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CUARTA PARTE

EL ESTADO, LOS INDGENAS


Y EL DERECHO EN EL SIGLO XXI

Captulo primero
EL CONCEPTO DE DERECHO INDGENA*
I. Introduccin
Los conceptos que describen o explican las conductas humanas son histricos, no son dados por la naturaleza, sino que son producto de la reflexin
del hombre, se puede afirmar por ello que son artificiales. El concepto que
expondr sobre el derecho indgena tiene un doble artificio: es el resultado
de una reflexin terico-prctica y no soy indgena.
Me impulsa el nimo de querer entender las caractersticas del derecho
indgena no habindolo estudiado en las aulas escolares. En este sentido,
intentar construir, de manera respetuosa, de buena fe, y con rigor acadmico, el edificio conceptual de la cultura indgena. Para ello, partir de la
nocin de derecho como la intuicin que tienen los seres humanos de un
orden. Intuimos que por estar solos en el universo tenemos que crear nuestras propias reglas para relacionarnos entre nosotros y con nuestro entorno
y as poder sobrevivir y ser felices.
Los pueblos indgenas han intuido que las reglas que deben regir sus
relaciones entre s y con su entorno deben estar basadas en el respeto a
los dems seres humanos y a la naturaleza. En este sentido, el derecho
indgena es cosmolgico y colectivista.
II. Elementos
1. La cosmologa
La creencia en un orden natural basado en la naturaleza del hombre,
en su razn, es una idea que surge en la Antigua Grecia y que domina las
* Esta es una versin actualizada del captulo sobre el Fundamento conceptual del
derecho indgena, publicado en Enciclopedia Jurdica Mexicana, t. IX, Mxico, PorraUNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, pp. 425-549.
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mentalidades y prcticas jurdicas de nuestros das.1 Esta idea se retoma


a fines del XVI y se consolida en el siglo XVII como iusnaturalismo y
sus estudiosos se agrupan alrededor de la Escuela del Derecho Natural,
o mejor dicho, del Racionalismo Jurdico.2 En este periodo la separacin
entre derecho y moral toma carta de naturalizacin. En el siglo XIX se
adopta el estudio de dicha creencia como filosofa del derecho, la cual
se va a constituir y dominar en el siglo XX como Escuela del Positivismo
Jurdico.3 Por su origen geogrfico esta tradicin jurdica se ubica en el
continente europeo y fue adoptada por los juristas e intelectuales, en general, de los pases de Amrica Latina.4
Para los pueblos originarios del continente americano, en cambio, la
intuicin de su orden se manifiesta a travs de la creencia en que dicho
orden es cosmolgico, es decir, que la norma no slo es producto de la
razn humana, sino tambin de razones extrahumanas. El hombre no es
el centro, el omnipotente y egocntrico legislador, existen tambin otras
fuerzas-razones en la naturaleza (los ros, las montaas, las piedras, el
sol, la tierra, la luna, la lluvia, el mar, las plantas) quienes dictan, sugieren, manifiestan sus reglas. La naturaleza es quien legisla, y el hombre no est por encima de sta, l forma parte de ella: l legisla con ella,
no contra ella. Esta creencia es milenaria y no existe separacin entre lo
tico y lo jurdico: Nuestra forma de pensar, la capacidad de abstraer y
ser concreto a la vez que tenemos los pueblos indgenas se debe a la com-

1 Tamayo y Salmorn, Rolando, Razonamiento y argumentacin jurdica. El paradigma de la racionalidad y la ciencia del derecho, 2a. ed., Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2007, pp. 23 y ss.
2 Este iusnaturalismo racionalista moderno, tiene sus races en el iusnaturalismo realista de Aristteles, de la Jurisprudencia Romana y de Santo Toms de Aquino, y en
el iusnaturalismo empirista de Hobbes y Rousseau: Saldaa, Javier, Derecho natural,
Enciclopedia Jurdica Mxicana, t. D-E, 2a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2004, p. 333.
3 Sobre la nocin de Positivismo jurdico, vase Correas, scar, en Enciclopedia
Jurdica Mexicana, tomo P, 2a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 2004, p. 654-657; y sobre la nocin de Derecho positivo, vase Tamayo y
Salmorn, Rolando, idem, tomo D-E, pp. 1079-1142.
4 Daz, Elas, Sociologa y filosofa del derecho, Madrid, Taurus, 1976, pp. 268 y ss;
Adame Goddard, Jorge, Derecho romano, Diccionario jurdico mexicano, t. III, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1991, p. 203.

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prensin total que tenemos del fenmeno de la vida donde los distintos
aspectos existen en tanto es parte de un todo.5
Entre los tacuates de Oaxaca:
La vida, la salud, los alimentos, dependen de fuerzas superiores que son
sus dioses. Consideran todava los astros, la tierra, el agua, el fuego, el aire,
como sus dioses, de la misma manera que sus ancestros. Los respetan, los
veneran y los temen, y esos elementos pueden ser tanto benficos como
nefastos.6
Nosotros (los tacuates) nos sentimos tranquilos y protegidos cuando llegamos a la montaa. Qu bello es sentarse a la sombra de un gran rbol y
mirar las montaas! Uno se siente feliz, todo es igual, todo es uno y todo.
Tata Dios y la belleza que nos rodea son uno, formamos parte de todo, Tata
Dios es todo lo que se ve.7

El principio cosmolgico del orden indgena se fue transformando por


la imposicin del orden jurdico espaol y mexicano. En la actualidad, la
mayor parte de los pueblos indgenas, a pesar de conservar el instinto maternal y paternal sobre la tierra y el entorno en que viven, se traduce en los
hechos como una lucha por su conservacin material, y en consecuencia
cultural, pero que despojados de la clase gobernante y de sus funciones de
intermediarios entre la naturaleza y los hombres, el derecho indgena se
ha vuelto ms racionalista, empirista, realista. Las excepciones son los
pueblos donde la funcin pblica de intermediacin entre la naturaleza
y los hombres se presenta en aquellos que, generalmente, se encuentran
aislados geogrfica y socialmente, de la mayora de la poblacin, como
los pueblos wixrika (huicholes) de la sierra occidental de Nayarit, Jalisco, Durango y Zacatecas.
A mis estudiantes indgenas de maestra les consta que entre los mixes
de Oaxaca la injerencia de mezcal es un rito en el que primero debe ha5 Pacari, Nina, La mujer indgena, medio ambiente y biodiversidad, en Torres Galarza, Ramn (comp.), Derechos de los pueblos indgenas. Situacin jurdica y polticas
de Estado, Quito, Abya Yala, p. 18.
6 Cordero Avendao de Durand, Carmen, El combate de las luces. Los tacuates,
Oaxaca, Museo de Arte Prehispnico de Mxico Rufino Tamayo, y Biblioteca Pblica,
1992, p. 190. Los textos aqu citados de las obras de Carmen Cordero fueron tomados de
nuestra traduccin al francs.
7 Ibidem, p. 191.

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cerlo la madre tierra. A mi me consta que entre los huicholes, igualmente,


antes de beber el tesgino lo ofrecen a los dioses de los cuatro puntos cardinales. Les consta que las prcticas culturales de los indgenas zapotecas
del valle de Oaxaca ya no tienen mucha relacin con la naturaleza; que
su comunidad tzotzil de Chiapas s est vigente en sus prcticas agrcolas
respetuosas de la Madre Tierra. Entre los coras y huicholes de Nayarit y
Jalisco, me consta que son todava vigentes las ceremonias de culto al
maz. Y entre los indgenas de Guerrero autodenominados Hijos de la
lluvia, consideran de importancia capital el acudir a la montaa ms alta
del lugar para realizar el llamamiento de la lluvia, para favorecer las
buenas cosechas.8
2. La colectividad
Cuando la cultura jurdica europea continental consolida su creencia
en que el orden que intuye tiene que estar basado slo en lo que el hombre, la razn humana, apruebe, piensa como sujeto nico de derecho a
l mismo (derecho subjetivo), no como conjunto, sino como individuo.
ste es el origen de los tan de moda derechos humanos. Los modernos
misioneros-doctrineros en los pueblos indgenas son ahora pregoneros de
los evangelios de los derechos humanos: antes llevaban la luz de un solo
Dios, ahora se lleva la luz de derechos individualistas. No importa que los
indgenas sigan siendo animistas, o que dichos derechos no los entiendan,
ni se apliquen, de esta manera nuestras buenas conciencias dormirn tranquilas despus, quiz, de haber caminado varias horas, varios das, entre
peascos, y haber comido slo frijoles una semana o un mes completo.
Los apstoles ya no pueden tener misiones permanentes entre la miseria,
necesitan saciar su sed y hambre de derechos humanos en el libro del
autor de moda, en el curso o conferencia idem, si se puede conseguir una
beca al extranjero, mejor. Y volvern, como volvieron los otros, repues8 Maestra en Derecho con especialidad en Etnicidad, Etnodesarrollo y Derechos Indgenas, de la Facultad de Derecho de la UNAM, materia Taller de Etnodesarrollo, 25
de febrero de 2009. Trabajos relacionados: Broda, Johanna y Flix Besz, Jorge (coords.),
Cosmovisin, ritual e identidad de los pueblos indgenas, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica-Conaculta, 2001; Neurath, Johannes (coord.), Por los caminos del maz. Mito
y ritual en la periferia septentrional de Mesoamrica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica-Conaculta, 2008.

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tos, con nuevos derechos bajo el brazo, a convertirlos a esta cultura de


derechos... individualistas, egocentristas.9
Las culturas jurdicas de los pueblos indgenas, sin embargo, cuando su
conciencia de estar en la Tierra intuye que el orden deben estar en comunin con todas las fuerzas existentes en la naturaleza, piensa en el hombre como parte de sta no como individuo, sino como conjunto. En
este sentido, los derechos humanos que los sistemas jurdicos indgenas
generan, no son derechos subjetivos, individuales, sino derechos comunitarios, colectivos, o si se prefiere intersubjetivos o polisubjetivos.10
Los dirigentes verdaderos reciben todo el respeto porque saben articular el
pensamiento de la comunidad, y, en este sentido, obedecen a la comunidad. Como algunos dicen, mandan obedeciendo y no mandan mandando.
La toma de decisiones, pues, est en manos de la comunidad. Las autoridades slo las verbalizan. De este modo se evidencia que la decisin
definitiva no depende de una sola persona, tampoco de la mayora sino de
todos. Se requiere, pues, el consenso unnime.11

Con lo anterior, no se excluye que los indgenas sean considerados en


lo individual como sujetos de derechos, slo que tienen esta categora
no nicamente por el hecho de considerarse seres humanos, sino adems
porque pertenecen a un conjunto de personas con tendencias culturales
muy enraizadas en una concepcin y prctica comunitarias:
No es que para los indgenas no existan derechos individuales ni que stos
se contrapongan a los derechos colectivos, lo que ocurre es que los derechos y obligaciones individuales derivan de los derechos y obligaciones
que tienen por ser miembros de una colectividad.12

9 Villey,

Michel, Critique au droits de lhomme, Anales de la ctedra Francisco


Surez, 12, fascculo 2, Granada, 1972, pp. 9-16.
10 Carlos Lenkersdorf menciona que si se toma como premisa que la lengua de un
pueblo vehicula sus concepciones y prcticas culturales, la lengua de los tojolabales se
destaca por su carcter intersubjetivo, que es una de las caractersticas del derecho tojolabal junto con el consenso, vase Los hombres verdaderos. Voces y testimonios. Lengua y
sociedad, naturaleza y cultura, artes y comunidad csmica, Mxico, Siglo XXI-UNAM,
Instituto de Investigaciones Filolgicas, 1996, p. 25.
11 Ibidem, p. 81.
12 Cruz, Rodrigo de la, Los derechos de los indgenas. Un tema milenario cobra nueva fuerza, Torres Galarza, Ramn (comp.), op. cit., pp. 10 y 11.

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Cabe la posibilidad, en todo caso, que dichas tendencias colectivistas


hayan sido, histricamente, sobrevaloradas como resultado de medidas de
autodefensa interna y de sobrevivencia como grupo, es decir, de su propio desarrollo, despus de haber perdido el control del mismo. Por ello,
el reconocimiento de los derechos indgenas en la dcada final del siglo
pasado se centr no en los derechos individuales, sino en los derechos
confiscados: los derechos colectivos de libre determinacin y autonoma.
El derecho indgena se podra definir, con base en lo hasta aqu expuesto, como la intuicin del orden que desarrollan los pueblos originarios de un territorio-pas-Estado, basada en la creencia de que todos
las fuerzas-elementos-energas-razones que existen en la naturaleza son
orgnicamente solidarias, y donde el hombre es tomado en cuenta como
parte de ellas como ente colectivo.
Con la intencin de hacer comprensible, para nosotros los no indgenas, la explicacin del fenmeno jurdico indgena utilizando algunas de nuestras caractersticas conceptuales, mas no para encasillarlo,
cabra preguntarse: existe un rgano encargado de establecer las reglas?
Cules son stas y cules son los valores y derechos del orden jurdico
indgena?
III. Caractersticas
El rgano encargado de establecer las normas es, en trminos generales, el Concejo de Ancianos y/o la Asamblea Comunitaria. Las reglas indgenas son consuetudinarias y orales. Los valores que el derecho indgena persigue tienen que ver con el mantenimiento del equilibrio inestable
entre todas las fuerzas-energas existentes en la naturaleza, y los derechos
de la tradicin jurdica indgena son intersubjetivos, polisubjetivos, comunitarios.
1. El rgano legislativo
El anciano de un pueblo indgena puede ser el que sabe, el que puede
ver, por tanto quien interpreta, quien re-actualiza las reglas. Un anciano
puede saber porque ha ejercido todos los cargos pblicos. Un anciano puede ver porque ha cumplido todos los requisitos para ser vidente. El Concejo integrado con personas que tienen estas cualidades se encuentra legitimado para establecer los mandatos que tienen que actualizarse segn

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los casos concretos. Estos se establecen con base en acuerdos de la naturaleza: las fuerzas-energas existentes ntimamente relacionadas generan
una intencin. La funcin de la energa humana no es ms que ponerse
en sintona a travs de su propio intento con la intencin del mundo.13 De
esta manera, el anciano wixrika (huichol) en Wirikuta (Real de Catorce,
San Luis Potos), reactualiza la regla electoral del nuevo gobernador de
su pueblo, San Andrs Coamiata, Jalisco, as:
A medianoche, hora escogida por los dioses para manifestar su voluntad,
El Sol, el Fuego y la Estrella de la Maana se le aparecieron como tres
puntos luminosos. Acercndose a l, stos tomaron la forma de pequeos
cristales de roca en apariencia humana, vestidos como huichol. Gracias
a sus atributos, el marakame los reconoci inmediatamente: el Guerrero
celeste llevaba su escudo deslumbrante, y su sombrero estaba adornado de
radiantes plumas multicolores de pjaros; durante el da, dicen los indios,
el escudo de oro del sol es la nica cosa que los hombres pueden ver del
poderoso guerrero, cuando se levanta y comienza a subir los escalones de
la pirmide celeste.
El viejo dios del Fuego apareci coronado por los colores resplandecientes de las flamas; el chamn reconoci inmediatamente sus cajas ceremoniales y sus plumas reales.
En el rastro dejado por la Estrella de la Maana, percibi un minsculo
hombre-cristal, cuyos rasgos eran lo suficientemente claros para identificar un hombre de su comunidad. El Sol avanz hacia el hombre-cristal
y le ofreci la vara de poder ms prestigiosa, la de tlatoani, gobernador.
Invistindole con esta carga suprema, lo encomi a ser fuerte y sabio, de
honrar la justicia, de hacer respetar la tradicin y de cumplir siempre la
voluntad divina.14

El anciano chatino de Oaxaca recomienda a las personas de su pueblo


a contribuir con trabajo, para satisfacer las necesidades colectivas, legitimado en la fuerza-energa principal, el sol:
Seores, ayuden, hechen una mano al Municipio, al Templo, al Pueblo.
Nuestro Santo Padre Sol todo arregl desde siempre: el Municipio, el Templo, el Pueblo. Es l quien determin el estado de cosas, nuestro Santo
13 Matus, Juan, en Castaeda, Carlos, El conocimiento silencioso, Buenos Aires, Eme-

c, 1993, pp. 12 y 13.


14 Benzi, Marino, A la qute de la vie. Un pelerinage indien, une plante magique, une
saison rituelle, Pars, Chne, 1977, p. 106.

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Padre Sol [...] Es l quien decide nuestra vida, porque no sabemos hacer
como l [...] l es el principio supremo, la fuente original de toda vida terrestre.15

El anciano yaqui transmite el conocimiento de la existencia de un poder que gobierna el destino de todos los seres vivos. Dicho poder legisla,
de tal manera, que el hombre pueda preservar lo esencial: su conciencia.
Por ello, estableci su regla:
El poder que gobierna el destino de todos los seres vivos se llama el guila, no porque sea un guila o porque est ligada de alguna manera con un
guila, sino porque aparece al vidente como una guila inmensa, negra
azabache, levantada a la manera de un guila hasta una altura infinita [...]
este poder [...] es el reflejo de todas las cosas vivas -de la misma manera y
en el mismo tiempo [...] El guila, aunque insensible a las condiciones de
todas las cosas vivas, ha otorgado un don a cada uno de estos seres. Cada
uno de ellos, a su modo y medida, posee si lo desea el poder de conservar
la flama de la conciencia, el poder de desobedecer la orden de morir y ser
consumidos. Cada cosa viva, si lo desea, recibe el poder de buscar una
apertura. Para el vidente que la ve, o para las criaturas que la atraviesan,
es evidente que el guila ha otorgado ese don a fin de perpetuar la conciencia.
Para guiar a las cosas vivas por esta apertura, el guila cre el Nagual.
El Nagual es un ser doble a quien la regla fue revelada. Sea bajo la forma
de un humano, de un animal, de una planta o de cualquier ser vivo, el Nagual es empujado, por el hecho mismo de su dualidad, a buscar este pasaje
escondido [...] El guila cre el primer hombre nagual y la primera mujer
nagual como videntes, y los coloc inmediatamente en el mundo para ver.
Los provey de cuatro guerreros mujeres acechadoras de tres guerreros hombres y un mensajero hombre, a los que debe alimentar, sublimar y
conducir a la libertad [...] Cuando el primer Nagual y su clan estuvieron
listos para atravesar el pasaje, la primera mujer nagual los estaba esperando para guiarlos. Recibieron entonces la orden de llevar a la nueva mujer
nagual con ellos al otro mundo para servir de faro a su clan, mientras que
el nuevo hombre nagual quedaba en el mundo para repetir el ciclo. 16
15 Cordero Avendao de Durand, Carmen, Stina Jo'okucha. El santo padre sol. Contribucin al conocimiento socioreligioso del grupo tnico chatino, Oaxaca, Biblioteca
Pblica de Oaxaca, Cultura y Recreacin, Gobierno del Estado, 1986, pp. 203 y 204.
16 Juan Matus, en Castaeda, Carlos, Le Don de l'Aigle, Pars, Gallimard, 1982, pp.
162-167.

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Esta regla del nagual fue establecida a travs del tiempo por los videntes, quienes concluyeron
que a condicin de romper el cascarn luminoso que encierra lo humano
de cada uno, es posible encontrar en el guila el dbil reflejo del hombre.
Los edictos irrevocables del guila pueden, entonces, ser aprehendidos
por los videntes, interpretados de manera prctica luego acumulados en
forma de sumas directivas.17

La funcin pblica que tena el sacerdote, chaman u hombre de conocimiento, en los pueblos prehispnicos comenz a perder su fuerza y
prcticamente desapareci en la mayora de los pueblos indgenas de la
actualidad. En los casos donde ha sobrevivido forman parte de un Concejo de sabios que ejerce funciones de mera consultora y debilitados por la
fuerza de los jvenes intelectuales indgenas quienes no se sienten tomados en cuenta por esta manera gerontocrtica de ver la vida. En otros casos, los hombres de conocimiento de la poca prehispnica se incorporaron a las funciones seculares novohispanas, donde a veces podan seguir
con sus prcticas ancestrales e incluso deslizarlas en los ritos catlicos. El
mismo indgena Juan Diego, recientemente canonizado, podra considerarse un vidente indgena al servicio de la ideologa catlica dominante.
En algunos casos se ha descubierto que dentro de las imgenes santorales catlicas se encontraron imgenes rituales prehispnicas, como en la
iglesia de Huejotzingo, Puebla.
En la regin tojolabal de Chiapas, cuando la o las comunidades en
Asamblea han discutido un problema, al final el anciano expresa nosotros
pensamos y decidimos:
En este nosotros todos los participantes se saben igualmente representados. El anuncio manifiesta la capacidad del anciano o responsable. Sabe
captar el pensar de la comunidad exteriorizado en el hablar-escuchar simultneo de todos [...] estn formando comunidad y pueden hacer la afirmacin [...] que dice lajan lajan `aytik... Es decir, nosotros somos iguales
y el anciano, gracias al hecho de tener corazn ya (esto es, tiene juicio) intuye nuestro pensar comunitario (es decir, el respeto mutuo) y la anuncia.18
17 Ibidem, p. 167. Las enseanzas de don Juan Matus podrn considerarse sin sustento
prctico comunitario, sin embargo, en algunas comunidades esta cosmovisin, como ya
se mencion, sigue estando vigente.
18 El nfasis es mo, y lo que est entre parntesis es una sntesis de los pies de pginas
del autor, Lenkensdorf, Carlos, op. cit., p. 80.

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La Asamblea Comunitaria es la que en la mayor parte de los pueblos


indgenas tiene la fuerza creadora para establecer las normas de la comunidad y para decidir cmo aplicarlas para resolver los casos que se presentan. El colectivo suele delegar dicho poder o imperium en miembros
de la propia comunidad, quienes suelen ser personas respetables, conocedoras del idioma del pueblo y de sus reglas. Estas personas electas suelen
ser, en general, hombres casados, con funciones de acuerdo a su edad, sus
mritos y respetabilidad.
La mujer indgena sigue teniendo un papel secundario en la toma de
decisiones pblicas, esto todava en contra del mandato constitucional
que establece que las autoridades indgenas deben respetar los derechos
de las mujeres, incluyendo sus derechos polticos. Se trata que la mujer
recupere la participacin activa que tena en las sociedades prehispnicas,
ya que fue excluida su participacin poltica cuando se impuso el municipio espaol a los pueblos indgenas como forma de gobierno, el cual desde
la misma Espaa medieval ya exclua a las mujeres.
La obligacin de respetar derechos humanos de los indgenas de las
comunidades por parte de sus autoridades constituye un nuevo proceso de
adaptacin y apropiacin jurdica en vas de transformacin.
2. Las normas
A. La consuetudinariedad
La concepcin clsica del derecho natural, de la tradicin jurdica europea continental, quiz, se identifica con la filosofa actual del derecho
indgena. Dicha concepcin consider que el orden estaba basado en la
voluntad divina y en la naturaleza misma de las cosas: la regla era un dato
natural. Sin embargo, la concepcin moderna del derecho natural hizo de
la regla una obra de la razn.
La razn del hombre est llamada, a partir de entonces, a convertirse en la
nica gua; en el tiempo de la filosofa de las luces, los juristas, inspirndose en un ideal de universalismo, buscaron proclamar las reglas de justicia
de un derecho universal, inmutable, comn a todos los tiempos y a todos
los pueblos. Estas concepciones reforzaron la tendencia a una amalgama
de costumbres locales y regionales; la exaltacin de la razn, el nuevo pa-

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pel reconocido a la ley por las doctrinas voluntaristas prepararn la va a


la codificacin.19

Los procesos de codificacin iniciados en el siglo XIX consolidaran,


pues, la creencia de que el orden producto de la razn humana tena que
estar por escrito, unificado, estructurado. De esta manera, las costumbres
tendran carcter de obligatoriedad slo cuando la ley escrita as lo determinara.
Para los pueblos indgenas, por el contrario, la costumbre es ley: su
obligatoriedad no depende de una legitimacin escrita. Entre la mayora
de los pueblos indgenas de Mxico, las palabras castellanas que identifican sus creencias jurdicas, ticas y polticas se expresan en el binomio:
el costumbre. En este sentido, como parte de los elementos de explicacin del derecho indgena, podra hablarse de un derecho costumbrista o un derecho ancestral, es decir, de un orden basado en reglas cuya
obligatoriedad-legalidad est legitimada-justificada en la repeticin de
conductas cuyo origen se remonta a los inicios de su mundo, al mundo
de los ancestros, los ante(s)pasados, prximos y lejanos.
B. La oralidad
El instrumento de recreacin de este derecho no ha sido la palabra escrita, sino la palabra hablada. En nuestra sociedad papelito habla, en
las comunidades indgenas la palabra vale. De esta manera, los yaquis de
Sonora cuando van a recibir un cargo pblico lo aceptan despus de escuchar estas reglas ancianas:
Para ti no habr ya sol
Para ti no habr ya noche
Para ti no habr ya muerte
Para ti no habr ya dolor
Para ti no habr ya calor
ni sed, ni hambre, ni lluvia
ni aire, ni enfermedades,
ni familia

19 David, Ren y Jauffret-Spinosi, Camille, Les

grands systmes de droit contemporains, 9a. ed., Pars, Dalloz, 1988, p. 48.

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EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Nada podr atemorizarte


Todo ha concluido para ti
excepto una cosa:
el cumplimiento del deber
en el puesto que se te designe
all quedars para la defensa de tu nacin,
de tu pueblo, de tu raza, de tus costumbres,
de tu religin.

Una vez que los ancianos wirrika (huicholes) de Jalisco han nombrado a una persona para ejercer el cargo de alcalde, sta tiene que declarar
si acepta. Despus de haberse negado una vez, los ancianos la citan de
nuevo:
Habla uno de los ancianos.
- Decamos pues, en aquella ocasin, que si era tu voluntad ser servidor a tu gobierno y a tu pueblo; pero como t te negaste rotundamente,
queremos saber si an persiste tu negativa. Pero antes que nada, queremos
que comprendas que nuestro ms grande deseo, consiste en ver en t la
satisfaccin, madre de la alegra; queremos de t afn y entusiasmo hacia
tu gobierno y hacia tu pueblo.
Responde el elegido.
- Comprendo claramente todo lo que se me ha dicho hasta el momento,
y mi entusiasmo es tan grande como mi preocupacin. Dira que poco inters tiene lo que me hace huir del cargo: soy soltero. Imagino que para tener
un cargo se necesita una compaera. Se necesita ser casado para evitar
penas y levantar comentarios sobre uno mismo. Imagino que deber tener
mis alimentos y quin me los va a preparar?... A no ser que ustedes tengan
compasin de m y pidan para m una compaera, no me quedar ms que
aceptar. Considero lo mismo que ustedes afirman: cumplir la voluntad del
gobierno y la del pueblo para despus llevar una vida tranquila, sin mirar
mi pasado con duda.
El anciano vuelve a tomar la palabra.
- Te diremos que existen casos difciles de resolver, pero un caso como
el tuyo no requiere ms dificultad que pronunciar unas cuantas palabras
y resuelto est todo. Brindemos pues por el nuevo cargo que te brindar alegra y tambin sinsabores, pero har que te sientas ms seguro y
respetable!20

Cul es la finalidad de la normatividad indgena?


20 Mata

Torres, Ramn, La vida de los huicholes, Guadalajara, 1980, p. 30.

EL CONCEPTO DE DERECHO INDGENA

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3. Los valores
Los fines que el derecho indgena persigue son ecolgicos: el mantenimiento del equilibrio inestable que caracteriza la relacin entre las
fuerzas-seres-energas-elementos existentes en la naturaleza. Esta solidaridad orgnica entre dichas energas puede ser benfica o perjudicial, de
tal manera que la regla ecolgica pretende que el equilibrio no se pierda.
Cuando un conflicto se presenta, sea humano o natural, es porque el equilibrio entre todas las fuerzas se rompi, la hermandad entre los elementos
se alter, la unin familiar est en juego. Los guardianes del orden, los
ancianos, interpretan y aplican la regla para restablecer el orden, el kosmos, es decir, el continuus, la vida misma. En este sentido, el valor principal del derecho indgena es la fraternidad. As, la funcin del hombre
en este kosmos es una funcin fraternal con los dems elementos de la
naturaleza. En sta l es el hermano hombre, el fuego el hermano fuego,
el agua la hermana agua, el viento el hermano viento..., todos ellos bajo
la proteccin y cuidado de la madre tierra y el padre sol: Todos somos
partcipes y compaeros; corresponsables los unos de los otros y tambin
del todo en su conjunto.21
4. Los derechos
Los derechos que se generan del derecho indgena son de carcter polisubjetivo, intersubjetivo, es decir, de espritu colectivo, comunitario:
Derechos lingsticos: derecho a practicar sus idiomas; derecho al
reconocimiento como idiomas oficiales en sus territorios; derecho a
nombrar (lugares) y nombrarse (personas) en sus idiomas.
Derechos religiosos: derecho a practicar sus creencias; derecho a
preservar sus lugares y objetos sagrados.
Derechos educativos: derecho a aprender en su idioma y con sus
programas; derecho a aprender otras idiomas y sus culturas.
Derechos polticos: derecho preservar su forma y rgimen de gobierno.

21 Lenkensdorf,

Carlos, op. cit., p. 116.

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EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Derechos a la salud: derecho a practicar su medicina y reconocimiento oficial a sus mdicos.


Derechos jurisdiccionales: derecho a decir su derecho, su juris dictio: crear y aplicar sus normas en sus territorios oficialmente reconocidos.
Derechos econmicos: derecho a practicar sus propios ritmos de
produccin.
Derechos territoriales: derecho a recuperar, preservar y utilizar sus
tierras.
Derechos ambientales: derecho a recuperar, preservar y utilizar la
flora, el espacio, los recursos del subsuelo y la fauna existente en
sus territorios.
Derechos sociales: derecho a una vivienda digna, a la asistencia y
seguridad pblica.
Derechos informativos: derecho a tener sus propios medios de comunicacin masiva.
Por lo expuesto, proponemos los siguientes elementos de explicacin
del derecho indgena: la intuicin del orden que desarrollan los pueblos
originarios de un territorio-pas-Estado, basada en la creencia de que
todas las fuerzas-elementos-energas-razones que existen en la naturaleza son orgnicamente solidarias, y donde el hombre es tomado en cuenta
como parte de ellas como ente colectivo y cuya obligatoriedad-legalidad
de sus reglas orales est legitimada-justificada en la repeticin de conductas que se remontan a los inicios de su mundo, al mundo de los ancestros, los ante(s)pasados, prximos y lejanos.
El derecho indgena por formar parte de un Estado que reconoce el pluralismo cultural, el cual est en vas de reestructurarse, aspira al reconocimiento de estos derechos para el pleno desarrollo de sus pueblos (mbito
interno del principio de igualdad jurdica=respeto a las diferencias culturales), y al reconocimiento, por otra parte, de los derechos como miembros del todo (mbito externo del principio de igualdad jurdica=respeto
al desarrollo cultural). De esta manera, un pueblo indgena tiene derecho
a su derecho, medicina, medios informativos, educacin, gobierno, territorio, recursos naturales, economa, asistencia y seguridad propios, as
como el derecho a acceder al derecho, medicina, medios informativos,

EL CONCEPTO DE DERECHO INDGENA

211

educacin, gobierno, territorio, recursos naturales, economa, asistencia


y seguridad que los estados federal y locales, y municipios deben ofrecer.
La convivencia de los derechos humanos de carcter individualista,
de la tradicin jurdica europea continental, y los derechos humanos de
naturaleza colectivista, de la tradicin jurdica indgena americana, dar
lugar a una tradicin jurdica diferente. sta tendr que estar fundada en
una filosofa del derecho compleja: donde cada una de las tradiciones
conserva su originalidad, colabora en sus complementariedades y respeta sus contradicciones. El derecho a la diferencia y el principio de la
tolerancia debe acercarnos al camino de una vida digna, solidaria y justa
para todos.

Captulo segundo
LA REFORMA INDGENA DE 1994
Y LA REFORMA POR VENIR*
I. Introduccin
Los indgenas no tienen derechos. No han tenido derechos porque siempre
han sido otras culturas jurdicas (azteca, castellana, mexicana) las que han
decidido por ellos. Sus derechos siempre han estado sujetos al reconocimiento de los otros.1 Por eso nuestras buenas conciencias se sienten tranquilas cuando leemos que los aztecas, los espaoles, los mexicanos, les
han reconocido derechos. Lo que no dicen es que dicho reconocimiento y
aplicacin de los derechos siempre se ha dado y ejercido bajo condiciones
de dominacin militar, poltica, econmica, jurdica, social, religiosa y/o
educativa. Esto ha significado que los derechos de los pueblos indgenas,
es decir, los que ellos consideran que son desde su perspectiva cultural, no
hayan tenido una vigencia plena, sino siempre condicionada, en el mejor
de los casos, o reprimida e ignorada, en el peor. Los argumentos que las
culturas dominantes han utilizado para respetarlos, van desde el respeto
a sus derechos, siempre y cuando no atenten contra la hegemona (los aztecas), pasando por el respeto a sus derechos cuando no vayan en contra
de los principios de la moral cristiana ni las leyes (los espaoles), hasta el
respeto de sus derechos siempre y cuando no atenten contra la unidad ni
violen derechos (los mexicanos).2
* Ponencia presentada con el ttulo: Los particularismos tnicos y el derecho en
Mxico: hacia un Estado plurinacional y pluricultural, en el Congreso Internacional de
Latinoamericanistas Pensar la Diversidad Latinoamericana, organizado por la Asociacin Francesa de Ciencias Sociales sobre Amrica Latina, en la Universidad de Tolosa Le
Mirail, Francia, el 21 y 22 de noviembre de 1997.
1 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, La condicin jurdica del indio, en Melgar Adalid, Mario (coords.), La rebelin en Chiapas y el derecho, Mxico, UNAM, Coordinacin
de Humanidades, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1994, pp. 93-114.
2 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, El Estado y las etnias nacionales en Mxico. La
relacin entre el derecho estatal y el derecho consuetudinario, Mxico, UNAM, Instituto
213

214

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Ha existido, pues, una nocin monocultural-hegemnica de lo que


debe considerarse como derechos de las poblaciones, habitantes o individuos, de un imperio. Para la mayora de los pueblos indgenas de Mxico
las imposiciones culturales son acciones imperialistas, colonialistas. Los
mexicanos nos hemos descubierto a finales del siglo XX como un pueblo
que por sus concepciones culturales reprimi, excluy, silenci, subvalor, las concepciones culturales de los pueblos indgenas, principalmente,
aunque tenemos tambin a los pueblos negros, nuestra llamada tercera
raz.3 Imperialismo slo por omisin? Es el momento de rendir cuentas.4
Para ello necesitamos despojarnos de un discurso nacionalista-patrioterochabacano y de un discurso poltico-jurdico formalista-legaloide. Necesitamos poner a circular nuestras certezas e incertidumbres culturales
y juntos (pueblos indgenas y no indgenas) intentar comprendernos en
nuestras originalidades, similitudes y contradicciones. El problema, nuestro problema, es que nunca nos habamos sentado en la mesa con ellos a
escucharlos y decidir juntos acciones tendientes a descolonizar a Mxico.
Los frutos de este dilogo intercultural (digmoslo claro: forzado por las
armas) no han sido ni sern fciles de obtener. A la sociedad en general,
y a los intelectuales en particular, el levantamiento indgena de Chiapas y
su secuela de reivindicaciones nos tomaron desprevenidos social y acadmicamente. En estos casi cuatro aos hemos aprendido a desaprender: la
historia oficial reprodujo un modelo de sociedad monotnica-etnocentrista y la concepcin de derecho es una nocin importada excluyente. Para
los pueblos indgenas su desaprendizaje ha tenido que ver con el hecho
de Investigaciones Jurdicas, 1995; Tradiciones jurdicas diferentes, Cultura y derechos de los pueblos indgenas de Mxico, Mxico, Archivo General de la Nacin-Fondo
de Cultura Econmica, 1996, pp. 199-210.
3 Martnez Montiel, Luz Mara, La cultura africana: tercera raz, Simbiosis de culturas. Los inmigrantes y su cultura en Mxico, Bonfil Batalla, Guillermo (comp.), Mxico, Fondo de Cultura Econmica-Conaculta, 1993, pp. 111-180; Aguirre Beltrn, Gonzalo, La poblacin negra de Mxico, 2a. ed., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1972;
Ruiz Arrazola, Vctor, Necesario, revalorar la dispora africana en Mxico. Coloquio
internacional con investigadores de tres pases auspiciado por el INAH, La Jornada,
Mxico, 14 de noviembre de 1997.
4 Esfuerzos en este sentido han sido impulsados desde la academia, con la fundacin
en 1988 en la UNAM del Seminario de Estudios para la Descolonizacin de Mxico,
encabezado por Rubn Bonifaz Nuo, con el objeto de proporcionar enfoques originales
sobre la riqueza cultural del Mxico antiguo [...] Una vez reivindicados los valores culturales de nuestros antepasados, se plantea el punto inicial de una educacin, que dote a los
mexicanos con una forma de pensar ms justa, libre y cierta.

LA REFORMA INDGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR

215

de que hay silencios impuestos que tienen que ser expuestos al exterior, e
incluso al interior (sobre todo, los de las mujeres).
A 80 aos de vigencia del texto jurdico-poltico que intenta establecer
los parmetros de las prerrogativas, organizacin y desarrollo de las instituciones y de la sociedad qu hacer? Mencionaremos algunos elementos de explicacin sobre lo que ha sido la reforma indgena en el artculo
4o. de la Constitucin e intentaremos delinear algunos argumentos que
busquen crear los espacios para la comprensin de los derechos indgenas y funcionamiento de las instituciones y sociedad por venir, es decir,
organismos e interrelaciones poltico-sociales plurinacionales y pluriculturales.
II. La reforma indgena presente
1. El contexto: una coyuntura neocolonial
La reforma indgena, como la mayor parte de las reformas constitucionales, fue el producto de un proceso organizado y decidido por instancias
cercanas al Poder Ejecutivo Federal.5 Intelectuales y/o polticos solan
vender proyectos de cambios legislativos novedosos o importantes
a los candidatos presidenciales del Partido Revolucionario Institucional,
para revestirlos de vanguardia, de originalidad y/o buscar un puesto en la
futura administracin. Las elecciones presidenciales de 1988 y el quinto
centenario del Descubrimiento de Amrica en 1992, abonaron el terreno para una oportunista reforma a la Constitucin en materia indgena. A
la distancia, en este 1997, lo que se pretenda, todo hace suponer, era reconocer a los indgenas en la Constitucin, pero no aplicar sus derechos.
Refrmese, pero no se aplique, tal ha sido la constante de 80 aos de
irresponsabilidad estatal en materia constitucional (derecho a la informacin, derecho al empleo, derecho a la vivienda, derecho a la salud...
derechos de los pueblos indgenas).
El proceso de consulta a la sociedad (intelectuales, organizaciones sociales, pueblos indgenas...) tuvo la misma caracterstica de otras reformas: la simulacin democrtica. De nada ha servido opinar, porque en
5 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, Reforma al artculo 4o. constitucional: pluralidad

cultural y derechos de los pueblos indgenas, Boletn Mexicano de Derecho Comparado,


Mxico, nm. 79, enero-abril de 1994, pp. 105-111.

216

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

las altas esferas del poder (de decisin), siempre se ha tenido la ltima
palabra en materia de reformas constitucionales, y el texto indgena no
fue la excepcin.
2. El texto: luces, ambigedades y limitaciones
En el ao en que se cumplan los 500 aos del Descubrimiento de
Amrica, es decir, de su invasin y sometimiento, Mxico despert con
la novedad de que se reconoca constitucionalmente como una nacin
pluricultural y que los pueblos indgenas tenan derechos. Al ver publicado el decreto de reforma el 28 de enero de 1992 en el Diario Oficial
de la Federacin, los artfices de tan oportuno reconocimiento pudieron
celebrar en algn restaurante de Las Lomas y dormir con la conciencia
del deber cumplido pensando en Los Pinos. As, Mxico pudo asistir a la
fiesta internacional de la conmemoracin del quinto centenario sin sentirse apenado por no tener en su Constitucin reconocidos-mencionados
a sus pueblos indgenas (siendo el pas del continente americano con
mayor poblacin indgena).
El texto de la reforma comienza con una evidencia sociolgica reconocida a medias: La Nacin mexicana tiene una composicin pluricultural
sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. En la ideologa jurdico-poltico dominante el concepto de nacin surgido en el siglo pasado
fue un elemento de unidad, por ello el Estado y la sociedad se organiz
en la homogeneidad cultural (como aspiracin, se entiende). Esta idea
como proyecto se justific histricamente, pero no tuvo su constatacin
en la realidad. La historia demostr que la heterogeneidad cultural es la
constante. En este sentido, tendramos que reconceptualizar nuestra idea
de unidad en la constatacin (ya no en la aspiracin) de la diferencia de
culturas. Tendramos que pasar de la nocin del Estado-nacin a la del
Estado-naciones. De esta manera, la constatacin contempornea de nuestra unidad sealara que Mxico es un Estado plurinacional. En ste la
nacin mexicana y las naciones indgenas y negras pasaran a convivir
con reglas horizontales, es decir, reglas aprobadas por todas ellas donde
se establecen los parmetros de igualdad de condiciones y de respeto a
las diferencias.
Tendr igualmente que asumirse que es necesario pensar en los derechos de los pueblos japons, chino, libans, judo, italiano, espaol,
francs, menonita, guatemalteco... es decir, reconocer la existencia de un

LA REFORMA INDGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR

217

Estado tambin pluricultural.6 En un Estado que reconoce la pluralidad de


naciones, stas (indgenas, negras y mestiza, en nuestro caso), aspiran no
slo a preservar sus culturas sino tambin sus territorios y formar parte de
los centros de decisin poltica, administrativa, judicial y legislativa del
Estado de manera plena. Y en un Estado que reconoce la pluralidad de culturas, los pueblos pugnan porque sus caractersticas culturales y sus aspiraciones para su desarrollo como grupo tengan las mismas condiciones de
igualdad de oportunidades y respeto que los dems grupos.7 Las caractersticas que presenta la poblacin existente en Mxico no slo son las de
un pas plurinacional sino tambin pluricultural. Ambos coexisten, pero
los acercamientos hacia la discusin de sus problemticas tienen matices
propios.8 Debemos estar orgullosos, pues, no slo de ser campeones mundiales de la diversidad de plantas y animales, tambin deberamos ver
como motivo de orgullo y no de temor, producto de la ignorancia, la
existencia de un rico patrimonio de biodiversidad cultural.
Volviendo al texto de la reforma indgena, se menciona que la ley proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas especficas de organizacin social. Esta frase
constituye todo un desafo para antroplogos, juristas, socilogos, oenegeistas y dems fauna interesada en descifrarlo. Esta redaccin no ayud
a los proyectos de ley reglamentaria a caminar sin tropiezos. Por mero
ejercicio intelectual dira que, quiz, se quiso establecer que los pueblos
6 Sobre

la historia y presencia de estas culturas en Mxico, vase Bonfil Batalla,


Guillermo (comp.), Simbiosis de culturas. Los inmigrantes y su cultura en Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica-Conaculta, 1993, y Pla, Dolores et al., Extranjeros en
Mxico (1821-1990). Bibliografa, Mxico, INAH, 1993.
7 Sobre las caractersticas del Estado plurinacional y del Estado pluricultural, vase
Kymlicka, Will, Ciudadana multicultural. Una teora liberal de los derechos de las minoras, Barcelona, Paids, 1996, pp. 19 y 20.
8 En el periodo presidencial de lvaro Obregn se inici el reconocimiento de los
derechos culturales de los pueblos menonitas (religin, territorio, autoridades), vase
Sawatzky, Harry Leonard, They Sought a Country, Mennonite Colonization in Mexico,
citado por Martnez Montiel, Luz Mara y Reynoso Medina, Araceli, Inmigracin europea y asitica. Siglos XIX y XX, Bonfil Batalla, Guillermo (comp.), Simbiosis de
culturas.., cit., p. 387. Y aunque no existe un reconocimiento explcito a judos, rabes,
gitanos, japoneses..., se respetan sus derechos culturales. En cambio, los pueblos indgenas y negros, aunque son culturalmente diferentes a la cultura nacional (la que habla
castellano y reproduce los valores de la llamada sociedad occidental) no haban tenido un
reconocimiento explcito de sus derechos culturales. Mucho menos de sus derechos como
naciones histricas.

218

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

indgenas tienen derecho a sus idiomas (lenguas), religiones (culturas),


derechos (usos y costumbres, como sistemas normativos), recursos naturales (recursos) y a sus autogobiernos (formas especficas de organizacin social, su autonoma). La lectura sociolgica muestra que hubo una
redaccin confusa deliberada para no aterrizar los derechos en una ley
reglamentaria, o en todo caso, en una ley tal como la hubiera querido el
grupo poltico de decisin ltima. Por ello, los proyectos iban y venan,
hasta que con tanto mareo surgi el Ya Basta neozapatista del primero de
enero de 1994.9
El texto reformado tambin menciona que a los indgenas se les garantizara en la ley reglamentaria el derecho a un efectivo acceso a la
jurisdiccin del Estado. Acceder a los espacios de aplicacin de las normas que los indgenas no aprobaron, que se reproducen en un idioma
que desconocen, que vehicula valores que ignoran, y donde el personal
encargado de aplicarlas est formado en una cultura jurdica que no toma
en cuenta las culturas jurdicas indgenas, dicho derecho ms que un beneficio ha sido un perjuicio, es decir, un etnocidio. En este sentido, los
que califican esta reforma de vanguardista, habra que recordarles que el
efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado ya haba estado contemplado por la Corona espaola cuando cre el Juzgado General de Indios. 10
9 A partir de los Compromisos de San Cristbal hasta los Acuerdos de San Andrs
los neozapatistas han abanderado las demandas de los pueblos indgenas y se ha constituido como el interlocutor en la materia, vase Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional,
Documentos y comunicados, 2 vols., Mxico, Era, 1994, 1995; La palabra de los armados de verdad y fuego. Entrevistas, cartas y comunicados, 3 ts., Mxico, Fuenteovejuna,
1994, y Crnicas intergalcticas. Primer Encuentro Intercontinental por la Humanidad
y contra el Neoliberalismo, 2a ed., Chiapas, Planeta Tierra Montaas del Sureste Mexicano, 1997; Azaldo Meneses, Juan, Nunca ms un Mxico sin nosotros. En torno a los
resolutivos del Congreso Nacional Indgena, La Jornada del Campo (suplemento de
la La Jornada), ao 4, nm. 50, Mxico, 1o. de noviembre de 1996; Lpez Brcenas,
Francisco, Reformas constitucionales: por el reconocimiento de los pueblos indgenas
y un nuevo pacto social (mimeo), documento para la Comisin Tcnica Legislativa del
Congreso Nacional Indgena, 1996. CNI, Declaracin de Cuicuilco (mimeo), Mxico,
15 de septiembre de 1997. El gobierno federal a iniciativa de las Comisiones de Asuntos
Indgenas del Poder Legislativo Federal organiz una Consulta Nacional cuestionada por
las organizaciones indgenas independientes, y donde consta incluso el anlisis jurdico
de los Acuerdos de San Andrs, vase Mxico-Poderes Ejecutivo y Legislativo (eds.),
Memoria-informe de resultados de la Consulta Nacional sobre Derechos y Participacin
indgenas, Mxico, Talleres Grficos de Mxico, 1996.
10 Borah, Woodrow, El Juzgado General de Indios en la Nueva Espaa, trad. de Juan
Jos Utrilla, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996.

LA REFORMA INDGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR

219

Lo que los pueblos indgenas pretenden, como cualquier cultura jurdica,


es que su concepcin y prctica jurdica sea respetada, que se les garantice, primero, el efectivo acceso a su propia jurisdiccin.11
Aqu el puente conceptual por construir tiene que permitirnos pasar de
una concepcin del orden jurdico autorreproductor excluyente de las diferencias a una concepcin del orden jurdico reproductor de la inclusin
de la diversidad jurdica. El puente para transitar de una concepcin a la
otra no est (para mala fortuna de los que estn acostumbrados a repetir
lo que otros hacen o piensan) en la Sorbona, Harvard o en Oxford, sino
que por primera vez en nuestra historia tenemos que construir nosotros
mismos (indgenas y no indgenas) los puentes que nos unan y faciliten
la circulacin, justa y digna, de nuestras semejanzas y diferencias. Nada
impide, por supuesto, que conozcamos los materiales y puentes existentes en otros pases.12 Sin embargo, ser de acuerdo a las condiciones de
nuestro terreno, nuestro clima, nuestra buena fe, nuestra sensatez y nuestros sueos, que tendremos que proyectar, construir, preservar e ir modificando los puentes necesarios para estar todos comunicados. El puente
que se tendra que construir sera aquel que permitiera a cada nacin y
cultura (mexicana, indgenas, extranjeras) el efectivo acceso a su propia
jurisdiccin, primero, y por formar parte de un todo, a la subordinacin
11 Schulte-Tecnckhoff, Isabelle, La question des peuples autochtones, prface de
Rmi Savard, Bruxelles, Bruylant-Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1997,
destaca que ante la doble crisis de la antropologa (de representacin y de relacin con
el otro), sta se ha renovado en el estudio y defensa no slo del derecho, sino tambin
de los derechos, de los pueblos indgenas (pp. 159 y 160). Algunos ejemplos en Mxico son: Escalante Betancourt, Yuri, Etnografas jurdicas de Coras y Huicholes, Mxico,
Instituto Nacional Indigenista, 1994, y Gutirrez Sandoval, Sandra, Etnografas jurdicas
de Rarmuris y Tepehuanos del sur, Mxico, Instituto Nacional Indigenista, 1994; Martnez Coria, Ramn, Etnografas jurdicas de Huaves y Mixes, y Etnografas jurdicas
de Zoques y Popolucas, Mxico, Instituto Nacional Indigenista, 1994; Valdivia Dounce,
Teresa (coord.), Usos y costumbres de la poblacin indgena de Mxico. Fuentes para
el estudio de la normatividad (antologa), Mxico, Instituto Nacional Indigenista, 1994;
Gmez, Magdalena (coord.), Derecho indgena, Mxico, Instituto Nacional IndigenistaAsociacin Mexicana para las Naciones Unidas, 1997. Los juristas hemos trabajado muy
poco estos temas, destacan los trabajos de Gonzlez Oropeza, Manuel, Cultura y derecho de los pueblos indios, Estudios parlamentarios del Congreso, Mxico, primera
poca, ao 1, nm. 2, marzo-abril 1996, y Garca Ramrez, Sergio, Los indgenas ante el
derecho nacional, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, ao XXIX, nm.
87, septiembre-diciembre de 1996.
12 Vase por ejemplo los puentes conceptuales expresados por Boaventura de Sousa
Santos en la conclusin de este trabajo.

220

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

y efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado de todos. No hay manuales


que nos digan cmo hacerlo, porque es una etapa indita en nuestra historia. Lo que la historia recomienda es que los puentes deben ser construidos en condiciones de dilogo intercultural igualitario, respetuoso,
tolerante y responsable.
Si lo anterior se consigue no se tendra una jurisdiccin estatal hegemnica-etnocntrica como lo remata la ltima frase de la reforma indgena: En los juicios y procedimientos agrarios en que aqullos sean
parte, se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas en los
trminos que establezca la Ley. Es decir, una reforma indgena hecha por
no-indgenas, donde deciden que slo en sus espacios de decisin agraria, cuando se presente un caso donde los indgenas estn involucrados,
se podr tomar en cuenta sus sistemas jurdicos en los trminos que establezca la ley... no indgena. Nada nuevo, ya la Corona espaola haba
establecido que los usos y costumbres de los naturales seran tomados
en cuenta por sus tribunales siempre y cuando...13
Sobre la tenencia de la tierra se reform el artculo 27 de la Constitucin y en su fraccin VII, prrafo segundo, se estableci que La ley
proteger la integridad de las tierras de los grupos indgenas.14 El puente a construir para la proteccin de las tierras-territorios indgenas es un
desafo a la memoria, la vergenza y la buena voluntad. Los materiales
para la reconstruccin de nuestro pas tendrn que tomar en cuenta que
la totalidad del territorio es un derecho histrico de los pueblos indgenas
como primeras naciones. En su mayora fueron despojados de sus tierras
y se refugiaron en las ms inhspitas y pobres. En nuestros das, ante la
inseguridad y ambiciones de narcotraficantes, polticos y/o empresarios,
lo que ahora demandan es respeto a sus territorios. Podran demandar su
derecho a todo el territorio o bien su derecho a separarse de la federacin,
porque ganas y razones las tenemos,15 sin embargo, slo piden que el
Estado federal respete sus territorios, los reconozca como parte de la fede-

13 Gonzlez

Galvn, Jorge Alberto, El sistema jurdico consuetudinario como derecho humano colectivo de las etnias indgenas, Cuadernos de la Gaceta, Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos, ao 1, nm. 1, noviembre de 1993, pp. 38-42.
14 Diario Oficial de la Federacin, de 6 de enero de 1992.
15 Prez, Matilde y Garca, Martha, Un error, dejar a otros nuestras decisiones: indgenas. Autonoma no es separacin del Estado, reiteran en el CNI (Consejo Nacional
Indgena), La Jornada, Mxico, 15 de septiembre de 1997.

LA REFORMA INDGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR

221

racin y los apoye para su desarrollo.16 Aqu el puente permitira la circulacin de una concepcin y prctica de un Estado federal mononacional,
homogneo culturalmente, a un Estado federal plurinacional, heterogneo
en lo cultural.17
Hay consenso en afirmar que es necesario hacer una reforma de la reforma indgena. Los cambios parlamentarios federales en la relacin de
fuerzas al interior de los partidos polticos, si bien representantes slo
de la nacin mexicana, se encuentran sensibles a realizar modificaciones constitucionales en materia indgena, escuchando sus demandas, sin
el filtro autoritario del Poder Ejecutivo Federal. Mientras ello sucede,
adelantaremos algunos materiales para la construccin de una reforma
indgena futura.
III. La reforma indgena por venir
1. El contexto: una coyuntura democrtica
En el proceso de transicin democrtica en el que nos encontramos,
hay signos de que se va por buen camino. Los votos ciudadanos empiezan a contar. En la reforma a fondo que se intenta realizar al Poder Legislativo Federal, espero se tome en cuenta la inclusin de representantes
indgenas nombrados directamente por sus pueblos, respetando sus propias formas de eleccin. Esto no lo digo yo, lo han pedido los indgenas,
aunque parece que no hay homogeneidad en la demanda.18 El proceso de
construccin de dicho puente (de acercamiento de la voz y voto de las
naciones indgenas en los espacios de creacin de normas) est abierto.
Por una parte, la propuesta de inclusin correra el riesgo de convertir a
los representantes de los indgenas en una minora sin mucha fuerza y
sin conocimiento inicial, al menos del funcionamiento y prctica del
16 Idem.

17 Labastida, Horacio, Autonoma indgena, La Jornada, Mxico, 19 de septiembre


de 1997.
18 En el proceso de consulta del proyecto de ley reglamentaria en materia indgena
del estado de Chihuahua, los indgenas externaron su oposicin a su derecho a formar
parte del Congreso local, no por incapacidad para aprender los mecanismos de discusin
parlamentaria, sino por la desventaja y desgaste que implica involucrarse en un espacio
de discusin que no corresponde a su cultura y en el que, posiblemente, por ser minora
los hara convertirse en cmplices de los chabochis (mestizos).

222

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

debate tcnico-parlamentario... en castellano y tiempos preestablecidos.


Por supuesto, est la posibilidad de una representacin capaz, activa y
adaptada para convencer sobre sus posturas (los intelectuales indgenas
que se han ido integrando al Congreso Nacional Indgena son una posibilidad, como representantes o como asesores de stos). Y por otra parte,
precisamente, el Congreso Nacional Indgena podra convertirse en el
espacio alternativo propio a las mentalidades y tiempos de los pueblos
indgenas, para legislar sobre sus pueblos en general y/o proponer (con
la legitimidad moral y poltico-jurdica que les dara ser representantes
directos de sus pueblos) las reformas indgenas a los poderes legislativos
federal y estatales.19 Estas dos propuestas, incluso, podran combinarse.
No hay recetas. Mi intencin es incorporarme, de buena fe, a la lluvia
de ideas intercultural que ha abierto y mantenido para todo el pas el neozapatismo. En este contexto habra que ir pensando en el texto.
2. El texto: proyectando puentes
Pensar el contenido de una reforma indgena constitucional, implica
repensar los pilares fundacionales del Estado, es decir, lo que los constitucionalistas denominan las decisiones jurdico-polticas fundamentales.20 Jorge Madrazo reconoce el carcter meramente declarativo del
primer prrafo del artculo 4o., con un alcance modesto y estrecho, por
lo que recomienda una reforma integral que no alteren dichas decisiones.21 De esta manera, las demandas indgenas tendran que adaptarse a la
Constitucin, y no al contrario. Si estuviramos hablando de una Constitucin en cuya concepcin y aprobacin de esas decisiones jurdico-polticas fundamentales han participado los pueblos indgenas, quiz, podra
19 De hecho, ya ha existido el contacto fsico entre el Poder Legislativo Federal y el
CNI, ya que la Primer Asamblea del Congreso Nacional Indgena se llev a cabo en la
sede de la Cmara de Diputados y la tercera estaba programada para realizarse ah mismo.
Esta tercera se llev a cabo del 9 al 12 de octubre en el Museo Nacional de Antropologa
e Historia, y se tiene prevista la participacin de 500 delegados de por los menos 42 pueblos indgenas, ver Prez U., Matilde, Cumplir su misin de paz, piden dirigentes del
CNI a la Cocopa. Podra ser rebasada por los pueblos indios, dice, La jornada, Mxico,
2 de octubre de 1997.
20 Madrazo, Jorge, Derechos humanos, cultura y reforma indgena, Revista del Senado de la Repblica, Mxico, vol. 2, nm. 2, enero-marzo de 1996, p. 151.
21 Ibidem, pp. 152 y 153.

LA REFORMA INDGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR

223

pensarse en armonizar las demandas a las mencionadas decisiones. Pero


la historia no fue as,
la idea de la soberana nacional, el reconocimiento y tutela de los derechos
humanos, el control efectivo del poder pblico y su distribucin, el sistema de la democracia representativa, el rgimen republicano, el sistema
federal, la supremaca constitucional y sus controles, la separacin entre el
Estado y las Iglesias y la existencia de un Estado de derecho en donde las
autoridades slo pueden hacer lo que se les est permitido y los gobernados todo excepto aquello que les est expresamente prohibido.22

Estas decisiones fueron tomadas en los espacios de decisin legislativa


donde slo existan representantes de los intereses de los mexicanos,
entindase, de criollos y mestizos. Benito Jurez por ser indio no necesariamente representaba los intereses de las naciones indgenas, sino
que por su formacin acadmica lo que l representaba eran los ideales
de la modernidad, del liberalismo, del federalismo, es decir, formas
europeas y estadounidenses de ver la organizacin jurdico-poltica de
un pas. Y en este siglo, los escasos diputados (federales y locales) y senadores de origen indgena que han tenido los congresos legislativos no
representan los intereses de sus pueblos, sino de los partidos polticos
a los que pertenecen, los cuales tienen un dficit histrico en sus plataformas polticas en materia indgena. Cmo se podra, entonces, superar
la paradoja de pretender una reforma integral que supone la revisin de
todo el articulado de la Constitucin, sin alterar las partes (buenas) donde constan, implcita y explcitamente, las decisiones jurdico-polticas
fundamentales. Hacer una reforma integral sin alterar dichas decisiones
nos llevara a religitimar el colonialismo jurdico-poltico en el que viven los pueblos indgenas. Los pueblos indgenas, como ya se expuso,
no pretenden alterar la estructura del Estado (entindase, la de su texto
fundacional), sino que ste los respete. El riesgo que estn asumiendo al
aceptar las reglas del juego estatal es el de relegitimar su subordinacin,
sin embargo nos estn dando una leccin de sensatez al aceptar no alterar
la estructura del Estado, sino repensar juntos su estructura.
En este ejercicio de imaginar un escenario constitucional cercano a
una reforma integral de la Constitucin en materia indgena que siente
las bases del Estado plurinacional y pluricultural de derecho, mencio22 Ibidem,

pp. 151 y 152.

224

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

naremos algunas reinterpretaciones a las decisiones/principios jurdicopoltico fundamentales.23


Analizaremos los principios generales (sealados por la doctrina), los
principios de la parte dogmtica de la Constitucin (donde se establecen
los derechos individuales y colectivos), y los principios de su parte orgnica (donde se establece la forma y sistema de gobierno).
Entre los principios generales que la doctrina establece se encuentran
el principio de la finalidad ltima de la interpretacin constitucional y el
principio de la supremaca constitucional. El primero significa que en la
aplicacin de las normas establecidas por la Constitucin se deben tomar
en cuenta los objetivos humanos superiores: la libertad, la dignidad, la seguridad, el bien comn. En el contexto de una Constitucin que reconoce
el Estado plurinacional y pluricultural de derecho, se debe entender que
en la interpretacin de las normas constitucionales es necesario aplicar
esta teleologa no slo a individuos, sino tambin a grupos humanos diferenciados culturalmente. No hacerlo as origina que la libertad, dignidad,
seguridad y bienestar de los pueblos indgenas no est garantizada plenamente. En este sentido, las resistencias ideolgico-jurdicas de legisladores y jueces para aceptar el reconocimiento y aplicacin de los derechos
de los pueblos indgenas a nivel constitucional o reglamentario por ser
anticonstitucionales, se fundamentan en una interpretacin formal de
la Constitucin. Se ignora que no slo las normas producto de los rganos legislativos son fuentes jurdicas, sino tambin lo son, entre otros, la
misma doctrina y los principios generales del derecho.
En relacin al principio de la supremaca constitucional significa que
ninguna norma puede ser contraria a las que la Constitucin establece.
La aplicacin de este principio en el contexto del reconocimiento de la
pluralidad de naciones y culturas al interior del territorio mexicano debe
entenderse en el sentido de que se reconocen no slo los derechos de
los pueblos indgenas, en particular, a practicar sus sistemas lingsticos, religiosos, polticos, sino tambin sus sistemas jurdicos, para lo cual
el principio de la supremaca constitucional debe interpretarse no como
un principio excluyente/discriminador de las normas establecidas por los
sistemas jurdicos indgenas contrarias a la Constitucin, sino como un
23 Retomar algunas ideas expresadas en Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, El Estado
pluricultural de derecho: los principios y los derechos indgenas constitucionales, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, ao XXX, nm. 88, enero-abril de 1997,
pp. 176-182.

LA REFORMA INDGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR

225

principio armonizador/coordinador de las diferentes normas derivadas de


los sistemas jurdicos (indgenas y no indgenas), donde las relaciones
intersistmicas deben aceptarse en su complejidad, es decir, en la colaboracin de sus coincidencias, en la tolerancia de sus contradicciones y en
el respeto de sus caractersticas propias.24 Ello permitira al derecho indgena, es decir, al sistema jurdico de los pueblos indgenas desarrollarse
en su integralidad, reconociendo su vocacin a considerar lo religioso, lo
espiritual, unido a lo jurdico, a lo poltico, a lo medicinal, a lo educativo,
a lo territorial, a lo espacial, a lo animal, a lo vegetal. Por supuesto, se entiende (se extiende) tambin dicho reconocimiento a los sistemas jurdicos
de las comunidades extranjeras establecidas en Mxico (derecho judo,
derecho musulmn, derecho menonita, derecho gitano, derecho maya guatemalteco...).
Entre los principios de la llamada parte dogmtica de la Constitucin
analizaremos el principio de igualdad jurdica, el del derecho al acceso a
la administracin de justicia y el de la separacin Estado-iglesias.
El principio de igualdad jurdica tiene dos dimensiones: la dimensin
declarativa de los derechos humanos y la dimensin jurisdiccional de los
derechos. Respecto a la dimensin declarativa de los derechos humanos
es necesario tener en cuenta que los derechos que la Constitucin protege
y que en consecuencia el Estado est obligado a respetar son no solamente de individuos (artculo 1o.) y grupos sociales (artculos 27 y 123), sino
tambin de pueblos (artculos 4o., y 27, fraccin VII, prrafo segundo).
En la dimensin jurisdiccional del principio de igualdad jurdica, es decir,
de la aplicacin no discriminatoria de las normas ante los tribunales del
Estado, es necesario considerar que la aplicacin de las penas mediante
un proceso que se desarrolla en un idioma ajeno al del acusado resulta injusto. Y a pesar de ser obligatorio para el juzgador asignarles un intrprete, esto no se cumple generalmente.25 El principio de igualdad jurdica en
su dimensin judicial tiene, pues, que (re)interpretarse tomando en cuenta que no todos los individuos a los que se deba aplicar judicialmente las
normas que el Estado ha aprobado son culturalmente iguales. El principio
de igualdad jurdica para ser justo en el contexto de un Estado plural de
derecho tiene que reconocer la discriminacin positiva. Los pueblos in24 Cfr.

Morin, Edgar, Introduction la pense complexe, Pars, ESF diteur, 1991.


a los Cdigos de Procedimientos Penales (federal y para el Distrito Federal), Diario Oficial del 8 de enero de 1991.
25 Reforma

226

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

dgenas y no indgenas que coexisten en el territorio mexicano demandan


el derecho a la igualdad de prerrogativas y el derecho a la diferencia en la
solidaridad, tolerancia y dignidad. El derecho a la igualdad de prerrogativas debe entenderse como el derecho a tener las atribuciones y obligaciones que tendran cada uno de los pueblos que coexisten en Mxico. El
derecho a la diferencia significa que cada pueblo debe tener garantizado
su derecho a concebir y practicar su visin del mundo de manera respetuosa, tolerante y digna. Para ello tendr que reconocerse explcitamente
la existencia de sistemas culturales diversos e implementarse los mecanismos de coordinacin-armonizacin de las concepciones y prcticas
religiosas, lingsticas, polticas, jurdicas, econmicas, mdicas, que dichos sistemas vehiculan.
En relacin al principio del derecho al acceso a la administracin de
justicia, debe entenderse el derecho de un individuo a acceder a una administracin de justicia rpida, completa, imparcial y gratuita (artculo
17) como el derecho a acceder a la que se desarrolla en su idioma (el cual
vehicula sus valores individuales y colectivos). En este sentido, el acceso
de los indgenas y no indgenas a su propia administracin de justicia garantizara el desarrollo armnico de sus pueblos. Para ello, las formas de
coordinacin jurisdiccional entre los tribunales del Estado y los establecidos por los pueblos indgenas y no indgenas tendran que estar basados
en el respeto recproco y la colaboracin mutua.26
El reconocimiento de los sistemas jurdicos de los pueblos indgenas,
pues, debe ser pleno, no solamente limitarlo, por ejemplo, a sus procedimientos de resolucin de conflictos. Un sistema jurdico es mucho ms
que su dimensin jurisdiccional, estn sus dimensiones gubernativa/ejecutiva, y normativa/legislativa. Por ello tendr que reconocerse la existencia plena de la organizacin poltico-judicial-administrativa-religiosa
de los pueblos indgenas y no indgenas, estableciendo, por ejemplo, la
plena legitimidad de los tribunales establecidos por dichos pueblos conforme a su concepcin y prctica del orden.
El principio de la separacin Estado-iglesias significa que el Estado es
laico: no puede reconocer a ninguna religin como oficial y se constituye
26 Tenemos el antecedente de la reserva que hizo Mxico al Convenio de Sustancias
Sicotrpicas, para que el uso de hongos alucingenos, por parte de los pueblos indgenas,
con fines rituales sea permitido, Diario Oficial de 24 de junio de 1975. En la prctica,
el desconocimiento de esta reserva por los jueces ha ocasionado el encarcelamiento de
indgenas.

