FUNDAO ESCOLA DE COMRCIO LVARES PENTEADO

FECAP
PS-GRADUAO EM AUDITORIA

JOO BATISTA CRUZU

A FALTA DE INFORMAES DA EDUCAO NOS PORTAIS DE

TRANSPARNCIA DOS MUNICPIOS DA REGIO METROPOLITANA
DE SO PAULO

So Paulo
Ano 2014

JOO BATISTA CRUZU

A FALTA DE INFORMAES DA EDUCAO NOS PORTAIS DE

TRANSPARNCIA DOS MUNICPIOS DA REGIO METROPOLITANA
DE SO PAULO

Este artigo foi apresentado para a obteno do certificado de ps-graduao

Lato Sensu em AUDITORIA da Fundao Escola de Comrcio lvares
Penteado - FECAP, obtendo a nota ______________, atribuda pela orientadora
professora rica Tas da Silva Trevizan.

So Paulo, 11 de novembro de 2014.

RESUMO

Em junho de 2014, foi aprovado o novo Plano Nacional de Educao com vigncia at 2024.
Estima-se que em dez anos sero gastos trs trilhes de reais em educao, pelas trs esferas
de governo. Entretanto, devido cultura de prestao de contas no Brasil, este esforo pode
ser desperdiado por falta de transparncia. O objetivo deste trabalho verificar se as
publicaes de dados do ensino fundamental nos portais de transparncia dos municpios da
Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) atendem ao princpio constitucional da
transparncia. Para corroborar os resultados da pesquisa, quatro questionrios foram
encaminhados a especialistas, sendo trs deles profissionais da rea da contabilidade pblica e
o quarto, Conselheiro-Presidente do Tribunal de Contas do Estado (TCE) da Bahia,
especialista em contas pblicas e auditoria operacional. Por ltimo, comparou-se a forma de
publicao de relatrios de prestao de contas do site americano do Estado de Washington,
com a forma de publicao dos municpios da RMSP. No resultado da anlise dos portais de
transparncia, verificou-se que 54% deles no publicaram os gastos com Educao e, aqueles
que divulgaram, no apresentaram entre os relatrios os quantitativos de matrculas, docentes,
ndices de avaliao - informaes essenciais, que servem para calcular custos, medir
eficincia e fiscalizar a gesto. Os especialistas ratificam esta concluso nos questionrios.
Assim, conclui-se que o princpio constitucional da transparncia no foi atendido pela falta
de informaes essenciais e de um modelo de publicao compreensvel de prestao de
contas da educao nos portais eletrnicos dos municpios da RMSP.

Palavras-chave: Transparncia. Teoria de Agncia. Plano Nacional de Educao

INTRODUO

Este artigo reflete sobre um ponto prioritrio no processo de fortalecimento

democrtico: A transparncia na divulgao de informaes da prestao de contas da
Educao no Brasil, um pas cuja base estatstica de 2014 do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) aponta para um porcentual de 94,37% de eleitores (134.783.000) que declararam no
possuir graduao superior. Esta situao mostra com clareza um fato inegvel: o governo no
tem sido eficiente quando investe em Educao.
Investir na Educao crucial para o desenvolvimento econmico e social de um
pas. Para Marshall (1982), nenhuma outra mudana traria, de forma mais rpida, o aumento
da riqueza de um pas do que a melhoria das escolas.
Para fomentar o desenvolvimento educacional no Brasil, o Governo Federal aprovou
em 2014 o novo Plano Nacional de Educao (PNE) e, nos prximos dez anos, estima-se que
trs trilhes de reais sero despejados na Educao. um passo importante para o
desenvolvimento socioeconmico, porm o olhar da sociedade brasileira precisa estar atento
gesto desses recursos. Nesse sentido, o poder pblico deveria ser eficiente na gesto, mais
transparente na divulgao das informaes das contas da Educao e estar atento aos anseios
da sociedade.
Considerando os conflitos de agncia estudados por Jensen & Meckling (1976) e as
assimetrias da informao, conforme Slomski (2005), se no houver uma cobrana por mais
transparncia e compreensibilidade nas informaes dos gastos em Educao, corre-se o risco
de perpetuar por mais 500 anos a ignorncia, a pobreza e o assistencialismo. Esta cobrana
necessria, porque o conceito de transparncia da informao nos gastos da rea pblica
algo que ainda precisa ser incorporado no processo de prestao contas sociedade brasileira.
Para Teles (2010, p. 43), o conceito de transparncia nem sempre possui um verbete
especial nos dicionrios. Para defini-lo com propriedade, o autor buscou auxlio no Dicionrio
dos Sinnimos Poticos e de Eptetos da Portuguesa de Roquete & Fonseca (1948).
Para sanar o problema da falta de divulgao de informaes, em 2011 foi aprovada
a Lei de Acesso Informao (LAI), que regulamentou o princpio da transparncia da
informao, determinado no artigo 5, inciso XXXIII, da Constituio Federal (CF) de 1988.

