Las instituciones

colombianas
en el siglo XX
SALOMN KALMANOVITZ'
Profesor Titular Universidad Nacional de Colombia
Codirector del Banco de la Reptiblica

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L^AS, INSTITUCIONES CONSTITUYEN EL MAPA por donde circulan y se

saldan todos los intereses de una sociedad. Ellas son especialmente pertinentes para entender mejor los problemas del subdesarrollo pues apuntan a
delinear los factores que rodean la acumulacin de capital.
En una cpsula, las instituciones son las reglas de juego de una sociedad: encausan o frenan el desarrollo econmico siendo tambin un resultado histrico o sea que "dependen del pasado" [North 1993, 95]. En el caso
colombiano, al igual que en muchos pases en desarroUo, podemos observar
que surgen de procesos conflictivos de constitucin de la nacin en los cuales el Estado no ha logrado el monopolio de la fuerza ni de la fiscalidad (imposicin de tributos), que en la concepcin de Norbert Elias son condiciones necesarias para la constitucin del Estado moderno. Es el caso donde las
instituciones no se validan, o sea que los compromisos pblicos o la misma
ley no siempre se cumplen porque no son ejercidos en la realidad, ya fuera
por la ausencia de presin externa (policas y jueces) o porque las normas no
estn interiorizadas en los individuos. Adems no hay suficientes balances y
frenos entre los distintos poderes pblicos que actan en forma ineficiente
[Haber et al. 1999]. Una peculiaridad de las instituciones colombianas es
que muchos de los agentes no cumplen las reglas contenidas en ellas. La ley

I
El texto no refleja ninguna posicin de la Junta Directiva del Banco. Agradezco los comentarios de John Sudarsky y de Jorge Armando Rodrguez.

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

se acata pero no se cumple, el crimen no se castiga, el contrabando se tolera

y las luces de los semforos son interpretadas arbitrariamente por los conductores.
Este siglo que expira pronto podra constituir un punto de inflexin
histrico para Colombia, como lo fuera el fin del siglo XIX que culminaba e
iniciaba uno nuevo con una nacin arruinada, con hiper-inflacin, aislada
del mundo y con la cruenta guerra civil que se extendera hasta 1903 y que
nos entreg un pas sin su rica provincia de Panam. Culminada sta, sin
embargo, se gener un enorme cambio estructural que transform un pas
de haciendas y campesinos en otro urbano e industrial. Unas instituciones
polticas y legales centralizadas adquirieron nueva vida y apoyaron el desarrollo capitalista que finalmente despeg para Colombia despus de un siglo que prcticamente se perdi. Hubo compromisos del Estado de respetar la oposicin poltica, de no utilizar impuestos confiscatorios, de pagar
sus deudas, y de no abusar del impuesto inflacionario, que sentaron las condiciones de confianza necesarias para desatar la acumulacin privada de capital en el pas.
Despus de casi un siglo de desarrollo capitalista constante y relativamente exitoso, estamos de nuevo en medio de un conflicto civil largo y
complejo, que se agrava por la ruptura de la convivencia poltica, un deterioro de las instituciones sociales, econmicas y legales que organizan la
vida de los colombianos. Ese desarrollo no ha sido suficientemente profundo como para absorber totalmente a la poblacin que est desempleada o
subempleada. La hiptesis de este ensayo es que parte de la responsabilidad
recae en las instituciones que, de una forma u otra, han frenado la acumulacin de capital y no han permitido hacer tal incorporacin de mano de
obra. El crecimiento del trfico de drogas ha afectado negativamente a la
economa y a las exportaciones legales y ha deteriorado an ms el sistema
de justicia, ha subvertido los valores e incentivos pblicos y ha financiado
tanto a la subversin como al paramilitarismo, que han entrado a depredar
en forma creciente a la produccin de muchas regiones del pas.
A partir de los procesos de paz iniciados en los aos ochenta y noventa del siglo XX, el pas ha pasado de ser organizado por una democracia
clientelista a una un poco ms participativa. Se ha progresado hacia una
mayor democratizacin con los procesos de descentralizacin poltica, el
voto de opinin ha ganando mucho espacio, igual que los movimientos cvicos contra el voto clientelizado o comprado. El municipio se ha vuelto
nuevamente la clula de la democracia y se ha logrado atar la tributacin lo40

LAS INSTTTUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

cal con los beneficios de la inversin pblica para los contribuyentes. La

justicia se ha vuelto ms accesible a la poblacin aunque siguen acumulndose miUones de casos que nunca sern resueltos por los jueces. Las cortes
superiores actan sin considerar los efectos nocivos que tienen sus sentencias sobre el desarrollo econmico y los incentivos de la sociedad, en particular el de cumplir con los contratos. El banco central ha adquirido un
compromiso de disminuir progresivamente el impuesto inflacionario. La
mayor parte de estos factores son un buen punto de partida para lograr alcanzar una sociedad ms democrtica y menos injusta hacia el futuro.
Un optimismo de mediano plazo nos sugerira que hacia el 2005 el
conflicto armado estara resuelto, que los cultivos de coca y amapola estaran controlados y que el pas estara desatando sus fuerzas productivas en
un ambiente de mayores libertades pblicas. Si este escenario se cumple, sera importante que el proteccionismo no estrangulara el cambio tcnico,
que la tributacin y el gasto pblico fueran compatibles con el rpido crecimiento de la economa, que el despotismo con que actan los grupos armados no penetre las instituciones colombianas hacia el futuro y que las cortes
acten para garantizar la seguridad jurdica y no repriman el desarroUo econmico.
Lo que har en este ensayo es exponer algo de la teora de las instituciones contempornea, lo sustancial del legado histrico colombiano para
luego referirme al Estado y la polis, al sistema legal en particular, para culminar con algunos de los elementos de la estructura social que organizan las
instituciones examinadas.
T E O R A DE LAS INSTITUCIONES

':

La importancia de las instituciones en el desarroUo econmico ha

sido reconocida por varias vertientes sociolgicas y econmicas que subrayan que ellas constituyen las reglas del juego que orientan las acciones de los
ciudadanos. Las instituciones garantizan los derechos de propiedad, generan la cooperacin o el conflicto entre la poblacin y permiten o impiden la
depredacin sobre la produccin que pueden ejercer distintos grupos sociales, ya sea en forma lcita o ilcita [North 1993, Olson 1965, Fukuyama
1997].
Uno de los indicadores bsicos del desarrollo econmico es el producto per cpita que refleja la acumulacin de capital y la productividad en
el uso de los factores, lo que a su vez depende de la educacin a que tenga
acceso la poblacin. En el fondo de todo est la estructura institucional y las
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DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

polticas pblicas que autores como Hall y Jones han llamado la "infraestructura social". Las dos definen conjuntamente el medio econmico en el
cual los individuos acumulan destrezas e inteligencias, y las firmas acumulan capital y producen bienes. La infraestructura social favorable a los altos
rendimientos por trabajador es la que apoya actividades productivas, la adquisicin de destrezas, la invencin y la transferencia de tecnologa.
- Las polticas y acciones predatorias del excedente econmico
Dentro de las polticas predatorias que puede desplegar un gobierno
est claramente una poltica monetaria expansionista que termina generando inflaciones altas y no anticipadas que actan como pesados impuestos a
las rentas fijas, a los salarios de la poblacin no sindicalizada, destruyen ahorros del pblico y lican o reducen el valor real de los prstamos de los deudores, entre ellos los del propio gobierno. Aqu denominaremos como impuesto inflacionario a este tipo de ingresos que surgen del exceso de emisin
monetaria y que terminan pagando sin entender cmo los ciudadanos. Este
tipo de incidentes inflacionarios destruye capital y son parecidos a las expropiaciones o prstamos forzosos que solan hacer los monarcas europeos
cuando no los controlaba un parlamento burgus, simplemente diluyendo
la ley del contenido de oro y plata de las monedas.
Para que el desarrollo econmico sea rpido, el producto de las actividades debe ser capturado mayoritariamente por los participantes en ellas.
El aumento de la productividad debe manifestarse en bajas de precios para
los consumidores, lo cual requiere que impere algn grado de competencia.
Las instituciones -el monopolio de la fuerza del Estado, los sistemas de justicia y de valores- deben garantizar los derechos de propiedad de los productores e impedir que sus excedentes o recursos sean capturados por otros
agentes, por medio de acciones de sancin social o incluso con medidas de
fuerza.
Las desviaciones privadas son ejemplificadas por el robo, las invasiones y la proteccin mafiosa -lo que coloquialmente llamamos vacunas- por
la guerrilla y que el crimen organizado ha extendido exitosamente. Se trata
de una situacin que Haber et al. clasifican como de "inestabUidad dbil, en
la cual una sociedad percibe varios sistemas polticos compitiendo por la
autoridad en la sociedad, lo que significa que varios agentes enfrentan diferentes medios institucionales [...] donde falta control efectivo del gobierno
central". Esta categora se compara con una inestabilidad fuerte cuando el
sistema pierde su calidad de auto-validacin y las fuerzas opuestas al gobier4i

lAS INSTITUCIONES COLOMBL\NAS EN EL SIGLO XX

no se tornan en amenazas crebles a todo el sistema poltico, dejando sin

efecto el contrato social subyacente.
Las desviaciones de excedentes generadas por el Estado son las expropiaciones, la tributacin confiscatoria y la corrupcin. Buena parte del gasto pblico es desviado a favor de los contratistas y de los polticos que tienen la firma sobre los desembolsos. Otra parte importante del gasto es
malversada en inversiones innecesarias desde el punto de vista social. Un
sistema de justicia muy corrupto o ineficiente puede, en gran medida, invalidar los derechos de propiedad, paralizar las inversiones privadas y propiciar un sistema violento de justicia privada.
El gasto pblico asignado por sobornos y mordidas, amiguismo o nepotismo, ser dilapidado por los criminales, los clientes de los polticos o los
jueces y polticos corruptos y sus alcances productivos se vern muy disminuidos. En tales casos la sociedad se orienta por fines distributivos, de manera que los individuos luchan por capturar las rentas pblicas y privadas,
se educan en carreras tUes para hacer poltica -en nuestro caso el derecho
y en adquirir destrezas criminales. No existen incentivos inspirados en fines
productivos, como el dominio de la ciencia y de la tcnica, la creacin de
empresa, su direccin racional y el aumento de la riqueza.
La concepcin institucional informa que "quienes desean los beneficios que arroja el mercado tienen buenas razones para buscar establecer un
clima de confianza. En su ausencia, el intercambio no se hace o solamente
se puede llevar a cabo cuando se emplean costosos recursos para protegerse
de los riesgos inmanentes [...] La ausencia de confianza acarrea costos sustanciales de oportunidad y de transaccin. Un clima de confianza existe
cuando las personas esperan que cada una de ellas cumpla ciertas reglas en
sus negocios con las dems. En el contexto de las interacciones de mercado,
quizs la ms importante de tales reglas es la que prohibe el fraude y la maleficencia" [McClennen 1998].
En Colombia hay, por el contrario, una mentalidad ventajista que
llama "sapo" al que es un buen ciudadano y cumple las normas, lo que inhibe a muchos individuos a comportarse de manera responsable frente a sus
congneres.
La revolucin democrtica y los equilibrios econmicos y polticos
La ms importante de las instituciones es la polis como tal o sea el escenario donde se resuelven los intereses particulares, gremiales e individuales. El desarrollo capitalista se pudo desarrollar ampliamente en Occidente
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DESARROLLO ECONMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA. SIGLO XX

