Estatutoplusdapluscidade Completo

Fundao Prefeito Faria Lima - Cepam
Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal

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Governo do Estado de So Paulo

Geraldo Alckmin
Secretaria de Economia e Planejamento
Andr Franco Montoro Filho
Sergio Gabriel Seixas
A experincia do Ce pam, acumul ada em ma is de trs dcadas dedicadas
Equipe Tcnica
capacitao tcnica dos municp ios, o credencia como prestador de servios aos
rgos da Administrao Pblica na implementao de medidas que modernizem as
Mariana Moreira (coordenao)

Clementina De Ambrosis
Domingos Theodoro de Azevedo Netto
gest es e levem implanta o de po lticas p blicas.

O Cepam est capacitad o a resolver questes nas reas administra tiva , jur dica,
financeira, de recursos humanos, de desenvolvimento urbano e ambiental, e quanto
ao uso de tecnologia de informao, dentre outras.
Unidade de Produo de
Documentao e Informao UPDI
Coordenao
Editorao de Texto
Gove rnar um muni c pi o or ient ado par a res ul tados o mai or des af io par a os
dirigentes municipais. As antigas formas e modelos de gerenciamento no mais
atendem s exigncias ligadas aos problemas do dia-a-dia da comunidade. Hoje,
governar significa estimular a participao da comunidade na gesto municipal e no
controle social das aes do governo.
Silvia Regina da Costa Salgado

Eva Celia Barbosa
Maria Thereza Venuzo
Silvia Regina F. P. Galles
Projeto Grfico e Capa
Antonio J. F. de Oliva Teles
Assistente de Arte
Jorge Henrique R. Monge
Estagirio
Ilustrao de Capa
Henrique Contesoto
Enio Squeff
O gest or local deve, a part ir da implementao de pro cess o de planej amento

es trat gi co par ticipat ivo par a a prom o o do des env ol viment o sus tent v el ,
promover um a refo rma ge rencial qu e de sburocrati ze a mquina ad ministrati va
tornando-a mais gil e flexve l, focada no cid ado, e recuperar a capacidade de
investimentos do municpio.
Tiragem
3.500 exemplares
ESTATUTO DA CIDADE
So Paulo, 2001
da Fundao Prefeito Faria Lima - Cepam
Ficha Catalogrfica elaborada pela Unidade de Produo de Documentao e Informao - UPDI

FUNDAO PREFEITO FARIA LIMA CEPAM. Estatuto da cidade, coordenado por Mariana Moreira. So Paulo, 2001.
482p.
1. Desenvolvimento Urbano. 2. Planejamento Urbano. 3. Legislao Urbana. 4. Poltica
Urbana. I. Moreira, Mariana, coord. II. Ttulo
CDU: 711.4
MENSAGEM DO GOVERNADOR
As transformaes pelas quais o Pas tem passado redesenharam as atribuies dos Poderes Pblicos, suas relaes com o setor privado e com os
cidados. Os avanos das tecnologias da informao, por sua vez, abriram enormes possibilidades para a Administrao, internamente e nas
suas relaes com a populao.
Simultaneamente, os governos tm sido tensionados pelo contnuo aumento das demandas da sociedade, justificadas no s pela persistncia
de um inaceitvel dficit social, mas tambm pela participao cada vez
maior do nosso povo na vida poltica fator, alis, muito saudvel para a
democracia.
Para encaminhar as solues adequadas, o Estado em qualquer das suas
trs instncias constitucionais vem abandonando aceleradamente o seu
papel de produtor de bens e servios, assumido em decorrncia de um
modelo de crescimento que j no corresponde s necessidades atuais.
Promover o desenvolvimento humano, incentivar a atividade econmica, gerar empregos, esto agora entre as suas principais atribuies. Na
verdade, sua importncia atual encontra-se na eficincia com que desempenha suas atividades promotora e fiscalizadora e tambm na prestao
competente dos servios que por natureza lhe cabem.
No diferente, no mbito municipal. A contigidade da comunidade
com os poderes a localizados, a proximidade entre representantes e representados que nos municpios menos populosos reciprocamente at
mesmo se conhecem pelo nome , alm de propiciar um acompanhamento mais atento dos mandatos, impe respostas geis e conseqentes. Da a oportunidade desta srie de publicaes.
Da reflexo sobre a tica ao esboo de regimento interno para cmaras

municipais, das informaes sobre os consrcios intermunicipais a esclarecimentos sobre a Lei de Responsabilidade na Gesto Fiscal, uma multiplicidade de temas apresentada de forma clara e direta, facilitando a
consulta e a utilizao.
Geraldo Alckmin
Governador do Estado de So Paulo
APRESENTAO
Diante das transformaes que tm agitado profundamente a face do
mundo e do Brasil, o municpio se v, atualmente, s voltas com situaes
novas e inusitadas.
A globalizao, a nova economia, as inovaes na tecnologia da informao, certamente, afetam os entes municipais, mas no retiram deles,
em absoluto, um papel fundamental na vida pblica. Por contraditrio
que isso possa parecer a alguns, esta nova situao no diminuiu em
nada o papel do municpio, trazendo-lhe, ao contrrio, novas responsabilidades. O municipalismo refora-se com a globalizao e a Administrao Municipal deve transformar-se e modernizar-se para enfrentar esta
nova realidade.
, assim, com o intuito de colaborar com os municpios de So Paulo,
seus administradores, empreendedores e cidados em geral, neste desafio, que a Fundao Prefeito Faria Lima - Cepam, rgo vinculado Secretaria de Economia e Planejamento do Estado, organizou esta srie de
publicaes e seminrios, cujo tema geral o Fortalecimento Institucional
do Municpio como Estratgia para o Desenvolvimento Sustentvel.
O objetivo, assim, procurar explicar, da forma mais clara, objetiva e
prtica possvel, esta conjuntura plena de desafios e de oportunidades,
transmitindo informaes atualizadas e confiveis sobre uma gama de
temas que abrangem administrao local, responsabilidade fiscal, desenvolvimento sustentvel, consrcios e parcerias intermunicipais e tecnologia da informao (governo eletrnico) aplicada ao plano municipal, entre outros assuntos de interesse.
Buscando, de forma constante, o desenvolvimento social e econmico
do Estado de So Paulo como um todo, a Secretaria de Economia e Planejamento orgulha-se de participar destes seminrios e publicaes, que
certamente contribuiro para o fortalecimento institucional do municpio, elevando seu padro de governabilidade.
Secretrio de Economia e Planejamento
PREFCIO
O objetivo deste livro , em ltima anlise, orientar os governos municipais na tarefa de planejar suas atividades, especialmente a de elaborar o
seu Plano Diretor, tendo em vista a aplicao dos instrumentos urbansticos, luz da Constituio Federal e do Projeto de Lei 5.788/90, denominado Estatuto da Cidade, na forma como foi aprovado na Cmara dos
Deputados.
O documento , portanto, dirigido a prefeitos, vereadores e funcionrios municipais, com o objetivo de facilitar-lhes a elaborao e implantao do seu Plano Diretor. Em ambos os casos, este livro poder servir
como referncia para um dilogo fecundo entre tcnicos em planejamento, autoridades municipais, sociedade civil organizada e cidados em geral.
Eis que a Constituio de 1988 veio reforar as competncias municipais e, principalmente, o papel do Plano Diretor na definio da funo
social da propriedade urbana, princpio j h dcadas consagrado, mas
pouco definido e observado.
Contudo, se, nesse aspecto, a Constituio de 1988, por um lado, abriu
novos horizontes, perspectivas e esperanas, por outro, deixou dvidas,
cujo saneamento, esperava-se, fosse feito pela lei nela prevista, dispondo
sobre a poltica de desenvolvimento urbano.
No entanto, tal expectativa restou frustrada. O Projeto de Lei esclarece
algumas questes, mas introduz muitas outras e, ainda, impe aos municpios condicionantes e vnculos desnecessrios.
Nesses tempos, em que, em todo o mundo, se reconhece a necessidade de repensar o papel do Estado, procurando ampliar as responsabilidades sociais da iniciativa privada, preciso ser criativo para imaginar novas
formas de colaborao entre esta e aquele e de um planejamento-gesto

democrtico e participativo. Num mundo em rpida transformao e
globalizao, quaisquer amarras ou vinculaes desnecessrias somente
criam dificuldades.
o que nos propomos a explicitar a seguir, a partir dos trabalhos e
depoimentos dos muitos colaboradores deste livro.
A idia de produzir este livro nasceu da inteno de refletir sobre uma
proposta legislativa que, h mais de dcada, tramitava no Poder Legislativo
Federal sem, no entanto, haver uma profunda discusso sobre seus termos.
Fomos colhidos pela sensao de que o trabalho poderia representar, naquele momento, uma forma de chamar a ateno dos legisladores para a
necessidade de ser editada a lei federal que complementa as normas constitucionais que cuidam de to importante assunto, que a Poltica Urbana.
Para tanto, convidamos profissionais que atuam na rea para escrever
suas opinies acerca daquilo que propunha o Projeto de Lei. Os autores
trabalharam de forma impecvel, participando, inclusive, de seminrios
que realizamos para discutir, juntos, os pontos polmicos apresentados
no Projeto. Alm disso, reunimo-nos com parlamentares que estavam
frente das Comisses de mrito da Cmara dos Deputados, por onde o
Projeto tramitou, a fim de apresentar nossas crticas e sugestes.
Outros atores desse cenrio tambm foram chamados a opinar, como
foi o caso da importante participao de membros do Ministrio Pblico
do Estado de So Paulo, que tambm vieram dar sua contribuio, sob a
forma de debates acerca dos temas tratados e de como o Projeto poderia
ser aprimorado.
Como toda proposta legislativa, entretanto, o Estatuto da Cidade foi
ganhando forma final, que muito contribuiu para seu aperfeioamento.
Os textos dos autores foram sendo elaborados, procurando atender, a
todo instante, as mudanas ocorridas. Por essa razo, alguns textos tomaram por base uma redao diferente da redao final, mas que no
retira o brilhantismo de suas concluses.
Finalmente, a Fundao Prefeito Faria Lima Cepam, em conjunto com

os profissionais que estiveram frente desse trabalho, pde finalizar os
textos, sempre procurando inserir comentrios sobre as alteraes ocorridas, a fim de dar ao livro a melhor atualizao, pde edit-lo, tendo em
vista a recente aprovao do Projeto de Lei 5.788/90 Estatuto da Cidade
na Cmara dos Deputados.
Certo que resta, ainda, um outro caminho a ser percorrido, que a
tramitao junto ao Senado Federal; somente aps sua deliberao que
poderemos ter, no ordenamento jurdico brasileiro, to importantes normas legais de poltica urbana.
O livro foi organizado a partir da estrutura do prprio Projeto de Lei
5.788/90 e a ltima parte foi acrescentada para a opinio do Cepam.
Dessa forma, o livro possui trs partes distintas: Diretrizes Gerais, Instrumentos Urbansticos e O Estatuto da Cidade e o Cepam.
Na primeira e na segunda partes, os temas so tratados sob dois olhares: um deles o olhar do urbanista, o outro, o olhar do jurista. Assim,
para a maioria dos temas analisados, so apresentados dois artigos sob
ticas diversas, mas complementares.
A primeira parte, que contempla as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, inicia-se com um histrico e a apreciao crtica do Projeto de Lei, a
fim de oferecer ao leitor que desconhea a matria uma viso geral do
assunto. Em seguida, outro artigo trata das competncias constitucionais
para dispor sobre urbanismo, com especial nfase para a competncia
municipal. O terceiro tema de fundamental importncia, pois trata da
funo social da propriedade urbana. O quarto tema aborda o problema
dos recursos naturais e seu tratamento no planejamento urbano. A gesto democrtica da cidade tratada em seguida, sugerindo um debate
acerca da participao popular nas decises acerca dos destinos da cidade. No tema seguinte, tratamos das parcerias que devem ser estabelecidas
entre a iniciativa privada e o Poder Pblico na concepo da poltica urbana, apontando para a necessidade de serem adotadas novas posturas em
relao aos ajustes necessrios para ultimar tais acordos. O Plano Diretor,
instrumento essencial de implementao da poltica definida pelo municpio, discutido no penltimo tema. Por ltimo, e no menos importante,
o tema das Regies Metropolitanas, que, embora no abordado pelo Estatuto, permanece como ponto de fundamental importncia, tendo em
vista a atuao estatal regionalizada.
Na segunda parte, tratou-se dos instrumentos urbansticos previstos no
Estatuto da Cidade, apresentando, inclusive, alguns relatos de experincias j vividas por municpios que os aplicaram em suas cidades. O ltimo
instrumento analisado, entretanto, no mencionado no Estatuto, mas
mereceu destaque, pois trata-se de um mecanismo urbanstico bastante
eficaz e que pode ser adotado pelos municpios, independentemente de
previso em normas gerais.
A ltima parte, elaborada pela equipe tcnica, pretende registrar a
opinio do Cepam acerca de tudo que foi tratado nos textos apresentados e, mais do que isso, sugerir formas prticas de aplicao dos instrumentos e de elaborao dos Planos Diretores e formulao da poltica
urbana municipal.
Estas as nossas pretenses, esperando que o livro contribua para o aperfeioamento da legislao, mas, principalmente, para fomentar o debate
necessrio, e de modo transparente, estimulando as pessoas a se apropriarem de suas cidades e delas cuidar, a fim de que todos possam, afinal,
criar uma cidade que garanta o bem-estar coletivo e individual.
Presidente
SUMRIO
MENSAGEM DO GOVERNADOR
APRESENTAO
PREFCIO
PARTE I DIRETRIZES GERAIS
Propostas de Legislao Federal sobre Poltica Urbana e o Desafio da Gesto das Cidades Diana Meirelles da Motta
15
Competncia Constitucional do Municpio em Urbanismo Joo Carlos
Macruz e Jos Carlos Macruz 47
Funo Social da Propriedade Daniela Campos Librio Di Sarno
Funo Social da Propriedade e da Cidade Nadia Somekh
70
81
Desafios do Desenvolvimento Urbano Sustentvel Ana Lucia Ancona
88
Aproveitamento de Recursos Naturais no Processo de Desenvolvimento

Urbano Sustentvel Maria Luiza Machado Granziera
100
Planejamento e Gesto: Um Dilogo de Surdos? Raquel Rolnik
113
Novos Papis do Judicirio e do Ministrio Pblico no Trato das Parcerias

entre Setor Pblico e Setor Privado Paulo Andr Jorge Germanos 119
Plano Diretor no Substitutivo ao Projeto de Lei 5.788, de 1990 Toshio
Mukai 129
Plano Diretor e Funo Social da Propriedade Urbana Antnio Cludio
M. L. Moreira 145
Regies Metropolitanas, Aglomeraes Urbanas e Microrregies

Clementina De Ambrosis 163
PARTE II INSTRUMENTOS URBANSTICOS

Direito de Preempo Eurico de Andrade Azevedo
175
Reforma Urbana, Estatuto da Cidade e Direito de Preempo Eduardo

Della Manna 189
Parcelamento e Edificao Compulsrios e Desapropriao Sano
Nilza Maria Toledo Antenor 201
Aplicabilidade do Parcelamento ou Edificao Compulsrios e da Desapropriao para Fins de Reforma Urbana Nelson Saule Junior
224
IPTU Progressivo no Tempo Bona De Villa
238
Usucapio Especial Urbano e Concesso de Uso para Moradia Paulo

Jos Villela Lomar 255
Funo Urbanstica do Usucapio Norma Lacerda e Lcia Leito
Direito de Superfcie Mariana Moreira
276
293
Direito de Superfcie Domingos Theodoro de Azevedo Netto
307
Outorga Onerosa (Solo Criado) no Projeto de Lei 5.788, de 1990 Marcelo de Oliveira Fausto Figueiredo Santos
311
Solo Criado A Experincia em Porto Alegre Maria Regina Rau de Souza e Maril Marasquin 332
Transferncia do Direito de Construir Um Instrumento Mal Aplicado
Maria Ceclia Lucchese
343
Transferncia do Direito de Construir Cacilda Lopes dos Santos
Operaes Urbanas Consorciadas Diana Di Giuseppe
364
377
Operaes Urbanas Maria Ceclia Lima Castro e Pedro de Milanlo

Piovezane 393
Requisio Urbanstica Mrcia Walquria Batista dos Santos
406
Qualidades Prticas da Requisio Urbanstica como Instrumento de Qualificao Urbana Cndido Malta Campos Filho
417
PARTE III O ESTATUTO DA CIDADE E O CEPAM

Poltica Urbana, Plano Diretor, Instrumentos Urbansticos Mariana Moreira,
Clementina De Ambrosis, Domingos Theodoro de Azevedo Netto
435
PARTE I - DIRETRIZES GERAIS

PROPOSTAS DE LEGISLAO FEDERAL SOBRE POLTICA
URBANA E O DESAFIO DA GESTO DAS CIDADES
Diana Meirelles da Motta1
No mbito da poltica urbana, desde 1983 tramita proposta de legislao federal para regulamentar dispositivos urbansticos necessrios ao
apoio de polticas urbanas de mbito federal, estadual e municipal. Este
artigo trata dos projetos de lei federal em tramitao no Congresso Nacional que se destacaram por constituir marco referencial no debate da
poltica urbana. So tratados o Projeto de Lei 2.191/90, do deputado Raul
Ferraz, o Projeto de Lei 5.788/90 (PL 181/90, no Senado Federal Estatuto da Cidade) e seus respectivos Substitutivos na Cmara dos Deputados,
quais sejam, na Comisso de Economia, na Comisso de Defesa do Consumidor e Minorias, do relator na Comisso de Desenvolvimento Urbano
e Interior e o adotado pela mesma Comisso.
A anlise dos projetos de lei focalizou, especialmente, a conciso dos
conceitos e das disposies legais; os dispositivos da Constituio Federal
e as competncias em matria urbanstica das trs esferas de governo; a
adequao dos instrumentos propostos ao padro e s tendncias da
urbanizao brasileira, bem como sua adequao aos principais desafios
a serem enfrentados pela poltica urbana.
Projeto de Lei 775/83 do Poder Executivo

A preocupao em criar dispositivos legais para se obter uma legislao
adequada realidade urbana levou o governo federal a encaminhar o primeiro projeto de lei do Poder Executivo dispondo sobre poltica urbana o
Coordenadora-geral de Poltica Urbana do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea.
15
Estatuto da Cidade
PL 775/83, que dispe sobre os objetivos e a promoo do desenvolvimento urbano. Esse projeto caracterizou-se pelas seguintes inovaes:
criao de uma legislao prpria para a cidade que refletisse as
relaes urbanas do Brasil. Naquele momento, como at agora, grande parte da legislao em vigor foi concebida quando a sociedade
brasileira era predominantemente rural;
explicitao do preceito constitucional da funo social da propriedade, adotando como pontos bsicos: a) oportunidade de acesso
propriedade urbana e moradia; b) justa distribuio dos benefcios
e nus decorrentes da urbanizao; c) correo das distores da
valorizao da propriedade urbana; d) regularizao fundiria e urbanizao especfica de reas ocupadas por populao de baixa renda; e e) adequao do direito de construir s normas urbansticas;
criao de novos instrumentos para habilitar os prefeitos e demais
administradores urbanos a melhor orientar o crescimento das cidades e a corrigir as distores existentes, ou as que venham a ocorrer,
tais como direito de superfcie, parcelamento, edificao e utilizao
compulsria e direito de preempo;
participao do cidado, da associao comunitria, do vizinho e do
Ministrio Pblico na fiscalizao do cumprimento dos preceitos estabelecidos no projeto de lei e nas normas federais, estaduais e municipais pertinentes ao urbanismo. Mediante esse dispositivo, qualquer cidado, associao comunitria ou o vizinho poder impetrar
ao para impedir a ocupao ou uso de imvel urbano em desacordo com as normas urbansticas;
definio das obrigaes para com a cidade por parte da Unio, do
Estado e do municpio;
estabelecimento de condies para a transferncia do direito de construir de um terreno para outro, nas cidades, em benefcio da preservao do patrimnio urbanstico, artstico, arqueolgico e paisagstico
ou para implantao de equipamentos urbanos e comunitrios.
16
aria Lima - Cepam

Fundao Prefeito FFaria
O projeto de lei estabelece, entre outros, os seguintes objetivos para o

desenvolvimento urbano: a) melhoria da qualidade de vida nas cidades, a
ser alcanada mediante a adequada distribuio espacial da populao e
das atividades econmicas; b) integrao e complementaridade das atividades urbanas e rurais; e c) disponibilidade de equipamentos urbanos e
comunitrios.
Na promoo do desenvolvimento urbano, determina o projeto de lei,
devero ser observadas diretrizes relacionadas expanso dos ncleos
urbanos; s distores do crescimento urbano; concentrao urbana;
propriedade imobiliria urbana e sua funo social; ao uso do solo; aos
investimentos pblicos; poltica fiscal e financeira; aos investimentos
que resultem na valorizao dos imveis urbanos; participao individual e comunitria no processo de desenvolvimento urbano; e participao da iniciativa privada na urbanizao.
A proposio de uma lei de desenvolvimento urbano que, em mbito
nacional, reunisse os vrios aspectos da gesto dos problemas das cidades foi fundamentada na necessidade de assegurar aos administradores
urbanos condies efetivas de atuao no meio urbano, e, j naquele
momento, mostrava-se urgente e indispensvel.
O PL 775/83 teve origem no Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano CNDU, vinculado ao ento Ministrio do Interior, e, ao longo
dos anos, continuou sendo referncia nos debates que se seguiram sobre
a regulamentao do Captulo da Poltica Urbana. Traduziu-se em documento abrangente, harmnico e sistemtico ao apresentar diretrizes, instrumentos e normas gerais de desenvolvimento urbano, bem como ao
delinear a ao conjunta das trs esferas de governo para a formulao e
implantao da poltica urbana.
O referido projeto tramitou como principal no Congresso Nacional at o
advento da Constituio Federal de 1988, chegando a ser apensados, ao
mesmo, 14 projetos de lei. A partir dos novos preceitos constitucionais
foram, portanto, apresentados vrios projetos de lei, conforme mencionado anteriormente.
17
Estatuto da Cidade
Regulamentao do Artigo 182 da Constituio Federal

As atribuies outorgadas pela Constituio Federal de 1988 no mbito
do desenvolvimento urbano implicaram maior flexibilidade da ao executiva e legislativa quando comparadas com aquelas da Constituio vigente at aquela data.2
Unio foi atribuda competncia para legislar, instituindo normas gerais de direito urbanstico, diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos e desapropriao, alm das competncias executivas previstas no artigo 23.
Aos Estados foi dada competncia legislativa plena ou suplementar,
conforme o caso, para atender as suas peculiaridades em matria de direito urbanstico, proteo do patrimnio histrico, cultural, turstico e
paisagstico, florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle
da poluio.
Ao municpio compete legislar e prestar os servios pblicos de interesse local, suplementar a legislao federal e estadual, no que couber, e
promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano. Paralelamente, a Constituio Federal, no artigo 23, atribuiu tambm ao municpio a
competncia para proteger documentos, obras e outros bens de valor
histrico, artstico ou cultural; proteger o meio ambiente e combater a
poluio; preservar as florestas, a fauna e a flora; fomentar a produo
agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais
e de saneamento bsico; combater as causas da pobreza e os fatores de
marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos, entre outras atribuies.
LOMAR, Paulo Villela. Estudo e anlise dos instrumentos legais de planejamento e gesto
do solo urbano. In: Base Conceitual e Hipteses do Estudo Gesto do Uso do Solo e Disfunes
do Crescimento Urbano. Braslia: Ipea, 1997. (mimeo)
18
aria Lima - Cepam

Ao municpio atribui-se, tambm, as matrias legislativas e executivas

de interesse local, isto , aquelas que no afetem a populao de dois ou
mais municpios, e, ao Estado, compete a soluo dos problemas que
atinjam a populao de dois ou mais municpios de seu territrio. Isso no
significa desconhecer a existncia de problemas coletivos que afetem simultaneamente a populao local, estadual e nacional, hiptese em que
o interesse nacional prevalece sobre o estadual e o municipal, e o estadual sobre o municipal. Nesse caso, cumpre ao municpio atuar no interesse
local que lhe caiba.
O Captulo II da Poltica Urbana (artigos 182 e 183), integrando o Ttulo
VII (Ordem Econmica e Financeira), representa o mais significativo
ordenamento constitucional sobre desenvolvimento urbano na Constituio Federal, quais sejam (art. 182):
formulao de lei federal dispondo sobre diretrizes gerais de desenvolvimento urbano e consagrao do objetivo da poltica de desenvolvimento urbano de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art.
182, caput);
explicitao do princpio constitucional da funo social da propriedade, cujo cumprimento ser com base no atendimento das exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor (art. 182, 2);
formulao de lei federal que regulamente a faculdade conferida ao
Poder Pblico municipal de promover o adequado aproveitamento
do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado (art.
182, 4, incisos I, II e III).
Assim, conforme o disposto no artigo 182, a lei federal deve dispor
sobre diretrizes gerais da poltica urbana a ser executada pelo Poder
Pblico municipal, explicitando os temas de exclusiva competncia federal regulamentao da propriedade e de sua funo social.
Seria tambm pertinente lei federal estabelecer diretrizes para o de
19
Estatuto da Cidade
senvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos.

Outra matria pertinente lei federal seria o detalhamento das atribuies auferidas pela Constituio Federal no mbito do desenvolvimento urbano s trs esferas de governo (Unio, Estados e municpios).
Uma vez que h vrias competncias concorrentes, isso seria til para
evitar conflitos, racionalizar esforos e estabelecer a integrao de aes
no meio urbano.
Tambm necessrio regulamentar os meios para a cooperao entre
os trs nveis, especialmente quando se trata de programas de construo
de moradias e de saneamento bsico. A Constituio de 1988 prev lei
complementar para regular essa ltima matria (art. 23, pargrafo nico). Esse um tema que vem sendo fortemente demandado especialmente no debate sobre polticas pblicas de habitao e saneamento.
Compete tambm Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico.
Criado pela Constituio Federal de 1988, o Usucapio Especial Urbano
passou a ser importante instrumento de acesso terra pela populao de
mais baixa renda. peculiaridade do usucapio transformar a posse em
propriedade, sem nus para o Poder Pblico e sem intermediao do Executivo ou Legislativo, tornando o acesso terra urbana um processo de
justia social.
Projeto de Lei 2.191/89

De autoria do deputado Raul Ferraz, o Projeto de Lei 2.191/89 foi o
primeiro projeto de lei sobre a promoo do desenvolvimento urbano
apresentado aps a promulgao da Constituio Federal de 1988.
O PL 2.191/89 constitui o Substitutivo apresentado pelo deputado ao
PL 775/83, com suas adaptaes Constituio Federal de 1988, especialmente quanto ao plano diretor e s competncias federal, estadual, do
Distrito Federal e municipal quanto matria urbanstica.
20
aria Lima - Cepam

As principais inovaes apresentadas pelo PL 2.191/89 no mbito dos

instrumentos urbansticos foram as seguintes:
a) criao de reas de polarizao urbana integrada, formadas
por municpios vizinhos no conurbados e que fazem parte da mesma comunidade socioeconmica e que exijam a execuo de servios de interesse comum;
b) criao de dois institutos tributrios: contribuio urbanstica e
taxa de urbanizao;
c) criao do instituto da requisio urbanstica, pelo qual o municpio ou entidade de sua administrao indireta, com base no plano
de desenvolvimento urbano e no projeto aprovado, poder requisitar, ocupando, por prazo determinado, um ou mais imveis contguos situados em zona urbana ou de expanso urbana, para promover loteamento ou realizar obras de urbanizao e reurbanizao,
devolvendo, posteriormente, o imvel devidamente urbanizado ou
outro de valor equivalente aos respectivos proprietrios;
d) criao do instituto da usucapio especial de imvel urbano em
razo do qual todo aquele que, no sendo proprietrio rural nem
urbano, detiver a posse, sem oposio, por trs anos ininterruptos
entre presentes ou cinco anos entre ausentes, de rea urbana contnua, no excedente a 125 metros quadrados, utilizando-a para moradia prpria ou de sua famlia, no importando a precariedade da
edificao, adquirir-lhe- o domnio. Associao condominial de moradores, representada pelo sndico, poder promover em juzo a ao
de usucapio especial coletivo de imvel urbano;
e) criao do instituto de reurbanizao consorciada, pelo qual o
municpio ou Estado, baseado em plano de desenvolvimento urbano, poder declarar de interesse social, para fins de desapropriao.
O PL 2.191/89, ao aprofundar e complementar dispositivos constantes
no PL 775/83, trouxe uma grande contribuio aos trabalhos de regulamentao do Captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal.
21
Estatuto da Cidade
Projeto de Lei 5.788/90

O Projeto de Lei 5.788/90, conhecido como Estatuto da Cidade, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. O projeto, com 72 artigos trs Ttulos e dez Captulos , foi aprovado em 1990
no Senado Federal (PL 181/90) e remetido Cmara dos Deputados, nos
termos do artigo 65 da Constituio Federal.
A conceituao, princpios e objetivos da poltica urbana apresentam-se
de forma confusa, especialmente devido dificuldade de distino entre
eles, carecendo de reviso e uniformizao da terminologia adotada.
Observa-se, tambm, contedo complexo para o entendimento da poltica urbana.
A poltica urbana municipal caracterizada, basicamente, no Captulo I
Diretrizes Gerais; Captulo II Polticas Setoriais, e no Captulo IV Plano
Diretor.
A poltica urbana municipal definida como um conjunto de polticas
de natureza setorial, cabendo aos municpios elaborar as polticas de ordenao do territrio, de controle do uso do solo, de participao comunitria, de contribuio social e desfavelamento.
O plano diretor, conforme o projeto de lei, apesar de excessivamente
regulado, deixa de apontar os elementos que possam contribuir, de forma efetiva, para a gesto urbana. Outro ponto que poderia ser tratado
a importncia do seu papel para o cumprimento da funo social da propriedade, pois necessita ser mais esclarecido para os gestores urbanos. O
plano diretor apresenta-se, assim, muito extenso, complexo, redundante
e confuso, incluindo, como elementos obrigatrios, diversos programas,
quais sejam: programa de expanso urbana; programa de uso do solo
urbano; programa de dotao urbana e de equipamentos urbanos e comunitrios; instrumentos de suporte jurdico de ao do Poder Pblico,
em especial o cdigo de obras e edificaes; alm das normas de preservao do ambiente natural e construdo; e o sistema de acompanhamento e controle. Esses componentes so ainda detalhados em cinco par-
22
aria Lima - Cepam

grafos. Apesar dessas exigncias, permanece obscuro o contedo obrigatrio do plano diretor.
O contedo obrigatrio do plano diretor, de acordo com a Constituio
Federal, j bastante extenso, no necessitando ser amplamente regulado
no corpo da lei federal. Alm disso, seria temeroso apontar parmetros homogneos para as cidades brasileiras, uma vez que, no mbito intra e inter
urbano, a urbanizao do pas se mostra em padres e ritmos diferenciados.
Os dispositivos referentes s regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas tambm so questionveis. O projeto aponta que um dos municpios da regio metropolitana ser designado como municpio metropolitano e que a regio metropolitana ser dirigida pelo prefeito do municpio
metropolitano. Nesse caso, a Constituio Federal clara ao determinar
que caber aos Estados instituir regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios
limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de
funes pblicas de interesse comum e regular, conseqentemente, sobre
a forma de gesto e administrao dos interesses metropolitanos.
Ocorre, ainda, inadequao de termos empregados, como, por exemplo, a incluso de ordenao do territrio no elenco de polticas setoriais.
Em geral, polticas setoriais referem-se a polticas de equipamentos e servios pblicos, a exemplo da poltica de habitao, transportes, saneamento e outras.
Um outro ponto discutvel do projeto seu enfoque essencialmente
municipal, deixando de mencionar diretrizes gerais da poltica urbana nos
demais nveis de governo. Nesse aspecto, a Constituio Federal de 1988,
ao destinar captulo especfico sobre matria urbana, atribuiu dispositivos
especficos sobre o papel da Unio na poltica urbana.
Cumpre, portanto, Unio, tambm exercer sua competncia relativa
poltica urbana. Alm das diretrizes gerais, que so normas programticas,
impe-se ainda o estabelecimento de normas materiais que venham orientar o setor urbano, bem como o regime jurdico da propriedade imobiliria
23
Estatuto da Cidade
urbana. Alm disso, a Unio, por intermdio de suas agncias e instituies

voltadas para o desenvolvimento urbano, destina significativos recursos financeiros para programas e projetos urbanos de habitao, saneamento,
transportes e desenvolvimento institucional e social nas cidades.
O imposto predial territorial urbano, a contribuio de melhoria, o
parcelamento e edificao compulsrios, o direito de preempo, o direito de construir, o direito de superfcie e de usucapio especial foram os
instrumentos melhor elaborados no mbito do projeto.
Ao Projeto de Lei 5.788/90 foram apensados 17 projetos na Cmara
dos Deputados. No ano de 1992, o PL recebeu 197 Emendas na Comisso de Viao e Transportes, Desenvolvimento Urbano e Interior.
Projeto de Lei 5.788/90 Substitutivo da Comisso de

Economia, Indstria e Comrcio
Na Comisso de Economia, Indstria e Comrcio, o PL 5.788/90 foi profundamente alterado, sendo retirada grande parte de suas inadequaes.
Na Cmara dos Deputados, a Comisso de Economia, Indstria e
Comrcio, com o objetivo de examinar de forma conjunta o PL 5.788/
90, elaborou, em dezembro de 1993, um Substitutivo ao referido Projeto, a partir da proposta apresentada pelo Grupo Tcnico - GT, coordenado pela Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara dos Deputados, da qual participaram diversas entidades da sociedade civil e rgos do Poder Pblico. No obstante a necessidade
de alguns ajustes, esse texto altera profundamente o PL original, aperfeioando-o, sendo resultado de profundo esforo tcnico e poltico
na busca de um acordo para a sua tramitao, bem como para o aprimoramento do seu contedo.
O Substitutivo da Comisso de Economia, Indstria e Comrcio, o qual
absorveu, em grande parte, o texto do GT, deu novo contedo e forma
ao PL original.
Foram suprimidos o Ttulo I (Das Definies e da Funo Social da
24
aria Lima - Cepam

Propriedade); o Ttulo II (Captulo II, arts. 7o ao 9o); e os que tratam das

polticas setoriais (arts. 11 a 15). Foram aperfeioados os dispositivos que
tratam das diretrizes gerais (art.10) e os que tratam dos instrumentos de
poltica urbana (arts. 16 a 37).
O texto que trata do plano diretor foi profundamente alterado, permanecendo apenas o artigo 38, que dispe sobre sua obrigatoriedade, e o
artigo 39, que menciona que o mesmo pode utilizar os instrumentos do
PL para regular os processos de produo, reproduo e uso do espao
urbano. Foram suprimidos os artigos que tratam das diretrizes, do processo da elaborao e do contedo do plano diretor (arts. 40 a 52).
Foram suprimidos do Captulo V (Equipamentos Urbanos e Comunitrios, arts. 53 a 55) os artigos que tratam, respectivamente, da definio
dos equipamentos urbanos e comunitrios, da criao de uma Agncia
Nacional de Habitao e o que regula o servio de transporte urbano
municipal. Esses dois ltimos dispositivos foram suprimidos por vcio de
iniciativa, por ser matria de exclusiva iniciativa do Poder Executivo.
Do Captulo VI (Regies Metropolitanas e Aglomeraes Urbanas, arts.
55 a 63) foram retirados os dispositivos que dispem sobre a criao,
constituio, funes e participao popular nos rgos metropolitanos,
bem como sobre a figura do prefeito metropolitano.
Suprimiu-se, ainda, o Ttulo III (Captulo I, arts. 64 a 69), que trata do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano e estabelece as competncias, recursos, e outras matrias referentes ao seu funcionamento, por
vcio de iniciativa. Foi tambm eliminado do Captulo II (Disposies
Finais) o artigo 70, que trata dos dispositivos referentes ao planejamento
e gesto das atividades urbanas, notadamente a Lei 6.766/79 sobre o
parcelamento do solo urbano, e a Lei 6.803/80, que dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento industrial em reas crticas de poluio
e d outras providncias.
Com as alteraes ocorridas, o Substitutivo mostrou-se mais adequado
s finalidades da regulamentao do Captulo da Poltica Urbana.
25
Estatuto da Cidade
Projeto de Lei 5.788/90 Substitutivo da Comisso de

Meio Ambiente, Minorias e Defesa do Consumidor
O Substitutivo da Comisso de Meio Ambiente, Minorias e Defesa do
Consumidor fez poucas alteraes no contedo do Substitutivo anterior,
incluindo-se alguns dispositivos referentes ao meio ambiente.
O equilbrio ambiental foi inserido entre as finalidades da regulao do
uso da propriedade urbana (art. 1o), sendo tambm observados, entre as
diretrizes gerais da poltica urbana, os efeitos negativos sobre o meio
ambiente (no planejamento do crescimento das cidades, na distribuio
espacial da populao e das atividades econmicas do municpio e da
regio sobre sua influncia), a degradao ambiental (na ordenao do
uso do solo) e as normas ambientais (na regularizao e urbanizao de
reas ocupadas por populao de baixa renda).
No Captulo II, que trata dos Instrumentos de Poltica Urbana, Seo I,
foram includos o estudo prvio de impacto ambiental EIA e o estudo
prvio de impacto de vizinhana EIV. Na Seo II (Do Parcelamento e
Edificao Compulsrios) foram inseridos, no artigo 4o, dois pargrafos
que tratam da caracterizao da ociosidade prevista no caso da aplicao
do parcelamento e da edificao compulsria. No artigo 7o foi emendado
o pargrafo 1o, que trata dos ttulos da dvida pblica, e inseridos dois
artigos (arts. 8o e 9o), que tratam do consrcio imobilirio.
Foram inseridas tambm duas Sees. Uma nova Seo (Seo V Direito de Preempo), que comparecia no PL 5.788/90 com trs artigos
que tratam das condies de sua aplicao e a Seo IX (Do Estudo de
Impacto de Vizinhana, (arts. 31 a 33). Esta ltima determina a elaborao de estudo prvio de Impacto de Vizinhana para a obteno de licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento, delegando ao municpio a definio das atividades sujeitas a essa exigncia.
O Captulo IV (Das Disposies Gerais, art. 38 ) indica perodo de sessenta dias para Estados e municpios fixarem prazos para a expedio de
diretrizes para a implantao de empreendimentos urbansticos, aprova-
26
aria Lima - Cepam

o de projetos de parcelamento e de edificao, realizao de vistorias,

expedio e de termo de verificao e concluso de obras.
Considerando que o atual quadro urbano do Pas revela um percentual
significativo da populao, especialmente pobre, habitando em reas sensveis do ponto de vista ambiental, vale apontar que as novas exigncias
ambientais inseridas nesse Substitutivo e mantidas at agora, no que respeita ao uso e ocupao do solo, devem ser aplicadas considerando
tambm sua adequao s condies sociais e econmicas da populao.
Outro aspecto a considerar respeita necessidade de avaliao dos instrumentos de poltica ambiental, com vistas a evitar o agravamento do
atual quadro de informalidade urbana.
Por exemplo, a considerao das normas ambientais na regularizao fundiria e na urbanizao de reas ocupadas por populao de
baixa renda, conforme o Substitutivo, tem que ser objeto de criteriosa
avaliao, com vistas a evitar seus impactos negativos na oferta de
habitao. Devido ao seu carter restritivo e ao elevado grau de exigncia da regulao ambiental, impe-se sua avaliao considerando
alternativas tecnolgicas e indicadores sociais e econmicos, sob pena
de inviabilizar grande parte de programas e projetos de urbanizao
de favelas no Pas, deixando a populao nas mesmas condies de
precariedade urbana.
Essa observao tambm pertinente para o estudo prvio de impacto
ambiental (EIA) e para o estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV)
exigidos pelo Substitutivo. Um outro fator a considerar, j comprovado
tambm nos planos de manejo para as reas de Proteo Ambiental APAs, o elevado custo desses estudos, o qual tem inviabilizado a
implementao desses planos. A experincia tem demonstrado que a
inexistncia dos planos de manejo tem favorecido a ocupao
indiscriminada do solo, tornando o instrumento ineficaz.
Um outro ponto a considerar diz respeito harmonizao da regulao
urbanstica com a regulao ambiental. As pesquisas tm mostrado a
27
Estatuto da Cidade
necessidade de serem revistos os instrumentos de poltica ambiental quando aplicados nas reas sob forte presso da urbanizao.
Projeto de Lei 5.788/90 Substitutivo do Relator na

Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da
Cmara dos Deputados
O Substitutivo do relator apresentado em novembro de 1999 mantm
as alteraes feitas no Substitutivo anterior, acrescenta novas matrias e
retoma outras tratadas no PL 775/83 do Poder Executivo.
A primeira delas respeita s competncias da Unio quanto matria
urbana, pois nenhum dos Substitutivos anteriores trata desse tema. Conforme mencionado, as competncias comuns dos trs nveis de governo
tm sido alvo de muita discusso, em funo da necessidade de serem
melhor apontadas as responsabilidades de cada um deles no que respeita
ao desenvolvimento urbano. No entanto, o PL transcreve o Texto Constitucional, deixando de esclarecer aspectos cruciais, como, por exemplo,
normas para a cooperao, quando se trata da instituio de programas
de construo de moradias, de condies habitacionais e de saneamento
bsico. O melhor exemplo disso o debate que tem ocorrido entre Estados e municpios acerca da titularidade dos servios de saneamento.
Foram ampliados os dispositivos que tratam do Plano Diretor, inseridos
dois Captulos que tratam respectivamente das Regies Metropolitanas e
da Gesto Democrtica da Cidade, sendo, tambm, inseridas, penalidades para o prefeito.
O Substitutivo apresentado pelo relator acrescenta que o plano diretor
deve englobar o territrio do municpio como um todo e estabelece que o
mesmo deva ser periodicamente revisto, pelo menos a cada 10 anos. Torna, ainda, o instrumento obrigatrio para as cidades integrantes de reas
de especial interesse turstico ou inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito
regional ou nacional.
Pesquisas mostram que a eficcia dos planos diretores est diretamen-
28
aria Lima - Cepam

te relacionada sua capacidade de adequao dinmica demogrfica,

social e econmica urbana, ou seja, ao crescimento e mudana, que
constituem os principais processos urbanos, caso contrrio, eles no tm
se mostrado teis para os gestores urbanos e para os cidados. Nesses
termos, o seu contedo no deve apenas se restringir a uma viso fsica
e espacial. O plano diretor deve incorporar aspectos econmicos e sociais urbanos, refletindo a dinmica desses processos e sendo objeto de
ajustes na sua aplicao, sendo aconselhvel, portanto, ser freqentemente revisto.
O tratamento das regies metropolitanas revela inadequaes, necessitando reviso. O documento prope que a polarizao do territrio do
Estado como um todo, por uma metrpole, seja condio para a instituio de regio metropolitana. No entanto, no explicita como isso vai ser
avaliado. Aponta, como diretrizes para criao, o estabelecimento de meios
integrados de organizao administrativa, a prevalncia do interesse comum sobre o local, o planejamento e a execuo conjunta das funes de
interesse comum e o rateio de custos. O Substitutivo conceitua mas no
explicita as funes pblicas de interesse comum, e determina que as
regies metropolitanas elaborem um Plano Diretor Metropolitano, independentemente do Plano Diretor Municipal.
O Substitutivo d especial relevncia participao popular na gesto
urbana, constituindo captulo especfico e explicitando os instrumentos a
serem utilizados, com enfoque na gesto do oramento participativo.
Para a ao judicial referente a usucapio especial de imvel urbano foi
previsto o rito sumrio, com vistas a agilizar os processos que tm impedido o direito moradia. tambm instituda a Outorga Onerosa de alterao de uso mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
Para reparar danos causados ordem urbanstica e fortalecer a atuao
do Ministrio Pblico, prevista a utilizao da ao civil pblica, o que
pode favorecer a aplicao desse tipo de ao com relao questo
urbanstica.
29
Estatuto da Cidade
O Substitutivo previu, tambm, diferentes tipos de sanes. Ser nula,

por exemplo, a lei que instituir o plano diretor sem participao popular
em seu processo de elaborao, e as aes e omisses graves do prefeito
caracterizar-se-o como improbidade administrativa.
Foram alterados vrios pontos do Substitutivo anterior. Como exemplos,
destacam-se as alteraes feitas nos dispositivos que tratam da taxa de juros
na desapropriao-sano prevista pelo artigo 182 da Constituio Federal,
que beneficiava o infrator, e da definio de subutilizao do solo urbano,
que no previa a hiptese de falta de cumprimento da legislao cabvel.
Projeto de Lei 5.788/90 Substitutivo Adotado pela

Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior
da Cmara dos Deputados
O Substitutivo dessa Comisso apresenta poucas alteraes em relao
ao Substitutivo anterior, sendo, a de maior relevncia, a incluso de uma
seo especfica que trata da Concesso de Uso Especial para Fins de
Moradia em Imvel Pblico. Em relao aos Substitutivos anteriores, a
incluso desse instrumento pode ser considerada um avano, pois os
Substitutivos precedentes careciam de instrumentos que viessem a contribuir para a gesto das reas urbanas informais.
O Substitutivo regulamenta o Captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras
providncias, tendo por finalidade instituir normas que regulam o uso da
propriedade urbana.
O Captulo da Constituio Federal dispe que as diretrizes da poltica
urbana seriam fixadas em lei, e que a poltica urbana tem, por objetivo,
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes.
Para o alcance desse objetivo, o contedo do Substitutivo deveria ser
mais abrangente e expressar a funo social da cidade, que se traduz pela
oferta de empregos, de habitao, saneamento, transportes, demais servios e equipamento urbanos.
30
aria Lima - Cepam

Diante do exposto, a avaliao geral do Substitutivo de que o mesmo

deveria incorporar dispositivos voltados especialmente para a melhoria
das condies de vida da populao pobre, para o aumento da
competitividade das cidades, e para o fortalecimento do planejamento e
gesto, que constituem os grandes desafios da poltica urbana.
No entanto, o foco do Substitutivo, circunscrito regulao da propriedade, restringe, do ponto de vista da gesto das cidades, a regulamentao do Captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal. Alm disso,
essa nfase mais orientada para o uso da propriedade formal, uma vez
que a maioria dos instrumentos propostos so destinados s reas urbanas que esto em conformidade com a legislao.
So pouco explorados os instrumentos e os dispositivos que poderiam
favorecer o aperfeioamento da regulao urbana mediante sua adequao dinmica urbana e s condies sociais e econmicas da populao.
Essa inadequao pode ser demonstrada pelo elevado percentual de reas
urbanas no Pas em desacordo com as normas urbansticas e ambientais.
Outro ponto a destacar diz respeito ao tratamento dado aos principais
setores voltados ao desenvolvimento urbano. Nesse aspecto, o PL d pouca ateno ao setor de transportes e ao setor de saneamento.
Do ponto de vista dos desafios a serem enfrentados e das caractersticas da urbanizao brasileira, o contedo do Substitutivo tambm poderia refletir as mudanas e os processos espaciais recentes que vm ocorrendo na estrutura das cidades e na urbanizao, especialmente os relacionados ocupao perifrica das aglomeraes urbanas, que renem
cerca de 47% da populao do Pas.
Esse processo de periferizao do crescimento das aglomeraes urbanas e das grandes cidades do Pas tambm provocado por fatores relacionados s mudanas tecnolgicas, s telecomunicaes e
reestruturao produtiva. Esse processo, conforme apontam as pesquisas3, ocorre, especialmente, com a ocupao de reas rurais que esto,
A pesquisa O novo rural, realizada em 1999 por Jos Graziano da Silva, do Instituto de
Economia da Unicamp, revela esse processo de ocupao.
31
Estatuto da Cidade
cada vez mais, absorvendo demandas tipicamente urbanas, como habitao e servios.
Assim, a regulamentao do artigo 182 da Constituio deve apresentar maior sintonia com o padro de urbanizao recente do Pas,
considerando, especialmente, as implicaes econmicas e sociais dos
instrumentos urbansticos.
Outro fator a considerar que dadas as origens comuns e a
interdependncia dos problemas urbanos, uma abordagem mais
abrangente na regulamentao do Captulo da Poltica Urbana traria maior contribuio gesto urbana do que uma abordagem focalizada especialmente na propriedade do solo urbano.
Deveriam, tambm, ser esclarecidos os elementos que, de forma explcita ou implcita, auxiliam na definio e abrangncia das formas de atuao do governo federal no mbito da poltica urbana, quais sejam:
explicitar que a promoo do desenvolvimento urbano compete, por
fora da Constituio, precipuamente, ao Poder Pblico, mediante
ao integrada e harmnica da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios;
propor as diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano de mbito nacional, guardadas as competncias estaduais e municipais, quanto aos aspectos interurbanos (sistema urbano) e os aspectos intraurbanos (diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano),
bem como sugerir seus instrumentos de planejamento;
indicar que a poltica de desenvolvimento urbano parte integrante
do plano de desenvolvimento econmico e social, e sua execuo
realizada em observncia aos princpios gerais da ordem econmica
expressa no artigo 170 da Constituio Federal. Nesse entendimento, a poltica nacional de desenvolvimento urbano considerada em
sua dimenso interurbana como parte integrante da ordenao do
territrio (sistema de cidades) e em sua dimenso intra-urbana como
a definio das diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento ur-
32
aria Lima - Cepam

bano executada pelos municpios;

referir-se ao financiamento da poltica urbana, com vistas execuo de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano,
em consonncia com os planos nacionais de ordenao do territrio
e de desenvolvimento econmico e social, conforme o disposto no
artigo 165, pargrafo 4o, da Constituio Federal;
ordenar normas constitucionais dispersas, explicitar os aspectos interurbanos e intra-urbanos da poltica de desenvolvimento urbano,
suas relaes com a ordenao do territrio e com os planos de
desenvolvimento econmico e social, conforme disposto nos incisos
IX e XX do artigo 21 da Constituio Federal.
Outro aspecto que merece ser includo no Substitutivo diz respeito s
diretrizes das polticas de habitao, saneamento bsico, transportes urbanos e dos demais equipamentos urbanos e comunitrios, bem como
sua harmonizao com a poltica nacional de desenvolvimento urbano.
No que respeita s regies metropolitanas, o Substitutivo mantm o
mesmo texto do Substitutivo anterior. A maneira pela qual o tema
abordado est pouco claro e necessita de aperfeioamento, especialmente quando trata dos requisitos bsicos e das diretrizes para sua instituio.
Os requisitos bsicos apontados para a criao de regio metropolitana
necessitam de maior preciso e clareza, e os conceitos de funo pblica
de interesse comum e de patrimnio pblico poderiam contribuir mais
para o entendimento da matria.
O texto aponta como requisito bsico para a criao de regio metropolitana reas urbanas contguas, cuja regio de influncia abarque, no mnimo,
o territrio do Estado e onde a complexidade das funes pblicas justifique
a necessidade de organizao, planejamento e execuo em comum. Vrias so as observaes sobre esse tema. Uma metrpole rene outros atributos, no se restringindo apenas contigidade de sua urbanizao e sua
rea de influncia. Outro fator a considerar que no fica claro no texto o
que distingue regio metropolitana da aglomerao urbana.
33
Estatuto da Cidade
A propsito, ao dispor sobre essa matria, o Texto Constitucional, provavelmente, deve ter se inspirado em estudos elaborados em 1984, no
mbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU, vinculado ao ento Ministrio do Interior, que apresentava critrios para a
criao dessas duas figuras. Segundo esses estudos, a distino da regio
metropolitana da aglomerao urbana reside basicamente em um dos
municpios constituir-se em ncleo central, capital estadual e metrpole
regional, apresentando mais de 500 mil habitantes.4
Estudos recentes5 sobre a rede urbana do Pas destacam dois aspectos
dessa matria. Denomina regio metropolitana aquelas institucionalizadas
por lei estadual, conforme o artigo 25, pargrafo 3o, da Constituio Federal, e aglomerao urbana, a mancha urbana, a forma urbana fragmentada (formada por mais de um municpio), que atende a critrios
demogrficos e econmicos especficos, podendo ser metropolitanas, caso
apresentem atributos de uma metrpole, ou no metropolitanas, caso
no apresentem.
Essas disposies poderiam apontar referncias mnimas necessrias
criao dessas trs figuras, sobretudo porque se constituem em elementos fundamentais para a focalizao de polticas urbanas de mbito nacional e estadual, bem como para a formulao e implementao de
polticas regionais. Deve-se aprofundar, portanto, o conceito de aglomerao urbana no contexto do Texto Constitucional. Assim, caberia dispor
sobre esse tema, respeitando a competncia dos Estados no tocante aos
aspectos de gesto administrativa e operacional das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies.
Tambm poderiam ser explicitadas, resguardadas as peculiaridades regionais e locais, as funes pblicas de interesse comum, para efeito de
instituio, pelos Estados, de regies metropolitanas, aglomeraes urba
Ver Resoluo do CNDU n. 29, de 13 de novembro de 1984 Anteprojeto de Lei Complementar. Dispe sobre o estabelecimento de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas
e d outras providncias.
5
34
Caracterizao e tendncias da rede urbana do Brasil. Ipea/IBGE/NesurUnicamp, 1999.
aria Lima - Cepam

nas e microrregies, bem como de indicaes mnimas necessrias para a

instituio dessas figuras.
Seriam, portanto, consideradas funes pblicas de interesse comum
os servios e as atividades que atendam ao interesse de mais de um municpio da regio metropolitana, da aglomerao urbana ou da
microrregio, tais como: a) saneamento, notadamente quanto captao, tratamento e aduo de gua para abastecimento pblico,
destinao de esgotos municipais, efluentes industriais e resduos slidos,
bem como ao controle de inundaes; b) transportes urbanos, em especial o transporte pblico de passageiros, bem como a rede viria, o trfego e os terminais de passageiros e cargas; c) as atividades de planejamento; d) outros servios, assim considerados por lei federal ou estadual.
Poderiam, ainda, ser consideradas funes pblicas de interesse comum
os servios e as atividades que, restritos ao territrio de um dos municpios, sejam de algum modo dependentes ou concorrentes de servios
supramunicipais. Essas sugestes acima fundamentam-se nos estudos j
citados, elaborados no mbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU sobre a criao de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas.
Quanto ao plano diretor, as principais observaes referem-se ao seu
contedo, obrigatoriedade, e sua reviso, pelo menos a cada dez anos.
O Substitutivo deixa de destacar, no contedo do plano diretor, a
especificao das reas urbanas que sero objeto do cumprimento da
funo social da propriedade, o que constitui e tem demonstrado ser um
dos principais instrumentos de combate pobreza urbana.
Conforme o disposto no artigo 182 da Constituio Federal, o plano
diretor dever: a) explicitar as funes sociais da cidade e as diretrizes
para o seu pleno desenvolvimento, considerando sua expanso e desempenho em relao populao do municpio e regio em que est localizado; b) estabelecer diretrizes para garantir o bem-estar da populao,
proteger o meio ambiente e possibilitar o acesso dos seus habitantes
35
Estatuto da Cidade
moradia, transporte pblico, saneamento bsico, sade, educao, esporte, lazer, segurana e cultura; e c) dispor sobre as exigncias fundamentais de ordenao da cidade que serviro para aferir o cumprimento
da funo social da propriedade urbana.
Quanto a sua obrigatoriedade, deveria tambm valer para os ncleos
urbanos onde o Poder Pblico municipal pretenda determinar as exigncias fundamentais de ordenao da cidade para o cumprimento da funo social da propriedade, conforme o disposto no 2o do artigo 182 da
Constituio Federal.
No que respeita a sua reviso, o prazo de dez anos muito longo e
pode aprofundar as disfunes existentes nas cidades. Estudos recentes6 indicam que planos diretores estticos, que no acompanham a
dinmica urbana, tm se tornado pouco teis para o desenvolvimento e
para a gesto urbana, alm de favorecerem a informalidade do uso do
solo urbano.
Nas cidades onde so adotados planos diretores com abordagens restritas a aspectos fsico-espaciais, as reas informais geralmente so pouco
atendidas ou ignoradas. O paradigma tradicional do crescimento urbano
( planejamento, infra-estrutura, construo e ocupao) revertido.7 Alm
disso, a avaliao desse instrumento revela conhecimento insuficiente sobre
as implicaes econmicas e financeiras das propostas apresentadas.
Outro aspecto apresentado em estudos de avaliao dos planos diretores respeita ao fato de o mesmo revelar-se mais como um fim em si mesmo do que um componente da gesto de reas urbanas. Outros pontos
tambm so levantados, quais sejam, necessidade de vinculao entre
planejamento espacial e econmico, bem como regulao do uso do solo
e controle do desenvolvimento urbano, os quais dificilmente refletem a
capacidade de pagamento dos cidados urbanos
A funo social da propriedade tambm merece ser melhor regulamenta
Pesquisa Gesto do uso do solo e disfunes do crescimento urbano. Ipea, 1998.