LA REFORMA INDGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR

227

como garante del derecho al desarrollo libre y tolerante de las creencias


y prcticas religiosas (artculos 24 y 130). Las reformas constitucionales del 28 de enero de 1992 y la aprobacin de la Ley de Asociaciones
Religiosas y Culto Pblico, el 15 de julio del mismo ao, refuerzan este
principio: con lo cual se clarifica que la separacin del Estado no slo es
respecto de una Iglesia, la catlica (como histricamente surgi), sino
de cualquier Iglesia-religin (protestante, juda, musulmana...). De esta
manera el pluralismo religioso queda garantizado. En este contexto, se
tiene que garantizar igualmente las concepciones y prcticas religiosas
de los pueblos indgenas: con base en principios generales (reformando
el artculo 4o. y aprobando su ley reglamentaria) y/o reconocindolas especficamente mediante excepciones en la ley de la materia.
Entre los principios de la parte orgnica de la Constitucin analizaremos el principio de soberana y el del federalismo. En ejercicio del
principio de soberana reconocido en el artculo 39 de la Constitucin, el
conjunto de personas que habita un territorio determinado tiene derecho a
adoptar la forma de gobierno que mejor le convenga y, en consecuencia,
de cambiarla o reformarla en cualquier momento. Este conjunto de personas conforma el pueblo, es decir, el rgano legitimador del poder poltico. Esta ficcin jurdico-poltica permite afirmar que el poder poltico,
llamado Estado, representa a un solo pueblo (como conjunto de personas
que viven en un territorio determinado). Sin embargo, en ningn lugar
de la Constitucin se haban establecido las caractersticas culturales de
este conjunto de personas, hasta que el 28 de enero de 1992 se reform el
artculo 4o. para reconocer que el pueblo mexicano es pluricultural. Esto
significa que la concepcin individualista, monotnica, de la nocin de
pueblo (titular de la soberana), pasa a ser una concepcin colectivista,
pluritnica, al reconocer que el conjunto de personas que lo integran no
son culturalmente iguales. De esta manera, se le da adems del contenido
poltico jurdico, un contenido cultural al concepto de pueblo. Lo cual
permite afirmar de cara a la construccin del Estado plurinacional y pluricultural de derecho, que el rgano legitimador de su poder es el pueblo
considerado ahora como el conjunto de naciones, pueblos, culturas, que
coexisten/conviven en un territorio determinado. En este sentido, nada
impide afirmar que el pueblo mexicano est conformado por un conjunto
de pueblos (pueblo de pueblos), o si se prefiere, que la nacin mexicana est constituida por un conjunto de naciones (nacin de naciones).
La unidad queda restablecida. Se pasa de la unidad ficticia en la homo-

228

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

geneidad cultural, a la unidad real en la heterogeneidad cultural. Aunque


esto sera darle la vuelta al problema de fondo: seguimos jugando con la
idea de unidad basada en un pueblo, en una nacin. Tomar el toro por los
cuernos sera aceptar que no es la nacin mexicana diversa, ni el pueblo
mexicano multitnico, sino la Repblica mexicana. En este sentido, una
reforma a la reforma al 4o. constitucional tendra que establecer que La
Repblica mexicana es plurinacional y pluricultural sustentada originariamente en sus pueblos indgenas, de manera derivada en su pueblo
mestizo y por inmigracin en sus comunidades extranjeras establecidas
en el pas.
Hasta ahora los pueblos indgenas han sostenido su demanda de reconocimiento como pueblo al interior del todo plural que se intenta
(re)construir. Ello tendr cabida si se reinterpreta el principio de soberana a la luz del reconocimiento constitucional de la pluralidad cultural de
la Nacin mexicana (artculo 4o.). Con esto, la forma de gobierno federal,
representativa (artculos 40, 41, 49, 124) tendr que ser igualmente reinterpretada. Por qu? Porque la forma de gobierno federal que se adopt
en el siglo pasado fue el resultado de un acuerdo de los jefes polticos de
las provincias, los cuales representaban los intereses de criollos y/o mestizos, pero no de los indgenas. Los territorios y formas de gobierno de
los pueblos indgenas estuvieron ausentes de dicho acuerdo federal, que
se confirm con las mismas caractersticas al inicio del presente siglo en
la Constitucin de 1917 como pacto federal.
Los pueblos indgenas demandan la celebracin de un nuevo pacto
para formar parte de una forma de gobierno federal plurinacional. Piden
ser, como cualquier Estado-miembro de la federacin, autnomos. Es en
este contexto que debe ubicarse su demanda de autonoma: incluir en la
forma de gobierno federal, sus territorios y sus formas de gobierno y de
representacin especficas.27
Con base en esta reinterpretacin de los pilares/principios constitucionales/fundacionales del Estado, se podr reconstruir nuestro verdadero
rostro.28 ste tendr que contener los derechos civiles, educativos, socio27 En el continente americano Canad, Groenlandia, Nicaragua, Panam y Colombia,
han reconocido en sus constituciones la autonoma, para el caso de los procesos autonmicos de Mxico, Groenlandia y Nicaragua, vase Daz Polanco, Hctor, La rebelin
zapatista y la autonoma, Mxico, Siglo XXI, 1997.
28 Este proceso de reconstruccin constitucional ha sido emprendido, con sus matices y ritmos propios, en Canad (1982), Panam y Ecuador (1983), Guatemala (1985),

LA REFORMA INDGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR

229

culturales, econmicos, laborales, informativos, religiosos, territoriales,


jurdicos, polticos.29 En un ejercicio de prospectiva constitucional me di
a la tarea de ubicar las demandas en materia indgena en los posibles artculos correspondientes.30 En relacin a los derechos civiles, los artculos 1o., 2o., 9o. a 11, 15, 30, y 34 a 38, incorporaran demandas relacionadas con el derecho a la igualdad jurdica, reconociendo excepciones
con base en las diferencias culturales, el derecho de las naciones y pueblos a vivir en libertad, de asociarse para la defensa de sus derechos, de
poseer armas para su seguridad y legtima defensa; derecho de los indgenas a transitar y establecerse en cualquier lugar del pas;31 prohibicin
de celebrar convenios o tratados que alteren los derechos de las naciones
Nicaragua (1987), Brasil (1988), Colombia (1991), Paraguay (1992) y Per (1993). Las
entidades federativas de Mxico han intentado despus de sus reformas constitucionales
en materia indgena (Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Oaxaca, Quertaro,
San Luis Potos, Sonora, Veracruz, vase Eslava, Ismael y Islas, Alfredo, Compilacin
de legislacin relativa a los indgenas, indito, Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos, diciembre de 1994) aprobar las leyes reglamentarias correspondientes,
sin embargo, los esfuerzos (al elaborar anteproyectos de ley) de Chihuahua, San Luis
Potos y Jalisco, han sido infructuosos. El estado de Quintana Roo acaba de aprobar una
ley parcial ya que se trata del reconocimiento de la jurisdiccin indgena, llamada Ley de
Jusiticia Indgena, de 14 de agosto de 1997, vase Bermejillo, Eugenio, Legislar para
incumplir, Ojarasca (sumplemento de La jornada), 7, Mxico, noviembre de 1997.
29 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, El Estado pluricultural..., cit., pp. 182-187.
30 El contenido de los artculos mencionados en su mayor parte fue elaborado con
base en las propuestas generadas en los Dilogos de Chiapas, vase Ejrcito Zapatista de
Liberacin Nacional, Documentos y comunicados, 2 vols., Mxico, Era, 1994, 1995; y
La palabra de los armados de verdad y fuego. Entrevistas, cartas y comunicados, 3 ts.,
Mxico, Fuenteovejuna, 1994. En el Congreso Indgena, vase Azaldo Meneses, Juan,
Nunca ms un Mxico sin nosotros. En torno a los resolutivos del Congreso Nacional
Indgena, La Jornada del campo (suplemento), La Jornada, Mxico, ao 4, nm. 50, 1o.
de noviembre de 1996, y Lpez Brcenas, Francisco, Reformas constitucionales: por el
reconocimiento de los pueblos indgenas y un nuevo pacto social (mimeo), documento
para la Comisin Tcnica Legislativa del Congreso Nacional Indgena, 1996. Y en la
Consulta Nacional, vase Mxico-Poderes Ejecutivo y Legislativo (eds.), Memoria-informe de resultados de la Consulta Nacional sobre Derechos y Participacin indgenas,
Mxico, Talleres Grficos de Mxico, 1996. Y en los artculos de Gonzlez Oropeza, Manuel, La triple nacionalidad de los miembros de las comunidades indgenas en Mxico,
Lex, Torren, 3a. poca, ao I, nm. 1, julio 1995, y Derechos indgenas: hacia un fuero
indgena, Cultura y derechos de los pueblos indgenas, Mxico, Archivo General de la
Nacin-Fondo de Cultura Econmica, 1996, p. 283.
31 Hace unos meses en el municipio de Torren, del estado fronterizo de Coahuila, se
deportaron (deca la nota periodstica) familias indgenas del estado de Oaxaca, por el
mal aspecto que daban a la ciudad (vender en las calles o mendigar).

230

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

y pueblos; derecho a la triple nacionalidad (la del pas, de la entidad federativa y de su grupo tnico); derecho a la doble ciudadana (del pas y del
grupo tnico); derechos y obligaciones de la doble ciudadana, y causas
de suspensin de los derechos ciudadanos de los grupos tnicos.
Los derechos educativos se incorporaran al artculo 3o.: derecho a disear y aplicar los programas en la lengua originaria. Derecho a acceder
a la cultura general y a los centros educativos del Estado. Incorporacin
del conocimiento indgena (y de las culturas de extranjeros establecidos
en Mxico) en planes de estudio de todos los niveles educativos.
Los derechos socioculturales se integraran al artculo 4o., es decir,
aquellos derechos de los pueblos indgenas y no indgenas no incluidos
en otros artculos: principios generales (reconocimiento del pluralismo
cultural, del derecho a la diferencia, del principio de la tolerancia); derecho al uso de la lengua originaria: oficializacin en los territorios indgenas; derecho a practicar la medicina propia: oficializacin de los mdicos
indgenas; derecho a la propiedad intelectual; derecho a una vivienda digna; derecho a un empleo remunerado; derechos de las mujeres indgenas,
y los derechos de las nias y nios indgenas.
Los derechos econmicos de las naciones indgenas se incorporaran a
los artculos 25, 26, 28: derecho a ejercer sus propios ritmos de produccin, y el derecho a participar en la planeacin econmica nacional.
Los derechos laborales se integraran a los artculos 5o., 32, 123: derecho a participar en trabajos comunitarios no remunerados; derecho de
los indgenas a ser preferidos en puestos pblicos, y los derechos de los
trabajadores indgenas.32
32 Estos derechos debern establecerse tomando en cuenta la normatividad establecida
en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo denominado Sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, aprobado por Mxico (Diario Oficial
de 3 de agosto de 1990), y tambin ratificado y promulgado (Diario Oficial de 24 de enero
de 1991). Por supuesto tambin es materia de consulta en otras materias aqu tratadas.
La aplicacin de los derechos de los pueblos indgenas establecidos en este Convenio,
desafortunadamente, ha sido, en casi su totalidad, letra muerta. Las autoridades administrativas y judiciales lo desconocen, y aun conocindolo no lo aplican por falta de reformas constitucionales y de legislacin reglamentaria en la materia. Se argumenta que La
naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio debern determinarse con flexibilidad, tomando en cuenta las condiciones propias de
cada pas (artculo 34 del mismo Convenio). Las condiciones de nuestro pas nos tienen
en un proceso de dilogo intercultural, con altas y bajas, como etapa previa a la determinacin de la naturaleza y alcance de los derechos. Tambin en el mbito del derecho
indgena internacional se est discutiendo en primera lectura (artculo por artculo), el

LA REFORMA INDGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR

231

Los derechos informativos de las naciones originarias, derivadas y comunidades extranjeras, se incorporaran a los artculos 6o. a 8o.: derecho
a informar y ser informado en sus propios idiomas; derecho a divulgar
sus ideas de forma escrita en sus idiomas, y manifestar su derecho de peticin, oral o por escrito, en sus idiomas originarios.
Los derechos religiosos de las naciones originarias, derivadas y comunidades extranjeras, formaran parte de los artculos 24; 27, fraccin II, y
130: derecho a concebir y practicar sus creencias religiosas, y el derecho
a adquirir, poseer y administrar bienes con fines religiosos.
Los derechos territoriales de las naciones indgenas se integraran a
los artculos 27, 43, 45 y 46: derecho a la tierra, dotacin y confirmacin;
derecho a la inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad de
sus territorios; establecer que los territorios de los pueblos indgenas forman parte de la Federacin; determinacin de la extensin y lmite de
los pueblos indgenas; sealar la competencia para conflictos de lmites
relacionados con territorios indgenas.
Los derechos jurdicos (derecho al derecho) de las naciones indgenas
se incorporaran a los artculos 4o. (principios generales), 13, 14, 16 a 23,
94 a 97, 102 a 107; 116, fraccin III; 121, 122, 124 y 135: derecho a decir
su derecho, la jurisdiccin indgena; derecho a la garanta de legalidad de
las resoluciones judiciales indgenas; derecho al procedimiento judicial
oral por autoridades indgenas; derecho a acceder a la administracin de
justicia propia; derecho a la independencia de sus tribunales; derecho a
secciones para indgenas en los sistemas carcelarios del Estado; derecho
a penas alternativas a la privacin de la libertad; derechos procedimentales en la detencin de indgenas; derechos de asesora, defensora y asistencia mdica en los procesos; derecho de la autoridad judicial indgena
para perseguir los delitos y tambin para imponer penas: reconociendo
excepciones; reconocimiento de las instancias judiciales estatales e indgenas: estableciendo las bases de su autonoma y coordinacin; derecho
Proyecto de Declaracin Universal de los Derechos de los Pueblos Indgenas, donde el
Estado mexicano solicita negociar los artculos relativos a la autodeterminacin y nacionalidades indgenas, vase Nez, Kyra, Aprob Mxico el artculo 5o. sobre derechos indgenas. Se discute en primera lectura el proyecto de declaracin de la ONU, La
Jornada, Mxico, 6 de noviembre de 1997. Y el ao prximo el Instituto Interamericano
de Derechos Humanos espera que su Proyecto de Declaracin Americana de Derechos de
los Pueblos Indgenas, sea aprobado por la Organizacin de Estado Americanos, ao en
que celebra sta su cincuenta aniversario.

232

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

de los abogados indgenas a formar parte del Poder Judicial de la Federacin; derecho al establecimiento de procuraduras/comisiones de derechos humanos de los pueblos indgenas; establecer el recurso de amparo a
derechos colectivos de los pueblos indgenas; determinar la competencia
de la Suprema Corte sobre controversias entre autonomas indgenas, municipios, estados y federacin; sealar la competencia para dirimir controversias entre los tribunales indgenas y los tribunales de la federacin
y estados a travs de un rgano judicial pluricultural; los poderes judiciales de los estados respetarn y celebrarn acuerdos de coordinacin jurisdiccional con los tribunales indgenas; sealar que la competencia de las
leyes indgenas ser slo en sus territorios; el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal respetar y celebrar acuerdos de coordinacin
jurisdiccional con los tribunales indgenas; las facultades que no estn
expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados y a las autonomas indgenas,
y el derecho de los pueblos indgenas a aprobar las reformas o adiciones
de la Constitucin.33
Los derechos polticos (derecho al autogobierno y a la participacin
en el gobierno externo) de las naciones indgenas formaran parte de los
artculos 39 a 41, 52 a 56, 61; 73 fracciones I y III, y 115: sealar su
soberana interna; establecer que son libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior unidos a la federacin; derecho a formar parte del Congreso de la Unin; derecho al fuero constitucional para
sus autoridades; establecer la facultad del Congreso de la Unin: admitir
nuevos estados/pueblos/naciones/autonomas indgenas o formar nuevos
estados/pueblos/naciones/autonomas indgenas dentro de los lmites de
los existentes, y, por ltimo, sealar que los pueblos indgenas adoptarn
para su rgimen interior la forma de gobierno que se adecue a su pensar
y sentir colectivo.
Los costos econmicos de una reforma de esta envergadura son altos.
El pas (cualquier pas, quiz), no est preparado para enfrentarla. En el
caso de Mxico, su Estado y su sociedad no tendran el dinero suficiente
para pagar los daos culturales (el etnocidio) perpetrado a las naciones indgenas. En este sentido, no se trata de decir s o no a la reforma indgena
33 En

relacin con el derecho al derecho de las comunidades extranjeras establecidas


en Mxico, se tendra tambin que explicitar su reconocimiento y formas de coordinacin
con los dems espacios judiciales.

LA REFORMA INDGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR

233

con base en la existencia suficiente de dinero, se trata de una reparacin


del dao causado con medidas tendientes a detener el etnocidio, consolidar el respeto a sus territorios, gobiernos y normas, y establecimiento de
los mecanismos para su desarrollo sustentable. Cierto con dinero baila
el perro, como decimos en Mxico, es decir, que se necesita dinero para
llevar a la realidad material dicha reforma formal. As es. Ojal se pudiera hacer la reforma e inmediatamente aplicar los derechos, si no fuera el
caso creo que se pudiera hacer de manera paulatina: afrontando aquellos
cambios legislativos que sean susceptibles de realmente aplicarse, porque
de nada ha servido incorporar derechos si no se aplican. La consigna es:
no a la inmovilidad, y la regla: s a los cambios normativos que se concreten en la realidad.
El proyecto de iniciativa de reforma constitucional en materia indgena
elaborado por la Comisin de Concordia y Pacificacin (Cocopa) el 29
de noviembre de 1996,34 con base en los Acuerdos de San Andrs (aprobados por el EZLN y el gobierno federal el 16 de febrero de 1996),35 parece que ser discutido por la Legislatura federal actual. Luis Hernndez
Navarro advierte que el Partido Accin Nacional (PAN), de tendencia
conservadora, ya se manifest en contra de la aprobacin de los derechos
colectivos de los pueblos indgenas, de manera que el bloque opositor
(PAN, Partido de la Revolucin Democrtica, Partido Verde Ecologista
de Mxico, Partido del Trabajo) no podra defender la iniciativa, sin alterarla. Por ello, se pregunta Qu sentido tiene negociar con el gobierno una serie de reformas para que despus los partidos legislen lo que
quieran?.36 Mi postura es que lo ideal sera discutir las reformas en un
nuevo Congreso Constituyente y que en caso de presentar iniciativas de
reformas en el Congreso permanente tendran que ser por consenso del
34 Bermejillo, Eugenio, La ley, en puerta?, Reformas a la Constitucin, la hora de
los pueblos indios (suplemento de La jornada), Mxico, 20 de diciembre de 1996, pp. 8 y 9.
35 Para una consulta de los argumentos expresados por el Gobierno Federal sobre la
iniciativa de la Cocopa y los del EZLN sobre el dictamen del Gobierno, vase La jornada,
(ed.), Propuesta del gobierno de reformas constitucionales en materia de derechos de los
pueblos indgenas, y Dictamen del EZLN al documento presentado por el Ejecutivo
Federal, Mxico, 12 de enero de 1997; Cuerpo de asesores del EZLN, Cuadro comparativo de la Iniciativa de la Cocopa y las observaciones del Ejecutivo, La Jornada,
Mxico, 13 de enero de 1997.
36 Hernndez Navarro, Luis, San Andrs: callejn sin salida, La Jornada, Mxico,
30 de septiembre de 1997.

234

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

gobierno federal y del EZLN.37 Por el momento, el Congreso Nacional


Indgena y el EZLN estn de acuerdo en que el Congreso permanente discuta el proyecto de iniciativa de ley elaborado por la Cocopa, esperando
se apruebe tal como est.38
IV. Conclusin
Desde la trinchera acadmica, el proceso de descolonizacin de Mxico demanda seguir produciendo las armas-ideas que favorezcan la comprensin de la realidad mexicana como una realidad plurinacional y pluricultural. Uno de los temas centrales por discutir para dicha comprensin
es el de los derechos humanos. La tendencia actual de los hechos (globalizacin econmica, fenmenos de reinvidicacin identitaria, aislacionismo de las ciencias) nos han llevado al debate sobre lo que habra que entender por derechos humanos de cara a un nuevo milenio. Por ello, me
permitir exponer y contextualizar las ideas recientes de Boaventura de
Sousa Santos respecto a la reconceptualizacin de los derechos humanos
en sus fundamentos culturales.39 Esta exposicin se justifica porque el
multinacionalismo y el multiculturalismo no es un debate de la sociedad
chiapaneca o mexicana, sino de la sociedad mundial.
Los problemas de la modernidad occidental no han sido resueltos: la
igualdad, la autonoma, la libertad. Las soluciones a estos problemas tienen que ser reinventadas yendo ms all de la modernidad. Por ello, menciona De Sousa Santos, se tiene que hablar ahora de derechos humanos,
no como instrumento de regulacin, sino como instrumento de emancipacin.
37 Gonzlez

Galvn, Jorge Alberto, La descolonizacin jurdica, Los desacuerdos


sobre el acuerdo, y Hacia un Estado pluricultural de derecho, La Jornada, Mxico, 23
de enero de 1997; 30 de enero y 2 de febrero de 1997, y 16 de junio de 1997, respectivamente.
38 CNI, Declaracin de Cuicuilco (mimeo), Mxico, 15 de septiembre de 1997; Robles, Ricardo, CNI: que el gobierno cumpla su palabra, La Jornada del Campo (suplemento en La Jornada), Mxico, 1 de octubre de 1997.
39 Estas ideas fueron dadas a conocer con el ttulo Para una concepcin multicultural
de los derechos humanos, el 17 de febrero de 1997, en el Seminario La herencia y el
futuro de la Sociologa en el siglo XXI, celebrado en el Instituto de Investigaciones Sociales, de la UNAM y coorganizado con el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias
en Humanidades y Ciencias. La versin que aqu se expone est tomada de la grabacin
que realic in situ.

LA REFORMA INDGENA DE 1994 Y LA REFORMA POR VENIR

235

La modernidad occidental fue el producto de un epistemicidio, advierte, es decir, el conocimiento occidental se hegemoniza no rescatando conocimientos de culturas alternativas, sino destruyndolos, reprimindolos. Y a pesar de que todas las culturas tienen valores ltimos, slo la
occidental los designa como universales. De aqu que el universalismo
de los derechos humanos pregonados por la cultura occidental se hayan
convertido en un instrumento regulatorio de globalizacin hegemnica
sin legitimidad local. La propuesta, en este sentido, es de reconceptualizar los derechos humanos como derechos multiculturales, es decir, como
instrumentos de una poltica emancipatoria de globalizacin contrahegemnica con legitimidad local.
Para acercarse a este fin propuesto es necesario superar el debate entre
universalismo y relativismo cultural. Esto implica aceptar que todas las
culturas tienen valores ltimos y pueden hablar legtimamente de universalismo. Pero tambin que el universalismo como postura filosfica
es errnea. Igualmente se tiene que aceptar que todas las culturas son
relativas y que el relativismo cultural como postura filosfica es errnea.
Por ello, contra el universalismo es necesario desarrollar dilogos interculturales sobre inquietudes isomrficas: aquellas que tienen una misma
forma, pero poseen nombres y construcciones distintas en diferentes culturas. Y contra el relativismo cultural hay que distinguir entre una poltica
progresista y una conservadora.
Es igualmente necesario aceptar que todas las culturas tienen concepciones de dignidad humana, pero no todas las formulan como derechos
humanos. Todas las culturas son incompletas y problemticas en sus
concepciones de dignidad humana. Si todas las culturas fueran tan completas como se imagina, slo habra una cultura. Si hay ms de una cultura es porque las culturas son incompletas y no tienen conciencia de su
incompletud. El trabajo multicultural es el de rescatar, excavar, y crear
esta conciencia; pero no, como fue la idea de la modernidad occidental:
llenar todos los vacos y crear una racionalidad total. Todas las culturas,
pues, tienen diferentes versiones de dignidad humana. Incluso al interior
de cada una. Por ejemplo, en la cultura occidental de los derechos humanos hay dos versiones totalmente distintas: la liberal y la marxista.
Al comparar las concepciones de dignidad humana occidental, hind
e islmica, Boaventura de Sousa Santos destaca la desvinculacin entre
el individuo y la totalidad en la concepcin occidental de dignidad traducida como derechos humanos (nocin antropolgica, por oposicin a

236

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

cosmolgica). Esto hace que slo el individuo se considere como sujeto


de derechos, donde estos se adquieren slo si se puede tener deberes. Por
ello, la naturaleza no puede tener derechos, ni las generaciones futuras, y
hasta no hace mucho los nios tampoco.
La propuesta final del autor es que se deben crear los espacios para que
los diferentes conocimientos (individuales y colectivos) se abran, dialoguen a travs de una hermenutica diatpica (la paradoja, aclara, es
que no se puede salir de la modernidad sin utilizar su lenguaje). Advierte tambin que las partes en un dilogo intercultural son aparentemente
contemporneos, ya que slo se es contemporneo en relacin a su propia
cultura. En este sentido, la contemporaneidad en un dilogo intercultural es superficial completamente, puesto que la constante histrica en la
interrelacin de culturas es de trueques culturales desiguales, donde las
culturas dominantes han silenciado aspectos importantes de las culturas
dominadas. Por ello, el autor se pregunta: cmo crear dilogos sobre
silencios? Se tiene que afirma hacer arqueologa del discurso para
obtener el discurso, porque hay muchos silencios creados durante siglos
de dominacin. Si esto no se toma en cuenta, se estara en un dilogo
idealista y/o accediendo a formas muy inteligentes de la ideologa cultural occidental dominante, para preservar su hegemona.
Por lo anterior, es necesario producir el conocimiento de una manera ms colectiva e intercultural. Trabajar nuestras ideas no slo con los
acadmicos. Nos hemos aislado de la sociedad y de otras culturas porque
haba un conocimiento privilegiado que tena el derecho de nombrar a los
otros. Hay que eliminar esto para crear dilogos interculturales. Para ello,
los imperativos a seguir son:
1) Entre versiones culturales diferentes hay que elegir la que tenga un
crculo ms amplio de reciprocidad.
2) Tenemos el derecho a ser iguales cuando la diferencia nos hace inferiores. Pero tenemos derecho a ser diferentes cuando la igualdad
nos descaracteriza.

Captulo tercero
EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO:
LOS PRINCIPIOS Y LOS DERECHOS INDGENAS
CONSTITUCIONALES*
I. El Estado pluricultural de derecho
1. Introduccin
La poltica que el Estado mexicano ha ejercido respecto de los pueblos
indgenas en el siglo XX se caracteriza por ser integracionista, es decir,
etnocntrica. Esta etnopoltica indigenista se desarroll en dos etapas. La
primera inicia con la creacin del Departamento de Antropologa dirigido
por Manuel Gamio en 1917, y finaliza entrados los setenta con la aparicin
del movimiento intelectual llamado Antropologa Crtica. En esta etapa,
la poltica estatal pretenda mexicanizar a los indgenas, es decir, desaparecer sus culturas integrndolas a la cultura nacional, entindase la que
habla castellano, piensa y acta como el occidente primermundista. Esto
se denomin integracionismo cultural. En la segunda etapa, que es la que
todava estamos viviendo, se pretende no ya convertirlos a la cultura noindgena, sino que sus culturas se desarrollen con base en el respeto a la
pluralidad cultural. Sin embargo, dicho respeto est condicionado al marco
que la ley establecer, es decir, que las concepciones y prcticas jurdicas,
lingsticas, polticas, religiosas, educativas, econmicas, artsticas, mdi* Este trabajo, en su primer apartado, es una versin ampliada de la ponencia presentada en La Semana del Ciudadano, celebrada en el Museo Jos Luis Cuevas, del 22
al 26 de noviembre de 1993, organizada por el Comit de Defensa Ciudadana, A. C., y
en el Seminario Regional la Construccin de los Derechos Humanos desde los Pobres
y Excluidos, en el Centro Universitario Cultural, el 24 de noviembre de 1994. Y, en sus
apartados siguientes, en el IX Congreso Nacional de la Asociacin Mexicana de Estudios
Internacionales Hacia una Nueva Idea de Civilizacin, en la Universidad Autnoma
de Quertaro, el 19 de octubre de 1995; en el Foro Estatal de Participacin y Derechos
Indgenas, en San Luis Potos, el 22 de noviembre de 1995, y en el Primer Foro Internacional sobre Espiritualidad de los Pueblos Indgenas de Amrica, celebrado en Morelia,
Michoacn, del 25 al 28 de junio de 1996. Este artculo est publicado en el Boletn
Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nm. 88, 1997.
237

238

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

cas, indgenas, slo podrn desarrollarse integrndolas al sistema jurdico


estatal, entindase el que se escribe en castellano, se aprueba y se aplica
(visin del mundo) como en el occidente primermundista. Esto se denomina integracionismo jurdico.
En este contexto, pretendemos, de buena fe, aportar elementos para
repensar la concepcin del igualitarismo jurdico monocultural, base de
la nocin de Estado de derecho predominante que excluye los derechos
colectivos de los pueblos indgenas. Analizaremos las caractersticas del
igualitarismo jurdico pluricultural, as como los principios constitucionales y los derechos de los pueblos indgenas, fundamentos del Estado
pluricultural de derecho.
2. Los derechos humanos, un producto de la cultura jurdica
de la humanidad
La relacin entre personas exige una serie de derechos y obligaciones
recprocas, desde los que se desarrollan en el mbito de pareja y familiar
hasta el mbito de trabajo y social. Dependiendo de las relaciones de
fuerza los derechos y obligaciones se establecern tomando en cuenta
su contexto: patriarcal, matriarcal, capitalista, socialista, dictatorial y/o
democrtico. En este sentido, los derechos humanos existen desde que
el hombre existe. Ellos forman parte de nuestra conciencia de ser/estar
en la Tierra. En este sentido, los derechos humanos forman parte de la
cultura jurdica de la humanidad, la cual se ha desarrollado en situaciones geopoltico-econmicas diferentes. Por ello, es vlido afirmar que la
humanidad en ejercicio de su conciencia de ser/estar en la Tierra crea y
recrea culturas jurdicas que otorgan ciertos derechos y/o imponen ciertas
obligaciones a sus miembros.
En el ejercicio de esta conciencia de ser/estar sobre la tierra cul es la
situacin o etapa, en la que nos encontramos respecto a nuestros derechos
y obligaciones? Aqu analizaremos las relaciones que se desarrollan entre
las personas llamadas gobernados y las llamadas gobernantes. Desde fines del siglo XVIII, para la cultura jurdica occidental, el reconocimiento
de los derechos humanos ha sido la exigencia de los gobernados, para que
el gobernante se obligue a respetarlos. En ese momento dos ideas cristalizan: la de (re)fundar las relaciones sociales en el derecho (el positivismo
jurdico), y la de limitar las funciones del Estado a lo establecido por las
normas (el Estado de derecho).

EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO

239

3. El Estado de derecho monocultural


Las declaraciones de derechos humanos americana (1776) y francesa
(1789) legitiman la nueva forma de organizacin poltica: el Estado republicano, con un poder que segua siendo absoluto, al establecer, como
el Estado monrquico, que su unicidad e indivisibilidad seran tambin
inalienables e imprescriptibles. En la lgica del nuevo rgimen slo un
pueblo y un sistema jurdico podra existir al interior de sus fronteras. De
esta manera, el Estado monrquico espaol haba impuesto su nocin de
pueblo, fundamento de su poder poltico, al nacionalizar o instrumentar
a los pueblos sometidos tanto en la pennsula ibrica como fuera de ella,
al crear el Pueblo de la Corona espaola. El Estado republicano mexicano, por su parte, a pesar de las diferencias culturales existentes, impuso
tambin la propia nocin legitimadora de su poder poltico, la nocin del
Pueblo de Mxico. A este fenmenos se le conoce como territorialidad
del derecho, en oposicin a un sistema jurdico que reconoce los derechos a cada una de las poblaciones culturalmente diferentes (personalizacin del derecho).1
En este contexto de unidad entendida como homogeneizacin cultural, las reglas que el Estado produce tiende a reforzarla. Con lo cual este
Estado de derecho producido por la cultura jurdica estatal, de corte occidental, ha sido destructor de las concepciones y prcticas culturales indgenas, es decir, etnocida. Este etnocidio se ha instrumentado con base en
dos principios: el de igualdad jurdica y el del federalismo.
El principio de igualdad jurdica no reconoce las desigualdades econmicas y culturales, de manera que el Estado, nico detentador de la juris
dictio, impone su idioma, su procedimiento y sus sanciones. La igualdad
por compensacin, establecida por la suplencia de la queja, en materia
laboral y agraria, y los intrpretes y peritajes antropolgicos auxiliares
del juez, en materia penal, refuerzan la creencia en que slo a travs del
derecho del Estado y de sus tribunales podrn resolverse los conflictos.
De este modo, las reglas consuetudinarias producidas por las culturas jurdicas indgenas y aplicadas por sus tribunales no son respetadas.

1 Margadant

Spanjaerdt, Guillermo Floris, en entrevista realizada por Jaime Litvak,


Premio Universidad Nacional 1995. Entrevistas, Mxico, Direccin General de Asuntos
del Personal Acadmico, UNAM, 1996, p. 88.

240

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

El principio del federalismo se basa en la idea de que las diferentes


fuerzas polticas locales acuerdan crear un Estado federal, conservando
su autonoma jurdica y poltica. En el caso mexicano, los territorios indgenas y sus representantes no fueron tomados en cuenta en la formacin
del Estado federal.
A casi 500 aos del inicio de este colonialismo jurdico y poltico en este
territorio llamado Mxico, es decir, a casi 500 aos de excluir los derechos
jurdicos (el derecho a sus sistemas jurdicos), y polticos (el derecho a sus
sistemas de gobierno) el reconocimiento constitucional de los derechos
culturales de los pueblos indgenas de Mxico, rompe con la concepcin
monocultural y en consecuencia, etnocida, del Estado de derecho?
La norma establece espacios implcitos y explcitos de lucha. Por ello,
los elementos de respuesta tendrn que considerar las relaciones complejas que se establecen entre el espacio social-militante, el espacio jurdicoprofesional y el espacio poltico-gobernante.
4. Por un Estado de derecho pluricultural
Desde el punto de vista sociolgico, en un Estado que reconoce el pluralismo cultural, la norma (antes, durante y despus de su aprobacin), es
un espacio de lucha por el consenso.
En el espacio social-militante, las organizaciones indgenas y los organismos no gubernamentales que los apoyan, tendrn que seguir impulsando la lgica del reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas
al interior de los Estados y fuera de ellos. En el espacio jurdico-profesional, los investigadores, profesores, estudiantes, jueces, ministerios
pblicos, conciliadores, rbitros, debern estudiar, difundir, conocer y
colaborar en la investigacin, enseanza, aprendizaje y aplicacin de los
sistemas jurdicos consuetudinarios indgenas. En el espacio poltico-gobernante, tendr que existir la voluntad y buena fe para instrumentar los
espacios de debate y formalizacin de un nuevo Estado federal y del pluralismo jurdico.
Como parte del espacio jurdico-profesional mencionaremos algunos
elementos que podran enriquecer el debate. El texto constitucional establece que:
La Nacin mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. La Ley proteger y promover el

EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO

241

desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas


especficas de organizacin social, y garantizar a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. En los juicios y procedimientos
agrarios en que aquellos sean parte, se tomarn en cuenta sus prcticas y
costumbres jurdicas en los trminos que establezca la ley.2

En este precepto se encuentran tres categoras conceptuales implcitas:


A. El pluralismo jurdico
El pluralismo cultural explcito es un reconocimiento implcito a la
pluralidad de sistemas jurdicos: uno estatal federal, 32 estatales locales
y 60 consuetudinarios indgenas. El respeto a la cultura de un pueblo
incluye no slo el reconocimiento a los derechos a su idioma, religin,
educacin, medicina, sino tambin su derecho a su derecho, es decir, a
respetar su sistema de normas y de aplicacin de las mismas. En el caso
de los pueblos indgenas, este derecho deber incluirse, explcitamente,
en la legislacin reglamentaria fincando las bases para la constitucin
de acuerdos de coordinacin jurisdiccional entre los diferentes sistemas
jurdicos estatales (federal y local) y los consuetudinarios indgenas, tomando en cuenta las caractersticas culturales de cada regin.
B. El proteccionismo jurdico
La actitud protectora explcita del Estado frente a los pueblos indgenas,
lleva implcito el reconocimiento todava paternalista y tutelar del Estado
y, en consecuencia, del carcter de sometimiento e indefensin de los grupos indgenas. Transformar esta actitud de tutela en una actitud de dignidad
significa que en la creacin de las normas que regulen las relaciones entre
el Estado y las etnias indgenas participen stas activamente, estableciendo,
por ejemplo, espacios permanentes para los indgenas en los rganos legislativos estatales a todos los niveles: federal, local y municipal. Donde se
aprueben, ahora s, las normas que habrn de regular la actividad de todos: las etnias indgenas y no indgenas del pas. Esto sera ya un esbozo

2 Artculo

1992.

4o., de la Constitucin Poltica mexicana, reformado el 28 de enero de

242

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

de un derecho pluricultural, acorde a un Estado ya no, monocultural sino


pluricultural, plurinacional.
Lo anterior se propone, sin excluir la posibilidad de establecer (si los
pueblos indgenas lo deciden), un rgano legislativo de naciones indgenas a nivel federal y local, independientemente de los que ya existen en
sus comunidades, que trabajaran de manera coordinada con los rganos
legislativos estatales para el establecimiento de normas comunes de convivencia.
Sea cual fuere el proyecto que se conciba, tendr que ser el producto
de lo que los pueblos indgenas decidan. El derecho de los pueblos a una
vida digna pasa por el libre ejercicio de su autodeterminacin.
C. El acceso a la administracin de justicia
Una real garanta de acceso a la justicia para los grupos indgenas es,
ante todo, respetar el libre ejercicio de su jurisdiccin consuetudinaria.
La garanta que ofrece el Estado de efectivo acceso a su jurisdiccin no
debe verse como la nica instancia ni como una segunda instancia, sino
como una instancia ms, necesaria tanto como la consuetudinaria indgena, para la resolucin en colaboracin de los conflictos que se presenten en ellas y entre ellas.
Si cristaliza el pluralismo jurdico, si se abandona el proteccionismo
jurdico paternalista y se garantiza el libre ejercicio de la jurisdiccin
consuetudinaria, es decir, si se pone fin al colonialismo jurdico, el Estado
como forma de organizacin poltica monocultural se habr transformado.
La lgica del Estado de derecho de un sistema jurdico y un slo pueblo
proclamado a fines del siglo XVIII por las declaraciones de derechos individuales, y barnizada por el Estado social de derecho de principios del
siglo XX por las declaraciones de derechos de los trabajadores y campesinos ampliadas por los derechos de las mujeres, nios, ancianos... encuentra sus lmites este siglo, ya que el reconocimiento constitucional de
estos derechos colectivos se basa en el principio igualitario monocultural.
La lgica del pluralismo cultural impone un proceso diferente de reconocimiento de los derechos humanos. En los anteriores procesos, los
pueblos indgenas, sus concepciones y prcticas, no fueron tomadas en
cuenta. El nuevo proceso de respeto a los derechos humanos deber considerar la participacin activa de los pueblos indgenas, confirmando los
derechos fundamentales (derecho a la vida, a la libertad...) y conside-

EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO

243

rando los derechos humanos consuetudinarios especficos (los derechos


reconocidos por los sistemas jurdicos indgenas). Es decir, incorporando
la voz y los territorios de los excluidos en un proceso de reconstitucionalizacin de las relaciones entre indgenas y no indgenas.
Las frmulas de Estado=Estado nacional y derecho=derecho estatal, ceden ante la lgica de las frmulas Estado=Estado pluricultural y
derecho=derecho pluricultural. Adems, con la creciente internacionalizacin de las relaciones sociales, el polo de creacin de derechos se desplaza fuera de las fronteras nacionales, dejando a los rganos legislativos
nacionales el papel de confirmacin y adaptacin, que no de creacin, de
dichos derechos. Situacin que tendr que tomarse en cuenta en la elaboracin de los proyectos de la ley reglamentaria del artculo 4o. constitucional, ya que existe el Convenio 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo sobre Pueblos Indgenas3 y el Proyecto de Declaracin de
Derechos de los Pueblos Indgenas, aprobado en primera lectura por el
Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas de la Organizacin de Naciones Unidas.4 En estos espacios extranacionales de creacin legislativa,
sin embargo, las fuerzas militantes y simpatizantes de un derecho pluricultural tendrn tambin que hacerse presentes. En este caso, el nacionalismo jurdico floreciente desde el siglo pasado, cede ante el internacionalismo jurdico. En este sentido, el rostro que se alcanza a bosquejar es
el de un Estado, a nivel internacional con carcter continental, respetuoso
de la pluralidad religiosa (un Estado laico), respetuoso de la pluralidad
poltica (un Estado democrtico), respetuoso de la pluralidad laboral (un
Estado social), respetuoso de la pluralidad econmica (un Estado liberal),
respetuoso de la pluralidad jurdica (un Estado plurinacional). Un Estado,
pues, garante de los derechos religiosos, de los derechos polticos, de los
laborales, de los econmicos, de los jurdicos, de todas las culturas de la
humanidad, un Estado de derechos humanos: que ser el rostro, quiz, del
Estado de derecho pluricultural del siglo XXI. Esto podr lograrse si se
redefinen los principios bsicos de la Constitucin.
3 Diario

Oficial de la Federacin del 24 de enero de 1991.


consultarse el texto ntegro en Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, El derecho
consuetudinario de las culturas indgenas de Mxico. Notas de un caso: los nayerij,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1994, y en una versin ms reciente, en Derecho indgena, Mxico, McGraw Hill-UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 1996.
4 Puede

244

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

II. Los principios constitucionales


1. Introduccin
A partir del reconocimiento constitucional del pluralismo cultural sustentado originalmente en los pueblos indgenas, se establecen las bases
para la construccin del Estado pluricultural de derecho. El Estado individual de derecho decimonnico reconoci los derechos de los individuos.
El Estado social de derecho de principios del siglo XX, por su parte, reconoci los derechos de los grupos sociales diferenciados por su actividad:
agricultura (artculo 27 constitucional), trabajo (artculo 123 constitucional). Sin embargo, dichos reconocimientos de derechos a los individuos
y a los grupos sociales no estuvo basado en sus diferencias culturales.
Esto significa que el marco conceptual-histrico-presente de los derechos
de los pueblos indgenas tiene que entenderse bajo la premisa de que el
Estado, la sociedad y el derecho han de desarrollarse sobre la base del
pluralismo cultural. Con ello debe entenderse:
Al Estado pluricultural como la sociedad polticamente organizada
que se desenvuelve con instituciones cuya integracin y funcionamiento corresponde a la diversidad de culturas existentes.
A la sociedad pluricultural como el espacio donde las relaciones
interpersonales e intertnicas se desarrollan con base en el principio
de la tolerancia y en el del derecho a la diferencia.
Y de un derecho pluricultural donde los rganos productores y aplicadores de las normas se desarrollan integrados con representantes de las diferentes culturas y funcionando con base en principios
constitucionales de la pluriculturalidad.
2. Los principios constitucionales de la pluriculturalidad
Los pilares que sostienen las relaciones en la sociedad y entre sta y
el Estado se encuentran cimentados en los principios constitucionalesfundacionales de ambos. Tanto la sociedad como el Estado en el contexto
del reconocimiento del pluralismo cultural-tnico-nacional necesitan que
sus pilares fundacionales sean reinterpretados. Dichos pilares/principios
son los generales establecidos por la doctrina constitucional, los de la
parte dogmtica (donde se establecen los derechos individuales y colec-

EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO

245

tivos), y los de la parte orgnica (donde se establece la forma y sistema


de gobierno).
A. Los principios generales
Entre los principios generales que la doctrina establece se encuentran
el principio de la finalidad ltima de la interpretacin constitucional y el
de la supremaca constitucional.
a. El principio de la finalidad ltima de la interpretacin
constitucional
Este principio significa que en la aplicacin de las normas establecidas por la Constitucin se deben tomar en cuenta los objetivos humanos superiores: la libertad, la dignidad, la seguridad, el bien comn. En
el contexto de una Constitucin que reconoce el Estado pluricultural de
derecho, se debe entender que en la interpretacin de las normas constitucionales es necesario aplicar esta teleologa no slo a individuos, sino
tambin a grupos humanos diferenciados culturalmente. No hacerlo as
origina que la libertad, dignidad, seguridad y bienestar de los pueblos
indgenas no est garantizada plenamente. En este sentido, las resistencias ideolgico-jurdicas de legisladores y jueces para aceptar el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas a nivel constitucional
o reglamentario por ser anticonstitucionales, se fundamentan en una
interpretacin formal de la Constitucin. Se ignora que no slo la norma
producto de los rganos legislativos son fuentes jurdicas, sino tambin lo
son, entre otros, la misma doctrina y los principios generales del derecho.
b. El principio de la supremaca constitucional
El principio de la supremaca constitucional significa que ninguna norma puede ser contraria a las que la Constitucin establece. La aplicacin
de este principio en el contexto del reconocimiento de la pluralidad de
culturas al interior del territorio mexicano debe entenderse en el sentido de que se reconocen no slo los derechos de los pueblos indgenas a
practicar sus sistemas lingsticos, religiosos, polticos, sino tambin sus
sistemas jurdicos, para lo cual el principio de la supremaca constitucio-

246

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

nal debe interpretarse no como un principio excluyente/discriminador de


las normas establecidas por los sistemas jurdicos indgenas contrarias a
la Constitucin, sino como un principio armonizador/coordinador de las
diferentes normas derivadas de los sistemas jurdicos (indgenas y no indgenas), donde las relaciones intersistmicas deben aceptarse en su complejidad, es decir, en la colaboracin de sus coincidencias, en la tolerancia
de sus contradicciones y en el respeto de sus caractersticas propias. Ello
permitira al derecho indgena, es decir, al sistema jurdico de los pueblos indgenas desarrollarse en su integralidad, reconociendo su vocacin
a considerar lo religioso, lo espiritual, unido a lo jurdico, a lo poltico, a
lo medicinal, a lo educativo, a lo territorial, a lo espacial, a lo animal, a lo
vegetal, a lo natural.
B. Los principios de la parte dogmtica
Mencionaremos tres principios que son necesarios reinterpretar en el
contexto del Estado pluricultural de derecho: el de igualdad jurdica, el del
derecho al acceso a la administracin de justicia y el de la separacin Estado-iglesias.
a. El principio de igualdad jurdica
Consideramos que el principio de igualdad jurdica tiene dos dimensiones: la declarativa de los derechos humanos y la jurisdiccional de los
derechos.
Respecto a la dimensin declarativa de los derechos humanos es necesario tener en cuenta que los derechos que la Constitucin protege y
que en consecuencia el Estado est obligado a respetar son no solamente
de individuos (artculo 1o.) y grupos sociales (artculos 27 y 123), sino
tambin de pueblos (artculos 4o., y 27, fraccin VII, segundo prrafo).
En relacin a la dimensin jurisdiccional del principio de igualdad jurdica, es decir, de la aplicacin no discriminatoria de las normas ante
los tribunales del Estado, es necesario considerar que la aplicacin de las
penas mediante un proceso que se desarrolla en un idioma ajeno al del
acusado resulta injusto. Es el caso de los indgenas quienes, a pesar de ser
obligatorio para el juzgador asignarles un intrprete, esto no se cumple
generalmente. El principio de igualdad jurdica en su dimensin judicial

EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO

247

tiene, pues, que (re)interpretarse tomando en cuenta que no todos los individuos a los que se deba aplicar judicialmente las normas que el Estado
ha aprobado son culturalmente iguales.
El principio de igualdad jurdica para ser justo en el contexto de un
Estado plural de derecho tiene que reconocer la discriminacin positiva.
Los pueblos indgenas y no indgenas que coexisten en el territorio mexicano demandan el derecho a la igualdad de prerrogativas y el derecho a la
diferencia en la solidaridad, tolerancia y dignidad.
El derecho a la igualdad de prerrogativas debe entenderse como el derecho a tener las atribuciones y obligaciones que tendran cada uno de los
pueblos que coexisten en Mxico. El derecho a la diferencia significa que
cada pueblo debe tener garantizado su derecho a concebir y practicar su
visin del mundo de manera respetuosa, tolerante y digna. Para ello tendr que reconocerse explcitamente la existencia de sistemas culturales
diversos e implementarse los mecanismos de coordinacin/armonizacin
de las concepciones y prcticas religiosas, lingsticas, polticas, jurdicas, econmicas, mdicas, que dichos sistemas vehiculan.
b. El principio del derecho al acceso a la administracin de justicia
El reconocimiento de los sistemas jurdicos de los pueblos indgenas,
deca, debe ser pleno, no solamente limitarlo, por ejemplo, a sus procedimientos de resolucin de conflictos. Un sistema jurdico es mucho
ms que su dimensin jurisdiccional, estn sus dimensiones gubernativa
o ejecutiva, y normativa o legislativa. Por ello tendr que reconocerse la
existencia plena de la organizacin poltico-judicial-administrativa-religiosa de los pueblos indgenas, estableciendo, por ejemplo, la plena legitimidad de los tribunales establecidos por dichos pueblos conforme a su
concepcin y prctica del orden. El derecho de un individuo a acceder a
una administracin de justicia rpida, completa, imparcial y gratuita (artculo 17) debe entenderse, antes que nada, a acceder a la que se desarrolla en su idioma (el cual vehicula sus valores individuales y colectivos).
El acceso de los indgenas a su propia administracin de justicia garantizara, pues, el desarrollo armnico de sus pueblos. De esta manera, las
formas de coordinacin jurisdiccional entre los tribunales del Estado y
los tribunales establecidos por los pueblos indgenas tendran que estar
basados en el respeto recproco y la colaboracin mutua.

248

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

c. El principio de la separacin Estado-iglesias


El principio de la separacin Estado-iglesias significa que el Estado es
laico: no puede reconocer a ninguna religin como oficial y se constituye
como garante del derecho al desarrollo libre y tolerante de las creencias
y prcticas religiosas (artculos 24 y 130). Las reformas constitucionales del 28 de enero de 1992 y la aprobacin de la Ley de Asociaciones
Religiosas y Culto Pblico, el 15 de julio del mismo ao, refuerzan este
principio, con lo cual se clarifica que la separacin del Estado no slo es
respecto de una Iglesia, la catlica (como histricamente surgi), sino
de cualquier Iglesia/religin (protestante, juda, musulmana...). De esta
manera el pluralismo religioso queda garantizado. En este contexto, se
tienen que garantizar igualmente las concepciones y prcticas religiosas
de los pueblos indgenas: con base en principios generales (reformando
el artculo 4o. y aprobando su ley reglamentaria) y/o reconocindolas especficamente mediante excepciones en la ley de la materia.
C. Los principios de la parte orgnica
En esta parte encontramos los principios de soberana y del federalismo.
a. El principio de soberana
En ejercicio del principio de soberana reconocido en el artculo 39 de
la Constitucin, el conjunto de personas que habita un territorio determinado tiene derecho a adoptar la forma de gobierno que mejor le convenga
y, en consecuencia, de cambiarla o reformarla en cualquier momento.
Este conjunto de personas conforma el pueblo, es decir, el rgano legitimador del poder poltico. Esta ficcin jurdico-poltica permite afirmar
que el poder poltico, llamado Estado, representa a un solo pueblo. El
pueblo es un categora conceptual, pues, de contenido jurdico-poltico
que engloba al conjunto de personas que viven en un territorio determinado. Sin embargo, en ningn lugar de la Constitucin se haban establecido
las caractersticas culturales de este conjunto de personas, hasta que el 28
de enero de 1992 se reform el artculo 4o. para reconocer que el pueblo
mexicano es pluricultural. Esto significa que la concepcin individualista, monotnica, de la nocin de pueblo (titular de la soberana), pasa a ser

EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO

249

una concepcin colectivista, pluritnica, al reconocer que el conjunto de


personas que lo integran no son culturalmente iguales. De esta manera, se
le da tambin contenido cultural al concepto de pueblo. Lo cual permite
afirmar de cara a la construccin del Estado pluricultural de derecho que
el rgano legitimador de su poder es el pueblo considerado ahora como
el conjunto de culturas, pueblos o naciones, que coexisten/conviven en
un territorio determinado. En este sentido, nada impide afirmar que el
pueblo mexicano est conformado por un conjunto de pueblos (pueblo
de pueblos), o si se prefiere, que la nacin mexicana est constituida por
un conjunto de naciones (nacin de naciones). La unidad queda restablecida. Se pasa de la unidad ficticia en la homogeneidad cultural, a la
unidad real en la heterogeneidad cultural.
b. El principio del federalismo
Hasta ahora los pueblos indgenas que forman parte del pueblo mexicano han sostenido su demanda de reconocimiento como pueblo al interior del pueblo plural que se intenta (re)construir. Ello tendr cabida si se
reinterpreta el principio de soberana a la luz del reconocimiento constitucional de la pluralidad cultural de la nacin mexicana (artculo 4o.).
Con esto, la forma de gobierno federal, representativa (artculos 40, 41,
49, 124) tendr que ser igualmente reinterpretada. Por qu tendra qu
revisarse la forma de gobierno actual? Porque en su formacin y ejercicio
han estado excluidos los pueblos indgenas.
La forma de gobierno federal que se adopt en el siglo pasado fue el
resultado de un acuerdo de los jefes polticos de las provincias, los cuales representaban los intereses de criollos y/o mestizos, pero no de los
indgenas. Los territorios y formas de gobierno de los pueblos indgenas
estuvieron ausentes de dicho acuerdo federal, que se confirm con las
mismas caractersticas al inicio del presente siglo en la Constitucin de
1917 como pacto federal.
Los pueblos indgenas demandan la celebracin de un nuevo pacto,
para formar parte de una forma de gobierno federal pluricultural, plurinacional. Piden ser, como cualquier estado miembro de la federacin,
autnomos. Es en este contexto que debe ubicarse su demanda de autonoma: incluir en la forma de gobierno federal, sus formas de gobierno y

250

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

de representacin especficas. De esta manera, sus territorios y sistemas


poltico-jurdico-religiosos se desarrollaran dignamente.
Con base en esta reinterpretacin de los pilares/principios constitucionales/fundacionales del Estado pluricultural de derecho, se podr reconstruir nuestro verdadero rostro a travs de una reforma a los artculos
de la Constitucin que reconozcan, pues, todos sus derechos: civiles, educativos, socioculturales, econmicos, laborales, informativos, religiosos,
territoriales, jurdicos, polticos.
III. Los derechos indgenas en la Constitucin5
1. Derechos civiles (derechos individuales y colectivos)
Artculo 1o.
Derecho a la igualdad jurdica: excepciones a pueblos indgenas.
En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo y toda comunidad/pueblo/nacin gozar de los derechos que otorga esta Constitucin, los cuales
no podrn restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.6

Artculo 2o.
Derecho de individuos y pueblos/naciones a vivir en libertad.
5 El

contenido de los artculos mencionados en su mayor parte fue elaborado con


base en las propuestas generadas en los Dilogos de Chiapas, vase Ejrcito Zapatista de
Liberacin Nacional, Documentos y comunicados, 2 vols., Mxico, Era, 1994, 1995, y
La palabra de los armados de verdad y fuego. Entrevistas, cartas y comunicados, 3 ts.,
Mxico, Fuenteovejuna, 1994. En el Congreso Indgena, vase Azaldo Meneses, Juan,
Nunca ms un Mxico sin nosotros. En torno a los resolutivos del Congreso Nacional
Indgena, La Jornada del campo (suplemento), La Jornada, Mxico, ao 4, nm. 50, 1o.
de noviembre de 1996, y Lpez Brcenas, Francisco, Reformas constitucionales: por el
reconocimiento de los pueblos indgenas y un nuevo pacto social (mimeo), documento
para la Comisin Tcnica Legislativa del Congreso Nacional Indgena, 1996. Y en la
Consulta Nacional, vase Mxico-Poderes Ejecutivo y Legislativo (eds.), Memoria-informe de resultados de la Consulta Nacional sobre Derechos y Participacin Indgenas,
Mxico, Talleres Grficos de Mxico, 1996.
6 Salvo este artculo, este ejercicio de prospectiva constitucional se limita a mencionar el sentido en que tendra que ser reformado cada artculo. Aunque no se excluye la
posibilidad de reestructurar el orden y el contenido de los artculos en una nueva Constitucin.

EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO

251

Artculo 9o.
Derecho de asociarse para la defensa de sus derechos.
Artculo 10
Derecho a poseer armas para su seguridad y legtima defensa.
Artculo 11
Derecho de los indgenas de transitar y establecerse en cualquier lugar
del pas.
Artculo 12
Prohibicin de otorgamiento de ttulos de nobleza.
Artculo 15
Prohibicin de celebracin de convenios o tratados que alteren los derechos de los pueblos/naciones indgenas.
Artculo 30
Derecho a la triple nacionalidad: mexicana, la de la entidad federativa
y la indgena.7
Artculo 37
Prdida de la nacionalidad indgena.
Artculo 34
Doble ciudadana: mexicana e indgena.
Artculo 35
Derechos del ciudadano indgena.
Artculo 36
Obligaciones del ciudadano indgena.
Artculo 38
Suspensin de los derechos ciudadanos de indgenas.
7 Gonzlez Oropeza, Manuel, La triple nacionalidad de los miembros de las comunidades indgenas en Mxico, Lex, Torren, 3a. poca, ao I, nm. 1, julio de 1995.

252

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

2. Derechos educativos
Artculo 3o.
Derecho a disear y aplicar los propios programas educativos en la
lengua originaria.
Derecho a acceder a la cultura general y a los centros educativos estatales.
Incorporacin del conocimiento indgena en planes de estudio de todos
los niveles educativos.
3. Derechos socioculturales
Artculo 4o.
Derechos de los pueblos indgenas no incluidos en otros artculos:
Principios generales (reconocimiento del pluralismo cultural, del
derecho a la diferencia, del principio de la tolerancia).
Derecho a practicar su propia lengua: oficializacin en sus territorios.
Derecho a practicar su propia medicina: oficializacin de sus mdicos.
Derecho a la propiedad intelectual.
Derecho a una vivienda digna.
Derecho a un empleo remunerado.
Derechos de las mujeres indgenas.
Derechos de las nias y nios indgenas.
4. Derechos econmicos
Artculos 25, 26, 28.
Derecho a ejercer sus propios ritmos de produccin.
Derecho a participar en la planeacin econmica nacional
5. Derechos laborales
Artculo 5o.
Derecho a participar en trabajos comunitarios de beneficio colectivo
no remunerados.

EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO

253

Artculo 32.
Derecho de los indgenas a ser preferidos en puestos pblicos.
Artculo 123.
Derechos de los trabajadores indgenas.
6. Derechos informativos
Artculo 6o.
Derecho a informar y ser informado en lenguas indgenas.
Artculo 7o.
Derecho a imprimir en lenguas indgenas.
Artculo 8o.
Derecho de peticin, oral o por escrito, en lenguas indgenas.
7. Derechos religiosos
Artculos 24; 27, fraccin II, y 130.
Derecho a concebir y practicar las creencias religiosas indgenas.
Derecho a adquirir poseer y administrar bienes con fines religiosos.
8. Derechos territoriales
Artculo 27.
Derecho a la tierra: dotacin y confirmacin.
Derecho a la inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad
de los territorios indgenas.
Artculo 43.
Los territorios de los pueblos indgenas forman parte de la federacin.
Artculo 45.
Extensin y lmite de los pueblos indgenas.

254

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Artculo 46.
Competencia para conflictos de lmites relacionados con territorios indgenas.
9. Derechos jurdicos (derecho al derecho, propio y externo)
Artculo 4o.
Principios generales.
Artculo 13.
Derecho a decir su derecho: la jurisdiccin indgena.
Artculo 14.
Derecho a la garanta de legalidad de las resoluciones judiciales indgenas.
Artculo 16.
Derecho al procedimiento judicial oral por autoridades indgenas.
Artculo 17.
Derecho a acceder a la administracin de justicia indgena.
Derecho a la independencia de los tribunales indgenas.
Artculo 18.
Derecho a secciones para indgenas en los sistemas carcelarios.
Derecho a penas alternativas a la privacin de la libertad para indgenas.
Artculo 19.
Derechos procedimentales en la detencin de indgenas
Artculo 20.
Derechos de asesora, defensora y asistencia mdica en los procesos.
Artculo 21.
Derecho de la autoridad judicial indgena para imponer tambin penas.
Derecho de la autoridad judicial indgena para perseguir tambin los
delitos.

EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO

255

Artculo 22.
Derecho de la autoridad indgena para imponer penas: reconocimiento
de excepciones.
Artculo 23.
Reconocimiento de las instancias judiciales estatales e indgenas: bases de su autonoma y coordinacin.
Artculo 94 a 97.
Derecho de los abogados indgenas a formar parte del Poder Judicial
de la Federacin.
Artculo 102.
Derecho al establecimiento de procuraduras/comisiones de derechos
humanos de los pueblos indgenas.
Artculos 103, 104 y 107.
Recurso de amparo a derechos colectivos de los pueblos indgenas.
Artculo 105.
Competencia de la Suprema Corte sobre controversias entre autonomas indgenas, municipios, estados y federacin.
Artculo 106.
Competencia dirimir controversias entre los tribunales indgenas y los
tribunales de la federacin y estados a travs de un rgano judicial pluricultural.
Artculo 116, fraccin III.
Los poderes judiciales de los estados respetarn y celebrarn acuerdos
de coordinacin jurisdiccional con los tribunales indgenas.
Artculo 121.
La competencia de las leyes indgenas ser slo en sus territorios.
Artculo 122, fraccin VII, VIII.
El Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal respetar y celebrar acuerdos de coordinacin jurisdiccional con los tribunales indgenas.

256

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Artculo 124.
Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados
y a las autonomas indgenas.
Artculo 135.
Derecho de los pueblos indgenas a aprobar las reformas o adiciones
de la Constitucin.
10. Derechos polticos (derecho al autogobierno y a la participacin
en el gobierno externo)
Artculos 39, 40 y 41.
Soberana interna de los pueblos indgenas.
Pueblos indgenas libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior unidos a la federacin.
Artculos 52 a 56.
Derecho a formar parte del Congreso de la Unin.
Artculo 61.
Derecho al fuero constitucional para las autoridades indgenas.8
Artculo 73, fracciones I y III.
Facultad del Congreso de la Unin: admitir nuevos estados/pueblos/
naciones/autonomas indgenas o formar nuevos estados/pueblos/naciones/autonomas indgenas dentro de los lmites de los existentes.
Artculo 115.
Los pueblos indgenas adoptarn para su rgimen interior la forma de
gobierno que se adecue a su pensar y sentir colectivo.

8 Gonzlez

Oropeza, Manuel, Derechos indgenas: hacia un fuero indgena, Cultura y derechos de los pueblos indgenas, Mxico, Archivo General de la Nacin-Fondo de
Cultura Econmica, 1996, p. 283.

EL ESTADO PLURICULTURAL DE DERECHO

257

IV. Conclusin
El reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas se encuentra en el centro de la conformacin de una sociedad, de un Estado y un
derecho pluricultural. Los derechos de los pueblos indgenas a concebir
y practicar su espiritualidad estn en la raz de sus concepciones y prcticas polticas, jurdicas, educativas, medicinales. Estos derechos, a su
vez, conforman el espritu de nuestro verdadero rostro: el del pluralismo
cultural.

Captulo cuarto
LAS ETNIAS EN LA CONSTITUCIN:
HACIA UNA SOCIEDAD PLURINACIONAL-PLURICULTURAL?
La idea de una sociedad justa lleva aparejada la promesa de emancipacin y dignidad humana. El aspecto distributivo de
la equiparacin jurdica y de igual trato
jurdico, es decir, la justa distribucin de
las compensaciones sociales, no es sino
resultado del sentido universalista de un
derecho que tiene por fin garantizar la libertad e integridad de cada uno. En una
comunidad jurdica nadie es libre mientras la libertad de unos haya de pagarse
al precio de la opresin de los otros. La
igual distribucin de los derechos slo
puede ser consecuencia de la reciprocidad
del reconocimiento de todos como miembros iguales y libres.

Jrgen Habermas
I. Introduccin
Analizar a las etnias en la Constitucin implica estudiar los paradigmas jurdicos constitucionales. Un paradigma es un conjunto de reglas establecidas para solucionar los problemas que se presenten dentro de sus lmites.1
Aplicado dicho concepto a un trabajo de investigacin social, en particular,
relacionado con el derecho, entiendo por paradigma jurdico2 el conjunto
1 Este concepto est tomado del video sobre los paradigmas de la coleccin Descubriendo el futuro, que fue presentado en el Diplomado Tiempo Abierto a la Creatividad,
que estoy cursando en la Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco, 1998.
2 En el campo del derecho existen trabajos recientes donde se destaca el estudio paradigmtico de la Constitucin, vase el captulo Paradigmas del derecho, en Habermas,

259

260

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

de reglas que intentan resolver los problemas que se presentan en sus lmites reproduciendo un tipo de sociedad, de derecho y de Estado.3
Analizo dos modelos o paradigmas de reproduccin de normas con
base en su ordenamiento fundamental, la Constitucin: el paradigma mononacional-monocultural y el paradigma plurinacional-pluricultural. El
estudio de cada paradigma constitucional se hace desde dos mbitos: el
de los productores de las normas (los espacios legislativos) y el de los
productos (los tipos de sociedad, de derecho y de Estado).
II. El paradigma constitucional
mononacional-monocultural
1. Los productores
En el paradigma constitucional mononacional-monocultural los productores de las normas representan a una parte de la sociedad. En este
sentido, las normas constitucionales reflejan el idioma y los valores de
esta parte de la sociedad (que no siempre es mayoritaria, recurdese el
caso sudafricano no hace mucho). La relacin jerrquica entre las poblaciones llamadas mayoritarias y minoritarias no est necesariamente en
funcin de la superioridad cuantitativa sino en la situacin de las minoras:
No hay minora si no hay mayora, en una relacin susceptible de variaciones. Esta relacin que estructura una realidad social determinada se
inscribe en una organizacin ms amplia de la cual es inseparable. Las
minoras tradicionalmente consideradas, tnicas, religiosas y lingsticas,
son grupos puestos en situacin minoritaria por la relacin de fuerzas que
Jrgen, Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrtico de derecho en
trminos de teora del discurso, introduccin y traduccin de Manuel Jimnez Redondo,
Madrid, Trotta, 1998, pp. 469-532; Vega Garca, Pedro de, Apuntes para una historia de
las doctrinas constitucionales del siglo XX, La ciencia del derecho durante el siglo XX,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, pp. 3-44; Cosso Daz, Jos
Ramn, El paradigma de los estudios constitucionales en Mxico. Un caso de sociologa
del conocimiento jurdico, Memoria del Simposio Internacional El significado actual
de la Constitucin, Mxico, UNAM, 1998.
3 Sobre el concepto propuesto desde el punto de vista sociolgico, vase Boudon,
Raymond y Bourricaud, Francois, Dictionnaire de la sociologie, Pars, Presses Universitaires de France, 1982, p. 113.

LAS ETNIAS EN LA CONSTITUCIN

261

subyace en la sociedad global. Es esta relacin quien las define como minoritarias.4

En Mxico, desde los aztecas, pasando por los espaoles, hasta los
mexicanos, las naciones indgenas han vivido bajo las normas que estas naciones han determinado. En la llamada Mesoamrica, los aztecas
dominaron la mayor parte de las naciones existentes en dicho territorio imponiendo su derecho constitucional.5 Los espaoles, por su parte, impusieron su derecho a las poblaciones conquistadas en Amrica,
particularmente llamado derecho indiano.6 Los mexicanos del siglo XIX
iniciaron un proceso de construccin de un pas independiente con bases
constitucionales de influencia extranjera y sin tomar en cuenta a las naciones indgenas (siendo la poblacin mayoritaria).7
Desde el siglo pasado, pues, se ha intentado ms como proyecto y
aspiracin jurdico-polticos, que como realidad histrica y sociolgica,
construir los tipos de sociedad, derecho y Estado con caractersticas de
4 Fenet, Alain, La question des minorits dans lordre du droit, Les minorits a
lage de lEtat-nation, Pars, Fayard, 1985, p. 36.
5 Lpez Austin, Alfredo, Constitucin real de Mxico Tenochtitln, prlogo de
Miguel Len Portilla, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Histricas, 1961,
y Serra, Mari Carmen y Medina, Andrs (coeds.), Origen y formacin del Estado en
Mesoamrica, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Antropolgicas, 1986; Romerovargas Yturbide, Ignacio, Organizacin poltica de los pueblos de Anhuac, Mxico, Libros Lucirnaga, mayo-junio de 1957; Kholer, J., El derecho de los aztecas, trad.
de Carlos Rovalo y Fernndez, Mxico, Editorial Revista Jurdica de la Escuela Libre de
Derecho, 1924.
6 Levene, Ricardo, Introduccin a la historia del derecho indiano, Buenos Aires,
Librera Jurdica, 1924; Ots Capdequi, Jos Mara, Historia del derecho espaol en Amrica y del derecho indiano, Madrid, Aguilar, 1969; Bernal, Beatriz, Las caractersticas
del derecho indiano, Historia Mexicana, Mxico, nm. 4, abril-junio de 1989.
7 Esquivel Obregn, T., Influencia de Espaa y los Estados Unidos sobre Mxico, Madrid, Calleja, 1918; Villoro, Luis, El proceso ideolgico de la Revolucin, Mxico, UNAM,
1977; Florescano, Enrique, Etnia, Estado y nacin. Ensayo sobre las identidades colectivas
en Mxico, Mxico, Aguilar, 1997; Uras Horcasitas, Beatriz, Historia de una negacin:
la idea de igualdad en el pensamiento poltico mexicano del siglo XIX, Mxico, UNAM,
Instituto de Investigaciones Sociales, 1996; Ferrer Muoz, Manuel, Pueblos indgenas
en Mxico en el siglo XIX: la igualdad jurdica, eficaz sustituto del tutelaje tradicional?, Cuadernos: la supervivencia del derecho espaol en Hispanoamrica durante la
poca independiente, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, y El
Estado mexicano y los pueblos indios en el siglo XIX, Cuadernos: la supervivencia del
derecho espaol en Hispanoamrica durante la poca independiente, Mxico, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998.