slo despus de las revoluciones democrticas que se desataron en Inglaterra, Holanda, Estados Unidos, el norte de Europa y Francia. North y
Weinsgat han escrito un ensayo clsico en el que plantean los elementos
econmicos que introdujo la "revolucin magnfica" en Inglaterra durante
el siglo XVII y que favorecieron el desarrollo de la acumulacin privada de
capital. Mientras los monarcas repartan el poder entre la aristocracia e imponan impuestos confiscatorios o prstamos forzosos que frecuentemente
incumplan a la burguesa, sta no poda desarrollarse pues existan unos ingentes riesgos para la seguridad de su capital y de sus inversiones. Las guerras creaban grandes dficit fiscales que se solventaban con las formas abusivas descritas o con la falsificacin de la moneda, lo que llevaba a inflaciones
altas que eran una forma encubierta pero muy real de impuestos expropiatorios.
El parlamento ingls siempre le pona trabas y condiciones al monarca para otorgarle prstamos y ste lo clausuraba frecuentemente. Cuando
las contradicciones llegaron a un punto lgido y el parlamento form su
ejrcito que derrot al del rey, se form una nueva ecuacin de poder en la
cual la burguesa tributaba voluntariamente, a cambio de lo cual supervisaba la forma como se gastaban los impuestos, la monarqua debilitada practicaba una disciplina fiscal y le otorgaba a los ms prestantes prestamistas de
la poca el ser socios del Banco de Inglaterra. Surgi un compromiso creble
del Estado en torno a que no abusara financiera o inflacionariamente de los
ciudadanos. El balance de fuerzas entre el ejecutivo y el parlamento garantizaban este compromiso. Esas relaciones de igualdad son la base de la democracia moderna y con el tiempo se fueron extendiendo a ms y ms poblacin.
Las relaciones conflictivas entre comerciantes, manufactureros, aristocracia y monarqua fue reemplazada por relaciones de cooperacin que
fortalecieron al Estado como tal y condujeron su gasto hacia el equilibrio
presupuestal y a que el gobierno hiciera inversiones productivas y sociales
que beneficiaban a los contribuyentes en especial, pero tambin a toda la
nacin en general. Se acrecent mucho el poder militar de Inglaterra que
con sus recursos fiscales muy aumentados y desplegados en forma eficiente
pudo derrotar al Imperio espaol y a Francia. Londres se convirti en el
ms poderoso centro financiero de Europa, caracterizado por las tasas de inters ms bajas del continente. La revolucin democrtica introdujo condiciones de seguridad para la propiedad privada y para las inversiones de la
burguesa y de estabilidad macroeconmica de largo plazo que fueron las
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LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

condiciones que permitieron profundizar el desarrollo capitalista y desataron el cambio tecnolgico y la revolucin industrial en Inglaterra. Fue de
esta manera que el Reino Unido se torn en el imperio econmico hegemnico durante el siglo XIX.
La democracia en Amrica Latina

Ni en Amrica Latina ni en Colombia se dieron revoluciones democrticas, lo cual es un elemento clave de entender por qu el Estado no ha
sido un instrumento de desarroUo capitalista permanente en ellas. Frecuentemente sectores privilegiados han considerado al Estado como de su propiedad particular. En ciertas fases ese Estado ha pretendido reemplazar el
desarrollo capitalista basado en el mercado mediante el corporativismo
acuerdos entre gremios de la produccin, grupos financieros y sindicatos
de trabajadores- y el capitalismo de Estado con resultados positivos durante un tiempo, para despus generar condiciones en las que polticos y sindicatos de trabajadores capturan las rentas pblicas para ellos y el desarrollo es
ahogado por espirales inflacionarias e inestabilidad macroeconmica: moratoria de las deudas del Estado, expropiacin de salarios y ahorros del pblico, fuga de capitales, etc. La inflexibilidad laboral conduce a que los ajustes de los mercados se hagan a favor de los salarios y en contra del empleo.
El Congreso no ha sido una institucin importante y poderosa que
refleje los intereses de la estabilidad y el desarrollo econmico de largo plazo, sino que parcialmente y ms, expresa los intereses regionales y de clientelas limitadas con quienes los polticos intercambian servicios pblicos,
becas de estudio y puestos en la burocracia por votos. Con frecuencia, los
votos se compran y se adquieren a un precio de mercado. Por eso mismo
la burocracia no puede ser independiente de mltiples pequeos intereses y no existe ni carrera administrativa ni diplomtica, basadas en el
mrito y la vocacin, sino funcionarios de muy poca preparacin, de libre nombramiento y remocin que eventualmente se sindicalizan para
evitar su despido.
El Estado no ha ganado suficiente legitimidad como para que todos los
ciudadanos y particularmente los ms ricos paguen impuestos. Es notoria la
evasin de impuestos de los propietarios de tierras que dominan el poder municipal y no pagan el tributo predial. Los empresarios se las arreglan para tributar lo que a ellos les parece conveniente. Ello induce a los gobiernos a recurrir al impuesto inflacionario que aparentemente nadie paga -pero que s
pagan los sectores pobres de asalariados y perceptores de rentas fijas que no
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DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU EN COLOMBIA. SIGLO XX

tienen representacin y tambin los empresarios ms sometidos a la competencia- pero que produce recursos importantes que pueden ser repartidos
por los poUticos y el Estado. Los sectores productivos monopolistas y el sector financiero capturan parte del impuesto inflacionario y no son grandes defensores de la estabilidad de precios aunque s de la macroeconmica.
Se recurre tambin a los impuestos indirectos, como el arancel a las
importaciones y los impuestos al valor agregado que resultan ser bastante
invisibles o sea que no tienen doliente. El sistema poltico clientelista no le
permite a los ciudadanos supervisar la forma cmo se gastan estos pocos impuestos y lo que hacen es una huelga tributaria de brazos cados. Los polticos defienden sus clientelas y para eso depredan a los contribuyentes. Los
contrabandistas compran poder poltico y obtienen representacin para
poder continuar evadiendo sus impuestos. Los narcotraficantes logran evadir las presiones de extradicin y obtienen trato principesco en las crceles.
Por lo tanto, el Estado es dbil, el sistema financiero no tiene profundidad,
los riesgos son altos y tambin lo son las tasas de inters. Las tasas de inters
contienen las alzas esperadas del nivel de precios y ajustan adems un riesgo
de que la inflacin pueda ser mayor a la esperada. Las reglas del juego poltico y legal cambian frecuentemente y, con ello, las condiciones para el desarrollo capitalista no estn siempre garantizadas.
Sin un mercado de capital de largo plazo es muy difcil que muchas
buenas iniciativas de los empresarios puedan ser acometidas. El nico crdito interno que se consigue es para capital de trabajo, y muy restringidamente, crdito externo de ms largo plazo para la adquisicin de bienes de
capital pues este crdito es monopolizado por el gobierno. No existe el capital de aventura que invierte en actividades de alto riesgo pero que pueden
ser muy rentables. Este es un resultado de tener inflaciones relativamente
altas, algo que no capturan los desarroUistas que pretenden acelerar el desarrollo econmico con una demanda excesiva y por lo tanto con inflacin.
Por lo dems, los altos aranceles a las importaciones tienden a revaluar la
tasa de cambio y nublan la visibilidad externa de los empresarios, dificultndoles entrar en el negocio de las exportaciones.
Los derechos de propiedad sobre la tierra y la estabilidad poltica
La extensin de los derechos de propiedad sobre la tierra es la base de
la democracia o ausencia de ella en todas las sociedades pues implica una
mayor o menor igualdad de acceso a las oportunidades que surgen con el
capitalismo. Cuando tales derechos son concedidos estrechamente y en for46

lAS INSTITUCIONES COLOMBL^NAS EN EL SIGLO XX

ma excesiva e imprecisa, beneficiando a unos pocos, conducen a una conducta dilapidadora de la tierra y de los bosques, a una estratificacin jerrquica entre propietarios, arrendatarios campesinos y colonos que puede ser
desafiada por medio de invasiones, en particular cuando los propietarios no
estn en condiciones de controlar el acceso a sus tierras. Por el contrario,
una generalizacin de la propiedad agraria, como las que resultaron de la
colonizacin del Norte de Amrica y de la Revolucin Francesa, entre
otros, conduce a darle legitimidad, a que se respete, a delimitarla exactamente, a utilizarla intensivamente y a multiplicar los intercambios [North,
Anderson, Hill, 116-120]. Mientras un modelo conduce al despotismo ya
la evasin tributaria, donde el poder territorial es el mismo poder poltico,
el otro lleva a una ideologa igualitaria donde todos pagan sus contribuciones para que el Estado construya la infraestructura necesaria al desarrollo.
La anterior situacin se expresa en el mbito poltico como potentes
barreras a la entrada de nuevos actores a las instituciones donde se definen
los intereses sociales. Esto puede llevar a que tales actores recurran a la violencia y creen una situacin de inestabilidad poltica y guerra civU que necesariamente afecta la economa. "En primer trmino, los derechos de propiedad perdern seguridad porque estos derechos son efectivamente colocados
en el dominio pblico para ser apropiados por aquellos que cuentan con el
poder militar para lograrlo, lo que desincentiva las inversiones de largo plazo. Segundo, la carencia de un solo sistema poltico hace difcU predecir la
identidad de los gobiernos futuros, lo cual har que los inversionistas trasladen sus recursos a medios institucionales ms predecibles. Tercero, la inestabilidad poltica aumenta la conducta de captura de rentas porque los castigos son ms difciles de aplicar y los agentes operan en horizontes de
tiempo ms cortos. Por ltimo, cuando las luchas polticas implican el uso
de la fuerza, la propiedad ser destruida, lo que desincentivar la inversin
porque tendrn que involucrar esta amenaza en su contabilidad de precios"
[Haber - t/. 1999].
E L LEGADO HISTRICO