7
CLARK, Giles. In: Re-appraising the Urban Planning Process as an Instrument of Sustainable
Urban Development and Management. Nairobi: Habitat, 3-7 october, 1994.
36
aria Lima - Cepam

da, pois a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias de ordenao da cidade, expressas no plano diretor. Dessa forma, as exigncias fundamentais de ordenao da cidade, a serem expressas
no plano diretor, constituem valioso instrumento para os gestores urbanos
no que respeita aos programas de urbanizao de favelas, como, por exemplo, a indicao de reas especiais nas quais possam ser aplicados padres
especficos de urbanizao para a regularizao urbanstica e jurdica, especialmente nas reas ocupadas pela populao de baixa renda.
Principais Caractersticas da Urbanizao Brasileira

A partir da dcada de 1970, uma das principais caractersticas da dinmica do crescimento intra-urbano no Brasil foi a distribuio espacial da
populao pobre. Houve uma significativa periferizao dessa populao
em cidades de grande e mdio porte, durante a ltima dcada, devido,
entre outros fatores, s dificuldades das famlias de baixa renda em ter
acesso terra urbana. Isso resultou em acentuada proliferao de assentamentos humanos informais (favelas, mocambos, alagados e loteamentos
clandestinos).
Nas reas perifricas das aglomeraes urbanas os problemas esto
freqentemente associados ao uso do solo e pobreza, geralmente, agravados pelo aumento da favelizao e pelo mpeto da incorporao de
novas reas parceladas clandestinamente. Em sua maioria, situados em
zonas de legislao restritiva ocupao e construo, esses loteamentos
tornaram-se uma alternativa de habitao para a populao mais pobre.
De forma geral, isso revela que abordagens de planejamento urbano
desvinculadas de marco socioeconmico e demasiadamente estticas e
restritivas para acompanhar a dinmica urbana so inadequadas para atender s necessidades urbanas essenciais, e que a maior parte do crescimento das grandes aglomeraes urbanas est ocorrendo fora das regras
do jogo do planejamento.
0 fenmeno da favelizao um processo nitidamente urbano e que se
faz sentir de forma mais expressiva nas aglomeraes urbanas e nos gran
37
Estatuto da Cidade
des centros urbanos8. As 12 aglomeraes urbanas metropolitanas renem 200 municpios e exibem percentuais crescentes do conjunto da
populao brasileira (32,3% do total da populao brasileira em 1980;
33,0% em 1991, e 33,6% em 1996), atingindo 52,7 milhes de habitantes em 1996. Em conjunto, as aglomeraes urbanas metropolitanas e
no metropolitanas concentram, de acordo com os dados da Contagem
Populacional de 1996, cerca de 45% do total da populao do Pas, atingindo a cifra de 73,3 milhes de habitantes em 19969.
0 que tem permitido maior acesso da populao pobre habitao o
auto-empreendimento da moradia popular. Grande parte das habitaes,
em geral situadas em reas restritivas ocupao, caracterizada por baixo
padro de qualidade e custo, tem sido produzida por um setor no
estruturado10, geralmente sem assistncia direta do Poder Pblico. Nessa
linha, destaca-se a magnitude crescente (em termos absolutos e relativos)
da populao urbana brasileira em situao de desconformidade com a
regulao urbana vigente.
0 acesso habitao tambm tem sido possvel devido aos seguintes
fatores: a) tolerncia ou falta de aplicao estrita de normas urbansticas
inacessveis de uso do solo e construo; b) capacidade do setor no
estruturado de produzir uma variedade de tipos de habitao de baixo
custo; c) polticas urbanas e habitacionais que permitem aproveitar terrenos e possibilitam a oferta de materiais de construo de baixo custo para
a populao; e d) polticas que integram e consolidam reas informais de
ocupao cidade formal, tais como as Zonas Especiais de Interesse Soci
O IBGE considera como populao urbana ou rural os limites estabelecidos pelo municpio.
Entretanto, o fenmeno da favelizao urbana tambm ocorre alm dos limites urbanos
definidos pelo municpio, isto , em zona rural. Sendo assim, ocupaes subnormais com
caractersticas de favela, especialmente loteamentos clandestinos precrios e invases, no
so consideradas urbanas, sendo, portanto, computadas como populao rural.
9
Estudo Caracterizao e tendncias da rede urbana do Brasil. Ipea/IBGE/Unicamp, 1999.
10
Segundo definio do Banco Mundial, setor no-estruturado o setor do mercado imobilirio que inclui as habitaes no autorizadas e as ocupaes ilegais assentamentos
informais.
38
aria Lima - Cepam

al (Zeis), aplicadas inicialmente na cidade do Recife.11

Os resultados da avaliao de polticas urbanas no Brasil revelam que a
poltica e a gesto urbana podem ser aprimoradas mediante a aplicao
de instrumentos adequados situao econmica e social da populao,
bem como pelo envolvimento de diferentes atores tanto formais como
informais no processo do desenvolvimento urbano. Por outro lado, a
falta de mtodos de anlise apropriados para a prtica do planejamento
urbano e para a formulao e aplicao dos seus principais instrumentos
podem ser impedimentos para uma gesto urbana satisfatria.
A ineficcia e a inadequao dos instrumentos de planejamento e gesto
urbana podem contribuir para o processo de segregao espacial dos segmentos mais pobres da populao, ao induzir supervalorizao de imveis
em algumas reas e ao forar, por omisso ou inadequao, que um grande contingente de populao pobre tenha apenas acesso a formas irregulares de habitao. 0 acesso habitao , nesses termos, diretamente
afetado pelo ambiente regulador institucional e normativo, includos os
instrumentos de regulao e controle do desenvolvimento urbano.
Pesquisas recentes apontam que os principais problemas das cidades brasileiras so de ordem social e econmica. Os problemas sociais incluem a
pobreza, os altos nveis de subemprego e desemprego. Esses problemas
concentram-se, particularmente, na periferia das grandes cidades e aglomeraes urbanas.
A dificuldade do acesso terra, por parte dos mais pobres, ao longo de
muitos anos, conforme j mencionado, culminou na proliferao de assentamentos urbanos informais (favelas, mocambos, alagados e
loteamentos clandestinos). Isso, aliado a polticas caracterizadas pela in
11
Esse instrumento foi criado pela lei municipal de uso e ocupao do solo do Recife (Lei
1.4511/83) e aplicado de forma mais efetiva por meio da Lei 1.4947/87, que trata do Plano
de Regularizao de Zeis (Prezeis). A importncia desse instrumento reside na insero da
populao pobre que ocupa reas na cidade formal, no reconhecimento jurdico do direito
de uso sobre o direito de propriedade e na participao da populao no planejamento das
aes e definio de prioridades nessas reas.
39
Estatuto da Cidade
suficincia de investimentos em servios, equipamentos e infra-estrutura

urbana na periferia e favelas, resultou em grandes dficits de gua, esgoto, lixo, transportes e equipamentos urbanos. Tambm foram agravados
os problemas do subemprego e desemprego e da degradao ambiental.
O grande problema econmico a reduzida competitividade das cidades brasileiras com relao a centros urbanos de outros pases, dada sua
ineficincia associada ao custo Brasil e falta de dinamismo decorrente
dos escassos investimentos nos setores de ponta da indstria e dos servios modernos (m explorao das potencialidades existentes).
Tais problemas so, em grande parte, agravados pela inadequao das
polticas e instrumentos de planejamento e gesto urbana. No somente foram insuficientes os investimentos nas reas urbanas informais como
tambm a poltica pblica foi limitada, ora por restries legais por
exemplo, urbansticas e ambientais , ora por inadequaes da regulao
s condies sociais e econmicas da populao. As normas rgidas,
que no conseguem acompanhar a dinmica urbana, e a regulao complexa e excessiva tambm influem fortemente no padro de urbanizao existente.
Quanto gesto das cidades, a principal deficincia a limitada capacidade institucional da maioria delas. Assim, diante dos processos apontados, so trs os principais desafios da poltica urbana: melhorar as condies de vida da populao pobre, aumentar a competitividade das cidades e fortalecer o planejamento e a gesto urbana.
No fortalecimento do planejamento e da gesto assume papel de relevo
o aperfeioamento dos instrumentos de poltica urbana existentes, bem
como a criao de novas formas de atuao nas cidades. Assim, o aprimoramento do quadro regulatrio torna-se premente.
Consideraes Finais
A necessidade de se considerar os efeitos das atuais tendncias de desenvolvimento econmico e social sobre o planejamento e a gesto dos
assentamentos humanos foi um dos principais desafios apresentados e
40
aria Lima - Cepam

discutidos no mbito da Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre

Assentamentos Humanos Habitat II, realizada em Istambul, Turquia, em
junho de 1996.
O planejamento urbano convencional, baseado em planos estticos
e restritivos, que no acompanham a dinmica econmica e social da
cidade, torna-se anacrnico e no alcana nem responde s reais necessidades da cidade e de sua populao, devendo, portanto, ser objeto de
reformulao e aperfeioamento.
Assim, os problemas relacionados ao uso do solo urbano, geralmente
associados indisponibilidade e ao elevado preo da terra para habitao, ao descontrole do crescimento urbano e ocupao ilegal de reas,
emergem, tambm, como um dos fatores-chave na gesto urbana.
Nos ltimos anos os instrumentos de planejamento urbano, especialmente aqueles voltados para resolver problemas decorrentes do crescimento urbano, tm sido questionados e obrigados a admitir severas crticas devido, entre outros fatores, a) ao aumento do preo da terra e dos
empreendimentos privados; e b) diversificao, comercializao e proliferao de sistemas informais de uso do solo e de produo e gesto
habitacional, caracterizados, especialmente, pela insegurana da posse
da terra e pela falta de infra-estrutura e servios urbanos.
Segundo estudos do Programa de Gesto Urbana do Habitat12, o exame das aes tomadas pelo Poder Pblico para melhorar o padro de
urbanizao revela um grave quadro de ineficcia na maioria dos pases
em desenvolvimento. A maioria dos problemas residem na deficiente
conceitualizao dos problemas urbanos, como, por exemplo, deixar de
considerar as demandas de habitao e servios; coordenao deficiente
entre agncias governamentais, o setor formal, o informal e a comunidade, bem como a falta de recursos para execuo de programas urbanos.
A deficiente conceitualizao dos problemas urbanos tambm se traduz em polticas de gesto do uso do solo e seus instrumentos, a exemplo
12
DOWALL, E. David. The land market assessment: a new tool for urban management.
Washington, DC USA: UNDP/Unchs/World Bank, 1995.
41
Estatuto da Cidade
de alguns planos diretores que deixam de considerar as implicaes e os

impactos dessas polticas no bem-estar da populao. No mbito da poltica urbana, essas implicaes se manifestam, especialmente, na proviso
de moradia e no acesso a servios urbanos e infra-estrutura.
Os desafios impostos pela urbanizao pressionam o Poder Pblico para
que aponte solues para os problemas urbanos, realando o papel das
polticas urbanas e ambientais, bem como de seus instrumentos.
Assim, as principais normas institudas pelo setor pblico para as zonas
urbanas que influem no desempenho dos sistemas de oferta de terras
para urbanizao so a regulao urbanstica e a regulao ambiental,
includa a de natureza sanitarista.
No entanto, apesar dos evidentes benefcios pblicos de uma regulao
urbana bem concebida e aplicada, esta pode apresentar vrias conseqncias involuntrias que podem impor fortes custos sociedade e inverter seus objetivos originais, resultando em efeitos perversos.
A regulao mal concebida pode, por exemplo, produzir significativos
efeitos nos custos dos insumos de terrenos para urbanizao, bem como
na eficincia e na flexibilidade da produo habitacional e na infra-estrutura. Ao mesmo tempo, pode causar efeitos nas condies ambientais
exatamente contrrios aos previstos.
A regulao urbana tambm capaz de afetar o mercado imobilirio e
de terrenos de diferentes maneiras: a instituio de normas sobre
parcelamento do solo, infra-estrutura e edificao pouco ajustados realidade prejudicam o acesso da populao de baixa renda construo de
acordo com as normas legais, tornando inacessvel a habitao para essa
populao; a regulao complicada e burocrtica pode tambm prejudicar a urbanizao, limitando, na prtica, a participao do setor formal
na oferta de habitao; e normas restritivas sobre o uso do solo e
zoneamento, por exemplo, so capazes de limitar a disponibilidade de
terra para habitao e, em decorrncia, aumentar o seu preo, podendo
resultar em padres ineficientes de urbanizao.
42
aria Lima - Cepam

Nos ltimos anos, avanos significativos foram verificados na formulao e aplicao dos instrumentos de interveno urbana por parte dos
municpios. Observou-se, igualmente, o fortalecimento da participao
da comunidade e o envolvimento das organizaes no-governamentais
no processo de discusso e execuo de programas e projetos urbanos.
No obstante o avano alcanado por algumas prefeituras municipais
do Pas quanto aplicabilidade dos instrumentos de interveno urbana,
observa-se a necessidade de aplicao desses instrumentos nos demais
centros urbanos, pois a dificuldade no enfrentamento dos problemas das
cidades brasileiras ainda decorre, em grande parte, da inadequao dos
instrumentos de planejamento e gesto disponveis, que no
acompanharram as profundas transformaes da realidade urbana.
As relaes urbanas ainda esto sendo regidas por uma legislao civil
de ndole predominantemente rural. Assim, impem-se a todos os segmentos da sociedade envolvidos com a questo urbana esforos no sentido de que a atividade urbanstica do Poder Pblico encontre as medidas
consentneas com os desafios da urbanizao brasileira.
Nos ltimos 30 anos foram editados trs instrumentos urbansticos federais importantes: a Lei Complementar 14, de 8/6/1973, que, criando as
regies metropolitanas, instaura os primeiros instrumentos de planejamento federal no campo urbano e territorial; a Lei 6.766, de 19/12/1979,
que dispe sobre o parcelamento do solo para fins urbanos; e a Lei 6.803,
de 2/7/1980, que dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento
industrial nas reas crticas de poluio. Cabe, agora, instituir as normas e
as diretrizes gerais de desenvolvimento urbano.
Diante do exposto, pode-se concluir que a grande tarefa reside em construir uma legislao inovadora, adequada realidade urbana e aos desafios impostos pela nossa urbanizao. Nesse entendimento, no mbito
das propostas de regulamentao do Captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal, ainda se faz necessria a complementao de dispositivos voltados s diretrizes gerais de desenvolvimento urbano, especialmente
43
Estatuto da Cidade
aqueles orientados para reduzir as disfunes das cidades.

Isso pressupe, portanto, um grande esforo do Poder Pblico e da
sociedade em geral, no sentido de apontar alternativas inovadoras de
financiamento do desenvolvimento urbano, bem como superar as deficincias de natureza legal, institucional e tcnica que vm se constituindo
em obstculos gesto urbana.
A experincia mostra que a melhoria da capacidade de gesto urbana
pode ser alcanada mediante monitoramento e avaliao; modernizao
do sistema de planejamento e gesto formulao, reviso e aperfeioamento da regulao e dos sistemas de informao , simplificao de
normas e procedimentos legais e administrativos, bem como a capacitao
dos atores e demais agentes do desenvolvimento urbano para aumentar
a capacidade de gesto local.
O enfrentamento das questes urbanas no nosso Pas pressupe poderosos esforos associativos; alm disso, tambm necessrio aprofundar
a base analtica acerca dos problemas urbanos.
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Ministrio da Ao Social, 1992. (mimeo.)
44
aria Lima - Cepam

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poltica urbana e d outras providncias. Votos dos deputados Iara
Bernadi, Maria do Carmo e Mrcio Mattos (em tramitao). Autor:
Senado Federal. Relator: deputado Incio Arruda, 16 de dezembro
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de Meio Ambiente e Minorias. Autor: Senado Federal. Relator: deputado Celso Russomanno, 1998.
45
Estatuto da Cidade
BRASIL. Projeto de Lei 5.788-C, de 1990. Estabelece diretrizes gerais da

de Desenvolvimento Urbano e Interior. Autor: Senado Federal.
Relator: deputado Incio Arruda. 1999.
_____. Substitutivo ao Projeto de Lei 5.788, de 1990 (e seus apensos).
Regulamenta o Captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Substitutivo do relator autor: Senado Federal. Relator: deputado Incio Arruda, 1999.
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_____. O projeto de lei 5.788/90 Estatuto da Cidade e os principais
46
aria Lima - Cepam

projetos de lei que dispem sobre poltica urbana em tramitao no

Congresso Nacional. Braslia: Ipea/MPO, 1995. (mimeo)
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Oliveira. A dimenso urbana do desenvolvimento econmico-espacial brasileiro. Braslia: Ipea (texto para discusso n. 530), 1997, 32p.
COMPETNCIA CONSTITUCIONAL DO MUNICPIO

EM URBANISMO
Joo Carlos Macruz13
e Jos Carlos Macruz14
O captulo inicial destina-se a examinar a competncia municipal em

matria de urbanismo. E a sua importncia desponta na medida em que
est em tramitao no Congresso Nacional j h algum tempo o projeto de lei que fixa as diretrizes gerais da Poltica Urbana, visando regulamentar o artigo 182 da Constituio Federal, alm de instituir novos instrumentos urbansticos voltados ao desenvolvimento urbano: o direito de
preempo; o direito de superfcie; a outorga onerosa, conhecida como
solo criado; a transferncia do direito de construir; as operaes urbanas
consorciadas. Disciplina tambm sobre o usucapio individual e institui o
usucapio coletivo, vislumbrando, por fim, a concesso do direito de moradia, incidente sobre os imveis pblicos.
13
Advogado, docente e tcnico master I da Unidade de Produo de Pareceres e Informaes Jurdicas da Fundao Prefeito Faria Lima Cepam.
14
Advogado, docente e coordenador da Unidade de Produo de Pareceres e Informaes
Jurdicas da Fundao Prefeito Faria Lima Cepam, professor de Direito Constitucional na
Universidade Bandeirantes, mestrando em Direito Urbanstico pela PUCSP.
47
Estatuto da Cidade
Mas a atuao do legislador ordinrio federal no se limita a consolidar

instrumentos urbansticos, muitos deles j previstos em diplomas legislativos
municipais e postos em prtica, como, notadamente, as operaes urbanas e o solo criado. Define tambm a funo social da propriedade e em
que situaes a sua inobservncia gerar a aplicao, sucessiva, do
parcelamento e edificao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e
desapropriao-sano.
O Plano Diretor, instrumento local bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, obrigatrio para os municpios com mais de
20.000 habitantes, imposto, pelo projeto de lei, tambm para as localidades de interesse turstico e para as aglomeraes urbanas, regies metropolitanas e microrregies, cuja atuao, nesse particular, cabe aos Estados. Alm disso, subordina a aplicao dos instrumentos urbansticos
sua previso no Plano Diretor. Isto , os municpios que pretenderem se
socorrer da outorga onerosa e da transferncia do direito de construir, do
direito de preempo, por exemplo, devero estar dotados, ex vi do Projeto de Lei, de Plano Diretor.
A propositura objeto de exame pelos mais diversos profissionais da rea
do direito e do urbanismo, definidora das diretrizes da poltica urbana,
pressupe uma anlise acerca das competncias constitucionais dos entes federados envolvendo o Direito Urbanstico. Este o nosso tema, em
cuja direo agora caminharemos.
O Urbanismo e o Direito Urbanstico

Com as transformaes das relaes sociais, inclusive com a expanso
das cidades, muito em virtude da migrao do trabalhador rural para a
rea urbana, surgem preocupaes com os aspectos urbanos, dando ensejo ao aparecimento do Direito Urbanstico ainda em formao. Tamanho o grau de desenvolvimento das cidades, que faz surgir os fenmenos da conurbao, das regies metropolitanas, das aglomeraes urbanas e do intenso adensamento demogrfico.
Passamos a ter uma desproporo entre o crescimento da populao da
48
aria Lima - Cepam

rea urbana com relao aos habitantes da rea rural, em um verdadeiro

processo de urbanizao, levando ocorrncia de uma intensa concentrao urbana.
Jos Afonso da Silva ensina que a urbanizao implicou a ocorrncia de
problemas urbanos que necessitavam ser alterados pela urbanificao,
consistente em processo de correo urbana, mediante a ordenao dos
espaos habitveis, de onde se originou o urbanismo como instrumento
tcnico e cientfico. 15
O urbanismo, portanto, se destacava por visar corrigir as distores urbanas, mediante a introduo de regulamentos sanitrios e instrumentos
urbansticos. Concebido como uma arte de embelezamento da cidade, o
conceito de urbanismo evoluiu, procurando organizar e planejar a ocupao dos espaos urbanos, tendo em mira o bem-estar da coletividade,
dando forma a normas que permitissem uma integrao harmnica das
funes da cidade, consistentes na habitao, trabalho, recreao e circulao.16 Le Corbusier, citado por Jos Afonso da Silva, esclarece que O
urbanismo j no pode estar submetido exclusivamente s regras de
esteticismo gratuito. , por essncia mesma, de ordem funcional. As trs
funes fundamentais para cuja realizao deve velar o urbanismo so: 1)
habitar, 2) trabalhar, 3) recrear-se. Seus objetos so: a) ocupao do solo;
b) a organizao da circulao; c) a legislao.17
relevante dizer que o urbanismo no almeja, to-somente, a ordenao da cidade. H de alcanar todo o territrio (urbano e rural), ordenando todos os espaos habitveis existentes, visando propiciar coletividade uma melhor qualidade de vida.
Para realizar as aes destinadas ao desenvolvimento das funes urba
15
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro, p. 42.

16
MEIRELLES, Hely Lopes, no seu Direito municipal brasileiro, p. 376, leciona que urbanismo
(...) o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaos habitveis,
de modo a propiciar melhores condies de vida ao homem na comunidade. Entendam-se por espaos habitveis todas as reas em que o homem exerce coletivamente qualquer
das quatro funes sociais: habitao, trabalho, circulao, recreao (grifos do autor).
17
SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 25.
49
Estatuto da Cidade
nas da cidade, deve o Poder Pblico exercer sua atividade urbanstica consistente no planejamento, na ordenao do solo, socorrendo-se de instrumentos de interveno urbanstica, e na ordenao das edificaes.
Ensina Jos Afonso da Silva que a atividade urbanstica prpria do Poder
Pblico e tem por finalidade a ordenao dos espaos habitveis. Tratase de uma atividade dirigida realizao do triplo objetivo da humanizao,
a ordenao e harmonizao dos ambientes em que vive o Homem: o
urbano e o rural.18
Em razo do exerccio da atividade urbanstica, geram-se conflitos na
medida em que os interesses particulares so atingidos pela atuao do
Poder Pblico. H um confronto entre o direito coletivo cidade que
cumpra com as suas funes sociais e o direito individual da propriedade.
Ambos so direitos consagrados constitucionalmente, e seus contornos
devem estar delineados em lei, assim como as normas legais, de maneira
inafastvel, devem regular e fundamentar a atividade urbanstica, que
intervm no domnio privado. Essas regras urbansticas compem o Direito Urbanstico que, conforme lio de Hely Lopes Meirelles (...) um
ramo do Direito Pblico destinado ao estudo e formulao dos princpios
e normas que devem reger os espaos habitveis, no seu conjunto cidade-campo.19 Para Jos Afonso da Silva, essa nova disciplina do direito
consiste no conjunto de normas que tem por objeto organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar melhores condies de vida ao homem na comunidade.20
O Direito Urbanstico possui capital importncia no que respeita ordenao do territrio municipal, com especial enfoque na zona urbana. atravs
dessa disciplina que o Poder Pblico pode atuar sobre as relaes urbanas
que, com a crescente degradao da urbs em face do crescimento inexorvel,
mas desordenado das cidades, se modificam rapidamente, trazendo, como
conseqncia, alterao de parmetros urbanos antes aceitveis.
18
19
20
50
Ob. cit., p. 28.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro, p. 392.
Ob. cit., p. 42.
aria Lima - Cepam

Como se viu, o Direito Urbanstico serve, sobretudo, melhoria das

condies de vida de seus habitantes, que necessitam das cidades para o
exerccio de atividades de trabalho, lazer, moradia e de crena, fundamentais na busca de sua dignidade.
A falta da legislao urbanstica, ou mesmo a falta de sua necessria
homogeneidade, resulta, notoriamente, na inobservncia dos direitos fundamentais, individuais e coletivos, no que respeita a qualidade de vida.
Sem adentrar em detalhes histricos a respeito da natural evoluo do
fenmeno econmico-social denominado cidade 21, parece-nos claro
aduzir que o Direito Urbanstico surge como uma conseqncia da urbs.
Vale dizer, o desenvolvimento da disciplina, em nosso entender, caminha
de mos dadas com o fenmeno urbano e vem em socorro do atendimento das necessidades que passam a florescer, tanto para os administrados
quanto para os administradores, em razo de seu inexorvel andar.
A propsito, Cidade, no Brasil, um ncleo urbano qualificado por
um conjunto de sistemas poltico-administrativo, econmico no-agrcola, familiar e simblico como sede do governo municipal, qualquer que
seja a sua populao. A caracterstica marcante da cidade, no Brasil, consiste no fato de ser um ncleo urbano, sede do governo municipal22.
Pois bem. Antes dissemos que o Direito Urbanstico emerge para tentar
solucionar ou, ao menos, minimizar as necessidades decorrentes do crescimento urbano. Tal desenvolvimento acaba por gerar, indiscutivelmente,
graves problemas: deteriorao daquele ambiente; afluxo de pessoas, que
leva, de forma notria, a grandes carncias habitacionais; falta de emprego; condies sanitrias precrias etc. A cidade, no mundo capitalista
contemporneo, tem sido pensada e vivida como deformao: ora a
Manhattan de todas as ambies e devaneios, ora o Harlem de cada dia
de sofrimento.23
21
Sobre o tema, Jos Afonso da Silva tece consideraes interessantssimas, no seu Direito
urbanstico brasileiro, p. 15-18.
22
23
CARDOSO, Fernando Henrique. In: Prefcio da obra de Lcio Kowarick - A espoliao
urbana, p. 9.
51
Estatuto da Cidade
A ordenao urbana, pela imposio de regras, o objetivo maior: O

urbanista aspira o funcionamento perfeito da cidade, em suas redes virias e de comunicao com o exterior, em seu aspecto sanitrio e de equipamento social, com sua rede de abastecimento (comrcio e mercados) e
em quantos servios administrativos sejam imprescindveis.24
Dessa feita, tais questes so atacadas, via de regra, pela interveno
do Poder Pblico, na busca de corrigir os desequilbrios urbanos. E atravs dessa atuao que as normas atinentes ao Direito Urbanstico so
formuladas, exatamente com aqueles objetivos.
A esse respeito, assim nos informado:
Em nosso modo de ver, o Direito Urbanstico no trata de impor, drasticamente, o bem-estar pblico, verso um tanto planificada do imutvel bem comum que legitima todo Direito positivo, porque no centro de
todo ordenamento est a pessoa humana como parte, membro, desse
bem da comunidade. O bem comum o bem de todos. No h
contraposio ou conflito, seno harmonia de interesses, (...). Razo pela
qual, ao concretar o fim do Urbanismo, o temos definido como o bemestar da pessoa em comunidade. No bem-estar do indivduo, seno o
da pessoa em comunidade. No individualismo, seno personalismo.25
As prximas palavras sintetizam, claramente, a sua natureza: certo
que as normas que ele [Direito Urbanstico] sintetiza, visando regular a
atuao do poder pblico na ordenao do territrio ou dos espaos habi
24
RUIZ, Miguel Angel Nues. Derecho urbanstico espaol, p.231: El urbanista aspira al
funcionamiento perfecto de la ciudad, en sus redes viarias y de comunicacin con el exterior,
en su aspecto sanitario y de equipamiento social, en su red de abastecimiento (comercio y
mercados) y en cuantos servicios administrativos sean imprescindibles.
25
RUIZ, Miguel Angel Nues. Ob. cit., p. 123: A nuestro modo de ver, el Derecho urbanstico no trata de imponer drsticamente el bienestar pblico, versin un tanto planificada
del inmutable bien comn que legitima todo Derecho positivo, porque en el centro de todo
ordenamiento est la persona humana como parte, miembro, de esse bien de la comunidad.
El bien comn es el bien de todos. No hay contraposicin o conflito, sino armona de intereses,
(...). Razn por la cual, al concretar el fin del Urbanismo, lo hemos definido como el bienestar
de la persona em comunidad. No es bienestar del individuo, sino el de la persona en
comunidad. No es individualismo, sino personalismo.
52
aria Lima - Cepam

tveis, inserem-se no campo do direito pblico, qualquer que seja o critrio que se considere: as relaes que estabelecem tm sempre como titular uma pessoa de direito pblico; protegem interesse coletivo; e so compulsrias.26
Ainda mais uma insero relevante: de se reconhecer, deveras, pelo
elastrio atribudo ao conceito de disciplina urbanstica, compreender-se
nesta bem mais do que a expropriao e o regulamento das construes.
bem verdade que neste ltimo inserem-se, a anteced-lo, tambm, (...),
os problemas referentes ao retalhamento do solo urbano (arruamento e
loteamento) e ao zoneamento.27
Referidas regras, que visam ordenao dos espaos habitveis, em
caracterizao bastante ampla, so, por exemplo, os normativos referentes ao parcelamento do solo urbano; ao uso e ocupao do solo; ao
zoneamento urbano; e tambm ao planejamento urbanstico propriamente
dito.28 Quanto s regras de planejamento, estas podem conter, em seu
bojo, todo o contedo anteriormente citado: so os chamados, entre ns,
planos diretores.
O Direito Urbanstico compreende, pois, normas inerentes s normas de
desenvolvimento urbano nacional, regional e municipal, a definio das
diretrizes de poltica urbana, como as constantes do projeto de lei objeto
de exame, as disposies sobre a proteo ao patrimnio artstico e histrico, as regras relativas ao planejamento urbanstico, retratado pelos pla
26

27
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Disciplina urbanstica da propriedade, p. 10.
28
SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p. 54, assim as classifica: a) normas de sistematizao
urbanstica, que estruturam os instrumentos de organizao dos espaos habitveis, e so
as pertinentes: 1) ao planejamento urbanstico; 2) ordenao do solo em geral e de reas
de interesse especial; b) normas de interveno urbanstica, que se referem delimitao
e limitaes ao direito de propriedade e ao direito de construir; c) normas de controle
urbanstico, que so aquelas destinadas a reger a conduta dos indivduos quanto ao uso do
solo, como as que estabelecem diretrizes de atividades urbansticas dos particulares, as que
regulam a aprovao da urbanificao, a outorga de certificado ou certido de uso do solo,
a licena para urbanificar ou para edificar (grifos do autor). Claro est que tais regras podem ser dispostas em normativos esparsos. Entretanto, a nosso crivo, um plano diretor poder abranger, em seu contedo, os trs conjuntos apontados pelo autor.
53
Estatuto da Cidade
nos urbansticos, tais como o Plano Diretor e o Plano de Renovao Urbanstica; ao parcelamento do solo urbano, envolvendo, basicamente, o
loteamento e desmembramento; ao zoneamento, definindo os usos dos
solos, quanto a serem residenciais, comerciais, industriais, entre outros, e
a ocupao do solo urbano, atravs da definio dos ndices urbansticos,
como, por exemplo, a taxa de ocupao do solo e o coeficiente de aproveitamento.
Assim posto, vislumbramos que o contedo do Direito Urbanstico no
envolve a atuao exclusiva de uma das esferas governamentais, estendendo-se sobre todo o territrio, impondo a todas elas um agir
determinante no sentido de buscar a melhoria da qualidade de vida de
toda a coletividade atravs da organizao dos espaos habitveis. Caber a todas as unidades de governo, no mbito de suas atribuies legais e
constitucionais, expedir as disposies urbansticas necessrias para a execuo de suas tarefas. E, certamente, ao invocarmos a participao da
Unio, dos Estados e dos municpios na edio de normas prprias relativas aos aspectos urbansticos, tocamos em assunto delicado, que o
atinente competncia de cada uma dessas pessoas polticas para
disciplin-los. E aqui apontamos a repartio de competncias tal como
concebida pelo Texto Constitucional da qual ora nos ocuparemos.
Discriminao Constitucional de Competncias

Todo o complexo normativo urbanstico, envolvendo as normas jurdicas de ordenao das funes sociais da cidade, de definio da funo
social da propriedade privada e de ordenao dos espaos habitveis, foi
destinado tratar, ora privativa, ora concorrentemente, pelas pessoas polticas integrantes da Federao brasileira.
A Constituio Federal de 1988 consagrou a forma de Estado federal,
significando dizer que dividiu o territrio brasileiro em diversas unidades
regionais e, em particular, municipais, dotando-as de autonomia poltica,
financeira, administrativa e legislativa. Previu, tambm, a existncia da
Unio, entidade poltica que representa a soberania do Estado nacional,
54
aria Lima - Cepam

sob o ponto de vista externo, atribuindo-lhe, igualmente, autonomia para

tratar dos assuntos federais e dos temas de interesse nacional.
O legislador constituinte estruturou o sistema de repartio de competncias complexamente, no qual (...) convivem competncias privativas,
repartidas horizontalmente, com competncias concorrentes, repartidas
verticalmente, abrindo-se espao, tambm, para a participao das ordens
parciais na esfera de competncias prprias da ordem central, mediante
delegao.29 Especificamente nos referimos s competncias legislativas.
As competncias foram fixadas segundo a predominncia de interesse.30 As matrias de mbito predominantemente nacional foram destinadas Unio. Os temas de cunho predominantemente regional trataro os
Estados. Aos municpios foram atribudos os assuntos de interesse predominantemente local.
Celso Antnio Bandeira de Mello, por sua vez, esclarece que toda discriminao constitucional de competncias legislativas que pretenda distribu-las em funo da base territorial considera a varivel amplitude
de interesses relativa a cada esfera de governo. So suas as preciosas palavras:
Trata-se, pois, de colocar a cargo da entidade de abrangncia territorial
mxima os assuntos que, pela ndole da matria, mais diretamente afetem
o todo ou, ento, que, por um deliberado intento poltico, pretenda-se
submeter a uma disciplina padronizada, uniforme, exatamente para evitar
o surgimento de disparidades tidas como indesejveis; correlatamente,
prepe-se s entidades de nvel intermedirio a disciplina de questes de
interesse regional e atribui-se s pessoas de menor mbito a normatividade
dos assuntos de interesse restrito comunidade local.31
29
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988, p. 79.

30
A classificao do sistema de repartio de competncias constitucionais, segundo a predominncia dos interesses, delineada por Jos Afonso da Silva, em sua obra Direito constitucional positivo, p. 454.
31
MELLO, Celso Antonio Bandeira. Discriminao constitucional de competncias legislativas:
a competncia municipal. Estudos em Homenagem a Geraldo Ataliba, p. 271-272.
55
Estatuto da Cidade
Considerada a predominncia do interesse ou a varivel amplitude de

interesses no tocante a cada unidade governamental, enfim, seja qual for,
no caso, a gradao que tenha servido de parmetro para o legislador
constituinte ter definido as competncias legislativas destinadas a cada
esfera federativa, fato que Unio foram deferidas matrias de rbita
nacional que, certamente, afetam os Estados e os municpios, assim como
aos Estados, cujo exerccio de sua faculdade legislativa atinge os municpios e a prpria Unio, coube disciplinar acerca de assuntos de interesse
regional. Por fim, os municpios trataro das matrias que lhes cabe no
mbito restrito local, afetando, conseqentemente, em menor grau, a
Unio e os Estados.
H que se tomar, no entanto, as devidas cautelas no sentido de que o
exerccio dos interesses distintos de cada uma das unidades federativas
no incorra, erroneamente, em seara alheia.
Assim colocado, vejamos o compartilhamento de competncias legislativas
delineado pela Constituio Federal. Foram enumeradas, no artigo 22 daquele Texto, as matrias de competncia privativo-legislativas da Unio,
cabendo aos Estados a possibilidade de legislar sobre as questes ali
elencadas na forma delegada, em lei complementar, pela esfera federal. No
mbito dessa competncia, a Unio esgotar, pormenorizadamente, o assunto que lhe foi deferido pelo legislador constituinte, no havendo espao
nem competncia, por bvio, para os Estados e os municpios sobre ele
legislarem, sem que isso caracterize invaso em seara alheia.32 Assim, legislar a Unio sobre direito civil, direito penal, desapropriao, diretrizes da
poltica nacional de transporte, trnsito, jazidas, minas, e outros recursos
minerais, aplicando-os, indistintamente, em todo o territrio nacional,
32
Cabe apontar que a idia geral de que no h competncia para os Estados e municpios
legislarem acerca dos assuntos elencados no artigo 22 decorre da sua prpria natureza de
interesse nacional e federal. No entanto, por imperfeio tcnica, o legislador constituinte
de 1988 determinou, no inciso XXVII, que a Unio editar normas gerais sobre licitao e
contratao. cedio que cabem aos Estados e municpios legislar suplementarmente acerca
dessas questes, no cabendo esfera de governo federal editar normas de tal monta particularizada que invadam as competncias dos demais nveis governamentais.
56
aria Lima - Cepam

obrigando os indivduos, bem como os Estados, o Distrito Federal e os municpios, e a prpria Unio, ao seu atendimento.
Na rbita da competncia concorrente, cabe Unio, aos Estados e ao
Distrito Federal legislar sobre os temas arrolados no artigo 24 da Constituio Federal. Cabe esfera federal, nesse campo, fixar normas gerais
(art. 24, 1o), deixando-se esfera estadual a competncia suplementar,
ou complementar, editando as normas especficas de aplicabilidade regional (art. 24, 2o), observando as normas gerais publicadas pela Unio.
Na ausncia das normas gerais, os Estados, plenamente, podero suprilas, editando tais regras, no exerccio de sua competncia supletiva (art.
24, 3o), restando certo que a edio posterior pela Unio das aludidas
normas gerais suspendero a eficcia, naquilo que com elas conflitar, dos
preceitos gerais estaduais (art. 24, 4 o).
Podemos apontar as matrias que esto inseridas na competncia constitucional concorrente, presentes no artigo 24: o direito tributrio, o direito urbanstico, florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente, controle da poluio, proteo ao patrimnio histrico, artstico, turstico e
paisagstico, responsabilidade por dano ao meio ambiente, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
A competncia legislativa constitucional dos Estados, excluda a enumerao constante do artigo 24, retromencionado, residual, significando
dizer que lhes foram reservadas as matrias que no lhes foram vedadas
pela Lex Magnum, conforme determina o seu artigo 25, 1o. As matrias
que no foram destinadas expressamente Unio nem aos municpios
sero de competncia dos Estados, posto que a sua competncia remanescente.
At aqui podemos constatar que a Unio possui competncias privativas exercidas plenamente (art. 22) e competncias para editar normas
gerais com relao a determinados assuntos (art. 24), cabendo aos Estados a competncia legislativa residual, exercendo a faculdade legislativa
sobre qualquer matria no deferida Unio ou aos municpios, a com
57
Estatuto da Cidade
petncia legislativa concorrente, podendo expedir disposies complementares ou suplementares s normas gerais editadas pela esfera federal
e a competncia legislativa delegada, cujo limite de atuao depende da
edio de lei complementar, para tratar dos assuntos arrolados no artigo
22 do Texto Constitucional.
Com relao aos municpios, esto eles dotados de capacidade legislativa,
cabendo-lhes a expedio de normas prprias voltadas a tratar de assuntos de interesse local, no exerccio de sua competncia plena e privativa, e
a suplementar a legislao federal e estadual, no que couber, conforme
verificamos do contido no artigo 30, I e II, da Constituio Federal.
Preceitua o artigo 30, I, do Texto Constitucional que compete ao municpio legislar sobre assuntos de interesse local. Isso significa que facultado unidade federativa local tratar das matrias tpicas que digam respeito, privativamente, ao seu mbito geogrfico. As matrias perante as quais
cabe ao municpio disciplinar so comuns a todos os demais entes federativos locais, posto que se trata de interesses de certa categoria pertinentes a qualquer municpio.
Celso Antonio Bandeira de Mello assim ensina, com clareza palmar:
Ditos interesses so prprios da entidade municpio, considerada em
si mesma, logo com prescindncia das peculiaridades de cada qual
delas. o caso, exempli gratia, da legislao edilcia, da que respeita aos
logradouros pblicos municipais, da que dispe sobre transporte coletivo
de passageiros no interior do municpio, sobre o recolhimento do lixo, da
que regula o trnsito de veculos em sua rea, etc. Trata-se de uma competncia comum de qualquer municpio e a qualquer municpio. O assunto dele, e de mais ningum. de interesse local (grifos do autor). 33
Diversamente a competncia legislativa suplementar diante da qual
est presente no um interesse comum, mas um interesse peculiar de um
determinado municpio, cujas caractersticas geogrficas ou urbanas, por
hiptese, impe-se-lhe editar normas suplementares legislao federal
33
58
Ob. cit., p. 277.
aria Lima - Cepam

ou estadual. Escapamos, aqui, da competncia plena municipal, enveredando em campo de atuao plena e suplementar da Unio e dos Estados, respectivamente, cuja posio local, em face de particularidades que
lhe so inerentes, a de legislar complementando as legislaes federal e
estadual, que so insuficientes para atender s demandas especficas
ocorrentes na localidade. E por no se tratarem de temas de interesse
local, posto extrapolar, indubitavelmente, o seu mbito territorial, e sim
de interesses cujos fatores superam o seu campo de legislao plena,
esbarrando em rea federal ou estadual, mas que lhe digam respeito em
razo de determinadas peculiaridades individuais, -lhe deferido poder
de produzir legislao prpria e especfica que atenda a tais caractersticos. nesse sentido que se coloca Celso Antonio Bandeira de Mello, fornecendo alguns exemplos que sustentam tal entendimento:
(...) ser admissvel que em dado municpio, onde a atividade bsica
seja a minerao, este estabelea suplementarmente legislao federal
(evidentemente, no a contrariando) normas preordenadas a acudir a
especificidades que se manifestem localmente, em vista de tal condio
peculiar. O mesmo dir-se-, exempli gratia, quanto possibilidade de o
Municpio de Cubato expedir disciplina legal que suplemente as normas
estaduais comuns sobre poluio, tendo em vista o fato de se tratar de
um municpio particularmente afetado por este malefcio e na medida em
que se trate de atender sobredita peculiaridade. 34
Com efeito, indiscutvel que, diante de um comportamento legislativo
federal ou estadual, poder o municpio emitir seus prprios suplementos, atendendo s suas peculiaridades e especificidades. bom que se
diga que os assuntos sobre os quais os municpios podem tratar no campo da competncia suplementar no so os mesmos temas perante os
quais o municpio ter diante de si o poder de legislar sobre questes
envolvendo o interesse local. Neste, a competncia legislativa municipal
plena, afastando a produo legislativa federal ou estadual. Naquele, somente diante de interesse peculiar, incomum s demais esferas de gover
34
Ob. cit., p. 277-278.
59
Estatuto da Cidade
no local e, mesmo assim, quando couber, que fluir a participao

suplementar do municpio.
Novamente, trazemos colao Celso Antonio Bandeira de Mello: (...)
para que a lei federal ou estadual comportasse, nos termos constitucionais,
suplementao pelo municpio, foi presumida a presena de algo distinto
do interesse local aludido no inciso I porque, se dele se tratasse, de um
lado, seria despiciendo o inciso II, bastando o inciso I; de outro, a
competncia no seria suplementar, mas simples fruto da autonomia municipal, e, por fim, tambm a expresso no que couber exibir-se- como suprflua, completamente intil (grifos do autor).35
Por fim, no mbito da repartio de competncias, resta-nos tratar da
competncia comum preceituada no artigo 23. Atravs da competncia
comum, o Texto Constitucional vislumbra comportamento cooperativo
entre todas as unidades federativas, no havendo a prevalncia do interesse de quem quer que seja nem a supremacia de um ente sobre o
outro. Porm, no mbito da competncia legislativa, cada qual tratar,
dentro dos seus limites, dos assuntos que lhe foram destinados, isto :
para cumprir com as tarefas e incumbncias dadas pelo artigo 23 a todas as unidades federativas, tanto a Unio, como os Estados e os municpios legislaro, no campo de sua atuao, segundo a definio oferecida pelo Texto Mximo.
O artigo 23 da Constituio Federal consagra as competncias administrativas dos entes integrantes da Federao brasileira, no se referindo a
legislar, mas, sim, a providncias administrativas que devero ser tomadas
pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios. Cabelhes zelar, cuidar, promover, proteger, fomentar, fiscalizar, dentre outras
medidas que se inserem na rea de atuao administrativa de cada esfera
arrolada no dispositivo constitucional em apreo. Queremos destacar a
proteo aos documentos, s obras e outros bens de valor artstico, histrico e cultural, os monumentos, s paisagens naturais notveis e os stios
arqueolgicos; a proteo ao meio ambiente e o combate poluio em
35
60
Ob. cit., p. 279.
aria Lima - Cepam

qualquer de suas formas; a preservao das florestas, da fauna e da flora.

Seja qualquer nvel de governo a que estejamos nos referindo, a todos
eles cabem atuar no sentido de buscar o comportamento desejado pelo
constituinte de 1988.
Mas cabe-nos considerar que, no obstante as matrias arroladas no artigo 23 sejam de cunho administrativo, o exerccio de uma daquelas competncias induz, necessariamente, competncia legislativa de cada unidade
federativa. E ser maior ou menor o agir desses entes, na medida em que
estejamos diante da competncia legislativa plena ou suplementar, inerente tanto Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios.
Somente diante de uma anlise interpretativa sistemtica e harmnica
das disposies constitucionais chegaremos a compreender o devido alcance da atuao federal, estadual, distrital e municipal nas mais diversas
reas, notadamente em matria de urbanismo. Mas essa tarefa no
fcil. Problema de difcil contorno acerca do conceito de normas gerais,
de competncia da Unio, cuja observncia obrigatria para os Estados,
o Distrito Federal e os municpios, servindo de parmetro para a atuao
legislativa respectiva, seja plena, seja suplementar. o nosso prximo desafio a ser enfrentado.
Normas Gerais de Direito Urbanstico

Como antes colocamos, diante de todo esse complexo sistema de repartio constitucional de competncias, foi detectada a competncia da
Unio para tratar de normas gerais no mbito da atuao legislativa concorrente. O que vem a ser normas gerais tarefa das mais difceis, e que
ainda no encontrou uniformidade de entendimento. No nos cabe, nessas breves consideraes, resolver problema de tal envergadura. Porm,
temos de enfrent-lo para, relativamente edio de normas urbansticas, dar-lhe um delineamento mnimo.
Com base no artigo 24 da Constituio Federal, verificamos a atuao
da Unio no campo da competncia concorrente com os Estados e, no
podemos nos esquecer, com os municpios, cabendo esfera federal edi
61
Estatuto da Cidade
tar normas gerais e aos nveis de governo estaduais e municipais a produo de normas suplementares, em ateno aos respectivos interesses peculiares. Nesse primeiro momento, nos ocuparemos das normas gerais de
direito urbanstico.
O que so normas gerais, ento? As definies acerca do conceito em
questo so variadas. Adilson Abreu Dallari define normas gerais como as
disposies aplicveis uniformemente a todas as unidades federativas,
tratando amplamente das mesmas matrias, sujeitas complementao,
no se atendo a pontos especficos de atuao dos Estados e dos municpios.36 Examinando as competncias constitucionais das pessoas polticas
federal, estadual e municipal, Celso Antnio Bandeira de Mello aponta
para a competncia federal em razo de consideraes polticas, cujo comportamento exige legislao uniforme, padronizada, evitando a produo de normas outras calcadas em ideais segmentados.37
Por sua vez, Diogenes Gasparini vislumbra como normas gerais as que
veiculam generalidades, aplicveis, indistintamente, em todo o territrio
nacional.38 Pontes de Miranda, ao demonstrar que a Unio no atua ilimitadamente no mbito da competncia concorrente, oferta-nos como normas gerais as que so fundamentais, so diretrizes, so regras jurdicas
gerais que no esgotam o assunto, no se exaurem.39 Miguel Reale, distinguindo entre leis federais em sentido estrito (so as interna corporis,
cuja validade e eficcia se concentram e se direcionam para a prpria
Unio) e leis federais de carter nacional (que vislumbramos se tratar de
normas gerais), que so aquelas cujos destinatrios so a sociedade brasileira em sua totalidade, envolvendo os rgos federais, estaduais e municipais, de conformidade com a natureza da matria.40
Ainda invocamos Hely Lopes Meirelles acerca do assunto em pauta. Segundo ele, lembrando que a Unio no pode subordinar, no campo do
36
37
38
39
40
62
Aspectos jurdicos da licitao, p. 20-21.