262

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

modelos sociales, jurdicos y polticos extranjeros excluyentes de la participacin indgena.


2. Los productos
A. El tipo de sociedad
Las poblaciones existentes en los territorios anexados y originarios de
los llamados Estados modernos se caracterizan por ser/estar integradas
(sin importar los rasgos culturales diferenciados), es decir, como partes
de un todo, entindase como partes de una misma nacin, de un mismo
pueblo. Dicho de otro modo, como poblacin sometida (sin distincin
alguna) a las mismas reglas mononacionales establecidas por el Estado.
De esta manera, nacida de una herencia imperial y construida contra esta
herencia, la nacin engendra despus nuevas formas de imperio cuando
las circunstancias favorecen sus clases dominantes y sus tendencias a
la expansin.8 O dicho en palabras de Etienne Balibar: Burguesa dominante y formaciones sociales burguesas [hegemnicas en lo poltico,
econmico y cultural] se constituyeron recprocamente por un proceso
sin sujeto, reestructurando el Estado en la forma nacional y modificando
el status de todas las otras clases.9 Para Balibar, esconder y/o utilizar las
otras formas y grupos sociales (dentro y fuera del Estado) permite producir la nacionalizacin de la sociedad, cuyo efecto principal es la unidad,
por la cual el pueblo aparecer, a los ojos de todos como un pueblo, es
decir como la base y origen del poder poltico.10
Este proceso de nacionalizacin de las poblaciones existentes al interior del territorio estatal, se caracteriz por reproducir en Mxico un tipo
de sociedad que hablara slo el espaol e interiorizara los valores de las
sociedades llamadas occidentales. Las poblaciones fueron representadas
en el pasado o en el porvenir como si formaran una comunidad natural
poseedora en s misma de una identidad de origen, de cultura, de inters,

8 Fougeyrollas,

Pierre, La nation. Essor et dclin des socits modernes, Pars, Fayard, 1987, p. 232.
9 Balibar, Etienne, La forme nation: histoire et idologie, Race, nation, classe. Les
identits ambiges, Pars, La Dcouverte, 1988, p 123.
10 Ibidem, pp. 126 y 127.

LAS ETNIAS EN LA CONSTITUCIN

263

que trasciende los individuos y las condiciones sociales.11 Esta mexicanizacin de las poblaciones indgenas ha impedido verlas como lo que
son: naciones con derechos propios.
B. El tipo de derecho
Una de las caractersticas del paradigma constitucional mononacionalmonocultural es el considerarse como la fase superior de la evolucin
jurdica universal, es decir, el creer que slo son vlidas las normas escritas que se aprueban con base en los rganos y procedimientos reconocidos por las mismas normas escritas y tambin el creer que al interior
de su territorio no pueden existir otros sistemas jurdicos.12 Este positivismo jurdico nacionalista ha impedido reconocer como vlidas las normas consuetudinarias que las naciones indgenas actualmente conciben y
practican en sus territorios.
El positivismo jurdico reconoce, tambin, slo los derechos expresamente establecidos en su articulado. Con ello, se ha considerado que
una Constitucin nicamente puede contener derechos que protejan a los
individuos (siglos XVIII y XIX), y a los individuos que se encuentren
social y econmicamente desprotegidos, es decir, a los trabajadores y
campesinos (siglo XX). Jrgen Habermas seala que el reconocimiento
de derechos individuales en la Constitucin caracteriza al paradigma jurdico del Estado liberal, y el reconocimiento de derechos sociales identifica al paradigma jurdico del Estado social:
Ambos paradigmas comparten la imagen productivista de una sociedad
centrada en una economa articulada en trminos de capitalismo industrial,
la cual [...] funcionara de modo que, conforme a la lectura liberal, dara
satisfaccin a la expectativa de justicia social precisamente a travs de
la persecucin privada y autnoma de los intereses individuales, mtodo
mediante el cual, segn la segunda lectura, es decir, conforme a la lectura
ligada a la autocomprensin del Estado social, esa expectativa de justicia
social quedara reducida a una nada. Ambos planteamientos quedan demasiado atenidos a las implicaciones normativas del funcionamiento social o
del modo de funcionamiento de un status negativo protegido jurdicamente
11 Ibidem,

pp. 55 y ss.
una revisin del evolucionismo jurdico unilineal, vase Rouland, Norbert,
Anthropologie juridique, Pars, PUF, 1988, pp. 55 y ss.
12 Sobre

264

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

y, por tanto, a la cuestin de si basta con garantizar la autonoma privada


mediante derechos de libertad, o de si el que se produzca la autonoma
privada ha de quedar asegurado mediante el otorgamiento de derechos relativos a prestaciones sociales. En ambos casos se pierde de vista la interna
conexin entre autonoma privada y autonoma ciudadana y, por tanto, el
sentido democrtico de la autoorganizacin de una comunidad jurdica. La
disputa en que andan enzarzados los dos partidos se restringe a la determinacin de los presupuestos fcticos del status de personas jurdicas en su
papel de destinatarios del orden jurdico. Pero stos son autnomos en la
medida en que pueden entenderse a la vez como autores del derecho que
estn sometidos como destinatarios.13

En el reconocimiento de derechos ni el Estado liberal ni el Estado social, en todo caso, han tomado en cuenta las caractersticas culturales de
los individuos. En Mxico se ha considerado que todos los individuos
son iguales ante la ley como criterio (como dogma jurdico) para alcanzar la justicia. Sin embargo, no todos los individuos hablan espaol ni
conocen los valores que las normas vehiculan, lo que ocasiona que los
indgenas se encuentren en desventaja ante los tribunales del Estado. De
la misma manera que la doctrina laboralista incorpor en su legislacin
el principio in dubio pro operario,14 creo que es necesario reconocer que
la igualdad jurdica debe tomar en cuenta no slo la desigualdad econmica y social ante los tribunales, sino tambin las diferencias culturales a
favor de aquel que no habla espaol ni conoce el derecho estatal, es decir,
un principio de proteccin in dubio pro indigna. Con ello, daremos a la
igualdad jurdica su sentido completo (formal y material):
En lo que a contenido se refiere, las normas dictadas por el legislador poltico y los derechos reconocidos por la administracin de justicia acreditan su racionalidad en que los destinatarios son tratados como miembros
iguales y libres de la comunidad de sujetos jurdicos, en una palabra, en el
trato igual de las personas jurdicas protegidas a la vez en su integridad.
Jurdicamente esta consecuencia se expresa en el mandato de trato igual.
Este mandato incluye la igualdad en la aplicacin del derecho, es decir,
la igualdad de los ciudadanos ante la ley, pero es tambin sinnimo de un
13 Op.

cit., pp. 490 y 491.


Campos, Germn J., El panorama de los derechos humanos a fines de siglo, La ciencia del derecho durante el siglo XX, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, p. 97.
14 Bidart

LAS ETNIAS EN LA CONSTITUCIN

265

principio de ms alcance, a saber, del principio de la igualdad jurdicomaterial segn el cual lo igual en todos los aspectos relevantes ha de ser
tratado de forma igual y lo desigual de forma desigual.15

C. El tipo de Estado
Iniciado el proceso de independencia respecto de la metrpoli espaola en el siglo pasado, podra pensarse que las naciones indgenas recuperaran su derecho a desarrollarse culturalmente. La historia fue y es otra.
Las naciones indgenas adems de ser excluidas del proyecto de nacin
(en lo social) y de derecho (en lo jurdico), tambin lo fueron en el proyecto de Estado (en lo poltico).
La unicidad e indivisibilidad del nuevo rgimen, no fue sino una copia
del poder que pretenda cambiar, del monrquico. De esta manera, las nacientes repblicas latinoamericanas a falta de construir una forma de gobierno acorde a nuestra historia y mentalidades, nos dedicamos a la tarea
ms fcil, la de reproducir, repetir, modelos, en lugar de crear los propios.
La Repblica mexicana se convierte as en la nueva frmula colonial
para las naciones indgenas. Al tomar la forma de Repblica federal los
territorios de las naciones indgenas siguieron formando parte de una divisin poltico-territorial excluyente.
Por otra parte, la Repblica al declararse democrtica entendida como
la eleccin de representantes del Estado a travs del voto y de los partidos
polticos, no consider las formas de gobierno y eleccin propias de las
naciones indgenas.
Los tipos de sociedad, de derecho y de Estado que el paradigma constitucional mononacional-monocultural de origen decimonnico impone
han sido influidos por las ideas del evolucionismo (social, jurdico y poltico). Lo que no se parezca a la sociedad moderna, al derecho moderno y
al Estado moderno significa que son formas sociales, jurdicas y polticas
atrasadas a las que es necesario ignorar (etnocidio por omisin) o integrar
unilateralmente (etnocidio por comisin).
En cuanto a los problemas que este paradigma ha intentado resolver
son: la igualdad, la justicia, la libertad, la seguridad. Su solucin est
lejos de considerarse algo real para la mayor parte de la poblacin (indgena y no indgena).
15 Habermas,

Jrgen, op. cit., p. 497.

266

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

La situacin de exclusin poltica, social y jurdica de las naciones indgenas las han obligado a levantarse en armas: Chiapas, enero de 1994.
A partir de entonces el Estado, la sociedad y el derecho dominantes han
tomado conciencia, con sus ritmos y grados, de dicha situacin. En cuanto a las demandas indgenas sintetizadas en la de autonoma (territorial,
social, poltica y jurdica) al interior del Estado, es un problema que dicho
paradigma no tena previsto resolver, de tal manera que cuando busca encontrar una solucin a esta demanda se encuentra con sus lmites: la unicidad de la soberana nacional, la indivisibilidad del territorio nacional y
la inviolabilidad de los derechos humanos establecidos.
Mi propuesta para intentar, de buena fe, acercarnos a un proceso de inclusin de las naciones indgenas (siempre y cuando stas estn de acuerdo y participen) es la de modificar el paradigma constitucional existente.
III. El paradigma constitucional
plurinacional-pluricultural
1. Los productores
La produccin de normas debe dejar de ser el monopolio de una parte
de la poblacin existente, para ello es necesario incorporar en los espacios de debate legislativo (federal y estatales) la representacin directa
de las naciones indgenas sin la intermediacin de los partidos polticos
(a no ser que stas decidan lo contrario). Las Constituciones que regulen
las relaciones interculturales deben estar basadas en el debate y consentimiento de los indgenas y de los no indgenas.
El error que (complementariamente al del paradigma ligado al Estado social) comete el paradigma liberal del derecho consiste en reducir
la justicia a una igual distribucin de derechos, es decir, en asimilar los
derechos a bienes que pueden repartirse y poseerse. Los derechos tampoco son bienes que se consumen en comn; los derechos slo pueden
gozarse ejercitndolos. Ahora bien, la autodeterminacin individual se
constituye en el ejercicio de derechos que se deriven de normas legtimamente producidas. De ah que la igual distribucin de derechos subjetivos
no pueda desligarse de esa autonoma pblica que los ciudadanos slo

LAS ETNIAS EN LA CONSTITUCIN

267

pueden ejercitar en comn, participando en la prctica de produccin legislativa.16


2. Los productos
A. El tipo de sociedad
De la imposicin de un solo modelo cultural a toda la poblacin existente, se debe pasar a un modelo de respeto a sus diferencias culturales.
La coexistencia de naciones diferentes ha sido la constante histrica, llegado es el momento que esta interrelacin se establezca mediante reglas
hechas por todos y donde se reconozcan los principios de tolerancia y
solidaridad, y el derecho a la diferencia.
Las naciones se enriquecen en la diversidad de formas culturales. Respetando lo propio, cultivando lo comn y canalizando las contradicciones, el patrimonio humano se enriquece.17
B. El tipo de derecho
El paradigma mononacional-monocultural postulaba que al interior de
un mismo territorio no era posible la existencia de otros sistemas jurdicos, el Estado es soberano. Cuando en su demanda de autonoma, las
naciones indgenas establecen que ello implica tambin el respeto a sus
normas internas, los juristas lectores de esta demanda con los lentes del
paradigma viejo sealan que esto no es posible. Y tienen razn, el paradigma mononacional no fue concebido para resolver el problema del
16 Ibidem,

pp. 502 y 503.


el debate sobre el multiculturalismo, vase Wieviorka, Michel (dir.), Une
socit fragmente. Le multiculturalisme en dbat, Pars, La Dcouverte, 1997; Goldberg, D. (dir.), Multiculturalism. A Critical Reader, Cambridge, Blackwell, 1994; Taylor,
Charles, El multiculturalismo y la poltica del reconocimiento, con comentarios de
Amy Gutmann, Steven C. Rockefeller, Michael Walzer y Susan Wolf, trad. de Mnica
Utrilla de Neira, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993; Guttman, A. (dir.), Multiculturalism. Examinig the Politics of Recognition, Princeton, Princeton University Press,
1994; Kymlicka, Will, Ciudadana multicultural. Una teora liberal de los derechos de
las minoras, Barcelona, Paids, 1996; Touraine, Alain, Minoras, pluriculturalismo e
integracin, El Pas, Madrid, 12 de enero de 1995, p. 12, y Podremos vivir juntos?
Iguales y diferentes, trad. de Horacio Pons, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1997.
17 Sobre

268

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

pluralismo jurdico, ya que uno de sus lmites se lo impide: la unicidad de


la soberana del Estado.
El derecho al derecho que las naciones indgenas demandan al interior
del Estado en que habitan pretende que las nuevas reglas constitucionales
de la plurinacionalidad-pluriculturalidad reconozcan que al interior de un
mismo territorio s pueden coexistir de manera organizada distintos sistemas jurdicos. El desafo es encontrar juntos los modos de coordinacin
jurisdiccional interculturales.
El pluralismo jurdico puede pasar de ser un modelo para estudiar el
fenmeno jurdico estatal (importante, pero limitado), a un modelo matriz
y motriz de un proceso de estudio y vivencia de los fenmenos jurdicos
interculturales.18 Este proceso es indito, est abierto a la imaginacin y
creatividad jurdicas. En este sentido, existen ya propuestas legislativas
hechas realidad jurdica en las Constituciones locales, principalmente, de
Chihuahua (nica que tiene un captulo especial sobre los derechos de los
pueblos indgenas) y de Oaxaca (con una reciente ley reglamentaria en
la materia).
Histricamente hablando los avances logrados en dichos textos son
muchos, sin embargo, se necesitan socializar las normas para que no sean
letra muerta. Chiapas y Quintana Roo han integrado en la estructura de
sus poderes judiciales, el reconocimiento del derecho de la autoridad indgena a participar en los tribunales del estado (en los juzgado de paz
y conciliacin, para el caso de Chiapas), y el reconocimiento de la jurisdiccin indgena municipal (Quintana Roo). En otros estados existen
slo proyectos de leyes reglamentarias en materia indgena (incluyendo
al Distrito Federal).
En materia federal existen en el Senado de la Repblica tres iniciativas
de reforma constitucional en materia indgena: la del gobierno federal, la
del Partido Accin Nacional y la del Partido Verde Ecologista de Mxico.

18 Barragn, Julia, Las funciones del derecho frente a la diversidad de paisajes culturales, Isonoma. Revista de Teora y Filosofa del Derecho, Mxico, nm. 3, octubre de
1995; Facchi, Alessandra, Pluralismo giuridico e societ multietnica: proposte per una
definizione, Sociologia del diritto, Miln, ao XXI, nm. 1, Istituto di Filosofia e Sociologia del Diritto, Universit degli Studi di Milano, 1994; Sousa Santos, Boaventura de,
Stato e diritto nella transizione post-moderna. Per un nuevo senso comune giuridico,
Sociologia del diritto, 3, Miln, Istituto di Filosofia e Sociologia del Diritto, Universit
degli Studi di Milano, 1990.

LAS ETNIAS EN LA CONSTITUCIN

269

Tambin la Comisin de Concordia y Pacificacin para el estado de Chiapas ha elaborado un proyecto con base en los Acuerdos de San Andrs. 19
C. El tipo de Estado
Los territorios de las naciones indgenas deben ser integrados como
parte del territorio del Estado. Debe celebrarse un nuevo pacto federal
entre jefes polticos indgenas y no indgenas para que los territorios que
ocupan tengan el reconocimiento como entidades de derecho pblico, es
decir, como entidades que forman parte del poder poltico de Mxico.
La forma de gobierno que se propone, por ser ms cercana a las comunidades indgenas (por nmero poblacional) es la de municipios (tambin
porque las otras que se establecen, les quedaran grandes: la de entidad
federativa y la de Estado federal). No es tan simple. En todo caso bienvenidas las propuestas... y la apertura.
Las naciones indgenas demandan su derecho a la autonoma territorial
con derecho al usufructo de los recursos naturales. Las formas de gobierno que puedan encontrarse (autonomas comunales, autonomas regionales, autonomas pluritnicas...) podran darse como formas nuevas o bien
como municipios, nuevas entidades federativas o como confederaciones.
La mixtura no est excluida, lo importante es encontrar juntos las formas
que sienten las bases del respeto pleno al desarrollo individual y colectivo, con dignidad, solidaridad, justicia, de indgenas y no indgenas.
La Repblica no slo debe ser de un federalismo plurinacional, sino
tambin debe serlo en lo democrtico. Las formas de ejercicio del poder
en las naciones indgenas deben conocerse para ser respetadas. Existen
comunidades donde las Asamblea del Pueblo directamente toma las decisiones o bien son los ancianos del pueblo los que deciden en ltima instancia. Tambin la forma de eleccin de los gobernantes internos se rigen
por estas modalidades.20
19 Vase

Cuerpo de asesores del EZLN, Cuadro comparativo de la iniciativa de la


Cocopa y las observaciones del Ejecutivo, La Jornada, Mxico, 13 de enero de 1997,
pp. 6 y 7; Coordinacin para el Dilogo y la Negociacin de Chiapas, Acuerdos de
San Andrs, Documentos sobre Chiapas (mimeo), Mxico, Secretara de Gobernacin,
febrero de 1998; Iniciativa de las reformas constitucionales sobre Acuerdos de San Andrs, La Jornada, Mxico, 16 de marzo de 1998, pp. 18 y 19; Iniciativa presidencial
sobre derechos y cultura indgenas, La Jornada, Mxico, 16 de marzo de 1998, p. 6.
20 El proceso de transicin democrtica en el que nos encontramos ha abierto un debate indito entre los constitucionalistas: el de reformar o cambiar la Constitucin, vase

270

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

La coexistencia de toma de decisiones para grupos pequeos (comunidades, pueblos, rancheras), para grupos mayoritarios (estados nacionales) y para pases (organismos supranacionales), debe verse como un
conjunto que debe estar organizado, y no donde el ms poderoso debe
imponerse al ms dbil.
Los tipos de sociedad, derecho y Estado que bajo el paradigma constitucional plurinacional-pluricultural se intentan re-construir ya no se fundan en la creencia de que lo que estamos viviendo es lo mejor y debe
servir de modelo para los dems. No hay modelos mejores o peores, sino
diferentes, que ahora intentan dialogar en circunstancias lo ms igualitarias posibles para aprender del otro y respetarse mutuamente.
A los problemas existentes de igualdad, justicia, libertad, seguridad,
se agregara el de autonoma. Los lmites establecidos por el paradigma
anterior tendran que ampliarse: la unicidad de la soberana tendra que
reconocer el respeto a las jurisdicciones indgenas; la indivisibilidad del
territorio nacional tendra que reconocer el respeto de los territorios indgenas, y la inviolabilidad de los derechos humanos tendra que reconocer
no slo el respeto a los derechos individuales y sociales, sino tambin a
los derechos culturales.
IV. Conclusin
Con las reglas establecidas por el paradigma constitucional mononacional-monocultural se han intentado, pues, reconocer algunos derechos
de los pueblos indgenas. Sin embargo se han dado ante los rganos legislativos establecidos (donde la presencia indgena es nada significativa)
y siempre cuidando no extralimitarse. Con base en lo expuesto, dichas
Fix-Zamudio, Hctor, Constitucin renovada o nueva Constitucin?, 80 aniversario.
Homenaje a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Senado de la Repblica-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997; Crdenas Gracia, Jaime F., Una Constitucin para la democracia. Propuestas para un nuevo orden
constitucional, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1996; Gonzlez
Oropeza, Manuel, Una nueva Constitucin para Mxico, Memoria del Simposio Internacional El significado actual de la Constitucin, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998; Hernndez, Mara del Pilar, Legitimidad constitucional,
nueva Constitucin y otros tpicos, Memoria del Simposio Internacional El Significado Actual de la Constitucin, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
1998.

LAS ETNIAS EN LA CONSTITUCIN

271

reformas constitucionales (federal y estatales) se han convertido, en su


fondo, en letra muerta.
Sin la participacin real de las naciones indgenas, sin un debate social
que interiorice en la poblacin la naturaleza y alcance de las reformas, sin
mentalidades profesionales informadas y convencidas de los cambios, los
derechos de los pueblos indgenas como se deca en la Colonia espaola
sern para que se obedezcan, pero no se cumplan, y ahora bajo la Repblica mexicana, su actualizacin colonial, para que se reforme, pero
no se apliquen.
Por ello, desterrar la exclusin significa instrumentar los mecanismos
para iniciar un proceso de debate sobre un nuevo paradigma constitucional plurinacional-pluricultural. En este debate se estableceran los temas,
procedimientos, representantes y tiempos de nuevos constituyentes (federal y locales).
La metodologa para la construccin de este paradigma es dialgico, 21
complejo,22 debe fundarse en el dilogo intercultural donde lo propio,
lo complementario y lo diferente se estructuran en nuevas reglas. Reglas que deben estar basadas en dos principios: el derecho a la igualdad
jurdica respetando las diferencias culturales y el derecho a la diferencia con base en la tolerancia.
El proyecto de realizacin de los derechos [es decir, el paradigma procedimental del derecho], que est referido a las condiciones de funcionamiento
de nuestra sociedad, es decir, de una sociedad determinada, histricamente
surgida, no puede ser slo formal. A pesar de lo cual este paradigma del
derecho ya no prejuzga como lo haca el liberal o el ligado al estado
social un determinado ideal de sociedad, una determinada visin de la
vida buena, y ni siquiera una determinada opcin poltica. Pues es formal
en el sentido de que se limita a sealar condiciones necesarias bajo las que
los sujetos jurdicos, en su papel de ciudadanos, puede entenderse entre s
sobre cules son sus problemas y sobre cmo deben ser resueltos. Ciertamente, el paradigma procedimental del derecho lleva aneja una esperanza
respecto de s mismo, a saber, la de determinar no slo la autocomprensin
21 Sousa Santos, Boaventura de, Para una concepcin multicultural de los derechos
humanos (conferencia), Seminario La Herencia y el Futuro de la Sociologa en el Siglo
XXI, organizado por el Instituto de Investigaciones Sociales y el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades y Ciencias, de la UNAM, el 17 de febrero de
1997.
22 Morin, Edgar, Introduction a la pense complexe, 2a. ed., Pars, ESF, 1991.

272

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

de las lites que manejan el derecho como expertos, sino la de todos los
implicados. Pero esta expectativa nada tiene que ver con la intencin de
adoctrinar a nadie, ni tiene en s nada de totalitaria, sea dicho esto para
prevenir una objecin un tanto trada de los pelos, pero que una y otra vez
se repite contra la teora del discurso. Pues el nuevo paradigma se pone a
s mismo a discusin bajo sus propias condiciones; pues en la medida que
acuase el horizonte de una comprensin dentro de la cual todos (cada uno
a su manera y en trminos de una divisin del trabajo) participasen en la
interpretacin de la Constitucin, todo cambio histrico que se percibiese
en el contexto social tendra que ser entendido como un desafo a someter
a revisin y a examen la propia comprensin paradigmtica del derecho.
Esa comprensin paradigmtica, al igual que el estado de derecho mismo,
conserva un ncleo dogmtico, a saber, la idea de autonoma, conforme a
la cual los hombres slo pueden actuar como sujetos libres en la medida en
que slo obedezcan a leyes que ellos mismos se hayan dado conforme a las
convicciones a que intersubjetivamente hayan llegado.23

23 Habermas,

Jrgen, op. cit., pp. 531 y 532.

Captulo quinto
EL CONVENIO 169 DE LA OIT Y LA REFORMA
CONSTITUCIONAL INDGENA
I. Introduccin
El Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes1 adoptado el 27 de junio de 1989 por la OIT, est en vigor en Mxico desde el 5 de septiembre de 1991.
El gobierno mexicano ratific ante la OIT este Convenio el 5 de septiembre de 1990, el Senado lo aprob el 11 de julio de 1990 (Diario
Oficial de la Federacin, en adelante DOF, 3 de agosto de 1990) y fue
publicado en el DOF de 24 de enero de 1991. Con base en el artculo 38
del Convenio ste entra en vigor un ao despus de su ratificacin ante
la OIT. A diez aos de su vigencia el Estado mexicano tiene un ao para
denunciarlo, es decir, no volver a ratificarlo, si considera que sus obligaciones ya han sido cumplidas (artculo 39).
En este trabajo analizar las obligaciones que el Estado mexicano se
ha comprometido a cumplir al ratificar el Convenio, es decir, las polticas
pblicas de integracin pluricultural y su impacto en el derecho nacional,
con base en la reforma constitucional del 14 de agosto de 2001. 2
II. Las polticas pblicas de integracin pluricultural
El Convenio 107 de 1957 justific las polticas pblicas de asimilacin
de las culturas indgenas en las culturas nacionales con base en las carac1 Este Convenio es el producto de la revisin del Convenio sobre Poblaciones Indgenas y Tribales (nmero 107), adoptado por la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT) el 26 de junio de 1957 y publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el 7 de
julio de 1960.
2 Decreto por que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer
prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin
tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
Diario Oficial de la Federacin, t. DLXXV, nm. 10, primera seccin, 14 de agosto de
2001, pp. 2-4.

273

274

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

tersticas y criterios de stas. Se consider a los pueblos indgenas como


culturas en vas de extincin o en transicin. El Convenio 169 de 1989
se basa ahora en el reconocimiento de la permanencia de las culturas indgenas y establece polticas pblicas de integracin pluriculturales a travs
de transformaciones legislativas e institucionales con la participacin de
los pueblos indgenas. Existen dos tipos de polticas pblicas en relacin
con los pueblos indgenas que inciden en el derecho nacional: las basadas
en el respeto a la libre determinacin de los pueblos indgenas al interior
del Estado y las que se fundamentan en el respeto al desarrollo participativo, sustentable y equitativo.
1. Polticas pblicas de respeto a la libre determinacin
En tres mbitos del derecho nacional inciden las obligaciones de respeto a la libre determinacin: en el derecho cultural, en el derecho poltico y en el derecho judicial.
A. En el derecho cultural
La poltica del Estado en relacin con los pueblos indgenas est obligada a considerar sus culturas como patrimonio de la humanidad. En este
sentido, deber establecer medidas para proteger su integridad cultural
respetando y preservando los idiomas, religiones, medicina y educacin
indgenas. Con esto se reconoce el derecho a la diferencia cultural obligndose el Estado, igualmente, a combatir toda discriminacin que puedan sufrir los pueblos indgenas. El Estado as se obliga a apoyar la adquisicin y administracin de medios de comunicacin masiva por parte
de los pueblos indgenas, para que puedan transmitir y, en su caso, defender su imagen e identidad cultural.
Estas obligaciones contenidas en el Convenio 169 implican dos tipos
de medidas por parte del Estado: el reconocimiento de la autonoma cultural de los pueblos indgenas y la asuncin explcita de proteger dicha
autonoma.
a. El reconocimiento de la autonoma cultural
En la reforma constitucional est reconocida la autonoma cultural de
los pueblos indgenas cuando se establece en el artculo segundo que La

CONVENIO 169 DE LA OIT Y REFORMA CONSTITUCIONAL INDGENA

275

Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en


los pueblos indgenas.3 En este sentido, como este reconocimiento se da
al interior del Estado, tal como el Convenio lo establece, me parece innecesaria la adicin que establece, ms como aclaracin o constatacin,
como una irreverente advertencia, que: La Nacin Mexicana es nica
e indivisible (artculo 2o., primer prrafo). Lo que s me parece plausible de la reforma es el de considerar que comunidades equiparables a
los pueblos indgenas, como podran ser los menonitas, rabes, judos,
chinos, italianos..., es decir, comunidades de extranjeros establecidos en
nuestro pas, puedan tener los mismos derechos que aqullos (artculo
2o., apartado B, fraccin IX, tercer prrafo).
Los prrafos introductorios del artculo segundo nos dan elementos de
identificacin de los sujetos de los derechos, es decir, de los pueblos indgenas. Estos elementos constan en el Convenio 169: los histricos como
poblaciones que sufrieron un proceso de colonizacin y que conservan
parte o el total de sus culturas, y el principio de autoadscripcin con base
en el cual los mismos pueblos tienen el derecho de determinar quines
son sus miembros. La reforma completa estos elementos para identificar
a las comunidades indgenas como integrantes de los pueblos caracterizadas como unidades culturales asentadas en un territorio, y que eligen a
sus autoridades con base en sus normas internas.
El artculo establece que el reconocimiento lo harn los Estados, en
el contexto en que esto se afirma se refiere a los elementos de identificacin de los pueblos indgenas, por tal motivo considero que debe entenderse dicho reconocimiento como la obligacin que tienen los estados
para identificar a los sujetos de los derechos. As se puede evitar la confusin que la redaccin del prrafo quinto introductorio ha provocado ya
que dicha obligacin se establece despus de afirmarse que El derecho
de los pueblos indgenas a la libre determinacin se ejercer en un marco
constitucional de autonoma que asegure la unidad nacional. Lo cual
debera ser el prrafo seis, que introducira los mbitos de expresin de
dicho derecho. Uno de los cuales es la autonoma cultural como consta
expresamente tambin en la fraccin primera del apartado A.
Este reconocimiento est protegido cuando se establecen expresamente las obligaciones del Estado en la materia.
3 Esta frase es lo nico que se conserv del artculo cuarto reformado el 28 de enero
de 1992.

276

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

b. Proteccin a la autonoma cultural


Con base en el tercer prrafo del artculo 1o. el Estado mexicano se
obliga a combatir toda forma de discriminacin motivada por el origen
tnico o nacional, el gnero, la edad, las capacidades diferentes, la condicin social, las condiciones de salud, la religin, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad
humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades
de las personas. Este sera el fundamento constitucional para una ley en
contra de la discriminacin en Mxico.4
En el apartado B del artculo 2o. se establece la obligacin del Estado
mexicano para establecer nuevas polticas e instituciones que garanticen
el desarrollo integral de los pueblos indgenas. Con esta obligacin expresa se rompe el crculo vicioso de las reformas constitucionales que
reconocan derechos, pero no se aplicaban, se deca que eran principios
programticos aplicables cuando el Estado pudiera, pero en realidad justificaban su inconstitucionalidad por omisin. Otro avance, en este sentido, es que tambin una reforma constitucional establezca la obligacin
del Estado para designar las partidas presupuestales especficas para
que se cumpla lo encomendado por esta reforma, as como las formas
y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y
vigilancia de las mismas (artculo 2o., apartado B, fraccin IX, prrafo
segundo).5 Con estas obligaciones explcitas las acciones de inconstitucionalidad en caso que el Congreso federal las incumpla ser el camino
legal de los pueblos indgenas para exigir su cumplimiento ante la Suprema Corte de Justicia, as como las controversias constitucionales en caso
que las legislaturas locales tampoco cumplan con estas obligaciones.
La obligacin de apoyar el acceso a medios de comunicacin masiva
propios, que consta en el Convenio y en la Iniciativa, est reconocida en
la reforma (artculo 2o., apartado B, fraccin VI).
4 La

Comisin Ciudadana de Estudios contra la Discriminacin, incluso ya elabor


un Anteproyecto de Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin en Mxico.
Dicha Comisin ha publicado un informe sobre las discusiones de esta ley llamado La
discriminacin en Mxico: por una nueva cultura de la igualdad.
5 Sobre el debate en relacin con el porcentaje a asignar, vease Becerril, Andrea,
Indgenas, ignorados en el proyecto de gasto social, La Jornada, Mxico, 15 de noviembre de 2001, p. 21; Gmez Mena, Carolina, Programas indgenas requieren por lo
menos $140 mil millones. No hay intencin de enviarles recursos: Hctor Snchez, La
Jornada, Mxico, 22 de noviembre de 2001, p. 22.

CONVENIO 169 DE LA OIT Y REFORMA CONSTITUCIONAL INDGENA

277

Analizaremos los aspectos de la poltica indigenista en el mbito cultural cuando veamos su impacto en el derecho social, en el de la seguridad
social, en el laboral y en el ambiental.
Toquemos ahora el impacto del respeto a la libre determinacin en el
derecho poltico y en el judicial.
B. En el derecho poltico
La obligacin del Estado a reconocer y aplicar el derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin en su interior estn sealados en el
Convenio 169. El ejercicio de este derecho, se aclara, no puede ser aplicado en el mbito del derecho internacional, sino en el mbito poltico de
cada Estado. De esta manera, el Estado mexicano se obliga a reconocer
la integridad de la organizacin poltica de los pueblos indgenas a travs
del respeto a sus formas propias de eleccin de sus autoridades y a las
formas de gobernarse a s mismos.
La reforma constitucional reconoce el derecho de los pueblos indgenas a elegir sus autoridades y a que stas ejerzan sus formas propias de
gobierno, con la participacin de las mujeres en condiciones de equidad
frente a los varones en el marco de la unidad nacional (artculo 2o.,
apartado A, fraccin II). Una de las controversias en relacin con este
reconocimiento es que no se establece el nivel de gobierno al cual los pueblos indgenas accederan. Con lo cual se entiende que son los estados los
que decidirn, en el marco constitucional vigente, el nivel de gobierno que
tendrn las autoridades indgenas (municipal y/o comunitario). En este
sentido, me parece desafortunada la inclusin en el apartado A (donde se
establece el reconocimiento de los mbitos de expresin autonmica), de
que los pueblos y comunidades indgenas sern consideradas como entidades de inters pblico. Reconocimiento que debera haberse hecho en
el apartado B, que es donde constan las bases de la poltica indigenista tutelar con participacin de los pueblos indgenas. Un ejemplo de entidades
de inters pblico, con base en el artculo 41, fraccin I, constitucional,
son los partidos polticos, con lo cual el Estado tutela su actividad, pero
no los considera autoridades:
La Constitucin mexicana, a diferencia de otras, otorga una naturaleza especialsima a los partidos polticos, los reputa como entidades de inters
pblico, es decir, los partidos en Mxico no son asociaciones privadas,

278

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

como en el derecho anglosajn, ni rganos del Estado, como alguna vez


fueron considerados por la doctrina jurdica alemana, sino que son asociaciones intermedias entre los ciudadanos y las instituciones. No tiene carcter de personas morales de derecho pblico como los organismos descentralizados, pero tampoco su estatuto es de derecho privado.6

A no ser que este reconocimiento, que tienen que hacer los estados de
los pueblos indgenas como entidades de inters pblico, se entienda y
se aplique, precisamente, en relacin con su poltica de atencin social
hacia ellos. El impacto del respeto a la libre determinacin en el derecho poltico implica el reconocimiento, de los pueblos indgenas como
entidades de derecho pblico, es decir, como rganos del poder poltico
nacional, como autoridades, tal como lo establece la iniciativa de reforma, y no como asociaciones intermedias entre los ciudadanos indgenas
y las instituciones estatales. Para lo cual, como tambin consta en dicha
iniciativa, se tienen que convertir en municipios: Las legislaturas de los
Estados podrn proceder a la remunicipalizacin de los territorios en que
estn asentados los pueblos indgenas, la cual deber realizarse en consulta con las poblaciones involucradas (artculo 115, fraccin X, segundo
prrafo). En este sentido, la reforma slo reconoci, dentro del mbito
municipal, el derecho de las comunidades indgenas a coordinarse y asociarse, no se sabe para qu y cmo, eso lo tendr que establecer la ley
(artculo 115, fraccin tercera).7
Otro aspecto de los derechos polticos que no contiene la reforma constitucional es la posibilidad contemplada en la iniciativa de redistritar los
mbitos de participacin electoral a nivel nacional y estatal (artculos 53 y
116), tomando en cuenta la ubicacin geogrfica de los pueblos indgenas,
para propiciar su participacin en los rganos de decisin poltica nacional y estatal ya establecidos. Slo se estableci en un artculo transitorio,
es decir, fuera de contexto y por tanto con consecuencias jurdicas meno6 Crdenas Gracia, Jaime, Artculo 41, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada, t. I, 9a. ed., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 1997, p. 496.
7 Sobre elementos para la distincin entre entidades de derecho pblico y de inters
pblico, vase Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 33a. ed., revisada y actualizada
por Manuel Fraga, Mxico, Porra, 1994, pp. 81-88; Gaxiola Moraila, Federico Jorge,
Derecho privado y derecho pblico, Diccionario Jurdico Mexicano, t. III-D, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1983, pp. 197-199; Serra Rojas, Andrs,
Derecho administrativo. Doctrina, legislacin y jurisprudencia, 17a. ed., corregida y aumentada por Andrs Serra Rojas Beltri, Mxico, Porra, 1996, pp. 891-901.

CONVENIO 169 DE LA OIT Y REFORMA CONSTITUCIONAL INDGENA

279

res e inciertas, que nicamente deba hacerse la redistritacin en distritos


electorales uninominales (artculo 3o.). A nivel municipal se reconoci
el derecho de los pueblos indgenas a elegir representantes solamente en
los municipios ya establecidos con poblacin indgena, en los trminos que los estados establezcan (artculo 2o., apartado A, fraccin VII).
Los derechos polticos de los pueblos indgenas con base, pues, en la
reforma constitucional tendrn que desarrollarse en las legislaciones de
los estados: sealando el nivel de gobierno, las caractersticas de las asociaciones y los trminos de la eleccin de sus representantes en municipios ya establecidos. Algo que no resulta claro realizar en el corto plazo.
Tal parece que la tcnica legislativa estuvo al servicio, en esta reforma,
de la confusin, desafortunadamente, para evitar, parece ser, el desarrollo
legislativo ordenado, continuo, de los derechos de los pueblos indgenas.
C. En el derecho judicial
Las polticas pblicas de derecho judicial en relacin con los pueblos
indgenas se refieren, por una parte, al reconocimiento de su derecho a
ejercer su derecho, es decir, sus sistemas normativos y su jurisdiccin, y
por otra, de la obligacin del Estado a garantizar su derecho a acceder a
la justicia estatal.
a. El reconocimiento del derecho indgena
La reforma constitucional reconoce la existencia de los sistemas normativos indgenas y condiciona su desarrollo al respeto de los derechos
humanos, principalmente los de las mujeres (artculo 2o., apartado A,
fraccin II). Reconocimiento y condicin negociada en los acuerdos de
San Andrs y que consta en el Convenio y en la iniciativa de reforma.
El derecho indgena, establece la reforma, tendr que ser validado por
las autoridades judiciales del Estado. El espritu del reconocimiento sugiere que por ello debe entenderse su respeto pleno y desarrollo coordinado con las instancias judiciales estatales.
b. El acceso a la justicia del Estado
El Estado se obliga, para garantizar el derecho de los pueblos indgenas a acceder a sus rganos jurisdiccionales, a que en todos los juicios se

280

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

tomarn en cuenta los normas indgenas, y que en stos habr traductores


e intrpretes de sus lenguas y culturas (artculo 2o., apartado A, fraccin
VIII). Lo ideal es que esto se traduzca en rganos jurisdiccionales del Estado ad hoc de y para indgenas, es decir, que sus miembros sean indgenas que conozcan sus lenguas y culturas, tal como ya existe en el Tribunal
Superior de Justicia del Estado de Quintana Roo donde una Magistratura
de Asuntos Indgenas fue creada como parte de ste y su encargado es un
indgena que habla y conoce la cultura maya.8
La reforma constitucional toma en consideracin la propuesta del Convenio en el sentido de considerar las caractersticas econmicas, sociales
y culturales de los indgenas al ser sancionados penalmente, ya que la
iniciativa estableca que en caso del encarcelamiento de un indgena se
debera asignar a un centro penitenciario cercano a su domicilio para facilitar su rehabilitacin social, y ahora la reforma recoge este principio y
lo ampla para cualquier sentenciado, sea indgena o no (artculo 18). Sin
embargo, la iniciativa y la reforma no consideran la propuesta del Convenio en el sentido de que en caso de la aplicacin de sanciones penales
a indgenas: Deber darse la preferencia a tipos de sancin distintos del
encarcelamiento (artculo 10, prrafo 2).
El derecho al territorio, como elemento esencial de una comunidad
poltica y jurdica reconocida, en este caso, al interior del derecho poltico del Estado, no est establecido explcitamente en el Convenio. Sin
embargo, al reconocerse la existencia de autoridades polticas y judiciales
indgenas, su mbito espacial de validez donde estas autoridades ejercern su competencia y jurisdiccin tendr que establecerse con flexibilidad, tal como lo establece el artculo 34 del Convenio, tomando en consideracin las condiciones de cada pas. Sin el reconocimiento explcito
del territorio indgena, como categora poltica, como nivel de gobierno,
los derechos culturales, polticos y judiciales mencionados tendrn un
soporte material frgil.
2. Polticas pblicas de respeto al desarrollo
El principio de participacin es uno de los pilares de la pluriculturalidad que el Convenio sustenta. Significa que el Estado se obliga a con8 Fuente:

Ley de Justicia Indgena para el Estado de Quintana Roo (Peridico Oficial


de 14 de agosto de 1997), mimegrafo, Chetumal, INI, Delegacin Estatal, Procuracin de
Justicia, sin fecha. El texto puede consultarse en www.juridicas.unam.mx.

CONVENIO 169 DE LA OIT Y REFORMA CONSTITUCIONAL INDGENA

281

sultar a los pueblos indgenas en relacin con las polticas pblicas que
intente aplicar en sus comunidades. Esto es vlido tanto en el ejercicio
de las polticas pblicas de respeto a la libre determinacin de los pueblos indgenas como de las que pretendan incidir en el mejoramiento de
sus condiciones de vida, la proteccin de la salud, la preservacin y enriquecimiento de sus culturas y recursos naturales. Lo que significa que
el desarrollo de los pueblos indgenas deber ser participativo, equitativo
y sustentable.
El principio de participacin y las caractersticas de un desarrollo integral de los pueblos indgenas consta en la reforma constitucional, en el
artculo 2o., apartado B, primer prrafo y fraccin IX. Con base en estas
normas los planes de desarrollo (nacionales, estatales y municipales) y
los que se deriven, como el Plan Puebla Panam, que el Estado pretenda
aplicar en comunidades indgenas, debern ser diseados y aplicados,
con la participacin de los pueblos indgenas. Es de destacar que el Estado se obliga a propiciar, en particular, la participacin poltica y el
desarrollo educativo, de salud, productivo, de las mujeres indgenas (artculo 2o., apartado B, fraccin V y VIII). Las obligaciones que el Estado
asume en materia de desarrollo inciden en cuatro mbitos del derecho
nacional: en el derecho social, en el derecho a la seguridad social, en el
laboral y en el ambiental.
A. En el derecho social
El Estado se obliga, al ratificar el Convenio, a garantizar el derecho a
la educacin de los pueblos indgenas respetando sus culturas, as como
a combatir la discriminacin por origen tnico en materia de empleo y
garantizar el derecho a una vivienda digna para los indgenas mexicanos
que habitan en su territorio.
La reforma constitucional establece, por su parte, que el Estado se
obliga a impulsar la educacin bilinge e intercultural (se obliga incluso
a establecer un sistema nacional de becas) y a incorporar en los programas educativos del Estado el conocimiento indgena (artculo 2o., apartado B, fraccin II). Combatir la discriminacin por origen tnico consta
en el tercer prrafo del artculo 1o. En materia de vivienda se obliga a facilitar el acceso al financiamiento pblico y privado (idem, fraccin IV).

282

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

B. En el derecho a la seguridad social


El Estado se obliga por el Convenio 169 a garantizar el derecho a la
salud de los pueblos indgenas estableciendo clnicas en las comunidades
y combatiendo la discriminacin en los centros de salud del Estado.
En la reforma constitucional el Estado asume su obligacin para:
Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la aplicacin
de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, as como apoyar la nutricin de los indgenas mediante programas de alimentacin, en especial de la poblacin infantil (idem,
fraccin III).

El combate a cualquier forma de discriminacin, como ya se mencion, consta en el artculo 1o.


C. En el derecho laboral
En materia laboral el Convenio establece que no podr discriminarse
en materia de empleo a los indgenas. La reforma, como ya mencionamos, estableci que est prohibida toda discriminacin motivada por origen tnico (artculo 1o., prrafo tercero). En los juicios y procedimientos
laborales, por otra parte, tendrn que tomarse en cuenta las normas indgenas y debern proporcionarse, en el desarrollo de los mismos, a los
trabajadores indgenas, intrpretes y defensores que tengan conocimiento
de sus lenguas y culturas (artculo 2o., apartado , fraccin VIII). La creacin de empleos en zonas indgenas ser obligatoriamente impulsada por
el Estado (ibidem, fraccin VII), as como las acciones para garantizar
el cumplimiento de los derechos laborales de los trabajadores migrantes,
tanto en el pas como en el extranjero (ibidem, fraccin VIII).
D. En el derecho ambiental
El medio ambiente y los recursos naturales existentes en las comunidades indgenas, con base en el Convenio, debern ser preservados.
Cualquier poltica pblica que pretenda modificar el medio ambiente o
explotar los recursos naturales indgenas deber aplicarse slo con el
consentimiento informado de los pueblos indgenas.

CONVENIO 169 DE LA OIT Y REFORMA CONSTITUCIONAL INDGENA

283

La reforma garantiza el acceso a los recursos naturales existentes en


sus tierras y territorios (donde habitan), es decir, al usufructo, salvo los
que son de dominio exclusivo de la nacin. Y con base en el principio de
participacin contenido en el primer prrafo del apartado B y su fraccin
IX, cualquier poltica de desarrollo en comunidades indgenas deber ser
diseada y operada con la participacin de los pueblos indgenas.
III. Conclusin
El cumplimiento del Estado mexicano de las obligaciones del Convenio est incompleto. La reforma constitucional del 14 de agosto cumple
parcialmente con l. Se debe completar con base en lo que ya estaba
acordado en San Andrs Larrinzar y que consta en la iniciativa de reforma. De esta manera se podr retomar la negociacin con los pueblos
indgenas para discutir los temas de democracia y justicia, desarrollo
y mujeres indgenas, y as cumplir cabalmente con el Convenio.
En un Estado de derecho responsable no se debe jugar con las aspiraciones legtimas de su poblacin, en este caso, los pueblos indgenas.
Las obligaciones del Estado contenidas en el Convenio y ahora en la
Constitucin en relacin con los pueblos indgenas deben cumplirse enmendndose las confusiones, amplindose los contenidos, y sobre todo,
instrumentando su aplicacin con polticas, partidas presupuestales e instituciones de impacto inmediato, eficiente y eficaz.

Captulo sexto
LA LIBRE DETERMINACIN DE LOS PUEBLOS INDGENAS
I. Introduccin
La libertad es a los individuos, lo que la libre determinacin es a los pueblos: su razn de ser y estar sobre la Tierra. As como un individuo debe
ser libre para elegir lo que ha de ser su desarrollo sentimental, familiar,
profesional y social, del mismo modo los pueblos deben ser libres para
determinar lo que ha de ser su desarrollo espiritual, familiar, cultural, econmico, poltico y social.
Los pueblos indgenas del mundo no han sido plenamente libres para
decidir lo que ha de ser su desarrollo. Un pueblo, en general, en tal situacin tiene dos caminos para ejercer su derecho a la libre determinacin: el
reconocimiento externo por la comunidad internacional como un Estado
soberano ms (casos recientes de este tipo de reconocimiento son el de
Suiza y Palestina), o el reconocimiento interno por el Estado en el que
habitan como entidades autnomas.
Los pueblos indgenas, hasta ahora, han estado planteando su derecho
a la libre determinacin al interior de los Estados en donde habitan. Y
la comunidad internacional ya ha reconocido este derecho as planteado
en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
cuando establece que La utilizacin del trmino pueblos en este Convenio no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna
en lo que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el
derecho internacional (artculo 1o.).1 Esto significa que el derecho a la
libre determinacin de los pueblos indgenas se debe ejercer no contra el
Estado donde ellos se encuentran, sino con el Estado. Los pueblos indgenas aspiran no a convertirse en Estados internacionalmente reconocidos
(reconocimiento externo), sino a ser entidades con autonoma al interior
1 Convenio

169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, aprobado por la OIT en 1989 y por Mxico el 3 de agosto de 1990, y ratificado y promulgado
el 24 de enero de 1991.
285

286

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

de los Estados (reconocimiento interno). Veamos cul ha sido el tratamiento del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas en
los proyectos de declaraciones de derechos de los pueblos indgenas
de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y de la Organizacin de
Estados Americanos (OEA).
II. En la Declaracin de la ONU
Al crearse en 1982 el Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indgenas en la
ONU, una de sus obligaciones fue la de crear normas para proteger a los
pueblos indgenas, es decir, impulsar el respeto a sus derechos. En sus reuniones anuales comenzaron a participar directamente dirigentes de pueblos indgenas. As se fue imponiendo la idea de proponer a la comunidad
internacional una Declaracin, es decir, un documento que contuviera los
derechos de los pueblos indgenas.
Uno de los mbitos de discusin donde los Estados han sido muy cuidadosos es la aprobacin del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas. Algunos de los Estados hacen una lectura de este derecho pensando en que su reconocimiento por la comunidad internacional
(reconocimiento externo) implicara la desunin o balcanizacin de sus
Estados o de los dems. Me parece, con base en las demandas planteadas
por los pueblos indgenas al interior de los Estados, que esta lectura es
inexacta. Lo que los pueblos indgenas pretenden al intentar que la Asamblea General de la ONU apruebe dicha Declaracin, donde se contiene
su derecho a la libre determinacin, es tener un respaldo jurdico que fortalezca sus demandas de respeto a su desarrollo ante los Estados donde
viven (reconocimiento interno).
El proyecto contiene el reconocimiento expreso del derecho a la libre
determinacin de los pueblos indgenas con algunos elementos de contenido y su desarrollo autonmico.
1. Reconocimiento y definicin
El artculo 3o. del proyecto reconoce que: Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. Y nos da elementos de la definicin de dicho derecho cuando establece ah mismo: En virtud de ese
derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen libre-

LA LIBRE DETERMINACIN DE LOS PUEBLOS INDGENAS

287

mente su desarrollo econmico, social y cultural.2 El ejercicio de este


derecho matriz est limitado al interior de los Estados, es decir, la comunidad internacional no considera que con base en el derecho a la libre
determinacin los pueblos indgenas podrn comportarse como nuevos
Estados. Se trata del reconocimiento a ejercer su libre determinacin en
el seno de los Estados: Nada de lo sealado en la presente Declaracin
se interpretar en el sentido de que confiera a un Estado, grupo o persona
derecho alguno a participar en una actividad o realizar un acto contrario
a la Carta de las Naciones Unidas (artculo 45).
Los derechos autonmicos que se decantan del reconocimiento a la
libre determinacin son: la autonoma poltica, la jurisdiccional, la territorial y la econmica.
2. Autonoma poltica
En la Declaracin se especifica que la expresin del derecho a la libre
determinacin de los pueblos indgenas es su autonoma para autogobernarse en lo poltico, cultural, social y econmico:
Los pueblos indgenas, como forma concreta de ejercer su derecho de libre determinacin, tienen derecho a la autonoma o el autogobierno en
cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, en particular la
cultura, la religin, la educacin, la informacin, los medios de comunicacin, la salud, la vivienda, el empleo, el bienestar social, las actividades
econmicas, la gestin de tierras y recursos, el medio ambiente y el acceso
de personas que no son miembros a su territorio, as como los medios de
financiar estas funciones autnomas (artculo 31).

El artculo 32 refuerza este derecho al autogobierno cuando establece


que Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar las estructuras y
a elegir la composicin de sus instituciones de conformidad con sus propios procedimientos.
La pertenencia cvica al Estado no est reida con la pertenencia cultural, por ello se acepta para la primera el reconocimiento de los indgenas
2 Proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Poblaciones Indgenas, Comisin de Derechos Humanos Subcomisin de Prevencin de
Discriminaciones y Proteccin de las Minoras, 46 periodo de sesiones, en www.laneta.
apc.org/rci/leyes/inter/docs/indionu.html, consulta el 8 de marzo de 2002.

288

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

como ciudadanos mexicanos, por ejemplo, y con base en la segunda a ser


reconocidos como ciudadanos rarmuri: Los pueblos indgenas tienen
el derecho colectivo de determinar su propia ciudadana conforme a sus
costumbres y tradiciones. La ciudadana indgena no menoscaba el derecho de las personas indgenas a obtener la ciudadana de los Estados en
que viven (artculo 32).
3. Autonoma jurisdiccional
Otro mbito de expresin autonmica reconocido a los pueblos indgenas es su derecho al derecho, es decir, a concebir, aprobar y aplicar sus
propias normas al interior de sus comunidades (condicionado al respeto
de los derechos humanos): Los pueblos indgenas tienen derecho a promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus costumbres, tradiciones, procedimientos y prcticas jurdicas caractersticos,
de conformidad con las normas de derechos humanos internacionalmente
reconocidas (artculo 33).
4. Autonoma territorial
Por desarrollo territorial se entiende en la Declaracin el derecho de
los pueblos indgenas a usufructuar la tierra y el medio ambiente de los
lugares donde habitan comn e histricamente, as como su derecho a que
sus ttulos y formas propias de propiedad sean reconocidos, garantizados
y respetados por el Estado:
Los pueblos indgenas tienen derecho a poseer, desarrollar, controlar y utilizar sus tierras y territorios, comprendido el medio ambiente total de las
tierras, el aire, las aguas, los mares costeros, los hielos marinos, la flora y
la fauna y los dems recursos que tradicionalmente han posedo u ocupado
o utilizado de otra forma. Ello incluye el derecho al pleno reconocimiento
de sus leyes, tradiciones y costumbres, sistemas de tenencia de la tierra e
instituciones para el desarrollo y la gestin de los recursos, y el derecho
a que los Estados adopten medidas eficaces para prevenir toda injerencia,
usurpacin o invasin en relacin con estos derechos (artculo 26).

LA LIBRE DETERMINACIN DE LOS PUEBLOS INDGENAS

289

5. Autonoma econmica
Parecera fuera de lugar que en pleno proceso de globalizacin econmica, con la apertura de mercados en uno solo, el mundial, se est reconociendo el derecho a los pueblos indgenas para preservar su sistema
econmico propio. Lo que est en el espritu de este reconocimiento no
es, sin embargo, la confrontacin con dicho modelo, sino el respeto de
ste a las decisiones de tipo econmico que se ejercen en su seno, es decir, su integracin con participacin libre e informada y apoyo solidario:
Los pueblos indgenas tienen derecho a mantener y desarrollar sus sistemas [...] econmicos [...] a que se les asegure el disfrute de sus propios
medios de subsistencia y desarrollo y a dedicarse libremente a todas sus
actividades econmicas tradicionales y de otro tipo. Los pueblos que han
sido desposedos de sus medios de subsistencia y desarrollo tienen derecho
a una indemnizacin justa y equitativa (artculo 21).

III. En la Declaracin de la OEA


La Asamblea General de la OEA solicit en 1989 a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) elaborar un proyecto de declaracin relativa a los derechos de los pueblos indgenas del continente: AG/
RES.1022 (XIX-O/89). El 18 de septiembre de 1995 la CIDH aprob el
borrador de dicho proyecto, el cual fue sometido a las observaciones de
los Estados miembros en 1997: AG/RES. 1479 (XXVII-O/97). Al ao
siguiente se convocara a expertos gubernamentales para discutir el proyecto: AG/RES. 1549 (XXVIII-O/98). Y en 2001 se solicita al Consejo Permanente de la OEA realice un Sesin Especial de Trabajo donde
se tenga una discusin de alto nivel sobre el proyecto: AG/RES. 1780
(XXXI-O/01).3
La Declaracin de la OEA recoge planteamientos ya establecidos en la
Declaracin de la ONU, en algunos casos los copia literalmente, otros los
conjunta y en otros los ampla.
3 Las

resoluciones se pueden consultar en www.oas.org y el texto del Proyecto de


Declaracin Americana de los Derechos de los Pueblos Indgenas en www.laneta.apc.
org/rci/leyes/inter/docs/declamerc.html.

290

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

1. Reconocimiento, definicin y autonoma poltica


La Declaracin integra estos tres aspectos en un artculo y recoge literalmente lo establecido en la Declaracin de la ONU (artculos 3o. y 31).
Art. XV. Derecho al autogobierno, administracin y control de sus asuntos
internos.
1. Los Estados reconocen que las poblaciones indgenas tienen derecho a determinar libremente sus status poltico y promover libremente su
desarrollo econmico, social y cultural, y consecuentemente tienen derecho a la autonoma o autogobierno en lo relativo a sus asuntos internos
y locales, incluyendo cultura, religin, educacin, informacin, medios
de comunicacin, salud, habitacin, empleo, bienestar social, actividades
econmicas, administracin de tierras y recursos, medio ambiente e ingreso de no-miembros; as como a los recursos y medios para financiar estas
funciones autnomas.

Igualmente confirma que el reconocimiento del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas no es externo, internacional, sino
interno, al interior de los Estados: Nada en este instrumento implica
otorgar derecho alguno a ignorar las fronteras entre los Estados (artculo
XXIV).
2. Autonoma jurisdiccional
La Declaracin reconoce tambin el derecho de los pueblos indgenas
a concebir, aprobar y aplicar sus sistemas normativos, es decir, su derecho indgena, como parte del derecho nacional:
Art. XVI. Derecho Indgena.
1. El derecho indgena es parte constituyente del orden jurdico de los
Estados y de su marco de desenvolvimiento social y econmico.
2. Las poblaciones indgenas tienen el derecho de mantener y reforzar
sus sistemas legales indgenas, de aplicarlos en los asuntos internos en las
comunidades, incluyendo en los sistemas de dominio inmobiliario y de
recursos naturales, en la resolucin de conflictos internos y entre comunidades indgenas, en la prevencin y represin penal, y en el mantenimiento
de la paz y armona internas.

LA LIBRE DETERMINACIN DE LOS PUEBLOS INDGENAS

291

No se establece la condicin de que en el ejercicio del derecho indgena se tendrn que respetar los derechos humanos establecidos, pero se
entiende que as es dado que el reconocimiento interno implica el respeto
al marco jurdico nacional vigente, el cual incluye los tratados aprobados
por ste.
3. Autonoma territorial
La Declaracin recoge el derecho ya establecido al usufructo de los
recursos naturales existentes en las tierras y territorios de los pueblos indgenas, y lo ampla en el sentido de reconocer sus ttulos de propiedad
previos a la existencia de los Estados actuales como no sujetos a la venta,
embargo o a prescripcin:
Art. XVIII. Formas tradicionales de propiedad y supervivencia tnica. Derecho a tierras y territorios [...]
3. Cuando los derechos de propiedad y uso de los pueblos indgenas surgen de derechos preexistentes a la existencia de los Estados, stos debern
reconocer dichos ttulos como permanentes, exclusivos, inalienables, imprescriptibles e inembargables. Ello no limitar el derecho de los pueblos
indgenas para atribuir la titularidad dentro de la comunidad de acuerdo
con sus costumbres, tradiciones, usos y prcticas tradicionales; ni afectar
cualquier derecho comunitario colectivo sobre los mismos. Dichos ttulos
sern solo modificables de comn acuerdo entre el Estado y el pueblo indgena respectivo con pleno conocimiento y comprensin por stos de la
naturaleza y atributos de dicha propiedad.

Otra innovacin de la Declaracin de la OEA es la consideracin del


derecho a ser debidamente informados antes de cualquier proyecto que
pretenda implantarse en sus tierras:
5. En caso de pertenecer al Estado la propiedad de los minerales o de los
recursos del subsuelo, o que tenga derechos sobre otros recursos existentes sobre las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos para la participacin de los pueblos interesados en determinar si
los intereses de esos pueblos seran perjudicados y en qu medida, antes
de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados debern participar en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir
indemnizacin de acuerdo al derecho internacional, por cualquier dao que
puedan sufrir como resultado de esas actividades.

292

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

4. Autonoma econmica
La Declaracin de la OEA explicita el espritu del derecho de los pueblos indgenas a decidir libremente sus polticas de produccin, distribucin y consumo, en el contexto del mercado globalizado, es decir, respeto
y coparticipacin:
Art. XXI. Derecho al desarrollo.
1. Los Estados reconocen el derecho de los pueblos indgenas a decidir
democrticamente respecto a los valores, objetivos, prioridades y estrategias que presidirn y orientarn su desarrollo, aun cuando los mismos sean
distintos a los adoptados por el Estado nacional o por otros segmentos de
la sociedad. Las poblaciones indgenas tendrn derecho sin preferencias
y valores, y de contribuir a travs de su formas propias, como sociedades
distintivas, al desarrollo nacional y a la cooperacin internacional.
2. Los Estados tomarn las medidas necesarias para que las decisiones
referidas a todo plan, programa o proyecto que afecte derechos o condiciones de vida de pueblos indgenas, sean hechas con el consentimiento
y participacin libre e informada de dichos pueblos, a que se reconozcan
sus preferencias al respecto y a que no se incluya provisin alguna que
pueda tener como resultado efectos negativos para la normal subsistencia
de dichas poblaciones. Los pueblos indgenas tienen derecho a restitucin
e indemnizacin de acuerdo al derecho internacional por cualquier perjuicio, que pese a los anteriores recaudos, la ejecucin de dichos planes
o propuestas pueda haberles causado; y a que se adopten medidas para
mitigar impactos adversos ecolgicos, econmicos, sociales, culturales o
espirituales.

IV. Conclusin
A veinte aos de un inters sistemtico de la comunidad internacional
por atender la situacin social y el reconocimiento de los derechos de los
pueblos indgenas del mundo, es de destacar la participacin directa, sin
intermediarios, de los indgenas en la elaboracin de las declaraciones
de la ONU y de la OEA relacionadas con el respeto a su libre determinacin. Los temores infundados de los Estados para no aprobar dichas
declaraciones se manifiestan, por una parte, en pensar que sern motivo
de divisin o balcanizacin y, por otra parte, en la creencia explcita (a
veces involuntaria) de que los pueblos indgenas son culturas atrasadas e

LA LIBRE DETERMINACIN DE LOS PUEBLOS INDGENAS

293

indolentes. No imaginan a las poblaciones, territorios y autoridades indgenas viviendo a su lado de manera autnoma e integrada a los Estados
porque sera como dormir con el enemigo segn su inconsciente colonial.
La comunidad internacional debe apoyar este esfuerzo por mejorar las
condiciones de vida de los pueblos indgenas que habitan en el nada honroso mundo de la exclusin, es decir, fuera de los Estados, en el cuarto
mundo, para que tengan un desarrollo integral dentro de los Estados. La
paz del mundo de ello depende.

Captulo sptimo
LAS INICIATIVAS DE REFORMAS CONSTITUCIONALES
EN MATERIA INDGENA
I. Introduccin
Existen normas vigentes en materia federal que reconocen derechos a los
pueblos indgenas contenidas en el Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas
y Tribales en Pases Independientes, adoptado el 27 de junio de 1989 por
la Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo, aprobado por Mxico el 3 de agosto de 1990 y ratificado y promulgado el 24
de enero de 1991. En este Convenio se establecen las bases para reconocer
el derecho matriz y motriz de las naciones indgenas: el derecho a su autonoma, a su libre determinacin. Ello implica el respeto en los siguientes
mbitos de su desarrollo:
Respeto a su integridad cultural (artculo 1o.), incluso interfronteras
(artculo 32).
Respeto a sus derechos individuales y colectivos: salud, educacin,
empleo, vivienda (artculo 2.b., 3.b.c., 8)
Respeto a su participacin en las consultas del Estado sobre los pueblos indgenas (artculo 6o.), en materia de salud, educacin, desarrollo, medio ambiente y territorios (artculo 7o.).
Respeto a su organizacin poltica (artculo 8o.).
Respeto a su derecho consuetudinario (artculo 8o.).
Respeto a su organizacin jurisdiccional (artculo 8o.).
Respeto a sus derechos territoriales, tierras, recursos naturales (artculos 13 a 19).
Respeto a su derecho a ser diferentes, y en consecuencia a no ser
discriminados en el trabajo (artculo 20), en los servicios de salud
(artculo 24).
Respeto a sus modos de formacin y produccin (artculos 21 a 23).
Respeto a su medicina tradicional (artculo 25).
Respeto a su educacin bilinge e intercultural (artculos 26 a 31).
295

296

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

La existencia de esta plataforma legislativa permiti que en los Acuerdos de San Andrs se concretizarn, con base en el tema de discusin
acordado, los derechos de los indgenas. En su traduccin jurdica en el
proyecto de reformas constitucionales de la Cocopa se nota su influencia.
Este proyecto a su vez ha influenciado los proyectos del Partido Accin
Nacional y el del gobierno federal. Analizaremos lo que les caracteriza,
lo que se agrega, lo que se quita, las omisiones, las confusiones y los
cambios que proponen al artculo 4o. constitucional.1
II. Caractersticas
1. La influencia
Lo primero que es necesario destacar es que las iniciativas del PAN y
de Labastida tienen como referencia estructural, formal, la iniciativa de la
Cocopa. Proponen la reforma a los mismos artculos y conservan, en general, sus prrafos y fracciones (artculos 4o., 18, 53, 73, 115 y 116). En
cuanto a lo material, el contenido, reconocen el carcter pluricultural de
Mxico sustentada originalmente en los pueblos indgenas, la definicin
establecida para estos en el Convenio 169 (artculo 1o.), y el derecho a
su autonoma.
2. La adicin
Establecen en el artculo 115, fraccin V, un prrafo que reconoce las
facultades de los municipios en materia de desarrollo rural y urbano.
3. Las omisiones
Las iniciativas del PAN y de Labastida omiten respecto a la iniciativa
de la Cocopa en el artculo 115 el reconocimiento expreso, por una parte,
del respeto al ejercicio de la libre determinacin de los pueblos indgenas
en cada uno de los mbitos y niveles en que hagan valer su autonoma y,
por otra parte, el reconocimiento como entidades de derecho pblico.
1 Hasta los noventa se incorpor en la Constitucin mexicana una normatividad expresa sobre los indgenas en el artculo 4o., y en el artculo 27, fraccin VII.

