
Kenya
Malawi
Mali
Maurice
Mauritanie
Nigria
Sngal
Tanzanie
Tchad

Premier projet de gestion


urbaine dcentralise
Projet d'amlioration de
l'environnement urbain
Projet d'infrastructure de
Douala
Projet urbain 5 (phase 1)
Transport urbain
Entretien et remise en tat des
routes (ROMARP)
Dveloppement urbain et
dcentralisation
Secteur des transports
Programme de dveloppement
urbain
Transport urbain de Lagos
Amlioration des dplacements
urbains
Rhabilitation du secteur
urbain
Appui au programme national
des transports (PAProNaT)

Dveloppement du secteur
Togo
urbain
Zambie
Projet routier national
Rgion ASIE DE L'EST ET PACIFIQUE
Transports du centre ville de
Chine
Guangzhou
Chine

Transport urbain de Liaoning

Chine

Transport urbain d'Urumchi


Transport urbain de
Chine
Shijiazhuang
Chine
Transport urbain de Wuhan
Gestion des transports urbains
Core (Sud)
de Pusan
Infrastructure routire urbaine
Indonsie
stratgique
Infrastructure routire urbaine
Indonsie
stratgique II
Transport urbain de l'aire
Philippines
mtropolitaine de Manille
Gestion de la qualit de l'air
Thalande
Bangkok
Amlioration des transports
Viet Nam
urbains
Rgion EUROPE ET ASIE CENTRALE
Armnie
Projet national de transport
Lettonie
Services municipaux
Ouzbkistan
Transport urbain
Rp. Kirghize
Transport urbain
Russie
Transport urbain
Russie
Remise en tat des ponts
Russie
Transport urbain de Moscou
Rgion AMRIQUE LATINE ET CARABES
Deuxime projet de
Argentine
dveloppement municipal

2000

18.6

16.1

1995

9.1

6.8

2002

75.1

29.1

2000*
1996

4.8
78.7

2.4
58.4

1999

3.5

3.5

1997

26.7

22.4

25.7

19.1

3.2

5.3
6.3

4.7

4.7

3.5

2002
2002*
2002

67.0

41.1

9.2

7.3

15.6

13.3

2000

32.3

24.0

19.5

14.5

29.8

22.1

31.0

29.1

2001

1.0

0.7

1994

9.8

8.5

1998

1.0
0.3

0.2

0.8

0.6

33.0

8.5

1.6

0.5

0.5

0.5

3.6

3.0

19.3

9.1

6.8

4.7

86.0

38.4

29.4

4.8
155.0

2.4
115.0

4.0

4.0

30.3

25.4

3.0

10.8

1996

5.7
39.6

70.0
14.3

4.6

18.6

27.3

20.3

12.9

9.6

3.5

3.2

4.6

3.6

22.2

18.9

0.7

0.5

9.6

7.1

21.7

15.9

0.7

1998

505.0

172.4

7.0

2.4

25.7

8.8

9.2

3.1

6.8

2.3

13.4

4.6

9.0

3.1

1999

292.0

114.1

26.0

10.2

26.8

10.5

17.4

6.8

6.8

2.7

7.2

2.8

2001

219.5

87.8

3.5

1.4

10.0

4.0

3.8

1.5

2.0

0.8

3.1

1.2

4.6

1.8

2001

219.0

76.6

16.5

5.8

9.6

3.4

6.4

2.2

15.9

5.6

13.0

4.5

2.6

0.9

1.5

0.6

0.1

0.1

0.9

0.9

1996

48.2
147.0

12.2

281.2

18.9

12.6

10.5

26.0

18.0

3.3

34.1

10.0

7.0

10.0

2000 *
1995
2000
2001
1995
1997
2001

21.7

19.6

83.7
70.2

62.8
33.4

1995

185.0

65.0

22.0

18.7

378.0

318.0

1.9

2.2

1.6

12.7

11.4

40.0

11.0
200.0

6.5

2.5

384.2

150.1

3.5

1.4

250.0

100.0

286.4

100.1

86.2

2.8

29.8

586.1

1.2

8.7

500.0

200.0

2.1

1.6

331.5

100.0

3.8

2.0

167.6

86.8

150.0

150.0

86.4

56.3

1.0

14.5
26.2

32.0

3.4

7.2

15.1
27.2

98.1

10.0

1.0

2002
1998

100.0

132.1

1.1

16.8

20.5

140.3

2.9

2003
2001

14.0

4.5

3.4

76.1

3.0

17.8

2.9

2003
1994

70.0

80.0

80.0

1.2

8.6

4.5

42.7

0.5
0.5
1.4
2.5
13.0
9.3

0.5
0.5
0.9
2.5
11.0
9.3

0.5
15.6
31.4
24.2
391.0
93.0
97.6

0.5
15.0
29.0
22.1
329.0
72.1
56.9

186.0

65.0

5.4

4.8

Tableau A1.3. Portefeuille urbain : Cot du projet et montant du prt/don du Groupe de la Banque mondiale (USD millions)

Brsil
Brsil
Brsil
Brsil

Transport urbain de Buenos


Aires
Lutte contre la pollution
Dcentralisation
Transport mtropolitain de Belo
Horizonte
Dcentralisation des transports
Recife
Transport urbain intgr de
So Paulo (BF)
Transports collectifs de Rio de
Janeiro

