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sculoXXXX
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Desafios da Habitao Popular no Brasil:
polticas recentes e tendncias
Srgio Azevedo
artigo busca realizar um balano da poltica habitacional brasileira recente, para, posteriormente, refletir sobre as tendncias e alguns dos novos desafios que se apresentam nesse incio de
sculo. Para tanto, na primeira seo discutimos as interfaces da questo habitacional com as
demais polticas urbanas. A segunda seo dedicada a contrastar de forma sucinta a retrica e a prtica da
poltica habitacional logo aps o perodo de redemocratizao do pas. Na terceira parte do texto, analisar-se-
a trajetria da poltica habitacional nos anos 1990, seus impasses, constrangimentos e desafios. Por fim, a ltima
seo do artigo ser dedicada avaliao de algumas das alternativas de enfrentamento da questo habitacional
com nfase nos setores populares e reflexo sobre as possibilidades e perspectivas de atuao dos diferentes nveis de governo nessa rea.
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A maioria das unidades habitacionais construdas no pas nos ltimos anos no contou com linhas
de crdito governamentais, e a autoconstruo foi o
tipo predominante do sistema construtivo1.
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Mesmo no perodo do Banco Nacional da Habitao (BNH) (1964/86), quando foi marcante a presena do Estado, calcula-se que cerca de 26% das novas
construes contaram com financiamento do Sistema Financeiro da Habitao (Melo, 1988).
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No mbito institucional, o governo Sarney tomou diversas medidas iniciais que aparentemente
indicavam uma predisposio a profundas reformas.
Foi criada uma comisso de alto nvel para propor sugestes, e, mais tarde, sob patrocnio federal e com o
apoio da Associao dos Arquitetos do Brasil, desenvolveram-se debates regionais sobre as propostas em
pauta, envolvendo setores universitrios, entidades
de classe e associaes de muturios (Valena, 1992).
Os temas abordados eram os mais variados possveis:
discutiam-se medidas de descentralizao do BNH,
com o fortalecimento das delegacias regionais, e at
mudanas no sistema de financiamento, operao e
receita do sistema. Em funo da complexidade da
questo, da forma de encaminhamento das discusses e dos diferentes interesses envolvidos, estava-se
ainda longe de se alcanar consenso sobre pontos
bsicos da reforma, quando o governo decretou a extino do Banco (Melo, 1990).
A forma como se deu essa deciso foi motivo
de surpresa para as entidades envolvidas na reformulao do SFH, uma vez que ocorreu de maneira
abrupta e sem margem para contrapropostas. Esse
procedimento se chocava com as declaraes de intenes e encaminhamentos anteriores, feitos pelo
prprio governo. No referente ao contedo, a perplexidade foi ainda maior, j que quase nada se resgatou
do controvertido processo de discusso em curso.
A maneira como o governo incorporou o antigo BNH Caixa Econmica Federal tornou explcita a falta de proposta clara para o setor. Em outras
palavras, nenhuma soluo foi encaminhada para os
temas controvertidos que permeavam o debate anterior. Nesse sentido, a pura desarticulao institucional
do Banco, sem o enfrentamento de questes substantivas, somente agravou os problemas existentes.
Constrangimentos como o do desequilbrio financeiro do sistema no foram sequer tocados (Azevedo,
1988; Melo, 1988).
A incorporao das atividades do BNH Caixa
Econmica Federal fez com que a questo urbana, e
em especial a habitacional, passasse a depender de
uma instituio em que esses temas, embora importantes, fossem objetivos setoriais. Do mesmo modo,
ainda que considerada como agncia financeira de
vocao social, a Caixa possui, como natural, alguns
paradigmas institucionais de um banco comercial,
como a busca de equilbrio financeiro, retorno do capital aplicado etc. Nesse contexto, tornou-se difcil,
por exemplo, dinamizar programas alternativos, voltados para os setores de menor renda e que exigem
elevado grau de subsdios, envolvimento institucional, desenvolvimento de pesquisas etc.
Evidentemente, poder-se-ia argumentar que a
poltica urbana e habitacional estar sempre a cargo do respectivo ministrio, atuando a Caixa apenas
como rgo gerenciador do sistema. Convm lem-
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na prtica a distribuio estabelecida pelo Conselho Curador do FGTS, atravs da Resoluo 25, de
26/10/90 (Unicamp, 1991, p. 42). A construo de
unidades convencionais tambm continuou privilegiando setores populares de renda mais elevada.
