Tema 1. Las Administraciones Pblicas y el sistema poltico.

1.- Introduccin: las administraciones pblicas y su entorno poltico-social.

1.1.- La Administracin Pblica como parte sustancial del Estado y del sistema poltico.
Las administraciones pblicas consumen hoy la mayor porcin del presupuesto pblico, ocupan a
un porcentaje muy importante de la poblacin activa y son los responsables principales de gran
parte del rendimiento del sistema poltico. Ms relevante an resulta su presencia en la vida de los
ciudadanos.
Los Estados se han visto sometidos a distintas presiones externas o internas que les han obligado a
emprender reformas que afectan a sus estructuras administrativas tradicionales. Entre esas presiones
son de la mayor importancia los fenmenos asociados a la globalizacin, el impacto del cambio
tecnolgico, el xito de las ideas neoliberales respecto a la reduccin del gasto y tamao del sector
pblico...
Las administraciones pblicas son las que ejecutan e implantan todas las decisiones polticas
adoptadas por los representantes de los ciudadanos. De todos modos, frente a la anterior visin
dicotmica poltica/administracin, hoy sabemos que los funcionarios y las organizaciones
administrativas tienen un papel preponderante en la iniciacin de las polticas pblicas. Poltica y
administracin son procesos interrelecionados.
El cambio global ms significativo en las ltimas dcadas ha sido el aumento de la presencia, el
tamao y el cometido de las organizaciones pblicas en la sociedad. Se han producido cambios
como la descentralizacin, la apertura de las estructuras poltico-administrativas a nuevas formas de
cooperacin... Existe incluso una renovada presin democratizadora sobre las administraciones;
dichas administraciones son, probablemente las instituciones que ms han cambiado en los ltimos
aos en las democracias occidentales.
Esto se debe a varios procesos externos e internos interrelacionados, y originados por la
internacionalizacin de la economa y la poltica:

el fenmeno de la devolucin o descentralizacin

la globalizacin de las regulaciones de la economa global

la revalorizacin de lo local y singular

a pesar de ello, el Estado-nacin sigue teniendo una importancia fundamental.

1.2.- Los rasgos caractersticos del sector pblico: las diferencias entre las organizaciones
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pblicas y privadas
Las administraciones pblicas en los pases desarrollados incluyen entre sus actividades principales
tres categoras bsicas: la regulacin de conductas y actividades, la prestacin de servicios, y la
transferencia de recursos financieros. Los destinatarios son tanto los ciudadanos individuales como
los grupos; y las organizaciones tanto privadas como pblicas.
Algunas caractersticas de las administraciones son:
a) su gran tamao.
b) su multiplicidad de mbitos de actuacin.
c) su especializacin funcional (puede haber solapamiento, en ocasiones).
d) su diversidad organizativa para buscar una mayor eficacia.
e) su profesionalizacin.

En cuanto a la peculiaridad de las administraciones pblicas, hay tres grandes posiciones:

1) la administracin pblica es radicalmente singular. Poseen campos de actuacin delimitados por
normas jurdicas. Lo caracterstico de lo pblico es que tiene que ver con la capacidad para el
ejercicio legtimo de la violencia (Weber). Esta visin tiene tambin en cuenta el contexto de
mxima complejidad en el que se desarrolla su actuacin (mucho ms complejo que el de las
empresas privadas), complejidad acrecentada por el contexto parlamentario y electoral, la
obligacin de actuar con transparencia, etc...
2) Convergencia progresiva entre los modos de gestin pblicos y los privados. Se seala cmo en
la sociedad post-industrial la diferenciacin ntida entre administracin pblica y gestin de
empresas se hace cada vez ms difcil. En cuanto a los fines, crece la responsabilidad social de las
empresas, al tiempo que crece la preocupacin por la eficacia y eficiencia en las organizaciones
pblicas.
3) la visin neoliberal ms radical considera que hablar de organizaciones pblicas o de gestin
pblica sera hablar de una forma degenerada de gestin empresarial. Afirma que no hay gestin
pblica como tal, sino slo gestin eficaz y eficiente (la de las empresas) y gestin burocrtica e
ineficaz (la de las organizaciones pblicas); para ellos, el mejor sector pblico es el ms pequeo.