Ob. cit., p. 274.
Direito administrativo, p. 322.
Comentrios Constituio de 1967 (arts. 8o - 33), p. 166.
Competncias constitucionais - legislao sobre urbanismo. RDP-75, p. 46.
aria Lima - Cepam

Direito Urbanstico, a atuao dos Estados e dos municpios, nem intervir

no plano executivo desses entes polticos, determinando-lhes padres
estandardizados, atravs de pormenores e detalhes, reconhece o autor
a possibilidade de a Unio fixar normas gerais sobre urbanismo, isto ,
(...) imposies de carter genrico e de aplicao indiscriminada em
todo o territrio nacional.41
Colocada, assim, a questo das normas gerais, as definiramos como
aquelas disposies aplicveis, uniforme e indistintamente, sobre todo o
territrio nacional, de observncia obrigatria por todos (indivduos, pessoas jurdicas e polticas), fixadoras de princpios e diretrizes fundamentais, que no esgotam ou exaurem o assunto por elas tratadas, uma vez
que no as detalham nem as pormenorizam.
Outro comentrio relevante a ser feito quanto s normas gerais o
concernente ao de prevenir conflitos de atribuies entre as diversas unidades polticas nos temas que envolvam a competncia concorrente. Com
efeito, esse um dos objetivos das normas gerais: diluir os conflitos de
competncia que possam surgir do exerccio das atribuies constitucionalmente deferidas aos entes polticos federal, estadual e municipal,
ofertando-lhes um caminho a seguir quando do exerccio de suas respectivas competncias suplementares.42
Assentadas tais premissas, o que seriam normas gerais vistas, agora,
sob o ponto de vista urbanstico?
Jos Afonso da Silva entende por normas gerais urbansticas as fixadoras
de princpios e diretrizes voltadas ao desenvolvimento urbano de todo o
territrio nacional, estabelecedoras dos conceitos bsicos de atuao, e
41
Direito urbanstico - competncias legislativas. RDP-73, p. 98. O parecer do qual nos socorremos foi emitido em 1982, cuja Constituio Federal de 1969 no possua a sistematizao
da atual Constituio de 1988, que deixou evidenciada a competncia da Unio em editar
normas gerais sobre Direito Urbanstico.
42
Essa a lio de Hely Lopes Meirelles: Tratando-se de assunto de competncia concorrente das trs entidades estatais, como o desenvolvimento urbano, cabe norma geral
procurar prevenir e dirimir os eventuais conflitos de competncia que possam vir a ocorrer
entre Unio, Estado-membro e municpio (grifo do autor), ob. cit., p. 100.
63
Estatuto da Cidade
indicadoras dos instrumentos necessrios sua execuo. Especificamente esse autor aponta para as seguintes normas:
Assim, so normas gerais urbansticas as pertinentes utilizao da
propriedade urbana, as referentes ao integrada de organismos federais, estaduais e municipais sobre o desenvolvimento urbano, as diretrizes
sobre as reas de interesse especial; as diretrizes sobre o planejamento
urbanstico, sobre os instrumentos de interveno urbanstica, e as bases
do regime urbanstico do solo.43
Enfim, so normas gerais urbansticas aquelas que estejam voltadas para
o desenvolvimento urbano nacional, ordenando a criao, ampliao e
renovao dos centros nucleares populacionais. Tais regras, alm de intentarem evitar eventuais conflitos entre as diversas esferas de governo
na rea urbanstica, indicaro a ao dos Estados e dos municpios na
edio de seus diplomas urbansticos especficos, complementando e
implementando as disposies gerais produzidas pela Unio, dando plena concretude ao desenvolvimento urbano.
Embora no seja objeto de nossas consideraes discutir o projeto de lei
em suas especificidades, no podemos deixar de mencionar alguns dispositivos que entendemos ser flagrantemente inconstitucionais. A primeira
delas a obrigatoriedade de Plano Diretor para municpios que tenham
especial interesse turstico, como indica o artigo 41, inciso IV, do projeto.
A Constituio exige Plano Diretor para os municpios que tenham mais
de 20.000 habitantes, adotando um critrio habitacional para impor a
obrigatoriedade. Ao prever a obrigao de Plano Diretor quelas localidades, que tenham presente o interesse turstico, alcana qualquer municpio, inclusive com menos de 20.000 habitantes, o que a torna eivada de
inconstitucionalidade, assim como o inciso V do mesmo artigo, que prev
a obrigatoriedade daquele instrumento para as cidades inseridas na rea
de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
43
64
Direito urbanstico brasileiro, p. 58.
aria Lima - Cepam

Apontamos tambm como inconstitucional a determinao de que o

Plano Diretor dever ser aprovado, ou alterado, por um qurum qualificado, nos termos da Lei Orgnica Municipal, conforme prev o 3o do
artigo 40. A inconstitucionalidade reside na afronta autonomia municipal para definir, em seu processo legislativo, o qurum adequado para a
aprovao das suas prprias proposituras. Assunto interna corporis como
esse de responsabilidade local e no nacional.
Ambos os exemplos, ainda que pontuais, denotam a fixao de disposies especficas, cujo disciplinamento se insere no rol de competncias
do prprio municpio e no da Unio. Nessa mesma esteira, o artigo 49
do projeto sob comento impe a obrigatoriedade de realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual,
da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual como condio
obrigatria para a sua aprovao. Somente o municpio competente
para tratar dessa questo, sendo, via de conseqncia, totalmente indevido
o comportamento da Unio.
Urbanismo Competncia Municipal

De tudo o que expusemos at aqui, verificamos que cabe Unio editar
normas gerais sobre direito urbanstico, competindo ao municpio legislar
sobre assuntos de interesse local e de suplementar a legislao federal e
estadual no que couber.
A competncia municipal de legislar sobre assuntos de interesse local significa que facultado unidade federativa local tratar das matrias prprias ao seu mbito territorial. Como dissemos, os assuntos perante os quais
o municpio tem a faculdade de disciplinar so comuns a todos os demais
entes federativos locais, j que se referem a interesses de certa categoria
pertinentes a qualquer municpio. So os interesses prprios do municpio.
Quanto competncia legislativa suplementar, no h um interesse comum, mas um interesse peculiar de um certo municpio, cujas caractersticas geogrficas ou urbanas autoriza-lhe editar normas complementares
legislao federal ou estadual.
65
Estatuto da Cidade
Assim, a partir desse momento, passamos a considerar as normas urbansticas, iniciando pelas contidas na Constituio Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988. Isso porque, parece-nos lcito afirmar, em
tempo algum de nossa histria constitucional, tamanha ateno foi dada
matria.
Inicialmente, o artigo 30, inciso VIII, da Constituio Federal preceitua
que cabe ao municpio a promoo do adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo. No mbito do planejamento municipal, est evidenciada a
competncia municipal plena, sem interferncia federal e estadual, para
adotar todas as medidas que favoream o desenvolvimento territorial local. Para tanto, socorrer-se- do planejamento, do uso e ocupao do
solo e do parcelamento. uma competncia prpria do municpio, comum a todas as demais unidades federativas locais.
No obstante, cabendo ao municpio promover o adequado
ordenamento de seu territrio, deve editar legislao com esse mister,
que so, basicamente, a lei de parcelamento do solo local e a lei de
zoneamento.
O instrumento legal utilizado pelo Poder Pblico para ordenar, concretamente, o uso do solo urbano denomina-se zoneamento, consistente
em um instrumento dos mais legtimos e adequados para a ordenao do
territrio urbano, evitando a sua deteriorao com o mau uso da propriedade imobiliria. atravs do zoneamento que o territrio repartido
em diferentes reas, tendo como diretriz a destinao de uso e ocupao
do solo. Para ns, a lei de zoneamento demonstra o exerccio da competncia plena municipal, quanto a legislar sobre assuntos de interesse local, independendo da atuao legislativa federal e estadual.
Celso Antnio Bandeira de Mello define zoneamento como a (...) disciplina condicionadora do uso da propriedade imobiliria mediante a delimitao de reas categorizadas em vista das utilizaes urbanas nelas
admitidas.44 Por sua vez, Jos Afonso da Silva define-o como a (...)
44
66
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Natureza jurdica do zoneamento: efeitos, p. 34.
aria Lima - Cepam

repartio do territrio municipal vista da destinao da terra, do uso

do solo ou das caractersticas arquitetnicas.45
Atravs do zoneamento, o Poder Pblico controla o uso e as destinaes
possveis de serem dadas ao territrio, alm de ordenar as atividades urbanas que sero levadas a efeito atravs do uso adequado do solo. A
cidade e as reas urbansticas sero repartidas em zonas atravs desse
instrumento, atendendo vocao do solo atingido pelo zoneamento.
Pelo zoneamento sero fixados os usos dos terrenos e edificaes,
objetivando a promoo da plena distribuio racional das populaes nas
diversas zonas cujo desenvolvimento se pretende alcanar e organizar.
Diversamente do que ocorre no zoneamento, a ao municipal no
parcelamento do solo caminha no sentido de suplementar a legislao
federal e estadual. Em 19 de dezembro de 1979, a Unio editou a Lei
6.766, alterada pela Lei 9.785, de 29 de janeiro de 1999, dispondo sobre
o parcelamento do solo urbano, sob a forma de loteamento e
desmembramento, fixando normas de observncia obrigatria por todos
os entes da Federao brasileira. Essa legislao tratou de aspectos sanitrios, penais, civis, registrrios, administrativos e urbansticos a serem
observados pelas entidades federativas municipais, j que tratam de normas gerais de direito urbanstico e, especificamente, de parcelamento do
solo. E, ainda que o municpio fixe, quando possvel, normas mais restritivas, o far em ateno s suas peculiaridades.
o que ocorreria, exemplificando, com relao ao artigo 3o, pargrafo
nico, da Lei 6.766/79, que determina ser inadmissvel parcelamento do
solo, em zona urbana, de expanso urbana ou de urbanizao especfica,
em determinados terrenos. O inciso II do pargrafo nico em questo probe o parcelamento em reas com declividade igual ou superior a 30%.
perfeitamente possvel que o municpio, ao editar a sua legislao prpria
de parcelamento, fixe norma mais restritiva do que a contida naquele inciso
II, atendendo a determinadas peculiaridades presentes naquela
municipalidade.
Outro instrumento de suma importncia para a ordenao do solo mu
67
Estatuto da Cidade
nicipal o Plano Diretor, por ns antes tratado. O Plano Diretor um

instrumento legal decorrente da consecuo de planejamento e um
recurso empregado para uma poltica de desenvolvimento e de expanso
urbana que tem por finalidade geral, segundo a diretriz traada pelo artigo 182, caput da Constituio Federal, a ordenao do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus
habitantes.
A cidade deve dar acesso, para cumprimento de suas funes sociais, a
todos os que nela vivem, assegurando-lhes o direito moradia, aos equipamentos e servios urbanos, transporte pblico, saneamento bsico,
sade, educao, cultura, esporte, lazer, enfim, aos direitos urbanos que
so inerentes s condies de vida na cidade.46 As funes sociais da
cidade devem espelhar o seu desempenho em relao coletividade e
regio em que esteja localizada. E o Plano Diretor ser o instrumento
bsico que as espelhar.
Quer-nos parecer que o Plano Diretor se insere no mbito da competncia legislativa plena do municpio, na medida em que sistematiza o desenvolvimento fsico, econmico e social do territrio municipal, visando ao
bem-estar da comunidade local.
Porm, segundo determinado pelo projeto de lei que visa regulamentar
o captulo da Poltica Urbana, estabelecendo as suas diretrizes, o Plano
Diretor e o enfoque fsico-geogrfico para que possa o municpio
aplicar os mais diversos instrumentos urbansticos ali arrolados, a saber:
parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, IPTU progressivo no
tempo, desapropriao-sano, direito de preempo, outorga onerosa,
operaes urbanas consorciadas e transferncia do direito de construir,
dever fixar as reas sobre as quais esses instrumentos sero operados,
alm de ndices urbansticos que o municpio entender conveniente.
Vejamos, verbi gratia, o disposto no artigo 28, 2o, do projeto de lei em
apreo:
46
SAULE JUNIOR, Nelson, FERNANDES, Edsio (org.). O tratamento constitucional do plano

diretor como instrumento de poltica urbana direito urbanstico, p. 51.
68
aria Lima - Cepam

Art. 28 O Plano Diretor poder fixar reas nas quais o direito de

construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento
bsico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
................................................................................................................
2o O Plano Diretor poder fixar coeficiente de aproveitamento bsico nico para toda a zona urbana ou diferenciado para reas especficas
dentro da zona urbana.47
Temos certo, pelo que podemos depreender do disposto no artigo 28 e
seu 2o, que a atuao municipal, nesse caso, ser a de suplementar a
legislao federal, fixando o Plano Diretor as reas em que ser concedida
a outorga onerosa, alm de estabelecer o coeficiente de aproveitamento
bsico nico ou diferenciado, conforme o caso, a ser determinado pelo
prprio municpio. Est evidenciado que sem a fixao de reas e sem a
definio do coeficiente de aproveitamento, a outorga onerosa no poder ser aplicada. Para tanto, faz-se necessria a complementao da
legislao federal pela legislao municipal. E assim ser no tocante aos
demais mecanismos que mencionamos.
Portanto, pelo que podemos observar, a competncia legislativa municipal ser plena ou complementar em matria de urbanismo, conforme o
instrumento que a unidade federativa local pretenda instituir ou
implementar. Deve o legislador ordinrio federal, ao disciplinar sobre a
temtica que desenvolvemos, tomar todas as cautelas possveis para evitar invadir a seara pertencente as demais unidades federativas, cabendo
especificamente aos municpios, por seu turno, adotar as medidas pertinentes, constitucionais e legais, atravs dos mecanismos e instrumentos
colocados sua disposio, visando dar total eficcia diretriz constitucional do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, garantindo, com isso, o bem-estar de seus habitantes.
47
A indicao do artigo meramente exemplificativa, no querendo com isso indicar

posicionamento acerca da constitucionalidade ou inconstitucionalidade de sua previso em
lei federal, na medida em que poderia consistir em instrumento urbanstico tipicamente
municipal, no havendo espao para atuao federal.
69
Estatuto da Cidade
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Disciplina urbanstica da propriedade. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1980.
NUEZ RUIZ, Miguel Angel. Derecho urbanstico espaol. Madrid: Editorial Montecorvo, 1967.
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 2 ed. revista e atualizada, 2 tiragem. So Paulo: Malheiros, 1997.
_____. Curso de direito constitucional positivo. 15 ed., So Paulo:
Malheiros, 1998.
_____. Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros, 1994.
FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Daniela Campos Librio Di Sarno48
A Constituio Federal do Brasil dispe, em seu artigo 5o, XXII e XXIII, que
no s garantido o direito de propriedade em nosso territrio nacional
como essa propriedade ter, sempre, que cumprir uma funo social.
Tal generalidade demonstra, desde logo, que qualquer propriedade, em
qualquer lugar, independentemente de quem seja o proprietrio, dever
atender s exigncias legais para que esse imvel no s realize as expectativas de seu proprietrio como as necessidades da coletividade na qual
ele se insere.
Ocorre que a Constituio Federal foi mais alm e especificou vrias
determinaes, em diversos tipos de situaes, traando parmetros muito firmes para o legislador infraconstitucional. Porm, antes de analisarmos as disposies jurdicas pertinentes ao tema, cabe-nos perguntar primeiramente: o que funo social da propriedade?
O instituto da funo social da propriedade no novidade entre ns,
muito menos no mundo jurdico, de forma geral. A doutrina debrua-se,
48
70
Advogada, professora e doutoranda em Direito Urbanstico na PUC/SP
aria Lima - Cepam

h muito tempo, tentando desvend-la, traduzindo-a em um conceito.

Para sabermos qual a funo social que determinada propriedade tem
ou que precisa cumprir, precisaremos analisar toda a legislao que a afete. Porm, no precisamos nos aprofundarmos tanto para termos uma
noo bem firme de como isso deva ocorrer.
O ser humano, gregrio que , sempre se agrupou, criando diversas
solues para as situaes que essa convivncia grupal lhe trazia. Conflitos nas relaes, provenientes exclusivamente desse convvio, dificuldades que surgiam no habitar, no uso que se fazia dos diversos espaos so
alguns exemplos. O Poder Pblico tomou para si a organizao das coletividades que se formavam, estabelecendo critrios e regras de convivncia em razo dos conceitos e valores de cada poca. O incremento das
atividades, em face do desenvolvimento da sociedade, forou a uma complexa organizao que cruzava informaes como interesses pblicos e
privados, usos e destinos diversos das propriedades situadas na rea urbana. Restringiu-se, essa complexa organizao, rea urbana porque
sempre foi, justamente ali, que todo tipo de situao, atividade, interesse
e disputa ocorreu sobre os espaos tidos como urbanos.
No demais salientar que os espaos urbanos so delimitados pelo
exerccio das funes tidas como essenciais para uma cidade, quais sejam: habitar, trafegar, trabalhar e divertir. A somatria dessas funes,
aliadas ao adensamento populacional, alm da caracterizao da atividade principal no ser a tipicamente agrcola (estabelecendo um critrio
negativo), mas sim atividades interventoras no meio ambiente, fazem com
que esse espao, assim caracterizado, seja considerado urbano. Traa-se,
portanto, um importante diferencial: a separao dos espaos rurais e
dos espaos urbanos.
Todas as propriedades necessitam atingir, de forma eficaz e plena, sua
funo social, tanto a rural como a urbana. Ocorre que elas tero
parmetros diferentes para alcanar tal finalidade, pois seu contexto traz
elementos peculiares a cada territrio. De qualquer forma, o Poder Pblico assumiu a funo de determinar qual o papel a ser exercido pelo
71
Estatuto da Cidade
imvel, independentemente de ele ser caracterizado como urbano ou rural.

Assim, podemos dizer que a funo social da propriedade ocorre no
equilbrio entre o interesse pblico e o privado em que este se submete
quele, pois o uso que se faz de cada propriedade possibilitar a realizao plena da urbanizao e do equilbrio das relaes da cidade. claro
que tais dispositivos, que interferem completamente no uso da propriedade, atingiro o seu contedo econmico, j que a funo social determina o direito do proprietrio ao uso e disposio de sua propriedade,
estabelecendo seu rendimento possvel. Essa interferncia no contedo
econmico faz com que, muitas vezes, os proprietrios de grandes espaos urbanos dificultem a ao do Estado nessa reorganizao urbana voltada para o social.
Cabe esclarecer, todavia, que os dispositivos legais que permeiam o uso,
o gozo e a disposio da propriedade so de origem mista, ou seja, seu
regime jurdico provm de diversos ramos do Direito. O Direito Civil traz,
historicamente, toda uma postura com relao ao uso da propriedade
pelo particular. Em um primeiro momento, a propriedade podia ser usada
como seu dono bem o quisesse. Ser proprietrio significava ser dono absoluto, sem qualquer direito de interveno. J em uma segunda fase, o
proprietrio poderia usar e dispor de sua propriedade como melhor entendesse, desde que respeitasse alguns parmetros inspirados na boa
convivncia (por exemplo, direito de vizinhana). At este momento, o
Direito Civil absorveu essas regras como suas, pois elas tratavam de propriedade particular com regras mnimas de convivncia. As relaes urbanas, consideradas de forma coletiva e/ou difusa no eram, at certo tempo, percebidas. Restringiam-na na esfera particular. J o Direito Administrativo atinge esse vcuo deixado pelo Direito Civil, no no sentido de
complement-lo, mas sim porque novas relaes se estabeleceram atravs do papel desempenhado pelo Poder Pblico. O interesse pelo equilbrio da sociedade, da necessidade coletiva, estabelecendo formas de harmonizar a convivncia entre todos papel supremo e indelegvel do Poder Pblico. Quanto ao Direito Tributrio, este percebe, na propriedade,
72
aria Lima - Cepam

um objeto de seu interesse dado que ela assumiu grande valor para todos (valores econmico, social, familiar). Se essa propriedade est plena
no seu exerccio da funo que lhe foi determinada pelo Poder Pblico,
ento ter um tratamento que ser diverso daquela propriedade que est
distanciada de sua finalidade.
Questionar o papel que a propriedade possui na sociedade necessrio
para se obter o amadurecimento das relaes entre todos os tipos de
pessoas. Em nosso sistema jurdico atual, a funo social da propriedade
procura fazer justia social no uso das propriedades, alm de contribuir
para o desenvolvimento nacional na medida em que as cidades albergam
grande parte da populao existente e o uso das propriedades interferir
brutalmente na forma com que as pessoas se relacionam.
Compete ao Estado indicar a funo social da propriedade. Na esfera
federal, essa competncia traduz-se na elaborao de normas gerais que
indiquem parmetros e diretrizes para o Poder Pblico municipal. Quanto
a este, o municpio dever no s tecer em detalhes o regramento que
ordena o seu territrio, como dever elaborar planos de desenvolvimento
urbano, estimulando, ou coibindo, a iniciativa privada a agir, alm de
vincular as aes e verbas pblicas em um sentido convergente ao da
iniciativa privada. Quanto ao papel dos Estados-Membros, percebe-se que
sua atuao, no caso, inexistente, pois feriria a autonomia federativa,
determinao estadual sobre o ordenamento do solo municipal.
Por fim, necessrio abordar o papel do Poder Pblico na realizao da
funo social no como o tutor das necessidades pblicas, mas como
proprietrio de imvel urbano. Sendo proprietrio ou, de qualquer forma, utilizando imveis e/ou o solo urbano, o Poder Pblico, em qualquer
de suas esferas, dever atender s exigncias da lei no sentido de realizar
plenamente a funo social de sua propriedade. Por certo que, em muitos
casos, essas propriedades tero finalidade diversa da do particular, como
o caso de uma praa pblica. Seria impossvel admitir-se a no utilizao
ou a subutilizao desse espao, forando o Poder Pblico edificao
compulsria. Se no por outra razo, ao menos pelo fato de uma praa
73
Estatuto da Cidade
estar cumprindo, na sua essncia, uma finalidade pblica, e esta se sobrepe, sempre, s finalidades particulares. Porm, em imveis vazios, abandonados, construdos fora dos requisitos legais, devero no s se adequar s exigncias normativas mas tambm destinao que a ele deva
ser dado, conforme o estabelecido nos planos municipais.
Da Anlise do Projeto de Lei 5.788/90

A edio desse projeto de lei significa um importante avano dentro do
desenvolvimento urbano. Esperado h mais de uma dcada, convm-nos
apontar suas virtudes e, quando necessrio, alertar para os deslizes. Porm, reduziremos nossa anlise ao tema que estamos desenvolvendo.
Ocorre, contudo, uma situao curiosa. Como a funo social , mais que
um instituto de direito urbanstico, um princpio constitucional, sua realizao permeia por quase todo o projeto de lei. Assim, ressaltaremos, dentro
dessa proposta legal, os caminhos para a realizao da funo social,
bem como as possveis sanes aplicveis ao seu descumprimento. Optamos pela anlise de cada artigo que entendemos pertinente ao tema que
nos foi proposto.
O artigo 1o traz, no caput, a referncia Constituio Federal, simplificando-a na indicao do Captulo II, do Ttulo VII, Da Poltica Urbana (arts.
182 e 183). No esgota a necessria sistematizao constitucional para o
assunto (por exemplo, art. 5o, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, art.156, par. 1o,
entre outros). J o pargrafo nico indica a finalidade da funo social da
propriedade urbana como sendo o bem coletivo, a segurana e o bemestar dos cidados, alm de incluir, como novidade, o equilbrio ambiental.
Quanto a este ltimo, ele ser obtido na medida em que os diversos tipos
de meio ambiente (artificial, cultural, natural e do trabalho) se equilibrem
no seu uso sustentvel, evitando a degradao do meio ambiente e das
relaes de uma forma geral.
O artigo 2o, que estabelece o objetivo da Poltica Urbana, est, na verdade, indicando as diretrizes que o Poder Pblico dever tomar para que
consiga objetivar a funo social da propriedade urbana. O inciso I acres-
74
aria Lima - Cepam

centa, s funes tradicionais da cidade, a necessidade de contemplar o

aspecto sustentvel, o saneamento ambiental, que procuram um equilbrio maior, difuso, na organizao da cidade, atravs do respeito a todas
as formas de vida (gua, ar, solo, pessoas, fauna, flora). A funo social
ser obtida se tambm respeitar esse equilbrio e essa sustentabilidade
indicada. O inciso VI indica o que se deve evitar na ordenao e controle
de uso do solo. Desobedecer a esse inciso, significa descumprir a funo
social, ou seja, o Poder Pblico municipal dever seguir rigorosamente
esses critrios em seu ordenamento local e o proprietrio dever obedecer a esses requisitos. Na leitura das alneas c e e percebe-se, contudo, que o legislador combate a subutilizao ou a no utilizao do imvel, deixando para a super-utilizao (utilizao excessiva) apenas os casos inadequados em relao infra-estrutura urbana.
O artigo 4o dispe sobre os instrumentos da poltica urbana e, particularmente, os incisos III, IV e V determinam quais as formas de se realizar a poltica urbana municipal. Significa dizer que o municpio possui
todas essas alternativas para proporcionar a realizao da funo social. Divididos em planejamento, institutos tributrios e financeiros e institutos polticos e jurdicos fica claro que se induz a uma tentativa de
organizar a poltica urbana municipal atravs de planejamento, coibindo ou estimulando situaes e atividades dos particulares atravs dos
institutos indicados.
A Seo II regulamenta o pargrafo 4o, do artigo 182, da Constituio
Federal, o que significa que se houver descumprimento da funo social
da propriedade pelo no obedecimento dos dispositivos determinados
para dada propriedade, a conseqncia desfavorvel dever ser aplicada
na forma e nos casos previstos pela Magna Carta complementados por
esse projeto de lei. O ttulo da Subseo I indica Do parcelamento,
edificao ou utilizao compulsrios, acrescentando este ltimo visto
que a Constituio Federal, no artigo 182, pargrafo 4o, I no o tem. No
h problema nesse acrscimo, pois a leitura do prprio pargrafo 4o mostra que devero sofrer punio, em alguns casos, os imveis no utiliza
75
Estatuto da Cidade
dos. Portanto, nada mais claro que induzir ao uso, quando assim se entender como necessrio. A subutilizao esclarecida pelo pargrafo 1 o,
do artigo 5o, indicando duas possibilidades: aproveitamento inferior ao
mnimo estabelecido ou se utilizado em desacordo com a legislao urbanstica ou ambiental (por exemplo, atividade imprpria). Note-se que, mais
uma vez, no foi considerada a possibilidade de super utilizao do imvel como forma de descumprir a funo social da propriedade. O artigo
6o instrumentaliza a forma como ocorrero as notificaes resultantes
desses descumprimentos. Os artigos 7o e 8o complementam as informaes e diretrizes necessrias para aplicao do artigo constitucional.
A Seo III, que trata do usucapio especial de imvel urbano, prevista
na nossa Carta Suprema, em seu artigo 183, reflete, justamente, a no
utilizao pelo proprietrio de seu imvel, de seu descuido para com seu
bem. Devemos, porm, observar que nem todas as situaes so de fcil
resoluo, pois muitas vezes ocorre a invaso da propriedade por grandes
grupos de pessoas, dificultando a remoo, fazendo com que a situao
saia da esfera particular e torne-se pblica, pois transforma-se em um
problema social. Tais ameaas propriedade no podem encontrar respaldo no Poder Pblico e por isso mesmo que o proprietrio, que teve
sua propriedade invadida, dever usar os instrumentos legais para reavla e impedir que os invasores obtenham, futuramente, esse instituto do
usucapio. As sanes para os que no utilizam seu imvel, descumprindo
a funo social que lhe foi determinada, so aquelas previstas apenas e
to-somente nos incisos do pargrafo 4o, do artigo 182, da Constituio
Federal. Porm, o usucapio especial no deixa de ser uma grave penalidade para aquele proprietrio que no cuidou de sua propriedade. Por
outro lado, significa um prmio para aquele que cuidou e usou de forma
razoavelmente adequada (moradia) o imvel tido como abandonado.
Complexo tambm o instituto da concesso de uso especial para fins
de moradia, previsto na Seo IV. Esse dispositivo prev que aquele que
habitar por cinco anos, ou mais, imvel pblico sem encontrar resistncia
por parte deste, poder solicitar essa concesso. Isso no deixa de ser
76
aria Lima - Cepam

uma punio ao agente pblico omisso e ineficiente que assim o permitiu, ou no agiu mediante o problema apresentado, recaindo, tal pena,
no bem pblico que, na verdade, no lhe pertence. Se o Poder Pblico
quer destinar reas pblicas a assentamentos urbanos, pode dispor de
desapropriaes e de um planejamento sobre seu territrio cruzando informaes da malha urbana para viabilizar as atividades dessa populao.
certo que essa concesso, bem como o usucapio anteriormente descrito, servir, num primeiro momento, para regularizar as favelas (art. 16).
Porm, o Poder Pblico, de forma geral, dever ter muita responsabilidade para no transformar essa concesso em instrumento de manipulao. O artigo 17 trata da transferncia desses possuidores para outro
local, se aquele onde moram est situado em rea de risco. Com certeza,
essa transferncia dever ser para locais previamente determinados para
tal funo. Observe-se, por fim, que se algum habita imvel pblico,
sem que seja sequer notificado a sair, porque o prprio Poder Pblico
no est cumprindo a funo social na sua propriedade. O artigo 20 determina que, se o beneficirio da concesso no cumprir a funo social
determinada a esse imvel (qual seja moradia para si ou para sua famlia
ou que remembrem seu imvel ) cessar o benefcio.
A Seo VII, Da Outorga Onerosa, traz a possibilidade de o proprietrio
construir alm do que est previsto na lei como patamar adequado ( coeficiente de aproveitamento). A lei deve estabelecer um mnimo e um mximo para a construo. Construir num nvel inferior ao mnimo significa
subutulizao. Construir na proporo indicada em lei (atingindo o coeficiente de aproveitamento) traz adequao da propriedade. Construir
entre o mnimo e o mximo possibilita, ao proprietrio interessado, ir alm
do que a regra geral dispe para benefcio prprio. O artigo 30 indica
quais so as formas das quais o Poder Pblico dispe para ter a
contrapartida a esse abuso efetuado. De maneira geral, poder ser
atravs de pagamentos ou de obras e servios relevantes para a sociedade. Na verdade, os imveis, nesse patamar, ao exorbitarem do coeficiente
padro, s conseguiro cumprir sua funo social na medida em que reali
77
Estatuto da Cidade
zem a contrapartida solicitada pelo Poder Pblico. Vale dizer que, se no

houver a realizao plena do nus estipulada, tal imvel no ter cumprido sua funo social. Por fim, mais uma vez percebemos que se o imvel
for construdo acima do limite mximo estipulado pela legislao no ter
qualquer nus. O descumprimento pelo excesso no punido.
A Seo VIII trata das operaes urbanas consorciadas e visa participao da sociedade civil nas transformaes urbansticas necessrias em
uma regio. um esforo coletivo para a realizao eficaz da boa urbanizao. Portanto, ser possvel, dentro dessa estrutura, alterar ndices e
caractersticas do solo e subsolo e das regularizaes e alteraes das
construes. Portanto, se determinada regio, delimitada no Plano Diretor, sofrer a atuao de uma operao urbanstica consorciada, podero
ser alteradas as funes sociais, dos imveis ali situados, determinadas
em leis anteriores e no Plano Diretor. Qualquer alterao que imponha,
restrinja ou limite direitos, dever ser aprovada por lei, pois o mero ato
administrativo no est apto para transformar e sim, apenas para regulamentar, especificar, esmiuar.
A Seo IX, Da Transferncia do Direito de Construir, traz uma caracterstica importante. Trata o potencial de edificabilidade indicado
no Plano Diretor como direito subjetivo do proprietrio, pois, havendo
lei que regulamente esse instituto, se o imvel em questo no puder
ser potencializado tanto quanto a lei assim o diz, o proprietrio ter
esse diferencial transferido para outro imvel, ou seja, esse proprietrio no assume qualquer nus nas operaes urbansticas que esto
descritas no artigo 35. Portanto, esse dispositivo deve ser entendido
no como uma penalidade ao proprietrio que ainda no se utilizou
de todo seu direito de construir em certo imvel, mas como uma troca
com o Poder Pblico, para que este realize situaes de interesse coletivo sem prejudicar o particular que teve seu imvel eleito para tal
fato. V-se, como decorrncia dessa situao, uma eventual desapropriao ou um tombamento.
78
aria Lima - Cepam

Na Seo X, a funo social ser verificada atravs dos resultados do

Estudo de Impacto de Vizinhana, que determinar o quanto e de que
forma o empreendimento alterar as relaes circunvizinhas.
Mereceu captulo prprio o ttulo do Plano Diretor. Constitudo por quatro artigos (arts. 39-43), traz orientaes de suma importncia para o
cumprimento da funo social da propriedade urbana. Desde logo necessrio delimitar quais so as hipteses contempladas com um Plano
Diretor e, assim, identificar o cumprimento da funo social e tambm
abordar os casos no previstos para o estabelecimento de Plano Diretor e,
desta forma, como se realizar e identificar a funo social das propriedades nessas localidades.
Inicialmente, podemos dizer: todos os municpios podem ter seu prprio
Plano Diretor. No h qualquer restrio para que qualquer municpio elabore um Plano Diretor. Ocorre que, em alguns casos, obrigatria essa
elaborao. Nos casos no previstos como obrigatrios, h a faculdade de
se elaborar tal plano. Porm, mesmo nesses casos, o Poder Pblico tem
obrigao de se organizar atravs de planos e dever faz-lo para ordenar
seu solo, valorar seus imveis, restringir ou estimular seu uso, etc.
O artigo 41 determina que cidades com mais de 20 mil habitantes, integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, que pretendam utilizar os instrumentos do pargrafo 4 o, do artigo 182, da Constituio Federal, que sejam integrantes de reas de especial interesse turstico ou que estejam inseridos em rea de influncia de empreendimentos
ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou
nacional devero ter Plano Diretor.
Das cinco hipteses indicadas pela legislao, quatro so de carter
obrigatrio e uma possui carter facultativo. o caso dos municpios que
queiram utilizar os instrumentos do pargrafo 4o, do artigo 182, da Magna Carta, que dispe sobre as sanes ao proprietrio que no utilizar do
forma adequada seu imvel urbano. A utilizao desses dispositivos, pelo
municpio, uma maneira convincente de compelir os proprietrios a cum-
79
Estatuto da Cidade
prirem a funo social. J a impossibilidade de uso desses dispositivos, em

um municpio, torna mais difcil a realizao da funo social em face da
ausncia de meios de presso eficazes. Concluindo: se no h Plano Diretor, no pode haver a aplicao dos dispositivos supra-referidos, porm,
mesmo assim, a funo social dos imveis urbanos dever ser determinada pelo Poder Pblico municipal e realizada pelo proprietrio.
As quatro outras hipteses agregam municpios que possuam caractersticas peculiares de desenvolvimento, seja em razo de seu alto
adensamento populacional e construtivo, ou pelos empreendimentos que
possui, ou pelo desenvolvimento turstico que quer ter. No bastassem
essas caractersticas consideradas diferenciadoras, tambm determina-se
a elaborao e aplicao de Plano Diretor para municpios com mais de
20 mil habitantes. Considera-se esse volume populacional porque entende-se que, com esse tamanho o municpio esteja se desenvolvendo, saindo das atividades estritamente agrcolas, criando algum plo econmico
e, portanto, deva organizar seu desenvolvimento.
Excluem-se da possibilidade de elaborar Plano Diretor, basicamente, os
municpios que ainda no possuam 20 mil habitantes, no queiram aplicar os dispositivos constitucionais descritos e no estejam inseridos nas
caractersticas das hipteses obrigatrias. Parece pouco, mas no . Pesquisas da dcada de 1980 mostravam que 40% dos municpios do Estado
de So Paulo estavam nesse perfil.
Diante disso, a mensagem que fica a da postura corretiva do
ordenamento urbano, ou seja, tais municpios podem crescer de forma
desordenada, reforando a poltica do imediatismo e quando atingirem
uma das hipteses descritas, devero aplicar medidas corretivas, que acertem os erros e as distores criados pela falta de planejamento. A postura
preventiva, atravs do planejamento sistemtico, deveria ser a regra aplicvel a todos os casos. Seja para o municpio desenvolvido, em desenvolvimento, ou at estagnado, o Plano Diretor instrumento fundamental
para direcionar seu crescimento. Todas essas consideraes refletem sobremaneira na realizao da funo social da propriedade, pois, com a
80
aria Lima - Cepam

existncia de Plano Diretor, ser possvel determinar a importncia dos

imveis para a coletividade.
No Captulo VI, Das Disposies Gerais, h um importante avano, pois
possibilita a utilizao da ao civil pblica para coibir aes que atentem
contra a ordem urbanstica. a tentativa de responsabilizar o agente pblico diante da omisso, do descaso e da irresponsabilidade perante a
poltica urbana.
FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE E DA CIDADE

Nadia Somekh49
No recm-aprovado Estatuto da Cidade (Projeto de Lei 5.788), o objeto

da Poltica Urbana ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade e da propriedade urbana, garantindo o bem-estar de seus habitantes. No entanto, como aponta Saule Jr. (1997), a funo social representa um interesse difuso, pois no h como identificar os sujeitos afetados por essa funo social.
A Constituio de 1988 definiu limites para o Direito de Propriedade em
benefcio da coletividade. Se analisarmos a legislao edilcia ou urbanstica, de mbito municipal, poderamos afirmar que j se trata de limites
estabelecidos ao prprio direito de propriedade. Entretanto, no bem
isso que a Histria do pensamento urbanstico nos mostra. Mesmo com
limitaes ao direito de propriedade, o urbanismo vem servindo a interesses claros e nem sempre da maioria dos cidados.
Este texto est dividido em trs partes. A primeira descreve o desenvolvimento das cidades e do urbanismo, apontando os principais problemas
a serem enfrentados hoje por um Administrao Municipal. A segunda
parte descreve alguns princpios para a definio da funo social atravs
do Plano Diretor e, finalmente, a terceira parte sinaliza o que a Lei de
49
Assessora de Ao Regional da Prefeitura Municipal de Santo Andr e coordenadora do

Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Mackenzie.
81
Estatuto da Cidade
Desenvolvimento Urbano estabelece de novo para o cumprimento da

funo social da cidade e da propriedade.
Nosso objetivo aqui apontar de forma clara e concisa o que esta Lei
recentemente aprovada trouxe de novo para o Poder municipal, defendendo a idia que uma Poltica Urbana deve objetivar o benefcio da
maioria dos cidados.
O Desenvolvimento das Cidades ( Para o interesse de quem?)

A cidade nasce como sede do poder. As primeiras cidades so resultado
claro da diviso de trabalho com o campo. A produo de excedente no
campo permitiu a fragmentao da sociedade em classes, bem como a
dominao necessria para a apropriao desse excedente. O discurso
para essa dominao passou de religioso a militar. Os templos religiosos
representavam o smbolo do poder. Na Mesopotmia e no Egito antigos,
os reis e faras eram divindades representantes dos deuses na terra e
responsveis pela fertilidade e abundncia das colheitas.
Nas cidades gregas, a democracia limitava-se aos cidados proprietrios. Aos escravos, no se dava o direito de cidadania. Nas cidades romanas,
as instituies militares dividiam o espao do poder com as religiosas. O
poderio militar traduziu-se pela busca de novas riquezas e o avano comercial e territorial ampliou o nmero de cidades. Na Idade Mdia, surge ento
uma nova classe social vinculada mercantilizao da economia.
A transformao das cidades medievais nas cidades modernas passa,
em primeiro lugar, pela ampliao da populao. A mercantilizao das
terras rurais para aumento do excedente e produo para o mercado
expulsou escravos e servos para as cidades. Os trabalhadores livres e o
lucro gerado pelas atividades comerciais em expanso no mundo formaram a base da produo manufatureira. A disputa pelo espao nas cidades provocou a transformao da terra em mercadoria. Isso complementa
a questo simblica de manifestao do Poder na cidade.
O urbanismo moderno surge com a cidade industrial e os problemas
decorrentes da concentrao demogrfica. As pssimas condies de
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aria Lima - Cepam

habitabilidade do um carter predominantemente sanitarista s primeiras normativas urbansticas. A mo-de-obra trabalhadora industrial, amontoada e adensada em edifcios de aluguel, era duplamente explosiva.
disseminao das doenas aliava-se a disseminao de idias socializantes.
As primeiras normativas de zoneamento aparentemente resolviam o
problema de ordenamento do uso e ocupao do solo. Atravs de medidas que aparentemente limitavam as densidades urbanas, seria possvel
controlar a alta concentrao dos trabalhadores.
O zoneamento surge na Alemanha no final do sculo XIX, tambm para
separar usos e funes urbanas. O uso residencial separado do industrial
e do comercial.
A Carta de Atenas de meados dos anos 30 refora a separao de funes urbanas. Alm disso, o zoneamento serviu basicamente para garantir a previso dos lucros a serem obtidos atravs de inverses imobilirias.
No zoneamento de Nova Iorque, elaborado entre 1913 e 1916,a definio do volume a ser construdo, bem como dos usos em determinadas
reas j socialmente valorizadas da cidade, provocou um processo
superposto de revalorizao fundiria.
A cidade produto do trabalho e o espao urbano no pode ser considerado base ou mero reflexo do desenvolvimento do capital, da produo de riquezas. O espao urbano constitui o prprio processo de acumulao. Trocando em midos, a produo do espao urbano segue a lgica
da obteno de lucro, com vrios interesses conflitantes envolvidos. Isso
essencial para se entender a cidade. Podemos citar como exemplo os conflitos de interesse entre o capital industrial, e o capital imobilirio, ou com
o capital comercial e a prpria populao moradora, dentro da sua composio em classes.
Dentro desse quadro, no se pode entender o Estado de forma idealista. O Poder Pblico, ao contrrio do que aparentemente disseminado,
no uma entidade abstrata ou neutra, que paira sobre a sociedade,
disposta a resolver todos os seus problemas. O Estado representa as clas
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Estatuto da Cidade
ses dominantes em seus mais diversos interesses, embora possa assumir

compromissos, desde que pressionado para isso, com segmentos que representem a maioria da populao.
O Estado, ao mesmo tempo que deve articular os diversos interesses
capitalistas, tem a incumbncia de produzir as condies de gerao de
riqueza. Se antes o Estado financiava a infra-estrutura bsica de cidades,
hoje trabalha muito mais com novas formas de regulao para a circulao e reproduo da fora de trabalho.
Quanto formao do preo da terra urbana, depois que sua disputa a
transformou em mercadoria, o Estado tem um papel fundamental. Embora divergncias existam entre economistas neoclssicos e marxistas,
vrios elementos regulados pelo Estado contribuem para a elevao ou
reduo do preo da terra urbana.
Para os economistas neoclssicos, a propriedade da terra vista como
um direito natural e, portanto, livre de limitaes. Para os marxistas, a
terra no tem valor, mas adquire um preo, apontando que o problema
no reside na propriedade da terra, mas na diferenciao espacial urbana, cerne da supervalorizao fundiria. Para os neoclssicos, o preo da
terra forma-se atravs do nvel de investimento, da acessibilidade e do
potencial construtivo, sendo que o consumidor final quem determina o
preo da terra. Para os marxistas, o processo de acumulao estrutura a
cidade, no sendo o consumidor final que determina o preo, mas a demanda capitalista pela terra urbana.
O que assistimos hoje no desenvolvimento das cidades que, como na sua
origem, a cidade continua sendo a sede do Poder, comandada pelo Estado,
que representa os interesses econmicos e que pode, atravs de instrumentos de regulao, ampliar seus compromissos com a maioria da populao.
Por isso, definir a funo social da terra urbana significa comprometer o Estado com a maioria da populao. Como isso pode ser realizado?
Definio da Funo Social atravs do Plano Diretor

A cidade um produto social. Todos ns contribumos para o desen-
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aria Lima - Cepam

volvimento das nossas cidades, por exemplo, atravs dos impostos que
pagamos. E, como vimos, alguns poucos beneficiam-se dela. Portanto,
plenamente aceitvel a proposio de mecanismo de recuperao da valorizao imobiliria produzida socialmente.
Quais os problemas que surgem de um processo de desenvolvimento
das cidades como vimos na parte anterior? O Estado, atendendo principalmente aos interesses das classes dominantes, investe os recursos obtidos, por exemplo, atravs da receita tributria, nas reas onde residem ou
produzem esse mesmo segmento da sociedade, criando reas de valorizao diferenciada.
Alm disso, atravs da regulao urbanstica que serve para garantir
espao de produo e o retorno de investimentos imobilirios, o processo
de supervalorizao fundiria expulsa para longe quem no pode pagar
os preos dos lotes, ou os aluguis das moradias.
Portanto, conclumos que absolutamente essencial o papel do Poder
Pblico municipal na regulao do preo da terra, atravs dos investimentos que devem ser distribudos nas reas de populao de baixa renda, e
tambm atravs da regulamentao urbanstica que no deve reforar a
supervalorizao fundiria urbana.
O Plano Diretor um instrumento j previsto pela Constituio para a
definio da funo social da cidade e propriedade e de sua localizao
na cidade. Concordamos com Saule Jr. (1997), para quem a funo social
da cidade estar sendo atendida de forma plena quando forem reduzidas
as desigualdades sociais, e promovidas a justia social e a qualidade de
vida urbana.
O autor defende esse instrumento constitucional, que deve servir como
referncia para impedir aes dos agentes pblicos e privados que gerem
uma situao de segregao e excluso da populao de baixa renda.
Enquanto essa populao no tiver acesso moradia, transporte pblico, saneamento, cultura, lazer, segurana, educao, sade e trabalho
dignos, no haver como postular a defesa de que a cidade esteja aten
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Estatuto da Cidade
dendo sua funo social. Acrescente-se a essas preocupaes a incluso recente da agenda ambiental articulada questo urbana. A cidade
s cumprir sua funo social se estiverem garantidos os recursos naturais para a sobrevivncia das geraes futuras. Como construir um Plano
Diretor nessa perspectiva?
Em primeiro lugar, deve-se considerar o papel do Estado na cidade capitalista e no idealiz-lo. preciso articular os diversos interesses correspondentes aos diversos agentes produtores do espao urbano. Um plano deve
ser construdo considerando possveis alianas que garantam o bem-estar
da maioria da populao. No interessa, para a acumulao, uma cidade
com crescentes desigualdades sociais geradoras de violncia urbana.
Instrumentos de redistribuio de renda, atravs de inverso de prioridades nos investimentos, devem ser previstos, visando diminuio de
desigualdades existentes. Para isso, preciso descentralizar a administrao e dar voz e espao populao-cidad na discusso de alocao dos
recursos municipais. Isso s possvel atravs de uma gesto democrtica
e participativa.
A priorizao em favor da maioria s poder ocorrer atravs do conhecimento global dos problemas urbanos e o estabelecimento de diretrizes
gerais, que sejam detalhados em unidades menores, prevendo o
envolvimento dos cidados organizados.
O combate excluso social e pobreza dever incluir programas de
gerao de trabalho e renda, uma vez que a reestruturao produtiva do
mundo globalizado desemprega cada vez mais. O desenvolvimento econmico deve ser repensado incluindo aes de sustentabilidade previstas
na Agenda 21. A manuteno da qualidade ambiental deve ser pressuposto para o desenvolvimento sustentvel urbano.
S dentro dessa perspectiva antes descrita poder haver o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana. E ela dever estar
em constante monitoramento previsto no Plano Diretor.
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aria Lima - Cepam

O que a Lei de Desenvolvimento Urbano Trouxe de Novo

para o Poder Pblico Municipal?
Basicamente, a Lei de Desenvolvimento Urbano trouxe novos poderes
para as Administraes Municipais no sentido de atender mais plenamente funo social das cidades. O primeiro deles a possibilidade de
aplicao do 4o do artigo 182 da Constituio de 1988.
Esse artigo prev a aplicao sucessiva dos seguintes instrumentos no
imvel que no cumprir a funo social definida pelo Plano Diretor:
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrias, IPTU progressivo no
tempo e, finalmente, desapropriao com ttulos da dvida pblica.
Para a aplicao desses instrumentos, sero necessrios:
Definio no Plano Diretor das propriedades urbanas e sua respectiva
funo social, que sero sujeitas aplicao desses instrumentos;
Definio, atravs de lei municipal especfica, das exigncias concretas para a propriedade urbana atender a sua funo social, bem
como os procedimentos e prazos para o cumprimento das exigncias (Saule Jr., in: Fernandes, 1998).
A concesso de uso especial para fins de moradia poder garantir que
a populao de baixa renda, das favelas localizadas em reas pblicas,
no seja expulsa aps a implantao de programas de urbanizao e
requalificao urbana.
A separao do Direito de Superfcie do Direito de Construir um mecanismo eficiente de recuperao da valorizao imobiliria, criada socialmente e, historicamente, apropriada por poucos. Alm disso, a possibilidade de transferir o direito de construir constitui-se num mecanismo de
garantia de preservao de reas histricas ou de qualidade ambiental
(reas de mata ou mananciais de gua).
O Direito de Preempo permite ao Poder Pblico municipal a prerrogativa na obteno de reas estratgicas ao desenvolvimento da cidade, bem
como a manuteno do preo do imvel livre de processos especulativos de
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Estatuto da Cidade
valorizao fundiria e imobiliria. A articulao regional de municpios

conurbados permitir a gesto compartilhada de servios e infra-estrutura,
alm de prever um desenvolvimento econmico integrado.
Finalmente, importante destacar que a Lei de Desenvolvimento Urbano, recentemente aprovada, serve principalmente para a obteno de
uma gesto democrtica da cidade, favorecendo as Administraes Municipais que tm o compromisso de garantir uma melhor qualidade de
vida urbana para a maioria dos seus cidados.
FERNANDES, Edesio (organizador). Direito urbanstico. Belo Horizonte:
Del Rey, 1998.
SAULE Jr., Nelson (coord.). Direito cidade: trilhas legais para o direito a
cidades sustentveis. So Paulo: Plis, 1999.
___. Novas perspectivas do direito urbanstico brasileiro, ordenamento
constitucional da poltica urbana. Aplicao e eficcia do plano diretor. Porto Alegre: Fabris Editor, 1997.
ROLNIK, Raquel. O que cidade? So Paulo: Brasiliense, 1988.
___. A cidade e a lei. So Paulo: Studio Nobel, 1997.
SOMEKH, Nadia. A (des)verticulizao de So Paulo. So Paulo: FAU/
USP, 1987. (Dissertao de Mestrado)
___. A cidade vertical e o urbanismo modernizador. So Paulo: Studio
Nobel, 1997.
DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTVEL

Ana Lucia Ancona50
O artigo discute brevemente a eficcia do zoneamento como poltica
50
Arquiteta, urbanista, doutoranda da FAU/USP, coordenadora do Programa de Saneamento

e Recuperao Ambiental da Bacia do Guarapiranga da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano do Municpio de So Paulo.
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aria Lima - Cepam

dirigida organizao do espao urbano, conforme vem sendo aplicado

no Brasil, no campo do planejamento e das polticas pblicas de meio
ambiente, para depois comentar o Projeto de Lei 5.788/90 como instrumental para a proteo e conservao dos recursos naturais, com vistas a
um processo de desenvolvimento urbano sustentvel.
Desde o seu surgimento, nos anos 70, a legislao brasileira, especificamente designada como ambiental, tem se caracterizado por duas abordagens: o controle da poluio e a criao de reas protegidas, tais como
reservas ecolgicas, reservas naturais, parques, APAs, etc. Essa orientao aparece tanto no discurso e prticas governamentais quanto no
movimento ambientalista. Dela decorrem, por um lado, a abordagem das
questes ambientais por meio de polticas setoriais, com total apoio dos
ambientalistas, e, por outro, o distanciamento entre polticas de planejamento/desenvolvimento urbano e polticas ambientais.
Mais recentemente, na dcada de 1990, com a disseminao da idia
de desenvolvimento sustentvel, surgem sinais de que o ambientalismo
vai envolver-se nas questes sociais e econmicas que dizem respeito
poltica de desenvolvimento urbano. Do ponto de vista das condies
objetivas, h evidncia de que as polticas territoriais voltadas para a
conservao de recursos naturais como patrimnio pblico e condio
bsica para a qualidade ambiental de vida e trabalho apresentam resultados tmidos no que diz respeito aos problemas de organizao dos espaos urbanos/metropolitanos e de que os segmentos mais pobres da
populao so, invariavelmente, os mais penalizados com os efeitos da
poluio, da falta de saneamento, das enchentes, da eroso do solo e
demais desastres ambientais.
Todavia, a articulao entre eco-reformismo e movimentos populares
tem tido poucas oportunidades de ampliao, no somente em funo
de dificuldades no campo ambientalista, mas, tambm, em funo do
recuo das mobilizaes populares. Em metrpoles como So Paulo, diluise a capacidade de ao coletiva diante de polticas assistencialistas e da
forma que adquire a luta por emprego e pela subsistncia. A escalada da
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Estatuto da Cidade
violncia e da pobreza polarizam os movimentos por direitos humanos,

em detrimento das preocupaes com o ambiente coletivo. Por outro
lado, as classes privilegiadas (os includos) continuam produzindo
amenidades ambientais para si e garantindo, atravs do controle que exercem sobre o Estado, que investimentos pblicos importantes sejam dirigidos para obras virias destinadas apenas a atender suas necessidades de
deslocamento entre as diversas ilhas de excelncia ambiental.
Parece improvvel que a alterao desse quadro possa ocorrer independentemente de alteraes mais profundas na correlao de foras sociais.
De qualquer modo, a institucionalizao de novos instrumentos jurdicos
de poltica urbana se apresenta como oportunidade para a organizao das
lutas pelo direito a cidades socialmente mais justas e ecologicamente mais
equilibradas. Nossa tarefa aqui ser a de investigar algumas potencialidades
(e problemas) desses novos instrumentos, para o enfrentamento de questes concretas relativas organizao do espao urbano.
A Ao do Estado sobre a Organizao do Espao Urbano

Polticas Pblicas de Planejamento e de Meio Ambiente
Conforme Villaa (1999:178), ...o zoneamento a prtica de planejamento urbano lato sensu mais difundida no Brasil. Diferentemente dos
planos diretores e do planejamento integrado, que, at hoje, no passaram de discursos bem intencionados, sem nenhum reflexo sobre o processo real de produo das cidades, o zoneamento constitui a poltica
pblica de uso e ocupao do solo urbano mais institucionalizada e aplicada nas cidades brasileiras. Todavia, apesar de ser efetivo e de ser dirigido ao controle/limitao das possibilidades de aproveitamento das propriedades urbanas teoricamente em prol de garantias de qualidade de
vida para cidados, includo o equilbrio ambiental , os zoneamentos so
ineficazes para resolver grande parte dos problemas urbanos, em especial
aqueles relacionados com as demandas dos setores populares referentes
a habitao, transporte, sade, saneamento, equipamentos comunitrios, etc. Por qu?
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aria Lima - Cepam

Mesmo quando abrange a totalidade do espao urbano, como no caso

do Municpio de So Paulo, o zoneamento funciona como instrumento
de disciplinamento do uso do solo apenas nos bairros ocupados pelas
classes de maior renda, onde ele de fato demandado, estabelecendo
referncias e garantias para a atuao do mercado imobilirio formal,
preservando o valor de uso dos imveis e a qualidade de vida das elites.
Nas demais reas, que constituem a maior parcela do espao intra-urbano, o zoneamento no atendido, porque seus padres so estabelecidos em funo das demandas das elites muito acima das necessidades
bsicas da maioria e seu resultado perverso para as classes populares,
pois define a irregularidade/clandestinidade dos seus bairros e das suas
moradias (Villaa, 1999).
Por outro lado, ainda que, teoricamente, os planos diretores tenham a
funo de orientar os investimentos pblicos e de expressar, atravs do
zoneamento, relaes de equilbrio entre a capacidade da infra-estrutura
urbana, os condicionantes do meio fsico e o aproveitamento dos terrenos,
suas disposies no se efetivam, por mais detalhados e bem elaborados
que sejam os planos. Esse fracasso demonstra os limites da racionalidade
tcnica diante da lgica do processo poltico, no qual se resolvem as questes da distribuio dos fundos pblicos e do patrimnio ambiental. essa
lgica que define de fato a distribuio desigual dos investimentos entre as
classes sociais e, em funo da segregao espacial das elites (Villaa, 1999),
entre as diferentes pores do territrio urbano.
No campo das polticas pblicas de meio ambiente, o zoneamento
ambiental aparece como o principal instrumento de organizao do espao. O zoneamento ambiental no definido na legislao que regulamenta os instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, constantes da Lei Federal 6.938/81. Todavia, seu sentido pode ser deduzido das
aes governamentais que estabelecem zonas de proteo de mananciais, reas de preservao permanente, reas de proteo ambiental, zonas de vida silvestre, etc. Em outras palavras, trata-se de instrumento que
estabelece limitaes administrativas para o aproveitamento dos terre
91
Estatuto da Cidade
nos, sendo um equivalente do zoneamento urbanstico. Ambos sofrem

dos mesmos problemas. Ou seja, somente se efetivam quando so demandados pelos interesses dos proprietrios da terra e, nos demais casos,
chegam a ter efeito contrrio a seus objetivos. Emblemtico o caso das
reas de proteo dos mananciais de gua da Regio Metropolitana de
So Paulo, onde se impuseram exageradas restries ao aproveitamento
do solo, contrariando os interesses da propriedade, desvalorizando os
terrenos e induzindo sua ocupao pelos segmentos mais empobrecidos
da populao, da forma mais precria.
Dada a importncia da preservao da gua, um recurso natural essencial para a vida e trabalho na metrpole, e o fato de que a legislao de
proteo dos mananciais encontra-se em processo de reviso, apresentaremos comentrios sobre as possibilidades de aplicao de alguns instrumentos de poltica urbana, propostos pelo Projeto de Lei 5.788/90 , na
poltica de proteo dos mananciais.
Legislao de Proteo aos Mananciais de gua da Regio

