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CJFI
COURRIER JURIDIQUE DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE
JUIN 2008 - 10 euros

LA LGISTIQUE
Ou lart de rdiger le droit

- NUMRO SPCIAL Il est certains esprits...


Il est certains esprits dont les sombres penses
Sont dun nuage pais toujours embarrasses ;
Le jour de la raison ne le saurait percer.
Avant donc que dcrire, apprenez penser.
Selon que notre ide est plus ou moins obscure,
Lexpression la suit, ou moins nette, ou plus pure.
Ce que lon conoit bien snonce clairement,
Et les mots pour le dire arrivent aisment.
Surtout quen vos crits la langue rvre
Dans vos plus grands excs vous soit toujours sacre.
En vain, vous me frappez dun son mlodieux,
Si le terme est impropre ou le tour vicieux :
Mon esprit nadmet point un pompeux barbarisme,
Ni dun vers ampoul lorgueilleux solcisme.
Sans la langue, en un mot, lauteur le plus divin
Est toujours, quoi quil fasse, un mchant crivain.

Travaillez loisir, quelque ordre qui vous presse,


Et ne vous piquez point dune folle vitesse :
Un style si rapide, et qui court en rimant,
Marque moins trop desprit que peu de jugement.
Jaime mieux un ruisseau qui, sur la molle arne,
Dans un pr plein de fleurs lentement se promne,
Quun torrent dbord qui, dun cours orageux,
Roule, plein de gravier, sur un terrain fangeux.
Htez-vous lentement, et, sans perdre courage,
Vingt fois sur le mtier remettez votre ouvrage :
Polissez-le sans cesse et le repolissez ;
Ajoutez quelquefois, et souvent effacez. [...]

Nicolas Boileau (1636-1711)


Lart potique

Sommaire
Avant-propos
Par Catherine Bergeal, directrice de la publication ................................................................ Page

ditorial
Par Serge Lasvignes, Secrtaire gnral du Gouvernement .................................................. Page

Simplifier le droit : une obligation pour le lgislateur


Par Jean-Luc Warsmann, Prsident de la Commission des lois de lAssemble
nationale ............................................................................................................................... Page

Lgistique et Constitution
Par Marc Guillaume, Secrtaire gnral du Conseil Constitutionnel ..................................... Page

15

La lgistique au Secrtariat gnral du Gouvernement


Par Jean Maa, Chef du service de la lgislation et de la qualit du droit, Secrtariat
gnral du Gouvernement ..................................................................................................... Page

21

ABC de labrogation
Par Nicolas Boulouis, matre des requtes au Conseil dtat ............................................... Page

25

Vers une lgistique unifie : lexemple des alinas et des


paragraphes
Par Rmi Bouchez, conseiller dtat .................................................................................... Page

31

Apports et limites de la codification la clart de la loi : les


enseignements de la pratique franaise
Par Catherine Bergeal, Directrice des affaires juridiques de Bercy ....................................... Page

35

Une production du droit mieux raisonne ? La diffusion de


la lgistique en droit franais
Par Karine Gilberg, Universit Panthon-Assas (Paris 2) ..................................................... Page

47

Llaboration de la lgislation communautaire par la


Commission europenne : maintenir et amliorer la qualit
formelle des actes
Par Gilbert Lautissier, Service juridique de la Commission europenne ................................ Page

55

Mieux lgifrer : un objectif europen


Par Aurlie Paricio, Direction des affaires juridiques de Bercy .............................................. Page
Ce numro est imprim sur du papier recycl

61

Normatif et non normatif : la frquente confusion des


pouvoirs publics
Par Herv Moysan, Directeur de la Rdaction Lgislation de LexisNexis
JurisClasseur ........................................................................................................................ Page

65

La simplification du droit en Allemagne


Par Yves-Marie Doublet, Directeur-adjoint, Service des affaires juridiques de lAssemble
nationale ............................................................................................................................... Page

73

Premier bilan de lapplication S.O.L.O.N.


Entretien avec Grgory Brousseaud, chef du bureau des cabinets de Bercy ........................ Page

79

Lgistique et systmes dinformation : une fonction-support


Par Vronique Tauziac, chef du bureau de la lgistique et des systmes dinformation,
direction gnrale de ladministration et de la fonction publique (DGAFP) ............................ Page

83

La lgistique et le temps
Par Charles Touboul, chef du bureau de la coordination et de la synthse, Direction
des affaires juridiques de Bercy ............................................................................................ Page

87

Oui, tout cela dans la mme phrase


Par Alfred Gilder, Contrleur gnral prs les ministres de lconomie, de lindustrie
et de lemploi, et du budget, des comptes publics et de la fonction publique, Haut
fonctionnaire de terminologie ................................................................................................ Page

95

LE CODE DES MARCHS PUBLICS SANS PEINE !

Le document de travail
ncessaire tout acheteur public

Un outil oprationnel facile utiliser

Un ouvrage, qui rassemble les textes en


vigueur, le dcret et son manuel dapplication,
un comparatif entre le dcret actuel et le
prcdent

Des tableaux rcapitulatifs et des logigrammes


prsentant de manire synthtique et
chronologique les principales tapes de chaque
procdure

Un cdrom inclut toutes les facilits de


recherche, avec des liens interactifs pour
accder directement aux textes
Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie
Rf. : 9782110063649 - 32 euros

www.ladocumentationfrancaise.fr
La Documentation franaise
Service Commandes
124, rue Henri Barbusse
93308 Aubervilliers cedex
Tlphone : 33(0)1 40 15 68 88
Tlcopie : 33(0)1 40 15 68 00

Des auteurs particulirement comptents : les


responsables de la rglementation des marchs
publics au sein de la direction des affaires
juridiques des ministres financiers

Avant-propos

Catherine Bergeal,
Directrice de la publication

loccasion de la seconde dition du Guide pour llaboration des textes lgislatifs et


rglementaires1 , le Courrier juridique des finances et de lindustrie a choisi de consacrer
un numro spcial la lgistique .

Le mot est encore inconnu des correcteurs dorthographe des traitements de texte usuels.
Ce nest, au demeurant, que sur Lgifrance que le guide saventure prendre lappellation
de guide de lgistique.

Cet art, pourtant, en France est connu de longue date et ses plus illustres artisans tels
Montesquieu ou Portalis, demeurent les rfrences obliges pour les lgislateurs dans
nombre dtats trangers.

La rdaction de la loi nest pas seule affaire de juristes : elle est le produit dune langue et
dinstitutions politiques. Il est grand temps que la France ne se contente plus de la notorit
que lui vaut le prestige de lhritage juridique rvolutionnaire et linvention dun code civil
dont Stendhal pouvait sinspirer, mais sache utiliser aussi les atouts de sa longue exprience
en lgistique abstraction, concision, prcision et clart face linfluence croissante
de la common law, tant en Europe que dans le chantier des tats en construction.

Linfluence politique passe aussi par la langue du droit et une rflexion sur celle-ci. En
cela, la France est en retard par rapport des tats o le multilinguisme officiel a contraint
la mise en concurrence de diffrents modles juridiques pour crire la norme. Sauf
lorsquil sagit du sujet inpuisable de la codification, technique envie, parat-il, mais fort
peu recopie, la France est plutt absente des dbats internationaux sur la lgistique ,
alors que linfluence du droit franais est menace avec la langue franaise au sein de
lUnion europenne.

La direction des affaires juridiques de Bercy espre pouvoir contribuer susciter ce dbat
en France.

Elle remercie tous ceux qui lui ont fait lhonneur de participer ce numro spcial.

labor par le Conseil dtat et le Secrtariat gnral du Gouvernement, ce guide publi par la
Documentation franaise est paru pour la premire fois en 2005. Sa seconde dition largement enrichie a
t publie en fvrier 2008. Il est disponible et tenu jour sur le site public www.legifrance.fr.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

ditorial

Serge Lasvignes,
Conseiller dtat,
Secrtaire gnral du Gouvernement

Chaque fonctionnaire, chaque magistrat abrite en son for intrieur limage dun ge dor du
droit. Un droit form de quelques rgles, en nombre compt, la stabilit remarquable,
la pertinence prouve, la lgitimit inconteste. Voil un idal auquel il ne faut sans
doute pas renoncer. Cest lui qui anime nos efforts ritrs pour simplifier le droit, matriser
le flux de la rglementation, rduire son volume.

Mais chaque fonctionnaire, chaque magistrat connat aussi la capacit de rsistance de


la complexit. Cest un travail de Sisyphe que celui qui consiste supprimer deux
commissions ici pendant que deux naissent l, simplifier un rgime dautorisation tandis
que se prpare la nouvelle rglementation crant deux nouveaux agrments.

Il sy ajoute que toute complexit nest pas par nature une tare. Elle peut tre justifie par
le souci de mieux prendre en compte des situations particulires. Elle peut tre gage de
souplesse ou souci de prvenir les effets pervers. Les droits les plus simples ne sont pas
forcment ceux des peuples qui ont les murs les plus douces.

Cest pour cela que la lgistique est ncessaire.

Le terme est inquitant. Il pourrait laisser croire quelque suprme vice, consistant, non
seulement se rsigner un droit complexe, mais encore le cultiver et en faire un sujet
dtude

En ralit, la lgistique est, pour reprendre les termes du professeur Jacques Chevallier,
une science applique . Et, vu du Secrtariat gnral du Gouvernement, cest le second
de ces deux termes qui importe le plus. La lgistique nest rien dautre que lart de faire un
droit de qualit . On nentrera pas ici dans la technique. On se bornera rappeler un
principe de base, dont il nest pas sr que chaque rdacteur ait une pleine conscience :
un droit de qualit est un droit qui a t conu en sefforant dadopter le point de vue du
sujet du droit, en faisant lexprience de se mettre sa place.

De mme quil incombe lautorit investie du pouvoir de dcision dvaluer du mieux


possible limpact dune nouvelle rglementation, il appartient au rdacteur, au juriste
danticiper les difficults que suscitera sa lecture, son interprtation, sa mise en uvre.
Lgistique et tude dimpact se rejoignent en ce quelles procdent toutes deux dune
mme proccupation : adopter une conception raliste de lactivit normative.

Cest la matrise de la lgistique qui doit permettre au rdacteur de traquer la complexit


inutile, celle qui rsulte de linsuffisante matrise, de la paresse intellectuelle ou de loubli
des effets pratiques du droit. Cest elle qui met sa disposition un ensemble de conventions
assurant lunification de la rdaction et donc une lecture plus facile vitant a contrario et

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

ambiguts (combien de temps a-t-il fallu pour que lon compte de la mme faon les
alinas dans les lois et les rglements ?). Cest encore elle qui lui rappelle quil ne doit
jamais oublier de se proccuper des conditions dentre en vigueur des nouvelles rgles,
ce moment entre tous dlicat pour la scurit juridique, o la norme nouvelle entre dans
la ralit et risque de la froisser.

Tel est pour moi lobjet de la lgistique. Et je me rjouis particulirement que le Courrier
juridique en ait fait le sujet dun numro spcial parce que, jai eu loccasion de lcrire,
elle ne me parat pas encore avoir fait lobjet dun investissement suffisant de la part des
directions juridiques des ministres. Celles-ci se sont prioritairement consacres des
tches de contrle de lgalit et un rle davocat du ministre. Il leur reste exercer un
vritable magistre ministriel dans la rdaction des textes.

Cest dautant plus important que nous ne saurions longtemps encore vivre dans cette
ide franaise que tout fonctionnaire, quelles que soient sa formation et ses aptitudes, a
une sorte de droit naturel rdiger projets de loi et dcrets, lintervention du Conseil
dtat tant rpute suffisante pour mettre niveau lensemble de cette production clate.

Il en va de laccessibilit du droit et de la scurit juridique. Et lon sait que derrire ces


principes, on trouve des enjeux plus immdiatement vocateurs, comme la vitalit
dmocratique ou lattractivit du territoire.

La lgistique nest pas une science en chambre. Cest la mthode du bon rdacteur, celui
qui est soucieux des effets concrets du droit et sait les apprcier.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Simplifier le droit : une obligation pour le lgislateur


Jean-Luc Warsmann,
Prsident de la Commission des lois de lAssemble nationale
Les voix nont pas manqu ces dernires
annes pour dnoncer la complexit de nos
rgles de droit. Mais si le constat est bien
tabli et si lidal dun corpus de normes
non redondantes, intelligibles et accessibles
est partag par tous, le flot de la production
normative ne sinterrompt pas et ne cesse
de se complexifier. Faute de volont
politique pour enrayer le phnomne, la
crdibilit de la rgle de droit risque ellemme dtre entame. Aussi la politique de
simplification du droit dans laquelle le
Parlement doit avoir pleinement sa part estelle une ardente obligation pour ltat de
droit.
Pour le lgislateur, la simplification du droit
emprunte aujourdhui trois voies. Il lui revient
dabord de tirer les consquences des
contraintes constitutionnelles en matire
dintelligibilit et daccessibilit de la loi. Il
doit galement intervenir sur les rgles
existantes pour garantir leur scurit
juridique. Il lui incombe enfin dapporter des
changements de fond des dispositifs
normatifs trop complexes.
Dans le premier cas, le lgislateur se
soumet aux normes suprieures qui visent
garantir la qualit rdactionnelle de la loi ;
dans la deuxime hypothse, lintervention
du lgislateur se fait sans modification sur
le fond de ltat actuel du droit et consiste
pour lessentiel en labrogation de lois
tombes en dsutude ; enfin, la
simplification peut se montrer plus novatrice
en procdant des modifications du
contenu des rgles, sachant qu ce niveau
il sagit moins de proposer des dispositifs
normatifs nouveaux que de mieux concevoir
ce qui existe dj.
Il est clair cependant que la meilleure
politique de simplification est celle qui
saura viter toute simplification
rparatrice a posteriori ; seuls des
dispositifs dvaluation de la qualit de la
rgle applicables la source de la
production normative constitueront un rel
progrs.

1. Des contraintes constitutionnelles de plus en plus fortes


On sait que le Conseil constitutionnel a
lev au rang dobjectif de valeur
constitutionnelle le principe de lintelligibilit
et de laccessibilit de la loi1. Lintelligibilit
de la loi sentend comme la garantie que le
contenu de la rgle peut tre compris par
le citoyen intress par elle. Laccessibilit
signifie quaucun obstacle nest oppos
laccs matriel au texte de cette rgle2.
La lgalit de la norme postule donc que le
sujet du droit puisse sen approprier tant le
fond que la forme. Une exigence similaire
est formule par la jurisprudence de la Cour
europenne des droits de lhomme pour
laquelle la loi doit tre accessible et
prvisible pour le citoyen.
Pas moins de quatre articles de la
Dclaration des droits de lhomme et du
citoyen sont invoqus par le juge
constitutionnel pour fonder cet objectif. En
premier lieu, lgalit devant la loi, nonce
par larticle 6 ; la complexit de la loi est
en effet susceptible dentraner une rupture
dgalit entre ceux qui auront ou non les
moyens de la comprendre. En deuxime
lieu, la garantie des droits requise par
son article 16 ; comment en effet sassurer
du respect des droits individuels par la
puissance publique si les citoyens ne
comprennent pas lordre juridique que celleci impose ? Lexercice des droits et des
liberts dont les conditions sont poses aux
articles 4 et 5, ne saurait enfin tre garanti
si les bornes qui limitent les liberts de
chacun sont ignores et si le citoyen, en
vertu du principe selon lequel nul ne peut
tre contraint faire ce que la loi nordonne
pas, ntait pas clair sur son pouvoir
dagir.

Voir dcision n 99-421 DC du 16 dcembre 1999.

Sous ce principe entrent aussi des considrations


relatives la prsentation rdactionnelle de la loi ;
ainsi, loccasion dune codification, un souci
daccessibilit justifie le regroupement dans
des blocs homognes de dispositions jusqualors
parses . Voir dcision n 2007-561 DC du
17 janvier 2008.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Quil sagisse dun objectif et non dun


principe valeur constitutionnelle ne parat
pas amoindrir la porte de cette nouvelle
exigence. Certes un objectif de valeur
constitutionnelle nouvre pas un contrle
direct de conformit ; une disposition
lgislative nayant pas lintelligibilit quelle
pourrait offrir sous rserve dune meilleure
rdaction nest pas contraire la
Constitution. En revanche, une disposition
lgislative qui naurait pas lintelligibilit
ncessaire sa bonne application serait
juge inconstitutionnelle. En effet, un
objectif devient une norme effective, une fois
apprcies les circonstances despce
susceptibles de crer une situation o
lexercice de droits fondamentaux risque
dtre entrav.
La qualit rdactionnelle de la loi trouve par
ailleurs un fondement constitutionnel li
la nature de la loi telle que la dfinit
larticle 34 de la Constitution. Des
dispositions lgislatives confuses auraient
en effet pour consquence, comme la
encore rappel rcemment le juge
constitutionnel, de reporter sur des
autorits administratives ou juridictionnelles
le soin de fixer des rgles dont la
dtermination na t confie par la
Constitution qu la loi 3 . Mme si le
principe de clart, qui recoupait la sanction
de lincomptence ngative, semble avoir
t abandonn par la jurisprudence
constitutionnelle, ce raisonnement continue
inspirer la dmarche du juge. Outre la
question des comptences quil soulve, il
parat en pratique particulirement judicieux
car juger de la mauvaise qualit du contenu
dune norme au regard du renvoi de son
interprtation une multiplicit dinstances
peut constituer pour un juriste un critre
dvaluation pertinent.
Enfin, un fondement particulier a pu tre
invoqu par le juge, lorsquil se penche sur
la qualit rdactionnelle de la lgislation
fiscale : la loi, lorsquelle atteint un niveau
de complexit telle quelle devient
inintelligible pour le citoyen, mconnat en
outre larticle 14 de la Dclaration de 1789,
aux termes duquel : Tous les citoyens ont
le droit de constater, par eux-mmes ou par
leurs reprsentants, la ncessit de la
contribution publique, de la consentir

Voir dcision n 2007-557 DC du 15 novembre 2007.

librement, den suivre lemploi, et den


dterminer la quotit, lassiette, le
recouvrement et la dure4.
Le juge constitutionnel a t amen sur les
fondements constitutionnels prcits
recourir deux groupes de critres pour
valuer la qualit de la loi. Le premier,
souvent invoqu par le juge, soulve les
exigences de prcision et de non quivocit
des formules que doit employer le
lgislateur ; ont ainsi t sanctionnes des
ambiguts, des tautologies 5 et des
imprcisions, les dispositions incrimines
pouvant tre releves doffice par le juge6.
Le second groupe de critres porte sur la
complexit de la norme et sa lisibilit. Si
des motifs dintrt gnral suffisants
peuvent justifier la complexit de la loi 7 ,
celle-ci ne saurait prsenter une
complexit inutile8 . Les motivations de la
censure de larticle 78 de la loi de finances
pour 2006 sont, en ce sens, exemplaires :
[] la complexit de ces rgles se traduit
notamment par la longueur de larticle 78,
par le caractre imbriqu, incomprhensible
pour le contribuable, et parfois ambigu pour
le professionnel, de ses dispositions, ainsi
que par les trs nombreux renvois quil
comporte dautres dispositions ellesmmes imbriques ; [] les incertitudes
qui en rsulteraient seraient source
dinscurit juridique, notamment de
malentendus, de rclamations et de
contentieux9 . Le renvoi en cascade des
rfrences dun texte un autre ainsi que
la rdaction darticles dune longueur
excessive sont des maux trop connus pour
ne pas se fliciter quils aient pu susciter
une sanction de la part du juge. Certes la
matire fiscale est par nature
particulirement complexe. Mais, en
lespce, il sagissait, aux termes de cette
mme dcision, dune disposition exigeant

Voir dcision n 2005-530 DC du 29 dcembre 2005.

Voir dcision n 2004-500 DC du 29 juillet 2004.

Voir dcision n 2000-435 DC du 7 dcembre 2000.

Voir dcision n 2005-530 DC du 29 dcembre 2005.

Voir dcision n 2003-473 DC du 26 juin 2003.

Voir dcision n 2005-530 DC du 29 dcembre


2005 et, a contrario, dcision n 2007-56 DC du
17 janvier 2008 qui valide la structure logique
adopte dans le code du travail notamment la
lisibilit que peut offrir la scission darticles.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

les choix clairs de lintress et devant


lui permettre dvaluer avec un degr de
prvisibilit raisonnable le montant de son
impt . Linintelligibilit de la mesure a
ainsi pu tre apprcie par le juge qui
disposait de critres objectifs sur
lutilisateur de la rgle. Plus les destinataires
de la rgle sont nombreux, plus les critres
dintelligibilit de cette mme rgle sont
stricts.

dispositions 11 , on mesure combien le


lgislateur est soumis des contraintes
rdactionnelles de plus en plus fortes.
Celles-ci pourraient saccentuer encore si
le Conseil constitutionnel venait procder
un partage plus frquent entre la loi et le
rglement, dans la voie ouverte par la
dcision n 2005-512 DC du 21 avril 2005
relative la loi dorientation et de programme
pour lavenir de lcole.

On remarquera que ce dispositif juridique


exclut de reconnatre un droit subjectif
comprendre la loi. Le problme est ancien.
Dans un arrt Connaly c/ General
construction Co, rendu en 1926, la Cour
suprme canadienne, recourant des
catgories propres son poque, lavait
rsolu sa faon, en affirmant : Une loi
qui interdit ou impose un acte dans des
termes tellement imprcis que des
personnes dintelligence moyenne ne
peuvent que deviner son sens et diffrer
quant son application viole llment
fondamental de lapplication rgulire de la
loi . Notre cadre juridique est diffrent ; il
ne fait pas tat dune hypothtique norme
moyenne dintelligibilit laquelle devrait se
conformer toute rgle lgale. On ne voit
dailleurs pas trs bien comment des critres
cognitifs gnraux pourraient tre formuls
et de quelle faon on pourrait donner un
fondement de droit des donnes
psychologiques de fait. Le juge
constitutionnel impose au lgislateur dtre
trs attentif la rdaction de la rgle lorsque
sa bonne application suppose des conditions
dintelligibilit particulires. Certes, une fois
cette obligation releve par le juge, ce dernier
est amen user de critres dintelligibilit
pour apprcier la qualit rdactionnelle de la
disposition en question. Mais ces critres
nmanent pas dune reprsentation de
lintellect du justiciable moyen , ils
rsultent de la lecture par le juge
constitutionnel de la disposition incrimine ;
son apprciation se fait en bon utilisateur de
la rgle, comme on peut dire que le juge civil
juge en bon pre de famille .

Cependant, le lgislateur ne peut fonder ses


obligations relatives la qualit de la loi sur
la seule crainte de la sanction du juge
constitutionnel. Il ne saurait en particulier
circonscrire lexigence dintelligibilit des
normes quil dicte aux seuls cas o
lapplication de la rgle est strictement
conditionne par la possibilit den
apprhender intellectuellement le contenu.
Il ne saurait non plus rserver la mise en
uvre de cette exigence la seule
codification dont le champ dintervention
nest pas exhaustif et dont lavancement
dpend des travaux de la commission
suprieure de codification. Le lgislateur est
comptable envers lensemble des citoyens
quil reprsente de la qualit de la lgislation
quil vote ; en ce sens, le rdacteur dun texte
de loi doit avoir en permanence lesprit que
le destinataire du texte nest pas un
spcialiste du droit mais tout citoyen. Sans
tomber dans les apories auxquelles aboutit
le recours au critre dintelligibilit moyenne,
il revient au lgislateur de veiller assurer le
maximum dintelligibilit ses travaux en
faisant sienne la formule de Roland Barthes :
Personne nest soi seul la norme de la
clart .

Si on considre qu cette jurisprudence


sajoute le contrle que peut exercer le juge
constitutionnel sur la cohrence de la loi10
et sur la porte normative de ses

Si le juge constitutionnel impose des


contraintes rdactionnelles de la loi de plus
en plus prcises, il convient de souligner que

10

En particulier par la censure des cavaliers


lgislatifs .

On pourra ainsi estimer que toute


disposition pnale, o la libert de chacun
est mise en jeu, se doit dtre rdige et
structure de telle faon que tout justiciable
puisse en suivre le contenu ou que
lensemble des rgles rgies par le code
de lurbanisme devrait prsenter un degr
de simplicit suffisant pour tre compris,
entre autres, par les 36.000 maires des
communes de France

11
Voir dcision n 2004-500 DC du 29 juillet 2004 et
proposition de loi constitutionnelle n 1832 de
monsieur Jean-Louis Debr tendant renforcer
lautorit de la loi.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

demeure sans garantie lgale forte une


condition essentielle de lintelligibilit et de
laccessibilit de la loi : sa consolidation. Le
fait que de nombreuses dispositions
lgislatives viennent modifier des
dispositions anciennes conduit des
rdactions de textes particulirement
abstrus ; on reconnatra, en ce sens, que
les lois de simplification du droit sont ellesmmes bien complexes Certes, le
lgislateur sappuie, au cours des diffrents
niveaux de lecture dun texte, sur des
tableaux comparatifs qui mettent en vidence
linsertion des nouvelles dispositions dans
les textes modifis. Mais le contenu de la
loi adopte ne peut tre compris que si est
tablie et rendue accessible la version
consolide du texte. Or cette tape
essentielle lintelligibilit de la loi repose
sur une exigence qui nest aujourdhui que
du niveau du dcret. Le principe avanc par
la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les
administrations selon lequel La mise
disposition et la diffusion des textes
juridiques constituent une mission de service
public ne couvre pas la confection et la
publication des textes consolids, ces
derniers nayant traditionnellement quune
valeur documentaire. Ce nest que dans le
cadre du dcret n 2002-1064 du 7 aot 2002
relatif au service public de la diffusion du droit
par lInternet que mission est donne ce
service de prsenter les actes normatifs
tels quils rsultent de leurs modifications
successives . Tandis que de nouvelles
obligations de lisibilit rdactionnelle de la
loi prennent place en haut de la hirarchie
des normes, il est paradoxal de constater
que lobligation de mettre disposition le
produit final de lactivit normative, savoir
le texte intgrant ses modifications, ne
repose que sur un acte rglementaire12.

2. Labrogation, instrument de
scurisation du corpus des
normes
Aux efforts de simplification portant sur la
rdaction de la loi, le lgislateur doit ajouter
des actions de simplification portant sur
lensemble du corpus normatif dans le but
den assurer la scurit juridique.
12

Ce dcret est en outre un dcret simple qui ne


peut tre tenu pour le dcret dapplication en Conseil
dtat prvu par larticle 2 de la loi prcite.

10

Lexercice consiste principalement rduire


autant que possible les consquences que
peut avoir lempilement des normes de droit.
Avec le temps, celui-ci est tel quil convient
de conjurer les risques de conflit
dapplicabilit qui peuvent se prsenter13. Il
importe donc de retirer de notre corpus
juridique, en les abrogeant, les normes
obsoltes. La lgislation par la ngative fait
aussi partie de la mission du lgislateur.
La rforme du Rglement de lAssemble
nationale intervenue en 2006 a ainsi introduit
lobligation pour les rapports faits sur un
projet ou une proposition de loi de comporter
en annexe une liste des textes
susceptibles dtre abrogs ou modifis
loccasion de lexamen de ce projet ou de
cette proposition14 .
Le corpus des normes peut tre actualis
trois occasions : dans le cadre de la
codification, loccasion dune loi de
simplification quand il est procd
ltablissement de listes de textes tombs
en dsutude et lorsquune loi indique les
dispositions auxquelles elle se substitue.
En matire de codification, le Conseil
constitutionnel a dfini le primtre des
abrogations dans les termes suivants :
[] labrogation des dispositions
lgislatives antrieures la codification et
entrant dans le champ de cette dernire est
inhrente la codification elle-mme []
cette abrogation devra rsulter de la reprise
des dispositions en cause dans le code,
de la constatation quelles avaient t
prcdemment abroges de faon
implicite, de la constatation de leur
contrarit la Constitution ou aux
engagements internationaux de la France,
ou bien du constat de leur caractre
rglementaire15 .
Contrairement ses ambitions initiales, la
codification ne parat pas avoir vocation
couvrir lensemble du droit. Labrogation de
dispositions lgislatives anciennes doit se
faire galement loccasion de la

13
Ces risques sont accrus du fait quune partie de
ces textes anciens sont dsormais facilement
accessibles sur les bases juridiques lectroniques
spcialises.
14
Article 86-7 du Rglement de lAssemble
nationale.
15

Voir dcision n 99-421 DC du 16 dcembre 1999.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

discussion de lois de simplification. Ainsi,


la loi relative la simplification du droit du
20 dcembre 2007 a-t-elle procd un
ensemble important dabrogations portant
sur des lois, des dcrets-lois, des dcrets,
des ordonnances et divers articles de loi,
le tout tant regroup au sein dun article
ne comprenant pas moins de 133 alinas.
Le nombre de dispositions obsoltes
prsentes dans notre corpus de rgles nous
est, par hypothse, inconnu. La richesse
des rsultats obtenus lorsquune recherche
systmatique est mene laisse supposer
que le stock est important. Lidentification
de ces textes passe cependant par des
enqutes extrmement minutieuses. Pour
ce faire, il ny a pas dautre mthode que
de sadresser aux spcialistes des matires
sur lesquelles on suppose quil existe des
dispositions abroger ; peut-tre aussi que
des recherches informatiques pourront se
rvler efficaces, sous rserve que les
textes considrs figurent dans les bases
existantes.
On se doit enfin de souligner que labrogation
ne peut se prsenter comme un instrument
de simplification que si elle est explicite.
Cest pourquoi, pour introduire une liste
dabrogations, recourt-on la formule :
sont et demeurent abrogs , par laquelle
il est signifi que les textes viss qui taient
implicitement abrogs par ladoption de
dispositions plus actuelles font lobjet dun
acte positif dabrogation. Cest galement la
raison pour laquelle les abrogations
consistant noncer que toute disposition
contraire [] est abroge sont viter ;
ce serait en effet transformer la simplification
en facteur de complexit et dinscurit que
de renvoyer la perspicacit des diteurs
juridiques le soin didentifier les dispositions
concernes.

particuliers que les obligations des


entreprises et le fonctionnement des
collectivits territoriales. La loi de
simplification du 9 dcembre 2004 dclinait,
sur 77 articles, des mesures en faveur
des usagers, des entreprises, de la
modernisation de ladministration ainsi que
des dispositions de simplification et de
rorganisation dans le domaine sanitaire et
social. La loi du 2 juillet 2003 habilitant le
Gouvernement simplifier le droit portait sur
les mmes thmes et comprenait, en outre,
des mesures de simplification des
procdures lectorales.
Les critres de simplification sont varis :
constat de linutilit dune obligation,
suppression dun doublon, harmonisation de
rgles, allgement dun rgime dautorisation,
scurisation et dmatrialisation de
procdures, accessibilit des documents
administratifs, prcision apporte un
dispositif, amlioration de linformation du
justiciable, suppression de commissions,
mise en conformit avec le droit
communautaire, etc.

3. Lidentification et le traitement
des dispositifs lgislatifs trop
complexes

La simplification peut en outre avoir lintrt


de raliser des conomies non
ngligeables. On peut ainsi relever trois
mesures figurant dans la loi de simplification
du 20 dcembre 2007 qui rpondent cet
objectif : la suppression du certificat
prnuptial devrait gnrer une conomie de
14 millions deuros pour la scurit sociale ;
la rforme de la dclaration de la taxe
dapprentissage et de la dclaration de la
participation au financement de la formation
professionnelle en rendant inutiles
2,2 millions de dclarations annuelles
reprsente un allgement de charge
sensible pour les entreprises ; la
suppression de 385.000 rcpisss fiscaux
de dclaration douverture de succession
par les organismes dassurances permet le
redploiement de 55 emplois quivalent
temps plein dans ladministration fiscale et
fait faire lconomie de 175.000 euros
daffranchissement.

Le troisime volet de la simplification


consiste uvrer sur le fond du droit en
procdant des modifications de
dispositions lgales inutilement complexes.
Ce champ daction est particulirement
large. Dans la dernire loi de simplification
du 20 dcembre 2007, les dispositions
concernes touchaient aussi bien les

Souvent trs techniques, ces simplifications


trouvent en majorit leur origine dans des
suggestions des ministres et sont
coordonnes par les services de la direction
gnrale de la modernisation de ltat
(DGME). Le Mdiateur de la Rpublique et
le Conseil dorientation de la simplification
administrative (COSA) constituent

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

11

galement une source de propositions.


Cette situation a pour consquence de
limiter le plus souvent la participation du
lgislateur des habilitations donnes au
Gouvernement pour lgifrer par
ordonnance. La loi de simplification du
9 dcembre 2004 a ainsi donn lieu
66 ordonnances. Le dbut de la treizime
lgislature a cependant marqu un tournant ;
pour la premire fois, une proposition de loi
de simplification, cest--dire un texte
dorigine parlementaire, a t vote.
Certaines de ses dispositions reprenaient,
certes, des mesures figurant dans le
troisime projet de loi de simplification
dpos au Snat le 13 juillet 2006 et qui ne
fut pas inscrit lordre du jour. Limpulsion
a cependant t donne pour faire de la
simplification du droit non seulement
luvre des administrations mais aussi
celle du lgislateur, car il parat de bon sens
que le lgislateur sattache dfaire les
complexits quil a lui-mme cres. En
outre, la rorganisation envisage de la
DGME montre combien il convient dtre
attentif ne pas laisser le chantier de la
simplification dpendre des alas de
lorganisation administrative.
Dans le souci de disposer de relais dalerte
susceptibles didentifier les nuds de
complexit prsents dans notre droit, la
Commission des lois de lAssemble
nationale a pris linitiative de sadresser
directement toutes les personnes
intresses en crant un site Internet intitul
Simplifions la loi ; celui-ci a dj reu
plus de cinq cents contributions. Un appel
aux professionnels du droit a galement t
lanc et des actions de sensibilisation ont
t menes par plusieurs dputs dans
leurs circonscriptions. Une association plus
troite des initiatives provenant du
Parlement aux donnes techniques
manant des ministres devrait rendre
possible la discussion un rythme rgulier
de trains de simplification. En prenant la
forme de propositions de loi, ces textes
peuvent tre inscrits dans les plages dordre
du jour rserves aux initiatives des
parlementaires, ce qui confre ainsi au
chantier de la simplification un rythme de
discussion autonome par rapport celui de
lordre du jour prioritaire, souvent encombr.

4. La mise en place de nouveaux


dispositifs de simplification
Le travail de simplification a ceci de
droutant quil entrane un parpillement des
dispositions dans des matires juridiques
trs diverses et que louvrage parat devoir
toujours tre remis sur le mtier. La
ncessit de concevoir des instruments de
simplification permettant une action plus
systmatique simpose.
Ainsi, la proposition de loi de simplification
du 20 dcembre 2007 a eu lambition, dans
son article premier, de crer un premier
dispositif normatif portant laction de
simplification un certain degr de
gnralit. Compltant la loi n 2000-321 du
12 avril 2000 relative aux droits des citoyens
dans leurs relations avec les
administrations, la disposition introduite
oblige ladministration doffice ou la
demande dune personne intresse,
dabroger expressment tout rglement
illgal ou sans objet, que cette situation
existe depuis la publication du rglement
ou quelle rsulte de circonstances de droit
ou de fait postrieures cette date .Certes
lobjet de ce dispositif est restreint : il ne
concerne que les normes de niveau
rglementaire et, parmi elles, celles
devenues illgales ou sans objet. Mais
lobligation qui pse ainsi sur
ladministration, notamment du fait quelle
est tenue doffice procder aux abrogations
ncessaires, porte sur lensemble de sa
production rglementaire16.
Peut-on concevoir des contraintes aussi
gnrales qui pseraient sur la loi et qui
porteraient sur la qualit rdactionnelle de
la norme, la cohrence du corpus des
rgles, et conduiraient limiter la
complexit de certains dispositifs
lgislatifs ? On remarquera que le systme
britannique confie la rdaction des projets
de loi un Parliamentary Counsel Office
compos de soixante juristes17 ; le fait que
16

Voir rapport de monsieur tienne Blanc, dput :


Assemble nationale n 244, 3 octobre 2007 et
AJDA, n 8, 3 mars 2008, Lobligation lgale
dabroger les rglements illgaux ou devenus sans
objet .
17
Les recommandations de ce conseil vont jusqu
expliquer le bon usage des virgules dans les textes
normatifs. Voir Parliamentary Counsel Office,
Drafting techniques group : summary of
recommendations, juillet 2007.

12

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

la rdaction des projets de texte soit luvre


dune autorit ne relevant pas des
ministres concerns et possdant une
comptence spcifique en matire
rdactionnelle contribue trs certainement
amliorer lintelligibilit des normes
dictes. Le mme systme prconise
depuis 2004 le dveloppement dune phase
dvaluation pr-lgislative incluant
notamment la publication des pr-projets
de loi 18et louverture de consultations
publiques dune dure minimale de
12 semaines19. Il apparat en effet que seuls
des dispositifs dvaluation placs en amont
de lactivit lgislative seront mme de
rendre moins ncessaires le recours des
mesures correctrices a posteriori.
Adopter cette solution de bon sens
consistant anticiper autant que possible
limpact dune lgislation passe cependant
par la rsolution de plusieurs problmes.
Le premier est de dfinir linstance qui serait
charge de lvaluation, car il serait de peu
deffet que les services et les personnes
qui ont conu une mesure lgislative soient
les mmes que ceux qui auraient en charge
den valuer limpact. La deuxime difficult
consiste caractriser les critres sur
lesquels sappuieront lvaluation et la faon
de les combiner ; entre les impacts
financiers, sociaux, administratifs ou autres
que peut avoir une nouvelle disposition, que
convient-il de privilgier ? Le troisime
obstacle porte sur la prise en considration
des situations durgence ; on peut en effet
admettre que certains textes supporteraient
difficilement de voir leur discussion retarde
en raison des dlais rsultant de
consultations et dtudes pralables. Enfin,
il conviendrait de crer une contrainte lgale
qui empcherait de contourner la phase
dvaluation : quel type dobligation est-il
possible en effet de faire peser sur la base
dune simple loi ordinaire ? Faut-il aller plus
loin et faire de cette phase prparatoire un
lment substantiel de llaboration de la
loi, sur le fondement dune disposition
constitutionnelle nouvelle ? Le futur dbat
sur la rforme de la Constitution pourra tre
loccasion de soulever ces questions.

18

Voir House of Lords, Parliament and the Legislative


Process, 13 octobre 2004.
19

Cabinet Office, Code of Practice on National Public


Consultation, janvier 2004.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

13

Lgistique et Constitution
Marc Guillaume,
Conseiller dtat,
Secrtaire gnral du Conseil constitutionnel

Ce numro spcial du Courrier juridique


des finances et de lindustrie est consacr
aux questions de lgistique. La prsente
analyse porte sur les aspects constitutionnels de la lgistique. Si ce dernier terme
est constitutionnellement inusit, la
problmatique de la qualit de la lgislation
a pris, depuis quelques annes, une place
croissante dans la jurisprudence du Conseil
constitutionnel.
Cette jurisprudence a pris des formes varies
dont certaines ne relvent pas, stricto sensu,
du prsent dossier. Ainsi le Conseil a
dvelopp une jurisprudence relative aux
conditions dexercice du droit damendement
notamment pour veiller davantage ce que
les amendements ne soient pas dpourvus
de tout lien avec les dispositions du texte
initial (n 2006-534 DC du 16 mars 2006,
n 2006-535 DC du 30 mars 2006). Le
Conseil sassure galement du respect de
larticle 45 de la Constitution au niveau de la
commission mixte paritaire (n 2004-501 DC
du 5 aot 2004) et de la rgle de lentonnoir
non plus seulement compter de la CMP
(n 98-402 DC du 25 juin 1998) mais ds la
deuxime lecture (n 2005-532 DC du
19 janvier 2006).
Au-del de ces rgles relatives au droit
damendement, monsieur Pierre Mazeaud,
Prsident du Conseil constitutionnel, avait
soulign, dans ses vux du 3 janvier 2005
au Chef de ltat, que face la
dgradation de la qualit de la loi le
Conseil constitutionnel avait engag une
double volution jurisprudentielle. La
premire vise la ncessaire clart et
intelligibilit de la loi (1.). La deuxime est
relative la porte normative de la loi (2.).
ces deux aspects, sajoute une rflexion
sur le domaine de la loi (3.). La prsente
analyse est consacre ces trois
questions.