Al tiempo de la Independencia, la Nueva Granada tena un sector

pblico que alcanzaba posiblemente el 25% del producto domstico, 13%
correspondiente a impuestos, 4% a impuestos eclesisticos como los diezmos y el resto a las rentas estancadas del tabaco y del aguardiente [Jaramillo
Uribe, Meisel y Urrutia 1997]. Los negocios ms rentables de la poca eran
monopolizados por la Corona, por medio de controles cuantitativos a la
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DESARROLLO ECONMICO Y SOCLM. EN COLOMBL\. SIGLO XX

produccin, los llamados "estancos". El subsuelo era propiedad real tambin para poder capturar una buena parte de las rentas mineras. La nica
banca existente era la eclesistica que prestaba a los seores de la tierra a una
tasa de inters del 4% anual, ofreciendo como garanta sus propiedades que
quedaban censadas o hipotecadas. La Iglesia tena a su cargo la educacin y
la asistencia social a travs de las obras de caridad. Las actividades privadas
sin controles estatales se conceban como peligrosas y la banca privada libre
como albergue de la usura, ideologas que sobreviven hasta la actualidad.
Las condiciones iniciales de vida independiente
Se trataba entonces de un Estado colonial que apropiaba para s y
para la Iglesia una parte sustancial de los excedentes de las escasas actividades productivas y financieras. Es obvio que la acumulacin privada de capital no poda avanzar, como bien lo pudieron advertir los economistas criollos, en tanto no pudiera apropiar y reinvertir sus beneficios en la
ampliacin de la actividad econmica. Mientras la Corona remita metales
preciosos al reino e inverta parte de los excedentes en la defensa militar de
la Nueva Granada, la Iglesia construa templos y fortaleca sus colegios,
conventos y seminarios.
La insurreccin comunera fue claramente un movimiento que rechaz los impuestos reales y eclesisticos que lesionaban el escaso patrimonio
de los neogranadinos e impedan el crecimiento econmico [Phalen 1982].
Pero no alcanz a ser un movimiento que enarbolara la gran consigna democrtica que se haba inventado en Inglaterra, Holanda y los Estados Unidos, de aceptar la tributacin pero estableciendo un nuevo Estado que incluyera la representacin poltica de los afectados, en un parlamento de
ciudadanos iguales al soberano. As lo demostraba la consigna del movimiento "Viva el rey, abajo el mal gobierno" o sea que respetamos al Estado
monrquico pero queremos un cambio de funcionarios.
Las razones para que la insurreccin no trascendiera hacia una ruptura estructural fueron muchas, entre otras, que no haba un desarrollo
fuerte del comercio, buena parte del mismo estaba en manos de los espaoles, y de una clase rica que necesitaba derribar las barreras que le impona el gobierno espaol. No haba ninguna experiencia tampoco de autogobierno, como s la tuvieron las colonias inglesas en Amrica del Norte.
Pero esta revolucin democrtica nunca lleg, ni en el siglo XIX ni en el XX,
aunque en este ltimo hubo un proceso claro de creciente democratizacin
en la sociedad y de desarroUo de algunas instituciones indispensables para el
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U S INSTITUCIONES COLOMBLUMAS EN EL SIGLO XX

desarrollo econmico y de la empresa privada. La Independencia no producira tampoco en ninguna parte de Amrica Latina un Estado democrtico que fuera instrumento de desarrollo econmico porque haba mucho
de feudalismo en la estructura social de los pases colonizados por Espaa
y Portugal.
i

Un siglo perdido para el desarrollo econmico

"' En la evolucin posterior el Estado se debilit considerablemente a lo
largo del siglo XIX porque se redujo radicalmente la disposicin a pagar tributos por parte de la poblacin. La guerra de independencia que fue en mucho, una guerra civil, dej al pas arruinado y disgregado. El centralismo se
impuso durante algunos aos con frecuentes insurrecciones de los afectados. El liberalismo y su esquema federal no pudieron avanzar mucho a partir de 1850 sobre una base semifeudal y unas ideologas muy conservadoras.
Los estados federados asumieron entre 1855 y 1885 las responsabilidades
educativas y de asistencia social que antes tena la Iglesia, confiscaron sus
propiedades y repartieron tierras en forma extensiva a los allegados al poder
local. El Estado central perdi sus monopolios de la violencia y de la tributacin que mantuvo durante la Colonia para ser entregado a las regiones. Se
liquidaron definitivamente los estancos y se permiti la produccin libre de
tabaco y se subastaron las rentas del aguardiente de cada departamento, lo
cual dio lugar a un auge de las exportaciones del primero y a algn enriquecimiento privado de los que administraron las rentas de licores.
Segn Jos A. Ocampo, quien considera la fase federalista como exitosa en el mbito fiscal, "a finales de la dcada del cuarenta, los recaudos
brutos del gobierno nacional eran de $2.6 millones oro (los netos la mitad
de esa magnitud), las rentas provinciales de slo $300.000 y las municipales
de $250.000". En la fase federal los ingresos del fisco nacional se duplicaron a $5 millones oro, mientras que los ingresos regionales se multiplicaron
por ms de 10, a $3.5 miUones en 1882, antes de que se reinstalara el centralismo. Ya en 1905-1909, los ingresos del gobierno nacional alcanzaban
13.9 millones de pesos oro y los provinciales se reducan a 2 millones de pesos oro [Ocampo y Montenegro 1984, 349-350]. Con todo, el tamao del
Estado era posiblemente una quinta parte de lo alcanzado por el virreinato
o sea menos de 5% del PiB.
Incluso a comienzos del siglo XX, los tributos eran casi todos impuestos al comercio exterior y bastante invisibles para los contribuyentes. Se
agregaba el monopolio de la sal. Los ingresos pblicos en el PiB no alcanza49

DESARROLLO ECONMICO Y SOCUL EN COLOMBL^. SIGLO XX

ron el 6% en 1912, primer ao en que se tiene una estimacin seria y en

1915 no alcanzaron al 4% del PiB, cuando la primera guerra limit el comercio colombiano con Europa [Banco de la Repblica,Greco 2. 1998]. La
Repblica Liberal introdujo el impuesto a la renta en 1936, pero este se
mantuvo relativamente bajo a lo largo del siglo. En 1950 el gobierno central no sobrepasaba el 10% del PiB en su gasto y as se mantuvo con altibajos
hasta 1990.
Una de las condiciones que haba impedido el desarrollo econmico
en tiempos coloniales, la de tributos excesivos sobre una poblacin que laboraba bajo condiciones precapitalistas de muy baja productividad y el
control estatal de los negocios ms rentables, fue levantada durante el siglo
XIX y ello debi favorecer la acumulacin privada de capital. Sin embargo,
la anarqua poltica, el perpetuo cambio de las reglas de juego polticas y
econmicas (tres constituciones federalistas y una centralista despus de
1840), la destruccin de propiedad acarreada por las guerras civiles, los
prstamos forzosos y la carencia de condiciones de continuidad mnima
para las inversiones hicieron que la productividad cambiara poco y la economa se estancara.
No pudo establecerse un rgimen comprometido con el desarrollo de
la acumulacin privada de capital, en tanto las necesidades de guerra conducan a conductas depredatorias de ambos bandos y mientras fue necesaria
una financiacin hiperinflacionaria de las guerras, en especial la de los Mil
Das que debi destruir mucha propiedad y capital. Las guerras civiles las
ganaban los que podan armar mayores ejrcitos de arrendatarios de las fincas de grandes propietarios, hasta que el ejrcito del gobierno central se
consolid y pudo derrotarlos [Lleras Camargo 1998, 29]. El pas pudo lograr crdito externo slo espordicamente porque se constituy en un
cliente que no poda pagar sus deudas que adquiran una importancia secundaria ante los otros problemas urgentes que deba atender un fisco siempre insuficiente para enfrentar sus compromisos [Junguito 1995].
Los liberales federalistas propiciaron una banca privada y libre, despus de que colapsara la banca eclesistica en 1860. La nacionalizacin de
las tierras eclesisticas por el General Mosquera liquid las deudas que haban acumulado los terratenientes con la Iglesia, ya fuera en prstamo o en
legado para pagar las oraciones por almas difuntas, pues elimin la garanta
en manos de ese tipo peculiar de banca y expandi mucho el mercado de
tierras [Colmenares 1975, 76]. En los perodos que difcilmente se mantuvieron en el poder y comenzaron a proliferar los bancos privados, los con5o

U S INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

servadores insistieron en un banco nacional que limit el desarrollo financiero privado y que impuso la circulacin y aceptacin forzosa de sus
billetes, a costa del desarroUo de la banca privada [Echeverri 1994]. En ltimas, ya en el siglo XX se desarroll un sistema mixto de banca privada y pblica, siendo la segunda sometida a las depredaciones polticas que la han
hecho frecuentemente inviable.
Las relaciones sociales en amplias regiones del pas mantenan a los
campesinos como arrendatarios y peones de las haciendas, en Estado de
analfabetismo y supersticin, muy atrs en la escala de productividad que
poda mostrar un artesano educado, un pequeo propietario alfabeto o un
asalariado maquinizado. Las excepciones fueron las reas de Santander y las
de colonizacin antioquea, reas predominantemente pobladas por blancos pobres, que lograron un reparto ms equitativo de la propiedad y niveles educativos ms altos que en el resto de provincias. La expansin antioquea hacia el sur-occidente del pas bajo condiciones de apropiacin de la
tierra relativamente democrticas, prosper rpidamente y cre las condiciones para insertar slidamente al pas en el mercado mundial mediante
sus exportaciones de caf, catalizando el desarrollo econmico nacional,
una vez que se abri un espacio de paz entre los partidos polticos, ya en el
siglo XX.
El radicalismo conservador y la Constitucin de 1886
Las frecuentes guerras civiles, los cambios en las reglas de juego derivados de las varias reformas constitucionales y el triunfo del jacobinismo
hispnico-catlico en la Constitucin de 1886, que requiri 3 guerras civiles para imponerse definitivamente, sentaron finalmente unas bases estables para el desarrollo econmico, como la defensa expresa de los derechos
de propiedad. El poder en ella emanaba divinamente, al igual que en los
reinos absolutistas de Europa, para lo cual defina a la religin Catlica
como el cemento del la Nacin. As como el poder no emanaba del pueblo, as tambin las elecciones eran indirectas y el derecho al sufragio estaba limitado por acreditaciones de propiedad y de alfabetismo. El nuevo
Estado reclamaba para s el monopolio de la emisin monetaria y la conduccin de la poltica monetaria o sea de imponer, como evidentemente
lo hizo a finales del siglo, un impuesto inflacionario de grandes dimensiones que expropi buena parte del excedente econmico de la poca, canalizndolo hacia la guerra.