Metropolitana de So Paulo
A Legislao de Proteo dos Mananciais da Regio Metropolitana de
So Paulo - LPM foi editada entre 1975 e 197751, como desdobramento
do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado - PMDI/71 e da
poltica pblica para reas Metropolitanas, formatada em nvel federal,
durante o governo Geisel. Sua aplicao foi atribuda Secretaria de
Negcios Metropolitanos do Estado de So Paulo e Emplasa, como seu
rgo tcnico; Cetesb, rgo da Secretaria de Obras e Meio Ambiente,
e Secretaria da Agricultura.
A proposta no recebeu crticas dos setores organizados da sociedade
durante o perodo da sua aprovao. Foi defendida pelo discurso competente dos especialistas em planejamento e controle da poluio, com o
apoio dos envolvidos na emergente causa da preservao ambiental. O
momento era de grandes investimentos pblicos em infra-estrutura para
51
92
Leis Estaduais 898/75 e 1.172/76; Decreto Estadual 9.714/77.
aria Lima - Cepam

o desenvolvimento e, aparentemente, o Estado assumia os custos da proteo dos mananciais. Na prtica, a LPM no tinha compromissos com
projetos e investimentos em despoluio ou criao, pelo Estado, de Parques ou Reservas de Recursos Naturais.
A preservao dos mananciais deveria ser garantida pela imposio de
restries administrativas ao uso e ocupao do solo. Os limites de aproveitamento, para qualquer tipo de atividade, foram estabelecidos de acordo com a capacidade natural das bacias hidrogrficas protegidas de assimilar cargas poluidoras. Limites to restritos deveriam ser assimilados
por 26 municpios, dos quais 7 esto inteiramente inseridos nas reas
protegidas, bem como por moradores, empresrios, agricultores e proprietrios de terra.
Os conflitos com interesses concretos, definidos pela LPM, geraram, por
parte dos atores envolvidos, estratgias contraditrias, que variaram da
derrogao da lei busca de direitos na Justia. Em torno de 1985, no
contexto da redemocratizao, a questo da proteo dos mananciais
voltou a se instalar na agenda governamental, como no equacionada e
mal resolvida. A fiscalizao das restries da LPM exige um exagero de
recursos e se apresenta como tarefa ingrata para os governantes eleitos
pela maioria.
A nova ordem constitucional, a partir de 1988, confirmou a competncia dos municpios para estabelecer sua poltica de desenvolvimento urbano, com base no Plano Diretor, mas, complementarmente, a Constituio Estadual de 1989 reafirmou a necessidade de compatibilizao dos
planos e programas municipais aos de interesse regional, ressalvando
que: ... o Estado, no que couber, compatibilizar os planos e programas
estaduais, regionais e setoriais de desenvolvimento com o Plano Diretor
do Municpio e as prioridades da populao local.
Na dcada de 1990, novos atores entraram no debate sobre a reviso
da LPM. Com a regulamentao da Lei 7.663/91, da Poltica Estadual de
Recursos Hdricos, as prefeituras e a sociedade civil tornaram-se
93
Estatuto da Cidade
institucionalmente parceiras do governo do Estado na gesto dos recursos hdricos e, em especial, das reas de mananciais.
Os princpios bsicos da nova Poltica de Recursos Hdricos so: seu reconhecimento como bem pblico de valor econmico, cuja utilizao deve
ser cobrada, e o gerenciamento descentralizado, participativo e integrado.
Para viabilizar a aplicao desses princpios, foram encaminhados dois
tipos de medidas:
a) a diviso do territrio estadual segundo suas grandes bacias
hidrogrficas, que passam a se organizar como unidades de gesto
dos recursos hdricos, contando cada uma delas com um rgo
colegiado, consultivo e deliberativo, constitudo, de forma tripartite,
por representantes do governo do Estado, das prefeituras e da sociedade civil;
b) o encaminhamento Assemblia Legislativa do Projeto de Lei 20/
98, que dispe sobre a cobrana pelo uso da gua.
A unidade de gesto na qual est inserida a Grande So Paulo a a Bacia
Hidrogrfica do Alto Tiet, envolvendo 36 dos 39 municpios da Regio
Metropolitana. Sua delimitao abrange 5.895 km, correspondendo a 75%
do territrio e a 93% da populao da Regio Metropolitana de So
Paulo RMSP (em 1996). Seu rgo colegiado o Comit do Alto Tiet,
instalado em 1994. Dentre os representantes da sociedade civil que integram o Comit do Alto Tiet incluem-se: usurios domsticos dos recursos
hdricos; usurios industriais; usurios agrcolas; usurios do setor de comrcio, servios e lazer; entidades ambientalistas; representantes de associaes tcnicas especializadas em recursos hdricos; representante de sindicato de trabalhadores com atuao em recursos hdricos; representante da
universidade e representante do Ministrio Pblico.
Dadas a complexidade da gesto dos recursos hdricos da metrpole e
as peculiaridades das suas sub-regies, o Comit do Alto Tiet criou cinco
subcomits, correspondendo s sub-bacias: Guarapiranga, Billings,
Cantareira, Cabeceiras e Pirapora.
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aria Lima - Cepam

A vinculao entre os Comits de Bacias Hidrogrficas e as leis de proteo de mananciais foi regulamentada pela Lei 9.866/97, apresentada pelo
governo como a nova lei de mananciais. Trata-se de uma lei para todo
o Estado, que estabelece diretrizes e normas gerais para a elaborao de
leis especficas de proteo e recuperao dos mananciais, sem revogar a
LPM, que continua em vigor na RMSP.
As dificuldades de aplicao da LPM constituram a principal referncia para a elaborao da Lei 9.866/97. Aps sua aprovao, o processo
de reviso da poltica de proteo dos mananciais passou a se desenvolver, segundo a diviso da Bacia do Alto Tiet em cinco subcomits, ou
seja, cada sub-regio dever ter aprovada uma lei estadual especfica
de proteo de mananciais. A prioridade para essas leis especficas referem-se s Bacias dos Reservatrios Guarapiranga e Billings, onde se verificam, ao mesmo tempo, os maiores graus de irregularidade diante da
legislao de proteo e altos graus de comprometimento dos recursos
hdricos protegidos.
Encontra-se atualmente em discusso, no subcomit do Guarapiranga,
uma minuta de lei especfica para proteo e recuperao da Bacia como
manancial de interesse regional para o abastecimento pblico.
A Proposta de Lei Especfica do Guarapiranga e os Instrumentos de Poltica Urbana do Projeto de Lei 5.788/90
Como se viu, a LPM constitui uma lei de zoneamento do tipo que no
pega, ou seja, que no se efetiva porque no demandada pelas classes
de alta renda e interesses imobilirios (ainda que isso acontea em algumas localizaes), e com o agravante de chamar para a competncia estadual toda a legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo, ultrapassando os limites do interesse local/competncias municipais.
A proposta da APRM - Guarapiranga, em discusso, procura superar os
problemas da ineficcia da LPM e do comprometimento real da qualidade
das guas do manancial, por meio das estratgias estabelecidas pela Lei
9.866/97:
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Estatuto da Cidade
Aprovao de Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental

PDPA para a Bacia.
Controle do uso e ocupao do solo por meio de um macrozoneamento, a ser estabelecido por lei estadual e detalhado por
legislao municipal.
Gesto integrada, descentralizada e participativa, atravs do
subcomit da Bacia Cotia -Guarapiranga e do Comit do Alto Tiet.
O Plano do Guarapiranga apresentado discusso foi elaborado junto
com o Programa de Saneamento Ambiental do Guarapiranga, que vem
sendo implementado desde 1992.
O Programa, orado em aproximadamente US$ 300 milhes, obteve
financiamento do Banco Mundial, sendo custeado pelo governo do Estado e Prefeitura de So Paulo. Consiste num conjunto de obras de infraestrutura sanitria e urbana (80% dos recursos), de aes de preservao
ambiental (10% dos recursos) e de projetos relativos gesto da Bacia
(10% dos recursos). De cada tipo de interveno destacam-se:
a instalao de redes, coletores, estaes de tratamento e bombeamento de esgotos, alm da urbanizao de 168 favelas, envolvendo uma populao de 25.000 famlias, na maioria localizadas
em reas urbanas em faixas marginais de crregos, definidas como
de preservao permanente pela legislao ambiental;
a implantao do Parque Ecolgico do Guarapiranga, com 2,5 milhes de m (0,4% da rea da Bacia);
a elaborao de uma proposta de PDPA da Guarapiranga, com base
em diagnstico das principais fragilidades naturais, estudos sobre
os processos de gerao e depurao das cargas poluidoras e proposta de macrozoneamento.
No constam do PDPA da Guarapiranga propostas de investimentos em
outros setores, como virio, transportes, drenagem e equipamentos comunitrios, mas existem diretrizes para essas aes. Apenas nas obras de
96
aria Lima - Cepam

reurbanizao de favelas, promovidas pela Prefeitura de So Paulo, esses

aspectos foram tratados de forma integrada.
A minuta de lei da APRM Guarapiranga (que dever substituir a LPM),
elaborada pela Secretaria do Meio Ambiente do Estado e Secretaria de
Recursos Hdricos, est sendo discutida junto ao Subcomit CotiaGuarapiranga e vem suscitando questionamentos, dentre os quais destacam-se:
falta de definio em relao regularizao fundiria dos assentamentos existentes, em especial daqueles beneficiados com infra-estrutura sanitria, e conseqente reduo do seu aporte de cargas
poluidoras Represa;
falta de uma poltica para as reas de preservao ambiental, com
reproduo dos problemas da LPM, na qual a preservao remetida exclusivamente imposio de restries administrativas para o
aproveitamento da propriedade privada;
desconsiderao do impacto do Rodoanel Metropolitano, que dever atravessar a bacia e conectar-se com algumas de suas vias de
penetrao;
reduzida delegao aos municpios das funes relativas
normatizao do uso e ocupao do solo;
falta de instrumentos de incentivo a uma ocupao no predatria e
ambientalmente sustentvel.
Todas essas questes ensejam possibilidades de aplicao dos instrumentos regulamentados pelo Projeto de Lei 5.788/90, ainda que a minuta de lei do Guarapiranga no faa referncia explcita a nenhum deles.
No caso da regularizao fundiria, o instituto do usucapio especial de
imvel urbano e o da concesso de uso especial para fins de moradia
estabelecem claramente a possibilidade da regularizao, ressalvada a
previso de remoo para o caso de reas de risco. Na minuta de lei dos
mananciais, as diretrizes apontam para a remoo macia da populao
97
Estatuto da Cidade
assentada, em desacordo com as normas ambientais, o que abrange a

quase totalidade das moradias populares, independentemente de estarem ou no em situao de risco imediato.
Na preservao das reas essenciais produo e conservao (controle
da poluio) da gua, aplicam-se os institutos da transferncia do direito
de construir, da outorga onerosa e do direto de preempo. A minuta da
lei prev mecanismos de compensao que nada mais so do que a
outorga onerosa. Todavia, esses mecanismos no aparecem regulamentados e pode-se prever problemas na sua aplicao. Se tomarmos como
referncia a experincia do instrumento operaes interligadas, j utilizado pela Prefeitura de So Paulo, sabe-se que as o.i. esto suspensas
por ao judicial, especialmente em funo de no terem aprovado por
lei um limite superior para a outorga onerosa. De acordo com o Projeto
de Lei 5.788/90, esse limite superior deve constar do Plano Diretor. Na
minuta do Guarapiranga, o limite superior fica estabelecido apenas em
funo da gerao de cargas poluidoras pelo empreendimento, sem referncia a qualquer parmetro urbanstico. Por outro lado, a aprovao das
excees ao ordenamento bsico do uso do solo seria decidida mediante
anlise tcnica de uma Agncia de Bacia (ou rgo tcnico estadual) e
parecer favorvel do Subcomit da Bacia, ou seja, em instncias regionais. De acordo com o projeto de lei da poltica urbana, o instituto da
outorga onerosa de competncia do municpio. A eventual exigncia
de que a compensao/outorga onerosa seja aprovada nas duas instncias (regional e municipal), combinada com a exigncia de limites definidos pela Lei do Plano Diretor, para o caso da aprovao municipal, pode
inviabilizar o instrumento.
O incentivo a usos compatveis com a preservao, cujo nico instrumento proposto so os mecanismos de compensao, pode ficar prejudicado em funo de entraves burocrticos.
A rea da APRM - Guarapiranga, sobre a qual dever incidir a nova lei
de proteo dos mananciais, abrange sete municpios (sendo dois integralmente) e 645.000 habitantes (IBGE, 1996). O manancial abastece trs
98
aria Lima - Cepam

milhes de habitantes da RMSP. Conforme concebido pela legislao estadual de recursos hdricos, o sistema de gesto desse territrio constitudo por dois colegiados que contam com a participao dos usurios
da gua e da Bacia, bem como do Estado e dos municpios envolvidos e
por uma instncia tcnico-administrativa, concebida como Agncia de
Bacia, com personalidade jurdica independente do Poder Pblico. Na
prtica, o apoio tcnico aos colegiados tem sido dado pelos segmentos
que os constituem (Estado, municpios e sociedade civil), com centralizao de funes nas Secretarias Estaduais de Meio Ambiente e Recursos
Hdricos, inclusive porque a criao da Agncia depende financeiramente dos recursos da cobrana pelo uso da gua, que no foi aprovada. Este
o sistema ao qual cabe a formulao e gesto de uma poltica de desenvolvimento sustentvel, compatibilizando as necessidades e aspiraes da
populao da Bacia com os interesses de preservao do manancial.
Potencialmente, os instrumentos de poltica urbana do Projeto de Lei
5.788/90 podem ajudar a superar problemas do zoneamento ambiental
restritivo, e do laissez-faire predatrio que ele induz. Todavia, sua aplicao ao caso depende da adeso ativa dos municpios poltica dos mananciais. Isso envolve superar o protagonismo dos rgos setoriais do
Estado, bem como garantir transparncia e justia social na distribuio
de custos e benefcios decorrentes das medidas de preservao adotadas.
MOREIRA, Antnio Cludio. Poltica pblica de proteo dos mananciais. So Paulo: FAU/USP, 1990. (dissertao de mestrado)
SO PAULO (Estado). Lei 9.866/97. Uma nova poltica de mananciais.
Secretaria do Meio Ambiente - SMA, 1998.
SOCRATES, Jodete Rios, GROSTEIN, Marta Dora, TANAKA, Marta Soban.
A cidade invade as guas: qual a questo dos mananciais? So Paulo: FAU/USP, 1985.
VILLAA, Flvio. Espao intra-urbano no Brasil. So Paulo: Studio Nobel,
1998.
99
Estatuto da Cidade
VILLAA, flvio. Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil. red: DEAK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos (orgs.). O
processo de urbanizao no Brasil. So Paulo: Edusp, 1999.
APROVEITAMENTO DE RECURSOS NATURAIS NO PROCESSO DE

DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTVEL
Maria Luiza Machado Granziera52
O tema deste artigo invoca conceitos do Direito Ambiental e do Direito

Urbanstico, dois ramos recentes mas no menos importantes do Direito,
pelo prprio objeto de que cuidam: as cidades e o meio ambiente. Traar
os pontos de convergncia entre as duas disciplinas, destacando alguns
temas de interesse, como os recursos hdricos, os resduos slidos e as
reas protegidas, o desafio proposto.
Antes, porm, h que se estabelecer alguns conceitos, para os fins deste trabalho. Seguindo o entendimento de Michel Prieur, o meio ambiente, primeiramente considerado como um modismo, um luxo para os pases ricos, um tema de contestao dos hippies dos anos 60, etc., passou a
constituir, a partir de 1992, com a realizao da Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, uma preocupao maior no apenas dos pases ricos, como tambm dos pobres.
A concluso que o homem, como espcie viva, faz parte de um sistema
complexo de relaes e inter-relaes com seu meio natural, o que resulta
que toda ao humana possui efeitos diretos ou indiretos insuspeitveis.
O meio ambiente o conjunto de fatores que influenciam o meio em que
vive o homem. 53
Transportando essas idias para a cidade, no resta dvida acerca da
intensidade das relaes que se impem entre o homem e seu ambiente,
em qualquer atividade a cumprir, na realizao das funes abrangidas
52
Doutora em Direito, mestre em Direito Internacional, assessora jurdica da USP e autora do

livro direito de guas e meio ambiente.
53
Droit de lenvironnement. 3me ed. Paris, Dalloz, p. 1.
100
aria Lima - Cepam

pelo urbanismo e que podem ser resumidas em habitar, trabalhar, recrear-se. 54 O trato direto com os recursos naturais, dessa forma, atividade
inerente ao ser humano, inclusive nas cidades.
Os recursos naturais definem-se como os elementos da natureza que
mantm o equilbrio ecolgico e a vida em nosso planeta 55. No Direito
brasileiro, a Lei 6.938, de 31/7/1981, em seu artigo 3o, inciso V, dispe
que so recursos ambientais a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas e os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo e os
elementos da biosfera, a fauna e a flora. Trazendo esse conceito para a
cidade, h que restringir e adaptar a abordagem dos recursos ambientais
passveis de aproveitamento no desenvolvimento urbano sustentvel,
objeto do presente trabalho.
O Meio Ambiente no Projeto do Estatuto da Cidade

O Projeto de Lei 5.788, de 1990, denominado Estatuto da Cidade, e
que regulamenta o captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal,
estabelece, em seu artigo 2o, que a Poltica Urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. Nas diretrizes dessa Poltica, fixadas no mesmo dispositivo,
temas relativos ao meio ambiente permeiam todo o texto, como o saneamento ambiental (inciso I); a correo das distores do crescimento
urbano que causam impacto no meio ambiente (inciso IV); a proteo
contra a poluio e a degradao ambiental, na ordenao e controle do
uso do solo (inciso VI, g); a proteo, preservao e recuperao do meio
ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico,
paisagstico e arqueolgico (inciso XII); a participao popular em processos de implantao de empreendimentos e atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo (inciso
XIII); as normas ambientais a serem consideradas juntamente com a situao socioeconmica da populao na regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda (inciso XIV).
54
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 2 ed. So Paulo: Malheiros, 1995, p. 25.
55
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito ambiental brasileiro. 21 ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 501.
101
Estatuto da Cidade
Alm disso, dentre os instrumentos da Poltica Urbana, definidos no artigo 4o do Projeto, encontram-se expressamente citados alguns instrumentos da prpria Poltica Nacional do Meio Ambiente, como o zoneamento
ambiental (inciso III, c) e o Estudo Prvio de Impacto Ambiental Epia,
assim como o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana Epiv (inciso VI).
No que tange ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios,
objeto do artigo 5o, a utilizao de um imvel em desacordo com a legislao urbanstica e ambiental constitui critrio de subutilizao (inciso II).
Saliente-se ainda que uma das hipteses de Transferncia do Direito de
Construir constitui a preservao do imvel declarada pelo Poder Pblico,
quando este for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico
social ou cultural (art. 35, inciso II).
Alm dos dispositivos expressamente citados, a estrutura do projeto d
ensejo a que o desenvolvimento urbano ocorra considerando-se, entre
outros princpios, o do desenvolvimento sustentvel, que surgiu no plano
internacional, sendo posteriormente adotado pelas legislaes internas.
Desenvolvimento Sustentvel
A Conferncia de Estocolmo56 sobre Meio Ambiente, realizada em 1972,
estabeleceu, em seus princpios, o planejamento racional e a adoo, pelos Estados, de uma concepo integrada e coordenada do planejamento
de seu desenvolvimento, para compatibilizar a necessidade de proteger e
de melhorar o ambiente, no interesse de sua populao. O princpio 13
preconizou que a fim de lograr um ordenamento mais racional dos recursos e, assim, melhorar as condies ambientais, os Estados deveriam
adotar um enfoque integrado e coordenado da planificao de seu desenvolvimento, de modo a que fique assegurada a compatibilidade do
desenvolvimento com a necessidade de proteger e melhorar o meio ambiente humano, em benefcio da populao. 57
At ento, no Brasil, assim como em todo o Terceiro Mundo, o desen
56
57
102
Anexo 2.1 do livro A gesto da gua. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1980.
SILVA, Luiz Eullio Nascimento e. Direito ambiental internacional, p. 164.
aria Lima - Cepam

volvimento econmico constitua a grande promessa para tirar o Pas da

situao de subdesenvolvimento e al-lo categoria de Estado desenvolvido. A idia do crescimento econmico tinha, portanto, prioridade sobre qualquer outra preocupao que pudesse vir baila, inclusive o
meio ambiente.
A Conferncia da Organizao das Naes Unidas - ONU, de 1972, estabeleceu um marco importantssimo, pois, pela primeira vez, em mbito
mundial, mostraram-se os problemas ambientais resultantes do desenvolvimento e da industrializao sem planejamento e cautela na preservao dos recursos naturais.
Esse direcionamento de aes voltadas ao progresso das relaes econmicas, que ocorreu em vrios pases, em detrimento da proteo
ambiental e as reflexes sobre os efeitos de tais atividades, principalmente nas projees do futuro, levaram os estudiosos formulao do conceito de desenvolvimento sustentvel, em que se permite e se encoraja o
desenvolvimento, desde que de forma adequada s normas de proteo
ambiental.
No que se refere ao campo conceitual da expresso desenvolvimento
sustentvel, Geraldo Eullio do Nascimento e Silva esclarece que a Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada na ONU com
o objetivo de propor novas medidas tendentes a combater a degradao
ambiental e a obter melhoria das condies de vida das populaes carentes, convencionou denominar desenvolvimento sustentvel o desenvolvimento capaz de garantir as necessidades do presente sem comprometer a
capacidade das geraes futuras de atenderem s suas necessidades. 58
Na Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992, a expresso desenvolvimento sustentvel citada em
todos os documentos, principalmente na Agenda 21. Repetida vrias vezes, a expresso enfatiza a idia de que o desenvolvimento econmico
deve, necessariamente, incluir a proteo do meio ambiente, em todas as
suas aes e atividades, para as geraes atuais e futuras.
58
Idem, p. 48.
103
Estatuto da Cidade
Sobre o desenvolvimento das cidades, a Declarao de Dublin sobre

Recursos Hdricos e Desenvolvimento Sustentvel, de 1992 59, assim manifesta-se sobre o desenvolvimento urbano sustentvel, considerando seu
impacto nos recursos hdricos: O crescimento urbano est hoje ameaado pelo esgotamento e poluio das reservas hdricas, causados pelo
desregramento do passado. Aps uma ou mais geraes de uso excessivo
e imprudente, lanamento de esgotos urbanos e industriais, a situao da
maioria das grandes cidades do mundo cada vez mais dramtica. A
escassez de gua e sua poluio foram o aproveitamento de recursos
cada vez mais distantes, o que torna o atendimento das demandas mais
oneroso, com custos marginais rapidamente crescentes. A garantia de
suprimento futuro de gua precisa basear-se na cobrana pela sua utilizao, inclusive para o lanamento de efluentes, assim como no controle
apropriado das descargas de poluentes. A contaminao residual da gua
e do solo no pode ser vista como preo a pagar pelo crescimento industrial em uma atitude de condescendncia em face dos empregos e da
prosperidade que ela proporciona60.
A Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos
(Habitat II) estabelece, em seu captulo II, que o desenvolvimento sustentvel dos ncleos populacionais garante o desenvolvimento econmico, oportunidades de emprego e progresso social, em harmonia com o
meio ambiente. Incorpora, juntamente com os princpios da Declarao
do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, os quais so
igualmente importantes, outros princpios, estabelecidos pela Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, como o
princpio da precauo, da preveno contra a poluio... .
O desenvolvimento urbano enseja duas acepes: o quantitativo, que
o crescimento da populao e da rea ocupada, e o qualitativo, que con
59
Extrada da Conferncia Internacional sobre Recursos Hdricos e Meio Ambiente: Temas

para Discusso do Desenvolvimento do Sculo XXI, realizada em Dublin, Irlanda, em 1992.
60
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Instituto Latino-Americano, PNUD. Qualidade e
gesto da gua. Sntese do Seminrio Qualidade e Gesto da gua: Busca de um Modelo
Integrado para Cooperao Internacional, So Paulo, 1993.
104
aria Lima - Cepam

siste na melhoria da estrutura urbana, com a proteo dos recursos naturais e melhores ndices de rendimento dos fatores de produo, o que
repercute na qualidade de vida dos moradores.
O crescimento das cidades e vilas causa mudanas sociais, econmicas
e ambientais, que alcanam o seu entorno. 61 Se for apenas quantitativo, sem o necessrio planejamento e organizao das cidades, pode ocasionar toda sorte de problemas, destacando-se, em face do presente tema,
a poluio hdrica; o acmulo de lixo em locais no apropriados, pondo
em risco a sade pblica; o desmatamento; a falta de reas verdes e de
proteo ambiental e o comprometimento da fauna, dentre outros.
O que se pretende, com a edio do Estatuto da Cidade, justamente
garantir o desenvolvimento qualitativo, em que, mesmo que haja um crescimento da populao, isso no venha a comprometer a qualidade de
vida e o meio ambiente das atuais e futuras geraes.
Recursos Hdricos
Abastecimento e Saneamento Bsico
O acesso gua, entendido nos dias atuais como abastecimento pblico, constitui uma das principais condicionantes da permanncia de uma
populao em determinado local. Ao longo da histria, as civilizaes
desenvolveram-se em locais prximos de rios e lagos62. A Lei 9.433, de 8/
1/1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, estabelece,
em seu artigo 1o, inciso III, que, em situaes de escassez, o uso prioritrio
dos recursos hdricos o consumo humano e a dessedentao de animais. No mbito das cidades, a prioridade para os recursos hdricos o
abastecimento pblico.
Atualmente, com a aglomerao das populaes em grandes centros,
dois fatores relativos aos recursos hdricos invocam maiores atenes: o
abastecimento de gua e o afastamento dos esgotos. Esses dois tipos de
utilizao das guas derivao para consumo e lanamento de efluentes,
61
The Habitat Agenda - Goals and Principles, Commitments and Global Plan or Actions, p. 2.
62
CAPONERA, Dante. Principles of water law and administration. Rotterdam: Balkema, 1992, p. 1
105
Estatuto da Cidade
que so as guas servidas que saem de um depsito ou de uma estao

de tratamento63 incluem-se no conceito de saneamento.
Se os esgotos no so submetidos a processo de tratamento, com a
correta disposio final dos lodos resultantes das estaes de tratamento,
o aspecto qualidade, que constitui o conjunto das propriedades fsicas,
qumicas e biolgicas da gua64, fica comprometido, cabendo ao Poder
Pblico buscar novos mananciais, cada vez mais distantes, o que enseja
maiores investimentos.
Por isso, ainda que haja abundncia do recurso em determinada regio,
h usos extremamente exigentes no que toca qualidade, o que justamente o caso do abastecimento para consumo humano. Assim, pode
faltar gua no em volume ou quantidade, mas na qualidade necessria
utilizao desejada.
Uma questo a colocar que se o abastecimento de gua tem ndices
razoveis de atendimento populao, o mesmo no acontece com a
coleta de esgotos, o que compromete a sade pblica e o meio ambiente, constituindo, hoje, um dos grandes problemas enfrentados pelas populaes.
Canalizao de Crregos e Combate a Enchentes
A gua, em contrapartida sua essencialidade para a vida no planeta,
tambm pode provocar efeitos danosos, como as enchentes e a transmisso de doenas por vetores hdricos. certo que, quanto maior a interveno do homem na natureza, sem os devidos cuidados, maiores os
riscos de ocorrncia de danos. Em uma cidade, esse risco multiplica-se,
medida que os corpos hdricos encontram-se fisicamente muito prximos
das vias e das habitaes, isto , da populao.
No Brasil, como remdio para as enchentes, partiu-se para a tcnica da
canalizao dos crregos, at porque os mesmos, recebendo esgoto in
natura, suscitam inclusive a dvida quanto permanncia de sua prpria
63
DNAEE, Glossrio, p. 47.

64
DNAEE, Glossrio, n.1.200.
106
aria Lima - Cepam

natureza de rio, o que, por mais absurdo que possa parecer, a realidade
com a qual convivemos.
Nessa ordem de idias, discute-se, por exemplo, se as margens dos crregos
canalizados constituiriam reas de proteo permanente, nos termos do
artigo 2o do Cdigo Florestal, Lei 4.771, de 15/9/1965; artigo 18 da Lei
6.938, de 31/7/1981; Decreto 89.336/84 e Resoluo Conama 4/84, diplomas legais que estabelecem as restries para a utilizao das reas de
proteo permanente, das quais fazem parte as margens dos rios.
Parece que essa delicada questo no pode ser solucionada de forma
genrica, pois embora a legislao proba a ocupao das reas de preservao permanente, h inmeros crregos canalizados, com avenidas em
seu redor e toda uma consolidao do cenrio urbano, que no parece
vivel derrubar, muito embora essa ocupao tenha ocorrido em desrespeito lei.
J em projetos a serem implantados, a sim, cabe uma anlise mais
aprofundada, no processo de licenciamento ambiental, sobre as alternativas de uso e ocupao das reas que margeiam os crregos, ainda que
canalizados, pois o rio no deixou de existir. Se for estancado o despejo
de guas poludas e outros resduos, ele voltar sua condio original. A
discusso, nesse passo, deve inclusive abordar a no canalizao do
crrego, buscando-se outras alternativas, como, por exemplo, a criao
de um parque que possa represar as guas da enchente, sem causar danos cidade.
Na canalizao, a velocidade das guas aumenta, e diminui o tempo de
chegada das guas do afluente ao corpo receptor, o que pode aumentar
a inundao. No processo de licenciamento, essa questo deve ser discutida, na busca de solues viveis e seguras para a populao e o prprio
desenvolvimento das cidades.
No que se refere s competncias sobre as obras pblicas relativas canalizao de crregos, cabe lembrar que a Constituio Federal estabelece
que as guas pertencem Unio (art. 20, III) ou aos Estados (art. 26, I), em
107
Estatuto da Cidade
geral de acordo com sua localizao. No mais existe a figura das guas
de domnio municipal, que foram estabelecidas no Cdigo de guas,
porm revogadas pela Constituio Federal de 1946. Assim, cabe Unio
o gerenciamento das guas federais, e aos Estados a gesto das guas
estaduais, em tese.
Essa diviso, porm, no to clara no que se refere administrao
dos recursos hdricos, quando se trata dos crregos que se iniciam e terminam em um nico municpio. Em geral, a administrao desses corpos
hdricos, embora pertena aos Estados, constitui atribuio dos municpios, basicamente por costume, de acordo com arranjos institucionais no
escritos.
De qualquer modo, cabe aos municpios tomar as medidas voltadas a
impedir a ocorrncia das enchentes. Dessa forma, a responsabilidade por
inundaes divide-se entre o Estado e o municpio, sem que haja uma
delimitao mais concreta sobre a matria. , portanto, necessria a articulao entre Estado e municpios, pois aes isoladas no tm sido suficientes para resolver esse grave problema.
A ttulo de exemplo, a Lei 7.663, de 30/12/1991, que instituiu a Poltica
Estadual de Recursos Hdricos no Estado de So Paulo, estabelece, em seu
artigo 7o, que o Estado realizar programas conjuntos com os municpios,
mediante convnios de mtua cooperao, de assistncia tcnica e econmico-financeira, com vistas ao zoneamento das reas inundveis, com
restries a usos incompatveis das reas sujeitas a inundaes freqentes
e manuteno da capacidade de infiltrao do solo (III); implantao de
sistemas de alerta e defesa civil para garantir a segurana e a sade pblicas, quando de eventos hidrolgicos indesejveis (IV); combate e preveno das inundaes e eroso (VI).
Os Comits de Bacia Hidrogrfica, criados pelas leis instituidoras das Polticas Estaduais de Recursos Hdricos, constituem os fruns de discusso e
negociao de qualquer articulao necessria entre os Estados e os municpios, para resolver as questes referentes s inundaes, entre outras.
108
aria Lima - Cepam

No campo institucional, imprescindvel a participao da populao

local no combate s causas da enchente. Ressalte-se que os projetos de
canalizao de crregos podem minimizar as enchentes na regio, desde
que outras medidas, no estruturais, forem concomitantemente tomadas, pois a experincia tem provado que apenas obras medidas estruturais no so suficientes para tornar ideais as condies que se pretendem implantar.
As medidas no estruturais constituem aes praticadas pelo Poder Pblico e pelo particular, com o objetivo de utilizar mais racionalmente os
recursos hdricos, seja para diminuir a demanda, seja para evitar eroso,
inundaes e outras catstrofes.
Limpeza Urbana
Dentre as atribuies do municpio, a Constituio Federal estabelece a
organizao e prestao dos servios pblicos de interesse local, diretamente ou sob o regime da concesso ou permisso (art. 30, inciso V).
Dentre essas atividades, enquadram-se as relativas limpeza urbana,
matria que se reporta no s preservao do meio ambiente como
manuteno da sade pblica.
A limpeza urbana abrange a coleta de lixo domiciliar, a coleta dos resduos de sade, os servios gerais de limpeza (varrio de vias pblicas,
manuteno de reas verdes, pintura de guias, roada mecanizada,
capinao manual, lavagem e desinfeco de feiras livres, limpeza de bocas-de-lobo, entre outros), transporte, tratamento e disposio final dos
resduos, remediao e monitoramento dos lixes, utilizando tecnologias
mais compatveis com a realidade local, e dando um destino final
ambientalmente seguro, tanto no presente como no futuro. 65
A limpeza de vias e logradouros pblicos, assim como a coleta de lixo
so servios de interesse local, de suma importncia para a coletividade,
pois o acmulo de lixo nesses locais tem sido a grande causa de enchentes em dias de chuvas, com o entupimento dos bueiros responsveis pelo
65
JARDIM, N. S. e outros. Lixo municipal. Manual de Gerenciamento Integrado, So Paulo,

Publicao IPT/ Cempre, 2163, 1995.
109
Estatuto da Cidade
escoamento das guas.66 Cabe, pois, ao municpio, e tambm aos cidados, cuidar para que o lixo no obstrua os bueiros e tubulaes e, finalmente, os crregos.
reas de Preservao
Na noo de planejamento urbano, necessria a criao de espaos
verdes que garantam no s a manuteno da flora e da fauna, sirvam de
rea de drenagem, como tambm possam proporcionar lazer populao. Segundo Hely Lopes Meirelles, a preservao dos recursos naturais
se faz por dois modos: pelas limitaes administrativas de uso, gerais e
gratuitas, sem impedir a normal utilizao econmica do bem, nem retirar a propriedade do particular, ou pela desapropriao, individual e remunerada, de determinado bem, transferindo-o para o domnio pblico
e impedindo a sua destruio ou degradao. Tal o que ocorre com as
reservas florestais, com as nascentes e mananciais....67
Dentre as vrias modalidades de reas protegidas, entende-se que as
praas e os parques, bens pblicos de uso comum, so os principais exemplos de formas de proteo ambiental nas cidades. Nessas hipteses, cabe
a aplicao do instituto da desapropriao.
As vrzeas dos rios, ao invs de grandes avenidas com uma simples
canalizao no canteiro central, podem ser as principais formas de garantir uma bacia de acumulao nas enchentes e, no resto do ano, servir de
praa. Em determinados casos, pode ser tecnicamente aconselhvel a
canalizao. Todavia, mesmo com o rio canalizado, se houver um espao
verde ao redor do crrego, o impacto visual e mesmo de proteo contra
enchentes pode ser muito mais efetivo.
Custo Econmico da Proteo Ambiental
Uma polmica questo a ser abordada, o fato de que a proteo
ambiental envolve um custo financeiro. A noo de que a reparao do
dano ambiental possui um aspecto econmico parece no mais suscitar
66
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 6a ed., So Paulo: Malheiros, 1993, p.
337/338.
67
Idem, ibidem, p. 425.
110
aria Lima - Cepam

discusses. A Lei da Ao Civil Pblica de responsabilidade por danos

causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico Lei 7.347, de 24/7/
1985 estabelece que a ao civil ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer.
Sendo instrumento da indenizao pecuniria, nos casos em que impossvel repor as coisas ao estado anterior, o que, de resto, o que mais
ocorre, parece mais fcil o entendimento do valor econmico do dano
ambiental.
J a proteo do meio ambiente ou a preveno do dano ambiental
tambm envolve custos, embora menores que os relativos ao dano
ambiental. E embora a Constituio Federal disponha, em seu artigo 225,
que compete aos Poderes Pblicos tal tarefa, nem sempre possvel alocar
todos os recursos financeiros na preveno do dano.
Assim, quando se fala em desenvolvimento urbano sustentvel, uma
palavra que vem tona a cooperao, ou a parceria, seja entre os Poderes Pblicos seja com a participao da iniciativa privada, e que prevista
no inciso V do artigo 2o do Projeto do Estatuto da Cidade.
Vrias so as formas de parceria, seja entre os Poderes Pblicos ou entre
estes e a iniciativa privada. No cenrio atual, e no que se refere preservao ambiental, sobretudo dos recursos hdricos, e ao equacionamento
da questo do lixo urbano, os consrcios intermunicipais constituem uma
alternativa vivel.
Os consrcios municipais, que atualmente se organizam na busca de
solues para o problema da poluio hdrica e limpeza urbana, tm por
origem o Consrcio de Municpios, figura do Direito Administrativo que,
conforme Hely Lopes Meirelles68, consiste em acordos firmados entre
entidades estatais, em geral municpios, para a realizao de objetivos de
interesse comum dos partcipes, como obras, servios e atividades de competncia local, mas de interesse de toda uma regio.
68
Direito administrativo brasileiro. 21a ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p.360/361.
111
Estatuto da Cidade
Com essa cooperao associativa das municipalidades, renem-se recursos financeiros, tcnicos e administrativos que uma prefeitura, isoladamente, no possui para executar um empreendimento desejado e de
utilidade geral para todos.
Os consrcios no possuem personalidade jurdica, isto , no tm capacidade para exercer direito e assumir obrigaes em nome prprio.
Essa dificuldade operacional enseja a organizao de uma entidade civil
ou comercial, paralela, que administre seus interesses e realize seus objetivos. Nesse cenrio que foram introduzidos os atuais consrcios
intermunicipais, constitudos sob a forma jurdica de associaes civis sem
fins lucrativos, em que participam municpios devidamente autorizados
por meio de leis municipais, inclusive no que se refere s contribuies
financeiras.
Essa figura jurdica, sob o aspecto legal, no constitui qualquer novidade, pois prevista pelo Cdigo Civil Brasileiro. Apenas foi utilizada para
acomodar os interesses e necessidades das pessoas jurdicas de direito
pblico, notadamente os municpios, com objetivos especficos, com a
finalidade de facilitar a operacionalizao de projetos comuns.
Releva notar que esses consrcios, embora sejam entidades de Direito
privado, submetem-se ao regime jurdico do Direito Pblico, pois recebem, fundamentalmente, contribuies advindas dos oramentos pblicos municipais.
Nos consrcios intermunicipais, alm dos municpios, nada impede que
empresas privadas venham deles participar, quando h interesses comuns.
Concluso
De tudo o que foi dito, conclui-se que para assegurar o desenvolvimento urbano sustentvel, fundamental o papel das prefeituras na busca de
alternativas viveis e adequadas s caractersticas e particularidades de
cada municpio.
A estratgia de sair do isolamento recomendvel, pois ainda que o
municpio seja uma pessoa jurdica de Direito Pblico autnoma, as inter-
112
aria Lima - Cepam

relaes com outros municpios de uma mesma bacia hidrogrfica ou de

uma s regio com o Estado, e tambm com a iniciativa privada, podem
multiplicar os ganhos relativos proteo e aproveitamento dos recursos
naturais, no desenvolvimento urbano sustentvel.
PLANEJAMENTO E GESTO: UM DILOGO DE SURDOS?

Raquel Rolnik69
No Brasil, a institucionalizao do planejamento urbano nas Administraes Municipais disseminou-se a partir da dcada de 1970, com a
misso de promover o desenvolvimento integrado e o equilbrio das cidades, em um contexto de exploso do processo de urbanizao. Durante
esse perodo, consolidou-se a conhecida clivagem da paisagem urbana
brasileira: um contraste muito claro entre uma parte das cidades que possui alguma condio de urbanidade, uma poro pavimentada, ajardinada,
arborizada, com infra-estrutura completa independentemente da qualidade desses elementos, que, em geral, pouca e outra parte, normalmente de duas a trs vezes maior do que a primeira, cuja infra-estrutura
incompleta, o urbanismo inexistente, que se aproxima muito mais da idia
de um acampamento do que propriamente de uma cidade.
Essa clivagem apresenta-se no territrio sob vrias morfologias: nas imensas diferenas entre as reas centrais e as perifricas das regies metropolitanas de So Paulo ou Belo Horizonte; na ocupao precria do mangue
em contraposio alta qualidade dos bairros da orla, em muitas cidades
de beira-mar; na eterna linha divisria entre o morro e no asfalto no Rio
de Janeiro, e em muitas outras variantes dessa ciso das nossas cidades,
que se repete permanentemente em nossa histria e geografia urbana.
O quadro de contraposio entre uma minoria qualificada e uma maio
69
Urbanista e mestre pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, PhD em Histria

Urbana pela New York University, professora titular de Planejamento Urbano e coordenadora
do curso de Mestrado em Urbanismo da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas, membro do corpo tcnico do Instituto Plis, coordenadora de Planejamento do Municpio de So
Paulo (1989-1992).
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Estatuto da Cidade
ria com condies urbansticas precrias relaciona-se a todas as formas

de desigualdade, correspondendo a uma situao de excluso
territorial. Essa situao de excluso muito mais do que a expresso
da desigualdade de renda e das desigualdades sociais: ela agente de
reproduo dessa desigualdade. Em uma cidade dividida entre a poro
legal, rica e com infra-estrutura, e a ilegal, pobre e precria, a populao que est em situao desfavorvel acaba tendo muito pouco acesso
a oportunidades de trabalho, cultura ou lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam nos meios daqueles que j vivem
melhor, pois a sobreposio das diversas dimenses da excluso incidindo
sobre a mesma populao faz com que a permeabilidade entre as duas
partes seja muito pequena.
Esse mecanismo um dos fatores que acabam por estender a cidade
indefinidamente: ela nunca pode crescer para dentro, aproveitando locais que podem ser adensados, pois impossvel para a maior parte das
pessoas o pagamento, de uma vez s, pelo acesso a toda a infra-estrutura
que j est instalada. Em geral, a populao de baixa renda s tem a
possibilidade de ocupar terras perifricas muito mais baratas porque em
geral no tm qualquer infra-estrutura e construir aos poucos suas casas. Ou ocupar reas ambientalmente frgeis, que teoricamente no poderiam ser urbanizadas.
Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades, alimentando
a cadeia daquilo que pode ser chamado de um urbanismo de risco,
que atinge as cidades como um todo. Ao concentrar todas as oportunidades em um fragmento apenas da cidade, e estender a ocupao a
periferias precrias e cada vez mais distantes, esse urbanismo de risco
vai acabar gerando a necessidade de levar multides para esse lugar
para trabalhar, e devolv-las a seus bairros no fim do dia, gerando
assim uma necessidade de circulao imensa, o que, nas grandes cidades, tem gerado o caos nos sistemas de circulao. E quando a ocupao das reas frgeis ou estratgicas do ponto de vista ambiental provoca as enchentes ou a eroso, evidente que quem vai sofrer mais
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aria Lima - Cepam

o habitante desses locais, mas as enchentes, a contaminao dos mananciais, os processos erosivos mais dramticos, atingem a cidade como
um todo.
A concepo de planejamento urbano, ento em vigor, correspondia
idealizao de um projeto de cidade do futuro, que seria executado
ano a ano at chegar a um produto final (o modelo de cidade desejada). Seu ponto de partida era a definio de padres adequados ou
aceitveis de organizao do espao fsico, que se consubstanciavam
em uma srie de investimentos pblicos e numa legislao de uso e
ocupao do solo condizente com o modelo adotado. A implementao
do plano seria responsabilidade do Poder Pblico municipal, executada atravs de investimentos em transportes, sistema virio, infra-estrutura e equipamentos pblicos e no controle sobre a ao dos agentes privados atravs de disciplinas de uso do solo, sobretudo via
zoneamento.
Naquele momento, com as limitaes do Poder Legislativo e a desarticulao da sociedade civil, o planejamento urbano foi se isolando cada
vez mais, enquadrado e limitado pela viso centralizadora e tecnocrtica
que dominava o sistema de planejamento do Pas.
O isolamento do planejamento e sua separao da esfera da gesto
provocou uma espcie de discurso esquizofrnico nas Administraes
de um lado, os planos reiteravam os padres, modelos e diretrizes de
uma cidade racionalmente produzida, de outro, o destino da cidade era
negociado, dia-a-dia, com os interesses econmicos, locais e corporativos
atravs de instrumentos como corrupo, lobbies ou outras formas de
presso utilizadas pelos que conseguiam ter acesso mesa centralizada
de tomada de decises. E, assim, foram se configurando cidades caracterizadas pelo contraste entre um espao contido no interior da cada
vez mais minuciosa moldura da legislao urbanstica e outro, normalmente trs vezes maior, eternamente situado numa zona intermediria
entre o legal e o ilegal.
Passadas pelo menos duas dcadas de prtica da elaborao de Pla
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Estatuto da Cidade
nos Diretores, segundo o receiturio tecnocrtico, parece evidente a

falncia do planejamento urbano em produzir cidades equilibradas e de
acordo com as normas.
Entre os planejadores, essa ineficcia geralmente justificada como
ausncia de vontade poltica dos governantes em impor o projeto contido
no plano da cidade e/ou como suscetibilidade dos governos a prticas
eticamente condenveis, como a corrupo. Segundo esse ponto de vista, o plano bom em si, na medida em que formula o desenvolvimento
de uma cidade harmnica, perversos so a sociedade (que corrompe) e
o governo (que desvia o caminho proposto).
Na verdade, por trs desse conceito de Plano e seus instrumentos, existem concepes polticas e vises do modo de organizao do espao
urbano que, a nosso modo de ver, so altamente questionveis.
Em primeiro lugar, do ponto de vista poltico, a idia de um Plano
Diretor como projeto acabado de cidade do futuro, que dirige seu desenvolvimento presente, supe a idia de um poder central associado a
um Estado forte e capitalizado, que impe e controla esse projeto sobre
o conjunto dos cidados. Por outro lado, no h lugar para o conflito
que efetivamente constri e transforma a cidade: a utopia de um projeto concludo de cidade corresponde utopia de um Estado absoluto.
Dessa forma, um projeto que se ope poltica campo de explicitao
dos conflitos e, portanto, no contm nenhuma forma de dilogo
com ela. Evidentemente, em tempos de ditadura, essa concepo teve
alguma ressonncia numa realidade de sociedade civil silenciada. Porm, bastou a abertura de movimentos mnimos de democratizao para
estabelecer-se uma contradio entre gesto (como prtica atravessada
pela poltica) e planejamento.
Em segundo lugar, a esfera tcnica do planejamento urbano entre ns
esteve tambm bastante imbuda de um modo de relao do cidado
com a cidade que v o espao pblico como propriedade privada do Poder Pblico (ou do Estado) e jamais como uma responsabilidade coletiva
dos cidados. E o tema do controle de setores da cidade que fogem dos
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aria Lima - Cepam

padres desejveis formulado como problema urbano, que cabe ao

Estado diagnosticar e resolver.
Finalmente, ao no se relacionar com os pedaos de cidade que no
cabem nas normas, a regulao urbanstica operada pela frmula planos
diretores-zoneamento acaba por condenar os assentamentos ilegais a uma
eterna condio de subcidadania e vulnerabilidade s praticas polticas
clientelistas e fisiolgicas.
Dessa forma, o planejamento urbano tecnocrtico no s ineficaz,
mas tambm produtor de excluso territorial, trabalhando em pleno vigor no sentido de garantir a poucos as possibilidades de cidadania plena
que assim se transforma em privilgio, em contraste com a maioria de
excludos do direito a uma qualidade urbanstica mnima.
O deslizamento da idia da qualidade urbanstica, de direito algo generalizado a privilgio algo relacional, ou seja, que se constri e se
mede em termos comparativos transforma nossas cidades em verdadeiros campos de batalha, em que interesses fragmentados e conflituosos
travam disputas permanentes por vantagens locacionais, de infra-estrutura e servios urbanos.
Estatuto da Cidade
O Projeto de Lei 5.788, de 1990 o chamado Estatuto da Cidade
representa um importante avano no trato da equao urbanstica brasileira. Diferentemente da legislao tradicional, ocupa-se da garantia de
espaos especficos para a poltica no marco legal do planejamento urbano. Ao invs de declarar a crena em um suposto planejamento urbano
racional e salvador e desfiar um receiturio dos passos e instrumentos
que garantem uma cidade perfeita e sem conflitos, estabelece de forma
clara e aberta formas possveis de dilogo entre planejamento e gesto,
planejamento e poltica . O texto representa, assim, o amadurecimento
dos agentes tcnicos, sociais e polticos diante dos desafios da gesto da
cidade brasileira.
O Captulo III, que trata do Plano Diretor, institui os mais importantes
117
Estatuto da Cidade
avanos. A determinao anterior, da Constituio de 1988, apenas estabelece que municpios com mais de 20 mil habitantes devem ter seu Plano Diretor, definindo este como lcus de definio da funo social da
cidade e da propriedade urbana. O artigo 40, 5o, determina que nos
processos de elaborao de um plano diretor sejam garantidos: a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade; a publicidade quanto aos documentos e informaes; o acesso de
qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos. O 6o
desse mesmo artigo declara nula a lei que instituir o Plano Diretor em
desacordo com o disposto no pargrafo anterior. Isso significa vincular o
processo de elaborao do Plano Diretor essencialmente a um processo
pblico de debate na cidade sobre seu futuro.
Por outro lado, o Estatuto da Cidade logra escapar da tecnocratizao
excessiva, ao dispor apenas os atributos mnimos que um Plano Diretor
deve apresentar, em geral ligados funo social da propriedade urbana.
Ao declarar obrigatrio o Plano Diretor, deixando, no entanto, em aberto
seu contedo, abre-se tambm a possibilidade de este assumir inmeras
formas e temporalidades, refletindo assim as necessidades, os conflitos e
a pauta local. O Plano Diretor como uma caixa vazia nada mais do
que a previso do espao da poltica ela tambm uma caixa vazia.
O captulo II, ao tratar dos instrumentos da poltica urbana, em seu
inciso III, refere-se ao Plano Diretor e tambm disciplina do parcelamento,
do uso e ocupao do solo. importante destacar que se trata de disciplina do uso e ocupao do solo, noo muito mais ampla e aberta do
que zoneamento, estratgia especfica de controle do uso e ocupao
do solo j questionada em experincias contemporneas de elaborao
de instrumentos de manejo do solo.70
O Captulo V determina que a gesto da cidade se d de forma demo
70
A esse respeito, v. Revista Plis n. 27, Instrumentos de manejo do solo urbano: experincias
e possibilidades. So Paulo: 1996, e ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei (legislao, poltica
urbana e territrios na cidade de So Paulo). So Paulo: Nobel: Fapesp, 1997.
118
aria Lima - Cepam

crtica, a ser obtida mediante a constituio de rgos colegiados de

poltica urbana, debates, audincias, consultas pblicas, conferncias; planos e projetos de lei de iniciativa popular, referendos, plebiscitos. Dentro
desse esquema, a participao popular pode encontrar lugar em todas as
dimenses da poltica urbana: a formulao de instrumentos urbansticos, a negociao e aprovao na Cmara, a implementao, a gesto
cotidiana e, se necessrio, sua reviso.
O Estatuto da Cidade revela uma compreenso profunda dos processos
e conflitos em jogo na questo da poltica urbana, e procura dar ao Poder
Pblico a possibilidade concreta de medi-los.
Por outro lado, persiste e persistir sempre a possibilidade de sua
instrumentalizao para fins excludentes e populistas. Temos que ser sbrios, e no incorrer novamente no erro de acreditar que a existncia de
um dispositivo jurdico vai garantir uma melhora no nosso ambiente urbano. Pelo contrrio, as foras que se ope democratizao do acesso
terra continuam presentes e atuantes e permanecem com um acesso
privilegiado aos canais de deciso, significando que se trata de uma luta
sem descanso por mais igualdade em nossa realidade urbana. Mas exatamente esse o papel da poltica, e o estatuto da cidade prev um espao
em que ela se efetive. O restante est a cargo da capacidade de organizao e presso dos diferentes atores.
NOVOS PAPIS DO JUDICIRIO E DO MINISTRIO PBLICO

NO TRATO DAS PARCERIAS ENTRE SETOR PBLICO
E SETOR PRIVADO
Paulo Andr Jorge Germanos71
Algumas Consideraes sobre o PL 5.788/90