1. Lobjectif constitutionnel
dintelligibilit et daccessibilit
de la loi
Afin damliorer la qualit de la loi, le Conseil
constitutionnel a dgag deux exigences :
Dune part, le Conseil a jug que dcoule
de la combinaison des articles 4, 5, 6
et 16 de la Dclaration des droits de
lhomme et du citoyen de 1789 un
objectif de valeur constitutionnelle
daccessibilit et dintelligibilit de la loi
(n 99-421 DC du 16 dcembre 1999). Le
Conseil estime notamment que lgalit
des citoyens devant la loi requiert une
connaissance suffisante des normes qui
leur sont applicables .
Dautre part, le Conseil a dgag un
principe constitutionnel de clart de la
loi (n 2001-455 DC du 12 janvier
2002), rattach larticle 34 de la
Constitution.
Ces deux exigences imposent, pour le
Conseil, que le lgislateur adopte des
dispositions suffisamment prcises et non
quivoques . Ceci prmunit les sujets de
droit contre une interprtation contraire la
Constitution ou contre le risque
darbitraire . Il nest ainsi pas report sur
les autorits administratives ou
juridictionnelles le soin de fixer des rgles
dont la dtermination na t confie par la
Constitution qu la loi.
Le Conseil constitutionnel a par la suite
rgulirement utilis cette double
jurisprudence :
En 2000, il a censur, dans la loi
dorientation pour loutre-mer, des
limitations louverture de centres
commerciaux, et donc la libert
dentreprendre, qui ne sont pas
nonces de manire claire et prcise
(n 2000-435 DC du 7 dcembre 2000).

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

15

En 2003, le Conseil a censur larticle


de la loi portant rforme de llection des
snateurs relatif aux bulletins de vote
(n 2003-475 DC du 24 juillet 2003).
Dune part, il a relev que plusieurs
notions utilises par cet article taient
ambigus. Dautre part, il a jug quil
crait la confusion dans lesprit des
lecteurs en permettant linscription sur
le bulletin de vote du nom de personnes
non candidates llection.
En 2004, la suite de la rvision
constitutionnelle sur la dcentralisation,
le Conseil a eu connatre de la loi
organique relative lautonomie
financire des collectivits territoriales
(n 2004-500 DC du 29 juillet 2004).
Cette loi organique devait dfinir la part
dterminante des ressources propres
des collectivits. Le Conseil a
partiellement annul cette dfinition qui
renvoyait la notion constitutionnelle de
libre administration des collectivits
territoriales : ce renvoi, outre son
caractre tautologique [] ne respecte
pas le principe de clart de la loi [] .
Une manifestation remarque de cette
double jurisprudence a t la dcision
sur la loi de finances pour 2006 qui a
censur la totalit du dispositif sur le
plafonnement des niches fiscales
(n 2005-530 DC du 29 dcembre 2005).
Le Conseil y a reconnu que des motifs
dintrt gnral suffisants peuvent
justifier la complexit de la loi mais il
a en lespce estim que la complexit
de larticle sur les niches fiscales tait
excessive. La longueur de larticle (neuf
pages de la petite loi) et son caractre
imbriqu, incomprhensible pour le
contribuable et parfois ambigu pour le
professionnel allaient gnrer de
linscurit juridique et rendre
impossible son utilisation par les
contribuables : Lorsque la loi a un tel
niveau de complexit, elle devient
inintelligible pour le citoyen .
Au
terme
de
cette
volution
jurisprudentielle, le Conseil utilise
dsormais le considrant de principe
suivant relatif lobjectif dintelligibilit et
daccessibilit de la loi (voir en dernier lieu :
n 2007-557 DC du 15 novembre 2007) :

16

Considrant quil incombe au lgislateur


dexercer pleinement la comptence que lui
confie la Constitution et, en particulier, son
article 34 ; que le plein exercice de cette
comptence, ainsi que lobjectif de valeur
constitutionnelle dintelligibilit et
daccessibilit de la loi, qui dcoule des
articles 4, 5, 6 et 16 de la Dclaration
de 1789, lui imposent dadopter des
dispositions suffisamment prcises et des
formules non quivoques ; quil doit en effet
prmunir les sujets de droit contre une
interprtation contraire la Constitution ou
contre le risque darbitraire, sans reporter
sur des autorits administratives ou
juridictionnelles le soin de fixer des rgles
dont la dtermination na t confie par la
Constitution qu la loi.
On relve que, dans ce considrant, il nest
plus fait rfrence au principe de clart, dont
les implications sont rattaches la seule
incomptence ngative. Lintelligibilit a
ainsi t consacre comme la norme
de rfrence en matire de contrle de la
qualit de la lgislation.
Dans le prolongement de ces prcdentes
dcisions (n 2003-473 DC du 26 juin 2003 ;
n 2004-506 DC du 2 dcembre 2004), le
Conseil constitutionnel a eu loccasion de
raffirmer cette jurisprudence lors de
lexamen du nouveau code du travail
(n 2007-561 DC du 17 janvier 2008). Il a
alors rappel que la codification rpond
lobjectif de valeur constitutionnelle
dintelligibilit et daccessibilit de la loi .
Bien plus, il a relev la qualit du plan du
nouveau code du travail, linclusion dans
celui-ci de lensemble des dispositions de
porte gnrale et le dplacement limit
vers des codes particuliers de dispositions
spcifiques, et enfin les scissions
darticles pour sparer les rgles de fond
des rgles de forme ou les principes de
leurs drogations. Le Conseil en a conclu
que dans ces conditions, loin de
mconnatre les exigences rsultant de
lobjectif de valeur constitutionnelle
dintelligibilit et daccessibilit de la loi,
le nouveau code du travail tend, au
contraire, les mettre en uvre
(n 2007-561 DC du 17 janvier 2008).

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

2. La porte normative de la loi


Pendant trs longtemps, le Conseil
constitutionnel a estim que des
dispositions dpourvues de porte normative
ntaient pas inconstitutionnelles. Il en allait
notamment ainsi des rapports frquemment
annexs aux lois pour fixer des orientations,
par exemple sur la justice ou sur la politique
de scurit intrieure. Ces rapports se
bornent souvent noncer des objectifs
appelant de futures mesures lgislatives ou
rglementaires. Le Conseil jugeait que ces
rapports ne sont, par eux-mmes, pas
revtus de la valeur normative qui sattache
la loi (n 2002-460 DC du 22 aot 2002 ;
n 2002-461 DC du 29 aot 2002). Mais il
jugeait inoprants les griefs dirigs contre
ces dispositions.
Le Conseil a abandonn cette jurisprudence
en 2004 (n 2004-500 DC du 29 juillet
2004). Il a mis un terme sa position
jusqualors tolrante lgard des
dispositions non normatives. Il sest appuy
sur larticle 6 de la Dclaration des droits
de lhomme et des citoyens de 1789 selon
lequel la loi est lexpression de la volont
gnrale . Le Conseil en a dduit que
sous rserve de dispositions particulires
prvues par la Constitution, la loi a pour
vocation dnoncer des rgles et doit par
suite tre revtue dune porte normative .
Il en rsulte que des dispositions
dpourvues de valeur normative sont
dsormais inconstitutionnelles. Cest l la
poursuite de sa lutte contre les neutrons
lgislatifs.
En application de cette jurisprudence, le
Conseil a annul des dispositions
manifestement dpourvues de toute
porte normative de la loi dorientation et
de programme pour lavenir de lcole
( Lobjectif de lcole est la russite de
tous les lves ) (n 2005-512 DC du
21 avril 2005).
Sous rserve des rgles propres applicables
aux lois de finances et aux lois de
financement de la scurit sociale, la
seule exception cette inconstitutionnalit
des dispositions non normatives est
celle prvue lavant dernier alina de
larticle 34 qui dispose que : Des lois de
programme dterminent les objectifs de
laction conomique et sociale de ltat
(n 2005-512 DC du 21 avril 2005). Seules

ces lois de programmes peuvent tre non


normatives. Mais des conditions de fond et
de procdure propres ces lois doivent
alors tre respectes :
Dune part, les objectifs poursuivis
doivent ltre dans le champ de laction
conomique et sociale , ce qui peut tre
entendu assez largement. Ceci
nenglobe nanmoins pas une loi
purement fiscale (n 2000-1 LP du
27 janvier 2000).
Ce premier critre est rempli si la loi se
rfre aux objectifs conomiques et
sociaux figurant dans un autre
document, en lespce sign Mata-Utu
le 20 dcembre 2002 par ltat et le
territoire des les Wallis et Futuna
(n 2003-474 DC du 17 juillet 2003).
Dautre part, ces lois de programme
caractre conomique ou social doivent
se prsenter comme un catalogue
dobjectifs, qualitatifs ou quantitatifs. Le
caractre financier de ces objectifs nest
plus ncessaire car la loi organique
n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux
lois de finances est silencieuse sur ce
point contrairement lancienne
ordonnance organique du 2 janvier 1959
(n 2005-516 DC du 7 juillet 2005).
Enfin, larticle 70 de la Constitution
prvoit des formes propres. Il dispose
que : Tout plan ou projet de loi de
programme caractre conomique ou
social est soumis pour avis au Conseil
conomique et social . Ainsi, pour une
loi de programme dinitiative
gouvernementale, lavis du CES est
ncessaire. Lomission de cette
formalit substantielle entache la
rgularit de la procdure et conduit
lannulation desdites dispositions
(n 2005-512 DC du 21 avril 2005).

3. Le domaine de la loi
Le Conseil constitutionnel a jug en 1982
que, par les articles 34 et 37, alina 1er,
la Constitution na pas entendu frapper
dinconstitutionnalit une disposition de
nature rglementaire contenue dans une loi,
mais a voulu, ct du domaine rserv
la loi, reconnatre lautorit rglementaire
un domaine propre et confrer au
Gouvernement, par la mise en uvre des

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

17

procdures spcifiques des articles 37 al. 2


et 41, le pouvoir den assurer la protection
contre dventuels empitements de la loi
(n 82-143 DC du 30 juillet 1982).
Ainsi le Conseil constitutionnel se refuse,
dans le cadre de son contrle de larticle 61
de la Constitution, sanctionner une
disposition lgislative empitant sur le
domaine rglementaire. Cette jurisprudence
est parfois critique comme nuisant la
qualit de la loi.
Face ces critiques, le Conseil a constat
en 2005 le caractre manifestement
rglementaire de quatre articles de la loi
sur lcole, sans pour autant les dclarer
contraires la Constitution (n 2005-512 DC
du 21 avril 2005). Ce constat permettait au
Gouvernement de les modifier ou de les
abroger par dcret en Conseil dtat sans
avoir saisir pralablement le Conseil
constitutionnel sur le fondement du second
alina de larticle 37 de la Constitution.
Dans lintervalle, ces articles conservent
leur rang lgislatif, linstar des dispositions
dclasses dans les conditions habituelles
tant quun dcret en Conseil dtat nest
pas venu les abroger ou les modifier.
Comme la soulign Damien Chamussy1,
cette dmarche, bien quelle permette de
faire constater un empitement du
lgislateur sur le domaine rglementaire au
titre de larticle 61, alina 2, de la
Constitution, a parfois t juge inacheve :
Trop ou trop peu , a jug une partie de
la doctrine. Il a t reproch au Conseil de
ne pas avoir renvers la jurisprudence Prix
et Revenus.
Depuis 2005, le Conseil na nanmoins pas
dcid daller plus loin et de revenir sur
loption
applique
constamment
depuis 1982.
Au contraire, il a eu loccasion de raffirmer
son attachement cette jurisprudence. Il
la fait implicitement loccasion de sa
dcision sur la loi ratifiant lordonnance du
12 mars 2007 relative au code du travail
(n 2007-561 DC du 14 janvier 2008).

Le Conseil constitutionnel, le droit


damendement et la qualit de la lgislation , RDP
n 4-2007.

18

Cette dcision, rendue par le Conseil dans


sa composition partiellement renouvele,
montre la prennit dun choix qui rpond
la nature du contrle de larticle 61. Celuici na pas le mme objet que les procdures
spcifiques des articles 37 al. 2 et 41.
Remettre en cause ce choix namliorerait
pas la qualit de la loi.
Au contraire, cela contribuerait rendre
celle-ci illisible et peu comprhensible. La
jurisprudence Prix et Revenus conserve
toute sa justification.

*
* *
Ces volutions jurisprudentielles des
dernires annes tendent aujourdhui un
quilibre. Celui-ci ne manquera pas dtre
prcis dans le futur. Quelques lignes de
force se dgagent nanmoins :
Lintelligibilit et laccessibilit de la loi
constituent un objectif de valeur
constitutionnelle ritr dans les
dcisions du Conseil. Cette orientation
demeurera. Certes cette jurisprudence
ne peut qutre manie avec
circonspection. Mais les malfaons
lgislatives ne sont pas suffisamment
rares pour que cette jurisprudence ne
conserve, le cas chant, son utilit.
Cette jurisprudence peut tre rapproche
de celle sur lincomptence ngative qui
voit le Conseil censurer un article de loi
si le lgislateur est rest en de
de sa comptence. Une telle
incomptence ngative est souvent
proche du manque de clart de la loi.
De fait, dans les deux cas, la loi est
lacunaire. Ceci conduit le Conseil
parfois mler ces deux motifs de
censure (n 2001-455 DC du 12 janvier
2002, n 2004-500 DC du 29 juillet 2004).
L encore, le Conseil ne pourra que
continuer exercer son contrle avec
vigilance dans le futur.
La jurisprudence sur la porte normative
de la loi est dune nature diffrente. Elle
ne doit pas aller contre les termes mme
de larticle 34 de la Constitution. Celuici prvoit expressment les lois de
programme caractre conomique et
social. Ds lors, il ne serait pas exact

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

davancer que le Conseil condamnerait


dsormais toute loi dpourvue de porte
normative ; il convient en revanche que
ces lois respectent les conditions fixes
par la Constitution. En tout tat de cause,
cette question perdrait toute actualit si
larticle 34 tait modifi comme le
recommande le comit prsid par
douard Balladur de rflexion et
proposition sur la modernisation et le
rquilibrage des institutions de la
Vme Rpublique.
Plus gnralement, le Conseil applique
avec constance sa jurisprudence Prix et
Revenus (n 82-143 DC du 30 juillet
1982, n 2007-561 DC du 14 janvier
2008). La recherche de la qualit de la
loi ne peut conduire, dans le cadre du
contrle de larticle 61 de la Constitution,
la censure dune disposition lgislative
qui serait intervenue dans le domaine
rglementaire.

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La lgistique au Secrtariat gnral du Gouvernement


Jean Maa,
Matre des requtes au Conseil dtat,
Chef du service de la lgislation et de la qualit du droit,
Secrtariat gnral du Gouvernement

Des deux co-auteurs du guide pour


llaboration des textes lgislatifs et
rglementaires, le Secrtariat gnral du
Gouvernement est peut-tre celui dont le
rle est le moins ais cerner pour les
lecteurs de ce guide qui ne seraient pas
familiers des rouages de ltat.
Autant, en effet, il est possible de se faire
une ide prcise, la lecture du code de
justice administrative ou de la doctrine, de
la consistance des fonctions de conseiller
juridique du Gouvernement exerces par
le Conseil dtat et, par l, de se
convaincre de sa vocation formuler des
prconisations lgistiques , autant la
discrtion du droit positif et de la doctrine1
sur les attributions du Secrtariat gnral
du Gouvernement peut laisser un doute sur
la part quil prend cette discipline.
Loccasion parat choisie dvoquer ici les
diffrents aspects de la pratique de la
lgistique au Secrtariat gnral du
Gouvernement et de montrer comment cette
pratique, partage avec plusieurs
interlocuteurs privilgis au premier rang
desquels se trouve le Conseil dtat,
sintgre dans le travail gouvernemental.

1. Des exercices appliqus de


lgistique au quotidien
Une part importante de lactivit quotidienne
du Secrtariat gnral du Gouvernement
rside dans le travail sur les textes
normatifs incombant lquipe de haut
niveau des chargs de mission, place sous
lautorit du Directeur au Secrtariat gnral
du Gouvernement et du Secrtaire gnral
du Gouvernement.

Pour dcouvrir toute ltendue des attributions du


Secrtariat gnral du Gouvernement, il est
possible de se rfrer notamment larticle de
S. Lasvignes intitul Le Secrtariat gnral du
Gouvernement in Les cahiers de la fonction
publique, juillet-aot 2006, pages 11 et suivantes.

Ce travail est bien diffrent de la mission


confie lquipe de juristes placs sous
lautorit du Premier ministre britannique au
sein du Parliamentary Counsel ,
administration laquelle revient le monopole
de la rdaction pour le Gouvernement de
sa Majest de la lgislation primaire ,
lquivalent de nos lois. Lorganisation
administrative franaise se caractrise par
une forte dcentralisation jusquau sein de
chaque ministre de la charge de
conception et de rdaction des projets de
textes normatifs, serait-ce mme la
rdaction des projets de loi dposs au nom
du Gouvernement sur le bureau du
Parlement : ce ne sont pas les services du
Premier ministre qui tiennent la plume des
avant-projets de texte mais bien les
services du ministre en charge de la rforme,
avant que ne sengage leur examen
interministriel.
Le Secrtariat gnral du Gouvernement
nen intervient pas moins des tapes
dcisives de llaboration du texte.
Il est des cas dans lesquels il apporte une
expertise ds le premier stade des
rflexions prparatoires la nouvelle
rglementation, que ce soit sous la forme
dune expertise sur une difficult juridique
dimportance ou, dans le cadre de ses
efforts de promotion de la discipline de
lvaluation pralable, par lanimation de
travaux interservices consacrs ltude
dimpact de la rforme en prparation.
Quil ait ou non t amen connatre en
amont de llaboration des nouvelles rgles,
le Secrtariat gnral du Gouvernement
intervient ncessairement aux derniers
stades de la prparation des textes : au
stade de la validation interministrielle des
projets de loi, o il apporte son expertise
au cabinet du Premier ministre dans les
arbitrages rendre et, avant prsentation
des projets de textes rglementaires la
signature du Premier ministre ou du
Prsident de la Rpublique, en vue de leur

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

21

publication dans ldition Lois et dcrets


du Journal officiel de la Rpublique
franaise.
Dans ces interventions un stade avanc
du processus normatif, le contrle opr par
le Secrtariat gnral du Gouvernement est
dune double nature : sil porte dabord sur
la lgalit du projet de texte, il prend
galement en compte les questions de
qualit de la norme, tout le moins la
qualit rdactionnelle du texte. Cest dans
les limites du dialogue quil lui est permis
de nouer avec les ministres en charge du
dossier une tape o la rdaction du texte
est souvent cristallise que le Secrtariat
gnral du Gouvernement peut faire valoir
ces proccupations lgistiques.
Toujours est-il quil nest gure de textes
publis au Journal officiel qui ne fassent
ainsi lobjet dun examen au Secrtariat
gnral du Gouvernement. Il nest pas
jusquaux arrts ministriels qui ne soient
soumis un examen, certes moins intensif
que celui exerc sur les textes
prcdemment voqus, mais tout le
moins un examen de leur prsentation
formelle par le service de la lgislation et
de la qualit du droit au titre de la
prparation de la publication au Journal
officiel.

2. Une pratique nourrie dchanges permanents avec dautres


intervenants du processus
normatif
Les rponses que le Secrtariat gnral du
Gouvernement donne ou propose de
donner aux questions dordre lgistique
quil identifie quotidiennement dans les
exercices prcdemment voqus nont
rien dune doctrine quil dfinirait
unilatralement.
Dans sa mission dorganisation du travail
gouvernemental, le Secrtariat gnral du
Gouvernement est par construction amen
rechercher des points dquilibre entre
ministres. Si une part non ngligeable du
dveloppement de la lgistique consiste
rduire des singularits dcriture qui
pourraient diffrencier les administrations
centrales, cest dans lchange avec elles
quune forme dharmonisation est
recherche.

22

La premire source laquelle puisent les


rponses promues par le Secrtariat gnral
du Gouvernement est la pratique des
formations consultatives du Conseil dtat,
assidment frquentes par les chargs de
mission, auxquels incombe la responsabilit
des dlgations de commissaires du
gouvernement dsigns pour prsenter
devant ces formations les projets de textes
dlibrs en Conseil des ministres. L sont
retenus des parties de confection des
textes, la gense desquels peuvent
dailleurs prendre part les ministres
rdacteurs reprsents au sein de la
dlgation.
Une autre source dinspiration est la
pratique dlaboration des textes retenue
par la commission suprieure de
codification, dans des travaux quappuie le
Secrtariat gnral du Gouvernement et
dont il sefforce de tenir informs largement
les ministres. Limportance de ces travaux
se conoit dautant mieux que rares sont
aujourdhui les textes significatifs nayant
pas vocation tre pour tout ou partie
codifis. La question de la maintenance
des codes compte parmi les plus lourdes
de consquences en termes de qualit de
la production normative contemporaine.
Parmi les paramtres pris en compte dans
les rponses avances par le Secrtariat
gnral du Gouvernement, figurent de plus
en plus les exigences de laccessibilit du
droit en ce quelle est facilite par la diffusion
lectronique. Plac sous lautorit du
Secrtaire gnral du Gouvernement, le
service public de la diffusion du droit par
lInternet, que chacun connat par le site
Lgifrance, stimule les rflexions dordre
lgistique. titre dexemple, la facilit
daccs aux versions successives des
textes quoffre Lgifrance nest pas
trangre au parti pris par le Conseil dtat
et le Secrtariat gnral du Gouvernement
dans la seconde dition du guide de
lgistique de prsenter comme abandonn
lusage qui consistait prcdemment, dans
la rdaction des visas dun texte,
mentionner, avec leur numro et leur date,
les textes modificatifs du texte vis dans la
limite de trois2.
2
Guide pour llaboration des textes lgislatifs
et rglementaires , seconde dition, fiche 3.1.5.
Lusage recommand est dsormais den rester
lindication que le texte a t modifi entre la mention
de la date et de lobjet.

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Il faut galement souligner que la parution


du guide pour llaboration des textes
lgislatifs et rglementaires a permis
depuis 2005 ltablissement dun dialogue
entre le Gouvernement et le Parlement sur
des questions de lgistique. Ainsi a t
surmonte une divergence ancienne et
passablement irritante pour lensemble des
parties prenantes au processus normatif,
concernant le mode de dcompte des
alinas.
Enfin, lordre juridique communautaire
sintgrant lordre juridique national, il y a
matire pour lensemble des administrations
nationales tenir compte des pratiques
lgistiques des institutions europennes, ce
quoi des rflexions rcemment conduites
par le Conseil dtat sur la demande du
Premier ministre doivent aider 3.
Au total, le rle propre du Secrtariat
gnral du Gouvernement dans la gense
dune doctrine en matire de lgistique se
mesure donc au fait que, de par sa position
de gardien des points de passage et sa
fonction dinterlocuteur de nombreux
intervenants du processus normatif, il est
mme, avec le Conseil dtat, de rechercher
un quilibre entre diffrents points de vue
pour dgager la meilleure manire de servir
les exigences valeur constitutionnelle
dintelligibilit et daccessibilit du droit.
Il nest peut-tre pas sans intrt de
prolonger ici la comparaison avec
lorganisation de ladministration
britannique. Un contraste existe en effet
entre ce que le Parliamentary Counsel
prsente publiquement comme ses
prconisations de lgistique, qui prennent
depuis juillet 2007 la forme dun guide de
onze pages4, et le caractre englobant et
assez systmatique donn par le Conseil
dtat et le Secrtariat gnral du
Gouvernement au guide de lgistique.
Il en va sans doute, dans une certaine
mesure, du contraste entre systme de
common law et systme de droit crit. Mais
3

Pour une meilleure insertion des normes


communautaires dans le droit national , Section
du rapport et des tudes du Conseil dtat, tude
adopte par lAssemble gnrale le 22 fvrier
2007, La Documentation franaise, Paris, 2007.
4

Accessible par ladresse Internet suivante :


http://www.parliamentary-counsel.gov.uk/
drafting_techniques.aspx.

il est galement permis de penser que ce


que le Secrtariat gnral du Gouvernement
ne saurait contester au Parliamentary
Counsel en termes demprise sur la
rdaction de la loi, trouve dune certaine
manire une contrepartie dans sa capacit
fonctionnelle embrasser trs largement,
en troite relation avec le Conseil dtat, la
plupart des questions de procdure et de
conception formelle des textes susceptibles
de se poser aux rdacteurs.

3. Lintgration des proccupations de lgistique dans le


travail gouvernemental
La mission de coordination interministrielle
et dorganisation du travail gouvernemental
dvolue au Secrtariat gnral du
Gouvernement le conduit veiller ce que
les proccupations de lgistique soient le
plus largement prises en compte et ce, de
manire permanente, dans les ministres,
au-del des efforts de rgulation quotidienne
auxquels il sefforce dans le contrle des
textes.
Cest de longue date quil sy emploie
puisque bien avant la parution de la premire
dition du guide pour llaboration des
textes lgislatifs et rglementaires en 2004,
il rendait publique et diffusait largement au
sein de ladministration une circulaire dite
rouge , comprenant un nombre
important de prescriptions de procdure et
de forme inhrentes llaboration des
textes.
Il nest probablement pas trs utile dinsister
ici sur le progrs qua permis llaboration
du guide de lgistique, tant du point de vue
de la richesse des prconisations qui sy
trouvent rassembles que de sa maniabilit
et de son accessibilit en librairie comme
sur le site Lgifrance. Si le mrite en revient
de manire gnrale aux institutions coauteurs du guide, quil soit permis de
souligner ici la qualit du travail effectu
lpoque par lquipe des rdacteurs placs
sous lautorit du Prsident Jean-Pierre
Leclerc.
Linstrument du guide de lgistique peut-il
aider le Secrtariat gnral du Gouvernement
peser davantage encore sur la qualit des
projets de textes dans les ministres ?

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

23

Il faut garder lesprit quhormis les facilits


consenties aux ministres pour aider une
trs large diffusion du guide, travers les
rseaux des secrtaires gnraux des
ministres et des hauts fonctionnaires
chargs de la qualit de la rglementation
par exemple, le Secrtariat gnral du
Gouvernement na pas vocation prescrire
les choix dorganisation interne chaque
ministre.
Concernant la manire dont une
administration centrale gagne sorganiser
pour la meilleure prise en compte possible
des exigences lgistiques, tout au plus
pourrait-on faire observer quau Secrtariat
gnral du Gouvernement, petite structure il
est vrai, la lgistique est partout, comme il a
t dit, et non concentre entre les mains
de spcialistes : si la mission qualit de
la norme du service de la lgislation et de
la qualit du droit du Secrtariat gnral du
Gouvernement est la correspondante
naturelle des correspondants de lgistique
des formations consultatives du Conseil
dtat pour lactualisation du guide, celui-ci
vit dautant mieux au sein du Secrtariat
gnral du Gouvernement quil nest jamais
que la rsultante et le repre de travaux
collectifs.

chantier de dmatrialisation des


oprations normatives conduit lchelle
interministrielle par le Secrtariat gnral
du Gouvernement peut ouvrir de nouvelles
perspectives quant au respect de certaines
rgles formelles de prsentation des textes
mais peut-tre mme plus profondment
quant aux mthodes pratiques de
conception des textes.
Sil serait vain de penser que les outils
lectroniques puissent aider eux seuls
faire triompher les bonnes pratiques en
matire lgistique, il y a matire esprer
que, conus bon escient, ils aident
progresser dans la voie dune bonne
insertion des projets de norme dans
lordonnancement juridique et de la
consolidation des textes normatifs.

Cette exprience, il est vrai trs particulire


en raison de la dimension mme du
Secrtariat gnral du Gouvernement,
laisse en tout cas penser que la
dsignation rcente de missions de
codification et de lgistique au sein de
certains ministres npuise pas la rflexion
sur la manire dont les diffrents bureaux
rdacteurs peuvent semparer de ces
proccupations, sans mme voquer ici des
aspects de formation initiale ou continue.
Il reste que les technologies de linformation
continueront sans doute de peser de faon
marque dans les prochaines annes sur
ces questions dorganisation interne, jusque
dans la prise en compte des proccupations
lgistiques. Le Secrtariat gnral du
Gouvernement a galement sa part ce
mouvement.
En termes pratiques, de mme que le
logiciel MAGICODE dvelopp dans les
annes 1990 au sein de la direction
gnrale des collectivits locales a
certainement aid donner un nouvel lan
aux travaux de codification, de mme le

24

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ABC de labrogation
Nicolas Boulouis,
Matre des requtes au Conseil dtat

Si lesprance de vie humaine progresse,


celle des normes rgresse1. Le constat de
cette rgression et de son acclration
rcente est trop connu pour quon sy
arrte ; il est douteux quil doive tre revu
sous peu. Il entrane, par force autant que
par un intrt, une attention accrue de
ladministrateur juriste ou non pour les
techniques dcriture des textes, les
imperfections rdactionnelles tant une
nergie naturelle, renouvelable et donc
inpuisable du tournis normatif. Le juriste
administrateur ou non peut y satisfaire son
got pour les questions, toujours
passionnantes, de champ dapplication des
normes dans le temps.
Au carrefour de ces proccupations, se
trouve, entre autres, le rgime de
labrogation : la succession acclre des
textes appelle invitablement, en la matire,
une doctrine de rdaction et une rgle
dinterprtation, donc de droit si elles
nexistaient pas dj.
La doctrine de rdaction a t rcemment
fixe dans le guide pour llaboration des
textes lgislatifs et rglementaires2, aprs
celle propose par C. Bergeal3 et D. Rmy 4.
On peut en rsumer la dominante par les
deux principes suivants :
a) une abrogation explicite prcise le
dcret X est abrog est toujours
prfrable une abrogation explicite
vague (et sans porte normative relle)
tous textes contraires sont
abrogs ainsi qu une abrogation
implicite ;

b) il est inutile, lorsque lon abroge un


texte, dexclure du champ de cette
abrogation les propres dispositions
dabrogation que peut comporter ce
texte car labrogation par un texte C
dun texte B qui avait lui-mme abrog
un texte A ne fait pas revivre le
texte A .
Le premier principe se prsente comme un
prcepte inspir par limprieuse ncessit
de connatre prcisment ltat du droit
avant de le modifier et donc dtre, ce faisant,
en mesure de dsigner avec prcision les
normes abroger, si ncessaire. Il sagit
donc avant tout dune rgle de bonne
pratique lusage du rdacteur de textes.
Si celui-ci ne sy conforme pas, il pourra
mettre dans lembarras le destinataire de
la norme et le juge devra, le cas chant,
trancher le conflit entre la norme nouvelle
et la norme ancienne non explicitement
abroge. Il le fera, on le sait, partir de
lide que labrogation implicite est la
rsultante dune incompatibilit
strictement entendue entre la norme
nouvelle et la norme ancienne. (voir le
rappelant, entre autres : Ass., 16 dcembre
2005, ministre des affaires sociales, du
travail et de la solidarit et Syndicat national
des huissiers de justice, concl. J.-H. Stahl,
RJEP 2006, p. 128).
Le second principe est-il dune nature
diffrente ?
Incontestablement oui en ce quil sappuie
sur une espce de thorme (ou
daxiome), heureusement synthtis par
C. Bergeal sous la forme du brocard
abrogation sur abrogation ne vaut 5 ?
Mais, sagit-il daffirmer que, si C abroge B
qui avait abrog A, alors :

Si ceci est trs certainement sans lien avec cela,


lon naurait pu esprer un lien de sens inverse.

1. A ne peut pas revivre parce quil sera, la


plupart du temps, incompatible avec C ?

Fiche 3.8.3 Les abrogations .

Rdiger un texte normatif , Berger-Levrault,


5me dition, 2004, n 123.
4

Lgistique Lart de faire des lois Romillat


1994 n 238.

Opus cit n 40.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

25

2. A ne peut pas revivre parce quil est


manifeste que lauteur de C na
aucunement eu cette intention ?
3. A ne peut pas revivre du fait des
caractristiques intrinsques dune
abrogation ?
Les auteurs du guide de lgistique auraientils simplement entendu (et seulement pu)
faciliter la tche des rdacteurs en leur
suggrant davoir recours la formule la plus
expdiente, charge pour le destinataire
du texte et ventuellement au juge de dire
en cas de conflit si dans le cas despce il
faut considrer que A est ou non
ressuscit ?
Bref est-on face une rgle de comportement
mtine de droit (propositions 1 ou 2) ou face
une rgle de droit drivant de ce quest, en
droit, une abrogation (proposition 3) ?
Dans un rcent avis6, le Conseil dtat a
clairement pris parti pour cette seconde
approche, estimant que : labrogation dun
texte abrogateur nest pas, par elle-mme,
de nature faire revivre le texte initial. Pour
remettre ce texte en vigueur, lautorit
comptente doit prvoir expressment quil
redevient applicable.
Cette affirmation qui remet en cause des
dcisions qui avaient pu tre lues, pour
certaines, comme adoptant des vues
opposes7 et confirme un prcdent avis
du 15 mars 1994 repose sur de solides
fondements.

1. Mentionnons dabord deux sries


darguments, qui, sans tre ngligeables,
ne sont toutefois pas dterminants.
Si la rgle il ne faut pas exclure les
abrogations des abrogations dicte par
le guide de lgistique est ab initio
6
7

N 380.902 du 10 janvier 2008.

Principalement : CE, 6 mars 1963, Baron, p. 133


(cours du Prsident Odent p 339) CC, dcision
n 63-24 L, RJC, p. II-13 ; Journal officiel du 21 juillet
1963, p. 6762 (voir B. Genevois, La jurisprudence
du Conseil constitutionnel , p. 83) Cass. civ.
1re, 14 novembre 1962 (Bull. I, n 480) CA Paris,
20 dcembre 1960 (JCP 1961.II.11929, note Jean
Mazeaud ; S. 1961, p. 186, note Meurisse et Ch.
runies, 24 juin 1826) 22 novembre. 1928, Dalloz
J. G., voir Lois n 561 Cass. crim., 8 fvrier 1850 :
D. P. 1850.

26

exclusivement une norme de comportement 8,


son respect par tous en fera rapidement une
norme de droit. En effet, ds lors que, comme
on peut le penser, voire le souhaiter,
ladministration et le Conseil dtat, coauteurs du guide, sy conformeront ou seront
rputs sy conformer, alors le temps
passant, il ny aura plus de cas dans lequel
en abrogeant B qui avait abrog A, C aura
fait revivre A : le principe sera contraire et il
ne souffrira aucune exception puisque
lauteur sera rput, de manire irrfragable,
avoir utilis une formule lui garantissant le
rsultat promis par le guide. Mais des motifs
suprieurs pourront conduire, de manire
exceptionnelle, cette solution alors mme
que lauteur de C, qui avait connaissance du
guide de lgistique mais pas ncessairement
de tous les problmes que poserait ldiction
de C, navait pas voulu faire ressusciter A :
dans les mains du juge, la proposition 2
garde toujours toutes ses chances si ces
motifs suprieurs se dgagent du dbat
contentieux. La vocation (pour ne pas parler
de la prtention) auto ralisatrice du
guide est donc insuffisante.
Lexigence de clart et dintelligibilit de la
norme de droit, de valeur constitutionnelle,
comme peut-tre le principe de scurit
juridique, sils militent sans doute, en
second lieu, pour la proposition 3 ne la
commandent pas absolument. Cette
proposition est rassurante pour le rdacteur,
plus gnralement lauteur qui na pas se
soucier de A, condamn aux flammes
ternelles de lenfer normatif. Elle est, sur
le plan rdactionnel, bien commode : nul
besoin pour C de faire, en tout ou partie,
exception aux abrogations de B. Elle a, de
plus, la vertu de la simplicit tant pour le
destinataire de la norme que pour le juge :
C peut poser des problmes dapplicabilit,
dapplication ou dinterprtation mais au
moins ceux-ci ne rsultent pas dun retour
(intempestif) de A la vie. Cette exigence
et ce principe excluent les formules ou
tournures incomprhensibles et prohibent
lincertitude. Pourtant ce double gard,
aucune des propositions 1 et 2 qui posent
le principe de la non-rsurrection ne sont
automatiquement condamnes. Il faudrait
dfaut mettre en examen nombre de
textes actuels, assimiler systmatiquement

8
Que, toutefois, le Conseil dtat ne jugerait sans
doute pas imprative au sens de la jurisprudence
Duvignres.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

besoin dinterprtation et inintelligibilit et


poser en rgle suprieure que la scurit
juridique prohibe les couples principe /
exceptions .

2. La dmonstration de lexactitude de la
seule proposition 3, exactitude qui
condamne les propositions 1 et 2 comme
au mieux inutiles et au pire dangereuses,
tient plus srement leffet combin des
deux proprits dune abrogation : la nonrtroactivit et la non-continuit.
Si lon admet lexistence de ces deux
propositions, leur effet cumul est
ncessairement dinterdire la rsurrection
des textes abrogs par labrogation des
textes abrogatifs : une action instantane
tourne vers le seul futur ne peut avoir aucun
effet sur une action instantane ralise
dans le pass.

2.1. La non-rtroactivit : la diffrence


de lannulation ou du retrait, labrogation est
sans consquence sur le pass.
La proprit non-rtroactive de
labrogation nest ni contestable, ni dailleurs
conteste : lorsque lon abroge un acte on
le fait disparatre sans porter atteinte ses
effets passs 9 . Cest ce qui distingue
labrogation de lannulation ou du retrait qui
ont galement pour objet et effet de faire
disparatre la norme mais agissent
galement sur les effets quelle a produits.
Lon a ainsi coutume de dire (un peu trop
vite au regard de leffet non-continu) que
labrogation ne vaut que pour lavenir
tandis que lannulation vaut aussi pour le
pass .

2.2. La non-continuit : labrogation est


une action qui puise ses effets au moment
mme o elle se produit. Pour faire
disparatre un texte de lordonnancement
juridique, une action effet instantan suffit.
On ne peut, notre sens, dmontrer le
contraire et postuler que labrogation a un
effet permanent serait juridiquement
redoutable.

Voir, pour une dfinition, J.-M. Auby, Labrogation


des actes administratifs , AJDA 1967.131.

2.2.1. Toutes les normes nont pas le mme


effet temporel.
dicter le dcret X est abrog nest pas
dun point de vue normatif diffrent de tout
dcret est publi au JO , chaque
disposition comportant une norme. Et, ds
lors quelles sont entres en vigueur et tant
quelles nont pas t remises en cause par
une modification, une annulation (voire un
retrait) ou une abrogation, ces deux normes
restent en vigueur . Mme si elle est en
partie exacte une abrogation nest pas
moins normative quune autre disposition
cette dmonstration est insuffisante pour
tablir que toutes les normes ont le mme
effet temporel, question qui est au moins
partiellement diffrente de celle de leur
vigueur : il nest pas contest ainsi que
les dispositions dites transitoires puisent
leur effet au terme du dlai quelles fixent
elles-mmes. Lenveloppe dun texte ne
dtermine pas son effet normatif, lequel est
fonction de son contenu. Il est donc tout
aussi inexact de dire que labrogation a un
effet permanent parce quelle voisine dans
un texte avec des dispositions deffet
permanent que daffirmer la mme chose
pour des dispositions transitoires.

2.2.2. Lindivisibilit entre la norme nouvelle


et labrogation de la norme ancienne est
relative.
Cette indivisibilit B abroge A parce que
B instaure (par ailleurs) des rgles
nouvelles incompatibles avec le maintien
de A est certes incontestable certains
gards et milite pour une continuit des
effets de labrogation, aligns sur ceux du
reste dun texte. Le juge ne manquera
jamais de la reconnatre lorsquil
sinterroge sur le champ dune annulation
dun texte (ou la recevabilit dune
requte). Comme il est jug quil y a
indivisibilit, dans une dcision, entre la
cessation de fonctions dun agent et la
nomination de son successeur (Sect.,
18 octobre 1968, Vacher-Desvernais,
p. 494), il y a indivisibilit au sein dun texte
de porte gnrale entre les dispositions
dabrogation et le reste10. supposer que
10
Quoiquil ny ait pas de dcision de principe sur ce
point. Voir par exemple : 17 janvier 1996, ministre
de lenvironnement c/ Syndicat de gestion des eaux
et de lenvironnement du Gtinais-Est, aux tables
sur un autre point.