Apesar do regulamento, atravs da LAI, percebe-se que ainda no existe no Brasil

uma cultura de fiscalizao dos atos da gesto pblica, o chamado controle social. Para
Laurenza (2013), no h entre a maioria dos brasileiros conhecimento suficiente sobre a
atuao das esferas de governo e o funcionamento da administrao pblica. Os Tribunais de
Contas (TC), rgos que detm a misso de fiscalizar e orientar os rgos pblicos para o
bom e transparente uso dos recursos pblicos, poderiam exercer um papel mais ativo se
fossem mais efetivos na cobrana por alinhamento desses rgos ao nvel de transparncia
exigido pela Constituio.
Quanto obrigao de informar com transparncia, em tempo real, inclusive por
meios eletrnicos sobre os planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, prestaes de
contas, entre outros, tem origem nas determinaes do artigo 48 da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) de maio de 2000.
Diante desta contextualizao, surge a questo da pesquisa: A forma de publicao da
prestao de contas da Educao, praticada pelos municpios da Regio Metropolitana de So
Paulo (RMSP), atende de forma clara ao princpio constitucional da transparncia
regulamentado na Lei de Acesso Informao?
O objetivo geral da pesquisa verificar se as publicaes de dados do ensino
fundamental, informados nos portais de transparncia dos sites dos municpios da Regio
Metropolitana de So Paulo, atendem claramente ao princpio constitucional da transparncia,
regulamentado pela Lei de Acesso Informao.
Os objetivos especficos so: 1) Verificar se existe oferta de informaes mnimas da
Educao nos portais de transparncias, 2) Confirmar, atravs da opinio de especialista e de
profissionais de contabilidade pblica e especialista, se falta transparncia nas informaes da
educao publicadas nos portais municipais de transparncia e 3) Fazer uma comparao
simples entre o nvel de instruo e a forma de transparncia na prestao de contas pblicas
do Brasil com os Estados Unidos da Amrica.
Este artigo se justifica, pois, almeja contribuir para que haja uma elevao de patamar
na transparncia das informaes e do incio do uso do princpio da compreensibilidade dos
relatrios de prestao de contas dos gastos pblicos.

2 REFERENCIAIS TERICOS

2.1 A TEORIA DA FIRMA E ASSIMETRIAS DA INFORMAO

Na viso de Coase, apud Arajo Jr. (1996, p.12), a firma um conjunto de contratos
que se liga ao mundo exterior atravs de outros contratos, ocasionando, desta forma, uma
distribuio especfica de direitos e obrigaes. No estudo de Jensen & Meckling (1976, p. 5)
caracteriza-se o conflito de agncia entre o proprietrio-administrador e os outros acionistas,
como resultante da tendncia do administrador de se apropriar dos recursos da empresa em
seu prprio benefcio. Para ambos os autores, os conflitos de agncia mais importantes podem
ter origem no fato de que, medida que o direito pela propriedade do administrador diminui,
tambm diminui seu incentivo na busca criativa de novos empreendimentos mais lucrativos
para a organizao.
Para Lopes (2004, p. 171), no havia problemas de governana na teoria clssica
quando a firma possua um proprietrio individual que, ao mesmo tempo, era seu nico
administrador e principal fornecedor de capital. Nesta circunstncia, no ocorre o chamado
conflito de agncia. O conflito surgiu, quando a firma se transformou em uma organizao
complexa onde seus administradores (agente) passaram a buscar seus interesses pessoais
divergentes aos dos acionistas (principal) da organizao.
Assim como acontece nas organizaes privadas, os conflitos de agncia tambm
esto presentes no setor pblico. Aqui, o povo o principal e o executivo pblico, o agente.
Entre os poderes da Repblica, o Legislativo o principal e o Executivo, o agente. No interior
da Administrao Pblica, a complexidade burocrtica de tal ordem que em todos os seus
nveis (gabinetes, ministrios, secretarias, reas, setores, departamentos, divises e sees)
existem interesses contrastantes cujos riscos precisam ser mitigados mediante boas prticas de
governana. Nesse sentido, corrobora o entendimento de Slomski (2005, p. 30) que v a
aplicao da teoria dos contratos tambm no setor pblico. Para Lopes (2004, p. 174) ,
tambm h assimetria informacional nas situaes de informao imperfeita e de informao
incompleta

2.2 TRANSPARNCIA, LEI DE ACESSO INFORMAO E PORTAIS DE

TRANSPARNCIA DO GOVERNO

No estudo de Teles (2010, p. 41) sobre a transparncia, o termo est ligado a uma
srie de relaes, desde a lingustica at a literatura. O autor sustenta que em todas as direes
o termo empregado para revelar ou deixar transparecer, entre outras coisas, certo contedo
que, s vezes, no se quer mostrar, valendo-se, propositalmente, da ambuiguidade e da
obscuridade. Roquete & Fonseca (1948), apud Teles (2010), registraram com maior
propriedade a ideia de transparncia, desta forma: A gua clara, quando nenhuma substncia
a turva; difana, quando permite a passagem dos raios de luz, mas s transparente, quando
permite a viso completa dos objetos que nela esto contidos.
A transparncia na prestao de contas da Educao, com a publicao detalhada de
gastos, quantitativos de matrculas e docentes, entre outros, crucial para que se desmistifique
se o problema de falta de investimentos ou de ineficincia na gesto dos recursos pblicos.
Pela estatstica da base eleitoral do TSE (2014), o porcentual de eleitores sem graduao
superior alcana 94,37%, ou 134,7 milhes de eleitores. Estes dados revelam um efeito
perverso cujas causas no esto transparentes. Corrobora para esta situao, a falta de controle
social, que para Laurenza (2013, p. 135), ocorre entre a maioria dos brasileiros que no tem
conhecimento suficiente sobre os trs poderes da Repblica, nem sobre o funcionamento
burocrtico da administrao pblica. Um fato positivo, na opinio da autora, foi a reforma da
gesto governamental no final dos anos 90, que transformou em programas as aes do
governo, para fins de melhor acompanhamento da execuo do gasto pblico.
A Lei 12.527/11 veio regular, depois de 23 anos, o inciso XXXIII do artigo 5 da
CF/88 que diz:
Todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado.