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX

Las implicaciones del triunfo conservador del 1880 a 1930 para la

educacin fueron profundas "La Constitucin (de 1886) tena [...] una
provisin que ordenaba que la educacin pblica de aqu en adelante deba
conducirse de acuerdo con las enseanzas de la religin Catlica, provisin
que poda ser interpretada en la prctica de tal forma que le dara al clero un
poder de veto sobre los textos escolares, el currculo y hasta el nombramiento de profesores" [Bushnell 1993, 144]. El talante radical conservador aisl
al pas de las ideas liberales, de las corrientes cientficas, de las ingenieras y
del influjo de los pases anglosajones protestantes avanzados y aun los contactos con Francia o Espaa no fueron muy importantes como para generar
una corriente de influencias modernizantes o para que muchos estudiantes
colombianos se formaran en centros extranjeros de alta calidad docente en
las carreras de las ingenieras y de las ciencias [Safford 1989]. La clase poltica estaba liderada por intelectuales formados en el latn y el griego, especializados en gramtica, lo que era smbolo del apego a la herencia hispnica.
El autismo gramatical le impidi a esta clase poltica entender la necesidad
de importar la tecnologa de Occidente para fortalecer a la Nacin. Por el
mismo tiempo en el Japn bajo la restauracin Meiji, una burocracia que
era ms militar que poltica decidi absorber todo sobre la ciencia y las tecnologas occidentales, sin tener que renunciar a su identidad nacional [Lal
1999, 144].
La Escuela Nacional de Minas en Medelln y la Universidad Nacional en Bogot fueron las excepciones laicas a la educacin confesional y gramatical; ambas fueron muy importantes en la educacin de las primeras
promociones de ingenieros y administradores del pas. La educacin superior se concentraba en las carreras eclesisticas, el derecho y la medicina. La
educacin artesanal se basaba en los propios talleres que reclutaban aprendices para transmitir sus conocimientos, pero no fue encausada masivamente por el sistema escolar de manualidades. Slo 7% de la poblacin
masculina censada en 1870 estaba dedicada a actividades artesanales o manufactureras.
La poblacin fue dogmatizada en las creencias religiosas y reforzada
la esfera de los milagros en la que crea firmemente la inmensa mayora. El
pas era consagrado anualmente al Corazn de Jess [Henrquez 1996]. No
pudo desarrollarse la actitud de que cada individuo poda controlar su vida
-si organizaba racionalmente sus esfuerzos hacia determinados fines- a excepcin de las capas altas y liberales de la sociedad. Por el contrario, cundi
en la poblacin la actitud fatalista sobre la vida que slo poda ser cambiada

lAS iNsrrruaoNES COLOMBIANAS EN EL SIGLO xx

mediante rogativas a los intermediarios del cielo. Los logros y la riqueza
eran resultados de las conexiones polticas y familiares, del azar y del juego,
de los rezos y no del esfuerzo y concentracin del individuo en ciertas metas
en la vida. En 1870 la tasa de alfabetismo era posiblemente de 4.8% de la poblacin entre las edades de 1-21 aos, lo que se deduce de que se censaron
1082 maestros, 1672 religiosos y 402 monjas para una poblacin de 2.9 miUones. El dato citado surge de dividir estudiantes (60.155) en poblacin menor de 21 aos. Se da tambin un nmero de infantes sin oficio de 779.482
que sera el 62.5% de la poblacin menor de 21 aos [ Urrutia y Arrubla
1970] Se ense que cada nio traa su pan o su arepa bajo el brazo y slo
hasta los aos 60 del siglo XX pudo avanzar una poltica de educacin sobre
la natalidad para que las mujeres pudieran controlar sus cuerpos y sus vidas.
Sin embargo, el ordenamiento constitucional de 1886 condujo al
fortalecimiento del gobierno central y a un mayor ley y orden, propici la
unificacin de un mercado interno, foment la construccin de ferrocarriles y carreteras, permiti la hegemona poltica de hombres de negocios y
exportadores, en particular de la regin antioquea, reafirm y garantiz
los derechos de propiedad privada, su traspaso gil y su contabilidad adecuada, de tal modo que una vez superados los conflictos que introdujo su
forzosa introduccin prest condiciones para una continua y rpida acumulacin privada de capital.
El despegue del capitalismo colombiano
Los gobiernos que siguieron a la larga guerra mantuvieron el compromiso de no recurrir a la violencia para perpetuarse en el poder, hacindole algunas concesiones a la oposicin liberal, a no recurrir a la tributacin
directa y a mantener una rgida poltica de emisin que fue, si puede caracterizarse de algo, contraccionista. De esta manera quedaron en pie unas instituciones que aumentaron la seguridad de los derechos privados, se mantuvo un muy bajo nivel de tributacin, no hubo impuesto inflacionario
alguno a favor del gobierno y con ello comenzaron a prosperar todos los negocios, desde las exportaciones cafeteras que entraron en una expansin
sostenida en las tres primeras dcadas del siglo, los comercios, la banca ahora exclusivamente privada, la construccin en unas ciudades que se expandan con enorme rapidez y las industrias asociadas a los sectores en expansin. A partir de la fundacin del Banco de la Repblica en 1923, la poltica
monetaria dej de ser contraccionista, incluso monetiz la gran entrada de
capital que implic la regularizacin de las relaciones con los Estados Uni53

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DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX

dos, lo que gener un auge memorable que fuera frenado temporalmente

por la Gran Depresin.
En 1923 se organiz el banco central colombiano que puso fin a un
perodo largo de escasez de circulante y que se comprometi a no utilizar el
impuesto inflacionario en favor del gobierno o de algn grupo de inters
particular, aunque en la realidad tendi a subsidiar la agricultura con prstamos baratos y la poltica cambiara favorecera los intereses de los exportadores cafeteros [Kalmanovitz y Avella 1998]. Siempre hubo algn nivel de
impuesto inflacionario entre 1923 y 1950 que surgi de excesos de emisin
a favor de la moratoria en las deudas privadas que sigui a la Gran Depresin o devaluaciones que inflaron los ingresos de los caficultores. Pero fue
un impuesto relativamente bajo y la inflacin no super el 7% promedio en
esta fase. El Banco de la Repblica contribuy a garantizar la reapertura del
crdito internacional que fue canalizado pblicamente para el desarrollo de
importantes obras pblicas.
Una democracia clientelista
En los aos 30 del siglo xx el sistema poltico era desptico, el gasto
pblico limitado y el Estado se haba ampliado al debe y no con impuestos.
El manejo poltico era con gamonales, el equivalente de los mayordomos de
las haciendas, el sistema electoral era indirecto y los consensos entre los patricios importaban poco. En 1930 se perdi la hegemona conservadora y se
dieron 16 aos de gobiernos liberales crecientemente desafiados por los conservadores. La crisis de 1929 hizo necesario aumentar los impuestos y los liberales introdujeron el de la renta en 1936. El gobierno y su gasto se volvieron instrumentos fundamentales en el logro del apoyo de sectores ms
amplios de la poblacin que fueron clientelizados crecientemente. Un apoyo
de una famiUa que se tornaba en activista en una campaa electoral podra
traer becas, servicios pblicos y hasta un puesto en la burocracia. Con todo, el
gobierno central en 1950 era todava un 6% del PiB y no sobrepas el 10%
del mismo hasta los aos 90, aunque si se ampli el sector descentralizado financiado externamente para la provisin de los servicios pblicos, lo cual
tambin le gan el apoyo poltico de los beneficiados para el rgimen.
El corporativismo conservador
En 1946 los conservadores recuperaron el poder en medio de una
creciente violencia poltica que buscaba frenar las reformas sociales de los li54

U S INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

berales. Ello condujo a la formacin de guerrillas liberales que se disolvieron ms tarde pero se conserv un ncleo de la guerrilla de las FARC que creci y se volvi muy activa en los aos noventa.
En los aos cincuenta el gobierno conservador de Laureano Gmez
reform las funciones de la banca central para orientarla al fomento que dirigi recursos frecuentemente de emisin a favor de intereses particulares
-los individuos y empresas que reciban crdito subsidiado, los exportadores con la devaluacin- y el mismo gobierno con crditos a cero de inters y
con las utilidades del Banco de la Repblica. Fue un dbil intento por montar un gobierno corporativo. No pudo triunfar en Colombia el populismo y
con ello la poltica continu siendo excluyente para amplias capas de la poblacin, pero el gobierno laureanista tom mucho del programa econmico del asesinado dirigente popular Jorge Elicer Gaitn [Meisel 1990,424].
Tal correlacin de fuerzas explica por qu en Colombia no hubo depredacin de los ingresos de los exportadores por medio de tasas de cambio fijas
en medio de las oleadas inflacionarias de otros pases del continente, como
Argentina, Brasil y Per, lo que subsidi en ellos la industrializacin por
sustitucin de importaciones. Por el contrario, el rgimen cambiarlo en diferentes fases fue siempre flexible e inclinado a la devaluacin, mientras
que, como ya se vio, no se abus de la emisin monetaria y el impuesto inflacionario fue relativamente moderado.
Las polticas monetarias fueron, sin embargo, crecientemente laxas:
se indujo una inflacin cercana al dgito entre 1950 y 1970, lo que arrojaba
un impuesto inflacionario de 0.8% del PiB anual; la inflacin se aument y
estabiliz alrededor del 25% entre 1971 y 1995, equivaliendo a un impuesto inflacionario subrepticio entre el 2 y el 3 % anual del PiB [Carrasquilla
1999, 56] o sea similar a lo que arrojaba el impuesto a la renta. Sin embargo, ese impuesto no fue abusado por medio de sorpresas hiperinflacionarias, como volvi a suceder en el Cono Sur o en Per durante los ochenta,
dando lugar a un rgimen que si bien no era enteramente creble en su compromiso de estabilidad, reparta excedentes entre productores y trabajadores, capas medias y la clase poltica, de tal modo que obtena cierta estabilidad poltica, el respeto a los derechos de propiedad y a los contratos, lo que
garantizaba las inversiones en general, la inversin extranjera en particular,
en tanto que mantuvo abierto el crdito externo y logr un buen crecimiento econmico, en promedio de 4% anual.
Otro intento de movilizacin electoral populista liderada por Gustavo Rojas Pinilla fue frustrado en las elecciones de 1970, de donde se des-