Frente a estas posiciones, algo simples, conviene detenerse en varias dimensiones en las que las
organizaciones pblicas son diferentes de las privadas:
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Fines: en las privadas, el objetivo principal es la consecucin de un beneficio

econmico; las pblicas suelen tener objetivos de naturaleza ms cualitativa, difciles de
medir (y, adems, han de actuar sometidas a un procedimiento ms rgido que las
privadas).

Diseo organizativo: mientras que en las pblicas el jefe tiene un carcter

inequvocamente poltico (el pueblo, el gobierno...) y persiguen el inters general, en
las privadas el jefe tiene un carcter particular (dueo, accionistas...), y son los
intereses de ese jefe los que se persiguen.

Publicidad de las actuaciones: en las organizaciones pblicas las actuaciones tienen

un carcter pblico, y estn sometidas a distintos mecanismos de control (frente a las
privadas, donde ese carcter pblico es mucho menor).

Sujecin al Derecho: mayor en las organizaciones pblicas (mayor peso de las normas
escritas).

Contexto organizativo: en las organizaciones pblicas la dimensin interorganizativa e

intergubernamental conlleva mayores problemas de coordinacin; adems, sus
estructuras suelen ser ms jerrquicas y centralizadas que en el caso de las pblicas.

Clientela: la demanda de la clientela tiene una mayor influencia inmediata en las

privadas.

Tecnologa: la de la gestin pblica y privada se diferencian.

1.3.- El entorno poltico-social y la evolucin histrica especial de las administraciones

espaolas y sus retos
En Espaa debe tenerse en cuenta el contexto histrico y los rasgos particulares, que han dado lugar
a grandes transformaciones:
Transicin de un rgimen autoritario a otro de libertades.
Transicin de un rgimen de mera legalidad administrativa a un Estado de Derecho.
Transicin de un sistema centralista y uniformista a un Estado de las autonomas.
Transicin de un estado muy interventor a un Estado en lnea con la UE (y con un mercado cada
vez ms integrado internacionalmente).
Transicin de un Estado aislado a un Estado con presencia internacional poltica.
Transicin de una sociedad cerrada y autoritaria a una sociedad abierta, tolerante y plural.
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Transicin (apenas iniciada) de una sociedad desigualmente industrializada a una sociedad

globalizada y del conocimiento.
Aunque las administraciones no fueron (con excepciones) un dinamizador para estos cambios,
tampoco fueron un obstculo, acompaando a los cambios y adaptndose a ellos (facilitndolos, en
ocasiones).

1.4.- El campo de fuerzas tpico alrededor de las administraciones pblicas.

Las organizaciones pblicas son sistemas sociales que se mantienen en permanente interrelacin
con su entorno. La teora de sistemas subraya la importancia el anlisis de las caractersticas y la
dinmica del entorno para entender la lgica que rige la configuracin y el comportamiento de las
organizaciones. En el caso de las organizaciones pblicas es preciso matizar sustancialmente esta
imagen del la interaccin entre organizaciones y entornos: las administraciones son complejos
organizativos muy peculiares tanto por sus fines (inters general) como por su diseo o medios que
utilizan. En su actuacin cotidiana, se relacionan con innumerables actores e instituciones (relacin
bidireccional, con feedback en ambos sentidos). Autores como Starling han utilizado la idea del
campo de fuerza para tratar de superar la idea tradicional que vea a la administracin pblica a)
en el vrtice de una pirmide jerrquica (cosa que no sucede); b) como subordinada a una nica
institucin (tampoco).