Em seu texto regulatrio, a LAI procurou detalhar as formas de atendimento e os

tipos de informaes para as demandas potenciais da sociedade. Isto foi necessrio, porque a
legislao complementar anterior (Lei 101/2000 e Lei 131/2009) insatisfatria, posto que
determina a publicao de relatrios tcnicos de execuo oramentria, incompreensveis aos

olhos do cidado. So exemplos disso, os Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria

(RREO), os Relatrios de Gesto Fiscal (RGF) e os Relatrios de Metas Fiscais (RMF). Esta
forma burocrtica de prestar contas produz um efeito contrrio ao princpio da transparncia,
posto que opaca compreenso comum. Nesse sentido, Slomski (2005, p. 32) sustenta que
isto agrava a insatisfao popular com os servios prestados pelo Estado, trazendo uma
desconfiana geral sobre a forma como se gasta o dinheiro dos impostos.
A obrigao de informar com transparncia, em tempo real, por meios eletrnicos
sobre os planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, prestaes de contas, pareceres
prvios, Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria, Relatrios de Gesto Fiscal, entre
outros, est determinada no artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Os artigos 48
e 73 desta LRF tiveram acrscimos de novos dispositivos legais pela Lei Complementar 131
de maio de 2009. Da, surgiu o portal de transparncia.

2.3 PLANO NACIONAL DE EDUCAO

O governo brasileiro sancionou em 25 de junho de 2014, com quatro anos de atraso,

a Lei Federal 13.005, que aprovou o novo Plano Nacional de Educao (PNE). Seu objetivo
principal a articulao do Sistema Nacional de Educao, para enfrentar uma montanha de
falta de instruo, acumulada em mais de cinco sculos de descaso. Prova disso, o fato de o
Brasil possuir apenas 5,63% de seus eleitores com instruo superior, segundo as estatsticas
oficiais da base eleitoral 2014 do TSE. Marshall (1982, p.188) estabelece uma relao de
causa e efeito entre a melhoria das escolas e o aumento da riqueza de um pas.
Segundo dados do Senador Cristovam Buarque (2014), ex-Ministro da Educao do
Governo Lula, j se gasta com educao no Brasil o equivalente a R$ 300 bilhes de reais por
ano. Projetando este gasto para dez anos, estima-se que sero despejados mais de R$ 3
trilhes de reais de recursos pblicos, na vigncia do novo PNE, pelas trs esferas de governo.

2.4 ASPECTOS GERAIS DA PRESTAO DE CONTAS DA EDUCAO PBLICA

A forma mais simples de se obter informaes detalhadas dos gastos com educao
provm da leitura do Anexo II do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO).
Estes relatrios foram institudos a partir de determinao constitucional, com normatizao
determinada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (CF/88 e LRF/2000). Este Anexo traz os
quantitativos da despesa por estgio (empenhada, liquidada e paga), por funo de governo e
subfuno. Na esfera municipal, os totais dos gastos de cada modalidade da Educao so
totalizados nas seguintes subfunes criadas pela Portaria MOG n 42 (1999): Educao
Infantil, Ensino Fundamental, Ensino Fundamental de Jovens e Adultos, Educao Especial,
Ensino Mdio e Educao Bsica.
no estgio da liquidao da despesa que se conhece o valor total do gasto pblico
lquido e certo. Na administrao pblica, uma despesa est liquidada, quando todas as
condies necessrias para seu pagamento estiverem atendidas. Se a reforma da escola foi
realizada e atestada a contento; se os uniformes escolares foram entregues no prazo e
conforme as especificaes; se o aluguel do prdio da Secretaria de Educao foi atestado. O
documento fiscal do fornecedor somente estar pronto para ser pago, depois que a despesa
estiver formalmente liquidada de acordo com o artigo 63 da Lei 4320/64.
Especificamente para coletar, processar e disponibilizar as informaes sobre
oramentos e execuo da despesa com Educao da Unio, Estados, Distrito Federal e dos
5.570 municpios brasileiros utilizado o Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos
em Educao (SIOPE). Este sistema eletrnico de gesto alimentado pelo Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao (FNDE), rgo responsvel pela execuo das polticas
educacionais do Ministrio da Educao (MEC).
A publicao isolada dos gastos (total da despesa liquidada) com a modalidade
Ensino Fundamental, no Anexo II do RREO, no traz a transparncia necessria para analisar,
avaliar ou comparar o desempenho da gesto municipal. Para se ter uma viso mais
abrangente sobre a qualidade deste gasto, necessrio mostrar, conforme Teles (2010) o que
est no fundo, ou seja: o quantitativo dos alunos matriculados, quantos professores estiveram
em exerccio, quantos servidores trabalham indiretamente, alm, principalmente, dos ndices
oficiais de avaliao dos alunos. Esta informao ficaria ainda mais transparente, se toda a
informao fosse disponibilizada em srie histrica, por exemplo, de cinco anos.
Com as informaes completas nos portais de transparncia, seria possvel, por
exemplo, para o muncipe ou para um pesquisador calcular o custo peridico de um aluno