LAS INICIATIVAS DE REFORMAS EN MATERIA INDGENA

297

4. Las limitaciones
Las iniciativas del PAN y del Ejecutivo Federal reconocen el derecho a la autonoma de los pueblos indgenas y proponen como nica va
de ejercicio la municipal. En este sentido, los pueblos indgenas podrn
ejercer su derecho a determinar su vida libremente quienes tengan la categora jurdico-poltica de municipio, para lo cual el PAN propone una
especie de Constituciones municipales llamadas cartas municipales.
Respetar los niveles de gobierno (municipal, estatal y federal), como
lo establecen los Acuerdos de San Andrs, no significa que el derecho a la
libre determinacin expresada en la autonoma de los pueblos indgenas
tendra que ejercerse slo a travs de los niveles de gobierno establecidos, en este caso el municipal. sta es una posibilidad y los pueblos indgenas tendrn que decidir si la aceptan. En esta lgica podra plantearse
tambin la posibilidad de ejercer la autonoma como entidad federativa.
Lo establecido en los Acuerdos de San Andrs, en todo caso, significa que la autonoma puede ejercerse a travs de las formas de gobierno
existentes (municipio, estado, federacin) y de otras formas (autonoma
comunal, autonoma regional...). En este ltimo caso, tendran que respetar los niveles de gobierno establecidos.
5. Las confusiones
Las iniciativas que se comentan, a pesar de reconocer el carcter pluricultural de Mxico sustentado en los pueblos indgenas y reconocer su
definicin jurdica como tales (Convenio 169, artculo 1o.), utilizan de
manera incongruente el trmino comunidades indgenas. El uso congruente del trmino pueblos indgenas tendr incluso que ser aclarado
en la iniciativa de la Cocopa (artculos 26; 73, fraccin XXVIII, y 115,
fraccin IX), o bien explicitar el sentido jurdico del trmino comunidades indgenas en el articulado de las iniciativas. Esto ltimo, tal como ya
lo hace la iniciativa de reformas constitucionales en materia indgena del
gobierno de Oaxaca.2
En la exposicin de motivos de la iniciativa del PAN no se establece
la diferencia entre los trminos pueblos indgenas y comunidades ind2 Llama

a las etnias pueblos indgenas y las identifica como tales [y a] las comunidades las identifica como las formas organizativas en que esos pueblos existen., Crdova, Arnaldo, El ejemplo de Oaxaca, La Jornada, Mxico, 25 de marzo de 1998, p. 7.

298

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

genas, lo que hace suponer que es cuestin de aclarar su postura. Y en el


contexto de su exposicin de motivos considero que al reconocer el derecho a la autonoma al interior del Estado mexicano, se entiende en tanto
pueblos indgenas, tal como lo reconocen en el primer prrafo del artculo
4o. de su iniciativa.
La exposicin de motivos de la iniciativa Labastida, por el contrario, a
pesar de reconocer en el artculo 4o. el carcter pluricultural de la nacin
mexicana y de aceptar explcitamente la definicin de los sujetos de derechos propuesta por la Cocopa (tomada a su vez del Convenio 169), hace
una distincin entre el trmino pueblos indgenas y el de comunidades
indgenas. Argumenta que el trmino pueblo es un elemento propio a todo
Estado, en este caso, al mexicano. As, slo existe un sujeto de derechos:
el pueblo mexicano. En consecuencia, reconocer que al interior del pueblo mexicano existen otros pueblos (se entiende, los pueblos indgenas)
como sujetos especficos de derechos sera ir en contra de la soberana del
Estado, cuyo nico titular es el pueblo mexicano. Y para que los pueblos indgenas pudieran considerarse como sujetos de derechos derivado
de la soberana (como atributo del Estado) tendra que precisarse las categoras de nacionalidad y ciudadana (indgenas, se entiende). 3
Todo el mundo ya est de acuerdo en que los derechos de los pueblos
indgenas deben ser reconocidos jurdicamente (en Constituciones y leyes). Los pueblos indgenas han aceptado, pues, esta lgica del reconocimiento, es decir, en y por el Estado en que viven, respetando su unidad
nacional, su soberana, su integridad territorial, sus derechos humanos
establecidos. Parecera que los temores (en este sentido, infundados, por
supuesto) respecto a los derechos que los pueblos indgenas demandan
violaran, atentaran, contra dichos atributos del Estado mexicano
haban desaparecido. La iniciativa Labastida argumenta que el trmino
pueblo mexicano establecido en la Constitucin como fuente de la soberana del Estado, pues, es un concepto histrico y que el reconocimiento
de pueblos indgenas en la primera frase del artculo 4o.: Comparte el
carcter histrico y es fundamento de la definicin de Mxico como una
nacin pluricultural.4 Luego se resbala, quiero decir, es poco consistente
al sealar que, a pesar de reconocer lo anterior, no se les puede considerar
3 Secretara

de Gobernacin, Exposicin de motivos de la Iniciativa de reformas


constitucionales en materia de derechos y cultura indgenas que presenta el Ejecutivo
Federal al Congreso mexicano, en www.gobernacin.com.mx, p. 4.
4 Idem.

LAS INICIATIVAS DE REFORMAS EN MATERIA INDGENA

299

como sujetos de derechos y que, en consecuencia, slo podrn ser sujetos


de derechos las localidades, ejidos, comunidades y, en su caso, municipios, donde hay una clara presencia indgenas.5
No se reivindican derechos por tener la categora de pueblo como elemento constitutivo de un Estado (todava no se est frente a la demanda
de la creacin de los estados indgenas mexicanos, para lo cual se acudira
a la Organizacin de Naciones Unidas), sino que se reivindican derechos
por tener la categora de pueblo como parte del Estado mexicano (al cual
se acude porque se le acepta). En este sentido, se entiende que el pueblo
mexicano tiene una composicin pluricultural: pueblo mestizo, pueblos
indgenas, pueblos extranjeros. Argumentar que no se pueden aceptar derechos a los pueblos indgenas como parte del Estado, sera continuar con
el rgimen jurdico de exclusin o de inclusin condicionada unilateral,
es decir, con el colonialismo jurdico de Estado.
En el artculo 4o. de cada iniciativa se establecen los principios generales que sirven de base para poder interpretar y aplicar las reformas
a los dems artculos (18, 26, 53, 73, 115 y 116). Por ello, se analizarn
los principios de reconocimiento de la pluriculturalidad nacional, de los
sujetos de derechos, y del derecho a la libre determinacin.
III. El artculo 4o.
1. La nacin pluricultural
Las tres iniciativas reconocen que la nacin mexicana es pluricultural,
y que tal hecho se basa en la existencia de los pueblos indgenas. Este reconocimiento es el fundamento constitucional para la reconstruccin del
Estado, el derecho y la sociedad en Mxico, es decir, de un Estado plurinacional y pluricultural de derecho. Plurinacional porque se incluyen
los derechos de las naciones indgenas mexicanas y de la nacin mestiza
mexicana: una nacin de naciones, un pueblo de pueblos. De esta manera
se consolida la unidad entre los mexicanos reconociendo la heterogeneidad cultural de sus pueblos indgenas y mestizo. Pluricultural porque se
incluyen los derechos de las culturas extranjeras radicadas en Mxico.

5 Idem.

300

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Los textos establecen: La Nacin mexicana tiene una composicin


pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas.6
2. Los sujetos de los derechos
La iniciativa de la Cocopa rescata la definicin de pueblos indgenas
establecida en el artculo 1o. del Convenio 169, a la cual la iniciativa
Chuayffet del 20 de diciembre de 19967 omita, ahora la iniciativa Labastida la recoge (14 de marzo de 1998). El PAN por su parte la acepta
implcitamente al remitirse a los tratados internacionales.
Se define que los sujetos de los derechos de los pueblos indgenas
Son aqullos que descienden de poblaciones que habitaban en el pas al
inicarse la colonizacin y antes de que se establecieran las fronteras de los
Estados Unidos Mexicanos, y que cualquiera que sea su situacin jurdica,
conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas.

3. El derecho a la libre determinacin


La iniciativa de la Cocopa reconoce que los pueblos indgenas tienen
el derecho a la libre determinacin, expresada en su autonoma como
parte del Estado mexicano. Y luego establece las caractersticas de dicha
autonoma:
Libre decisin para su organizacin social, econmica, poltica y
cultural.
Libre aplicacin de su organizacin jurdica, es decir, de sus sistemas
normativos. Para lo cual tendrn que respetar las garantas individuales, los derechos humanos y la dignidad e integridad de las mujeres. Y sus procedimientos, juicios y decisiones jurisdiccionales sern
convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado.
Libre eleccin de sus autoridades. Para lo cual podrn ejercer sus
propias formas de gobierno garantizando la participacin de las mujeres en condiciones de equidad.
6 Frase que forma parte de la reforma de enero de 1992, la cual es lo nico rescatable
de dicha reforma.
7 Vase Cuerpo de asesores del EZLN, Cuadro comparativo de la Iniciativa de la
Cocopa y las observaciones del Ejecutivo, La Jornada, Mxico, 13 de enero de 1997,
pp. 6 y 7.

LAS INICIATIVAS DE REFORMAS EN MATERIA INDGENA

301

Libre participacin y representacin polticas (en las legislaturas y


en el gobierno local y nacional)8 de acuerdo con sus especificidades
culturales.
Libre acceso al uso y disfrute de manera colectiva a los recursos naturales de sus tierras y territorios (entendido ste como la totalidad
del hbitat que los pueblos indgenas usan y ocupan),9 excepto aquellos que la nacin tenga un dominio directo.
Libre preservacin y enriquecimiento de sus lenguas, conocimientos
y todos los elementos que configuran su cultura e identidad.
Libre adquisicin, operacin y administracin de sus propios medios de comunicacin.10
La iniciativa del PAN reconoce slo la autonoma para las comunidades indgenas en el mbito municipal, a travs de cartas municipales, que
tendrn que ser aprobadas por las legislaturas de los estados a propuesta
de los ayuntamientos. Las cuales debern cumplir los siguientes requisitos y tener los siguientes principios normativos.
Los requisitos: respetar las garantas individuales; los derechos humanos; la dignidad, integridad y participacin de la mujer en condiciones de
equidad; las formas democrticas de acceso al poder; la preservacin del
entorno ambiental y las condiciones bajo las cuales sus procedimientos
y decisiones sern convalidados por las autoridades jurisdiccionales del
Estado.
Los principios normativos sobre: su organizacin social, econmica,
poltica y cultural; la aplicacin de sus usos y costumbres; el procedimiento para elegir a sus autoridades y su reconocimiento; las formas para
acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales
dentro de su mbito territorial, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponda a la nacin y se respeten los derechos de terceros; la preservacin y enriquecimiento de sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que configuren su cultura e identidad.
Accin Nacional omite dentro de los principios normativos lo relativo
al fortalecimiento de la participacin y representacin polticas de los
pueblos indgenas en los congresos y gobiernos locales y federal, su8 Este

es el contexto en los Acuerdos de San Andrs.


13.2 del Convenio 169.
10 En los Acuerdos de San Andrs, el Estado se comprometa, incluso, a otorgrselos.
9 Artculo

302

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

pongo porque se considera que no es el lugar adecuado donde debe estar


dicho reconocimiento. Tambin se omite lo relativo a la adquisicin, operacin y administracin de medios de comunicacin por parte de los pueblos indgenas. Simple descuido? O se considerar que no debe constar
en las cartas municipales?
La iniciativa Labastida reconoce que los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin, expresada a travs de la autonoma de las
comunidades indgenas. El trmino pueblos indgenas est jurdicamente
definido en la iniciativa, en cambio el de comunidades indgenas no.
Las caractersticas que debe tener el derecho a la libre determinacin
de los pueblos indgenas en la iniciativa Labastida se apega a la iniciativa de la Cocopa, salvo que en el acceso de manera colectiva al uso y
disfrute de los recursos naturales no se menciona de sus tierras y territorios (como lo hace Cocopa), o dentro de su mbito territorial(como lo
reconoce el PAN), porque se considera que Cocopa lo utiliza como elemento del Estado lo que significara fraccionar el territorio nacional.
Lo cual resulta poco consistente, ya que el trmino territorio est tomado
del Convenio 169: como la totalidad del hbitat que los pueblos indgenas
usan y ocupan (artculo 13.2).
Otra salvedad que hace la iniciativa Labastida es que la adquisicin,
operacin y administracin de los medios de comunicacin de los pueblos indgenas, se har con base en las leyes que se establezcan en la
materia. La iniciativa Chauyffet se remita a lo que la ley ya existente
estableciera. Dos formas diferentes de redaccin como sinnimo de dos
equipos polticos que buscan marcar su competencia o incompetencia?
No lo s. Lo cierto es que la iniciativa del gobierno federal es anticonstitucional por omisin al no tomar en cuenta que la plataforma legislativa
contenida en el Convenio 169 (por ser ley suprema de toda la Unin, con
base en el artculo 133 constitucional) establece que las obligaciones que
el Estado mexicano adquiere al ratificar dicho Convenio debern cumplirse con flexibilidad y considerando las condiciones del pas. Ratificar
un Convenio internacional y no adoptar las medidas que ste pide [tiene
como] resultado final [el] equivalente al de si lo hubiera rechazado. 11

11 Barrios

Figueroa, Jos, Derecho internacional del trabajo. Con referencias y soluciones aplicadas a Mxico, con la colaboracin de Lucelia Lpez Ramrez e Ignacio
Jimnez Silvestre, Mxico, Porra, 1987, p. 157.

Captulo octavo
DEBATE NACIONAL SOBRE LOS DERECHOS INDGENAS:
LO QUE SAN ANDRS PROPONE, SAN LZARO,
DESCOMPONE?*
I. Introduccin
Cinco aspectos constan en la iniciativa de reforma a la Constitucin federal mexicana en materia indgena:1 el fundamento constitucional del Estado pluricultural de derecho; los derechos de los pueblos indgenas; las
obligaciones de los pueblos indgenas; las obligaciones del Estado mexicano; las obligaciones del Poder Legislativo Federal y las obligaciones de
los estados de la federacin.
II. El fundamento constitucional del Estado
pluricultural de derecho

El titular de la soberana del Estado es el pueblo. En nuestra Constitucin no se haban mencionado las caractersticas culturales del pueblo
de Mxico. A partir de la reforma al artculo 4o., en 1992, se reconoci
que dichas caractersticas son diversas: La Nacin mexicana tiene una
composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. La nacin mexicana, el pueblo de Mxico, la sociedad mexicana,
la poblacin existente en el territorio nacional, con base en este reconocimiento, es culturalmente heterognea. Este reconocimiento jurdico no
* Publicado en Gonzlez Galvn, Jorge Alberto (coord. y prlogo), Constitucin y
derechos indgenas, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, pp.
269-281.
1 La Iniciativa fue elaborada el 29 de noviembre de 1996, con base en los acuerdos
firmados en San Andrs Larrnizar, Chiapas, por el gobierno federal y el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), el 16 de febrero de 1996, y enviada por el presidente
Vicente Fox al Senado el 5 de diciembre de 2000. Fuente: Foros para la Revisin Integral
de la Constitucin, Mxico, Secretara de Gobernacin, Instituto Nacional de Estudios
Histricos de la Revolucin Mexicana, 2001, pp. 23-26.
303

304

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

refleja sino lo que ha sido una constante sociolgica: la existencia de culturas diferentes en nuestra historia. De esta manera, el Estado mexicano,
entendido como la sociedad mexicana polticamente organizada, es pluricultural. Este es el fundamento constitucional para el reconocimiento de
los derechos colectivos de los pueblos indgenas.
El reconocimiento de derechos colectivos en nuestra Constitucin no
es una novedad. De hecho, se considera que fue la primera en reconocerlos cuando en 1917 se aprobaron los artculos 27 (los derechos de
los campesinos) y 123 (los derechos de los trabajadores). Este original
reconocimiento inaugur un proceso de construccin del Estado social
de derecho. Con ello, el principio de igualdad jurdica se actualiz al
reconocerse que la ley no poda ser igual ante aquellos que eran social y
econmicamente desiguales. As, se estableci la obligacin de las autoridades laboral y agraria para suplir la deficiencia de las quejas de trabajadores y campesinos cuando stas no explicitaran a lo que se tena derecho
con base en los hechos expuestos en las demandas.
La iniciativa confirma que la nacin mexicana es pluricultural, por tanto que el titular de la soberana del Estado es culturalmente heterogneo.
Con ello se consolidan las bases constitucionales para el reconocimiento
de los derechos colectivos de los pueblos indgenas, amplindose el mbito de proteccin del principio de igualdad jurdica no slo a los que son en
lo social y en lo econmico diferentes, sino tambin en lo cultural. Esta es
la razn para hablar ahora de la inauguracin de un proceso de construccin novedoso del Estado mexicano, del Estado pluricultural de derecho.
III. Los derechos de los pueblos indgenas
Los derechos de los pueblos originarios son derechos histricos, es decir, imprescriptibles, no se extinguen por el paso del tiempo ni la subordinacin poltica a la que puedan estar sometidos. Los pueblos indgenas
de Mxico han vivido bajo el dominio de otros pueblos y fueron stos los
que decidieron cules deban ser sus derechos. La iniciativa ha roto esta
cadena (literalmente) puesto que ha sido el producto de la negociacin
entre los pueblos indgenas catalizados por el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (sobre todo la de los pueblos indgenas organizados) y el
Estado mexicano (los ejecutivos y congresos federales y chiapanecos a
travs del comisionado para la paz y de la Cocopa, respectivamente). Este

DEBATE NACIONAL SOBRE LOS DERECHOS INDGENAS

305

dilogo intercultural ha producido los siguientes contenidos en relacin


con los titulares de los derechos y el derecho a la libre determinacin.
1. Los titulares de los derechos
La iniciativa retoma del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo la definicin de pueblos indgenas como titulares de los
derechos:
Aqullos que descienden de poblaciones que habitaban en el pas al iniciarse la colonizacin y antes de que se establecieran las fronteras de los
Estados Unidos Mexicanos, y que cualquiera que sea su situacin jurdica,
conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas (artculo cuarto, primer prrafo). 2

A esta definicin debera incorporarse el criterio de la autoidentidad,


tambin reconocido en dicho Convenio, el cual establece que deben ser
los mismos indgenas los que se identifiquen como tales. Esto facilitar
su situacin como sujetos de imputacin de derechos y obligaciones.
En la Iniciativa se reconocen como entidades de derecho pblico a las
comunidades indgenas, sin embargo, no se define en el contexto de la
reforma quines son stas. Se entiende que son los pueblos indgenas, ya
que comunidades indgenas nos hace pensar en los ncleos de poblacin
agrarios, segn el artculo 27, fraccin VII, vigente. Para aclarar esto,
se tendra que homogeneizar en la iniciativa el uso del trmino pueblos
indgenas, ya que es el que se define en la misma. La legislacin de los
Estados podr establecer despus las diferencias especficas entre pueblos indgenas y comunidades indgenas, sin alterar el espritu de sus
derechos, como ya lo hizo, por ejemplo, la Constitucin oaxaquea.3
Considero que el trmino de pueblos indgenas comprende el de comunidades indgenas, por ejemplo, el pueblo cora/nayerij comprende las
comunidades de Jess Mara, Santa Teresa, Mesa del Nayar... y el pueblo
huichol/wirrrika comprende las comunidades de San Andrs, San Se2 Los artculos que se citan sern los que la iniciativa pretende reformar, salvo anotacin en contrario.
3 Artculo 16, segundo prrafo, Peridico Oficial del 29 de octubre de 1990, en Instituto Nacional Indigenista (ed.), Los pueblos indgenas en la legislacin nacional. Recopilacin de disposiciones especficas en materia indgena, 2a. ed., Mxico, INI, 2001, p. 19.

306

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

bastin, Santa Catarina... Con estos ejemplos estoy pensando en parte de


la zona indgena de Nayarit y Jalisco.
2. El derecho a la libre determinacin
El derecho a la libre determinacin es la matriz de prerrogativas reconocidas a los pueblos indgenas. La libre determinacin es a los pueblos
lo que la libertad es a los individuos: su razn de ser y estar sobre la
Tierra. En otras palabras, el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas es la facultad de decidir libremente su desarrollo social,
econmico, poltico, cultural y espiritual. Este derecho se reconoce para
ser ejercido al interior del poder poltico nacional, es decir, respetando su
legislacin y reconocidas como autoridades. Respetando su legislacin
cuando se establece que: Los pueblos indgenas tienen el derecho a la
libre determinacin y, como expresin de sta, a la autonoma como parte del Estado mexicano (artculo 4o., prrafo segundo). Y reconocidas
como autoridades cuando propone reformar el artculo 115 para establecer que son entidades de derecho pblico (fraccin IX, segundo prrafo).
Los mbitos de expresin de la libre determinacin se establecen de
manera general cuando se dice que los pueblos indgenas podrn decidir sobre su organizacin interna: social, econmica, poltica y cultural
(artculo 4o., fraccin I), y de manera especfica, para decidir sobre sus
sistemas normativos (fraccin II), sistemas polticos (fraccin III), tierras
y territorios (fraccin V), identidad cultural (fraccin VI) y medios de
comunicacin masiva (fraccin VII).
A. Organizacin interna
El derecho de los pueblos indgenas a organizar sus relaciones sociales, econmicas, polticas y culturales, est consagrado en la fraccin I
del artculo 4o.. Esta organizacin propia ser reconocida como parte del
Estado mexicano, como ya se mencion, siempre que respete la legislacin vigente en sus tres mbitos: federal, estatal y municipal (la cual
estar sujeta, como veremos ms adelante, a llevar a cabo las reformas
necesarias para que esta organizacin interna se desarrolle con dignidad,
colaboracin y solidaridad).

DEBATE NACIONAL SOBRE LOS DERECHOS INDGENAS

307

B. Sistemas normativos
El derecho a la juris dictio indgena, es decir, el derecho a ejercer su
jurisdiccin, la aplicacin de sus normas, est reconocido cuando se establece que en la aplicacin de sus sistemas normativos para resolver los
conflictos que se presenten debern respetarse los derechos humanos. La
iniciativa menciona en especial los de las mujeres, pero sera suficiente
con derechos humanos puesto que stos incluyen a las mujeres y a todas
las garantas individuales vigentes (artculo 4o., fraccin II). Se establece
que los juicios, procedimientos y decisiones de las autoridades judiciales indgenas sern convalidados por las autoridades jurisdiccionales del
Estado (idem).
Considero que al reconocer a los pueblos indgenas como entes de
derecho pblico, como parte del Estado mexicano, su actividad jurisdiccional debe estar sujeta a respetar la legislacin vigente y por tanto a
someter sus fallos, como los de cualquier autoridad, no a la convalidacin u homologacin de otra autoridad, sino a su revisin por un rgano
jurisdiccional del Estado cuyo personal tenga conocimiento de sus lenguas y culturas (como ya se propone para la designacin de intrpretes
y traductores: artculo 4o., fraccin VII, prrafo cinco) a solicitud de la
parte afectada. Tenemos en Mxico un antecedente: la Ley de Justicia
Indgena de Quintana Roo reconoce la existencia de este rgano revisor
perteneciente al Supremo Tribunal de Justicia del estado, cuyos magistrados debern ser miembros respetables de la comunidad, que dominen el
idioma, y conozcan los usos, las costumbres y tradiciones de su comunidad, sin que sea necesario reunir los requisitos o tengan los impedimentos
establecidos en la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado (artculo
9o., segundo prrafo).4 El reconocimiento y ejercicio de la autoridad
judicial indgena debe ser plena. As se establece tambin en Quintana
Roo: Si las partes, por la mediacin del juez tradicional admiten arreglar
sus diferencias mediante convenio, ste quedar homologado a una sentencia debidamente ejecutoriada, y si deciden someterse al arbitraje del
juez tradicional, la resolucin dictada tendr el carcter de cosa juzgada
(artculo 12).5
4 Ley de Justicia Indgena del Estado de Quintana Roo, Chetumal, INI, Delegacin
Estatal, Procuracin de Justicia, s. f.
5 Idem.

308

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Este es el espritu del acuerdo establecido respecto al nuevo marco


jurdico que el gobierno federal se ha obligado a reconocer en la Constitucin: Derechos de jurisdiccin. Para que se acepten sus propios procedimientos para designar sus autoridades y sus sistemas normativos para
la resolucin de conflictos internos, con respeto a los derechos humanos
(Acuerdos de San Andrs).6
La ley reglamentaria correspondiente tendr que establecer los mbitos de competencia de cada jurisdiccin, para que de manera coordinada
se apliquen las normas y los delitos no queden impunes sea cual sea el
lugar en que se cometan. Dicha ley apoyara igualmente los contenidos
por hacerse en las legislaciones locales, tal como est previsto, en forma
general, en los Acuerdos de San Andrs:
Competencia. Se necesita configurar una atribucin concurrente con las
instancias de gobierno federal, estatal y municipal, as como una distribucin de competencias polticas, de manejo de recursos y proteccin de
la naturaleza entre estas instancias polticas de gobierno del Estado Mexicano, a efecto de responder de manera oportuna a los requerimientos y
demandas de los pueblos indgenas.7

C. Sistemas polticos
En la iniciativa se hace un reconocimiento a los sistemas de gobierno
indgenas cuando se establece que los pueblos indgenas podrn elegir a
sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno, con plena garanta de
que la participacin de las mujeres ser en condiciones de equidad (artculo 4o., fraccin III).
Se establece, igualmente, que en ejercicio de sus derechos polticos,
por formar parte del Estado mexicano, podrn participar y ser representantes en las elecciones a cargos populares con base en la legislacin electoral vigente. Por ello, se menciona que se harn ajustes en sta: Para
establecer la demarcacin territorial de los distritos uninominales y las
circunscripciones electorales plurinominales, deber tomarse en cuenta
la ubicacin de los pueblos indgenas, a fin de asegurar su participacin
y representacin polticas en el mbito nacional (artculo 53); para ga6 Foros para la Revisin Integral de la Constitucin, Mxico, Secretara de Gobernacin, Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, 2001, p. 9.
7 Ibidem, p. 12.

DEBATE NACIONAL SOBRE LOS DERECHOS INDGENAS

309

rantizar la representacin de los pueblos indgenas en las legislaturas de


los estados por el principio de mayora relativa, los distritos electorales
debern ajustarse conforme a la distribucin geogrfica de dichos pueblos (artculo 116, fraccin II).
En ejercicio de su libre determinacin se reconoce el derecho a los
pueblos indgenas para asociarse y coordinar sus acciones (entiendo que
en cualquier materia, ya que no se especifica), para ello, se reconoce su
derecho, por ejemplo, a administrar los fondos pblicos que se les asignen
(artculo 115, fraccin IX, prrafo segundo). Como est redactado dicho
prrafo, sin embargo, no clarifica los sujetos de este derecho de asociacin y de administracin financiera, ya que se mencionan a comunidades,
municipios y pueblos indgenas. Los pueblos abarcan comunidades y al
reconocerse los derechos y obligaciones a los primeros se entiende que
stos incluyen a los segundos. En este sentido, supongo que sea cual sea
la situacin jurdica (pueblo o comunidad) su derecho a la libre determinacin debe respetarse. Cuando se habla de municipios se entienden los
que ya existen y que deciden autoidentificarse como un pueblo indgena.
Entonces, la hiptesis de decidir libremente asociarse para coordinar sus
actividades y administrar los fondos pblicos sera entre quines?
D. Tierras y territorios
La iniciativa reconoce la existencia de las tierras de los pueblos indgenas (e implcitamente con ello el respeto a sus ttulos de propiedad
ejidal y comunal, tal como lo establece el artculo 27, fraccin VII, primer prrafo). No se ampla su contenido porque se acord en San Andrs
debatir sobre la proteccin integral de las tierras indgenas (tal como ya lo
establece tambin el artculo 27, fraccin VII, prrafo segundo, vigente),
en una mesa posterior:
Legislar para que se garantice la proteccin a la integridad de las tierras de
los grupos indgenas, tomando en consideracin las especificidades de los
pueblos indgenas y las comunidades, en el concepto de integridad territorial contenido en el Convenio 169 de la OIT, as como el establecimiento
de procedimientos y mecanismos para la regularizacin de las formas de la
propiedad indgena y de fomento a la cohesin cultural.8
8 Ibidem,

p. 16.

310

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

En relacin con los recursos naturales que se encuentren en los territorios indgenas (entendidos como la totalidad del hbitat que usan y
ocupan, tal como los define el Convenio 169) se reconoce su derecho a
su uso y disfrute colectivo, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponde a la nacin: los de la plataforma continental y zcalos submarinos
de las islas, los del subsuelo (minerales, piedras preciosas, petrleo), y el
espacio situado sobre el territorio nacional (artculo 27, prrafo cuarto,
vigente). Todos? O se quiso decir slo los de dominio exclusivo: petrleo y energa elctrica?
En la Constitucin se establece que la propiedad de tierras y aguas corresponde originariamente a la nacin. Esto es lo que jurdicamente se
reconoci el siglo pasado. Sin embargo, hay que recordar que la propiedad
originaria de tierras y aguas de este pas corresponde histricamente a los
pueblos indgenas. Ellos no estn reclamando su derecho histrico a todo
el territorio nacional, sino a que sus tierras que ahora usan y ocupan sean
protegidas jurdicamente, integradas polticamente, respetadas culturalmente y usufructuadas socialmente. La proteccin jurdica est relacionada con la regularizacin y certidumbre de sus ttulos de propiedad (ejidal
o comunal), la integracin poltica con su inclusin en el pacto federal reconociendo su autonoma (comunal, regional, municipal y/o estatal, aqu
es donde yo utilizara solamente el trmino de territorio: en el contexto
de una reestructuracin de la divisin poltica local y/o federal). El respeto cultural a la tierra est relacionado con el ejercicio pleno de su espiritualidad (como todos sabemos, para los indgenas la madre tierra no es
objeto de comercio), y el uso y disfrute social de los recursos naturales se
relaciona con el mejoramiento de sus condiciones de vida (como socios
y/o para promover inversin pblica: escuelas, hospitales, alcantarillado,
vivienda, agua potable, empleo...).
E. Identidad cultural
La iniciativa propone la reforma del artculo 4o. en el sentido de reconocer el derecho de los pueblos indgenas a preservar y desarrollar
todas aquellas concepciones y prcticas que formen parte de su identidad
cultural: lenguas (idiomas), conocimientos (caza, pesca, agricultura, medicina...) y aquello que favorezca su configuracin (religin, educacin,
produccin...). Esto significa el respeto a sus formas de nombrar y nombrarse, de relacionarse con la naturaleza al cazar, pescar, sembrar, creer

DEBATE NACIONAL SOBRE LOS DERECHOS INDGENAS

311

y producir (fraccin VI). Este derecho a la cultura propia se consolida al


reconocerse el derecho de los pueblos indgenas para adquirir, operar y
administrar medios de comunicacin (fraccin VII).
IV. Las obligaciones de los pueblos indgenas
El ejercicio del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas se desarrollar en el contexto de la legislacin vigente. En este sentido, no se trata de un derecho absoluto, no es el reconocimiento a crear
nuevos Estados nacionales al interior del pas, sino del ejercicio responsable de su autonoma como parte del Estado mexicano y en un marco
que asegure la unidad del Estado nacional, con lo cual se desprende su
obligacin de respetar y aplicar las normas vigentes (federales, estatales
y municipales) en sus territorios por s mismos o en coordinacin con
las autoridades correspondientes. Esta interpretacin se desprende de la
lectura tanto del prrafo segundo del artculo 4o. que establece: Los pueblos indgenas tienen el derecho a la libre determinacin y, como expresin de sta, a la autonoma como parte del Estado mexicano., como del
primer prrafo de la fraccin X del artculo 115 que reconoce su derecho
para la eleccin de sus autoridades o representantes y para el ejercicio
de sus formas propias de gobierno interno, en un marco que asegure la
unidad del Estado nacional.
En la iniciativa se especifican algunas obligaciones en algunos mbitos de expresin de su autonoma: la obligacin de respetar los derechos
humanos en ejercicio de sus sistemas normativos (artculo 4o., fraccin
II), y la obligacin de respetar los recursos naturales de dominio directo
(exclusivo) de la nacin en ejercicio de su derecho al usufructo colectivo
de sus recursos naturales (idem, fraccin V).
As como podra afirmarse que el nico derecho que se reconoce a los
pueblos indgenas es el derecho a la libre determinacin (derecho matriz),
igualmente podra decirse que la nica obligacin que se establece es la
de respetar la legislacin nacional vigente (obligacin matriz). En este
sentido, aunque no se especificaran todos los derechos y todas las obligaciones que se derivan en los aspectos que toca la iniciativa, se entiende
que se ejercern y aplicarn respetando las normas constitucionales y reglamentarias vigentes. Sera la ley instrumental o reglamentaria de dicha
reforma constitucional, en particular, la que aclarara, ajustara, complementara, explicara, los contenidos ms especficos de dichos derechos
y obligaciones.

312

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

V. Las obligaciones del Estado mexicano


La iniciativa establece que las autoridades federales, estatales y municipales debern aplicar medidas a favor de los pueblos indgenas en materia de desarrollo, educacin, antidiscriminacin, indgenas migrantes y
acceso efectivo a la jurisdiccin del Estado, con la participacin de los
mismos pueblos indgenas (principio general establecido en el Convenio
169 y recogido en los Acuerdos de San Andrs).
1. Desarrollo
Se obliga al Estado a promover el desarrollo equitativo y sustentable
de los pueblos indgenas, para lo cual stos deben ser tomados en cuenta
en la elaboracin de los planes y programas de desarrollo que el Estado
pretenda aplicarles, obligndose tambin a garantizarles el acceso equitativo a la distribucin de la riqueza nacional (artculo 26). Se obliga
tambin a establecer las instituciones y polticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los pueblos indgenas y su desarrollo
integral, las cuales debern ser diseadas y operadas conjuntamente con
dichos pueblos (artculo 4o., fraccin VII, prrafo cinco). Esta reforma
sera el fundamento constitucional para que la poltica del Estado en relacin con los pueblos indgenas deje de ser una poltica sexenal que ha
considerado a stos como el objeto de sus polticas, para convertirse en
una poltica de Estado que los considere como sujetos de su propio desarrollo. Con ello, el Instituto Nacional Indigenista dejara de ser un instrumento de aplicacin de polticas coyunturales para convertirse en un
rgano de aplicacin de polticas estructurales como secretara de Estado, por ejemplo. Esta obligacin se impone igualmente a las autoridades
de los estados de la federacin y municipales (artculos 4o., fraccin VII
y 115, fraccin V, respectivamente).
2. Educacin
En materia educativa se establece la obligacin del Estado para impulsar la educacin bilinge e intercultural de los pueblos indgenas con
el concurso de estos. Tambin se obliga al Estado para que en los planes
y programas de estudio, generales y regionales, se promueva el respeto y
conocimiento (de su historia y situacin actual) de las diversas culturas

DEBATE NACIONAL SOBRE LOS DERECHOS INDGENAS

313

existentes en el pas, con la participacin de stas (artculo 4o., fraccin


VII, prrafos segundo y cuarto).
3. Antidiscriminacin
Se obliga al Estado a combatir toda forma de discriminacin (artculo
4o., fraccin VII, prrafo segundo). Se entiende no slo en relacin con
los pueblos indgenas, sino de otras culturas existentes en el pas (menonitas, judos, chinos, musulmanes, italianos...).
4. Indgenas migrantes
Se establece la obligacin para impulsar programas de proteccin de
los derechos de los indgenas migrantes en el pas y en el extranjero (artculo 4o., fraccin VII, prrafo cuarto).
Me parece adecuado que se reconozca que los derechos de los indgenas debern aplicarse no solamente en sus pueblos y comunidades, sino
tambin fuera de stos. En esta circunstancia, su derecho y su obligacin
matrices debern aplicarse: su derecho a la libre determinacin y su obligacin de respetar las normas vigentes en el lugar donde se encuentren. Y
por parte de las autoridades: su obligacin de aplicar las normas vigentes
considerando la especificidad cultural de los indgenas, ya sea que vivan
en comunidad (como unidad cultural y geogrfica), o de manera individual o familiar.
5. Acceso efectivo a la jurisdiccin del Estado
La reforma de 1992 al artculo 4o. constitucional reconoci que solamente en los juicios agrarios se tomaran en cuenta los sistemas normativos indgenas. Ahora, la iniciativa establece que se deben tomar en
cuenta sus prcticas jurdicas y especificidades culturales en todos los
juicios y procedimientos que involucren individual y colectivamente a
indgenas. Igualmente, el Estado se obliga a asistirlos, en dichos juicios
y procedimientos, con intrpretes y defensores (particulares o de oficio)
que tengan conocimiento de sus lenguas y culturas (artculo 4o., fraccin
VII, prrafo 5).
Asimismo, en caso de que un indgena sea declarado culpable de la comisin de un delito por las autoridades judiciales del Estado, ste se obli-

314

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

ga a que el indgena compurgue su pena, de preferencia, en una prisin


cercana a su domicilio, para facilitar as la readaptacin a su comunidad
(artculo 18). Medida muy apropiada que podra adoptarse para cualquier
reo que se encuentre en un municipio o estado de la federacin que no
sea el propio.
VI. Las obligaciones del Poder Legislativo Federal
La iniciativa faculta (y en una lectura a contario sensu, obliga) al Congreso Federal para establecer los mbitos de competencia en materia indgena para hacer valer los derechos de los pueblos indgenas en todos los
niveles de gobierno: federal, estatal y municipal:
El Congreso tiene facultad... Para expedir las leyes que establezcan la
concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios en
el mbito de sus respectivas competencias, respecto de los pueblos y comunidades indgenas, con el objeto de cumplir los fines previstos en los
artculos 4o. y 115 de esta Constitucin.

VII. Las obligaciones de los estados de la federacin


En el prrafo siete de la fraccin VII del artculo 4o. constitucional se
establece, como consecuencia lgica formal, que los estados de la federacin debern llevar a cabo las reformas a su legislacin para adaptar y
garantizar la efectiva aplicacin de los derechos indgenas en sus mbitos de competencia: Las Constituciones y las leyes de los estados de la
Repblica, conforme a sus particulares caractersticas, establecern las
modalidades pertinentes para la aplicacin de los principios sealados,
garantizando los derechos que esta Constitucin reconoce a los pueblos
indgenas. Por ello, se obliga a los estados de la federacin a respetar
el ejercicio de la libre determinacin de los pueblos indgenas en cada
uno de los mbitos y niveles en que hagan valer su autonoma, recomendndose que en dicho ejercicio se puede abarcar uno o ms pueblos indgenas, de acuerdo a las circunstancias particulares y especficas de cada
entidad federativa (artculo 115, fraccin IX).
Me parece que al reconocerse que el ejercicio de la libre determinacin
se respetar en cada uno de los mbitos y niveles en que hagan valer su
autonoma, por estar en el artculo 115 podra interpretarse que existe

DEBATE NACIONAL SOBRE LOS DERECHOS INDGENAS

315

una contradiccin, ya que uno de los mbitos y niveles en que se puede


hacer valer la autonoma es el municipio, pero no debe ser el nico. As,
un pueblo indgena (compuesto por diferentes comunidades) por no tener
la categora poltica de municipio podra entenderse que no tiene derecho
a su libre determinacin. Este no sera el espritu del reconocimiento de
los pueblos indgenas en la Constitucin.
En materia de administracin financiera de fondos pblicos por parte
de los pueblos indgenas, se establece la obligacin de los estados para
expedir la legislacin que determine las funciones y facultades que se les
transferirn para el ejercicio coordinado de dicho presupuesto.
VIII. Conclusin
En San Lzaro (entendido aqu genricamente como los espacios legislativos de debate) es donde se tiene que formalizar jurdicamente los
acuerdos polticos de San Andrs. Ojal que la competencia de los tcnicos del derecho en los congresos est abierta a apoyar la sensibilidad
poltica de los representantes del pueblo (si realmente estos se consideran
como tales).

Captulo noveno
LA VALIDEZ DEL DERECHO INDGENA
EN EL DERECHO NACIONAL*
I. Introduccin
El primer intento de validacin o de reconocimiento constitucional amplio
del derecho indgena en el derecho nacional se materializa en la iniciativa
de reformas elaborada por la Comisin de Concordia y Pacificacin (Cocopa). El dictamen de dicha iniciativa fue aprobado por el Senado y la Cmara de Diputados, el 25 y 28 de abril del ao en curso, respectivamente.1
Dicho dictamen tendr que ser ahora discutido y, en su caso, aprobado por
lo menos por 16 legislaturas de los estados para su publicacin en el Diario
Oficial de la Federacin.
Por derecho indgena se puede entender el conjunto de normas que el
Estado establece en relacin con los derechos de los pueblos indgenas
y el conjunto de normas internas de stos. La iniciativa se refiere al primer mbito, donde se encuentra el reconocimiento al segundo, es decir,
el reconocimiento de los sistemas normativos de los pueblos indgenas,
llamados usos y costumbres. El dictamen aprobado por el Congreso de
la Unin integr las reformas, bsicamente, en el artculo 2o. ste contiene seis prrafos iniciales y dos apartados. En esta ponencia abordar
los puntos relacionados con el reconocimiento del Estado pluricultural de
derecho y los derechos reconocidos a los pueblos indgenas.2
* Artculo publicado en Carbonell, Miguel y Prez Portilla, Karla (coords.), Comentarios a la reforma constitucional en materia indgena, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2002, pp. 37-50.
1 La iniciativa fue elaborada el 29 de noviembre de 1996, con base en los acuerdos
firmados en San Andrs Larrnizar, Chiapas, por el gobierno federal y el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), el 16 de febrero de 1996, y enviada por el presidente
Vicente Fox al Senado el cinco de diciembre de 2000. Foros para la Revisin Integral
de la Constitucin, Mxico, Secretara de Gobernacin, Instituto Nacional de Estudios
Histricos de la Revolucin Mexicana, 2001, pp. 23-26.
2 El dictamen consultado fue tomado de la pgina www.senado.gob.mx. ste, por
cierto, no contiene la exposicin de motivos correspondiente (consulta de primero de
317

318

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

II. El fundamento constitucional del Estado


pluricultural de derecho

El titular de la soberana del Estado es el pueblo (artculo 39


constitucional).3 Cuando el poder republicano se consolida adopta las
caractersticas del poder monrquico: nico e indivisible, es decir, absolutista.4 Esto origin en los hechos que el pueblo, como titular ahora
de la soberana del Estado republicano, se considerara tambin nico e
indivisible, es decir, homogneo culturalmente. Esta homogeneidad fue
dictada e impuesta por la parte de la poblacin que detentaba la hegemona poltica. De esta manera, el pueblo franco o francs (culturalmente
hablando), se consolid negando los derechos culturales de los pueblos
bretn y corzo, por ejemplo. En Mxico, el poder republicano consolida
su pueblo (el que habla espaol y vive bajo los valores de las sociedades
occidentales) negando los derechos culturales de los pueblos rarmuri,
wirrrika, nayerij... Para la poblacin de las nacientes repblicas liberales que no correspondan con las caractersticas culturales de la parte que
detentaba el poder poltico, el Estado republicano sigui siendo como el
Estado monrquico, un Estado absolutista, es decir, etnocida, monocultural, colonialista.
La reforma constitucional de 1992 vino a establecer las bases para la
conformacin de un Estado republicano, ya no etnocida ni monocultural, sino respetuoso de la heterogeneidad de su poblacin, cuando reconoci que las caractersticas culturales del titular de su soberana eran
diversas: La Nacin mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas.5 Lo cual confirma la
iniciativa en el artculo 4o.6 La nacin mexicana, el pueblo mexicano,
la sociedad mexicana, la poblacin existente, pues, en el territorio nacional, con base en este reconocimiento, es culturalmente heterognea.
Este reconocimiento jurdico no refleja sino lo que ha sido una constante
mayo de 2001). La Minuta de la Cmara de Diputados me fue proporcionada por la Direccin de Procuracin de Justicia del Instituto Nacional Indigenista.
3 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, t. I, 9a. ed., Mxico,
UNAM, 1997, p. 39.
4 Pierre, Nora, Republique, Dictionnaire critique de la rvolution francaise, sous
la direction de Francois Furet et Mona Ozuf, Pars, Flammarion, 1988, p. 836.
5 Diario Oficial de la Federacin, de 28 de enero de 1992.
6 Foros para la Revisin..., cit.. p. 4.

VALIDEZ DEL DERECHO INDGENA EN EL DERECHO NACIONAL

319

sociolgica: la existencia de culturas diferentes en nuestra historia. De


esta manera, el Estado mexicano, entendido como la sociedad mexicana
polticamente organizada, es pluricultural. Por ello, las demandas de los
pueblos indgenas, puesto que se plantean al interior del Estado nacional,
no pretenden provocar la desunin de toda la poblacin ni la separacin
del territorio del pas, sino que se entienda, al incluir el respeto a las diferencias culturales, que la nocin de unicidad e indivisibilidad del poder
poltico mexicano no puede seguir excluyendo los derechos colectivos de
los pueblos indgenas.
Esta aclaracin no tendra lugar si el dictamen no hubiera agregado
que La Nacin Mexicana es nica e indivisible.7 Algo que resulta innecesario y que no mejora la iniciativa. Demuestra una falta de sensibilidad
histrica y poltica, como reflejo todava de una mentalidad colonial: excluyente, intolerante, racista. La misma exposicin de motivos de la iniciativa ya lo aclaraba: La Nacin mexicana tiene una composicin pluricultural, pero un solo Estado nacional soberano: el Estado mexicano. 8
El reconocimiento de derechos colectivos en nuestra Constitucin, por
otra parte, no es una novedad. De hecho, se considera que fue la primera
en reconocerlos cuando en 1917 se aprobaron los artculos 27 (los derechos de los campesinos) y 123 (los derechos de los trabajadores). Este
original reconocimiento inaugur un proceso de construccin del Estado
social de derecho. Con ello, el principio de igualdad jurdica se actualiz
al reconocerse que la ley no poda ser igual ante aquellos que eran social
y econmicamente desiguales. As, se vino a establecer la obligacin de
las autoridades, laboral y agraria, para suplir la deficiencia de las quejas
de trabajadores y campesinos cuando stas no mencionaran a lo que tenan derecho con base en los hechos expuestos en las demandas.9
La iniciativa confirma, pues, que la nacin mexicana es pluricultural, por tanto que el titular de la soberana del Estado es culturalmente
heterogneo. Con ello se consolidan las bases constitucionales para el
7 Artculo

2o., primer prrafo.


para la Revisin..., cit., p. 24.
9 Reforma constitucional al artculo 107, fraccin II, publicada en el Diario Oficial
de siete de abril de 1986; reforma a la Ley Federal del Trabajo, de los artculos 685 a 1010
(Diario Oficial de cuatro de enero de 1980), y al Reglamento Interior de la Junta Federal
de Conciliacin y Arbitraje, de 16 de enero de 1981, y reforma a la Ley de Amparo, artculos 76 y 79, de 20 de mayo de 1986, en www.juridicas.unam.mx, consultada el 20 de
mayo de 2001.
8 Foros

320

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indgenas, amplindose el mbito de proteccin del principio de igualdad jurdica no
slo a los que son en lo social y en lo econmico diferentes, sino tambin
en lo cultural. Esta es la razn para hablar ahora de la inauguracin de
un proceso de construccin novedoso del Estado mexicano, del Estado
puricultural de derecho.
Cules son dichos derechos colectivos?
III. Los derechos de los pueblos indgenas
Los derechos de los pueblos originarios son derechos histricos, es decir, imprescriptibles, no se extinguen por el paso del tiempo ni la subordinacin poltica a la que puedan estar sometidos. Los pueblos indgenas
de Mxico han vivido bajo el dominio de otros pueblos y fueron stos los
que decidieron cules deban ser sus derechos. La iniciativa ha roto esta
cadena (literalmente) puesto que ha sido el producto de la negociacin,
principalmente, entre los pueblos indgenas catalizados por el Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional (sobre todo la de los pueblos indgenas
organizados) y el Estado mexicano (los ejecutivos y congresos federales
y chiapanecos a travs, principalmente, del comisionado para la paz y de
la Cocopa, respectivamente). Este dilogo intercultural ha producido los
siguientes contenidos en relacin con los titulares de los derechos y el
derecho a la libre determinacin.
1. Los titulares de los derechos
La iniciativa retoma del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo la definicin de pueblos indgenas10 como titulares de los
derechos:
Aqullos que descienden de poblaciones que habitaban en el pas al iniciarse la colonizacin y antes de que se establecieran las fronteras de los
Estados Unidos Mexicanos, y que cualquiera que sea su situacin jurdica,
conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas (artculo cuarto, primer prrafo).
10 Artculo 1, seccin 1, inciso b, en Foros para la Revisin..., cit., p. 80. Dicho Convenio ratificado por Mxico (Diario Oficial de la Federacin del 24 de enero de 1991).

VALIDEZ DEL DERECHO INDGENA EN EL DERECHO NACIONAL

321

El dictamen quit la aclaracin respecto de que se consideran pueblos indgenas los que vivan tambin antes de que se establecieran las
fronteras de los Estados Unidos Mexicanos. Algo que tampoco mejora
la iniciativa, ya que denota ms bien el espritu colonial todava latente.
Lo que s la mejora es haber incorporado, para identificar a los pueblos
indgenas como sujetos de derechos, el criterio de autoidentidad: La
conciencia de su identidad indgena deber ser criterio fundamental para
determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indgenas
(artculo 2o., prrafo tercero).11
El dictamen tambin mejora la iniciativa cuando define (ya que sta
no lo haca) lo que debe entenderse por comunidades indgenas: Son
comunidades integrantes de un pueblo indgena, aqullas que formen una
unidad social, econmica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres (artculo
2o., prrafo cuarto).12 Supongo que se ha retomado la expresin usos
y costumbres ya que se refieren, en este contexto, al aspecto electoral
(como ya es comn en Oaxaca). Sin embargo, considero que la iniciativa
reconoce a los sistemas normativos de los pueblos indgenas, con lo cual
incluye a sus normas electorales. La expresin usos y costumbres es
una reminiscencia colonial, que fue utilizada por primera vez en el siglo
XVI en una cdula real para condicionar la aplicacin de los sistemas
normativos de los indgenas si se oponan a la ley castellana o a la moral
cristiana.13
Adems de las definiciones y del criterio de autoidentidad sealados
para identificar a los sujetos de los derechos, el dictamen establece que
deber tomarse en cuenta los criterios etnolingsticos y de asentamiento fsico (artculo 2o., prrafo cinco). Algo que me parece redundante y
que complica la interpretacin ya que habla de reconocimiento y no de
identificacin, y menciona que ello lo har las legislaturas de los estados,
antes de la frase que reconoce el derecho a la libre determinacin de los
11 Criterio que consta en el Convenio 169: artculo 1, seccin 2, en Foros para la
Revisin..., cit., pp. 80 y 81.
12 Algo que ya constaba en la Constitucin de Oaxaca: Artculo 16, segundo prrafo
(Perdico Oficial del 29 de octubre de 1990), en Instituto Nacional Indigenista (ed.), Los
pueblos indgenas en la legislacin nacional. Recopilacin de disposiciones especficas
en materia indgena, 2a. ed., Mxico, INI, 2001, p. 19
13 Garca Gallo, Alfonso, Manual de historia del derecho espaol, vol. 2, 4a. ed.,
Madrid, Artes Grficas y Ediciones, 1971, p. 234.

322

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

pueblos indgenas. Lo cual hace pensar que el reconocimiento se refiere a este derecho y no a su identificacin.
2. El derecho a la libre determinacin
El derecho a la libre determinacin es la matriz de prerrogativas reconocidas a los pueblos indgenas. La libre determinacin es a los pueblos
lo que la libertad es a los individuos: su razn de ser y estar sobre la Tierra. En otras palabras, el derecho a la libre determinacin de los pueblos
indgenas es la facultad de decidir libremente su desarrollo social, econmico, poltico, cultural y espiritual. Este derecho se les reconoce a los
pueblos indgenas para ser ejercido al interior del poder poltico nacional, es decir, respetando su legislacin y reconocidas como autoridades.
Respetando su legislacin cuando se establece en la iniciativa que: Los
pueblos indgenas tienen el derecho a la libre determinacin y, como expresin de sta, a la autonoma como parte del Estado mexicano (artculo
4o., prrafo segundo). Y reconocidas como autoridades cuando propone
reformar el artculo 115 para establecer que son entidades de derecho pblico (fraccin IX, segundo prrafo).
En el dictamen se reconoce el derecho a la libre determinacin y confirma que los pueblos indgenas respetarn la legislacin vigente al establecer que dicho derecho se ejercer en un marco constitucional de
autonoma que asegure la unidad nacional (artculo 2o., prrafo quinto).
Sin embargo, no reconoce a las comunidades indgenas como autoridades
del Estado mexicano, es decir, como entidades de derecho pblico, sino
como entidades de inters pblico (apartado A, fraccin VIII, prrafo
segundo), es decir, como rganos subordinados, tutelados, por el Estado.
El contexto del reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas
en la Constitucin es como personas jurdicas, como sujetos de derechos
colectivos, donde el derecho nacional reconoce vlida la existencia de sus
autoridades y normas internas como parte del mismo, por ello se habla de
entidades de derecho pblico. La nocin de inters pblico hace referencia no a las personas (jurdicas o fsicas) sino a la finalidad de las normas
que emite el Estado: son normas de derecho pblico cuando el fin que se
persigue es de beneficio colectivo, de inters pblico, y son normas de
derecho privado cuando el fin es satisfacer un inters particular.14 El Es14 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 33a. ed., revisada y actualizada por Manuel Fraga, Mxico, Porra, 1994, pp. 81-88; Gaxiola Moraila, Federico Jorge, Derecho

VALIDEZ DEL DERECHO INDGENA EN EL DERECHO NACIONAL

323

tado puede reconocer organizaciones de individuos como empresas e instituciones de inters pblico cuando los fines que persiguen son de beneficio colectivo, pero no son consideradas como autoridades del Estado. 15
Uno de los derechos que se decantan del derecho a la libre determinacin es el derecho de los pueblos indgenas a concebir, aprobar y aplicar
sus sistemas normativos internos.
A. El derecho al derecho
El derecho indgena, entendido como el derecho de los pueblos indgenas a concebir y aplicar sus normas internas est validado por el derecho nacional cuando se establece que en la aplicacin de sus sistemas
normativos....16 En esta frase se est reconociendo que en los pueblos indgenas existen normas concebidas y aprobadas por ellos mismos, y que
en su aplicacin, o sea, en su derecho a la juris dictio (su derecho a decir
el derecho), es vlido tambin siempre y cuando se respeten los derechos
humanos. La iniciativa y el dictamen mencionan en especial los de las mujeres, pero entiendo que por derechos humanos se incluye los derechos de
las mujeres y a todas las garantas sociales e individuales vigentes.
La iniciativa establece que los juicios, procedimientos y decisiones de
las autoridades judiciales indgenas sern convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado. El dictamen sustituye convalidados
por validados (idem). Considero que al reconocer a los pueblos indgenas
como entes de derecho pblico, como parte del Estado mexicano, sus juicios, procedimientos y resoluciones estn sujetos a respetar la legislacin
vigente y por tanto a someterlos, como los de cualquier autoridad, no a
la convalidacin, validacin u homologacin de otra autoridad, sino a su
revisin por un rgano jurisdiccional del Estado cuyo personal, en este
caso, tenga conocimiento de sus lenguas y culturas (como ya se esta-

privado y derecho pblico, Diccionario Jurdico Mexicano, t. III-D, Mxico, UNAM,


Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1983, pp. 197-199.
15 Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo. Doctrina, legislacin y jurisprudencia, 17a. ed., corregida y aumentada por Andrs Serra Rojas Beltri, Mxico, Porra, 1996,
pp. 891-901.
16 Artculos 4o., fraccin II de la Iniciativa, y 2o., apartado A, fraccin II del Dictamen.

324

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

blece para la designacin de intrpretes y traductores)17 a solicitud de la


parte afectada. Tenemos ya en Mxico un antecedente de esto: la Ley de
Justicia Indgena de Quintana Roo reconoce la existencia de este rgano
revisor (o de apelacin) perteneciente al Supremo Tribunal de Justicia
del estado, cuyos magistrados debern ser miembros respetables de la
comunidad, que dominen el idioma, y conozcan los usos, las costumbres
y tradiciones de su comunidad, sin que sea necesario reunir los requisitos
o tengan los impedimentos establecidos en la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado (artculo 9o., segundo prrafo).18 El reconocimiento y
ejercicio de la autoridad judicial indgena debe ser plena. As se establece
tambin en Quintana Roo:
Si las partes, por la mediacin del juez tradicional admiten arreglar sus
diferencias mediante convenio, ste quedar homologado a una sentencia
debidamente ejecutoriada, y si deciden someterse al arbitraje del juez tradicional, la resolucin dictada tendr el carcter de cosa juzgada (artculo
12).19

Este es el espritu del acuerdo establecido respecto al nuevo marco


jurdico que el gobierno federal se ha obligado a reconocer en la Constitucin: Derechos de jurisdiccin. Para que se acepten sus propios procedimientos para designar sus autoridades y sus sistemas normativos para
la resolucin de conflictos internos, con respeto a los derechos humanos
(Acuerdos de San Andrs).20
La ley reglamentaria correspondiente tendr que establecer los mbitos de competencia de cada jurisdiccin, para que de manera coordinada
se apliquen las normas y los delitos no queden impunes sea cual sea el
lugar en que se cometan. Dicha ley apoyara igualmente los contenidos
por hacerse en las legislaciones locales, tal como est previsto, en forma
general, en los Acuerdos de San Andrs:
Competencia. Se necesita configurar una atribucin concurrente con las
instancias de gobierno federal, estatal y municipal, as como una distri17 Artculo cuarto, fraccin VII, prrafo cinco de la Iniciativa, y artculo 2o., apartado
A, fraccin VIII, primer prrafo, del Dictamen.
18 Ley de Justicia Indgena del Estado de Quintana Roo, Chetumal, INI, Delegacin
Estatal, Procuracin de Justicia, sin fecha.
19 Idem.
20 Foros para la Revisin..., cit., p. 9.

VALIDEZ DEL DERECHO INDGENA EN EL DERECHO NACIONAL

325

bucin de competencias polticas, de manejo de recursos y proteccin de


la naturaleza entre estas instancias polticas de gobierno del Estado Mexicano, a efecto de responder de manera oportuna a los requerimientos y
demandas de los pueblos indgenas.21 Los aspectos de coordinacin jurisdiccional tendran que establecerse en una ley federal y no en una ley
local (como lo pretende el Dictamen, segn lo explica su exposicin de
motivos). En todo caso, la elaboracin de una ley reglamentaria en materia
indgena facilitara el desglose de los contenidos por la legislacin local.

IV. Conclusin
Desde una perspectiva histrica son innegables los avances logrados
sobre el reconocimiento o validez del derecho indgena en el derecho nacional en los aos recientes: ante los rezagos acadmicos se han generado
una lluvia de reflexiones multidisciplinarias que enriquece el proceso;
ante rezagos jurdicos tenemos 16 Constituciones locales y la federal que
reconocen la existencia de pueblos indgenas; ante los rezagos polticos
se ejerce el derecho a la autonoma en Oaxaca; ante los rezagos judiciales se ejerce el derecho a la jurisdiccin en Quintana Roo. Esto es suficiente? Por supuesto que no. La mayor parte de estos reconocimientos,
por un lado, se iniciaron en un contexto poco propicio a la participacin
directa y plural de los pueblos indgenas y han sido esfuerzos institucionales coyunturales carentes de voluntad poltica para aplicar, y ampliar,
cabalmente las reformas. Por otro lado, los alcances, en general, han sido
limitados ya que los rganos pblicos encargados de aplicar dichas reformas (sean instituciones administrativas o judiciales) no han tenido la
capacidad financiera suficiente ni su personal ha sido actualizado para
actuar con base en la letra y espritu de esos cambios.
La constante hasta ahora es que el reconocimiento del derecho indgena por el Estado ha estado sujeto a los vaivenes poltico-electorales,
y hasta emocionales, de los ejecutivos locales y federal, as como de sus
legisladores, es decir, de la poblacin no indgena que ha ejercido, histricamente, el monopolio de la produccin de normas. Si se quiere intentar
corregir esta tendencia se tendra que ir incorporando personal, a las instancias ejecutivas, legislativas y judiciales del Estado, con conocimientos
de las lenguas y culturas de los pueblos indgenas. Parte de este proceso
21 Ibidem,

p. 12.

326

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

podra considerar la posibilidad de convocar a nuevos congresos constituyentes para darnos Constituciones (federal y locales), con representantes de los pueblos indgenas, que respondan a las demandas de respeto a
las diferencias culturales para que las relaciones sociales sean igualitarias
y de solidaridad social, para que las condiciones de vida de la mayor parte
de la poblacin sean dignas.

Captulo dcimo
LOS DERECHOS INDGENAS EN MXICO:
HACIA UN PARADIGMA CONSTITUCIONAL PLURICULTURAL?
I. Introduccin
El 14 de agosto de 2001 debi haber sido un da de fiesta nacional: se
public en el Diario Oficial de la Federacin la reforma constitucional en
materia indgena.1 Qu pas para que esto no fuera as? El paradigma
constitucional vigente acaso no incluy los derechos de los pueblos indgenas con base en la iniciativa original? La reforma aprobada termin con
la exclusin constitucional de los indgenas, para fincar as las bases de un
nuevo paradigma? Antes de dar elementos de explicacin a estas preguntas
veamos primero quines son los productores del paradigma constitucional
establecido, qu tipo de problemas intenta solucionar y cules son sus lmites estructurales.2
El paradigma constitucional vigente ha sido concebido, reformado y
aplicado, histricamente, sin la participacin efectiva de los pueblos indgenas: la nocin de pueblo se entendi como el producto de una mezcla
donde, de hecho, la cultura indgena tenda a desaparecer; la celebracin
del pacto federal de gobierno no incluy a los jefes polticos de los pueblos indgenas y el derecho nacional nunca reconoci las normas y jurisdicciones indgenas. En este contexto, los pueblos indgenas han vivido
en las entraas de un constitucionalismo republicano colonialista. 3
1 Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer
prrafos al artculo 1o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un
sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin,
Mxico, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4. Puede consultarse en www.juridicas.unam.mx.
2 Sobre la nocin de paradigma, en general, y social, en particular, y desarrollo amplio
de estos puntos, ver mi trabajo: Las etnias en Mxico: hacia una sociedad plurinacional
y pluricultural (los paradigmas constitucionales y los derechos indgenas), en Ordez
Cifuentes, Jos Emilio Rolando (coord.), Balance y perspectivas del derecho social y los
pueblos indios de Mesoamrica, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
1999.
3 Idem.

327

328

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

En cuanto a los problemas que intent resolver este paradigma constitucional etnocrtico y racista son: acabar con los fueros y privilegios a
travs de la aplicacin de la ley sin distinciones de raza, sexo o religin,
para acceder a niveles de justicia dignos donde la libertad del individuo
estuviera plenamente asegurada.4 En relacin con sus lmites estableci
que la solucin de estos problemas debera llevarse a cabo sin poner en
peligro la unidad e indivisibilidad del territorio, de la poblacin y del gobierno, nacionales. Cul territorio, poblacin y gobierno? Aquellos que
la cultura jurdica criolla y mestiza establecieron sin la participacin de
las culturas indgenas de Mxico, es decir, sin trastocar los pilares de su
hegemona.
La concepcin, discusin y aplicacin, de la reforma indgena de 2001
rompi o transform este paradigma constitucional? Analicmoslo en
funcin de los productores de dicha reforma y de los productos que se
contienen en la misma.
II. Los productores de la reforma: los poderes legislativos
Desde el momento en que el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional
(EZLN) acepta el dilogo con el gobierno federal para combatir las causas que motivaron el levantamiento armado, las demandas indgenas se
procesan al interior del Estado nacional, es decir, dentro de sus lmites. 5
Se pretende con ello, a travs de un proceso histricamente indito (escuchando a los pueblos indgenas), no romper con la unidad e indivisibilidad
del Estado nacional, sino su transformacin a travs de la inclusin en
ste de las poblaciones, territorios y autoridades indgenas. As, se acord
en Chiapas que los resultados de las discusiones temticas que se fueran
agotando pasaran a los rganos de deliberacin legislativa nacional para
su aprobacin.6
4 La

propuesta de los problemas que el modelo cultural occidental intenta resolver


est tomada de Sousa Santos, Boaventura de, Para una concepcin multicultural de los
derechos humanos (conferencia), Seminario La Herencia y el Futuro de la Sociologa en
el Siglo XXI, organizado por el Instituto de Investigaciones Sociales y el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades y Ciencias, de la UNAM, el 17 de febrero
de 1997.
5 Este proceso se inicia con las conversaciones llevadas a cabo en la Catedral de San
Cristbal de las Casas hasta el dilogo en San Andrs Larrinzar (1994-1996).
6 Acuerdos de San Andrs, de 16 de febrero de 1996, en Foros para la Revisin
Integral de la Constitucin, Mxico, Secretara de Gobernacin, Instituto Nacional de
Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, 2001.

LOS DERECHOS INDGENAS EN MXICO

329

La reforma indgena de 2001 es el producto de la discusin del primer


tema acordado: derechos y cultura indgenas. Los tres temas pendientes
son: democracia y justicia, desarrollo (donde se discutira el artculo
27 relacionado con la proteccin de las tierras indgenas), y el tema mujeres indgenas.
Para determinar si este proceso modifica el paradigma constitucional
colonialista establecido analizaremos cmo se concibi y aprob la reforma.
1. La concepcin de la reforma indgena
La reforma indgena se concibi con base en la iniciativa de reforma
constitucional elaborada por la Comisin de Concordia y Pacificacin
(Cocopa).7 La cual fue hecha con base en los llamados Acuerdos de San
Andrs firmados por el EZLN y los representantes del Ejecutivo y Legislativo federales y el Legislativo de Chiapas.8 Dichos Acuerdos fueron la
culminacin de un proceso, deca, histricamente indito, en el que el Estado nacional concibe una reforma constitucional atendiendo los puntos
de vista de los pueblos indgenas. En este sentido, se puede afirmar que el
proceso de concepcin de la reforma indgena modifica el paradigma de
exclusin constitucional.
2. La aprobacin de la reforma constitucional
Con base en lo pactado con el gobierno mexicano, el presidente Vicente Fox, como jefe de Estado, presenta la iniciativa Cocopa ante el Senado
de la Repblica para su aprobacin.9 Con esto, surge el segundo interlocutor programado hacia la inclusin constitucional de los pueblos indgenas: los poderes legislativos. Es por ello que el EZLN decide acudir ante
el Congreso federal para defender la iniciativa. Fueron escuchados en la
Cmara de Diputados despus de un tratamiento irrespetuoso de la Cmara de origen e ineptitud negociadora de la Cocopa.10
7 29

de noviembre de 1996, en Foros para la Revisin..., cit.

8 Idem.
9 5

de diciembre de 2000, en Foros para la Revisin..., cit.


Silva, Ciro y Aponte, David, EZLN y CNI hablarn casi tres horas en tribuna. Listo, el formato del dilogo con los diputados, La Jornada, Mxico, 28 de marzo de
2001, en www.jornada.unam.mx, consultada el 13 de febrero de 2002.
10 Prez

330

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Hubo una lectura errnea a la demanda zapatista de ocupar la tribuna del Senado. Se interpret como excusa para el lucimiento personal y
como acto intimidatorio del proceso de discusin. Quienes as pensaron
mostraron un desconocimiento del momento histrico en el que estaban
inmersos y demostraron que la mentalidad colonialista y racista segua
intacta a pesar del terremoto de enero de 1994 en Chiapas y sus consecuencias en la conciencia poltica nacional. Por fortuna, la Cmara de
Diputados estuvo a la altura de las circunstancias y ver y escuchar a los
zapatistas en su tribuna fue todo un poderoso ejercicio de pedagoga democrtica cultural cuyos efectos estn latentes y no hemos podido todava traducir.
Despus de la aprobacin por el Senado de la reforma indgena y luego
por la Cmara de Diputados en abril de 2001, la mayora de los congresos
locales hicieron lo mismo.11 Desde el punto de vista de la composicin
cultural de los miembros de los poderes legislativos federal y locales se
podra afirmar que prcticamente todos representan a la cultura llamada
mestiza o ladina. Los pocos indgenas que forman parte de los poderes
legislativos no representan a sus pueblos sino a los partidos que los postularon (los cuales tienen un dficit programtico en materia de inclusin
de representantes indgenas y defensa de los derechos de sus pueblos).12
El proceso de aprobacin formal de la reforma indgena ha sido cuestionado por cientos de comunidades indgenas ante, un tercer inesperado
interlocutor, el mximo rgano del Poder Judicial, la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin (SCJN).13 Las acciones de inconstitucionalidad en
contra de la reforma indgena aprobada se presentaron, por una parte, por
11 El Senado aprob la reforma el 25 de abril de 2001 y los diputados tres das despus. Fueron 17 Congresos locales que la aprobaron y 10 no: Prez U., Matilde, Ley
indgena. La promulgacin, sin veredicto sobre controversias, La Jornada, Mxico, 14
de agosto de 2001, en www.jornada.unam.mx, consultada el 13 de febrero de 2002.
12 Gmez, Magdalena, Los partidos polticos ante los pueblos indgenas, La Jornada, Mxico, 30 de enero de 2002, p.19.
13 Castillo Garca, Gustavo, Admiti la Corte controversia de Oaxaca contra la ley
indgena. Dio 30 das para informar cmo se aprob la legislacin, La Jornada, Mxico,
18 de agosto de 2001, p. 6; Mndez, Enrique, Ediles de Oaxaca presentarn controversia
contra ley indgena. Vendrn ms de 400 alcaldes de municipios que se rigen por usos
y costumbres, La Jornada, Mxico, 24 de agosto de 2001, p. 12, y Victor Ballinas y
Matilde Prez U., Recibe la SCJN cuatro recursos ms en contra de las reformas constitucionales en materia indgena. Con ellos, el total de las demandas entregadas al mximo
tribunal del pas sum 324, La Jornada, Mxico, 26 de septiembre de 2001, p. 26.