O Plano de Ao Imediata para a Habitao
(Paih), lanado em maio de 1990 e apresentado
como medida de carter emergencial, se propunha
a financiar em 180 dias cerca de 245 mil habitaes,
correspondente a investimento da ordem de 140 milhes de VRF, montante que significa um custo mdio de 570 VRF por unidade. Totalmente financiado
com recursos do FGTS, com juros reais entre 3,5%
e 5,55 ao ano para o muturio final, o plano tinha
como populao-alvo as famlias com renda mdia
de at cinco salrios mnimos. O Paih possua trs
vertentes: programa de moradias populares (unidades acabadas), programa de lotes urbanizados
(com ou sem cesta bsica de materiais) e programa
de ao municipal para habitao popular (unidades acabadas e lotes urbanizados). Enquanto para
os dois primeiros programas os agentes promotores
eram variados (Cohab, Cooperativas, Entidades de
Previdncia, Carteiras Militares etc.), para o ltimo
este papel caberia exclusivamente prefeitura. A coordenao geral ficaria a cargo do Ministrio de Ao
Social / Secretaria Nacional da Habitao, atuando a
Caixa Econmica Federal como banco de segunda
linha, isto , com a responsabilidade de implementar
os programas atravs dos agentes promotores.A CAIXApoderia atuar tambm como agente financeiro, do
mesmo modo que os bancos e as Caixas Econmicas
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Durante a administrao Collor, no houve tambm nenhuma iniciativa para rediscutir em profundidade o SFH. Houve apenas maquiagens de efeitos e
legalidade duvidosa como as contidas na Medida Provisria 294, de 31 de janeiro de 1991. Em seu artigo
20, modifica-se o reajuste das prestaes, vinculadas
ao Plano de Equivalncia Salarial, supondo que o aumento real de salrios semestrais deve ser maior que
a remunerao da caderneta de poupana. Assim, as
prestaes seriam reajustadas mensalmente pela remunerao das cadernetas e na data-base seria acrescido o ganho real de salrio porventura existente.
Procurava-se, com esta medida, diminuir atravs de
artifcio legal contestado pelos muturios e posteriormente derrubado pela justia o rombo histrico
do Sistema Financeiro da Habitao. Ainda em 1991,
foi facilitada a quitao da casa prpria pela metade
do saldo devedor, ou pelo pagamento das mensalidades restantes, sem correo e juros. Normalmente, a
segunda opo de quitao foi a mais vantajosa, ocasionando na prtica subsdios substanciais. Permitiuse tambm o uso do FGTS para a quitao antecipada. Boa parte dos muturios de classe mdia logrou
liberar seus imveis por preos bastante acessveis.
O governo conseguiu momentaneamente aumentar
o fluxo de caixa para financiamentos habitacionais,
mas seguramente isso significou maiores subsdios
e agravamento ainda maior da crise. O contra-argumento do governo era que essa receita estava perdida devido aos baixos valores das prestaes e que,
assim, pelo menos, fora possvel resgatar parte dessa
verba. Para os setores mdios, foi extinto o Plano de
Equivalncia Salarial e terminou-se com o perdo
dos resduos do saldo devedor, atravs do Fundo de
Compensao das Variaes Salariais (FCVS).
Com a destituio de Collor e a posse do presidente Itamar, houve uma busca de mudana nos
rumos da poltica habitacional especialmente no referente s classes de baixa renda, por meio dos programas Habitar Brasil e Morar Municpio, que funcionavam por fora do Sistema Financeiro da Habitao.
Entretanto, pouco foi feito para mudar o quadro conhecido de crise estrutural do SFH. Com a extino do FCVS, criou-se um plano de amortizao
baseado no comprometimento de renda (em substituio ao antigo Plano de Equivalncia Salarial) e
definiram-se percentuais mximos de cobranas de
taxas e despesas cartoriais etc.Alm disso, houve um
esforo de obrigar os bancos a respeitarem a lei e a
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canalizarem pelo menos parte da arrecadao das cadernetas para investimentos habitacionais direcionados classe mdia. Esperava-se com isso alcanar, at
o final do governo Itamar, investimentos da ordem de
1,4 bilho de dlares (Azevedo, 1996).