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

prendi el movimiento guerrillero M-19 que fue desmovilizado en 1990,

junto con el EPL, el Quintn Lame y el ERP que condujo a la Asamblea Constituyente de 1991. Es evidente que la falta de democracia poltica y electoral, ms que factores sociales y econmicos, fueron las que condujeron a la
formacin de movimientos armados que se fortalecieron con los impuestos
al narcotrfico, la extorsin y el secuestro en los aos ochenta y noventa.
Hacia un nuevo pacto poltico
Bajo la presin de las primeras negociaciones de paz con la insurgencia en 1984, la democracia clientelista comenz a ser desplazada por una
mayor participacin ciudadana al establecer la eleccin directa de los alcaldes en 1986 y la de gobernadores en 1991. Tanto las elecciones presidenciales como las locales escapan en buena medida a los controles clientelistas
y sus resultados reflejan en la actualidad ms de cerca las inclinaciones de la
opinin pblica conformada y orientada por las capas profesionales y por
las clases medias urbanas.
El pacto poltico de 1991 especific que el poder surga de la soberana popular y rompi el vnculo entre Estado e Iglesia. Se abatieron las barreras a la participacin de movimientos nuevos en las contiendas electorales y ello signific el fin del monopolio bipartidista que haba
desviado antes esos movimientos hacia la ilegalidad o la lucha armada.
En materia econmica, el cambio implic una prctica duplicacin del
tamao del gasto del gobierno central que tuvo que transferir la mitad
de sus ingresos corrientes a municipios y departamentos. En 1999 el recaudo tributario del gobierno central alcanza el 14-15% del PlB mientras
que los recaudos municipales y departamentales pueden agregar otros 3
puntos. Esto es bajo comparado con los pases desarrollados, que mnimamente duplican esa participacin, pero el aumento de impuestos fue muy
alto en un perodo corto de tiempo. A pesar de esa expansin de los tributos, el gasto creci mucho ms que eso; tal desequilibrio es un ingrediente
importante de la crisis que embarga al pas -en 1999 el dficit fiscal alcanz
el 5.8% del PiB- y ha venido castigando duramente la actividad econmica
de 1995 en adelante.
La enorme brecha fiscal expone al gobierno a que no se le financien
externamente sus faltantes y aumenta el riesgo percibido sobre el pas por
los inversionistas nacionales y extranjeros. El sector pblico no financiero
(el gobierno central, la seguridad social, las empresas del Estado y las administraciones regionales y locales) ocupaba el 25% del PiB en 1990 para Ue56

LAS INSTrrUClONES COLOMBLWAS EN EL SIGLO XX

gar a 37% del mismo en 1998, a pesar de que se dieron importantes privatizaciones. Lo que es peor es la carga invisible de pasivos que le ha creado la
inusitada expansin de las burocracias regionales y central, que comprometen la viabilidad misma de la economa colombiana hacia el futuro. La carga tributaria, incluyendo los impuestos de la emergencia econmica, aument entre 5 y 6% del PlB entre 1990 y 1999, deteriorando la rentabilidad
despus de impuestos de todas las actividades productivas y de servicios.
Colombia en el ao 2000 presenta tanto el Estado ms grande como la carga tributaria ms pesada de Amrica Latina [CEPAL 1999].
De hecho, el principio de la tributacin con representacin no est
nada claro en las instituciones parlamentarias que exhibe el pas a la fecha y
no es parte de su tradicin legal, lo que permite la evasin masiva de impuestos o, por el contrario, impuestos a veces confiscatorios. La Corte
Constitucional incluso ha modificado impuestos decretados por el ejecutivo, amparado en una emergencia, lo cual sera inaceptable en los pases con
tradiciones democrticas. Es corriente incluso lo contrario: la representacin comprada directamente a los polticos por individuos que no pagan
impuestos, cmo narcotraficantes o contrabandistas, lo que les permite defender sus actividades y continuar con su evasin tributaria. No hay prisin
por la evasin de impuestos aunque s la hay para los que recauden impuestos y se los queden. Y no hay castigo porque es una conducta histricamente propiciada por las capas propietarias de tierras y otros intereses muy importantes en la sociedad colombiana.

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Lo que quiso ser generosidad para con los pequeos municipios en la ^Constitucin de 1991, result en un sistema de incentivos perversos. Las
transferencias y las regalas crearon instancias de gasto separadas de las de ^
recaudo. Se constituyeron en man caido del cielo que los polticos gastaban alegremente. Los departamentos se endeudaron y gastaron irresponsablemente dando como garanta sus futuras transferencias y los bancos pensaron que el gobierno central vendra al rescate si estas no alcanzaban.
Ambos pasan-hoy en da momentos difciles. Los concejos municipales de
muchas localidades entraron a ser financiados por los contribuyentes de las
grandes ciudades. Concejales electos por ciudadanos que no contribuyen al
fisco gastan contribuciones de otros ciudadanos a quienes no representan
para nada y claro que lo hacen Irresponsablemente, elevando sus dietas, engordando sus clientelas y acometiendo inversiones poco productivas. Es as
como se dilapida el mayor esfuerzo tributarlo que ha emprendido el pas en
este siglo.
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DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX

E L SISTEMA DE LEY

La Constitucin de 1991 reflej un pacto en el que se democratiz

la vida poltica colombiana, al tiempo que se Introdujeron reformas liberales que deban conducir a un debilitamiento de los poderes corporativos - d e los grupos econmicos y de los sindicatos pblicos- con la Instauracin de una mayor competencia a la produccin nacional, la
privatizacin de los servicios pblicos y de una banca central que renunciaba a la emisin que favoreciera intereses particulares o a la financiacin inflacionaria del gobierno.
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Las reformas a la justicia
Se pretendi reparar el sistema de justicia, caracterizado por la ineficiencia y un altsimo nivel de impunidad, asediado adems por el crimen
organizado y por la subversin. Con un ndice de 80 asesinatos por
100.000 habitantes en 1998, slo superado por El Salvador, Colombia tiene sumariados slo 26 asesinatos y de esos el 80% nunca es resuelto. Las cifras sobre secuestros son abismales: mientras en 1965, despus de que haba
pasado lo peor de "La Violencia", hubo 84 secuestros, en 1996 hubo cerca
de 2000, segn estudios de Planeacin Nacional. La proliferacin del crimen y la ausencia de castigo estn ntimamente relacionadas, puesto que la
impunidad hace que tanto el crimen como la subversin sean crecientemente rentables [Rubio 1998]. Se mont un ente acusatorio que deba actuar ms rpida y contundentemente que el de jueces investigadores que organiz el sistema previamente, pero los mismos factores que debilitaron al
sistema anterior siguieron socavando al nuevo. Estos factores tienen que ver
con la intimidacin de la justicia que logran imponer tanto el crimen organizado como la subversin, la politizacin de los nombramientos de los jueces y la carencia de sistemas meritocrticos no slo en la seleccin de las cortes y juzgados sino tambin en el propio sistema educativo del derecho, los
cuales determinan una bajsima productividad tanto en la investigacin
como en el proceso mismo de enjuiciamiento.
La educacin del derecho observa una proliferacin de instituciones
de baja calidad, muchas ofreciendo programas nocturnos con las mismas
pretensiones de acreditacin que los de las diurnas que tienen la misma duracin pero con un nivel de exigencia muy inferior en las segundas. Sin embargo, para el sistema de justicia ambos ttulos valen igual. Lo mismo aplica
para todo el sistema educativo superior de segunda categora pero, a diferencia del Estado, los patronos y el mercado discriminan en contra de sus
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U S INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

egresados al reconocerle menores remuneraciones que las conseguidas por

los de las universidades diurnas de buena calidad. La investigacin en derecho es muy precaria y la profesin carece de una conciencia histrica de su
qu hacer, de sus fuentes y de sus cambios a travs del tiempo. Mucho menos lo tiene de su escasa contribucin a la solucin de los conflictos y a la represin de la criminalidad. No existe siquiera una monografa dedicada al
derecho en la serie de estudios sobre el desarrollo de las profesiones elaborado por Colciencias [Colciencias 1993].
Las tendencias que predominan en el derecho colombiano explican
el crimen por medio de la teora de la lucha de clases o de los factores sociolgicos como la pobreza que lo justificara y, por lo tanto, tiende a haber
una acritud laxa frente a las infracciones de la ley [Rubio 1998]. Esto es reforzado por la tica pblica que se basa ms en la caridad que en la responsabilidad. Se llega tan lejos que pasa como un enunciado normal, afirmaciones ingenuas como la de que "el narcotrfico es el resultado de la miseria en
que vive el pas" y que si sta se liquida obviamente que no va a haber ms
narcotrfico. Segn estas corrientes ticas casi parece ms apropiado felicitar al narcotraficante por haber superado las condiciones objetivas de miseria que envuelven al pas. Lo cierto es que pases con pleno empleo y mucha
riqueza tienen narcotrfico. Sera ms lgico deducir exactamente lo contrario: hay narcotrfico porque se ve favorecido por un sistema de justicia
ineficiente y corrupto, el Estado no controla amplias partes del territorio y
la guerrUla y los paramilitares venden proteccin.
El incumplimiento de los contratos
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Parece haber desaparecido el principio de la responsabilidad individual y del rigor jurdico, algo que es reiterado por las cortes superiores en
otro sentido, al eximir del cumplimiento de sus compromisos a muchos
ciudadanos con el sistema de crdito o con los planteles educativos privados. En una situacin de crisis econmica se deben enfrentar tales problemas con soluciones fiscales y no jurdicas, en particular cuando stas le imponen a los actores privados responsabilidades pblicas. Lo que hace en el
fondo tanto el crimen impune como la facilidad legal para desconocer contratos, es minar a fondo no slo los derechos de propiedad sino el derecho a
la vida y a la integridad fsica. El problema es que la ley no estaba interiorizada en la conciencia de los ciudadanos, y medio funcionaba por su aplicacin represiva y segmentada, pero cuando se derrumb tambin el poder
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DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

represivo frente a organizaciones ms fuertes que la propia institucin de la

ley. sta entr en un proceso de disolucin.
La cultura del no pago, de propagarse suficientemente, podra conducir al colapso tanto del sistema financiero como de la educacin privada
y, en general, del poco capitalismo que ha logrado desarrollarse en Colombia. Los magistrados estn creando incentivos para que todos los agentes de
la sociedad se pongan conejo entre s: se incumplirn tambin entonces los
contratos laborales, de arriendos, de compraventas, de crdito, de seguros,
etc. En tal situacin cunde la desconfianza entre los ciudadanos, todos los
pagos se hacen por adelantado y se acaba el crdito. Los agentes se agreden
cuando se engaan y se hacen dao entre s. Prolifera el crimen y la justicia
privada.
Lo ms grave es que el propio sistema de justicia, que debe ser el garante de los derechos de propiedad y de los contratos, est vulnerando los
contratos firmados entre los ciudadanos, lo que induce a la conducta ventajosa de muchos de los actores, a la mayor desconfianza entre eUos y, por
lo tanto, a altsimos costos de transaccin que operarn como un pesado
lastre sobre el crecimiento econmico del futuro. La gente se aisla de los
dems y se refugia en la familia. Las organizaciones que constituyen el tejido de la sociedad civil, como asociaciones, clubes, sindicatos, gremios y
partidos se debilitan. Estas actitudes de vulneracin de contratos plantean
serias trabas al desarrollo del republicanismo cvico en el pas, o sea a la
participacin consciente, y respetuosa de los dems, de ciudadanos informados en la poltica, que cumplen con su palabra frente a otros y con sus
compromisos para con lo pblico, tal como se examinar al final de este
ensayo.
La Corte Constitucional se ha erigido en un enorme poder que no
tiene limitacin por ninguna otra institucin. Reconociendo que tena un
espacio ilimitado para desplegar sus decisiones, ha usurpado funciones del
poder legislativo y del ejecutivo para ordenar que se haga legislacin de
acuerdo con sus conceptos, verifica si la legislacin aprobada por el Congreso cumple con esos conceptos y de esta manera se ha tornado en una autoridad que define a qu sectores debe beneficiar el gasto pblico y en qu
cuantas. En vez de ser los representantes de los ciudadanos quienes deciden
sobre sus tributos y gastos, son unos magistrados nombrados por otros poderes los que deciden sobre esos menesteres. Por eso se le puede tildar de
una dictadura de los magistrados que se constituye en una seria amenaza
para la democracia representativa.
6o

