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Les agents dexcution du budget (cours)

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Table des matires


Table des matires .................................................................................................................................. 2
Introduction............................................................................................................................................. 3
I - Le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables ....................................................... 4
II - Les ordonnateurs............................................................................................................................... 5
Les missions des ordonnateurs ........................................................................................................... 5
Les catgories dordonnateurs ............................................................................................................ 5
La responsabilit des ordonnateurs .................................................................................................... 6
1 - La responsabilit des ministres et des lus locaux..................................................................... 6
2 - La responsabilit des autres ordonnateurs ................................................................................ 6
III - Les comptables publics ..................................................................................................................... 8
Les missions des comptables publics .................................................................................................. 8
Les catgories de comptables publics ................................................................................................. 8
La responsabilit des comptables publics ........................................................................................... 9
1 Ltendue de la responsabilit des comptables publics ............................................................ 9
2 La mise en uvre de la responsabilit des comptables publics ............................................. 10

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Introduction
Il existe deux grandes catgories dagents dexcution du budget : les ordonnateurs et les
comptables publics. Les premiers dcident de lopration de recettes ou de dpenses, les seconds
procdent au recouvrement ou au paiement. En vertu dun principe ancien, ces deux fonctions
doivent tre spares et ne peuvent tre exerces par les mmes personnes (I). Ce principe se
justifie par la proccupation de rgularit de la gestion financire et par celle d'viter des
malversations. Ce principe de sparation, qui a pour consquence une indpendance mutuelle entre
les deux protagonistes, connait, cependant, certaines attnuations. Partant, ltude des fonctions
dordonnateurs et de comptables publics devra nous amener analyser trois points successifs : les
missions, les catgories et la responsabilit encourue par ces agents.
Ainsi, en premier lieu, les ordonnateurs (II) dcident de prescrire les oprations de recettes
et de dpenses, mais leur comptence sarrte ds quil sagit de manier les deniers publics. Leur
marge de manuvre est, cependant, plus grande pour les secondes que pour les premires. Au plan
de la classification, lon distingue les ordonnateurs principaux qui sont les autorits publiques
auxquelles la loi de finances attribue les crdits et accorde les autorisations de recettes, des
ordonnateurs secondaires qui sont dsigns par les rglements de comptabilit publique des
ministres. En ce qui concerne leur responsabilit, cest la loi du 25 septembre 1948 qui les a rendus
justifiables devant un nouveau juge, la Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF). Pour
autant, cette responsabilit est fortement attnue par certains mcanismes. Ainsi, les ministres et
les lus locaux ne sont pas justiciables de la CDBF. Surtout, dans les faits, cette responsabilit est peu
sanctionne, notamment parce que la CDBF a une conception stricte des fautes sanctionnables,
celles-ci consistant seulement en des irrgularits juridiques et non des fautes de gestion.
En second lieu, les comptables publics (III) sont les seuls fonctionnaires habilits manier les
fonds publics tant en termes de recettes que de dpenses. Ainsi sexplique quils doivent dune part
tre nomms par le ministre des finances ou avec son agrment, et dautre part prter serment
devant la Cour des comptes loccasion de leur premire installation. Si leurs missions et les
catgories qui les traversent nont que peu varies, leur rgime de responsabilit a lui, au contraire,
profondment volu depuis quelques annes. Ainsi, sils demeurent personnellement et
pcuniairement responsables des actes et contrles qui leurs incombent, la procdure de mise en
cause de leur responsabilit a profondment t remanie. Concrtement, la rgle du double arrt a
t supprime ; laudience est dornavant publique ; surtout, le rgime varie selon que le
manquement a ou non caus un prjudice financier la collectivit publique, tant prcis ici que si
tant les ministres que le juge des comptes peuvent mettre en cause cette responsabilit en cas de
prjudice, seul le second peut intervenir en labsence de prjudice.

