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LA ADMINISTRACIN PBLICA
En esta primera leccin definiremos a la administracin pblica. Antes, sin embargo, debemos
explicar que definir, en un sentido muy simple y general, consiste en establecer los lmites de
una materia a travs de la identificacin de sus atributos principales. Definir es sencillamente,
caracterizar a la materia de estudio.
DEFINICIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
La administracin pblica est caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha
administracin, por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede explicar a partir del
Estado. Tal aseveracin es aplicable a todas las organizaciones de dominacin que se han
sucedido en la historia de la humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con ceirnos al
Estado tal y como lo denomin Maquiavelo tiempo atrs: "los estados y soberanas que han
existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o principados".
La ndole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la administracin pblica
consiste en la actividad del Estado. Tal como es observable a lo largo del pensamiento
administrativo, esta nocin de administracin pblica ha extraordinariamente consensual, tanto
en el tiempo, como en el espacio. En Alemania, Carlos Marx se refiri a la actividad
organizadora del Estado y Lorenz von Stein a la actividad del Estado; en tanto que los Estados
Unidos, Woodrow Wilson discerna sobre el gobierno en accin, Luther Gulick sobre el trabajo
del gobierno y Marshall Dimock al Estado como constructor.
"La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta. Cuando la accin se
repite continuamente, se llama "actividad". Lo anterior sirve a Lorenz von Stein para
explicar que "esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los rganos estatales
y constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama
administracin del Estado".
Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1981 (1850). p.
33.
La administracin pblica -caracterizada como la actividad del Estado- tiene por objeto a la
sociedad, para la cual labora en su perpetuacin y desarrollo. Por consiguiente, dicha
administracin tiene su origen existencial, as como su legitimidad y justificacin, en la
perpetuacin y desenvolvimiento de la sociedad.
La actividad del Estado entraa una gran variedad de expresiones, lo cual no ha facilitado que
el Estado se defina por lo que hace. Max Weber, atento a esta dificultad, opt por conceptuar al
Estado con base no en sus funciones o finalidades, sino con fundamento en su medio
especfico: la fuerza fsica territorialmente monopolizada. Sin embargo, la administracin
pblica desafa esa imposibilidad, y encuentra su definicin agrupando las acciones primigenias
y principales que el Estado realiza para perpetuar y desarrollar a la sociedad.
Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la administracin pblica
constituye la actividad del Estado que est encaminada a producir las condiciones que facilitan
la perpetuacin de la sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los elementos que la
constituyen.
Los elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos: colectivos e individuales. Dentro
de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser potenciados de manera conjunta para
producir su perpetuacin y estimular su prosperidad. De hecho, como lo adelantamos, la
administracin pblica existe solamente en funcin de la sociedad, de modo que es
conveniente que atendamos la siguiente exposicin:
los problemas del gobierno, es que est interesada en conseguir los fines y los
objetivos del Estado. La administracin pblica es el Estado en accin, el Estado como
constructor".
Dimock, Marshall. "The Meaning of Scope in Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Public
Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p. 12.
Efectivamente: los estados ms poderosos son los mejor administrados y, por consiguiente,
aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una hacienda pblica sana, y que
producen lo suficiente para sostener a los habitantes del pas y traficar con el excedente; pero
primordialmente son poderosos porque su administracin pblica ha sido capaz de alimentar y
educar a la poblacin, brindarle salud y asistencia, y procurarles lo necesario para facilitar la
convivencia civilizada.
EL ESTADO
Hemos definido a la administracin pblica como la actividad organizadora del Estado en la
sociedad. Ahora debemos definir al Estado.
El Estado constituye una categora histrica singular y distinta a otras formas de dominacin
poltica que le precedieron, desarrollada gracias a su configuracin externa, es decir, la
formacin y delimitacin del Estado frente a otros estados, as como a las transformaciones en
su existencia interior. Esto atae a la magnitud, la estructuracin y la trabazn organizativa, as
como la composicin social del Estado.
El Estado moderno contiene una singularidad histrica configurada con un conjunto de rasgos o
caracteres distintos a las formas de dominacin que le precedieron, cuya ndole es
multifactica, merced a la confluencia de ingredientes polticos, econmicos, sociales y
jurdicos.
Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades que acentan algunos aspectos
prominentes del Estado moderno, personificndolo opcionalmente como un Estado soberano,
como un Estado nacional o como un Estado de Derecho. Este ltimo, el Estado de Derecho, no
constituye un fenmeno histrico concreto, sino un conjunto de rasgos caractersticos que
identifican al Estado moderno de manera peculiar. En muchos estados han regido y rigen las
leyes, pero la ndole de la ley en el Estado de Derecho tiene un carcter distintivo. El Estado de
Derecho externa con toda nitidez su configuracin individualista por cuanto que, al mismo
tiempo, protege el derecho objetivo y las pretensiones jurdicas subjetivas de la ciudadana.
Vela tanto por la vida pblica, como por la vida privada; se preocupa por igual del ciudadano,
que del el individuo.
El Estado de Derecho se form a partir de que el despotismo ilustrado incorpor al derecho
romano para legitimar a la monarqua absolutista y dar pauta a la proteccin de la esfera
privada de los sbditos. Este fue un hecho extraordinariamente significativo, porque "Roma
supo dar a la cultura el elemento jurdico gracias al cual han podido enlazarse las tradiciones e
instrumentos polticos heredados de Grecia", adems de que "qued montado el adjetivo de
'publicus' como calificador de aquel sistema".
Toc a los juristas fungir como portadores del Derecho Romano, sobre cuya base se
construyeron la Administracin Pblica y la Administracin Judicial. Los centros educativos que
revolucionaron a la organizacin de los gobiernos absolutistas de entonces, fueron las
Universidades de Bolonia, en Italia, Leipzig, en Alemania y Salamanca, en Espaa. Aunque la
tradicin imperante estableca que los juristas se desempearan en la organizacin judicial, a
principio del siglo XVI ocurri uno de los cambios ms trascendentales en la cultura poltica
occidental: los hombres de leyes comenzaron a ser reclutados preferentemente para la
administracin pblica, en especial para los Consejos, las Cancilleras y las Secretaras.
As como el Derecho Romano sirvi de materia prima para la configuracin de los cimientos
del Estado moderno, tambin propici una nueva vinculacin entre el Estado y los funcionarios:
el contrato, que inspirado en la nocin contractual de arrendamiento de servicios romano,
signific una forma nueva de relacin jurdico-privada. El contrato estableci a los derechos y
obligaciones de los funcionarios, por un lado; y la percepcin de un salario determinado, por el
otro, toda vez que se estipul el tiempo delimitable de los servicios.
En paralelo, se racionaliz el procedimiento judicial y la organizacin de los tribunales. El
reconocimiento y proteccin de los derechos subjetivos fueron poderosamente impulsados por
la Revolucin puritana en Inglaterra, y promovidos extensivamente por los despostismos
ilustrados europeos, principalmente en Francia, antes de plasmarse en la Constitucin de los
Estados Unidos y la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano.
El Estado moderno est caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de la
administracin pblica al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales judiciales, por la
violacin de los derechos individuales por los actos de la misma. La administracin pblica es
supeditada ntegramente a la ley, bajo el principio de legalidad. La idea de un control tan
intenso, es explicable por el rechazo a los rasgos monrquicos an perceptibles en el servicio
pblico, durante los primeros aos de los regmenes republicanos.
La Constitucin poltica est identificada con la idea de constitucin del individualismo, de
modo que Estado de Derecho y Estado constitucional suelen identificarse. Tal individualismo
refleja un mundo de libertades: personal, privada, de contratacin, de trabajo e industria, de
comercio y otras ms. La esencia del orden constitucional as diseado, es que la esfera de
libertad individual es por principio ilimitada, en tanto que la facultad del Estado para invadirla es
limitada por principio. Junto a la promocin de tales derechos, el desarrollo y extensin de las
constituciones representativas se convirtieron en un elemento primordial del Estado moderno,
cuyo saldo fueron las constituciones polticas que adoptaron el principio de la divisin de
poderes.