U S INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

La Corte ha legislado adems en relacin con las empresas de salud

tanto del Seguro Social como privadas para ordenarles que paguen toda clase de operaciones y drogas no bsicas que destruyen la viabilidad financiera
de ellas y debilitan su capacidad para atender ms personas. Por ltimo, ha
ordenado al gobierno central pagar las pensiones en mora por parte de los
gobiernos departamentales abriendo una enorme compuerta a esas administraciones para que dejen de ahorrar y de actuar responsablemente porque hay el padre gobierno que pague por su corrupcin y falta de previsin.
Pareciera que la Corte est decidida ha causar una implosin fiscal en el
Estado del que ella hace parte fundamental y del que, se supone, es la guardiana. Pareciera que las conductas predatorias y el oportunismo son ignorados por la Corte como problemas fundamentales de los que padece la sociedad colombiana.
El sector productivo est soportando la depredacin de la insurgencia, del paramilitarismo y del crimen que capitaliza sobre la ruptura del
orden propiciada por los anteriores, ms unos impuestos muy aumentados del gobierno, que dan cumplimiento a la carta magna de 1991. Es importante destacar que tanto el crimen organizado como el desatado por la
subversin con una justificacin poltica le abren un campo inmenso a la
criminalidad comn que se multipca y sigue el camino que les han abierto los actores armados. Se multiplican entonces las imposiciones por proteccin y los secuestros en todos los resquicios de la sociedad. Esto significa que una parte creciente del excedente creado por el capital est siendo
desviado hacia los grupos armados y hacia los polticos y sus clientes. Parte de este gasto puede que llegue a los que ms lo necesitan pero hay serias
desviaciones en el camino. Los bancos pblicos y cooperativos han sido,
literalmente, saqueados por unos polticos que muy posiblemente no invertirn esos recursos en forma productiva y honesta. Las cortes pretenden defender los bancos pblicos y estn cambiando las reglas frecuentemente, agregando riesgos de regulacin y de malos incentivos que
vulneran an ms los derechos privados. Todos estos elementos seguramente han deteriorado la rentabilidad del sector productivo en forma estructural, coincidente con la ms grave coyuntura recesiva internacional
por la que haya atravesado la economa colombiana en el siglo XX.
REFLEJOS EN LA ESTRUCTURA SOCIAL

Cuales son los efectos de estas instituciones en el desarrollo econmico colombiano? Con qu estructura social y con cunto capital so61

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX

cial contamos los colombianos para consolidar el proceso de desarrollo

econmico y de profundizacin de la democracia? El estudio de Hall y
Jones, atrs citado, permite hacer algunas comparaciones internacionales
sobre la calidad de las instituciones colombianas y sobre sus logros de
crecimiento y de productividad. Otro trabajo de Sudarsky sobre el capital
social, entendido como las formas de cooperacin y participacin poltica,
mostrar los efectos que ha tenido la definicin de la polis en el comportamiento social y poltico de la poblacin.
La infraestructura social
En el trabajo de Hall y Jones se encuentra que un trabajador colombiano produce una cuarta parte de lo que produce uno norteamericano. Se
pensara que el norteamericano tiene mucho ms capital a su disposicin
que el colombiano para producir cuatro veces ms producto, pero se calcula
que la relacin capital por producto en Colombia es 0.818 mientras en
Estados Unidos este niimero es de uno, o sea que la densidad de capital y su
eficiencia no son muy diferentes. Sin embargo, en el nmero de aos de
educacin que tiene cada pas hay una diferencia grande: el trabajador colombiano tiene un poco ms de la mitad del nmero de aos de estudio que
su contraparte norteamericana y comenzamos a ver el impacto que tiene el
conocimiento y la disciplina en el producto por trabajador. Con todo, Colombia tiene un buen desempeo pues ha logrado aumentar la escolaridad
promedio de 3 aos en 1954 a cerca de 7 aos en 1996 [DNP 1998, Vol. 1].
Pero el gasto ha aumentado ms que la cobertura revelando la ineficiencia y
el fortalecimiento sindical de los maestros con lo cual han podido capturar
una mayor parte del presupuesto en detrimento de la cobertura. La productividad calculada como residuo que registra Colombia es slo el 59% de la
de los Estados Unidos.
Sin embargo, vienen los elementos institucionales que el estudio trata de calcular en trminos de la ley y orden y calidad burocrtica en cada
pas. Hay tres categoras en que el gobierno puede desviar recursos a favor
de polticos y agentes privados que el estudio mide: corrupcin, riesgo de
expropiacin y la repudiacin de contratos por el gobierno. Otra medida de
desviacin es si el pas tiene libre cambio o no. Con aranceles y tarifas, los
beneficios del comercio son desviados en favor del gobierno y de los agentes
privados dotados de proteccin. En tanto el libre cambio favorece el cambio tecnolgico y la adopcin de actitudes competitivas y genera una visin
62

LAS iNsrrruciONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

cosmopolita en la poblacin. Por lo dems hace ms difcil sentar las condiciones para capturar el impuesto inflacionario.
Los resultados son robustos y arrojan para la muestra de 79 pases que
una diferencia de 0.01 en la infraestructura social est asociada con una diferencia en producto por trabajador de 5.14%. El ndice que encuentra el
estudio para la infraestructura social colombiana es de slo 0.35 cuando los
pases que la tienen ms desarrollada obtienen 1, siendo eUos Suiza, Estados
Unidos y Canad. Lo anterior est asociado con que el producto por trabajador en Colombia no alcance a los US$9.000 al ao, mientras que los de los
tres pases lderes estn en cerca de us$35.000 por trabajador. En Colombia
algunos piensan que el desarrollo es trabajar menos tiempo, jubilarse bien
temprano, capturar una pequea renta y que la eficiencia y la disciplina son
taras extranjerizantes o derivadas de un modelo neoliberal. Lo cierto es que
el desarrollo es el resultado de hombres trabajando ms eficientemente, no
necesariamente con mayor esfuerzo, pero si con mayor conocimiento y
concentracin, sobre todo, durante ms tiempo o sea con jubilaciones tardas.
El gobierno contribuye al logro de una infraestructura social mediante el reparto de los bienes pblicos (educacin y salud) y lo hace mejor si se
apoya en criterios de mrito o competencias y no por consideraciones clientelistas o nepotistas que son arbitrarias y despilfarradoras de los recursos pblicos. Mientras mayor y eficiente sea el gasto en educacin, mayor ser el
ingreso y la productividad. La mayor competencia, asociada a un gobierno de tamao ptimo, conduce a precios ms bajos que son capturados
por los consumidores y no slo por los productores en la forma de rentas
excesivas que surgen de la restriccin de la competencia. Tributos altos
que imponga el Estado o los grupos armados tendern a sofocar la acumulacin de capital.
Habra que trazar las razones para la antipata ideolgica que despierta el capitalismo en sociedades colonizadas por los espaoles y que fueran
catetizadas por la Iglesia. En ellas se eleva simblicamente al Estado a ser el
padre desptico de la sociedad, que debe ser obedecido bajo pena de castigo, un padre que a veces hace milagros a favor de algunos. N o se le entiende
como un resultado humano de la voluntad y de las contribuciones de los
ciudadanos para garantizar sus derechos y aumentar su bienestar. Se habla
entonces de "ausencia del Estado" en tantas regiones, sin entender que se
puede construir Estado con el trabajo mancomunado de los ciudadanos,
sobre todo con sus aportes. El mercado impone la restriccin presupuestal
63

DESARROLLO E C O N M I C O Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

-casi nadie puede gastar lo que quiera- y desemplea y emplea hombres sin
consultar sus necesidades. El trabajo se hace intenso, montono y se exige
disciplina. Quizs el reciente y escaso desarrollo de un mercado verdaderamente nacional en Colombia que propicie el surgimiento de ms individuos expliquen la animadversin que despierta. Todava hay un rezago de
la actitud anti-reforma protestante que caracteriz tanto al pas durante el
siglo pasado y una identificacin entre capitalismo y protestantismo. El dinero se ve como el "estircol del diablo" y a los banqueros que lo manejan
bien como personajes siniestros. Se considera a la ganancia privada como
un robo, algo que los marxistas apuntalaron en su momento. No es de sorprender que la Iglesia haya contado con un ala marxista que cre la teologa
de la liberacin y que uno de los movimientos insurgentes se acepte como
catlico. La competencia aparece odiosa cuando pierde el equipo de casa,
pero se acepta que es indispensable que exista para que se formen buenos
jugadores.
^. El capital social y poltico
Otro estudio con una orientacin ms sociolgica es el elaborado por
Sudarsky quien mide y compara entre pases, elementos que estn a la base
de las sociedades en que priman los valores cvicos y especifica un capital social basado en la cooperacin entre los ciudadanos, a diferencia de las sociedades de poca integracin en donde priman las relaciones familiares y la
desconfianza frente al resto de los individuos.
Un Estado nacional fuerte y unitario est histricamente detrs de
sociedades en donde prima la ley y el orden. La obediencia de los ciudadanos est interiorizada por el sistema educativo universal que conduce a la
racionalidad informada en la toma de las decisiones y a la cooperacin entre
ellos. Se crea una tica agnstica y se van abandonando valores religiosos.
Los ciudadanos forman asociaciones civiles, polticas y religiosas, padres de
familia y residentes administran colegios y barrios, tejiendo redes de solidaridad y de accin mancomunada. A la confianza que requieren tales procesos y a las virtudes cvicas que despliegan sus ciudadanos es a lo que esta escuela sociolgica llama capital social y que estn en la base del llamado
"republicanismo cvico".
En lo que tiene que ver con falta de confianza en otras personas, Colombia slo es superada por Brasil, Per, Turqua y Filipinas, mientras que
en la medida de percepcin de la corrupcin, es superada por Brasil, Nige64

LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

ria, Rusia y Repblica Dominicana, ocupando uno de los ltimos lugares

en la escala internacional.
"' Por lo dems, la confianza que muestra la poblacin colombiana
frente al gobierno nacional y el servicio pblico son muy bajas. En la comparacin internacional slo Venezuela, Argentina y la Repblica Dominicana marcaron por debajo de Colombia en ambas categoras. La confianza
en el Congreso y en los partidos polticos est ligeramente por encima de la
depositada en organizaciones guerrilleras y paramilitares, lo que debiera ser
fuente de mucha preocupacin para la clase poltica colombiana. Frente el
respeto por la ley la encuesta volvi a arrojar resultados preocupantes. Sobre
la pregunta del cuestionario de s la violencia poltica nunca se justifica, el
promedio de la muestra mostr otra preocupante aceptacin por la premisa
de que la violencia es un medio aceptado para hacer poltica. Colombia tiene una participacin cvica que est dentro del polo de la religiosidad tradicional, lo que significa que est lejos de la posicin en que los miembros de
la sociedad se reconocen como los responsables por la defensa de la ley.
La participacin de los colombianos en gremios y sindicatos es tambin de las ms bajas en la muestra de pases, con menos del 6% participando en ambos tipos de agremiaciones. Lo anterior implica que no hubo ni
hay condiciones para establecer un rgimen corporativo, lo que explica el
fracaso del populismo en Colombia. Sin embargo es tambin indicio de
una raqutica estructura civil. En palabras de Sudarsky: "los pobres resultados para Colombia en cada una de las instituciones mediadores muestra
una preocupante falta de articulacin vertical y la ausencia de mecanismos
para sumar racionalidades y crear consensos, los que son fundamentales
para la construccin de gobemabilidad en medio de los procesos centrfugos de descentralizacin regional" [Sudarsky 1998]. En cambio, la participacin de la poblacin es muy alta en organizaciones religiosas -un 53% de
la poblacin participa en ellas- lo que confirma la falta de individuacin y la
no aceptacin de la responsabilidad de cada ciudadano frente a la poltica.
Sudarsky se refiere al republicanismo cvico como caracterizado por
ciudadanos poUtizados, informados en los asuntos pblicos y con un sentido de responsabilidad frente a la esfera pblica. En contraste, los colombianos se podran caracterizar como particularistas no ideolgicos que restringen su inters en la poltica solamente a aquellos aspectos que se relacionan
con la vida personal privada o con las necesidades familiares. Este particularismo no-ideolgico ha sido identificado como la caracterstica amoral familiar, tpica del sur de Italia.
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D E S A R R O L L O ECONMICO Y SOCL\L EN COLOMBL^. SIGLO XX

Los resultados colombianos en el estudio aludido son entonces bastante similares a los de Sicilia: predominio de las relaciones familiares, desconfianza alta entre las personas, la mayor parte de la gente participa en asociaciones religiosas, caracterizadas por la ausencia de autonoma de los
individuos pertenecientes a ellas; existen pocas organizaciones cvicas, polticas y deportivas, pocos clubes, asociaciones de padres de familia, reflejando la larga ausencia de participacin ciudadana en la poltica municipal y
regional. Y se puede repetir una de las conclusiones de Sudarsky: "cuando el
capital social no llena la sociedad, son el crimen, la violencia y la carencia de
ley las que abundan".
Desde el punto de vista de la evolucin hacia una sociedad con alta
participacin poltica, de control de los ciudadanos sobre el gobierno y de
las instituciones que se suponen balancean el poder del ejecutivo, el estudio
muestra unos ndices extremadamente bajos que hacen clasificar a la sociedad colombiana como habiendo perdido su carcter comunal para entrar
en una zona gris donde los individuos slo confan en sus familiares, donde
hay una evidente amoralidad, deterioro de la comunidad y una individuacin intermitente. En las ciudades se encontraron algunas evidencias de
ciudadanos de las capas medias con motivaciones de altos logros, desarrollo
econmico y modernizacin, pero en lo general Colombia est lejos de contar con una sociedad civil moderna.
TAREAS PENDIENTES

Esta rpida perspectiva de las instituciones colombianas nos permite

percibir que buena parte del escaso desarrollo econmico del pas y de las
trabas que lo enfrentan, tienen que ver con la forma como nos organizamos polticamente los colombianos, guardando una gran dependencia del
pasado.
El legado ms negativo ha sido la ausencia de una revolucin democrtica que construyera las instituciones serias que requiere el capitalismo
para poderse desarrollar adecuada y civilizadamente en el largo plazo. Un
Estado nacional fuerte, comprometido con la estabilidad macroeconmica
y con una baja inflacin, o sea con un compromiso serio creble por todos,
permitira el surgimiento de un mercado de capital profundo, con tasas de
inters muy bajas, incentivara al pago de un mayor nivel de impuestos que
voluntariamente cederan sus ciudadanos, representados adecuadamente
en el parlamento donde se define cmo se recolectan y cmo se gastan eficientemente, sin que se los roben o se desrinen a quienes no lo requieren.
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LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

Esos impuestos financian un gasto pblico suficiente para garantizar el sistema de justicia y de orden, una educacin universal, laica y cosmopolita y
una infraestructura fsica. Una mayor parte de ellos se recogera en los niveles locales que tendran ms herramientas para supervisar su uso apropiado.
Las contribuciones de patrones y trabajadores garantizan un sistema de salud muy extenso y uno de pensiones sanamente financiado. Los impuestos
podran financiar un sistema de salud que atendiera gratuitamente a buena
parte de la poblacin que no puede cotizar al seguro social.
El poder central estara compensado y balanceado por el parlamento
y los jueces que impediran el despotismo. Garantizaran todos ellos que no
existieran impuestos confiscatorios, prohibiendo para siempre el impuesto
inflacionario, que ha sido abusado por los polticos, exportadores y empresarios que lo aprovechaban y que echan de menos en la actualidad. Las burocracias pblicas seran educadas, bien pagas y entraran en una carrera civil meritocrtica, reduciendo as el mbito de la corrupcin. Los poderes de
la libertad de expresin y prensa, los ciudadanos enterados y vigilantes tambin contendran la corruptela pblica. Un sistema legal basado en el mrito, imparcial y eficiente, con personal calificado, eficiente y justo le devolvera a la poblacin la confianza en sus conciudadanos y en las instituciones
que los gobiernan. Actualmente, como se ha visto, existe el peligro de la tirana de los magistrados.
La reforma agraria
Hace 50 aos hubiera sido oportuna una reforma agraria. Hoy en da
estara limitada a algunas regiones con presencia insurgente porque desdichadamente tenemos el campo vaciado sobre las ciudades y no hay ninguna
base histrica de igualdad de oportunidades, excepto quizs la regin de colonizacin antioquea y las nuevas zonas de frontera. La reforma agraria
podra tener como escenario bsico las propiedades que se le pueden expropiar a los narcotraficantes pero ello requerira una recuperacin del poder
mitar local para el gobierno en muchas regiones del pas. Debera ser integral, en la forma de combinacin de grandes firmas y cooperativas campesinas que liguen crdito, tecnologa y mercadeo interno y externo. Sera importante en regiones erosionadas y de minifundio. Un impuesto a la tierra
ayudara a hacer ms intensiva su utilizacin.
La sustitucin de cultivos es la clave del proceso de paz para las FARC
puesto que los cultivadores son su base social ms tradicional e importante.
Ella es tambin crucial en la armonizacin de las relaciones entre un dbil
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DESARROLLO ECONMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA. SIGLO XX

pas productor y otro poderoso pas consumidor de drogas. Se deberan encontrar cultivos de alta rentabidad y variedades adaptadas al medio, adems de construirles una infraestructura, que garanticen el xito del programa.
'
iLas bases de ese Estado nacional y del republicanismo cvico estn en
la clula municipal en donde los ciudadanos despliegan sus virtudes de ganar informacin e influir racionalmente sobre el gobierno de sus comunidades y hay que entender que esta clula se mantuvo atrofiada por 105 aos
de vigencia de la Constitucin de 1886. Por eso mismo hay que fortalecerla
mucho ms, pero no con ddivas paternalistas sino con el esfuerzo propio y
la construccin de un espacio pblico prdigo en servicios y obras.
El clientelismo y la tributacin
La realidad ha sido un Estado histricamente dbil, pobremente financiado y apoyado en las redes de clientes de los polticos profesionales a
quienes los poderes dominantes delegan el oficio de la poltica. Eso les otorga el derecho a usufructuar personalmente de los recursos pblicos, tal
como lo hicieron antes los que consideraron al Estado como su patrimonio
particular. Las instituciones de vigilancia se tornan en peajes para los que
roban y para los que no lo hacen pero requieren de su visto bueno. El sistema poltico clientelista no es meritocrtico y es poco competitivo. Predomina el conflicto para capturar rentas y no est muy presente la cooperacin para lograr que el gasto pblico sea un elemento de desarrollo
econmico y de equidad social. Gana el ventajismo, el que no respeta las reglas ni la ley, el que se vuela las colas y el que recurre a la movilizacin vociferante y violenta. Impera la mediocridad en el sistema educativo. Domina
el parroquialismo. La violencia se extiende a los territorios por los que compiten los grupos armados de la subversin y donde surgen las autodefensas,
ms despticas an, como respuesta.
El congreso colombiano tiene una sobre-representacin de intereses
rurales que son precisamente los grupos que difcilmente tributan, segn la
definicin que diera la Misin Musgrave de 1968, y sin embargo deciden
sobre las contribuciones que son aportadas mayoritariamente por la poblacin urbana y aprueban su gasto. No es de extraar que tales recursos sean
asignados alegremente y que sean capturados tan frecuentemente por la corrupcin poltica. Los ciudadanos demandamos una representacin proporcional a la tributacin que hacemos y que se excluyan del cabildeo los
grupos ilegales que evaden y eluden impuestos. Es por ello pertinente
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LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

tambin que haya un mecanismo automtico de aprobacin de los censos

de poblacin que refleje la realidad del aumento de la poblacin de las ciudades y restrinja la sobre-representacin de los propietarios de tierras, con
una mayor presencia en el congreso de las organizaciones y cooperativas
campesinas.
Hay que buscar sistemas de representacin que generen responsabilidad poltica: que el poltico elegido pueda ser cuestionado por sus bases y
relevado de su cargo si ha conducido mal su representacin. En este sentido
sera mejor un sistema de distrito electoral unipersonal, en el que 400.000
ciudadanos, por ejemplo, son representados por un congresista que debe
contar con una oficina receptora de sus demandas o 200.000 por un concejal que expresa sus demandas en el legilativo de la ciudad. Los sistemas actuales en los que la circunscripcin est constituida por los departamentos
otorga ventajas a los polticos clientelistas, mientras que la circunscripcin
nacional para senadores es ms competitiva pero diluye la representacin y
deja sin representacin los departamentos poco poblados. El poltico no
debe representar a la "nacin", como dicen muchos de los textos constitucionales, que es equivalente a no representar a nadie, sino a las personas e
intereses que lo eligieron.
Se requerira tambin de una reforma poltica que facilitara el surgimiento de nuevos partidos ms fuertes y la ampliacin de las asociaciones
voluntarias de los ciudadanos, incluyendo sindicatos, gremios, asociaciones
de padres de familia que influyan sobre los manejos de los colegios pblicos
y privados, clubes deportivos y sociales, asociaciones comunales y de vecinos, asociaciones campesinas y cooperativas, y asociaciones no gubernamentales activas. Toda democracia tiene al congreso para que los distintos
intereses hagan cabdeo. El problema en Colombia es que buena parte
del cabildeo se hace frente al gobierno central que cuenta todava con demasiado poder; ms recientemente la Corte Constitucional ha desplazado
al congreso en muchas materias, debilitando la democracia representativa
e induciendo el creciente desequilibrio fiscal con sus fallos que obligan al
gobierno a dilapidar sus recursos y a subsanar financieramente la irresponsabilidad de los entes territoriales. Lo que debe ocurrir es que muchos
ms intereses se organicen y le hagan contrapeso a los intereses econmicos ms fuertes de los grupos financiero-econmicos y los de la mafia del
narcotrfico y del contrabando y todos vayan (menos estos ltimos que
deben ser excluidos por la fuerza de la ley) a donde deben ir que es nuevamente al Congreso.
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DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