O presente Projeto de Lei, na forma de substitutivo, tem seu antecedente remoto no perodo ditatorial militar, quando, no Governo Geisel, inicia
71
Engenheiro civil, co-autor do texto final do Projeto de Lei do Plano Diretor de So Paulo.
119
Estatuto da Cidade
ram-se as discusses que originaram conceitos e instrumentos nele contidos, no seio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU.
Acreditava-se, ento, na ilimitada capacidade do aparelho estatal em
dar soluo a todos os problemas da sociedade e em sua supremacia em
relao a outros agentes. Criaram-se as empresas estatais em grande nmero e a economia estava em parte esmagadora nas mos do Estado
empreendedor.
A influncia dessa atitude condicionou tambm o pensamento das questes urbanas, a ponto de se imaginar que o Estado teria a capacidade no
s de disciplinar mas tambm de empreender as aes do desenvolvimento urbano e habitacional, contando com os agentes privados como
meros caudatrios.
A Constituio de 1988 apenas resvalou no problema urbano; em seus
artigos 182 e 183, atribui ao Plano Diretor de cada municpio a disciplina
do uso do solo urbano e estabelece a previso de penalidades a serem
impostas ao proprietrio cujo imvel no cumprisse o uso previsto em lei.
Caberia ao municpio exigir o cumprimento da funo social da propriedade; esta, por sua vez, ainda carece de definio em instrumento legal
prprio.
Desde ento, algumas correntes de opinio e representantes dos chamados movimentos pela moradia, insistentemente, passaram a exigir a
delimitao das reas em que as sanes fossem aplicveis. Grosseiramente se poderia comparar esse anseio ao de quem projetasse uma rede
viria urbana em que se demarcassem as vias onde se aplicaro multas
aos infratores.
O que cabe ao Plano Diretor determinar a forma de uso a ser dada em
cada regio do municpio e no simplesmente dizer onde ser exigida a
edificao ou o parcelamento compulsrio.
O PL 5.788 no apenas delimita e interfere em atribuies que cabem
aos municpios, mas, sobretudo, inova no campo do Direito, excedendo o
papel de legislao infra-constitucional ao criar novas formas de legali-
120
aria Lima - Cepam

zao da propriedade, que acabariam por levar a uma diviso dos

cidados e da propriedade urbana em duas classes:
- aquela qual se aplicar a lei legal, com todo seu rigor, e
- aquela qual se aplicar a lei legal, pero no mucho.
No se pode compreender como uma lei disciplinadora das atividades
urbanas contenha em si mesma os mecanismos para regularizar situaes
que desrespeitem a mesma lei.
Por que algum obedeceria ao rigor da lei, se a mesma prev a benevolncia com quem no cumpri-la; o que se depreende dos artigos finais
que pretendem alterar a prpria lei dos registros pblicos.
Seria um absurdo to grande quanto o de uma reforma tributria que
estabelecesse um regime fiscal para os contribuintes integrais, e outro,
mais brando, para os parcialmente sonegadores.
A exemplo do que ocorreu com nossa Constituio Cidad, quando
se imaginou que tudo estaria suprido e resolvido, a mesma frustrao
advir se o Estatuto da Cidade for aprovado em sua forma proposta,
gerando a iluso de que o problema da moradia foi definitivamente
solucionado.
A disciplina urbana e a moradia no se solucionam simplesmente com a
legalizao das invases e ocupaes, por mais que nos sensibilize a triste
questo das famlias que no tm um teto digno.
Igualmente, no basta editar mais um diploma legal restritivo, que aumenta desproporcionalmente as obrigaes de quem age dentro da lei, a
ponto de desestimular a atuao das pessoas srias, ao mesmo tempo em
que acena com o indulto e com a tolerncia das situaes de fato que
afrontam a lei.
Breve Histrico das Parcerias em So Paulo

Quase ao final da administrao Jnio Quadros, um grupo de empresrios e tcnicos da atividade imobiliria visitou o Canad, acompanhado de
membros da Administrao Municipal. A experincia canadense de con
121
Estatuto da Cidade
cesso de alterao de parmetros da legislao urbana e edilcia, em troca

de contrapartidas para a cidade, ensejou a conceituao da Lei 10.209/86.
Coerentemente com a carncia habitacional da populao menos assistida, a forma adotada na legislao paulistana foi a de edificao de habitaes de interesse social, como contrapartida, por aqueles beneficiados
com a flexibilizao da lei.
Iniciou-se um processo de aprendizado por parte do corpo tcnico permanente da PMSP no trato da questo, e cerca de 1.500 habitaes de
interesse social foram produzidas como resultado da nova lei, em pouco
mais de um ano de sua aplicao.
Na administrao que se seguiu, a averso ao apelido da Lei do
Desfavelamento motivou sua no aplicao por um curto perodo, at
que, compreendido seu resultado benfico, continuou-se a exercitar a
parceria e o instrumento das Operaes Interligadas entrou para o prprio programa dos candidatos do Partido dos Trabalhadores, que ento
exercia o governo da cidade.
Os tcnicos da Secretaria Municipal do Planejamento - Sempla foram
adquirindo conhecimento e experincia na aplicao do instrumento, da
anlise urbanstica de cada pleito, das prticas de avaliao dos benefcios dos interessados e da correspondente avaliao da contrapartida;
esta passou a ser paga em dinheiro, como maneira mais prtica de aplicao dos recursos pela cidade, em programas de habitao social.
Comeou-se a pensar nos Fundos de Habitao, alimentados pelos recursos das contrapartidas.
A cidade aprendeu a receber do mercado uma parcela de valor correspondente ao terreno virtual, utilizvel diretamente em benefcio da
populao carente.
Entretanto, permaneciam na cabea de alguns poucos opositores os
preconceitos contra o instrumento, e, no ano de 1994, uma emenda lei
que criava uma nova secretaria, transferiu para o Legislativo a competncia de aprovar as Operaes Interligadas.
122
aria Lima - Cepam

Como no da natureza da cmara a aprovao de pleitos de cidados

caso a caso, e esta nem tem estrutura para essa tarefa, a lei deixou de ser
aplicada por quase dois anos, at a promulgao da nova Lei 11.773/95,
que incorporou alguns avanos e permitiu que se continuasse a exercer a
saudvel parceria entre a cidade e a iniciativa privada.
Alm do uso da parceria, em si, a Sempla exercitou e muito aprendeu
com a tomada de decises em rgo colegiado, com representao de
tcnicos da Administrao e de um largo espectro de membros de entidades sociais, tcnicas e empresariais da sociedade civil, a Comisso Normativa
da Legislao Urbana - CNLU. Muitos dos pleitos apresentados foram recusados j na fase urbanstica e vrios foram indeferidos.
Simultaneamente, a experincia obtida ensejou o uso de instrumento
mais amplo, o das Operaes Urbanas, com alcance maior do que a das
aes pontuais das Operaes Interligadas.
Aprovou-se a Operao Urbana Faria Lima, que, mesmo aplicada em
pequena parte de seu potencial, gerou recursos suficientes para cobrir o
custo das obras ali realizadas pela prefeitura.
Com essa operao, aprendeu-se tambm que os recursos de
contrapartidas no deveriam ser aplicados apenas na rea objeto da
reurbanizao, mas canalizados para um fundo de urbanizao, de efeito
redistributivo entre as diferentes regies da cidade.
Em ambos os casos, cristalizou-se a noo de que jamais devero ser
empregados os recursos obtidos nas operaes fora de sua finalidade
exclusiva, como o custeio da mquina municipal. O benefcio de novas
fontes de recursos extraoramentos municipais tem de ser canalizado,
obrigatoriamente, para as habitaes de interesse social ou para a
reurbanizao.
Esses instrumentos de parceria, embora relativamente recentes, mostraram sua eficcia e deixaram de sofrer preconceitos ideolgicos, tendo
sido usados por governos de todo o espectro poltico.
Entretanto, algumas posies poltico-partidrias e a m vontade ur
123
Estatuto da Cidade
banstica de alguns pretensos defensores da ordem urbana muito mais

defensores de privilgios de minorias moradoras de reas estritamente
residenciais, supostamente ameaadas influenciaram o prprio Ministrio Pblico, que, sob a alegao de inconstitucionalidade, at ento
jamais questionada, recorreu ao Judicirio e obteve liminar que paralisou
a aplicao da Lei 11.773/95.
Cabe um parntese, para esclarecer que, em So Paulo, jamais se admitiu aprovao de Operaes Interligadas em reas e zonas estritamente
residenciais; o prprio projeto de lei do Plano Diretor, em discusso na
cmara municipal, dispe claramente sobre essa vedao e ainda acrescenta um segundo patamar de restrio para pleitos de operaes em
determinadas macrozonas.
Alm disso, criou-se um novo critrio de subordinao a limites para
concesso de solo virtual adicional, proporcionais densidade de construo e disponibilidade de infra-estrutura.
Desde a concesso de liminar em ao direta de inconstitucionalidade,
em abril de 1998, at o presente, no apenas se interrompeu o uso das
Operaes Interligadas., como se lanou no limbo todo o procedimento
administrativo subseqente aprovao de uma operao em Sempla.
A cidade perdeu o uso das contrapartidas, inmeras obras deixaram de ser
iniciadas, empregos to necessrios no foram criados, alm de se colocar
em risco a concluso de empreendimentos legalmente aprovados, frustrando toda uma legio de compradores de novas unidades em construo.
A fonte de novos recursos a custo zero para a cidade e para o oramento municipal secou, sem que qualquer outra fosse descoberta e
usada em benefcio da populao sofredora.
Houve ainda tentativas de se mobilizar o Ministrio Pblico, por parte
de pessoas de m vontade com os instrumentos de parceria e com a
administrao da cidade, contra a Operao Urbana Faria Lima e contra a
mais recente Operao Urbana Centro, uma vez mais pretendendo acionar o Judicirio.
124
aria Lima - Cepam

Curiosamente, muitos dos que atacam os instrumentos de parceria vigentes em So Paulo defendem sua aplicao em outros municpios da
Grande So Paulo, em projetos de lei de Planos Diretores e no prprio
Estatuto da Cidade, ainda que batizados com outros nomes.
importante salientar que, com o esgotamento do modelo de desenvolvimento nos municpios baseado em endividamento, e com a simultnea reduo da capacidade de investimento dos oramentos municipais,
no se pode contar de imediato com novas fontes de recursos que no as
dos instrumentos de parceria, que ensejam a transferncia de valor da
parte atuante do mercado para a cidade.
Influncia Recente do Judicirio e do Ministrio Pblico

sobre as Parcerias em So Paulo
A cidade viveu de 1554 at 1986 sem o instrumento de parceria das
Operaes Interligadas e sem o mais novo, das Operaes Urbanas. O
setor formal da atividade econmica de desenvolvimento urbano e da
construo imobiliria cumpriu seu papel por se alicerar em leis vigentes
e duradouras.
Timidamente, a princpio, foi se acumulando a experincia de parceria e
o empresariado cada vez mais foi atendendo aos editais da prefeitura,
passando a apresentar pleitos de operaes, como forma de melhorar
seus projetos, dando uma efetiva contrapartida cidade.
O efeito do questionamento das leis, em vigor h anos e que tantos
benefcios trouxeram populao carente, foi desastroso para a prtica
da parceria.
Dificilmente se recuperar a confiana de realizar qualquer empreendimento em parceria com o Poder Pblico, por mais que se tente assegurar
a validade de qualquer instrumento, conhecido ou novo, a ser empregado para aquele fim.
A deciso de mrito a ser proferida pelo Judicirio sobre a lei questionada, quando muito poder ensejar o cumprimento das obrigaes assumidas com seus clientes pelos empreendedores que atenderam aos editais
125
Estatuto da Cidade
da Prefeitura de So Paulo, mas no ter o condo de reanimar qualquer

reativao dos instrumentos de parceria.
Lembremo-nos de que, assim que foi iniciada a ao de reurbanizao
pela Empresa Municipal de Urbanizao Emurb em Santana, nos anos
70, vislumbrava-se a possibilidade de ser promovida pela prefeitura uma
verdadeira renovao urbana. O questionamento judicial sobre a capacidade de a cidade vender reas desapropriadas para aquele fim castrou a
empresa e transformou a Emurb em uma limitada gerenciadora de alguns
projetos.
A adoo de novos instrumentos, de reurbanizao ou de parceria, tem
de ser entendida e apoiada pela sociedade como um todo; se existirem
falhas, estas devem ser corrigidas, mas sempre se deve persistir na aplicao dos novos caminhos, at seu aperfeioamento, sem o que estaremos
condenados inrcia e amarrados a prticas ineficazes para melhorar as
condies de vida em nossas cidades.
Conceito das Parcerias Baseadas em Outorga Onerosa do

Direito de Construir Solo Criado x Solo Adicionado
Alguns adeptos do estatismo imaginam que a supresso do direito de
edificar, dos proprietrios urbanos, com sua transferncia cidade, representaria a soluo do desequilbrio de valores de terrenos e fonte inesgotvel de recursos para o Poder Pblico, como alardeiam defensores do
solo criado.
A experincia de So Paulo mostrou que, ao contrrio, o solo adicionado um efetivo instrumento de captao de recursos para o municpio, sem que se penalize os compradores de unidades construdas com
aumento de seu preo.
A diferena entre um e outro que, com a outorga onerosa de direitos
adicionais de construo, no se onera o custo da frao ideal de terreno
incidente no preo de um imvel construdo.
Reduzir o direito de construir no reduz o valor do terreno edificvel na
mesma proporo, pois, em regies consolidadas de grandes cidades, o
126
aria Lima - Cepam

terreno se obtm pela substituio de construes antigas; elas tm valor

determinado no apenas pelo potencial de edificao de seu terreno,
mas pelo prprio prdio existente e pelo uso que proporciona.
Ao vender um imvel construdo para demolio e posterior construo, seu proprietrio ter de repor, no mnimo, outro que lhe garanta o
mesmo uso, alm de outros custos necessariamente incidentes, como
impostos, mudana, novo estabelecimento, etc.
Isso significa que, se for reduzido o direito de construir para que a
municipalidade o venda a quem decidir edificar acima do coeficiente
bsico, este ter de adquirir duas vezes o mesmo terreno uma vez do
dono anterior e outra vez da cidade , arcando com custo maior da frao ideal de terreno. Esta, por sua vez, onerar o preo de venda do
imvel construdo, afastando mais e mais do mercado aqueles que no
so ricos e que constituem a quase totalidade da populao.
Outro efeito perverso do solo criado, na forma defendida por aqueles
que imaginam rebaixar a intensidade de uso dos terrenos, a drstica
reduo de toda a base de tributao do IPTU e do ITBI, contra uma hipottica expectativa de ganho na outorga onerosa.
Estudos realizados para a cidade de So Paulo, usando sofisticados modelos em computador e lanando-se todos os investimentos projetados de
infra-estrutura urbana, assim como as tendncias conhecidas de crescimento
e de edificao, demonstraram que a perda com o rebaixamento da base
de tributao da propriedade urbana muito superior a qualquer estimativa, por mais otimista, de receita com a venda de direitos de construo.
A experincia de poucos anos de aplicao das Operaes Interligadas e
das Operaes Urbanas em So Paulo demonstrou a validade do conceito
inteligente do solo adicionado.
Os Novos Papis do Judicirio e do Ministrio Pblico

Se o PL 5.788/90 viesse a ser aprovado na forma atualmente em discusso
no Congresso, certamente caberia ao Judicirio o papel de apreciar e julgar
sobre sua duvidosa constitucionalidade. (Os artigos que inovam com o
127
Estatuto da Cidade
usucapio em reas pblicas deixam todo o diploma eivado de vcio insanvel.)

O Poder Judicirio ficaria, ainda, assoberbado com as aes em que se
procuraria definir sob qual das regras cada nova autorizao administrativa de uso estaria subordinada: se lei integral vigente para o
parcelamento, uso e ocupao do solo, ou se ao regime benvolo da
tolerncia para com as situaes de fato que desrespeitaram a lei urbana.
Se, no entanto, forem eliminadas as incoerncias e distores do
substitutivo em face da Lei Magna vigente, ainda restar um delicado
papel de apreciao da coleo de novos instrumentos, ainda no praticados, contidos no projeto de lei.
No tocante s parcerias, cabe primeiro entender que, mesmo sob o nome
de outorga onerosa ou de qualquer outro que o instrumento de parceria possa ter, este foi ferido de morte com o atual questionamento levantado no Judicirio pelo Ministrio Pblico de So Paulo e pela injustificada
campanha difamatria sofrida.
Cabe-nos o papel de informar e de esclarecer os guardies da lei e da
justia sobre a natureza, o alcance, os efeitos e conseqncias da aplicao de todos os instrumentos em questo, pois estes sofrem muito mais
de preconceitos e do desconhecimento do que de vcios inerentes.
O setor formal da atividade de desenvolvimeto urbano e da construo
imobiliria se fundamenta em leis que devem ser respeitadas, no apenas
pelos agentes privados, mas por todo o Poder Pblico; leis que tenham
durao, no mnimo, compatvel com o longo ciclo da atividade envolvida, sem o que esta se tornar uma aventura.
Os empreendedores srios no permanecero atuantes num ambiente
de insegurana jurdica, cedendo lugar aos aventureiros e queles que
atuam margem da lei.
E, no Judicirio e no Ministrio Pblico, repousa a confiana da sociedade de
que as leis sero cumpridas, mantidas em vigor e aplicadas rigorosamente.
Qualquer excesso no uso do extraordinrio poder do Ministrio Pblico,
sem que este tenha presentes o efeito e as conseqncias de sua atuao,
128
aria Lima - Cepam

poder levar extino da capacidade empreendedora no urbanismo, pois

ningum trabalha em clima de insegurana e de terror. Sem vontade empreendedora no haver urbanismo, nem urbanizao, nem moradia e muito
menos dignidade para as famlias que merecem um teto digno.
As questes urbansticas devem ser decididas no foro do municpio, de
seu Legislativo, com ampla participao dos segmentos representativos
da populao, dos profissionais e dos empreendedores envolvidos.
O Judicirio e o Ministrio Pblico no podem ser usados indevidamente
por quem tem m vontade com instrumentos inovadores ou por quem se
envolve em disputas menores de ordem poltico-partidria.
Cabe a todos os agentes da sociedade preservar o Judicirio e o Ministrio Pblico para que desempenhem soberanamente suas indelegveis
atribuies e possam garantir a ordem constituda e a justia a todos.
Talvez o papel mais importante que hoje cabe ao Judicirio e ao Ministrio Pblico seja o de nos assegurar a solidez do sistema jurdico brasileiro.
necessrio discutir os novos instrumentos do direito urbano com sua
participao, para no atrasar a vigncia das novas leis ou mesmo lev-las
a infrutfera e interminvel discusso, antes mesmo de que possam produzir o efeito esperado pela sociedade.
PLANO DIRETOR NO SUBSTITUTIVO AO PROJETO DE LEI

5.788, DE 1990
Toshio Mukai72
Funo Social da Propriedade e o Plano Diretor como Instrumento Jurdico de sua Concretizao. A Constituio de 1988
De longa data, tem-se falado no princpio da funo social da propriedade. Vrios conceitos sobre o que seja tal funo foram formulados ao
72
Mestre e doutor em Direito (USP), especialista em Direito Administrativo, Urbanstico e

Ambiental. Autor das obras, dentre outras: Direito e Legislao Urbanstica no Brasil, So
Paulo: Saraiva, 1988; Direito Ambiental Sistematizado: 3 ed. Rio de janeiro: Forense Universitria, 1998; Direito Administrativo Sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999.
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Estatuto da Cidade
longo dos anos. Porm, pelo menos entre ns, nunca se concretizou na
realidade ftica esse princpio, de modo geral e objetivo.
Foi o Supremo Tribunal, que nos ofertou o mais preciso conceito do que
se entende por funo social da propriedade (cf. Ac. do STF, pleno, 17/6/
42, rel. min. Castro Nunes, RT 147:785): A antiga noo de propriedade, que no vedava ao proprietrio seno o uso contrrio s leis e regulamentos completou-se com o da sua utilizao posta ao servio do interesse social; a propriedade no legtima seno quando se traduz por uma
realizao vantajosa para a sociedade.
Ora, tal assertiva, que nos coloca diante de um significado preciso, claro, objetivo e, sobretudo, racional, do que se deva entender por funo
social da propriedade, parece ter sido levado em conta pelo constituinte
de 1988, ao ter possibilitado, pela primeira vez no direito constitucional,
a concretizao real e objetiva do princpio, quando estatuiu que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor (CF,
2o do art. 182).
Quer dizer, a Constituio Federal CF garante o direito de propriedade
(art. 5o, inc. XXII), mas com funo social (art. 5 o, inciso XXIII), ou seja, a
propriedade imvel abrange direitos do proprietrio, mas tambm obrigaes deste de atender s normas pblicas de sua utilizao, voltadas
para os interesses gerais da comunidade; essas normas, segundo a Constituio, tm o mesmo peso (ou talvez mais) daqueles direitos privados
invocveis pelo proprietrio, posto que, se sobressaem, das prprias exigncias do Plano Diretor, aquelas normas de direito pblico, pois elas
compem, estruturam, e fazem parte do prprio direito de propriedade.
Acresa-se que a disposio constitucional no diz que a propriedade,
para cumprir sua funo social, deva atender apenas s exigncias fundamentais do Plano Diretor, mas a todas as exigncias dele, as quais o constituinte considera fundamentais para a ordenao do territrio.
Portanto, na atual Constituio, o instituto da funo social da propri-
130
aria Lima - Cepam

edade ganhou um relevo e uma estrutura jurdica mpar, pois concretiza,

mais do que nunca, o prprio direito de propriedade, e, alm disso, coloca-se no texto constitucional como princpio fundamental, ao lado da
prpria propriedade privada (CF, art. 170, incisos II e III ).
E, se assim , entendemos que o princpio referido, exatamente porque
princpio, afasta mesmo, se necessrio, a regra das autonomias municipais e estaduais, do artigo 18 da Constituio Federal (que no so alados a princpios), para que seja, atravs do Plano Diretor, concretizado
aquele princpio. Em conseqncia, a lei federal que traar as diretrizes
gerais de desenvolvimento urbano, e que, segundo o caput do artigo 182
da Constituio Federal, devero ser observadas pelos planos diretores
municipais, pode, inclusive, para esse fim, obrigar o municpio a fazer ou
deixar de fazer algo, desde que tal imposio seja necessria para que
seja atendida a funo social da propriedade.
Planos Urbansticos e seus Princpios Jurdicos Estruturais.

As Normas e Diretrizes Gerais de Desenvolvimento Urbano na
Constituio
Segundo Fernando Alves Correia (O Plano Urbanstico e o Princpio da
Igualdade, Coimbra: Almeidina, 1989, p. 285 e segs.), os princpios jurdicos estruturais dos planos urbansticos so: 1) O princpio da legalidade:
a) O princpio da homogeneidade da planificao; b) O princpio da
tipicidade dos planos urbansticos; c) O princpio do desenvolvimento urbanstico em conformidade com o plano e o princpio da obrigao de
planificao; d) O princpio da definio pela lei do procedimento de formao dos planos urbansticos; e) O princpio da determinao pela lei de
um regime particular para certos tipos de bens; 2) O princpio da hierarquia; 3) O princpio da proporcionalidade em sentido amplo ou da proibio do excesso; 4) O princpio da igualdade.
O princpio da legalidade (vinculao lei) desdobra-se nos subprincpios
de a a e.
A homogeneidade do plano conseguida incluindo-se nele as reas
131
Estatuto da Cidade
urbanas e rurais, com a finalidade de equiparar ou de parificar as condies de vida na cidade e no campo.
A Constituio de 1988 no abraou esse subprincpio, vez que colocou, como rea de abrangncia do Plano Diretor, apenas o meio urbano.
A tipicidade dos planos urbansticos significa que a Administrao s
pode elaborar planos que a lei prev de modo tpico. A lei indica a designao dos planos, define os respectivos fins e/ou objetivos e traa o seu
contedo tcnico.
O subprincpio da letra c obriga que o desenvolvimento urbano deva
ser em conformidade com o plano (o que est contemplado pelo art. 182
da CF de 1988); a obrigao de planificao imposta pela Constituio
ou pelas leis.
O subprincpio da letra d exige que a lei preveja um procedimento
necessrio para a formao do plano; obviamente, no nosso caso, esse
procedimento dever contemplar a participao comunitria na formulao do plano (CF, art. 29, XII ).
O subprincpio da letra e obriga que o contedo do plano embora de
formulao discricionria, preserve de qualquer transformao urbanstica certos bens de especial interesse pblico, tais como patrimnios histricos, artsticos, etc., reservas ecolgicas, parques e reservas, reas de paisagem protegida e demais unidades de conservao.
O princpio da hierarquia tem o significado de que as disposies de um
plano devem respeitar as determinaes dos planos superiores. Na Constituio de 1988 h regra expressa dando competncia Unio para formular planos nacionais e regionais de ordenao do territrio (art. 21, IX).
O princpio da proporcionalidade (ou da vedao de excesso), importante limite discricionariedade do contedo dos planos e a doutrina
alem o subdivide em: a) princpio da adequao; b) princpio da necessidade e, c) princpio da proporcionalidade em sentido estrito.
O princpio da igualdade em relao ao plano urbanstico significa que
132
aria Lima - Cepam

as disposies deste no podem ser arbitrrias; no pode o plano ser

ilgico; as medidas que prescrevam um tratamento diferenciado dos
proprietrios do solo tm de basear-se em fundamentos objetivos evidentes.
As normas e diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano na Constituio podem ser objeto de lei federal (CF, art. 21, inciso XX, e art. 24, I),
isso em termos genricos. Com relao, especificamente, ao Plano Diretor, o artigo 182 condiciona sua aprovao, pelo municpio, observncia das diretrizes fixadas em lei (que pode ser federal, estadual ou municipal, pois a matria urbanstica de natureza concorrente).
Verifica-se que as normas gerais e as diretrizes para o desenvolvimento urbano, que devem ser editadas em lei da Unio, do a esta atribuies superiores em matria urbanstica, e, como se trata de lei federal,
da mesma estatura jurdica do Cdigo Civil, pode alterar o direito de
propriedade no seu contedo, ou seja, no seu direito de usar, gozar e
dispor dos bens.
Plano Diretor na Constituio de 1988 (art. 182, 1o, 2o

e 4o) e as Normas Afins Relativas sua Elaborao, Produo e Concreo Jurdica (os arts. 22, XX e 29, XII)
A Constituio de 1988, pela primeira vez na histria do nosso
constitucionalismo, veio contemplar o instituto do Plano Diretor, o qual,
pelo seu artigo 182, deve ser o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo municpio, que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes; conforme o 2o do artigo mencionado,
o Plano Diretor aprovado por lei municipal que dever ser o instrumento
bsico dessa poltica e da expanso urbana.
A Constituio no conceitua o que seja o Plano Diretor. D como assente que ele o que a doutrina entende que seja. E, na doutrina, Hely
Lopes Meirelles nos ensinou que o Plano Diretor o complexo de nor-
133
Estatuto da Cidade
mas legais e diretrizes tcnicas para o desenvolvimento global e constante do municpio, sob os aspectos fsico, social, econmico e administrativo, desejado pela comunidade local. Deve ser a expresso das aspiraes
dos muncipes quanto ao progresso do territrio municipal no seu conjunto cidade-campo. o instrumento tcnico-legal definidor dos objetivos de cada municipalidade e, por isso mesmo, com supremacia sobre os
outros para orientar toda a atividade da administrao e dos administrados nas realizaes pblicas e particulares que interessem ou afetem a
coletividade (cf. Direito municipal brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985, p. 395).
Mais sinteticamente, chama-se de Plano Diretor exatamente porque
estabelece as linhas do desenvolvimento social, econmico, territorial e
institucional (administrativo) do municpio (cf. Joaquim Castro Aguiar,
Direito da cidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p. 44).
Portanto, o Plano Diretor visto pela Constituio de 1988 como a pea
fundamental do desenvolvimento urbano e de expanso urbana; como
dispe que ele obrigatrio para cidades com mais de 20 mil habitantes
(exclui-se, pois, o campo), pode-se concluir que, contrariamente ao princpio da homogeneidade, e ao que prelecionou Hely Lopes Meirelles, o
Plano Diretor, pela Constituio de 1988, s pode abranger a zona urbana e a de expanso urbana. No poder abarcar todo o territrio municipal (cidade e campo).
Ainda, e principalmente, o Plano Diretor (na Constituio de 1988) tem
a funo importantssima e fundamental de concretizar o princpio da
funo social da propriedade (art. 182, 2o ).
Quanto s disposies afins que interferem na produo (elaborao do
Plano Diretor), a primeira e principal delas aquela contemplada no inciso
XII do artigo 29, ou seja, aquela que obriga os Poderes Pblicos locais a
criar condies para que haja cooperao das associaes representativas
no planejamento municipal.
Portanto, segundo a Constituio, o plano no pode ser elaborado e
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aria Lima - Cepam

aprovado sob quatro paredes, ao alvitre apenas de tcnicos e juristas,

como dantes muito ocorreu no passado.
Se o Plano Diretor no for produzido e aprovado como lei, com a participao das associaes representativas do municpio, ele ser ilegtimo e inconstitucional.
E, ao que parece, o constituinte formulou a seguinte idia: os destinatrios do plano (das suas normas e diretrizes) s devem obedincia a ele se
puderam anuir relativamente s suas imposies. E por isso mesmo que
a propriedade deve cumprir as exigncias do plano para que cumpra sua
funo social (art. 182, 2o).
A concretizao dessa participao j tem a ver com o cumprimento do
princpio da definio legal da formao dos planos urbansticos. Essa
concretizao, segundo a promotora pblica de So Paulo, Dra. Maricelma
Rita Meleiro (no artigo Princpio da Democracia Participativa e o Plano Diretor, in: Temas de Direito Urbanstico, Caohurb-SP, MP de So Paulo, 1999,
p. 95-96) pode ser alcanada pelo municpio que: a) poder contar com
comunidades j organizadas (associaes ou conselhos) independentes do
Poder Pblico; b) ter a organizao de rgos colegiados criados pela prefeitura (conselhos de desenvolvimento ou de planejamento, rgos consultivos ou de deliberao coletiva), em que a participao popular se d por
representantes; c) no conta com uma comunidade organizada.
Em nosso entender, qualquer que seja a forma de participao da comunidade no planejamento municipal, alguns requisitos so essenciais: a)
a representatividade popular s pode se dar atravs de associaes e no
de pessoas (muncipes) individualmente; b) a participao da comunidade
no somente em relao elaborao e aprovao do Plano Diretor; ela
abrange todo o processo de sua formulao, desde os diagnsticos, eleio das polticas, fixao das metas e diretrizes, aprovao de anteprojeto
e, aps a edio da lei respectiva, das suas regulamentaes (leis e decretos), e da execuo do Plano Diretor.
Quanto iniciativa do projeto de lei, ser a Lei Orgnica do Municpio
135
Estatuto da Cidade
LOM que ditar as regras correspondentes. Em princpio, se a LOM silenciar a

respeito, a iniciativa ser tanto do prefeito como dos membros da cmara.
Quanto s emendas ao projeto de lei, se o projeto de lei do Plano
Diretor no envolver matrias de iniciativa do prefeito, pode ser substancialmente emendada. Se nele forem encontradas matrias de iniciativa
exclusiva, pode ser emendado, desde que disso no resulte aumento da
despesa prevista, podendo, porm, haver diminuio da despesa (a proibio de emenda, no caso, para aumento e no para reduo ou supresso de despesa). Como o Plano Diretor, em princpio, nada contm
de iniciativa privativa, a cmara poder, em regra, livremente emend-lo
(cf. Joaquim Castro Aguiar, ob. cit. p. 51).
Em suma, na Constituio de 1988, como o Plano Diretor tem que ser
elaborado com a participao obrigatria da comunidade, as normas urbansticas da decorrentes so portadoras da conformao do prprio direito de propriedade (so mais que simples limitaes administrativas, pois
eventuais conflitos entre direito de propriedade versus limitaes a ele,
na fase de aplicao da legislao, j est superada).
Assim, por obra da nova Constituio, como afirma Frederico Spantigati
(Manual de derecho urbanstico, Ed. Montecorvo, 1973, p. 85), a planificao urbanstica incide sobre os direitos de propriedade como mecanismo de predeterminao do contedo dos mesmos.
E essa nova concepo do direito urbanstico repousa sobre um fato
fundamental, no dizer do mesmo autor: a participao obrigatria dos
particulares na formulao dos planos, standards e leis urbansticas, e
por essa razo que esse direito prescinde, na fase de sua aplicao, do
problema da conciliao entre direitos subjetivos e direitos coletivos, posto que essa questo, como pressuposto, est j superada (a interveno
no direito de propriedade teve j lugar em nvel do plano urbanstico ou
do standard urbanstico, e nunca em nvel da licena para construir).
(cf. nosso artigo Plano Diretor nas Constituies Federal e Estaduais e nas
Leis Orgnicas Municipais, in: RDP 94/56).
136
aria Lima - Cepam

Captulo III Do Plano Diretor, do Substitutivo da Comisso

Constituio e Justia e Redao da Cmara dos Deputados
Plano Diretor, Oramentos Pblicos e Planejamento Municipal
Segundo o Substitutivo da Comisso de Justia e Redao, o Plano Diretor parte integrante do planejamento municipal, devendo o plano
plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporarem
as diretrizes e as prioridades nele contidas. Portanto, todo o planejamento municipal, bem como as atividades dele decorrentes, hoje praticamente obrigatrio pela Lei de Responsabilidade na Gesto Fiscal (Lei Complementar 101, de 4/5/2000), deve incluir as disposies, prioridades, projetos, programas, obras e servios previstos no plano diretor, de natureza
urbanstica e/ou financeira (art. 40, 1o).
O 2o do artigo 40, no entanto, como j referido, ao determinar que o
plano diretor dever englobar todo o territrio do municpio e no apenas a zona urbana e a de expanso urbana, inconstitucional.
O 3o exige a reviso do plano diretor, pela cmara municipal, pelo
menos, a cada dez anos ( 3o).
O 4o obriga que os Poderes Legislativo e Executivo municipais, no
processo de elaborao e na fiscalizao de sua implementao, garantam: I. a promoo de audincias pblicas e debates com a participao
da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
sociedade; II. a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidas; III. o acesso a esses documentos e informaes por qualquer
interessado; o 5o dispe que ser nula a lei que instituir o plano diretor
em desacordo com o disposto no pargrafo anterior.
Obrigatoriedade do Plano Diretor
O artigo 41 do Substitutivo ao Projeto de Lei 5.788, de 1990, diz que o
plano obrigatrio para cidades: I com mais de 20 mil habitantes; II
integrante de regio metropolitana; III onde o Poder Pblico municipal
pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4o do artigo 182 da Constituio Federal; IV integrantes de reas de especial interesse turstico; V
137
Estatuto da Cidade
- inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com

significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
O norte do hermeneuta deve ser o 1o do artigo 182 da CF: 20 mil o
nmero de habitantes da cidade (somente no meio urbano e de expanso
urbana), acima do qual obrigatrio o Plano Diretor.
Portanto, na hiptese II, mesmo que o municpio no comporte os 20
mil habitantes, justifica-se a extenso da obrigatoriedade, uma vez que
todo o territrio municipal, integrante de regio metropolitana, caracterizado pela conurbao, que, faticamente, apaga os limites territoriais
legais do municpio, fazendo que exista entre os municpios da regio
metropolitana como que um condomnio, onde cada um faz parte do
todo e esse todo, evidncia, possui mais de 20 mil habitantes.
Relativamente ao inciso III, pensamos que a Constituio admite tal
obrigatoriedade, que foi criada pelo substitutivo de maneira inversa: o
municpio que pretender utilizar os instrumentos previstos no 4o do
artigo 182 dever possuir Plano Diretor, porque aquela utilizao depende da incluso da(s) rea(s) onde devam ser aplicados os referidos instrumentos, no Plano Diretor, ou seja, sem Plano Diretor, o 4o do artigo 182
inaplicvel.
Relativamente ao inciso IV, pensamos que o simples fato de o municpio
ser integrante de rea de especial de interesse turstico, e no tendo 20
mil habitantes na cidade, no pode ser motivo para a extenso da
obrigatoriedade do Plano Diretor, pois a hiptese viola frontalmente o
1o do artigo 182 da Constituio Federal.
Tambm, em relao ao inciso V, pensamos que o fato de o municpio
receber a influncia de empreendimentos ou atividades com significativo
impacto ambiental de mbito regional ou nacional no suficiente e constitucionalmente defensvel para a extenso da obrigatoriedade do Plano
Diretor, desde que o municpio no possua mais de 20 mil habitantes.
Assim, o 1o do artigo 41, como complementa o previsto no inciso V,
inconstitucional.
138
aria Lima - Cepam

Quanto ao 2o, nada a objetar; a obrigatoriedade para tais municpios

(com mais de 500 mil habitantes) encontra respaldo no princpio da funo
social da propriedade e no 2o do artigo 182 da Constituio Federal.
Contedo Mnimo do Plano
O artigo 42 dispe que o Plano Diretor dever conter, no mnimo: I a
delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento,
edificao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infraestrutura e de demanda para utilizao, na forma do artigo 5o; II disposies requeridas pelos artigos 25, 28, 29, 32, e 35; III sistema de acompanhamento e controle.
Evidentemente, o inciso I foi concebido em razo do disposto no 4o do
artigo 182 da CF, mas era despicienda a sua previso na lei, pois a Constituio j autoriza a delimitao de tais reas no Plano Diretor.
Quanto previso dos instrumentos jurdicos novos, previstos nos artigos referidos, o substitutivo condiciona as suas criaes efetivas, pelos
municpios, s suas previses no Plano Diretor. Pensamos que tambm
essas previses seriam despiciendas. Bastaria que a lei federal autorizasse
o municpio a fazer uso desses novos instrumentos jurdicos.
Quanto ao inciso III, evidente que, sem um sistema de acompanhamento e controle da execuo do plano, inclusive destinado a detectar
falhas, ms orientaes e polticas, alteraes dos interesses pblicos, etc.,
tudo isso, objeto de alteraes do plano (pois o plano dinmico), tornaria incua a existncia do prprio plano.
A lei prev a contedos mnimos especficos, mas, normalmente, o contedo geral de um Plano Diretor, na lio de Jos Afonso da Silva, se
constitui na ordenao fsica do solo (localizaes de equipamentos pblicos, divises em zonas), nos sistemas de vias, zoneamento e espaos
verdes. O aspecto econmico do desenvolvimento urbano e o aspecto
social so os contedos bsicos do plano, alm do urbanstico propriamente dito, ao lado das preocupaes ambientais, que o plano certamente no pode deixar de lado.
139
Estatuto da Cidade
Finalmente, cabe destacar, como contedo fundamental do plano diretor, o aspecto administrativo-institucional, pois o plano deve prever os
meios institucionais necessrios para a sua implementao, execuo, continuidade e reviso (o processo de planejamento h de ser contnuo) (in:
Direito urbanstico brasileiro. 2 ed. Ed. Malheiros, 1995, p. 124 a 126).
Ainda quanto ao contedo do plano, cabem as lies preciosas de Joaquim Castro Aguiar (ob. cit. p. 45): No seu aspecto fsico, o plano conter normas e diretrizes sobre o parcelamento do solo, seu uso e ocupao,
revitalizao e preservao. No aspecto econmico, incentivar a indstria, o comrcio, os servios, aumentando a oferta de empregos e melhorando as condies econmicas da populao. No aspecto social, enfrentar desafios referentes s precrias habitaes da pobreza e sua moradia, oferecer servios de educao, saneamento bsico, sade, esporte e
lazer. No aspecto institucional, estar atento aos meios necessrios sua
implementao, execuo e reviso, inclusive quanto capacitao de
funcionrios para esse tipo de tarefa.
Lembramos, ainda, que todo esse contedo poder ser formalmente
estabelecido no plano atravs de normas jurdicas de cogncia imediata
(proibies, obrigaes de fazer, exigncias, condies) como ocorre com
a maioria das leis ou atravs de normas jurdicas ditas programticas (diretrizes do plano), que tambm tm eficcia jurdica, mas a sua cogncia
no direta, mas indireta e mediata.
Plano Diretor e as Regras Superiores do Artigo 40 do Substitutivo
O artigo 40 declara que o Plano Diretor tem a natureza de lei, e o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana.
No 1o, declara que o Plano Diretor parte integrante do processo de
planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades
nele contidas. Essa obrigao, de resto sempre recomendada pela doutrina, perfeitamente constitucional.
O 2o traz que o Plano Diretor deve englobar o territrio do municpio
como um todo.
140
aria Lima - Cepam

J afirmamos que, segundo a interpretao conjugada da parte final do

1o e da expresso ordenao da cidade do 2o do artigo 182 da CF,
v-se que o Plano Diretor s pode abranger o meio urbano e, no mximo,
a rea de expanso urbana.
Portanto, o 2o do artigo 182 da CF, quando diz que o Plano Diretor
expressa as exigncias fundamentais de ordenao da cidade, salvo miopia, exclui o campo.
Alm disso, note-se: enquanto o artigo 182 da CF diz que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais expressas no Plano Diretor (portanto, s se fala a na propriedade urbana e que ela ter sua funo social concretizada se atender s
exigncias do Plano Diretor), o artigo 186 diz que a propriedade rural ter
sua funo social concretizada no pelo Plano Diretor, mas, sim, segundo
o artigo 186 da CF, quando atender, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei (lei ordinria, comum), dos
seguintes requisitos: I aproveitamento racional e adequado; II utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio
ambiente; III observncia das disposies que regulam as relaes de
trabalho; IV explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e
dos trabalhadores.
Portanto, somente a propriedade urbana, para cumprir sua funo social, deve estar submetida s exigncias do Plano Diretor; j a propriedade
rural, para tambm cumprir sua funo social, dever estar submetida s
exigncias dos incisos I a IV do artigo 186, efetuadas por lei comum, sem
denominao especfica. Se o Plano Diretor, assim, envolver a propriedade rural, estar extrapolando seu mbito de validade constitucional.
O 2o flagrantemente inconstitucional. Portanto, se o municpio, seguindo esse dispositivo, fizer com que o Plano Diretor abranja o campo,
todas as suas disposies que incidam sobre a rea rural sero
inconstitucionais, invlidas,
O 3o impe que a lei do plano diretor dever ser revista a cada dez
anos. Entendemos que se trata de um prazo muito longo.
141
Estatuto da Cidade
Plano Diretor e o Direito de Preempo

O artigo 25 diz que o Poder Pblico municipal (somente) ter preferncia para aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre
particulares. o direito de preempo em favor da Administrao municipal, visando fins de interesse urbanstico, ambiental, histrico, artstico,
paisagstico, social ou de utilidade pblica.
E ser o Plano Diretor que h de delimitar reas em que incidir esse
direito, e que tambm deve fixar prazo de vigncia no superior a cinco
anos, renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de
vigncia. Portanto, a renovao por uma nica vez e deve obedecer ao
interregno de um ano.
Plano Diretor e a Outorga Onerosa. O Solo Criado
O artigo 28 faculta ao Plano Diretor a fixao de reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo
beneficirio.
O 1o define coeficiente de aproveitamento como sendo a relao entre a rea edificvel e a rea do terreno.
Portanto, a outorga onerosa diz respeito a uma concesso (no sentido
comum), pelo Poder Pblico municipal, ao particular, mediante pagamento
do direito de construir acima de um coeficiente de aproveitamento bsico, sendo que este poder ser fixado como sendo nico, pelo Plano Diretor, para toda a zona urbana ou diferenciado para reas especficas dentro da zona urbana ( 2o do art. 28). Trata-se aqui do plafond legal
existente na Frana e que, entre ns, com o previsto no caput do artigo
28, denominou-se de solo criado.
Entretanto, a disposio final do 2o do artigo 28, que admite a fixao
de coeficientes de aproveitamento diferenciados para reas dentro da
zona urbana, dever merecer completa e evidente, alm de racional, demonstrao e justificativa para tais diferenciaes, sob pena de violar o
princpio da igualdade nos planos urbansticos.
142
aria Lima - Cepam

O 3o, ainda, dispe que o Plano Diretor definir os limites mximos a

serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a
proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea.
Trata-se da aplicao do princpio da proporcionalidade ou da proibio
do excesso.
Plano Diretor e as Alteraes de Uso do Solo
O artigo 29 dispe que o Plano Diretor poder fixar reas nas quais
poder ser permitida a alterao do uso do solo, mediante contrapartida
a ser prestada pelo beneficirio.
A nosso ver, esse instituto a ser criado perigoso, na medida em que,
pelo seu uso e abuso, poder tornar completamente incua a legislao
de uso e ocupao do solo, e catica a ocupao e localizao das atividades, desfigurando os zoneamentos das cidades.
Plano Diretor e as Operaes Urbanas Consorciadas
O artigo 32 dispe que lei especfica, baseada no Plano Diretor, poder
delimitar rea para aplicao de operaes consorciadas. Estas so definidas pelo 1o do artigo e se compem de um conjunto de intervenes e
medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao
de diversos segmentos da comunidade, com o objetivo de alcanar, em
uma rea, transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e
valorizaes ambientais. Esse assunto foi muito bem desenvolvido por
Jos Afonso da Silva em sua obra j citada (pp. 329/330), denominandoo de operao urbana integrada.
Plano Diretor e a Transferncia do Direito de Construir
O artigo 35 d lei municipal, baseada no Plano Diretor, a possibilidade
de autorizar o proprietrio do imvel urbano, privado ou pblico, a exercer
em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir
previsto no Plano Diretor ou em legislao urbanstica decorrente, quando
o imvel for considerado necessrio para: I implantao de equipamentos
urbanos e comunitrios; II preservao, quando o imvel for considerado
143
Estatuto da Cidade
de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social e cultural; III servir a

programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por
populao de baixa renda e habitao de interesse social.
O 1o dispe que a mesma faculdade poder ser concedida ao proprietrio que doar ao Poder Pblico seu imvel, ou parte dele, para os fins dos
incisos I a III do artigo 35.
Trata-se de uma verso algo menos explcita, da operao interligada
prevista na Lei 10.209, de 9/12/86, do Municpio de So Paulo.
Captulo VI - Disposies Gerais, do Substitutivo

Artigo 50 do Substitutivo
O artigo 50 prev que os municpios que estejam enquadrados na obrigao prevista nos incisos I e II do artigo 41, que no tenham Plano Diretor aprovado na data de entrada em vigor desta lei, devero aprov-lo no
prazo de cinco anos.
Entendemos vlida a obrigatoriedade, pois trata-se de dar cumprimento ao princpio constitucional da funo social da propriedade. Entretanto, mais uma vez, pelo menos para os membros da cmara municipal,
esqueceram-se de impor penalidades caso contrariem a disposio.
Pensamos que os vereadores, por contrariarem lei federal, estaro
incursos nas penas previstas no Decreto-Lei 201/67.
Artigo 52 do Substitutivo
O artigo 52 dispe que sem prejuzo da punio de outros agentes
pblicos envolvidos e da aplicao de outras sanes cabveis, o prefeito
incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei 8.429, de 2 de
junho de 1992, dentre outras hipteses, quando: VII deixar de tomar as
providncias necessrias para garantir a observncia do disposto no 4 o
do artigo 40 e no artigo 50 da Lei.
Como se viu, o 4o do artigo 40 impe a reviso da lei do Plano Diretor
a cada dez anos; e o artigo 50 obriga aprovao do plano no prazo de
cinco anos.
144
aria Lima - Cepam

PLANO DIRETOR E FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA

Antnio Cludio M. L. Moreira73
A definio da funo social da propriedade urbana poder ser um poderoso instrumento dos municpios para promoo do desenvolvimento
urbano. Poder ser utilizada, por exemplo, para evitar a ocupao de
reas no suficientemente equipadas, evitar a reteno especulativa de
imveis vagos ou subutilizados, preservar o patrimnio cultural ou
ambiental, exigir a urbanizao ou ocupao compulsrias de imveis
ociosos, captar recursos financeiros destinados ao desenvolvimento urbano e exigir a reparao de impactos ambientais.
Os municpios que pretenderem utilizar esse instrumento precisam ter
um plano diretor, aprovado por lei municipal, que configure a funo social
da propriedade urbana. No se trata do plano diretor de desenvolvimento
integrado dos anos 70. No se trata tambm do plano diretor urbanstico
dos anos 30 (Villaa, 1999). Trata-se do plano diretor a que se refere a
Constituio Federal de 198874, reafirmado e ampliado pela Constituio
do Estado de So Paulo de 198975, e que est presente no substitutivo ao
Projeto de Lei Federal 5.788/90, denominado Estatuto da Cidade.
73
Arquiteto, mestre e doutor pela FAU/USP; docente de Planejamento Urbano e de Habitao de Interesse Social do curso de graduao, e de Polticas Pblicas Ambientais Urbanas do
curso de ps-graduao da FAU/USP.
74
Constituio Federal de 1988:
Art. 182 - A Poltica de Desenvolvimento Urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
1o - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para as cidades com
mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana.
2o - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
75
Constituio do Estado de So Paulo, de 1989:
Art. 181 - Lei municipal estabelecer, em conformidade com as diretrizes do plano diretor,
normas sobre zoneamento, loteamento, uso e ocupao do solo, ndices urbansticos, proteo ambiental e demais limitaes administrativas pertinentes.
1o - Os planos diretores, obrigatrios a todos os municpios, devero considerar a totalidade de seu territrio municipal.
145
Estatuto da Cidade
Antecedentes
Nos anos 70, o Ministrio do Interior Minter promoveu intensamente a
elaborao de planos diretores. Para esse fim, instituiu o Programa de Ao
Concentrada PAC, que pretendia implantar o processo de planejamento
nos municpios, executar seus projetos setoriais, com maior nfase no saneamento bsico, no programa habitacional e na organizao dos servios
municipais. Para viabilizar o programa, foi instituda uma linha de crdito,
no Banco Nacional de Habitao BNH, destinada aos 455 municpios mais
populosos (mais de 50.000 habitantes) das Microrregies Homogneas definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, em 1968.
A implantao desse programa foi atribuda ao Servio Federal de Habitao e Urbanismo Serfhau. (Minter, 1970)
Na mesma oportunidade, a Constituio de So Paulo de 1969 (Emenda
Constitucional 2, de 30 de outubro de 1969) obrigava os municpios paulistas
a planejar suas atividades76 e a Lei Orgnica dos Municpios Paulistas na
poca, uma lei estadual acrescentava a exigncia de um Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado.77 Por sua vez, o governo estadual promovia a
elaborao desses planos atravs do Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal Cepam, hoje Fundao Prefeito Faria Lima.
76
Constituio do Estado de So Paulo, de 1969:

Art. 102 - Os municpios devero organizar a sua administrao e planejar as suas atividades,
atendendo s peculiaridades locais e aos princpios tcnicos convenientes ao desenvolvimento integral da comunidade.
77
Lei Estadual 9.842, de 19 de setembro de 1967 ( Lei Orgnica dos Municpios):
Art. 79 - O municpio elaborar o seu Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, considerando em conjunto os aspectos fsicos, econmicos, sociais e administrativos, nos seguintes
termos:
I - fsico-territorial - com disposies sobre o sistema virio urbano e rural, o zoneamento
urbano, o loteamento urbano ou para fins urbanos, a edificao e os servios pblicos locais.
II - econmico - com disposies sobre o desenvolvimento econmico do municpio;
III - social - com normas destinadas promoo social da comunidade local e ao bem- estar
da populao;
IV - administrativo - com normas de organizao institucional que possibilitem a permanente
planificao das atividades municipais, e sua integrao nos planos estadual e nacional.
Pargrafo nico - Nenhum auxlio financeiro ou emprstimo ser concedido pelo Estado ao
municpio que no possuir Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, aprovado, aps 3
(trs) anos de vigncia desta lei.
146
aria Lima - Cepam

Esses planos diretores tinham por campo de interveno os aspectos

sociais, econmicos, fsicos e institucionais da sua denominao: planos integrados. Seu mtodo era o de aproximaes sucessivas: comeava
por um estudo preliminar, a seguir desenvolvia um plano de ao imediata ou, nas situaes mais complexas, um plano de desenvolvimento local
integrado. A primeira etapa tinha por contedo o conhecimento geral e
preliminar do municpio, a identificao dos principais problemas e dos
agentes mais importantes do desenvolvimento local, as propostas para
soluo dos problemas locais mais urgentes. A etapa subseqente, aps
um diagnstico dos principais problemas levantados na etapa anterior,
tinha por contedo: as alternativas de interveno, a soluo para os principais problemas e pontos de estrangulamento, os instrumentos legislativos,
a demanda de recursos, os programas setoriais relevantes. A etapa final
tinha por contedo: os planos setoriais ou anteprojetos, o organismo local de planejamento, a determinao de projetos, o detalhamento dos
instrumentos administrativos, o oramento programa. (Minter, 1970, e
So Paulo, 1969)
Um aspecto relevante do planejamento propugnado pelo Serfhau e pelo
Cepam, nos anos 70, sua posio em face da administrao municipal.
No Relatrio Preliminar do Serfhau, o planejamento externo administrao, pretendendo apenas orient-la. No Plano de Ao Imediata e no
Plano de Desenvolvimento Local Integrado, tambm do Serfhau, o planejamento est envolvido no processo decisrio e faz parte da administrao. No Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, do Cepam, as fases
de estudo preliminar, de diagnstico e de definio de objetivos so desenvolvidas sem maior interveno da administrao. Esta comparece
apenas no final, para definir as diretrizes de ao da prefeitura, a
instrumentao do plano e o plano de ao do prefeito. (Moreira, 1989)
Essa concepo exalta a racionalidade: os problemas locais so indicados por um competente estudo preliminar, as causas desses problemas
so indicadas por um competente diagnstico, e as alternativas para soluo desses problemas so definidas com racionalidade. Tudo se passa
147
Estatuto da Cidade
como se a identificao dos problemas, de suas causas e das solues

alternativas fossem independentes do observador de sua perspectiva e da
composio do poder local. Seu equvoco ignorar que as prefeituras
identificam problemas, propem solues e estabelecem objetivos sob a
tica dos grupos polticos que compem o poder local. (Moreira, 1989)
O resultado do incentivo federal ao plano diretor foi a organizao de
grupos de tcnicos e empresas de consultoria voltados prestao de
servios aos municpios, estimulados pelo financiamento e fascinados com
o discurso tecnocrtico da poca (Moreira, 1986). Em So Paulo, o resultado do incentivo estadual ao plano diretor foi o treinamento de 154
equipes municipais, pelo Cepam, para implantao do processo de planejamento nas administraes municipais, das quais 88 concluram seus
planos diretores. (Ambrosis, s/d)
Mas essa fase do plano diretor integrado encerra-se, praticamente, em
meados dos anos 70, devido extino do Serfhau e aos parcos resultados obtidos. Segundo a avaliao realizada em 107 municpios do Estado
de So Paulo (Azevedo, 1976), 80% desses municpios dispunham de
plano diretor ou estavam em vias de obt-lo, mas, de cada dez municpios
investigados, sete j o haviam abandonado.
Esse abandono se deve principalmente mudana de prefeito. Mas pode
tambm ser atribudo ao fato de que os documentos rotulados de plano
eram, na maioria dos casos, diagnsticos das condies do municpio e
da prefeitura, com poucos elementos que assegurassem sua operacionalidade. (Azevedo, 1976).
Do Descrdito ao Renascimento do Plano Diretor