2.-La Administracin Pblica en el estado democrtico

2.1.- El Estado actual y la democracia como marco de la accin pblica y su legitimidad:
democracia y burocracia.
La naturaleza del sistema poltico, sus instituciones y valores actan como marco entro del que se
mueven las organizaciones pblicas. En el Estado constitucional y democrtico la actuacin pblica
se rige por los principios de inclusividad, igualdad poltica, participacin, representatividad y
garanta de derechos. Las actuaciones del Estado requieren legitimacin, que puede ser institucional
(o en trminos de proceso decisorio; se refiere al carcter ms o menos democrtico de la
participacin de los gobernados), o ser una legitimacin en trminos de resultados (que las
decisiones sean acordes con los intereses de los gobernados); ambos tipos se complementan y
refuerzan mutuamente.
Cada vez ms parece que la legitimidad depende de la capacidad de las diferentes administraciones
de proveer servicios adecuados a los diferentes usuarios de la administracin de manera rpida y
especializada. Algunos cambios (menor participacin electoral, descenso afiliacin, mayor
informacin...) han desplazado la atencin pblica al campo de los resultados (es decir, se ha pasado
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del legislativo y las instituciones representativas al ejecutivo y sus rganos administrativos y de

servicios). As, las administraciones tratan, cada vez ms, de incluir ms activamente a los
ciudadanos, ser ms receptivas, lo que aporta a la ciudadana nuevas vas para la participacin
poltica. A pesar de ciertos problemas que esto presenta, muchos ven en esta participacin una
manera de revitalizar las formas ms convencionales de democracia.
Por otra parte, una accin pblica acorde con los principios democrticos no est exenta de
dificultades para las administraciones, ya que stas se ven obligadas a conjugarlos en situaciones
concretas en las que se pueden plantear conflictos entre ellos. La existencia de una cultura poltica
democrtica ayuda a resolver las tensiones antes sealadas.
2.2.- El entorno constitucional de las administraciones pblicas espaolas.
La Constitucin contiene la articulacin bsica del sistema administrativo y establece una tipologa
de formas de organizacin administrativa adems de ciertos criterios organizativos, la distribucin
de competencias y la forma de cumplimiento de su actividad. La Constitucin (art. 103) seala que
la Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. La Constitucin define a la Administracin positiva y
negativamente, y distingue tambin dentro de la funcin constitucional ejecutiva una doble
dimensin, la gubernativo-directiva y la administrativo-dirigida, cada una con una lgica propia.
2.3.- El Estado de partidos y el papel de estos en las administraciones pblicas.
En algunos casos se ha criticado la medida en la que los partidos han ocupado (colonizado) todas
las instituciones y rganos del Estado, en especial los altos cargos de la Administracin. Aunque en
teora el marco constitucional establece que la administracin est al servicio de los interese
generales y debe actuar de forma neutra para evitar que los partidos acten partidistamente, se
produce una tensin entre la objetividad y neutralidad administrativa, y la subjetividad y los
intereses partidistas, en la que suelen prevalecer estos ltimos.
2.4.- Los valores culturales y principios predominantes sobre la actividad y la gestin
administrativa: buena administracin, reformas y modas administrativas.
La actividad de las administraciones pblicas ha estado sujeta a diversos valores y objetivos e ideas
normativas sobre la buena administracin, que han guiado la accin administrativa. Algunos de
estos valores (recogidos en la Constitucin o leyes) no siempre son factibles, e incluso a veces se
demuestran contradictorios entre s.
Estos valores e ideas han ido cambiando con el tiempo y con ciertas modas difundidas
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internacionalmente. Por ejemplo, frente a la llamada burocracia tradicional, ms pendiente de los