LOS DERECHOS INDGENAS EN MXICO

331

no haber cumplido con los requisitos de consulta previa a los pueblos


indgenas en relacin con las modificaciones realizadas por el Senado
(con base en el artculo 6o. del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo)14 y, por otra, por considerar que los congresos locales
que aprobaron la reforma no lo hicieron por las tres cuartas partes de sus
miembros. Hasta este da la SCJN no ha emitido su resolucin.15
Veamos ahora con base en el contenido de la reforma indgena, vigente
desde el 14 de agosto del ao pasado, si sus productos modifican la sociedad, el Estado y el derecho.
III. Los productos de la reforma:
la sociedad, el Estado y el derecho
1. La sociedad
Las Constituciones de los emergentes Estados liberales del siglo XIX
reconocieron derechos para todos los habitantes de sus pases sin tomar
en cuenta su origen tnico, social, sexual, poltico o religioso. Todos deban ser tratados en condiciones de igualdad por la ley. En este sentido,
una de las caractersticas que el Estado explicit, por ejemplo, fue la de
ser un Estado sin religin oficial, es decir, un Estado laico. En materia
cultural, sin embargo, el Estado mexicano no fue neutral: estableci polticas unilaterales de asimilacin de las culturas indgenas en la cultura
oficial, entindase la nacional, la que habla castellano y reproduce los
valores culturales de las sociedades llamadas modernas.
La reforma constitucional al artculo 4o. ya en 1992 marc la pauta
para considerar que el Estado no sera ms partidario del etnocidio, sino
respetuoso de la diversidad cultural cuando estableci que: La Nacin
14 Ver aprobacin de dicho Convenio en el Diario Oficial de la Federacin de 3 de
agosto de 1990, y su ratificacin y promulgacin en el de 24 de enero de 1991.
15 Se haba dicho que la resolucin sera en enero, luego en febrero y despus que se
llevaran meses ms: Aranda, Jess y Diego, Martn, En enero, respuesta a controversias
contra la ley indgena: Gngora. El Senado interpuso 296 recursos de reclamacin, La
Jornada, Mxico, 28 de septiembre de 2001, p. 24, y Aranda, Jess y Ballinas, Vctor,
A ms tardar en febrero, fallo de la Corte sobre reforma indgena, tras desistimiento del
Senado. Retira mesa directiva reclamo interpuesto contra recursos de 297 municipios,
La Jornada, Mxico, 7 de noviembre de 2001, p. 25; Fuentes, Vctor, Abruman a Corte quejas contra reforma indgena. Llevar meses desahogar controversias, Reforma,
Mxico, 4 de febrero de 2002, p. 13A.

332

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente


en sus pueblos indgenas.16 En este contexto nadie consider que con
dicho reconocimiento la unidad de la sociedad, del pueblo, estara en peligro. Por el contrario, este reconocimiento modific el paradigma constitucional establecido que exclua las caractersticas culturales de los pueblos indgenas.
Este reconocimiento fue retomado en la iniciativa de la Cocopa y confirmado por el Senado (artculo 2o., prrafo segundo), pero agreg de manera innecesaria (puesto que las reformas se estaban dando al interior del
Estado) los lmites del paradigma: La Nacin Mexicana es nica e indivisible (artculo 2o., primer prrafo). Esta advertencia, ms que aclaracin, desnud los impulsos racistas latentes en los legisladores. A pesar
de estos resabios coloniales, el modelo est tocado: la reforma constata
jurdicamente lo que la historia demuestra que somos, una sociedad pluricultural.17 De este modo, el Estado, as como en materia religiosa es
neutral y se obliga a reconocer a todas las religiones, en materia cultural
es neutral y se obliga a reconocer a todas las culturas: la mestiza o ladina,
las indgenas y las de extranjeros radicados de manera permanente en el
pas. Las de estos ltimos cuando se establece que Sin perjuicio de los
derechos establecidos a favor de los indgenas, sus comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aqullos tendr en lo conducente los
mismos derechos tal y como lo establezca la ley (artculo 2o., apartado
B, ltimo prrafo). Incluso se actualiza el principio de igualdad de todos
ante la ley al obligarse el Estado a combatir la discriminacin basada no
slo en el origen tnico sino en el origen nacional, el gnero, la edad,
las capacidades diferentes, la condicin social, las condiciones de salud,
la religin, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra
que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas (artculo 1o., prrafo
tercero). Con esto, la aparente neutralidad de la ley es desnudada a favor
del reconocimiento de las diferencias culturales de las personas a quienes
va dirigida.
16 Decreto por el que se reforma el artculo 4o. de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 22 de enero de
1992, en www.juridicas.unam.mx, consultada el 13 de febrero de 2002.
17 Aguilar Rivera, Jos Antonio, El fin de la raza csmica. Consideraciones sobre el
esplendor y decadencia del liberalismo en Mxico, Mxico, Ocano, 2001.

LOS DERECHOS INDGENAS EN MXICO

333

Asimismo, el Estado reconoce que las condiciones de vida de los pueblos y comunidades indgenas son desiguales respecto al resto de la poblacin.18 Por ello, se obliga a modificar sus instituciones y las polticas
pblicas educativas, sanitarias, de vivienda, empleo, gnero, carreteras y
medios de comunicacin (artculo 2o., apartado B). Dichas polticas pblicas tendrn que ser elaboradas con la participacin efectiva de los pueblos indgenas, incluyendo los planes de desarrollo (artculo 2o., apartado
A, prrafo primero, fraccin IX). Se pasa de un indigenismo de imposicin a un indigenismo de participacin. De esta manera, el paradigma se
modifica al abandonar las polticas de un Estado etnocida, asimilacionista, por el fundamento constitucional de un Estado pluricultural: respetuoso de las diferencias culturales y atento a la satisfaccin de las necesidades vitales de los ms desfavorecidos en coparticipacin.
2. El Estado
La formacin del Estado federal excluy a los territorios y a los gobiernos indgenas. La iniciativa de la Cocopa intenta enmendar esta omisin histrica al reconocer el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas. Por ello, se recomienda a los congresos locales actualizar
su divisin poltica interna a travs de la remunicipalizacin, para que de
esta manera se concretice la personalidad jurdica de sus pueblos y comunidades como entidades de derecho pblico, es decir, como rganos del
poder poltico estatal.19
La reforma aprobada por el Senado reconoce el derecho de los pueblos
indgenas a la libre determinacin, pero omite la recomendacin de remunicipalizar los estados ya que cambia la posibilidad de reconocer a los
18 Aguirre,

Mayra Nidia, SEP: slo 1 de cada 100 jvenes indgenas estudia la universidad, El Universal, Mxico, 23 de abril de 2002, p. A12; Ballinas, Vctor, Documenta la FIDH violaciones a derechos de indgenas en estados. Esterilizaciones forzadas
entre los casos, La Jornada, Mxico, 8 de diciembre de 2001, p. 10; Boffil Gmez, Luis
A., Destinarn 580 millones de dlares a la nutricin de indgenas en 5 aos. 8.5 millones padecen anemia: Ros Espinoza. Mortalidad infantil de 50% en comunidades apartadas, dice, La Jornada, Mxico, 28 de septiembre de 2001, p. 28; Breach, Miroslava,
Ms de 5 mil indgenas, vctimas de explotacin en ranchos de Chihuahua. Laboran de
sol a sol, pero los enganchadores reciben 40% de sus salarios, La Jornada, Mxico, 23
de septiembre de 2001, p. 36; Gonzlez, Cecilia, Sin electricidad 535 mil indgenas.
Ni de la guerra se enteran, Reforma, Mxico, 14 de octubre del 2001, p. 12A.
19 Vase iniciativa en Foros para la Revisin..., cit.

334

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

pueblos y comunidades como partes del poder poltico estatal al establecer que seran consideradas como entidades de inters pblico.20 Esto
significa que los indgenas deben seguir siendo considerados como objetos tutelados por el Estado y no como actores polticos dentro del Estado.
Constitucionalmente las entidades de inters pblico no son autoridades,
como los partidos polticos (artculo 41, fraccin I).21
El espritu que anima la reforma es el de considerar a los pueblos indgenas como rganos del Estado, es decir, el de poner fin a su exclusin
poltica. La reforma aprobada contradice este espritu y, en todo caso, los
estados tienen la obligacin de legislar para que el reconocimiento de la
autonoma de sus pueblos y comunidades indgenas se d respetando el
espritu que la anima. El modelo constitucional excluyente se modifica al
reconocer el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas,
pero los deja indefensos para concretizar dicho derecho al no considerar
la remunicipalizacin y en consecuencia el reconocimiento de los pueblos y comunidades como entidades de derecho pblico.
3. El derecho
En la historia constitucional de Mxico dos fueros jurisdiccionales se
reconocen al interior del Estado: el eclesistico y el militar. Con la reforma constitucional de agosto del ao pasado se reconoce el fuero indgena
(artculo 2o., apartado A, fraccin segunda). El Estado se obliga adems
a que en todos los juicios que se lleven ante sus tribunales se debern
aplicar los sistemas normativos de los pueblos indgenas (artculo 2o.,
apartado A, fraccin VIII).
La condicin consensuada para el funcionamiento de las jurisdicciones indgenas es el pleno respeto a los derechos humanos (al igual que
para los otros fueros). Se establece que las resoluciones sern validadas
por los tribunales del Estado (artculo 2o., apartado B, fraccin segunda).
Esta validacin deber entenderse como la posibilidad que tiene un afectado para apelar dichas decisiones ante un tribunal del Estado conforma-

20 Artculo

dos, prrafo cinco y apartado A, ltimo prrafo.


Gracias, Jaime, Artculo 41, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, t. I, 9a. ed., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 1997, p. 496.
21 Crdenas

LOS DERECHOS INDGENAS EN MXICO

335

do con personas que conozcan el idioma y la cultura indgena (tal como


ya lo establece la Ley de Justicia Indgena del Estado de Quintana Roo).22
El paradigma constitucional excluyente de los sistemas jurdicos indgenas ha sido tambin modificado al incluirse a las jurisdicciones indgenas como parte del derecho constitucional.
IV. Conclusin
Con la reforma indgena de 2001 el paradigma constitucional excluyente de los pueblos indgenas no ha muerto, pero est tocado. En cuanto
a la composicin de los rganos legislativos la iniciativa original estableca la redistritacin para que hubiera representantes de los pueblos
indgenas en los congresos federal y locales. La reforma slo considera
la segunda posibilidad (artculo 2o., prrafo cinco, y apartado B, ltimo
prrafo y tercero transitorio).
En relacin con la composicin cultural de la sociedad mexicana se reconoce que es pluricultural, pero se advierte que es nica e indivisible
polticamente, es decir, que la hegemona cultural mestiza se mantiene.
Por ello, a pesar de reconocerse el derecho a la libre determinacin de los
pueblos y comunidades indgenas no se acept explcitamente la remunicipalizacin de las entidades federativas.
Los sistemas normativos indgenas se reconocen como parte del derecho nacional, pero sin el reconocimiento explcito de los pueblos y comunidades indgenas como entidades de derecho pblico (con jurisdicciones
territoriales determinadas), el mbito espacial de validez de las normas
indgenas ser frgil y, como hasta ahora, vulnerable.
La reforma indgena necesita ajustes para que recupere la sintona con
el espritu que la sustenta: el respeto pleno a las diferencias culturales
y el desarrollo justo y digno de los pueblos originarios de Mxico. Las
demandas de los pueblos indgenas al plantearse al interior del Estado no
pretenden romper con el paradigma constitucional establecido sino transformarlo al incluir a sus poblaciones, territorios y gobiernos. Los lmites
del paradigma quedan intactos, pero se busca resolver sus problemas no
resueltos, replantendolos: igualdad ante la ley reconociendo las diferencias culturales y la justicia social atendiendo las desigualdades.
22 Peridico

Oficial del 14 de agosto de 1997, en www.juridicas.unam.mx.

Captulo dcimo primero


REFORMA INDGENA EN MXICO*
I. Introduccin
Hace diez aos nadie imagin que la Constitucin llegara a tener un artculo con la extensin que ahora tiene el artculo 2o. relacionado con los
derechos de los pueblos indgenas. Asimismo, hace diez aos era difcil
pronosticar, con total certidumbre, que un partido poltico distinto al entonces gobernante ocupara la Presidencia de la Repblica.
El escenario poltico de Mxico de finales del siglo XX se vio marcado
por la aparicin pblica del movimiento zapatista indgena en Chiapas.
Una variable fundamental que explica los cambios que el Mxico de principios de este nuevo siglo experimenta lo constituye la toma de conciencia social, poltica y cultural que el zapatismo desencaden.
Este proceso de reflexin toca sensiblemente el corazn del ser nacional: la democracia. El impulso que consolida un escenario de reforma
constitucional en materia indgena se basa en un contexto de construccin de nuestra democracia cultural y el de una presidencia de alternancia
en una democracia poltica.
Hasta ahora estos fenmenos de democracia cultural y poltica se han
desarrollado sin lazos orgnicos slidos recprocamente estructurados y
eficaces. El dilogo en que dichos fenmenos se funda (y justifica) ha generado escenarios paralelos que ocasionan malentendidos e incomprensiones.
Los actores principales del dilogo de San Andrs que son los pueblos
indgenas catalizados en el EZLN y el gobierno federal, y los actores
principales de los dilogos parlamentarios que son los partidos polticos,
actan como si no formaran parte de esta misma obra que todos estamos
tratando de consolidar: un Mxico democrtico en lo cultural y en lo poltico.
* Trabajo presentado en la Comisin de Asuntos Indgenas del Senado de la Repblica, el 23 de octubre de 2001.
337

338

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

La iniciativa de reforma constitucional indgena producto de San Andrs no tuvo la recepcin esperada, como continuacin dilogo, en los
espacios parlamentarios federales. Te oigo, pero no te escucho, fue la
impresin que se tuvo de la visita del EZLN a la Ciudad de Mxico. Aqu
se perdi un tiempo valioso para organizar juntos esos lazos de comunicacin entre todos los actores y as generar ese estado de nimo, que
ahora se ha daado, y que es necesario reconstruir, que es la confianza
mutua, la buena fe.
El contenido de la reforma que aprob el Senado en abril pasado y la
manera en que los procesos de aprobacin por la Cmara de Diputados
federal y los congresos locales (y que ha sido publicada en agosto en el
Diario Oficial de la Federacin), no abonaron el camino para recuperar
la confianza y as poder retomar el dilogo en San Andrs. Prueba de ello
son las acciones de inconstitucionalidad presentada por cientos de comunidades indgenas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y el
Interpreta mi silencio del EZLN.
Lo que se esperaba de los actores del Congreso federal era que mejoraran la iniciativa de reforma constitucional en materia indgena presentada
por el Ejecutivo federal en turno por ser, por una parte, no una promesa de
campaa, sino porque era una obligacin adquirida por el Estado mexicano, y por otra, porque su contenido haba sido el producto de un largo,
delicado y arduo proceso de intercambio de ideas en Chiapas.
Las mejoras que hizo el Senado han sido ignoradas por sus crticos
ante los cambios y omisiones que no toman en cuenta el contenido de la
iniciativa ni el espritu de respeto que la anima.
Veamos cules son las mejoras y cules son sus crticas en relacin con
el derecho a no ser discriminado por el origen tnico, el Estado pluricultural de derecho, los sujetos de los derechos, el derecho a la libre determinacin, el indigenismo pluricultural.
II. El derecho a no ser discriminado por el origen tnico
El reconocimiento de este derecho en la adicin al artculo 1o. me parece un acierto, dado que motiv su ampliacin a la prohibicin de cualquier discriminacin motivada tambin en el origen nacional, el gnero,
la edad, las capacidades diferentes, la condicin social, las condiciones
de salud, la religin, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cual-

REFORMA INDGENA EN MXICO

339

quier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular
o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Este reconocimiento establece el fundamento constitucional de una ley
en contra de la discriminacin en Mxico.
III. El Estado pluricultural de derecho
La confirmacin en el artculo 2o. de que la nacin mexicana es pluricultural me parece tambin un acierto, ya que corresponde al verdadero
rostro que la historia y nuestro presente constatan. Dicho reconocimiento fundamenta la construccin de un Estado que fue llamado social al
integrar los derechos de los trabajadores y campesinos, y ahora merece
llamarse pluricultural al ampliar su proteccin no slo para aquellos
que son social y econmicamente diferentes, sino que tambin lo son en
lo cultural.
Sin embargo, la primera frase (que no constaba en la iniciativa) establece ms como advertencia que como constatacin que La Nacin
Mexicana es nica e indivisible. Me parece que esto obedece quiz al
temor infundado de que al confirmar que somos una nacin de muchos
pueblos el pas se puede dividir.
Los pueblos indgenas estn planteando el reconocimiento de sus derechos al interior del Estado, es decir, con l y no contra l. Ellos saben,
con base en el Convenio 169 de la OIT que sus derechos como pueblos
no pueden ser reconocidos fuera del Estado en que viven, es decir, no
pueden formar nuevos Estados nacionales, en consecuencia no pueden
separarse del Estado mexicano, no pueden dividirlo.
IV. Los sujetos de los derechos
Los prrafos tercero, cuarto y quinto del artculo 2o. nos dan elementos de definicin de los pueblos indgenas. Retoman la definicin de la
iniciativa (que consta en el Convenio 169) al dar los elementos histricos de ser poblaciones que sufrieron un proceso de colonizacin y que
conservan sus culturas o parte de ellas. El Senado subsana una omisin
al incorporar a esta definicin el principio de autoadscripcin que consta
en el Convenio 169 y que consiste en que es el pueblo indgena mismo el
que tiene que decidir quines forman parte de su comunidad.

340

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Otro acierto de la reforma es que la iniciativa mencionaba tambin a


las comunidades indgenas, pero no las defina. Se establece ahora que:
Son comunidades integrantes de un pueblo indgena, aquellas que formen una unidad social, econmica y cultural, asentadas en un territorio
y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
Despus de estos elementos de identificacin de los pueblos y comunidades indgenas debera iniciarse en el prrafo siguiente con la segunda
frase ya que los complementa:
El reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas se har en las
constituciones y leyes de las entidades federativas, las que debern tomar
en cuenta, adems de los principios generales establecidos en los prrafos
anteriores de este artculo, criterios etnolingsticos y de asentamiento fsico.

Y la primera frase del prrafo quinto debera ser el prrafo que introduce el apartado A: El derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin se ejercer en un marco constitucional de autonoma que asegure
la unidad nacional.
V. El derecho a la libre determinacin
El derecho a la libre determinacin es a los pueblos lo que la libertad
es a los individuos: su razn de ser y estar sobre la Tierra. Es la facultad
de decidir libremente su desarrollo cultural, social, espiritual, econmico,
jurdico, poltico. Un individuo con el derecho asegurado por parte del
Estado a ejercer su libertad tendr ms posibilidades de ejercer los dems
derechos. Igualmente, un pueblo con el derecho garantizado por parte del
Estado en que vive para ejercer su libre determinacin tendr ms posibilidades de ejercer sus dems derechos. Este reconocimiento se encuentra
en el primer prrafo del apartado A del artculo 2o. y los derechos que se
decantan se establecen en sus ocho fracciones.
Mencionar tres de estos derechos que considero fundamentales: el derecho a la autonoma poltica, a la autonoma jurdica y a la autonoma
territorial.

REFORMA INDGENA EN MXICO

341

VI. El derecho a la autonoma poltica


Este derecho se reconoce cuando se establece que podrn:
Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prcticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas
propias de gobierno interno, garantizando la participacin de las mujeres
en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el
pacto federal y la soberana de los estados.

Sin embargo, el mbito espacial de validez, es decir, el mbito geogrfico, fsico, territorial, en el que las autoridades ejercern sus competencias no se menciona. La iniciativa mencionaba el mbito municipal. De
esta manera, los estados de la Repblica se pueden encontrar sin elementos para concretizar en su Constitucin y leyes dicho derecho. A esto hay
que agregar que la reforma les quit la posibilidad del reconocer a los
pueblos indgenas como entidades de derecho pblico (como consta en la
iniciativa), es decir, como rganos del poder poltico nacional, para que
slo sean reconocidos como rganos bajo la tutela del Estado, es decir,
como entidades de inters pblico.
VII. El derecho a la autonoma jurdica
Este derecho est reconocido cuando se establece que los pueblos indgenas podrn:
Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de sus
conflictos internos, sujetndose a los principios generales de esta Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos y, de
manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecer los casos y procedimientos de validacin por los jueces o tribunales
correspondientes.

Con este reconocimiento condicionado se eliminan los temores de que


la jurisdiccin indgena pueda ser un espacio donde algunos de sus llamados usos y costumbres puedan seguirse reproduciendo violaciones a
la dignidad humana de algunos de sus miembros. En este sentido, en los
casos y procedimientos de validacin de sus resoluciones deber entenderse como la posibilidad que tendra una persona que considere que sus

342

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

derechos no fueron respetados para apelar dicha sentencia ante la jurisdiccin estatal (la cual tendr que estar integrada por jueces que tengan
conocimiento de su lengua y cultura, tal como lo establece la misma reforma tratndose de intrpretes y defensores, y como ya se reconoce para
jueces en la Ley de Justicia Indgena del estado de Quintana Roo).
VIII. El derecho a la autonoma territorial
Tanto la iniciativa como la reforma hacen mencin de las tierras indgenas en cuanto al uso y disfrute de sus recursos naturales, lo cual sera a
ttulo colectivo (con base en la iniciativa) y ahora es de manera preferente
(con la reforma), salvo los recursos que se consideran estratgicos (algo
que aclar la reforma). Dado que el tipo de propiedad existente en las comunidades indgenas es colectivo, de hecho, cualquier tipo de posesin,
uso y disfrute de los recursos naturales pasa por la Asamblea. En todo
caso, se tiene que establecer el tipo de proteccin a las tierras indgenas
que por mandato constitucional del artculo 27, fraccin VII, tiene que
hacerse en la ley reglamentaria correspondiente (que la misma reforma
confirma: artculo 2o., apartado A, fraccin V), producto de la discusin
del tema sobre el Desarrollo acordado en San Andrs. Los otros temas
pendientes son mujeres indgenas y democracia y justicia.
El apartado B del artculo 2o. establece las bases de una poltica de
Estado construida con la participacin activa de los pueblos indgenas.
IX. El indigenismo pluricultural
El indigenismo monocultural como poltica de Estado que intent convertir, asimilar, mexicanizar, a los pueblos indgenas se ha abandonado
oficialmente. El Estado mexicano, con base en el apartado B del artculo
2o., se obliga a establecer instituciones y polticas pblicas relacionadas
con los pueblos indgenas solamente con su plena participacin en cuanto
a su concepcin y ejecucin:
La Federacin, los Estados y los Municipios establecern las instituciones
y determinarn las polticas necesarias para garantizar la vigencia de los
derechos de los indgenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales debern ser diseadas y operadas conjuntamente con
ellos.

REFORMA INDGENA EN MXICO

343

De esta manera, la poltica social y cultural del Estado da un giro importante para la (re)construccin de los pueblos indgenas y de la nacin
mexicana como un mosaico pluricultural cuyo desarrollo y enriquecimiento nos debe enorgullecer a todos. As, las reformas a las leyes y reglamentos correspondientes y los planes de desarrollo, como por ejemplo
el Plan Puebla-Panam, se deben disear y operar con la participacin
informada de los pueblos indgenas involucrados.
Todos esperamos que para el cumplimiento efectivo de estas obligaciones el Congreso federal y los estados de la federacin establezcan en
el ejercicio presupuestal prximo las partidas presupuestales que estn
a la altura de las necesidades que se tienen que cubrir y as detener el
deterioro social y econmico de este importante sector de la poblacin
mexicana.
La discusin, reconocimiento y aplicacin, de los derechos de los pueblos indgenas es un asunto de Estado, nos involucra a todos. La eficacia
de este proceso debe estar fundado en la buena fe, tolerancia, responsabilidad e imaginacin de los actores sociales, polticos y culturales involucrados. Por ello, considero que el proceso de reforma indgena debe
incorporarse a la discusin de la reforma del Estado. La necesidad de una
profunda reforma del Estado surgi desde Chiapas, pero su discusin se
ha dado de forma paralela a la reforma indgena. Ambos procesos tienen
que encontrar sus caminos de encuentro para que el Mxico democrtico
en lo poltico, en lo cultural, en lo social y en lo econmico, quiz en un
nuevo Congreso Constituyente, sea una realidad.

Captulo dcimo segundo


LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2001*
I. Introduccin
Con la reforma constitucional al artculo 2o. en 2001 se inicia un proceso
de construccin de un nuevo paradigma constitucional ya no monocultural, sino pluricultural. Analizaremos las caractersticas generales de dicha
reforma y en particular la relacionada con el reconocimiento del derecho
indgena como fuente formal del derecho mexicano y, en consecuencia,
como jurisdiccin del Estado.
El artculo 2o. de la Constitucin se reform en 2001 para reconocer
los derechos de los pueblos indgenas.1 El gobierno federal y el Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) acordaron los siguientes temas
de discusin con el fin de que, al ir agotando la discusin de cada uno,
se enviara la iniciativa correspondiente al Congreso de la Unin para su
aprobacin: I. Derechos y culturas indgenas, II. Democracia y justicia,
III. Desarrollo, y IV. Mujeres indgenas.2
La Comisin de Concordia y Pacificacin para el estado de Chiapas
(Cocopa), despus de agotada la discusin del primer tema, elabora la
iniciativa de reforma constitucional correspondiente el 29 de noviembre
de 1996, a la cual el gobierno federal hace algunas observaciones el 2 de
febrero de 1998, que el EZLN no acuerda y la iniciativa no se presenta
al Congreso.3
* El contenido de este apartado forma parte de la obra Los derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, Mxico, Cmara de Diputados, 2005.
1 Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer
prrafos al artculo 1o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un
sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.
2 Acuerdos de San Andrs Larrinzar, en www.ezlnaldf.org, consulta de 16 de junio
de 2005.
3 Observaciones del Gobierno Federal a la iniciativa de la Cocopa sobre Derechos y
Cultura Indgena, consultado originalmente en www.ezln.org, el 16 de junio de 2005,
345

346

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Hasta el 5 de diciembre de 2000 el Ejecutivo Federal en turno enva


la Iniciativa al Congreso de la Unin tal como la elabor la Cocopa.4 El
Senado de la Repblica, como Cmara de origen, realiz el dictamen de
reforma constitucional que aprob y lo mismo hicieron las cmaras de diputados federal y la mayora de las locales, para que se publicara la reforma en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de agosto de 2001.
Analizaremos su contenido, la controversia constitucional que gener,
su reglamentacin y su contexto internacional.
II. El contenido
El artculo 2o. establece en sus primeros cinco prrafos el reconocimiento de la nacin mexicana pluricultural (principio del pluralismo cultural), define los sujetos de los derechos y reconoce el derecho a la libre
determinacin de los pueblos indgenas.
El principio del pluralismo cultural basado en el reconocimiento de
nuestra pluriculturalidad ya exista desde la reforma constitucional al artculo 4o. de 1992 y no se estableci ninguna reserva o temor por dicho
reconocimiento. En cambio, esta reserva o temor aflora casi diez aos
despus para advertir (ms que aclarar) que ese reconocimiento no significa un cheque en blanco a los pueblos indgenas para que puedan atentar
en contra de la unicidad e indivisibilidad de la nacin. Si fuera el caso,
los pueblos indgenas no negociaran con el Estado su integracin, por
lo cual considero innecesaria esta aclaracin o advertencia (como se
quiera ver).
El sujeto de los derechos reconocidos es el pueblo indgena, el cual
est compuesto de comunidades. Ambos se definen, el primero como gpero cambi a www.ezln.org.mx y el documento no consta. Sin embargo, se puede consultar en http://zedillo.presidencia.gob.mx/pages/chiapas/docs/sgo2feb98.html, consulta
de 30 de septiembre de 2010; Gmez, Magdalena, Lo que debe usted saber de la iniciativa de la Cocopa. A propsito de las objeciones oficiales y oficiosas, La Jornada, 8 de
abril de 2001, en www.jornada.unam.mx, consultada el 16 de junio de 2005.
4 Ayer, en su discurso de toma de posesin, el presidente Vicente Fox adelant que
su primer acto de gobierno en materia legislativa ser enviar la prxima semana al Congreso de la Unin, como iniciativa de ley, el documento elaborado por la Cocopa que sintetiza los acuerdos de San Andrs, que firmaron el pasado gobierno y el EZLN, pero que
el hasta el jueves jefe del Ejecutivo federal se neg a ratificar., Henrquez, Elio y Aponte,
David, Ordena Fox el retiro de 53 retenes en tres zonas de Chiapas, La Jornada, 2 de
diciembre de 2000, en www.jornada.unam.mx, consultada el 16 de junio de 2005.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MXICO

347

nero y el segundo como especie. Se considera a los pueblos indgenas


como poblaciones originarias que sufrieron un proceso de colonizacin y
que conservan todas o parte de sus instituciones. Esta definicin tiene elementos contenidos en el Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales
en Pases Independientes (Convenio 169) de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Este Convenio fue adoptado el 27 de junio de 1989
por la OIT, y est en vigor en Mxico desde el 5 de septiembre de 1991.5
La definicin de comunidades indgenas es una novedad jurdica porque el Convenio 169 no las define. El caso mexicano muestra que esta
aclaracin era pertinente ya que se mencionaban en la iniciativa de reforma, pero no se les defina. Son comunidades indgenas aquellas que integran un pueblo indgena y tienen una organizacin, territorios e idiomas
propios.
En cuanto a los indgenas en lo individual se considera que el criterio
de autoadscripcin se tomar en cuenta para determinar su identidad, es
decir, que un indgena ser considerado como tal si el mismo as lo considera y su comunidad lo acepta. Este principio se encuentra en el Convenio 169.
El derecho a la libre determinacin se reconoce a los pueblos indgenas en el marco constitucional. Con este reconocimiento dicho derecho
se convierte en un principio de derecho nacional, ya que su existencia
original es de derecho internacional. Esto significa que es un derecho que
debe ejercerse al interior de los Estados, es la lgica de la integracin por
consenso y no por imposicin. Esta lgica est establecida en el mismo
Convenio 169 a efecto de evitar caer en los temores de los Estados de
legitimar procesos independentistas, es decir, la lgica de la separacin.
Este marco constitucional fundado en las decisiones polticas fundamentales tiene que ser reinterpretado en funcin de las decisiones polticas fundamentales en materia indgena (el principio del pluralismo cultural, el principio del pluralismo poltico y el principio del pluralismo
jurdico). En este sentido:

5 El

gobierno mexicano ratific ante OIT este Convenio el cinco de septiembre


de 1990, el Senado lo aprob el 11 de julio de 1990 (vase Diario Oficial de la Federacin de
tres de agosto de 1990) y fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin de 24
de enero de 1991. Este Convenio es el producto de la revisin del Convenio sobre Poblaciones Indgenas y Tribales (nmero 107), adoptado por la OIT el 26 de junio de 1957 y
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 7 de julio de 1960.

348

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

El principio de la soberana del Estado mexicano debe entenderse


que incluye adems de las autonomas de las entidades federativas
a las autonomas de los pueblos indgenas.
El principio del sistema representativo federal y local deber entenderse que en su formacin y ejercicio tienen que participar los
pueblos con representantes propios elegidos con base en sus procedimientos electorales.
El principio de los derechos humanos tienen que ser entendidos
(tanto por la sociedad mestiza como por la indgena) en el sentido que los son tanto los derechos de las personas en lo individual,
como los derechos de los pueblos en lo general.
El principio de la divisin de poderes debe entenderse en el sentido
de que las comunidades indgenas en ejercicio del poder poltico
conferido, ste no deber ser autoritario, desptico.
El principio del rgimen federal deber ser entendido como un nuevo pacto en proceso de consolidacin donde se debern incluir los
territorios y gobiernos indgenas en una nueva divisin poltica territorial.
El principio de la supremaca del Estado sobre las iglesias implica
que las concepciones y prcticas religiosas que los pueblos indgenas y sus comunidades elijan no sern oficiales en su interior, es
decir, no podrn existir autonomas indgenas confesionales.
El principio de control de la constitucionalidad de leyes y actos
supone que las normas y ejercicio del poder indgena, como de cualquier autoridad, estarn sujetos a revisin cuando se considere que
son violatorios de una norma constitucional federal.
El artculo 2o. establece la obligacin a las legislaturas de los estados
para que reglamenten este derecho a la libre determinacin de sus pueblos indgenas tambin con base en sus especificidades histricas, sociales, culturales, geogrficas.
El contenido siguiente del artculo 2o. toma el precedente organizativo
del artculo 123 constitucional al desarrollarse en dos apartados. El apartado A reconoce los derechos polticos de los pueblos indgenas, es decir,
su reconocimiento como autoridades: como entidades de derecho pblico. Y el apartado B reconoce los derechos sociales, culturales y econmicos de los pueblos indgenas, es decir, su reconocimiento como culturas
diferentes: como entidades de inters pblico.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MXICO

349

Los derechos polticos entendidos como la capacidad que tienen los


pueblos indgenas para determinar su propia organizacin social, en sentido amplio, comprenden, en lo particular, su derecho a establecer las reglas de sus relaciones culturales, polticas, econmicas y jurdicas.
Esto significa que los pueblos indgenas, con base en el apartado A del
artculo 2o., en cuanto a sus derechos culturales, pueden hacer valer sus
propios idiomas, tener una educacin bilinge e intercultural, practicar
sus creencias religiosas, vestir a su manera y desarrollar sus propias actividades artsticas.
En cuanto a sus derechos polticos al interior de sus comunidades pueden elegir a sus propias autoridades y que stas ejerzan sus funciones con
base en sus propias formas de eleccin y de gobierno (principio del pluralismo poltico). Se explicita que los derechos de las mujeres a participar
polticamente deben ser respetados.
En cuanto a sus derechos jurisdiccionales pueden hacer valer sus normas consuetudinarias, orales, para asegurar la convivencia pacfica y resolver cualquier conflicto que se presente, respetando (como cualquier
autoridad reconocida) los derechos humanos de los propios miembros
de sus comunidades (principio del pluralismo jurdico). Se espera que la
ley reglamentaria de estos derechos explicite que por validacin de las
decisiones judiciales indgenas por parte de las autoridades jurisdiccionales federales o locales no indgenas (no pongo estatales porque con
el reconocimiento constitucional de la jurisdiccin indgena, tambin sta
es estatal), signifique su revisin o apelacin, como en cualquier acto de
autoridad, y nicamente a peticin de parte afectada.
La proteccin de sus tierras y el acceso a sus recursos naturales estn
establecidos, slo habr que esperar para determinar su alcance la reglamentacin correspondiente (y, en su caso, retomar las mesas de discusiones para explicitar estos derechos).
Toda norma debe considerarse autoaplicativa, es decir, que por ser
norma vigente debe ser de aplicacin inmediata. Sin embargo, hay una
perversa prctica constitucional que considera que una norma constitucional no es obligatoria hasta que se reglamenta. Esto ocasion, en el
contexto del presidencialismo absoluto en el que habamos vivido, que
reformar la Constitucin haya sido una prctica sexenal corriente. La falta de aplicacin de algunas normas constitucionales se justificaba adems
con argumentos pseudo jurdicos de que eran obligaciones programticas, legitimando la impunidad e irresponsabilidad poltica del Estado.

350

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Esta prctica desafortunadamente pervive a pesar de que la alternancia


en el poder ha mermado el ejercicio autoritario de la funcin ejecutiva.
Esto se ha debido a la politizacin del tema indgena. La causa indgena
ha sido el monopolio de la polarizacin: todos estamos de acuerdo en que
deben tener derechos pero dime desde qu bandera los defiendes y te dir
si ests entre los buenos o entre los malos.
Cierto, la confianza no se decreta, se gana da a da. Por eso la causa
indgena debe ser la nica bandera para que lo que se vaya normando se
vaya aplicando y que las diferencias de interpretacin las resuelvan, como
en cualquier Estado de derecho que se precie de serlo, los tribunales. Por
ejemplo, en el apartado A, se obliga a las legislaturas (y esto no es nada
programtico) para reglamentar el derecho a la libre determinacin de
los pueblos indgenas existentes en sus entidades federativas. La iniciativa de reforma constitucional estableca como obligatorio la redistritacin
electoral federal y local, para que los pueblos indgenas aspiraran a tener
representantes en los congresos. Sin embargo, esto no se atendi y se dej
en transitorios como posibilidad.6 La creacin de los espacios legislativos como espacios pluriculturales tendr que esperar. En este sentido, el
derecho concedido a los pueblos indgenas en el apartado A para tener
representantes en los ayuntamientos cuando la mayora de la poblacin
sea indgena refleja, en este caso, el pobre alcance de lo aprobado.
En el ltimo prrafo del apartado A se establece como obligacin para
los estados el reconocimiento tambin de los pueblos indgenas y sus comunidades como entidades de inters pblico, es decir, como sujetos de
derechos sociales, econmicos y culturales. En el apartado B se desarrollan estos derechos.
El Estado se obliga a establecer las instituciones y polticas pblicas
que garanticen a los pueblos indgenas el cumplimiento de sus derechos
y su desarrollo integral. Se pretende que dichas instituciones y polticas
sean con la participacin de los pueblos indgenas. Despus de la reforma constitucional el Congreso federal ha aprobado tres leyes que, en
este sentido, tienen un dficit de participacin de los pueblos indgenas:
la Ley General de los Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, la
6 Esta posibilidad se reglament y se crearon 28 distritos federales con poblacin
mayoritariamente indgena para las elecciones de 2006 y 2009, vase del autor: La redistritacin electoral y la participacin poltica de los pueblos indgenas en Mxico: balance
y perspectivas (2006-2009), Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, ao
XLI, nm. 121, enero-abril de 2008, pp. 173-211.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MXICO

351

Ley de la Comisin Nacional de Desarrollo para los Pueblos Indgenas, y


la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin.7
Los derechos a los que el Estado se obliga aplicar en relacin con los
pueblos indgenas son: el derecho al desarrollo econmico; el derecho a
la educacin bilinge e intercultural (para ello se obliga a crear un sistema de becas para estudiantes indgenas en todos los niveles educativos y
que los programas educativos tengan un contenido de las diferentes culturas regionales); el derecho a la salud, haciendo efectivo su acceso a los
centros de salud, respetando la medicina tradicional y realizando programas favoreciendo la nutricin infantil; el derecho a la vivienda; el derecho a los servicios sociales bsicos; los derechos de las mujeres indgenas
(salud, educacin, produccin y participacin poltica); el derecho a estar
comunicado; el derecho a difundir su cultura, a travs de medios de comunicacin masiva propios; los derechos econmicos a la productividad
y al desarrollo sustentable; los derechos de los trabajadores migrantes y
sus familias, en el pas y en el extranjero; los derechos econmicos de
planificacin del desarrollo nacional y estatal, y el derecho a una justa
distribucin de la riqueza, a travs de partidas presupuestales suficientes
para cumplir con estas obligaciones.
Si la organizacin del contenido del artculo 2o. tiene como referente
el artculo 123 y sus apartados, igualmente se debera desarrollar una reglamentacin del apartado A con una Ley sobre la Autonoma Indgena,
y del apartado B con una Ley de Desarrollo de los Pueblos Indgenas. A
nivel local estas referencias ayudaran igualmente la reglamentacin de
estos apartados.
III. La controversia constitucional
La aprobacin de la reforma indgena en la Constitucin origin la
inconformidad de los pueblos indgenas, quienes presentaron controversias constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. La
Corte resolvi que no era competente para revisar el proceso de reforma
7 Diario Oficial de la Federacin de 13 de marzo de 2003, 21 de mayo de 2003, y
11 de junio de 2003, respectivamente, en www.juridicas.unam.mx, consultada el 14 de
enero de 2004. Esta ltima es reglamentaria del primer prrafo del artculo primero, pero
la menciono aqu porque la reforma a dicho prrafo form parte del decreto de reforma
indgena del 14 de agosto de 2001.

352

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

constitucional llevado a cabo por el Constituyente permanente porque


ste es soberano.
Los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin nunca imaginaron, quiz, que llegara a sus manos un asunto sobre el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas en la Constitucin.8 Las controversias constitucionales impugnaban la violacin del procedimiento
de reforma constitucional establecido en el artculo 135.9 Para resolver el
caso conforme a derecho debieron no solamente aplicar estrictamente la
tcnica jurdica, sino tambin los fines del derecho a los pueblos indgenas: justicia, igualdad, bien comn.
La decisin era histrica: marcara la pauta para la continuacin del
proceso de integracin digna de los pueblos indgenas en el Estado, el
derecho y la sociedad. La situacin indita en la que los ministros se encontraban haca indispensable considerar los siguientes datos histricos
respecto a la relacin entre el derecho y los pueblos indgenas:
Que el derecho no existe, es una invencin del ser humano. El grupo humano ha intuido, histricamente, diferentes maneras de organizar su orden respecto a las relaciones entre s y su entorno. El derecho indgena concibe su orden conjuntando relaciones humanas y
medio ambiente.
Que el colonialismo jurdico no es una fatalidad, es histrico. La
imposicin de concepciones y prcticas jurdicas de una cultura ajena a la indgena ha sido la constante histrica. Las culturas jurdicas
indgenas han sobrevivido bajo la imposicin del orden de los nhuatl, espaoles y mexicanos.
Que el derecho indgena no siempre fue no escrito, es verbal y consuetudinario por obligacin. En los llamados libros de pinturas
prehispnicos constaban normas y hechos jurdicos. El orden colonial oblig al derecho indgena a reproducirse en la oralidad y la
costumbre.
8 Despus

de publicada la reforma constitucional en materia indgena, ms de 330


municipios mayoritariamente indgenas demandaron a travs de su sndico Procurador
en va de controversia constitucional..., en Espinoza Sauceda, Guadalupe et al., Los
pueblos indgenas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Mxico, Centro de
Orientacin y Asesora a Pueblos Indgenas-Convergencia Socialista-Comisin Independiente de Derechos Humanos de Morelos, diciembre de 2002, p. 25.
9 Ibidem, p. 19.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MXICO

353

Que el discurso del mestizaje justific, de hecho, la desaparicin de


la cultura indgena. Si furamos el producto de una mezcla cultural
hablaramos nahuaol y no es as, el idioma dominante es el espaol
y reproducimos sus valores culturales implcitos.
Que los espacios legislativos han sido el monopolio de la cultura
jurdica no indgena. La concepcin y aprobacin de Constituciones (federales y locales) y sus leyes secundarias, desde el siglo XIX,
han excluido a representantes indgenas elegidos por sus pueblos.
Que el sistema federal de gobierno no incorpor los territorios y
gobiernos indgenas. Los jefes polticos de las provincias que decidieron unirse a la federacin, no eran indgenas. Los territorios y
gobiernos indgenas no fueron tomados en cuenta en el pacto federal.
Que la libre determinacin es a los pueblos indgenas lo que la
libertad es a los individuos: su razn de ser y estar sobre la Tierra.
As como un individuo necesita tener garantizada su libertad para
decidir sobre su desarrollo sentimental, familiar y profesional, tambin los pueblos indgenas necesitan tener garantizado por el Estado
su libre determinacin para decidir sobre su desarrollo socioeconmico, cultural y poltico.
Que los operadores en los espacios jurisdiccionales han sido formados sin el conocimiento de la historia y actualidad de las culturas jurdicas indgenas. Poncio Pilatos se lav las manos cuando se
dio cuenta que desconoca las razones por las cuales la cultura jurdica juda le peda condenar a Jess y decidi en ejercicio y defensa
de su propio derecho, el romano. El caso es trgico y se explica por
la subordinacin impuesta a la jurisdiccin juda.
Las controversias constitucionales presentadas por los pueblos indgenas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin no esperaban un final
trgico. Los tiempos de cambio que respiramos nos hacan suponer que
los ministros no se lavaran las manos y condenaran a los pueblos indgenas a seguir cargando la cruz de la exclusin social, poltica y jurdica. El
proceso de consolidacin del Estado de derecho al que todos aspiramos
demanda que las resoluciones no solamente reflejen la aplicacin tcnicamente impecable de las normas existentes, sino tambin una aplicacin
de las normas al caso concreto que haga justicia, en este caso, a los pueblos indgenas de Mxico.
Arturo Zaldvar Lelo de Larrea, coordinador de la Comisin de Derecho Constitucional y Amparo de la Barra Mexicana, destac el fun-

354

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

cionamiento en los aos recientes de la Suprema Corte de Justicia de la


Nacin:
En defensa del federalismo ha protegido de ser removidos a servidores pblicos municipales, y ha sostenido el principio de inamovilidad judicial de
juzgadores locales. Ha incursionado en el control constitucional de leyes
electorales. Al tiempo que se ha enfrentado a problemas polticos de gran
envergadura, como por ejemplo: la intervencin de fuerzas armadas en seguridad pblica; la procedencia de un juicio poltico en contra de un gobernador; el asunto del fobaproa, mediante el cual exigi al titular ejecutivo
federal entregar informacin al congreso, y ms recientemente el aborto y
las cuotas electorales por gnero.

Destacaba Arturo Zaldvar este activo funcionamiento de la Suprema


Corte en el contexto de la construccin del Estado democrtico de derecho, por oposicin a la actitud pasiva que tuvo durante el autoritarismo
prista, donde se abstuvo de defender los derechos polticos por no tratarse de garantas individuales y prcticamente contribuy a institucionalizar la tortura al conceder mayor validez a las confesiones realizadas
ante policas judiciales o agentes del ministerio pblico, sin presencia del
abogado del indiciado.10
El mximo tribunal del pas nos acostumbr, pues, por sus decisiones
recientes, a que sus actuaciones eran no solamente sustentadas en la pulcritud jurdica sino tambin en la responsabilidad y conciencia social, es
decir, a proceder como un actor fundamental en el proceso de consolidacin del Estado social, democrtico y pluricultural de derecho.
La ministra Olga Snchez Cordero incluso recomendaba hace unos
meses a los jueces evitar alejarse de la realidad y de los problemas que
aquejan a la sociedad para sumirse en conceptos meramente tericos
que no contribuyen a la realizacin de la justicia.11 Y para reforzar su
propuesta citaba a Daniel E. Herrendorf: Si es ignorado el dato sociolgico proveniente de las dinmicas cambiantes, el derecho se convierte en
anacrnico.12
10 Zaldvar Lelo de Larrea, Arturo, La justicia constitucional en Mxico. Balance y
retos, Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, pp. 421-440.
11 Snchez Cordero de Garca Villegas, Olga, Jueces que necesitamos. Jueces que no
necesitamos, Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2001, p. 25.
12 Idem.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MXICO

355

Por los antecedentes expuestos es de extraar que la Corte declarara la


improcedencia de las controversias:13
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
NICO.- Es improcedente la presente controversia constitucional.14
Es de extraar tambin que Olga Snchez Cordero, ministro ponente,
haya propuesto abstenerse, de facto, revisar el fondo del asunto por considerar que la Corte no es competente para pronunciarse respecto al cumplimiento de las normas constitucionales que establecen el procedimiento
de reforma a la Constitucin, ya que el poder reformador de la Constitucin (los congresos federal y locales) es soberano y no est incluido en
los presupuestos establecidos en el artculo 105, con lo cual se pretende
evitar caer en un activismo judicial.
Este Alto Tribunal estima que si bien la parte actora impugna en la presente
controversia la invalidez del proceso reformatorio, no puede soslayarse el
hecho de que los vicios que se le atribuyen ocurrieron durante la sustanciacin de dicho proceso, que jurdicamente no pueden desvincularse de su
objeto que es la aprobacin y declaratoria de reformas de algunos preceptos de la Constitucin [...] y toda vez que esas reformas constitucionales
emanan de una autoridad no incluida expresamente en ninguna parte del
artculo 105 constitucional, fuerza es concluir que la presente controversia, apoyada en dicho precepto, resulta improcedente, toda vez que a esta
Suprema Corte de Justicia la Carta Fundamental de la Repblica no le
confiere facultad expresa.15

Este criterio fue sostenido en la tesis 39/2002:


Procedimiento de reformas y adiciones a la Constitucin federal. No es susceptible de control jurisdiccional. De acuerdo con
el artculo 135 de la Constitucin [...] el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitucin no es susceptible de control jurisdiccional, ya que
13 Castillo, Gustavo y Aranda, Jess, SCJN: improcedentes, las controversias constitucionales contra la ley indgena, La Jornada, Mxico, 7 de septiembre de 2002, en
www.jornada.unam.mx, consultada el 24 de septiembre de 2002.
14 Controversias constitucionales 82/2001 y 48/2001 promovidas, respectivamente,
por los ayuntamientos de los municipios de Santiago Amoltepec y de San Pedro Quiaton
Tlacolula, del estado de Oaxaca, en contra del procedimiento que culmin con las reformas publicadas como constitucionales en materia indgena, p. 91. Texto de la resolucin
que consta de 725 pginas proporcionada va Internet por el doctor Eduardo Ferrer.
15 Ibidem, p. 80.

356

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

lo encuentra en s mismo; estos es, la funcin que realiza el Congreso de


la Unin, al acordar las modificaciones, las legislaturas estatales al aprobarlas, y aqul o la Comisin al realizar el cmputo de votos de las legislaturas locales y, en su caso, la declaracin de haber sido aprobadas las
reformas constitucionales no lo hacen en su carcter aislado de rganos
ordinarios constituidos, sino en el extraordinario de rgano reformador de
la Constitucin, realizando una funcin exclusivamente constitucional, no
equiparable a la de ninguno de los rdenes jurdicos parciales, constituyendo de esta manera una funcin soberana, no sujeta a ningn tipo de control externo [las cursivas son mas], porque en la conformacin compleja
del rgano y en la atribucin constitucional de su funcin, se encuentra su
propia garanta.16

Ante esto los ciudadanos nos preguntamos quin nos va a proteger


de los posibles abusos de un Constituyente dominado por una mayora
absoluta de un partido poltico o de una alianza de partidos que decidiera,
por ejemplo, penalizar con la muerte a todos los homicidas? Se justifica
social y polticamente que la Corte se abstenga de revisar un posible caso
de autoritarismo legislativo slo porque se considera soberano al poder
reformador de la Constitucin? Acaso el Poder Judicial no comparte la
soberana como atributo del Estado y no de uno de sus rganos? Acaso
la soberana no se funda en el pueblo y no en sus representantes? Cmo
se explica que la ministra ponente de la resolucin a pesar de reconocer
su solidaridad con los indgenas y su situacin proponga abstenerse de
entrar al fondo de las controversias? En este orden de ideas, coincido con
el voto minoritario de los ministros:
El tema a debate, con rigor jurdico, no debi enfocarse del modo expuesto [...] el considerando en el que se sustent la mayora del miembros del
Pleno para fundar la improcedencia de la controversia constitucional, parti del supuesto de que se cuestionaban las reformas constitucionales en
materia indgena y, lgicamente, arrib a esa conclusin. Pensamos que un
anlisis riguroso de las demandas respectivas debi conducir a un supuesto
diverso, a saber, si pueden formar parte de la Constitucin las adiciones
y reformas que derivaron de un procedimiento inconstitucional. De este
problema central se sigue el relativo a si la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin tiene competencia para examinar ese problema. Como se ve, el
enfoque de la cuestin debatida vara sustancialmente: para la mayora se
16 Espinoza

Sauceda, Guadalupe et al., op. cit., pp. 75 y 76.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MXICO

357

propuso la inconstitucionalidad de una adicin y reforma a la Constitucin; para la minora, lo que se discuta era si el procedimiento previsto en
la Constitucin fue idneo para producir el nacimiento de nuevas normas
con el rango de constitucionales. Para la mayora, la Suprema Corte carece
de competencia para examinar la constitucionalidad de normas constitucionales; para la minora, la Suprema Corte es competente para analizar
si se respet la Constitucin al llevarse a cabo un procedimiento de reformas constitucionales. Para la mayora, la controversia constitucional no
est prevista para examinar una reforma constitucional emanada del Poder
Reformador reconocido en el artculo 135 de la Constitucin; para la minora, la controversia constitucional s est prevista para determinar si el
Congreso de la Unin, a travs de las Cmaras de Senadores y Diputados
y las Legislaturas de los Estados, al participar en el procedimiento previsto
en el artculo citado, lo respetaron ntegramente y, por tanto, si las normas
que produjeron pueden formar parte de la Constitucin.17

El voto mayoritario de la Corte sostuvo tambin que las controversias


constitucionales slo proceden en contra de actos o disposiciones generales contrarias a la Constitucin y que por tales se debera entender los
actos propiamente dichos y las leyes y los reglamentos federales, locales
y municipales, mas no a las reformas y adiciones constitucionales ni el
proceso que les de origen.18
El argumento no aporta elementos de respuesta a la pregunta de fondo: qu cualidad tiene la norma constitucional que establece el procedimiento de reforma a la Constitucin que no tengan las dems para que
no sea sujeto a revisin su cumplimiento? Por lo cual cabe preguntarse:
acaso el mximo tribunal de la nacin est renunciando a sus funciones
de ser el guardin de la Constitucin?
Controversia

constitucional es improcedente para impugnar el


procedimiento de reformas y adiciones a la Constitucin federal. [Tesis 40/2002] De lo dispuesto por el artculo 105, fraccin I, de la

Constitucin [...] y de las diversas exposiciones de motivos y dictmenes


relativos a las reformas a este precepto constitucional, se desprende que la
tutela jurdica de la controversia constitucional es la proteccin del mbito
de atribuciones de los rganos del Estado que derivan del sistema federal
(Federacin, Estados, Municipios y Distrito Federal) y del principio de di17 Controversias
18 Ibidem,

constitucionales 82/2001 y 48/2001..., cit., pp. 95 y 96.


pp. 81 y 82.

358

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

visin de poderes a que se refieren los artculos 40, 41, 49, 115, 116 y 122
de la propia Constitucin, con motivo de sus actos o disposiciones generales que estn en conflicto o contraren a la Norma Fundamental, lo cual se
encuentra referido a los actos en estricto sentido y a las leyes ordinarias y
reglamentos, ya sean federales, locales o municipales, e inclusive tratados
internacionales. De lo anterior deriva que el citado precepto constitucional
no contempla dentro de sus rganos, poderes o entidades que pueden ser
parte dentro de una controversia constitucional, al rgano reformador de
la Constitucin, previsto en el artculo 135 del mismo ordenamiento, pues
no se trata de un rgano de igual naturaleza que aquellos en quienes se
confan las funciones del gobierno; adems de que se integra por rganos
de carcter federal y locales, es a quien corresponde, de forma exclusiva,
por as disponerlo la Constitucin federal, acordar reformas y adiciones a
sta, y de ah a establecer las atribuciones y competencias de los rganos
de gobierno, sin que tampoco, al referirse al citado artculo 105, fraccin
I, a disposiciones generales, comprenda las normas constitucionales
[las cursivas son mas].19

La decisin de los ocho ministros que se declararon incompetentes


para revisar el cumplimiento del procedimiento de reforma constitucional
es preocupante, nos deja en la indefensin, abre el camino al absolutismo,
ya no presidencial, sino legislativo.20 Para los pueblos indgenas dicha resolucin los condena a seguir cargando la cruz de la exclusin social, poltica y jurdica. No entrar al fondo de la reforma por una lectura formalista
sin integrar el dato sociolgico convierte a la Constitucin en una norma
anacrnica. No se tiene la intencin de perpetuar la exclusin de los indgenas al no revisar si sus derechos estn satisfactoriamente reconocidos
en la reforma constitucional aprobada, sin embargo, no hay que olvidar
que se puede ser injusto no slo por accin, sino tambin por omisin.

19 Espinoza

Sauceda, Guadalupe et al., op. cit., pp. 76 y 77.


ministros de la Corte han expuesto los argumentos de su decisin en los
siguientes peridicos: Castro, Juventino V., Las reformas constitucionales en materia
indgena, El Universal, Mxico, 12 de septiembre de 2002, en www.el-universal.com.
mx, consultada el 24 de septiembre de 2002; Snchez Cordero de Garca Villegas, Olga,
Constitucin y derechos indgenas, El Universal, 30 de septiembre de 2002, en www.
el-universal.com.mx, consultado el 30 de septiembre de 2002; Silva Meza, Juan N., El
fallo sobre ley indgena, legal, no complaciente. Una resolucin favorecedora habra perjudicado al poder judicial, entrevista de Jess Aranda, La Jornada, 30 de septiembre de
2002, p. 8.
20 Algunos

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MXICO

359

El Tribunal Electoral, por su parte, ha considerado que el derecho


electoral indgena no viola por s el principio de igualdad, y que debe
respetar el principio de universalidad del sufragio. 21 Antes de la reforma
de 2001, el Tribunal ya haba confirmado la obligatoriedad del derecho
electoral indgena en Oaxaca reconocido desde la reforma constitucional
al artculo 4o. de 1992 y en la Constitucin local.
Usos

y costumbres indgenas relacionados con el procedimiento electoral consuetudinario. Ciudadanos y autoridades estn
obligados a respetarlos (Legislacin de Oaxaca).En trminos de lo

dispuesto en los artculos 4o., prrafo primero, de la Constitucin Poltica


de los Estados Unidos Mexicanos, as como 16, prrafos primero y segundo, y 25, prrafo decimoquinto, de la Constitucin Poltica del Estado
Libre y Soberano de Oaxaca, si en la ley se reconoce la validez y vigencia
de las formas de organizacin social, poltica y de gobierno de las comunidades indgenas, entonces resulta que los ciudadanos y las autoridades
comunitarias, municipales, estatales, del Distrito Federal y federales, estn
obligados a respetar las normas consuetudinarias o reglas internas respectivas.
Juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano. SUP-JDC-037/99. Incidente de ejecucin de sentencia.Herminio
Quinez Osorio y otro.19 de julio de 2000.Unanimidad de votos.
Ponente: Jos de Jess Orozco Henrquez.Secretario: Juan Carlos Silva
Adaya.
Nota: El contenido del primer prrafo del artculo 4o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, qued incorporado en el
artculo 2o. de la misma Constitucin, conforme con la reforma publicada
en el Diario Oficial de la Federacin de 14 de agosto de 2001.22

El desarrollo jurisprudencial en materia indgena es pobre. La confianza en el Poder Judicial federal y local no es algo comn en la ciudadana.
La tradicional subordinacin a los poderes ejecutivos y la corrupcin ha
21 Usos y costumbres. Las elecciones por este sistema no implican por s mismas
violacin al principio de igualdad, SUP-JDC-013/2002, Indalecio Martnez Domnguez
y otros, 5 de junio de 2002, Unanimidad de votos, ponente: Jos Luis de la Peza, Secretario: Marco Antonio Zavala Arredondo, tesis S3EL 152/2002; y Usos y costumbres.
Elecciones efectuadas bajo este rgimen pueden ser afectadas si vulneran el principio de
universalidad del sufragio, ibidem, Sala Superior tesis S3EL 151/2002, en www.trife.
org.mx, consulta de 20 de junio de 2005.
22 www.trife.org.mx, consulta de 20 de junio de 2005.

360

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

minado la confianza en sus funciones. Sin embargo, a nivel federal se


va ganando terreno en el contexto de la democratizacin y desmantelamiento del autoritarismo poltico, no siendo as todava a nivel local, por
lo cual los poderes judiciales deben librar la batalla a favor de su plena
independencia y saneamiento institucional.
IV. Reglamentacin
A nivel federal tres leyes reglamentarias de la reforma indgena se han
aprobado: la Ley General de los Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 13 de marzo
de 2003; la Ley de la Comisin Nacional de Desarrollo para los Pueblos
Indgenas publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 21 de mayo
de 2003, y la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin se
public en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de junio de 2003.
Los derechos lingsticos reconocidos en la ley para los pueblos indgenas son: el derecho a practicarlos en sus comunidades como lenguas nacionales, el derecho a utilizar sus idiomas para realizar trmites
administrativos ante la administracin pblica del Estado, el derecho a
utilizar sus idiomas para acceder a la informacin pblica, el derecho
a utilizar sus idiomas para acceder a la jurisdiccin del Estado (el cual
se obliga a proporcionarles gratuitamente intrpretes y defensores que
conozcan sus culturas y sus idiomas), y el derecho a utilizar sus idiomas
para acceder a la educacin obligatoria, bilinge e intercultural.
La Ley de los Derechos Lingsticos crea el Instituto Nacional de las
Lenguas Indgenas con las obligaciones de asegurar el desarrollo, respeto
y divulgacin de los idiomas indgenas; acreditar a los intrpretes indgenas; impulsar la creacin de las gramticas indgenas y la investigacin
etnolingstica, as como la creacin de institutos similares en los estados.
La ley que crea la Comisin Nacional de Desarrollo para los Pueblos
Indgenas sustituye al Instituto Nacional Indigenista con el fin de impulsar las polticas pblicas de atencin a los pueblos indgenas como entidades de inters pblico, es decir, fomentando su desarrollo econmico,
social y cultural.
La ley para combatir la discriminacin es reglamentaria del segundo
prrafo del artculo 1o. de la Constitucin, el cual fue adicionado en el
decreto de la reforma indgena. Dicho prrafo establece la prohibicin de
cualquier acto discriminatorio fundado en el origen tnico de la persona

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MXICO

361

(destaco aqu slo este fundamento por la materia indgena, que es el objetivo de estudio aqu).
Esta ley establece en su artculo 14 que los rganos y autoridades de la
federacin se obligan a:
I. Establecer programas educativos bilinges y que promuevan el intercambio cultural;
II. Crear un sistema de becas que fomente la alfabetizacin, la conclusin de la educacin en todos los niveles y la capacitacin para el empleo;
III. Crear programas permanentes de capacitacin y actualizacin para
los funcionarios pblicos sobre la diversidad cultural;
IV. Emprender campaas permanentes de informacin en los medios
de comunicacin que promuevan el respeto a las culturas indgenas en el
marco de los derechos humanos y las garantas individuales;
V. En el marco de las leyes aplicables, cuando se fijen sanciones penales a indgenas, procurar que tratndose de penas alternativas, se imponga
aquella distinta a la privativa de la libertad, as como promover la aplicacin de sustitutivos penales y beneficios de preliberacin, de conformidad
con las normas aplicables;
VI. Garantizar que en todos los juicios y procedimientos en que sean
parte, individual o colectivamente, se tomen en cuenta sus costumbres y
especificidades culturales, respetando los preceptos de la Constitucin, y
VII. Garantizar, a lo largo de cualquier proceso legal, el derecho a ser
asistidos, si as lo solicitan, por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua.

La reglamentacin del artculo 2o. a nivel local ha sido pobre, slo los
siguientes estados han cumplido con su obligacin: Estado de Mxico (10
de septiembre de 2002), San Luis Potos (11 de julio de 2003), Tabasco
(15 de noviembre de 2003), Durango (22 de febrero de 2004), Jalisco (29
de abril de 2004), Puebla (10 de diciembre de 2004),23 Nayarit (18 de diciembre de 2004), Jalisco (11 de enero de 2007), Durango (22 de julio de
2007), Quertaro (27 de julio de 2007) y Baja California (26 de octubre
de 2007).24
23 La

reforma del Estado de Mxico en www.cddiputados.gob.mx, y las dems en


www.cdi.gob.mx, consulta de 19 de junio de 2005.
24 Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (ed.), La vigencia
de los derechos indgenas en Mxico. Anlisis de las repercusiones jurdicas de la refor-

362

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Los estados de Quintana Roo, San Luis Potos y Michoacn son los
nicos que han elaborado una ley especializada en derechos jurisdiccionales de sus pueblos indgenas: Ley de Justicia Indgena del Estado de
Quintana Roo, Peridico Oficial del Estado de Quintana Roo, 17 de diciembre de 1997; Decreto 501. Ley de Administracin de Justicia Indgena y Comunitaria del Estado de San Luis Potos, Peridico Oficial del
Estado de San Luis Potos, edicin extraordinaria, 1o. de junio de 2006,
Ley de Justicia Comunal del estado de Michoacn de Ocampo, Peridico Oficial del Estado de Michoacn, 8 de mayo de 2007 (leyes que
analizaremos en detalle en el apartado siguiente: El pluralismo jurdico
intercultural).
Las reformas reglamentarias del artculo 2o. a nivel local no han hecho
ms que copiar, en general, lo que dice la reforma constitucional federal, es decir, tienen un carcter declarativo que no crea las instituciones
que instrumenten los reconocimientos. Son reformas baratas que no les
cuesta a los estados: Se reforma, pero no se aplique.
San Luis Potos tuvo la audacia de reconocer a sus comunidades indgenas como sujetos de derecho pblico, personalidad jurdica y patrimonios propios, es decir, hizo lo que ha sido una crtica a la reforma federal:
la falta de reconocimiento explcito como autoridades indgenas, como
entidades de derecho pblico (aunque Oaxaca ya lo reconoca desde antes
de la reforma federal). Tambin se ocup, al igual que el Estado de Mxico, de aprobar una ley reglamentaria de sus reformas constitucionales. No
es fcil vencer las inercias, pero al menos se han propuesto reformas para
avanzar, con todo y las limitaciones.
Los dems estados no han realizado las reformas para adaptarse al
mandato de la Constitucin federal, no se le llama a ello irresponsabilidad por omisin constitucional? En qu Estado de derecho vivimos
que la reglamentacin federal de los apartados del artculo 2o. no se ha
llevado a cabo? Acaso se cree que es suficiente con las leyes de la Comisin Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indgenas, la de los derechos lingsticos, y la del combate a la discriminacin, las cuales fueron
aprobadas sin cumplir con el requisito constitucional de consulta a los
pueblos indgenas? No nos extrae, ni querramos envolvernos despus en
la bandera nacional, si por estas omisiones se orilla a los pueblos indgema constitucional federal sobre derechos y cultura indgenas en la estructura del Estado,
diciembre 2007, en www.cdi.gob.mx, consulta de 2 de septiembre de 2008.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MXICO

363

nas a demandar el reconocimiento y aplicacin de sus derechos por vas


jurdicas fuera del Estado nacional, es decir, a la comunidad internacional
de Estados.
V. El derecho internacional indgena
El desarrollo del derecho internacional indgena ha sido sistematizado
por James Anaya de manera completa y crtica.25 Cletus Gregor Bari
muestra muy bien el panorama de la legislacin internacional, implcita y
explcitamente, relacionada con los pueblos indgenas.26
La presencia de los pueblos indgenas como actores en los organismos
internacionales para impulsar el reconocimiento de sus derechos se empieza a impulsar en los aos setenta (Declaracin de Barbados de 1971)
y se consolida en los ochenta, a partir de la creacin en del Grupo de
Trabajo sobre Pueblos Indgenas de la Organizacin de Naciones Unidas
en 1982.
El nico precedente legislativo que explicita los derechos de los pueblos indgenas antes de los setenta, es el Convenio 107 de la OIT de
1957. La fuerza que fueron adquiriendo en el Grupo de Trabajo hizo que
este Convenio se revisara, para que los considerara como pueblos y no
poblaciones, y para que el espritu de la integracin cultural por imposicin que permeaba en el Convenio se transformara en un espritu de integracin por consenso. Y as fue, en 1989 se aprob en el seno de la OIT
el Convenio 169 donde adems se reconoca el derecho de los pueblos
indgenas a su libre determinacin al interior de los Estados nacionales.
Cmo fue que un organismo que regula las condiciones del trabajo en
el mundo se interes en reconocer los derechos de los pueblos indgenas?

