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1. INTRODUCCIN
Las municipalidades han sido concebidas por el artculo 107, inciso segundo, de la
Constitucin Poltica de la Repblica, reiterado por el artCulo O, inciso s~gundo, de
la Ley N 18.695, Orgnica Constitucional de Municipalidades, corno corporaciones
autnomas de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cuyo
objeto es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar la participacin
de esta ltima en su propio progreso.
Para la consecucin de estos importantes objetivos la ley ha asignado a estos
rganos amplias funciones y las prerrogativas necesarias para satisfacer los ms
diversos requerimientos de la poblacin, an en los casos en que la atencin de los
mismos haya sido confiada a otro u otros rganos estatales. Esto resulta de manifiesto al constatar que con arreglo a lo previsto por el artculo 4 de la Ley N 18.695,
los municipios se hallan habilitados expresamente para realizar funciones compartidas con otros rganos del Estado, lo que evidentemente supone que existen otros
entes que tambin poseen una atribucin para ejercerlas. Incluso la ley ha ido ms
lejos, al crear en la letra ll) de esa misma disposicin, una nonna atributiva de funciones de carcter genrico, que pennite a los municipios desarrollar cualquier otra
funcin diferente a las all enunciadas- y ciertamente distintas a las firnciones privativas contempladas en el artculo 3 de la misma ley- con la sola exigencia que esas
fimciones correspondan a actividades que sean de inters comn en el mbito local.
La ley se ha encargado, al mismo tiempo, de dotar a estas corporaciones de los
instrumentos jurdicos y financieros necesarios para ejercer adecuadamente sus co
metidos, pudiendo citarse al efecto las disposiciones establecidas en los artculos 5 y
6 de la Ley N 18.695, que contienen un cmulo de prerrogativas destinadas a hacer
posible la gestin municipal.
Paralelamente a ello, y aun cuando no significa de manera forzosa que cuenten
con todos los recursos que tan amplias firnciones puedan demandar, tambin han
sido provistas de un patrimonio integrado por ingresos relevantes y de autonoma
para la administracin de sus finanzas. Ello, confonne lo prevn los artculos 11 y
12. inciso primero. de la prccitada ley.
Frente a la realidad expuesta, surge el inters de detelminar cul es el rgimen
de control que ha concebido el legislador dentro de la Ley N' 18.695 para asegurar
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n.
El artculo 44 de la Ley N 18.695 dispone que "Las Municipalidades sern fiscalizadas por la Contralora General de la Repblica, de acuerdo con su ley orgnica
constitucional, sin perjuicio de las facultades generales de fiscalizacin interna que
correspondan al alcalde, al concejo y a las mudades mmlicipales dentro dyl mbito
de su competencia."
La nonna antes transcrita establece, en consecuencia. dos clases de rgano de
control diversos: lUlO externo a las municipalidades, representado por la Contralora
General de la Repblica y otros que corresponden a lmidades internas de las mismas.
constituidos por el Alcalde, el Concejo y detenninadas reparticiones rnlU1icipales.
a. El control externo. Contralora General de l Repblica
En lo que concierne al control externo de la actividad municipal, su ejercicio es
efectuado por la Contralora General de la Repblica, con arreglo a las disposiciones
contempladas en la Ley N 10.336 Y a las nonnas previstas en los artculos 43 al 47
del prrafo 7 de la Ley N 18.695.
De dichas disposiciones se advierte que si bien ella ejerce sobre la actividad
l11mucipal un control de legalidad y constitucionalidad, de naturaleza jurdico y financiero, en tnninos similares a los establecidos en el artculo 87 de la Constitucin
Poltica de la Repblica y con iguales prerrogativas que respecto de los restantes
rganos de la Administracin del Estado, ha sido privada de uno de los ms importantes instrumentos de control jurdico, cual es la toma de razn de los actos municipales.
En efecto, despus de sealar el artculo 44 de la Ley N 18.695 que las mlU1icipalidades sern fiscalizadas por la Contralora General de la Repblica. el artculo
46 de la misma ley establece expresamente que "Las resoluciones que dicten las
municipalidades estarn exentas del trmite de toma de razn", aun cuando agrega
que en el caso que ellas versen sobre materias de personal debern ser registradas en
la Contralora General de la Repblica. Esta fonna de reemplazo de la torna de razn, no produce, sin embargo, el mismo efecto que esta ltima, toda vez que se aplica a tul grupo cualitativa y cuantitativamente muy reducido de actos ffilU1icipales
dentro del universo de materias sobre las cuales pueden recaer las decisiones de la
autoridad local -los relativos a personal- quedando los restantes aSlU1tos ffitulicipales
exentos de todo control previo.