10

matriculado em qualquer modalidade de ensino, alm de uma srie de outros indicadores de

desempenho. Com relao aos custos, conforme Slomski (2001, p. 197) o Conselho Federal
de Contabilidade (CFC) editou a NBC1 T 16.11 que trata especificamente de custos do setor
pblico. Com relao assimetria da informao, um dos principais beneficiados com a sua
quebra seriam os prprios Conselhos Municipais de Educao (principal) que passariam a
conhecer informaes, at ento, no disponibilizadas pelos gestores (agente).

2.5 A TRANSPARNCIA NA PRESTAO DE CONTAS PBLICA NOS ESTADOS

UNIDOS DA AMRICA

A melhor forma de prestao de contas pblicas aquela que feita de forma

abrangente e que transmite as informaes em linguagem clara e compreensvel sociedade.
No pode ser transparente aquilo que no pode ser lido nem entendido. Slomski (2005, p.
117) fala do Balano Social, uma forma alternativa para a difuso de informaes atravs de
relatrios elaborados em uma linguagem acessvel maioria dos cidados.
Conforme est disposto no site do Office of Financial Management do Estado de
Washington (2012), dos Estados Unidos da Amrica, ao final de cada ano fiscal, Estados [e
condados] divulgam em seus endereos eletrnicos um relatrio financeiro anual, completo e
detalhado, chamado Comprehensive Annual Financial Report (CAFR). Segundo o mesmo
site, este relatrio apresentado em trs sees: 1) Seo Introdutria, onde esto includos: o
ofcio de apresentao das contas, o certificado de alcance de excelncia em relatrios
financeiros, o mural com as fotos dos principais executivos do governo local, com seus nomes
e cargos e um organograma da organizao de governo; 2) Seo Financeira, que apresenta a
opinio dos auditores independentes, demonstraes financeiras, notas explicativas, anlise da
situao financeira, fundo previdencirio e vrios anexos e 3) Seo de Estatstica, que mostra
os indicadores financeiros, econmicos, demogrficos, inclusive, o quantitativo de matrculas
(enrolment), em srie histrica de 10 anos, que no Estado de Washington est disponvel no
Schedulle 31 - Operating and Capital Asset Indicators by Function.

Normas Brasileiras de Contabilidade (NBC).

11

Segundo Attmore (2012), as normas de contabilidade pblica e os padres de

relatrios do CAFR so estabelecidos pelo Governamental Accounting Standards Board
(GASB), sob os auspcios da rea da Financial Accounting Foundation (FAF), rgo mximo
de superviso federal que aprova o regulamento geral dos Conselhos de Contabilidade
Governamental (GASB) e Comercial (FASB) americanos.
O CAFR assemelha-se em qualidade aos relatrios de sustentabilidade sugeridos pela
Global Reporting Initiative2 (GRI) s empresas de capital aberto. No entanto, os padres de
excelncia em programas de relatrios financeiros do CAFR foram estabelecidos desde 1945
pela Government Finance Officers Association (GFOA), cujo objetivo principal preparar e
assistir aos governos locais (Estados e Condados) a ir alm do exigido pelos princpios
contbeis geralmente aceitos, inclusive, com programas de premiao - Awards Programs.

3 METODOLOGIA

Quanto abordagem, esta uma pesquisa qualitativa, pois efetua uma anlise mais
profunda do grau de transparncia das informaes da Educao existente nos portais de
transparncia dos municpios da RMSP. Conforme Beuren et al (2003, p. 92), a abordagem
qualitativa de um problema pode ser uma forma adequada de conhecer a natureza de um
fenmeno social.
Quanto aos objetivos, a pesquisa exploratria, porque busca estudar com mais
profundidade o grau de transparncia na publicao das informaes sobre a Educao nos
municpios da RMSP. Explorar um assunto, conforme Beuren et al (2003, p. 80), significa
agregar mais conhecimento, sob novas perspectivas e novos ngulos ainda pouco estudados.
Quanto aos procedimentos, a pesquisa documental, pois se utilizou de dados
estatsticos do Brasil e dos Estados Unidos obtidos no FNDE/SIOPE, IBGE e US Census
Bureau. Alm disso, foi enviado um questionrio para trs profissionais experientes em
gesto de contabilidade pblica. Para Cervo & Bervian (1996, p. 50), a pesquisa documental
estuda a realidade do presente, a fim de comparar usos e costumes, tendncias, diferenas e
outras caractersticas.

https://www.globalreporting.org/resourcelibrary/Brazilian-Portuguese-G4-Part-One.pdf