Em relao produo de casas populares, a
administrao Itamar procurou atuar em duas frentes. Primeiramente, buscou terminar at meados de
1994 cerca de 260 mil casas financiadas pelo governo anterior, atravs das linhas de financiamento tradicionais (FGTS), recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e verbas oramentrias. Previa-se,
segundo declarao do ento secretrio Nacional da
Habitao, a aplicao de aproximadamente 800 mil
dlares para a concluso dessas casas. Em segundo
lugar, lanou o Programa Habitar Brasil, voltado para
municpios de mais de 50 mil habitantes, e o Morar
Municpio, destinado aos municpios de menor porte. O financiamento federal para esses programas
estimados em 100 mil dlares para o ano de 1993
previa verbas oramentrias e parte dos recursos
arrecadados pelo Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF), que terminou no
ocorrendo dentro do montante previsto, em funo
de prioridades do Plano de Estabilizao Econmica
(Azevedo, 1996).
Na verdade, apesar de nomenclaturas diferentes, os referidos programas tinham as mesmas caractersticas bsicas. Capitaneados, na poca, pelo Ministrio do Bem-Estar Social, previam a participao
de governos estaduais e prefeitura municipais. Sua
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Quanto s iniciativas de alcance social do incio da primeira administrao FHC, merece destaque o Programa de Concluso de Empreendimentos
Habitacionais, que visava recuperar investimentos j
realizados com recursos do FGTS que no geraram
os benefcios esperados, especialmente para viabilizar a comercializao de conjuntos habitacionais
contratados at 1991 por empresas privadas, que se
encontravam inacabados em virtude de problemas
de financiamento na poca.
Por sua vez, os Programas de Crdito Direto
ao Cidado, denominados Cred-Mac e Cred-Casa,
voltados para famlias com at oito salrios mnimos
de renda mdia mensal (atuando, inclusive, no setor
informal), possibilitariam a oferta de crdito para a
aquisio de materiais de construo, visando melhoria ou construo de habitaes. Sua principal
caracterstica residia na forma de financiamento mais
simplificada, j que esses programas no seguiam as
regras do Sistema Financeiro da Habitao.
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Tradicionalmente, nos casos graves de inadimplncia, a CAIXA tem optado pelo leilo com as residncias ocupadas, mas isso acarreta uma diminuio nos preos
dos arremates das mesmas.
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Durante o perodo BNH, esses programas corresponderam a cerca de 265 mil unidades habitacionais, significando apenas 5,95% do total dos financiamentos do
Banco (Azevedo, 1988, p. 117). Convm lembrar, entretanto, que aps 1985 a maioria dos programas de habitao popular nos trs nveis de governo, implementados fora do SFH, privilegiaram os programas alternativos (mutiro, autoconstruo, cooperativas de autogesto etc.) que, em muitos casos, apresentaram
resultados satisfatrios (Azevedo, 1990).
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outro de classe inferior como um inimigo em potencial tende a cristalizar preconceitos ideolgicos
nas elites, que obscurecem a necessidade da busca
de solues econmicas e polticas de mbito mais
amplo (diminuio dos nveis de pobreza absoluta,
ampliao das possibilidades de ascenso social, reforma do Estado etc.) e terminam por enfatizar respostas individuais imediatistas, incapazes de atacar
as razes do problema.Alm disso, acarretam problemas que no s afetam negativamente a estrutura
urbana das cidades como tambm as prprias condies habitacionais desses setores. Ou seja, levam
a um aumento exacerbado nos servios de segurana e de taxas de condomnios, ao aprisionamento
das pessoas em suas residncias e diminuio da
importncia da rua, enquanto espao pblico de
convvio social, intercmbio, socializao e lazer.
(Ribeiro e Azevedo, 1996).
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Por outro lado, tambm se poderia supor alguns efeitos positivos no esperados decorrentes dessa conjuntura. Em primeiro lugar, uma maior presso
dos setores populares cobrando do poder pblico
maiores investimentos de infra-estrutura, equipamentos comunitrios e outras melhorias habitacionais,
tendo em vista o efeito demonstrao. Numa conjuntura democrtica, em que o voto possui o mesmo
peso, independente da classe social do votante, este
um cacife no desprezvel.Alis, apesar da crise fiscal
e econmica, a melhora dos indicadores sociais nas
duas ltimas dcadas pode ser explicada, em grande
parte, por fatores de ordem poltica.