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27

les dispositions dabrogation soient


toujours indivisibles du reste, le juge ne
pourra rien faire dautre que dannuler
lensemble11.Au demeurant, il est vrai quil
ny a pas la moindre diffrence (autre que
rdactionnelle) entre une modification dun
texte et la dcomposition de lopration
entre une abrogation suivie dun
remplacement. Enfin, indniablement si la
norme nouvelle nentre pas en vigueur
immdiatement faute que les mesures
dapplication indispensables aient t
prises, alors la norme ancienne reste en
vigueur ou ce qui revient au mme
labrogation nentre pas en vigueur non
plus.

Il nest pas possible en outre de tirer


argument du dbat autour des dcisions
Bargain (Ass., 18 janvier 1980, p. 29) et
Ordre des architectes (29 avril 1981, p. 198)
sur les effets des dclarations dillgalit.
Si, pour certains, il serait tre opportun de
dire que A, abrog par B dclar illgal, revit
tant quun nouveau texte (C ?) nest pas
intervenu afin quil ny ait pas de vide
juridique , autrement dit de faire produire
une dclaration dillgalit les mmes
effets rsurrectionnels qu une annulation
pour viter ce vide incontestable, tel nest
pas, coup sr, ltat du droit, la question
tant, on le sait, controverse en doctrine
et incertaine en jurisprudence14 .

Mais cette indivisibilit est relative en ce


sens quelle est fonction de la situation de
lacteur ou de lobservateur. lauteur dun
texte ne sont pas assignes les mmes
limites que celles auxquelles son office
contraint le juge (de lexcs de pouvoir).
Lauteur nest, quant lui, li par rien qui
ressemble aux contraintes mcaniques et
mcanistes de lannulation12, car il nannule
pas (ni ne retire) mais abroge ou modifie. Il
va de soi ainsi que, dans cette opration,
lauteur dun texte nest pas tenu de
respecter les intentions de son
prdcesseur. Ce que A a fait, B ou C peut
le dfaire sans tre tenu par autre chose
que la comptence et le respect des normes
suprieures13. Si C abroge B, cela peut tre
fait partiellement ou en totalit sans
considration de ce qui pour le signataire
de B tait ou ntait pas divisible. Si tel
ntait pas le cas, autrement dit si C ne
pouvait abroger B quen totalit, lequel ne
pouvait abroger A quen totalit, etc., la
cration normative serait parfaitement
reprsente par lune des images du graveur
et dessinateur nerlandais M.-C. Escher,
qui combinait, par de magnifiques illusions
doptique, possibilit graphique et
impossibilit logique.

Produisant un effet qui, limage dautres


dispositions transitoires, est temporellement
limit, divisible une fois dicte du reste du
texte pour celui qui voudrait modifier celuici, labrogation voit sa vie cantonne linstant
o, entrant en vigueur, elle produit son effet
mortifre instantan.
Lui promettre la vie ternelle serait
redoutablement dangereux.
Il faudrait en effet admettre pour se limiter
une abrogation rglementaire quelle
puisse, au moins thoriquement, subir les
assauts des volutions de fait ou de droit :
comment appliquer les jurisprudences
Despujol et Compagnie Alitalia un article
dabrogation, regard comme une
disposition effet permanent ? !

3. On ne saurait passer sous silence pour


finir que le brocart moderne ressuscite un
brocart romain abrogata lege
abrogante, non reviviscit lex abrogata15
dont luniversalit a t perdue de vue.

14

R. Abraham, conclusion Sect., 2 mars 1990,


Commune de Boulazac.

11

Ou de rejeter la requte comme irrecevable si elle


conclut lannulation partielle.
12

Mmes enrichies par les possibilits dusage


exceptionnel offertes par la jurisprudence AC !
qui ne transforme pas les annulations effet diffr
en abrogations.
13

Sous rserve de la jurisprudence du Conseil


constitutionnel sur leffet de cliquet.

28

15
Cit, entre autres, par H Roland lexique juridique
Expressions latines Litec 2me dition 2002 ; voir
galement la Circulaire de lgistique formelle ,
Conseil dtat de Belgique, novembre 2001 :
http://www. r a a d v s t - c o n s e ta t . b e / ? pa g e =
technique_legislative&lang=fr,
ou encore :
http://wikipedia.sapere.alice.it/wikipedia/wiki/
Abrogata_lege_abrogante_non_reviviscit_lex_abrogata,
ou encore :
http://www. h u k u k i . n e t / m o d u l e s . p h p ? n a m e =
Encyclopedia&op=content&id=2.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

La rogatio tait la demande nous


dirions aujourdhui le projet ou la
proposition faite par le magistrat aux
comices qui, si elle tait approuve,
devenait une loi. L abrogatio16 tait la
demande inverse, celle consistant
solliciter labolition dune loi, le paralllisme
troit des formes tant une des
caractristiques du droit romain. Dans cette
perspective l abrogatio dune
abrogatio naurait pas eu grand sens,
ni sur un plan procdural, ni sur le fond.

compter de la publication de la dcision


du Conseil constitutionnel ou dune date
ultrieure fixe par cette dcision. Le
Conseil constitutionnel dtermine les
conditions et limites dans lesquelles les
effets que la disposition a produits sont
susceptibles dtre remis en cause.
Le dbat sur les effets dune abrogation
nest pas clos !

Il semble pour des raisons que lauteur


na pas retrouves que de transversal le
brocart se soit rduit au droit pnal, matire
o il doit lvidence rgner. Non pas tant
comme le soutenait un pnaliste17 parce que
la loi ancienne (A) ayant t abroge du fait
de son imperfection, linsuffisance de la loi
nouvelle (B) qui en fait ultrieurement
dcider la suppression (par C) ne prouve
pas la supriorit de la loi ancienne (A).
Lide dun progrs normatif est
malheureusement souvent controuve. Mais
parce que cet effet de rsurrection pourrait
moins quailleurs tre jug conforme au
principe de lgalit des dlits et des peines :
faire revivre de vieilles incriminations par le
seul effet dune abrogation prsente, on le
comprend, quelques inconvnients.

*
* *
Une telle convergence peut paratre
suspecte. Il faut pourtant sy rsoudre : il
ny a pas, pour les normes, dtat
intermdiaire entre la vie et la mort.
Le projet de loi constitutionnelle de
modernisation des institutions de la
Vme Rpublique ouvre aux justiciables la
facult de contester, par voie dexception,
la constitutionnalit des lois promulgues.
Dans ce cadre, il est prvu qu une
disposition dclare inconstitutionnelle sur
le fondement de larticle 61-1 est abroge

16

distinguer de ladrogatio mais non de


lobrogatio qui lui est synonyme.

17

Roux, Cours de droit pnal (deuxime dition,


tome 1, paragraphe 13, page 46, note 8).

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

29

Vers une lgistique unifie :


lexemple des alinas et des paragraphes
Rmi Bouchez,
Conseiller dtat

Si la force dune arme peut se mesurer en


nombre de divisions, celle du rdacteur
dune loi ou dun dcret se rvle dans le
maniement des divisions et subdivisions du
texte : parties, livres, titres, chapitres,
sections, articles, alinas et autres I, II et III,
1, 2 et 3 ou a), b) et c).
Ce maniement requiert en effet, en particulier
lorsquil sagit de toucher un texte existant
pour le modifier ou le complter, un certain
savoir-faire et surtout la connaissance des
rgles et usages qui prvalent en la matire.
Rien dinsurmontable cet gard, mme si
les choses ne sont pas toujours aussi
simples quon pourrait lesprer.
Ce nest ainsi quassez rcemment, par une
circulaire signe du Secrtaire gnral du
Gouvernement le 20 octobre 2000, quil a
t mis fin ce quon avait pu appeler la
querelle (ou mme la guerre !) des alinas.
Auparavant, en effet, les services des
Assembles, dun ct, et le Conseil dtat
et les administrations, de lautre, retenaient
des dfinitions diffrentes, et donc des
modes de dcompte diffrents, de cette
subdivision des articles de loi, de dcret ou
darrt.
Pour les assembles parlementaires, il y a
nouvel alina chaque fois que lon va la
ligne ; est donc un alina tout mot ou
ensemble de mots qui commence la ligne,
alors mme que ce ou ces mots ne
constituent pas, eux seuls, une phrase
et quels que soient les signes de
ponctuation dont ils sont prcds ou
suivis. Pour le Conseil dtat et le
Gouvernement, on ne changeait dalina
quen cas de retour la ligne la fin dune
phrase complte, donc aprs un point.
Ainsi, dans un article de loi comportant un
chapeau (par exemple Lautorisation
est accorde aux demandeurs qui
runissent les conditions suivantes : ) suivi
dune numration compose de trois
lments (1, 2 et 3 ou a, b et c) marqus
par un retour la ligne, la premire

conception conduit dnombrer quatre


alinas tandis que la seconde nen voyait
quun seul.
Point nest besoin dinsister sur les
difficults de tous ordres qui rsultaient de
cette agaante divergence. Sagissant des
lois, les projets du Gouvernement transmis
au Parlement faisaient lobjet dune
correction systmatique par les services de
la premire assemble saisie. Travail peu
exaltant Surtout, la dualit des rgles,
selon que le texte tait de forme lgislative
ou rglementaire, rendait plus difficile
laccs de tous au droit et pouvait conduire
des incertitudes voire des erreurs
dinterprtation chaque fois quil tait fait
rfrence un alina dsign par son rang
dans larticle. Car pousse jusqu
lextrme, cette divergence pouvait conduire
dsigner un mme alina dun article de
loi de faon diffrente selon que le renvoi
cet alina tait fait dans une loi ou dans un
dcret
Ces inconvnients se sont trouvs
accentus, avec corrlativement un risque
daggravation de cette querelle reste trs
feutre jusqualors, par le recours de plus
en plus frquent la lgislation par
ordonnances de larticle 38 de la
Constitution, notamment pour procder la
codification du droit. La loi n 99-1071 du
16 dcembre 1999 qui habilite le
Gouvernement procder, par ordonnances,
ladoption de la partie lgislative de neufs
codes (dont le code de commerce et le code
montaire et financier) marque cet gard
un tournant.
Cest pour ces raisons et dans ce contexte
quil a t dcid, en 2000, de faire
mouvement : le Conseil dtat puis le
Secrtariat gnral du Gouvernement, par
la circulaire du 20 octobre 2000, se sont
purement et simplement rallis au mode de
computation utilis par le Parlement. La
dfinition et le mode de dcompte des
alinas sont donc dsormais unifis et
valent pour tous les textes : lois,

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

31

ordonnances, dcrets, arrts, circulaires.


Le guide pour llaboration des textes
lgislatifs et rglementaires reprend, dans
sa fiche 3.2.2., la substance de la circulaire
du 20 octobre 2000 et sefforce de traiter
les difficults rsultant de ce que coexistent
encore, dans le droit positif, deux
conceptions de lalina, dont lune est
devenue caduque.
Si, sous rserve de ces problmes de
transition, la notion dalina et son mode
demploi sont aujourdhui dfinis de manire
claire et unique, il nen va pas tout fait de
mme de celle de paragraphe .
Lusage dominant consiste aujourdhui
rserver ce terme la dsignation de
subdivisions fines dans le plan des codes,
en dessous de la sous-section. Certains
codes particulirement volumineux (code de
commerce, code gnral des collectivits
territoriales, code montaire et financier par
exemple) comportent ainsi, avant darriver
aux articles, des parties, livres, titres,
chapitres, sections, sous-sections, puis
des paragraphes voire des sousparagraphes.
Cependant, il arrive aussi que lon dsigne
comme paragraphes des subdivisions
internes larticle commenant par un
numro ou une lettre : le paragraphe IV de
larticle L. 123-5 ou : les paragraphes 1
4 ci-aprs . Cela nest pas
recommander, car on arrive plus simplement
au mme rsultat en crivant : le IV de
larticle L. 123-5 ou : les 1 4 ciaprs . On trouve enfin parfois des textes
rglementaires ou des circulaires qui
emploient le terme de paragraphe au sens
dalina.
Ces petites incertitudes ou variations ne vont
pas dans le sens de la simplicit mais elles
nont pas une trs grande importance, car
elles nopposent pas les tenants de
pratiques diffrentes et ne se traduisent
gnralement pas, au sein dun mme
texte, par des risques de confusion ou
dincomprhension. La question est donc
de savoir si lon peut sen accommoder
durablement ou sil faudrait un jour fixer les
choses plus nettement. Mais ce qui est
certain cest que, dans cette seconde
hypothse, la dfinition et le mode demploi

32

lgistiques du paragraphe devraient,


pour que la dmarche ait un sens et quelque
utilit, tre uniques et partags.

*
* *
Quels enseignements tirer de ce qui
prcde ?
Dabord que ces passionnantes questions
dalinas, paragraphes et autres subdivisions
montrent que la lgistique formelle , celle
qui sintresse aux techniques de rdaction
et de prsentation des textes normatifs, est
faite en grande part de pures conventions
dcriture, dont le mrite principal est
dexister.
Relvent par exemple de telles conventions,
outre les rgles de subdivision des textes
(fiche 3.2.2. du guide), celles relatives leur
intitul (fiche 3.1.3.), celles relatives la
rdaction et lordre des visas dans les
textes de forme rglementaire (fiche 3.1.5.),
celles relatives aux techniques de
modification dun texte existant
(fiche 3.4.1.) ou encore les rgles de
dsignation des articles au sein des codes
(classs en LO, L, R*, R, D*, D, voire A
selon le niveau du texte : fiche 1.4.2.).
Une fois fixes et connues, ces conventions,
qui peuvent avoir des aspects arbitraires
(comment dpartager sur le fond les deux
conceptions de lalina mentionnes plus
haut ?), apportent des solutions pratiques
et communes ceux qui laborent des
textes et leur font gagner du temps en leur
vitant de se poser des questions chaque
pas. Elles facilitent ainsi la rdaction des
lois et dcrets mais aussi leur lecture et
leur interprtation et limitent les ambiguts
et les risques derreur.
Certes, la stricte application de ces rgles
et recommandations lgistiques est de
nature aussi brider la libert des
rdacteurs et aboutir une forme
homogne et rptitive des textes normatifs.
Mais les auteurs dune loi ou dun dcret,
ou mme dune circulaire, doivent
rechercher la clart et lintelligibilit, gages
de la scurit juridique et de la bonne
application du droit, plutt que loriginalit
et la qualit littraire.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Seconde ide, qui dcoule largement de la


prcdente : il y a grand avantage faire
converger les faons de faire, dans le sens
dune technique lgistique unifie.
Llaboration dun texte normatif est presque
toujours un travail collectif, qui fait intervenir
simultanment ou successivement
plusieurs contributeurs. Ainsi, pour une loi
issue dun projet gouvernemental :
ministre, Secrtariat gnral du
Gouvernement, Conseil dtat, Assemble
nationale, Snat. Certains textes, comme
les arrts ministriels, sont signs et
publis aprs un circuit beaucoup plus court,
mais il est cependant rare quils soient de
la plume dun seul rdacteur.
Dans un cas comme dans lautre, et
prcisment parce quil ne sagit que de
conventions qui, comme telles, ne
concident pas ncessairement avec
lintuition des rdacteurs, la dfinition et
lapplication de rgles et recommandations
de rdaction des textes normatifs ne
trouvent tout leur intrt que si elles sont
communes, stabilises, connues et
respectes.
On vite ainsi que les uns dfassent et
refassent le travail des autres, que les
prsentations varient selon les catgories
de textes et selon leurs auteurs et, en
dfinitive, que les usagers, qui ont souvent
fort faire avec le fond du droit et ses
changements incessants, puissent tre
perturbs par sa forme.

*
* *
Les considrations qui prcdent sont, en
grande part, lorigine du guide pour
llaboration des textes lgislatifs et
rglementaires, souvent appel guide de
lgistique.
Ce guide est une ralisation conjointe du
Secrtariat gnral du Gouvernement
(SGG), qui en a eu linitiative, et du Conseil
dtat. Ces deux institutions, qui ont
lhabitude de travailler ensemble,
disposaient, chacune de son ct, doutils
de travail comportant des recommandations
relatives la prsentation et la rdaction
des textes : circulaire dite rouge du
SGG, relative aux rgles dlaboration, de

signature et de publication des textes et


la mise en uvre de procdures
particulires incombant au Premier
ministre , dont la version initiale date
de 1985 et qui avait t remanie par la
circulaire du 30 janvier 1997 avant dtre
mise en ligne, en 2003 ; mmento lusage
du rapporteur devant les formations
administratives, actualis en 2000, du ct
du Conseil dtat.
Fort heureusement, et ce ntait pas le fruit
du hasard, les rgles et recommandations
nonces dans ces deux documents
taient trs largement convergentes et
mme le plus souvent strictement
identiques.
Cependant, la dmarche qui a conduit
ldition du guide de lgistique, outil de
travail et rfrentiel commun, et qui se
poursuit avec sa mise jour rgulire, a eu
pour objet daller beaucoup plus loin dans
la dfinition dun corpus unique de rgles
appliquer par les rdacteurs, en prcisant
des points qui ne ltaient pas encore ou
pas suffisamment et en rsorbant les
quelques petites divergences ou incertitudes
qui pouvaient subsister entre le SGG et le
Conseil dtat voire entre les sections
administratives de celui-ci.
La mise jour du guide, fiche par fiche pour
son dition en ligne ou plus globalement
loccasion de chaque dition papier, se fait
galement conjointement : les modifications
ou dveloppements nouveaux sont
suggrs et prpars tant par le Secrtariat
gnral du Gouvernement, qui accomplit
lessentiel du travail cet gard, que par le
Conseil dtat. Ils font ensuite lobjet dune
relecture et dune double validation grce
notamment, du ct du Conseil dtat, au
rseau des correspondants Lgistique
dsigns dans chacune des quatre (cinq
dsormais) sections administratives.
Notons au passage parmi les changements
retenus dun commun accord loccasion
de la deuxime dition du guide par la
Documentation franaise et en sen tenant
la lgistique formelle et ses
conventions, dont il est ici question :
labandon de lusage consistant
mentionner, dans la limite de trois, les
modifications des textes figurant dans les
visas dune ordonnance ou dun dcret
(fiche 3.1.5.) et la simplification de lintitul

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

33

des textes modificatifs par la suppression,


sauf exception, de la mention du texte
modifi (fiche 3.1.3.).
Mais cette collaboration ne reste pas
purement bilatrale. Elle sest largie
ds 2005 aux services des assembles
parlementaires, qui ont t rendus
destinataires dun avant-projet de la
premire version du guide et ont pu faire
valoir, sous la plume de leur Secrtaire
gnral, des observations et suggestions
dont la plupart ont t intgres dans la
version finale du guide. De nouveaux travaux
conjoints et tripartites , entrepris
rcemment, devraient accentuer ces efforts
dunification et damlioration de la
technique lgistique, notamment par
lidentification des divergences pouvant
exister encore et la recherche des solutions
leur apporter.
Cest une contribution modeste mais
concrte qui est ainsi apporte au vaste
chantier de lamlioration de la qualit du
droit.

34

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Apports et limites
de la codification la clart de la loi :
les enseignements de la pratique franaise1
Catherine Bergeal,
Conseiller dtat,
Directrice des affaires juridiques

En France, la lgistique ne fait pas


lobjet dune formation universitaire2. Une
seule formation ddie pour les
fonctionnaires de ltat existe lcole
nationale dadministration3. Cette carence
est dautant plus proccupante que la
France, ne dispose pas comme le Canada,
de lgistes spcialiss dans la rdaction
des textes : tous les agents publics sont
censs matriser un art quils nont jamais
appris.
Cette relative carence, pourrait sexpliquer
dabord, par le lien historique qui lie en
France ldification de ltat, la
centralisation administrative et lusage
obligatoire dune langue unique. Depuis
lordonnance de Villers-Cotterts en 1539,
le franais est impos dans tous les actes
officiels. Son monopole en France et sa
relative suprmatie en Europe ont
longtemps laiss la France ignorante des
contraintes du multilinguisme dans la
rdaction des normes publiques, dont
taient familiers des tats comme la
Suisse, la Belgique et le Canada o la
lgistique est une matire denseignement
reconnu. Linfluence de langlais dans
llaboration du droit europen, croissante
avec les largissements successifs de
lUnion europenne, met en vidence le
retard franais dans lusage des techniques
du jurislinguisme4. La seconde cause de

cette carence pourrait tre le fait que le


savoir-faire franais en matire de
rdaction des textes sest largement
focalis sur lart de la codification.
La pratique franaise de la codification
repose sur plusieurs paradoxes. Le premier
est quinaugure il y a plus de deux sicles,
la codification est pourtant, en 2008,
toujours en chantier. Le second est la
distance entre lenthousiasme des
Gouvernements et des juristes franais pour
cette technique quils veulent universelle et
le peu dcho que la codification rencontre
dans les autres tats, malgr lintrt poli
que manifeste lUnion europenne. Le
dernier de ces paradoxes nest pas le
moindre : il oppose lobjectif de la
codification lintelligibilit du droit et ses
consquences : linintelligibilit croissante
de la loi.
Le lien historique en France entre
codification et communication politique (1.)
explique la place particulire quy tient la
codification (2.).
Les consquences ambivalentes du
dveloppement de la codification sur
lintelligibilit de la loi (3.) rendent
ncessaire de dfinir les conditions dune
bonne utilisation de la codification (4.).

1. Le lien historique entre


codification et communication
1

Cet article est la version remanie dune


communication faite en 2006 linstitut canadien
dadministration de la justice lors du colloque Le
droit pluriel, un dfi singulier .
2

Le travail de Karine Guilbert est, en 2007, la


premire thse universitaire consacre ce sujet.
Voir larticle de lauteur dans cette revue.

1.1. Le mot code vient du latin codex ,


qui signifie le recueil. Il se dfinit comme
lensemble des lois et dispositions lgales
relatives une matire spciale5. Cest un
ensemble cohrent et crit de normes
claires conues comme dfinitives et

Il faut citer aussi quelques formations assez


parses au sein des instituts rgionaux
dadministration.
4

Pour comprendre lapport des contraintes du


multilinguisme la clart de la rdaction voir larticle
de Gilbert Lautissier dans cette revue.

Dictionnaire Le petit Robert 1978.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

35

impratives, publies et sanctionnes6.


Codifier ce nest pas compiler ou empiler,
ce nest pas mettre bout bout des textes
dans un ordre quelconque comme le font
certains diteurs privs, cest regrouper des
textes normatifs dans un ensemble
cohrent 7 .

carter toute interprtation quil ne


matriserait pas, et en particulier celle des
tribunaux ou des lgistes. Un code se suffit
lui-mme 9 . La codification est un
instrument de dialogue direct, sans
intermdiaire, entre le pouvoir politique qui
dicte sa loi et le citoyen qui, dsormais
clair, na plus qu excuter.

1.2. Ainsi entendue, la codification a des


sources historiques fort anciennes. On cite
traditionnellement les 282 articles du code
dHammourabi au 17me sicle avant JC ; les
Tables de la loi que Moise rapporte du mont
Sina 8 constituent dj un code, dont le livre
du Lvitique pourrait constituer la partie
rglementaire.

Clart et codification sont donc


consubstantielles : la clart est un moyen
au service du pouvoir central qui impose sa
volont au citoyen et aux juristes. Cest bien
pourquoi elle peut rencontrer quelque
rsistance : ainsi que lanalysait Alexis de
Tocqueville dans son Voyage en
Amrique au 18me sicle.

On distingue, en gnral, deux types de


codification. Le premier est celui de la
codification qui rforme, cest--dire qui cre
un droit nouveau : cest la codification de
type napolonien. Le second est celui de
la codification qui reforme, cest--dire qui
restructure, sans le modifier, le droit dj
existant. La frontire entre les deux
catgories a cependant toujours t
fluctuante.

Les lgistes amricains font en gnral


des loges emphatiques du droit coutumier.
Ils sopposent de toutes leurs forces la
codification, ce qui sexplique de cette
manire : 1) si la codification avait lieu, il
leur faudrait recommencer leurs tudes ;
2) la loi devenant accessible au vulgaire,
ils perdraient une partie de leur importance.
Ils ne seraient plus comme les prtres de
lgypte, les seuls interprtes dune science
occulte ( Voyage en Amrique ,
Tocqueville, collection la pliade tome 1,
p. 320).

Pour le codificateur historique, que ce soit


Hammourabi, lempereur romain Justinien
ou le consul Bonaparte, la codification
remplit, dabord, une fonction politique : la
codification est une prise de pouvoir. Le
codificateur affirme son autorit sur ses
sujets en leur dictant sa loi, qui lemporte
sur les droits divers, en particulier les droits
coutumiers. Il a ds lors lobligation
dexhaustivit : le code opre un partage
dfinitif entre ce qui est la loi (le contenu du
code) et ce qui nexiste plus (tout ce qui
nest pas dans le code).
Le codificateur carte la loi trangre et
impose la sienne : cest ainsi que Napolon
impose les codes franais aux tats
europens occups. Le codificateur veut

Discours dAlain Plantey, conseiller dtat,


lAcadmie des sciences morales et politiques, dont
il est membre, loccasion du bicentenaire du code
civil.
7

Guy Braibant, conseiller dtat, prsident de la


commission de codification, La problmatique de
la codification , in Savoir innover en droit ,
Hommage Lucien Mehl, La Documentation
franaise, 1999.
8

36

Exode, chapitre 34, verset 6.

1.3. Lhistoire de la codification en France


est lie lhistoire de ldification de ltat :
le premier code franais identifi date du
15 me sicle 10 . Mais cest lpoque
rvolutionnaire qui ouvre le chantier gnral
de la codification que, depuis lors, les
Gouvernements franais nont jamais
abandonn.

9
Ce qui est, lvidence une illusion. Les codes
suscitent immdiatement des commentaires. Tous
les utilisateurs en France dun code, quils soient
magistrats, juristes ou tudiants nutilisent jamais
les codes bruts du Journal officiel, mais les codes
dit annots des diteurs privs, enrichis de
jurisprudence.
10

Lordonnance de Montils-les-Tours, en 1453,


recense et rdige les diffrentes coutumes de
France. Par lordonnance de Blois, en 1579, le roi
Henri III ordonne le recueil complet des dits et
ordonnances du royaume de France. Le premier
code vritablement novateur, cest--dire qui ne soit
pas une simple compilation des textes existants,
mais une rorganisation de lensemble du droit, est
lordonnance royale de 1673, dite code marchand
ou code Savary, du nom du ministre responsable.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Le premier objectif des rvolutionnaires est


celui dtre entendu par le peuple.
Larticle 19 de la loi des 16 et 24 aot 1790
dispose : les lois civiles seront revues et
rformes par les lgislateurs et il sera fait
un code gnral des lois simples, claires
et appropries la Constitution11 . Les
codes napoloniens12 promulgus de 1804
1811 sont directement issus des travaux
rvolutionnaires.
Depuis la priode rvolutionnaire,
lentreprise franaise de codification ne
sest jamais arrte, mme si elle a connu
des priodes de sommeil13.
Elle a, au cours du 20me sicle, chang de
signification politique. Lorsquen 1995, le
Gouvernement se donne lobjectif utopique
de codification totale, la codification est
alors promue comme remde aux maux de
la prolifration et de linstabilit lgislative.
La codification nest plus au service du
pouvoir, elle est dsormais conue comme
un instrument au service du citoyen et un
outil de la rforme de ltat.

2. La place actuelle de la codification en France


2.1. On est entr, depuis 1995, en France
dans une nouvelle re de la codification
triomphante. Cest en effet, lors dun
sminaire consacr la rforme de ltat
en septembre 1995, que le Gouvernement
dcide dachever la codification de
lensemble des lois et rglements dans le
dlai de cinq ans14.

Lobjectif alors proclam est de faciliter la


mise en uvre du principe selon lequel nul
nest cens ignorer la loi et de permettre
aux citoyens, aux lus, aux fonctionnaires,
aux entreprises de mieux connatre leurs
droits et obligations .
La conscration politique saccompagnait,
peu aprs, de llvation au rang de principe
constitutionnel donn, par une dcision du
13 dcembre 1999, par le Conseil
constitutionnel 15 en jugeant que la
codification rpond lobjectif de valeur
constitutionnelle daccessibilit et
dintelligibilit de la loi 16 .

2.2. La relance effective de la codification


est le rsultat de deux dcisions politiques :
la cration dadministrations ddies et le
choix du recours aux ordonnances.
Le rle de la commission de codification17,
place auprs du Premier ministre, a t
dterminant, bien quelle nait en charge que
la programmation des travaux et le suivi de
leur avancement, laissant chaque ministre
en charge, sous son contrle, des travaux
de codification. Tout aussi importante a t
la constitution dquipes ddies au sein
de chaque ministre, en gnral rattaches
la direction en charge des affaires
juridiques18.
Renonant, par ailleurs, solliciter un
lgislateur peu enthousiaste pour ces
travaux dampleur souvent considrable,

15

Voir aussi : n 2003-473 DC du 26 juin 2003 ;


n 2004-500 du 29 juillet 2004.
11

Les rvolutionnaires se fixent comme objectif de


rdiger un code succinct et complet des lois
rendues jusqu ce jour, en supprimant celles qui
sont devenues confuses .

16
Voir dans cette revue larticle de Marc Guillaume
Lgistique et constitution .
17

13

Dcret n 89-647 du 12 septembre 1989. La


codification a connu un changement de statut dcisif
en 1989 avec la cration de cette institution
permanente ddie. La longue prsidence du
conseiller dtat Guy Braibant (1989 2005), ancien
Prsident de la section du rapport, a donn
linstitution la lgitimit ncessaire pour contraindre
les administrations ce travail long et fastidieux.
Le choix comme successeur de lancien Prsident
de la section du Contentieux du Conseil dtat Daniel
Labetoulle, en 2005, garantit la prennit de
linstitution. Voir les rapports annuels publis la
Documentation franaise.

14

18
Sur le nouveau rle des directions des affaires
juridiques dans la rdaction des textes, voir lditorial
de Serge Lasvignes dans la prsente revue.

12

Code civil 1804 ; code de procdure civile 1806 ;


code de commerce 1807 ; code dinstruction
criminelle 1808 ; et code pnal 1811.
Elle est priodiquement relance en particulier
en 1948. La codification a connu un changement
de statut dcisif en 1989 avec la cration dune
institution permanente ddie : la commission de
codification laquelle la trs longue prsidence du
conseiller dtat Guy Braibant (1989 2005) a donn
la lgitimit ncessaire pour contraindre les
administrations ce travail long et fastidieux.
Circulaire du 30 mai 1996 relative la codification
des textes lgislatifs et rglementaires.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

37

partir de 1999, le Gouvernement dcida de


recourir, avec laval du Conseil
constitutionnel, aux dlgations lgislatives
permises par larticle 38 de la Constitution.
Lutilisation des ordonnances a permis
dacclrer considrablement le rythme de
la codification19.

2.3. Enfin une doctrine gnrale de la


codification se dgageait qui sera
formalise par une circulaire du Premier
ministre en 199620.
Cette doctrine a longtemps repos sur le
principe dune codification droit
constant , sous rserve des modifications
ncessaires pour amliorer la cohrence
rdactionnelle des textes rassembls,
assurer le respect de la hirarchie des
normes et harmoniser ltat du droit , selon
les termes consacrs par la loi du 2 avril
2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs rapports avec ladministration.
Elle impose, dabord, un travail de nettoyage
juridique. Le codificateur vrifie la validit des
normes codifier, abroge les lois devenues
obsoltes ou contradictoires qui seraient
contraires la Constitution de 1958 ou des
engagements internationaux de la France,
et sparent dispositions lgislatives et
rglementaires.
La codification est, ensuite, un travail sur
le langage du droit. Le codificateur supprime
archasmes ou concepts lgaux disparus,
rectifie syntaxe, vocabulaire, ponctuation et
applique les normes modernes de rdaction
lgislatives, par exemple en remplaant le
temps futur par le temps prsent.
La codification est enfin, une technique
dcriture mthodique. Le code franais est
un jardin la franaise : ordonn, logique,

19

Lacclration de la codification stait heurte,


en effet au goulot dtranglement de lordre du jour
encombr des assembles parlementaires. Elle
stait heurte aussi la rpugnance des
parlementaires voter un ensemble de dispositions
lgislatives, sans pouvoir les amender, en particulier
lorsquil contenait des dispositions autrefois
combattues. En 1994, lAssemble nationale en tait
mme venue rejeter le code du commerce qui lui
tait soumis.
20

Circulaire du 30 mai 1996 publi au Journal officiel


du 9 juin 1996.

38

prvisible. Parties en L et R se dclinent


linfini suivant lordre dcimal et se rpondent
en miroir par le numro darticle qui dsigne
chaque disposition, sa place, au sein dun
livre, dun titre et dun chapitre. Le code est
le triomphe de lesprit cartsien, et de
linfluence du droit romain. loppos de la
common law, il fixe des normes abstraites
qui se dclinent du gnral au particulier et
divise, comme la pense cartsienne,
chaque champ explor, jusqu la plus
petite partie intelligible, larticle.
Le bilan actuel est de 68 codes promulgus,
regroupant un peu moins de 100.000 articles
lgislatifs et rglementaires et se dcline
selon lordre alphabtique du site Lgifrance,
du code de laction sociale et des familles
au code de la voirie routire.
La codification est un processus sans fin :
les codes doivent tre complts de leur
partie rglementaire, qui tarde trop souvent.
Le temps que soit labore cette partie
rglementaire, la partie lgislative a souvent
volu dans des proportions parfois
considrables21. La pratique a, en outre,
montr limprieuse ncessit de procder
une rvision rgulire des codes achevs,
qui se dgradent en vieillissant 22. Or,
mesure que la codification progresse elle
atteint dsormais prs de 70 % de la
lgislation23 des doutes apparaissent, non
seulement sur la possibilit datteindre
jamais lobjectif fix en 1995 la
codification intgrale , mais mme sur
lopportunit de poursuivre un tel objectif.

21

Lavancement de la partie rglementaire peut


imposer dailleurs que soit modifie la partie
lgislative, par exemple lorsquun chapitre
rglementaire imprvu simpose qui na pas de
correspondant lgislatif. La commission de
codification impose alors que soit cr un chapitre
lgislatif vide, avant ladoption de la partie
rglementaire.
22
Les codes se dgradent notamment parce que
les rgles qui ont prsid leur confection sont
rarement exactement observes lorsquils sont
modifis : le lgislateur lgifre dans le domaine
rglementaire, les principes des numrotations
fluctuent. Certaines doctrines elles mme de
codification voluent : ainsi, alors que la rgle tait
de sparer en parties diffrentes dcrets en Conseil
dtat et dcret simple (partie R et partie D), la
pratique les regroupe dsormais dans une mme
partie.
23
Certains domaines comme le domaine social sont
entirement codifis.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

3. La codification contre lintelligibilit de la loi


Le succs mme de la codification met en
vidence les limites dune codification
intgrale. Dans la doctrine, quelques voix
discordantes ont commenc de se faire
entendre sur la limite des bienfaits de la
codification24.
Force est aujourdhui de constater que la
codification peut paradoxalement contribuer
linintelligibilit de la loi : inintelligibilit tant
pour le rdacteur, que pour lhomme
politique, pour le citoyen et pour lutilisateur.

3.1. La loi inintelligible au rdacteur


Il faut dsormais grer les consquences
du succs de la codification : cest--dire
lintervention dune loi nouvelle dans un
champ rglementaire entirement codifi.
Lextension continuelle du champ de la
codification rend, en effet, de plus en plus
rare les cas o le rdacteur na pas insrer
le nouveau texte dans un code dj
existant25. Or, linsertion dans un code est
une opration technique complexe : il faut,
par exemple, savoir faire de la place au sein
du code aux nouvelles dispositions, et grer
les renvois multiples et invitables des
articles les uns aux autres lintrieur et
hors du code.
Ces difficults sont sources derreurs qui
vont croissant. Elles sont favorises par le
fait quen dehors des toutes petites quipes
ddies la codification, les agents publics
ne sont pas familiers des techniques de
codification auxquelles ils sont pourtant
dsormais systmatiquement confronts. Il
nest donc pas surprenant de constater que
les rgles de codification sont parfois
perdues de vue dans lvolution du code,

malgr les consignes diffuses par la


commission de codification. Le jardin la
franaise prend, avec les annes, des
allures de parc langlaise.
Des erreurs de rdaction peuvent, au
surplus, natre de lutilisation par le rdacteur
dun code qui nest pas jour. Le risque
nait de la rapidit avec laquelle certaines
lgislations sont modifies. Les
administrations et les parlementaires
utilisent, en pratique, des codes
comments, cest--dire des codes
auxquels les diteurs privs ont adjoint des
commentaires et de la jurisprudence. Or,
compte tenu du dlai ddition, les codes
de lanne peuvent ne pas tre jour. Il faut
alors recourir au site public Lgifrance, qui
contient, lui aussi quelques erreurs. Il a pu
ainsi arriver que le mme emplacement
dans un code soit utilis pour des
dispositions diffrentes26. Ces erreurs sont
videmment peu propices la clart de la loi.
La codification peut mme favoriser la
prolifration des dispositions lgislatives.
Cest ainsi que le texte de la loi n 2008-126
du 13 fvrier 2008, relative au service public
de lemploi, a d doubler son volume pour
crire la nouvelle loi dans le code du travail
alors en vigueur, et en mme temps dans
celui du nouveau code entr en vigueur le
1er mai 2008.

3.2. La loi inintelligible au politique


La plupart des lois nouvelles se prsentent
dsormais comme une modification dun ou
de plusieurs codes. La rgle de rdaction
veut que lordre des articles de la loi
modificatrice suive lordre des articles du
ou des codes modifis par ordre croissant.
Lordre des dbats parlementaires devrait
tre, en principe, le mme.

24

Voir notamment : Le code Napolon, un anctre


vnr ? Mlanges offerts Jacques
Vanderlinden 2005, et les articles dHerv Moysan,
dont La consolidation des codes, lois dcrets :
position doctrinale dditeurs ou devoir de ltat ,
dans la revue Les petites affiches , 29 septembre
2005, n 194, pages 11 et suivantes, et la
bibliographie quil cite. Voir aussi son article
Normatif et non normatif : la frquente confusion
des pouvoirs publics dans la prsente revue.
25

En outre, lorsque le texte modifier nest pas


encore codifi, le rdacteur se voit le plus souvent
dans lobligation de codifier la loi, en mme temps
quil la modifie.

26
Le Conseil dtat a exceptionnellement accept,
de considrer dans ses fonctions consultatives que
des articles ayant reu par erreur les mmes
numros mais contenus dans des chapitres
diffrents ont coexist dans la partie rglementaire
du code de la sant publique, malgr cette
circonstance, il y a lieu de considrer que les
derniers articles intervenus nont pas abrog les
prcdents (CE, section sociale, n 357743, 3 mai
1995). Au contentieux, il a aussi accept de modifier
la numrotation errone dun renvoi (CE, 25 mars
2002, Caisse dassurances accidents agricoles du
Bas-Rhin). Est-il besoin de souligner le risque
dincertitude juridique pesant sur les citoyens ?

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

39

Cet ordre ne convient en gnral, ni aux


parlementaires ni au Gouvernement, parce
quil ne permet pas de mettre en vidence
larticulation politique du texte et quil rend
mme parfois le texte difficilement
comprhensible. En outre, le dbat politique
lui-mme se trouve encombr dun
appareillage technique assez difficile
manipuler et encore plus discuter
publiquement.
Deux tactiques sont alors utilises :
lorsque la loi modifier nest pas encore
codifie, le ministre rapporteur de la
loi demande que la codification ne soit
faite quaprs le vote de la loi par le
Parlement 27 ;

3.3. La loi inintelligible au citoyen


La loi nouvelle, telle quelle est publie au
Journal officiel, est devenue illisible.
La loi se prsente, en effet, dsormais
comme un amalgame de dispositions
modificatrices de plusieurs codes dont
seules le titre et les intertitres permettent
de saisir le sens. Un exemple rcent
presquau hasard : larticle Ier de la loi
n 2007-308 du 5 mars 2007 portant rforme
de la protection juridique des majeurs est
ainsi rdig :
Art. 1 Le livre Ier du code civil est ainsi
modifi :

si le code existe dj et que linsertion


est, par consquent, invitable, les
articles de la loi sont souvent regroups
dans un ordre diffrent de celui de la
numrotation du code, mais qui donne
un sens politique la discussion au
Parlement.