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I - Le principe de sparation des


ordonnateurs et des comptables
Le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables publics est ancien : les
premires conscrations remontent au dbut du XIXsicle, mais la systmatisation date du dcret
du 31 mai 1862. Longtemps pos par larticle 20 du dcret du 29 Dcembre 1962, ce principe de a
t repris par larticle 9 du dcret du 7 Novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable
publique. Concrtement, celui-ci implique que les oprations dexcution du budget, dcision de
lopration et mise en uvre par le recouvrement des recettes ou le paiement des dpenses, doivent
tre spares et confies des agents distincts. Par exemple, en matire de dpenses, les
ordonnateurs dcident de dpenser, ainsi que du montant et du moment de la dpense, et les
comptables procdent au paiement aprs avoir vrifi la rgularit de lopration. Ce principe de
sparation a pour consquence une indpendance mutuelle entre les deux protagonistes. En effet,
l'ordonnateur n'a aucun pouvoir hirarchique sur le comptable qui na aucune obligation
d'obissance vis--vis du celui-ci, except les cas, rares et encadrs, ou le premier peut procder
une rquisition de paiement du second. Cette indpendance s'observe aussi l'gard des tiers. Ainsi,
les ordonnateurs ne peuvent, pendant l'exercice de leurs fonctions et cinq ans aprs leur dpart,
dtenir une quelconque participation dans des entreprises ayant pass des contrats avec les
personnes publiques qu'ils reprsentaient. Par ailleurs, les conjoints d'ordonnateurs ne peuvent tre
comptable des organismes pour lesquels ces derniers travaillent.
Ce principe revt plusieurs significations. Cest dabord une dclinaison en matire de
finances publiques du principe de sparation des pouvoirs existant au plan politique. Au plan
conomique, ce principe assure une certaine division du travail. Lintrt dune telle sparation est,
alors, dassurer que les agents qui dcident des mouvements de fonds ne pourront eux-mmes
procder lexcution desdits mouvements, et inversement, de manire garantir la rgularit des
maniements de fonds publics et viter des malversations. Plus gnralement, cette sparation
permet dassurer un meilleur contrle des deniers publics, tant par le contrle rciproque entre
ordonnateurs et comptables que par la comparaison des critures comptables de chacun de ces
agents.
Comme tout principe, le principe de sparation entre ordonnateurs et comptables connait
certaines drogations. La premire concerne certaines administrations stratgiques : ainsi, lorsque
sont en cause la Dfense nationale ou les services secrets notamment, les ordonnateurs sont
autoriss manier des fonds publics. Par ailleurs, dans certaines hypothses, le comptable intervient
sans mission dun titre de recettes de lordonnateur dans la mesure ou elles ont t tablies
directement par le contribuable : cest le cas en matire de perception des impts indirects ou des
droits de douanes, les oprations de liquidation et de recouvrement tant, ici, assures par la mme
administration. La mme logique est suivie pour les dpenses de personnel : ici, pour des raisons de
rapidit, aucun ordonnancent pralable nest ncessaire. Mais, la drogation majeure concerne ce
que lon appelle les rgies davances ou de recettes. Concrtement, en pareille hypothse, un
rgisseur est autoris percevoir certaines ressources (limitativement numres dans lacte
constitutif de la rgie) ou payer certaines dpenses affrentes des oprations simples et
rptitives. Ce systme, qui permet de sa passer de lintervention dun comptable, vise faciliter le
fonctionnement des services publics. Le rgisseur reste, cependant, sous le contrle du comptable
qui doit lui donner son agrment lors de sa nomination.

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II - Les ordonnateurs
Trois points successifs doivent ici tre examins : les missions
catgories dordonnateurs et la responsabilit que ceux-ci encourent.