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Alm do estado de So Paulo, tambm o Cear, nas administraes Tasso e Ciro, utilizou primordialmente verbas oramentrias para financiamento
de sua poltica de habitao popular com formato
institucional prprio e s margens das agncias federais, lanando mo dos recursos do FGTS apenas de
forma suplementar.Ainda assim,no se pode afirmar
que se tenha constitudo no estado do Cear um Sistema Estadual de Habitao, dado que no se registra
a institucionalizao de recursos fiscais que garantam um fluxo contnuo de oferta de bens (Arretche,
2000, p. 118).
Ao longo da dcada de 1990, a maioria dos estados optou por manter sua dependncia de fontes
federais, ainda que muitos desses programas nacionais tenham ganhado na esfera estadual nomes fantaDesafios da Habitao Popular no Brasil: polticas recentes e tendncias
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Deve ser ressaltado que, alm de programas federais e estaduais, h uma tendncia ao surgimento
de um sem-nmero de programas de mbito local,
para esta faixa de menor renda, abrangendo desde a
construo de conjuntos, reurbanizao de reas degradadas, mutiro e lotes urbanizados (Pnud, 1996).A
crise fiscal do Estado, especialmente nos mbitos federal e estadual, e a conseqente diminuio de verbas para as necessidades habitacionais, aliadas a um
contexto democrtico que amplia a presso popular,
acarretaram um processo difuso e no planejado de
descentralizao, que poderamos chamar de uma
municipalizao selvagem da poltica habitacional
para os setores de menor renda ou, como preferem
Adauto e Luiz Csar, de uma descentralizao por
ausncia (Cardoso e Ribeiro, 1999).
Esses programas podem apresentar diversas
vertentes e envolver diferentes agncias, esferas de
governo e mesmo Organizaes No-Governamentais, bem como priorizar projetos tradicionais (construo de conjuntos) ou programas alternativos cls-
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No que concerne ao Nordeste, essa anlise baseada na cultura poltica local acaba sendo matizada
pelos prprios autores, quando afirmam encontrar
fortes similaridades em municpios metropolitanos
do Sudeste.
Outro fator que merece destaque diz respeito importncia da questo institucional, pois foi
constatada uma forte correlao entre a existncia
de estruturas administrativas mais sofisticadas (Cohab, rgos de planejamento, secretarias de habitao, instrumentos de poltica urbana etc.) e um
melhor desempenho na rea habitacional. Ressalte-se, particularmente, a importncia da legislao
sobre as conhecidas reas Especiais de Interesse
Social, que foram responsveis por importantes
avanos na regularizao fundiria, permitindo
que considervel contigente de setores de baixa
renda se incorporasse cidade legal (Cardoso e
Ribeiro, 1999).
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A poltica do novo governo seria a de estabelecer parcerias com os estados federados e, especialmente, com os municpios envolvendo a participao de setores organizados da sociedade , como
forma tanto de democratizar o processo de acesso
casa prpria aumentando sua transparncia e
colaborando para minimizar as prticas clientelistas
tradicionais (Cardoso, 2003) quanto de dinamizar
a produo da habitao popular e a urbanizao e
regularizao fundiria de assentamentos precrios
(vilas, favelas e bairros clandestinos etc.).
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ordenao interna apoiado por inmeros seminrios envolvendo entidades da sociedade organizada
de vocao urbana e especialistas e consultores de
diversas tendncias , logrou aparar arestas e avanar
em propostas de regulao de polticas essenciais
para as cidades brasileiras. Alm disso, percebendo
que muitas dessas polticas transcendiam o Ministrio, envidou-se para envolver no s outras agncias
e Ministrios que apresentavam fortes interfaces com
as aes em curso, como tambm buscou integrar
outros nveis de governo, sempre com a participao
dos diferentes movimentos urbanos.
Em relao Habitao, esse tema passou a
receber uma viso mais holstica levando em conta
no s a construo de novas moradias, mas tambm
issues, que, por vezes, so at mais importante para
enfrentar a questo do habitat, como regularizao
fundiria, saneamento, infra-estrutura, transporte pblico, entre outros.