12

Especificamente quanto regio pesquisada, o Estado de So Paulo est subdividido

em 15 Regies Administrativas e Metropolitanas. A RMSP foi criada pela Lei Complementar
Federal n 14 (1973), composta por 39 municpios: Aruj, Barueri, Biritiba-Mirim, Caieiras,
Cajamar, Carapicuba, Cotia, Diadema, Embu, Embu Guau, Ferraz de Vasconcelos,
Francisco Morato, Franco da Rocha, Guararema, Guarulhos, Itapecerica da Serra, Itapevi,
Itaquaquecetuba, Jandira, Juquitiba, Mairipor, Mau, Mogi das Cruzes, Osasco, Pirapora do
Bom Jesus, Po, Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, Santa Izabel, Salespolis, Santana do
Parnaba, Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, So Loureno da Serra,
So Paulo, Suzano, Taboo da Serra e Vargem Grande Paulista.
De acordo com o IBGE (2014) a Regio possui populao estimada em 20.897.114
habitantes; aproximadamente 10,28% da populao brasileira estimada de 203.463.000, em
12.12.2014. A despesa do Ensino Fundamental totalizou R$ 7,466 bilhes em 2013, segundo
o SIOPE. Este valor representa 2,5% dos R$ 300 bilhes de reais gastos em Educao em
2013, segundo BUARQUE (2014).
A coleta de dados foi realizada mediante pesquisa exploratria nos portais de
transparncia ou equivalentes, dos 39 municpios da RMSP, em busca do Anexo II do RREO,
que traz os totais das despesas por funo e subfuno. O alvo da pesquisa era subfuno
361, modalidade: Ensino Fundamental. O estgio da despesa, era a despesa liquidada e o
perodo: janeiro a dezembro/2013, despesa acumulada at o bimestre. Para referenciar os
dados coletados do Anexo II do RREO, tambm foi realizada uma coleta dos mesmos dados,
mediante pesquisa exploratria (subfuno 361 Ensino Fundamental, exerccio 2013) no
portal eletrnico do SIOPE.
Para confirmar se h transparncia real na publicao de dados nos portais de
transparncia dos municpios pesquisados, foram contatados trs profissionais experientes em
contabilidade pblica e publicao de relatrios de LRF. Depois de autorizado, foi
encaminhado um questionrio simples, com algumas perguntas para testar a facilidade de
acesso e o grau de transparncia das informaes. A primeira pergunta arguia se era possvel
calcular o custo anual de um aluno matriculado no Ensino Fundamental, no portal de
transparncia de um municpio vizinho. Se houvesse a informao de gastos, mais os
quantitativos de matrculas, haveria a possibilidade de clculo. Outra pergunta necessria foi
para saber se havia facilidade de localizao do portal de transparncia no site do municpio
pesquisado.

13

Uma entrevista especial tambm foi planejada, cuja comunicao, em todas as etapas
(contato inicial, autorizao de remessa do contexto e perguntas, respostas e autorizao para
uso neste trabalho) se deu por via eletrnica. O assunto principal consistia em saber se a
publicao de informaes sobre a Educao feita por alguns municpios de mdio ou grande
porte da RMSP atendia plenamente ao princpio constitucional da transparncia. Foram
realizadas tentativas junto a dois Tribunais de Contas. As duas autoridades consultadas so
Conselheiros vitalcios das duas Cortes, portanto, especialistas em questes julgamento de
prestao de contas pblicas. Atendeu ao propsito do autor desta pesquisa o TCE da Bahia,
na pessoa do Professor Mestre Inaldo da Paixo Santos Arajo, Excelentssimo Conselheiro
Presidente da egrgia Corte em 2014.

4 DISCUSSO DOS RESULTADOS

4.1 A COLETA DE DADOS DO ENSINO FUNDAMENTO NOS PORTAIS DE

TRANSPARNCIA E NO SIOPE

A Tabela 1 apresenta os gastos da modalidade de Educao denominada Ensino

Fundamental, que esto totalizados como despesa liquidada na subfuno 361.

Esta

informao (despesa liquidada) por funo e subfuno est presente no Anexo II do

Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO), publicado, juntamente com os
outros anexos da LRF, no portal de transparncia do municpio.
Na primeira coluna esto relacionados os 39 municpios da Regio Metropolitana de
So Paulo (RMSP). Na segunda coluna esto os nmeros dos gastos municipais em 2013 com
o Ensino Fundamental, totalizados da subfuno 361, obtidos do Anexo II do RREO. Na
terceira coluna esto os mesmos dados (despesa liquidada em 2013, totalizada na subfuno
361) que vieram da pesquisa no portal eletrnico do FNDE/SIOPE. Por fim, na ltima coluna
esto as diferenas de dados coletados no RREO e no SIOPE, revelando graves problemas de
assimetria da informao. O exemplo mais surpreendente a diferena de R$ 1,619 bilhes,
constatada no Municpio de So Paulo, cujo acesso s informaes do portal, durante a
pesquisa, foi extremamente difcil. No se sabe exatamente por que os dados coletados no

14

Sistema SIOPE se apresentam regularmente maiores que a despesa liquidada publicada em