valores de la legalidad, el cumplimiento de las normas y la seguridad jurdica, la llamada Nueva
Gestin Pblica ha resaltado ms los valores de eficacia y eficiencia, y el control y la
responsabilidad por resultados. Sin embargo, sus crticos le acusan de haber fragmentado en exceso
la gestin pblica, haberla subordinado al sector privado, haber reducido al ciudadano al mero
cliente y haber deteriorado el espacio pblico. Ms recientemente, el paradigma centrado en la
llamada gobernanza resalta sobre todo la participacin y la interaccin necesaria entre las
Administraciones pblicas, la sociedad civil organizada y las empresas, aunque tambin plantea
algn problema de legitimacin democrtica derivados de la asimetra de posiciones de los actores
en las redes de gobernanza pblica. En funcin del predominio de estas modas las administraciones
han estado sujetas en los ltimos 20 aos a procesos continuos de reforma o modernizacin. Estos
procesos se han manifestado en varias olas de reforma, y que a veces han supuesto cambios de ida
y vuelta, o contradictorios. Destacaran:

Cambios estructurales del sector pblico: destacando la transferencia de poder a

agencias casi autnomas o gobiernos subnacionales.

Facultacin o empoderamiento: por el que se dota de mayor poder a los niveles ms

bajos del funcionariado.

Cambio en los procesos a travs de los cuales los gobiernos adoptan sus decisiones.

Desregulacin: que implica (entre otros muchos aspectos) mayor margen de maniobra
a la hora de contratar, despedir, ascender...

Mercantilizacin: el sector pblico ha implementado los criterios de mercado como un

medio de reducir los costes de los programas pblicos.

Ms recientemente, en una nueva ola de medidas tomadas desde finales de los aos 90, se ha
observado otra serie de cambios como:

Concentracin en los resultados y la mejora del rendimiento.

Re-regulacin, como reaccin a las reformas previas: consisti en un regreso a la

regulacin al interior del propio sector pblico.

Insistencia en la coordinacin y coherencia.

Insistencia en la rendicin de cuentas o responsabilidad.

Adems de todos estos cambios (relacionados en parte con la llamada Nueva Gestin Pblica, y en
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parte como reaccin a los efectos perversos de estas reformas), se observa desde fines de los aos
90 una nueva forma de gobernar. Se trata de la governance (traducido como gobernanza). Dicho
concepto trata de expresar la superacin o disolucin del modelo jerrquico e intervencionista de
direccin poltica en el que el Estado era el actor dominante en el proceso de elaboracin de
polticas. En el nuevo modelo, la administracin ominipresente se vera sustituida por las relaciones
cooperativas, horizontales o en red, entre actores pblicos o privados. Se ha definido como el
conjunto de mecanismos para guiar el proceso de elaboracin de polticas, constituidos por redes o
entramados de poltica pblica con actores pblicos y privados que sustituye a los modelos
tradicionales llamados monocntricos.

3.- Las relaciones entre administracin pblica y otras instituciones y actores en el

sistema poltico.
3.1.- Los jefes polticos: gobiernos, presidentes y ministros.
Una de las primeras instituciones con la que tiene que tratar las administraciones pblicas es con las
presidencias o alcaldas, es decir, con los jefes ejecutivos, quienes constitucionalmente determinan
los objetivos de su actividad dentro del marco de la legalidad. Sus fuentes de poder se basan en su
potestad para nombrar los altos cargos, en su control de la iniciacin de las propuestas de
legislacin y el establecimiento de prioridades y directrices, en su capacidad normativa...
La relacin entre polticos electos y funcionarios directivos. Profesionalizacin y politizacin en
Espaa.
La dicotoma entre poltica y administracin ha estado siempre en el debate cientfico, y fue una de
las causas que motiv el desarrollo de la ciencia de la administracin. Esta doctrina de la separacin
poltica-administracin ha inspirado en gran medida la organizacin y el funcionamiento de las
administraciones pblicas de los pases desarrollados. Segn esta idea, sera deseable que exista una
delimitacin clara de las esferas de la poltica y la gestin en el mbito de lo pblico. La esfera de
la poltica tiene que ver con el mbito de la revelacin de preferencias, mientras que la esfera de la
gestin hara referencia a la articulacin de recursos para alcanzar los fines establecidos. Las
administraciones seran as el entramado organizativo que ejecuta con exactitud y neutralidad las
directrices emanadas de los rganos polticos.
Esta visin (que no siempre se corresponde con la realidad) debe mucho al pensamiento de Weber.
No obstante, esa separacin no es tan ntida, siendo ms bien una cuestin de grado. As, el peso del
criterio poltico tender a ser mayor en las decisiones de carcter estratgico que se adoptan en los
niveles superiores, mientras que los criterios tcnicos primarn en las decisiones operativas de los
niveles inferiores. De todos modos, hay que tener en cuenta que una decisin, por tcnica que sea,
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siempre tiene implicaciones y consecuencias polticas.