25 Anaya, James S., Los pueblos indgenas en el derecho internacional, presentacin


de Bartolom Clavero, traduccin de Luis Rodrguez-Piero Royo, en colaboracin con
Pablo Gutirrez Vega y Bartolom Clavero, Madrid, Trotta, 2005. As mismo se puede
consultar Rouland, Norbert et al., Derecho de minoras y de pueblos Autctonos, Mxico,
Siglo XXI, 1999.
26 En www.gregor.padep.org.bo, consulta de 20 de junio de 2005. Se puede complementar la consulta de estos documentos en Buergenthal, Derechos Humanos Internacionales, trad. de ngel Carlos Gonzlez Ruiz, 2a. ed., Mxico, Gernika, 2002, y Donelly,
Jack, Derechos Humanos Universales en Teora y en la Prctica, trad. de Ana Isabel
Stellino, Mxico, Gernika, 1994.

364

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Veamos las acciones y medidas legislativas que emprendi sobre los derechos indgenas para tratar de dar respuesta.27
Entre las acciones destacan: la propuesta de estudios sobre las condiciones laborales de los trabajadores indgenas (1921); la creacin de
la Comisin de Expertos en Trabajo Nativo (1926); la celebracin de la
Primera Conferencia de los Estados de Amrica Miembros de la Organizacin Internacional del Trabajo, celebrada en Santiago, Chile, en 1936,
donde se propuso que los pases de Amrica Latina proporcionaran un
informe sobre la situacin econmica y social de los indgenas (el cual
slo Per realiz);28 la celebracin de la Segunda Conferencia de los Estados de Amrica Miembros de la OIT, celebrada en la Habana, Cuba, en
1939, donde se renov la propuesta de la primera conferencia, enviando
un cuestionario a los pases (lo que se hizo el ao siguiente); la celebracin de la Tercera Conferencia de los Estados de Amrica Miembros de
la OIT, celebrada en la Ciudad de Mxico en 1946, donde se hicieron las
propuestas de crear una Subcomisin Especial encargada del Estudio de
las Cuestiones Indgenas, y de una Comisin de Expertos sobre los Problemas Sociales de las Poblaciones Indgenas del Mundo, ambas desde
el punto de vista de su condicin de trabajadores y no antropolgico; en
1949 la celebracin de la Cuarta Conferencia de los Estados de Amrica
Miembros de la OIT, en Montevideo, Uruguay, donde se propuso que la
Comisin de Expertos en Trabajo Indgena (que se creara), atendiera la capacitacin, seguridad y asistencia social de los indgenas, y que se elaboraran estudios monogrficos por pases sobre la distribucin demogrfica
y ocupacional de los indgenas, y en 1953 la publicacin de Poblaciones

27 Cfr. Organizacin Internacional del Trabajo (ed.), Condiciones de vida y de trabajo


de las poblaciones indgenas de Amrica Latina, Informe II de la Cuarta Conferencia de
los Estados de Amroca Miembros de la Organizacin Internacional del Trabajo, celebrada en Montevideo, Uruguay, en abril de 1949, Ginebra, 1949; Lerner, Natn, Minoras y
grupos en el derecho internacional. Derechos y discriminacin (captulo 5, Poblaciones
indgenas: el Convenio de 1989), Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos,
1991; Secretara del Trabajo y Previsin Social (ed.), Mxico y la organizacin Internacional del Trabajo, 5a. ed., Mxico, 1998; Molina Palafox, Marco Antonio, Anlisis
comparativo de los Convenios 107 y 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo y
su aplicacin en Mxico, Tesis de doctorado, Divisin de Estudios de Posgrado, Facultad
de Derecho UNAM, verano de 1998.
28 Poblete Troncoso, Moiss, Condiciones de vida y de trabajo de la poblacin indgena del Per, Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 1938.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MXICO

365

indgenas. Condiciones de vida y de trabajo de las poblaciones autctonas de los pases independientes.29
Entre las medidas legislativas destacan los siguientes convenios y recomendaciones sobre pueblos indgenas: el Convenio 29 sobre el Trabajo
Forzoso (1930); el Convenio 50 sobre Reclutamiento de Trabajadores Indgenas (1936); el Convenio 64 sobre los Contratos de Trabajo en Lengua
Original a los Trabajadores Indgenas, aprobado en 1939; el Convenio
65 sobre la Derogacin de Sanciones Penales a Trabajadores Indgenas
por Incumplimiento del Contrato (1939, Recomendaciones relacionadas:
58 sobre la duracin mnima de los contratos escritos de los trabajadores indgenas; 59 sobre la inspeccin del trabajo indgena); el Convenio
66 sobre los Trabajadores Migrantes (1947, Recomendaciones relacionadas: 62 sobre trabajadores emigrantes; 100 sobre la proteccin de los
trabajadores emigrantes en los pases y territorios insuficientemente desarrollados); el Convenio 86 sobre la Duracin Mxima de los Contratos
de Trabajo a Trabajadores Indgenas (1947); el Convenio 104 sobre la
Confirmacin de la Abolicin de Sanciones Penales a Trabajadores Indgenas por Incumplimiento de Trabajo (1955); el Convenio 107 sobre
las Poblaciones Indgenas y Tribales (1957, Recomendacin relacionada:
104 sobre la proteccin e integracin de las poblaciones indgenas y de
otras tribales y semitribales en los pases independientes); el Convenio
110 sobre las Plantaciones (1958, Recomendacin relacionada: 110 sobre las condiciones de empleo de los trabajadores de las plantaciones);
el Convenio 111 sobre la Discriminacin en el Empleo y la Ocupacin
(1958, Recomendacin relacionada: 111 sobre discriminacin en materia
de empleo y ocupacin); el Convenio 122 sobre la Poltica del Empleo
(1964, Recomendacin relacionada: 122 sobre la poltica de empleo); el
Convenio 141 sobre la Organizacin de Trabajadores Rurales (1975; Re29 Estudios

y documentos, nueva serie, nm. 35, Ginebra, 1953. En 1955 la OIT


recibi 33 cuestionarios contestados por pases del mundo, incluyendo a Mxico, ver
Oficina Internacional del Trabajo (ed.), Condiciones de vida y trabajo de las poblaciones
indgenas en los pases independientes, trigsima novena reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1956 [sic], Informe VIII (2), Ginebra, 1955. Austria, Noruega
y los Pases Bajos contestaron el cuestionario, pero no se manifestaron sobre el fondo
porque el problema en estudio no se plantea respecto a ellos, pp. 1 y 2. La posicin de
Noruega y de los Pases bajos ha cambiado, ya que han aprobado el Convenio que aqu se
analiza, y Austria est en proceso de aprobacin, ver Kuppe, Ren, El Convenio OIT 169
y tres pases europeos. Una contribucin al discurso sobre derechos humanos en Europa,
Crtica Jurdica, Mxico, nm. 14, 1994.

366

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

comendacin relacionada: 149 sobre la organizacin de trabajadores rurales y su funcin en el desarrollo econmico y social), y el Convenio
169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes (1989).
En cuanto a la legislacin ratificada por Mxico en materia de derechos de los pueblos indgenas tenemos los siguientes convenios: Convenio 29 ratificado el 12 de mayo de 1934, publicado en el Diario Oficial de
la Federacin (DOF) del 10 de agosto de 1935; Convenio 107 ratificado
el 1o. de junio de 1959, publicado en el DOF del 7 de julio de 1960; Convenio 110 ratificado el 20 de junio de 1960, publicado en el DOF el 14
de septiembre de 1960; Convenio 111 ratificado el 11 de septiembre de
1961, publicado en el DOF el 3 de enero de 1961; Convenio 141 ratificado el 28 de junio de 1978, y publicado en el DOF el 4 de diciembre de
1978, y el Convenio 169 ratificado el 5 de septiembre de 1990, publicada
su aprobacin en el DOF el 3 de agosto, y su ratificacin y promulgacin
el 24 de enero de 1991.
El Convenio 169 ha sido la nica arma jurdica que los pueblos indgenas han tenido para justificar el reconocimiento de sus derechos en los
Estados donde viven. Los Estados latinoamericanos enraizados en un nacionalismo jurdico trasnochado han hecho de la norma internacional una
enemiga, una yegua de Troya, que pone en peligro la sacrosanta pureza
del derecho interno, por lo cual su vigencia es prcticamente nula. En esta
relacin de fuerzas los derechos indgenas se debaten en un mar de inercias, desprecios e irresponsabilidades. Los Estados aprueban las normas
internacionales y las aplican siempre y cuando no afecten sus intereses,
necolonialismo puro: aprubese, pero no se cumpla.
Los proyectos de declaraciones de los derechos de los pueblos indgenas impulsados por la Organizacin de las Naciones Unidas (Universal), y por la Organizacin de Estados Americanos (Americana), estn
prcticamente en el cajn de los olvidos por el temor de que dichos documentos legitimen el derecho de los pueblos indgenas a su independencia.
El que algo debe, algo teme.
Las instancias internacionales no han servido de mucho para apoyar la
plena vigencia de los derechos indgenas. Se declaran, como la Suprema
Corte mexicana, incompetentes: la OIT acta por querella, y los pueblos indgenas no lo pueden hacer directamente, sino a travs de algn
sindicato; la Corte Interamericana de Derechos Humanos slo atiende
los casos individuales de indgenas, despus que agotaron las instancias

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MXICO

367

judiciales nacionales (si apenas tienen para comer, cmo van a pagar los
servicios que se requieren para llegar a agotar estas instancias).
La mayora de las Constituciones del continente americano reconocen los derechos de los pueblos indgenas:30 Argentina el 22 de agosto
de 1994, Belice el 21 de septiembre de 1981, Bolivia el 6 de febrero de
1995, Brasil el 5 de octubre de 1988, Canad en 1982, Chile el 11 de marzo de 1981, Colombia el 4 de septiembre de 1991, Ecuador el 10 de agosto de 1998, El Salvador el 31 de enero de 1992, Guatemala el 14 de enero
de 1986, Honduras el 14 de enero de 1986, Nicaragua el 1o. de febrero de
1995, Panam en 1994, Paraguay el 7 de septiembre de 1993, Per en
1993, Uruguay el 8 de diciembre de 1996, y Venezuela el 15 de diciembre de 1999.
Estas Constituciones reconocen que sus proyectos de naciones ya no
son la aspiracin de ser una cultura nacional, homognea culturalmente, mestiza, sino que sus proyectos de nacin son la construccin de
relaciones sociales, polticas, econmicas y jurdicas, pluriculturales, pluritnicas, plurilinges. La Constitucin colombiana ha desarrollado un
conjunto de derechos de los pueblos indgenas que la mayora de las Constituciones no tienen: reconocimientos de la inalienabilidad de las tierras
indgenas (artculo 63), de la jurisdiccin indgena (artculo 246), y de la
autonoma territorial indgena (artculo 286). Asimismo, la falta de leyes
reglamentarias no ha sido un obstculo para aplicar la reforma indgena,
por el respaldo jurisprudencial de la Suprema Corte.31
Se percibe una falta de voluntad poltica para desarrollar las normas
que den vida a las reformas constitucionales. Los pases han afrontado su
obligacin de reconocer los derechos de sus pueblos indgenas de manera
coyuntural, sin responsabilizarse por los impactos sociales, culturales y
30 Bari,

Cletus Gregor, Pueblos indgenas y derechos constitucionales en Amrica


Latina: panorama, 2a. ed., Instituto Indigenista Interamericano-Comisin Nacional de
Desarrollo para los Pueblos Indgenas y editorial Abya-Yala, 2003; sobre los derechos
indgenas en Canad: Virtual Law Office: Bill Henderson, en www.bloorstreet.com, consultada el 20 de junio de 2005; se puede consultar los textos de legislacin reglamentaria
en Gonzlez Guerra, Gisela, (comp.), Derechos de los Pueblos Indgenas. Legislacin en
Amrica Latina, Mxico, Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 1999; Walsh,
Catherine, Interculturalidad, reformas constitucionales y pluralismo jurdico, en www.
icci.nativeweb.org/boletin/36/walsh.html, consultada el 21 de enero de 2004.
31 Castrilln Orrego, Juan Diego, La dinmica internacional y nacional en la formacin de los derechos indgenas: el caso Colombia, tesis de Doctorado en Derecho,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, abril de 2005.

368

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

econmicos, que estos reconocimientos implican. Ello puede orillar, al


igual que en nuestro pas, a que sus demandas de reconocimiento y aplicacin efectiva de sus derechos las lleven a instancias jurdicas fuera de
los Estados nacionales. La aprobacin de la Declaracin de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas por la Asamblea
General el 13 de septiembre de 2007, constituye un logro de los pueblos
indgenas para que en los Estados donde viven puedan consolidarse cultural y polticamente.32
En junio de 2005 escrib:
Mxico se despert esta semana con una Alerta Roja en la zona zapatista
del estado de Chiapas.33 No sabemos qu consecuencias pueda esto tener.
Dicen que se van concentrar para decidir sobre su futuro donde est en
juego el perder, quiz, lo logrado hasta ahora.
No s si la paciencia pacifista del neozapatismo se agot. No s si se
retiran para concentrarse y concentrar la atencin de los medios de comunicacin. No s si pre-sienten que el ejrcito federal se est preparando
para atacarlos. No s si quieren que los planteamientos de las precampaas
rumbo a las elecciones presidenciales no olviden el tema indgena. No s
si decidieron romper nuevamente el silencio con las armas. No s si estn
pensando en acudir a instancias internacionales para el reconocimiento de
su libre determinacin. No s si quieren jugar al gato y al ratn con el
ejrcito federal.
Slo el tiempo nos dir la respuesta correcta. Considero que la va armada nunca ha sido ni ser la mejor forma de resolver los problemas. Ojal
que ni el ejrcito federal ni el ejrcito zapatista reinicien las hostilidades.
Urge ms bien retomar las armas del dilogo, de la tolerancia, de la confianza, de la esperanza.
Las enmiendas que se consideren necesarias hacer para clarificar y poder aplicar la reforma constitucional en el corto plazo debera ser el propsito que la sociedad civil debemos exigir a las partes. La violencia siembra
semillas muertas por eso nada se puede esperar de bueno intercambiando
balas. Slo con el dilogo respetuoso y responsable se puede sembrar semillas vivas esperando consolidar la dignidad y elevar las condiciones de
vida de los pueblos indgenas intercambiando ideas.

32 Puede

consultarse en anexos esta Declaracin.


zapatistas declaran la alerta roja, 21 de junio de 2005, en www.actualida
des.terra.es, consulta de 23 de junio de 2005.
33 Los

LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MXICO

369

VI. Conclusin
En todo proceso legislativo se decantan tres niveles de anlisis: la discusin, la aprobacin y la aplicacin. En el nivel de discusin relacionado con la reforma indgena se puede afirmar que se enfrentaron las dos
visiones de pas: la monocultural y la pluricultural. De los encuentros y
desencuentros entre ambas surgi la iniciativa de reforma constitucional
como producto de un fenmeno indito histricamente y en consecuencia
con aciertos y aspectos a enmendar. Esto ltimo se esperaba que hiciera el
Congreso de la Unin en el nivel de aprobacin de la reforma. La Comisin de Concordia y Pacificacin debi haber sido el puente activo entre
el nivel de discusin y el de aprobacin para cabildear ante los grupos
parlamentarios una aprobacin de la reforma que no alterara el espritu
de la misma, es decir, la inclusin respetuosa y digna de los pueblos indgenas en la Constitucin. No fue el caso y el Senado en lugar de slo
mejorar la reforma, oscureci su actuacin con algunos agregados innecesarios, ambiguos y algunas omisiones.
Las mejoras del Senado fueron: incluir el principio de autoadscripcin
de los pueblos indgenas y los elementos de definicin de las comunidades
indgenas; aclarar que el acceso a los recursos naturales no incluiran las
reas estratgicas; sistematizar las bases de una poltica indigenista de participacin con los pueblos indgenas y la obligacin constitucional de que
los presupuestos de egresos federal y estatales establezcan partidas especiales para el cumplimiento de dicha poltica.
Reconocer que somos una sociedad pluricultural y aadir que La Nacin Mexicana es nica e indivisible es innecesario, ya que las demandas indgenas se plantean al interior del Estado: no pretenden desunir
ni dividir. Reconocer el derecho a la libre determinacin de los pueblos
indgenas sin explicitar, como lo haca la iniciativa, que son por tanto entidades de derecho pblico, aunque era innecesario porque estaba implcito, caus ms confusin que claridad. Y ms confusin caus al establecer en el apartado A, es decir, en el marco de los derechos autonmicos,
que los pueblos indgenas seran tambin reconocidos como entidades de
inters pblico.
Una de las omisiones del Senado fue no considerar la propuesta de
ampliar los derechos polticos de los pueblos indgenas a participar en
las elecciones federales y estatales al establecerse en la iniciativa original
la redistritacin electoral (artculos 53 y 116). Solamente el artculo 3o.

370

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

transitorio del decreto de reforma estableci, de manera incompleta a ttulo de recomendacin, que Para establecer la demarcacin territorial de
los distritos electorales uninominales deber tomarse en consideracin,
cuando sea factible, la ubicacin de los pueblos y comunidades indgenas, a fin de propiciar su participacin poltica.
La reforma indgena, histricamente, es un avance sustancial hacia la
construccin de un pas pluricultural y justo. Las enmiendas por hacer
podran ser la ocasin para que la discusin y ampliacin de los derechos
de los pueblos indgenas se realice en su mbito de debate de fondo: la
reforma del Estado. No hay culpas que pagar, sino responsabilidades que
asumir.
Mi propuesta es que una revisin de la reforma constitucional en materia indgena debe ser considerada, pues, como parte de la reforma del
Estado. En este sentido, se debe considerar la reforma indgena como un
paquete legislativo que incluya las leyes reglamentarias correspondientes, donde se establezcan las nuevas instituciones que se encarguen de
consolidar la autonoma y el desarrollo de los pueblos indgenas.
El marco del dilogo tambin debe ser revisado. La discusin de los
temas debera concentrase en una sola mesa y proponer una sola reforma
indgena integral.
El desafo sigue estando ah: no hemos podido, a pesar de las reformas
legislativas, crear las nuevas instituciones que impulsen de manera efectiva el respeto a los derechos de los pueblos indgenas y garanticen su desarrollo econmico, educativo, sustentable. En este sentido, este trabajo,
no pretende ser un mero recuento de datos y opiniones, sino espera influir
en las masas enceflicas de los que tienen en sus manos velar por la
aplicacin efectiva de los derechos indgenas como corresponde a cada
uno de los derechos del pueblo mexicano. De entre los que se encuentran
los derechos jurisdiccionales.

Captulo dcimo tercero


LA DCADA NEOZAPATISTA
I. Introduccin
Hace poco Javier Maras mencionaba que en el franquismo exista una
ausencia de crtica a las novelas y pelculas que combatan el rgimen
o denunciaban la moral burguesa [...] porque su ataque a ellas se identificaba groseramente, sin ms, con un ataque a lo que defendan.1 En
diez aos de zapatismo existe un panorama legislativo en materia indgena, formalmente hablando, positivo e indito, pero hay una ausencia casi
absoluta de crtica al neozapatismo por considerar, inercias mentales del
antiguo rgimen, supongo, que sera atacar la causa de los indgenas. Ha
habido un blindaje temtico (el trmino es de Javier Maras) en relacin
al grito pacifista de la Selva Lacandona y sus procedimientos (estamos
hablando de los ltimos diez aos), lo cual va en contra del llamado a la
libertad que se postula, por ejemplo, incluyendo, se entiende, la libertad de
pensamiento de los militantes y simpatizantes. Se ha pecado por omisin
al no fomentar la discusin sobre los errores cometidos, para corregirlos y
avanzar en los logros.
Me pongo el saco acadmico para revisar los que han sido los aciertos
y faltas del gremio en relacin con el tema. El levantamiento armado
chiapaneco de 1994 tuvo una reaccin inmediata positiva: dej las armas para tomar el lpiz (o el teclado). Para el medio acadmico, al igual
que en otros, la discusin nos tom fuera de la base, rezagados en las
explicaciones y propuestas. El tema se puso de moda y hubo desde los
bienintencionados hasta los oportunistas, quienes se subieron a ese pequeo pero poderoso tren. Algunos sobrevivieron a las altas y bajas del
camino. La mayora, anda montada en otros medios o en busca de ellos.
Hubo conversos de ocasin y por vocacin.
1 Maras, Javier, Empalago, El Pas Semanal (suplemento dominical de El Pas),
Madrid, 26 de septiembre de 2004, p. 110.

371

372

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Los intelectuales que abrazaron la causa indgena, en general, no se


unieron a ella, la compraron. La causa fue un objeto novedoso del mercado acadmico que sirvi para reciclar papers y colocarse ah donde
apuntaban las luces y los micrfonos. La tinta que ha corrido desde entonces ha servido cuando mucho para describir los acontecimientos, no
para explicarlos y criticarlos, sino para ahondar la postura de los buenos
en contra de los malos gobiernos en turno. En lugar de construir puentes,
el sudor de las frentes, anegadas en el campo o en los cubculos, cavamos
con tesn las zanjas de la polarizacin. Se podr argumentar que al principio no se tuvo otro camino frente a un interlocutor autoritario, ignorante
y voluble. Bienvenido el desafo para el paciente y congruente militante,
pero no para un matrimonio intelectual por conveniencia entre los hechos
y su pensador.
El balance tiene un cierto lado bueno: la produccin acadmica en materia indgena ha tenido su boom y sus best sellers (sin aspirar, por supuesto, a competir con el mago Potter), las editoriales abrieron lneas y estanteras, las universidades algunas materias y programas y los medios sus
canales y estrellas. El impacto de todos en las mentalidades es un proceso
en marcha algo difcil de cuantificar, pero, eso s, irreversible.
Pensar el fenmeno desde el campo de los abogados es ms desolador
que un Zcalo de domingo por la maana. Los juristas por su formacin,
o deformacin, haban vivido, por un lado, alineados al antiguo rgimen,
es decir, al autoritarismo, y, por otra parte, alienados a san Juan Kelsen, al
formalismo. Lo primero nos hizo ver a los zapatistas como transgresores
de la ley y lo segundo como balcanizadores, es decir, como temibles revolucionarios, temibles no por los pasamontaas y sus rifles de palo, sino
por ser indios y estar organizados. Como elementos de explicacin hacia
una sociologa de los profesionales del derecho indgena mencionar tres
caractersticas: el racismo, el autoritarismo y el formalismo. Me centro
en los sujetos por aquello de la influencia, mayor o menor, que tienen en
la elaboracin de las leyes.
II. El racismo
La demanda de los pueblos indgenas para que el Estado reconozca lo
que est obligado a reconocer por el Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo en relacin con su derecho a la libre determinacin, fue interpretada como el germen de la desintegracin nacional.

LA DCADA NEOZAPATISTA

373

Temor infundado porque la intencin no es romper sin integrarse a la


nacin. Esta postura esconde el miedo a que la Moctezuma revenge sea
aplicada no a los extranjeros sino a los mestizos mexicanos.
Este tic racista se puso de manifiesto al agregar, ms como advertencia
que aclaracin (innecesaria), en el primer prrafo de la reforma constitucional indgena, que la nacin mexicana es nica e indivisible. Innecesaria porque la reforma se da como parte de la aceptacin de las reglas del
juego establecidas. Dicha postura resalta aquello que, precisamente, se
quiere evitar: que el fenmeno mundial de la diversidad cultural sea un
generador de desunin y no de orgullo nacional.
III. El autoritarismo
Si la libertad es al individuo lo que la libre determinacin es a los
pueblos, los pueblos indgenas siguen sin ser tratados como dueos de su
destino. A pesar de establecerse el fundamento constitucional para que
los pueblos indgenas formen parte del poder poltico estatal y aunque
digan explcitamente que stos son entidades de derecho pblico (como
San Luis Potos y Estado de Mxico) con personalidad jurdica (todo esto
que se pide en el debate nacional que conste en la reforma federal), siguen siendo autoridades sin imperium, sin ejercicio de la fuerza pblica,
sin poder para hacer vlidas todas sus decisiones en el territorio donde se
encuentran (pregnteles si no a la Polica Comunitaria de Guerrero). La
remunicipalizacin no se ha dado todava para permitir que los pueblos
indgenas dejen de estar al servicio de interlocutores polticos y culturales
espurios y tomar parte directamente de las decisiones y beneficios. Siguen siendo autoridades de papel, es decir, vulnerables y, lo que es peor,
desechables. Oaxaca ya desde antes de la reforma era la excepcin a la
regla, sin embargo, necesita revisar y adecuar su legislacin al mandato
constitucional federal de 2001.
Donde de plano no hubo pie para que los indgenas pusieran un pie en
los congresos federal y locales a travs de la redistritacin electoral (ya
que esta propuesta no se aprob). Tienen razn, han de temer que los congresos se llenen de morrales, huaraches, copal y, ms an, que nos hagan
ver como imbciles cuando tomen la tribuna y nos hablen en sus idiomas.
Por Dios, ni que estuviramos en el Parlamento europeo!

374

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

IV. El formalismo
Para la mente cuadriculada de los abogados el tema indgena ha sido
un rompecabezas. Nuestro problema es que intentamos formar el cuadro
creyendo que las piezas estn en algn lado. Ah est el detalle: las piezas
no existen, hay que crearlas. Acostumbrados a armar, pero no a crear, los
abogados hemos tirado la toalla y nos hemos ido por el camino fcil de
decir a todo que no se puede, que la legislacin no lo permite, como si no
supiramos que estas piezas normativas vigentes fueron hechas sin tomar
en cuenta los territorios, poblaciones y gobiernos indgenas.
Ante el temor del dueo de la casa a que lo roben, la mejor opcin es
llenarse de candados por todas partes. Por ello, ante el temor de los senadores a que los indgenas tomaran por asalto la tribuna senatorial, en
lugar de hacer una reconstruccin de la reforma constitucional para mejorarla (un trabajo, pues, dicen los que saben, de ingeniera constitucional
adecuado), tomaron el camino ms fcil: el de poner candados a cada reconocimiento de derechos como si de menores de edad o kamikazes separatistas se tratara. Una chamba, finalmente, de cerrajera constitucional,
sin tomar en cuenta que de por s negociar con las reglas del juego estructuralmente establecidas es ya un tremendo candado al que se ha tenido la
prudencia y congruencia de no destruir, sino proponer su transformacin.
Mi ejercicio no es de descalificacin, sino de calificacin. Por ello,
dir que la reforma constitucional en materia indgena, como est, contiene lo que la teora constitucional denomina decisiones polticas fundamentales. Con base en esta teora se hace una lectura de lo que dice
implcitamente una norma constitucional. Para m, lo que la norma constitucional en materia indgena dice implcitamente es que existen tres
decisiones fundamentales que el pueblo a travs del constituyente permanente estableci en la reforma indgena como proyecto de nacin: el principio del pluralismo cultural, el del pluralismo poltico y el del pluralismo
jurdico. Estos principios son los pilares de lo que yo llamo el Estado
pluricultural de derecho.
V. El principio del pluralismo cultural
Con base en el reconocimiento de la pluralidad como caracterstica
cultural de la nacin mexicana fundada en la existencia de los pueblos
indgenas, hemos dejado de ser lo que no hemos sido: el producto de una

LA DCADA NEOZAPATISTA

375

mezcla, si lo furamos hablaramos nahuaol, por ejemplo. En este pas


son idiomas oficiales ya el espaol y los 62 idiomas indgenas. Las polticas pblicas ya no buscarn unilateralmente mexicanizar al indgena,
sino respetar e impulsar, se espera, la diversidad cultural con la participacin informada y representativa de los pueblos indgenas. Este mandato
constitucional todava no se ha cumplido, ya que no se ha establecido la
institucionalidad que garantice dicho principio. Su importancia debera
llevarnos a la creacin de una secretara de relaciones interculturales a
nivel federal, y su equivalente a nivel local. Esta nueva institucionalidad
nos garantizara el cumplimiento del reconocimiento a los pueblos indgenas como entidades de inters pblico, es decir, como organizaciones
sociales que por sus caractersticas culturales el Estado se compromete a
respetar y desarrollar.
VI. El principio del pluralismo poltico
Una tesis de la Corte establece que las autoridades ejidales no son
autoridades. Espero que esta tesis no se la receten a las autoridades indgenas. En el derecho mexicano, con base en el artculo 2o. de la Constitucin, las personas elegidas con apego a las normas electorales indgenas
son autoridades con imperium, pueden aplicar sus normas e imponer sus
decisiones. Este reconocimiento hace de las autoridades indgenas rganos del poder poltico de este pas, es decir, entidades de derecho pblico.
Que esto no se haga valer, es otra cosa. Que esto no se reglamente a nivel
local es anticonstitucional y una irresponsabilidad poltica, histrica y
moral.
VII. El principio del pluralismo jurdico
No veo cmo cada uno de los tribunales o juntas federales y locales
aplicarn el derecho indgena y tendrn intrpretes en los 62 idiomas indgenas, tal como lo establece la reforma constitucional. Parece esto una
mezcla de inocencia por omisin y cinismo por comisin. Como fuere.
Que responda, en todo caso, la psiquiatra parlamentaria.
Al reconocerse la existencia de los sistemas normativos indgenas se
establece que el derecho indgena es una fuente formal del derecho mexicano. Esto implica que el abogado de este pas debe tener formacin en
el conocimiento del derecho indgena. Dganme ustedes si las facultades

376

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

de derecho la han incluido como materia obligatoria en sus programas.


Dganme ustedes si los estudios de actualizacin de los operadores judiciales federales y locales, por ejemplo, incluyen el anlisis del derecho
indgena.
Los tribunales indgenas deben respetar la dignidad de los integrantes
de sus pueblos, es decir, sus derechos humanos. Los que no respetaron
la dignidad de los tribunales indgenas fueron quienes establecieron que
sus decisiones seran validadas por los tribunales federales y locales,
como si los tribunales indgenas no formaran parte vlidamente del Poder
Judicial de este pas al reconocerse constitucionalmente sus autoridades
y sistemas normativos.
El desafo para los abogados es crear las nuevas piezas del rompecabezas, es decir, las normas de respeto y coordinacin entre los tribunales
federales y locales y los tribunales indgenas, as como las nuevas reglas
de integracin y funcionamiento del rgano que revise, no que valide, las
decisiones judiciales indgenas, a peticin de parte cuando considere que
sus derechos humanos no fueron respetados. El perfil de dicho rgano
revisor lo ha propuesto Quintana Roo al crear la Magistratura de Asuntos
Indgenas, cuyo titular es una persona honorable de la comunidad, que
habla el maya, conoce la cultura maya y no es abogado.
Dicen los tericos de las decisiones constitucionales fundamentales
que atrs de stas se encuentran los factores reales de poder de un pueblo. As, detrs de la legislacin e institucionalidad en materia religiosa,
militar, laboral y agraria, estn la Iglesia catlica, las fuerzas armadas,
los trabajadores y los campesinos. En este sentido, la legislacin e institucionalidad existentes y venideras tienen que demostrar realmente que
los pueblos indgenas forman parte de este grupo.
VII. Conclusin
Creo que los tiempos que corren nos permiten a los abogados de indgenas desalinearnos y desalienarnos, para que con el pensamiento libre
contribuyamos a la construccin de los puentes interculturales que nos
permitan transitar de ida y vuelta sin temores y con dignidad a todas las
culturas. Yo le apuesto a los logros para continuar avanzando y a la revisin de los errores para evitar repetirlos. En este sentido, el aporte del
Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, a diez aos de su presencia
propositiva, es el de haber impulsado la liberacin nacional de las ener-

LA DCADA NEOZAPATISTA

377

gas creadoras, sas que bajo las fuerzas dominantes del autoritarismo
permearon nuestras relaciones sociales, polticas, jurdicas y acadmicas.
Esta libre circulacin de las ideas hace suponer que el escenario es ahora
frtil para que nuestra democracia se vea fortalecida con la participacin
directa, pblica, institucional, de los zapatistas. Su silencio hoy, es decir,
la falta de inters para retomar el dilogo, le est haciendo el juego sin
querer a las fuerzas que desean que todo siga igual y no se avance en la
causa de los derechos indgenas. Creo que los llamados y crticas desde
la clandestinidad no tienen el impacto que tuvieron cuando los canales de
discusin estaban cercados. La conciencia crtica de frente al autoritarismo es una lucha ganada, es necesario ahora consolidar la prctica crtica
de cara a la recin nacida democracia.
Javier Maras deca en su artculo que la autocrtica social es parte de
la normalidad democrtica. Mi reflexin quiere creer, con todo y sus defectos residuales, que la nuestra no se debe ignorar, sino ejercer responsablemente, es decir, con honestidad intelectual y buena fe.

Captulo dcimo cuarto


EL PLURALISMO JURDICO INTERCULTURAL*
I. Introduccin
Los estados de la Repblica mexicana que han legislado en materia de
derechos jurisdiccionales indgenas estableciendo una ley reglamentaria
especializada en la materia son tres: Quintana Roo, San Luis Potos y Michoacn.1 El estado de Quinta Roo es pionero en la regulacin de los derechos jurisdiccionales indgenas al establecer en 1997 su Ley de Justicia
Indgena. Las leyes en la materia de San Luis Potos y de Michoacn son
de 2006 y 2007, respectivamente.
Anlisis especial merece el caso de la justicia indgena en Guerrero,
donde desde 1995 los tlapanecos, mixtecos y nahuas de diez municipios y
ahora 72 comunidades, con una poblacin de 100 000 personas, cuentan
con 700 policas y un conjunto de jueces menores llamados comisarios y
un colegiado de jueces que resuelven los delitos graves y las apelaciones
en llamadas Casas de Justicia y Seguridad Comunitaria, sin que exista
una legislacin correspondiente del Congreso local, por ello la llamaremos aqu jurisdiccin de facto, aunque tiene fundamento constitucional
federal (artculo 2o.) e internacional (Convenio 169 de la OIT).2 Las tres
jurisdicciones indgenas de jure y esta ltima de facto sern analizadas
* Esta parte se integr en el programa del Congreso Nacional sobre el Derecho Constitucional de los Estados, celebrado el 10 de septiembre de 2008, en la Universidad Autnoma del Estado de Mxico.
1 Ley de Justicia Indgena del Estado de Quintana Roo, Peridico Oficial del Estado de Quintana Roo, 17 de diciembre de 1997; Decreto 501. Ley de Administracin
de Justicia Indgena y Comunitaria del Estado de San Luis Potos, Peridico Oficial
del Estado de San Luis Potos, edicin extraordinaria, 1o. de junio de 2006, Ley de
Justicia Comunal del estado de Michoacn de Ocampo, Peridico Oficial del Estado
de Michoacn, 8 de mayo de 2007. El desarrollo de esta parte se har con base en estos
textos.
2 Muoz Ramrez, Gloria, La polica comunitaria de Guerrero no deja de crecer.
Trece aos, Ojarasca, suplemento de La Jornada, en www.jornada.unam.mx, consulta
de 20 de noviembre de 2008; 13 aniversario. 14 y 15 de octubre 2008, Tilaza, Malinaltepec, Guerrero, en www.policiacomunitaria.org.
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380

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

en cuanto a los siguientes aspectos: nombramiento de jueces y sus requisitos, normas aplicables, tipo de juicios, competencia establecida, declaracin de la jurisdiccin espacial y personal, caractersticas de validez y
revisin de las sentencias y designacin de las partidas presupuestales
judiciales.
II. Los jueces
Un juez indgena puede ser nombrado por los integrantes de su comunidad donde reside, o por una autoridad judicial del estado correspondiente. En cuanto a los requisitos que deben cumplir los aspirantes a juez
nombrados por su comunidad destaca la honorabilidad, la responsabilidad, la respetabilidad, la residencia permanente en la comunidad, estar
casado, hablar el idioma de su comunidad y conocer la cultura de su pueblo, donde se incluye la costumbre, los usos y costumbres, es decir,
el sistema normativo interno. Cuando interviene en el nombramiento una
autoridad judicial ajena a la comunidad se le puede o no exigir el ttulo
universitario de abogado.
En el estado de Quintana Roo los jueces indgenas mayas son nombrados en asamblea por sus propias comunidades, y el magistrado maya, a
propuesta de las comunidades, es designado por el Tribunal Superior de
Justicia. En cuanto a los requisitos del juez deber ser una persona honorable y que conozca el idioma y la cultura de su comunidad. El magistrado maya se establece que no deber ser abogado. En el estado de San Luis
Potos el juez auxiliar es nombrado por la asamblea del pueblo con base
en las normas internas, por lo que se considera que los requisitos generales ya sealados sern tomados en cuenta para su nombramiento: honorabilidad, responsabilidad, respetabilidad, y conocimiento del idioma y de
la cultura de su comunidad. En el estado de Michoacn el juez comunal
indgena es nombrado por el Consejo del Poder Judicial del estado.
En la jurisdiccin indgena de Guerrero los indgenas mencionados
aplican de facto su jurisdiccin con jueces menores llamados comisarios
y un colegiado de jueces de delitos graves y de apelacin, designados todos en sus asambleas.
III. Las normas
Las normas que aplican los jueces indgenas son, principalmente, no
escritas, consuetudinarias, algunas de ellas las ponen por escrito por obli-

EL PLURALISMO JURDICO INTERCULTURAL

381

gacin de la autoridad agraria federal en sus estatutos comunales, o en


avisos para que las conozcan y respeten los mestizos del lugar o que estn
de visita. En las tres jurisdicciones indgenas de jure y la de facto que se
analizan, aunque apliquen normas procesales no escritas, los resultados
de los mismos suelen hacerse constar por escrito con el objetivo de informar y hacer constar lo decidido por el juez y aceptado por las partes.
Al obligarse al juez indgena a que aplique en sus actuaciones la legislacin de derechos humanos local, federal e internacional, se le debera
brindar la asesora o consultora jurdica especializada en el ramo por
parte del estado, para que el juez indgena los aplique de acuerdo a su
cultura. Los indgenas con ttulos de licenciados en derecho seran las
personas idneas para esta tarea.
IV. Los juicios
Las cuatro jurisdicciones indgenas aplican un procedimiento oral, que
es una caracterstica ancestral de su cultura jurdica cuya experiencia no
ha sido tomada en cuenta en la concepcin y aplicacin de los juicios
orales en las jurisdicciones federal y locales.3 Las caractersticas que se
valoran del sistema acusatorio oral frente al sistema inquisitivo escrito
son prcticas propias del actual sistema jurisdiccional indgena: audiencias pblicas, inmediatez del juzgador, concentracin del caso en una audiencia continua, contradiccin de pruebas entre las partes, oportunidad
de la mediacin y conciliacin en todo momento, igualdad procesal en la
presentacin de pruebas, sentencia pblica despus de haberse escuchado
a los interesados.4
En las tres jurisdicciones indgenas de jure y la de facto que se analizan, aunque apliquen normas procesales no escritas, los resultados de los
mismos suelen hacerse constar por escrito con el objetivo de informar y
hacer constar lo decidido por el juez o aceptado por las partes.

3 Gonzlez Ibarra, Juan de Dios y Pea Rangel, Emilio, Epistemologa e historia del
juicio penal oral, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nm. 123, 2007,
pp. 1291-1312; Carbonell, Miguel y Ochoa Reza, Enrique, Qu son y para qu sirven
los juicios orales?, 3a. ed., prlogo de Ernesto Canales, Mxico, Porra, 2008.
4 Carbonell, Miguel y Ochoa Reza, Enrique, op. cit., pp. 37-39.

382

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

V. La competencia
Slo la jurisdiccin indgena de Guerrero aplica de facto una competencia en todos los asuntos que se le presentan, desde delitos menores
hasta delitos graves.5 A las jurisdicciones de jure se les sigue considerando jurisdicciones inferiores porque slo resuelven asuntos menores
en cuanta y gravedad. Esto es un rezago colonialista, ya que la cultura
jurdica espaola impidi a la jurisdiccin indgena el juicio de los delitos
graves, es decir, su jurisdiccin penal, llamada en la poca criminal,
porque esta no la han de tener los dichos caciques donde oviere pena de
muerte o de mutilacin de miembro, quedando siempre para Nos y nuestras Audiencias y gobernadores la juridicin suprema, ass en lo civil como
en lo criminal, y para hazer justicia donde ellos no la hizieren. 6

En Quintana Roo el juez indgena tiene la siguiente competencia (artculos 14 a 19) en materia civil: contratos y adeudos hasta 100 salarios
mnimos, y convenios en materia agrcola, ganadera, avcola, de caza
y pesca o forestales; en materia familiar: matrimonios y su disolucin,
atencin de los hijos, y conflictos que atenten la dignidad y costumbres
familiares, y en materia penal: robo, fraude, abuso de confianza y daos,
no mayores de 100 salarios mnimos, abigeato menor, abandono de personas y se exceptan los delitos graves.
En el estado de San Luis Potos el juez auxiliar tiene la siguiente competencia (artculos 21 a 29) en materia civil: es la misma que la del juez
indgena de Quintana Roo sobre convenios y contratos que se sealan,
siempre y cuando no excedan de 80 das de salario mnimo; en materia familiar: custodia de menores, pensiones alimenticias, y controversias que
no sea competencia de los jueces de primera instancia o menores, y en
materia penal: robo, fraude, abuso de confianza y daos, no mayores de
80 salarios mnimos, abigeato de una cabeza, delitos de querella (adulterio, estupro, difamacin, allanamiento de morada y amenazas), lesiones
menores, y bajo ninguna circunstancia conocern de los dems delitos
del Cdigo Penal.
5 Reunin

Nacional con Jueces Indgenas, organizada por la Comisin Nacional de


Desarrollo de los Pueblos Indgenas, en la Ciudad de Mxico, en 2007.
6 Garca Gallo, Alfonso, Manual de historia del derecho espaol, vol. 2, Madrid,
Artes Grficas y Ediciones, 1979, p. 797.

EL PLURALISMO JURDICO INTERCULTURAL

383

En Michoacn la Ley Orgnica del Poder Judicial establece la siguiente competencia (artculos 63 a 67) de los jueces comunales,7 en materia
civil y mercantil: los asuntos que no excedan de 300 veces el salario mnimo, las pensiones alimenticias; en materia familiar: matrimonios, patria potestad, separacin de personas, atencin de los hijos, concubinato,
requerimiento del cnyuge para su reincorporacin al domicilio conyugal. En estas tres materias es competente para resolver los asuntos que se
presenten a travs de la mediacin y conciliacin. En materia penal es
competente para aplicar multas hasta 100 das de salario mnimo, pena
de prisin hasta de un ao, y para sancionar con apercibimientos, caucin de no ofender y pena alternativa. En la ley respectiva se establece
que no es competente para juzgar delitos graves (artculo 15).
VI. La jurisdiccin
Las jurisdicciones indgenas que se analizan aplican sus normas en los
espacios territoriales ya establecidos y reconocidos. En cuanto a las personas que se encuentran en dicho espacio, en Quintana Roo y Guerrero
se les aplican las normas del lugar aunque no sean indgenas. En San Luis
Potos y en Michoacn, las personas del lugar, sean indgenas o no, tienen
la alternativa de elegir la jurisdiccin indgena o la local.
VII. Las sentencias
Las sentencias en las tres jurisdicciones de jure que se analizan tienen
una validez de pleno derecho, es decir, que no necesitan ser homologadas ni validadas por otra autoridad. El legislador local resuelve de este
modo la controversia a favor del reconocimiento de los sistemas jurdicos
indgenas en el espritu del ejercicio independiente de su juris dictio.
La falta de un reconocimiento jurdico local a la jurisdiccin indgena
de Guerrero no le ha impedido aplicar en los hechos vlidamente sus normas propias. Podrn no ser legales a los ojos de la autoridad local, pero
lo son a los ojos de las comunidades al aceptarlas y respetarlas, es decir,
son adems normas legtimas.
7 Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Michoacn, en www.ordenjuridico.
gob.mx, consulta de 20 de noviembre de 2008.

384

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

En cuanto a la posibilidad de someter a revisin las resoluciones de los


jueces indgenas por la parte afectada, en Quintana Roo se estableci una
jurisdiccin local especializada en el Tribunal Superior de Justicia, cuyo
magistrado es un indgena maya con conocimiento de su idioma y cultura, y no tiene ttulo universitario de licenciado en derecho. La creacin de
un tribunal especializado de apelacin en materia indgena a nivel local
y a nivel federal, me parece la mejor opcin para evitar lo imposible: que
en todos los tribunales locales y federales se aplique el derecho indgena
y se auxilien con traductores e intrpretes indgenas. Digo imposible porque mientras no se actualice y forme a los abogados en derecho indgena, y adems se capaciten a los traductores e intrpretes en las mltiples
modalidades de lenguas indgenas, la norma jurdica federal que as lo
establece no se podr cumplir, y para ello tendrn que pasar muchas dcadas. Lo ms prctico y posible es seguir el ejemplo de Quintana Roo,
adaptado a cada circunstancia local y a la federal.
Mientras lo anterior no suceda, en San Luis Potos las resoluciones del
juez auxiliar indgena podrn ser apeladas ante un juez no indgena menor o de primera instancia, y no apelables en Michoacn por considerar que el juez comunal es un mero mediador o rbitro.
Raquel Irigoyen propone para Guatemala la creacin de tribunales
mixtos donde jueces estatales y jueces indgenas resuelvan las apelaciones en contra de los jueces indgenas de primera instancia.8
VIII. El presupuesto judicial
Si la funcin jurisdiccional indgena desde la reforma de 2001 es reconocida constitucionalmente, entiendo que forma parte de las funciones
judiciales del Estado y que por tanto los rganos y funcionarios judiciales
indgenas deberan formar parte del presupuesto de egresos. Sin embargo
todava no es as. En este pas, hay todava funcionarios judiciales que reciben un salario por su trabajo y otros que no. As como la Suprema Corte
estableci el criterio de que la autoridad indgena debe cubrir con un salario a toda persona que realice un servicio pblico en su comunidad,9 de8 Yrigoyen Fajardo, Raqul Z., Pautas de coordinacin entre el derecho indgena
y el derecho estatal, Guatemala, Fundacin Myrna Mack, 1999, en www.alertanet.org,
consultada el 20 de noviembre de 2008.
9 Tribunales Colegiados de Circuito, Autoridades indgenas regidas por usos y costumbres. El nombramiento que otorgan para que un gobernado desempee un servicio

EL PLURALISMO JURDICO INTERCULTURAL

385

bera pugnar en el prximo proyecto del presupuesto de egresos para que


el Estado le proporcione la partida presupuestal necesaria para construir
en las comunidades las sedes de los rganos judiciales indgenas y se establezcan los salarios de funcionarios judiciales indgenas. A nivel local,
los tribunales superiores de justicia deberan pugnar en el mismo sentido.
Lo ideal es que se establezcan nuevos municipios indgenas, para que
el presupuesto que reciban se haga directamente, sin intermediarios, asignado por los Congresos y donde se incluyan los costos por el funcionamiento de sus gobiernos y el salario de todos sus funcionarios.
Con nuevos municipios indgenas, con nuevas jurisdicciones indgenas plenas y con nuevas culturas indgenas, aspiraremos a construir el
nuevo rostro del Estado, el del Estado pluricultural de derecho.

pblico, sin su consentimiento y sin remuneracin alguna, es un acto violatorio en s mismo de la garanta prevista en el artculo 5 de la Constitucin federal, Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XXVII, marzo de 2008, p. 1735, tesis
XIII.1.35, tesis aislada, materia administrativa, en http://www2.scjn.gob.mx/ius2006/
UnaTesislnkTmp.asp?nIus=170126&cPalPrm=AUTORIDADES,INDIGENAS,&cFrP
rm=, consultada el 27 de noviembre de 2008.

Captulo dcimo quinto


LAS DECISIONES POLTICAS FUNDAMENTALES
EN MATERIA INDGENA
I. Introduccin
Las normas constitucionales no slo establecen explcitamente derechos,
obligaciones, estructuras orgnicas, funciones, sino tambin reconocen
implcitamente, segn Carl Schmitt, las pautas de futuro de un pas, es
decir, decisiones polticas fundamentales:
Es necesario hablar de la Constitucin como de una unidad, y conservar
entre tanto un sentido absoluto de Constitucin. Al mismo tiempo, es preciso no desconocer la relatividad de las distintas leyes constitucionales. La
distincin entre Constitucin y ley constitucional es slo posible, sin embargo, porque la esencia de la Constitucin [las cursivas son nuestras] no
est contenida en una ley o en una norma. En el fondo de toda formacin
reside una decisin poltica del titular del poder constituyente [las cursivas
son del autor], es decir, del Pueblo en la Democracia1

Coincido con Octavio Paz en el sentido de que para que algo exista
debe ser nombrado, por ello Schmitt dijo al analizar la Constitucin de
Weimar que sta reconoca implcitamente el Estado burgus de derecho como decisin poltica fundamental, con base en el establecimiento
del principio de los derechos humanos y del principio de la divisin de
poderes.2 Respecto a la nocin de Estado de derecho se puede afirmar
que es aquel Estado cuyos diversos rganos e individuos miembros se
encuentran regidos por el derecho y sometidos al mismo; esto es, Estado
de derecho alude aquel Estado cuyo poder y actividad estn regulados y
controlados por el derecho, y que es llamado burgus
* Este trabajo fue presentado en el foro sobre el aniversario de la Constitucin mexicana celebrado el 5 de febrero de 2009 en el Senado de la Repblica.
1 Schmitt, Carl, Teora de la Constitucin, trad. de Francisco Ayala, Madrid, Alianza
Editorial, 1982, p. 47.
2 Ibidem, pp. 47, 48, 137 y ss.
387

388

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

como resultado de la influencia del constitucionalismo liberal (adquiriendo


as) una connotacin tcnica y se identific con un ideal poltico especfico, y se utiliza para designar cierto tipo de Estado que se estimaba que
satisfaca las exigencias de la democracia y de la seguridad jurdica.3

Para Felipe Tena Ramrez detrs de los principios constitucionales se


encuentran factores reales de poder que hacen que una Constitucin no
pueda menos que recoger [] impuestos por la poca.4 Y que al incorporarse en la Constitucin se convierten en derecho, en instituciones jurdicas, y quien, atente contra ellos atenta contra la ley, y es castigado. 5
Ignacio Burgoa seala que los factores reales de poder:
Son los elementos diversos y variables que se dan en la dinmica social de
las comunidades humanas y que determinan la creacin constitucional en
un cierto momento histrico y condicionan la actuacin de los titulares de
los rganos del Estado en lo que respecta a las decisiones [las cursivas son
mas] que stos toman en el ejercicio de sus funciones pblicas que tienen
encomendadas.6

Jorge Carpizo se manifiesta en el mismo sentido al considerar que las


decisiones fundamentales son dinmicas, histricas, sujetas a los cambios
sociales: Las decisiones no son universales, sino estn determinadas por
la historia y realidad socio-poltica de cada comunidad. Las decisiones
fundamentales son principios que se han logrado a travs de luchas. Son
parte de la historia del hombre y de su anhelo de libertad.7
Jos Ramn Cosso seala que para la plena efectividad de lo establecido en una Constitucin es necesario actualizar su interpretacin, explicitar sus contenidos, es necesario construir un nuevo discurso cons-

3 Orozco Henrquez, J. Jess, Estado de derecho, Nuevo Diccionario Jurdico


Mexicano, t. D-H, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, p. 1564.
4 Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 13a. ed., Mxico, Porra,
2000, p. 29.
5 Lasalle, Ferdinand de, Qu es la Constitucin?, Buenos Aires, Siglo XXI, p. 62,
citado por Tena, op. cit., pp. 28 y 29.
6 Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, 8a. ed., Mxico, Porra, 1991,
pp. 348y 349.
7 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, 13a. ed., Mxico, Porra, 2002,
pp. 121 y 122.

DECISIONES POLTICAS FUNDAMENTALES EN MATERIA INDGENA

389

titucional.8 Considero, en efecto, que existe un dficit explicativo, por


ejemplo, de las decisiones polticas fundamentales implcitas en la Constitucin con base en algunas de sus reformas. En este trabajo analizar el
caso mexicano en relacin con las decisiones polticas fundamentales reconocidas en la reforma constitucional en materia indgena de 2001, pretendo as explicitar su contenido para que se cumpla con lo establecido. 9
Parto de la hiptesis de que el poder constituyente al establecer los
derechos de los pueblos indgenas y polticas pblicas de participacin
indgena reconoci principios inditos: el pluralismo cultural, el poltico
y el jurdico. Detrs de estos principios estn los pueblos indgenas y su
lucha por la igualdad y la justicia. Los pueblos indgenas se manifiestan,
de esta manera, como un factor real de poder que marcan la pauta del pas
hacia un Estado pluricultural de derecho.
Las decisiones fundamentales de una Constitucin se han considerado
que son polticas porque establecen, principalmente, las caractersticas
del gobierno que un pueblo decide. As, Carl Schmitt observ que el pueblo, en la Constitucin de Weimar, haba decidido que su gobierno fuera:
democrtico, republicano, federal, representativo.10
Karl Loewenstein a pesar de considerar que las decisiones fundamentales pueden no ser solamente de tipo poltico, sino tambin de tipo religioso, moral, social y econmico, no consider que una decisin pudiera
ser tambin de tipo cultural:
La determinacin de la decisin poltica fundamental, o toma de la decisin poltica, consiste en la eleccin de una, entre varias posibilidades
polticas fundamentales frente a las que se encuentra la comunidad estatal.
Como decisiones polticas fundamentales, deben considerarse aquellas resoluciones de la sociedad que son decisivas y determinantes, en el presente
y frecuentemente en el futuro, para la conformacin de dicha comunidad.
Conciernen tanto a asuntos extranjeros como internos, materialmente pue8 Cosso D., Jos Ramn, Sobre la eficacia de los derechos sociales, en vila Ortiz,
Ral y Gil Rendn, Raymundo (coords.), Derecho y Cultura, t. II, Mxico, Academia
Mexicana para el Derecho, la Educacin y la Cultura, invierno 2002-2003, p. 15.
9 Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer
prrafos al artculo 1o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un
sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, primera seccin, Mxico, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.
10 Schmitt, Carl, op. cit., pp. 47 y 48.

390

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

den ser de naturaleza poltica, socioeconmica y hasta moral, por ejemplo,


cuando se refieren a cuestiones religiosas [...] La decisin conformadora
ms importante con la que se enfrenta una nacin es la eleccin de su sistema poltico y, dentro de ese sistema, de la forma especfica de gobierno
bajo la cual desea vivir [Otros tipos de decisiones son] la eleccin entre el
libre cambio y el proteccionismo [...]; el sistema impositivo y su influencia
en la distribucin de la riqueza.11

Ignacio Burgoa al clasificar a las decisiones fundamentales calific


como culturales: la obligacin que tiene el Estado de brindar la educacin, es decir, como una funcin pblica.12 Jorge Carpizo, por su parte, no consider que la reforma constitucional que reconoci en 1992 a
Mxico como una nacin pluricultural tuviera implcita una decisin poltica fundamental, por ello en las ediciones de sus obras La Constitucin
mexicana de 1917 de 2002, y Estudios constitucionales de 1999, considera
slo las siguientes decisiones fundamentales: la soberana, el sistema representativo, los derechos humanos, la divisin de poderes, el federalismo,
la supremaca del Estado sobre las iglesias, la proteccin constitucional de
los derechos, y el control de la constitucionalidad de leyes y actos. 13
Considero que el dficit terico en la explicacin de las decisiones polticas fundamentales implcitas en la Constitucin mexicana no es nuevo.14 Al establecerse, por ejemplo, los derechos sociales en 1917: los derechos de los trabajadores y de los campesinos. La doctrina no remarc
las pautas de futuro, el enriquecimiento del proyecto de pas que estos
derechos contenan, y que podramos llamar el principio de justicia agraria (artculo 27) y el principio de justicia social (artculo 123). Estos principios conformaron el llamado Estado social de derecho. En el siglo XX:
La idea del Estado de derecho clsico, individualista y liberal [evolucion]
hacia los que se ha dado en llamar Estado social de derecho con el objeto
de adaptar las estructuras jurdicas y polticas a las nuevas necesidades del
11 Loewenstein, Karl, Teora de la Constitucin, 2a. ed., trad. de Alfredo Gallego Ana-

bitarte, Barcelona, Ariel, 1976, pp. 63-64.


12 Burgoa, Ignacio, op. cit., pp. 355-356.
13 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, 13a. ed., Mxico, Porra, 2002,
pp. 122-123; y Estudios constitucionales, 7a. ed., Mxico, Porra, 1999, pp. 298 y ss.
14 Considerar aqu el sentido amplio de las Decisiones Fundamentales como polticas: al incluir no slo aquellas que tengan que ver con formas de autogobierno, sino
aquellas que modifiquen el ser social, econmico y cultural de un pueblo.

DECISIONES POLTICAS FUNDAMENTALES EN MATERIA INDGENA

391

desarrollo tcnico, social, econmico y poltico y cultural [] con la concepcin del Estado social de derecho se ha pretendido superar las deficiencias del individualismo clsico liberal, caracterizado por el abstencionismo
estatal, a travs del reconocimiento y tutela de ciertos derechos sociales y
la realizacin de objetos de bienestar y justicia sociales. De este modo, el
Estado social de derecho se caracteriza por su intervencin creciente en las
actividades econmicas, sociales, polticas y culturales con un Ejecutivo
fuerte, pero controlado, para coordinar y armonizar los diversos intereses
de una comunidad pluralistas, y en el que se redistribuyen los bienes y servicios en busca de la justicia social.15

Se reconoci que el Estado haba cambiado pero no se explicitaron


los principios que el Estado social de derecho reconoci. Alberto Trueba
Urbina, quiz, fue un poco la excepcin al destacar la importancia del
establecimiento de los derechos sociales en la Constitucin, dando lugar
al constitucionalismo social en el mundo.16
En relacin con la reforma constitucional en materia indgena de 2001
no se puede dejar pasar desapercibidas las decisiones polticas fundamentales contenidas en el principio del pluralismo cultural, el del pluralismo
poltico y el del pluralismo jurdico. Estos principios son inditos en la
teora constitucional. Con base en dichos principios el Estado asume que
la poblacin existente en su territorio es culturalmente diversa; que la democracia se puede ejercer no slo a travs de los partidos polticos y por
el voto libre y secreto, sino por medio del consenso que se obtenga a travs del debate en asambleas comunitarias, y que al lado de la jurisdiccin
militar y eclesistica, se reconoce la jurisdiccin indgena. Todo esto conforma las pautas de futuro hacia la consolidacin del Estado pluricultural
de derecho, como decisin poltica fundamental del pueblo mexicano.
Analicemos sus principios.
II. El principio del pluralismo cultural
Al establecerse en la Constitucin que la nacin tienen una composicin culturalmente diversa sustentada originalmente en sus pueblos indgenas (artculo 2o., segundo prrafo), se est reconociendo que la pobla15 Orozco

Henrquez, J. Jess, op. cit., p. 1565.


Urbina, Alberto, La primera Constitucin poltico-social del mundo. Teora
y proyeccin, Mxico, Porra, 1971, pp. 46 y ss.
16 Trueba

392

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

cin mexicana es pluricultural. De esta manera, se abandona el discurso


del mestizaje, el cual nos impuso una identidad nica basada en la homogeneidad cultural. Se nos dijo que ramos el producto de una mezcla y
que tenamos una continuidad cultural evolutiva, cuando en realidad no
hablamos nhuaol, sino el idioma del colonizador, ni la llamada cultura
nacional es superior ni mejor por ser la cultura dominante a las culturas indgenas.
El principio del pluralismo cultural significa que el Estado se obliga a
establecer las polticas que garanticen el respeto y desarrollo de las diferentes maneras de hablar, pensar, imaginar, vestir y actuar de los habitantes del pas, en general, y de los pueblos indgenas, en particular. Se pasa
de considerar que culturalmente el pueblo, como elemento legitimador
del poder poltico, ya no debe aspirar a ser culturalmente homogneo,
sino que desde el punto de vista sociolgico es y ha sido diverso en lo
cultural.
Se pasa de un proceso de identidad impuesta a un proceso de identidad
revalorada. Por ello, la reivindicacin de los derechos culturales no debe
interpretarse como un nuevo racismo.17 La revalorizacin de la identidad cultural, ciertamente, puede llevar a que el grupo imponga una cultura nica (una cultura aislada), una cultura independiente (una cultura
separada de las dems), o una cultura cerrada (una cultura que limita su
desarrollo). Esto, por supuesto, sera una patologa, sera caer en aquello
que se est tratando de evitar. El proceso de reivindicacin de los derechos culturales, por el contrario, pretende revalorar la identidad cultural
considerando que cada grupo desarrolla una cultura propia, no nica, es
decir, una cultura que se considera parte del todo; una cultura complementaria, no independiente, o sea, una cultura que tiene concepciones y
prcticas que aportan a la dinmica del conjunto, y una cultura abierta,
no cerrada, es decir, receptiva a las influencias positivas que el todo proponga. En este sentido, la identidad del pueblo mexicano, con base en la
reforma constitucional en materia indgena, no puede seguirse considerando, por un lado, nica e indivisible (artculo 2o., primer prrafo) como
argumento para justificar la unidad nacional (ya que esto ha ocasionado
en los hechos la exclusin de los pueblos indgenas), y por otro lado, que
la identidad mexicana es pluricultural (artculo 2o., segundo prrafo). No
17 Diversity & Multiculturalism: The New Racism, sponsored by the Ayn Rand Institute, en www.multiculturalism.anyrand.org, consulta de 3 de septiembre de 2003.

DECISIONES POLTICAS FUNDAMENTALES EN MATERIA INDGENA

393

pueden coexistir la etnofobia que considera la existencia de una cultura


(en abstracto), y la etnofilia que revaloriza las concepciones y prcticas
culturales diversas como parte de las manifestaciones de los grupos por
ser y estar sobre la Tierra. La unidad en la diversidad tiene que ser tambin revalorada.
III. El principio del pluralismo poltico
La Constitucin establece que el nombramiento de las autoridades indgenas puede llevarse a cabo sin la participacin de los partidos ni a
travs del voto libre y secreto, sino por medio de las asambleas comunitarias en donde el consenso determina la eleccin o por la decisin de un
Consejo de Ancianos, es decir, por medio de las propias normas electorales vigentes en las comunidades indgenas (artculo 2o., apartado A,
fraccin III).
Por pluralismo poltico se ha entendido la existencia de diferentes
instituciones u organismos que ofrecen sus programas y candidatos a la
ciudadana, para que a travs del voto se elijan a los mejores. Me parece
que en el contexto de este trabajo es posible hablar tambin de pluralismo poltico si consideramos que sea a travs de partidos polticos o sin
stos la Constitucin reconoce ahora que la eleccin de autoridades tiene
procedimientos diferentes. En este sentido, el principio del pluralismo
poltico significa que el Estado se obliga a establecer las polticas que
garanticen el respeto y desarrollo de las diferentes maneras de elegir a
las autoridades y su funcionamiento, en general, y a las de los pueblos
indgenas, en particular.
Este derecho poltico colectivo interno de los pueblos indgenas debera ejercerse sobre una nueva reestructuracin poltica municipal, la cual
en la mayora de los estados del pas sigue sin reconocerse, a pesar del
mandato expreso de la Constitucin.
En cuanto al derecho poltico externo de los pueblos indgenas, es decir, su derecho a formar parte de los rganos legislativos federal y locales, la reforma no recogi la propuesta de realizar una redistritacin en
los padrones electorales correspondientes. Slo estableci en un artculo
transitorio que ello se hara, en su caso, para la eleccin de diputados federales. El Instituto Federal Electoral lo hizo para la eleccin de 2006 y
se crearon 28 distritos con poblacin mayoritaria indgena, con el fin de
que los partidos postularan candidatos de origen indgena y as llevar la

394

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

voz indgena al Congreso. De los 28 que ganaron la eleccin slo siete se


reconocen como indgenas.18
Esperemos que los partidos en la eleccin interna de sus candidatos en
estos 28 distritos, cumplan con el espritu de la norma al hacer suyos los
candidatos que los pueblos indgenas decidan y as comenzar a escuchar
las voces de los pueblos indgenas en el Congreso de 2009.
IV. El principio del pluralismo jurdico
Al establecer el poder constituyente en la Constitucin que los pueblos
indgenas tienen el derecho a aplicar sus sistemas normativos (artculo
2o., apartado A, fraccin II), reconoce que al interior del territorio nacional el Estado se obliga a garantizar la existencia y desarrollo de la jurisdiccin indgena, es decir, de establecer los contenidos del principio del
pluralismo jurdico, entendido como la coexistencia de sistemas jurdicos
diferentes al interior del Estado mexicano. Esto nos enfrenta a un desafo
jurdico indito histricamente: cmo coordinar la coexistencia de la jurisdiccin estatal y la indgena?
Me parece que se pueden encontrar elementos de respuesta a esta pregunta si se enfoca este desafo desde la perspectiva del derecho al acceso
a la justicia. Para ello, es necesario distinguir el derecho al acceso a la justicia impartida por los pueblos indgenas, y el derecho al acceso a la justicia
impartida por los tribunales del Estado.
1. El derecho al acceso a la justicia impartida
por las instituciones indgenas propias
La Constitucin mexicana establece que para garantizar la existencia
y desarrollo de las jurisdicciones indgenas ser necesario desarrollar los
contenidos reglamentarios de los siguientes mandatos constitucionales:

18 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, La redistritacin electoral y la participacin poltica de los pueblos indgenas en Mxico: balance y perspectivas (2006-2009), Boletn
Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, ao XLI, nm. 121, enero-abril de 2008, pp.
173-211.

DECISIONES POLTICAS FUNDAMENTALES EN MATERIA INDGENA

395

a) El reconocimiento a la jurisdiccin indgena.


b) La determinacin de los principios-marco de funcionamiento de la
jurisdiccin indgena.
c) La elaboracin de la ley sobre validacin de las resoluciones de la
jurisdiccin indgena.
A. El reconocimiento a la jurisdiccin indgena
La Constitucin mexicana reconoce la existencia de los sistemas normativos de los pueblos indgenas para regular y solucionar sus conflictos
internos, es decir, el derecho de los pueblos indgenas a decir su derecho,
su juris dictio, su jurisdiccin (artculo 2o., apartado A, fraccin II). Este
reconocimiento significa que los rganos indgenas encargados de impartir justicia forman parte de la funcin judicial del Estado mexicano.
El mandato constitucional implcito en este reconocimiento est encaminado a que entendida la jurisdiccin como la potestad-deber atribuida
e impuesta a un rgano gubernamental para dirimir litigios de trascendencia jurdica, aplicando normas sustantivas e instrumentales por un oficio
objetivamente competente y un agente imparcial,19 se seale reglamentariamente los elementos que expliquen:
a) Las caractersticas de las normas indgenas.
b) Los fines de las normas indgenas.
c) Los rganos y procedimientos de aprobacin de las normas indgenas.
d) La competencia de las normas indgenas.
e) Los rganos y procedimientos de aplicacin de las normas indgenas.
a. Las caractersticas de las normas indgenas
Las normas indgenas son, en general, consuetudinarias, orales, colectivistas y cosmolgicas. Son consuetudinarias porque se considera que la
repeticin de conductas adquiere, por su confirmacin a travs del tiempo, carcter de validez, de vigencia, de positividad, de obligatoriedad.
19 Flores Garca, Fernando, Jurisdiccin, Enciclopedia Jurdica Mexicana, t. IV
F-L, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, p. 784.

396

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Son orales porque la palabra tiene un valor, un compromiso, por s misma, aunque no exista un escrito que la avale. Son colectivistas porque las
permisiones o prohibiciones que se aprueban toman en cuenta el beneficio de la comunidad o para evitar un perjuicio a la misma, y son cosmolgicas porque la norma interna que canaliza las acciones u omisiones est
arraigada en la razn humana y las razones de los elementos naturales del
entorno: tierra, aire, fuego, agua.20
b. Los fines de las normas indgenas
Los fines de un conjunto de reglas colectivas es mantener un orden.
Este orden pretende ser justo para cada uno de los integrantes de la comunidad y asegurar la continuidad del grupo. Estos fines no son ajenos a las
culturas jurdicas indgenas, sin embargo, por considerar que sus normas
internas estn relacionadas con los mandatos de los elementos de la naturaleza, sus fines se caracterizan por ser ecolgicos, es decir, la relacin
entre los seres vivos es de fraternidad, el hombre es el hermano hombre;
el fuego, el hermano fuego; el agua la hermana agua, todos relacionados
en un equilibrio inestable donde el sol es el padre sol, y la tierra la madre
tierra.
c. Los rganos y procedimientos de aprobacin
de las normas indgenas
El rgano que, tradicionalmente, aprueba las normas al interior de
una comunidad indgena es el Concejo de Ancianos. Los requisitos para
formar parte de esta institucin pueden ser que la persona ha cumplido
con todos los cargos o puestos pblicos reconocidos por la comunidad, o
que por su formacin como hombre de conocimiento (chaman, sacerdote,
brujo) es socialmente aceptado. Los procedimientos que estos rganos
legislativos aplican para la aprobacin de las normas estn relacionados
con las caractersticas de stas al ser aplicadas al caso concreto: consuetudinario, oral, colectivista y cosmolgico.
20 Derecho

indgena, Enciclopedia Jurdica Mexicana, t. IX, Mxico, PorraUNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, pp. 425-549. Los dems puntos
listados sern desarrollados tambin con base en esta fuente.