1 Les articles 476 482 deviennent les


articles 413-1 413-7, et larticle 487
devient larticle 413-8 ;

Pourtant, les ministres, en France, sont


friands des codes et se les approprient
volontiers. En principe, certes, aucun code
nappartient un ministre. Dans la ralit,
chaque ministre tient son code et le
primtre des codes peut faire lobjet de
conflits aigus28. En rclamant la cration
de son code, le ministre favorise, de
fait, la parcellisation et, par suite, la
multiplication des codes.

3 Le titre XII devient le titre XIII29.

Cest en quelque sorte, la rsurgence de la


fonction archaque du code celle
dinstrument du pouvoir politique , au
dtriment de sa fonction moderne celle
dinstrument de lisibilit de la loi au bnfice
du citoyen.

27

Ainsi le ministre de la dfense a-t-il retard


linsertion programme du statut gnral des
militaires vot en 2005 et de la loi sur les rserves
vote en 2006 au sein du code de la dfense
pourtant promulgu en dcembre 2004. Ces deux
lois ont t votes par le Parlement sans tre
codifies et autorisation a t donne au
Gouvernement de procder ultrieurement la
codification par ordonnance.

2 Dans larticle 413-5 tel quil rsulte du 1,


la rfrence larticle 471 est remplace
par la rfrence larticle 514 ;

Qui peut prtendre que le citoyen lecteur


ne sera pas rebut ds le premier article
de la loi ?
Certes, cette difficult nest pas la
consquence de la seule codification. Toute
modification dune disposition lgislative
dj existante, toute insertion dans une loi
mme non codifie la suscite. Elle est
cependant particulirement marque dans
le cas de la codification, en raison des
appareillages techniques qui lentourent et
de lutilisation de numrotation en trois, et
dsormais quatre chiffres. Il est devenu
frquent que les lois, telles celle du 5 mars
2007, commencent par un article 1 er
consacr des dplacements et des
renumrotations darticles et de chapitres,
qui peuvent atteindre une demi-page au
Journal officiel 30.
La loi nest rendue comprhensible que par
luvre de consolidation. Or cette uvre
de consolidation, essentielle la

28

Voir, pour un exemple parmi de nombreux autres,


le conflit entre le ministre de lintrieur et celui de la
dfense pour la codification de la lgislation sur les
armes dans le code de la dfense ou le code de la
scurit intrieure. Les arbitrages de compromis
rendus ne sont pas tous favorables la lisibilit de
la lgislation.

40

29

Loi n 99-641 du 27 juillet 1999 disponible sur


www.legifrance.gouv.fr.
30
Par exemple : loi n 91-1405 du 31 dcembre 1991
relative la formation professionnelle.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

comprhension, nest pas garantie par


ltat. Elle est assure par des diteurs
privs, parfois avec de manire diffrente et
par le site Internet public Lgifrance, sans
rsultats garantis et non sans quelques
erreurs.

possibilit, cependant, de leur existence


fragilise la crdibilit de chaque article, ds
lors que la rpartition de ces erreurs est
alatoire.

3.4. La loi inintelligible au praticien


Lillisibilit peut mme atteindre le code luimme. Certains codes, constitus
densembles massifs et indigestes,
paraissent plus faits pour lusage de
ladministration que pour le citoyen31 : voir
par exemple, le code gnral des
collectivits territoriales.
La codification na nullement fait obstacle,
ensuite, linflation lgislative : 10 % des
articles dun code sont modifis en moyenne
chaque anne. Depuis sa cration,
3.000 des quelques 4.500 articles du code
gnral des collectivits territoriales ont t
modifis32.
Dans ces conditions, le citoyen se retrouve
difficilement dans un code dont il ne lui est
pas garanti, au surplus, quil est jour. Pire,
certaines dispositions du code peuvent avoir
des versions diffrentes selon les diteurs.
Lentreprise de consolidation est, en effet,
dune telle complexit quaucune dition ne
peut tre considre comme entirement
fiable, pas mme Lgifrance33. Certes, ces
divergences ne concernent quun nombre
trs limit de dispositions. La seule

31

Voir les exemples donns dans le discours du


conseiller dtat, Alain Plantey, lAcadmie des
sciences morales et politiques dont il est membre,
loccasion du bicentenaire du code civil.
32

La codification au sein du code de lentre et du


sjour des trangers et du droit dasile de
lordonnance du 2 novembre 1945 relative aux
conditions dentre et de sjour des trangers en
France na en rien frein lardeur du lgislateur
modifier les rgles du sjour des trangers chaque
anne (voir la dernire modification dans le projet
de loi de modernisation de lconomie adopt par le
Conseil des ministres en avril 2008).
33

Un exemple particulirement source derreurs pour


le rdacteur : la computation des alinas. Mme
rsolu le problme de la divergence entre le
Parlement et le Conseil dtat voir larticle de Rmi
Bouchez dans cette revue , il reste quil arrive
quune saisie maladroite sur Lgifrance compacte
deux alinas en un seul ou au contraire, par un
retour la ligne facheux, cre deux alinas o il ny
en avait quun et les renvois faits par dautres lois
ces alinas deviennent fantaisistes. Seule la lecture
du Journal officiel permet de prendre conscience
de lerreur, qui nest pas toujours vidente.

La codification cache aussi, pour lutilisateur


professionnel, plusieurs piges.
La codification signifie, dabord, disparition
dune identification familire. Lutilisateur
doit shabituer une nouvelle numrotation
diffrente, parfois difficile mmoriser
(citons par exemple larticle L. 4532-45).
Passe encore sil ne sagit que de
shabituer une nouvelle numrotation, si
celle-ci est destine rester aussi
immuable que le clbre article 1382 du
code civil. Mais encore faut il que cette
numrotation ne soit pas remise en cause
ultrieurement. Or la pratique de la
dnumrotation, cest--dire la pratique qui
consiste modifier les numros dune srie
darticles pour faire de la place de
nouvelles dispositions est assez rpandue,
malgr toutes les recommandations
contraires de la commission de codification.
La codification emporte, ensuite, perte de
la chronologie. Un code na aucune
paisseur historique : les dispositions
abroges disparaissent jamais34. Seules
figurent au code les dispositions en vigueur,
comme si elles avaient toujours t de tout
temps les mmes. Le code repose sur une
fiction : il est atemporel. Or lutilisateur, quil
soit juriste, magistrat, historien, tudiant,
a besoin des versions successives dune
disposition. La pratique des tables de
concordance est extrmement difficile et
source de nombreuses erreurs pour le
praticien ; elle est, reconnaissons-le, quasi
incomprhensible pour le citoyen.
La codification ignore, aussi les dispositions
transitoires. Le code est atemporel, on la
dit. Les dispositions transitoires, rien moins
le plus souvent que la date et les modalits
dentre en vigueur des nouvelles
dispositions ne sont jamais dans le code :
elles sont demeures dans la loi initiale. Il

34

Voir, sur les consquences dfinitives de


labrogation, larticle de Nicolas Boulouis, ABC de
labrogation , dans cette revue.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

41

faut donc songer se reporter la loi initiale


ou l encore, compter sur les diteurs privs
pour mentionner ces dispositions
transitoires, en note de commentaire sous
larticle du code publi.
Certaines techniques, enfin, de la
codification se sont rvles directement
contraires aux objectifs de lisibilit et de
scurit juridique. Tel est le cas de la
technique sophistique du code pilote35.
Le souci dexhaustivit a conduit, en effet,
des effets pervers : le premier est le
gonflement exagr des codes, dont
certains se nourrissent dun nombre
important de dispositions exclusivement
suiveuses . Ensuite et surtout, les
erreurs se sont multiplies du fait de
linsuffisance de la maintenance des codes.
On a vu des dispositions suiveuses omettre
de recopier les modifications portes aux
dispositions pilotes, voire les modifier : si
bien quun mme article dun code pilote
peut avoir des rdactions diffrentes selon
les codes suiveurs36.
Ces drives ne doivent pas conduire
renoncer la politique de codification, mais
en avoir une conception peut tre plus
modeste que celle qui prvalait en 1995.

nexiste pas. Il est possible quon sapproche,


en 2008, dune limite indpassable :
labandon du code de ladministration, un
temps envisag, pourrait en tre un signe.
Le rayonnement international de la
codification franaise prsente comme
modle na, dailleurs, en rien t diminu.
La codification est toujours lordre du jour
de lactivit rglementaire europenne,
mme si le nombre des colloques qui lui
sont consacrs parait inversement
proportionnel aux progrs quelle fait dans
la lgislation europenne.

4.2. Une pratique plus souple


Il faut, dabord, renoncer tout codifier. Force
est de constater que certaines grandes lois
nont pas besoin dtre codifies, parce
quelles sont parfaitement connues et de
lutilisateur et du citoyen et constituent en
elles-mmes autant de mini codes : loi
du 1er juillet 1901 sur les associations, loi
du 9 dcembre 1905 sur les cultes, loi du
6 janvier 1978 dite informatique et liberts,
loi du 17 juillet 1978 dite daccs aux
documents administratifs. La commission
de codification a renonc crer un code
administratif 37 qui aurait codifi ces lois sous
des numros darticles plus abstraits que
les titres de ces lois.

4. Une codification modeste


4.1. Limpossible renoncement
Un constat simpose, ds labord : il est
impossible dabandonner la codification. Ce
serait, en effet, perdre le bnfice de deux
sicles de travail continu.
Il faut, cependant, tre conscient quil sagit
dun travail de Sisyphe. Lhorizon glorieux
dune codification totale, annonc en 1995,

Les techniques ont du, ensuite, sadapter


aux enseignements de la pratique.
Revenant sur le dogme des dernires
annes, le Parlement a en 2003 pour la
premire fois38 autoris le Gouvernement
codifier droit non constant, puis lhabitude
sen est prise les annes suivantes. Ces
habilitations ont permis de procder enfin
des modernisations profondes devenues
indispensables de certaines lgislations,
comme celle relative au domaine public
(nouveau code des proprits publiques paru
en 2006).

35

La mme disposition figure simultanment dans


deux codes diffrents, lun dit pilote, lautre suiveur.
Lusager na besoin de consulter quun seul code.
Cette technique a t de plus en plus utilise avec
la multiplication du nombre des codes et les
demandes rcurrentes des ministres de
sapproprier le plus grand nombre de dispositions
au sein de leur code.
36

La commission de codification dans son rapport


pour 2005, cite en exemple les diffrentes
rdactions de larticle L. 541-1 du code de
lducation.

42

37

Lditeur Dalloz a cependant regroup dans un


ouvrage intitul Code administratif un ensemble
de textes autonomes relatifs aux procdures
administratives. Les textes sont juxtaposs et non
coordonns : cest un code au sens historique du
terme, non pas au sens juridique.
38
Loi du 2 juillet 2003 autorisant le Gouvernement
simplifier le droit par ordonnances.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

La commission de codification a, pour sa


part, dcid en 2006 de renoncer la rgle
du code suiveur. Les dispositions pilotes
ne seront plus dans le code suiveur. Ce
dernier se contentera de renvoyer au code
pilote par une rfrence au numro darticle
de la disposition concerne, ce qui
contraindra le lecteur se reporter un
autre code. Observons que cest revenir sur
linterdiction faite en 1995 de lusage de la
lgislation par rfrence39 et peut tre,
derrire cette inflexion en apparence
technique, prendre acte de la fin dun mythe :
celui qui veut que laccs du citoyen au droit
se fasse essentiellement par la lecture de
la loi ou du code.

4.3. Des objectifs ralistes


4.3.1. Non pas la stabilit du droit
La codification, telle quelle a t voulue
depuis dix ans, avait pour objectif affich
de freiner linflation et linstabilit lgislative.
Or, la codification a elle-mme subi cette
inflation et cette instabilit, contribuant
son tour linscurit juridique. Linflation
des codes nest-elle pas en voie de
remplacer linflation des lois ?
La codification est, dabord, une opration
de mise en cohrence, de lisibilit et de
modernisation du droit. Elle soccupe assez
peu finalement de stabilit du droit, prompte
prenniser ds la parution au Journal
officiel, toute volution normative dans ses
cadres intemporels.
Le Conseil constitutionnel navait dailleurs
pas, dans sa dcision du 13 dcembre
1999 prcite, donn la codification
lobjectif de stabilit, mais ceux
daccessibilit et dintelligibilit de la rgle
de droit. Ces deux objectifs, qui sont ceux
dun tat de droit sont largement suffisants
pour justifier la poursuite de lentreprise.

4.3.2. Mais laccessibilit


utilisateurs

aux

La codification reste, malgr ses dfauts,


un instrument irremplaable. Elle offre un
accs direct et ais lensemble de la
rglementation sur un domaine circonscrit.
Enrichi par le travail des diteurs privs, de
commentaires de jurisprudence et de
doctrine, largement diffus par les bases
de donnes et Internet, le code reste le
moins inaccessible des accs au droit pour
le praticien.
Cette accessibilit, en effet mme si les
codes sont disponibles sur Lgifrance, en
trois langues 40 , est plus destine au
professionnel quau citoyen. La langue du
code a pu tre historiquement un modle
pour certains crivains, mais il sagissait
de Stendhal et ctait le code civil.
Aujourdhui il faut reconnaitre que le code
et surtout le code moderne, pas plus que
la loi nest facilement lisible pour le citoyen.
Le travail de diffusion du droit relve de la
communication des pouvoirs publics et
surtout des relais que constituent les
professionnels du secteur et les
associations dutilisateurs du droit. Du
moins le code laisse-t-il chacun la relative
illusion en achetant son propre exemplaire41
davoir sa porte, sur la simple peine de
le lire, lintgralit du droit.

4.3.3. Et lintelligibilit du droit


La codification reprsente, pour le pouvoir
politique, une contrainte indispensable, qui
le force veiller la cohrence de lensemble
de la lgislation produite. Nombreuses sont
les codifications qui ont conduit, chemin
faisant, la prise de conscience de la
ncessit dune rforme de fond de la

40

39

Vous veillerez ce que les textes labors


par vos administrations soient directement lisibles
par les citoyens et les utilisateurs en liminant en
particulier les excs dcriture par rfrence ,
circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995
relative la prparation et la mise en uvre de la
rforme de ltat et des services publics. Voir nos
commentaires sur cette circulaire dans Rdiger
un texte normatif , Berger-Levrault 2004, n 212.

Par un remarquable travail de traduction, ces


ditions en anglais et en espagnol contribuent au
maintien dune relative influence du droit franais.
41
Qui nest jamais, il faut le souligner, celui du Journal
officiel. Le citoyen achte le Dalloz ou le
Litec , pas le code dont il peut disposer sur
Lgifrance o sa lecture demeure, malgr tous les
progrs accomplis, dune lecture sotrique. Le
code lui seul ne suffit donc pas la tche, il y faut
les apports des professionnels du commentaire
l encore, la modestie simpose.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

43

lgislation codifie. La demande rcurrente


de la cration dun code de la commande
publique42 correspond prcisment ce
besoin de remise plat de lgislations,
en concurrence incohrente.

4.4. crire le droit


Il faut souligner, enfin, le rle important que
la codification joue dans lcriture du droit.
Le code reste, en effet, pour tous les
rdacteurs de la norme en France un
modle qui diffuse dans lensemble de la
production du droit ses exigences de rigueur,
de logique et dabstraction. Il nest que de
lire lensemble de la production
rglementaire des autorits publiques en
France et mme une circulaire, une
instruction quelconque, la moindre dcision
dune autorit dtentrice dun pouvoir
rglementaire de base, pour constater
combien leur rdaction en est influence
par les techniques de rdaction des codes :
raisonnement du gnral au particulier,
subdivision en chapitres et articles,
abstraction de la norme avec utilisation de
critres larges pour pouvoir trouver leur
application chaque cas particulier, sans
quil soit ncessaire den faire une liste
ncessairement incomplte.
Ce mode dcriture est un modle pour les
lgistes bien au-del des frontires
franaises : Montesquieu et Portalis
demeurent les rfrences obliges des
lgislateurs des tats dmocratiques.
Labstraction et la concision des techniques
de rdaction lgislatives franaises sont
considres par nombre de juristes
spcialiss comme conditions de la clart
et de lefficacit de la loi, par opposition au
fouillis43 du droit de la common law.

42

Lhabilitation donne par le lgislateur au


Gouvernement pour crer un code de la commande
publique par ordonnance na pas t utilise, pour
assurer une relative stabilit au droit de la commande
publique aprs trois modifications substantielles du
code des marchs en cinq ans. O lon voit que les
rapports entre codification et stabilit du droit sont
ambigus.
43

Voir par exemple : Labstraction au service de


la clart en rdaction lgislative , Richard
Tremblay, avocat au ministre de la justice du
Qubec, in Legal language and the search for
Clarity , Peter Lang, 2006.

44

Cette relative spcificit de lcriture du droit


franais, hritier du droit romain rinterprt
par les rvolutionnaires, est cependant en
voie de recul avec linfluence de la common
law sur le droit europen, que montre assez
bien lutilisation croissante des dfinitions
dans la loi, pourtant contraires lesprit
du droit franais 44 .
Il nest pas sr que la clart du droit y gagne.
Ne soyons pas, certes, trop pessimiste :
linfluence entre le droit crit et la common
law est, dexcellents auteurs lont dmontr,
rciproque 45, du moins dans lespace
europen. Soyons conscient, cependant,
que le langage du droit est vecteur direct
dinfluence politique. Cela nest pas
nouveau : Napolon dj lavait prouv, en
dotant les pays conquis des codes franais.
Au 21me sicle, sur les thtres dopration
militaire extrieure internationaux sous la
bannire de lONU, de lOTAN et parfois
dsormais de lUnion europenne, la langue
anglo-saxonne vhicule ses concepts
juridiques et, dans une continuit logique,
ses institutions politiques. Les systmes
juridiques sont en concurrence pour offrir
leurs modles aux territoires en
reconstruction politique. Le modle franais
est lvidence, en recul, malgr ses
qualits. Linfluence politique de la France
en est ncessairement affecte, en
particulier lorsquil sagit comme dans les
Balkans, dtats europens.
La codification en France est en voie
datteindre sa limite physique. Elle ne pourra
pas enserrer beaucoup plus de droit quelle
ne le fait actuellement.
Lre des dfricheurs est donc en voie de
se terminer, celle de la maintenance
commence. Le travail est long et quasi
exclusivement technique. La nouvelle
rvision gnrale du code du travail cr
en 1910 et rvis une premire fois en 1973
a ncessit pas moins de deux ans de
travail, avant son entre en vigueur le
1er mai 2007.

44

Rapport public du Conseil dtat pour 1991.

45

Bernard Stirn, Duncan Fairgrieve et Mattias


Guyomar, Droits et liberts en France et au
Royaume-Uni , Odile Jacob, 2007.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

On aurait presque pu penser que la


codification tait entre dans la routine : le
Parlement vote sans grandes difficults
depuis 2003 de larges habilitations
codifier, ventuellement accompagnes de
quelques habilitations prcises rformer 46
puis approuve la loi de ratification de
lordonnance de codification, ventuellement
accompagne de quelques dispositions
lgislatives corrigeant quelques erreurs de
codification. Une polmique a surgi pourtant
lors de la ratification parlementaire du
nouveau code du travail en 2008.
Laugmentation de 4.363 9.964 articles du
code, la modification du plan et surtout la
dlgalisation de nombreuses dispositions
de la partie lgislative vers la partie
rglementaire du code du travail ont t
dnoncs par certains comme une volont
de reprise en main par le Gouvernement des
relations entre partenaires sociaux.
Critiques sans fondement, certes, mais
critiques qui dmontrent la rmanence de la
symbolique politique de la codification, au
moment mme o le Conseil constitutionnel,
pour la premire fois saisi dune loi portant
ratification dun code, raffirme que la lisibilit
de la rgle est indispensable la dmocratie
(n 2007-561 DC du 17 janvier 2008). La
polmique prouve que deux sicles aprs le
code civil, la codification reste un acte
politique.

46

Voir par exemple le toilettage du code montaire


et financier ncessit par la rforme du livret A dans
la loi de modernisation pour lconomie adopte par
le Conseil des ministres en avril 2008.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

45

Une production du droit mieux raisonne ?


La diffusion de la lgistique en droit franais
Karine Gilberg1,
Docteur en droit,
Charge denseignement,
Universit Panthon-Assas (Paris 2)

Des exigences de rigueur formelle et de


cohrence sont classiquement attaches
au droit, notamment la loi. Le droit
moderne tait, la fin du 19me sicle, par
de tels attributs de rationalit, la rigueur et
la cohrence tant dailleurs considres
comme intrinsques la rgle juridique.
Cette prsomption de rationalit a t
profondment remise en cause au dbut du
20me sicle, lide du droit comme ordre se
trouvant branle par une production
lgislative et rglementaire exponentielle,
mal matrise2. De plus, les dispositions
lgislatives comportent des malfaons, elles
sont soit trop prcises3, soit trop gnrales4
(manquant alors de densit normative).
Le constat est ds lors double : dune
part, la natalit des rgles nest
plus contrebalance par une mortalit
quivalente5 ; dautre part, la pratique dune
lgislation de panique6 , cest--dire une
1

Auteur de La lgistique au concret : les


processus de rationalisation de la loi , Thse
soutenue en novembre 2007, Universit PanthonAssas
2

On notera que lintensification de la production


normative, constate depuis les annes 1950, ne
se limite pas seulement un accroissement relatif
du nombre de textes ou de leur volume, elle se
traduit aussi par une extrme ramification du corpus
de rgles ainsi que par une instabilit croissante de
certains domaines du droit.

Des Codes secrets pour spcialistes ,


C. Wiener, Crise et science de la lgislation , in
I. Bankowski, La science de la lgislation , PUF,
Philosophie du droit , 1989, p. 91.
4

Voir le droit des principes directeurs voqu


par C.-A. Morand, Le droit no-moderne des
politiques publiques , LGDJ, Droit et socit ,
volume 26, 2000, page 189.

conception et une adoption des normes


selon des procds durgence, ne permet
plus denvisager llaboration de la rgle de
droit avec le recul ncessaire7.
Deux phnomnes de croissance et de
dgradation sentretiennent mutuellement :
lacclration du temps juridique conduit
une production normative mdiocre parce
que prcipite ; de la mme manire, les
malfaons des textes rendent ncessaires
des modifications toujours plus frquentes.
Cette situation met en pril la scurit
juridique et la lgitimit de la rgle,
fragilisant ainsi laction des gouvernants.
Face cette situation, les autorits
publiques, franaises comme trangres,
ont cherch les moyens de rationaliser la
production des textes. Les prceptes et
outils issus de la lgistique ont alors t
mis en avant : cette discipline thorique et
pratique, qui vise dterminer les
meilleures modalits dlaboration, de
rdaction, ddiction et dapplication des
normes8 , semblait constituer une voie
privilgie de rationalisation du droit.
Toutefois, lincursion de cette science en
France est longtemps reste limite.
Si les critres de qualit de la loi et les
outils de rationalisation semblent
suniformiser au sein des pays occidentaux,
la lgistique recouvre des ralits diffrentes
dun systme lautre : la conception et
les pratiques franaises de la discipline
semblent cet gard particulires. Depuis
quelques annes, face aux incitations
rptes du Conseil dtat, de lOCDE et
aux consquences ngatives dune

C. Wiener, Crise et science de la lgislation ,


in I. Bankowski, La science de la lgislation ,
PUF, Philosophie du droit , 1989, p. 89.

D. Latournerie, La qualit de la rgle de droit ,


Revue administrative , 1981, p. 593 : lutilisation
abusive des procdures durgence dans la
production juridique est galement dnonce par le
Rapport public du Conseil dtat, Rapport dactivit
en 1998.

F. Ost, Le temps virtuel des lois post-modernes


ou comment le droit se traite dans la socit de
linformation , in J. Clam (dir.), Les
transformations de la rgulation juridique , LGDJ,
Droit et socit , volume 5, 1998, page 428.
8
J. Chevallier, Lvaluation lgislative : un enjeu
politique , in A. Delcamp et al., Contrle
parlementaire et valuation , 1995, p. 15.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

47

production juridique dficiente , une


politique plus cohrente de rationalisation
du droit se met en place.
Quels quen soient lacception et le degr
davancement, lintroduction de la lgistique
modifie profondment les modes de
production du droit franais (1.). Le
mouvement en faveur de la lgistique qui
sest progressivement affirm compter de
la fin des annes 1980 a pris une ampleur
nouvelle, depuis 2007, semblant conduire
ladoption dune mthodologie lgislative
plus prcise et contraignante (2.). Cet
approfondissement de la politique de
rationalisation du droit qui sappuie sur les
rflexions des instances de rgulation
(Conseil dtat, Secrtariat gnral du
Gouvernement), pourrait sintensifier la
faveur des nouvelles technologies de
linformation.

1. Une lente incursion de la


lgistique en droit franais
Alors que certains pays (Suisse, Belgique,
Pays-Bas) ont largement dvelopp les
rflexions et outils de lgistique, la France
reste plus en retrait sur ces questions. Pour
autant, le souci de qualit de la loi reste
une proccupation ancienne des autorits
publiques franaises.
1.1. Un retard franais ou une autre
conception de la rationalisation de
la production juridique
De longue date, les pays de tradition
germanique, notamment lAllemagne ou la
Suisse, ont entrepris une analyse pousse
de la technique lgislative. Ltude dabord
thorique (notamment lie au mouvement
de codification des 18me 9 et 19me sicles)
a fait lobjet douvrages au travers desquels
se sont affrontes diffrentes coles
doctrinales10, sans que lon puisse toutefois
y voir une discipline cohrente.

Voir F. Ost, in P. Gerard, F. Ost, M. Van de Kerchove,


Actualit de la pense juridique de J. Bentham ,
Bruxelles, Publications FUSL, 1987, p. 163 et ss.
10

V. Lasserre-Kiesow, La technique lgislative.


tude sur les codes civils franais et allemand ,
LGDJ, 2002, p. 6 et ss. : Le questionnement sur la
technique lgislative sacclre aprs la publication
du projet de BGB (code civil allemand la fin du
19 me sicle) ; sur les oppositions dcoles : p. 27
et ss.

48

compter des annes 1970, les analyses


ont pris un tour plus pratique la science
de la lgislation devient une science de
laction11 et suscite lintrt dautres pays
(notamment le Qubec, les tats-Unis). Ce
mouvement se traduit au milieu des
annes 1980 par la publication douvrages
de lgistique12. La collaboration troite des
chercheurs et des autorits publiques
conduit, par ailleurs, au dveloppement,
puis la diffusion auprs des rdacteurs
de principes dtaills de lgistique tant
matrielle que formelle13.
En France, la science de la lgislation a,
dans un premier temps, peu retenu la
recherche et les autorits publiques,
quelques publications seulement tant
consacres la technique lgislative14. La
symbolique de la loi explique largement

11
C.-A. Morand, lments de lgistique formelle
et matrielle , in Lgistique formelle et
matrielle , PUAM, 1999, 334 pages, not. p. 17
et ss.
12
Voir par exemple : I. Mader, Lvaluation
lgislative. Pour une analyse empirique de la
lgislation , Lausanne, Payot, 1985, p. 190.
13
Voir par exemple les diffrents guides rdactionnels
Legislative Drafting Manual , trs dtaills,
diffuss sur les sites Internet des Assembles des
tats amricain. Voir aussi : Conseil dtat, Bureau
de coordination, Lgistique formelle :
recommandations et formules , novembre 2001,
p. 94, http://www.raadvst-consetat.be (actualisation
en ligne). Voir galement le guide rdactionnel labor
par le Gouvernement flamand depuis les anne 1960,
actualis rgulirement depuis lors par circulaire du
Premier ministre flamand, pour plus de prcisions :
S. Debaene, R. Van Kuyck, B. Van Buggenhout,
Legislative Technique as a Basis of a Legislative
Drafting System , Jurix, 1999, p. 23-34. De la mme
faon, voir : Premier ministre, ministre des affaires
gnrales, Dutch Legislative Directives ,
Instructions, 20 dcembre 1995, Government
Gazette, Stcrt 251, 5 septembre 1996, Stcrt. 177,
19 fvrier 1998, Stcrt. 45, 69 pages. Et enfin, le
Guide linguistique des lois et ordonnances de la
Confdration ,
http://www.bk.admin.ch/ch/f/bk/sp/guide.htm.
14
Voir par exemple : Gustave Rousset publie une
srie darticles : De la lettre des lois ou de la
rdaction et de la codification rationnelle des
lois , Revue critique de lgislation et de
jurisprudence, tome IX, 1856, p. 324-371 ; tome X,
1857, p. 319-353 ; tome XI, 1857, p. 159-188 ;
tome XII, 1858, p. 439-469 ; tome XIII, 1858, p. 235284 ; Des formules de rdaction des lois
civiles , Revue critique de lgislation et de
jurisprudence, tome XX, p. 353-367 et p. 423-456.
Lintrt pour la technique lgislative sera plus
marqu en France, au dbut du 20 me sicle et dans
les annes 1950.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

cette situation : classiquement, les juristes


franais considraient la lgislation comme,
a priori, rationnelle15, ou tout le moins,
leffort de rationalisation tait laiss la
seule apprciation du lgislateur.
Systmatise, permanente autant que
gnrale, la rgle juridique a pu tre
dcrite comme un soleil qui ne se couche
jamais16 . Ds lors, le mouvement en faveur
de la lgistique, au sens strict, ne sest
impos quassez rcemment comme un
axe de rflexion thorique et daction
publique.
1.2. Un souci ancien de qualit de la loi,
des initiatives disperses
Sils se sont progressivement affirms, les
prceptes de lgistique sont rests assez
diffus, les instances de rgulation (Conseil
dtat, SGG, SGAE) prfrant un cadre
souple dcriture du droit plutt quune grille
mthodologique trs contraignante17. Il faut
toutefois isoler dans ce constat les deux
branches de la lgistique : la lgistique
formelle a, en effet, connu un dveloppement
plus ancien que la lgistique matrielle, qui
est longtemps reste en retrait. La lgistique
formelle, qui est donc la plus dveloppe
en droit franais, renvoie aux outils
traditionnels de rationalisation du droit
(codification, qualit rdactionnelle18) : en
effet, premire vue, sa mise en uvre ne
posait pas de difficult particulire.

15

Cette sacralisation de la loi entrane le rejet des


mthodes dlaboration hors de la sphre juridique :
elles sont considres comme une bote noire qui
reste laffaire du lgislateur et ne constitue plus un
objet dtude pour les juristes.

Depuis les annes 1970, une srie de


circulaires gouvernementales a ainsi
rgulirement appel les ministres et les
services dadministration centrale plus de
vigilance dans la production des textes :
une plus grande temprance dans la
production de rgles nouvelles, leur qualit
rdactionnelle, un respect des consultations
pralables (interministrielles, instances
consultatives) ont notamment t
prconiss 19 . Les outils, telle que la
codification compter de la fin des
annes 1980 20 et plus rcemment la
simplification du droit 21, ont t rigs au
rang de priorit gouvernementale. Toutefois,
bien que portes par une vritable impulsion
politique, ces initiatives sont restes
ponctuelles et surtout sans valeur juridique
contraignante. Elles se sont heurtes
dimportantes limites de mise en uvre :
lenteurs des processus, rsistance des
acteurs, application ingale des directives
de qualit rdactionnelle suivant les
services producteurs de texte
Le dveloppement de la lgistique
matrielle a rencontr des obstacles plus
importants encore, empchant mme
certaines initiatives daboutir. Lexemple
des tudes dimpact est, cet gard,
significatif. En effet, malgr les incitations
gouvernementales rptes et les
recommandations de lOCDE en la matire,
depuis le milieu des annes 1990, le
principe dune analyse pralable et
[Suite du bas de colonne prcdent]
apprhension des textes normatifs, et sefforant
de parvenir cette fin par lharmonie, la clart, et
le rejet de diffrences non fondes , C. Lambotte,
Technique lgislative et codification , StoryScientia, Bruxelles, 1988, p. 10.

16

J. Carbonnier, Flexible droit, pour une


sociologie du droit sans rigueur , LGDJ,
8me dition, 1995, p. 49.
17

Voir, sur ce point, le guide de lgistique (dition


2005) qui prne une dmarche casuistique et non
systmatique : Il ny a [] pas lieu dadopter de
position systmatique en la matire : le choix entre
les deux techniques de rdaction doit tre fait au
cas par cas , p. 187. Dans le mme sens, se
rfrant la circulaire du 30 septembre 2003 relative
la qualit de la rglementation et notamment au
contenu des chartes ministrielles de qualit de la
rglementation, le guide de lgistique souligne qu il
est clair que ces dispositions seront dautant plus
efficaces que lon se gardera de tout systmatisme
au profit dune approche concrte .
18

La lgistique formelle a pu tre dfinie comme la


recherche de procds, de rgles et de formules,
destins une rdaction correcte et une meilleure
[Suite en bas de colonne suivant]

19
Voir, cet gard, les circulaires relatives
llaboration des textes lgislatifs et rglementaires :
la premire, du 31 juillet 1974, a t assez
rgulirement actualise jusqu sa dernire version
du 1er juillet 2004, relative aux rgles dlaboration,
de signature et de publication des textes au Journal
officiel.
20

Circulaire du Premier ministre du 15 juin 1987


relative la codification des textes lgislatifs et
rglementaires ; dcret n 89-647 du 12 septembre
1989 relatif la composition et au fonctionnement
de la commission suprieure de codification.
21
Circulaire du 30 septembre 2003 relative la qualit
de la rglementation et les lois habilitant le
Gouvernement simplifier le droit (voir notamment la
loi n 2003-591 du 2 juillet 2003, la loi n 2004-1343
du 9 dcembre 2004) ainsi que la loi n 2007-1787
du 20 dcembre 2007 relative la simplification du
droit.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

49

systmatique des effets de la loi na pas


russi simposer. Initie par la circulaire
du Premier ministre du 21 novembre 1995,
la procdure danalyse dimpact aurait d
tre gnralise par la circulaire du
18 mars 1996, devant les blocages
persistants, une nouvelle circulaire du
26 janvier 1998 est venue, sans succs,
simplifier la procdure. Plusieurs textes,
qui ont rcemment tents de relancer le
principe dune analyse pralable, ne sont
pas plus parvenus limposer dans les faits
(voir en particulier la circulaire du Premier
ministre du 26 aot 2003 relative la
matrise de linflation normative et
lamlioration de la qualit de la
rglementation, reste sans effet en la
matire). Reposant sur des techniques
plus nouvelles (valuation, expertise
technique), invitant lgifrer meilleur
escient, la lgistique matrielle sest, de
faon gnrale, heurte des rsistances
administratives22 et politiques23. Ses outils
ne relevaient pas de lvidence dans le
contexte franais de production de la loi :
lvaluation de limpact des lois, le recours
lexpertise, lassociation plus troite des
acteurs sociaux llaboration et la mise
en uvre de la loi imposaient en effet
aux producteurs de textes un profond
changement de mthode.
Ce premier constat est, aujourdhui, en
partie dpass. En effet, depuis quelques
annes, la France a surmont certaines
rsistances et la lgistique, tant formelle
que matrielle, a acquis une force nouvelle.
Toutefois, ici encore, la lgistique formelle
semble prdominer.

2. Une approche rcemment


renouvele : une dmarche de
lgistique plus structure

attention renouvele. Ce mouvement


semble se confirmer et sintensifier,
depuis 2007, amorant la mise en place
dune mthodologie toujours plus prcise
de production du droit.

2.1. La conscration de prceptes de


lgistique formelle et matrielle
Sous leffet des incitations du SGG et des
Hautes juridictions constitutionnelle et
administrative, une srie de prceptes de
lgistique ont t consacrs et ont pour
certains acquis valeur constitutionnelle ; un
guide de lgistique, publi en 2005 et
actualis en 2007, est venu noncer et
prciser les rgles dlaboration des textes
juridiques.
La conscration par le Conseil
constitutionnel, depuis une dizaine
dannes, des prceptes de lgistique
formelle sinscrit, sans surprise, dans la
continuit de la politique franaise de
rationalisation du droit. Le principe de
clart 24, lobjectif dintelligibilit et
daccessibilit25 puis de densit normative26
figurent dsormais parmi les outils de
contrle constitutionnel de qualit de la loi.
Sils sont utiliss par le Conseil pour exercer
24

Voir notamment la dcision n 98-407 DC du


14 janvier 1999, loi relative au mode dlection des
conseillers rgionaux et des conseillers
lAssemble de Corse : il sagit moins, dans cette
dcision, dun manque de clart dans la formulation
du texte que dun manque de clart juridique inhrent
la disposition vise. Il faut noter que le souci de
clart est apparu dans la jurisprudence du Conseil
dans les annes 1980. Voir la dcision n 80-127 DC
des 19 et 20 janvier 1981, loi renforant la scurit
et protgeant la libert des personnes qui examine
le caractre suffisamment prcis et non obscure
des dispositions contestes.
25

Depuis la fin des annes 1990, les


prceptes de lgistique, en particulier de
qualit de la loi, ont fait lobjet dune
22

Les procdures nouvelles se superposent aux


mthodes de travail existantes et sont ds lors
vcues comme une charge supplmentaire plutt
quun outil daide la dcision.
23

Les contraintes du temps politique conduisent


un recours frquent la procdure durgence devant
le Parlement et plus gnralement une production
des textes dans la prcipitation. Par ailleurs, la
rdaction des textes rsultent de compromis
politiques, les exigences de rigueur formelle
passant alors au second plan.

50

Dcision n 99-421 du 16 dcembre 1999, loi


habilitant le Gouvernement procder ladoption
de la partie lgislative de certains codes par
ordonnance.
26
Avant 2003, le Conseil nexerait pas son contrle
sur les dispositions non normatives, les considrant
comme inexistantes. Dans deux dcisions, n 2003475 DC du 24 juillet 2003 (cons. 23), loi portant
rforme de llection des snateurs, et n 2004500 DC du 29 juillet 2004, loi organique relative
lautonomie financire des collectivits territoriales,
le Conseil censure dabord des dispositions dont la
porte normative est incertaine. Puis, depuis sa
dcision n 2005-512 DC du 21 avril 2005, loi
dorientation et de programme pour lavenir de
lcole, il invalide les dispositions sans porte
normative.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

ses missions de contrle de la loi, ces


critres restent toutefois trop gnraux, voire
imprcis, pour constituer de vritables outils
daide la rdaction de textes27. De ce fait,
le programme de rationalisation du droit se
heurte une importante limite.
Les outils de lgistique matrielle vont
galement tre mis en avant, mais de faon
plus disperse. Ainsi, la loi constitutionnelle
du 28 mars 2003 relative lorganisation
dcentralise de la Rpublique consacre
lexprimentation lgislative (article 37-1 de
la Constitution28) et lexprimentation locale
(nouvel alina larticle 72) dont les
modalits seront prcises par la loi
organique n 2003-704 du 1er aot 2003.
Dans un registre trs diffrent, la loi n
2007-130 du 31 janvier 2007 de
modernisation du dialogue social pose
lobligation de concertation pralable
llaboration de tout projet de rforme
sur les domaines essentiels du droit du
travail (article 101-1 de lancien code du
travail 29). Ce dernier dispositif vise
consolider la place du dialogue social, afin
daffiner la pertinence sociale et la lgitimit
des rgles. Toutefois, cette obligation porte
sur un domaine limit et peut tre carte

en cas durgence. Quant lvaluation


lgislative, elle ne bnficie pas encore
doutils mthodologiques prcis et
fonctionnels.
Ces avances visent remdier plusieurs
difficults rencontres pour rationaliser
llaboration des textes (dfauts de qualit
rdactionnelle, travail prparatoire ingal
suivant les textes, respect ingal des
procdures dlaboration des textes,
consultation alatoire des acteurs
sociaux) : la constitutionnalisation des
prceptes rdactionnels vise donc leur
confrer la valeur juridique contraignante
qui leur manquait jusqu lors ; ldition
dun document mthodologique, sous la
forme du guide de lgistique, facilite la
diffusion des directives auprs des
rdacteurs, dans le triple objectif dassurer
leur respect, duniformiser 30 la prsentation
des textes mais aussi de faciliter le travail
des rdacteurs. Ces premires
conscrations qui tendaient normaliser
et systmatiser les bonnes pratiques de
production du droit semblent devoir tre
poursuivies comme en tmoignent
plusieurs projets de rforme actuellement
ltude. Cet approfondissement pourrait
permettre de dpasser certaines limites
actuelles du processus de rationalisation
du droit.