En la prctica, existe ms bien una situacin de interdependencia. Adems, existen pases donde la
relacin est ms institucionalizada (Alemania), o dnde la cultura poltico-administrativa impone
un tipo de relacin sobre otra (colaboracin y neutralidad en Reino Unido; separacin en Italia).
Peters propone cinco modelos de relacin entre polticos y funcionarios:

Modelo formal legal: basado en la subordinacin jerrquica.

Modelo de aldea: polticos y funcionarios tienen mismos criterios e intereses frente al

exterior.

Modelo de aldea funcional: elitista (integracin vertical polticos-funcionarios frente a

terceros).

Modelo adversarial: los dos grupos se enfrentan.

Modelo del Estado administrativo: los polticos se dejan captar por los funcionarios,
se identifican y dejan hacer a los segundos.

Las relaciones entre empleados pblicos profesionales y personal de confianza poltica contienen
elementos de interdependencia que matizan el simple vnculo de superioridad jerrquica; esto
resulta particularmente claro en los niveles superiores de la organizacin.
En Espaa, el principal cambio en los ltimos aos ha sido la democratizacin

constitucionalizacin, hasta llegar al actual Estatuto del Empleado Pblico (2007). El desarrollo de
la administracin espaola ha llevado a la politizacin de todos lo escalones superiores por los
partidos gobernantes (remocin de altos cargos tras elecciones). Actualmente, los cargos polticos
en el entramado administrativo espaol son los niveles de Ministro, Secretario de Estado,
Subsecretario, Secretario General y Director General.
Los cargos administrativos no son ciertamente polticos, pero se encuentran politizados en la
medida en que se exige de ellos que tengan una actitud polticamente positiva.
Tradicionalmente, en realidad, ambos colaboraban, ya que los polticos eran asesorados por los
funcionarios en muchas decisiones. Todo parece indicar que con la politizacin, los polticos
prescinden cada vez ms del asesoramiento de los funcionarios, liberndose de su influencia; y que
para garantizar la ejecucin de sus decisiones han tratado de amarrar polticamente a los altos
funcionarios. En este modelo, el papel de los funcionarios queda limitado a facilitar a posteriori la
cobertura legal que sea necesaria. Por otra parte, tambin entre los altos cargos de confianza poltica
predominan los burcratas profesionales, aunque crecientemente se va dando ms cabida a los de
fuera.
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El papel de los asesores polticos y gabinetes

La proliferacin de asesores polticos se produce en parte para poder controlar la administracin y
evitar posibles bloqueos de informacin o de sus iniciativas. El entorno de presidentes/alcaldes ha
crecido enormemente y de esta forma se controla polticamente el quehacer de los funcionarios
(problema cotidiano: los asesores no tienen superioridad jerrquica sobre los cargos directivos, pero
en la prctica actan como si la tuvieran).
Esta proliferacin es vista por unos optimistamente, mientras que otros consideran que esos
asesores polticos plantean una amenaza tanto para la imparcialidad de los funcionarios como un
potencial de usurpacin indebida de la potestad ejecutiva debido a su acceso privilegiado a los
ministros.
3.2.- Los parlamentos y las Asambleas legislativas
En los sistemas parlamentarios el Gobierno suele ser todopoderoso, pues al haber salido de una
mayora parlamentaria su poder sobre la administracin es doble: la ley establece la subordinacin
de la administracin al Gobierno, y ste tiene capacidad para cambiar las normas reguladoras de la
administracin. Adems, potestad presupuestaria, nombramientos, control de las actividades de la
administracin...
En Espaa, las Cortes o las asambleas de las CC.AA. pueden ejercer un fuerte control sobre la
administracin pblica con la redaccin de textos precisos. As, los legislativos tienen diversas
opciones adicionales para constreir la actuacin de las administraciones pblicas (ejemplo: legislar
con total minuciosidad...).
3.3.- Otras unidades administrativas y departamentos: relaciones interorganizativas.
Organismos de control y supervisin.
Algunas de las relaciones ms importantes que tienen las organizaciones pblicas con su entorno se
producen con otras unidades administrativas. Estas relaciones pueden ser de colaboracin, de
competicin, de supervisin (y puede, en ocasiones, ser conflictiva).