El desarrollo del Estado de Derecho ha significado un proceso progresivo por el cual, a partir
del siglo XIX, su antigua condicin de Estado liberal de Derecho ha ido dando paso al Estado
social de Derecho. Esto es particularmente visible en los pases altamente desarrollados,
donde las constituciones democrticas han tenido un amplio desenvolvimiento.
La mutacin de las caractersticas del Estado moderno como Estado de Derecho, dando cabida
a los rasgos sociales, ha superado la antigua idea de separacin absoluta entre la esfera
pblica y el mbito de los derechos individuales. Bajo esta nocin, el Estado social de Derecho
se identifica primordialmente por rasgos tales como la seguridad social, la co-administracin de
lo pblico, y la disminucin de los riegos sociales de los obreros y los asalariados en general. El
Estado social de Derecho, en contraste a su liberal ancestro, se caracteriza por organizar
democrticamente no slo al Estado, sino tambin a la sociedad, con la idea de ofrecer
oportunidades reales de igualdad para las clases trabajadoras dentro del proceso econmico.
LO ADMINISTRATIVO
La precoz emergencia de ese tipo de instituciones, precedi el mpetu reformista que inund a
Europa e incit un formidable movimiento de definicin de lo propiamente administrativo, que
hacia el siglo XVIII se plasm en el concepto de Polica. Esta categora sintetiz la esencia de
la idea de administracin, entraado de suyo su carcter pblico.
En Alemania, Johann Heinrich Gottlob von Justi explicaba que la voz Polica (Policey) tena dos
sentidos diferentes, uno estricto, otro lato. El primero, "comprende todo lo que puede contribuir
a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservacin del orden y de la disciplina,
los reglamentos que miran a hacerles la vida ms cmoda, a procurarles las cosas que
necesitan para subsistir". Con respecto al segundo, afirmaba que "se comprende bajo el
nombre de Polica, las leyes y reglamentos que conciernen al interior de un Estado, que tiran a
afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los sbditos".
Justi, Johann Heinrich Gottlob von. Elementos Generales de Polica. Barcelona, por Eulalia
Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro Seor. Plaza del ngel. Ao 1784. p. XI.
Durante el siglo XIX la polica se transform en administracin pblica, y del tal modo se
comenz a desarrollar la materia administrativa dentro de los asuntos gubernamentales. Tal
como lo explic un pensador:
"administrando se lleva con regularidad de los servicios pblicos. Estos servicios determinan la
materia administrativa (...) los servicios pblicos que determinan a la materia administrativa
corresponden a las diversas necesidades sociales colectivas o sociales".
La materia administrativa ha consistido de antao un campo del Estado, cuyo referente
definitorio esencial es su naturaleza pblica.
LO PBLICO
Los asuntos administrativos del Estado entraan una ndole inherentemente pblica, por la
naturaleza social de las funciones que realiza. La administracin pblica hunde sus races en el
seno de la sociedad, y est, por as decirlo, preada de naturaleza social.
"La administracin es una consecuencia natural del estado social, como ste lo es de
la sociabilidad natural del hombre; su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues
desde el momento en que existe el pacto social, hay administracin; as es, que
siempre encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Es pues evidente que la
administracin no toma su principio en convenios humanos, sino que es un fenmeno
procedente de la existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan
ms que para organizarla, es decir, para determinar su modo de existir, pues su
existencia procede de los mismos principios que de la sociedad". (...) "Definir pues la
administracin pblica: es una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y
da una direccin ms conveniente a los seres organizados y a las cosas".
Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de Jos Palacios. 1834. p. 14 y
37.
ambas se refieren a lo colectivo, comuntario, conjunto. Es muy significativo que entre los
griegos y los romanos se identificara el Estado por su carcter comprensivo y colectivo: Polis y
Repblica.
Es la palabra pblica la que marca, con precisin inequvoca, el campo de problemas y
responsabilidades de la administracin pblica.
"Cuando un gobierno es organizado para la consecucin de los negocios de la
comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la administracin pblica".