27

L. Milano, Contrle de constitutionnalit et


qualit de la loi , RDP, n 3, mai 2006, p. 637, pour
lauteur la multiplication des critres de qualit serait
mme contre-productive et source de confusion
sur la ligne de conduite suivre.

2.2. Les voies dapprofondissement


dune politique de rationalisation
du droit

28

Mise en place dans les anne 1950,


lexprimentation lgislative a connu un essor assez
rcent, alors quelle concernait lorigine les
rformes institutionnelles et administratives ; depuis
les annes 1970, la mthode est utilise pour
conduire certaines rformes de socit. Lintrt
pour la mthode sintensifie depuis la fin des
annes 1980, lexprimentation tant considre
comme une rponse adapte certaines difficults
de la production juridique. Dabord vise par la
jurisprudence administrative et constitutionnelle, la
pratique sera consacre par la loi constitutionnelle
du 18 mars 2003 relative lorganisation
dcentralise de la Rpublique qui vise
lexprimentation locale et bouleverse ainsi les
modalits de mise en uvre de la loi.
29

Avant tout projet de rforme, le Gouvernement


doit engager une concertation avec les
organisations professionnelles (salaris,
employeurs) reprsentatives au niveau national et
interprofessionnel, afin de dterminer si elles
souhaitent ouvrir une ngociation nationale et
interprofessionnelle sur les sujets viss.

La lgistique matrielle gagne en autorit.


cet gard, la ncessit dune valuation
pralable31 a retenu lintrt : le Conseil
dtat appelle ainsi, dans son rapport public
de 2006 32 , plus de rigueur dans

30

Ainsi que de standardiser les formulations ,


J. Chevallier, Les lois exprimentales. Le cas
franais , in D. Bourcier, C. Thomasset, Lcriture
du droit face aux technologies de linformation ,
Diderot diteur, 1996, p. 194.
31
On notera que dans les deux rapports le terme
dvaluation pralable a t prfr celui dtude
dimpact, afin de confrer lvaluation ex ante
une porte plus large, ltude dimpact nen
constituant quune partie.
32
Conseil dtat, Rapport public 2006. Scurit
juridique et complexit du droit , p. 300.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

51

llaboration des textes lgislatifs et


rglementaires ; le SGG propose, pour sa
part, un guide mthodologique de lanalyse
dimpact 33 . Signe de cet essor de la
lgistique matrielle, le Gouvernement sest
dot depuis juin 2007 dun secrtaire dtat
la prospective34.
Ce mouvement ne vise pas seulement
raffirmer limportance dune dmarche
mthodique dlaboration du droit, mais tend
galement confrer aux prceptes de
lgistique une valeur contraignante. Ainsi, le
Conseil dtat propose de rviser larticle 39
de la Constitution qui renverrait la loi
organique le soin dorganiser la procdure
dlaboration et de dpt des projets de loi
devant le Parlement . Cette proposition a
t reprise, fin 2007, par le comit de
rflexion et de proposition sur la
modernisation et le rquilibrage des
institutions de la Cinquime Rpublique. Ce
dernier prcise que le respect des conditions
dlaboration de la loi inscrites dans la loi
organique ferait lobjet dun contrle pralable
du Conseil constitutionnel.
Toutefois, la proposition na pas t retenue
par lavant-projet de loi constitutionnelle
portant rforme des institutions, transmis
au Conseil dtat le 20 mars 2008. La
rvision vise principalement un
rquilibrage des pouvoirs dans le
processus lgislatif au profit du Parlement
(en particulier, en matire dordre du jour).
Les rformes engages pourraient terme
bnficier de lappui des nouvelles
technologies, qui restent encore peu
dveloppes en droit franais. La
lgimatique ( legimatics ) pourrait
constituer un important vecteur de diffusion
des prceptes de lgistique et constituer
un outil daide la rdaction des textes.
Cette discipline, qui dissque et modlise
les bonnes pratiques rdactionnelles,
sappuie sur les NTIC pour concevoir des

systmes informatiss daide lcriture (ou


legislative drafting-support systems ).
Toutefois, deux conditions principales, qui
ne sont pas encore runies en France,
prsident au dveloppement de la
lgimatique : lexistence de guides
rdactionnels trs structurs et
particulirement dtaills ; la constitution
dun ple informatique et droit au sein
ou en lien avec ladministration. La
lgimatique na connu dailleurs
dapplication concluante que dans les pays
bnficiant de cette double conjoncture :
notamment les Pays-Bas (LEDA), la
Belgique (SOLON), lItalie (LEXEDIT) et
lAustralie (EnAct35).

Conclusion
Au-del du constat dun mouvement
croissant en faveur de la lgistique, il
convient de sinterroger sur les limites et
lintrt mme de la dmarche adopte pour
amliorer la qualit des textes juridiques.
En effet, doit-on gnraliser la dmarche
alors mme que les outils issus de la
lgistique ne produisent pas toujours les
effets escompts, voire produisent des effets
pervers ? Par exemple, la codification na
pas permis dendiguer le flot de textes ; la
technique lgislative na pas t rellement
recentre, elle est toujours foisonnante et
les dispositions dune mme loi restent
souvent htrognes. Le recours
lvaluation ou la consultation des acteurs
sociaux est souvent instrumentalis.
En outre, le processus, essentiellement
gouvernemental, confirme voire accuse le
dsquilibre des pouvoirs dans la production
des textes, certains qualifiant de
bureaucratique lobjectif mme de
rationalisation du droit. Toutefois, il apparat
que leffort de rationalisation rencontre de

35

33

Rapport au Premier ministre du groupe de travail


charge dune rflexion sur les suites du rapport
public 2006 du Conseil dtat, 2007, Annexe VIII.
34

52

Voir le dcret n 2007-1006 du 12 juin 2007.

Systme dvelopp par le MIT de Melbourne,


actuellement sous la responsabilit de T. ArnoldMoore,
http://www.thelaw.tas.gov.au/background.html :
lauteur propose une description des fonctionnalits
multiples du systme (cration automatique
damendement la lgislation).

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

telles limites car il nest pas encore conu


comme une refondation de la production
lgislative qui impliquerait lensemble des
acteurs concerns, mais plutt comme des
tentatives dajustements de cette
production.
Une telle entreprise semble se profiler : les
instances de rgulation (SGG, Conseil
dtat 36) et le Parlement se rorganisent afin
damliorer le contrle de la qualit des
textes, notamment sur le fond37.

36

Voir, sur ce point, le dcret n 2008-225 du 6 mars


2008 relatif lorganisation et au fonctionnement
du Conseil dtat qui doit permettre, selon les termes
du Conseil dtat, daccrotre lefficacit de [son]
activit consultative en consacrant le principe
dune sparation des fonctions consultative et
juridictionnelle. Voir galement la nouvelle
dnomination du service de la lgislation, devenu
depuis 2006 service de la lgislation et de la qualit
du droit.
37

LAssemble nationale a ainsi prvu de se doter


dun comit dvaluation et de contrle charg de
contre-expertiser les projets gouvernementaux.
Voir, sur ce point, les vux la presse du
Prsident de lAssemble nationale, 10 janvier
2008 : jai propos la cration dun comit
daudit, compos de dputs, qui dcidera des
actions dvaluation et de contrle conduire.
Des moyens humains seront mis sa disposition :
fonctionnaires de lAssemble, fonctionnaires
dtachs des grands corps de contrle de ltat
mais aussi en tant que de besoin cabinets privs.
Ce comit dvaluation et de contrle sera finalis
avec tous les groupes reprsents et prsents
lAssemble nationale prochainement . Le
rapport du comit sur la modernisation et le
rquilibrage des institutions de la V me Rpublique
proposait galement la cration dun comit
daudit parlementaire , dont la mission principale
serait dvaluer les politiques publiques, allant
donc au-del de lvaluation lgislative. Voir le
rapport du comit, Une V me Rpublique plus
dmocratique , octobre 2007, p. 54-55.

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53

Llaboration de la lgislation communautaire


par la Commission europenne :
maintenir et amliorer la qualit formelle des actes
Gilbert Lautissier,
Membre du groupe des juristes-rviseurs
du Service juridique de la Commission europenne

Lamlioration de la qualit de la lgislation


communautaire1 est une proccupation qui
sest considrablement renforce dans la
priode rcente. La ncessit de mieux
prendre en compte les besoins des
destinataires, mais aussi divers facteurs
tels que la multiplication des domaines
couverts par laction de la Communaut,
laugmentation du volume de la lgislation,
la complexit croissante du cadre
institutionnel et le poids du multilinguisme,
ont entran le besoin de mieux
lgifrer 2 , en particulier lapproche des
derniers largissements.
Des actions sont dsormais menes
pour moderniser lactivit lgislative
communautaire et ladapter aux ralits
daujourdhui. Ces actions recouvrent des
aspects de lgistique tant matrielle que
formelle : analyses dimpact, rduction des
cots, simplification, recours accru aux
mthodes de la codification et de la refonte3.
Paralllement, des efforts ont t entrepris
pour maintenir et amliorer la qualit
formelle des actes. Cest ce dernier aspect
qui sera abord ici, en restant au plus prs
de la pratique.
La Commission europenne joue, cet
gard, un rle de premier plan puisquelle
est responsable de la formulation de projets
NB : Les opinions exprimes dans cet article sont
celles de lauteur et ne refltent pas ncessairement
le point de vue de la Commission europenne.
1

On sen tiendra ici la terminologie juridique


rsultant des traits en vigueur. Le trait de
Lisbonne, en cours de ratification, introduit la notion
dactes de lUnion .
2

Mieux lgifrer (en anglais Better


regulation ) est devenu le mot dordre pour les
actions rcentes en matire de lgislation
communautaire.
3

Voir, cet gard, le Livre blanc sur la


gouvernance europenne (Journal officiel de
lUnion europenne (JO) C 287 du 12 octobre 2001,
p. 1), qui annonce une approche dveloppe depuis
lors dans de nombreux documents internes de la
Commission.

pour la plupart des actes communautaires,


quil sagisse de ses propres actes ou des
propositions dactes quelle transmet au
Parlement europen et au Conseil de lUnion
europenne.

1. Les actes et leur mode


dlaboration la Commission
Les actes concerns sont ceux qui sont
prvus larticle 249 du trait instituant la
Communaut europenne, qui tablit une
typologie des actes que les institutions
peuvent prendre pour laccomplissement de
leur mission : rglements, directives et
dcisions principalement, pour ne citer que
les formes dactes dits contraignants ou
obligatoires.
Les auteurs du projet initial de ces actes
sont les directions gnrales (DG)
oprationnelles de la Commission (la DG
Pche , la DG Environnement , la DG
nergie et transports , par exemple).
Chaque projet dacte, lorsquil arrive un
degr de maturit suffisant, est adress
pour avis aux autres directions gnrales
concernes, et systmatiquement au
Secrtariat gnral et au Service juridique
de la Commission : cest ce que lon appelle
la consultation interservices , qui
prcde obligatoirement ladoption du projet
par la Commission.
ce stade, le texte circule uniquement dans
la langue originale, qui est soit langlais soit
le franais. Il doit ensuite tre traduit dans
toutes les langues officielles de la
Communaut4 sur la base de loriginal
4
Les exigences linguistiques dcoulent du rglement
n 1 du Conseil du 15 avril 1958 portant fixation du
rgime linguistique de la Communaut conomique
europenne (JO n 17 du 6 octobre 1958, p. 385),
et du rglement intrieur de la Commission (JO L 347
du 30 dcembre 2005, p. 83) et de ses modalits
dapplication.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

55

stabilis o le service auteur a intgr les


modifications issues de la consultation. La
consultation interservices, moment-cl de
llaboration des actes, se droule suivant
des modalits strictes fixes par le
Secrtariat gnral. Les exigences du
multilinguisme, notamment, psent sur
lensemble du processus et ncessitent le
respect dun calendrier de plus en plus
contraignant. Rdiger dans les dlais des
actes aussi clairs et simples que possible,
en tenant compte de lavis de tous les
services intresss, dans le respect du droit
et de la technique lgislative, ces actes
devant en outre faire lobjet dune traduction
en vingt-deux langues5 et produire les
mmes effets dans tous les tats
membres : voil un aperu des difficults
qui jalonnent le processus de rdaction.

Dispositif : quelle est la situation


juridique cre par lacte ?

2. Les instruments de la qualit


formelle

la suite dune rflexion entame dans les


annes 1990, le Parlement europen, le
Conseil et la Commission ont adopt
laccord interinstitutionnel du 22 dcembre
1998 sur les lignes directrices communes
relatives la qualit rdactionnelle des
actes communautaires7. Cet accord tablit,
dune part, une srie de principes prendre
en considration lors de la rdaction des
actes et, dautre part, une liste de mesures
dorganisation interne destines garantir
lapplication correcte de ces principes8.

Amliorer la qualit formelle, ou au moins


la maintenir, dans un environnement de plus
en plus complexe, cest dabord mettre
la disposition du rdacteur des instruments
qui facilitent son travail.
La rdaction sappuie sur une structure
type, qui prsente lenchanement suivant :
titre, visas, considrants (ou motivation de
lacte6) et dispositif, ventuellement suivi
dannexes. Cette structure suit une logique
qui peut se rsumer comme suit :
Titre : sur quoi lacte porte-t-il, quel est
son objet principal ?
Visas ( vu le trait [], tel rglement
ou telle directive [] ) : linstitution estelle comptente pour adopter lacte, et
a-t-elle respect les procdures ?
Considrants ( considrant ce qui suit
[] ) : comment lacte sinsre-t-il dans
la lgislation existante ? Quelles sont
les justifications de fait et de droit qui
motivent son adoption ?

Les annexes, pour leur part, contiennent


des lments techniques en relation
avec des droits et obligations fixs dans
les articles.
Les lments de base de cette structure
sont fournis au rdacteur par une application
de traitement de texte dnomme
Legiswrite , sous la forme de modles
dactes dont lutilisation est obligatoire.
Quant aux rgles dtailles de prsentation
des actes, la Commission dispose dun
manuel intitul Rgles de technique
lgislative , qui rpond ses besoins
spcifiques, en particulier pour la rdaction
de ses propres actes.

Sur cette base, les trois institutions ont


labor un Guide pratique commun
lintention des personnes qui contribuent
la rdaction des actes lgislatifs9 , qui
reproduit, en les illustrant et les
commentant, les lignes directrices fixes
par laccord10. On y trouve des prcisions
sur les diffrentes parties de lacte, leur rle
et leur contenu, et notamment une structure
type du dispositif (objet et champ
dapplication, dfinitions, droits et
obligations, dispositions confrant des
comptences dexcution, dispositions
procdurales, mesures dapplication,
dispositions transitoires et finales).

JO C 73 du 17 mars 1999, p. 1.

Vingt-trois si lon compte lirlandais qui fait lobjet,


pour linstant, dun rgime transitoire.

Ces mesures sont lorigine de la plupart des


volutions qui sont dcrites ici.
9

ne pas confondre avec lexpos des motifs, qui


accompagne les propositions dactes transmises
au Parlement europen et au Conseil sans faire
partie intgrante des actes.

56

http://eur-lex.europa.eu/fr/techleg/index.htm.

10

Il est noter que chaque institution conserve par


ailleurs ses propres rgles correspondant ses
besoins particuliers.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Laccord et le guide pratique jouent un rle


central pour faire connatre et respecter les
bonnes pratiques. Ils constituent la fois
une aide pour le rdacteur et un point dappui
pour la vrification de la qualit formelle. Ils
servent galement de base des
formations internes la rdaction lgislative.
Bien que non contraignant, laccord
tmoigne des principes que les institutions
sefforcent de suivre, et commence tre
cit ce titre dans la jurisprudence de la
Cour de justice des Communauts
europennes11.

3. Les mthodes
Lexprience a montr que la qualit ne se
greffe pas sur un acte un stade trop
avanc de la rdaction, mais quelle doit
tre une proccupation constante tout au
long de la chane dlaboration. Nanmoins,
quels que soient les efforts des rdacteurs,
il faut aussi une intervention horizontale de
conseil, de vrification et dassistance. Tel
est le rle jou en particulier par le Service
juridique de la Commission12.

3.1. Lexamen du texte original : mettre


profit la consultation interservices
La consultation interservices, on la vu,
consiste recueillir les avis de tous les
services intresss sur le projet dacte.
Enferme dans des dlais stricts, elle peut
toutefois stendre en amont et en aval dans
le cadre de la coopration entre les
services. Cette consultation a t identifie
comme le moment le plus favorable la prise
en compte de la qualit formelle. ce stade,
le projet a dj reu une formulation initiale
et sort de la sphre technique de lauteur
pour faire lobjet de discussions avec des
interlocuteurs multiples : autres directions
gnrales, Secrtariat gnral et Service
juridique.

11

Jusquici principalement dans les conclusions


davocats gnraux (voir notamment affaires
C-478/99, C-63/00, C-144/00, affaires jointes
C-154/04 et C-155/04). La Cour de justice a
mentionn pour la premire fois laccord dans son
arrt dans les affaires jointes C-154/04 et
C-155/04, au sujet de lacunes prsentes par les
articles dune directive.
12

Le Secrtariat gnral fournit galement une aide


la rdaction sur des points procduraux.

Le Service juridique a alors loccasion


dintervenir selon deux axes qui se
rejoignent et se compltent : dune part, la
vrification de la lgalit et du contenu
juridique des textes, qui incombe
principalement aux juristes des quipes
thmatiques du Service juridique ; et,
dautre part, la vrification de la technique
lgislative et de la qualit rdactionnelle,
qui incombe principalement aux juristesrviseurs.
Dans la pratique, les meilleurs rsultats
sont obtenus en combinant les deux
aspects, qui se rvlent souvent
indissociables. Cette intervention dbouche
sur un avis unique du Service juridique, qui
comporte la fois les remarques de fond et
certaines remarques sur la qualit formelle13.
Lavis est trs souvent accompagn dune
version retravaille du texte, avec mise en
vidence des changements qui sont
proposs au service auteur.
Le Service juridique ne se substitue pas au
rdacteur, mais fournit toutes les
orientations utiles pour une amlioration de
la rdaction, ce qui peut aller jusqu une
restructuration complte du texte et la
proposition dun libell pour des articles
entiers ou des passages-cls de la
motivation.
Lintrt de cette mthode rside dans les
changes quelle permet entre les services,
un moment o le texte nest pas encore
fig. Lavis du Service juridique est trs
souvent prcd et suivi de multiples
discussions entre le service auteur, le juriste
responsable quant au fond et le juristerviseur. Le texte nest souvent mis au point
quaprs plusieurs allers et retours entre les
interlocuteurs. La dynamique cre ce
stade favorise ladquation entre le fond et
la forme. Ce mode de travail permet
damliorer en profondeur la qualit du texte,
et cest souvent l que se jouent la clart
de lacte et sa capacit traverser sans
dommage les tapes ultrieures de la
procdure.

13

Les dfauts de qualit formelle ne constituent


pas un motif de blocage ni de retardement des
procdures. Toutefois, le service auteur est
fortement incit tenir compte des suggestions du
Service juridique et sy conforme dans la plupart
des cas.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

57

3.2. Lexamen des versions linguistiques : la rvision multilingue


Aprs la consultation interservices14, le
projet fait lobjet dune traduction dans les
langues officielles par la direction gnrale
Traduction . Une bonne structure de
dpart et une formulation claire dans la
langue originale sont de nature faciliter le
passage vers dautres langues. leur tour,
les travaux de traduction, qui supposent un
examen minutieux du texte dans la langue
dorigine, peuvent rvler certaines
insuffisances qui sont alors signales au
service auteur.
Il faut aussi que les diffrentes versions
linguistiques concordent entre elles,
comportent une terminologie juridique
exacte dans chaque langue et produisent
les mmes effets dans tous les tats
membres. Tel est lobjet des travaux de
rvision multilingue effectus par les juristesrviseurs du Service juridique.
Dans la rvision multilingue, qui intervient
immdiatement avant, ou parfois aprs,
ladoption de lacte par la Commission, le
projet est tout dabord examin dans la
langue dorigine afin dtablir une version
dfinitive du texte. Les corrections sont
ensuite rpercutes sur toutes les versions
linguistiques, qui sont en mme temps
mises au point sous langle terminologique
et juridico-linguistique.
La rvision multilingue a longtemps
constitu, hormis quelques consultations
isoles, la seule possibilit dintervention
des juristes-rviseurs. Il fallait alors
combiner, dans un mme examen, le travail
sur le texte original qui seffectue
maintenant lors de la consultation
interservices et la mise au point des
versions linguistiques. Cette mthode tait
hrite dune poque o le nombre des
langues officielles et des matires traites
tait encore limit, et o les actes taient
labors par des services plus stables o
staient constitus une tradition dcriture,
une terminologie et des modles.

14

En raison des impratifs de temps, il est frquent


que la traduction commence pendant ou mme avant
la consultation interservices. Les modifications
issues de la consultation sont alors communiques
en temps utile la direction gnrale Traduction .

58

Dans la priode rcente, les inconvnients


de cette mthode sont apparus de plus en
plus nettement. Par sa lourdeur et son
caractre tardif dans le droulement de la
procdure, elle ne permettait dexaminer
quun nombre trs limit dactes et ne
facilitait pas la coopration entre les
services. Pratiques dans lurgence, les
interventions, notamment celles impliquant
une restructuration du texte, taient mal
comprises et ne pouvaient pas toujours tre
menes jusqu leur terme. Lapport des
juristes-rviseurs devait parfois se limiter
la vrification des rfrences et citations,
et des corrections superficielles.
De nos jours, cette mthode subsiste pour
la mise au point de certains textes : au
moment de la consultation interservices, le
groupe des juristes-rviseurs peut demander
rexaminer le projet en phase finale afin
den effectuer la rvision, lorsquil a des
raisons de penser que cette intervention se
justifie. Le travail en consultation ayant
normalement permis de rsoudre en amont
les principaux problmes, la rvision
multilingue joue dsormais un rle plus clair
et mieux accept en tant que phase de
finalisation des textes. La rvision peut
aussi servir de filet de scurit lorsque la
consultation interservices na pas port tous
ses fruits quant la qualit formelle.

4. Nature des interventions


Outre les questions de choix du type dacte
et de la base juridique, qui relvent du
contrle au fond mais comportent aussi des
aspects de forme, les principales
vrifications qui sont effectues pour veiller
la qualit formelle des actes portent sur
les points ci-dessous.

4.1. Contenu
Les lments ncessaires sont de plus en
plus nombreux. En raison dexigences
accrues dans le sens dune plus grande
rigueur institutionnelle et dune meilleure
protection directe et indirecte du citoyen,
les considrants, par exemple, doivent
rendre compte de la conformit de lacte
une srie de principes (subsidiarit,
proportionnalit, respect de la Charte des
droits fondamentaux, etc.), selon des
formulations en partie standardises.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

linverse, il faut liminer les lments


superflus : informations sans pertinence
pour le texte, simples dclarations
dintentions, rptitions inutiles, etc.

4.2. Structure
Lacte doit non seulement suivre une
structure type, mais il doit aussi pouvoir tre
complt ultrieurement tout en gardant son
quilibre. Il est trs frquent quun acte
fasse, dans les annes qui suivent son
adoption, lobjet de multiples modifications.
La structure ne doit donc pas tre ds le
dpart trop complexe et la limite de la
rupture. Dans le cas des propositions
dactes transmises au Parlement europen
et au Conseil, elle doit aussi pouvoir
accueillir les amendements apports au
texte initial aux stades ultrieurs de la
procdure lgislative.

laccord interinstitutionnel sur la qualit


rdactionnelle. La formulation doit
notamment tenir compte des exigences du
multilinguisme, afin de faciliter la traduction
et de permettre lutilisation de structures
parallles et concordantes dans toutes les
versions linguistiques.

4.6. Environnement lgislatif


ces vrifications classiques sajoutent de
plus en plus souvent des vrifications au
regard de la politique lgislative densemble,
des politiques lgislatives sectorielles et de
la simplification. Dans ce contexte, une
direction Qualit de la lgislation a t
rcemment cre au Service juridique pour
veiller lensemble des aspects formels de
la lgislation (intervention des juristesrviseurs en consultation et rvision, suivi
des codifications et des refontes, gestion
des actes en vigueur l acquis
communautaire ).

4.3. Cohrence interne


Les considrants doivent annoncer et
justifier les droits et obligations noncs
dans le dispositif de lacte. Il faut donc
examiner la cohrence entre ces deux
parties de lacte. Le dispositif, pour sa part,
doit tre examin de trs prs afin dliminer
les dispositions superflues ou qui se
contredisent, et dajouter les lments
manquants ; il faut aussi sassurer que les
rfrences internes sont et demeurent
cohrentes aprs toutes les restructurations
ncessaires.

4.4. Cohrence externe


Un acte sinsre dans un ensemble de
dispositions prexistantes. Ces dispositions
sont celles des traits et des actes pris pour
leur application. Ce sont galement celles
des conventions internationales et autres
accords qui lient la Communaut. Il faut
sassurer de la prsence de toutes les
rfrences ncessaires, et en vrifier la
pertinence et lexactitude.

*
* *
De nouveaux changements sannoncent
avec le trait de Lisbonne et la
multiplication des actes qui, proposs par
la Commission, seront adopts en
codcision par le Parlement europen et le
Conseil. Sans relcher les efforts portant
sur la qualit du projet initial, il pourra devenir
ncessaire dassurer un meilleur suivi de la
qualit des propositions dactes tout au
long du parcours lgislatif. Des discussions
sont amorces en ce sens entre le
Parlement europen, le Conseil et la
Commission. Quel que soit le mode
dorganisation retenu, il est souhaiter que
la dynamique qui se cre la Commission
loccasion de la consultation interservices,
fonde sur lanticipation des difficults et la
coopration troite entre les interlocuteurs,
ne se perde pas dans une superposition de
contrles trop abstraits, mais puisse
produire ses effets tout au long de la
procdure devant le Parlement europen et
le Conseil.

4.5. Terminologie juridique, formulation


La terminologie juridique doit tre adquate
et rpondre autant que possible aux
exigences de simplicit nonces par

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

59

Schma de llaboration des actes la Commission europenne


et interventions du Service juridique sur la qualit formelle

laboration
du projet initial

Consultations
interservices

Traduction

(Rvision)

Adoption

Publication
8 a)

Transmission
aux institutions
8 b)

: Principales possibilits dintervention du Service juridique sur la qualit formelle

Dbut de llaboration du projet par le service auteur (par exemple, la DG Energie et transport ), en
anglais ou en franais

Lancement de la consultation interservices

Fin de la consultation interservices : le service auteur reoit les avis du Secrtariat gnral, du Service
juridique et des autres directions gnrales intresses (par exemple, la DG Environnement , la DG
Budget )

Introduction par le service auteur des changements issus de la consultation interservices / Dbut de la
traduction vers les langues officielles

Fin de la traduction / Le cas chant : dbut de la rvision multilingue

Le cas chant : fin de la rvision multilingue

Adoption par la Commission

8a) Dans le cas des actes de la Commission : publication au Journal officiel de lUnion europenne
8b) Dans le cas des propositions dactes transmises au Parlement europen et au Conseil de lUnion
europenne : transmission ces institutions pour la suite de la procdure lgislative

60

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Mieux lgifrer : un objectif europen


Aurlie Paricio,
Consultante,
Direction des affaires juridiques

Le dficit dmocratique imput lUnion


europenne a longtemps dsign la seule
insuffisance des pouvoirs accords au
Parlement europen dans le processus de
dcision. Plus rcemment, la problmatique
du dficit dmocratique a dbord cette
premire acception. La qualit dmocratique
de lUnion est dsormais apprcie, non
seulement au regard de ses modalits
dorganisation du pouvoir, mais aussi au
regard de sa capacit atteindre certains
rsultats. En tant que communaut dintrt,
la lgitimit dmocratique de lUnion est
dpendante de la capacit de cette dernire
produire une lgislation transparente, claire,
cohrente et efficace, autrement dit,
conforme aux critres modernes de bonne
gouvernance1.
Les chefs dtat et de Gouvernement des
tats membres ont, avec constance,
raffirm, depuis le Conseil europen
ddimbourg de 1992, la ncessit
damliorer la qualit et lefficacit de la
lgislation europenne. Partie intgrante de
lAgenda de Lisbonne, cet objectif sest
traduit par ladoption de laccord
interinstitutionnel Mieux lgifrer 2 ainsi
que par la communication de la Commission
de mars 2005 intitule Amliorer la
rglementation en matire de croissance et
demploi dans lUnion conomique 3 . Cette

Relativement rcent, ce concept se rfrant


globalement lexercice du pouvoir, se prsente
comme polysmique. Au niveau communautaire, la
Commission europenne a donn sa propre
dfinition de la notion de gouvernance dans son
Livre blanc sur la gouvernance europenne (COM
(2001) 428 final). Lexpression gouvernance
europenne y dsigne les rgles, les processus
et les comportements qui influent sur lexercice
des pouvoirs au niveau europen, particulirement
du point de vue de louverture, de la participation,
de la responsabilit, de lefficacit et de la
cohrence . Ces cinq principes de la bonne
gouvernance renforcent ceux de subsidiarit et
de proportionnalit.
2
3

JO 2003/C 321/01.

COM (2005) 97. Cette communication expose les


principaux objectifs de cette stratgie.

initiative densemble de lUnion europenne


pour carter les obstacles bureaucratiques
et remdier lexcs de rglementation sest
traduit par nombre dinitiatives concrtes.
Ainsi, le 27 septembre 2005, la Commission
a annonc de nouveaux rsultats de son
initiative visant amliorer la rglementation.
En effet, lissue dun examen de
183 propositions de textes communautaires
en instance devant le Parlement europen
et le Conseil, elle a annonc la suppression
de plus dun tiers (68), pour diverses
raisons : non conformit aux objectifs du
nouveau partenariat pour la croissance et
lemploi (stratgie de Lisbonne) ;
inadquation aux normes damlioration de
la rglementation ; processus lgislatif
enlis ; propositions devenues obsoltes.
Parmi les propositions retires, on peut citer
ple-mle : celles portant sur les ventes en
solde sur le march intrieur, ltiquetage des
denres alimentaires, la taille des paquets
de caf.
Plus rcemment, la Commission a lanc
une rflexion sur la rdaction de nouvelles
lignes directrices sur les tudes dimpact.
Ce document est encore en cours de
discussion au sein des tats membres et
nest pas ce jour adopt.
La stratgie Mieux lgifrer se dcline
alors autour de trois axes principaux4 : le
dveloppement de la lisibilit du corpus
normatif et de la procdure lgislative, le
renforcement de lefficience de la norme
communautaire et enfin lamlioration de la
rception et de lapplication de cette
dernire.

4
La cohrence du processus lgislatif est
galement une priorit de laccord interinstitutionnel.
Celui-ci prconise en ce sens une meilleure
coordination des institutions tous les stades du
processus lgislatif, notamment par la tenue de
programmations annuelles communes et par un
dialogue interinstitutionnel sur le choix de linstrument
lgislatif par la Commission.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

61

1. Dvelopper la lisibilit du
corpus normatif et de la
procdure lgislative
Pour amliorer la lisibilit du corpus
normatif et du processus dcisionnel, la
dmarche adopte met laccent sur la
simplification de la lgislation communautaire et sur le renforcement de la
transparence. Amorce en octobre 20055,
la simplification de lenvironnement
rglementaire constitue une priorit pour
lUnion europenne. Il sagit alors de
produire des rglementations ne dpassant
pas ce qui est ncessaire pour atteindre
les objectifs poursuivis. Cette simplification
du corpus normatif est effectue au
travers de diffrentes mthodes comme la
codification de lacquis communautaire, la
refonte des textes prsentant des
contradictions ou des redondances entre
eux ou encore labrogation de textes jugs
obsoltes6.
Notons que linitiative Mieux lgifrer
sinscrit dans un dbat dj ancien sur la
propension de la Communaut europenne,
et singulirement de la Commission, trop
lgifrer, ou encore rdiger des directives
de plus en plus dtailles, ne se
diffrenciant plus que trs partiellement dun
rglement.
Paralllement, sur la question de la
transparence, les institutions se sont
mobilises pour renforcer linformation des
citoyens tout au long du droulement de
leurs travaux lgislatifs. Le Conseil a ouvert
au public toutes ses dlibrations, votes et
explications de vote intervenant dans le
cadre dune procdure de codcision, ainsi

Communication de la Commission au Parlement


europen, au Conseil, au Comit conomique et
social europen et au Comit des rgions, du
25 octobre 2005, Mettre en uvre le programme
communautaire de Lisbonne : une stratgie de
simplification de lenvironnement rglementaire
(COM(2005) 535 final). Cette communication fait
suite la communication de mars 2005 sur la
rglementation en matire de croissance et demploi
prcite.

Pour un tat des lieux de la situation, voir le


deuxime rapport de la Commission sur la mise en
uvre de la pratique de la simplification de
lenvironnement rglementaire (COM (2008) 32 final
et COM (2008) 35 final).

62

que ses premires dlibrations lorsque


celles-ci interviennent dans le cadre dautres
procdures, dont limportance donne lieu
une prsentation orale par la Commission.

2. Renforcer lefficacit de la
norme communautaire
Pour renforcer lefficacit de la norme
communautaire deux axes sont dvelopps :
le renforcement de la participation de la
socit civile et une valuation pralable
accrue de la lgislation envisage.
La socit civile se voit dsormais confie
un rle de corgulation 7 et un rle
dautorgulation8. Ces modes alternatifs de
rgulation, initis en dehors de tout cadre
juridique dans les annes 1980, dans les
domaines de la normalisation technique, des
rgles professionnelles et du dialogue social
sont dfinis pour la premire fois en 2003
par laccord interinstitutionnel Mieux
lgifrer . Disposant dsormais dun statut
juridique 9 , ces modes alternatifs de
rgulation connaissent aujourdhui un
dveloppement considrable, dans des
secteurs dactivits divers comme les
transports ferroviaires, laviation ou encore
plus rcemment la publicit. Ces nouvelles

La corgulation est dfinie comme tant le


mcanisme par lequel un acte lgislatif
communautaire confre la ralisation des objectifs
dfinis par lautorit lgislative aux parties
concernes reconnues dans le domaine
(notamment les oprateurs conomiques, les
partenaires sociaux, les organisations non
gouvernementales ou les associations). Un tel
mcanisme peut tre utilis sur la base de critres
dfinis dans lacte lgislatif pour assurer
ladaptation de la lgislation aux problmes et aux
secteurs concerns, allger le travail lgislatif en
se concentrant sur les aspects essentiels, et
profiter de lexprience des parties concerns
(Accord interinstitutionnel Mieux lgifrer ).
8

Lautorgulation est dfinie comme tant la


possibilit, pour les oprateurs conomiques, les
partenaires sociaux, les organisations non
gouvernementales ou les associations dadopter
entre eux des lignes directrices communes au
niveau europen (notamment codes de conduite
ou accords sectoriels) (Accord interinstitutionnel
Mieux lgifrer ).
9
Ces modes de rgulation sont en ce sens
strictement encadrs par des mcanismes de
surveillance et de suivi confis la Commission
europenne.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

formes de production du droit prsentent


des avantages certains comme la
simplification des rgles, ladquation de
celles-ci aux besoins de leurs destinataires,
la souplesse et la rapidit de mise en
uvre, le dsencombrement des circuits
lgislatifs et la coresponsabilit de ses
participants.
Paralllement la mise en place de ces
modes alternatifs de rgulation, ltude
pralable de la pertinence des normes
envisages sest galement dveloppe
notamment par le biais danalyses dimpact.
Ces dernires ont pour objet une valuation
pr-lgislative des actions communautaires
et consistent, dans le respect des principes
de spcialit, de subsidiarit et de
proportionnalit, valuer les consquences
potentielles de laction communautaire,
examiner les diffrentes options politiques
et juridiques cette action et amliorer la
transparence du processus de dcision.
Ds 2002, la Commission a tabli des lignes
directrices prcisant les procdures et
instruments dvaluation.

3. Amliorer la transposition et
lapplication de la norme
communautaire par les tats
membres
Le dernier axe de la stratgie Mieux
lgifrer est damliorer la transposition
et lapplication du droit communautaire par
les tats membres. Des tudes ayant rvl
une transposition tardive et partielle des
directives communautaires dans les
lgislations nationales, la politique
communautaire tend se durcir. Laccent
est mis sur lobligation de coopration qui
pse sur les tats membres en vertu de
larticle 10 du trait instituant la
Communaut europenne et la procdure
dinfraction dont ils peuvent faire lobjet en
cas de manquement. Par ailleurs, la
tendance est la rduction des dlais de
transposition et la mise en place dune
pratique de suivi annuel de celles-ci tant au
niveau communautaire que national.
La Commission, dans sa communication
du 5 juin 2002 simplifier et amliorer
lenvironnement rglementaire 10 a

10

recommand aux tats membres


dimpliquer, le plus en amont possible dans
le processus lgislatif, les administrations
rgionales et locales en charge de la
transposition et de lapplication des actes
communautaires et de dsigner un
correspondant en charge de la coordination
des transpositions et de lapplication des
actes communautaires. Enfin, pour faciliter
la communication, la notification des
mesures de transposition nationales peut
dsormais se faire par voie lectronique, sur
la base dun formulaire unique.

*
* *
Cette dmarche se traduit avant tout par
un processus continu defforts pour
amliorer la lgislation communautaire,
comme le soulignent clairement les
conclusions adoptes lors du Conseil
europen du 14 mars 2008. Il y est rappel
en effet le lien troit entre la stratgie de
Lisbonne et linitiative Mieux lgifrer .
Lenjeu est damliorer la comptitivit des
entreprises europennes, notamment
les PME. Le Conseil europen a estim que
les mesures suivantes doivent tre prises
pour que linitiative Mieux lgifrer
apporte des avantages conomiques
concrets et substantiels :
Intensifier les efforts visant rduire de
25 %, dici 2012, les charges
administratives dcoulant de la
lgislation de lUE, conformment aux
conclusions du Conseil europen de
mars 2007 ; les progrs accomplis
seront valus en 2009 sur la base de
lexamen stratgique du programme
Mieux lgifrer que ralisera la
Commission.
Adopter dans les meilleurs dlais les
propositions lgislatives en cours
dexamen selon une procdure acclre
et en laborer de nouvelles ; la
Commission devrait poursuivre son
programme glissant de simplification.
Comme la soulign le Conseil
comptitivit , il est ncessaire de
dvelopper la capacit des institutions
de lUE en matire danalyse dimpact.

COM(2002) 278 final.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

63

Nanmoins, le dfi le plus important


consiste peut-tre, au-del des
programmes et des processus, toujours
largement draps dans leur gangue de
termes technocratiques, trouver le point
dquilibre entre le ncessaire objectif de
lgifrer mieux , et le risque de se
contenter de lgifrer moins11 .

11

Cest ce qua montr le dbat qui sest engag


autour des modalits de mise en uvre de linitiative
Mieux lgifrer , notamment au sein du groupe
dexperts de haut niveau sur les charges
administratives, prsid par M. Stoiber,
parlementaire europen de nationalit allemande
mandat pour trois ans par la Commission
europenne, afin de la conseiller sur la mise en
uvre du plan daction visant rduire les charges
administratives imposes par la lgislation de lUnion.