3.4.- Otros niveles de gobierno. La poltica multinivel y las relaciones intergubernamentales

En las ltimas dcadas se ha producido una revitalizacin de los mbitos subnacionales, muchas
veces de la mano de procesos descentralizadores desarrollados en paralelo con la expansin del
Estado del Bienestar. Ello implica actores administrativos de mbito inferior al estatal, con un
importante papel en las polticas pblicas. En nuestro pas, las administraciones autonmicas tienen
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un fortsimo impacto sobre la configuracin y los modos de funcionamiento de las administraciones

pblicas. Ello implica una redistribucin de los efectivos humanos y materiales, una redistribucin
de los papeles de las administraciones... As, las administraciones se relacionan cotidianamente con
otras de otros niveles territoriales de gobierno.
Tambin debe mencionarse el proceso de construccin de un espacio polticamente supranacional:
Unin Europea. El derecho comunitario, las polticas de la UE... afectan a la agenda de los
gobiernos y a las diferentes polticas pblicas sectoriales, tanto a nivel estatal como autonmico y
local.
3.5.- Los tribunales
Las administraciones tambin tienen que interactuar con los tribunales. A ellos corresponde el
control ltimo sobre la legalidad de los actos administrativos (mediante la jurisdiccin contenciosoadministrativa). Los tribunales pueden revisar y anular los actos administrativos, sus sentencias e
interpretaciones condicionan las actividades administrativas. Tambin el TC puede tener un papel
que constrie/rectifica la actuacin de las administraciones pblicas (por ejemplo, con el recurso de
amparo).

4.- La interaccin de la administracin pblica con la sociedad civil: grupos de inters,

medios y opinin pblica
Todos los gobiernos han de proporcionar respuestas, a travs de sus administraciones pblicas, a
una serie de tema que preocupan a los ciudadanos. Esos temas son la agenda institucional del
gobierno. En lo que respecta a su configuracin, los regmenes democrticos son relativamente
abiertos. Por otra parte, se observa que la evolucin de la agenda tiende a presentar un carcter
acumulativo. Ello implica que las administraciones pblicas, en los regmenes democrticos, han de
hacer frente a un volumen y una variedad de problemas muy notable que van desde la atencin al
cambio climtico, etc...

4.1.- Grupos de inters, clientelas, asociaciones profesionales

Los grupos de inters tratarn de influir sobre las decisiones pblicas. Ello a veces plantea
problemas, pues la administracin y el gobierno representan la actividad imparcial del Estado,
mientras que los grupos de presin representan sus propios intereses estrechos, y en algunos casos
reciben un trato preferente por parte de la administracin. La apertura de la administracin a estas
influencias y el xito de estos grupos depende de varios factores: institucionales, polticos y
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culturales.
Los directivos pblicos tratan en muchos casos de cultivar el apoyo de alguno de estos grupos de
inters. Por otro lado, algunas organizaciones pblicas pueden ser capturadas por algunos grupos
de inters (lo que sesgar su actuacin). En otros casos, los grupos de inters pueden bloquear la
actuacin de una organizacin pblica.
Peters distingue entre los distintos tipos de relaciones dinmicas:

Interaccin legtima: se produce cuando los grupos participan en el sistema poltico de

forma aceptada y legal. Una variante es el neocorporativismo, donde se restringe el
nmero de grupos y se incorporan directamente en el aparato estatal para tomar
decisiones concertadas con el gobierno.

