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90 aos de la contribucin de
valorizacin en Colombia. Estado
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del arte frente a su aplicacin
Impuestos
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opinin
1. Entes competentes
para establecer el cobro
de la contribucin por
valorizacin y para
determinar elementos
de la obligacin y sujetos
activos de la contribucin
Foto: Humberto Pinto
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En la Constitucin Nacional
(art. 317), y desde el Decreto Legislativo 1604 de 1966 (arts. 1 y 2), compilado por los decretos legislativos 1333
de 1986 (art. 234) y 1222 de 1986 (art.
176), la contribucin de valorizacin
se extendi a los entes que ejecuten la
obran. Los niveles de entes que tienen
potestad de cobro son los que tienen capacidad de disposicin tributaria; ellos
son la nacin, los departamentos, los
municipios o distrito capital que ejecuten las obras.
Como una situacin excepcional, la Ley 128 de 1994, autoriza el
cobro del tributo a las reas metropolitana que son entidades administrativas,
con personalidad jurdica, autonoma
administrativa, patrimonio autnomo
y autoridades propias formadas por dos
o ms municipios integrados alrededor
de un municipio ncleo, vinculados entre s por estrechas relaciones de orden
fsico, econmico y social, para la racional prestacin de los servicios pblicos a su cargo. De igual manera, para la
ejecucin de obras de inters metropolitano, se les facult para cobrar contribucin por valorizacin, de las obras que
benefician el rea metropolitana respectiva y que sean ejecutados por ella;
no obstante, esta autorizacin legal genera discusiones frente a la capacidad
de la ley para otorgar capacidad impositiva a un ente que no tiene la categora de ente territorial y que no est autorizado por la constitucin para tener
capacidad de imposicin.
Actualmente, en virtud de
las facultades de delegacin entre entidades pblicas desarrolladas por la
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departamento, concejo-municipio/distrito) apruebe directamente la imposicin del tributo. Esto, en virtud de los
artculos 287 y 338 de la Constitucin
de 1991, que incorporan el principio de
legalidad(10), segn el cual se exige para
la creacin de un tributo la preexistencia de una disposicin de rango constitucional o legal que regule su creacin ex novo sin importar qu clase de
tributo sea (impuesto, tasa o contribucin) atendiendo a su carcter nacional
o local como lo es la contribucin
por valorizacin, y que para el caso
est dada tanto en orden constitucional, como en los desarrollos de ley que
a continuacin vamos a analizar.
Para adquirir
la competencia
del cobro del tributo
de la contribucin
de valorizacin se
requiere que el rgano
de representacin
del respectivo ente
(congreso-nacin,
asamblea-departamento,
concejo-municipio/
distrito) apruebe
directamente la
imposicin del tributo.
Ahora bien, de manera excepcional, para tributos bajo la tipologa
de contribuciones y tasas, como lo es la
contribucin de valorizacin, la Constitucin Nacional permite delegar a una
autoridad administrativa la funcin de
establecer la tarifa, pero para ello exige que cada rgano de representacin
(Congreso, asamblea departamental,
concejo municipal o distrital) establezca y apruebe el cobro de ese tributo en
su jurisdiccin y seale el sistema y mtodo para definir los costos y beneficios
y la forma de hacer su reparto(11).
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Al respecto el h. Consejo de
Estado en decisin 16212 de 27 de agosto del 2009 seal(12):
... La razn de que sean las
leyes, ordenanzas o acuerdos las que fijen directamente el sistema y el mtodo para definir los costos de los servicios prestados, la participacin en los
beneficios proporcionados y la forma
de hacer su reparto, es la necesidad de
que existan directrices tcnicas y limitaciones, que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la forma
en que es calculada y cobrada la tarifa
de la tasa o contribucin.
Para efectos de la contribucin de valorizacin, la jurisprudencia
ha definido los sistemas como las formas especficas de medicin econmica, de valoracin y ponderacin de los
distintos factores que convergen en dicha determinacin, es decir, las directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa.
Constituyen a la vez una garanta del
contribuyente frente a la administracin
y los mtodos como las pautas tcnicas encaminadas a la previa definicin
de los criterios que tienen relevancia en
materia de tasas y contribuciones para
determinar los costos y beneficios que
inciden en una tarifa....