des ordonnateurs, les

Les missions des ordonnateurs


Les fonctions dordonnateurs sont, dornavant, dfinies larticle 10 du dcret du 7
Novembre 2012. Selon cet article, ce sont eux qui dcident de prescrire les oprations de recette et
de dpense ; leur comptence sarrte, cependant, ds quil sagit de manier les deniers publics. A
cette fin, ils doivent tre accrdits auprs des comptables assignataires des recettes et des
dpenses dont ils prescrivent lexcution.
Leurs pouvoirs varient, cependant, selon que sont en cause les dpenses ou les recettes. En
matire de dpenses, les ordonnateurs gardent une certaine marge de manuvre au regard de la loi
de finances. En effet, ils ne sont pas obligs de procder une dpense, sauf texte de loi, rglement
ou dcision de justice les y obligeant. Ils dcident, par ailleurs, seuls, tant du moment de lopration
que du montant de la dpense, sans pouvoir dpasser bien sur le plafond de lautorisation
budgtaire. Lorsquune opration de dpense est dcide, les ordonnateurs doivent lengager, la
liquider, puis lordonnancer. En matire de recettes, les ordonnateurs constatent les droits et les
obligations, liquident les recettes et mettent les ordres de recouvrer. Leur marge dapprciation est,
cependant, nulle lorsque sont en cause des recettes fiscales dans la mesure o ils doivent
strictement appliquer les lois fiscales, sans tenir compte de lvaluation faite par la loi de finances qui
na quun caractre valuatif. Une fois ces dcisions prises, les ordres de recouvrer ou de payer sont
transmis au comptable public avec les pices justificatives requises.

Les catgories dordonnateurs


Ltat du droit amne distinguer deux grandes catgories dordonnateurs.

Lon trouve dabord les ordonnateurs principaux qui sont les autorits publiques auxquelles la loi
de finances attribue les crdits et accorde les autorisations de recettes. Il sagit, pour lEtat, des
diffrents ministres, mais cette qualit peut aussi tre confre aux directeurs des services dots
dun budget annexe. Ces pouvoirs peuvent, par ailleurs, tre dlgus certains fonctionnaires, tels
que les membres des cabinets ministriels ou les agents suprieurs des administrations places sous
lautorit des ministres. Dautres fonctionnaires peuvent, aussi, suppler momentanment les
ministres en cas dabsence ou dempchement.

Il existe, ensuite, des ordonnateurs secondaires qui sont dsigns par les rglements de
comptabilit publique des ministres. Cest, ainsi, que les prfets des dpartements et des rgions
sont, en principe, les uniques ordonnateurs secondaires du budget de lEtat, mme si dans les faits
de nombreuses dlgations de signature sont effectues au profit des principaux chefs des services
dconcentrs de lEtat. De tels ordonnateurs sont sous les ordres des ordonnateurs principaux et
appliquent leurs dcisions avec une plus ou moins grande marge de manuvre.

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La responsabilit des ordonnateurs


Longtemps, seuls les comptables firent lobjet dun contrle spcifique de la part dune
juridiction spcialise, la Cour des comptes. Pour les ordonnateurs, il fallu attendre la loi du 25
Septembre 1948 crant la Cour de discipline budgtaire, devenue, par la suite, Cour de discipline
budgtaire et financire (CDBF). Pour autant, cette juridiction administrative spcialise voit sa
comptence limite dans la mesure o elle ne peut juger les actes de gestion des ministres et des
lus locaux. Ces derniers encourent, cependant, une responsabilit tant politique que pnale ou
civile. La responsabilit des ordonnateurs non politiques est, elle, toute aussi varie.

1 - La responsabilit des ministres et des lus locaux


Les ministres et les lus locaux ne sont pas justiciables de la CDBF. Ds lors, le rgime de
responsabilit qui s'applique eux est celui qui se rattache leur fonction principale.

Ainsi, pour les ministres, leur responsabilit politique est minime puisqu'elle ne peut tre mise en
cause que par le biais dune motion de censure visant lensemble du Gouvernement ou par une
rvocation individuelle dcide par le prsident de la Rpublique. Mais, sous la V Rpublique, jamais
aucune faute de gestion n'a jamais entrain de telles consquences. L'autre possibilit dengager la
responsabilit politique des ministres est celle prvue par larticle 68 de la Constitution 1958 issu de
la rvision du 27 Juillet 1993 au terme duquel lesdits ministres sont responsables devant la Cour de
justice de la Rpublique. Au plan civil, les ministres doivent rembourser, sur leurs deniers personnels,
les dpenses irrgulires. Enfin, les membres du Gouvernement encourent des sanctions pnales sils
ont pris sciemment des mesures ayant pour objet dengager des dpenses dpassant les crdits
ouverts ou qui ne rsulteraient pas de lapplication des lois (loi du 10 Aout 1992). Si cette
numration dhypothses ou un ministre peut voir sa responsabilit engage est relativement
fournie, dans les faits elle nest quasiment jamais mise en uvre.