64

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Normatif et non normatif :


la frquente confusion des pouvoirs publics
(ou lopinion critique dun juriste du secteur priv
sur un dfaut majeur des politiques de lutte contre linflation normative)
Herv Moysan,
Docteur en droit,
Directeur de la Rdaction Lgislation de LexisNexis JurisClasseur

Le thme de linflation lgislative et


rglementaire est largement trait par la
doctrine. Celle-ci a notamment dcrit ses
manifestations et ses effets, en ce qui
concerne tant la qualit et la cohrence du
systme normatif que ses consquences
sur le corps social1.
Les solutions dordre normatif mises en
place par les pouvoirs publics pour tenter
de remdier aux problmes soulevs par
linflation lgislative sont largement
analyses. Cest en particulier le cas de la
codification par voie dordonnances engage
ces vingt dernires annes, la simplification
du droit et la dfinition par le Conseil
constitutionnel et le juge administratif dun
corps de rgles, principes ou objectifs de
nature encadrer lactivit normative et
principalement celle du lgislateur2.

Voir notamment, parmi labondante littrature de


ces dernires annes, A. Outin-Adam et A.M. Reita-Tran, Excs et drives dans lart de
lgifrer : D. 2006, p. 2919 ; E. Grass, Linflation
lgislative a-t-elle un sens ? : RD publ. 2003,
p. 139 ; G. Hispalis, Pourquoi tant de loi(s) ? :
Pouvoirs 2005, n 114, p. 101 ; E. Matutano,
Linflation normative en question , Rev.
adm. 2007, p. 617 ; P. Mbongo, De linflation
lgislative comme discours doctrinal : D. 2005,
Point de vue, p. 1300 ; H. Moysan, propos de
linflation des chiffres mesurant linflation des
lois : D. 2007, p. 3029 ; A. Paynot (dir.
F. Rouvillois), Linflation normative : tudes de
la Fondation pour linnovation politique,
www.fondapol.org ; R. Piastra, Trop de lois en
France [] : D. 2006, Point de vue, p. 1060 ; J.M. Pontier, Pourquoi tant de normes ? :
AJDA 2007, p. 769 ; J.-C. Zarka, propos de
linflation lgislative : D. 2005, Point de vue,
p. 660 Sur linflation engendre par le recours
aux ordonnances, Voir les rfrences cites plus
loin, note 36.

Voir par exemple : W. Barans et MA Frison-Roche,


Le principe constitutionnel de laccessibilit et
de lintelligibilit de la loi : D. 2000, p. 361 ;
P. Gonot, La simplification du droit par
ordonnances : AJDA 2003, p. 1652 ; N. Molfessis,
Les illusions de la codification droit constant
[Suite en bas de colonne suivant]

En revanche, les solutions dordre non


normatif , dans lacception la plus large
du terme, savoir dordres informatif,
scientifique ou doctrinal, apparaissent
moins traits par la doctrine : il ny a, en
effet, pas de rflexion gnrale sur ce champ
daction de ltat. Il a pourtant connu un
dveloppement extrmement important,
dans ou hors du cadre de lactivit normative
proprement dite, afin de lutter contre
linflation normative ou de limiter ses
consquences ngatives, notamment la
difficult des destinataires de la loi la
connatre.
Bien que sa cration par le Conseil
constitutionnel soit relativement rcente3,
lobjectif daccessibilit et dintelligibilit de
la loi a jou un rle essentiel dans ce
dveloppement de solutions dordre non
normatif, peu importe que celles-ci lui soient
antrieurs ou postrieurs : en constituant
leur fondement juridique premier, il a permis
leur essor vritable.
Cet objectif est venu ajouter ladage Nul
nest cens ignorer la loi : il adjoint une
obligation positive faite ltat doffrir aux
citoyens les moyens de connatre

[Suite du bas de colonne prcdent]


et la scurit juridique : RTD civ. 2000, p. 186 ;
D. Ribes, Codes en stock : le Conseil
constitutionnel et les alas de la codification :
RFD const. 2000, p. 120 ; J.-E. Schoettl,
Codification par ordonnances : AJDA 2000,
p. 31 ; Simplification du droit et constitution :
AJDA 2003, p. 1391 ; Simplification du droit et
constitution : Petites affiches , 20 dcembre
2004, p. 6 Pour des rfrences bibliographiques
plus compltes en complment des notes 1 et 2, se
reporter la bibliographie tablie par P. de Montalivet
et annexe R. Drago (dir.), La confection de la
loi : PUF, coll. Cahiers des sciences morales
et politiques , 2005, et celle, priodiquement
actualise, de la prface du Juris-Classeur,
Codes et lois, Droit public et droit priv .
3
Cons. Const. n 99-421, 16 dcembre 1999 : JO,
22 dcembre 1999, p. 19041.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

65

effectivement la loi, la simple prsomption


procdurale ou formelle interdisant de se
prvaloir de son ignorance pour se
soustraire son application.

1. Confusion hors du cadre de


lactivit normative : le cas de
Lgifrance

La cration de cet objectif suscite certaines


interrogations. La doctrine a ainsi analys
ou dnonc son caractre polymorphe4 ,
lincertitude pesant sur son contenu
matriel5, ou encore les effets pervers quil
est susceptible de produire6. De ce fait, on
peut se demander sil na pas autoris le
dveloppement de solutions marques par
une absence de rflexion pralable
approfondie et par une confusion des
principes et conceptions qui les guident,
notamment une absence de distinction du
normatif et du non normatif.

Justifi par larrt Ordre des avocats au


barreau de Paris du 17 dcembre 19978, qui
voit dans la diffusion de textes juridiques
par Internet par nature une mission de
service public au bon accomplissement de
laquelle il appartient ltat de veiller9 , le
service public de la diffusion du droit trouve
dans le site Lgifrance une traduction dont
la lgitimit juridique et conomique
apparat incontestable10. Pourtant une
interrogation mrite dtre formule sur la
nature trs diverse des donnes
diffuses le site, leur primtre ou leur
fiabilit.

En effet, toute rflexion critique des pouvoirs


publics lgard des solutions mises en
uvre semble interdite du fait du caractre
ncessairement positif des postulats qui les
justifient 7 (par exemple, la nature
videmment positive de lobjectif de
favoriser la connaissance de la loi, lintrt
gnral qui sattache par principe aux
actions de ltat ou encore lobjectivit et
la qualit intrinsques des donnes quil
produit).
La confusion du normatif et du non normatif
se manifeste hors du cadre de lactivit
normative (1.) mais galement dans le
cadre de celle-ci (2.). Elle rejaillit sur le
cur de lactivit normative de ltat, en
conduisant ce dernier se dsengager
daspects essentiels de celle-ci (3.).

G. Cornu, Introduction au droit : DomatMontchrestien, 13me dition, 2007, p. 70 et ss.

Dans ce cadre, on observe que la confusion


du normatif et du non normatif se ralise de
plusieurs manires, spcialement depuis la
mise en ligne, en janvier 2008, de la
nouvelle version du site, dite
Lgifrance IV .

1.1. les rponses obtenues dans le cadre


du masque de requte principal donnent
indistinctement accs aux textes bruts
parus dans la source faisant seule foi (le

8
Et non par larticle 2 de la loi n 2000-421 du 12 avril
2000 qui ne le vise pas (voir : B. Stirn et S. Formery,
Code de ladministration : Litec, 3 me dition,
2008, paragraphe 5, p. 27) non plus par lobjectif
de valeur constitutionnelle daccessibilit et
dintelligibilit de la loi, qui ne limplique pas
(concernant les seuls textes consolids, Voir :
H. Moysan, La consolidation des codes, lois et
dcrets : position doctrinale dditeurs ou devoir
de ltat : Petites affiches , n 194,
29 septembre 2005, p. 12). Lun comme lautre, au
demeurant, ne linterdisent videmment pas.

P. de Montalivet, La juridicisation de la lgistique.


propos de lobjectif de valeur constitutionnelle
daccessibilit et dintelligibilit de la loi in
R. Drago (dir.), La confection de la loi , prcit,
spcialement p. 128.

Voir, par exemple, G. Cornu, Introduction au


droit , prcit, pp. 65-66.
7

Ainsi T. Revet crit que les pouvoirs publics


subjugus par lomniprsence du droit, qui ne
provoque de leur part aucune critique puisquils
ne voient en elle quun hommage appuy, []
nentendent donc pas en contrarier la demande
mais permettre seulement sa satisfaction. Leur
crdo est ds lors celui du droit au droit, lment
essentiel du pacte dmocratique [] , RTD
civ. 1999, p. 220.

66

CE, 17 dcembre 1997, Ordre des avocats au


barreau de Paris, Req. n 181611 : Rec., CE, p. 491 ;
AJDA 1998, p. 362, conclusion J.-D. Combexelle ;
Juris-Data n 1997-046424.
10
Aux postulats de nature juridique mentionns plus
haut, sajoute un argument dordre conomique
qui nen est pas moins un argument dautorit pour
clore le questionnement sur la lgitimit ou la
justification de laction de ltat en matire de
constitution et de diffusion dinformation juridique
par Internet : celui, quantitatif, du nombre de visite
et de pages lues sur le site Lgifrance, qui atteste
de limportance du besoin dans sa globalit et justifie
le cot somme toute assez lev, en termes
dinvestissement et de fonctionnement, support
par le contribuable.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Journal officiel), des contenus


documentaires ou ditoriaux, tels que les
rsums et liens issus de la base dite
Lex et constitus par le Secrtariat
gnral du Gouvernement ou que les textes
consolids issus de la base mise jour par
la Direction des Journaux officiels (dite
Legi ). Pis, les textes bruts et les
rsums et liens sont prsents de manire
fusionne depuis lintgration des donnes
labores par le Secrtariat gnral du
Gouvernement la base Journal officiel
proprement dite.

1.2. Cette ambigut portant sur la nature


des donnes consultes est singulirement
renforce par labsence corrlative
davertissement sur le statut de
linformation, contrairement lusage de la
plupart des sites publics11.

1.3. La mise jour des textes consolids


sopre manifestement selon une
consolidation mcanique, cest--dire
reposant sur la primaut donne la
technique informatique sur lanalyse
juridique ou scientifique. ce titre,
Lgifrance prsente une difficult rcurrente
intgrer des informations complexes
(changements de date dentre en vigueur
de dispositions modifies avec une date
initiale de prise deffet12, intgration des
annulations contentieuses de dispositions
rglementaires 13 , etc.) ou svertue
intgrer systmatiquement les dispositions
balais dont on sait pourtant que le traitement
11

Voir spcialement lavertissement accessible


partir de chaque page du site du Conseil
constitutionnel, rappelant que sagissant des
textes normatifs reproduits sur le site, seule la
version publie au Journal officiel de la Rpublique
franaise fait foi . Cette ambigut des donnes
reproduites sur Lgifrance apparat mme
difficilement compatible avec lobjectif daccessibilit
et dintelligibilit de la loi que leur consultation est
cense servir.
12

Par exemple, les dispositions issues de la rforme


des autorisations durbanisme sont longtemps aprs
le 1 er juillet 2007 demeure en vigueur sur Lgifrance
alors mme que leur date dentre en vigueur avait
t reporte de cette premire date au
1er octobre 2007.
13

Par exemple, larticle R. 4236-5 est toujours en


vigueur au 30 mars 2008 sur Lgifrance, alors mme
quil a t annul par le Conseil dtat six mois
auparavant (CE, 24 septembre 2007, n 295920,
Syndicat des pharmaciens inspecteurs de sant
publique : Juris-Data n 2007-072459).

exige beaucoup de discernement en raison


des innombrables problmes que cette
technique normative pose14. Cette approche
mcanique15 lude tonnement lirrductible
part doctrinale de la consolidation de la loi16.
Ce refus de distinguer entre donnes brutes
et donnes scientifiques issues de leur
consolidation illustre la confusion du
normatif et du non normatif dans la diffusion
des donnes publiques. Il engendre de
nombreuses erreurs dans les contenus
reproduits et diffuss et mmes les
professionnels les plus avertis sont
frquemment induits en erreur17.
14
Voir H. Moysan, Laccessibilit et lintelligibilit
de la loi : des objectifs lpreuve de la pratique
normative : AJDA 2001, p. 428.
15

Qui sinscrit dans le prolongement logique du


constat fait en 2005 selon lequel les relles
difficults de la consolidation ralise par la DJO
[sont] lies la dispersion et au manque
dhomognit des bases de donnes actuelles
et au vieillissement des outils de production
(point 3.1 du rapport 2005 du comit de suivi du
service public de la diffusion du droit, disponible
sur Lgifrance, prsentant la substance du rapport
sur la consolidation confi au Prsident du comit
de suivi et A. Lacabarats).
16

H. Moysan, Le caractre doctrinal de la


consolidation de la loi in La confection de la
loi (R. Drago, dir.) : PUF, 2005, p. 177. De mme,
le Secrtaire gnral du Gouvernement explique
que cest [la consolidation du droit accessible sur
linternet] une prestation la fois essentielle et
dlicate, parce que la part de lexpertise juridique
est bien plus importante en la matire que pour
les autres prestations lies la diffusion du droit
sur linternet (J.-M. Sauv, Discours douverture
des Siximes journes Internet pour le droit, 3 au
5 novembre 2004 : Petites affiches , n 194,
29 septembre 2005, p. 5).
17
Par exemple larticle 3 de lordonnance n 20031216 du 18 dcembre 2003, conjointement sign par
le Premier ministre et le Garde des Sceaux, modifie
larticle 153 du code du domaine public fluvial sans
tenir compte de son abrogation par la loi n 72-1202
du 23 dcembre 1972. De mme, le rapport relatif
la dpnalisation de la vie des affaires, dit rapport
Coulon, remis le 20 fvrier dernier au Garde des
Sceaux, rapporte dans des termes errons plusieurs
des dispositions quil analyse. Par exemple, le
montant de lamende prvue larticle 54 de la loi
n 78-763 du 19 juillet 1978 ne stablit pas
3.750 euros, comme il est prcis dans le tableau
figurant page 44 du rapport, mais 1.500 euros :
originellement dlictuelle, celle-ci est devenue
contraventionnelle et celui-l obit en consquence
des rgles de revalorisation spcifique. De mme,
la peine de trois mois demprisonnement et lamende
de 25.000 francs (sic) prvue larticle L. 529-5 du
code rural, rapport dans le mme tableau, nest
plus en vigueur : la rcidive des contraventions des
quatre premires classes a t abrog par la loi
n 92-1336 du 16 dcembre 1992.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

67

1.4. Cette confusion est galement


entretenue par le dveloppement progressif
et rgulier de contenus ditoriaux tels que
les dossiers lgislatifs, les rsums et
liens, les notas, les informations
statistiques, les rubriques dactualit (au
lieu et place de celui de la source faisant
seule foi18).
Cette confusion prsente le risque que la
normativit dune information qui en est
entirement dnue soit dduite du
caractre officiel du site sur lequel elle
figure, spcialement par les citoyens
simples justiciables mais pas seulement
eux, ainsi quen attestent les exemples
rapports plus haut. Avec dautres
phnomnes de normativit suppose par
tout ou partie de ses destinataires 19,
linformation ainsi consultable participe
une remise en cause de la distinction
sculaire entre sources du droit et doctrine,
sous la forme particulire de la rsurgence
dune interprtation authentique20 . Si
certains sinquitent du leurre quest
susceptible de reprsenter linformation
diffuse par le service public de la diffusion
du droit, faute dun vritable clairage
doctrinal21, dautres appellent de leur vux
le dveloppement dune doctrine librement
accessible sur internet car elle est
indispensable la comprhension ou
lintelligibilit de donnes brutes (ou
prtendues brutes22).
La confusion du normatif et du non normatif
se produit galement dans le cadre de
lactivit normative.

2. Confusion dans le cadre de


lactivit normative : le cas de
la codification dite droit
constant
La confusion du normatif et du non normatif
revt plusieurs formes dans le cadre de
lactivit normative. La multiplication des
dispositions dpourvues de porte juridique
dans la loi en est une de ses
manifestations23.
La multiplication dactes qui, bien que
dpourvus de porte normative sont perus
comme prsentant un caractre obligatoire
par les sujets de droit, notamment parce
quils manent dautorits titulaires dun
pouvoir rglementaire, en constitue une
autre24.
La codification dite droit constant en
constitue une troisime. La double nature
de la codification, telle quelle est prsente
par ses concepteurs ou partisans, tmoigne
de cette confusion. En effet, la codification
administrative du droit franais ralise
depuis vingt ans est certes dcrite comme
un outil de remise en ordre du droit 25 .
Elle est surtout prsente comme un
moyen daccs au droit 26.
23
Voir N. Molfessis, La distinction du normatif et
du non normatif : RTD civ. 1999, p. 729
(spcialement la liste donne par lui, p. 731).
24

Sur ces instructions, recommandations, avis, etc.


formant cet ensemble qualifi de droit mou , voir
E. Claudel et B. Thullier (dir.), Le droit mou, une
concurrence faite la loi :
www.glose.org/cedcace.htm.
Voir aussi P. Sablire, Une nouvelle source du
droit ? Les documents rfrents : AJDA 2007,
p. 66.
25

G. Braibant, Codifier pour mieux rformer


(entretien) : Petites affiches , 21 novembre 1997,
spcialement p. 6.
26

18

Voir infra.

19

Voir infra.

20

Voir P. Malaurie et P. Morvan, Introduction


gnrale au droit civil : Defrnois, 2 me dition,
2005, pp. 293-294 et 307.
21

J.-L. Bergel, Avant propos au dossier Nouvelles


mthodes daccs et diffusion informatique du
droit : RRJ n 2006-5, pp. 2651-2652.
22

D. Mazeaud, Laccs libre au droit grce


internet : une nouvelle garantie de dmocratie dans
un nouvel espace de luttes dinfluences in
Sixime journes Internet pour le droit : Petites
affiches , n 194, 29 septembre 2005, p. 23.

68

Voir, par exemple, la teneur des discours et


tmoignages accompagnant le quinzime rapport
annuel de la commission suprieure de codification :
Doc. fr., 2004 Ainsi visant faciliter la
connaissance de la loi, la codification rpond au
mme souci que celui qui a inspir la cration de
Lgifrance. La codification entretien dailleurs des
liens multiples avec les banques de donnes
juridiques (JE Schoettl, Codification et
constitution in rapport prcit, p. 27). Voir aussi
G. Braibant, Codifier pour mieux rformer
(entretien) : prcit, spcialement p. 11 ;
D. Mandelkern (prs.), La qualit de la
rglementation : La Doc. fr., 2002, p. 26 ;
R. Schwartz, loge de la codification : Dr.
adm. 2002, chron. n 22, spcialement p. 13.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Paradoxalement, cette seconde dimension


informative est mme la plus immdiatement
perue et valorise. ce titre lutilisation de
la technique des dispositions pilotes et
suiveuses27 , conue pour assurer la
plus complte information de lutilisateur 28
est rvlatrice, mme si celle-ci nest plus
aujourdhui utilise par le codificateur 29 en
raison des trs grandes difficults de mise
en uvre et de gestion dans le temps quelle
prsente30. Cette technique constitue la
transposition dans lordre normatif dune
fonction traditionnelle des codes dditeur,
qui ont prcisment pour objet de rassembler
les dispositions pertinentes dune matire de
faon cohrente et organise travers des
ditions successives, ainsi que de les
annoter ou commenter 31.
Cette confusion portant sur le rle formel
de la codification conduit mme ses
concepteurs ou partisans la percevoir pour
ce quelle nest pas, cest--dire un moyen
daccs au droit, et ne pas la percevoir
pour ce quelle est, cest--dire une
technique dorganisation des lois et
rglements qui, le cas chant, peut tre
juge comme facilitant le dveloppement de
moyens daccs au droit. En effet, il existe
des dispositions codifies daccs difficile
car peu disponibles sur des supports
ditoriaux ou documentaires 32 et des
27

Elle consiste reproduire dans un code des


dispositions dun autre code.
28

JE Schoettl, prcit, p. 28.

29

Voir nanmoins rcemment le dcret n 2008-108


du 5 fvrier 2008, reproduisant dans le code de la
scurit sociale larticle quil introduit dans le code
de la sant sur la dlivrance de mdicaments par le
pharmacien.
30

Voir par exemple : L. Miniato, Les inconvnients


de la technique du code pilote et du code suiveur
(note sous Cass. crim., 17 dcembre 2003) :
D. 2004, n 20, p. 1416.
31

La trs grande technicit de lentreprise et les


difficults auxquelles elle se heurte expliquent que
ces codes soient gnralement raliss sous la
direction ou la responsabilit scientifique des plus
minents universitaires ou praticiens.
32

Ainsi les codes spcifiques loutre-mer ou ceux


propres lAlsace Moselle restent peu accessibles
car peu publis. De manire similaire, la grande
technicit formelle de codes tels que le code gnral
des impts ou celle dlments spcifiques de codes
tels que certaines de leurs annexes ou tableaux,
sont parfois mal rendues par les supports ditoriaux.
Enfin, linstabilit chronique qui affecte nombre de
codes sans cesse modifis, tels que le code de la
sant publique ou le code du travail, rend incertain
leur consolidation et par l mme laccs au droit.

dispositions non codifies trs accessibles


parce que bnficiant dune large diffusion33.
Cette confusion du normatif et du non
normatif conduit ltat multiplier les
activits et les interventions les plus
diverses. Il nest pas certain que ltat de
droit ait beaucoup gagner de ce
dveloppement de ltat providence34. En
effet, ce faisant, ltat perd de vue le cur
de sa comptence juridique et se
dsengage de pans essentiels de son
activit normative.

3. Effets de la confusion : le
dsengagement de ltat
daspects essentiels de
lactivit normative
En se dispersant dans de multiples
activits, ltat omet des aspects
essentiels de son activit normative, tenant
principalement la dfinition du cadre dans
lequel elle sexerce. Certes, la circulaire du
30 septembre 2003 relative la qualit de
la rglementation a donn lieu
llaboration de chartes de qualit quelle
demandait. De mme, ultrieurement, le
Conseil dtat a recommand la mise en
uvre de solutions dans son rapport
public 2006, dont la gnralisation du
recours aux tudes dimpact. Plus
rcemment, la loi n 2007-1787 du
20 dcembre 2007 de simplification du droit
a engag une clarification formelle de la
lgislation et de la rglementation en
instaurant une obligation pour les autorits
administratives dabroger les rglements
illgaux et en abrogeant expressment de
nombreuses dispositions lgislatives dont
lapplicabilit tait incertaine. Nanmoins de
nombreux autres aspects essentiels de
lactivit normative de ltat sont dlaisss.
Cest en particulier le cas de labsence de
33
Les textes constitutionnels ou les grandes lois de
la Rpublique sont largement diffuss, en raison
de leur statut. De nombreuses dispositions
lgislatives, intressant par exemple les
consommateurs ou les locataires, le sont galement
en raison des obligations lgales dinformation ou
de reproduction pesant sur les professionnels de
certains secteurs conomiques.
34
Sur le fait que les politiques de laccs au droit
constituent une manifestation de ltat providence
plus que de ltat de droit, voir T. Revet, prcit ou
N. Molfessis, La scurit juridique et laccs aux
rgles de droit : RTD civ. 2000, p. 663.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

69

rflexion sur le caractre excessivement


dtaill ou prcis de la lgislation et surtout
de la rglementation. Cest encore le cas
de labsence de mise en uvre de moyens
pour lutter contre linstabilit chronique des
lois et rglements nationaux, au contraire
amplifie par la politique de codification
systmatique du droit franais35 et par le
recours massif aux ordonnances pour
rformer 36. Trois autres exemples, dingale
importance, peuvent tre ici donns.

un certain nombre de domaines conduisent


le pouvoir normatif lui-mme perdre la
matrise de la connaissance de certains
corpus applicables. Le droit des collectivits
doutre-mer se rvle singulirement
concern. La complexification du droit, fruit
de la gnralisation de statuts sui generis,
ou encore la pratique dabrogations
gnriques 40 rendent de plus en plus
incertaine la dtermination du droit
applicable41.

3.1. Maintien de pratiques normatives


faisant peser une incertitude sur
ltablissement de la loi applicable

3.2. Absence dlaboration dun guide


de lgistique oprationnel en
termes
de
technique
rdactionnelle des textes

Les dispositions balais, les modifications


indirectes, les abrogations implicites37, le
remplacement de mots et non dunits
logiques comme des articles ou alinas
complets38 constituent quelques illustrations
dune technique normative qui nest pas aussi
aboutie quelle devrait et pourrait ltre.
De mme, la codification fiscale ne remplit
pas toutes les exigences requises. En dpit
des garanties de comptence et de contrle
de ladministration et du juge, cette
codification administrative permanente
emporte ncessairement des inexactitudes
ou incertitudes en raison principalement de
son mcanisme trs particulier de ralisation
et de labsence de ratification expresse par
la loi39. Enfin les pratiques en cours dans

[Suite du bas de colonne prcdent]


p. 908 Voir galement conclusions de J. Arrighi
de Casanova sur : CE, 20 fvrier 1991, SAFER du
Bassin de lAdour : Dr. fiscal 1991, n 852, p. 679 ;
note sous : CE, avis n 115874, 8 juin 1990,
M. Barrault : Dr. fiscal 1991, n 383, p. 39 ; Cass.
crim., 3 octobre 1994 : Bull. Crim. n 311.
40

Codification dont lampleur sinon le rythme


devraient nanmoins dcrotre : voir D. Labetoulle,
Du (nouveau) code du travail au futur code de
lnergie : RJEP 2008, Repre n 2.

Parmi les exemples rcents, larticle 3 du dcret


n 2007-1847 du 26 dcembre 2007 qui cre les
deux livres du code gnral des collectivits
territoriales dfinissant le cadre gnral,
institutionnel, administratif, financier et lectoral des
nouvelles collectivits de Saint-Barthlmy et SaintMartin prescrit laconiquement que sont abroges
toutes dispositions rglementaires contraires au
prsent dcret . La logique opratoire susceptible
de prsider cette abrogation gnrique apparat
bien difficile discerner. Et lide que les auteurs
du dcret ne savaient pas quels textes viser ne
peut manifestement pas tre carte.

36

41

35

P. Delvolv, Lt des ordonnances :


RFDA 2005, p. 909 ; Y. Gaudemet, La loi
administrative : RD publ. 2006, p. 65 ; Les
ordonnances de la XII me lgislature (2002-2007) :
Lavnement de la lgislation administrative :
Dossier spcial lgislation encart dans les
ditions G et A de la Semaine juridique n 38 et n 39
des 19 et 24 septembre 2007 ; Service des tudes
juridiques du Snat, Les ordonnances ,
mars 2008 (www.senat.fr).
37

Voir J. Moreau, De labrogation implicite en


droit public franais : JCP A 2005, n 1339.
38

Ainsi que le recommandait une circulaire du Premier


ministre du 18 avril 1988 (JO du 21 avril 1988).
39

Voir spcialement : V. Ham, note sous CE,


13 septembre 1995, Simha : AJDA 1996, p. 65 et
Le contribuable peut-il utilement se prvaloir du
code gnral des impts ? : Dr. fisc. 1996, n 27,
[Suite en bas de colonne suivant]

70

Limposant guide de lgistique accessible


sur Lgifrance42 sapparente un guide de
procdure visant assurer, lors de

ce titre, lordonnance n 2007-1801 du


21 dcembre 2007, relative ladaptation Mayotte
de dispositions lgislatives, carte lapplication
cette collectivit de textes qui pourtant, en raison
des matires dans lesquels ils interviennent,
devraient en toute logique sy appliquer (en vertu
de larticle LO 6113-1 du code gnral des
collectivits territoriales). Sur la question de
lapplicabilit des textes aux collectivits doutremer, voir notamment E. Matutano, Lidentit et la
spcialit lgislative au gr des volutions
institutionnelles de loutre-mer : JCP A 2007,
n 2065 ; J.-P. Thiellay, Lapplication des textes
dans les outre-mer franais : AJDA 2003, p. 1032.
42
Ce guide reprend la substance de la circulaire du
30 janvier 1997 relative aux rgles dlaboration,
de signature et de publication des textes (parue au
JO du 1er fvrier 1997), qui a t elle-mme abroge
par la circulaire du 1er juillet 2004 de mme objet
(non publie).

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

llaboration des normes, le respect des


nombreuses obligations de forme rsultant
par exemple de la hirarchie des normes
ou de lorganisation des pouvoirs publics
(en matire de visas, de consultations, etc.).
Il consacre en revanche relativement peu
de dveloppements concrets ou
oprationnels aux techniques de rdaction,
et fournit notamment peu de directives
visant limiter le recours aux pratiques
normatives dfaillantes voques plus haut,
contribuant ainsi leur permanence.

3.3. Imperfections de la publication des


sources faisant foi
La publication des textes, du moins de ceux
revtant une porte gnrale, est un acte
essentiel de lactivit normative puisquelle
les rend excutoires et fonde leur
opposabilit43. La ncessit est relle pour
les sujets de droit daccder la seule
source faisant foi, Journal officiel ou Bulletin
des lois layant prcd, dans son intgralit
et en texte dur (et non pas seulement
en fichier image ). Le site Lgifrance
pourrait aider les destinataires des normes
les trouver dans leur rdaction opposable,
en leur permettant notamment de procder
toutes les recherches extrmement
prcises, en full text , qui sont
frquemment indispensables.
Le site public ne lautorise que pour les
textes parus compter du 1er janvier 1990,
et sous certaines limites. Mais ralisant
une nouvelle confusion du normatif et du
non normatif, ltat privilgie en matire de
diffusion du droit ce qui est second (la
publication de textes consolids et
dinformations nayant quune valeur
documentaire), ce qui est premier (laccs
aux textes opposables tels que publis dans
la source faisant seule foi44).

43

Concernant les directives, les instructions, les


circulaires manant de diverses autorits centrales,
dconcentres ou dcentralises, voir les
articles 29 et suivants du dcret n 2005-1755 du
30 dcembre 2005 relatif la libert daccs aux
documents administratifs et la rutilisation des
informations publiques.
44

Paradoxalement, cest le site dun diteur priv,


en loccurrence Lamyline Reflex, qui pallie cette
dfaillance, en permettant un accs au Journal
officiel en texte dur depuis 1955.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

71

La simplification du droit en Allemagne


Yves-Marie Doublet,
Directeur adjoint,
Service des affaires juridiques de lAssemble nationale

limage de leurs collgues allemands les


juristes franais attribueront-ils un jour un
prix de la bonne lgislation ? Le 24 avril
2007 la socit allemande de lgislation
(Deutsche Gesellschaft fr Gesetzgebung
e.V.) a dcern en effet ce prix des
universitaires et des tudiants qui avaient
rdig un projet de loi relatif au contrat de
travail. Mais au-del de cette anecdote,
lattachement de nos voisins la qualit de
la norme juridique sest concrtis ces
dernires annes par la mise en uvre dune
politique de simplification du droit, qui
gagne tre connue la fois pour son
anciennet et pour son ampleur.

1. Une politique amorce il y a


plusieurs annes
Pour situer la production normative de notre
voisin lchelon fdral, on recensait
en 2004 dans ce pays 2.066 lois
comprenant 46.308 dispositions et
3.051 rglements contenant 38.766 dispositions ( Wolfgang Thierse, Wege zu
besserer Gesetzgebung, Begrndung,
Folgenabschtzung und Wirkungskontrolle,
Verlag C.H. Beck Mnchen 2004, S. 10,
Initiative Brokratieabbau, Bereinigung des
Bundesrechts, Bundesministerium der
Justiz, 9 Mai 2004 ). Ces chiffres taient
passs respectivement 2.100, 46.000,
3.140 et 41.000 un an plus tard. linverse
de ce que lon constate en France, on
nenregistre pas en Allemagne dinflation du
nombre de lois sur une longue priode. En
effet entre 1949 et 1953, sous la premire
lgislature, 136 lois taient adoptes en
moyenne par an, ce chiffre tant exactement
le mme sous la septime lgislature
entre 1972 et 1976, voire lgrement
infrieur (128) sous la quinzime lgislature,
entre 2002 et 2005. Par ailleurs, 90 % des
textes adopts par le Bundestag manent
du Gouvernement, lexamen juridiquement
formel des projets incombant au ministre
fdral de la justice ( Arnd Vollmer, die
Prfung von Gesetzentwrfen durch den
franzsischen Conseil dtat : gibt es in
Deutschland funktional vergleichbare

Prfverfahren ? Deutsche Hochschule fr


Verwaltungswissenschaften, 2005 ).
Cependant ds les annes 1980,
lAllemagne a engag une rflexion sur la
ncessaire valuation de la loi ex ante. En
vertu de deux dcisions du 11 dcembre 1984
et du 20 dcembre 1989, le Gouvernement
fdral a dcid que les ministres devaient
rpondre une srie de dix questions,
labores par les ministres fdraux de
lintrieur et de la justice, afin de sassurer
de la ncessit, de la porte et de la clart
de tout projet de texte ( Blaue
Prffragen ). Les rdacteurs dun texte
taient invits se demander si celui-ci tait
ncessaire ; sil existait des alternatives ; sil
relevait de la comptence fdrale ; si une
loi tait souhaitable ; si cette initiative tait
opportune ; si le primtre de la
rglementation pouvait tre dfini ; si sa
dure devait tre limite ; si la rgle tait
comprhensible, aise mettre en uvre et
si le rapport entre le cot et lutilit de la
mesure tait adapt. Mais cette premire
tentative de rationalisation de la production
de la norme accordait peu de place aux
critres qualitatifs. Le Bundestag dressait
aussi dans le mme temps une liste
systmatique
de
questions
au
Gouvernement sur les projets de loi qui lui
taient soumis ( Prffragen fr die Beratung
von Gesetzentwrfen in den Auschssen
des Bundestages, cit dans Gerald
Kretschmer,
Zum
Stand
der
Gesetzesfolgenabschtzung im deutschen
Bundestag, Wirkungsforschung zum Recht
IV, 2003, Nomos ).
Les praticiens percevaient lvaluation ex
ante comme un moyen dinformation
supplmentaire du Bundestag et
suggraient de la coupler avec le recours
Internet, pour ouvrir un champ de discussion
sur le projet concern ( Thomas Hadamek,
Gesetzesfolgenabschtzung-auch eine
Sache des Parlements ? Zeitschrift fr
Gesetzgebung, 2001, S. 382 ). Lors de
leur confrence de 1998 les prsidents des
Landtage se prononaient de leur ct en
faveur dune valuation des normes
juridiques lchelon des Lnder. En 2001

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

73

un manuel de lvaluation de la loi tait


ralis sous lgide du ministre fdral de
lintrieur et du ministre de lintrieur du
Baden-Wrttemberg. Le Land de RhnaniePalatinat mettait en place une politique
dvaluation des textes compter du
1er janvier 2001, un accord tant pass en
ce sens entre ladministration du Land et le
Landtag.

2. La contribution de la Cour
constitutionnelle fdrale
Lorsque la doctrine allemande plaide pour
la clart et la normativit de la norme, cette
proccupation rejoint la jurisprudence du
Conseil constitutionnel sur lintelligibilit de
la loi. Si le Conseil constitutionnel dduit
depuis sa dcision du 16 dcembre 1999
cet objectif constitutionnel des articles 4,
5, 6 et 16 de la Dclaration des droits de
lhomme et du citoyen, les auteurs
allemands font driver le principe de clart
de larticle 20 de la Loi fondamentale, qui
dispose que le pouvoir lgislatif est li par
lordre constitutionnel ( Jrg Lcke, die
allgemeine Gesetzgebungsordnung,
Zeitschrift fr Gesetzgebung, 16, 2001,
S. 8 ). La jurisprudence constitutionnelle
a galement invit le lgislateur apprcier
les effets de ses initiatives. Le lgislateur
doit notamment examiner si sa dcision
initiale doit tre maintenue lorsque le
contexte a chang (BVerfGE 49, 89
Kalkar I). Il doit puiser toutes les sources
dinformation auxquelles il a accs pour
pouvoir valuer de manire aussi fiable que
possible les consquences prvisibles des
dispositions quil prend (BVerfGE 50, 290).
Lanalyse du lgislateur doit reposer sur des
prvisions (BVerfGE 57, 139 ; 88, 203). Cest
lui par exemple quil appartient dvaluer
les effets dun raccourcissement des dlais
de rsiliation du contrat de travail (BverfGE
82, 126). Il choit en revanche la Cour
constitutionnelle fdrale dexaminer si le
lgislateur a pris en considration les motifs
dintrt gnral ainsi que les avantages et
les inconvnients de la rglementation
(BverfGE 86, 90).

74

3. Un nouvel lan donn par le


Gouvernement de grande
coalition
Les premires initiatives du Gouvernement
fdral en matire de simplification de la
rglementation remontent 2003, les
ministres de lintrieur et de la justice tant
les administrations pilotes de cette
politique. Elles relayent les conclusions du
rapport du prsident Dieudonn Mandelkern
lintention des tats membres de lUnion
europenne ( Dr. Ulrich Smeddinck,
Optimale Gesetzgebung im Zeitalter des
Mandelkern Berichts, Deutsches
Verwaltungsblatt 118 (2003) ). Le
Gouvernement fdral a franchi le 9 juillet
2005 un pas supplmentaire sinscrivant
dans la stratgie de Lisbonne engage au
niveau de lUnion europenne en 2000. Il
appelle de ses vux la mise en place dun
conseil de contrle des normes. Il suggre
dintroduire une procdure didentification et
de mesure de certains cots induits par la
bureaucratie et il plaide pour une
coordination gouvernementale charge de
simplifier la rglementation. Cette volont
de rduction des cots de ladministration
et de simplification de la rglementation est
amplifie dans laccord de formation de la
grande coalition du 11 novembre 2005
pass entre la CDU et le SPD, o cette
rforme figure en bonne place. Lobjectif est
de rduire les cots administratifs de 25 %
dici 2011.
Le conseil de contrle des normes a t
cr par la loi du 14 aot 2006. Il est
compos de huit membres dont la
nomination pour un mandat de cinq ans est
propose par le Chancelier au Prsident
fdral. Ces personnalits doivent avoir une
exprience en matire de lgislation et
disposer de connaissances conomiques.
Elles sont charges dapprcier les cots
en termes de bureaucratie de nombreux
textes, quil sagisse des projets de
nouvelles lois fdrales, de projets de loi
modificatifs, des projets de rglements
dapplication. Elles appliquent la mme
grille danalyse aux travaux prparatoires
des directives communautaires, aux
dispositifs de transposition de directives et
aux lois fdrales existantes. La position
du conseil de contrle lgard des
ministres responsables des projets de loi
nest pas rendue publique mais elle est

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

jointe aux projets lors de leur dpt devant


le Bundestag. Les projets de loi sont
soumis au conseil avant leur examen par
le Gouvernement. Le conseil est la
disposition des commissions permanentes
du Bundestag et peut tre entendu par
celles-ci. La Commission des finances du
Bundestag a fait usage de cette facult lors
de la discussion de la rforme de la fiscalit
des entreprises. Cest en effet devant cette
instance que le conseil a fait valoir que les
modifications des rgles damortissement
des biens de faible valeur auraient pour effet
dalourdir de 190 millions deuros le cot de
la mesure propose. Au final la rforme a
permis de raliser une conomie de
65 millions deuros. La commission
conomique et technologique a galement
saisi le conseil, afin quil identifie les cots
administratifs pesant sur les petites et
moyennes entreprises.
Pour remplir sa mission dvaluation, le
conseil a recours au modle de cots
standard SKM ( StandardkostenModell ), inspir du systme nerlandais
introduit en 1990 et appliqu dans
plusieurs tats europens. Il sagit
dapprcier la charge administrative dune
rglementation pour lentreprise, pour les
citoyens et pour ladministration. Laccent
est particulirement mis sur le cot
administratif des obligations dinformation
qui sont imposes ces trois publics, les
expriences menes au Danemark et aux
Pays-Bas montrant que 20 % de ces
obligations gnrent 80 % des cots. Sont
essentiellement vises : les dclarations
aux services financiers, les publications de
donnes et les demandes dautorisations.
10.900 obligations dinformation
caractre conomique ont t ainsi
identifies par les ministres, soit un chiffre
pratiquement identique celui retenu par
la RGPP en France.
Par exemple la suite de cette rvision de
procdures, il a t dcid que des
prestations en espces aux salaris ne
donneraient pas lieu dclaration dans la
limite dune franchise de 50 euros, afin de
dcharger les entreprises de lobligation
corrlative de dclaration laquelle elles
taient soumises ; lconomie ainsi ralise
a t value 32 millions deuros. Cest
sur la recommandation du conseil que la
libert de laccs au registre des plantations
OGM a galement t maintenue, le conseil

obtenant gain de cause par rapport au


ministre de lalimentation, de lagriculture
et de la protection des consommateurs qui
souhaitait introduire une procdure de
demande pralable.
Dans cette dmarche, lintroduction du
bulletin de salaire lectronique est
prsente comme tant susceptible de
gnrer une conomie de plus de
230 millions deuros. La priorit ainsi
donne lallgement des formalits pour
les entreprises na pas chapp lOCDE
dans son rapport de 2004 sur la qualit de
la rglementation en Allemagne.
Depuis le 1er dcembre 2006 les ministres
fdraux ont soumis 225 lois et rglements
au conseil de contrle et il en a examin 190.
Le rapport dactivit du conseil pour 2007 fait
valoir que la prise en compte de ses
recommandations a permis dconomiser
720 millions deuros. Environ 60 % des
obligations dinformation contenues dans les
projets examins ont t amendes ou
abroges. Paralllement le rglement
commun des ministres fdraux
( Gemeinsame Geschftsordnung der
Bundesministerien GGO ; Wolfgang
Ismayr, Gesetzgebung in Westeuropa,
Gesetzgebung im politischen System
Deutschlands,
VS
Verlag
fr
Sozialwissenschaften 2008, S. 383 ) exige
des ministres quils deffectuent une
valuation ex ante des textes et un manuel
de ltude dimpact sinspirant du SKM a t
labor ( Leitfaden fr die ex ante
Abschtzung der Brokratiekosten nach
dem Standardkostenmodell ).
Cette
tude
dimpact
( GFAGesetzesfolgenabschtzung ) comporte
six tapes : identification des obligations
dinformation ; examen des alternatives et
des possibilits de simplification des
obligations dinformation imposes aux
assujettis ; valuation du cot de la mesure
notamment partir dun cot horaire ;
valuation du nombre de personnes
concernes ; agrgation des deux
composantes prcdentes ; estimation du
cot du projet en termes de bureaucratie.
ce stade le rdacteur doit se demander
combien dobligations dinformation sont
mises la charge des entreprises, des
citoyens et de ladministration. Les deux
dernires tapes de la procdure
consistent valuer les cots

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

75

administratifs du projet et intgrer ces


informations dans une banque de donnes,
une fois le projet adopt. La
systmatisation de ces tudes dimpact
doit avoir pour mrite de surmonter les
obstacles qui ont t opposs une
procdure, laquelle on reproche parfois
dtre longue, coteuse et inapte remettre
en cause les compromis politiques qui
sont lorigine du texte ( Helmuth
Schulze-Fielig, Wege, Umwege oder
Holzwege zu besserer Gesetzgebung :
durch sachverstndige Beratung,
Begrndung, Folgenabschtzung und
Wirkungskontrolle ? Juristenzeitung,
59, 2004 ).
La Chancellerie dispose galement en son
sein dun coordonnateur charg au sein du
Gouvernement fdral de la simplification
administrative et ayant rang de secrtaire
dtat. Cest lui que revient le soin de
mettre en uvre et de coordonner la
politique de simplification administrative,
darbitrer les conflits ventuels entre les
ministres et le Conseil de contrle des
normes et de fixer les objectifs quantitatifs
de rduction de la charge administrative.
Cette cellule de coordination compte une
dizaine de personnes.