DECISIONES POLTICAS FUNDAMENTALES EN MATERIA INDGENA

397

d. La competencia de las normas indgenas


El orden jurdico de cualquier cultura debe ser competente para resolver todos los casos que se presenten en su mbito territorial reconocido.
La competencia de las normas indgenas, por cuestiones histricas relacionadas con el colonialismo jurdico en que sus jurisdicciones se han
desarrollado, ha estado limitada o condicionada. La Colonia espaola reconoci su existencia pero condicion su aplicacin al respeto de los principios de la moral cristiana, ni las leyes de Castilla, por ello, en particular le impuso que la materia criminal quedara en manos exclusivamente
de los tribunales novohispanos. Esta herencia se sigui aplicando a los
pueblos indgenas despus del periodo de Independencia: slo los delitos
menores fueron parte de su competencia, quedando en manos de la jurisdiccin estatal la competencia de los delitos graves (como el homicidio).
En la actualidad sigue sucediendo que el presunto responsable del delito de homicidio cometido en una comunidad indgena siendo aqul parte de sta no es juzgado por sus pares (culturalmente hablando), sino en
espacios jurisdiccionales donde se aplican procedimientos y criterios de
una cultura diferente. Por supuesto, para enmendar esta imposicin cultural ser necesario establecer que la competencia de los tribunales indgenas, en particular, deber ser plena y que la validacin de su ejercicio
deber ser a peticin de parte cuando sta considere que se han violado
sus derechos humanos.
e. Los rganos y procedimientos de aplicacin
de las normas indgenas
El rgano encargado de aplicar las normas para autorizar una accin
o resolver un conflicto es el gobernador, tatamandn, principal, o en su
caso, el alcalde o juez, de la comunidad. En casos de inters general en
lo administrativo, como en lo penal, suelen intervenir en las resoluciones
definitivas el Concejo de Ancianos.
El procedimiento principal de aplicacin de una norma indgena al
caso concreto es la oralidad. Se caracteriza tambin, en general, por su
inmediatez, publicidad, y, dependiendo el caso, por su brevedad.
Por ser comunidades pequeas, donde, como se suele decir, todo el
mundo se conoce, los procesos judiciales se suelen desarrollar en un ambiente casi familiar, donde la autoridad pareciera comportarse ms como

398

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

un padre comprensivo que como una lejana y fra autoridad. Por el contrario, la autoridad indgena suele escuchar los conflictos y solucionarlos
con regaos (como buen padre de familia), recomendaciones, cuidados,
compensaciones, y hasta expulsiones, destierros.
B. La determinacin de los principios-marco de funcionamiento
de la jurisdiccin indgena
La norma constitucional establece que los sistemas normativos de los
pueblos indgenas se sujetarn a los principios generales de la Constitucin federal, respetando las garantas individuales, los derechos humanos
y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres (artculo
2o., apartado A, fraccin II).
El mandato constitucional explcito en esta norma tiende a establecer
un desarrollo reglamentario cuyos elementos de contenido en relacin
con el marco jurdico de su funcionamiento seran los siguientes:

El principio de soberana del Estado federal.


El principio del sistema representativo.
El principio de los derechos humanos.
El principio de divisin de poderes.
El principio del rgimen federal.
El principio de supremaca del Estado sobre las iglesias.
El principio de control de la constitucionalidad de leyes y actos.

Es decir, el marco jurdico del funcionamiento de las jurisdicciones


indgenas estar basado en el respeto a las decisiones polticas fundamentales ya reconocidas por el constituyente. Este marco constitucional me
parece tiene que ser reinterpretado en funcin de las decisiones polticas
fundamentales reconocidas en materia indgena. La soberana del Estado
mexicano incluye ahora, adems de las autonomas de las entidades federativas, la autonoma de las entidades indgenas. El sistema representativo federal y local deber entenderse que en su formacin y ejercicio
tienen que participar los pueblos con representantes propios elegidos con
base en sus procedimientos electorales.
Los derechos humanos tienen que ser entendidos (tanto la sociedad
mexicana como la indgena) en el sentido que los son tanto los derechos
de las personas en lo individual, como los derechos de los pueblos en lo

DECISIONES POLTICAS FUNDAMENTALES EN MATERIA INDGENA

399

general. La divisin de poderes debe entenderse en el sentido de que las


comunidades indgenas en ejercicio del poder poltico conferido, dicho
ejercicio no deber ser autoritario, desptico.
El rgimen federal deber ser entendido como un nuevo pacto en proceso de consolidacin donde se debern incluir los territorios y gobiernos indgenas en una nueva divisin poltica territorial. La supremaca
del Estado sobre las iglesias implica que las concepciones y prcticas
religiosas que los pueblos indgenas y sus comunidades elijan no sern
oficiales en su interior, es decir, no podrn existir autonomas indgenas
confesionales.
Y el principio de control de la constitucionalidad de leyes y actos supone que las normas y ejercicio del poder indgena, como de cualquier
autoridad, estarn sujetos a revisin cuando se considere que son violatorios de una norma constitucional federal.
C. La elaboracin de la ley sobre validacin de las resoluciones
de la jurisdiccin indgena
La reforma constitucional en materia indgena remite de manera explcita a la elaboracin de una norma reglamentaria cuando se establece
que la ley establecer los casos y procedimientos de validacin de los
sistemas normativos de los pueblos indgenas por los jueces o tribunales
correspondientes (artculo 2o., apartado A, fraccin II).
En el contexto del reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas destaca la necesidad de establecer los pilares que sostengan el
desarrollo de las culturas indgenas. Uno de estos pilares es el respeto a su
manera de hablar, vestir, gobernarse, pensar, sentir, actuar. Por ello, resulta poco afortunada la utilizacin de la palabra validacin de los sistemas
normativos indgenas que harn los tribunales correspondientes, ya que
al reconocer los sistemas normativos indgenas en la Constitucin se est
considerando que las normas indgenas forman parte del orden jurdico
del Estado, del derecho del Estado, y en consecuencia son vlidas por s
mismas. La doctrina as lo entiende:
La gran mayora de los juristas estn de acuerdo en afirmar que el derecho
es un conjunto de normas. Con base en esta tesis es comn encontrar la
expresin validez referida a estas normas que en conjunto integran el
orden jurdico. Se dice que cada una de las normas que pertenecen a un

400

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

orden son vlidas. De esto se deduce que una norma invlida no es una
norma. La expresin norma invlida constituye una contradiccin, pues
si de algo se afirma que es una norma, entonces se afirma simultneamente
que es vlida. Una norma invlida no es una norma alguna. Es la negacin
del carcter normativo de algo.21

No es el espritu de la reforma indgena negar el carcter normativo


del derecho indgena. Por el contrario, el mandato constitucional implica
desarrollar los contenidos reglamentarios donde se otorgue jurisdiccin
definitiva a los sistemas normativos indgenas, para resolver las controversias en cuanto al fondo. Estas resoluciones por estar sujetas al respeto
de los derechos humanos podrn ser impugnadas ante rganos jurisdiccionales de mayor jerarqua.22 De este modo, un tribunal de segundo grado revisar, a peticin de una o ambas partes, dichas resoluciones.
Qu caractersticas debern tener estos tribunales de apelacin en materia indgena para garantizar el derecho a la justicia que imparten?
2. El derecho al acceso a la justicia impartida por las instituciones
estaduales y federales
El derecho al acceso a la justicia impartida por las instituciones locales
y federales deber ser reglamentado con base en los siguientes mandatos
constitucionales (artculo 2o., apartado A, fraccin VIII):
a) El reconocimiento del acceso pleno a la jurisdiccin del Estado.
b) El reconocimiento del derecho indgena como fuente formal del derecho mexicano.
c) La creacin de una defensora de oficio indgena.
d) La creacin de tribunales especializados en materia indgena.
A. El acceso pleno a la jurisdiccin del Estado
La Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las
comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la
21 Schmill

Ordez, Ulises, Validez del derecho, Enciclopedia Jurdica Mexicana,


t. VI, Q-Z, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, p. 950.
22 Sobre los tipos de resoluciones judiciales, vase Fix-Zamudio, Hctor, Resoluciones judiciales, ibidem, pp. 274-275.

DECISIONES POLTICAS FUNDAMENTALES EN MATERIA INDGENA

401

autonoma para acceder plenamente a la jurisdiccin del Estado (artculo


2o., apartado A, fraccin VIII).
El mandato constitucional marca la pauta para el establecimiento de
los criterios y mecanismos generales de coordinacin jurisdiccional con
las instituciones de imparticin de justicia del Estado.
La distincin entre las jurisdicciones ya existentes y las indgenas debe
entenderse de manera didctica, ya que ambas al ser reconocidas por las
normas constitucionales son estatales. El Estado conserva el monopolio
de la produccin y aplicacin de las normas y en ejercicio del mismo
organiza su funcionamiento reconociendo, por ejemplo, en relacin con
las jurisdicciones indgenas, que parte de su poblacin existente en su
territorio por ser culturalmente diferente se les aplicarn las normas aprobadas por dichas poblaciones. Las dems normas existentes aprobadas a
nivel federal y estatal se aplicarn por parte de las autoridades correspondientes en territorios indgenas en coordinacin con las autoridades de los
pueblos indgenas.
Este enfoque pretende superar la etapa de confrontacin entre jurisdiccin estatal versus jurisdiccin indgena al explicar su coexistencia antes
del reconocimiento formal de sta ltima en el seno del Estado.
B. El reconocimiento del derecho indgena como fuente formal
del derecho mexicano
En todos los juicios y procedimientos en que sean parte los indgenas,
individual y colectivamente, se debern tomar en cuenta sus costumbres
y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitucin (artculo 2o., apartado A, fraccin VIII). Este mandato constitucional apunta a que se explicite reglamentariamente que los sistemas normativos de los pueblos indgenas sern aplicados en las instituciones de
imparticin de justicia del Estado, sealndose los principios normativos
generales y especficos que los juzgadores debern aplicar en sus actuaciones, recomendaciones, resoluciones o sentencias.
El operador judicial en los tribunales ya establecidos por su competencia est obligado a aplicar, principalmente, si su materia es civil, por
ejemplo, el derecho civil, si es penal el derecho penal, si es materia administrativa el derecho administrativo, si es fiscal el derecho fiscal... ahora
todos estos tribunales cuando un indgena se presente ante ellos (a falta

402

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

de tribunales en materia indgena) tienen la obligacin de aplicar el derecho indgena.


Para que esta obligacin se cumpla el Estado debe, como en otras materias, actualizar a sus operadores judiciales en el conocimiento y aplicacin
de las normas que los pueblos indgenas consideran vigentes en sus comunidades. Para ello, el Estado deber reconocer, es decir, redactar, con la participacin de los pueblos indgenas, los principios normativos conceptuales
y funcionales del derecho indgena en general a nivel federal por el Congreso de la Unin, y en particular a nivel local por los Congresos de las
entidades federativas. En este ejercicio legislativo tendr que establecerse las competencias de las jurisdicciones federal y locales y las indgenas.
Este ejercicio har que las contradicciones puedan ser canalizadas respetando los contenidos culturales implcitos y explcitos en las conductas
que se pretendan regular en las diferentes jurisdicciones. Este ejercicio
me recuerda el que se presenta cuando se propone regular las marchas, las
manifestaciones pblicas, para poder canalizar las contradicciones entre
el derecho a manifestarse y el derecho al libre trnsito de cada persona.
Una de las formas, institucionalmente hablando, de apoyar a los operadores judiciales del Estado a garantizar el pleno acceso de los indgenas a la justicia que imparten es la creacin de una defensora de oficio
indgena.
C. La creacin de una defensora de oficio indgena
Los indgenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura
(artculo 2o., apartado A, fraccin VIII). El mandato constitucional seala la obligacin de reglamentar la creacin de una defensora de oficio
indgena que seale los requisitos de ingreso, formacin, actualizacin y
funcionamiento del personal de asesora y gestora jurdica del operador
judicial en materia de derecho indgena.
La prestacin de asistencia jurdica gratuita es una de las obligaciones del Estado para garantizar el acceso a la justicia que imparte. Se ha
considerado que la falta de conocimiento jurdico y el dbil desarrollo
econmico de las personas les impide ejercer ante los espacios judiciales plenamente sus derechos, por ello el Estado mexicano reconoce que
es obligatoria la designacin de un abogado a la persona que no pueda
sufragar los gastos de un abogado particular, para que lo asesore. As, a

DECISIONES POLTICAS FUNDAMENTALES EN MATERIA INDGENA

403

nivel federal la Ley Federal de Defensora Pblica, cre el Instituto Federal de Defensora Pblica adscrita al Poder Judicial de la Federacin. A
nivel local existen leyes de defensoras de oficio adscritas a los tribunales
superiores de justicia. Las leyes federales establecen que es obligatoria la
designacin de un defensor de oficio en materia penal y agraria, y el Cdigo de Justicia Militar reconoce la Defensora de Oficio Militar.23
Estos precedentes ayudan a explicar, y canalizar, el precepto constitucional que reconoce que los indgenas tienen en todo tiempo el derecho
a ser asistidos por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de
su lengua y cultura. La creacin de una defensora de oficio indgena con
estas caractersticas, dadas las condiciones de desventaja econmica de
la poblacin indgena, y por ser culturalmente diferentes, se justifica plenamente.
D. La creacin de los tribunales especializados en materia indgena
El Estado mexicano se obliga a garantizar a los indgenas el acceso
pleno a la jurisdiccin del Estado, validando, asimismo, las resoluciones
de sus instituciones de imparticin de justicia propios (artculo 2o., apartado A, fracciones II y VIII). El mandato constitucional implcito en esta
norma es que el desarrollo reglamentario tiene que considerar que para
garantizar a los indgenas su derecho a acceder a la jurisdiccin plena del
Estado, se tiene que considerar la creacin de tribunales de apelacin ad
hoc, en materia indgena, al interior de los poderes judiciales, federal y
locales, que revisen, a peticin de parte, las resoluciones de las instituciones judiciales indgenas. Para ello, se tendr que determinar su competencia, integracin, funcionamiento y naturaleza jurdica de las sentencias.
Los estados de la Repblica mexicana que han legislado hasta ahora en
materia de derechos jurisdiccionales indgenas estableciendo una ley reglamentaria especializada en la materia son tres: Quintana Roo (Ley de Justicia Indgena del Estado de Quintana Roo, Peridico Oficial del Estado de
Quintana Roo, 17 de diciembre de 1997); San Luis Potos (Decreto 501.
Ley de Administracin de Justicia Indgena y Comunitaria del Estado de
San Luis Potos, Peridico Oficial del Estado de San Luis Potos, edicin extraordinaria, 1o. de junio de 2006), y Michoacn (Ley de Justicia
23 Ovalle Favela, Jos, Defensora de Oficio, Enciclopedia Jurdica Mexicana, t. III
D-E, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, pp. 63-66.

404

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Comunal del estado de Michoacn de Ocampo, Peridico Oficial del


Estado de Michoacn, 8 de mayo de 2007).24 Otros estados han legislado en captulos sobre derechos jurisdiccionales en una ley con otros
contenidos.25 Mencin especial merece el caso de la justicia indgena en
Guerrero, donde desde 1995 los tlapanecos, mixtecos y nahuas de diez
municipios y ahora 72 comunidades, con una poblacin de 100 000 personas, cuentan con 700 policas y un conjunto de jueces menores llamados comisarios y un colegiado de jueces que resuelven los delitos graves
y las apelaciones en llamadas Casas de Justicia y Seguridad Comunitaria,
sin que exista una legislacin correspondiente del Congreso local, aunque tiene fundamento constitucional federal (artculo 2o.) e internacional
(Convenio 169 de la OIT).26

24 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, El pluralismo jurdico intercultural en los estados


de Mxico, Memoria del Congreso Nacional de Derecho Constitucional de los Estados,
coordinador Csar Astudillo, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 29 pp.
25 Despus de la reforma constitucional federal de 2001 los estados que han reglamentado en materia de Derechos y Culturas Indgenas son: Estado de Mxico (1 de septiembre de 2001), San Luis Potos (13 de septiembre de 2003), Nayarit (18 de diciembre
de 2004), Jalisco (11 de enero de 2007), Durango (22 de julio de 2007), Quertaro (27
de julio de 2007) y Baja California (26 de octubre de 2007), en: Comisin Nacional para
el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (editora), La vigencia de los derechos indgenas
en Mxico. Anlisis de las repercusiones jurdicas de la reforma constitucional federal
sobre derechos y cultura indgenas en la estructura del Estado, diciembre 2007, en www.
cdi.gob.mx, consultada el 2 de septiembre de 2008.
26 Muoz Ramrez, Gloria, La polica comunitaria de Guerrero no deja de crecer.
Trece aos, Ojarasca, suplemento de La Jornada, en www.jornada.unam.mx, consultada
el 20 de noviembre de 2008; 13 aniversario. 14 y 15 de octubre 2008, Tilaza, Malinaltepec, Guerrero, en www.policiacomunitaria.org, idem.

Captulo dcimo sexto


LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS*
I. Introduccin
El derecho a la libre determinacin indgena como derecho matriz de derechos tiene como uno de sus principales productos a los derechos polticos.
Estos deben explicarse en el sentido de que el derecho matriz se entiende
como la facultad de ejercer la libre determinacin al interior de los Estados
nacionales, es decir, su autonoma. Los derechos polticos tienen en este
contexto dos mbitos de ejercicio: el interno y el externo.
En el mbito interno los derechos polticos de los pueblos indgenas
consisten en ejercer libremente sus formas de gobierno: su derecho a
acceder a las tomas de decisiones de su autogobierno. En el mbito
externo sus derechos polticos consisten en ejercer libremente su participacin en las formas de gobierno de sus entidades federativas y en
las federales: su derecho a acceder a la toma de decisiones gubernamentales en estos dos niveles. El tema de este trabajo se ubica en este
segundo contexto: en el ejercicio del derecho de los pueblos indgenas
(de manera individual y colectiva) a participar en la toma decisiones
gubernamentales locales y federales.
El Consejo General del Instituto Federal Electoral mexicano aprob el
11 de febrero de 2004 la redistritacin para las elecciones del 2 de julio
de 2006 y del 2 de julio de 2009.1 En esta redistritacin se establece que
* Este trabajo se present con el ttulo: La redistritacin electoral y la paricipacin
poltica de los pueblos indgenas en Mxico: balance y perspectivas (2006-2009), en
el 52 Congreso Internacional de Americanistas: Pueblos y culturas de las Amricas:
dilogo entre globalidad y localidad, celebrado en Sevilla, Espaa, del 17 al 21 de julio
de 2006; y en el IV Congreso Internacional de la Red Latinoamericana de Antropologa
Jurdica, Justicia y diversidad en tiempos de globalizacin, Oaxtepec, Morelos, Mxico,
16 al 20 de octubre de 2006. Se public en el Boletn Mexicano de Derecho Comparado,
Mxico, ao XLI, nm. 121, enero-abril 2008, pp. 173-211.
1 Acuerdo CG104/2004 del Consejo General del IFE de 15 de julio de 2004 por
el que se aprueban los criterios y consideraciones operativas que se utilizarn en la formulacin de los proyectos de divisin del territorio nacional en 300 distritos electorales
405

406

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

de 300 distritos uninominales 28 tienen 40% o ms de poblacin indgena.2 De esta manera, se da cumplimiento al mandato constitucional establecido desde el 14 de agosto de 2001 en el sentido de tomar en cuenta
la ubicacin de los pueblos indgenas en la demarcacin territorial de los
distritos uninominales, a fin de propiciar su participacin poltica.3 La
redistritacin indgena pretenda que se eligieran 28 diputados indgenas
en la Cmara.4
En este trabajo analizaremos el proceso y criterios de aprobacin de esta
redistritacin, destacando el tipo de participacin que tuvieron los pueblos indgenas. Se mencionarn los lugares donde se encuentran los distritos, sus candidatos y los resultados de la eleccin identificando a los
diputados de origen indgena. Por ltimo se analizar el impacto de las
elecciones en los pueblos indgenas.
Quines aprobaron la redistritacin?
II. Los actores y la participacin indgena
La federacin est obligada, con base en la reforma constitucional de
2001, a garantizar la vigencia de los derechos indgenas, entindase entre
ellos sus derechos polticos, con base en polticas que deben tomar en
cuenta, en su diseo y aplicacin, a los mismos pueblos indgenas.5 Quienes disearon y aplicaron la redistritacin electoral fueron, principalmenfederales uninominales, as como la creacin del Comit Tcnico para el seguimiento y
evaluacin de los trabajos de distritacin. Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 17 de agosto de 2004, en www.juridicas.unam.mx, consulta de 10 de junio de
2006.
2 Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), Los pueblos
indgenas en el proceso de Distritacin 2005, Mxico, Direccin General de Investigacin del Desarrollo y las Culturas de los Pueblos Indgenas, 23 pp.
3 Artculo tercero transitorio del Decreto por el que se aprueba el diverso en el que
se adicionan un segundo y tercer prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se
deroga el prrafo primero del artculo 4; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y
un ltimo prrafo a la fraccin tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 14 de agosto de
2001, pp. 2-4.
4 Comisin Nacional de Desarrollo para los Pueblos Indgenas (CDI), 29 (sic) de los
300 representantes ante la Cmara de Diputados podran ser indgenas. El IFE aprueba 29
distritos electorales indgenas, 11 de febrero de 2005, en www.cdi.org.mx, consulta de 27
de abril de 2006.
5 Cit., nota 3, artculo 2, apartado B, prrafo primero.

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

407

te, los partidos polticos, donde la representatividad de los indgenas es


prcticamente poca.6 Sin embargo, no se realiz una consulta amplia e
informada a los pueblos indgenas de Mxico para llevar a cabo dicha
modificacin electoral, incumpliendo la regla constitucional.
Si se hubiera hecho una consulta nacional para participar en la redistritacin electoral habran participado los pueblos indgenas? La respuesta es no, ya que el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN)
junto con el Congreso Nacional Indgena (CNI) consider que la reforma
constitucional de 2001 no respondi a sus expectativas porque lo que finalmente se aprob no fue lo que se haba acordado con el Estado. 7 Por lo
tanto, han decidido no participar con ste en las modificaciones legislativas e institucionales derivadas de dicha reforma. Los pueblos indgenas
tuvieron razn en no participar en esta reforma electoral? Me parece que
s, ya que desde 1996 exista el acuerdo entre el Estado y los indgenas
para asegurar a stos una representacin poltica en los espacios legislativos federal y locales.8 Este compromiso se hizo constar en la Iniciativa
de Reforma Constitucional redactada por la Comisin de Concordia y Pacificacin (Cocopa) y aprobada por el EZLN y el gobierno federal, donde
se establece en el artculo 4o., fraccin IV, la obligacin de fortalecer la
participacin y representacin poltica de los pueblos indgenas tomando
en cuenta sus caractersticas culturales, establecindose en los artculos
53 y 116 (y no en un artculo transitorio) el mandato de la redistritacin

6 Los

partidos contaron con el apoyo de profesionales de las Ciencias Sociales como


Arnulfo Embriz de la CDI y de Francois Lartigue del Centro de Investigaciones y Estudios Sociales y Antropolgicos (CIESAS).
7 EZLN, Comunicado [sobre la reforma constitucional], 29 de abril de 2001, en:
http://www.ezln.org/documentos/2001/ezln010429b.es.htm, y Reconocimiento Constitucional de los Derechos y la Cultura de Latifundistas y Racistas, en: http://www.ezln.
org/, consultas de 6 de febrero de 2002. Vargas, Rosa Elvira et al., Polarizacin poltica
al promulgarse la ley indgena. Nace muerta, es una traicin del gobierno, afirma el
CNI, La Jornada, 15 de agosto de 2001, en www.jornada.unam.mx, consulta de 7 de
junio de 2006.
8 Documento 2, de los Acuerdos de San Andrs, citado por el diputado federal Marcelo Tecolapa Tixteco, en su Exposicin de motivos a la iniciativa que formul para
reformar la Constitucin federal y el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, texto proporcionado por la doctora Elia Avendao Villafuerte, de la Comisin Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indgenas, junio de 2006.

408

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

electoral a nivel no slo federal sino tambin local, con distritos plurinominales (y no slo uninominales).9
Lo anterior no se llev a cabo, y se remiti a un artculo transitorio del
decreto de reforma la obligacin para la autoridad electoral de cuando
sea factible tomar en cuenta la ubicacin de los pueblos indgenas
para asignarles la redistritacin uninominal, pero no plurinominal, a
nivel federal, es decir, slo para elegir diputados federales, pero no senadores ni diputados locales indgenas.
Cules fueron los criterios que se aplicaron para la redistritacin?
III. Los criterios de redistritacin
En el artculo 53 de la Constitucin federal se establece el criterio demogrfico, es decir, los distritos electorales uninominales (que no pueden
ser menos de dos por estado) se establecern con base en los resultados
del Censo General de Poblacin.10 Este criterio es criticado por la doctrina porque el Censo General de Poblacin es un referente poblacional
esttico, por lo que se requiere que se haga la redistritacin con base en el
padrn electoral cuya actualizacin es constante, permanente, reflejando
as mejor la dinmica poblacional al momento de la redistritacin. 11
El criterio demogrfico fue interpretado por el Instituto Federal Electoral en el sentido de que para la conformacin de los distritos indgenas
sera necesario tomar en cuenta que las localidades y municipios tuvieran una mayora de poblacin indgena, adems que tuvieran continuidad
geogrfica, vas de comunicacin y servicios pblicos.12
La aplicacin de estos criterios determin la creacin de 28 distritos,
lo cual significa que slo el 53% de la poblacin indgena nacional fue tomada en cuenta en la redistritacin. El diputado federal Marcelo Tecolapa
Tixteco afirma que suponiendo que en esos distritos, en una contienda
9 Centro

de Derechos Humanos Miguel Agustn Pro Jurez, Cuadro comparativo de


la Iniciativa COCOPA y el Convenio de 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre pueblos indgenas, en www.centroprodh.org.mx, consulta de 10 de junio de 2006.
10 Artculo 53, primer prrafo de la Constitucin federal mexicana, en www.juridicas.
unam.mx, consulta de 7 de junio de 2007.
11 Costa Arduz, Rolando, Geografa electoral, Diccionario Electoral, 3a. ed., t. II,
Mxico, Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), et al., 2003, p. 656.
12 Acuerdo CG104/2004 del Consejo General del IFE, cit.

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

409

electoral, todos los candidatos triunfadores fueran indgenas, solamente


estara representado el 47% del total de la poblacin indgena del pas.13
Esto significa, pues, que casi la mitad de los indgenas por vivir dispersos, no estar bien comunicados y no contar con electricidad y agua
potable, no pudieron ser tomados en cuenta en esta reforma. El problema
no es de ellos, el problema lo debe resolver el Estado para que puedan
participar construyendo carreteras y brindando los servicios pblicos necesarios para que la poblacin pueda participar y los candidatos puedan
llevar su oferta poltica a efecto de que estos conozcan las necesidades
de cada lugar.14
Estas desigualdades sociales se reflejan en desigualdades polticas, la
exclusin social tambin es poltica, por ello slo 11 estados pudieron ser
escogidos para tener distritos indgenas.
En dnde se encuentran los distritos indgenas que se reconocieron,
quines fueron los candidatos y quines ganaron las elecciones?
IV. Los distritos, sus candidatos y los resultados
Los 28 distritos indgenas que se reconocieron se encuentran en los
siguientes estados:15
Campeche

Chiapas

Guerrero

Hidalgo

Estado de Mxico

Oaxaca

Puebla

Quintana Roo

San Luis Potos

Veracruz

Yucatn

Total 28

28

13 En

su exposicin de motivos a la iniciativa que formul ver nota 8.


Rolando, op. cit., p. 655.
15 Direccin General de Investigacin del Desarrollo y las Culturas de los Pueblos
Indgenas, Los pueblos indgenas en el proceso de Distritacin 2005, Mxico, Comisin
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, pp. 18-23.
14 Costa Arduz,

410

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

No es de extraar que Oaxaca haya sido escogido con el mayor nmero de distritos indgenas porque desde antes de la reforma constitucional
de 2001 sus poblaciones ya vivan como municipios. En el resto de los
estados siguen sin cumplir con el derecho a la libre determinacin de los
pueblos indgenas, es decir, siguen sin ser reconocidos dentro de la estructura poltica local como municipios libres y soberanos.
Los candidatos que se registraron por los cinco partidos nacionales
fueron los siguientes:16
Campeche
Distrito 01 (Campeche). El 40.6% del electorado de este distrito es
indgena.
Dentro de este distrito quedara representado el 76.7% de la poblacin
indgena de Campeche.
Partido Accin Nacional
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Campeche

01

Alcala Ortiz Rafael


Eduardo

Barrera Lira Rosalba

16 La

localizacin y organizacin de la lista de candidatos de las cinco fuerzas polticas registradas: Partido Accin Nacional, la coalicin Por el Bien de Todos integrada
por el Partido de la Revolucin Democrtica, el Partido Convergencia y el Partido del
Trabajo, y la coalicin Alianza por Mxico integrada por el Partido Revolucionario
Institucional y el Partido Verde Ecologista de Mxico, el Partido Nueva Alianza y el Partido Alternativa Socialdemcrata y Campesina, en este trabajo, fue realizada por Paola
Alejandra Rodrguez Delgado con base en la siguiente fuente: Acuerdo del Consejo
General del Instituto Federal Electoral, por el que se registran las candidaturas a Diputados al Congreso de la Unin por el principio de mayora relativa, de las coaliciones
Alianza por Mxico y Por el Bien de Todos y, en ejercicio de la facultad supletoria, las candidaturas presentadas por los partidos polticos nacionales: Accin Nacional,
Nueva Alianza y Alternativa Socialdemcrata y Campesina, con el fin de participar en el
Proceso Electoral Federal 2005-2006, as como las cancelaciones y sustituciones que el
IFE aprob el 15 de mayo, en www.ife.org.mx, consulta de 7 de junio de 2006.

411

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Por el Bien de Todos


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Campeche

01

Duarte Quijano
Margarita Nelly

Zavala Salazar
Manuel Jess

Alianza por Mxico


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Campeche

01

Mendez Lanz Vctor


Manuel

Bernes Chan Blanca


Rosalina

Nueva Alianza
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Campeche

01

Camaal Mena Jos


Angelino

Hurtado Ruiz
Guadalupe Lucrecia

Alternativa Socialdemcrata y Campesina


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Campeche

01

Balan Baas Lourdes


del Carmen

Hernndez Pia
Miguel Francisco

412

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Los resultados de la votacin fueron los siguientes:17


Distrito

PAN

A.P.
M

C.B
.T

N.A

ALT.

C.N.
R

V.V

V.N.

V.T

1
Campeche

32.06
%

34.76
%

19.49
%

9.05
%

0.99
%

0.13
%

96.48
%

3.52
%

100
%

Distrito

Diputado electo

Suplente

Partido poltico

1
Campeche

Mendez Lanz Vctor


Manuel

Bernes Chan
Blanca Rosalina

Coalicin
Alianza Por
Mxico

Chiapas
Distrito 01 (Ocosingo): 67.02% de poblacin indgena (P.I.).
Distrito 02 (Palenque): 71.93% de P.I.
Distrito 03 (Simojovel): 74.82% de P.I.
Distrito 05 (San Cristbal de las Casas): 72.41% de P.I.
Estos cuatro distritos electorales concentran al 81% de la poblacin
indgena del estado.
Partido Accin Nacional
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Chiapas

01

May Gmez Elsy


Esmeralda

Gonzlez Gutirrez
Carlos Leoncio

17 El significado de las siglas son: PAN: Partido Accin Nacional, A.P.M: Alianza por
Mxico, conformada por el Partido Revolucionario Institucional y Partido Verde Ecologista; C.B.T: Coalicin por el bien de todos conformada por el Partido de la Revolucin
Democrtica, el Partido Convergencia y el Partido del Trabajo; N.A: Nueva Alianza,
ALT: Alternativa, C.N.R: candidatos no registrados, VV: Votos Vlidos, V.N: Votos Nulos, V.T: Votacin Total. Los resultados fueron organizados por Paola Alejandra Rodrguez Delgado.

413

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Chiapas

02

Prez Gomez
Robinson

Zenteno Ramos Jess


Manuel

Chiapas

03

Aguilar Gordillo
Amando

Camacho Castillejos
Porfirio

Chiapas

05

Vargas Macossay
Norma Francisca

Molina Lpez Gaspar

Por el Bien de Todos


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Chiapas

01

Hernndez Mndez
Andrs

Lpez Arcos Pedro

Chiapas

02

Molina Zenteno Omar

Prez Conde Jos

Chiapas

03

Ruiz Margarito

Lpez Gomez Lucina

Chiapas

05

Cameras Flores Hugo


Hermilo

Snchez Gutierrez
Reyna Isabel

Alianza por Mxico


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Chiapas

01

Gebhardt Garduza Yari


del Carmen

Estrada Alvaro
Mariana

Chiapas

02

Ortz del Carpio Vctor

Hernndez Prez
Lorenzo

Chiapas

03

Daz Solorzano Elmar


Darinel

Chulin Jimnez Pedro

Chiapas

05

Lescieur Talavera Jorge


Mario

Prez Domnguez
Lorenzo

414

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Nueva Alianza
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Chiapas

01

Daz Soto Belzay


Domingo

lvarez Lopez
Agustn Romn

Chiapas

02

Prez Prez Antonio

Hernndez Hernndez
Antonio

Chiapas

03

Hernndez Leyva Julio


Valentn

Chambor Yuk
Carmelo

Chiapas

05

Garca Paniagua
Asuncin

Bonifaz Domnguez
Aristea Aurora

Alternativa Socialdemcrata y Campesina


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Chiapas

01

Solis San Romn


Margarita

Zurita Vega Rogelio

Chiapas

02

Ramos Castellanos
Ituriel

Gmez lvarez
Antonio

Chiapas

03

Gmez Lpez Veronica

De Len Gonzlez
Jorge Luis

Chiapas

05

Ruiz Ruiz Mariano

Santa Ana Cabral


ngel Federico

415

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Los resultados de la votacin fueron los siguientes:


Distrito
1. Palenque
2. Bochil
3. Ocosingo
5. San
Cristbal

PAN

A.P.
M

C.B.
T

N.A

ALT.

C.N.
R

V.V

V.N.

V.T

7.48
%
9.68
%
6.22
%
12.47
%

45.45
%
49.31
%
45.60
%
44.92
%

40.24
%
34.58
%
41.12
%
33.79
%

0.90
%
0.72
%
1.09
%
2.31
%

0.81
%
0.57
%
0.67
%
1.13
%

0.14
%
0.15
%
0.15
%
0.38
%

95.03
%
95.01
%
94.85
%
95.00
%

4.97
%
4.99
%
5.15
%
5.00
%

100
%
100
%
100
%
100
%

Distrito

Diputado electo

Suplente

Partido poltico

1
Palenque

Gebhardt Garduza
Yari del Carmen

Estrada lvaro
Mariano

Coalicin Alianza
por Mxico

2
Bochil

Ortz Del Carpio


Vctor

Hernndez Prez
Lorenzo

Coalicin Alianza
por Mxico

3
Ocosingo

Daz Solorzano
Elmar Darinel

Chulin Jimnez
Pedro

Coalicin Alianza
por Mxico

5
San Cristbal

Lescieur Talavera
Jorge Mario

Prez Domnguez
Lorenzo

Coalicin Alianza
por Mxico

416

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Guerrero
Distrito 05 (Tlapa de Comonfort): 83.9% de P.I.
Partido Accin Nacional
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Guerrero

05

Nava Garca Alma


Elizabeth

Bazn Flores Juvenal

Por el Bien de Todos


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Guerrero

05

Aguirre Alcaide
Vctor

Huerta Lpez Jos


Misael

Alianza por Mxico


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Guerrero

05

Morales Prieto Javier

Sols Bautista Ins


Yolanda

Nueva Alianza
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Guerrero

05

Ortz Benavides Felix

Aparicio Soto Javier


Adrin

Alternativa Socialdemcrata y Campesina


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Guerrero

05

Pichardo Castillo
Mario Martn

Francisco Gallardo
Evaristo

417

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Los resultados de la votacin fueron los siguientes:


Distrito

PAN

A.P.
M

C.B.
T

N.A

ALT.

C.N.
R

V.V

V.N.

V.T

5 Tlapa de
Como

7.45
%

33.80
%

50.89
%

2.37
%

0.72
%

0.13
%

95.37
%

4.63
%

100
%

Distrito

Diputado electo

Suplente

Partido poltico

5.
Tlapa de
Como

Aguirre Alcaide
Vctor

Huerta Lpez Jos


Misael

Coalicin Por el
Bien de Todos

Hidalgo
Distrito 01 (Huejutla de Reyes): 78% de poblacin indgena.
Distrito 02 (Ixmiquilpan): 45.8% de poblacin indgena.
Partido Accin Nacional
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Hidalgo

01

Martnez Viniegra J.
Jess

Melo Hernndez
Doricela

Hidalgo

02

Prez Espinoza Abel

Estrada Guzmn
Mara Del Pilar
Leticia

Por el Bien de Todos


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Hidalgo

01

Fayad Herrera
Enrique

Snchez Naranjo
Eugenio

Hidalgo

02

Trejo Villafuerte
Alberto

Prez Acosta Gastn

418

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Alianza por Mxico


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Hidalgo

01

Guerreo Jurez Joel

Azuara Casteln Mara


del Carmen

Hidalgo

02

Ramrez Martnez
Jos Edmundo

Hernndez Garca
Leticia

Nueva Alianza
Entidad

Distrito

Hidalgo

01

Hidalgo

02

Propietario

Suplente

Bautista Osorio
Severo
Prez Serrano
Yolanda

Vite Ramos Elpidio


Rojo Hernndez
Rodolfo

Alternativa Socialdemcrata y Campesina


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Hidalgo

01

Hernndez de la Cruz
Francisco

Trejo Lara Filogonio

Hidalgo

02

Domnguez Godinez
Irene

Gerardo Miranda
Macedonio

Los resultados de la votacin fueron los siguientes:


Distrito

PAN

A.P.
M

C.B.
T

N.A

ALT.

C.N.
R

V.V

V.N.

V.T

1. Huejutla
de Reyes

18.33
%

35.83
%

33.58
%

5.82
%

0.79
%

0.21
%

94.55
%

5.45
%

100
%

2.Ixmiquilpan

15.73
%

37.68
%

36.76
%

5.10
%

1.15
%

0.30
%

96.71
%

3.29
%

100
%

419

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Distrito

Diputado Electo

Suplente

Partido Poltico

1. Huejutla de
Reyes

Guerrero Jurez
Joel

Azuara Castelan
Mara del
Carmen

Coalicin
Alianza por
Mxico

2. Ixmiquilpan

Ramrez
Martnez Jos
Edmundo

Hernndez
Garca Leticia

Coalicin
Alianza por
Mxico

Estado de Mxico
Distrito 09 (Ixtlahuaca): 53.4% de poblacin indgena
Partido Accin Nacional
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Mxico

09

Castillo de la Cruz
Marcelina

Trujillo Ocampo
Adrin

Por el Bien de Todos


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Mxico

09

Tenorio Esquivel
Alejandro

Mondragn Santos
Crisoforo Francisco

Alianza por Mxico


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Mxico

09

Gomez Lugo Elda

Blanco Rodrguez
Eduardo

420

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Nueva Alianza
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Mxico

09

Celis Olea Francisco

Moreno Moreno
Celerino

Alternativa Socialdemcrata y Campesina


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Mxico

09

Garca Reyes Sandra

Jimnez de La Cruz
Catalina

Los resultados de la votacin fueron los siguientes:


Distrito

PAN

9. Ixtlahuaca

22.72
%

A.P.
M
35.41
%

C.B.
T
31.23
%

N.A

ALT.

4.46
%

1.72
%

C.N.
R
0.62
%

V.V

V.N.

V.T

96.17
%

3.83
%

100
%

Distrito

Diputado electo

Suplente

Partido poltico

9.
Ixtlahuaca

Gmez Lugo
Elda

Blanco Rodrguez
Eduardo

Alianza por
Mxico

Oaxaca
Distrito 01 (San Juan Bautista Tuxtepec): 40% de P.I.
Distrito 02 (Teotitln de Flores Magn) 89% de P.I.
Distrito 04 (Tlacolula de Matamoros): 76% de P.I.
Distrito 05 (Santo Domingo Tehuantepec): 41% de P.I.
Distrito 06 (H. Cd. de Tlaxiaco): 62% de P.I.
Distrito 07 (Juchitn de Zaragoza): 63% de P.I.
Distrito 10 (Miahuatln de Porfirio Daz) 42% de P.I.
Distrito 11 (Santiago Pinotepa Nacional): 43% de P.I.

421

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Partido Accin Nacional


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Oaxaca

01

Mendoza Hernndez
Faustino

Velazco Cobos Mara


Luisa

Oaxaca

02

Mendoza Snchez
Mara de Jess

Ortz Pereda Mario

Oaxaca

04

Orozco Velasco Romeo

Osorio Gmez Romeo


Cirilo

Oaxaca

05

Garca Henestroza
Gerardo

Prez Flores Fernando

Oaxaca

06

Jimnez Ramirez
Roberto

Lpez Chvez
Francisco Javier

Oaxaca

07

Altamirano Lagunas
Ernesto Guillermo

Snchez Jimnez
Cecilio

Oaxaca

10

Jarquin Rojas lvaro


Demetrio

Masdefiol Surez Jordi

Oaxaca

11

Bramlett Ros Luis


Enrique

Ortega Garca Brigida

Por el Bien de Todos


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Oaxaca

01

Dehesa Mora Daniel

Gmez Rivera
Teodulo

422

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Oaxaca

02

Garca Martnez Sheila

Saucedo Olivera Pilar


Mara del Carmen

Oaxaca

04

Martnez Martnez
Carlos Roberto

Mendoza Vsquez
Ral

Oaxaca

05

Altamirano Toledo
Carlos

Len Aragn
Alejandro

Oaxaca

06

Romero Guzmn Rosa


Elia

Romero Solano
Matas

Oaxaca

07

Santiago Jimnez
Candida

Lpez Santos Roberto

Oaxaca

10

Hernndez Silva
Benjamn

Valencia Ramrez
Aida Fabiola

Oaxaca

11

De Los Santos Molina


Joaqun Conrado

Merino Garca
Marcela

Alianza por Mxico


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Oaxaca

01

Loyo Ortega Sergio

Ramrez Martnez
Heriberto

Oaxaca

02

Villanueva Abrajan
Patricia

Virgen Carrera Vctor


Manuel

Oaxaca

04

Coheto Martnez
Vitalico Cndido

Diego Cruz Eva

Oaxaca

05

Acevedo Guterrez
Agustina

Becerril Morales
Hctor

423

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Oaxaca

06

Aguilar Robles David

Hernndez Cuevas
Marco Antonio

Oaxaca

07

Toledo Luis Jorge

Gurrin Matas
Daniel

Oaxaca

10

Aparicio Snchez
Florencia Carolina

Snchez Aguilar
Hctor Csar

Oaxaca

11

Mayren Carrasco
David Daniel

Cervantes Reyes
Ricardo Hernn

Nueva Alianza
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Oaxaca

01

Aguilar Garza Rosario

Caldern Lucas
Felipe

Oaxaca

02

Garca Pereda Victoria

Guzmn Brigada Jos


Alfredo

Oaxaca

04

Martnez Martnez
Wenceslao
Constantino

Martnez Mern
Benito

Oaxaca

05

Carmona Morales
Mario

Gonzlez Burgos
Alma Candelaria

Oaxaca

06

Picazo Castro Nahum


Mauricio

Hernndez Ramos
Filemon

Oaxaca

07

Antonio Snchez Luz


Mara

Gonzlez Lpez
Servando de Jess

424

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Oaxaca

10

Daz Mndez Ramn

Ruiz Edmundo

Oaxaca

11

Martnez Castellanos
Mara Guadalupe Dora

Vega Justina Virginia

Alternativa Socialdemcrata y Campesina


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Oaxaca

01

Zamudio Salinas Jos


Mara

Hernndez Nava
Jacob

Oaxaca

02

Lpez Santiago Elena

Hernndez Lpez
Isaias

Oaxaca

04

Mndez Gmez Oliva


Yiridia

Mndez Lpez
Maribel

Oaxaca

05

Garca Garca Daniel

Ruiz Vsquez Justino

Oaxaca

06

Hernandez Paz
Paulino

Luiz Martnez Alicia

Oaxaca

07

Lpez Vallejo Sonia

Andrz Lpez
Gamaliel

Oaxaca

10

Altamirano Gutirrez
Felicitas Marciana

Garca Lpez
Guadalupe

Oaxaca

11

Mndez Vzquez
Nahum

Mndez Garca
Roberto

425

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Los resultados de la votacin fueron los siguientes:


Distrito

PAN

1 San Juan
Bautista
2 Teotiltln
de Flores

25.16
%
13.02
%
20.16
%
10.14
%
9.11
%
9.91
%
18.25
%
10.00
%

4 Tlacolula
5 Santo
Domingo
6 H. Cd.
Tlaxiaco
7 Juchitn
de Zar
10
Miahuatln
11 Santiago
Pinotepa.

A.P.
M
32.16
%
42.55
%
31.47
%
40.44
%
33.88
%
44.94
%
35.76
%
38.67
%

C.B.
T
36.45
%
37.90
%
39.01
%
44.87
%
47.76
%
41.50
%
38.51
%
44.76
%

N.A

ALT.

1.78
%
0.57
%
2.07
%
1.38
%
1.12
%
0.75
%
1.15
%
1.17
%

1.34
%
0.59
%
2.05
%
0.69
%
1.09
%
0.49
%
1.17
%
0.80
%

C.N.
R
0.46
%
0.19
%
0.42
%
0.24
%
0.38
%
0.17
%
0.42
%
0.28
%

V.V

V.N.

V.T

97.36
%
94.82
%
95.18
%
97.78
%
93.33
%
97.77
%
95.26
%
95.69
%

2.64
%
5.18
%
4.82
%
2.22
%
6.67
%
2.23
%
4.74
%
4.31
%

100
%
100
%
100
%
100
%
100
%
100
%
100
%
100
%

Distrito

Diputado electo

Suplente

Partido poltico

1
San Juan
Bautista

Dehesa Mora
Daniel

Gmez Rivera
Teodulo

Coalicin Por el
Bien de Todos

2
Teotiltln De
Flores

Villanueva
Abrajan Patricia

Virgen Carrera
Vctor Manuel

Coalicin Alianza
por Mxico

4
Tlacolula

Martnez
Martnez Carlos
Roberto

Mendoza Vsquez
Ral

Coalicin Por el
Bien de Todos

5
Santo
Domingo

Altamirano
Toledo Carlos

Len Aragn
Alejandro

Coalicin Por el
Bien de Todos

426

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

6
H. Cd. Tlaxiaco

Romero
Guzmn Rosa
Elia

Romero Solano
Matias

Coalicin Por el
Bien de Todos

7
Juchitn De
Zar

Toledo Luis
Jorge

Gurrin Matias
Daniel

Coalicin Alianza
por Mxico

10
Miahuatln

Hernndez
Silva Benjamin

Valencia Ramrez
Aida Fabiola

Coalicin Por el
Bien de Todos.

11
Santiago
Pinotepa.

De Los Santos
Molina Joaquin

Merino Garca
Marcela

Coalicin Por el
Bien de Todos

Puebla
Distrito 01 (Huauchinango): 41.8% de P.I.
Distrito 04 (Zacapoaxtla): 80.6% de P.I.
Distrito 16 (Ajalpan): 57.6% de P.I.
Partido Accin Nacional
Entidad

Distrito

Propietario
Galindo Santos Edith
Lucrecia

Suplente
Cabrera Gomez Juan
Manuel

Puebla

01

Puebla

04

Macip Castilla Ren


Martn

Quiroz Rolon Irma


Encarnacin

Puebla

16

Mndez Gmez Jos

Barranco Tenorio
Ral

427

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Por el Bien de Todos


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Puebla

01

Castillo Lafarja
Minerva Guadalupe

Lechuga Silva
Sebastin

Puebla

04

Martnez Rodrguez
Zeferino

Becerril Cipriano
Alberto

Puebla

16

Carrera Cabrera
Olivia Paz

Prez Toscano Flavio

Alianza por Mxico


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Puebla

01

Amador Leal
Narcizo Alberto

Esquitin Lastiri Rosa


Mara

Puebla

04

Herrera Coyac
Wenceslao

Gonzlez Ramos
Reynaldo

Puebla

16

Mendoza Corts
Mario

Lpez Balbuena
Guillermina

Nueva Alianza
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Puebla

01

Hernndez Prior
Adn Amador

Vargas Rayn
Mercedes

428

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Puebla

04

Alejo Domnguez
Cupertino

Viveros Ortz Mara


Elena

Puebla

16

Anzaldo Amayo
Yolanda Matilde

Trujillo Alonso
Roberto

Alternativa Socialdemcrata y Campesina


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Puebla

01

Valderrabano
Hernndez Jos de
Jess

Monroy Castillo
Ignacia

Puebla

04

Borunda Lucero
Sara

Bez Vzquez Marco


Antonio

Puebla

16

Varillas Gmez
Rafael

Cuello Avendao
scar

Los resultados de la votacin fueron los siguientes:


Distrito

PAN

1.

27.38
%
24.29
%
24.29
%

Huauchinango

4.
Zacapoaxtla
16.
Ajalpan

A.P.
M
31.41
%
33.08
%
38.38
%

C.B.
T
30.68
%
20.67
%
27.57
%

N.A

ALT.

4.75
%
14.15
%
4.36
%

1.03
%
0.89
%
0.82
%

C.N.
R
0.46
%
0.40
%
0.21
%

V.V

V.N.

V.T

95.71
%
93.48
%
95.64
%

4.29
%
6.52
%
4.36
%

100
%
100
%
100
%

429

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Distrito

Diputado Electo

Suplente

Partido poltico

1.
Huauchinango

Amador Leal
Narcizo Alberto

Esquitin Lastiri
Rosa Mara

Coalicin
Alianza por
Mxico

4.
Zacapoaxtla

Herrera Coyac
Wenceslao

Gonzlez Ramos
Reynaldo

Coalicin
Alianza Por
Mxico

16.
Ajalpan

Mendoza Corts
Mario

Lpez Balbuena
Guillermina

Coalicin
Alianza por
Mxico

Quintana Roo
Distrito 02 (Othn P. Blanco): 47.4% de poblacin indgena.
Partido Accin Nacional
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Quintana Roo

02

Medina Rodrguez
Hassan

Manzanilla Caldern
Rosa Elena

Por el Bien de Todos


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Quintana Roo

02

Erales Jimnez
Roberto

Te Lpez Victoriano

Alianza por Mxico


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Quintana Roo

02

Espinoza Abuxapqui
Eduardo Elias

Pech Santos Julio


Alberto

430

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Nueva Alianza
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Quintana Roo

02

Mezquita Garma
Joaqun Alberto

Rovirosa Rodriguez
Roberto

Alternativa Socialdemcrata y Campesina


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Quintana Roo

02

Sols Escalante
Miguel ngel

Moguel Moo Felipe


de Jess

Los resultados de la votacin fueron los siguientes:


Distrito

PAN

A.P.
M

C.B.
T

N.A

ALT.

C.N.
R

V.V

V.N.

V.T

2 Othn
P. B.

16.20
%

51.73
%

25.94
%

2.61
%

0.72
%

0.15
%

97.35
%

2.65
%

100
%

Distrito

Diputado Electo

Suplente

Partido Poltico

2
Othn P.
Blanco

Espinoza
Abuxapqui
Eduardo Elias

Pech Santos Julio


Alberto

Coalicin Alianza
Por Mxico

San Luis Potos


Distrito 07 (Tamazunchale): 74.3% de poblacin indgena.
Partido Accin Nacional
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

San Luis
Potos

07

Rivera Rivera Jos


Guadalupe

Martnez Garca
Nohem

431

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Por el Bien de Todos


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

San Luis
Potos

07

Rodrguez Martell
Domingo

Isabel Antonia
Alfonso Tomas

Alianza por Mxico


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

San Luis
Potos

07

Cancelado

Pozos Aguilar Paulino

Nueva Alianza
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

San Luis
Potos

07

Chipuli Barrios
Gregorio

Cruz Arevalo Elvia

Alternativa Socialdemcrata y Campesina


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

San Luis
Potos

07

vila Covarrubias
Aid

Martnez Ramos Jos


Antonio

Los resultados de la votacin fueron los siguientes:


Distrito

PAN

A.P.
M

C.B.
T

N.A

ALT.

C.N.
R

V.V

V.N.

V.T

7.

36.03
%

28.77
%

22.13
%

3.39
%

1.26
%

0.19
%

91.78
%

8.22
%

100
%

Tamazunchale

Distrito

Diputado Electo

Suplente

Partido poltico

7.

Rivera Rivera
Jos Guadalupe

Martnez Garca
Nohemi

Partido Accin
Nacional

Tamazunchale

432

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Veracruz
Distrito 02 (Tantoyuca): 73% de poblacin indgena.
Distrito 06 (Papantla): 52.3% de poblacin indgena.
Distrito 18 (Zongolica): 52.2% de poblacin indgena.
Partido Accin Nacional
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Veracruz

02

Snchez Merz
Francisco Javier

Delgado Vera Estela

Veracruz

06

Molina Fernndez
Csar Hipolto

Camarena Mandujano
Mara Flavia

Veracruz

18

Montero Gmez
Claudia

Gines Jimnez Nayith

Por el Bien de Todos


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Veracruz

02

Flores Lara Jorge

Cuervo Cuervo
Edmundo

Veracruz

06

Del Ro Virgen Jose


Manuel

Garca Garca Norma


Jovita

Veracruz

18

Ramrez Velsquez
Fausto Cirenio

Lpez Mena Luis


Miguel

433

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Alianza por Mxico


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Veracruz

02

Pinete Vargas Mara


del Carmen

Santos Larios Andres

Veracruz

06

Yorio Saqui Domingo

Prez Lpez
Celedonia

Veracruz

18

Montalvo Gmez
Pedro

Ortega Tzitzihua
Mara Dolores Luca

Nueva Alianza
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Veracruz

02

Molina Montiel
Antonio

Garca Perrusquia
Hetor Eugenio

Veracruz

06

Saldaa Arteaga
Emma Celia

Olimedo Cruz Gaspar

Veracruz

18

Lara Santos Joel

Marcial Alvarado
Hugo

Alternativa Socialdemcrata y Campesina


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Veracruz

02

Cruz Jurez Genara

Morales del ngel


Julin

Veracruz

06

Jimnez Salazar
Guillermo

Atzin Prez Florencio

Veracruz

18

Aguilar Arista
Carolina

Villalpando Saldaa
Reyes

434

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Los resultados de la votacin fueron los siguientes:


Distrito

PAN

2
Tantoyuca
6
Papantla
18
Zongolica

32.27
%
24.75
%
29.44
%

A.P.
M
33.90
%
26.41
%
35.75
%

C.B.
T
27.96
%
43.91
%
26.78
%

N.A

ALT.

1.25
%
1.16
%
2.37
%

0.70
%
0.71
%
0.88
%

C.N.
R
0.11
%
0.15
%
0.25
%

V.V

V.N.

V.T

96.20
%
97.09
%
95.46
%

3.80
%
2.91
%
4.54
%

100
%
100
%
100
%

Distrito

Diputado Electo

Suplente

Partido Poltico

2
Tantoyuca

Pinete Vargas
Mara del Carmen

Santos Larios
Andrs

Coalicin Alianza
por Mxico

6
Papantla

Del Ro Virgn
Jos Manuel

Garca Garca
Norma Jovita

Coalicin Por el
Bien de Todos

18
Zongolica

Montalvo Gmez
Pedro

Ortega Tzitzihua
Mara Dolores
Luca

Coalicin Alianza
Por Mxico

Yucatn
Distrito 01 (Valladolid): 89.6% de P.I.
Distrito 02 (Progreso): 61.4% de P.I.
Distrito 05 (Ticul): 84.2% de P.I.
Partido Accin Nacional
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Yucatn

01

Daz Mena Joaqun


Jess

Alcocer y Gazca
Teresa de Jess

435

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Yucatn

02

Daz Lizama Rosa


Adriana

Herrera Dorantes Juan


Carlos

Yucatn

05

Escaroz Soler Gerardo


Antonio

Azarcoya Gutirrez
Gaspar Manuel

Por el Bien de Todos


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Yucatn

01

Peniche Patrn Noe


Antonio

Herrera Alcocer
Gaudencio

Yucatn

02

Aguilar Ruz Ana


Gabriela

Nadal Lpez Karla


Patricia

Yucatn

05

Martnez Montalvo
Nancy Aracelly

Dzul y Montes Mireya


del Carmen

Alianza por Mxico


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Yucatn

01

Alpizar Carrillo
Lucely del Perpetuo
Socorro

Alcocer Rosado Jos


Luis

Yucatn

02

Blanco Pajon Jos


Luis

Nez Zapata Mara


Eugenia Del Pilar

Yucatn

05

Salomn Barbosa
Carlos Daniel

Medina Cano Naybi


Yaniree

436

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Nueva Alianza
Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Yucatn

01

Ucan Chan Lucila Ins

Durn May Jos Tomas

Yucatn

02

Maldonado Herrera
Rodolfo de Jess

Ros Basto Reina


Mara del Carmen

Yucatn

05

Santos Morales Freddy


Manuel

Vzquez Flota Lizbeth


Mayte

Alternativa Socialdemcrata y Campesina


Entidad

Distrito

Propietario

Suplente

Yucatn

01

Pea Andere Jos


Elas

Alberto Gamboa
Mercedes Del Rosario

Yucatn

02

Cuevas Ortiz Rosa


Catalina

Cristin Sampedro
Lourdes Matilde

Yucatn

05

Burgos Gonzlez Ana


Laura

Osorio Muoz Lizbeth


Gabriela

Los resultados de la votacin son los siguientes:


Distrito

PAN

A.P.
M

C.B.
T

N.A

ALT.

C.N.
R

V.V

V.N.

V.T

1.
Valladolid

45.30
%

38.76
%

12.90
%

0.81
%

0.35
%

0.08
%

98.21
%

1.79
%

100
%

2.
Progreso

40.16
%

43.91
%

9.94
%

2.42
%

0.82
%

0.34
%

97.58
%

2.42
%

100
%

5.
Ticul

42.16
%

40.89
%

11.10
%

2.43
%

0.72
%

0.17
%

97.48
%

2.52
%

100
%

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

437

Distrito

Diputado Electo

Suplente

Partido poltico

1.
Valladolid

Daz Mena
Joaqun Jess

Alcocer y Gazca
Teresa De Jess

Partido Accin
Nacional

2.
Progreso

Blanco Pajon
Jos Luis

Nez Zapata
Mara Eugenia
del Pilar

Coalicin Alianza
por Mxico

5.
Ticul

Escaroz Soler
Gerardo Antonio

Azarcoya
Gutirrez Gaspar
Manuel

Partido Accin
Nacional

En cuanto a las candidaturas presentadas es necesario destacar que en


los 28 distritos se nombraron los candidatos correspondientes por parte
de todos los partidos polticos. Es de destacarse porque a veces los partidos a pesar de ser nacionales no solan tener fuerza en algunos estados y
por tanto no designaban candidatos en algunos distritos. A nivel nacional,
segn Xchitl Glvez, ex comisionada de la CDI, la participacin indgena fue de 57.5%, destacndose los distritos de Campeche, San Luis
Potos y Yucatn.18
Los resultados de la eleccin consultados en la pgina electrnica del
Instituto Federal Electoral, arriba mencionados, concluyen que en estos
28 distritos con poblacin mayoritaria indgena: 17 los gan la coalicin
Alianza por Mxico (los ahora diputados fueron todos postulados por el
PRI), ocho los gan la coalicin Por el Bien de Todos (seis diputados
fueron postulados por el PRD, uno por el PT y uno por Convergencia), y
tres distritos los gan el PAN.19
Cuntos de los candidatos y de los diputados electos son indgenas?
18 Urrutia, Alonso, Slo nueve diputados son de extraccin indgena: Glvez. Necesaria ms representacin en el Congreso, afirma, La Jornada, Mxico, 5 de octubre de
2006, p. 12.
19 Para Xchitl Glvez los resultados son diferentes: 19 distritos los gan la coalicin
Por el Bien de Todos (PRD-PT y Convergencia), cinco el PAN y cuatro la coalicin
Alianza Por Mxico (PRI-PVEM). Idem. No s si es un error del reportero o de la Comisionada, para saberlo se pueden consultar los resultados en el sitio de Internet del IFE o
en el portal de la Cmara de Diputados.

438

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

V. Los diputados indgenas


En cuanto a los candidatos registrados de origen indgena consult antes de las elecciones, el 8 de junio de 2006, al antroplogo Arnulfo Embriz Osorio, quien es director general de investigacin del desarrollo y las
culturas de los pueblos indgenas, de la Comisin Nacional de Desarrollo
de los Pueblos Indgenas, y quien form parte del Comit Tcnico para
el Seguimiento y Evaluacin de los Trabajos de Distritacin, y me coment que tienen en curso la investigacin para determinar el nmero
de indgenas que son candidatos en los 28 distritos. A reserva de los resultados que arroje la investigacin, me coment que con base en la informacin que dispona en ese momento ninguno es indgena. Yo le dije
que haba revisado las listas de candidatos de las tres principales fuerzas
polticas y que me pareca haber identificado como indgena a Margarito
Ruz por el distrito Simojovel de Chiapas, y me confirm que en efecto l
es indgena tojolabal. En nota periodstica de 5 de octubre de 2006, Xchitl Glvez menciona que la coalicin Por el Bien de Todos postul slo
2% de candidatos de origen indgena, la coalicin Alianza por Mxico,
slo el 1.7% y que el Partido Accin Nacional no postul a ningn candidato de origen indgena.20
Los resultados de la investigacin emprica sobre el origen indgena
de los diputados electos hasta el 4 de octubre realizada por Paola Alejandra Rodrguez Delgado fueron los siguientes:21 siete son indgenas, 19
no lo son y de dos no se supo su origen. De los siete que se consideran
indgenas slo dos contestaron personalmente a la pregunta, y el resto lo
hicieron saber a travs de terceras personas. Ello es importante destacar
por el principio de autoadscripcin como indgena. De los siete diputados
que se reconocen como indgenas cuatro pertenecen al PRI, dos al PRD
y uno al PAN.
De los 19 que no se reconocen como indgenas slo dos contestaron
personalmente (uno del PAN y otro del PRD), el resto contest por medio de terceras personas (11 del PRI, tres del PRD, y uno del PT, del
PAN y de Convergencia). De estos 19, 11 pertenecen al PRI, cuatro al
PRD, dos al PAN, uno al PT y uno a Convergencia. De los dos diputados
20 Idem.

21 La investigacin emprica se desarroll con base en llamadas telefnicas, correos


electrnicos y consulta personal en la Cmara a los diputados electos.

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

439

que no se obtuvo informacin porque no contestaron los correos electrnicos ni las llamadas, ambos son del PRI.
Los detalles de esta investigacin se muestran en el siguiente cuadro:
Entidad

Campeche

Chiapas

Distrito

1 Campeche

1 Palenque

Diputado

Mndez Lanz
Vctor
Manuel

Gebhardt
Garduza Yari del
Carmen

Partido

Origen indgena

PRI

Su asistente,
el seor Luis
Garca, dice que
el diputado le
coment que s
es indgena y
pertenece a la
etnia tojolabal.

PRI

El e-mail que ella


escribi dice lo
siguiente:
Nacida al interior
de la Etnia 'chol,
por lo que hablo la
lengua de ellos y
crec conociendo
su
Indeosincracia
(sic); soy
defensora de los
derechos de los
indgenas, choles
y tzeltales y he
trabajado en la
prevencin del
delito en relacin
a los usos y
costumbres.

440

Chiapas

Chiapas

Chiapas

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

2. Bochil

3. Ocosingo

5. San
Cristbal de
las Casas

Vctor Ortz del


Carpio

Elmar Darinel
Daz Solorzano

Jorge Mario
Lescieur
Talavera

PRI

Las personas
que trabajan
con l dicen
que no pueden
dar este tipo de
informacin.

PRI

El secretario
particular Eliu
Cerecedo dice que
el diputado no
pertenece a algn
grupo indgena.
Forma parte de
la Comisin
de Asuntos
Indgenas.

PRI

No es indgena,
dice Jos Alberto
Gordillo Flechas
secretario
particular, que
curiosamente la
misma comunidad
decidi que el
diputado fuera un
no indgena.

441

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Guerrero

5. Tlapa de
Comonfort

Vctor Aguirre
Alcaide

PRD

La secretaria
Efigenia Lucatero
investig que
el diputado s
pertenece a un
grupo tnico de
Guerrero llamado
tlapanecos de
Guerrero.
Forma parte de
la Comisin
de Asuntos
Indgenas.

Hidalgo

Hidalgo

1. Huejutla
de Reyes

2.
Ixmiquilpan

Joel Guerrero
Jurez

Jos Edmundo
Ramrez
Martnez

PRI

La seorita
Mait Carrin
le pregunt y
dice que no es
indgena.

PRI

l mismo
llam, dice que
afortunadamente
s es descendiente
de indgenas
hahus del Valle
del Mezquital y
que pertenece a
una organizacin
indgena que es el
Concejo Supremo
Hahu.

442

Mxico

Oaxaca

Oaxaca

Oaxaca

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

9.
Ixtlahuaca

Elda Gmez
Lugo

1. San Juan
Bautista

Daniel Dehesa
Mora

2. Teotitln
de Flores

Patricia
Villanueva
Abrajn

4. Tlacolula

Carlos Roberto
Martnez
Martnez

PRI

Su secretaria la
seorita Lorena
Zedillo, da el
recado de que no
es indgena.
Forma parte de
la Comisin
de Asuntos
Indgenas.

PRD

No se considera
indgena, da
el recado la
secretaria Vanessa
Romero

PRI

El secretario
particular, el
licenciado Martn,
dice que ella no es
indgena.

PRD

Descendiente de
zapotecas de la
sierra de Oaxaca,
Guelatao de
Jurez, informa la
seorita Alicia su
secretaria.
Es integrante
de la Comisin
de Asuntos
Indgenas.

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Oaxaca

5. Santo
Domingo

Carlos
Altamirano
Toledo

Oaxaca

6. H. Cd.
Tlaxiaco

Rosa Elia
Romero
Guzmn

443

PRD

Su asistente la
seorita Beatriz
lvarez dice que
el le contest que
no desciende de
indgenas pero
habla zapoteco y
que a l mismo
no le quedaba
muy claro si esto
era suficiente
para considerarse
indgena, ya que
por otro lado l
le comento a ella
que hay muchas
personas que
se consideran
indgenas y ni
siquiera hablan el
idioma.

PT

El asistente
Ricardo Cabrera
dice que no es
indgena.

444

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Oaxaca

7. Juchitn
de Zaragoza

Jorge Toledo
Luis

PRI

El asistente Esli
Yafet Cruz dice
que el diputado
no es indgena, y
que la poblacin
de Juchitn
de Zaragoza
es meramente
urbana, que no
tiene la cifra
exacta pero ellos
creen no puede ser
de ms de 40%
indgena.
l contest
por e-mail, lo
siguiente:
En respuesta
a su peticin
le comento,
lamentablemente
no pertenezco a
ninguna tnia ni
grupo indgena.

Oaxaca

10.
Miahuatln

Benjamn
Hernndez Silva

PRD

Oaxaca

11. Santiago
Pinotepa

Joaqun De Los
Santos Molina

PRD

Su secretaria da el
recado de que no
es indgena.

PRI

La seorita
Rebeca Drivas
investig que no
es indgena el
diputado.