S'agissant des lus locaux, s'appliquent eux une responsabilit politique devant les lecteurs,
ainsi quune responsabilit civile et pnale selon les mmes modalits que pour les membres du
Gouvernement, le versant pnal de leur responsabilit tant celui qui donne lieu au plus dactions
ces dernires annes. En dehors de ces responsabilits, les lus locaux ne sont pas justiciables de la
CDBF. Ils ne le sont que dans certains cas prvus par la loi du 29 Janvier 1993, tels que la rquisition
illgale du comptable ou lentrave lexcution dune dcision de justice.

2 - La responsabilit des autres ordonnateurs


Les ordonnateurs non politiques encourent une responsabilit civile et pnale pour le
mme type dinfractions voques propos des ministres et des lus locaux. Ces ordonnateurs
peuvent, par ailleurs, faire lobjet dune procdure disciplinaire qui aura dautant plus de chances
daboutir que le fonctionnaire sera nomm la discrtion du Gouvernement et non simple agent
public titulaire.
Surtout, les ordonnateurs non politiques sont justiciables de la CDBF qui est comptente,
notamment, lgard de toute personne appartenant un cabinet ministriel ou de tout
fonctionnaire ou agent civil ou militaire de lEtat. Concrtement, il sagit pour la Cour non de
sanctionner des fautes de gestion, mais uniquement de faire respecter la lgalit budgtaire : en
d'autres termes, seules des irrgularits juridiques peuvent donner lieu sanction. Les irrgularits
les plus frquents sont les infractions aux rgles dexcution des recettes et des dpenses, l'octroi
autrui d'un avantage injustifi, ou encore l'inexcution d'une dcision de justice. La CDBF garde,
cependant, un certain pouvoir d'apprciation en reconnaissant des circonstances attnuantes
lorsque, par exemple, la faute rsulte d'une insuffisance du contrle du suprieur hirarchique, ou
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quand l'ordonnateur a pens agir dans l'intrt gnral. Par ailleurs, les personnes mises en cause
peuvent voir leur responsabilit carte, si elles peuvent justifier d'un ordre crit de leur suprieur
hirarchique. Dans ce cas, c'est ce dernier qui sera justiciable de la CDBF, sauf s'il s'agit d'un ministre
ou d'un lu local. Dans les faits, cette responsabilit devant la CDBF donne rarement lieu des
sanctions. En effet, la plupart du temps, les personnes qui excutent le budget le font sous l'autorit
d'un ministre ou d'un lu local. Ces derniers ne pouvant tre jugs par elle, la Cour rpugne, alors,
sanctionner des personnes qui n'ont fait qu'excuter leurs ordres.
Notons, enfin, que les ordonnateurs peuvent tre sanctionns par la Cour des comptes
lorsquils se sont immiscs dans le maniement des deniers publics, matire qui relve de la seule
comptence des comptables publics : cest ce que lon appelle la gestion de fait.

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III - Les comptables publics


Les comptables publics sont les seuls fonctionnaires habilits manier les fonds publics. Ainsi
sexplique quils doivent dune part tre nomms par le ministre des finances ou avec son agrment,
et dautre part prter serment devant la Cour des comptes loccasion de leur premire installation.
Si leurs missions et les catgories qui les traversent nont que peu varies, leur rgime de
responsabilit a lui, au contraire, profondment volu depuis quelques annes. Prcisons ici que ce
rgime sapplique tant aux comptables publics officiels qu ceux que lon nomme les comptables de
fait. Concrtement, ces derniers sont des personnes qui, sans avoir la qualit de comptable public,
manient des fonds publics. Outre les poursuites pnales auxquelles elles sexposent, ces personnes
se voient appliquer le mme rgime de responsabilit que les comptables publics officiels, ce qui
signifie quelles sont, alors, justiciables du juge des comptes.