4. Le programme de simplification de la rglementation


Il est demand chaque ministre
dengager une simplification de la
rglementation de son ressort. Les
ministres sont incits supprimer les
dispositions sans objet et simplifier les
dispositions complexes. Le critre dune
disposition sans objet a t dfini par le
ministre de la justice : elle est ancienne ;
elle est le reliquat dune priode de rforme
qui na plus de justification ; sa particularit
explique quelle nait pas t intgre dans
une lgislation ; elle obit une terminologie
antrieure la Loi fondamentale. Les
ministres qui ont pratiqu ce toilettage
sur la base de ces critres sont nombreux.
Il sagit des ministres de la justice ; de
lintrieur ; des finances, de lconomie, du
travail et des affaires sociales ; de la sant ;
des transports, de la construction et du
dveloppement urbain ; de lalimentation, de
lagriculture et de la protection des
consommateurs. Cest ainsi que des
dispositions lgislatives introduites lors de

76

la runification et ressortant la
comptence du ministre de lconomie et
du travail ont t abroges ( Zweites
Gesetz zur Rechtsbereinigung im Bereich
Wirtschaft und Arbeit ).
Les rsultats quantitatifs de ce programme
de lois de simplification ( Rechtsbereinigung ) ne sont pas ngligeables. La
premire loi de simplification du ministre
fdral de lintrieur du 19 fvrier 2006 a
abrog 183 dispositions. La premire loi de
simplification du ministre fdral de la
justice du 19 avril 2006 a abrog ou modifi
217 dispositions. La premire loi de
simplification du ministre fdral de la sant
a abrog respectivement 39 dispositions
lgislatives et 188 dispositions rglementaires. Le 22 aot 2005, le ministre
fdral de la justice estimait que laction
globale de simplification avait permis
depuis 1998 labrogation de 160 lois et de
155 rglements, soit la moiti du programme
arrt par le Gouvernement, puisquil
ambitionne de revenir sur 600 lois et
rglements.
Au total on constate quune forte volont
politique sappuyant sur des moyens
administratifs significatifs a permis
dengager en Allemagne une politique de
rduction de la charge administrative et de
simplification des normes de grande
ampleur, gnralement mconnue
ltranger. Une analyse plus affine du
contenu des abrogations consisterait
toutefois dterminer dans cet ensemble
la part des textes issus de la runification
qui nont plus vocation recevoir application,
ce qui aurait pour effet sans doute de
relativiser la porte de cette politique. Si
les proccupations des autorits
allemandes en faveur de la simplification
administrative rejoignent celles exprimes
depuis peu par les pouvoirs publics franais,
on remarque cependant que lAllemagne se
spare de son voisin sur un point notable,
qui est celui de la codification, les allemands
ne connaissant quune douzaine de codes
(code civil, code pnal, code de procdure
administrative, code de procdure civile,
code de procdure pnale, code de justice
administrative, pour ne citer que certains
dentre eux). Lchec rcent de la tentative
de rcrire un nouveau code du travail en
ne se contentant pas dune rcriture droit
constant a pes sur lentreprise de
codification.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Quant aux difficults suscites par la


consolidation des textes, les incertitudes sur
lidentification des textes en vigueur qui
sment le doute chez les praticiens franais,
sont loin dtre absentes chez leurs
homologues allemands (A. Konzelmann,
Sur la recherche du texte consolid fidle
la loi , JCP, n 50, 13 dcembre
2006).Cette consolidation est pratique
autant que possible, les textes tant
accessibles sur le site Internet du ministre
fdral de la justice qui les publie en liaison
avec la socit JURIS.

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Premier bilan de lapplication S.O.L.O.N.


Grgory Brousseaud,
Chef du bureau des cabinets
du ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi,
et du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique

1. Pouvez-vous nous prsenter


lapplication S.O.L.O.N. ?
Le systme dorganisation en ligne des
oprations normatives (S.O.L.O.N.) a t
conu pour permettre la dmatrialisation
de lensemble de la chane dlaboration des
actes normatifs, en vue de leur publication
au Journal officiel.
Lapplication dploye au dbut du mois
davril 2007 gre ainsi le parcours de ces
actes des ministres initiateurs, via, le cas
chant le Conseil dtat, via le Secrtariat
gnral du Gouvernement et jusqu la
direction des Journaux officiels. Permettant
des transmissions en temps rel entre les
diffrentes tapes du parcours des actes,
elle supprime les ruptures de charge
observes dans la priode antrieure dans
le traitement matriel des dossiers. Elle
allge dautant le travail de composition du
Journal officiel (dition Lois et dcrets ).
Lapplication gre aujourdhui lensemble des
mesures rglementaires et individuelles
faisant lobjet dune publication au Journal
officiel, la seule exception des mesures
nominatives inscrites en partie B de lordre
du jour du Conseil des ministres.

2. Pourquoi avoir fait le choix de


dmatrialiser la production
normative ?
La dmatrialisation de la production
normative entre dans le cadre de la
modernisation de ltat en ce quelle tire
parti des technologies de linformation pour
rationaliser la chane de traitement des
actes normatifs.
Dans lattente de laboutissement des
rflexions en cours sur lventualit de
lintroduction dans le systme de la
signature lectronique, la signature des
actes chappe ce jour, il est vrai, la
dmatrialisation. Il reste que, pour les

arrts ministriels, le parcours des actes


peut se faire par le canal exclusif de
lapplication avec lintroduction dune version
scanne de loriginal dans le dossier
S.O.L.O.N. Des originaux ne continuent
circuler par la voie papier hors de
lapplication que pour les actes du Premier
ministre et du Prsident de la Rpublique.
Le dploiement de lapplication a ainsi dot
le Secrtariat gnral du Gouvernement
dun outil fiable de supervision du travail
gouvernemental. Tant pour les ministres
que pour les services du Premier ministre,
S.O.L.O.N. constitue un instrument de suivi
de la production normative : transparence
pour les utilisateurs, traabilit et
conservation des tats successifs des
projets de textes sont de ce point de vue
les caractristiques principales de
lapplication. Celle-ci comprend des outils
statistiques qui permettent chaque entit
dvaluer le nombre et ltat davancement
des textes dont il a la responsabilit.

3. Quel est le rle du bureau des


cabinets de Bercy dans la mise
en uvre de S.O.L.O.N. ? Et
celui du SGG ?
Ladministration du systme repose sur une
coordination entre la matrise douvrage de
la responsabilit du Secrtariat gnral du
Gouvernement et les administrateurs
ministriels pour leur propre organisation.
Le SGG est le pilote interministriel de
lapplication et linterlocuteur des
administrateurs S.O.L.O.N. de chaque
ministre.
Il
remplit
un
rle
daccompagnement : paramtrage lger de
lapplication, formation des administrateurs
S.O.L.O.N., gestion des organigrammes et
supervision des utilisateurs de lapplication,
gestion des connexions ainsi que la
maintenance, organisation de runions
semestrielles de bilan. Afin de rpondre aux
besoins des utilisateurs et damliorer les

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

79

fonctionnalits et les performances du


logiciel, un march de tierce maintenance
applicative a t pass et les premires
amliorations ont t implantes en
avril 2008.
Bercy, le bureau des cabinets avait
particip, en amont mme du dploiement,
aux runions pralables la mise en place
de lapplication et a mis un avis sur le
cahier des charges rdig lors de lappel
doffres.
Dans la phase de recette, le SGG avait
sollicit la participation de quelques
ministres. Le ministre de lconomie, des
finances et de lIndustrie (Minefi) stait port
volontaire, de mme que le ministre de
lintrieur et de lamnagement du territoire
et le ministre de lcologie et du
dveloppement durable. Pour le Minefi, le
bureau des cabinets ainsi que la direction
du budget, la DGE et la DGTPE ont test
S.O.L.O.N. dans sa premire version. Cette
phase exprimentale sest droule de mai
dcembre 2006.
Le bureau des cabinets a ensuite t
dsign, par le Secrtariat gnral, en tant
quadministrateur S.O.L.O.N. pour le
compte du ministre de lconomie, de
lindustrie et de lemploi (Meie) et celui du
ministre du budget, des comptes publics
et de la fonction publique (Mbcpfp). ce
titre, le bureau des cabinets a t charg
du dploiement de lapplication S.O.L.O.N.
dans les directions des deux ministres,
de la gestion des numros NOR et des
droits des utilisateurs.
Lquipe charge du suivi et de la mise en
place des projets informatiques au bureau
des cabinets (mission qualit et projets
applicatifs, MQPA) a dabord assur la
formation initiale des utilisateurs, dans le
cadre de 12 sessions dune demi-journe
dans des locaux informatiques que lIGPDE
a mis sa disposition et a rdig un manuel
dutilisation qui a t remis chaque
participant (soit 70 personnes).
Elle assure aujourdhui encore une mission
de formation continue et daide lutilisation
de lapplication par une assistance
tlphonique.

80

Enfin, lquipe MQPA du bureau des


cabinets centralise les demandes
dvolutions de lapplication souhaites par
les directions et en fait part au SGG dans
le cadre des runions priodiques du comit
de pilotage quil a mis en place. ce titre,
avant la mise en place des dernires
volutions, en avril 2008, le bureau des
cabinets a apport un concours significatif
en prenant part aux tests de validation des
premires amliorations apportes
lapplication.

4. Quels sont les avantages, et


ventuellement les inconvnients de S.O.L.O.N. ?
S.O.L.O.N. a, dans un premier temps,
demand un investissement important des
utilisateurs. En effet, lutilisation de
S.O.L.O.N. a ncessit une rorganisation
du traitement des textes normatifs au sein
des directions : les mthodes de travail ont
d tre harmonises pour sadapter au
fonctionnement de lapplication (nombre
restreint de connexions accordes chaque
direction ; remise en cause pour les
rdacteurs des mthodes de travail
(rdaction des actes sur les feuilles de
styles du SGG).
Toutefois, ces inconvnients ont t
largement compenss par les avantages
quapporte S.O.L.O.N. pour les services en
charge de la production des textes.
La dmatrialisation des textes garantit la
traabilit de chaque tape de travail et la
conservation des tats successifs des
projets, ceci dans des conditions
indiscutables de scurit lectronique.
En outre, S.O.L.O.N. permet de rduire les
dlais entre les diffrentes tapes dun texte
jusqu sa publication. Le dlai de
publication des textes se rduit donc du
fait du traitement par S.O.L.O.N..
Cela tant, des voies damlioration sont
envisager, notamment en ce qui concerne
la gestion plus souple des profils de
connexion, llargissement de S.O.LO.N.
de nouvelles institutions ainsi que la
rsolution des lenteurs de lapplication.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

4.1. Sagissant des profils, les directions


de Bercy ont voqu leur besoin de
superviser, chacune pour ce qui la
concerne, les textes dont elles sont
initiatrices.
Il faut rappeler que les diffrents profils
pouvant tre attribus dans le cadre de
lapplication S.O.L.O.N. sont les suivants :
Le profil Administrateur (cr et gre
les connexions ainsi que les droits des
utilisateurs) : le bureau des cabinets pour
le Meie et le Mbcpfp.
Le profil Utilisateur (contributeurs de
lapplication qui saisissent les
dossiers) : utilisateurs des directions.
Le profil Vigie (permet un utilisateur
davoir une vue sur un ensemble de
textes) : administrateurs et / ou
utilisateurs des directions. Ce profil est
nanmoins rserv, pour le moment, aux
administrateurs pour des raisons de
confidentialit.
Or, contrairement ce que les directions
souhaitent, ces profils ne permettent pas,
actuellement, de donner un aperu, par
direction, de lensemble des textes dont
chacune delles est lorigine (statut de
Vigie comprenant une vue par ministre,
base sur les trois premires lettres du NOR
qui dfinissent le dpartement ministriel).
Des volutions ont t demandes pour que
ce statut soit affin au niveau de chaque
direction (en prenant galement en compte
la quatrime lettre du NOR qui dfinie la
direction). Cette amlioration pourrait tre
apporte lapplication dans le courant du
deuxime semestre 2008.

4.2. Par ailleurs, toutes les institutions


amenes contribuer llaboration dun
texte, ne sont pas encore relies
lapplication S.O.L.O.N. Cependant, des
volutions ont t rcemment apportes en
ce sens, notamment avec le raccordement
de certaines autorits administratives
indpendantes (CSA, CRE, ARCEP...) et
celui de la Cour des comptes qui devrait
intervenir prochainement.

Cet largissement permet dtendre


davantage le processus de dmatrialisation
du traitement des textes rglementaires,
damliorer la traabilit et de rduire au
maximum les dlais de transmission.

4.3. Enfin, les utilisateurs de lensemble


des ministres contributeurs ont constat
des lenteurs dans lutilisation de
lapplication. Celles-ci ont conduit le SGG
procder un audit, auquel lensemble
des ministres a particip et pour lequel le
Bureau des cabinets a t charg de
linstallation dun programme traceur qui a
permis de constater que linstallation en
client lger (par accs URL sur un
navigateur de type Internet explorer,
Netscape ou Mozilla) ntait pas la solution
la plus adquate.
En effet, le client lger nassure que
laffichage, alors que toute la logique mtier
est sur le serveur. Selon le client utilis par
le ministre, les donnes transfres sur
le rseau pour une mme squence
fonctionnelle varient dans un rapport de 1
10.
Un accs en client lourd (avec installation
dune partie de lapplication sur les postes)
permettrait de rsoudre ce problme
(systme utilis par le SGG et qui savre
trs performant). En effet, dans cette
configuration, le poste client contribuant
la prsentation et la logique mtier, les
temps de rponse sont quasiment
instantans.
Cette solution doit tre tudie par le bureau
des cabinets en collaboration avec les
services informatiques de la DPAEP, aprs
que le SGG aura fourni les lments
ncessaires pour lanalyse de la faisabilit.

5. Quel est le premier bilan que


lon peut tablir de lapplication
S.O.L.O.N. ?
Au cours de cette premire anne
dexistence (depuis le 2 avril 2007),
lapplication S.O.L.O.N. sest impose
comme le vecteur de droit commun de la
transmission des actes au Secrtariat
gnral du Gouvernement puis au Journal
officiel pour publication.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

81

Pour lanne 2007, 3.704 textes ont t


publis par les ministres et les secrtaires
dtat relevant de la sphre de Bercy, sur
les 17.943 actes qui ont t publis au
moyen de lapplication.
Les utilisateurs se sont bien appropris
loutil et les relations constantes entre le
bureau des cabinets, le Secrtariat gnral
et le SGG garantissent la transmission et
la prennit des bonnes pratiques dans
lutilisation de lapplication S.O.L.O.N..

82

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Lgistique et systmes dinformation :


une fonction-support
Vronique Tauziac,
Chef du bureau de la lgistique et des systmes dinformation,
(Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique)

Domaine encore mconnu du grand public,


la lgistique et son articulation avec les
systmes dinformation prend une
importance cruciale pour les administrations
lheure des vastes rformes entreprises.
La DGAFP mne en ce domaine un travail
essentiel et prcurseur.
Depuis dbut 2007, la DGAFP (Direction
gnrale de ladministration et de la fonction
publique) est dote dune sous-direction
de linformation et de la lgistique qui
inclut en son sein un bureau de la
lgistique et des systmes dinformation .
Que signifie ce terme de lgistique ,
encore peu connu du grand public ?
Pourquoi lassocier aux systmes
dinformation ?

1. Quelques explications sont


ncessaires
La lgistique, selon lune des dfinitions les
plus claires (Chevallier, 1995) est une
science applique de la lgislation, qui
cherche dterminer les meilleures
modalits dlaboration, de rdaction,
ddiction et dapplication des normes .
Autrement dit, son champ dactivit, et par
voie de consquence ses outils et ses
mtiers, couvrent tout ce qui du point de
vue du citoyen et de lusager va de la
production dun texte sa diffusion la plus
large, sous langle particulier de fournir les
outils et les mthodes ncessaires la
meilleure qualit possible de cette
production et de cette diffusion.

est un souci constant des responsables


successifs, y compris lchelon europen.
Au niveau franais cette proccupation se
traduit par une mobilisation des acteurs
Conseil constitutionnel, Parlement, Conseil
dtat, Secrtariat gnral du Gouvernement
et ministres et par des publications : des
rapports (rapport Mandelkern en 2002), un
guide mthodologique sur Lgifrance,
(labor en collaboration entre le SGG et le
Conseil dtat), des dispositions lgislatives
et rglementaires (codification, ordonnances
de simplification). Si limpulsion est
donne la tche reste immense.
On conoit, en outre, quel point la
lgistique est importante dans le domaine
de la fonction publique, pourvu dun droit
particulier et complexe. Ce droit rgissant
lactivit et la carrire de prs dun quart
des actifs en France, droit impact, au
surplus, de faon diverse par le droit
europen et soumis de frquentes
modifications. Ds lors, il nest pas tonnant
quune direction, dont la vocation premire
est la production de droit dans ce domaine,
ait ressenti la ncessit de se doter dun
bureau ddi pour assurer, sous langle
lgistique, son travail de production.
Toujours dans un souci damlioration de
la qualit rglementaire, le bureau a aussi
en charge la transcription des rgles du
droit de la fonction publique dans les
rfrentiels des systmes dinformations
des ressources humaines de ltat. Cette
dernire fonction largit les contours de la
dfinition de la lgistique en prenant en
compte la mise en uvre du droit dans les
systmes dinformations.

Depuis plusieurs annes, le triple objectif :


assurer une meilleure qualit
rglementaire face linflation normative,
permettre lusager un meilleur accs
aux textes,
faciliter aux agents lexercice de leurs
fonctions,

Sous langle lgistique, la particularit de


la fonction publique est de permettre une
approche globale dun secteur du droit : la
conception et lcriture des rgles de droit,
leurs publications, leurs mises en uvre
dans les systmes dinformation des
ressources humaines, le suivi des
contentieux possibles. Ltat est prsent
toutes les tapes de la chaine du droit. Cette

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

83

approche novatrice dun domaine cibl du


droit permet de modliser plusieurs types
doprations lgistiques et induit un
bouleversement de la production du droit.
La priode actuelle dvolutions profondes
de la fonction publique renforce la ncessit
de trouver des moyens innovants
notamment par le dveloppement de la
lgistique.

une fondamentale capacit danticipation.


Elle est indispensable pour vrifier les
capacits de mise en uvre des rgles de
droit au moment de leur laboration et, le
cas chant, valuer le temps ncessaire
en cas dune mise en uvre diffre et viter
ainsi une rtroactivit de gestion des
textes trs coteuse. De mme, les
demandes dinformation imposes par les
textes (rapports) doivent pouvoir tre
anticips.

2. Anticiper, consolider
Pour la DGAFP, les objectifs sont donc
clairs : amliorer la qualit de la production
rglementaire, renforcer lefficience du droit
de la fonction publique en rapprochant la
gestion des ressources humaines de la
norme, consolider aussi bien en amont (en
laborant et en diffusant des outils de
qualit rglementaire ds lcriture des
textes) quen aval aprs la publication au
Journal officiel, et plus gnralement
baisser les cots de production et de mise
en uvre du droit de la fonction publique
en le simplifiant.
Lors de la phase dlaboration dun texte,
le souci de qualit rglementaire implique
par exemple de pouvoir simuler une
consolidation dans les textes qui seront
modifis, ou encore de prvoir limpact,
dans les SIRH, de la mise en uvre des
volutions de la norme. Dans toute la phase
du processus dadoption du texte, cette
dmarche qualit est permanente afin
de toujours tre en adquation avec ce
que pourrait tre le texte in fine. Des outils
informatiques peuvent aider les rdacteurs
en leur offrant un cadre de rdaction qui
intgre les contraintes techniques poses
par le guide de lgistique. Cette facilit
permet dautomatiser les tapes de
consolidation-simulation.
Quand, enfin, le texte concernant la fonction
publique est publi au Journal officiel, il
devient obligatoire et opposable. Cest alors
quentre en jeu sa diffusion du droit, et sa
consolidation, accessible sur le site de la
BIFP (banque de donnes juridiques interfonctions publiques), devient officielle
dans le cadre du service public de diffusion
du droit.
Si les outils ncessaires une production
de qualit passent par une clarification de
lcriture, ils ne vont pas, par ailleurs, sans

84

3. Fonction-support
Le rle du nouveau bureau Lgistique et
systmes dinformation est celui dune
fonction-support. Sil a la responsabilit de
la diffusion des textes des trois fonctions
publiques, et sil produit des rfrentiels, il
ne cre pas lui-mme de droit et ce sont
les producteurs qui valident son travail sur
le fond du droit. Cette fonction est rendue
indispensable par cette particularit de la
fonction publique qui fait que ltat,
contrairement au secteur priv o les
entreprises appliquent le code du travail
mais ncrivent pas les rgles juridiques,
est prsent tous les niveaux et assure
aussi bien la production que lapplication
de la norme, en relation avec les partenaires
sociaux. Ltat, en somme, matrise tous
les outils de sa mise en uvre, sur la totalit
de la chane. En appui lensemble de la
direction, le bureau Lgistique et
systmes dinformation est organis pour
apporter son expertise dans chacune de
ces tapes, notamment en termes de
processus.
Dsormais, cette chane inclut une tape
incontournable et fondamentale : la
transcription de la rgle de droit dans les
systmes dinformation des ressources
humaines (SIRH), transcription effectue par
lintermdiaire dun noyau commun . Des
SIRH, en effet, il y en a dans tous les
ministres pour grer les agents suivant les
rgles spcifiques de la fonction publique,
mais lenjeu est quils oprent la gestion
de la mme manire, autrement dit quils
soient organiss autour du mme
rfrentiel . Cette condition est
dsormais essentielle pour que le futur
systme dinformation de la paye national
puisse calculer la paye des agents de la
fonction publique de ltat partir de
remontes dinformations structures et

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

cohrentes des services gestionnaires (qui,


naturellement, gardent la matrise de leur
gestion). Les SIRH ministriels sont donc
dans lobligation de se mettre en conformit
avec les caractristiques de ce noyau
commun publi dsormais sous la
responsabilit de lOprateur national de
paye (ONP). En tant que propritaire des
rfrentiels ressources humaines la
DGAFP est comptable de leur exactitude
et compltude juridique. Dans le
prolongement des volutions du
rglementaire, elle les met jour en
coopration avec les quipes de lONP. Le
bureau de lgistique et des systmes
dinformation veille ainsi ce quaucune
ambigut ne subsiste dans ce qui
constituera le cur de loprateur.
Dune manire gnrale, au-del de ce vaste
chantier ONP, le bureau assure aussi
lvaluation de la qualit rglementaire par
des indicateurs damlioration de la gestion
des ressources humaines. Expert lgistique
soutien des autres bureaux de la direction,
il modlise le travail normatif ( comment
passer dune commande un texte ou un
ensemble de textes ? ), conoit des
mthodes, outils et des procdures, met
en place un systme dinformation qui
permet de reflter la hirarchie normes / loi /
textes dapplication, prpare la codification,
simplifie, dclasse, transpose des textes,
facilite le travail de la direction lors du suivi
des dbats parlementaires, pilote les
diffrents tableaux de suivi de la production
normative, fournit les lments danalyse
du cot de la norme en termes de
production Ct diffusion, le bureau
assure enfin le dveloppement de la BIFP,
permettant une diffusion du droit consolid
sur Internet. Ce principe de diffusion du droit
consolid est lune des missions de service
public de la DGAFP. Il nexiste quune seule
autre base juridique de droit consolid de
service public : Lgifrance, plac sous
lgide des Journaux officiels. Base de
donnes thmatique, la BIFP couvre les
trois fonctions publiques. Aprs sa refonte,
en cours de prparation, elle articulera les
textes spcifiques de la fonction publique
de ltat avec les rfrentiels (en mettant
en face de chaque article de loi ou dcret
le ou les numros de rgles de gestion
correspondant, afin de raccourcir les mises
jour et favoriser les anticipations lors des
tudes dimpact.) Elle sarticulera

galement avec les futurs outils lgistiques


(autrement dit avec lcriture de la norme
stricto sensu).

4. Limpact europen
Plus sans doute quelle ne sy attendait il y
a quelques annes, la fonction publique
franaise a t et reste impacte par le
droit europen, en termes par exemple de
libre circulation des travailleurs ou
dquivalence des diplmes.
Limpact europen sur la lgistique est lui
aussi rel. Il sexerce dailleurs galement
sur la diffusion, par le biais des sites de
services publics de diffusion du droit (un
langage commun de description et
dchange est en prparation, qui devrait
permettre des passerelles entre pays de
common law et pays de civil law) ; il
sexerce enfin sur la conception et la mise
en uvre doutils lgistiques, avec une forte
concurrence dans ce domaine qui ne se
limite pas lEurope mais en dpasse
largement les frontires. Outil de service
public, la BIFP devra prendre en compte
lensemble de ces contraintes.

5. Des souris et des hommes


La douzaine dagents qui composent le
bureau Lgistique et systmes
dinformation travaillent en liaison avec
bien dautres acteurs ; la lgistique
implique, en effet, la mise en uvre dun
rseau dinstitutionnels et de praticiens aux
mtiers varis (documentaliste juridique,
producteur de normes, cogniticiens). Par
exemple, il est prvu de monter un rseau
de correspondants BIFP dans les
diffrents ministres, qui sont la fois
producteurs et utilisateurs de textes. Les
outils de ces quipes, pour assurer les
tches dcrites, sont essentiellement
dordre dmatrialis : messagerie,
naturellement, mais galement tous les
dispositifs concernant lONP, le noyau
commun dj cit, les rfrentiels, etc., et
bien entendu le systme SOLON1, projet
lanc sous lgide du Secrtariat gnral
du Gouvernement et seul outil
interministriel lgistique existant ce jour,
1
Systme dorganisation en ligne des oprations
normatives.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

85

mme sil existe dans les ministres des


expriences internes en matire doutil de
production de la norme. noter, toutefois
une application mtier interministrielle
utilise dans le cadre de la codification :
MAGICODE que DGAFP elle-mme utilise
elle-mme dans le cadre de ses travaux de
codification.
Finalement, au carrefour entre les
ressources humaines et les nouvelles
technologies , cest lmergence de
nouveaux mtiers que lon assiste, mtiers
situs aux croises du droit, de
linformatique et de linformation. Ils refltent
lmergence de normes de qualit dans
lcriture du droit, aboutissent la rdaction
de rfrentiels mthodologiques ou de
guides de lgistique . Ces nouveaux
mtiers ne se substituent pas aux mtiers
dj existants, et, terme, avec
lorganisation dun systme complet
dinformation lgistique, cest un nouveau
mtier rgalien qui est en train de voir le
jour.

86

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

La lgistique et le temps
Article rdig par Charles Touboul,
Chef du bureau de la coordination et de la synthse,
de la Direction des affaires juridiques
des ministres financiers

La lgistique, entendue comme lart de faire


les lois, comprend une dimension temporelle
essentielle. Un bon texte demande du temps.
Mais un bon texte normatif est galement
un texte qui arrive au bon moment. Entre
ces deux vidences, une question centrale,
celle du temps ncessaire au lgiste pour
rdiger la norme.
Dans un contexte temporel de plus en plus
contraignant pour laction publique, o le
dlai entre lannonce des rformes et leur
ralisation concrte est de moins en moins
accept par le corps social, le temps exerce
une pression croissante sur les processus
normatifs (1.). Pour y faire face, les pouvoirs
publics ont peu peu dvelopp des outils
spcifiques de gestion du temps permettant
non seulement dacclrer le temps
lgistique mais aussi, autant que
possible, de lanticiper (2.). Depuis
quelques annes, ces questions prennent
un tour nouveau avec une multitude
dinitiatives tendant une meilleure
intgration du temps dans les processus
normatifs (3.).

1. La pression du temps sur les


processus normatifs : une
contrainte croissante
Si le temps presse davantage les processus
normatifs, cest que ces processus sont
plutt plus lourds et longs aujourdhui quils
ne ltaient hier (1.1.), tandis que les
contraintes de dlais vont croissant (1.2.).

1.1. Des processus normatifs de plus en


plus longs et complexes
Les procdures normatives font intervenir un
certain nombre de protagonistes dont les
rles et les temps doivent tre pris en
compte dans llaboration des textes
normatifs. Tout ne se rsume pas au travail
de conception et de rdaction dun lgiste
solitaire. Sauf quelques rares cas, le
lgiste est en ralit une collectivit de

plusieurs dizaines de personnes appartenant


des institutions diverses dont les
interventions enrichissent le processus
normatif autant quils psent sur son
calendrier.
Au croisement de ces interventions se
trouve ceux qui, le plus souvent au sein dun
ministre, portent un projet de texte
normatif et qui, des premires bauches du
texte jusqu sa publication au Journal
officiel, doivent faire la synthse entre deux
sries de contraintes de temps.
Les premires sont inhrentes aux relations
du service initiateur du projet de texte avec
lextrieur de ladministration.
Cest notamment le temps ncessaire
lvaluation pralable, cest--dire le temps
ncessaire la dfinition de lobjet dune
nouvelle norme (Pourquoi un problme se
pose ? Pourquoi la rglementation actuelle
ne semble pas y rpondre ? Quelles
solutions pourraient tre envisages pour y
rpondre ?). Mais cest aussi le temps
ncessaire la concertation, cest--dire
la confrontation du projet de norme avec ses
actuels ou futurs sujets.
Face la complexit croissante des
questions qui se posent et au besoin de
prendre en compte la diversit des intrts
concerns, ces relations ont peu peu
chang de formes ces dernires annes:
pratique des livres blancs et livres verts
inspirs de ceux pratiqus par la
Commission europenne, consultations
ouvertes lances par les autorits de
rgulations ou dsormais par certaines
administrations classiques , pratique
qui connat un net regain dintrt lheure
actuelle des commissions ou comits
chargs tout la fois de rflchir une
rforme tout en procdant aux consultations
ncessaires. Toutes formes de rflexion et
de concertation qui ont pour point commun
de ncessiter un dlai suffisant pour tre
menes bien.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

87

Les secondes tiennent aux procdures


internes ladministration au sens large.
Cest le temps ncessaire la stabilisation
et la validation du texte au sein mme
dun ministre, puis le temps des
discussions interministrielles (changes
bilatraux entre les services et les cabinets
puis les runions interministrielles
destines en arrter le contenu).
Cest ensuite le temps ncessaire aux
consultations obligatoires, celle du Conseil
dtat bien sr, mais surtout celles qui,
connaissant un essor trs significatifs ces
dernires annes, tendent soumettre le
texte diffrents organismes sectoriels ou
autorits de rgulations. Multiplication des
consultations obligatoires qui tout la fois
enrichissent le processus normatif et font
peser sur celui-ci des lourdeurs parfois
excessives (sans mme voquer les risques
non ngligeables de fragilisation du
processus en cas de dfaut de
consultation).
Il y a enfin le temps ncessaire au recueil
des signatures ncessaires pour les actes
rglementaires et celui de la discussion
parlementaire pour les textes lgislatifs.
Autant de temps qui sajoutent et qui psent
sur la capacit des pouvoirs publics dicter
la norme dans des dlais raisonnables.
Capacit dautant plus obre, dans le
contexte trop connu pour quon sy
attarde de trs forte inflation normative
aussi bien au plan lgislatif que
rglementaire.
Les contraintes de dlais vont pourtant
croissant.

1.2. Des exigences accrues de clrit


de la norme et de rsultat de
laction publique
Trois types dexigences
classiquement se prsenter.

Les deuximes sont dordre pratique ou


oprationnel. Il sagit alors ddicter une
norme dans un dlai trs bref pour faire face
la ncessit de maintenir ou rtablir une
situation administrative, en somme, dassurer
la continuit de ltat et de ses services
publics. Lurgence peut tre prvisible,
comme bien souvent en matire de finances
publiques (la ncessit par exemple de
renouveler tous les ans lautorisation
dmettre des titres de financement de la
dette publique). Elle est dautant plus
pressante lorsquelle est imprvue (cas par
exemple des consquences des annulations
contentieuses).
Les troisimes sont dordre politique ou
institutionnel et cest l que les exigences
se sont le plus nettement renforces ces
dernires annes. Il sagit alors de respecter
des calendriers annoncs par les autorits
politiques lopinion, aux partenaires
sociaux. Il peut galement sagir de tenir
des engagements pris auprs dautres
institutions dans le cadre de leurs fonctions
de contrle, quil sagisse du Parlement, de
la Commission europenne ou mme de la
Cour des comptes.
Bien sr, ces trois types de contraintes
peuvent se combiner et se combinent en
fait le plus souvent.
La publication dun dcret dapplication est
ainsi bien souvent une exigence politique
vis--vis du Parlement et de lopinion qui
attendent que les rformes adoptes se
traduisent rapidement dans la ralit et une
exigence juridique vis--vis de ltat luimme, qui engage sa responsabilit en cas
de carence prolonge.

peuvent

Les premires sont dordre juridique et


tiennent aux contraintes de calendrier
prvues par les textes et susceptibles dtre
sanctionnes par le juge. Parmi de
nombreux exemples, celui de la ncessit,
tire de larticle 38 de la Constitution, de
dposer un projet de loi de ratification dune

88

ordonnance dans le dlai prescrit par la loi


dhabilitation peine de caducit des
ordonnances. Celui aussi de prendre les
dcrets dapplication des lois dans un dlai
raisonnable sous peine de sanctions
financires prononces par le juge.

Il en va de mme pour la transposition des


directives. Cette exigence politique, de
mettre en uvre les dcisions ngocies au
niveau europen par la France avec ses
diffrents partenaires, est galement une
exigence institutionnelle pour respecter les
objectifs fixs par les Conseils europens
et contrls par la Commission, notamment
par la publication de son tableau daffichage.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Il sagit aussi dune exigence proprement


juridique : le juge communautaire pourra
constater le manquement de la France
ses obligations communautaires et
ventuellement la condamner pcuniairement ; le juge interne cartera quant lui
les normes nationales en contradiction avec
les textes communautaires mme non
transposs et pourra considrer la
responsabilit de ltat comme engage en
cas de prjudice n de ce dfaut de mise en
conformit.
Pour faire face ces contraintes de dlais
toujours plus fortes dans des procdures
normatives elles-mmes de plus en plus
lourdes et complexes, des instruments
existent et ont t peu peu perfectionns.

2. La gestion du temps dans


les processus normatifs : les
instruments disponibles
Certains, les plus classiques en
fait, permettent lacclration des
procdures normatives (2.1.). Les nombreux
inconvnients quils prsentent ont
nanmoins conduit en dvelopper
dautres. Cest ainsi que laccent a
t mis ces dernires annes sur
lide danticipation des procdures
normatives (2.2.).