2013 no Anexo II do RREO.
TABELA 1 COLETA DE DADOS DO ENSINO FUNDAMENTAL DOS MUNCPIOS DA RMSP
1. Municpio
Aruj
Barueri
Biritiba Mirim
Caieiras
Cajamar
Carapicuba
Cotia
Diadema
Embu das Artes
Embu Guau
Ferraz de Vasconcelos
Francisco Morato
Franco da Rocha
Guarulhos
Guararema
Itapecerica da Serra
Itapevi
Itaquaquecetuba
Jandira
Juquitiba
Mairipor
Mau
Mogi das Cruzes
Osasco
Pirapora Bom Jesus
Po
Ribeiro Pires
Rio Grande da Serra
Salespolis
Santa Izabel
Santana de Parnaba
Santo Andr
So Bernardo do campo
So Caetano do sul
So Loureno da serra
So Paulo
Suzano
Taboo da Serra
Vargem Grande Paulista

2. Despesa Liquidada
Informada no Portal
de Transparncia
38.317.393,42
30.410.342,02
47.895.152,16
5.244.067,35
41.471.261,33
16.321.751,62
85.776.632,85
15.876.216,26
170.125.071,04
16.377.322,82
19.332.196,73
2.472.040,08
6.620.600,38
122.039.647,60
249.935.000,97
105.703.054,63
2.829.508.389,07
65.477.808,65
-

3. Despesa Liquidada
Informada pelo
FNDE/SIOPE
34.201.529,80
330.555.758,14
13.621.862,34
44.208.336,63
51.631.400,91
56.340.284,15
110.931.365,35
105.508.590,82
26.163.433,14
67.492.956,57
47.980.700,41
267.984.881,60
15.608.972,10
55.079.068,10
67.094.937,63
39.231.617,53
14.731.587,92
33.762.470,25
16.092.460,93
148.505.580,66
233.382.054,96
16.002.512,76
78.946.358,89
18.061.894,74
1.863.234,46
5.463.700,65
25.253.769,62
136.248.418,45
274.904.194,07
133.665.169,65
7.786.000,80
4.449.384.672,18
70.215.890,22
108.634.903,28
20.083.654,83

4. Diferenas de
Informaes (2 - 3)
4.115.863,62

-13.797.994,61
-3.736.248,75

-6.509.439,08
712.779,52

-216.244,67
-63.256.983,92
374.810,06
1.270.301,99
608.805,62
1.156.899,73

-14.208.770,85
-24.969.193,10
-27.962.115,02
-1.619.876.283,11
-4.738.081,57

Fontes: 1) Portais Eletrnicos dos Municpios da RMSP, 2) Portal Eletrnico do FNDE/SIOPE.

15

A Tabela 1 mostra, tambm, que dos 39 municpios da RMSP, apenas 18 (46%)

atenderam a determinao da Lei LRF, publicando o Anexo II do RREO, onde a despesa
liquidada do Ensino Fundamental pode ser encontrada, em coluna prpria, na subfuno 361.
A maioria dos municpios (54%) no publicaram os Anexos do RREO em seus portais de
transparncia. Isto refora a opinio Slomski (2005), quando discorre sobre assimetria
informacional externa e interna.
Buscou-se tambm no Portal de Transparncia dos Municpios outras informaes da
funo Educao, como por exemplo: os quantitativos de matrculas, de docentes em
exerccio, sem lograr xito. Com estas informaes possvel calcular um importante
indicador de gesto, o custo anual por aluno. O legislador da LRF preocupou-se com o
aspecto financeiro/oramentrio da informao, mas se esqueceu de normatizar o aspecto
quantitativo e operacional da aplicao dos recursos pblicos. Esta deficincia do RREO gera
assimetria da informao e leva teoria de agncia. Os contribuintes (principal) deixaram de
ser informados, porque faltou a cultura de transparncia na viso do legislador (agente).

4.2 DADOS DA EDUCAO NO PORTAL DE TRANSPARNCIA

Em questionrio enviado para trs profissionais responsveis pela Contabilidade de

rgos pblicos municipais, em pleno exerccio de suas funes, foi sugerido uma tarefa
simples: Se era possvel localizar e acessar o portal de transparncia no portal eletrnico de
um municpio vizinho. As respostas foram positivas e unnimes. Em uma segunda questo,
procurou-se saber se a partir das informaes da educao publicadas no portal de
transparncia, era possvel calcular o custo anual de um aluno matriculado no ensino
fundamental no ano de 2013. Em resposta, os entrevistados afirmaram que isto no era
possvel, pois no estavam presentes, conjuntamente, as duas informaes bsicas para o
clculo: o gasto anual e a quantidade de alunos matriculados por modalidade de ensino.
O objetivo principal das perguntas do questionrio era realizar um levantamento da
falta de transparncia das informaes, j detectadas, anteriormente, na pesquisa feita nos
portais de transparncia dos Municpios e do SIOPE. Se houvesse facilidade de acesso e
disponibilidade da informao de gastos e matrculas, para um simples clculo de custo

16

(objetivo secundrio), a prova da transparncia estaria materializada. Houve facilidade de

acesso aos portais de transparncia, mas se informaes dos gastos estavam disponveis nos
portais, os quantitativos de matrculas, no. Ao constatar este fato, os trs contadores
responderam que a quantidade de alunos matriculados no ensino fundamental no estava
presente nos portais de transparncia, e o clculo do custo, por isso, no poderia ser feito.