Como lembra Ermnia Maricato (Maricato,2005),
nos 30 meses da gesto do Ministro Olvio Dutra, entre
os diversos xitos alcanados, podem-se ressaltar:
1. Nova poltica nacional de habitao: mudana
de paradigma
Aps longa ausncia, o novo Sistema Nacional
de Habitao inclui o mercado privado (para ampliar
a oferta para a classe mdia) e a habitao de interesse social. O novo marco regulatrio e a nova estrutura sero complementados pelo Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e o Sistema
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Convm assinalar que pela primeira vez o Ministrio das Cidades, em parceria com os Ministrios
da Sade, do Meio Ambiente e da Integrao Nacional, investiu em 2003 e 2004 uma soma indita de R$
6,1 bilhes de reais (gua esgoto, resduos slidos e
drenagem) integrando e racionalizando os diversos
programas.
A abertura de financiamentos com recursos do
FGTS mostra uma reverso de orientao em relao
aos governos anteriores, pois em apenas dois anos
(2003/2004) se investiu um montante de recursos
quase igual ao alocado entre 1995 e 2002 (Maricato,
2005, p. 1).
Tambm de forma inovadora, a seleo de projetos obedeceu a chamamento pblico via internet, e
a escolha das propostas ocorreu via pontuao com
critrios divulgados publicamente.
4. Campanha nacional sobre o Plano Diretor
Participativo
Mais de 1.700 municpios aqueles com mais
de 20 mil habitantes e os metropolitanos de qualquer porte esto obrigados a elaborar seus planos
diretores at outubro de 2006, de acordo com o Estatuto da Cidade. O Ministrio das Cidades, nos primeiros 30 meses do governo Lula, conseguiu apoiar
diretamente um nmero no-desprezvel de municpios nessa ao, seja por meio de financiamento (370
municpios), seja por meio de cursos de capacitao
s equipes (173).
A Campanha Nacional Plano Diretor Participativo, coordenada pelo Ministrio das Cidades,
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a participao social em polticas pblicas), o Ministrio das Cidades enfrentou dificuldades para
lograr uma participao democrtica ampla na definio da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano (PNDU).
Em 2003, a Conferncia Nacional das Cidades
definiu as diretrizes e prioridades da Poltica Urbana Brasileira. Participaram do processo de construo da Conferncia mais de 3.400 municpios e
26 estados da Federao. Os 2.800 delegados que
participaram da Conferncia Nacional, em Braslia,
foram eleitos nessas Conferncias Municipais e Estaduais, que alm de representantes de rgos do
poder executivo dos governos estaduais e municipais de vocao urbana, das cmaras de vereadores,
das assemblias legislativas e das universidades e
centros de pesquisas possuam, majoritariamente,
representantes de entidades da sociedade organizada, como, entre outras, ONGs, movimentos sociais,
associaes reivindicativas de polticas setoriais,
sindicatos e associaes profissionais.
Considerando a dimenso e a diversidade regional e urbana do pas e considerando ainda o pouco conhecimento social acumulado sobre a poltica
urbana (ou o pouco conhecimento acumulado sobre
Em relao II CNC, as conferncias municipais ocorreram nos meses de junho e julho de 2005.
As conferncias estaduais devem ocorrer em agosto,
setembro e outubro, e a Conferncia Nacional est
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A ironia da histria que a citada administrao priorizou o enfrentamento de polticas regulatrias, extremamente estratgicas a mdio e longo
prazo para melhorar a qualidade de vida e conferir
maior justia social s cidades brasileiras, mas que
no guardam uma relao simtrica com o calendrio poltico e eleitoral de curto prazo. E, alm disso,
causa espanto que mesmo os numerosos avanos de
aes concretas na rea de habitao e saneamento
no tenham sido devidamente capitalizados e divulgados pelo governo.
A explicao para esse fato pode ser debitada
relutncia do ncleo duro do governo em aceitar a
priorizao das atividades do Ministrio em relao
s demais polticas do governo federal.
A crise poltica que se abateu sobre o governo
e sua base de sustentao parlamentar e social, em
funo da torrente de denncias e da comprovao
de atos de corrupo ativa e passiva envolvendo rgos governamentais, parte da cpula do Partido dos
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