Puebla

1.
Huauchinango

Narcizo Alberto
Amador Leal

445

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Puebla

4.
Zacapoaxtla

Wenceslao
Herrera Coyac

PRI

Enrique Pineda,
asistente, dice
que s es un
indgena nhuatl
de la regin de
Zacapoaxtla.
Secretario de
la Comisin
de Asuntos
Indgenas.

Puebla

Quintana
Roo

16. Ajalpan

2. Othn P.
Blanco

Mario Mendoza
Corts

Eduardo Elas
Espinoza
Abuxapqui

PRI

El secretario
particular lic.
Justino Cerezo
informa que el
diputado no es
indgena.

PRI

Su secretaria
la seorita
Guillermina
Velsquez
investig que l no
es indgena.

446

San Luis
Potos

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

PAN

La seorita
Viridiana
Torres, quien
est encargada
en el rea de
informacin del
PAN, menciona
que el diputado
le coment
que desciende
de indgenas
nhuatl y vive en
una comunidad
nhuatl que se
llama San Martn
Chalchucuautla,
y entre otros
cargos que ha
desempeado
en su vida
poltica est el
ser secretario de
accin agraria del
Concejo Supremo
de la etnia nhuatl.
Secretario en
la Comisin
de Asuntos
Indgenas.

2.
Tantoyuca

Mara Del
Carmen Pinete
Vargas

PRI

Leonel Vidal,
asistente, dice que
ella no pertenece
a algn grupo
tnico.

5. Papantla

Jos Manuel Del


Ro Virgen

CONV

No es indgena
dice la seorita
Gabriela Luna

7.
Tamazunchale

Jos Guadalupe
Rivera Rivera

Veracruz

Veracruz

447

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

Veracruz

Yucatn

18.
Zongolica

1. Valladolid

Pedro Montalvo
Gmez

Joaqun Jess
Daz Mena

PRI

PAN

La secretaria
Victoria Villalobos
dice que lo nico
que el diputado
le coment
tras hacerle la
pregunta es que
tiene familiares
indgenas, pero
no dijo nada con
respecto a l
mismo.
Viridiana Torres,
de la oficina de
informacin
del PAN, me
comunica que
el diputado le
dijo que no es
indgena.
Forma parte de
la Comisin
de Asuntos
Indgenas.

Yucatn

2. Progreso

Jos Luis
Blanco Pajn

PRI

No se recibi
respuesta.
l contest por e-mail,
lo siguiente:

Yucatn

5. Ticul

Gerardo Antonio
Escaroz Soler

PAN

Desafortunadamente,
sin renegar de mis
orgenes, la vida no
me dio la fortuna de
pertenecer a etnia
alguna.

448

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Cuando la Cmara de Diputados integr la Comisin de Asuntos Indgenas slo ocho de los diputados electos en distritos indgenas fueron
nombrados: cuatro del PRI, dos del PAN y dos del PRD. De los cuatro
del PRI dos se reconocen como indgenas, del PAN uno y del PRD uno
tambin. En esta Comisin se nombr como presidente al indgena Marcos Matas Alonso (PRD) quien no fue electo como diputado dentro de
los 28 distritos indgenas.
Cul ha sido el impacto de la redistritacin electoral en la participacin poltica de los pueblos indgenas?
VI. El impacto de la redistritacin
El impacto en la participacin poltica de los pueblos indgenas ha sido
prcticamente inexistente, ya que, por una parte, los partidos polticos no
transformaron sus mtodos de eleccin de candidatos para adaptarse a la
distritacin indgena, y por otra parte, los pueblos indgenas se sienten
ajenos a la redistritacin por no haber participado en ella y porque tienen un alejamiento histrico con los partidos polticos ya que los han utilizado como carne de can electoral, es decir, objetos de manipulacin
poltica, y no sujetos polticos libres y concientes.
Este resultado ya lo haba previsto un diputado: Es muy remota la
probabilidad de que en estos distritos surjan representantes indgenas,
debido a las normas y prcticas de los partidos para la postulacin de
sus candidatos, a la conformacin y mecanismos de control de los grupos de poder poltico y a los altos costos de las campaas electorales,
principalmente.22 Para Xchitl Glvez lamentablemente en la postulacin de candidatos los criterios utilizados por los partidos o coaliciones
en esos distritos no fue el tnico, sino que se privilegiaron otros factores,
como el de gnero, los jvenes o los que se adecuaban ms a los intereses
de las alianzas.23
Los pueblos indgenas tienen el dilema de seguir considerando si los
partidos polticos van a seguir siendo sus mediadores para que sus demandas sean atendidas o emerger como actores polticos de manera organizada con base en sus propias normas electorales para tener representan22 Marcelo Tecolapa Tixteco, en su exposicin de motivos a la iniciativa que formul..., vase nota 9.
23 En Urrutia, Alonso, op. cit., p. 12.

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

449

tes en los congresos legislativos establecidos o en congresos legislativos


propios reconocidos por el Estado.
Analicemos la primera opcin. En la lgica del reconocimiento de los
derechos indgenas al interior de los Estados nacionales, los derechos polticos de los pueblos indgenas a formar parte de los rganos legislativos
establecidos se han encontrado, hasta ahora, ante la incomprensin de la
clase poltica mexicana para integrarlos plenamente.
El dficit programtico en materia indgena de los partidos polticos y
las dinmicas internas excluyentes de los grupos partidistas por el poder
han hecho que los indgenas sean una materia polticamente poco rentable. Y cuando los indgenas, de manera aislada, sin la intervencin de
sus pueblos, acceden a los espacios legislativos locales o federales pasan
desapercibidos social y polticamente, y para sus pueblos son personas
ajenas a los intereses comunitarios puesto que para lograr sus propsitos
tuvieron que acudir a los partidos polticos, por ello no se considera que
estn haciendo un servicio a su comunidad, sino que estn al servicio de
su inters particular haciendo una carrera poltica, disfrazado como un
inters por la patria. Este ha sido el caso desde el siglo XIX con indgenas ilustres como Benito Jurez, pasando por diputados y senadores no
tan ilustres en el siglo XX, y concluyendo con unos cuantos en las legislaturas de este inicio de siglo XXI.
La tarea de hacer que los legisladores no indgenas, quienes suelen,
pues, copar los espacios legislativos, tomen conciencia de los derechos
indgenas y emprendan medidas a efecto de reconocerlos y aplicarlos
efectivamente ha mostrado sus lmites puesto que ello suele pasar slo si
existe una presin social muy fuerte, y esto resulta un desgaste permanente para los pueblos indgenas quienes por tener una organizacin ms
espontnea, coyuntural, que institucional, estructural, no pueden sostener
sus demandas hasta que stas se atiendan y apliquen realmente.
La segunda opcin parece lejana en Mxico. Los pueblos indgenas
consideran a los partidos polticos como enemigos de sus pueblos, porque slo se acuerdan de ellos en pocas electorales y despus los olvidan,
dejndolos divididos polticamente y en la pobreza de siempre. Por ello,
pensar en convertirse en partido poltico, resulta como invitar a un ngel
a convertirse en demonio.

450

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Un antecedente en contra de lo anterior, sin embargo, se present en


Oaxaca donde se registr ante el Instituto Estatal Electoral el primer
partido poltico indgena de Mxico.24 Que amerita un estudio aparte.
El Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional despus de enero de 1994
dej las armas pero no se baj del caballo. La consulta que hicieron en
1995 en relacin con la pregunta de si a la gente le gustara que el EZLN
se convirtiera en una organizacin o fuerza poltica independiente y nueva, la respuesta fue afirmativa para alrededor de la mitad de los que contestaron.25 Esta recomendacin no ha sido atendida, quiz porque, como
dice Neil Harvey, constituye uno de los postulados polticos centrales del
zapatismo en estos 11 aos: El ejercicio de nuevas formas de hacer poltica contra el modelo partidista dominante.26 El mismo autor considera
que en esta lgica la participacin poltica que el zapatismo promueve ha
pasado de una pretensin de impulsar la formacin de una organizacin
nacional (Convencin Nacional Democrtica, Movimiento de Liberacin
Nacional, Frente Zapatista de Liberacin Nacional) a impulsar mediante
otra forma de hacer poltica, es decir, desde abajo, una nueva red de
personas y grupos (idem).
Por ltimo, me parece que es necesario considerar que la lucha del
pueblo mexicano por consolidar un sistema democrtico pasa por establecer las reglas del juego de manera plural, incluyente y transparente. Es
innegable que en esta lucha el EZLN ha tenido un papel determinante, ya
que al exponer sus postulados de fuerte contenido social y poltico nos
hizo tomar conciencia de las injusticias del modelo econmico neoliberal
y del modelo poltico autoritario, y con ello nos puso desde 1994 en el
siglo XXI, el siglo de un modelo econmico con sensibilidad social y de
un modelo poltico democrtico pluricultural.
Con esto quiero decir que el sistema de partidos que tanto nos ha costado construir (en vidas y en dinero) es hoy la herramienta ms sensata para
acceder y ejercer una funcin pblica de gobierno, por tanto debemos
24 Martnez Snchez, Francisco, El primer partido poltico indgena en Mxico, Derecho y Cultura, nm. 13, enero-abril 2004, en www.juridicas.unam.mx, consultada el 7
de junio de 2006.
25 Rodrguez Araujo, Octavio, El valor de las encuestas, La Jornada, 8 de septiembre de 2005, en www.jornada.unam.mx, consulta de 7 de junio de 2006.
26 Harvey, Neil, Apuestas y riesgos en la Sexta Declaracin de la Selva Lacandona, La Jornada, 10 de julio de 2005, www.jornada.unam.mx, consulta de 7 de junio de
2006.

LOS DERECHOS POLTICOS INDGENAS

451

cuidarla y, por supuesto, mejorarla. En este sentido, la otra campaa impulsada por los zapatistas tiene el mrito de que a pesar de considerar que
un postulado central del zapatismo es, como afirma Harvey, el ejercicio
de nuevas formas de hacer poltica contra el modelo partidista dominante, esto no significa la destruccin de ste (o no debera). Y me parece
que el subcomandante Marcos en su recorrido por Mxico hasta antes
de las elecciones pasaba de un discurso radical a uno moderado segn
el lugar donde se encontrara provocando confusin y por tanto ms indiferencia que adhesin, al rechazar frontalmente, por una parte, a todos
los partidos,27 y por otra parte, aceptando que la va electoral es vlida
siempre y cuando los partidos obedezcan a la sociedad.28 Yo me quedo
con esta ltima visin y que por tanto, lo primero es un recurso discursivo
para lograr lo segundo.
Las energas creadoras que el zapatismo se encarg de liberar desde
1994 deben seguirse manifestando para que la participacin poltica de
los indgenas, a ttulo individual o colectivo, en el sistema democrtico
del siglo XXI, les permita acceder a los espacios de decisin no slo legislativa, sino tambin ejecutiva y judicial del estado. Para ello, se tiene
que seguir proponiendo mejoras a las reglas del juego para adaptarlas a
estas necesidades, no importando si se decide participar a travs de los
partidos polticos establecidos o formando nuevos partidos o con candidaturas independientes, ni quin es el partido gobernante en turno.
Por lo expuesto y pensando en las prximas elecciones federales para
la renovacin en 2009 de la Cmara de Diputados, en particular, y de
cualquier eleccin de renovacin del Senado y de los congresos locales
en puerta, en general, se propone la redistritacin uninominal y plurinominal para la eleccin de diputados y senadores indgenas a nivel federal,
y de diputados indgenas a nivel local, con base en el criterio tnico nicamente. Para ello se tendr que:
Opcin A. Establecer la cuota tnica como obligacin de los partidos polticos para designar el nmero de candidatos indgenas en
correspondencia porcentual a la poblacin indgena a la que repre27 Bellinghausen,

Hermann, Los partidos polticos no son buenos; slo dividen. Se


reuni Marcos con mixtecos y tlapanecos, La Jornada, 18 de abril de 2006, en http://
www.jornada.unam.mx/2006/04/18/018n1pol.php, consulta de 8 de junio de 2006.
28 En entrevista televisiva a Carmen Aristegui por CCN en Espaol, mayo de 2006.

452

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

sentarn a nivel federal o local.29 Dichos candidatos indgenas podrn ser seleccionados entre los militantes indgenas o de los que
los pueblos indgenas seleccionen con base en sus propias normas
de designacin.
Opcin B. Establecer que en los distritos uninominales y plurinominales indgenas se elegirn a los candidatos con base en las normas electorales propias de los pueblos indgenas concernientes sin
la intervencin de los partidos polticos, y para ello se tendrn que
reactivar los procesos de remunicipalizacin para que los pueblos
indgenas puedan elegir a sus candidatos funcionando como municipios constitucionalmente reconocidos en cada entidad federativa. Yo me pronuncio a favor de esta segunda opcin por ser una
reforma de fondo, estructural, que sentara las bases del Estado del
siglo XXI que todos estamos construyendo: socialmente solidario,
polticamente democrtico y culturalmente plural.

29 Para ampliar la explicacin general sobre la cuota tnica, ver Pacari Vega, Nina,
Cuota de Etnia, Diccionario Electoral, t. I, cit., pp. 298-304.

Captulo dcimo sptimo


LOS DERECHOS DE LOS NIOS:
ESCLAVOS DEL SIGLO XXI*
Un nio nace esclavo porque
est en manos inexpertas.

I. Introduccin
La primera vez que expuse el tema sobre los derechos de los nios indgenas en abril de 2005 mencion que la sociedad mexicana haba logrado
lo que la ciencia, en toda su existencia, no haba podido: crear el hombre
invisible, el indgena, el nio indgena. En las Jornadas Lascasianas de
noviembre de 2006 aclar que de nada ha servido declarar la invisibilidad
de los nios indgenas para que sus derechos se cumplan, que es necesario
utilizar otra metfora para que la toma de conciencia sobre sus condiciones
de vida mejoren, por ello me atrevo a afirmar que los nios son los esclavos del siglo XXI.
Esta esclavitud no es privativa de los pueblos indgenas, sino de todos
los pases incluidos los llamados desarrollados. Todos los pueblos ponen
a los nios en manos inexpertas porque desde que se decide tener un nio
no se piensa en l como un sujeto de derechos, sino como un objeto de
placer, en el mejor de los casos, o en el peor, un objeto de la inconciencia, desinformacin, frustracin, soledad, fracaso sentimental o ambicin
econmica.
La vida extraordinaria de un nio en las manos ordinarias de los adultos (a veces de adolescentes), sociedades y Estados, donde han nacido,
* Ponencia: Los derechos de los nios indgenas, presentada en el Seminario sobre
Los Derechos de los Nios, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 8 de
abril de 2005, y en las Jornadas Lascacianas Internacionales, Mxico, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 22-24 de noviembre de 2006. Se public en Ordez Cifuentes, Jos Emilio Rolando (coord.), La defensa de los derechos de los pueblos originarios, afroamericanos y migrantes. XVI Jornadas Lascasianas Internacionales, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2008, pp. 167-184.
453

454

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

los han convertido en sus esclavos impotentes, en sus rehenes para el


chantaje sentimental o econmico, o en instrumentos para llenar sus vacos sociales o emocionales.
En este trabajo expondremos en la primera parte la situacin de esclavitud que sufren los nios en general, y los nios indgenas en particular,
y en la segunda parte analizaremos los instrumentos para su liberacin:
sus derechos.
II. La situacin de esclavitud
Segn los datos estadsticos sobre la situacin de los nios en el mundo, Amrica Latina y Mxico muestran muy bien las consecuencias de la
falta de conciencia sobre el nio como sujeto de derechos.
En el mundo se considera segn el organismo encargado por Naciones
Unidas del desarrollo de la infancia, UNICEF, que 171 millones de nios
trabajan (de los cuales seis millones lo hacen en trabajos forzados); 143 millones han perdido a uno de sus padres; ms de un milln estn presos (la
mayora esperando ser juzgados por delitos menores); decenas de millones viven en la calle; cientos de miles estn involucrados en conflictos
armados; decenas de miles son empleados en actividades vinculadas con
la delincuencia, y en 2003 se consider que el 34% de nios en el mundo no fueron registrados, lo que significa que 48 millones de nios no
existen y en consecuencia no pueden ser tomados en cuenta en el diseo
de polticas pblicas de desarrollo, es decir, no tienen derechos. 1 En este
contexto, los nios indgenas presentan un menor ndice de escolaridad y
vacunacin, y las tasas ms altas de mortalidad, que el resto de la poblacin infantil, y la proteccin de sus derechos en las instancias judiciales
es inadecuada.2
En Amrica Latina segn UNICEF existen 40 millones de nios que
viven en condiciones de extrema pobreza, es decir, que sobreviven con
menos de un dlar al da, y entre el 10 y 20% no han sido registrados
desde 1999, lo cual significa que no son tomados en cuenta en las polti1 Tello Daz, Carlos, Los nios, Proceso. Semanario de Informacin y Anlisis,
Mxico, 19 de noviembre de 2006, p. 66.
2 UNICEF: Nias y nios indgenas son los ms vulnerables, agencias, 26 de febrero de 2004 en www.mujereshoy.com, consulta de 22 de agosto de 2006. En la bsqueda de
los datos estadsticos fui auxiliado por mi asistente Paola Alejandra Rodrguez.

LOS DERECHOS DE LOS NIOS

455

cas pblicas de desarrollo.3 En cuanto a los nios indgenas de Amrica


Latina se considera que el ndice de escolaridad es cuatro veces inferior
que el de los dems nios.4
Para la representante de UNICEF en Mxico los nios indgenas enfrentan situaciones de mayor desigualdad.5 Veamos por qu. Existen 25
millones de nios que viven en la pobreza, es decir, 60% de la poblacin
infantil.6 Para la Red por los Derechos de la Infancia en su informe La
Infancia Cuenta en Mxico 2006, 17.9 millones de nios viven en pobreza patrimonial, de los cuales el 30% son nios indgenas.7
En materia de salud y alimentacin, se considera que en Mxico milln y medio de nios padecen desnutricin,8 de los cuales cuatro de cada
cinco nios son indgenas.9 El 70% del total de nios que padecen desnutricin en el pas se concentran en ocho estados: Veracruz, Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Yucatn, Estado de Mxico, Puebla e Hidalgo.10 Para la
Red por los Derechos de la Infancia 6.9 millones de nios viven en situacin de pobreza alimentaria.11 Para UNICEF por cada 1000 nacimientos
mueren 28 nios antes de los cinco aos,12 y 164 108 mujeres menores
son madres (entre 15 y 17 aos).13

3 En

Tello Daz, op. cit., p. 66.


de nios y nias indgenas es cuatro veces menor al del resto de menores, Diario El Mundo, 12 agosto de 2003, en www.mujereshoy.com, consulta de 22 de
agosto de 2006.
5 Aranda, Jess, Nios indgenas enfrentan situaciones de mayor desigualdad: Yuriko Yasukawa, la Jornada, Mxico mircoles 2 de marzo de 2005, en www.jornada.
unam.mx/2005/03/02/044n2soc.php, consulta de 18 de octubre de 2006.
6 En Tello Daz, op. cit., p. 66.
7 Chvez M., Iliana, En pobreza alimentaria sobreviven 6.9 millones de nios mexicanos, Diario Monitor, Mxico, 23 de noviembre de 2006, pp. 1A y 9A.
8 Balboa, Juan, Incumplida la convencin sobre derechos infantiles, La Jornada
Mxico 21 de noviembre de 2004 en www.jornada.unam.mx/2004/11/21/043n4soc.php,
consultada el 24 de agosto de 2006.
9 UNICEF, en Tello Daz, op. cit., p. 66.
10 Concentran ocho estados 70% de la desnutricin infantil, Sntesis de noticias
relacionadas con los pueblos indgenas de la CDI, Mxico, 7 de septiembre de 2006 en
cdi.gob.mx/index.php?id_seccion=80, consultada el 7 de septiembre de 2006.
11 Chvez M., Iliana, op. cit., pp. 1A y 9A.
12 Tello Daz, op. cit., p. 66.
13 Chvez M., Iliana, op. cit., pp. 1A y 9A.
4 Escolaridad

456

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

En materia educativa se considera que ms de dos millones de nios


entre cinco y 14 aos no asisten a la escuela,14 40 000 nios indgenas no
acceden a la educacin bsica (lo cual constituye el 8% de la matrcula
nacional segn la Secretara de Educacin Pblica),15 40% de nios indgenas que asisten a la escuela no la concluyen,16 y que cerca de 4500
nios indgenas entre 6 y 12 aos que viven en la Ciudad de Mxico no
reciben educacin bilinge e intercultural.17
En materia de trabajo se considera segn UNICEF que tres millones
de nios entre 6 y 14 aos trabajan,18 para la Red por los Derechos de la
Infancia estos nios son vctimas de explotacin laboral.19 En los campos de Sinaloa se estima que 14 000 nios menores de 14 aos trabajan,
muchos de ellos de origen indgena.20 Resulta vergonzoso que se regule
el trabajo infantil para proteger sus derechos laborales, cuando debera
estar prohibido absolutamente que los menores trabajen, ya que el Estado
debera garantizar sus derechos a la educacin y bienestar como poltica
pblica prioritaria.
En materia de proteccin social y familiar el balance tampoco es positivo. Desde hace 25 aos dos nios son asesinados al da en Mxico,21 y del
total de nios que nacieron en 2005 murieron el 18.8%.22 Para UNICEF
desde hace 10 aos en Mxico un nio es violado cada hora,23 y para la
14 Balboa,

op. cit. Vase nota 10.


Solano, Laura, Sin educacin, unos 40000 nios indgenas, La Jornada,
Mxico, 3 de diciembre de 2005, en www.jornada.unam.mx/2005/12/03/041n2soc.php,
consultada el 23 de octubre de 2006.
16 A un ao de su vigencia, las Leyes sobre derechos de la niez en Mxico continan pendientes de aplicacin, en http://www.derechosinfancia.org.mx/Legislacion/
legislacion11.htmoletn, consultada el 12 de septiembre de 2006.
17 Ms De 4 Mil Nios Indgenas En La Ciudad De Mxico, Excluidos Del Sistema Educativo, Boletn De Prensa N 08/2005, Comisin de Derechos Humanos
del Distrito Federal, Mxico, D.F., 30 de enero de 2005, en www.cdhdf.org.mx/index.
php?id=bol0805, consultada el 5 de septiembre de 2006.
18 Balboa, op. cit., ver nota 10.
19 Chvez M., Iliana, op. cit., pp. 1A y 9A.
20 Contratan a miles de menores en campos agrcolas de Sinaloa, Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, Boletn de Prensa N 68/2005, Mxico, 12 de julio
de 2005, en www.cdhdf.org.mx/index.php?id=bol6805, consultada el 5 de septiembre de
2006.
21 UNICEF, en Tello Daz, op. cit., p. 66.
22 Red por los Derechos de la Infancia,en Chvez M., Iliana, op. cit., pp. 1A y 9A.
23 Tello Daz, op. cit., p. 66.
15 Poy

LOS DERECHOS DE LOS NIOS

457

Red por los Derechos de la Infancia 8 500 000 nios viven expuestos a la
violencia domstica.24
Esta desigualdad, explotacin e insensibilidad, que sufren los nios en
el mundo, Amrica Latina y Mxico, es la consecuencia de no considerarlos como sujetos de derechos a los que se tiene que respetar, sino como
objetos a los que se puede manipular, utilizar como mercanca sexual o
laboral, golpear, violar y hasta asesinar impunemente, como esclavos de
los padres, de las sociedades y de los Estados, todos somos responsables
de esta situacin de esclavitud de los nios.
Qu tendramos qu hacer para cambiar la situacin de esclavitud que
viven los nios en una situacin de libertad y bienestar? El primer paso
sera considerar que un nio desde que pueda ser concebido mentalmente
por sus padres deben stos estar plenamente concientes de que un nio es
un sujeto de derechos y que por tanto deben saber perfectamente cules
son los derechos del nio que tendrn que, de manera prioritaria, cumplir
desde que es concebido biolgicamente y as el nio aspire a nacer libre
en manos expertas.
III. Los derechos para la liberacin
Me parece que un nio, sea indgena o no, en cualquier parte del mundo, debe tener derecho, desde el momento en que sus padres lo conciben
mentalmente, a ser tomado en cuenta en la decisin que ellos toman. La
concepcin mental de un hijo es una decisin de tres no slo de dos, es
decir, de los progenitores y del futuro hijo. El ser tomado en cuenta significa que en la decisin final de tener un hijo, los padres tomen en cuenta,
por tanto, sus derechos:

A ser esperado.
A ser querido.
A ser respetado.
A ser cuidado fsica y mentalmente.
A nacer de manera natural por parto.
A ser lactado por su madre.
A ser vestido.

24 Chvez

M., Iliana, op. cit., pp. 1A y 9.

458

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

A ser alimentado.
A un ambiente social y familiar seguro.
A ser educado.
A ser registrado.
A practicar el idioma de sus padres.
A divertirse de manera sana y creativa.

La lista podra continuar, pero veamos qu dicen los textos legislativos. Desde el 20 de noviembre de 1989 la Organizacin de las Naciones
Unidas aprob la Convencin sobre los Derechos de los Nios, la cual ha
sido aprobada por el Senado mexicano el 19 de junio de 1990, ratificada
por el Ejecutivo federal el 21 de septiembre de 1990 y publicada en el
Diario Oficial de la Federacin el 25 de enero de 1991.25
La Convencin establece que el sujeto de derechos que protege es una
persona que tiene menos de 18 aos (artculo 1o.). En este sentido, se
entiende que son sujetos de derechos todos los menores de 18 aos indgenas y no indgenas, mujeres y hombres, pobres y ricos (artculo 41).
El derecho del menor a no ser discriminado por su minora de edad (artculo 2o.) me parece un acierto ya que rompe con el principio que otorgaba el derecho de los padres o de la sociedad a decidir por ellos por
considerarlos incapaces, sin voluntad propia. Los nios nacen libres,
no son propiedad de los padres ni de la sociedad.
Me parece tambin un acierto que se considere el inters superior del
nio en la aplicacin de la Convencin (artculo 3o.), es decir, que sus
derechos estn por encima de los derechos de los padres, de la sociedad
y del Estado.
Un Estado responsable no se obliga a aquello que no puede cumplir,
por ello resulta irresponsable que se mencione en el artculo 4o. que el
Estado que apruebe la Convencin har todo lo posible para que se
apliquen de manera efectiva los derechos de los nios.
25 Carbonell, Miguel, Derechos de las nias y los nios. Legislacin bsica, Mxico,
Porra, 2004, y Santamara, Benjamn, Los derechos de las nias y de los nios. Slo
para menores de 18 aos, Mxico, Trillas, 2002. Convencin sobre los Derechos del
Nio, Oficina del alto comisionado de las naciones unidas para los derechos humanos,
en www.ohchr.org/spanish/law/crc.htm, consultada el 23 de agosto de 2006. La bsqueda
y seleccin de legislacin internacional y nacional sobre los derechos especficos de los
nios indgenas fueron realizadas por Paola Rodrguez.

LOS DERECHOS DE LOS NIOS

459

Reconocer derechos implica asumir obligaciones por parte no slo del


Estado sino tambin de los padres, el artculo 5o. establece la obligacin
de stos para orientar a los nios en cuanto al goce de sus derechos. El
Estado debera primero, para que esto sea efectivo, orientar a los padres
sobre los derechos de los nios, para que los progenitores no sientan que
pierden autoridad ante los nios.
El derecho a nacer y crecer sanamente est reconocido en el artculo
6o.; el derecho del nio a tener un nombre y una nacionalidad, es decir,
reconocido por sus padres y el Estado a travs del registro civil, para que
se asuman las obligaciones de stos se encuentra en el artculo 7o.; el derecho a la identidad significa el desarrollarse en lo personal y colectivo de
manera independiente, respetuosa y solidaria (artculo 8o.).
El nio tiene derecho a estar con sus padres aunque estn separados
(artculo 9o.) y reunirse con ellos en su propio pas o en el extranjero (artculo 10). El nio tiene derecho a ser protegido para que nadie lo separe
a la fuerza de sus padres, es decir, se lo robe (artculo 11).
Un nio tiene derecho a expresar siempre sus opiniones de manera
respetuosa, es decir, a que sus padres lo tomen en cuenta y no decidan sin
consultarlo previamente de manera respetuosa y clara (artculo 12). El
derecho del nio a ser est reconocido en el artculo 13, ya que establece
que las maneras en que manifieste sus emociones y creatividad sin afectar
a otros nios deben ser respetadas.
El derecho a la religin de los nios es un derecho que los padres debern respetar cuando asuman su mayora de edad, mientras tanto el Estado
laico debe respetar el derecho de los padres a practicar con sus hijos sus
creencias religiosas (artculos 14 y 30). El derecho a reunirse con fines
pacficos est garantizado en el artculo 15. Los nios tienen derecho a su
privacidad. Los nios a veces necesitan estar solos y tener sus espacios y
objetos propios que tienen que ser plenamente respetados (artculo 16).
La informacin y los objetos que un nio reciba deben ser solamente
aquellos que le brinden un beneficio y por tanto no lo perjudiquen fsica y
mentalmente: derecho a un ambiente protegido (artculo 17), este derecho
incluye a su proteccin en contra del maltrato y el abuso, sobre todo el
sexual (artculo 19 y 34). El padre y la madre estn obligados a asegurar
el desarrollo sano del nio. Con esto se rompe con la funcin tradicional
de que el padre slo debe aportar dinero y la mujer slo atencin domstica, ambos deben proveer econmicamente y atender las labores del hogar, que incluye el cuidado de los nios (artculo 18).

460

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Cuando un nio, por algn motivo, no tiene o no vive con sus padres,
el Estado se obliga a cumplir con sus derechos para que se desarrolle
dignamente (artculos 20). El nio en las condiciones sealadas tiene derecho a ser adoptado por personas que asuman las obligaciones de sus padres biolgicos (artculo 21). Cuando un nio por circunstancias ajenas a
su voluntad vive refugiado en otro pas se le deben respetar sus derechos
(artculo 22). Un nio con capacidades diferentes tiene los mismos derechos que los dems nios, adaptados a sus caractersticas (artculo 23).
Los derechos del nio a la salud y a la seguridad social estn reconocidos en los artculos 24, 25 y 26. El derecho a una vida tranquila en lo
econmico, social y emocional est garantizado en el artculo 27. Los
derechos a la educacin y al idioma para que sea un nio libre de pensamiento y solidario socialmente se encuentran en los artculos 28, 29 y 30.
Los derechos que se reconocen a los nios son para proteger y estimular su digno y sano desarrollo fsico, emocional e intelectual, por ello
el derecho a divertirse, a jugar, a crear, es fundamental tambin (artculo
31). Ya hemos comentado que este desarrollo del nio no debe ser obstaculizado con actividades laborales, es decir, el nio no debe trabajar,
por ello el derecho a ser protegido en contra del trabajo peligroso en su
casa o fuera de ella (artculo 32) es una vergenza que se mencione. El
Estado est obligado proteger los derechos del nio cuando sus padres no
puedan cumplir con sus obligaciones.
Un nio tiene derecho a ser protegido de las drogas, los secuestros, la
explotacin fsica, el engao, la crueldad, la pena de muerte, penas de
prisin injustas y trato indigno en los tribunales (artculos 33, 35, 36, 37 y
40). La guerra es una patologa humana que desafortunadamente todava
existe y por lo cual no debera enorgullecernos ni mucho menos regular, es vergonzoso considerar que los derechos del nio en un conflicto armado deben ser respetados durante y despus del conflicto, como si
fuera algo normal (artculos 38 y 39).
En el conjunto de derechos que contiene la Convencin es necesario
destacar que en cuatro de ellos se hace mencin a los nios indgenas:
Los Estados parte alentarn a que los medios de comunicacin tomen en cuenta la necesidades lingsticas del nio que pertenezca a
un grupo minoritario o indgena (artculo 17).

LOS DERECHOS DE LOS NIOS

461

Los nios que han sido privados de su medio familiar tendrn seguridad en la continuidad en la educacin, y a su origen tnico,
religioso cultural y lingstico (artculo 20).
El nio tiene derecho a asumir una vida responsable en sociedad
libre, con espritu de comprensin, paz, tolerancia, igualdad de los
sexos, amistad entre todos los pueblos, grupos tnicos, nacionales y
religiosos y personas de origen indgena (artculo 29).
Derecho a pertenecer a minoras tnicas, religiosas y lingsticas,
tener su propia vida cultural, practicar su propia religin, y emplear
su propio idioma (artculo 30).
Todo nio que ha infringido leyes penales contar con la asistencia
de un intrprete (artculo 40).
En el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre
derechos indgenas se reconoce el derecho de los nios a tener una educacin bilinge e intercultural: leer y escribir en sus propios idiomas para
poder participar en sus comunidades y acceder a conocimientos generales
para participar en la comunidad nacional (artculos 28 y 29). 26
La Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) tambin ha establecido, desde el 14 de diciembre de 1990, reglas para proteger los derechos
de los menores privados de libertad como la no discriminacin por motivos de raza u origen tnico (artculo 4o.) y el derecho a una educacin
adecuada a sus necesidades tnicas particulares (artculo 38).27 La ONU
igualmente reconoce que para prevenir la delincuencia juvenil es necesario atender de manera especial a los nios de familias indgenas y formar
a los menores en el conocimiento y respeto de las diferencias culturales
(artculos 15, 21 y 27).28
26 Textos de legislacin indgena, mbito de educacin, de la pgina del Banco Interamericano de desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/
IND/ley/leyn/countryset.cfm?, consulta de 13 de septiembre de 2006. Este Convenio fue
ratificado por el Senado mexicano el 11 de julio de 1990 y aprobado por el Ejecutivo
federal el 5 de septiembre del mismo ao.
27 Reglas de las Naciones Unidas para la proteccin de los menores privados de libertad, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,
en http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/h_comp37_sp.htm, consultada el 13 de
septiembre de 2006.
28 Directrices de las Naciones Unidas para la prevencin de la delincuencia juvenil,
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en

462

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

La legislacin mexicana regula los derechos de los nios en los siguientes documentos. La Constitucin federal reform el artculo 4o.
para establecer estos derechos:
1)
2)
3)
4)

El derecho a la alimentacin.
El derecho a la salud.
El derecho a la educacin.
El derecho al sano esparcimiento.29

El derecho a la alimentacin de los nios indgenas, en particular,


est reconocido en el artculo 2o. constitucional desde el 21 de agosto de
2001.30
La ley reglamentaria del artculo 4o. constitucional en materia de derechos de la infancia se public en el Diario Oficial de la Federacin el 29
de mayo de 2000 con el ttulo Ley para la Proteccin de los Derechos de
Nias, Nios y Adolescentes.31 En esta ley se establece que los derechos
de los nios estn por encima de cualquier derecho, incluyendo los derechos de los padres: principio del inters superior de la infancia (artculos
3o., 4o. y 14).
Se reconoce tambin el derecho a la vida (artculo 15), a la no discriminacin (artculo 16), a un ambiente familiar y social sano (artculo 19),
a su integridad fsica y emocional: contra el maltrato y abuso sexual (artculo 21); a la identidad: nombre, registro, nacionalidad y grupo cultural
(artculo 22); a vivir en familia: aunque sus padre estn separados y poder
adoptar una familia sustituta (artculo 23 a 27); a la salud: asistencia mdica, nutricin, vacunacin (artculo 28); a la atencin especial a nios
con capacidades diferentes (artculos 29 a 31); a la educacin en un espritu de comprensin, paz y tolerancia (artculo 32); a la sana recreacin:
prohibicin del trabajo a menores de catorce aos (artculos 33 a 35); al
http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/h_comp47_sp.htm, consultada el 13 de septiembre de 2006.
29 Diario Oficial de la Federacin, del 7 de abril de 2000.
30 Decreto por el que se aprueba el diverso en el que se adicionan un segundo y tercer
prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin
tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
Diario Oficial de la Federacin, primera seccin, Mxico, 14 de agosto de 2001, pp.
2-4.
31 Carbonell, Miguel, op. cit., pp. 33-60.

LOS DERECHOS DE LOS NIOS

463

libre pensamiento y el derecho a la cultura (artculos 36 y 37); a participar: libre expresin y libre asociacin (artculo 38); al debido proceso:
garantas de inocencia, celeridad, defensa, de no carearse, de contradiccin y de oralidad (artculos 44 a 47).
En cuanto al reconocimiento explcito de los derechos de los nios
indgenas se destacan:
El derecho a la no discriminacin por el origen tnico (artculo 16).
El derecho a la identidad por el grupo cultural (artculo 22).
El derecho a la no discriminacin educativa por razones culturales
(artculo 32).
El derecho de los nios perteneciente a un grupo indgena a disfrutar
libremente de su lengua, cultura, usos, costumbres, religin, recursos
y formas especficas de organizacin social (artculo 37).
El derecho al debido proceso considerando que en la determinacin
de las sanciones se debe tomar en cuenta la condicin econmica
del infractor (artculo 55, fraccin IV).
A nivel local algunos derechos de los nios indgenas han sido reconocidos en Oaxaca, Chiapas, Quintana Roo y el Distrito Federal. En Oaxaca
se reconocen los siguientes derechos:
Educacin bsica, formal, bilinge e intercultural (artculo 24).
Gozar de plenas garantas contra actos de separacin de nias y
nios de sus comunidades (artculo 30).
Derecho a la vida, integridad fsica y mental, a la libertad y a la
seguridad (artculo 50).32
En Chiapas se reconocen los siguientes derechos de los nios de la
entidad:
El estado fomentar los derechos de las nias y nios indgenas
(artculo 13).
32 Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca, de 21 de marzo de 1998, en Textos de legislacin indgena, mbito de educacin,
territorio y derechos de familia, de la pgina del Banco Interamericano de desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.
cfm?country=ME&topic=1&mark=1, consultada el 31 de agosto de 2006.

464

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

Fomentar la plena vigencia de los derechos de mujeres y nios


indgenas (artculo 31).33
Los nios indgenas tendrn derecho a que los jueces de paz conozcan de oficio los asuntos en los que se atente contra ellos, y se
decreten medidas de proteccin respectivas y proponiendo alternativas (artculo 37).
Contar con programas que impulsarn el estado y municipios para
que lo nios indgenas mejoren sus niveles de salud, alimentacin,
educacin, informacin acerca de lo nocivo de consumo y de sustancias que afecten la vida humana (artculo 38).34
En el estado de Quintana Roo se reconocen los siguientes derechos a
los nios indgenas:
Acceso a la educacin bsica, formal, bilinge y bicultural (artculo 23).
Cuidado y proteccin de los nios de las comunidades mayas y la
preservacin de sus tradiciones (artculo 27).
Derechos individuales de los nios y las nias indgenas a la vida,
integridad, libertad y seguridad de sus personas (artculo 31).35
Derecho a que los jueces indgenas intervengan de oficio en los casos en que las mujeres y nios indgenas se vean afectados en sus
derechos, bienes, posesiones, o se atente contra su integridad fsica,
sano desarrollo, salud, formacin personal y cultural (artculo 13).

33 Constitucin local, reforma de 9 de octubre de 1990, en Textos de legislacin


indgena, mbitos de idioma y jurisdiccin, de la pgina del Banco Interamericano de
Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/
countryset.cfm?country=ME&topic=1&mark=1, consultada el 1 de septiembre de 2006.
34 Ley de Derechos y Cultura Indgenas del Estado de Chiapas, de 29 de julio de 1999,
en Textos de legislacin indgena, mbito mujeres indgenas y educacin, de la pgina
del Banco Interamericano de desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible www.
iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.cfm? country=ME&topic=1&mark=1, consultada
el 4 de septiembre de 2006.
35 Ley de Derechos, Cultura y Organizacin Indgena del Estado de Quintana Roo,
de 30 de julio de 1988, en Textos de legislacin indgena, mbito de educacin, mujeres y derecho de familia, de la pgina del Banco Interamericano de desarrollo,
Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.
cfm?country=ME&topic=1&mark=1, consulta de 31 de agosto de 2006

LOS DERECHOS DE LOS NIOS

465

Los jueces tradicionales sern competentes en materia de delitos


cometidos por menores de 16 aos (artculo 17).
Los jueces tradicionales conocern de faltas administrativas cometidas por los menores de 16 aos (artculo 19).36
La Ley sobre Menores Infractores del Distrito Federal con vigencia en
toda la Repblica establece los siguientes derechos de los nios:
Derecho a ser asistidos por intrpretes y defensores que conozcan su
lengua y cultura (artculo 3o.).
Derecho a que se tomen en cuenta sus usos y costumbres al momento de aplicrseles esta ley (artculo 5o.).37
Cul es el balance en cuanto a la aplicacin de los derechos de los
nios y la calidad de las leyes que buscan garantizarlos?
El balance es pobre: para el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF) el Estado mexicano tiene una calificacin de 6.5 en cuanto al
cumplimiento de los derechos de los nios,38 y para la Red por los Derechos de los Nios la calificacin que tiene sobre la calidad de sus leyes
sobre derechos de la infancia es de 4.39
La reciente pelcula de Alejandro Gonzlez Irritu, Babel, da cuenta,
por otra parte, como no importando la posicin social de los padres ni el
poco o mucho desarrollo de los pases en el mundo, los nios son esclavos de los adultos y por tanto los tratan no como sujetos de derechos sino
como objeto de sus frustraciones, ignorancia o egosmo: unos padres que
se van a curar de la muerte natural de su beb haciendo un viaje al fin del
mundo dejando a sus hijos solos en manos de su nana; sta que sin per36 Ley de Justicia Indgena del Estado de Quintana Roo, en Textos de legislacin
indgena, mbito de jurisdiccin, de la pgina del Banco Interamericano de desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.
cfm?country=ME&topic=1&mark=1, consultada el 1o. de septiembre de 2006.
37 Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 25 de junio de 2003, en Textos de legislacin indgena,
mbito de jurisdiccin, de la pgina del Banco Interamericano de desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, www.iadb.org/sds/IND/ley/leyn/countryset.cfm?
country=ME&topic=1&mark=1, consulta de 1 de septiembre de 2006.
38 Tello Daz, op. cit., p. 66.
39 Chvez M., Iliana, op. cit., pp. 1A y 9A.

466

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

miso de los padres los saca del pas para no faltar a la boda de su hijo; un
padre solo aficionado a la cacera en pases lejanos dejando solas mucho
tiempo a su esposa e hija sordomuda, quien ve a su madre muerta despus
de suicidarse con un arma del padre, y un padre que compra un rifle y se
lo da a sus hijos menores de edad para que cuiden los animales matando
chacales y slo consiguen herir, accidentalmente, a una mujer.
Los derechos de los nios deberan estar asegurados desde antes de
que los padres pensaran en tenerlos. Si el Estado, la sociedad y los padres
no pueden asegurar estos derechos, es mejor vivir en un Estado, sociedad
y familia, sin nios. Si queremos que sigan naciendo seres humanos tenemos que asegurarnos, primero, de manera responsable, que sern queridos y que tendrn una vida digna y afectivamente sana.
El Estado debe asumir la responsabilidad de educarnos no slo en materia de educacin sexual, sino tambin en educacin emocional. La sociedad debe asumir la responsabilidad de prepararse econmica y mentalmente para brindar la proteccin y educacin necesaria de los nios. Y los
padres debemos asumir la responsabilidad social de proteger a los nios
para que se desarrollen fsica y mentalmente de manera adecuada tomando
conciencia de que los hijos no nos pertenecen, no son de nuestra propiedad, y que por tanto no son objetos de los que podemos disponer a nuestro
antojo, sino seres humanos independientes, libres y completos, a los que
debemos apoyar para su bienestar de manera desinteresada, informada y
respetuosa.
El Estado y la sociedad no nos deberan permitir ser padres si antes
no acreditamos que somos aptos para asumir dicha responsabilidad. As
como se necesita pasar un examen de manejo para tener derecho a conducir un coche, as deberamos aprobar un examen de salud econmica y
emocional para aspirar a ser padres.

Captulo dcimo octavo


EL DERECHO AL ACCESO A LA JUSTICIA FEDERAL*
Para el maestro Hctor Fix-Zamudio.

I. Introduccin
El fundamento constitucional de Mxico como nacin pluricultural establecido en el artculo 2o. de la Constitucin federal a partir de 20011 y el
reconocimiento de las lenguas indgenas como idiomas nacionales en la
Ley de los Derechos Lingsticos de 20032, estn teniendo un impacto
positivo en el funcionamiento procesal del Poder Judicial Federal al admitirse por primera vez en su historia un amparo en lengua indgena en 2006.3
Este es un precedente importante para considerar que el idioma no
debe ser una barrera que impida al ciudadano indgena ejercer plenamente su derecho a acceder a la justicia que impartan los rganos jurisdiccionales estaduales y federales.4
* Publicado como: El primer juicio de amparo en lengua indgena: los idiomas del
derecho en el Mxico pluricultural del siglo XXI, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y
Zaldvar Lelo de Larrea, Arturo (coords.), La ciencia del derecho procesal constitucional.
Estudios en homenaje a Hctor Fix-Zamudio en sus cincuenta aos como investigador
del derecho, t. XII, Ministerio Pblico, Contencioso Administrativo y Actualidad Jurdica, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2008, pp. 517-530.
1 Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer
prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo
4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin tercera
del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario
Oficial de la Federacin, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.
2 Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, Diario Oficial
de la Federacin, 13 de marzo de 2003.
3 Consejo de la Judicatura Federal (ed.), Primer Juicio de Amparo en Lengua Indgena, Compromiso. rgano Informativo del Poder Judicial de la Federacin, ao 6,
nm. 68, Mxico, febrero 2007, pp. 12-14.
4 Fix-Fierro, Hctor, Artculo 17, Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos Comentada, t. I, 9a. ed., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997, p. 196.
467

468

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

En este trabajo analizaremos la relacin entre idiomas y derecho en su


primera parte y en la segunda la relacin entre jurisdicciones indgenas y
jurisdicciones estaduales y federales.
II. Los idiomas del derecho
Los imperios imponen como lengua franca su propio idioma para regular su orden interno y el de sus relaciones con los pueblos conquistados. As, el nhuatl fue impuesto por los aztecas, el latn por los romanos
y el castellano por los espaoles. Este derecho imperialista conceda a
los pueblos sometidos la vigencia de sus rdenes normativos internos en
sus propios idiomas siempre y cuando respetaran el derecho imperial y
no pusieran en peligro su hegemona. Este fenmeno es conocido como
colonialismo jurdico.5
La actitud colonialista lleva a los imperios a imponer sus propias normas cuando as lo consideren pertinente: la prohibicin romana de matrimonios entre hermanos a los egipcios; la prohibicin de ejecutar penas de
muerte por los romanos a los judos, y la prohibicin de sancionar delitos
graves por los castellanos a los indgenas de Amrica.6
El afn de no perder su hegemona orilla a los imperios tambin a crear
espacios judiciales para que los pueblos sometidos puedan dirimir sus
conflictos. As se cre durante el periodo colonial espaol el Juzgado para
Indios con el fin de que las normas aprobadas por los espaoles sobre los
indgenas pudieran aplicarse proporcionndoles intrpretes o lenguas, ya
que las normas estaban en el idioma del conquistador y no conocan las
etapas del proceso.7

5 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, Tradiciones jurdicas diferentes, Cultura y derechos de los pueblos indgenas de Mxico, Mxico, D.F., Archivo General de la Nacin y
Fondo de Cultura Econmica, 1996, pp. 199-210.
6 David, Ren y Camille Jauffret-Spinosi, Les grands systmes de droit contemporains, neuvime dition, Pars, Dalloz, 1988; Burgoa Orihuela, Ignacio, El proceso de
Cristo. Monografa jurdica sinptica, 2a. ed., Mxico, Porra, 2001, y Gonzlez Galvn,
Jorge Alberto, El Estado y las etnias nacionales en Mxico. La relacin entre el derecho
estatal y el derecho consuetudinario, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1995.
7 Borah, Woodrow, El juzgado general de indios en la Nueva Espaa, trad. de Juan
Jos Utrilla, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996.

EL DERECHO AL ACCESO A LA JUSTICIA FEDERAL

469

En los espacios judiciales coloniales no se aplic el derecho indgena


ya que su reconocimiento como fueros estaba circunscrito a sus comunidades, sin jurisdiccin para delitos graves y de vigencia condicionada al
respeto de las leyes de Castilla y los principios de la moral cristiana. Algunas leyes indgenas fueron traducidas al castellano con el nimo intelectual de conocerlas y detectar las debilidades culturales del enemigo,
y no para respetarlas y aplicarlas en los tribunales coloniales.8
Con el desmantelamiento del aparato poltico y judicial prehispnico,
que en algunos lugares se sustentaba en los cdices, los pueblos indgenas tuvieron que refugiarse en la oralidad para reconstruir sus rdenes
normativos internos.
En el siglo XIX se consolida el idioma castellano como idioma oficial
del derecho del Estado republicano naciente a pesar de que la mayora
de la poblacin no lo hablaba. En este siglo el idioma ms conocido era
el nhuatl, por ello Maximiliano de Habsburgo intent ganarse el apoyo
de los indgenas ordenando traducir al nhuatl algunas leyes decretadas
a favor de ellos.9
Como los criollos y mestizos fueron los que tomaron las riendas del
poder estatal desde el siglo XIX, el castellano se convirti prcticamente
en el nico idioma oficial del derecho. Ni el acceso a las altas esferas del
poder local y federal de ilustres indgenas, como Benito Jurez, pudieron,
ni siquiera intentaron, que los idiomas indgenas tambin fueran reconocidos como idiomas oficiales. El proyecto de reunificacin del territorio
nacional impact en lo cultural al grado de no cuestionar la existencia,
en los hechos, de un solo idioma y una sola religin. La bandera liberal,
por otra parte, pregonara la supresin de los fueros y privilegios determinando con ello la existencia tambin de un solo derecho, ya que los
rdenes normativos internos de los pueblos indgenas y de sus comunidades (los fueros indgenas) ya no seran reconocidos jurdicamente,

8 Alcobiz, Andrs de, Estas son las leyes que tenan los indios de la Nueva Espaa. Anhuac o Mxico, en Manuel Orozco y Berra, Historia antigua de la conquista
de Mxico, t. 1, Mxico, Porra, 1960, pp. 223-228; Alva Ixtlilxchitl, Fernando, Las
Ordenanzas de Nezahualcoyotzin, Obras histricas, t. 1, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Histricas, 1975, pp. 385-386.
9 Leyes para la restitucin y respeto a la propiedad colectiva, de 26 de junio y 16 de
septiembre de 1866, en Lilia Daz, El liberalismo militante, Historia general de Mxico, vol. 2, 3a. ed., Mxico, El Colegio de Mxico, 1981, p. 895.

470

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

condenndolos a sobrevivir en la clandestinidad social bajo el cobijo del


aislamiento y la oralidad.
La Constitucin de 1917 reconoci los derechos de los trabajadores y
campesinos, incluyendo los novedosos derechos colectivos como sindicatos y ejidos. Naca la primera Constitucin social y en consecuencia el
Estado social de derecho.10 Los indgenas y sus territorios, gobiernos y
rdenes normativos, siguieron siendo inexistentes jurdicamente. El Estado mexicano estableci durante la mayor parte del siglo XX una poltica
pblica de mexicanizacin de la poblacin indgena, para integrarla
(unilateralmente) a la cultura nacional, la que se desarrolla hablando
castellano solamente.11
La aprobacin en 1989 del Convenio 169 en materia de derechos indgenas por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), marc un
nuevo camino: los pueblos indgenas estn en desarrollo (no son poblaciones en vas de extincin), y tienen derecho a decir su derecho consuetudinario y aplicarlo en sus propios idiomas.12 La reforma constitucional
del 28 de enero de 1992, por otra parte, cambi de manera radical el
proyecto de nacin mestiza para sustituirlo por un proyecto de nacin
pluricultural.13 Estableci, asimismo, el reconocimiento de la organizacin social indgena y de su derecho, el cual debera aplicarse en los tribunales agrarios.
La falta de voluntad poltica determin que no se llevara a cabo la reglamentacin del artculo 4o. La aparicin del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) en 1994, fue el detonante para que se ampliara
el reconocimiento de los derechos indgenas. Desde 1994 la discusin y
reglamentacin de los derechos indgenas han tenido en Mxico un im10 Orozco

Henrquez, J. Jess, Estado de derecho, Nuevo diccionario jurdico mexicano, t. D-H, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, p.
1565.
11 Aguirre Beltrn, Gonzalo, y Pozas Arciniegas, Ricardo, Instituciones indgenas
en el Mxico actual, La poltica indigenista en Mxico. Mtodos y resultados, vol. 2,
Mxico, INI- SEP, 1981, p. 25.
12 Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, en
vigor en Mxico desde el cinco de septiembre de 1991 (ratificado ante OIT el cinco de
septiembre de 1990, el Senado lo aprob el 11 de julio de 1990, ver Diario Oficial de tres
de agosto de 1990, y fue publicado en el Diario Oficial de 24 de enero de 1991).
13 Gonzlez Galvn, Jorge Alberto, Reforma al artculo 4o. constitucional: pluralidad
cultural y derechos de los pueblos indgenas, Boletn Mexicano de Derecho Comparado,
Mxico, nm. 79, enero-abril de 1994, pp. 105-111.

EL DERECHO AL ACCESO A LA JUSTICIA FEDERAL

471

pulso histricamente novedoso. En materia judicial destaca la Ley de


Justicia Indgena del Estado de Quintana Roo aprobada el 6 de agosto
de 1997, donde se considera que las resoluciones de los jueces indgenas
son cosa juzgada y que el afectado puede apelar, en su caso, ante un magistrado nombrado por las comunidades indgenas, quien conoce el idioma y la cultura maya y no necesariamente debe ser abogado. Los juicios
se desarrollan oralmente en maya y slo hay una constancia sumaria de
los casos en espaol.
La ley mencionada establece en su artculo 3o. transitorio que su publicacin deber hacerse en espaol y maya. La intencin es buena pero su
conocimiento no se garantiza porque la alfabetizacin en maya, y en las
lenguas indgenas de los dems pueblos de Mxico, no existe. Por ello de
nada sirve que se traduzcan las Constituciones y leyes del pas en idiomas indgenas. Se necesita que las normas se cumplan, primero, aunque
el ciudadano comn indgena no las conozca, el obligado a conocerlas
y aplicarlas correctamente es la autoridad federal, estadual e indgena.
Segundo, se tiene que impulsar la creacin de gramticas indgenas y su
enseanza en las comunidades, y mientras ello sucede, la divulgacin por
radio y televisin de los contenidos normativos en idiomas indgenas sera lo ms recomendable.
El estado de Oaxaca en materia electoral indgena, por tener una gran
mayora de municipios con poblacin indgena, han desarrollado una legislacin de respeto al derecho electoral en idiomas indgenas, ya que
ste es vlido cuando se desarrolla oralmente en las asambleas y slo se
hace constar sus resolutivos en espaol.14
Estos precedentes muestran que el proyecto de nacin pluricultural
est teniendo sus efectos en la concepcin, aprobacin y aplicacin del
derecho en Mxico. Con base en este proyecto de nacin pluricultural la
norma se concibe no slo como un producto de la razn humana, sino
tambin de las razones de la naturaleza (de sus elementos y seres vivos);
la norma se aprueba no slo en los espacios donde se encuentran nicamente los representantes de una poblacin, sino donde se concentran los
representantes y la poblacin, y en cuanto a su aplicacin, la norma no

14 Velsquez, Mara Cristina, El nombramiento. Las elecciones por usos y costumbres


en Oaxaca, Oaxaca, Instituto Estatal Electoral, 2000.

472

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

slo es vlida hacindose constar por escrito en todas las etapas del proceso, sino es vlida tambin recrendose de manera oral.15
Los idiomas del derecho en el Mxico pluricultural del siglo XXI son
63: el castellano y 62 indgenas. En este sentido, el desafo para las jurisdicciones federales, estaduales e indgenas, es establecer las reglas para
su coordinacin respetuosa y eficaz.
III. Las jurisdicciones pluriculturales
La nacin pluricultural fue confirmada constitucionalmente en la reforma al artculo 2o. de 2001.16 Su efecto en el mbito judicial es contundente: se reconoce al derecho indgena como fuente formal, positiva, vlida,
vigente, del derecho mexicano. Se reconoce as diversas maneras de concebir, aprobar y aplicar el derecho. Me interesa destacar el aspecto de su
aplicacin, ya que desde el momento en que se establece el fundamento
constitucional de un derecho pluricultural la aplicacin del mismo se tiene
que dar en espacios jurisdiccionales pluriculturales: sensibles a la diversidad de idiomas y de maneras de ser y pensar culturalmente. Ya se mencionaron los primeros pasos que en este sentido se han dado en Quintana
Roo y Oaxaca. Se tiene ahora que impulsar una reglamentacin nacional
que asegure a los indgenas de todo el pas su efectivo acceso no slo a la
justicia impartida en sus propios espacios jurisdiccionales, sino tambin
a los espacios jurisdiccionales estaduales y federales.
1. Las jurisdicciones estaduales y federales
En cuanto a la reglamentacin de las jurisdicciones estaduales y federales como jurisdicciones pluriculturales, tenemos los precedentes de
la reforma constitucional de 1992 donde se estableci que el derecho
indgena debera aplicarse en materia agraria. Reformas penales estable15 Gonzlez

Galvn, Jorge Alberto, Derecho indgena, Enciclopedia Jurdica Mexicana, t. IX, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2005, 247 pp.
16 Decreto por el que aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer
prrafos al artculo 1o., se reforma el artculo 2o., se deroga el prrafo primero del artculo 4o.; y se adicionan un sexto prrafo al artculo 18, y un ltimo prrafo a la fraccin
tercera del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 14 de agosto de 2001, pp. 2-4.

EL DERECHO AL ACCESO A LA JUSTICIA FEDERAL

473

cieron que en los tribunales correspondientes se debera proporcionar un


intrprete para auxiliar a un presunto responsable indgena e incluso ordenar peritajes antropolgicos para auxiliar al juez.
La reforma constitucional de 2001 establece que en todos los juicios se
debe garantizar el acceso a la justicia federal y estadual. En este sentido,
se establece en la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin
(del 11 de junio de 2003) que ninguna persona ser discriminada en los
espacios jurisdiccionales federales y estaduales por su origen tnico, y
en la Ley General de los Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas
(del 13 de marzo de 2003) que el acceso a la justicia federal y estadual
deber garantizarse en los idiomas indgenas.
La pregunta es cmo garantizar el efectivo acceso a la jurisdiccin
federal y estadual de los indgenas en el Mxico pluricultural del siglo
XXI? Me parece que la solucin es creando tribunales especializados
pluriculturales. En un Estado de derecho responsable lo que se pretende
es que la norma aprobada se respete y que en consecuencia se garantice el
orden, la justicia, la igualdad y el bienestar comn. En la aplicacin de la
norma federal, estadual e indgena, para cumplir con estos fines, se carece de los espacios jurisdiccionales federales y estaduales adecuados a las
necesidades que ahora las normas establecen: conocimientos del derecho
indgena, de los idiomas y de las culturas indgenas. En este sentido, me
parece que no es la solucin crear de manera aislada y unilateralmente
juzgados indgenas o comunales (como en Chiapas, Puebla y Michoacn)
y ministerios pblicos bilinges (como en Michoacn y el Distrito Federal), ni tampoco nombrar intrpretes indgenas y autorizar peritajes antropolgicos en todos los tribunales federales y estaduales.
Se necesita de espacios jurisdiccionales estaduales y federales integrados con personas que conozcan el derecho indgena, los idiomas indgenas y las culturas indgenas. Los operadores judiciales que ya existen no
han sido formados ni capacitados en estos conocimientos y hacerlo nos
llevara aos. El mandato normativo es de aplicacin inmediata, por ello
lo ms factible y recomendable es, primero, que en las facultades de derecho se establezca como materia obligatoria el conocimiento del derecho
indgena para los estudiantes como parte de su formacin general como
futuros profesionistas de un pas pluricultural. Segundo, crear a nivel local o estadual una magistratura indgena con facultades de revisin de las
resoluciones de los jueces indgenas a peticin de parte y de aplicacin de
las normas locales o estaduales en todas las materias (constitucional, pe-

474

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

nal, civil, administrativo, mercantil, electoral...) cuando est involucrado


un individuo o una comunidad indgena.
Esta magistratura indgena deber estar integrada de manera unipersonal o colegiada por indgenas (originarios y, en su caso, inmigrados con
residencia temporal o definitiva) del estado o entidad federativa correspondiente, nombrados por las comunidades a las que pertenezcan por ser
personas honorables, con experiencia humana (por tener familia propia y
haber desempeado cargos, por ejemplo) y conocer el idioma y la cultura
de su pueblo. El conocimiento por parte de los magistrados indgenas de
las normas locales o estaduales se har, en esta primera etapa, a travs
de la asesora de licenciados en derecho, de preferencia de origen indgena del lugar. Esta magistratura tendr su sede en el Tribunal Superior
de Justicia del estado con oficinas en las cabeceras municipales, y en su
caso, en las comunidades.
A nivel federal, una Suprema Corte de Justicia en materia indgena se
antoja pertinente o varias magistraturas federales unipersonales o colegiadas, con facultades para revisar en ltima instancia las resoluciones de
los magistrados locales indgenas y para aplicar las normas federales en
todas las materias en los estados y en territorios indgenas cuando un indgena o sus comunidades estn involucrados. Los ministros o magistrados indgenas federales sern nombrados por las comunidades indgenas
del pas representando a diferentes regiones por ser personas honorables
con experiencia al servicio de sus comunidades y que conocen los idiomas y las culturas indgenas de sus comunidades. El conocimiento por
parte de los ministros o magistrados indgenas federales de las normas
federales se har a travs de la asesora de licenciados en derecho, de
preferencia indgenas.
El funcionamiento de las magistraturas indgenas estaduales y federales tendr que establecerse reformando las leyes orgnicas de los poderes
judiciales federal y estaduales. Asimismo, se tendrn que establecer sus
competencias y las reglas de coordinacin con las jurisdicciones indgenas.
2. Las jurisdicciones indgenas
Cuando el constituyente permanente reconoce en el artculo 2o. que
los sistemas normativos internos de los pueblos indgenas funcionarn

EL DERECHO AL ACCESO A LA JUSTICIA FEDERAL

475

respetando los derechos humanos est estableciendo la carta de naturalizacin, el fundamento constitucional, de las jurisdicciones indgenas
como jurisdicciones del Estado mexicano. El respeto a los derechos humanos como obligacin inherente a la funcin judicial del Estado tendr
que ser cumplido tambin por las jurisdicciones indgenas.
La ley que validar su funcionamiento tendr que ser la que establezca
los principios de su funcionamiento a nivel federal, como norma general,
dejando a las entidades federativas establecer los mismos a nivel estadual
o local. Esta legislacin reglamentaria de la jurisdiccin indgena tendr
que establecer las reglas de integracin y competencia general y local,
as como las reglas de coordinacin entre ellas y con las jurisdicciones
estadual y federal.
Estos principios generales y locales debern tomar en cuenta que la
tierra es la madre tierra para los indgenas, es decir, la matriz y el elemento motriz, de su vida cultural y comunitaria, y que por ello habr que
establecer el mbito espacial de validez de la norma indgena remunicipalizando, por ejemplo, el territorio estadual.
Asimismo, se tendr que reconocer el carcter oral de la norma indgena, sin menoscabo de su posible redaccin en sus propios idiomas y
en espaol, si as lo deciden los pueblos para salvaguardar la eficacia de
sus normas. El carcter consuetudinario de la norma es otra caracterstica que tendr que reconocerse, ya que en las comunidades indgenas la
costumbre es ley.
Los elementos de la naturaleza y los seres vivos no humanos siguen
teniendo en la mayor parte de los pueblos indgenas una fuerza coactiva
que influyen en sus relaciones sociales, por ello la norma indgena tiene
una carga cosmolgica que tendr que reconocerse.
La fuerza del colectivo sobre el individuo haba sido una constante
para conservar la integridad y el orden del grupo. Sin embargo, la aceptacin constitucional de la jurisdiccin indgena lleva aparejado la aplicacin de los derechos humanos por parte de la autoridad indgena. De
este modo, se pretende no debilitar al colectivo, sino fortalecerlo respetando la dignidad humana de cada uno de sus integrantes. El proceso de
revalorizacin de las culturas indgenas, en general, pasa tambin por la
revalorizacin del individuo indgena, en particular.
La competencia jurisdiccional, entendida como el mbito material de
validez de la norma indgena, tendr que establecerse tomando en cuenta
su necesidad de recuperar su independencia perdida a travs de la histo-

476

EL ESTADO, LOS INDGENAS Y EL DERECHO

ria. Por ello, deber establecerse que la jurisdiccin indgena ser competente para aplicar sus normas en todos los mbitos, aspectos, reas, materias, campos, de su vida cultural. El procesal constitucional indgena,
as como el penal, civil, administrativo, electoral... debern considerarse
como competencias jurisdiccionales plenas. Las cuales tendran que regularse para que en ciertos casos, con consentimiento de los pueblos, pudieran ser exclusivas de la federacin o de los estados por razones de tipo
cultural o por falta de personal o equipo para aplicar sus propias normas.
Las reglas de coordinacin jurisdiccional tendrn que resolver los posibles problemas de competencia que se presenten entre las jurisdicciones
federales, estaduales e indgenas.
La integracin de los tribunales indgenas deber estar basada en el
respeto a sus propias normas de eleccin basadas, en general, en la celebracin de una asamblea donde se nombra a personas con experiencia
personal y pblica (por la edad y los cargos ya ejercidos) y de honorabilidad reconocida. Destaco la excepcin cultural de los indgenas huicholes
quienes sus mayores deciden en sueos a los que ejercern las funciones
de jueces.17
Lo que no est prohibido, est permitido, este adagio o principio
jurdico que todo profesional del derecho conoce, debi haber estado en
la mente de Carlos Morales Snchez, defensor pblico federal, cuando
decidi defender a la indgena chinanteca Amelia Castillo Galn, acusada de cometer un delito contra la salud en modalidad de posesin de
mariguana, interponiendo, en colaboracin con el traductor indgena chinanteco Juventino Prez Gmez, el primer amparo en lengua indgena. 18
El presunto delito se cometi en 2006 y el 16 de enero (de 2007), el magistrado correspondiente sobresey el juicio de amparo, ello en virtud de
que en segunda instancia se revoc el auto de formal prisin.19
El caso es recurrente en todo el pas, la ignorancia o la necesidad puede
orillar a los indgenas a involucrarse en la produccin o transporte de drogas. Con conocimiento de causa o sin ello, el caso es que su defensa jur17 En

Encuentro Nacional de Jueces Indgenas, organizado por la Comisin Nacional


para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, en la ciudad de Mxico, del 24 al 26 de octubre de 2006.
18 Consejo de la Judicatura Federal (ed.), Primer Juicio de Amparo en Lengua Indgena, Compromiso. rgano Informativo del Poder Judicial de la Federacin, ao 6,
nm. 68, Mxico, febrero de 2007, pp. 12-14.
19 Ibidem, p. 14.

EL DERECHO AL ACCESO A LA JUSTICIA FEDERAL

477

dica ante las jurisdicciones estaduales y federales suele estar en manos de


operadores judiciales que no conocen el derecho indgena, el idioma y la
cultura indgenas. Por ello, es de destacarse la valenta y el sentido comn
jurdico del defensor para interponer el amparo en chinanteco. Valiente
porque estaba haciendo algo indito profesionalmente, y con sentido comn jurdico porque debi recordar que no existe norma alguna que obligue interponer el juicio de amparo solamente en lengua castellana.
Lo valioso en esta novedosa tarea emprendida para este audaz abogado, como en todo lo nuevo, fue que aprendi cosas que nadie le ense
en la Facultad de Derecho ni lo actualizaron en el juzgado sus autoridades superiores: que los trminos como derecho, Constitucin, autoridad
responsable, tercero perjudicado, no son el monopolio cultural del idioma
castellano, y que no todos los idiomas tienen gramticas por ser tonales.
Quiero pensar que actu llevado por algo que ya no se ensea en las facultades de derecho: por humanismo.
El Estado pluricultural de derecho adoptado por el constituyente permanente del siglo XXI al reconocer los derechos indgenas exige la formacin de profesionales del derecho conscientes de las diversas maneras,
culturalmente hablando, de concebir, aprobar y aplicar, el derecho. Debe
saber, y sentir, que no existe el monopolio cultural de lo que es y debe ser
el derecho; que el derecho en Mxico es vlido en 63 lenguas y que esta diversidad de culturas jurdicas es un patrimonio al que es necesario conocer
y, sobre todo, respetar. La tarea no es menor, pero con valenta, sentido
comn y humanismo, lo podemos lograr.