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Tal vez, tilla de las innovaciones de mayor relevancia introducida por la Ley N
18.695, fue el establecimiento de un Concejo como rgano fundamental dentro de la
estructura constitutiva del municipio, al cual el artculo 61 de la ley le confiri un
carcter nonnativo, resolutivo y fiscalizador.
El carcter contralor que posee el Concejo y que resulta consustancial a su establecimiento, segn se advierte de la precitada disposicin, obra como tilla suerte de
contrapeso ante la exencin del trmite de toma de razn de los actos mtillicipales.
Para comprender a cabalidad la afinnacin que precede, conviene tener presente
que las competencias fiscalizadoras del Concejo, contenidas en las letras c), d), i) y
k) del artculo 69 de la ley, penniten apreciar que ninguna autoridad o competencia
propia del mbito municipal queda excluida de esta fimcin fiscalizadora, la que es
ejercida sobre los siguientes rganos y actividades:
a) Las actuaciones del alcalde
A este respecto, la ley faculta al Concejo para fiscalizar las actuaciones del Alcalde y
formularle las observaciones que se desprendan del control efectuado, debiendo
dicho autoridad dar respuesta verbalmente o por escrito.
Es de especial inters sealar que la letra c) del artculo 69 de la Ley N 18.695,
establece que el Concejo podr poner en conocimiento directo de la Contralol'a
General de la Repblica, los actos, omisiones o resoluciones del Alcalde que sean
contrarios a la ley o a los reglamentos y denunciar a los tribunales los hechos constitutivos de delito, en que aqul incurriere.
Si bien la disposicin emplea la expresin podr, no cabe duda que sta es una
fanna verbal que quiere significar la atribucin de una competencia, la que en este
caso permite al Concejo demmciar las anomalas detectadas directamente a los rganos encargados de su investigacin y sancin, pero que no puede ser interpretado en
el sentido que este ente de control queda facultado discrecionalmente para que, lilla
vez comprobada la infraccin, decida si fonnula la denuncia que corresponda o no.
De esta manera, acreditada a juicio del Concejo la comisin de una anomala
que comprometa la responsabilidad administrativa o criminal del alcalde, ese rgano
est obligado a poner los hechos en conocimiento de la autoridad competente.
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Lo expresado es suficiente para observar que el ejercicio de la flll1cin fIscalizadora otorgada al Concejo reviste gran importancia dentro del contexto de las competencias asignadas a este ltimo, an comparndola con sus funciones resolutivas y
aqullas que el artculo 61 denomina como normativas, lo que permite sostener que,
a diferencia de lo que acontece con el alcalde, el Consejo fue concebido por el legislador como un rgano fiscalizador por esencia.
Es necesario sealar que el ejercicio de esta funcin, en cuanto aparece entregada por la ley al Concejo, esto es, a W1 rgano propiamente tal y no a sus integrantes
individualmente considerados, debe ser materializada a travs de ooa decisin
adoptada como cuerpo colegiado, en sala legalmente constituida y cumpliendo los
qunun para sesionar y adoptar acuerdos, que prev el artculo 75 de la ley.
No obsta a lo anterior, la circunstancia que el artculo 76 de la Ley N 18.695
haya dispuesto, en lo pertinente, que "todo concejal tiene derecho a ser informado
plenamente por el alcalde o quien haga sus veces, de todo lo relacionado con la
marcha y funcionamiento de la corporacin", puesto que esta prerrogativa slo tiene
por finalidad servir de base al ejercicio de las funciones normativas, resolutivas y
fiscalizadoras del Concejo, cuya materializacin tiene lugar a travs de la nica
forma en que este rgano puede manifestar su voluntad, vale decir, a travs de
acuerdos adoptados corno rgano, con las formalidades y qunun legales.
3.
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Las razones que pudo haber tenido en cuenta el legislador para adoptar la decisin indicada, no alcanzan a justificar el hecho que en un importante nmero de
municipios el rgimen de fi scalizacin de la actividad municipal se vea fuertemente
debilitado.