4.3 ATENDIMENTO AO PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA TRANSPARNCIA

Questionado se as informaes disponibilizadas pelos portais de transparncia de um

municpio de mdio para grande porte, o Professor Mestre Inaldo da Paixo Santos Arajo,
Presidente do TCE da Bahia, respondeu que no importa o tamanho do municpio para
determinar que tipo de informao ele ter em seu portal de transparncia. Ele tem de ser
transparente, mostrar por inteiro, sem limitar aquilo que est sendo mostrado. Quando o
inciso XXXIII do artigo 5 da Constituio Federal diz que todos tm o direito a receber dos
rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou interesse coletivo ou geral,
expressa claramente que a nica exceo so quelas imprescindveis segurana do Estado.
Todo o resto deve ser claro. A transparncia a regra; o sigilo, a exceo. Para saber se as
informaes disponveis esto de acordo com o estabelecido, basta ver se esto
suficientemente claras. Caso contrrio, no atendem ao princpio exigido pela Carta Magna.
A transparncia com relao aos gastos pblicos uma obrigao de todo gestor
pblico. O rgo pblico deve divulgar no seu portal de informaes, como est na LAI, os
detalhes de sua execuo financeira, incluindo os gastos com pessoal. Com relao Despesa,
todos os atos praticados para a sua execuo, realizao, formalizao e arquivos. Com
relao s despesas com a Educao, alm dos gastos por modalidade de ensino, alunos
matriculados e ndices oficiais do IDEB, seria justo, tambm, publicar os salrios dos
professores. No haveria razo para ocult-los, se so benficos sociedade.
Ao comparar a resposta do Professor Mestre Inaldo da Paixo Santos Arajo com os
dados informados sobre Educao no Portal de Transparncia dos Municpios da Regio
Metropolitana de So Paulo, foi possvel constatar que os dados publicados sobre a
modalidade de Educao classificada como Ensino Fundamental no so claros nem
compreensveis. Falta o nmero de matriculados, o quantitativo dos docentes, entre outras

17

informaes. A forma de disponibilizao dos gastos com a Educao, atravs do anexo II do

RREO alm de tcnica, de difcil entendimento, por isso, no atende os interesses da
sociedade. O porcentual dos municpios da RMSP que no publicam o Anexo II do RREO
chega a 54%. O resultado mais adequado, de acordo com a resposta do entrevistado, seria
dizer que nos 39 municpios da Regio Metropolitana de So Paulo, a falta de transparncia
a regra, no pelo porcentual de 54% dos que no publicaram o RREO, mas, porque, s
informao de gastos no o bastante para se enxergar o que est no fundo. Nesse sentido,
100% dos municpios da RMSP no esto sendo transparentes.

4.4 COMPARAO DO ASPECTO EDUCACIONAL DO BRASIL COM OS ESTADOS

UNIDOS

TABELA 2 - COMPARAO DE GRAU DE INSTRUO DA POPULAO DO BRASIL X EUA:

BRASIL

2014

2013

ESTADOS UNIDOS

18 anos para cima

Grau de Instruo
Eleitorado de 2014

134.783

94,37

Sem curso superior

61,71

146.211

8.039

5,63

Graduados e +

38,29

90.718

142.822

100

Total

100

236.929

Fontes: Brasil, www.tse.gov.br e EUA, www.census.gov/en.html

(Em milnhares)

Em uma viso holstica dos fatos, observando a Tabela 2, a falta de transparncia

tambm pode estar ligada falta de instruo - alvo definido pelo novo PNE, que vai vigorar
at 2024. Nesse sentido, o comparativo de dados de instruo superior entre o Brasil e os
Estados Unidos da Amrica, revela que h 5,63% de eleitores com instruo superior aqui e
38,22%, l, considerando os parmetros da pesquisa. Tambm revela o que h na outra face
da moeda: 94,37% de pessoas sem formao superior no Brasil, em face de 61,71% nos
Estados Unidos da Amrica. A maior transparncia de informao nos EUA pode estar
relacionada com o fator instruo. A maior produo de riqueza dos americanos em 2013
(PIB3 de 16,8 trilhes de dlares) em relao ao Brasil (PIB de 2,245 trilhes de dlares)
tambm pode ser explicada pode ser explicada pelo fator Educao. Para Marshall, nenhuma

Produto Interno Bruto a soma de toda produo de riquezas de um pas durante um ano.

18

outra mudana traria de forma mais rpida o aumento da riqueza de um pas do que a
melhoria das escolas. isto que se espera do novo Plano Nacional de Educao.