Aps a intensa promoo dos planos diretores pelo Serfhau, no Brasil, e
pelo Cepam, em So Paulo, ocorre uma fase de prestgio declinante do
planejamento e do plano diretor.
Reduzido a discurso, o planejamento no Brasil passa a ser identificado
com a atividade intelectual de elaborar planos. Nesse processo, os planos
passam a ser encarados e avaliados no pelos seus efeitos, no pelas suas
148
aria Lima - Cepam

capacidades de orientar a ao das prefeituras, mas por suas caractersticas

intrnsecas, sua lgica e coerncia internas, por seus aspectos tcnicos, pelo
uso dos mais avanados recursos da informtica ou, ainda, pelo mrito de
suas propostas idealizadas, independentemente de suas operacionalizaes.
Descolando-se da realidade e adquirindo autonomia, as idias contidas nos
planos passam a ser portadoras da ideologia dominante sobre os problemas que atingem as maiorias urbanas. (Villaa, 1999)
No processo de redemocratizao dos anos 80, os polticos procuram
afastar o arbtrio e a tecnocracia do perodo autoritrio e restaurar o debate e a negociao poltica como mtodo de formao das decises de
interesse coletivo. Nesse processo, afastam tambm o planejamento, com
sua prtica autoritria e seu discurso ideolgico de pretensa racionalidade.
Os planejadores, por sua vez, condicionados pelo regime autoritrio, no
souberam oferecer um modo democrtico e muito menos um modo
participativo de planejamento, bem como um conceito de plano diretor adaptado nova realidade poltico-administrativa do Pas. (Moreira,
Ambrosis e Azevedo Netto, 1986)
Nesse contexto, os movimentos populares estimulados pelas possibilidades de influenciar na elaborao da nova constituio do Pas, encaminharam Assemblia Nacional Constituinte uma proposta de emenda
popular Constituio, respaldada por 160 mil assinaturas. A proposta
no mencionava planejamento ou plano diretor, mas tratava de questes
concretas que interessam maioria da populao, como a funo social
da propriedade imobiliria urbana, a habitao, os transportes e a gesto
urbana. (Villaa, 1999)
Diante da presso popular pelas reformas urbanas, inclusive pela definio da funo social da propriedade, a Constituio Federal de 1988 ofereceu uma resposta: a poltica de desenvolvimento urbano, o plano diretor e o usucapio urbano.
Poltica de Desenvolvimento Urbano e o Novo Plano Diretor

A poltica de desenvolvimento urbano a que se refere a Constituio
149
Estatuto da Cidade
Federal de 1988 tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das

funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art.
181, caput). Essa poltica contm o programa de obras e servios de cada
administrao municipal em todos os campos de atuao da municipalidade. Est expressa, entre outros, pelos planos financeiros (oramento municipal, oramento plurianual, diretrizes oramentrias), pela
legislao urbanstica (parcelamento do solo, uso e ocupao do solo,
proteo do patrimnio cultural, proteo do meio ambiente, etc), pela
legislao tributria (IPTU, ISS, etc), pelos planos de transportes e trnsito,
etc. Esse era o contedo dos planos diretores dos anos 70.
O plano diretor a que se refere a Constituio Federal de 1988 ou, simplesmente, o novo plano diretor, deve ser aprovado pela Cmara Municipal (artigo 182, 1o). Os antigos planos diretores, dos anos 70, no eram
necessariamente aprovados pelo Legislativo. Eles podiam ser apenas propostas do Executivo, quando no eram apenas propostas da unidade de
planejamento da municipalidade.
O plano diretor a que se refere a Constituio Federal de 1988, ou simplesmente o novo plano diretor, contm as exigncias fundamentais de
ordenao da cidade que a propriedade urbana deve atender para cumprir sua funo social (art.182, 2 o) e, facultativamente, a definio de
reas onde poder ser exigido o aproveitamento do solo urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado (art. 182, 4o). J os antigos
planos diretores, dos anos 70, tinham um contedo mais amplo: os aspectos econmicos, sociais, fsico-territoriais e da organizao administrativa dos municpios, relacionavam-se si e com outros nveis territoriais e
administrativos. Da receber o nome de plano diretor integrado.
Como se v, o novo plano diretor, institudo pela Constituio Federal
de 1988, muito diferente dos planos diretores anteriores. Esse novo
plano diretor tambm no se confunde com os planos urbansticos anteriores. O contedo do novo plano so as exigncias fundamentais de ordenao da cidade que definem a funo social da propriedade urbana.
150
aria Lima - Cepam

Exigncias Fundamentais de Ordenao da Cidade

As exigncias fundamentais de ordenao da cidade a que se refere a
Constituio Federal no estavam contidas nos planos urbansticos que
precederam os planos diretores nem nos planos fsico-territoriais que
integravam os planos diretores dos anos 70. Tais planos de
embelezamento urbano, ou de saneamento, ou de cidades novas, ou
de ordenamento do espao das cidades, ainda que contivessem restries administrativas ao exerccio da propriedade urbana, no tratavam
da funo social da propriedade urbana. Somente a partir da Constituio Federal de 1988 que a funo social da propriedade pode ser
definida e regulada pelos municpios.
As exigncias fundamentais de ordenao da cidade relativas funo
social da propriedade urbana podem ser melhor compreendidas por analogia com as exigncias da Constituio Federal de 1988, relativas funo social da propriedade rural. Nesta, a funo social da propriedade
rural cumprida quando a propriedade atende simultaneamente aos seguintes requisitos: aproveitamento racional e adequado; utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente;
observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; e explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores78.
Propriedade rural ou propriedade urbana ( ambas so um mesmo instituto: a propriedade privada. Assim, a funo social da propriedade dever atender a requisitos similares, tanto para a propriedade rural como
para a propriedade urbana, adaptados, claro, s peculiaridades de sua
localizao - urbana ou rural.
Assim, por analogia com a funo social da propriedade rural, as exi
78
Constituio Federal:
Art. 186 - A funo social cumprida quando a propriedade rural atender, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente;
III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
151
Estatuto da Cidade
gncias fundamentais de ordenao da cidade, que caracterizam a funo social da propriedade urbana, so, simultaneamente: o uso racional e
adequado da propriedade; o uso adequado dos recursos naturais e a preservao do ambiente urbano; a observncia s regulaes das relaes
de trabalho; e a utilizao que favorea o bem-estar dos proprietrios e
dos trabalhadores.
A definio do uso racional e adequado da propriedade urbana, que
caracteriza sua funo social, implica: 1) definir as atividades que caracterizam o uso adequado de cada propriedade urbana; 2) definir os
parmetros mnimos e mximos de utilizao que caracterizam o uso racional de cada propriedade urbana; 3) definir os locais e as finalidades
para os quais autorizada a transferncia ou a cesso onerosa de direitos
de construir; 4) identificar a parcela da rea urbana onde os imveis no
edificados, subutilizados ou no utilizados podero ser objeto de
parcelamento ou edificao compulsrios.
A operacionalizao desse instrumento implica a delimitao de diferentes compartimentos urbanos, a definio de atividades que caracterizam o uso social das propriedades nesses compartimentos e a definio
de parmetros mnimos de utilizao desses imveis. Aparentemente,
uma lei de zoneamento, mas no a tradicional lei de zoneamento.
O zoneamento usualmente praticado no Brasil tende a segregar atividades urbanas segundo sua funo (morar, produzir, consumir, circular, etc.),
e tende a segregar os estratos sociais segundo seu nvel de renda (bairros
das elites, bairros de classe mdia e bairros populares). Esse tipo de
zoneamento, originrio do planejamento urbano norte-americano (city
planning) e do urbanismo racionalista europeu (urbanisme), tem pouco a
ver com nossa herana cultural de forte mescla de estratos sociais e de
forte mescla de atividades urbanas. Na prtica, esse tipo de zoneamento
s eficaz para a segregao das elites em seus bairros jardins.
Um excelente exemplo de compartimentao da cidade para fins de
definio do uso racional e adequado das propriedades urbanas foi dado
pela proposta de plano diretor da prefeita Luiza Erundina em So Paulo,
152
aria Lima - Cepam

que definia zonas adensveis e no adensveis segundo a capacidade da

infra-estrutura instalada, bem como zonas especiais de habitao de interesse social, de preservao ambiental e de preservao cultural. Essa proposta estabelecia tambm um coeficiente de aproveitamento nico que
caracterizava a utilizao social da propriedade urbana.
Para definio dos usos adequados dos recursos naturais e para a preservao do ambiente, que configuram a funo social da propriedade
urbana, preciso reconhecer o ambiente urbano como uma adaptao
do ambiente natural, que abriga a populao e as atividades humanas
aglomeradas peculiares sociedade industrial contempornea, ou seja,
reconhecer o ambiente urbano como habitat da populao e das atividades humanas aglomeradas.
O ambiente urbano composto pelo conjunto de relaes da populao e das atividades humanas com os demais seres vivos com que convive, com o espao construdo e com os recursos naturais, visando reproduo biolgica e material da populao e das atividades humanas. Nessa concepo, o ambiente urbano compreende as relaes das atividades
urbanas entre si, a percepo e atribuio de significado ao espao
construdo (paisagem urbana), assim como a apropriao e fruio dos
recursos urbanos (infra-estrutura e espao construdo) e dos recursos naturais. (Moreira, 1997)
Assim, a utilizao adequada dos recursos naturais e a preservao do
ambiente urbano, que configura o atendimento da funo social de uma
propriedade urbana, significa:
preservar as atividades humanas e a paisagem urbana relacionadas
com a propriedade urbana considerada, ou, no caso de alteraes
nessa propriedade, compensar a populao e as atividades humanas impactadas.
utilizar a infra-estrutura e o espao construdo (reas, edificaes,
infra-estrutura e vias) em intensidade compatvel com sua capacidade de suporte, ou ampliar essa capacidade de suporte;
153
Estatuto da Cidade
utilizar os recursos naturais presentes na cidade (ar, gua, solo, clima, silncio) sem esgot-los e sem degrad-los. (Moreira, 1997)
Os demais requisitos que caracterizam a funo social da propriedade,
ou seja, a observncia s regulaes das relaes de trabalho e o
favorecimento de proprietrios e trabalhadores, podero ser objeto de
outros instrumentos legais.
Desenvolvimento Urbano e o Plano Diretor na Constituio do Estado de So Paulo de 1989
As idias de desenvolvimento e de plano diretor, presentes na Constituio Federal de 1988, so reafirmadas e ampliadas pela Constituio do
Estado de So Paulo de 1989.
Nesta, a poltica de desenvolvimento urbano, alem de ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes, deve assegurar (art. 180):
II a participao das respectivas entidades comunitrias no estudo,
encaminhamento e soluo dos problemas, planos, programas e
projetos que lhe sejam concernentes;
III a preservao, proteo e recuperao do meio ambiente urbano e cultural;
IV a criao e manuteno de reas de especial interesse histrico,
urbanstico, ambiental, turstico e de utilizao pblica;
V a observncia das normas urbansticas, de segurana, higiene e
qualidade de vida;
VI a restrio utilizao de reas de riscos geolgicos;
VII as reas definidas em projeto de loteamento como reas verdes ou
institucionais no podero, em qualquer hiptese, ter sua destinao,
fins e objetivos originariamente estabelecidos alterados.
Nesta, ainda, so enumerados os instrumentos de execuo dessa poltica de desenvolvimento urbano, a saber: o plano diretor e as normas
sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupao do solo,
154
aria Lima - Cepam

ndices urbansticos, proteo ambiental e demais limitaes administrativas pertinentes. (artigo 181, caput)
Na Constituio do Estado de So Paulo de 1989 o plano diretor obrigatrio para todos os municpios. Dever considerar a totalidade do territrio municipal (art. 181, 1o), e deve conter as diretrizes para as normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupao do
solo, ndices urbansticos, proteo ambiental e demais limitaes administrativas pertinentes. (art.181, caput)
Como se v, esse plano diretor no se confunde com a legislao de uso
e ocupao do solo ou com a legislao de parcelamento, mas contm
diretrizes para essas leis.
Plano Diretor no Estatuto da Cidade

Os dispositivos da Constituio Federal relativos ao plano diretor so
reafirmados e regulamentados pelo substitutivo ao Projeto de Lei federal
5.788/90, denominado Estatuto da Cidade.
Esse projeto de lei reafirma o dispositivo da Constituio Federal que
institui o plano diretor como instrumento definidor da funo social da
propriedade imobiliria urbana e define o atendimento das exigncias
fundamentais de ordenamento da cidade como o requisito da funo
social da propriedade. E mais, amplia esses requisitos exigindo tambm o
atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida,
justia social e desenvolvimento das atividades econmicas79.
O problema desses requisitos conceituar as expresses qualidade de
vida, justia social e desenvolvimento das atividades econmicas,
para tornar esse dispositivo aplicvel.
O projeto de lei reafirma tambm o dispositivo da Constituio Federal
que define o plano diretor como instrumento bsico da poltica de desen
79
Projeto de Lei 5.788, de 1990:

Art. 39 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento
das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no artigo 2.
155
Estatuto da Cidade
volvimento e expanso urbana. E mais, obriga o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual a incorporar as diretrizes e prioridades contidas no plano diretor; estende o plano diretor a todo territrio
municipal; exige qurum qualificado para aprovao do plano diretor; obriga a reviso da lei do plano diretor a cada dez anos; exige audincias pblicas, acessibilidade e publicidade dos documentos e informaes no processo de aprovao e fiscalizao da implementao do plano diretor.80
Essa regulamentao entende o plano diretor como um elenco de obras
e servios a serem executados pelo Poder Pblico, como era o antigo
plano diretor dos anos 70. Da a obrigao de que essas obras e servios
constem dos planos financeiros dos municpios o oramento anual, o
oramento plurianual e as diretrizes oramentrias. Na realidade, esse
dispositivo no entendeu que a Constituio Federal de 1988 atribuiu
aos planos diretores a expresso das exigncias fundamentais de ordenao da cidade que configuram a funo social da propriedade urbana, o
que muito diferente de um elenco de obras, servios, normas legais e
normas administrativas do antigo plano diretor.
Outro problema dessa regulamentao estender a obrigatoriedade do
80

Art. 40 - O Plano Diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e expanso urbana:
1o - O Plano Diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o
plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento municipal incorporarem as diretrizes e prioridades nele contidas.
2o - O Plano Diretor dever englobar o territrio do municpio como um todo.
3o - A aprovao do Plano Diretor, ou de qualquer alterao a ele, requerer qurum
qualificado nos termos da Lei Orgnica Municipal.
4o - A lei que instituir o Plano Diretor dever ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
5o - No processo de elaborao do Plano Diretor e na fiscalizao de sua implementao,
os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I - a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade;
II - a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.
6o - nula a lei que instituir o Plano Diretor em desacordo com o disposto no pargrafo
anterior.
156
aria Lima - Cepam

plano diretor, que trata das exigncias fundamentais de ordenao da cidade, totalidade do territrio municipal onde essas exigncias so incuas.
Essa concepo, muito prxima da concepo do Serfhau e do Cepam
dos anos 70, j demonstrou sua ineficcia, principalmente em regime de
representao democrtica e de participao popular. Ainda que essa
concepo de plano diretor possa ser eventualmente til, importante
ressaltar que, nesse formato, o plano diretor no constitucionalmente
obrigatrio para os municpios.
Esse projeto de lei reafirma ainda o dispositivo da Constituio Federal
que obriga o plano diretor para todas as cidades com mais de 20 mil
habitantes, bem como para as demais cidades que pretendam exigir o
aproveitamento do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado. E mais, amplia a exigibilidade do plano diretor para os municpios
integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, para
municpios integrantes de reas de especial interesse turstico, e para
municpios inseridos na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. E mais, ainda exige, para cidades com mais de 500 mil habitantes,
um plano de transporte urbano integrado compatvel com o plano diretor
ou nele inserido80.
pertinente a exigncia do plano diretor para cidades integrantes de
regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas, porque a exigibilidade
80

Art. 41 - O Plano Diretor obrigatrio para cidades:
I - com mais de 20.000 habitantes;
II - integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
III - onde o Poder Pblico pretenda utilizar os instrumentos previstos no pargrafo 4 o do
artigo 182 da Constituio Federal;
IV - integrantes de reas de especial interesse turstico;
V - inseridas em reas de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo
impacto de mbito regional ou nacional.
1o ....................................................................................................................................
2o - No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, dever ser elaborado um
plano de transporte urbano integrado, compatvel com o Plano Diretor ou nele inserido.
157
Estatuto da Cidade
do plano diretor para as cidades com mais de 20 mil habitantes, mesmo

quando composta por mais de um municpio e, nesse caso, atingindo
todas suas partes.
Entretanto, a mesma exigncia para municpios integrantes de reas de
especial interesse turstico, bem como para municpios sujeitos a significativo impacto de empreendimentos de mbito regional ou nacional, no
defensvel. Uma rea de especial interesse turstico que compreenda todo
o municpio definida pelo Estado ou pela Unio, que no tem poderes
para impor ao municpio a obrigatoriedade da elaborao do plano diretor
alm do j exigido pela Constituio Federal. Por sua vez, a rea de influncia de empreendimentos de impacto de mbito regional ou nacional definida por um estudo de impacto ambiental do empreendimento considerado, que no tem poder para impor a obrigatoriedade de plano diretor s
cidades abrangidas, alem do j exigido pela Constituio Federal.
O Projeto de Lei 5.788, de 1990, reafirma a exigncia82 da Constituio
Federal quanto delimitao, pelo plano diretor, das reas onde poder
ser exigido o parcelamento e edificao compulsrios, acrescenta a utilizao compulsria que est implcita no artigo 182, 4o, da Constituio
Federal, e define imvel subutilizado, a saber: aquele cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou legislao dele
decorrente, ou utilizado em desacordo com a legislao urbanstica ou
ambiental.83
82

Art. 42 - O Plano Diretor dever conter, no mnimo:
I - a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios, considerando a existncia da infra-estrutura e de demanda para
utilizao, na forma do artigo 5o;
II - as disposies requeridas pelos artigos 25, 28, 29, 32 e 35;
III - sistema de acompanhamento e controle.
83
Projeto de Lei 5.788, de 1990
Art. 5o - ...................................................................................................................................
1o - Considera-se subutilizado o imvel:
I - cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no Plano Diretor ou em legislao
dele decorrente;
II - utilizado em desacordo com a legislao urbanstica e ambiental.
158
aria Lima - Cepam

Esse dispositivo caracteriza a subutilizao de imveis como qualquer

desconformidade em relao a qualquer requisito de toda legislao urbanstica e ambiental. Isso um exagero! A classificao de um imvel
como no edificado, subutilizado ou no utilizado feita pelo
descumprimento dos requisitos definidores da funo social de uma determinada propriedade. A legislao municipal reguladora da funo social da propriedade urbana, que o plano diretor, no pode ser confundida com a legislao urbanstica e ambiental.
O Projeto de Lei 5.788, de 1990, acrescenta ao contedo do plano diretor definido pela Constituio Federal: as diretrizes para delimitao das
reas sujeitas ao direito de preempo do poder pblico84, a delimitao
de reas onde sero permitidas operaes consorciadas85, a delimitao
das reas onde o poder pblico poder exercer a outorga onerosa de
direito de construir86, a alterao onerosa de uso do solo87 e as diretrizes
para a legislao municipal que autoriza a transferncia de direitos de
construir88. Para os fins da outorga onerosa dos direitos de construir, o
Projeto de Lei 5.788, de 1990, o Estatuto da Cidade, acrescenta ao con
85

Art. 25 - ..................................................................................................................................
- Lei municipal, baseada no Plano Diretor, delimitar as reas em que incidir o direito de
preempo e fixar prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a partir de um
ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia.
86
Art. 32 - Lei municipal especfica, baseada no Plano Diretor, poder delimitar rea para aplicao de operaes consorciadas.
87
Art. 28 - O Plano Diretor poder fixar reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado, mediante contrapartida prestada pelo beneficirio.
88
Art. 29 - O Plano Diretor poder fixar reas nas quais poder ser permitida alterao de uso
do solo mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
89
Art. 35 - Lei municipal, baseada no Plano Diretor, poder autorizar o proprietrio de imvel
urbano, privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica,
o direito de construir previsto no Plano Diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente,
quando o referido imvel for necessrio para fins de:
159
Estatuto da Cidade
tedo do plano diretor o estabelecimento de coeficientes de aproveitamento nico para toda rea urbana, ou diferenciado para reas especficas da cidade, bem como dos seus limites mximos.
Tais disposies so pertinentes ao plano diretor na medida em que
limitam ou ampliam o direito de construir e, nessa condio, configuram
a funo social da propriedade urbana.
O Projeto de Lei 5.788, de 1990, trata ainda da possibilidade da lei
municipal definir os empreendimentos que dependero de estudos de
impacto de vizinhana para obteno de licena para construir, ampliar
ou utilizar um imvel89. Esse dispositivo, ainda que no esteja expressamente vinculado ao plano diretor, um dos instrumentos utilizados para
aferir a funo social da propriedade urbana no que diz respeito ao uso
dos recursos naturais e preservao do ambiente.
Nesse aspecto, conveniente considerar a experincia da Prefeitura de
So Paulo, que classificava como empreendimento de significativo impacto ambiental as edificaes no residenciais com mais de 20.000 m2
construdos exclusive garagens, bem como as edificaes residenciais
com mais de 40.000 m2 construdos exclusive garagens. (Moreira, 1997)
Concluso
Para fins de promoo do desenvolvimento urbano, destacamos, a seguir, algumas possibilidades abertas pela definio das exigncias fundamentais de ordenao da cidade que configuram a funo social da propriedade urbana:
definio de reas urbanas adensveis e no adensveis, segundo a
disponibilidade de infra-estrutura urbana, associada definio de
parmetros mnimos e mximos de utilizao, para evitar a ocupao urbana de reas no suficientemente equipadas, bem como a
89

Art. 36 - A lei municipal definir os empreendimentos e atividades privados ou pblicos em
rea urbana que dependero da elaborao de estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV)
para obter licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento a cargo do
poder pblico municipal.
160
aria Lima - Cepam

reteno especulativa de imveis vagos ou subutilizados em reas

urbanas dotadas de infra-estrutura;
definio de reas especiais para proteo ambiental ou para proteo de patrimnio cultural, associada autorizao para transferncia do seu potencial construtivo, possibilitando a realizao desse
potencial e de seu valor em outro local;
definio de reas especiais destinadas habitao de interesse social, para exigir sua urbanizao ou ocupao compulsrias, para essa
finalidade, sob pena de imposto territorial ou predial progressivo ou
at de desapropriao, com pagamento em ttulos da dvida pblica;
autorizao para outorga de direitos de construir, com sua
contrapartida de interesse social como fonte de novos recursos financeiros para habitao de interesse social, ou para equipamentos
de infra-estrutura urbana, ou para programas de reurbanizao;
realizao de estudos de impacto ambiental de empreendimentos
de porte significativo e exigncia de reparao dos eventuais impactos sobre o ambiente urbano como fonte de novos recursos para
infra-estrutura urbana, alm da eventual contrapartida por danos a
interesses difusos.
AMBROSIS, Clementina de. Experincias de capacitao administrativa
para o planejamento a nvel local (municpio). So Paulo, s/d. (mimeo.)
AZEVEDO, Eurico de Andrade. Avaliao do planejamento municipal no
Estado de So Paulo. So Paulo, 1976.
MINISTRIO DO INTERIOR. Manual do Programa de Ao Concentrada.
Rio de Janeiro: Serfhau, 1970.
MOREIRA, Antnio Cludio M. L., AMBROSIS, Clementina de, AZEVEDO NETO, Domingos Theodoro. A espera de uma reforma
participativa. Arquitetura e Urbanismo n. 7, p. 98-100. So Paulo:
Pini, agosto de 1986.
161
Estatuto da Cidade
MOREIRA, Antnio Cludio M. L. Leis do plano diretor e de uso e ocupao do solo. Simpsio Nacional de Engenharia & Planejamento
Urbano. So Paulo: Epusp, 1989.
. O novo e o velho plano diretor. Anais do Seminrio Plano Diretor Municipal. So Paulo: FAU/USP, agosto de 1989.
. A administrao municipal paulistana e a questo dos impactos
ambientais. Sinopses n. 28, p.19-25. So Paulo: FAU/USP, dezembro de 1997.
. Megaprojetos e ambiente urbano: uma metodologia para elaborao de relatrio de impacto de vizinhana. So Paulo, 1997.
(tese de doutorado)
. Contedo e tipologia de planos diretores. In: O municpio no
sculo XXI: cenrios e perspectivas. So Paulo: Fundao Prefeito
Faria Lima, 1999, p 249-256.
. Parmetros para elaborao do relatrio de impacto de vizinhana. Ps- Revista do Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo n. 7, p.107-118. So Paulo: FAU/USP. (no prelo)
. Anlise crtica de relatrios de impacto de vizinhana. Pster e
trabalho apresentado no VIII Encontro Nacional da Anpur. So Paulo, 1999.
SO PAULO (Estado). Secretaria do Interior. Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal - Cepam. Roteiro para elaborao
do plano diretor de desenvolvimento integrado. So Paulo, 1969.
SO PAULO (Estado). Secretaria do Interior. Fundao Prefeito Faria
Lima - Cepam. Plano diretor de desenvolvimento e expanso urbana. So Paulo, 1989.
SO PAULO (Estado). Secretaria do Interior. Diagnstico do PDDI. So
Paulo, 1973 (co-autoria com membros da equipe tcnica do Centro
de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal - Cepam).
VILLAA, Flvio. Uma contribuio para a histria do planejamento urbano
162
aria Lima - Cepam

no Brasil. In: DEAK, Csaba, SCHIFFER, Sueli (orgs). O processo de

urbanizao no Brasil. So Paulo: USP, 1999.
VILLAA, Flvio. Dilemas do plano diretor. In: O municpio no sculo XXI:
cenrios e perspectivas. So Paulo: Fundao Prefeito Faria Lima Cepam, 1999, p 237-248.
REGIES METROPOLITANAS, AGLOMERAES URBANAS E

MICRORREGIES
Clementina De Ambrosis90
O substitutivo do Projeto de Lei 5.788, de 1990, elaborado pela Comisso de Constituio e Justia e de Redao, de 28 de novembro de 2000,
do relator Iranildo Leito, retirou o captulo relativo as reas metropolitanas por considerar o assunto inconstitucional, acatando o parecer de muitos
juristas. A matria seria da competncia exclusiva dos Estados.
Entretanto, como o tema importante e relevante para os municpios,
optou-se por mant-lo na publicao com o objetivo de fornecer subsdios aos prefeitos no encaminhamento de problemas metropolitanos e
regionais.
Iniciaremos o documento apresentando os textos da Constituio Federal que se referem s regies metropolitanas e os tpicos que constavam
do Estatuto, antes de sua excluso. Aps, seguem-se algumas sugestes
de como encarar as funes pblicas de interesse comum, citadas no
documento elaborado pelo Cepam em 1989: O Municpio e a Questo
Urbana Sugestes para a Constituio do Estado de So Paulo. Essas
sugestes indicam uma nova atuao para o enfoque metropolitano aps
a anlise das razes dos poucos resultados obtidos com a implantao
90
Arquiteta urbanista, ex-superintendente de Estudos e Pesquisas da Fundao Prefeito Faria

Lima - Cepam, autora de vrios artigos sobre assuntos urbanos. Atualmente, trabalha na
Secretaria de Planejamento da Prefeitura de So Paulo, onde desenvolve propostas e estudos
de novos instrumentos para o planejamento, tais como Operaes Urbanas e reas de Interesse Social.
163
Estatuto da Cidade
das atuais reas metropolitanas, objetivando melhor eficincia das mesmas e a real participao dos municpios.
Por ltimo, apresentado um exemplo de atuao intermunicipal visando proteo dos mananciais citados por Ana Lucia Ancona no texto que
faz parte integrante desta publicao e que apresenta uma nova atuao
que se revelou mais eficiente e participativa.
Textos da Constituio Federal

Neste captulo so apresentados os textos da Constituio Federal que
se referem s reas metropolitanas e os que constavam na antiga verso
do Estatuto.
Segundo o artigo 25, pargrafo 3o, da Constituio Federal de 1988,
Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
A Constituio Federal distingue e menciona separadamente regio
metropolitana, aglomerao urbana e microrregio, aparentemente identificando diferentes realidades e visualizando diferentes formas de
atuao para solucionar problemas que envolvam competncias de dois
nveis de poder, o estadual e o municipal.
Como a Constituio no definiu nem aprofundou esses conceitos, procuramos faz-lo mediante uma abordagem de carter regional.
Por microrregio identificamos um territrio compreendendo vrios
municpios, com caractersticas peculiares de homogeneidade quanto
polarizao, necessidades, potencialidades, etc., que os diferenciam do
territrio circundante. Pressupe uma realidade social e econmica que
pode envolver funes pblicas de interesse comum a municpios limtrofes.
Aglomerao urbana era conceito j mencionado na Lei Federal de
loteamentos (Lei 6.766/79), ainda que sem definio. Pressupe uma realidade social e econmica cuja caracterstica uma rea urbanizada mais
164
aria Lima - Cepam

ou menos contnua, envolvendo municpios limtrofes e mltiplas funes

de interesse comum.
Regio Metropolitana conceito j mencionado nas Constituies
de 1967 e 1969. Pressupe uma realidade social e econmica cujo centro
dinmico a metrpole, plo de atrao (e/ou de dominao) de um
grande espao de produo e consumo, e cuja manifestao a intensa
urbanizao que d origem a mltiplas funes de interesse comum aos
municpios limtrofes que a contm.
A Constituio diferencia essas figuras, mas as trata da mesma forma
como agrupamento de municpios limtrofes, criado por lei complementar estadual, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo
de funes pblicas de interesse comum. Ou seja, a Constituio remete
as diferenas entre essas instituies para cada situao especfica que a
lei estadual vier a distinguir.
A verso anterior do Estatuto tratava apenas das regies metropolitanas e nada dizia sobre as microrregies. S se referia s aglomeraes
urbanas para dizer que as diretrizes explicitadas para a regio metropolitana aplicavam-se s aglomeraes urbanas no que coubesse.
Tal projeto de lei dispunha, quanto s regies metropolitanas:
A existncia de agrupamento de municpios limtrofes, com suas reas
urbanas contguas, cuja regio de influncia abarque, no mnimo, o territrio do Estado em que se encontre e onde a complexidade das funes
pblicas justifique a necessidade de organizao, planejamento e execuo em comum, requisito bsico para a criao de uma regio metropolitana.
Estabelecia-se, ainda, como diretrizes para a instituio da regio metropolitana:
I estabelecimento de meios integrados de organizao administrativa das funes pblicas de interesse comum;
II cooperao na escolha de prioridades, considerando que o interesse comum prevalea sobre o local;
165
Estatuto da Cidade
III planejamento conjunto das funes de interesse comum, incluindo o uso do patrimnio pblico;
IV execuo conjunta das funes pblicas de interesse comum, mediante rateio de custos proporcionalmente arrecadao tributria de cada municpio;
V estabelecimento de sistema integrado de alocao de recursos e
de prestao de contas.
Como funo pblica de interesse comum e patrimnio pblico, definia-se:
Entende-se funo pblica de interesse comum como as atividades ou
servios cuja realizao por parte de um municpio, isoladamente, seja
invivel ou cause impacto nos outros municpios integrantes da Regio
Metropolitana.
Entende-se patrimnio pblico de interesse comum como o conjunto
dos equipamentos de educao, sade, transporte e lazer, bem assim dos
recursos naturais, econmicos e culturais, que atenda simultaneamente a
todos os municpios da Regio Metropolitana.
Exigia-se para as regies metropolitanas institudas a elaborao de plano diretor metropolitano abrangendo o territrio de todos os municpios integrantes sem eximir os municpios integrantes da Regio Metropolitana da elaborao do plano diretor local.
Funes Pblicas de Interesse Comum

O que justifica e valida a criao de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas ou microrregies a necessidade ou convenincia de integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de
interesse comum.
O objetivo integrar, ou seja, tornar inteiro, completar, integralizar as
partes em um todo, caracterizado pelo interesse comum. Trata-se de recompor um todo que est segmentado em municpios pela diviso poltico-administrativa.
Seu resultado um novo ente que no substitui os municpios, mas que
166
aria Lima - Cepam

rene deles e do Estado as funes pblicas essenciais para o funcionamento do conjunto. Sua utilidade possibilitar a gesto de funes pblicas estaduais de carter intermunicipal, mas restritas a uma regio, ou
parcela do territrio estadual.
No se trata de uma subdiviso administrativa do territrio do Estado.
Para esse fim no seria necessrio instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas ou microrregies. No se trata tampouco de integrar apenas funes pblicas de interesse comum a municpios limtrofes. Para esse
fim, os municpios so soberanos, podendo fazer acordos, consrcios, convnios ou protocolos, sem necessidade de lei complementar estadual.
A exigncia de lei complementar estadual para criao de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies significa a integrao
de funes pblicas que so de interesse comum a municpios limtrofes e
que tambm abrange funes exercidas pelo Estado.
Da ocorre que a instituio de regio metropolitana, de aglomerao
urbana ou de microrregio poder acontecer:
quando houver interesse do Estado em articular municpios limtrofes
para organizao, planejamento e execuo de funes pblicas municipais de carter regional;
quando for interesse do Estado e de municpios limtrofes integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes estaduais e
municipais de carter regional, como tpico nas questes ambientais.
O tratamento regionalizado e autnomo de funes pblicas estaduais
significa um aperfeioamento democrtico das instituies pblicas na
medida em que traz o centro de deciso para mais perto da populao
interessada. Por sua vez, o tratamento regional de funes pblicas de
interesse comum a vrios municpios tambm significa um aperfeioamento democrtico das instituies pblicas na medida em que no leva
para o nvel estadual decises que podem ser tomadas em nvel regional,
entre vrios municpios, e tambm mais perto da populao envolvida ou
interessada.
167
Estatuto da Cidade
Competncias Legais das Entidades Regionais

Pode-se considerar que as funes pblicas municipais de interesse comum a vrios municpios se transferem a ente regional por fora da instituio da regio metropolitana ou da aglomerao urbana ou da
microrregio.
So tambm potencialmente integrveis, em nvel regional, as funes
de competncia dos municpios definidas pelo artigo 30 da Constituio
Federal, exceto as legislativas.
So ainda potencialmente integrveis, em nvel regional, as funes do
Estado que envolvem relaes entre municpios limtrofes, tais como transporte pblico intermunicipal, captao e tratamento de gua, tratamento de esgotos, disposio final de resduos slidos, preservao de mananciais, etc.
So tambm integrveis, em nvel regional, as funes de competncia
comum da Unio, dos Estados e dos municpios elencadas no artigo 23
da Constituio Federal.
A Legislao Estadual na Criao de Regies Metropolitanas,

Aglomeraes Urbanas e Microrregies
Em 1988, com o objetivo de subsidiar a elaborao da Constituio
Estadual, o Cepam elaborou um documento apresentando algumas diretrizes para a criao e funcionamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies. A partir da anlise das regies metropolitanas existentes, foram apresentadas diretrizes para suprir aspectos
no resolvidos at ento, tais como a participao efetiva dos municpios
e da populao na implantao dessas instituies e no encaminhamento
de solues comuns.
Um dos pontos considerados bsicos foi o respeito s peculiaridades
locais e maturidade poltico-administrativa dos municpios. Da a preocupao em se permitir maior flexibilidade do nmero de municpios na
composio dessas entidades e na definio das funes pblicas que
seriam integradas em nvel regional, bem como garantir maior participa-
168
aria Lima - Cepam

o e maior equilbrio nas decises entre o Estado e os municpios, independentemente do tamanho e importncia de cada um deles.
Nas regies metropolitanas e nas aglomeraes urbanas a complexidade prpria s reas urbanizadas implica mltiplas funes pblicas de interesse comum aos municpios que as compem. Nas microrregies a
questo fica centrada na funo ou funes pblicas de interesse comum
que as justifica. Assim, bastaria indicar apenas um elemento de referncia
espacial que localize e caracterize a instituio formal da rea metropolitana da aglomerao urbana ou a microrregio. As funes de interesse
comum seriam definidas por comum acordo entre as partes. Eventualmente, diferentes grupos de municpios, por iniciativa prpria, poderiam
se compor para cada funo de interesse comum, a ser organizada, planejada e realizada em conjunto. Isso possibilitaria, numa mesma regio
metropolitana ou aglomerao urbana, diferentes agregaes de municpios para diferentes funes de interesse comum. No entanto, nada impediria que o Estado participasse, em conjunto com os municpios, da
gesto dos entes regionais.
No seria necessria nem conveniente a organizao da entidade regional
como organismo dominado pelo governo estadual. Esse modelo j havia
mostrado sua ineficcia nas Regies Metropolitanas criadas pela Lei 14/73.
Uma lei complementar poderia definir a configurao de cada entidade
regional, ou seja, sua natureza jurdica, o sistema de gesto e de poder, o
municpio-sede, os recursos financeiros, o patrimnio, etc. Poderia definir
tambm a forma ou formas de adeso e de desligamento dos entes polticos participantes. Por outro lado, o Estado poderia adotar como princpio
geral que as funes pblicas estaduais de carter regional, tais como a
administrao dos servios de transporte pblicos intermunicipais e a organizao dos servios de guas e esgotos, fossem exercidas pelas entidades
das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies.
Sugeria-se tambm que a lei complementar estadual definisse critrios
especficos para redistribuir entre os municpios integrantes das regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, as receitas pblicas
169
Estatuto da Cidade
municipais a que se refere o artigo 158, item IV, da Constituio Federal.

Para que essa redistribuio servisse de estmulo participao dos
municpios nos organismos regionais, a parcela da receita municipal a
que se refere o inciso IV, o pargrafo nico e o inciso II do artigo 158 da
Constituio Federal, poderia ser distribuda, por exemplo, segundo os
seguintes critrios:
70% redistribudo a todos os municpios do Estado, proporcionalmente populao total dos municpios;
15% redistribudo entre os municpios das regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas ou microrregies, proporcionalmente populao total desses municpios, ou em funo do servio comum a
ser prestado;
15% atribudo em partes iguais aos municpios das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas ou microrregies, para redistribuio
entre si a seu critrio.
muito provvel que todos os municpios do Estado estivessem interessados em participar de alguma entidade regional.
Novas Formas de Atuao

Nada disso se concretizou.
A Constituio de So Paulo, ao estabelecer normas de criao das regies metropolitanas, no seguiu esse caminho. Independentemente de
como as regies metropolitanas se implantaram nos vrios Estados, algumas formas de atuao na soluo dos problemas comuns foram implantadas de modo similar s diretrizes citadas anteriormente. Um exemplo
nesse sentido o apresentado por Ana Lcia Ancona em seu texto Desafios do Desenvolvimento Urbano Sustentvel (publicado neste livro).
A autora faz uma avaliao da funo pblica de interesse comum, que
a proteo aos mananciais, desde seus primrdios. No passado, procurou-se enfrentar o problema com a Lei de Proteo dos Mananciais
(LPM) da Regio Metropolitana de So Paulo (Leis Estaduais 898/75 e
170
aria Lima - Cepam

1.172/76 e Decreto Estadual 9.714/77, com base no Plano Metropolitano

de Desenvolvimento Integrado PMDI/71). A preservao dos mananciais
deveria ser garantida apenas pela imposio de restries administrativas
ao uso e ocupao do solo. Os limites de aproveitamento, para qualquer
tipo de atividade, foram estabelecidos de acordo com a capacidade natural das bacias hidrogrficas protegidas de assimilar cargas poluidoras. Limites to restritivos deveriam ser assimilados por 26 municpios, dos
quais 7 (sete) esto inteiramente inseridos nas reas protegidas, bem como
por moradores, empresrios, agricultores e proprietrios da terra. Os conflitos com interesses concretos, definidos pela LPM, geraram, por parte
dos autores envolvidos, estratgias contraditrias que variam da derrogao
da lei busca de direitos junto justia. Os resultados dessas leis foram
contraproducentes e desastrosos. Em lugar de proteger da urbanizao
as reas em questo, com a baixa dos preos dos terrenos decorrente, a
rea foi maciamente ocupada por assentamentos irregulares de alta densidade populacional, inclusive favelas.
Na dcada de 1990 comeou a se encarar a funo pblica de proteo
aos mananciais de maneira diferente, objetivando mais uma ao estratgica
(parcerias dos municpios, Estados, sociedade civil) do que o planejamento
global com perspectivas a longo prazo. Com a regulamentao da Lei 7.663/
91, referente Poltica Estadual de Recursos Hdricos, as prefeituras e a sociedade civil tornaram-se institucionalmente parceiras do governo do Estado
na gesto dos recursos hdricos. Foram constitudas entidades regionais segundo as bacias hidrogrficas e estabelecidos programas e recursos financeiros para a preservao ambiental. Foi criado o sistema integrado de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos - SIGRH - na prpria Lei 7.663/91, regulamentado nos Decretos 36.787, 38.455/94 e 39.742/94. O sistema constitudo dos seguintes rgos colegiados, consultivos e deliberativos:
Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CRH), e
Comits de Bacias Hidrogrficas (CBHs).
Os CBHs so rgos descentralizados, que exigem a participao tripartite
de representantes do governo do Estado, dos municpios e da sociedade
171
Estatuto da Cidade
civil. A maneira como vem sendo tratada a funo pblica de proteo

dos mananciais, atravs de comits e conselhos, a adeso voluntria dos
municpios interessados, a discusso dos instrumentos urbansticos de
competncia municipal, tais como exemplificando a transferncia do direito de construir, que permite a preservao das reas no adensveis
sem prejuzo econmico do proprietrio, so discutidos em conjunto e,
quando julgados teis, adaptados e adotados por cada municpio, atravs de legislao municipal, est demonstrando um caminho mais eficaz
de como o Estado, municpios e populao podem conseguir os objetivos
propostos. A destinao de recursos do Estado para a soluo do problema comum um forte incentivo para a adeso dos municpios.
O Papel e a Eficcia do Plano de Desenvolvimento Metropolitano

O Plano de Desenvolvimento Metropolitano PDM era considerado
obrigatrio pela verso antiga do Estatuto. Para solucionar os problemas
das regies metropolitanas, especialmente os que se referem ao uso do
solo, o PDM deve ser encarado mais estrategicamente. De fato, todos os
instrumentos abordados no Estatuto Operao Urbana, Transferncia
do Direito de Construir, Outorga Onerosa, etc. devem ser criados e aprovados pelas Cmaras Municipais. Por outro lado, cada municpio tem suas
caractersticas especficas, sendo muito difcil chegar a um plano metropolitano que atenda s necessidades de cada um. O plano seria provavelmente uma carta de intenes. No momento atual, conforme explica
Rachel C. M. Silva, em seu texto Urbanismo e Legislao Urbana face s
Necessidades de Globalizao: urbanismo para uma cidade mundial: a
globalizao e as novas tecnologias mudam significativamente a noo
do tempo. A volatibilidade que caracteriza essa nova ordem econmica
torna muito difcil o planejamento a longo prazo. Dessa forma, o planejamento estratgico aparece cada vez mais como uma ferramenta importante dos governos municipais das grandes cidades, justamente porque
pretende aumentar a produtividade das decises governamentais. O Plano
Estratgico, ao contrrio do Plano Diretor, no embute em si diretrizes de
longo prazo. Ele olha a cidade pelo vis da oportunidade, das vocaes e
172
aria Lima - Cepam

potencial econmico, e traa estratgias polticas, culturais e sociais de projetos e obras que maximizem oportunidades e vocaes.
Carlos Matus, por sua vez, compara o diagnstico dos planos tradicionais e a anlise situacional do Plano Estratgico Situacional - PES: O
planejador tradicional vale-se do conceito de diagnstico para explicar a
realidade. O analista que diagnostica deve ser objetivo, cientfico e rigoroso; deve descobrir a verdade no singular e, a partir dela, construir o plano
para mud-la. O diagnstico, nesse caso, deve ser nico e vlido para todos. Na verso do planejador tradicional, o diagnstico a verdade sobre
uma realidade. O planejamento tradicional s reconhece um ator sobre
uma realidade. O governo do Estado e os demais so agentes com condutas previsveis. Ao contrrio, para o PES, o que h um jogo entre vrios
atores e, em conseqncia, surge a pergunta: Como esses vrios jogadores
explicam a realidade do jogo? Cada jogador tem a sua verdade? Qual o
fundamento explicativo a partir do qual cada jogador faz seus planos para
ganhar o jogo? A explicao que cada ator constri sobre uma realidade
no um amontoado de dados e informaes; os dados podem ser objetivos e igualmente acessveis a todos. A explicao uma leitura dos dados
e informaes que expressam a realidade. Cada ator retira da realidade
uma interpretao dos fatos, conforme as lentes com que observa.
O planejamento a longo prazo, implcito nos Planos Diretores e no Plano
Metropolitano, se torna cada vez menos eficaz. Os sistemas informatizados
permitem levantamentos rpidos da situao atual e conseqente acompanhamento e adaptaes das solues propostas s novas realidades.
A participao de vrios autores, com a viso e interpretao de sua
realidade, no processo de planejamento, nos parece um caminho para a
implantao dos planos.
Concluindo:
os organismos regionais devem ser flexveis, podendo apresentar configuraes diversas para as vrias funes pblicas. Sua vitalidade
dever decorrer da necessidade de soluo dos problemas comuns,
173
Estatuto da Cidade
evitando, dessa forma, transformar-se em meras entidades administrativas inoperantes, que terminam apenas por sobrecarregar a administrao governamental;
a adeso dos municpios a uma regio metropolitana, aglomerao
urbana ou microrregio e a regionalizao das funes pblicas, para
surtir efeitos, devem resultar da adeso voluntria dos municpios,
estimulados de diversas formas, inclusive com compensaes de
natureza financeira para os participantes de entidades regionais, por
parte do Estado;
os participantes determinaro as funes pblicas que sero objeto
de integrao, da organizao, do planejamento e da execuo em
cada conjunto de municpios;
a gesto das funes pblicas integradas deve ser realizada com a
participao obrigatria dos poderes pblicos de onde se originaram, por representantes do Executivo e do Legislativo, assegurada a
participao de entidades representativas da sociedade civil.
MOREIRA, Antonio Cludio, DE AMBROSIS, Clementina, AZEVEDO
NETTO, Domingos Theodoro, DE VILLA, Bona, MOREIRA, Mariana,
OLIVEIRA, Maria Niedja Leite, ARTONI, Silvineis S. R. O municpio e
a questo urbana. Sugestes para a Constituio do Estado de So
Paulo. So Paulo: Fundao Prefeito Faria Lima Cepam,1989.
ANCONA, Ana Lucia. Desafios do desenvolvimento urbano sustentvel, 2000.
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HUERTAS, Franco. O mtodo PES: entrevista com Matus/Franco Huertas.
Traduo de Gisela Barrosos Sauver. So Paulo: Fundap, 1996.
174
aria Lima - Cepam

PARTE II - INSTRUMENTOS URBANSTICOS

DIREITO DE PREEMPO
Eurico de Andrade de Azevedo91
Conceito
O direito de preempo, tambm chamado de preferncia, um instituto de direito privado. Est previsto no Cdigo Civil, nos artigos 1.149 a
1.154, como uma clusula especial passvel de ser introduzida em um
contrato de compra e venda. uma faculdade pessoal que se assegura ao
vendedor para readquirir a coisa vendida, se o comprador resolver revendla a terceiro. , pois, uma preferncia que se concede ao vendedor para
reaver o bem vendido, pagando ao comprador o preo oferecido pelo
terceiro interessado, ou o preo ajustado. Trata-se, a rigor, da substituio
forada do novo adquirente. Paulo vende uma casa a Tito, mas se reserva
o direito de preempo, ou seja, a faculdade de readquirir a casa, se Tito
for vend-la a terceiro. Esse terceiro comprador, portanto, substitudo
pelo primitivo vendedor.
O Cdigo Civil no estabeleceu prazo para a validade do direito de
preempo, mas se trata de um direito pessoal, ou seja, a ser exercido
somente pelo vendedor primitivo, no podendo ser cedido, nem transmitido por herana (art. 1.157). O comprador dever dar cincia ao vendedor do preo e condies ajustados para a venda e aquele dever decidir
pelo exerccio do direito de preferncia em trs dias, se se tratar de bem
91
Procurador da Justia aposentado, ex-Professor de Direito Administrativo da Faculdade de

Direito de Osasco e scio do Escritrio Andrade Azevedo e Alencar Consultoria Jurdica. Foi
o primeiro diretor do Cepam, quando institudo em 1967, voltando direo da Fundao
Prefeito Faria Lima, em 1988.
175
mvel, e em 30 dias, se for imvel. Se o comprador no der cincia do

fato ao vendedor, responder por perdas e danos.
Em outros dispositivos, o Cdigo Civil concede preferncia ao condmino
de imvel indivisvel, para a aquisio da parte de outro condmino, nas
mesmas condies em que um terceiro proponha (arts. 632 e 1.139). De
igual forma, o foreiro ou enfiteuta possui preferncia para adquirir o domnio direto do imvel, se o senhorio pretender vend-lo ou d-lo em
pagamento (art. 684). Reciprocamente, o senhorio direto tem preferncia para a aquisio do domnio til (art. 683).
O direito de preferncia tem sido outorgado, tambm, por outras leis,
em situaes especiais. Assim, o Estatuto da Terra concede preferncia ao
arrendatrio para a aquisio, em igualdade de condies, do imvel arrendado, se o proprietrio for vend-lo a terceiro (Lei 4.504/64, art. 92,
3o). Igualmente, a Lei do Inquilinato d preferncia ao locatrio para adquirir o imvel locado, em igualdade de condies com terceiros, devendo o locador dar-lhe conhecimento do negcio mediante notificao (Lei
8.245/91, arts. 27 a 34).
Nos casos em que o direito de preferncia decorre da lei, ele produz
efeitos reais, inclusive contra terceiros de boa-f. Isso significa que, no
cumprindo o proprietrio o dever de notificar o titular do direito de preferncia, esse poder exerc-lo no prazo de 30 dias, havendo o imvel vendido do terceiro adquirente, mediante o pagamento do preo
convencionado.
Como se v, o direito de preferncia instituto de direito privado, podendo ser estabelecido por conveno das partes (no contrato de compra
e venda) ou decorrer de imposio legal, em situaes especiais em que o
legislador entenda privilegiar uma das partes envolvidas no negcio jurdico. Agora, pretende-se utiliz-lo para fins urbansticos, conferindo-lhe
caractersticas especficas, como prope o Estatuto da Cidade, cujo projeto se encontra em tramitao no Congresso Nacional. Antes, porm, vejamos como tratado na Lei de Proteo ao Patrimnio Histrico e Artstico Nacional.
Direito de Preempo e Tombamento

A proteo ao patrimnio histrico e artstico nacional objeto do Decreto-Lei 25, de 30 de novembro de 1937, que determina seja essa proteo realizada mediante o tombamento do bem, ou seja, a sua inscrio
no Livro do Tombo, aps o procedimento administrativo competente, em
que fique demonstrado o respectivo valor histrico, artstico, paisagstico,
turstico, cultural ou cientfico. A finalidade do tombamento, que abrange bens mveis e imveis, a preservao da coisa ou do local, considerado de relevncia para o patrimnio cultural brasileiro (CF, art. 216).
O tombamento produz vrios efeitos, entre os quais a imposio de
restries modificao do bem e sua alienabilidade. Realmente, o
Decreto-Lei 25/37 estabelece que as coisas tombadas no podem ser
destrudas, demolidas ou mutiladas, podendo ser reparadas, pintadas ou
restauradas, mediante autorizao do rgo competente. Do mesmo
modo, sua alienao onerosa no pode ser efetuada sem que tais coisas
sejam oferecidas Unio, Estado e municpio onde se encontrarem. O
diploma, portanto, estabeleceu o direito de preferncia em favor daquelas entidades e naquela ordem (Unio, Estado e municpio), caso o proprietrio resolva vender ou dar em pagamento o bem tombado.
O dono da coisa, antes de sua alienao, dever notificar os titulares do
direito de preferncia para us-lo no prazo de 30 dias, pagando o mesmo
preo estabelecido para a transao, sob pena de perd-lo. nula a alienao sem o cumprimento dessa formalidade, podendo qualquer das
entidades estatais solicitar o seqestro do bem tombado, devendo a nulidade ser pronunciada pelo juiz que determinar o seqestro.
Nos casos de venda judicial do bem tombado, os titulares do direito de
preferncia devero ser previamente notificados e podero exercer o direito de remio se dele no lanarem mo, no prazo da lei, as pessoas
que tiverem a faculdade de remir. Isso significa que qualquer das entidades estatais poder ficar com o bem, efetuando o pagamento do valor
alcanado no leilo.
177
Estatuto da Cidade
Como se percebe, o direito de preferncia, no caso, objetiva assegurar

o controle do patrimnio cultural da Nao e, se possvel, obter o respectivo direito de propriedade para uma das entidades estatais. Por isso, quando o bem tombado j pertence Unio, ao Estado ou ao municpio, s
pode ser transferido de uma a outra.
A Proposta do Estatuto da Cidade