No obstante, al respecto de
la forma y el contenido exacto que deben tener los actos de los rganos de representacin municipal o departamental, para autorizar el cobro del tributo
se han dado en la prctica diferencias
de criterios y de forma de interpretacin. Este es el caso de los municipios
de Manizales(13), Medelln(14) y Barranquilla(15) en los que basta con sealar
de manera general las obras, el sistema
y mtodo de distribucin, y se autoriza a una junta de valorizacin para decretar las obras especificas, sealar el
monto de distribucin y desarrollar el
sistema y mtodo. A diferencia del contenido de los actos de aprobacin de la
contribucin de municipios como Bogot(16), Cali(17) o Bucaramanga(18), donde los acuerdos de aprobacin del tributo son de un contenido ms exacto en
cuanto a la determinacin de las obras
exactas, el monto o costo de estas y el
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2. Hecho generador
El hecho generador es el hecho objeto de imposicin. En el caso de
la contribucin por valorizacin debemos revisar segn lo expresado por las
leyes de orden nacional que han desarrollado el marco legal general del tributo, cul es el lmite de aplicacin.
Como se trata de un tributo cuya obligacin surge por el beneficio que recibe un inmueble por la ejecucin de
una obra pblica, es preciso identificar
el tipo de obra respecto de la cual se ha
establecido la posibilidad de generar el
cobro del tributo, as mismo cul es el
tipo de beneficio que en trminos de la
ley debe recibir el bien inmueble para
ser objeto de cobro y, finalmente, como
este es un tributo de carcter real porque recae sobre el beneficio que recibe
un bien inmueble que es una cosa, es
preciso identificar qu se entiende por
bien inmueble.
a. Tipos de obra que generan
la posibilidad de cobro del
tributo de valorizacin
En cuanto a los tipos de
obras que generan la posibilidad de cobro del tributo de valorizacin, las disposiciones de orden legal hoy vigente
que son el Decreto-Ley 1604 de 1966
(art. 1), el Decreto-Ley 1333 de 1986
(art. 234) y el Decreto 1222 de 1986
(art. 170), ordenan hacer extensivo el
uso del tributo de contribucin de valorizacin a la construccin de obras
de inters pblico que ejecuten la Nacin, los departamentos, el distrito o
los municipios.
Aunque en la Ley 25 de 1921
fue limitado a algunas obras de tipo infraestructura matriz de servicio de agua
y canales, desde sus orgenes este tributo fue concebido con el fin de vincular el nacimiento de la obligacin a la
ejecucin de una obra que generar un
beneficio a los inmuebles, ms especficamente en la Ley 113 de 1937. Luego
reiterndose en la Ley 1 de 1943 (art.
18), se seal como base de cobro el ma-
Como se trata
de un tributo cuya
obligacin surge por
el beneficio que recibe
un inmueble por la
ejecucin de una obra
pblica, es preciso
identificar el tipo de
obra respecto de la
cual se ha establecido
la posibilidad
de generar el cobro
del tributo.
Otra discusin que ha surgido alrededor de la determinacin del
tipo de obra de inters pblico, surge
con las obras de infraestructura primaria de servicios en las que se discute si
estas pueden ser financiadas a travs del
tributo de valorizacin o solo con la tarifa del servicio pblico. Al respecto tenemos en primer lugar que el Decreto
Legislativo 1604 de 1966 y el DecretoLey 1333 de 1986, sealaron con amplitud que se podra recaudar por todas
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Al respecto, el Consejo de
Estado en Sentencia 28, de agosto 2 del
2001, Seccin Segunda, dijo:
En el contrato de concesin
se pacta el pago al contratista, la remuneracin del concesionario, la financiacin de la obra, mientras la contribucin
de valorizacin obedece al mayor valor que adquiere el predio por la construccin de la obra. La finalidad de la
valorizacin es, adems de recobrar el
dinero invertido en una obra, cobrar el
beneficio recibido por el predio en virtud de ella.
b. Tipo de beneficio que debe
recibir el bien inmueble para
generar el nacimiento de la
obligacin tributaria
En la identificacin de un
marco legal que establezca si la determinacin del beneficio que obtiene el
predio debe estar representado en un
beneficio econmico directo que le genere valorizacin al inmueble o en beneficios indirectos no representados en
ningn incremento patrimonial. De ser
el beneficio el econmico en la valorizacin si esta se refleja sobre el componente suelo exclusivamente o si se debe
tener en cuenta la incidencia sobre la
construccin o edificacin.