Asimismo, no altera lo expresado, la circunstancia que la jurisprudencia de la
Contralora General de la Repbl ica haya establecido que an tratndose de mtmicipi os de comunas de poblacin igualo iruerior a 100.000 habitantes, la funcin de
control debe ser asumida por algW1a unidad tnW1icipal, toda vez que, al margen del
cuestionamiento que merece el fundamento y alcance de esa decisin, en estos
eventos la eficacia de la labor fiscalizadora quedar supeditada a la mayor o menor
importancia y volumen de las funciones con las cuales sea refundida.
En cuanto dice relacin, ahora, con la fiscali zacin ejercida por la unidad encargada de la administracin y finanzas, cabe sealar que es vlida igual critica que la
formulada a propsito de la unidad de control, pues.to que la ley slo hace obligatoria su creacin cuando se trate de municipios que correspondan a comunas sobre
100.000 habitantes.
Adicionalmente a ello. y en los casos en que su establecimiento es obligatorio,
esta unidad ejerce dos tareas de control : una con moti vo de la visacin de los decretos que ordenan pagos y la otra, en relacin a la gestin financiera de las empresas
municipales. Ambas comprenden mbitos reducidos de la actividad municipal, aun
cuando no cabe duda que la sealada en primer rnnino debera pennitir un adecuado control de la programacin y nivel de gastos de estas corporaciones.
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vo.
Si bien se ha previsto que una futura ley orgnica constitucional de la Contralora General de la Repblica, cuya dictacin se funda en lo previsto por el artculo 88
de la Constitucin Poltica de la Repblica, debera superar esta situacin incorporando los actos de la administracin local al control que ella ejerce a travs de la
toma de razn, mientras ello no acontezca, el rgimen de fiscalizacin de los municipios seguir expuesto a tul vaco que compromete directamente el funcionamiento
de estas corporaciones.
En el mismo sentido en anlisis y en cuanto dice relacin con los rganos encargados de efectuar el control interno de la gestin municipal -vale decir, el alcalde, el
Concejo y determinadas unidades municipales- cabe expresar que la labor fiscalizadora llamada a ser ejercida tanto por el Alcalde como por el Concejo no puede me-
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recer reparo alguno y por el contrario, hallndose ambos dotados de amplias compe~
tencias y prerrogativas para velar por la juridicidad, as como por la conveniencia y
oportunidad del ejercicio de todas las ftmciones y atribuciones municipales, habra
necesariamente que concluir que la ley les ha proporcionado W1 marco legal que
privilegia el desarrollo de esta funcin y que debera asegurar la ms plena eficacia
de sus resultados.
Tratndose. sin embargo, de las unidades internas del municipio, a las cuales la
ley ha asignado la realizacin de labores de control, debe sealarse que la realidad es
diversa a la expresada precedenlemente, tanto por no existir reglas claras y expresas
que hagan forzoso su establecimiento en todos los muni cipios, sin atender a las caractersticas de las comunas en donde ellos se encuentren instalados, como especialmente, debido a la inexistencia de normas estatutarias que aseguren la independencia
de quienes intervengan en el ejercicio de esta funcin. Esta circunstancia y la sujecin de los funcionarios municipales que participan en labores de control a las mismas nonnas sobre destinacin y remocin que el resto del personal, evidentemente
obran corno elementos inhibitorios y afectan la eficacia de esta actividad.
Pero, al margen de lo anterior y tal como se ha manifestado, el funcionamiento y
el logro de los objetivos propios de un sistema de control no slo dependen de la
mayor o menor cantidad de competencias y de los instrumentos juridcos puestos a
disposicin de los entes encargados de materializarlos, toda vez que tambin ejerce
una influencia determinante la regulacin que 'enmarque el cumplimiento de este
cometido por parte de quienes estn llamados a su realizacin y que comprometa su
responsabilidad, pennitiendo que ella se haga efectiva, en caso de inobservancia.
Sobre este aspecto, es preciso destacar que las disposiciones que regulan al
alcalde y al Concejo en el ejercicio de sus funciones y dentro de ellas, la concerniente a la fiscalizacin de la actividad municipal. evidencian un tratamiento que no
asegura el mejor cumplimiento de la funcin de control que la ley les ha asignado.
En lo relativo al alcalde, el artculo 34 de la Ley N 18.695, despus de declarar
que posee el carcter de funcionario municipal, agrega que no obstante ello, slo se
le aplicarn las disposiciones relativas a los deberes y derechos y a la responsabilidad administrativa. Por su parte, el artculo 118, inciso tercero, del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, dispone que "Tratndose del alcalde su
responsabilidad administrativa se har efectiva en confonnidad al artculo 76, letra
b) de la Ley N" 18.695".