4.5 COMPATRATIVO DA PUBLICAO DE RELATRIOS DE PRESTAO DE

CONTAS NO BRASIL E NOS ESTADOS UNIDOS

Enquanto no Brasil ainda no se publica relatrios completos e detalhados de

prestao de contas municipais, a pesquisa revelou que desde os anos 40, os profissionais
americanos de finanas pblicas tm se preocupado com a transparncia e a excelncia no
disclosure. Aqui ainda no h um modelo-padro de prestao de contas para prover as
informaes sociedade. O nico avano que se pode registrar a publicao dos relatrios
determinados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, entre eles, o RREO o RGF e o RMF.
Entretanto, o legislador preocupou-se apenas com a questo financeira, deixando para a
posteridade a tarefa complementar de instituir novos relatrios que demonstrem os aspectos
quantitativos, muito necessrios na funo Educao. Trs coisas importantes se destacam nas
informaes do CAFR: A publicao do relatrio de opinio da Auditoria Independente, o
certificado de excelncia em reportar de forma compreensiva e os vrios anexos (schedules)
da seo estatstica e demogrfica que, entre outras informaes, trazem os quantitativos de
matrculas dos alunos dos ltimos 10 anos.

5 CONCLUSO

A pesquisa realizada nos portais eletrnicos dos sites dos 39 municpios da Regio
Metropolitana de So Paulo (RMSP) teve como objetivo geral verificar se as publicaes de
dados do ensino fundamental informados atendiam claramente ao princpio constitucional da
transparncia regulamentado pela Lei de Acesso Informao. Neste sentido, a nica
informao disponvel encontrada nos portais de 46% dos municpios foram os gastos de 2013
no Ensino Fundamental, totalizados na subfuno 361. A maioria dos municpios (54%) no
disponibiliza a publicao do RREO em seus portais. Quanto aos outros dados importantes,

19

como: quantitativos de matrculas, docentes ocupados e ndices de avaliao de alunos, no

estavam disponveis nos portais de100% dos municpios da regio pesquisada.
Para corroborar a concluso desta pesquisa, foi necessrio ouvir a opinio de um
especialista em julgamento de prestao de contas pblica e trs experientes profissionais da
rea da Contabilidade pblica. O especialista em julgamento de contas, Professor Mestre
Inaldo da Paixo Santos Arajo, Conselheiro-Presidente do TCE da Bahia, concluiu que se as
informaes da Educao no so ofertadas nem publicadas com clareza, no h atendimento
ao princpio constitucional da transparncia. Direto do cidado e obrigao do governo. No
mesmo compasso, os trs profissionais da contabilidade pblica tambm concluram que os
portais de transparncia foram acessados com facilidade, as informaes dos gastos foram
encontradas, mas o quantitativo de matrculas do ensino fundamental no estava disponvel.
Por essa razo, no era possvel calcular o custo anual de um aluno matriculado nesta
modalidade da Educao, pois as informaes mnimas da Educao no estavam
conjuntamente publicadas.
A pesquisa tambm inclui entre seus objetivos especficos uma comparao simples
entre o nvel de instruo e a forma de transparncia na prestao de contas pblicas do Brasil
com os Estados Unidos da Amrica. Quanto ao aspecto de formao educacional, enquanto
nos EUA a parcela da populao com graduao superior alcana 38,29%, entre as pessoas
com idade de 18 anos (2013) para cima, este porcentual no Brasil chega apenas a 5,63%, na
base estatstica eleitoral de 2014 do TSE. Quando ao aspecto do uso do princpio da
transparncia, na publicao de relatrios completos e compreensveis de prestao de contas,
para atender a maioria da populao, enquanto isto uma rotina formal nos Estados Unidos
desde os anos 70, nos municpios brasileiros isto ainda desconhecido. Nesse sentido, at
mesmo os densos relatrios obrigatrios da Lei de Responsabilidade Fiscal no tm sido
publicados nos portais de transparncia dos sites municipais.
Por estas razes, ainda h muito por fazer para que a informao da coisa pblica
chegue de forma clara, completa e compreensiva aos olhos da sociedade brasileira. No
momento, ainda no h interesse em mostrar o que est no fundo da gua.
Este trabalho no esgota as pesquisas sobre matria. As consideraes esto
delimitadas aos fatores: tempo, subfuno da despesa e regio geogrfica. Como sugesto,
outras pesquisas sobre transparncia nas informaes da Educao poderiam ser realizadas em
outras regies do pas, para comparativo de resultados e comprovao de uma tendncia.

20

LACK OF EDUCATION DATA OF EDUCATION IN GOVERNMENT

SITES FROM THE SAO PAULO CITY METROPOLITAN REGION

ABSTRACT

In June 2014, Brazilian government approved the new National Education Plan, with validity
from 2015 to 2024. An amount of three trillions BRLs shall be spent in Education by all
spheres of government. Meantime due to the culture of accountability in Brazil, that big effort
may not produce the expected result, mainly, for lack of transparency. This work aims to
check whether the disclosure of education basic level data is aligned with the constitutional
principle of transparency. To test and to document all data researched, four questionnaires
were sent to specialists. The results from the research on Sao Paulo City Metropolitan Region
(RMSP) are: Publication of schedule II from RREO, contains the expenditures of Education,
but does not show the quantitative of pupil enrolled and teachers involved. Around 54% of the
towns investigated did not publish that schedule II of RREO; there was not found any
publications of complete and comprehensible reports from the municipal accountability.
Therefore, the constitutional principle of transparency was not attended, due to lack of
essential information of Education function in the electronic addresses of the municipal area
of RMSP.

Key-words: Transparency. Agency Theory. Brazilian National Education Plan.

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