El anlisis del marco jurdico de este elemento esencial de la obligacin tributaria se basa en las disposiciones legales de antecedente como el
artculo 3 de la Ley 25 de 1921 el cual
se refiere al impuesto directo de valorizacin sobre las propiedades que se
beneficien de las obras publicas, posteriormente al artculo 1 de la Ley 1 de
1943, seal que es el impuesto de valorizacin teniendo en cuenta el mayor
valor que reciban los predios favorecidos con las obras y, finalmente, el Decreto Legislativo 1064 de 1966 compilado en el Decreto-Ley 1333 de 1986
que sealan la denominacin de la contribucin de valorizacin sobre las propiedades races que se beneficien con la
ejecucin de la obras.
En ese sentido y siendo coherentes, tanto con los antecedentes legislativos del tributo como con la defi-
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compone se vea beneficiada en la representacin econmica de la valorizacin del inmueble por la ejecucin
de la obra.
c. El mbito de beneficio que
debe generar la obra, puede ser
local o general a una ciudad
o jurisdiccin territorial
Esta es una discusin planteada por el mbito de distribucin que
puede tener el impacto o beneficio de
una obra, pues en particular, en la legislacin general no se excluye la posibilidad de aplicacin por el mbito de
beneficio que tenga la obra de inters
pblico. Como vimos, la autorizacin
es necesaria para imponer la contribucin por ejecucin de obras de inters
pblico. As que la discusin se concentra en la forma de distribucin entre todos los beneficiados de una jurisdiccin
por el impacto de una obra general; sin
embargo, no existe prohibicin desde
el mbito de la legislacin general del
tributo para imponer una contribucin
sobre una obra de inters pblico que
beneficie a los inmuebles de una jurisdiccin municipal o departamental.
Adicionalmente, existe una
autorizacin muy particular dada por el
Decreto Legislativo 868 del ao 1956(21)
y autorizada de manera opcional por
el Decreto Legislativo 1604 de 1966
(art. 18), para calcular el monto de la
contribucin de valorizacin como si
fuera un impuesto y no una contribucin, que es aplicable a grandes obras
que obedezcan a planes o conjuntos de
planes que desarrollen municipios, estableciendo su monto segn categoras
econmicas de los predios y la capacidad de pago.
Para Fernndez, opinin que
compartimos, este decreto legislativo
ms que establecer una contribucin,
lo que hizo fue implantar un nuevo impuesto territorial que busca el financiamiento y el desarrollo de extensos sectores urbanos o rurales de los municipios.
Tambin atender la construccin de planes que cubran en el tiempo varias anualidades y que no puedan ser distribuidos
por los sistemas generales de la contribucin de valorizacin, ya que recaera
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sobre obras que no producen un beneficio o valorizacin en forma inmediata o directa a los inmuebles, impidiendo que se d el hecho generador de la
contribucin por valorizacin(22).
Esta especie de contribucin
de valorizacin plantea una discusin
conceptual al lmite de la frontera entre una contribucin y un impuesto en
la determinacin de la obligacin.
Efectivamente, bajo esta metodologa no se requiere establecer especficamente el monto del pago teniendo en cuenta el beneficio recibido,
sino que este se presume por la magnitud global de las obras o plan de obras.
Para ello seala que se distribuir segn la capacidad econmica de la tierra, calificada por medio de coeficientes
iguales para zonas de un mismo nivel o
valor econmico. Al respecto se pronun
cio a favor de este tipo de distribucin
el Consejo de Estado(23) en demanda
de nulidad contra el acuerdo Distrital
16 de 1990.
En la actualidad algunos
municipios como Cali y Barranquilla
estn aplicando la contribucin por beneficio general, a diferencia de los casos de Manizales, Bogot y Medelln,
que tradicionalmente aplican la contribucin por beneficio local.
Al respecto de la determinacin del sistema y mtodo de distribucin, como es una competencia plena
del rgano de representacin del sujeto
activo que adopte el tributo, existen diferentes modalidades usadas en la prctica por las disposiciones locales, dado
el amplio margen que tienen para ser se-
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