Interaccin de clientela: un grupo de inters local puede convertirse en la expresin y

el representante natural de un determinado sector social que, a su vez, constituye el
objetivo ms natural o el grupo de referencia para la oficina administrativa.

Interaccin de parentela: describe una situacin de parentesco o estrechos lazos entre

un grupo de presin y el gobierno o partido dominante. Es la tpica de las sociedades
preindustriales, pero tambin ocurre en otros lugares. Ejemplo: influencia de los think
tank.

Interaccin ilegtima: se realiza fuera de los cauces normales, pero ocurre. En este
caso, frente a los anteriores, ni el sistema ni los administradores reconocen su
legitimidad.

4.2.- Redes de poltica pblica (policy networks)

Los entramados de actores pblicos y privados que se suelen reunir alrededor de la formulacin y
la implantacin de una poltica determinada se denominan comunidades de polticas o redes de
poltica pblica. La idea bsica es que cada rea de poltica tiende a estar ocupada por un gran
nmero de grupos de inters.

4.3.- Los medios de comunicacin

En las democracias, el papel de los medios es fundamental. No es casual que los gobiernos hayan
tratado de controlar los mercados de comunicacin a travs de la creacin de medios de titularidad
pblica, de la poltica de concesin de licencias e incluso por medio de subvenciones a medios
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privados. Por otra parte, los directivos pblicos intentan propiciar la atencin hacia sus
organizaciones y polticas pblicas mediante diferentes instrumentos de relacin con los medios.
4.4.- La opinin pblica
La opinin pblica general influye en gran medida en la gestin de las organizaciones pblicas. Por
un lado la opinin pblica puede afectar a la administracin pblica en general y, por otro, de un
modo ms especfico, las actitudes ciudadanas pueden condicionar determinadas polticas y
servicios pblicos. Asimismo, el apoyo pblico que mantiene un departamento determina en gran
medida su base de apoyo social y poltico e incluso el presupuesto que recibe.
4.5.- Ciudadanos individuales
Los ciudadanos individuales tambin se relacionan cada vez ms con las organizaciones pblicas,
bien mediante la presentacin de quejas, solicitudes de informacin... Adems, los ciudadanos son
preguntados con creciente frecuencia para evaluar la satisfaccin con los servicios que la
administracin presta.

5.- El entorno socieconmico y tecnolgico e internacional de las administraciones

pblicas
5.1.- La estructura social y el aumento de la inmigracin
La estructura social y de clases se ha vuelto ms compleja como consecuencia de los procesos de
diversificacin y tecnificacin econmica. As, los cambios demogrficos implican un aumento de
la poblacin dependiente, lo que est afectando de manera importante a las organizaciones pblicas,
lo que obliga a desarrollar nuevas lneas de actuacin. En el caso espaol, la demanda sobre los
servicios de nuevos grupos, como los dependientes es especialmente intensa debido al cambio de
las estructuras familiares y la redefinicin de los roles de la mujer. Ello genera asimismo una
necesidad de regulacin y accin pblica en nuevos terrenos. Asimismo, el envejecimiento de la
poblacin puede implicar una escasez relativa de fuerza de trabajo y, consiguientemente, una mayor
dificultad para las organizaciones pblicas a la hora de garantizarse los recursos humanos
necesarios. Desde el punto de vista de las polticas pblicas se convierte en particularmente
problemtica la fase de definicin de los problemas.
Por su lado, la inmigracin exige a las administraciones pblicas garantizar y gestionar la acogida e
integracin de los inmigrantes y la gestin de una difcil inteculturalidad. El impacto social de
fondo producido por la inmigracin tiene que ver con una redefinicin de facto de la identidad
colectiva.