O chamado Estatuto da Cidade, que se consubstancia em um Projeto
de Lei em andamento no Congresso Nacional e cuja ltima verso consta
de Substitutivo apresentado pelo deputado Incio Arruda, em 1999, relaciona o direito de preempo como um dos instrumentos jurdicos
da poltica urbana (art. 4o, v, letra m). E, nos artigos 25 a 27, traa as
suas linhas mestras.
Nos termos do Estatuto, o direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal preferncia para a aquisio de imvel urbano objeto de
alienao onerosa entre particulares. Para esse fim, lei municipal, baseada
no Plano Diretor, delimitar as reas em que incidir o direito de preempo
e fixar o prazo de vigncia, que no poder ser superior a cinco anos,
renovvel a partir de um ano aps o seu trmino. Nota-se, aqui, que o
Estatuto prev a existncia de um direito de preempo temporrio, e
em zonas territoriais previamente definidas por lei especial. O prazo de
cinco anos, renovvel aps um ano de intervalo, o mesmo previsto na
Lei de Desapropriaes para a eficcia do decreto de utilidade pblica. Se
a desapropriao no for intentada nesse prazo, somente aps o decurso
de um ano poder o mesmo bem ser objeto de nova declarao (DecretoLei 3.365/41, art. 10).
Durante o prazo de vigncia do direito de preempo, este assegurado independentemente do nmero de alienaes referentes ao mesmo
imvel. Deixa-se claro, portanto, que o Poder Pblico municipal pode deixar de exercer o seu direito de preferncia numa alienao e efetiv-lo
numa outra, em relao ao mesmo imvel.
Em seguida, o Estatuto relaciona as finalidades urbansticas que fun-
178
aria Lima - Cepam

damentam a instituio do direito de preempo. So elas: a) regularizao fundiria; b) execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; c) constituio de reserva fundiria; d) ordenamento e
direcionamento da expanso urbana; e) implantao de equipamentos
urbanos e comunitrios; f) criao de espaos pblicos de lazer e reas
verdes; g) criao de unidades de conservao ou proteo de outras
reas de interesse ambiental; h) proteo de reas de interesse histrico,
cultural e paisagstico; e i) outras finalidades de interesse social ou de
utilidade pblica, definidas no Plano Diretor.
Parece que a lei federal cobriu todos os campos de interveno urbanstica, deixando ainda uma vlvula para que o prprio Plano Diretor estabelea outros. De qualquer forma, a expresso ordenamento urbano
suficientemente ampla para abranger todas as hipteses de atuao do
Poder Pblico no planejamento da cidade. Ordenar pr em ordem, isto
, organizar o tecido urbano, de forma que ele possa proporcionar aos
habitantes melhor qualidade de vida.
Note-se que a lei municipal que instituir o direito de preempo deve
enquadrar cada rea em uma ou mais das finalidades apontadas. Assim,
abre-se a possibilidade de oposio do particular ao exerccio da preferncia do municpio se a lei for omissa a respeito, ou no estar o Poder
Pblico dando o destino previsto para os imveis adquiridos.
Alis, essa hiptese no est prevista no projeto. Suponhamos que o
municpio venha a adquirir vrios terrenos na zona em que incide o direito de preempo, mas no tenha completado a rea necessria para o
empreendimento desejado, deixando de execut-lo. Um projeto
habitacional, por exemplo. (Lembre-se que o direito de preempo s se
exerce quando o particular pretende vender o seu bem.) O prazo de incidncia termina. Como ficam os proprietrios que j tiveram seus imveis
transferidos ao Poder Pblico? Teriam direito de reav-los pelo mesmo
preo que lhes foi pago? E o que faria o municpio com os terrenos adquiridos sem ter atingido a rea indispensvel realizao da obra almejada?
Poderia destin-los a outra finalidade de interesse pblico?
179
Estatuto da Cidade
No caso da desapropriao, a jurisprudncia tem se orientado no sentido de que se a Administao der ao bem outra finalidade que no aquela
prevista no decreto expropriatrio, mas ainda assim de interesse pblico,
no possui o ex-proprietrio direito sua retomada. Caso, porm, no
ficar caracterizado o interesse pblico na nova utilizao do bem, ter o
particular o direito de retrocesso. Ainda recentemente, o Superior Tribunal de Justia reconheceu ao ex-proprietrio o direito de reaver o seu
imvel, que fora desapropriado para a construo de um parque, mas
depois fora cedido parcialmente para uma loja manica.
evidente que o municpio poderia desapropriar a rea restante e imprescindvel ao seu propsito, mas, se tiver essa urgncia, por que usar o
direito de preempo, se dispe da faculdade de expropriar qualquer imvel
em seu territrio? Alm disso, tendo uma parte da rea sido adquirida
por meio da preempo e outra mediante a desapropriao, poderia haver disparidade nos preos pagos, ocasionando reclamaes dos ex-proprietrios.
O proprietrio dever notificar sua inteno de alienar o imvel, para
que o municpio, no prazo mximo de 30 dias, manifeste por escrito seu
interesse em compr-lo (art. 27, caput). O prazo o mesmo da Lei de
Tombamento, mas, enquanto nesta, o Poder Pblico deve exercer o seu
direito de preferncia, ou seja, adquirir o bem e pagar o preo naquele
prazo, no Estatuto, o dispositivo s se refere a manifestar o seu interesse
em faz-lo. Na verdade, porm, naquele prazo de 30 dias, dever o municpio concretizar o negcio, visto que o 3o do mesmo artigo estabelece que, decorridos os 30 dias, o proprietrio fica autorizado a realizar a
alienao a terceiros. Por conseguinte, indispensvel que o Poder Pblico municipal tenha sua administrao preparada para exercer o direito de
preempo no exgo prazo de 30 dias.
Consideramos esse prazo excessivamente curto para que o municpio
possa efetuar a aquisio. No mnimo, os seguintes passos devero ser
seguidos para que a Administrao municipal possa efetivamente adquirir o bem que lhe oferecido em preferncia. Primeiro, a notificao dever
180
aria Lima - Cepam

ser encaminhada aos rgos tcnicos de planejamento e finanas, para

verificar a convenincia da operao. Em seguida, cabe verificar se h
verba disponvel para esse fim. Depois, o procedimento ser submetido
deciso do prefeito (ou seu delegado), para ulterior empenho da verba e
remessa ao setor jurdico para concluir a operao. Ora, para quem conhece a Administrao municipal brasileira quer nos municpios pequenos, quer nos grandes parece ser impraticvel a realizao de todos
esses atos no curto prazo de 30 dias.
claro que estamos supondo que a lei que instituiu o direito de
preempo em determinada zona j tenha estabelecido a dotao oramentria indispensvel para o seu exerccio. Caso contrrio, ser totalmente ineficaz. De qualquer maneira, o projeto deveria fixar 30 dias para
o municpio manifestar o seu interesse na compra. E mais 90 dias para
que possa concretizar o negcio.
Determina o Estatuto que notificao supra-referida o proprietrio
deve anexar a proposta de compra do terceiro interessado, da qual dever constar o preo, as condies de pagamento e o prazo de validade.
pressuposto, portanto, que o municpio s poder exercer o seu direito
de preferncia nas mesmas condies apresentadas pelo interessado na
compra. Tanto assim que a Administrao municipal far publicar em jornal local ou regional edital de aviso da notificao recebida e da inteno
de aquisio do imvel nas condies da proposta apresentada.
Assim, a possibilidade de se exercer o direito de preempo pelo valor
do Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU, prevista na verso anterior
do Estatuto e por muitos considerada inconstitucional, deixou de existir.
Ou melhor, s existe como sano tentativa de fraude cometida pelo
proprietrio, como veremos adiante.
Transcorrido o prazo de 30 dias, fica o proprietrio autorizado a realizar
a alienao a terceiros nas condies da proposta apresentada (art. 27,
3o). Isso significa que o dono do imvel poder vend-lo a outrem que
no o proponente inicial, desde que o faa nas mesmas condies da
proposta ou em condies melhores de venda. Assim se deduz porque,
181
Estatuto da Cidade
no tendo o municpio se interessado pela compra nas condies da proposta, presume-se seu desinteresse se as condies forem mais onerosas.
Todavia, no fixou o Estatuto um prazo mximo para que o proprietrio
aliene seu imvel sem nova consulta ao municpio. Essa consulta valeria
para todo o perodo fixado para o direito de preempo (cinco anos)?
No parece razovel, visto que as condies de mercado podem variar
com freqncia. Alguns pases estabelecem o prazo de oito meses, outros
de dois. Caso o proprietrio no concretize nenhum negcio nesse perodo, dever notificar novamente o Poder Pblico.
Realizada a venda a terceiro, o proprietrio fica obrigado a apresentar
ao municpio, dentro de 30 dias, cpia do instrumento pblico de alienao (art. 27, 4o). Melhor seria que o Estatuto impusesse essa obrigao
ao Oficial do Registro de Imveis do distrito onde se localiza o imvel,
porque ficaria mais fcil controlar o exame do cumprimento das obrigaes legais. Se o particular no encaminhar o instrumento pblico da
venda, como poder o municpio verificar se esta foi efetuada nos termos
da proposta apresentada com a notificao? Alis, dever-se-ia impor ao
Oficial do Registro de Imveis o dever de fiscalizar se houve consulta prvia ao municpio em todas as transaes efetuadas com imveis dentro
de sua circunscrio, exigindo cpia da notificao feita e da resposta da
Administrao municipal. S assim se poderia exercer o controle da boa
aplicao do direito de preferncia.
A alienao processada em condies diversas da proposta apresentada
nula de pleno direito (art. 27, 5o). Essa disposio extremamente
salutar e consta tambm da Lei de Tombamento (art. 22, 2o). Nessa
hiptese, sim, poder o municpio adquirir o imvel pelo valor da base de
clculo do IPTU, ou ento pelo valor indicado na proposta apresentada,
se este for inferior quele (art. 27, 6 o).
O valor da base de clculo do IPTU, em geral, inferior ao valor de
mercado. Nesse caso, parece admissvel que a lei autorize a aquisio por
aquele valor, j que houve uma tentativa de fraude do proprietrio, ao
182
aria Lima - Cepam

apresentar ao municpio proposta fictcia, em desacordo com o negcio

efetivamente realizado pelo comprador particular.
Os dispositivos citados (art. 27, 5o e 6o) tm ainda o condo de inibir
os negcios imobilirios na zona especial de incidncia do direito de
preempo. Isso porque, na prtica cotidiana, sabe-se que os interessados procuram celebrar o contrato de venda e compra por valor abaixo do
pactuado realmente (em geral, pelo valor da base de clculo do IPTU),
para diminuir o Imposto de Transmisso de Bens Imveis e os emolumentos
cartorrios, ou ainda por problemas de declarao de renda. Ora, havendo necessidade de se celebrar o instrumento pblico de venda pelo valor
real da proposta efetuada, muitos deixaro de realizar o negcio.
Pergunta-se: possvel ao proprietrio desistir do negcio? Admita-se
que, depois de efetuar a notificao ao municpio, o vendedor queira
desistir da venda. Poder faz-lo? Parece-nos que, dentro do prazo de 30
dias, no. Dever submeter-se ao interesse pblico. Seria indispensvel,
contudo como j alertamos acima que o Estatuto estabelecesse um
prazo dentro do qual o proprietrio pudesse efetuar a venda sem nova
consulta ao municpio. Suponhamos que, notificado, o Poder Pblico deixe de exercer o seu direito de preferncia. Que prazo teria o dono do
imvel para efetuar a venda sem nova consulta?
Por ltimo, convm alertar que o direito de preempo s incide na
alienao onerosa entre particulares, como previsto no caput do artigo 25. Isso significa que, nos casos de herana, legado, doao e dao
em pagamento, no poder o municpio exercer o direito de preferncia.
De igual forma, fica excluda da preempo qualquer alienao (ainda
que onerosa) em que figure, como uma das partes, pessoa jurdica de
direito pblico, pois o Estatuto restringe a sua incidncia somente a
particulares, o que inclui as pessoas jurdicas de direito privado.
Finalmente, o Estatuto dispe que o municpio dever publicar, em rgo oficial e em outro jornal local ou regional de grande circulao, edital
de aviso da notificao recebida e do seu interesse na aquisio do imvel
183
Estatuto da Cidade
nas condies da proposta apresentada (art. 27, 2o). Sem dvida,

salutar o dispositivo, cuja finalidade levar ao conhecimento da populao os negcios realizados pela prefeitura, a fim de permitir a fiscalizao
dos muncipes.
Direito de Preempo e Urbanismo

A questo que se coloca saber se o direito de preempo tem utilidade prtica para fins de planejamento urbano. Uma primeira vantagem
permitir ao Poder Pblico ser informado de todos os projetos de venda
existentes na zona delimitada e, assim, tomar conhecimento das intenes dos particulares, podendo evitar que se pratiquem atos danosos ao
ordenamento da rea, como a demolio de prdios que devam ser conservados e outras situaes semelhantes. evidente que, para esse fim, a
prefeitura dever ter um servio de planejamento bem aparelhado, de
forma a permitir aquele controle, o que raro nos municpios pequenos e
em muitos grandes.
Outra vantagem que se aponta no direito de preempo a possibilidade de o Poder Pblico adquirir progressivamente os terrenos necessrios
ao planejamento da cidade, antes que o aumento dos preos e a especulao tornem invivel essa aquisio. Tal faculdade permite que o municpio constitua uma reserva fundiria, um Banco de Terras, o que muito
facilitaria a execuo de seus projetos, dentro do plano diretor de desenvolvimento urbano, principalmente aqueles relacionados com a construo de habitaes de interesse social. Essa vantagem, no Brasil, praticamente desaparece em face da escassez de recursos de que padecem a
quase totalidade dos municpios, que sequer conseguem resolver problemas mais graves e mais urgentes.
Argumento de maior peso o de que a simples existncia do direito de
preempo, permitindo que o Poder Pblico adquira o imvel posto a
venda, deve contribuir para frear a alta dos respectivos preos. No h
dvida que sim, uma vez que, representando uma interveno no mercado imobilirio e dificultando as transaes entre os particulares, prov-
184
aria Lima - Cepam

vel que sempre haja alguma conteno da especulao. No obstante,

para que realmente venha a produzir os efeitos desejados, indispensvel que ele seja realmente exercido, ainda que esporadicamente, pois,
caso contrrio, a lei que o instituiu ser considerada letra morta.
O Direito de Preempo em outros Pases92

Pesquisa feita pelo Instituto de Direito Comparado da Universidade de
Dijon, Frana, em 1977, procurou indagar sobre a aplicao dos instrumentos jurdicos da poltica fundiria das cidades em 13 pases desenvolvidos do mundo ocidental (Alemanha, ustria, Blgica, Canad, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Frana, Gr-Bretanha, Holanda, Itlia,
Sucia e Sua) mais o Japo, pases que tinham em comum a inteno de
colocar a propriedade privada a servio da poltica de desenvolvimento
urbano, mas ao mesmo tempo permanecendo fieis apropriao privada
do solo. Os relatrios nacionais revelaram que o direito de preempo
estava em plena expanso na legislao, mas que seu alcance prtico era
difcil de avaliar.93
Ora, se isso ocorre em pases ricos e de alto grau de desenvolvimento,
preciso examinar com cuidado a convenincia da introduo do instituto
no Brasil, conhecidas que so as deficincias da administrao e do planejamento municipais. Se no for bem regulamentado pelo legislador e
bem trabalhado por uma Administrao competente, o direito de
preempo que poderia ser til em muitas hipteses corre o risco de
cair em descrdito, ou tornar-se letra morta, como acontece com inmeras outras leis.
Na maioria daqueles paises, o direito de preempo decorre sempre de
um plano de ocupao do solo e tem por objetivo satisfazer uma necessidade pblica, j que se trata de uma variante da aquisio compulsria,
comparvel desapropriao. Os casos para os quais se autoriza o direito
93
Este tpico est baseado no livro: Les instruments juridiques de la politique foncire de
villes - tudes comparatives portant sur quatorze pays occidentaux, sous la direction de Michel
Fromont, Bruxelles: Bruylant, 1978.
94
Ob. cit., p. 671.
185
Estatuto da Cidade
de preempo so basicamente os mesmos previstos no Estatuto: execuo de programas de ordenamento urbano, implantao de equipamentos urbanos, criao de reas verdes, constituio de reserva fundiria,
proteo de reas de interesse histrico e cultural. Em algumas legislaes, h um prazo para que o Poder Pblico realize o empreendimento,
sob pena de o bem voltar ao proprietrio primitivo.
Nos paises em que o direito de preempo tem por finalidade tambm
frear a especulao imobiliria, em geral o Poder Pblico possui a faculdade de revender o imvel por um preo superior ao da compra, beneficiando-se da mais-valia resultante de planos e projetos propostos para a zona
delimitada. Para chegar a esse objetivo, considera-se necessrio que o
direito de preempo seja imposto o mais cedo possvel, bem antes de os
planos e projetos de ordenamento urbano provocarem a alta generalizada dos preos dos terrenos.
Algumas legislaes exigem uma rea mnima do terreno, para que o
direito de preempo seja exercido (6.000 m2, na Dinamarca); em outras,
so excludos os lotes edificados. Certas naes eximem da incidncia a
venda ao cnjuge ou a parente prximo. Tambm tem preferncia sobre
o Poder Pblico o co-proprietrio do imvel.
A compatibilidade do direito de preempo com a proteo constitucional ao direito de propriedade tambm foi levantada, em particular nos
pases onde o preo pago inferior ao preo de mercado. (Alguns consideram que o preo oferecido pelo imvel pode ser at mesmo superior ao
do mercado, em face de interesses pessoais do comprador.) Isso porque
constitui regra geral a afirmao de que nenhum proprietrio pode ser
despojado de seu bem, em benefcio do interesse pblico, seno mediante uma justa indenizao, o que remete o problema para a questo do
preo. Da porque, em muitas naes, o preo do imvel deve ser idntico
ao da desapropriao.
Os critrios de fixao de preo so diversos. Alguns pases mandam
que o Poder Pblico pague o preo convencionado entre vendedor e com-
186
aria Lima - Cepam

prador. Outros estabelecem o preo de mercado, que pode ser determinado em negociao amigvel com o vendedor ou ser fixado mediante
arbitramento. Outros, ainda, determinam que o preo seja estabelecido
sob as mesmas regras da desapropriao, admitindo-se os mesmos recursos previstos para esta.
Se o Poder Pblico no exerce o seu direito de preferncia, alguns pases admitem que o vendedor disponha livremente de seu imvel, dentro
de certo tempo (oito meses na Dinamarca, dois na Holanda). Outros, porm, s permitem a alienao nas mesmas condies propostas ao Poder
Pblico e qualquer outra venda posterior continua submetida ao direito
de preempo.
Segundo o relator dos trabalhos referentes ao direito de preempo
Martin Bullinger a comparao do instituto na legislao dos diversos
pases no permitia tirar concluses definitivas porque, na maioria deles,
havia pouca experincia prtica a respeito. Vrios fatores devem estar
reunidos para que o direito de preempo possa facilitar o planejamento
urbano. Em primeiro lugar, indispensvel que o direito de preempo
seja imposto bem antes de um plano de desenvolvimento urbano para
que seja possvel ao Poder Pblico adquirir os imveis necessrios sua
interveno. Em segundo lugar, importante considerar que o instituto,
no direito privado, est visivelmente em declnio e, onde ainda existe, sem
importncia prtica. E, finalmente e mais importante obter os recursos necessrios para que o titular do direito possa adquirir em tempo til
os terrenos indispensveis aos seus planos urbansticos.
Concluses
Em face das concluses desses estudos comparativos que, embora
datados de 1978, devem manter-se atuais desanimadora a perspectiva de introduo do direito de preempo na legislao urbanstica brasileira. Basta atentar para o fato de que entendendo os representantes
dos pases desenvolvidos, ser a proviso de recursos para as municipalidades
o principal fator de xito da aplicao do direito de preempo inexistindo
187
Estatuto da Cidade
recursos, a sua aplicao est destinada ao fracasso. Ora, mais do que

sabida a situao de penria financeira em que se encontram os nossos
municpios! De que adiante ter preferncia para comprar se no h dinheiro disponvel para isso?
Acresce, ainda, que a aplicao do direito de preempo exige uma
administrao competente, gil, diligente, que possa atuar com base no
Plano Diretor e em planos e projetos urbansticos especficos. Passados
mais de dez anos da promulgao da Constituio de 1988, quantos so
os municpios brasileiros que dispem desse Plano? E, no entanto, ele
obrigatrio para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes (Constituio Federal, art. 182, 1o) e, no Estado de So Paulo, para todos os
municpios (Constituio Estadual, art. 181, 1o).
A adoo do direito de preempo como forma de evitar ou diminuir
a especulao imobiliria com pagamento do preo e nas condies
da proposta apresentada pelo interessado um dos poucos fatores
que pode ser considerado como eficiente para a sua adoo. No
obstante, para se chegar a esse objetivo, considera-se necessrio que o
direito de preempo seja imposto o mais cedo possvel, bem antes de
os planos e projetos de ordenamento urbano provocarem a alta generalizada dos preos dos terrenos, assim como seja exercido de fato, ainda
que esporadicamente.
Para a preservao de bens histricos ou a proteo a lugares paisagsticos, possvel utilizar-se do tombamento, que no acarreta nenhum
dispndio imediato para a municipalidade. E eventual indenizao somente
seria devida se as condies impostas pelo tombamento resultassem na
interdio de uso do bem ou prejudicassem sua normal utilizao, suprimindo ou depreciando o seu valor econmico.94
Para a obteno de reas necessrias a planos e projetos de desenvolvimento urbano, o municpio poder fazer uso da desapropriao, figura
94
Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, 25 ed. Malheiros, 2000, atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho,
p. 528.
188
aria Lima - Cepam

conhecida h mais de 50 anos e que pode ser empregada para esse fim
(Decreto-Lei 3.365/41, art. 5o, letra i). Embora tenha havido abusos no
emprego da desapropriao j que o pagamento da indenizao devida
costuma ser diferido para gestes posteriores parece-nos que sua aplicao, no campo do urbanismo, ter maior aceitao do que outras figuras novas e pouco conhecidas.
De qualquer forma, a se optar pela manuteno do instituto no projeto
do Estatuto da Cidade, deveria ser alterado, para a soluo dos problemas apontados neste trabalho.
REFORMA URBANA, ESTATUTO DA CIDADE E DIREITO DE

PREEMPO
Eduardo Della Manna95
O paradigma dominante que ainda tem orientado os estudos jurdicos

no Brasil, no que diz respeito anlise do processo de urbanizao e de
seus variados e polmicos aspectos, tem sido, certamente, aquele proposto pelo Cdigo Civil, aprovado em 1916, quando ainda apenas 10%
da populao vivia em cidades. H muito, o tratamento liberal e individualista dado pelo Cdigo Civil questo dos direitos de propriedade tem
orientado a maioria das decises judiciais, alm de colocar obstculos
para as tentativas de ao do Estado no controle do uso, ocupao e
desenvolvimento da terra urbana.
A partir de tal perspectiva, enquanto a cidade vista meramente como
um conjunto de lotes de propriedade privada e algumas reas pblicas, o
Direito lida basicamente com as relaes entre indivduos; as restries ao
pleno exerccio do direito de propriedade imobiliria so dadas pelas limitaes administrativas, principalmente em funo das relaes de vizinhana. Argumenta-se, tambm, que foi em grande medida por causa
95
Arquiteto com ps-graduao em Urbanismo Moderno e Contemporneo (PUCCAMP),

consultor, diretor-executivo do Secovi-SP.
189
Estatuto da Cidade
dessa viso dominante que o processo de urbanizao brasileiro foi basicamente conduzido por interesses privados (Fernandes, 1998).
No entanto, embora o tema de uma reforma urbana no seja novo
no debate sobre as cidades brasileiras essa idia j estava presente nos
meios tcnicos e profissionais desde os anos 60 , na dcada de 1980
que ganha impulso, a partir do aumento da intensidade e da visibilidade
pblica dos movimentos urbanos e, particularmente, dos movimentos de
moradia. Durante o processo constituinte de 1988, uma nova plataforma
de reforma urbana reafirmaria o direito universal cidade e clamaria por
instrumentos de interveno que fossem capazes de intervir na dinmica
de produo imobiliria, abrindo novos espaos e estratgias na luta contra a excluso social.
A Constituio Federal de 1988, alm de inscrever o direito de propriedade em geral dentre os direitos e garantias fundamentais (art. 5o, XXII),
condiciona sua garantia ao cumprimento de uma funo social (art. 5o,
XXIII), ratificando ainda a nova estrutura desse direito quando arrola como
princpio da ordem econmica (art. 170, II e III) a propriedade e sua
funo social. No mais, impe tratamento diverso s diferentes espcies
de propriedade - a urbana, a rural, a autoral, a de bens de produo, a de
recursos minerais, etc.
Os conceitos, portanto, esto agora amalgamados, no se concebendo
um sem o outro. A funo social no age, tais quais os instrumentos
urbansticos, como elemento restritivo ou condicionador do livre exerccio
dos trs elementos que compem a propriedade, quais sejam, uso, gozo
e disposio (Cdigo Civil Brasileiro, art. 524); incide, sim, sobre sua prpria estrutura, qualificando-o, dando-lhe uma nova natureza intimamente vinculada ao Direito Pblico, ao cumprimento de objetivos que
extrapolam os estreitos limites dos direitos individuais. Tanto assim que j
no mais se admite a propriedade como mero instituto de direito civil,
que remanesce nessa seara to-somente s relaes civis a ela referentes
(Barreira, 1998).
190
aria Lima - Cepam

nessa nova sistemtica que a propriedade urbana disciplinada no

texto constitucional no captulo referente Poltica Urbana (art. 182,
2o), que explicita que a funo social dessa espcie de propriedade coincide com a da prpria cidade: a ordenao dela, conforme as diretrizes
inscritas no Plano Diretor. No se concebe, ento, a propriedade sem que
atenda s funes sociais da cidade. Para garantir o exato cumprimento
dessas funes urbansticas, autorizado est o municpio a editar lei
sancionatria contra o proprietrio do solo urbano no edificado,
subutilizado ou no utilizado, que no promova aproveitamento adequado s diretrizes do Plano Diretor.
Resumem-se as sanes autorizadas constitucionalmente a serem aplicadas pelo municpio ao parcelamento ou edificao compulsrio, ao
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU progressivo no tempo, e desapropriao com pagamento mediante ttulos da
dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal,
com prazo de resgate de at dez anos em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais (art. 182,
4o, I, II, III).
Paralelamente a essas medidas, como antes comentado, age o municpio ainda na aplicao das diretrizes do Plano Diretor, atravs de leis urbansticas especficas e de atos que restrinjam ou limitem o exerccio do
direito de propriedade, denominados instrumentos urbansticos. Visando
ao cumprimento do prprio objetivo do urbanismo, ou seja, o ordenamento
das cidades para propiciar s pessoas suas funes bsicas de moradia,
locomoo, lazer e trabalho, ao municpio cabe legislar sobre diversos
aspectos, principalmente quanto ordenao do espao urbano, atravs
do Plano Diretor, do zoneamento, do loteamento, do controle das construes, da composio paisagstica e da preservao do patrimnio.
O municpio possui papel de destaque na federao brasileira em matria urbanstica, e tal prerrogativa decorre primariamente de sua competncia para tratar dos assuntos de interesse local, atribuda pelo artigo
191
Estatuto da Cidade
30, I, da Constituio Federal. Mesmo que a real acepo da expresso

assuntos de interesse local ainda comporte interpretaes diversas, j
se estabeleceu que o que a caracteriza a predominncia do interesse
local em relao ao Estado e Unio, j que, a rigor, no h assunto
municipal que no seja, reflexamente, de interesses estadual e nacional; a
diferena apenas de grau, no de substncia (Meirelles, 1993).
fcil perceber, ento, que a ordenao da cidade, atravs de normas
urbansticas, assunto predominantemente local, e tal idia refora-se
ainda mais diante da explicitao da natureza do Plano Diretor, verdadeiro instrumento de planejamento estratgico do prprio municpio, que,
aplicado por sua legislao correlata Lei do Uso, Ocupao e Parcelamento
do Solo, Cdigo de Obras, Cdigo Ambiental e Cdigo de Posturas
deve conter diretrizes das mais diversas, desde as relacionadas s condies de acesso dos cidados aos seus direitos sociais e fundamentais,
como emprego, habitao e servios, passando pela proteo ao meio
ambiente e ao patrimnio natural e cultural, at aquelas que digam respeito ao perfil econmico do municpio, entre outras.
Silva (1981p.77) ensina que em verdade, as normas urbansticas municipais so as mais caractersticas, porque, no sistema brasileiro, nos municpios que se manifesta a atividade urbanstica na sua forma mais concreta e dinmica. Certamente, a implementao pelo Poder Pblico dessa funo de ordenar a cidade encontraria mais ampla eficcia se todos
os terrenos urbanos fossem de domnio pblico, o que no ocorre em
nosso Pas, que garante, constitucionalmente, o direito de propriedade
privada. Caberia, para transformao do privado em pblico, a desapropriao geral, soluo, entretanto, invivel pela sua dimenso econmica. Dessa forma, restam a legislao urbanstica como um todo e, especialmente, os instrumentos de interveno que restringem ou limitam o
exerccio do direito de propriedade, de forma a impor-lhe o cumprimento
de sua funo social.
Pode-se afirmar, ento, que, diante dos preceitos constitucionais relativos ao urbanismo, prepondera a atuao municipal, pois que a compe-
192
aria Lima - Cepam

tncia da Unio Federal para dispor sobre normas gerais lhe reserva tosomente o poder de estabelecer diretrizes para o desenvolvimento urbano, como ainda afirma Silva:
Em primeiro lugar, s podem ser consideradas normas gerais urbansticas aquelas que, expressamente mencionadas na Constituio, fixem os
princpios e diretrizes para o desenvolvimento urbano nacional, estabeleam conceitos bsicos de sua atuao e indiquem os instrumentos para
sua execuo. O desenvolvimento urbano consiste na ordenada criao,
expanso, renovao e melhoria dos ncleos urbanos. No objeto de
normas gerais promover em concreto esse desenvolvimento, mas apenas
apontar o rumo geral a ser seguido, visando a orientar a adequada distribuio espacial da populao e das atividades econmicas com vistas
estruturao do sistema nacional de cidades e melhoria da qualidade de
vida da populao. Quer dizer, o campo das normas gerais ser o desenvolvimento interurbano e o mero delineamento para o desenvolvimento
intra-urbano. Aqui seu limite especfico. Avanar neste ser invadir terreno municipal (Silva, 1995 p. 58).
A competncia outorgada pelo artigo 24, I, Unio Federal para editar
normas gerais coaduna-se com aquela que lhe atribui o artigo 21, XX,
tambm do Texto Constitucional, para fixar as diretrizes para o desenvolvimento urbano, permitindo a afirmao de que a esse ente federativo
cabe estabelecer um Plano Nacional de Urbanismo, instrumento
assecuratrio de uma identidade nacional de princpios que possibilite a
integrao de planos estaduais e municipais, estes ltimos consubstanciados em seus respectivos Planos Diretores.
A Unio tem competncia para editar as normas gerais sobre direito
urbanstico que tm por objetivo fixar os objetivos e diretrizes de desenvolvimento urbano. Na verdade, uma lei federal atenderia, satisfatoriamente, finalidade de assentar as bases do direito urbanstico nacional,
estabelecendo determinados preceitos vlidos para todo o territrio nacional, que devero, por sua vez, ser respeitados pelos rgos e agentes
pblicos e privados.
193
Estatuto da Cidade
Nesse contexto, dentre os vrios projetos de lei que tramitaram no Congresso Nacional visando regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, tiveram destaque, nas discusses realizadas atravs
de debates, seminrios e audincias pblicas promovidas nas comisses
permanentes da Cmara dos Deputados, o Projeto de Lei 2.191/89, de
autoria do deputado Raul Ferraz, e o Projeto de Lei 5.788/90, de autoria
do senador Pompeu de Souza, denominado Estatuto da Cidade.96
A primeira curiosidade que desperta o estudo do Projeto de Lei 5.788/
90 ter uma previso expressa em seu artigo 1o, pargrafo nico: ter
um nome que justamente a denominao Estatuto da Cidade ao tratar dos princpios e objetivos nos quais so estabelecidos os conceitos
de poltica urbana, da garantia do direito cidade, do urbanismo e do
direito urbanstico.
A poltica urbana compreendida como o conjunto de princpios e aes
que tm como objetivo assegurar a todos o direito cidade e entendendo
isso como o conjunto de medidas que promovam a melhoria da qualidade de vida, mediante a adequada ordenao do espao urbano e a possibilidade de fruio dos bens, servios e equipamentos urbanos por todos
os habitantes da cidade. O direito urbanstico entendido como o conjunto de preceitos que disciplinam o uso da propriedade urbana em prol
96
O Projeto de Lei 2.191/89, do deputado Raul Ferraz, dispunha sobre as diretrizes de desenvolvimento urbano e sobre as atividades de urbanizao, estabelecendo regras para a elaborao do Plano Diretor e para a implantao de instrumentos de desenvolvimento urbano como
o direito de preempo, a requisio urbanstica, a transferncia do direito de construir, a
regulamentao do usucapio urbano constitucional, o valor da desapropriao, o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Urbano e os crimes em matria urbanstica. Apesar da concordncia sobre as matrias objeto deste Projeto de Lei, o Frum Nacional de Reforma Urbana
formulou um substitutivo que resultou na apresentao do Projeto de Lei 4.004/89, da deputada Lurdinha Savignon, que aprimorava o contedo original, principalmente no sentido de
eliminar os dispositivos que caracterizavam a invaso de competncia na esfera do municpio,
como tambm para tornar eficaz a aplicao dos instrumentos urbansticos pelo Poder Pblico, em especial o usucapio urbano. Concomitantemente tramitao desses projetos na
Cmara dos Deputados, o Projeto de Lei 5.788/90 (Estatuto da Cidade) foi apresentado no
Senado Federal e, pelo fato de ter sido aprovado nessa casa, tornou-se o projeto referencial
para a discusso da poltica urbana no Congresso Nacional, j que, regimentalmente, com a
aprovao no Senado, os demais PLs passam a estar apensados a esse projeto.
194
aria Lima - Cepam

do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados. So considerados como objetivos da poltica urbana o direito dos agentes coletivos
cidade, a distribuio social dos servios pblicos e dos equipamentos
urbanos e comunitrios, o processo de produo do espao urbano, a
ordenao da ocupao, do uso e da expanso do territrio urbano e a
funo social da cidade. No entanto, em relao ao primeiro item, embora haja concordncia em assegurar os direitos dos sujeitos coletivos cidade, tambm se faz necessrio ser objeto da poltica urbana garantir os
direitos individuais das pessoas que vivem na cidade.
Uma das principais matrias contidas no Estatuto da Cidade o
disciplinamento da propriedade urbana, com a definio clara dos critrios que permitem identificar quando a funo de propriedade social; as
regras de comportamento que devem ser observadas pelo proprietrio de
imvel urbano, no sentido desse atender funo social, se completam
com a previso das situaes que configuram abuso de direito e, portanto, violao do princpio da funo social da propriedade , como a
reteno especulativa do solo urbano no construdo ou qualquer outra
forma de deix-lo subutilizado ou no utilizado e evitando, com isso, a
promoo de manobras especulativas que visem a um aumento artificial
de preos de venda ou de locao.
No estabelecimento das diretrizes gerais, so definidas regras especficas
para o municpio, uma vez que essas diretrizes devem ser observadas pelos
Estados e pela Unio. A poltica urbana municipal considerada como um
sistema integrado de polticas setoriais que disciplinam a ordenao do territrio, o controle do uso do solo, a participao comunitria, a contribuio social e o desfavelamento. Essas diretrizes pretendem atender ao objetivo de reduzir as desigualdades sociais e reconhecer os direitos das pessoas
que vivem na cidade clandestina, como meio de combater o carter
segregador e a existncia do apartheid social em nossas cidades.
Os instrumentos para a promoo da poltica urbana esto discriminados, com base na sua natureza, em fiscais, financeiros ou econmicos,
jurdicos, administrativos e polticos.
195
Estatuto da Cidade
So considerados instrumentos de natureza fiscal o IPTU progressivo e as

taxas e tarifas diferenciadas. Entre os instrumentos jurdicos, o direito de
superfcie, o usucapio urbano, a concesso de direito real de uso e o direito de preempo, que ser merecedor, aqui, de um breve comentrio.
Conforme antes se procurou demonstrar, a funo social que a Constituio Federal de 1988 imputou ao direito de propriedade delineou-lhe
novo conceito, incidindo sobre sua prpria substncia, diversamente do
que ocorre com as chamadas limitaes urbansticas que atingem no o
direito em si, mas seu pleno exerccio.
O municpio, no uso de seu poder de polcia, impe determinadas limitaes s faculdades inerentes ao direito de propriedade, de usar, gozar e
dispor. As chamadas restries urbansticas condicionam o uso e ocupao da propriedade quando impem zoneamentos que estreitam as opes do proprietrio quanto destinao do imvel (residencial, comercial, industrial, etc.), e quando estabelecem ndices, coeficientes, gabaritos
e outros limitadores da edificao nos terrenos. So restries ao direito
de construir. Atingem tambm as restries urbansticas a faculdade de
alterao do imvel, quando estabelecem parmetros de parcelamento
do solo lote mnimo, arruamentos, etc. e, ainda, atravs do tombamento de bens. Por fim, podem tambm atingir a livre alienao da propriedade, estabelecendo, por exemplo, o direito de preempo.
O direito de preempo, ou prelao, visa, de acordo com o artigo 25
do Projeto de Lei 5.788/90, conferir ao municpio preferncia na aquisio de imveis urbanos objeto de alienao onerosa entre particulares.
De acordo com o Estatuto da Cidade, esse direito seria exercido pelo
Poder Pblico municipal em reas delimitadas no Plano Diretor, num prazo no superior a cinco anos, renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia, e sempre que o Poder Pblico necessitar
de reas para regularizao fundiria, execuo de programas e projetos
habitacionais de interesse social, constituio de reserva fundiria,
ordenamento e direcionamento da expanso urbana, implantao de
equipamentos urbanos e comunitrios, criao de espaos de lazer e reas
196
aria Lima - Cepam

verdes, criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas

de interesse ambiental, proteo de reas de interesse histrico, cultural
ou paisagstico, e para outras finalidades de interesse social ou de utilidade pblica consignadas no Plano Diretor.
importante destacar, como j foi mencionado, que a aplicao do
instituto tem como pressuposto inafastvel a existncia de lei municipal,
baseada em Plano Diretor, caracterizando que seu exerccio no dever
ficar ao sabor da vontade unipessoal do administrador local, mas que
ser resultado da vontade comunitria expressa na deliberao legislativa,
vinculada esta ltima existncia de um plano de uso do solo. Dessa
forma, dificultam-se os abusos de poder, as distores do ato administrativo em sua finalidade.
Pelo direito de preempo (ou preferncia), o municpio, em determinadas reas definidas nos planos urbansticos, atribui-se a opo preferencial para a aquisio de todos os imveis postos em mercado, de forma a
estabelecer uma reserva de terrenos pblicos que lhe propicie maior poder de interferncia no espao urbano, sem precisar recorrer a expedientes mais morosos e burocrticos, como a desapropriao.
A preempo, como limitao ao direito de propriedade, no constitui
novidade no direito brasileiro. Est regulado pelo Cdigo Civil brasileiro
em seus artigos 1.149 a 1.157, compreendidos na regulao das clusulas especiais de compra e venda; ali encontramos caracterizadas as duas
espcies de preempo: a convencional (art. 1.149) e a legal (art. 1150),
esta referente ao ato expropriatrio, se ao imvel no foi dado o destino
estabelecido pelo Poder Pblico. Tambm tem sido aplicado em outras
situaes, como na locao de imveis urbanos, em que o locatrio tem
preferncia para adquirir o imvel locado no caso de venda, conforme
prediz o artigo 27 da Lei do Inquilinato (Lei 8.245/91), ou no tombamento, pelo qual o Poder Pblico tem este direito para aquisio do prdio
tombado (DL 25/37, art. 22).
No Brasil, talvez em razo da debilidade financeira do Estado, esse mecanismo no usual como em outros pases estrangeiros, tal qual a Fran
197
Estatuto da Cidade
a, onde originou-se e utilizado at para fins de conteno dos preos

dos imveis. Outro motivo que tambm inibe a maior utilizao do direito
de preferncia no Brasil , certamente, a falta de um planejamento urbanstico de mais longo prazo e menos casustico, pois que, obviamente, o
tal estoque de terrenos, num primeiro momento, constitui-se de imveis
destacados, j que a oferta do mercado aleatria.
O objetivo dessa limitao livre disponibilidade do imvel urbano pelo
proprietrio se fundamenta na funo social da propriedade e na atribuio do Poder Pblico municipal de condicionar o exerccio desse direito
individual poltica urbana.
Segundo Savy (1981p. 286), esse instituto, no que se refere ao desenvolvimento urbano, teria as seguintes finalidades: informar as autoridades pblicas das alienaes voluntrias que se processam no interior do permetro
estabelecido; aquisio do terreno pelo Poder Pblico, se houver interesse
de sua parte; e controlar o preo dos terrenos, atravs do arbitramento
judicial, se o preo dos terrenos solicitado estiver muito elevado.
Felizmente e aps muita discusso e debates reunindo diversos segmentos da sociedade envolvidos com a questo urbana , o texto final do
substitutivo ao Projeto de Lei 5.788/90, adotado pela Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara dos Deputados, abandonou
a possibilidade do arbitramento judicial, tendo em vista que isso poderia
representar sensvel dificuldade na circulao da propriedade urbana imobiliria, sabendo-se, sobretudo, da morosidade da prestao dos servios
judiciais. Era preciso agilizar o instituto, evitando, se possvel, o arbitramento
judicial, pela demora inevitvel do procedimento, sendo certo que a propriedade cadastrada para fins urbansticos uma meta ainda inatingvel
para boa parte dos municpios brasileiros.
Evitou-se, tambm, no caso de aplicao do direito de preempo, a aquisio do imvel pelo valor da base de clculo do IPTU, o que desfiguraria a
relao de compra e venda, aproximando-a de uma desapropriao. A preferncia no poder ser efetivada por meio de uma imposio de preo,
mas, sim, pela comparao com uma proposta concreta feita por terceiro.
198
aria Lima - Cepam

Isso derivado da prpria essncia do direito de propriedade.

O artigo 27, do Projeto de Lei 5.788/90, afirma que o proprietrio dever notificar sua inteno de alienar o imvel, para que o municpio, no
prazo mximo de 30 dias, manifeste por escrito seu interesse em comprlo. notificao mencionada, ser anexada proposta de compra assinada
por terceiro interessado na aquisio do imvel, da qual constaro preo,
condies de pagamento e prazo de validade. O municpio far publicar,
em rgo oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande
circulao, edital de aviso da notificao recebida e da inteno de aquisio do imvel nas condies da proposta apresentada. Transcorrido o
prazo mencionado, sem manifestao, fica o proprietrio autorizado a
realizar a alienao para terceiros, nas condies da proposta apresentada. Concretizada a venda a terceiro, o proprietrio fica obrigado a apresentar ao municpio, no prazo de 30 dias, cpia do instrumento pblico
de alienao do imvel.
O texto final apresentado procura criar salvaguardas para que o instrumento do direito de preempo no seja utilizado para fraudes. Verificada
eventual fraude, a alienao nula, inclusive passando o municpio a ter o
direito de adquirir o imvel, a, sim, pelo valor da base de clculo do IPTU,
como prev o Substitutivo, ou da proposta apresentada, se este for menor.
Destaca-se, ainda, que, sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de outras sanes cabveis, o prefeito
incorrer em improbidade administrativa, nos termos da Lei 8.429/92,
quando adquirir imvel objeto de preempo, nos termos dos artigos 25
a 27 do Estatuto da Cidade, pelo valor da proposta apresentada, se este
for, comprovadamente, superior ao de mercado.
H muito a doutrina brasileira vinha demandando a edio de um cdigo urbanstico nacional, como existente em diversas legislaes estrangeiras, que viesse a fixar princpios e diretrizes para a atuao de
municpios e Estados nesse campo, incluindo os relativos preservao
do meio ambiente e do patrimnio cultural, histrico, paisagstico, artstico e arqueolgico. No obstante a inrcia da Unio quanto edio des
199
Estatuto da Cidade
sas normas gerais de urbanismo, que at o momento encontram-se em

leis esparsas (como as que regulam os loteamentos urbanos e os tombamentos), os municpios de maior porte, predominantemente, vm editando suas leis prprias sem maiores embaraos. Existe, obviamente, o risco
da disparidade das diversas normas locais editadas por municpio e Estado em face da inexistncia dessa normatizao de carter nacional, cuja
edio posterior poder importar em revogao daquelas, caso no sejam
adequadas aos princpios e preceitos que venha a Unio a estabelecer.
Maior conseqncia da omisso federal se fazia sentir no momento em
que os municpios, no ensejo de aplicar seus respectivos planos locais,
utilizavam-se de instrumentos que ainda hoje propiciam questionamentos
acerca da competncia para cri-los, posta sua relao com o Direito Civil, cuja competncia para legislar da Unio Federal. Renomados autores, no entanto, j afirmam que tais instrumentos coadunam-se com o
cumprimento da funo social da propriedade e, principalmente, dizem
respeito ao direito de construir, o que atrairia a competncia municipal (o
prprio Cdigo Civil, editado em 1917, j previa a limitao do direito de
propriedade pelos regulamentos administrativos).
Certamente, uma lei nacional que delineie os aspectos gerais dessas
limitaes ser bem-vinda, pondo uma p de cal definitiva sobre interpretaes mais conservadoras do direito de propriedade que ainda persistem e abalam a certeza da constitucionalidade de uma atuao municipal
mais ampla em matria urbanstica , propiciando o surgimento e a efetiva aplicao de instrumentos urbansticos desenhados para interferir, efetivamente, nas dinmicas de produo da cidade, no sentido da democratizao de seus mercados.
BARREIRA, M. B. Direito urbanstico e o municpio. In: FERNANDES, E.
(org.). Direito urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998.
FERNANDES, E. Direito do urbanismo: entre a cidade legal e a cida-
200
aria Lima - Cepam

de ilegal. In: FERNANDES, E. (org.). Direito urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998.
MEIRELLES, H. L. Direito municipal brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1993.
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SILVA, J. A. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.
. A. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1995.
PARCELAMENTO E EDIFICAO COMPULSRIOS E

DESAPROPRIAO SANO
Nilza Maria Toledo Antenor97
Urbanizao e Instrumentos de Planejamento

Os avanos tecnolgicos, em especial nos meios de transporte e de
telecomunicaes, promovem alteraes significativas na organizao
e distribuio espacial das atividades produtivas, econmicas e sociais
nas cidades.
Assim, na primeira metade do sculo XIX, surgem nas cidades europias
os problemas decorrentes da revoluo industrial, causados pela fuga da
populao do campo para a cidade, dando-se incio ao fenmeno da urbanizao. O desenvolvimento industrial aliado ao desenvolvimento dos
meios de transporte estradas, canais navegveis e estradas de ferro
permitiram maior mobilidade no transporte de mercadorias e passageiros. Por outro lado, o aumento expressivo da populao nas cidades, em
busca de trabalho e melhores salrios, gerou problemas de insalubridade,
insuficincia de moradia e desequilbrio no atendimento dos servios urbanos e sociais devido infra-estrutura inadequada para o atendimento
da nova demanda.
97
Arquiteta pela Universidade Mackenzie, ps-graduao pela Faculdade de Arquitetura e

Urbanismo e Escola Politcnica da Universidade de So Paulo USP e especializao em
Administrao pela Fundao Getlio Vargas FGV.
201
Estatuto da Cidade
Surgem, ento, aps a Primeira Guerra Mundial, duas correntes do urbanismo moderno, uma funcionalista, inspirada nas idias de Le Corbusier,
e outra culturalista, inspirada nas idias de Camile Site e Ebenezer Howard,
criando mtodos e tcnicas que apontam caminhos e solues para a
reorganizao das funes urbanas nas cidades.
No Brasil, na segunda dcada do sculo XX, o setor pblico, inspirado
nas idias funcionalistas, promoveu a ordenao das reas centrais, investindo na alterao do traado virio e nos transportes, e a iniciativa privada, envolvida com a produo e a ocupao do solo urbano, inspirada
nas idias culturalistas, comeou a implantar novos bairros residenciais,
que eram oferecidos s classes mais abastadas da populao das cidades
do Rio de Janeiro e So Paulo, incluindo desde o parcelamento bsico da
terra, segundo densidade e ocupao pr estabelecidas, at investimentos em equipamentos urbanos, em especial as instalaes de infra-estrutura disponveis.
O conceito de bairro jardim foi incorporado pelo Poder Pblico, que,
por meio de legislao especfica, passou a exigir do proprietrio de gleba
a obrigatoriedade de submeter aprovao do Executivo municipal o
projeto de arruamento e loteamento, estabelecendo como condies de
parcelamento, a princpio, o lote mnimo e as caractersticas funcionais
das vias e espaos livres destinados a reas verdes.
No entanto, somente atravs do Decreto-Lei 58, de 10 de dezembro de
1937, exigiu-se a obrigatoriedade de o loteador inscrever o loteamento
no Registro de Imveis, devendo, para tanto, serem apresentados, no
caso de propriedade urbana, o plano do loteamento aprovado pela prefeitura e respectivo memorial, as certides da situao fundiria e tributria do terreno e contrato de compromisso de venda dos lotes.
Esse instrumento permitia ao loteador fornecer, por meio de emprstimo, recursos para a construo da edificao, podendo realiz-la por meio
de empreitada, celebrando, para tanto, contrato de financiamento, que
devia ser registrado por averbao no livro do Registro de Imveis.
202
aria Lima - Cepam

Porm, o Decreto-Lei 58/37 no impunha punies ao loteador e,

tampouco, a legislao urbanstica vigente poca continha penalidades
que coibissem aes de irregularidade, como a abertura de arruamentos
sem licena da prefeitura. Para sanar esse problema, o Poder Pblico, em
diversas oportunidades, promoveu a oficializao de logradouros e intimou os proprietrios a realizarem as obras necessrias obteno do
termo de regularizao de seus loteamentos.
Brasil - Emprego e Urbanizao - Taxa Anual de Crescimento

1940/50
1950/60
1960/70
1970/80
Aumento do emprego
industrial e dos servios
2,9
4,5
4,1
6,6
Crescimento da
populao urbana
3,9
5,3
5,0
4,6
Crescimento da
populao nas cidades
com mais de 20.000
habitantes
5,2
6,3
5,8
5,9
Fonte: Ignacy Sachs - Recursos, emprego e financiamento do desenvolvimento: produzir sem

destruir . O caso do Brasil: relatrio de introduo para o seminrio internacional do Cendec,
Braslia, 23-25/8/88.
O incremento populacional teve incio nas dcadas de 1940 a 1950,

tornando-se mais expressivo com a diversificao das atividades industriais e de prestao de servios e a oferta significativa de empregos nas
dcadas de 1950 a 1960, tendo a populao urbana aumentado a taxa
anual de 5,3% e de 6,3% nas cidades com mais de 20.000 habitantes,
gerando, em decorrncia, maior demanda por moradia.
Nos anos 1940 a 1960, o governo federal editou vrios dispositivos
jurdicos que visavam regulao dos aluguis, atendendo situao de
emergncia vivida durante a Segunda Guerra Mundial e a maior demanda por moradias nas cidades. De um lado, limitou o valor dos aluguis,
203
Estatuto da Cidade
impediu, por meio de aplicao de multa, a permanncia de imveis desocupados destinados ao aluguel e, de outro, incentivava a produo de
novas moradias de aluguel, liberando para estas o valor do aluguel, criando uma poltica ambgua, gerando distores que acabaram afetando a
rentabilidade e a oferta habitacional.
O fenmeno da urbanizao era o gerador de desvios no desenvolvimento urbano, e o Poder Pblico, por meio de instrumentos de planejamento, buscava reduzir seus efeitos negativos. Na dcada de 60, o Banco
Nacional da Habitao - BNH (atual BNDES) passou a oferecer financiamentos para a produo de conjuntos habitacionais destinados classe
de baixa renda, que devido ao preo da terra, foram implantados em
grandes glebas situadas nas reas perifricas da cidade. Tambm, a iniciativa privada, tendo o quinho da populao abastada sido atendido,
passou a oferecer loteamentos populares, situados nas reas perifricas
das cidades, muitos deles sem a devida aprovao da prefeitura.
Esse processo implicou, de um lado, mais nus ao Poder Pblico, que se
viu obrigado a estender as redes de infra-estrutura e os servios de transportes para atender a populao instalada e, de outro, a necessidade de
orientar os incautos compradores dos lotes, que no conseguiam obter o
licenciamento das edificaes para efetuar a inscrio no registro de imveis por estarem edificadas em locais imprprios e por se encontrarem em
parcelamentos do solo irregulares.
Como resultado desse processo foram se formando os chamados vazios urbanos como reserva de valor dos proprietrios, pela reteno de
glebas vazias que se beneficiam das externalidades positivas, decorrentes
de investimentos pblicos realizados na cidade.
O governo federal, pelo Decreto-Lei 271, de 28 de fevereiro de 1967,
passou a conceituar e distinguir as formas de parcelamento do solo urbano, introduzindo o conceito de loteamento e desmembramento de gleba.
Esse instrumento autorizava a integrao das reas pblicas ao domnio
pblico do municpio, a partir da data de inscrio do loteamento.
204
aria Lima - Cepam