1995

7.0

3.5

90.3

1995

4.1

2.1

7.0

3.5

1.0

0.5

173.0

71.5

99.9

84.0

38.8

1998

299.2

179.5

Brsil

Transport urbain de Fortaleza

2001

148.1

1800.0

209.0

2002

20.0

11.0

2.0

1.0

43.5

20.0

22.3

10.3

340.0

145.0

110.0

65.3

6.7

6.7

367.0

200.0

0.6

0.3

4.6

2.3

14.5
3.0

7.2
2.4

8.0

4.0

196.0

98.5

204.0

102.0

1.2

1.2

93.1

45.0

16.8

6.5

316.0

186.0

1.0

0.4

308.0

150.0

7.9

5.0

1.5

85.0

1997
2003

43.5

20.0

1993

80.0

Total

Autre AT

AT : ingnierie et
supervision de travaux

1.5
4.6

1.5
176.0

2002

3.0
9.3

86.9

199.9

305.5

Autres investissements

Lutte contre les


missions des
vhicules

Desserte ferroviaire
des banlieues

Bus, Trolleybus,
tramways

Amnagements pour
pitons et cyclistes

Mtro
55.0

1998

1999

35.0

47.0

2003 *
1993

26.0

9.0

1999

27.0

11.0

146.0

53.0

8.0
3.0

2002

75.0

30.0

2000

35.0
72.8

30.0

72.8

1998

44.0

2001

1999
1999
2002

50.1
1.0
57.0

37.6
1.0
33.0

1999
1720.9
16.6

734.9
15.1

52.4
9.0

40.2
8.0

54.9

28.2

1428.8
13.8

Note : les chiffres figurant dans les zones en gris reprsentent le montant du prt allou une composante.

768.6
15.8

16.1

11.0

10.2

53.0

40.3

19.9

14.8

5.4

4.0

25.0

14.5

2.0

1.2

7.0

4.1

555.0

313.4

5.4

6.4

84.8
0.8

47.7
1.0

86.9
0.8

26.0

3.7

18.3

3.8

2.9

4.2

15.0

43.1

609.6

430.0

0.9

5.9

8.8

590.0

2543.7
24.6

498.3
10.3

1639.7
15.8

341.5

967.4
19.9

6.0

59.0
0.6

3.5

30.0
0.6

11.0

6.1

107.0

61.9

34.4

22.0

12.0

1.0

2.0

1.0

17.7

136.9

68.0

467.0

200.0

100.0

70.0

94.0
220.0

35.0
100.0

30.0

12.0

40.0

32.0

1.0

2002

85.0
209.0

2.0

20.0

6.0

176.0
1800.0

27.6

2004

Total toutes
rgions
%

Source : Dossiers des projets de la Banque mondiale.

Gestion de la
circulation

157.0

1998
2001 *

Transport urbain de Salvador

Ligne 4 de So Paulo
Modernisation urbaine de
Brsil
Recife
AT la rforme de la
Colombie
rglementation
Colombie
Services urbains de Bogot
Transport urbain dans les villes
Mexique
moyennes
Deuxime projet de transport
Mexique
et d'amlioration de la qualit
de l'air
Prou
Transport urbain de Lima
Venezuela
Transport urbain
Assainissement des quartiers
Venezuela
insalubres de Caracas
Rgion MOYEN-ORIENT ET AFRIQUE DU NORD
Assistance technique au
Algrie
secteur des transports
Dveloppement du transport
Liban
urbain
Premier projet d'infrastructure
Liban
municipale
Projet d'investissement
sectoriel Transport (Prt un
Tunisie
programme volutif- APL,
Phase I)
Projet d'investissement
sectoriel Transport (Prt un
Tunisie
programme volutif- APL,
Phase II)
Rgion ASIE DU SUD
Bangladesh
Transport urbain de Dhaka
Bangladesh
Services municipaux
Inde
Transport urbain de Mumbai
Dveloppement urbain du
Inde
Tamil Nadu - II

Remise en tat et
entretien de routes et
ponts

1997 *

Brsil

Brsil

Contruction de routes
et ponts

Exercice d'approbation

Projet

Pays
Argentine
Argentine
Bolivie

Montant du prt/don du Groupe de la Banque mondiale


Voies d'autobus et
voies rserves aux
vhicules fort taux
d'occupation

Cot du projet

Composante transport urbain

3.9

2.8

3.9

2.8

5.0

5.0

115.0

65.0

5.8

5.8

78.6

78.6

7.6

4.8

15.1

70.0

13.0

11.4

39.3

26.6

10.4

226.2
10.0
838.0

177.0
9.0
485.0

54.9

28.2

34.0
18.0

239.7

160.0

248.7

177.8

206.6

152.5

2.3

3.3

2.4

3.7

2.0

3.1

10351.4
100.0

4861.0
100.0

BIBLIOGRAPHIE

Les rapports ci-aprs, prpars titre dinformation pour la prsente tude, ont t financs
avec lappui de fonds fiduciaires nationaux (Espagne, France, Pays-Bas, Japon) ou directement
par les gouvernements concerns (Royaume-Uni, Allemagne). Ils peuvent tre tlchargs
partir du site web de Urban Transport Strategy Review (Examen de la stratgie de transport
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