2.1. Lacclration des processus


normatifs
Dans un contexte temporel de plus en plus
exigeant, ou chaque jour de retard peut
compter, la question des mcanismes
juridiques ou administratifs permettant
dacclrer les processus normatifs devient
centrale.
Ces mcanismes sont en ralit assez
divers.
Au sein mme des ministres, les
cabinets ont une responsabilit essentielle
dans lacclration des procdures et
jouent un rle irremplaable dimpulsion
des services appels laborer les projets
de textes.
Lacclration peut et doit aussi porter le plus
souvent sur les consultations obligatoires
prvues par les textes. La plupart des

organismes consultatifs intervenant dans


llaboration de la norme connaissent des
procdures durgence, prvues par leurs
textes institutifs ou ayant tout simplement
merges dune pratique gnralement
comprhensive. Il peut sagir, dans les
limites fixes par la jurisprudence
administrative, de transmettre officieusement
un projet de texte mme non totalement
valid voire mme stabilis, dinscrire
prioritairement le texte lordre du jour de
lorganisme voire mme de limiter les tapes
dexamen du texte au sein de celui-ci.
Lorsque plusieurs consultations doivent tre
successivement menes, en gnral, celle
dun organisme sectoriel avant celle du
Conseil dtat, des consultations parallles,
dites en temps masqu , permettent un
gain de temps prcieux avec pour seule
limite, la ncessit que tous les avis prvus
par les textes aient t recueillis avant que
le Conseil ne rende effectivement le sien.
Une fois les avis recueillis, les voies de
lacclration des processus normatifs
dpendent de la nature rglementaire ou
lgislative des textes quil sagit ddicter.
Sagissant des textes rglementaires, il
sagit dacclrer le recueil des signatures
ncessaires la validit de lacte, cest-dire, outre celle du signataire principal
(Prsident de la Rpublique, ou Premier
ministre pour les dcrets, ministres ou
directeurs dadministration centrale pour
la plupart des arrts), celle des
contresignataires ou cosignataires. Parmi
diffrents procds plus ou moins
formaliss, ceux du recueil des
contreseings dits simultans et
acclrs jouent un rle essentiel. Les
contreseings ncessaires aux actes
rglementaires sont depuis longtemps dj
recueillis non sur un exemplaire transmis
successivement aux diffrents signataires
mais sur autant dexemplaires que dautorit
appele signer. La procdure de recueil
des contreseings acclre permet au
Secrtariat gnral du Gouvernement en
cas de retard prolong, de recueillir des
contreseings manquant directement auprs
du ou des ministres concerns lors du
premier Conseil des ministres qui en donne
loccasion. La procdure est vrai dire fort
exceptionnelle. Il reste en ce domaine bien
des marges de progrs. Trop souvent
encore, le temps des contreseings est trop
long et Bercy nest pas, sur cet indicateur,
un ministre particulirement performant.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

89

Sagissant des textes lgislatifs,


lacclration du processus passe bien sr
par linscription prioritaire de la discussion
du projet de loi lordre du jour des
assembles sur le fondement de larticle 28
de la Constitution. Elle peut se prolonger par
la dclaration durgence prvue par
larticle 45 de la Constitution qui permet la
convocation dune commission mixte
paritaire lissue dune seule lecture du texte
par chacune des deux assembles. Elle
peut, enfin, sappuyer sur les diffrentes
facults ouvertes au Gouvernement
sagissant de ladoption des textes euxmmes (vote bloqu, engagement de sa
responsabilit sur le texte, etc.), et mme
au-del. Bien que peu mis en uvre,
larticle 61 de la Constitution permet au
Gouvernement de demander au Conseil
constitutionnel de statuer sous huit jours en
cas durgence.
Les textes rglementaires, les ordonnances
et les dcrets de promulgation des lois
signs, la priorit attache la publication
dun texte donn, dment motive au
Secrtariat gnral du Gouvernement, est
enfin prise en compte par celui-ci dans la
transmission du texte la direction des
Journaux officiels pour publication.
Lorsque tous ces efforts ne suffisent pas,
dautres procds permettent encore de
gagner du temps dans ce qui devient parfois
une vritable course pour sassurer de lentre
en vigueur une date donne. Il y a, par
exemple, la possibilit de prvoir lentre en
vigueur immdiate dun dcret publi au
Journal officiel sans attendre le lendemain
du jour de sa publication, rgime de droit
commun prvu par larticle 1er du code civil.
Pour les textes lgislatifs, il est galement
possible de prvoir lapplication rtroactive
dune ou de plusieurs dispositions, sauf en
matire pnale, dans le respect nanmoins
de rgles strictes et troitement contrles
par le juge constitutionnel.
Souvent indispensable mais trop souvent
mise en uvre, lacclration des
procdures normatives prsente de
multiples inconvnients, commencer par
la moindre qualit du processus normatif
lui-mme (augmentant le risque derreurs
et donc de textes rectificatifs, ainsi que
celui dventuelles dannulations
contentieuses). Ces techniques

90

dacclration ne permettent, en outre, que


des gains de temps limits. Plus encore
que lacclration des procdures
normatives, cest donc lanticipation de ces
procdures qui constitue dsormais le
principal axe de gestion du temps
lgistique .

2.2. Lanticipation des processus


normatifs
Loutil essentiel de lanticipation des
procdures normatives est, bien sr, leur
programmation, qui peut prendre des formes
assez varies.
Certaines prsentent un objet particulier, se
limitant une priode ou une matire
donne. Dans le premier cas, il sagira par
exemple de lutter contre lengorgement des
textes publier au journal officiel la fin du
mois de dcembre (le SGG lance chaque
anne cet effet un recensement des
textes en cause), ou encore dassurer
lapplication dun maximum de lois en fin
de lgislature (comme cela a t le cas
la demande du prsident de la Rpublique
la fin de la 12me lgislature). Dans le
second cas, il sagira de dispositifs de
programmation destins assurer la mise
en uvre concrte dune rforme
particulirement signale dun point de vue
politique (comme, par exemple, celui mis
en place pour suivre la mise en uvre de la
loi travail, emploi, pouvoir dachat ,
dite TEPA).
Dautres, et cest bien entendu ceux qui
retiennent le plus ici lattention, ont une
porte gnrale aussi bien dun point de vue
matriel, puisquil concerne lessentiel de
la production normative, que temporel,
puisquils sont permanents.
Lexercice essentiel de ce point de vue est
celui destin arrter la programmation de
lordre du jour du Conseil des ministres tous
les six mois. Ce mcanisme de
programmation du travail gouvernemental
(PTG) est une pratique dj trs ancre dans
les habitudes. Son seul cadre est celui fix
chaque semestre dans la lettre cosigne par
le directeur de cabinet du Premier ministre
et le Secrtaire gnral du Gouvernement
lensemble des dpartements ministriels.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Sa vocation principale consiste arrter,


par ministre, lors dune runion
interministrielle laquelle sont en gnral
reprsents les directeurs de cabinets
concerns, la liste des textes et
communications inscrire lordre du jour
du Conseil des ministres pour les six mois
venir. Chaque ministre est ainsi appel,
intervalle rgulier, proposer la liste des
projets de lois, dordonnances, de dcrets
et de communications en Conseil des
ministres quil souhaite voir inscrits lordre
du jour de ce Conseil au prochain semestre.
Loin de se limiter la seule question,
centrale, de lordre du jour du Conseil des
ministres, lexercice PTG est galement
loccasion pour le SGG de faire un bilan de
ltat de lapplication des lois et
ordonnances. Bilan dress avec, pour
critre dvaluation, lobjectif dune
publication des textes dapplication des lois
dans les six mois de leur entre en vigueur
(dlai au-del duquel le juge saisi de tels
retards tend considrer lattitude de
ladministration comme fautive et ds lors
susceptible dengager sa responsabilit).
Les runions PTG peuvent enfin donner lieu
un bilan des transpositions de directives
communautaires. La jonction de cette
question nest toutefois pas systmatique.
Il est vrai que si, comme le PTG, le dispositif
de suivi des transpositions de directives se
dcline sur un rythme semestriel, les bilans
qui comptent en la matire sont ceux dresss
par la Commission, pour lensemble des tats
membres, dans son tableau daffichage ,
dont les dates dlaboration et de diffusion
ne concident pas avec celle du PTG.
Pour sy prparer au mieux, les
transpositions de directives font lobjet dun
suivi spcifique, depuis la circulaire du
Premier ministre du 27 septembre 2004. Elle
prvoit, en particulier, des runions
interministrielles ad hoc, dites groupe
haut niveau (GHN), runissant en principe
tous les six mois les reprsentants de
chaque ministre, sous lgide du Secrtaire
gnral du Gouvernement et du Secrtaire
gnral des affaires europennes, afin de
favoriser la publication dun maximum de
textes de transposition avant lchance fixe
par la Commission, pour lvaluation des
performances des tats membres.

Les outils ne manquent donc pas pour grer


au mieux les contraintes temporelles des
procdures normatives. La question de la
ncessaire conciliation de la qualit et de
la clrit de la norme a nanmoins pris
depuis plus de deux ans une ampleur
nouvelle.

3. Lintgration du temps dans


les processus normatifs : une
rationalisation engage
Sans doute encourage par le rapport public
du Conseil dtat de 2006, consacr la
scurit juridique et la complexit du droit,
un consensus est apparu sur la ncessit
de rationaliser les processus normatifs.
Tandis que lensemble des acteurs se
mobilisaient pour assurer une surveillance
accrue des processus normatifs et lutter
contre leurs errements (3.1.), de
nombreuses rflexions ont t consacres
ou ont au moins abord la question de la
ncessaire rforme des procdures
normatives elles-mmes (3.2.).

3.1. Une surveillance accrue des


procdures normatives.
Ds le dbut de lanne 2006, un
mouvement qui se prolonge encore
aujourdhui a commenc se dessiner
pour renforcer de beaucoup le suivi, et en
fait la surveillance, des procdures
normatives.
Ce mouvement sest dabord concrtis au
sein mme des services du Premier
ministre.
Au Secrtariat gnral du Gouvernement,
la cration, en 2006, du service de la
lgislation et de la qualit du droit1 a traduit,
au plan organique, la priorit donne
dsormais la conciliation de la qualit des
textes et de leur ponctualit. Cette
structure, regroupant lancien service
lgislatif et un dpartement de la qualit de
norme, sest enrichie dune cellule
spcifiquement ddie la programmation
des activits normatives, appele travailler
en lien troit avec chacun des chargs de
mission et ministres concerns.
1
On se reportera larticle de Jean Maa, dans
cette revue.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

91

Au plan fonctionnel, cette surveillance


accrue des processus normatifs sest
essentiellement concrtise en matire
dapplication des lois. Le nouveau dispositif
mis en place, codifi dans la circulaire du
Premier ministre du 29 fvrier 2008, repose
sur la combinaison de plusieurs mesures
significatives : convocation dune runion
interministrielle consacre lapplication
de la loi dans les jours suivant sa
publication, laboration dun tableau dtaill
de lensemble des textes prendre, des
responsabilits de chaque ministre dans
leur laboration et les dlais dans lesquels
ils devront tre publis, ralisation de bilans
priodiques par ministre adresss au
Parlement et la presse, etc. Lensemble
de ce nouveau dispositif de programmation
saccompagne, en outre, dun suivi attentif
de la publication de chaque texte
dapplication des lois au Journal officiel, ainsi
que des ventuels retards sur le calendrier
prvu, immdiatement signals aux
autorits comptentes.
Le Secrtariat gnral des affaires
europennes a connu, quant lui, une
volution comparable dans son champ de
comptence. Son secteur juridique (JUR)
sest ainsi renforc, pour suivre de manire
systmatique lensemble des transpositions
de directives. Depuis la circulaire du Premier
ministre du 19 fvrier 2007 sur le
prcontentieux et le contentieux
communautaire, ce suivi est, en outre, assur
en intgrant la dimension contentieuse que
les retards de transposition peuvent induire.
Dernier lment en date, et non des
moindres dans le sens dun renforcement
continu de la surveillance des processus
normatifs, les GHN, jusquici runis sur un
rythme semestriel, sont convoqus tous les
trimestres depuis juin 2008.
Ce mouvement de resserrement de la
surveillance des activits normatives, initi
par les services du Premier ministre, ne
sest pas limit ces derniers. Tous les
ministres ont d sorganiser pour rpondre
ces nouvelles exigences, en se dotant
de structures et procdures ddies.
Bercy, par la diversit des directions quil
regroupe et la forte tradition normative de la
plupart dentre elles, a sans doute t lun
des ministres les plus affects par cette
volution.

92

Les missions de coordination juridique


confies sa direction des affaires juridiques
(DAJ), la fin de lanne 2004, en matire
de transposition des directives, et au cours
de lanne 2005, en matire dapplication
des lois, ont en effet pris leur vritable
ampleur compter du dbut de
lanne 2006. La DAJ a alors pris en charge
un suivi systmatique de la production
normative du ministre, organis par une
circulaire du Secrtaire gnral du ministre
de mars 2006.
Jouant dsormais, aux cts du cabinet,
le rle dinterface entre ces directions et
les services du Premier ministre, le ple de
coordination juridique constitu Bercy,
comme ceux constitus sous une autre
forme au sein des autres ministres, est
peu peu devenu un relai essentiel du suivi
des procdures normatives. Relais du SGG
et du SGAE au sein des ministres pour
collecter les informations et rappeler les
priorits, mais aussi relai des directions
productrices de textes pour signaler au
niveau interministriel les difficults ou la
ncessit de faire acclrer la procdure,
ces dispositifs de coordination internes aux
diffrents dpartements ministriels
constituent dsormais un maillon essentiel
de cette surveillance du temps
lgistique .

3.2. Les perspectives de rforme des


procdures normatives.
Paralllement ce mouvement de contrle
resserr des procdures normatives, de
nombreuses rflexions ont abord la
question de la ncessaire rforme des
procdures normatives elles-mmes.
Quil sagisse du rapport prcit sur la
scurit juridique et la qualit du droit, de
celui conduit sur les suites donner ce
dernier (et notamment la relance des tudes
dimpact), du rapport pour une meilleure
insertion des normes communautaires dans
le droit national, du rapport daudit consacr
la coordination du travail ministriel, ou,
plus rcemment, du rapport sur la libration
de la croissance franaise, ou du rapport
sur la modernisation des institutions de la
Vme Rpublique, il est frappant de constater
le nombre de rflexions sur la ncessit de
repenser les procdures normatives.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

Si ces diffrents travaux diffrent


sensiblement les uns des autres, en termes
dobjet et dapproche, des lignes de force
apparaissent, traduisant un souci commun
de rationaliser les processus normatifs, y
compris dans leur dimension temporelle.
Sans prtendre lexhaustivit, deux ides
semblent se dgager.

Il sagit, par exemple, de rendre obligatoire


lvaluation pralable des projets de textes,
de renforcer les moyens dexpertise du
Secrtariat gnral du Gouvernement, ou
bien encore de permettre lexamen par le
Conseil dtat des propositions de loi, ce
que prvoit le projet de loi portant rforme
constitutionnelle.

Une premire srie de propositions tend,


dune part, permettre des gains de temps
dans les processus normatifs, lorsque ceuxci ne nuisent pas la qualit de la norme.

Dautres propositions tendent par ailleurs


ouvrir un vritable contrle du bien fond de
lurgence (quil sagisse des pouvoirs
exceptionnels de larticle 16 de la
Constitution ou, plus simplement, des
dclarations durgence de larticle 45
permettant lexamen acclr dun texte par
le Parlement). Dautres, enfin, tendent
prvoir un dlai minimum dexamen des
textes par les commissions parlementaires,
afin de sassurer quelles auront dispos du
temps ncessaire pour mener bien leur
mission, etc.

Il sagit, par exemple, dessayer de


gagner du temps dans les arbitrages entre
services de ltat, en limitant le nombre
des dpartements ministriels et,
ventuellement, en regroupant les
administrations centrales.
Il sagit, galement, de limiter le nombre de
consultations obligatoires, en les regroupant
au sein dun seul organisme (le conseil
conomique et social), ou de simplifier
lexamen parlementaire (qui se droulerait
essentiellement en commission), pour les
textes les plus techniques ou lorsque les
marges de manuvre des pouvoirs publics
sont limites. En la matire, beaucoup, il
est vrai, reste faire : bien souvent, en mme
temps quon rationalise les procdures de
consultation en supprimant des
commissions inutiles, sen recrent dautres.
Afin de rduire le temps pass par les
assembles examiner des projets de
textes lgislatifs trop rglementaires voire
non normatifs, il a de mme t propos
de renforcer les moyens dopposer
lirrecevabilit et dlargir la possibilit pour
le Parlement de voter des rsolutions. Pour
renforcer lefficacit du travail parlementaire,
il a encore t envisag de fixer a priori une
dure de dbat, lissue de laquelle la
discussion serait considre comme close,
et de diminuer la priode de dpt des
amendements. On le voit, les propositions
destines gagner du temps ne manquent
pas

Ces dernires propositions tmoignent


dune volution des esprits sur
lapprhension du temps dans les
processus normatifs. Lide que le temps
est indispensable la qualit, voire, tout
simplement, la srnit des processus
normatifs, fait son chemin.
Il est encore trop tt pour savoir prcisment
lesquelles de ces propositions seront
retenues, dans le cadre de la rforme
constitutionnelle en cours, lheure o ces
pages sont imprimes.
Gageons nanmoins que toutes celles que
le constituant aura adopt contribueront,
leur manire, la rconciliation de la
lgistique et du temps.

Une seconde srie de dispositions tend,


dautre part, et de manire plus singulire,
donner du temps aux processus
normatifs, lorsque cela est jug ncessaire.

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

93

Oui, tout cela, dans la mme phrase.


ou le dlicat problme des relations
entre la langue et le droit
Alfred Gilder1,
Contrleur gnral prs les ministres
de lconomie, de lindustrie et de lemploi,
et du budget, des comptes publics et de la fonction publique,
Haut fonctionnaire de terminologie
La langue est tout le monde. Lartiste le plus avant est tenu de lui
garder son caractre national et populaire ; il doit parler le langage
public. Sil veut se tailler un idiome particulier de lidiome de ses
concitoyens, sil croit quil peut changer son gr le sens et les
rapports des mots, il sera puni de son orgueil et de son impit :
comme les ouvriers de Babel, ce mauvais artisan du parler maternel
ne sera entendu de personne, et il ne sortira de ses lvres quun
inintelligible murmure.
Anatole France, article paru dans Le Temps , 19 aot 1888

Il est difficile de trancher si cest le got


dun franais cartsien, clair et concis, ou
plutt le frisson sinistre, sec et coupant,
du bruit de la guillotine ; entre le chemin
de la raison et les voies du droit, entre les
instruments de lesprit et les uvres de
justice. Mais peu de phrases auront fait
rver autant dauteurs que celle-ci : Tout
condamn mort aura la tte tranche.
Immortalis par Marcel Pagnol et Fernandel
dans Le Schpountz , ce quasi-alexandrin
que la Lgislative inscrivit dans la loi du
6 octobre 1791 pour uniformiser les voies
dexcution capitale, est souvent cit parmi
les plus beaux vers de la langue franaise,
au mme titre que le vert paradis des
amours enfantines ou Et lunique
cordeau des trompettes marines , les
asphodles au parfum frais ou les roses dont
lombre est rouge aux Alyscamps quand se
taisent les colombes. Ce nest pas le lieu
de rflchir ltonnante fascination
quexerce cette disposition pnale, aboli
bibelot aujourdhui. Notons nanmoins que
le droit agit comme une sorte de miroir o
la langue se regarde, au plus probable parce
quil emporte des consquences ultimes.
Car juger, cest dire, et prononcer une
peine cest, en fait, condamner. Il y a l le
vieux rve que les linguistes appellent
performatif ( quand dire, cest faire ),
et la nostalgie de lenfance o il suffit
douvrir la bouche pour que les parents
obissent. propos de Lucien Leuwen ,
1

Dernier ouvrage paru : Le franais administratif :


crire pour tre lu , ditions Glyphe, rdition
en 2008.

Stendhal crivit Sainte-Beuve : Cela est


crit comme le code civil. Jai horreur de la
phrase la Chateaubriand. Il y reviendra
six ans plus tard, propos de La
Chartreuse de Parme , cette fois-ci,
crivant Balzac : En composant La
Chartreuse, pour prendre le tour, je lisais
chaque matin deux ou trois pages du code
civil, afin dtre toujours naturel ; je ne veux
pas, par des moyens factices, fasciner
lme du lecteur.
Mais, pour cerner notre propos, il faut
entendre lautre son de cloche, de Rabelais
Montaigne, de Molire aux Plaideurs
de Racine. On se souvient de lincroyable
figure du juge Bridoye dans le Tiers
Livre , entre ses formules absconses, ses
termes sotriques, ses citations pdantes
et farfelues, et le creux de son propos :
Cest pourquoi, messieurs, conclut
Rabelais comme sil sagissait dune pte
crpes, je sursoye, dlaye et diffre le
jugement, afin que le procs, bien ventil,
grabel et dbattu, vienne par succession
de temps sa maturit. Ou de cet
tonnement dun Montaigne, pourtant
magistrat Prigueux puis Bordeaux, au
livre III de ses Essais : Pourquoi est-ce
que notre langage commun, si ais tout
autre usage, devient obscur et non
intelligible en contrat et testament, et que
celui qui sexprime si clairement, quoi quil
dise et crive, ne trouve en cela aucune
manire de se dclarer qui ne tombe en
doute et contradiction ? Si ce nest que les
princes de cet art, sappliquant dune
particulire attention trier des mots

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

95

solennels et former des clauses artistes ont


tant pes chaque syllabe, pluch si
primement chaque espce de couture, que
les voil enfrasqus et embrouills en
linfinit des figures et si menues partitions,
quelles ne peuvent plus tomber sous aucun
rglement et prescription ni aucune certaine
intelligence. . Quant Molire, ds quil
commence crire, ds La Jalousie du
Barbouill , il ne lchera plus ses
docteurs, dix fois docteurs, doctor,
eruditissime doctorum , notaires, avocats,
ou plaideurs, dont le jargon, le latin, les
rfrences intempestives et les prtentions
sont, ct de ceux des mdecins, un des
plus srs ressorts comiques de son thtre.
Critique du droit, de son vocabulaire
hermtique, des techniques des procs, de
la jurisprudence qui prolifre, des
prtentions des juristes, dun barreau
plthorique, de la justice trop lente, et doute
sur le relativisme des lois, sur les raisons
de leur obir, cest une anthologie de la
critique du droit quil nous faudrait crire.
De ladmirable ut olim flagitiis, sic nunc
legibus laboramus des Annales de
Tacite ( comme jadis les scandales, ce
sont les lois qui aujourdhui nous
accablent ), aux Fragments sur les
lois de Rousseau, Montesquieu luimme qui met en garde contre les lois
obscures, aux notaires de Balzac, ce serait
une anthologie toute entire consacre
la lutte contre la chicane, la basoche, le
galimatias, le jargon, le pinaillage, les
conciliabules, les manuvres de couloir, les
petits arrangements et les grands
compromis, la ruse et la tromperie.
Quel tableau contrast donc ! Quel clairobscur serait-on tent de dire. Si lon
nexamine que les louanges et les reproches
qui sadressent la rdaction juridique, il
savre que dun ct, on souhaite une
langue prcise, concise, claire, sans
affectation, sans pathos, impersonnelle en
quelque sorte, descriptive et normative, qui
dise les obligations, les droits, les
interdictions et les sanctions, et que de
lautre, on craint une langue technicienne,
jargonnante, ferme sur elle-mme,
sentencieuse, prtentieuse, qui ncessite
autant de travail de qui veut la comprendre
que de qui veut lcrire, qui loigne, qui met
distance, qui fonde la comptence dun
interprte plutt que dun lecteur, qui dit les
rgles pour multiplier les exceptions, nourrit

96

la jurisprudence, les malentendus et les


gloses qui sentre-glosent, pour reprendre
lexpression de Montaigne. Dun ct, le
droit immdiat, de lautre le droit des
mdiateurs. Au-del de la langue, cest bien
dune conception du droit quil sagit, et,
dans son Discours prliminaire au code
civil , Portalis le dit ainsi : Nous navons
pas cru devoir simplifier les lois, au point
de laisser les citoyens sans rgle et sans
garantie sur leurs plus grands intrts. Nous
nous sommes galement prservs de la
dangereuse ambition de vouloir tout rgler
et tout prvoir. Entre le tout ou rien, entre
le mdiat et limmdiat, que faire ? lheure
o nous aimons trancher les questions,
rompre et bouleverser, on voit que nos
prdcesseurs ne vont gure nous aider
rsoudre nos problmes : ils sont tout
mesure, prudence, circonspection. Et si l
rsidait le secret du droit bien crit ?
Peu ou prou, tort ou raison, le droit
apparat lcrivain comme un monde
autonome. Quil soit kelsenien ou non,
il y voit un systme auto-rfrenc, diraiton en bablien daujourdhui, o on exprime
des rgles quon dcline comme une
algbre sociale. La langue en doit tre donc
pure, analytique, logique et dductive.
Mais la chose nest pas si simple, car si
tout un chacun ne matrise pas le calcul
intgral, les consquences personnelles
sont relativement faibles, alors qu ignorer
ce que dit la loi, on court les plus graves
dangers. Cest bien l que gt le cur de
notre question. La loi ne sapplique pas
quaux juristes. Peu importe, somme toute,
que lordonnance soit mal crite si le
pharmacien la comprend. Mais la loi ? Elle
dispose, elle prvient, elle sanctionne, elle
autorise, elle interdit, elle permet condition
que, elle empche sauf si. Pour cela, elle
doit tre comprise. L o il y a devoir, il y a
loi. Et de la protection du droit par la qualit
de la langue, on passe tout naturellement
la protection de la langue par la force du
droit.
Depuis prs de cinq sicles, les agents
publics ne doivent sexprimer quen franais.
Tour tour, quatre grandes lois linguistiques
lont proclam. Villers-Cotterts,
Franois Ier ordonna, le 7 aot 1539, lusage
officiel du franais. Le chancelier Guillaume
Poyet la rdigea, et lui donna son nom, la
guillemine , en 192 articles. Dsormais

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

les actes officiels, actes notaris,


jugements, procdures judiciaires, etc.
seraient rdigs en langage franais
maternel et non autrement afin quils
soient en un langage clair et quil ny ait, ni
quil puisse avoir aucune ambigut ou
incertitude . Plus expditive, promulgue
par la Convention sur le rapport de labb
Grgoire, la loi du 2 thermidor an II se veut
plus directive sur la ncessit et les
moyens danantir les patois et
duniversaliser la langue franaise . Une
seule nation, une seule langue. Les
Conventionnels condamnaient six mois
demprisonnement et la destitution tout
agent public qui rdigeait des documents
officiels ou des actes authentiques en
idiome ou langue autre que la franaise .
Lheure ntait pas propice aux circulaires
sur le temps libre. Soucieuse de protger
le consommateur, la loi n 75-1349 du
31 dcembre 1975, dite loi Bas-Lauriol
rendit obligatoire lemploi de la langue
franaise dans la publicit, les factures et
les quittances. Enfin, la loi n 94-665 du
4 aot 1994, dite loi Toubon, concrtise
larticle 2 de la Constitution introduit
en 1992 : La langue de la Rpublique est
le franais . Elle dispose que lemploi de
la langue franaise est obligatoire, sous
peine damendes, dans tous les documents
lgaux ou contractuels, actes privs,
publicits, etc. Mais le Conseil
constitutionnel, se fondant sur le principe
de la libert dexpression tel quexprim
larticle 11 de la Dclaration des droits de
lhomme et du citoyen, dclara non
conformes la Constitution les dispositions
qui visaient les mdias ainsi que les activits
prives, limitant son champ dapplication
aux personnes morales de droit public ou
celles exerant une mission de service
public.
Mais, par un de ces retournements dont
lhistoire juridique a le secret, ctait par la
conscration des travaux ministriels
d enrichissement de la langue
franaise , voulus par Georges Pompidou,
mens par les comits de terminologie et
officialiss en 1973, que cette loi porte des
fruits, certes clairsems, mais trs
concrets, lillustration de notre langue.
Lpoque ntait plus aux oukases ni aux
itratives dfenses, mais la prudence,
la mesure, la circonspection. Et si l
rsidait le secret dune langue bien
dfendue ?

Le dcret n 96-602 du 3 juillet 1996 relatif


cet enrichissement cre, outre un haut
fonctionnaire charg de veiller, dans chaque
ministre, la bonne application de la loi
du 4 aot 1994, une commission gnrale
et des commissions spcialises de
terminologie et de nologie. La Commission
gnrale, place auprs du Premier
ministre, prside par un Acadmicien,
M. Gabriel de Broglie jusquen 2006 et
monsieur Marc Fumaroli maintenant, a pour
mission de complter le vocabulaire
franais, compte tenu des besoins exprims
dans la vie conomique, les travaux
scientifiques et les activits techniques et
juridiques, en proposant des termes
nouveaux pouvant servir de rfrence.
Sappuyant sur tout un dispositif runissant
les commissions spcialises, lAcadmie
franaise, la Dlgation gnrale la langue
franaise, des experts scientifiques et
techniques. Une fois recueilli lavis de
lAcadmie franaise, les listes de termes
adopts sont publies au Journal officiel
dans les Avis et communications , avec
dfinitions et quivalents trangers. Parmi
les dix-huit commissions ministrielles,
sept sont places auprs des ministres de
Bercy : automobile, chimie et matriaux,
conomie et finances, informatique et
composants lectroniques, ptrole et gaz,
ingnierie nuclaire, tlcommunications et
activits postales. Cest peu prs trois
cents termes nouveaux qui sont ainsi
publis chaque anne.
Courriel, logiciel, en ligne, baladeur, crditbail, jardinerie, voiturette, mini moto,
monospace, tl-scurit, point mort,
suprette, externalisation, gagnantgagnant nombreux sont les termes
passs dans le langage commun et
effectivement adopts par nos
compatriotes. Loin dtre un inventaire
la Prvert, encore moins un useful
vocabulary pour lire The Herald
Tribune en supplment du dimanche avec
le DVD La Callas chante Nina Hagen , il
sagit de listes de vocabulaire ncessaire.
Travail de fourmis, diront certains. Sans
doute. Travail de Sisyphe, diront dautres.
Certainement pas. Travail bnfique ?
Assurment.
Mais les difficults sont nombreuses. La
premire concerne lusage. Lorsque nat,
la faveur dune dcouverte, dun vnement,
ce qui est frquent en conomie, finances,

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

97

industrie ou informatique, un terme nouveau,


cest bien souvent dans sa langue dorigine,
et trs souvent langlo-amricain, quil est
repris et diffus. La vitesse de raction est
alors essentielle, mais trop souvent tardive
pour changer les habitudes dj prises. On
peut toujours essayer, et cela marche
parfois, comme avec baladeur qui a si
bien effac le Walkman , lequel avait
dabord prospr. Mais on voit quil est
difficile denvisager une langue franaise
pure ct dune langue franaise
rellement pratique, une langue officielle
ct dune lingua franca. La deuxime
concerne la comprhension. Lorsque dans
des domaines de haute technique, on
pratique une langue, elle aussi de
pointe , dont les locuteurs, ingnieurs,
techniciens, commerciaux, journalistes
spcialiss sont en relation les uns avec
les autres, il est bien difficile hlas ! de
chercher imposer un terme franais, car
la condition est quil ny ait aucune
dperdition defficacit dans les changes,
aucune erreur dans la dsignation de
produits ou de processus qui vont souvent
par famille et ne se distinguent que par de
menues diffrences pour le non-spcialiste.
On peut voir ainsi, de temps en temps, dans
des marchs publics et des appels doffres,
une magnifique prsentation dans un
franais, certes technique, mais
impeccable, et qui satisfait en tous points
aux exigences de la loi, mais suivis
dannexes o les abrviations, les
acronymes ou les quivalences en anglais
font trois fois le texte de prsentation. Cela
fait songer ces rsums ( abstracts )
des revues scientifiques et techniques dont
les articles, dans certains domaines, sont
aujourdhui 100 % anglophones, mme
lorsque lauteur est franais, un peu, si lon
permet lexpression, comme des feuilles de
vigne cachant des nudits. Il est aussi
tentant, troisimement, de cder la mode,
daller chercher le nologisme chez les
harengres des Halles, comme un auteur
clbre, en imaginant que la francisation
passera plus facilement auprs du
public, en levant en quelque sorte le parler
de la rue, ou pour tre plus exact, de la
tlvision et de la radio, un niveau de
langue suprieur, en lui donnant la sanction
du juridique. Mais cest bien souvent une
illusion, car, la mode passe, on se retrouve
avec un jeune archasme mal vieilli et
dsuet, qui a le charme des tables de
cuisine en formica des annes 1960, o

98

Roland Barthes dcrivait avec humour et


frocit les ravages dune certaine
modernit .
Mais la plus grave des difficults est la
quatrime, celle qui, dans le cadre de
cet article par des vertus dune revue
juridique lattention de ceux qui ne le sont
pas, pourrait sintituler Savoir balayer
devant sa porte . Il y a dabord le
pdantisme. Je vous saurais gr de bien
vouloir me faire lhonneur de prendre en
considration , alors quon hsite entre
tre gr et savoir gr . Plus
ampoule, cette croustillante perle
parlementaire tombe de la tribune et
releve, la date du 4 septembre 1848, par
Victor Hugo dans Choses vues : Nous
navons pas eu lide davoir la pense de
rien faire qui pt nous faire supposer
lintention davoir, du plus loin possible, de
faire planer la souverainet du droit dans
les considrations qui militent en faveur de
la souverainet du fait. Il y a, ensuite, les
habitudes. Le conseil pour la simplification
du langage administratif (C.O.S.L.A.) fait un
travail circonspect qui devrait tre mieux pris
en compte. Il fait souvent remarquer que
les habitudes des fonctionnaires, si hauts
soient-ils, tendent singer le droit et
demandent, par exemple, renseigner
des formulaires. Or, on ne renseigne que
quelquun qui le demande. Ainsi le
pardessus de Fernand Raynaud lve-t-il
son chapeau mou pour demander
Mademoiselle de la Poste comment on doit
faire pour obtenir le 22 Asnires. Or, on
ne fait que remplir un formulaire. Cest
moins technique , mais bien souvent plus
difficile. De mme, une demande de dlai
pour honorer lobligation fiscale peut tre
prsente sur papier libre . Quel papetier
a jamais vendu un papier incarcr ?
moins quil ne sagisse de promouvoir
en vue, comble du plonasme, dun tri
slectif le papier recycl , auquel
cas, pour filer la mtaphore, il vaudrait mieux
dire en voie de rinsertion . Cessons cet
trange professionnalisme o
ladministration veut faire du droit
pour se dire, la cafette : Salut ! Tas
pass un bon dimanche ? Enfin, le
snobisme qui fait des ravages plus rapides
que le rchauffement de la plante. Sous
prtexte de promotion dun discours de
management diffrent, de promotion dcole
de commerce de chef-lieu de canton en
liaison avec le North Dakota, dbarquent

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

sur les plages du service de ltat, de jeunes


soldats qui pensent que, pour nous
annoncer que les vaches grasses vont devoir
subir un rgime amaigrissant, se croient
obligs de nous dire que l approche
bottom up est requise dans le cadre dune
implmentation dun lean. (sic) ! Et
pourquoi pas : Cest quoi ton time pour
just a coffee, before dentrer dans le
Finances Department ?
Ces quelques exemples montrent bien, je
crois, combien il est dlicat de donner des
rgles, de formuler des jugements dfinitifs.
Dun ct, il est, bien entendu, souhaitable
que le vocabulaire ait et conserve une
certaine stabilit, une certaine distance face
la langue commune pour tre mani avec
scurit, juridique, mais aussi technique.
Mais outre le risque du jargon, et
dincomprhension, il est dlicat de favoriser
trop longtemps une langue sectorise par
domaines. Il est alors tentant de promouvoir
un idiome plus proche des habitudes du
public. Mais comme le remarquait dj
Paul Valry dans Lide fixe : crire
comme on parle tait peut-tre un bon
conseil lpoque o lon parlait bien.
Sans mme cder la dclinologie ou
la dploration sur le temps prsent, cest
parce que le langage lui-mme est
vulnrable aux interprtations, aux faux
sens, aux volutions smantiques, que la
loi, mme si elle doit rduire les incertitudes
pour assurer les droits et garantir
lintelligence des contentieux, est objet
dinterprtation. Notre parler a ses
faiblesses et ses dfauts, comme tout le
reste. La plupart des occasions des
troubles du monde sont grammairiennes.
Nos procs ne naissent que du dbat de
linterprtation des lois. On aura reconnu,
une fois encore, la prose des Essais ,
qui, somme toute, ne rechignait pas aller
puiser au gascon ce qui manquait au
franais.
La langue quon parle nest pas un objet
facile mettre distance. Jean Paulhan
rappelait, dans Les Fleurs de Tarbes ,
combien tel mot honor par la droite faisait
rire les gens de gauche, et combien tel
autre, vnr par la gauche, suscitait le
mpris des gens de droite. Chacun voyait
une chose, un concept, une valeur, l o
ladversaire ne voyait que billeveses et
paroles creuses, emphase ou dmagogie.
Mesure, prudence et circonspection. Jai

bien conscience dcrire avec une blouse


grise, les doigts pleins dune craie blanche,
sur une estrade de guingois, lorsquun lve
arriv aprs la rentre des classes qui je
demanderais son nom, rpondrait
Meaulnes. Augustin . Ce qui vaut bien
Bond. Je mappelle Bond. James Bond.
Jaccepte, trs volontiers la rfrence. Mais
ce nest pas de la nostalgie.
Les questions relatives la langue franaise
sont la mode. Promotion de la
Francophonie, qualit de la rdaction
administrative, lutte contre les anglicismes,
improprits nombreuses dans le parler
quotidien, facilits du langage politiquement
correct et journalistiquement banalis,
promotion de lexportation en amricain
des aroports , fminisation des mots pour
cause de parit hommes-femmes, lutte
contre les discriminations de toutes sortes,
dfense de lidentit culturelle et de
lexception nationale, protection de
lenvironnement et de la biodiversit, des
animaux rares et des hommes bizarres.
Tout cela est noble. Tout cela est vrai sans
aucun doute, mais ne nous y trompons
pas. Les objectifs de tous ces combats,
ou du moins de tous ces efforts, ne sont
pas, lvidence, les mmes.
Dans un tout petit livre qui vient dtre
rdit, LUruguay de Jules Supervielle,
on lit cette merveilleuse phrase sur sa
jeunesse : Je suis n Montevideo, mais
javais peine huit mois que je partis un
jour pour la France dans les bras de ma
mre qui devait y mourir, la mme semaine
que mon pre. Oui, tout cela, dans la mme
phrase.
Il y a tout juste trois sicles et demi, Molire
revenait Paris aprs un long priple en
province o les dettes, une incomptence
crasse en analyse financire, lamour dune
femme plus ge que lui et le dsir
daventure lavaient conduit. Dans sa
premire pice imprime, Les Prcieuses
ridicules , Magdelon rpond Mascarille
qui lui demande ce quelle pense de Paris :
Hlas ! quen pourrions-nous dire. Il
faudrait tre lantipode de la raison, pour ne
pas confesser que Paris est le grand bureau
des merveilles, le centre du bon got, du
bel esprit et de la galanterie. Ny entendant
goutte, leur pre, excd de toute cette
pommade , leur dira quil nentend point

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

99

changer leurs noms de baptme qui vous


ont t donns par vos parrains et
marraines .
Autrement dit : fidlit sa langue comme
son nom, mots simples, parler clair,
langage compris de tous. Il me semble que
dans ce dlicat problme des relations de
la langue et du droit, lobjectif, modeste
certes, est dabord dassurer que, loin de
la pommade , on puisse sentendre entre
enfants et parents, parrains et marraines,
cousins cousines, voisins voisines. Oui !
tout cela, dans la mme phrase. Concilier
la scurit linguistique et la concorde
sociale ? Mnager la chvre et le chou ?
Cela ne sera dj pas si mal. Nest-ce pas
le meilleur moyen davoir la prosprit dans
le potager et la paix dans la bergerie ?

100

Le Courrier Juridique des Finances et de l'Industrie - spcial lgistique - juin 2008

La

Lettre

de

la

D A J

LETTRE DACTUALIT JURIDIQUE DES MINISTRES FINANCIERS - 1 jeudi sur 2

La Lettre de la DAJ
Comment la consulter ?
Diffuse un jeudi sur deux, cette lettre offre un large panorama de lactualit
juridique en mettant un accent tout particulier sur les dossiers auxquels
est associe la DAJ.
Complment au Courrier juridique des finances et de lindustrie (CJFI),
qui reste la revue juridique de rfrence des ministres financiers, la Lettre
de la DAJ donne accs une information rapide, tout en offrant au lecteur
la possibilit dapprofondir celle-ci. En effet, la Lettre permet, via des liens
interactifs, daccder directement la source support de larticle : texte
lgislatif ou rglementaire, jurisprudence, dossier documentaire
Vous pouvez accder cette lettre, disponible exclusivement sous une
forme numrique, en vous connectant ladresse URL suivante :
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LLEECCOURRIER
OURRIER JJURIDIQUE
URIDIQUE
DES
FINANCES
INANCES ET
ET DE
DE LLI
INDUSTRIE
NDUSTRIE
DES F
Publication bimestrielle de la direction des affaires juridiques du ministre de lconomie, de lIndustrie et de
lEmploi et du ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, le Courrier Juridique des
Finances et de lIndustrie apporte un clairage sur des thmes juridiques dactualit, au travers darticles de
synthse et danalyse des jurisprudences constitutionnelle, judiciaire, administrative et europenne.
Fruit dune expertise pluridisciplinaire, portant sur tous les domaines du droit (droit priv et public, droit
europen et international, droit des socits, droit conomique et financier, droit des participations de ltat et
droit des marchs publics), cet outil a vocation permettre, avec ses six numros annuels, de mieux saisir les
enjeux juridiques de la socit actuelle.
Le Courrier Juridique des Finances et de lIndustrie est galement disponible sous forme numrise accessible en ligne
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postes, Frdric Ancel, avocat au Conseil dtat et la Cour de cassation, Claudie Boiteau, professeur duniversit,
Vincent Feller, avocat gnral la Cour des comptes, Alain Lacabarats, conseiller la Cour de cassation, directeur
du service de documentation et dtudes, Jean-Marc Morin, directeur juridique de lAssistance publique Hpitaux de Paris, Marie-Jos Palasz, chef de mission au contrle gnral conomique et financier, AnnieClaude Selvi, conseiller juridique la direction gnrale des entreprises

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