Como se aprecia, la ley ha establecido que el alcalde posee la naruraleza de
funcionario municipal y que est sujeto tanto a los derechos como a los deberes que
en esa condicin le corresponden, por lo que le son aplicables las obligaciones contempladas en el artculo 58 del mencionado Estatuto y por cierto, las consagradas
especialmente para l y los jefes de unidades en el artculo 6 l del mismo cuerpo
legal, entre las que cabe destacar el deber de ejercer un control de legalidad y eficacia pennanente sobre las reparticiones y personal. adems de velar, tambin en forma continua, por el cwnplimiento de los planes y programas, sin perjuicio de las
obligaciones propia~ de los funcionarios de su dependencia.
No obstante lo sealado, el articulo 76, letra b) de la Ley N 18.695, que regulaba la prerrogativa de los Consejos de Desarrollo Comunal de proponer a los Consejos Regionales de Desarrollo la remocin de los alcaldes, fue derogado por la Ley N
19.130 sin que se haya llenado a la fecha el vaco legal que dicha abrogacin produjo. De esta forma, los alcaldes poseen responsabilidad administrativa, pero no existe
el organismo con potestad para hacerla efectiva.
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IV. CONCLUSIONES
El anlisis del rgimen de control de la actividad municipal, dentro del marco fijado
por la Ley N 18.695, demuestra una especial preocupacin del legislador por establecer canales de fiscalizacin suficientes y orgnicamente adecuados en armona
con el volumen e importancia de los cometidos confiados a la autoridad local. Ello
se hace ms evidente al interior de estas corporaciones. en donde la ley ha asignado
mciones de control a diversos rganos, uno de los cuales, el Concejo, ha sido concebido claramente como un ente fiscalizador de la actividad municipal, sin perjuicio
de ejercer un rol decisivo en la toma de decisiones y en la marcha y gestin del municipio.
Con todo, la estructura orgnica en que descansa este control no es suficiente
para garantizar la juridicidad y la conveniencia y/o oportunidad de los actos emana
dos de estas corporaciones; en otros tm1inos, no pcnnite asegurar la eficacia de
dicha fiscalizacin, por cuanto los lmites impuestos por la ley a la actuacin de uno
de estos entes. la Contralora General de la Repblica, y los vacos y debilidades que
presenta el rgimen de funcionamiento de los rganos de fiscalizacin interna alcalde, Concejo y reparticiones municipales- afectan, sin lugar a dudas , la obtencin
A este respecto, es de inters tener presente el artculo "Sentido del concepto de Notable
abandono de deberes, para los efectos de remocin de Uf! Alcalde, del autor Jos
FERNNDEZ RICHARD, publicado en Gaceta Jurdica, ai\o 1996, julio, N 193, pg. 17.
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del fin propio de todo sistema de control: la observancia del marco jurdico establecido y el logro de las metas propuestas.
En este sentido, la exclusin de los actos municipales del trmite de toma de
razn, importa una omisin que debe ser subsanada, sustituyndose de esta manera
el rol que hoy desempea la Contralora General de la Repblica por uno que privilegie el control preventivo de tales actos.
De igual fonna, los defectos que evidencia el rgimen de funcionamiento de los
rganos de control interno exigen una iniciativa legal que eruniende las actuales
disposiciones, a fin de obligar al alcalde y al Concejo a desempear la funcin fiscalizadora que se les ha entregado, cuya inaccin compromete la eficacia del conjunto
de estos rganos.
Para dicho efecto, es preciso perfeccionar sus responsabilidades, causales de
cesacin en las respectivas funciones y los procedimientos para hacerlas efectivas,
otorgando una participacin ms activa a la Contralora General de la Repblica en
el conocimiento y denuncia ante las autoridades competentes de las infracciones en
que incurran ambos rganos en el ejercicio de este cometido.
En lo tocante a la contralora interna, sta slo podr desarrollar una labor adecuada en la medida que posea un estatuto que asegw-e su constitucin y funcionamiento y que garantice la necesaria independencia de gestin y de resultados.
Las innovaciones que se proponen resultan esenciales para que las competencias
confiadas a los municipios se desarrollen con pt'eno resguardo y sujecin al marco
jurdico que las rige y a los principios informadores de la funcin pblica, tenindose especialmente en cuenta al formular dicha estimacin el creciente, y en algunos
casos excesivo, cmulo de tareas encomendadas por la ley a estas corporaciones y la
expedicin con que la mayora de ellas exigen ser satisfechas.
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