Les missions des comptables publics


Les fonctions des comptables publics sont actuellement dfinies par les articles 13, 14 et 18
21 du dcret du 7 Novembre 2012, ainsi que par les articles 27 et 31 de la LOLF. On la dit, ils sont les
seuls pouvoir manier les deniers publics, tant en termes de recettes que de dpenses. Cest, ainsi,
quils sont chargs des oprations matrielles dexcution de la dpense publique : en dautres
termes, sils ne dcident pas de la dpense, ils disposent, en revanche, dune comptence exclusive
pour procder au paiement. Second versant des finances publiques, ce sont eux qui sont chargs de
recouvrer les recettes. Dans le cadre des ces oprations, ils doivent dune part conserver les fonds
des personnes publiques, et dautre part tenir une comptabilit gnrale de leurs oprations, pour
laquelle sapplique lexigence de sincrit des enregistrements comptables.
Paralllement ces deux missions principales, les comptables publics sont chargs de
contrler personnellement la rgularit des oprations financires prescrites par les ordonnateurs et
refuser, le cas chant, d'excuter l'ordre de l'ordonnateur. Ainsi, celui-ci contrle en matire de
recettes la rgularit de lautorisation de percevoir la recette, ou encore la rgularit des rductions
ou annulations dordres de recouvrer. En ce qui concerne les dpenses, il sassure de la qualit de
lordonnateur, de lexacte imputation des dpenses au regard du principe de spcialit des crdits,
de la disponibilit des crdits, de la validit de la dette (notamment au regard de la rgle du service
fait), ou encore du caractre libratoire du paiement.

Les catgories de comptables publics


Lon distingue cinq grandes catgories de comptables publics. Notons que cette classification
est traverse par la distinction entre comptables principaux et comptables secondaires : les premiers
rendent directement leurs comptes au juge des comptes, tandis que les seconds sont ceux dont les
oprations sont centralises par un comptable principal. Par ailleurs, lorsqu'une personne a, de fait,
mani des deniers publics, on dit d'elle qu'elle est comptable de fait : s'applique, alors, elle la
mme responsabilit que celle qui s'applique un comptable public officiel .

Les comptables directs du Trsor relvent directement du ministre des finances et ont une
comptence gnrale dans lexcution du budget. Ils peuvent tre principaux ou secondaires, les
premiers tant chargs de centraliser, notamment, les oprations des seconds et tant les seuls
rendre leurs comptes au juge des comptes. Les comptables directs secondaires rendent, eux, leurs
comptes au juge des comptes au travers des comptables directs principaux. Surtout, ils se situent
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un niveau plus proche des administrs, puisquils ont en charge la centralisation des oprations des
diffrentes trsoreries de leur ressort : cest, ainsi, ce niveau l que sont encaisss les impts
directs dEtat et enregistres les oprations dexcution des budgets des communes et de leurs
tablissements publics.

Les comptables spciaux du Trsor ont, linverse des comptables directs du Trsor, une
comptence limite certaines oprations, celles-ci devant tre dfinies prcisment par dcret.

Les comptables des administrations financires sont rattachs soit la DGFIP, soit la DGDDI.
Concrtement, ils sont chargs, sous lautorit du ministre des finances, du recouvrement des impts
indirects et des droits de douanes. Leur rle se cantonne, ainsi, aux oprations de recettes.

Les comptables des budgets annexes doivent excuter toutes les oprations de recettes, dpenses
et de trsorerie dcoulant de lexcution desdits budgets.

Enfin, il existait jusquen 2006 un agent comptable central du Trsor dont le rle tait de centraliser
les oprations de trsorerie de lEtat avec les instituts dmission ou les organismes internationaux.
Depuis, celui-ci a t remplac par un contrleur budgtaire et comptable ministriel plac sous
lautorit du ministre des finances. Dans chaque ministre, ce contrleur est comptable assignataire
des ordres de dpenses et de recettes de lordonnateur principal. Il doit, ainsi, sassurer de la tenue
des comptes de lEtat, de la sincrit des enregistrements comptables et du respect des procdures
comptables de lEtat.

La responsabilit des comptables publics


Si ltendue de cette responsabilit na gure varie, sa mise en uvre a profondment t
remanie ces dernires annes.