Dimock, Marshall. "The Meaning and Scope of Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Public
Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p. 1.
unos tienen hacia los otros; igualmente que para el gobierno, ahogar los partidos y las
sediciones que se forman, y tomar las medidas necesarias para prevenirlas. Al contrario, el fin
de la polica es asegurar la felicidad del Estado por la sabidura de sus reglamentos, y
aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea posible. Para este efecto ella vela en la
cultura de las tierras, a procurar a los habitantes las cosas de que tienen necesidad para
subsistir y establecer un buen orden entre ellos, y aunque respecto de esta ltima se emplea y
se ocupa an a procurar la seguridad interior del Estado, sin embargo, en esto no es ms que
un instrumento de la poltica, y nota las ofensas que no hieren a la constitucin y al
mantenimiento del Estado.20
"Muchos autores que han escrito sobre la polica, han confundido sus principios con los de
hacienda, dejando muy mal cumplidas sus empresas. Yo convengo en que estas dos ciencias
tienen mucha relacin entre s. La polica es el fundamento y la base de la Ciencia de Hacienda
[Cameralwissenschaft o Finanzwissenschaft;] y a ella le toca ver hasta que punto pueda
aumentarla sin vejacin del pblico; ms no impide esto, que estas dos ciencias tengan cada
una sus lmites. La polica trabaja a conservar y a aumentar las rentas del Estado por la
sabidura de sus reglamentos; y el que est encargado de la hacienda se ocupa de descubrir
medios para emplearlas del modo ms ventajoso, para poder en tiempo de necesidad, o en la
oportuna ocasin, subvenir a los gastos que est obligado a hacer.
"Hay otros autores que han confundido la polica con la economa. En este nmero puede
ponerse a M. Zinke, Consejero del Tribunal de Hacienda. El que estableci en el principio de su
obra algunos principios fundamentales de la economa, de los cuales deduce los de la polica,
despus examina algunas circunstancias particulares de la primera, luego relativamente a la
polica; de manera que independientemente de infinidad de repeticiones en que cae, no trata de
polica conforme deba hacerlo, porque esta ciencia se extiende ms que la economa, sin
contar que omite una gran cantidad de artculos de polica importantsimos, de los que no trata
sino muy de paso".
La diversidad de materias representadas por la polica, la poltica, la economa y la hacienda,
conservaban su vinculacin a partir de la unidad estatal. El Estado era, y es, la unidad que
delnea el objeto de estudio de la Ciencia de la Administracin Pblica.
La administracin pblica, en contraste a otras disciplinas tales como la Sociologa o la
Economa, no cuenta con la posibilidad idiomtica de ligar su sustantivo con una adjetivacin
referente al conocimiento. Por ejemplo, Sociologa est compuesta por Socios -referente a la
sociedad- y logos -conocimiento-, en tanto que Economa est integrada por Eco -Oikos- y
noma -nomos, conocimiento-. Es usual, por consiguiente, referirse a Ciencia de la
Administracin.
Sin embargo, ese trmino no es universalmente utilizado, aunque as se emplea en Espaa y
Alemania: Ciencia de la Administracin, atendiendo que esta disciplina se refiere a la
administracin por antonomasia: la administracin pblica. -Dicho sea de paso, habida cuenta
que an no naca la administracin privada como una disciplina independiente, lo que ocurre en
1916 con la obra de Henri Fayol, antes de esta fecha no exista confusin alguna al respecto-.
En Italia se agrega "pblica", de modo que all se llama Ciencia de la Administracin Pblica.
En Francia se refieren a Ciencia Administrativa.
Como derivado de las culturas administrativas de esos pases, en otras naciones se utilizan
indistintamente y de manera intercambiable las nociones referidas. Hay que hacer la salvedad
de los Estados Unidos, donde los profesantes de la disciplina se refieren al Estudio de la
Administracin Pblica.
En Mxico se est usando ms frecuentemente el trmino Ciencia de la Administracin Pblica,
aunque se utilizan tambin alternativamente las otras categorizaciones.
La Teora de la Administracin Pblica se refiere a la Ciencia de la Administracin Pblica, y
pone el acento en los principios que sustentan el conocimiento administrativo, el conocimiento
en s y el uso social que tiene.
La Ciencia de la Administracin, como ciencia que estudia el espacio pblico y las relaciones
entre ste y el espacio privado, es una disciplina cuyo objeto de investigacin es la
administracin pblica.