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5.2.- La cultura y los valores: la diversidad

Las administraciones pblicas tambin experimentan cambios asociados a la transformacin de la
cultura del capitalismo y los valores sociales. El individuo actual espera cosas distintas de las
Administraciones, y se posiciona ante ellas de forma diferente. La heterogeneidad de las sociedades
da lugar a una explosin de las reivindicaciones de trato diferente por los ms diversos colectivos
(junto con una creciente reivindicacin de transparencia y participacin).
Contrariamente al mercado (ms abierto a la personalizacin del servicio), en las administraciones
pblicas se ha seguido el principio de la eficacia indiferente, entendindose que cualquier viso
de personalizacin en los servicios pblicos implicaba una peligrosa desviacin hacia la
discrecionalidad. Para algunos autores, ello parece indicar la confusin de la administracin entre
igualdad y homogeneidad. Lo que parece claro es que las administraciones pblicas se ven en la
necesidad de renovarse, aumentando su capacidad de reconocer y atender la diversidad en sus
servicios pblicos.
5.3.- El entorno econmico
Las economas de los pases desarrollados como Espaa muestran una serie de rasgos que influyen
en la dinmica de las administraciones. En primer lugar, son economas ricas, con una base fiscal
potente que sostiene el elevado gasto pblico propio del Estado del Bienestar. Son, tambin,
economas diversificadas, con sectores muy variados. El Estado del Bienestar clsico (sobre todo el
europeo) ha venido defendiendo la conveniencia de que los gobiernos intervengan en la economa
para garantizar la estabilidad de los mercados y precios, favorecer un crecimiento econmico
estable, etc...
En cuanto al capital humano, las administraciones se ven afectadas por su cualificacin y
disponibilidad. En Espaa ha aumentado considerablemente el nivel de estudios y la cualificacin
de la fuerza de trabajo.

5.4.- El entorno tecnolgico

Las pautas de cambio tecnolgico afectan a las administraciones pblicas en un doble sentido: por
una parte, tienen un impacto significativo sobre el papel que stas juegan en la sociedad; por otra, el
conocimiento tecnolgico constituye un recurso organizativo fundamental, que a su vez incide en
un estructuracin y funcionamiento. Las TICs se han convertido en un elemento clave para el
funcionamiento y modernizacin de las Administraciones Pblicas.
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Las administraciones pblicas espaolas se encuentran en situaciones muy diversas por lo que
respecta al uso de TICs (ms avanzada la central y autonmica, y menos la local).

6.- Conclusiones
Los cambios experimentados en los ltimos 25 aos han causado la mutacin de las grandes
nociones tradicionales sobre las Administraciones Pblicas y sus relaciones con su entorno del
sistema poltico en los pases occidentales, e incluso en Latinoamrica o Asia.
Algunos de esos cambios son:

El supuesto de la uniformidad se ha visto desafiado en la prctica y en la teora. En la

teora, las grandes organizaciones burocrticas comenzaban a ser inmanejables,
alienantes, ineficaces... Por tanto, la consecuencia lgica ha sido la fragmentacin del
sector pblico mediante la descentralizacin y la desconcentracin.

El supuesto de que la funcin pblica no est politizada y es neutral tambin est siendo
erosionado considerablemente con el crecimiento del control poltico que se est
realizando sobre la burocracia, no slo sobre los nombramientos sino tambin sobre los
procedimientos.

La idea de que la administracin pblica es autosuficiente ha sido desafiada, por una

parte, por las polticas de privatizacin, subcontratacin y de fomento de la competencia
entre unidades del sector pblico.

La idea de control directo de los superiores jerrquicos ha sido cuestionada por la

introduccin de una dimensin ms participativa en la gestin de los asuntos pblicos.

Se ha pasado de la rendicin de cuentas por lo que ocurre en la organizacin a la cuasiirresponsabilidad del poder ejecutivo debido a la agencificacin y a la subcontratacin o
delegacin.

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