1 Ltendue de la responsabilit des comptables publics


Les comptables sont personnellement et pcuniairement responsables des actes et contrles
qui leurs incombent. Existant depuis l'Ancien rgime, ce rgime de responsabilit est actuellement
organis par larticle 60 de la loi du 23 Fvrier 1963. Concrtement, les comptables doivent rparer
sur leurs deniers propres les pertes qu'ils ont causs au Trsor public, cette rgle se justifiant par le
fait quils sont les seuls pouvoir manier les deniers publics. Ds lors, les comptables voient leur
responsabilit engage ds quil est tabli quune perte a t cause la collectivit publique par des
omissions ou des irrgularits qui leurs sont imputables ou qui le sont aux personnes dont ils doivent
rpondre.
Ltendue de cette responsabilit est relativement large. Ainsi, elle vaut pour toutes les
oprations dont les comptables sont chargs : recouvrement de recettes, paiement de dpenses,
maniement de fonds, conservation des pices justificatives, contrles effectus, Par ailleurs, elle
court de la date dinstallation du comptable jusqu la cessation de ses fonctions : en dautres
termes, un comptable fraichement nomm sur un poste qui naurait pas mis de rserve sur les
erreurs de son prdcesseur, ou qui ne les aurait pas contest, dans les six mois suivant son entre
en fonction, en serait jug responsable. En outre, les comptables peuvent voir leur responsabilit
engage pour leur propre fait, mais aussi ceux de leurs subordonns. Enfin, il existe une prsomption
gnrale de responsabilit pesant sur les comptables dans la mesure ou toute opration, dont la
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justification nest pas apporte ou de manire insuffisante, est prsume irrgulire et mise la
charge desdits comptables. Ltendue de cette responsabilit explique que les comptables soient
astreints, avant dtre installs dans leur poste comptable, la constitution de garanties de manire
pallier une ventuelle insolvabilit.

2 La mise en uvre de la responsabilit des comptables publics


La procdure de mise en cause de la responsabilit des comptables publics a profondment
t remanie ces dernires annes. En effet, jusqu il y a peu, la procdure devant le juge des
comptes tait secrte, crite et objective. Le principe du contradictoire ntait respect que par la
rgle du double arrt : concrtement, en cas dirrgularits constats, le juge des comptes rendait un
arrt provisoire retraant les irrgularits ; le comptable avait deux mois pour fournir des
justifications ; puis, l'arrt dfinitif de dcharge ou de quitus ou de dbet tait rendu. Cependant, la
Cour europenne des droits de lHomme a jug que cette procdure violait le droit un procs
quitable garanti par larticle 6 de la convention du mme nom. Depuis 2008, la rgle du double arrt
a t supprime et le caractre contradictoire de la procdure est dsormais assur par la publicit
de laudience ds lors que des charges ont t retenues. La dernire modification majeure est celle
opre par larticle 90 de la loi de finances rectificative pour 2011 du 28 Dcembre 2011.
Quelle est, alors, de nos jours, la procdure permettant dengager la responsabilit dun
comptable public ? Comme par le pass, cette dernire peut tre engage soit par le juge des
comptes, soit par le ministre de tutelle du comptable ou le ministre des finances. Cette mise en jeu
suppose, par ailleurs, quil existe un manquement de la part du comptable ses obligations ne
rsultant pas de circonstances de force majeure. A partir de l, et cest la nouveaut essentielle, les
rgles diffrent selon que le manquement a ou non caus un prjudice financier la collectivit
publique. Ainsi, en cas dabsence de prjudice, le juge des comptes, et lui seul, pourra obliger le
comptable sacquitter dune somme dtermine compte tenu des circonstances de lespce, sans
que le ministre du budget puisse, par la suite, accorder une remise gracieuse de ladite somme. Dans
lhypothse ou un prjudice a t caus, le ministre ou le juge des comptes devront constituer le
comptable dbiteur de la somme correspondante si celui-ci ne sen est pas acquitt spontanment,
cest le fameux dbet . En revanche, une remise gracieuse par le ministre du budget est ici
possible, mais elle suppose que le juge des comptes se soit prononc sur le respect, par le
comptable, des rgles de contrle slectif de la dpense.

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