Un incentivo poderoso a actuar por resultados y que no existe en la

sociedad poltica colombiana es la reeleccin en el poder ejecutivo central y
de las regiones. As los polticos se veran forzados a hacer ms por la ciudadana que los puede premiar o castigar por sus gestiones y tendran un horizonte de tiempo ms largo que dirigira su actuacin hacia alcanzar unos
mayores logros en beneficio de los electores.
Los magistrados de la Corte Constitucional debieran ser elegidos con
criterios altamente meritocrticos y con limitaciones de edad, algo as como
que tienen que ser mayores de 65 aos para que de esta manera estuvieran
all los ancianos y sabios de la tribu y escapara de esa manera a los arrebatos
radicales de algunos de sus miembros y a las tentaciones de complacer las
demandas de grupos de votantes.
Pagar ms impuestos y que no se los roben exige cambiar las reglas de
juego poltico: agrandar el nivel local de gobierno y achicar el nivel central o
sea hacer que el poltico responda ante el contribuyente que le duele pagar
impuestos y que su gasto favorezca de alguna manera a los que los estn
aportando. Requiere balances y controles que dificulten la corrupcin y un
sistema de justicia que sea eficiente e igual para todos. Si no se controla el
enorme desequilibrio fiscal que ha contribuido a generar la crisis econmica actual, Colombia no ser una sociedad viable y seguir sometida al atraso
econmico y a la injusticia social.
La descentralizacin debe ser entendida como resultado de la propia
gestin tributaria eficaz del gobierno local, que debe ser condicin para recibir transferencias y regalas, dentro de un espritu de austeridad y cuidado
sagrado de los recursos pblicos. Los funcionarios deben demostrarle a los
contribuyentes que estn invirtiendo sus recursos en beneficio colectivo. El
contribuyente que conoce que sus impuestos no se los roban y que son invertidos tambin en su beneficio est dispuesto a pagarlos, como se ha visto
en los casos de las ciudades gobernadas por alcaldes pertenecientes a movimientos cvicos. Estos elementos de la democracia colombiana son los que
tienen que ser fortalecidos pues ellos anuncian el futuro de un pas ms
prspero y amable para todos sus ciudadanos.
Debiera obtenerse legislacin sobre informacin y transparencia que
haga que todos los entes pblicos entreguen informacin clara a los medios
de comunicacin sobre su funcionamiento y gasto. Los ciudadanos y las organizaciones no gubernamentales deban analizar el comportamiento de los
gobiernos municipal, departamental y nacional. Las contraloras, veeduras, procuraduras y otros entes de control deben ser mucho ms pequeos
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LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX

que los actuales e investigar los casos en que valga la pena incurrir en los costos de investigacin o sea en que lo recobrado por el Estado sea mayor a la
nmina y papeleo gastados. En vez de combatir la corrupcin, estos entes
despilfarran los recursos pblicos y son ms bien transmisores de la misma.
Sera bueno tambin que todas las organizaciones civiles se involucraran en las actividades que tienen que ver con el Consejo Nacional de Planeacin para que tengan un acercamiento a la poltica nacional y a la macroeconoma. Esto representara un proceso educativo para que los ciudadanos
acten consciente y racionalmente en la poltica electoral y adopten buenas
posiciones frente a lo que hace el gobierno nacional. En fin, Colombia requiere del desarrollo del republicanismo cvico y del fortalecimiento de la democracia participativa en el nivel local. La proliferacin y el fortalecimiento
de organizaciones civiles y laborales contribuirn a hacer ms denso nuestro
tenue tejido social.
Pobreza y distribucin del ingreso
Si se quiere reducir la pobreza drsticamente en Colombia es necesario hacer ms rpida la acumulacin de capital, que todos paguemos ms
impuestos y que esos impuestos no se los roben y sean aplicados racionalmente para acelerar aun ms el desarrollo econmico. Esa acumulacin de
capital debe generar buenos empleos productivos que la retroalimente.
Toda creacin de empleo improductivo, tanto en el sector pblico como en
el privado, debilita el objetivo fundamental. Hacer ms productivo el trabajo requiere tener una economa abierta que pueda exportar mucho y absorber lo que ms pueda del cambio tecnolgico internacional.
Habra que frenar la tendencia del gobierno a otorgar los nuevos negocios que est generando la tecnologa o la reestructuracin del sector pblico a favor de los grupos econmicos tradicionales. Se tratara ms bien de
atraer nuevos jugadores nacionales e internacionales, democratizando la
venta de acciones. Habra que debilitar la capacidad de transmitir propiedad y poder a favor de la siguiente generacin.
Una sociedad con una mejor distribucin del ingreso puede lograrse mediante un aumento de los impuestos progresivos, en particular
del predial rural y una canalizacin de la mayor parte del gasto pblico a
favor de las necesidades bsicas de la gente como agua, salud y educacin. Ms que hacer a las personas iguales, hay que sentar condiciones
para que puedan igualarse y juega un papel central la educacin de buena calidad que alcance a toda la poblacin hasta por lo menos el nivel
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DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX

tcnico. Hay que contener a las burocracias que hacen el gasto social
porque eUas pueden apropiar una parte desmedida del mismo para ellas.
En la misma direccin hay que detener la corrupcin en frentes tan delicados como el de las pensiones que constituyen el ahorro de los trabajadores y que han mostrado ser presa fcil de los polticos. Tal como estn,
ellas financian el dficit pblico, son invertidas en bancos y empresas
que constituyen barriles sin fondo y no financian la acumulacin de capital. Se hace urgente privatizar el sistema de pensiones, y en especial las
de los trabajadores pblicos y de las fuerzas militares, que han sido los
ms abusados de todos.
Sera importante desarrollar un servicio civil independiente, bien
pago, muy educado e incorruptible que administre eficientemente al
Estado y a todas sus instituciones. Ello implica retirar de la poltica todos los puestos que sean bsicos en el ejercicio del poder estatal y someterlos a concurso y a condiciones de seguridad laboral. Si el gobierno no
gana legitimidad y no castiga la evasin fiscal rigurosamente, continuar
dbil y deber recurrir a impuestos indirectos. En el mbito de la produccin podran darse acuerdos que compartan los aumentos de la productividad con los trabajadores.
Los estmulos que ofrezca el gobierno a los productores deben ser
generales pues todos los agentes deben considerarse iguales e inducir
una alta rentabilidad de sus actividades: reglas de juego monetarias y
cambiaras estables que eliminen la inflacin, favorezcan las exportaciones y profundicen el mercado de capitales que ser el encargado de abaratar el crdito. Todas las medidas que pretenden co-admnistrar el sistema financiero frenan el desarrollo del crdito o inducen su asignacin
equivocada; es as como el crdito ms barato del mundo est en pases
que carecen de leyes contra la usura. Jugar a los excesos de emisin se
paga con mayor inflacin que es la que impide que exista un gran mercado de capital y de crdito a largo plazo en el pas.
La agenda de paz y el modelo econmico
En torno a la agenda para la paz, la insurgencia ha indicado que la inversin extranjera sera bienvenida y se atraeran en especial las que fueran
importantes para desarroUar sectores y exportaciones nuevas. La negociacin ha sido efectiva para que ninguna de las partes se levante de la mesa de
negociacin. La politizacin de la guerrilla es incipiente pero es la forma
72.

LAS INSrrrUCIONES C 0 L 0 M B L \ N A S E N E L SIGLO XX

como va substituyendo la guerra por la poltica. Si se ofrecen garantas plenas para el desarrollo futuro de la poltica, el proceso se completar.
Lo no negociable con la insurgencia seran los derechos de propiedad
privada, con la excepcin temporal de propiedades adquiridas con dineros
ilegales. El grado de intervencin econmica podra ser negociable pero no
slo con la guerrilla sino con la sociedad. Lo que se obtenga en la mesa no
debe ser resultado de la fuerza de los contendientes sino de los consensos sociales. Habra que entenderlo como la prolongacin del proceso que se inici en los ochenta con la eleccin popular de alcaldes y se profundiz con la
Constitucin de 1991.
El modelo econmico no puede surgir de la negociacin sino de lo
que la sociedad percibe como necesario. Muchos de los cambios introducidos en los ltimos 15 aos son buenos, se han consolidado y no pueden ser
retrotrados. Otros han tenido malos resultados y pueden y deben ser cambiados. Muchas de las reformas introducidas en la Constitucin de 1991
deben ser profundizadas. La clase poltica debe ser invitada a participar esta
vez para comprometerla en las reformas que se encuentren como necesarias.
El norte ideolgico del proceso estara compuesto por un consenso
entre todos los intereses sociales que logren expresarse y, por lo tanto, debe
ampliarse su participacin. La Constitucin de 1991 fue una combinacin
de reformas liberales e intervencionistas a las reglas de juego vigentes hasta
entonces y constituye un gran avance de la democracia en el pas. Hubo
muchos errores que podran corregirse esta vez con base a mejores balances
entre los poderes, introducir incentivos que conduzcan hacia un mejor
equilibrio entre los diversos agentes polticos y los intereses sociales, atar los
gastos pblicos a los ingresos y enfrentar temas que no se trataron en 1991,
como la reforma del Estado y de las fuerzas militares.
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