Buscando penalizar as aes irregulares do loteador, o artigo 3o do Decreto-Lei 271/67 equiparou o loteador ao incorporador, os compradores
de lotes aos condminos e as obras de infra-estrutura construo da
edificao, aplicando-se a Lei 4.591, de 16 de dezembro de 1964, donde se infere que aquele ficaria sujeito mesma sano penal deste (art.
66), mas, como bem pondera Luciano Caseiro, um crime tomado por
emprstimo, cuja figura fica enfraquecida quando se transplanta para
os casos de loteamento. (Meirelles, Hely Lopes. Direito de construir. 3
ed., 1979, p. 124).
Como os instrumentos jurdicos disponveis no conseguiam coibir as
aes danosas praticadas pelos promotores do parcelamento do solo urbano, em 1973, foi criado o Programa Comunidade Urbana de Recuperao Acelerada - Cura, pelo ento BNH, destinado a promover:
a execuo integrada de obras de infra-estrutura urbana e comunitria;
o adensamento da populao urbana at nveis tecnicamente
satisfatrios;
a eliminao da capacidade ociosa dos investimentos urbanos;
a diminuio dos efeitos negativos da especulao imobiliria;
a racionalizao dos investimentos em infra-estrutura urbana e comunitria, por meio de critrios e objetivos para a fixao de prioridades. (BNH ( RC7/73)
O governo federal, com esse programa, buscava oferecer aos municpios um instrumento de planejamento que permitia a ordenao do solo
urbano em reas selecionadas, por meio de critrios adequados e especficos, definindo-se para essas reas um plano de urbanizao que previa
obras de complementao da rede viria, de equipamentos urbanos, comunitrios e de servios adequados renda da populao existente e
prevista, a serem implementadas pelo Poder Pblico e por empreendedores imobilirios. Para inibir a reteno dos terrenos pelos proprietrios, o
programa obrigava a adoo de alquota progressiva do Imposto Predial e
205
Estatuto da Cidade
Territorial Urbano IPTU, at o equivalente a um terreno ocupado por

uma edificao. Em So Paulo, o exemplo mais significativo desse programa foi o Cura Jabaquara, que contou com a participao de empreendedores privados na implementao do plano urbanstico. Porm, a cobrana do IPTU progressivo no foi implementada como previsto, tendo sido
pouco utilizada pelos municpios que aplicaram esse programa.
Somente com a Lei Federal 6.766, de 19 de dezembro de 1979, e com as
alteraes da Lei 9.785, de 29 de janeiro de 1999, passam os municpios a
dispor de um instrumento jurdico que considera crime contra a Administrao Pblica os loteamentos e desmembramentos iniciados sem autorizao
do rgo pblico competente, bem como aqueles em desacordo com a legislao ou sem observncia das determinaes da licena, impondo pena
de recluso e multa pecuniria de acordo com a gravidade da infrao.
Esse instrumento jurdico estabelece diretrizes urbansticas, as quais devero ser observadas pelos interessados em promover o parcelamento do
solo. Admite o parcelamento do solo para fins urbanos somente em zonas urbanas, de expanso urbana ou de urbanizao especfica, assim
definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal. Impede o
parcelamento do solo em terrenos em situao de risco alagadios e
sujeitos a inundaes , inadequados do ponto de vista ambiental (aterrados com material nocivo sade e com poluio ambiental que impea
condies sanitrias suportveis), inadequados pela condio geolgica e
topogrfica (declividade > 30%) e em reas de preservao ambiental,
podendo, se sanadas as condies adversas, o parcelamento ser submetido aprovao da prefeitura.
Estabelece ainda que as reas destinadas ao sistema de circulao,
implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, bem como, a espaos livres de uso pblico, sero proporcionais densidade de ocupao
prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em
que se situem. Essa alterao foi introduzida pela nova redao dada ao
inciso I do artigo 4o pela Lei 9.785, de 29 de janeiro de 1999, que retirou
a exigncia de o loteador doar, no mnimo 35% da rea total da gleba
206
aria Lima - Cepam

para reas pblicas, deixando para o plano diretor ou lei municipal o

estabelecimento da porcentagem da gleba bruta, que dever ser doada
para reas pblicas em funo da densidade demogrfica prevista. Estabelece a rea mnima do lote, define como equipamentos comunitrios
aqueles destinados educao, cultura, sade, lazer e similares e, como
equipamentos urbanos os de abastecimento de gua, servios de esgotos, energia eltrica, coleta de guas pluviais, rede telefnica e gs canalizado, que estaro contidos nos projetos de loteamento, de acordo com
as exigncias de lei municipal de parcelamento, uso e ocupao do solo.
O interessado, antes de elaborar o projeto de loteamento, deve solicitar
prefeitura a definio de diretrizes para o uso do solo, traado dos lotes,
sistema virio, espaos livres e reas reservadas para equipamentos urbanos e comunitrios. Essa etapa poder ser dispensada, mediante lei municipal, para as cidades com menos de 50.000 habitantes. As diretrizes
expedidas pela prefeitura vigoraro pelo prazo de quatro anos.
Os projetos de loteamento e desmembramento, aps aprovao da prefeitura e dos rgos estaduais, nos casos especificados no artigo 13 da Lei
6.766/79, com as alteraes da Lei 9.785/99, tero 180 dias para efetuar
o registro. O projeto aprovado dever ser executado no prazo constante
do cronograma de execuo, sendo de no mximo quatro anos.
Os projetos de desmembramento devero atender s disposies urbansticas vigentes para as regies em que se situem ou, na ausncia destas,
as disposies urbansticas para os loteamentos.
O interessado dever submeter o projeto aprovado de loteamento ou
de desmembramento ao registro, com ttulo de propriedade ou certido
da matricula, podendo o ttulo de propriedade ser dispensado quando
se tratar de parcelamento popular destinado s classes de menor renda,
em imvel declarado de utilidade pblica, com processo de desapropriao judicial em curso e emisso provisria na posse, desde que promovido pela Unio, Estados, Distrito Federal e municpios ou suas entidades
delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitao. (Lei
9.785/99, art.18, 4o)
207
Estatuto da Cidade
Esse instrumento estabelece responsabilidades s partes intervenientes

pblicas e privadas, inclusive ao comprador de lotes em todas as aes
vinculadas ao processo de parcelamento do solo. prefeitura compete
estabelecer os prazos para aprovao ou rejeio do projeto e para a
aceitao ou recusa das obras decorrentes do parcelamento em funo
de sua estrutura organizacional, sob pena de arcar com indenizao por
danos causados ao interessado se os prazos fixados no forem cumpridos. De outro lado, ao comprador de lote cabe, ao descobrir que foi lesado, de imediato suspender o pagamento das prestaes restantes, notificando o loteador que o pagamento passar a ser efetuado no Registro de
Imveis competente. Ao Registro de Imveis compete a responsabilidade
pelo depsito das prestaes recebidas em estabelecimento de crdito
(inciso I do artigo 666 do Cdigo de Processo Civil), em conta cuja movimentao depender de prvia autorizao judicial.
Dessas aes decorrem os procedimentos admitidos por esse instrumento
jurdico para que o loteador tome as providncias necessrias regularizao do parcelamento do solo, que, uma vez regularizado, poder levantar as prestaes depositadas, contando para tanto com audincia do
Ministrio Pblico e a citao da prefeitura. Se o loteador deixar de atender notificao ou se a prefeitura promover a regularizao, visando
correo de desvios provocados no desenvolvimento da cidade e, em defesa dos adquirentes de lotes de baixa renda, o loteador no ter direito
s prestaes depositadas.
Mesmo com esse instrumento, o problema dos parcelamentos irregulares continua a ser o desafio das grandes cidades brasileiras, como So
Paulo, que conta atualmente com cerca de 800.000 lotes clandestinos,
abrigando uma populao estimada em 3.200.000 habitantes.
Essa ao de regularizao prevista na lei de parcelamento federal e em
lei municipal de regularizao, a chamada lei de anistia, s retarda a soluo do problema, pela postergao da aplicao dos dispositivos constitucionais ( 4o do art. 182), gerando sempre uma expectativa para o
loteador, que, mesmo executando em desacordo com as disposies le-
208
aria Lima - Cepam

gais, aguarda que nova lei de anistia seja editada e, dessa forma, ele se v
impune e ao mesmo tempo beneficiado por essa lei.
Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios

O parcelamento do solo instrumento indutor da urbanizao, sendo
realizado de forma espontnea pelo proprietrio da terra, que planeja o
parcelamento da gleba em lotes e submete o projeto aprovao da
prefeitura, visando a sua inscrio no Registro de Imveis para alienao
dos lotes a terceiros, transferindo ao domnio pblico as ruas e as reas
destinadas ao uso pblico de lazer e a equipamentos comunitrios, alm
de implantar as obras de infra-estrutura necessrias densidade
populacional prevista, executadas de conformidade com as disposies
legais vigentes, cumprindo, dessa forma, a primeira etapa da exigncia
constitucional, sendo que, aps a edificao e futura utilizao, em atendimento s normas urbansticas, dar cumprimento funo social da
propriedade.
O proprietrio pode usar o seu imvel para abrigar atividades previstas
com grau e intensidade de construo compatvel com a oferta de infraestrutura e servios instalados, de conformidade com as disposies urbansticas vigentes (funo social da propriedade), e para satisfazer suas
prprias necessidades, podendo auferir os benefcios dele decorrente, dispor, vender, doar, etc. (faculdade de uso, gozo e disposio ( Cdigo Civil,
art. 524), como garantias constitucionais.
A Constituio Federal de 1998 tornou obrigatrio o plano diretor como
instrumento bsico de poltica urbana para os municpios com mais de
20.000 habitantes, tendo por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
O 4o do art. 182 facultou ao Poder Pblico municipal, mediante lei
especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei
federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou
no utilizado, que promova o seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:
209
Estatuto da Cidade
I - parcelamento ou edificao compulsrios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriao, com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com
prazo de resgate de at 10 anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros
legais.
Na formulao do plano diretor so desenvolvidos estudos, pesquisas e
anlises que identificam e avaliam em profundidade os problemas e os
desvios de estruturao e de desempenho das funes urbanas relacionados com a distribuio espacial da populao, das atividades econmicas
e sociais e com a oferta de infra-estrutura e servios urbanos instalados
no territrio do municpio, visando definio dos instrumentos de poltica urbana adequados a alcanar o pleno desenvolvimento urbano com
qualidade ambiental.
Durante a elaborao do plano diretor, tais informaes devero ser
amplamente debatidas com as entidades representativas dos vrios segmentos da populao local, para que as diretrizes de desenvolvimento do
municpio e os instrumentos de poltica urbana a serem includos no plano, para alcanar as transformaes urbansticas, socioeconmicas e
ambientais, expressem os anseios da populao.
O Projeto de Lei 5.788/90 substitutivo, denominado Estatuto da Cidade, no artigo 5o da Seo II, que regulamenta o 4o do artigo 182 da
Constituio Federal, estabelece que: Lei municipal especfica para rea
includa no Plano Diretor poder determinar o parcelamento, a edificao
ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado
ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para a
implementao da referida obrigao. O Projeto de Lei 5.788/90 considera subutilizado o imvel com aproveitamento inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente, e utilizado em
210
aria Lima - Cepam

desacordo com a legislao urbanstica ou ambiental, cabendo ao Executivo Municipal notificar o proprietrio para o cumprimento da obrigao,
sob pena de aplicao do imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbano progressivo no tempo, mediante majorao da alquota, pelo prazo de 5 (cinco) anos consecutivos, cujo valor anual ser de at duas vezes
o valor da alquota do ano anterior, observada a alquota mxima de 15%.
A lei municipal especfica, para a rea indicada no plano diretor, nos
termos do 4o do artigo 182 da CF e nos termos do artigo 5o do Estatuto
da Cidade, dever estabelecer os usos permitidos, segundo predominncia desejada, com intensidade de ocupao mnima e mxima, para estabelecer os parmetros de controle da funo social da propriedade. Devese ressaltar que o Estatuto da Cidade introduziu a utilizao como
obrigatoriedade compulsria de forma muito apropriada, pois, a utilizao, ou seja, a atividade instalada na propriedade urbana, atributo essencial para o estabelecimento das restries urbansticas e edilcias, as
quais devero ser atendidas para o pleno atendimento da funo social.
As leis de parcelamento, uso e ocupao do solo estabelecem parmetros
mnimos e mximos relacionados com os diferentes tipos de assentamentos urbanos, visando, de um lado, ao controle populacional e, de outro,
ao controle da ocupao e da rea edificvel, de forma a garantir uma
distribuio eqitativa e funcional da densidade compatvel com a infraestrutura e equipamentos instalados e previstos, para alcanar o pleno
desenvolvimento de cada parcela territorial ou regio, de forma harmnica com o desenvolvimento do conjunto do municpio, assegurados a preservao dos imveis de interesse cultural, dos recursos naturais que valorizam a paisagem urbana e garantem qualidade ambiental.
Os parmetros mnimos esto relacionados com o parcelamento do solo e
as relaes de vizinhana (rea do lote, frente e recuos), os parmetros mximos esto relacionados intensidade de rea edificada, visando ao controle
da densidade (taxa de ocupao, coeficiente de aproveitamento e gabarito).
O estabelecimento de parmetro mnimo para a intensidade de rea construda
ser o primeiro desafio que os municpios tero de enfrentar.
211
Estatuto da Cidade
O parmetro de intensidade mnima de utilizao do solo dever estar

relacionado com a densidade de ocupao prevista para determinada rea
ou regio da cidade em funo da infra-estrutura instalada e a possvel
ociosidade desses servios, decorrentes da sua baixa utilizao. Como critrio para o estabelecimento da intensidade de rea construda mnima
deve-se adotar as dimenses mnimas dos compartimentos em funo do
uso da edificao, estabelecidas pelo cdigo de edificaes, devendo os
compartimentos e ambientes estarem posicionados de forma a assegurar
o conforto trmico, a proteo acstica e de higiene e salubridade. Tratase de assunto que merecer maior discusso, tendo em vista as peculiaridades de cada municpio, mas, em princpio, poderiam ser aceitos usos
com baixa utilizao, como os estacionamentos de veculos, quando situados em lotes voltados para vias de maior trfego de veculos, cumprindo
a funo social de retirar os veculos estacionados junto ao meio fio. Em
reas residenciais podero existir, por exemplo, viveiros de plantas, hortas, dentre outros usos de baixa utilizao, mas, benficos para as caractersticas dessa rea, com predominncia residencial, inserida numa dada
regio especfica da cidade.
Fatores intervenientes na delimitao das reas sujeitas ao
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios
Na elaborao do plano diretor e da lei municipal especfica, para estabelecer a rea sujeita ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, a prefeitura dever definir os fatores urbansticos, socioeconmicos e de infra-estrutura que traduzam a dinmica urbana da cidade,
procurando identificar os desvios apresentados por esses fatores em relao tendncia principal do conjunto da cidade e as diretrizes especficas
para cada parcela do territrio urbano.
Como fatores urbansticos sero considerados a acessibilidade por transporte coletivo, que se contrape predominncia de glebas e lotes ociosos (de 25% a 50%), e o desvirtuamento da vocao ou tendncia de
determinada regio, por meio da ocorrncia de usos no conformes.
212
aria Lima - Cepam

Como fatores sociais esto compreendidos os resultados de anlise dos

dados demogrficos, em especial a renda. Deve-se salientar, no entanto,
que, nos pequenos municpios, a renda representativa para o municpio
como um todo. Nesse caso, a caracterizao da provvel faixa de renda
da populao, por parcela territorial do municpio, poder ser feita atravs de outras variveis, como a dimenso dos lotes, o tipo de edificao,
o estado de conservao, a maior ou menor presena de espaos verdes
privados e pblicos, a predominncia ou exclusividade de uso residencial,
dentre outros. Como indicador, recomenda-se os de renda mdia para a
aplicao desse instrumento.
Como fatores econmicos, esto relacionados distribuio espacial
das reas de produo industrial, s reas de maior concentrao das
atividades comerciais e de prestao de servios e s reas de uso misto,
com densidade de ocupao mdia, que disponham de glebas, lotes ociosos e edificaes subutilizadas ou no utilizadas, situadas em zonas
adensveis.
Como fatores de infra-estrutura, podem ser estabelecidos critrios de
pontuao com incidncia de maior valor para a rede de gua, seguidos
de valores decrescentes para o esgoto, a pavimentao e a iluminao
pblica.
Como fatores de viabilidade de aplicao desse instrumento devem ser
avaliados os recursos auferidos pela arrecadao do imposto predial
territorial urbano, por habitante e por m2 de rea construda, segundo
uso, tendo em vista a alquota e sua progressividade no tempo. Deve-se
avaliar que tipo de interveno ser possvel com esses recursos, dado
que, ao final da aplicao desse instrumento, caber ao municpio o adequado aproveitamento daquela rea. Devem ser identificados,
quantificados e analisados os lanamentos imobilirios em relao situao fundiria existente e em relao s reas regularmente aprovadas,
aferidas pelos alvars de licenas e certificados de concluso expedidos
pela prefeitura.
213
Estatuto da Cidade
A interao dos fatores decorrer de ponderao atribuda a cada fator, segundo objetivos e prioridades estabelecidos nas simulaes e cenrios realizados para a formulao do plano diretor, que permitam identificar na estrutura urbana as reas passveis de parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios.
Finalidade do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios
a) O principal objetivo combater a reteno de glebas e lotes no
edificados, dotados de infra-estrutura e servios urbanos, visando
reduo dos custos de urbanizao e otimizando os investimentos
pblicos realizados.
A funo social da gleba poder ser cumprida, tanto pelo seu adequado parcelamento (loteamento ou desmembramento), com a destinao
de parte da gleba para reas pblicas (vias, reas verdes e reas para
equipamentos comunitrios) e o restante em lotes para posterior
edificao, quanto pela adequada utilizao, realizada por meio da implantao de uso permitido e de grande efeito transformador na regio,
que poder ser instalado na totalidade da gleba, como, por exemplo:
shopping center, centro empresarial, supermercado ou at mesmo uma
indstria no poluente, devendo, para tanto, a gleba estar voltada para
via de circulao oficial e atender s condies estabelecidas pelos rgos municipais responsveis pelo controle de trfego e ambiental, que
podero, inclusive, fazer exigncias para reduzir os possveis impactos,
quer seja sobre o trfego local, quer seja sobre os incmodos causados
vizinhana, devendo, para tanto, o proprietrio apresentar estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV) e, quando for o caso, estudo prvio
de impacto ambiental (EIA).
b) Punir qualquer utilizao em desacordo com a legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo, de forma a estimular o uso da
propriedade urbana de conformidade com a sua funo social.
Um dos maiores problemas das cidades de mdio e grande portes
o do parcelamento irregular do solo, ou seja, aquele executado sem
214
aria Lima - Cepam

autorizao da prefeitura ou executado em desacordo com o plano

aprovado (loteamento e/ou desmembramento clandestino).
Para que os municpios possam fazer uso desse instrumento, necessrio que lei federal discipline a matria e que o plano diretor do municpio
indique as reas de sua aplicao. No caso do municpio de So Paulo, a
indicao da rea no plano diretor j est atendida pelo disposto na alnea
a do inciso I e alnea a do inciso II do artigo 15 da Lei 10.676, de 7 de
novembro de 1988. O legislador poderia ter regulamentado o tema na lei
federal 9.785/99, mas no o fez. Sem essa condio atendida, o municpio
de So Paulo e os demais municpios, no podendo utilizar as disposies
do 4o do artigo 182 da CF, fazem uso de leis de anistia.
Do ponto de vista urbanstico, o melhor seria estancar de vez essa anomalia e fazer ressurgir um ambiente urbano construdo com condies
adequadas de habitabilidade. Em face dos prejuzos causados populao, especialmente a de baixa renda, e ao desenvolvimento urbano,e considerando, ainda, que para essas questes h legislao federal especfica
que impe penalidades pecunirias e at a recluso, o recomendvel seria
a elaborao de projeto de lei federal ampliando as disposies do artigo
44 da Lei 6.766/79, para incluir o consrcio imobilirio como instrumento de viabilizao financeira da regularizao do parcelamento.
A soluo do problema no est no incremento de punies, mas, sobretudo, nas formas de viabilizao tcnica e financeira do empreendimento. Dever ser buscado junto ao setor financeiro os mecanismos de
incentivo que permitam s instituies financeiras pblicas e privadas criarem linhas de financiamento para a execuo das obras de infra-estrutura, em especial, a drenagem de guas pluviais, o esgotamento sanitrio, o
sistema virio e pavimentao, cujo custo da ordem de 73% e 80%, de
acordo com a densidade baixa ou alta (Mascar,1989).
O municpio dever contar com recursos tcnicos e financeiros para
exercer a fiscalizao com rigor, coibindo de imediato as aes irregulares. Para tanto, dever possuir levantamento aerofotogramtrico, com
periodicidade qinqenal de atualizao, manter equipe permanente para
215
Estatuto da Cidade
o monitoramento das reas parceladas irregularmente e das reas vazias,

estabelecendo um programa de ao conjunta com o Registro de Imveis, o Ministrio Pblico e o agente financeiro.
Outro desvio da funo social da propriedade so as edificaes de
interesse de preservao histrico e arquitetnico no utilizadas e
abandonadas.
Tambm, nesse caso, para que os municpios possam fazer uso desse
instrumento, necessrio que lei federal discipline a matria, dado que a
condio da rea estar indicada no plano diretor, no caso do municpio de
So Paulo, j est atendida pelo disposto no inciso II do artigo 11 da Lei
10.676, de 7 de novembro de 1988, e pela legislao de parcelamento,
uso e ocupao do solo, que estabelece os nveis de preservao a que
esto sujeitos.
Admitindo-se, nesse caso, o uso dos instrumentos de incentivo j disponveis, como a Lei 8.313, de 23 de dezembro de 1991, que trata do Programa Nacional de Apoio Cultura - Pronac, e a transferncia do potencial construtivo no utilizado, nos termos de legislao municipal, como
forma de viabilizao financeira das obras necessrias ao restauro.
E, para reverter a situao de degradao, deve ser imputada a utilizao ou a edificao compulsria edificao no utilizada, em
runas, que apresentem problemas de segurana, de forma cumulativa com as demais penalidades decorrentes do cdigo civil e do
cdigo de edificaes.
H necessidade, que as situaes ocorrentes mais gravosas, que causam prejuzos a terceiros e a coletividade possam vir a utilizar os instrumentos de poltica urbana, de forma mais rpida e eficiente pelo Executivo municipal.
c) Ampliar a oferta de imveis no mercado imobilirio, visando pela diversificao atender segmentos diferenciados do mercado imobilirio.
d) Promover a requalificao de imveis subtilizados ou no utilizados
em situao de abandono, especialmente aqueles localizados na rea
216
aria Lima - Cepam

central das grandes cidades, voltados para o uso habitacional, como

forma de revitalizar o centro.
Os avanos tecnolgicos nas reas de informtica, telecomunicaes e
as mudanas nas relaes de trabalho tm gerado transformaes na
apropriao dos espaos construdos pelas atividades comerciais e de prestao de servios, que se refletem em vrias regies da cidade. Na rea
central, constata-se o abandono de grandes edifcios que se tornaram
obsoletos para as atividades tercirias.
Tais edifcios poderiam ser reabilitados para o uso habitacional, dentro
de um programa mais amplo, que conciliasse os interesses sociais com os
interesses imobilirios. Assim, neste caso, a utilizao compulsria deveria estar associada a uma poltica habitacional de mbito federal, visando
ampliao da oferta de habitao de aluguel. Um dos instrumentos que
poderia ser utilizado o Programa de Arrendamento Residencial - PAR,
institudo pela Medida Provisria no 1.823, de 29/4/99, podendo ainda,
no mbito municipal a viabilizao financeira da reabilitao, estar associado a outros instrumentos de poltica urbana, como a operao urbana
consorciada.
Resultados e procedimentos
Ser que a imposio ao proprietrio do parcelamento do solo, da
edificao ou da utilizao compulsrios alcanar os resultados estabelecidos pelo plano diretor e leis especficas?
Apenas a imposio da cobrana compulsria do imposto predial territorial
urbano progressivo no tempo sobre a propriedade urbana no ser suficiente para que as transformaes urbansticas se concretizem. Torna-se necessria a definio de um plano urbanstico que conte com um programa
de ao do Poder Pblico e da iniciativa privada e o apoio da populao,
tendo em vista que o no cumprimento dessa obrigao culminar com a
desapropriao-sano, tendo o Executivo municipal a responsabilidade de
promover o adequado aproveitamento dos imveis, no prazo mximo de
cinco anos, sob pena de improbidade administrativa do prefeito.
217
Estatuto da Cidade
Nesse sentido, e dentro do processo de discusso do plano diretor,

deve-se esclarecer a populao sobre o fato de que cada propriedade
urbana, para cumprir sua funo social, deve atender s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano, que visa,
com os objetivos, diretrizes e instrumentos aplicveis a cada situao
especfica da rea urbana e rural do municpio, alcanar um ambiente
ecologicamente equilibrado, por meio da preservao do ambiente natural e histrico-cultural, e garantir aos seus cidados acesso a condies satisfatrias de habitao, educao, sade, esporte, lazer, cultura, transporte pblico, saneamento bsico e segurana, devendo contar
com o apoio dos demais nveis de governo nas questes expressas no
plano diretor como de suas competncias.
Por outro lado, esse instrumento poderia estar associado a outros instrumentos de poltica urbana, que, por sua vez, ofeream incentivos
iniciativa privada. Um desses instrumentos, que mais flexibilidade apresenta, a Operao Urbana Consorciada. Dessa forma, o Executivo municipal, mediante lei municipal especfica aplicvel a um determinado permetro, que tenha parcelamento irregular e terrenos ociosos, de um lado,
poder exigir a obrigao do parcelamento compulsrio, com cobrana do
imposto predial territorial urbano progressivo no tempo, permitindo a utilizao do consrcio imobilirio, e, de outro, apresentar incentivos para a
participao da iniciativa privada. Para que esses instrumentos alcancem os
resultados esperados, o conjunto de incentivos dever atrair o mercado
imobilirio e, para o produto final esperado, dever existir demanda.
No entanto, h dvidas sobre a eficcia desse instrumento, tendo em vista
o conjunto de leis e prazos previstos para cada passo de sua implantao:
1. aprovao do Projeto de Lei Federal - Estatuto da Cidade;
2. obrigatoriedade de elaborar plano diretor com a indicao da rea
sujeita ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, IPTU
progressivo no tempo e desapropriao-sano;
3. obrigatoriedade de lei municipal especfica, contendo a delimitao
218
aria Lima - Cepam

de rea passvel de aplicao do instrumento de parcelamento,

edificao ou utilizao compulsrios, estabelecendo as condies e
prazos para o cumprimento da obrigao;
4. identificao dos proprietrios;
5. entrega da notificao, por funcionrio do rgo competente, ou
por edital, concedendo o prazo de um ano para o protocolamento
do projeto na prefeitura;
6. averbao da notificao no Registro de Imveis;
7. concesso do prazo de 2 (dois) anos, contados a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento, admitindo a concluso em etapas para os empreendimentos de grande porte;
8. incio da cobrana do IPTU progressivo 1(um) ano aps a entrega da
notificao, se esta no for atendida;
9. aplicao por 5 (cinco) anos consecutivos do IPTU progressivo, com
alquota at duas vezes o valor cobrado no ano anterior, observada
a alquota mxima de 15%;
10. aprovao da emisso de ttulos da dvida pblica pelo Senado Federal;
11. estabelecimento de consrcio imobilirio, pela prefeitura, por meio
de requerimento do proprietrio;
12. desapropriao-sano dos imveis;
13. adequado aproveitamento da rea, realizado diretamente pelo Poder Pblico ou atravs de terceiros, por meio de licitao, no prazo
mximo de 5 (cinco) anos aps a expropriao.
Uma vez cumpridos todos os passos, as prefeituras, para garantir o controle dos resultados desse instrumento, devero criar sistemas de acompanhamento e controle das aes acima enumeradas, por meio da sistematizao das informaes constantes dos alvars de licena e dos certificados de concluso, instrumentos de controle pblico, que asseguram
219
Estatuto da Cidade
que o parcelamento do solo, a edificao e o uso da edificao atendem

s disposies legais. Da mesma forma, devero ser institudos controles
da cobrana do IPTU progressivo, por meio de conta vinculada, no oramento municipal para essa finalidade. Ainda para monitoramento de possveis ocorrncias de parcelamento ou edificao executados sem licena,
a prefeitura dever contar com levantamentos aerofotogramtricos
atualizados e com equipe de fiscalizao.
A notificao a ser entregue ao proprietrio do imvel dever conter:
1. O imvel, situado na rua (...), est sujeito obrigatoriedade de realizar o parcelamento, a edificao e a utilizao compulsrios, sob
pena de cobrana do imposto predial territorial urbano, mediante
majorao da alquota progressiva no tempo, por cinco anos consecutivos, e Desapropriao - Sano, com base no artigo 182, 4o,
III, da Constituio Federal, e na Lei Municipal no ..., devendo o
proprietrio, para cumprir a funo social de sua propriedade, apresentar projeto prefeitura no prazo de 1 (um) ano, sendo permitidos os usos (...) com intensidade mnima de (...).
2. Aprovado o projeto pela prefeitura, o proprietrio ter o prazo de 2
(dois) anos para iniciar as obras do empreendimento.
3. Caso o proprietrio no protocole o projeto at o prazo de um ano,
aps o recebimento da notificao, a prefeitura dar incio cobrana do imposto predial territorial urbano progressivo.
4. Para empreendimentos de grande porte, desde que aprovados como
um todo, admite-se a concluso em etapas.
5. As obrigaes ficam transferidas por transmisso do imvel, por ato
inter-vivos ou causa mortis, posterior data da notificao, sem interrupo de quaisquer prazos.
6. O proprietrio, por razes financeiras, poder solicitar, por meio de
requerimento, a utilizao do instrumento consrcio imobilirio,
que permite a transferncia do imvel ao Poder Pblico, e, como
pagamento, aps as obras realizadas, recebe unidades imobilirias
220
aria Lima - Cepam

devidamente urbanizadas, com base no valor do clculo do IPTU do

imvel, antes da execuo das obras.
7. Para quaisquer esclarecimentos que se faam necessrios, o proprietrio dever se dirigir ao rgo municipal competente (...) endereo
(...) telefone (...).
Desapropriao - Sano
O instituto da desapropriao utilizado para permitir ao Poder Pblico
a transferncia de forma compulsria da propriedade privada para o domnio pblico, por utilidade, necessidade pblica ou interesse social, constituindo-se num ato administrativo que se inicia pela declarao de utilidade ou de interesse social dos imveis atingidos, promovendo a avaliao dos mesmos, para a realizao da justa indenizao em dinheiro (CF,
art. 5o, XXIV), visando obteno da adjudicao dos bens ao Poder Pblico, para a conseqente realizao do plano de obras e servios.
No entanto, o artigo 182, 4 o, III, da Constituio Federal previu que
as propriedades urbanas indicadas no plano diretor que no forem
edificadas, sendo mantidas subutilizadas ou no utilizadas, esto sujeitas
a penalidades cumulativas, que se iniciam pela cobrana do imposto predial territorial urbano progressivo no tempo, por meio de majorao da
alquota anual, pelo prazo de cinco anos consecutivos, respeitada a alquota
mxima de 15%.
Decorridos os cinco anos, e se a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar no tiver sido cumprida, o Executivo municipal manter a cobrana
pela alquota mxima at que se cumpra a referida obrigao, podendo
proceder a desapropriao-sano, com pagamento em ttulos da dvida
pblica, previamente aprovados pelo Senado Federal, resgatveis em parcelas anuais, iguais e sucessivas, no prazo de at dez anos, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais de 6% ao ano.
A denominao sano decorre do gravame imputado propriedade
urbana, por no ter cumprido a sua funo social expressa na Constituio Federal, sendo, por essa razo, lcita a reduo da justa indenizao.
221
Estatuto da Cidade
O valor real da indenizao ter como referncia a base de clculo do

imposto predial territorial urbano, sendo descontado o montante incorporado em funo de obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o
mesmo se localiza, aps a notificao, no sendo cabveis, pela natureza
da desapropriao, expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios.
O proprietrio do imvel poder solicitar ao Poder Pblico, mediante
requerimento, a aplicao do instrumento consrcio imobilirio, procedendo a transferncia de seu bem prefeitura, que, aps a realizao
das obras, devolver ao proprietrio unidades imobilirias j urbanizadas,
correspondentes ao valor do imvel antes das benfeitorias.
Uma vez executada a desapropriao-sano, caber ao Executivo municipal a responsabilidade de promover o adequado aproveitamento dos
imveis no prazo mximo de cinco anos, sob pena do prefeito incorrer
em improbidade administrativa, nos termos da Lei 8.429, de 2 de junho
de 1992, conforme dispe o artigo 57 do Estatuto da Cidade.
Tendo em vista as responsabilidades atribudas ao proprietrio e ao Executivo municipal na aplicao desse instrumento, as reas sujeitas ao
parcelamento, edificao e utilizao compulsrios indicadas no plano diretor devero estar associadas s diretrizes de um plano urbanstico,
que estabelecer o adensamento desejvel a ser alcanado, em funo
das infra-estruturas e equipamentos existentes e programados, incluindo
obras e melhoramentos necessrios aos parcelamentos existentes, que
conte com o apoio da iniciativa privada e da populao diretamente afetada e, principalmente, com recursos oramentrios e/ou financiamento
especfico.
A aplicao desse instrumento, associada operao urbana consorciada, seria recomendvel para buscar apoio de investimentos privados,
especialmente quando da execuo da desapropriao-sano, que o Executivo municipal ter que promover o aproveitamento da rea expropriada, por seus prprios meios ou por alienao ou concesso a terceiros,
222
aria Lima - Cepam

mediante licitao, devendo ser mantidas ao adquirente do imvel as

mesmas obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao.
AFONSO DA SILVA, Jos. Curso de direito constitucional positivo. 13
ed. 1997.
. Direito urbanstico brasileiro. 2 ed.1997.
AZEVEDO NETTO, Domingos Theodoro. Poltica urbana: novos instrumentos para o desenvolvimento urbano, 1990.
BENEVOLO, Leonardo. Histria da cidade. Editora Perspectiva, 1983.
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Instrumentos Jurdicos
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 5 de
outubro de 1988.
Organizao dos textos, notas remissivas e ndices por Juarez de Oliveira.
Substitutivo do Projeto de Lei 5.788, de 1990 Estatuto da Cidade
Decreto-Lei 58, de 10 de dezembro de 1937
Decreto-Lei 271, de 28 de fevereiro de 1967
223
Estatuto da Cidade
Lei Federal 6.766, de 19 de dezembro de 1979

Lei Federal 9.785, de 29 de janeiro de 1999
Lei Municipal 11.775, de 29 de maio de 1995 (So Paulo)
Lei Municipal 10.676, de 7 de novembro de 1988 (Plano Diretor de So
Paulo)
Lei Federal 8.313, de 23 de dezembro de 1991
APLICABILIDADE DO PARCELAMENTO OU EDIFICAO

COMPULSRIOS E DA DESAPROPRIAO PARA FINS
DE REFORMA URBANA
Nelson Saule Junior98
Exigncias Constitucionais
Atravs do Estatuto da Cidade so cumpridas as exigncias previstas no
pargrafo 4o do artigo 182 da Constituio Federal, para que o Poder
Pblico municipal possa aplicar os seguintes instrumentos, como meio
de exigir do proprietrio de imvel urbano que promova o seu adequado
aproveitamento com base no plano diretor e numa lei municipal especfica que se caracteriza como um plano urbanstico local:
parcelamento ou edificao compulsrios;
imposto sobre a propriedade predial e territorial progressivo no tempo;
desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica,
de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo
de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
O pargrafo 4o do artigo 182 da Constituio Federal estabelece o
seguinte para a aplicao dos instrumentos acima mencionados:
facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para
98
Professor de Direito da UNIB e da PUC-SP, doutorando e mestre me direito urbanstico,

Coordenador da rea de Poltica Urbana dp Plis Instituto de estudos e Formao e Assessoria em Polticas Pblicas Sociais, menbro da Comisso de Direitos Humanos da OAB SP
224
aria Lima - Cepam

rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no-edificado, subutilizado ou no utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de
...................................................................................................................
Para a aplicao desses instrumentos pelo Poder Pblico municipal
necessrio o preenchimento dos seguintes requisitos:
a) a propriedade urbana que no atende a funo social deve ser integrante de rea definida no plano diretor como sujeita aplicao
dos instrumentos;
b) instituio do plano urbanstico local (lei municipal especfica) dispondo sobre as exigncias concretas para a propriedade urbana atender sua funo social, bem como sobre o procedimento e o prazo
para o cumprimento das exigncias;
c) lei federal (lei federal de desenvolvimento urbano) dispondo sobre a
regulamentao dos referidos instrumentos.
O Estatuto da Cidade, institudo como lei federal prevista no pargrafo
4 do artigo 182, estabelece as normas que devem ser observadas para
aplicar o parcelamento ou edificao compulsrias, o imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo, e a desapropriao para fins de reforma urbana.
o
Essa norma constitucional permite a aplicao dos referidos instrumentos nas situaes em que a propriedade urbana no atende sua funo
social, que so a de no estar edificada, de estar subutilizada, de no
estar sendo utilizada. Essas situaes tm como caracterstica a ausncia
de uma destinao concreta para a propriedade ser aproveitada de forma
adequada, considerando os limites para o exerccio desse direito previstos
na legislao urbanstica.
As demais situaes que implicam desrespeito ao princpio da funo
social da propriedade, como o uso indevido ou nocivo da propriedade
urbana, podero ser atacadas por outros instrumentos, tais como multas, suspenso de licena urbanstica, interdio ou demolio.
225
Estatuto da Cidade
Os instrumentos adotados pelo Texto Constitucional tm por caracterstica obrigar o proprietrio a um comportamento positivo de promover
uma destinao concreta para a sua propriedade. So mecanismos destinados a impedir e inibir o processo da especulao imobiliria nas cidades, de conferir aos imveis urbanos ociosos uma destinao voltada a
beneficiar a coletividade. Isto , o proprietrio de imvel urbano, para
garantir o seu direito de propriedade, j deveria ter conferido a este uma
funo social. Na falta dessa destinao, o Poder Pblico municipal est
constitucionalmente capacitado para tornar social a funo da propriedade urbana.
O comportamento que pode ser exigido do proprietrio, com base nas
situaes e instrumentos previstos no pargrafo 4o do artigo 182, de
este edificar, de construir em sua propriedade, de utilizar a propriedade
no potencial mnimo de aproveitamento estabelecido no plano urbanstico local. O plano diretor, nesse caso, deve delimitar como reas sujeitas
aplicao desses instrumentos as reas urbanas onde as condies do
meio fsico e a disponibilidade da infra-estrutura instalada tenham capacidade de intensificar o uso e ocupao do solo urbano e de ampliar as
atividades econmicas.
As normas do Estatuto da Cidade que regulamentam esses instrumentos, por exigncia constitucional, devem ser respeitadas pelo Poder Pblico municipal , quando houver a necessidade da aplicao desses instrumentos diante de uma situao concreta em que a propriedade urbana
no esteja atendendo a sua funo social.
Parcelamento ou Edificao ou Utilizao Compulsrios

Parcelamento ou Edificao Compulsrios so instrumentos urbansticos a serem utilizados pelo Poder Pblico municipal, como forma de obrigar os proprietrios de imveis urbanos a utilizar socialmente esses imveis, de acordo com que est disciplinado no plano diretor do municpio.
Essa obrigao pode ser o parcelamento de uma rea urbana subutilizada
ou no utilizada, na qual o proprietrio esta se beneficiando do processo
226
aria Lima - Cepam

de especulao imobiliria, bem como de edificao de uma rea urbana,

visando o uso mximo do potencial de uso e construtivo da propriedade,
para que haja uma destinao social que beneficie a coletividade.
O Estatuto da Cidade, atravs dos artigos 5 o e 6o, disciplina os instrumentos do parcelamento ou edificao compulsrios, introduzindo o instrumento da utilizao compulsria , que podero ser aplicados nas propriedades urbanas situadas nas reas urbanas delimitadas no plano diretor como reas que no esto atendendo a sua funo social.
De acordo com o artigo 42 do Estatuto da Cidade, contedo obrigatrio do plano diretor a delimitao das reas urbanas para a aplicao do
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrias. Nos termos do inciso
I desse artigo, o plano diretor dever conter, no mnimo: a delimitao
das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao
ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura
e de demanda para utilizao, na forma do art. 5o.
O plano diretor tem, portanto, a tarefa de delimitar as reas urbanas
onde ser necessria um ao coercitiva do Poder Pblico para que as propriedades urbanas situadas nessas reas tenham uma real funo social.
Em razo da exigncia constitucional da necessidade de uma lei municipal especfica para a aplicao desses instrumentos, nos termos do pargrafo 4o do artigo 182, o Estatuto da Cidade, atravs do caput do artigo
5o, atribui lei municipal a competncia para definir as condies e os
prazos para o cumprimento dessa exigncia, no seguintes termos:
Art. 5o - Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor
poder determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado ou no utilizado, devendo fixar as
condies e os prazos para implementao da referida obrigao.
Cabe lei municipal especfica, que se caracteriza como um plano urbanstico local, conter os critrios especficos de uso e ocupao do solo para
a rea urbana includa no plano diretor. A lei municipal especfica, na
qualidade de um plano urbanstico local, deve dispor sobre as exigncias
227
Estatuto da Cidade
concretas para a propriedade urbana atender sua funo social, bem como
sobre o procedimento e o prazo para o cumprimento da obrigao de
parcelar ou edificar, pelo proprietrio de imvel urbano considerado no
edificado, subutilizado ou no utilizado, com base nos exigncias fundamentais de ordenao da cidade definidas no plano diretor.
Subutilizao e Utilizao Compulsrias

Atravs do parcelamento ou edificao compulsrias, o Poder Pblico
municipal condiciona o proprietrio, para assegurar o uso social da propriedade, a um comportamento positivo, de utilizar, de construir, de parcelar, de eliminar a subutilizao.
O Estatuto da Cidade estabelece dois critrios para identificar se uma
propriedade urbana se enquadra na categoria de propriedade subutilizada.
De acordo com o 1o do artigo 5o, o imvel considerado subutilizado
no caso do aproveitamento ser inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente; ou quando for utilizado em desacordo com a legislao urbanstica ou ambiental.
Como forma de modificar a condio de uma propriedade urbana
subutilizada para a condio de utilizada, em consonncia com a sua
funo social, o Estatuto instituiu o instrumento da utilizao compulsria nos termos do caput do artigo 5o.
O Estatuto da Cidade a lei federal que tem respaldo constitucional para
estabelecer as normas gerais de direito urbanstico e constituir as normas
que possibilitem o grau mximo de eficcia das normas constitucionais da
poltica urbana. Ao instituir o instrumento da utilizao compulsria, busca,
justamente, conferir maior eficcia para essas normas constitucionais. Visa
conferir ao municpio efetiva condio de exigir e obrigar que a propriedade urbana tenha a sua funo social cumprida e respeitada
O objetivo de conferir o maior grau de eficcia s normas constitucionais da poltica urbana fundamentam a instituio da compulsoriedade
para fins de parcelamento ou edificao, como tambm para fins da utilizao da propriedade urbana.
228
aria Lima - Cepam

O Poder Pblico municipal poder, nos casos em que a propriedade

urbana for considerada subutilizada, aplicar a utilizao compulsria como
forma de garantir uma destinao social para essa propriedade.
Na situao prevista no inciso I do 1o do artigo 5o do Estatuto, no qual
considera-se subutilizado o imvel cujo aproveitamento seja inferior ao
mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente, como,
por exemplo, a lei de uso e ocupao do solo, para a propriedade urbana
atender a sua funo social, ser suficiente que o Poder Pblico exija do
proprietrio a utilizao da propriedade no potencial mnimo de uso fixado no plano, sem que haja a necessidade de ser feito algum tipo de
parcelamento ou edificao.
Vamos supor a existncia na rea do plano urbanstico local de prdios,
armazns, galpes abandonados. Nesse caso seria, suficiente o plano estabelecer os usos de interesse urbanstico admitidos para esses imveis,
como os equipamentos sociais, de modo a exigir de seus proprietrios a
utilizao prevista no plano.
Requisitos para a Aplicao do Parcelamento ou

Edificao ou Utilizao Compulsrios
Para o Poder Pblico municipal aplicar o parcelamento ou edificao ou
utilizao compulsrios, necessrio que o plano urbanstico local tenha
especificado que formas de uso, de ocupao, e que atividades a rea
urbana delimitada no plano diretor deve conter para atender aos objetivos
da poltica urbana, do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, de garantir condies dignas para seus habitantes e do cumprimento da funo social da propriedade.
Vamos supor que a lei municipal especfica plano urbanstico local
contenha uma rea urbana no utilizada, definindo esta como zona especial de interesse social destinada habitao de interesse social. Essa lei
pode estabelecer as seguintes obrigaes aos proprietrios de imveis
urbanos dessa rea:
a) no caso da propriedade ser uma gleba urbana, de promover o
229
Estatuto da Cidade
parcelamento para fins de constituir um loteamento urbano,

b) no caso do imvel j parcelado, de promover a edificao para fins de
habitao de interesse social;
c) no caso do imvel j parcelado e edificado, promover sua utilizao
para fins de habitao de interesse social.
De acordo com o 2o do artigo 5o do Estatuto, com base no plano diretor
e na lei municipal especfica, o proprietrio ser notificado pela Administrao Municipal, para o cumprimento da obrigao, devendo a notificao ser
averbada no Cartrio de Registro de Imveis.
A notificao nos termos do 3o do artigo 5o ser feita, inicialmente, por
funcionrio do rgo competente do Poder Pblico municipal ao proprietrio do imvel ou, no caso do mesmo ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrao. A outra modalidade prevista a do
edital, que poder ser utilizada quando frustrada, por trs vezes, a tentativa
da notificao efetuada pelo funcionrio do rgo competente do Poder
Pblico municipal.
A lei municipal especfica plano urbanstico local deve fixar os prazos
para o cumprimento da obrigao, estabelecendo o prazo para apresentao do projeto, incio da execuo do projeto e concluso das obras. Esses
prazos devem ser contados a partir da data da notificao feita pelo Poder
Pblico ao proprietrio, devendo a notificao ser averbada no Registro de
Imveis.
De acordo com o 4o do artigo 5o do Estatuto, o prazo estabelecido para
o cumprimento da obrigao pelo proprietrio de um ano, a partir da notificao para protocolar o projeto no rgo municipal competente; e de dois
anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
Para os empreendimentos de grande porte , o Estatuto da Cidade, atravs
do 4o do artigo 5o, possibilita, em carter excepcional, que a lei municipal
especfica possa prever a concluso das obras em etapas, assegurando-se de
que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo.
230
aria Lima - Cepam

A averbao no Registro de Imveis um procedimento necessrio, pois

no caso da alienao do imvel, posterior notificao, transferido ao
adquirente ou promissrio comprador as obrigaes previstas na lei municipal especfica plano urbanstico local , no se interrompendo o prazo
fixado para o parcelamento, a edificao ou a utilizao. Essa medida visa
impedir que, atravs da alienao do imvel, seja iniciada novamente a
contagem dos prazos para o cumprimento da obrigao.
Nos termos do artigo 6o, a alienao ou transferncia do imvel no gera
a extino da obrigao. De acordo com esse artigo, a transmisso do imvel, por ato inter-vivos ou causa mortis, posterior data da notificao,
transfere as obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao sem interrupo de quaisquer prazos.
Em caso de no cumprimento da obrigao de parcelar, edificar ou utilizar, no prazo fixado no plano urbanstico local, o Poder Pblico municipal
poder aplicar o imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo,
nos termos do artigo 7o do Estatuto, que dispe o seguinte:
Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na
forma do caput do artigo 5o , ou no sendo cumpridas as etapas previstas
no 4o do artigo 5o, o municpio proceder aplicao do imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
Desapropriao para Fins de Reforma Urbana

Com a instituio da desapropriao para fins de reforma urbana no
Texto Constitucional, fundamental definir critrio para a declarao de
uma rea de utilidade pblica ou interesse social para fins de desapropriao, vincular a utilizao da desapropriao ao planejamento urbano e
aos planos e operaes urbansticas necessrios para a execuo da poltica urbana.
As reas sujeitas a obras pblicas e empreendimentos urbansticos devem ser definidas atravs de planos urbansticos que visam no somente
a realizao da obra, mas uma interveno mais abrangente, de modo a
231
Estatuto da Cidade
melhorar a qualidade de vida na cidade. Nesse sentido, cabe ao plano

diretor, diante de sua atribuio constitucional, delimitar as reas urbanas
sujeitas desapropriao para fins de reforma urbana, nos termos do
artigo 182, pargrafo 4o, visando garantir que a propriedade urbana atenda
a sua funo social.
Esse procedimento pressupe que o plano urbanstico seja decorrente
de um processo de planejamento urbanstico democrtico, no qual a responsabilidade pblica pelo planejamento da cidade de toda a coletividade e no apenas do Executivo e Legislativo.
A desapropriao prevista no inciso III do pargrafo 4o do artigo 182
um dos casos de exceo ao artigo 5o, inciso XXIV, da Constituio, pelo
qual a desapropriao ser efetuada mediante justa e prvia indenizao
em dinheiro. O Poder Pblico municipal poder efetuar essa desapropriao no caso de o proprietrio deixar de cumprir com a obrigao de conferir uma destinao social sua propriedade urbana, nos termos e prazos estabelecidos no plano urbanstico local, aps o trmino do prazo
mnimo de cinco anos da aplicao do imposto predial e territorial urbano
progressivo no tempo, nos termos do Estatuto da Cidade.
Pela forma como est prevista no Texto Constitucional, essa desapropriao um instrumento urbanstico que possibilita ao Poder Pblico municipal aplicar uma sano ao proprietrio de imvel urbano, por no respeitar o princpio da funo social da propriedade, nos termos do plano
diretor e da lei municipal especfica (plano urbanstico local).
A desapropriao se configura como sano pelo critrio definido para
fins do pagamento da indenizao, que ser mediante ttulos da dvida
pblica, de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
Por ser um instrumento destinado a garantir o cumprimento da funo
social da propriedade, podemos caracterizar que essa desapropriao
destinada a promover a reforma urbana, isto , promover transformaes
232
aria Lima - Cepam

na cidade, como a regularizao fundiria dos assentamentos urbanos

precrios, a criao de espaos pblicos para atividades culturais, de lazer
e de preservao do meio ambiente, bem como destinao de reas para
atividades econmicas voltadas gerao de renda e emprego para comunidades carentes. Portanto, merece um tratamento especial.
Apesar do instituto da desapropriao ter uma legislao prpria, a desapropriao para fins urbansticos, na qual se inclui a desapropriao
para fins de reforma urbana, por ser um instrumento de poltica urbana,
recebeu um tratamento especial no Estatuto da Cidade (lei federal de
desenvolvimento urbano).
O Poder Pblico municipal poder promover a desapropriao para fins
de reforma urbana no caso de o proprietrio do imvel urbano no ter
cumprido com a obrigao de parcelar , edificar ou utilizar a propriedade
nos termos da lei municipal especfica e aps a aplicao do IPTU progressivo no tempo pelo prazo de cinco anos
De acordo com o artigo 8o do Estatuto da Cidade, decorridos cinco anos
de cobrana do IPTU progressivo, sem que o proprietrio tenha cumprido
a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o municpio poder proceder desapropriao do imvel, com pagamentos em ttulos da
dvida pblica.
De acordo com esta norma , a desapropriao para fins de reforma urbana poder ser procedida pelo municpio quando forem decorridos cinco
anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao compulsria.
Valor da Indenizao
O valor da indenizao da desapropriao de imveis urbanos para fins
reforma urbana uma matria fundamental tratada no Estatuto da Cidade. O artigo 182, pargrafo 3o, da Constituio determina que as desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro. necessrio estabelecer parmetros para definir o que
significa esse valor, diante de situaes distintas dos imveis urbanos,
233
Estatuto da Cidade
caracterizado pela funo social da propriedade urbana.

Deve haver, em funo da destinao do imvel, critrios diferenciados
para a aferio do valor da indenizao. Pensar na mesma regra para o
proprietrio de um imvel urbano que utiliza sua propriedade para moradia prpria e para o proprietrio de solo urbano ocioso ou subutilizado
provocar o desrespeito ao princpio da igualdade, pois os proprietrios
que respeitam a funo social estariam recebendo o mesmo tratamento
destinado aos proprietrios que utilizam suas propriedades para fins de
especulao imobiliria.
O estabelecimento no Estatuto da Cidade de um tratamento diferenciado para apurar o valor da indenizao de imveis urbanos desapropriados para fins de reforma urbana fundamenta-se na prpria Constituio,
que institui essa modalidade de desapropriao como uma das sanes a
serem aplicadas nos termos do pargrafo 4o do artigo 182, pelo Poder
Pblico municipal, ao proprietrio do solo urbano no edificado,
subutilizado ou no utilizado, que no promover o seu adequado aproveitamento com base no plano diretor e na lei municipal especfica (plano
urbanstico local).
Nos termos do Estatuto da Cidade, o pagamento da indenizao ser
efetuado atravs de ttulos da dvida pblica. De acordo com o 1o do
artigo 8o, os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado
Federal e sero resgatados no prazo de at dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros
legais de seis por cento ao ano.
Na ocorrncia dessa situao, o pagamento da indenizao no ser
nem justa, nem prvia, nem em dinheiro, mas, sim, mediante ttulos de
dvida pblica com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais,
iguais e sucessivas, uma vez que a Constituio j promove a diferenciao sobre a forma do pagamento da indenizao aos proprietrios dos
imveis urbanos que estiverem contrariando o princpio da funo social
da propriedade.
234
aria Lima - Cepam

Carlos Ari Sundfeld em seu estudo sobre desapropriao para fins de

reforma urbana, diz:
A indenizao no precisa ser prvia nem justa, porque a Constituio no o exige no caso, em oposio ao que ocorre nas demais
desapropriaes urbanas (artigo 182, pargrafo 3o) e na desapropriao para reforma agrria (artigo 184), deste ante o pagamento condizer a entrega dos ttulos da Dvida Pblica poder nos termos do que
vier a prever a lei ser feito aps a aquisio da propriedade pelo Municpio e corresponder a valor inferior ao justo, isto , inferior ao valor
do mercado.100
O Estatuto da Cidade ao regulamentar essa matria constitucional atravs
do 2o do artigo 8o, definiu os seguintes critrios sobre o valor da indenizao. O valor real da indenizao:
I Refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza, aps a notificao de
que trata o 2o do art. 5o.
II No computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros
compensatrios.
Esses critrios atendem ao objetivo de no considerar, na apurao do
valor da indenizao, a valorizao imobiliria decorrente de investimentos pblicos,. A introduo desses critrios evitam que o municpio continue destinando uma significativa parcela dos seus recursos para o pagamento de indenizaes de imveis urbanos, com base no valor de mercado, sem que estes tenham de fato um uso social que atenda aos interesses da comunidade.
Esses recursos passam a ser aplicados na prestao dos servios para a
coletividade, ao invs de beneficiar individualmente aqueles que se apropriaram da riqueza da cidade, com a utilizao do espao urbano para
fins de especulao imobiliria. Na desapropriao para fins de reforma
100
SUNDFELD, Carlos Ari. Desapropriao. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1990.
235
Estatuto da Cidade
urbana, a natureza de ser uma desapropriao sano justifica que o

valor da indenizao seja inferior ao valor de mercado, como meio de
respeitar o princpio da igualdade, promover a justa distribuio de benefcios e nus da atividade urbanstica e recuperar para a coletividade a
valorizao que se originou pela ao do Poder Pblico.
preciso tambm no confundir o significado da expresso valor real
da indenizao prescrito no inciso III do pargrafo 4 o do artigo 182 com o
valor justo. A compreenso do valor real est vinculado ao reconhecimento constitucional da existncia de inflao em nosso Pas, assegurando,
nesse sentido, ao expropriado, a atualizao da moeda entre a data do
pagamento e a do resgate dos ttulos. Essa distino observada no artigo
184, que, ao dispor sobre a desapropriao para fins de reforma agrria,
assegura a prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos.
Responsabilidades Administrativas
Considerando as experincias de utilizao indevida dos ttulos da dvida pblica, como ocorreu no pagamento de precatrios pelo governo
municipal de So Paulo (Gesto Paulo Maluf), o Estatuto da Cidade impe restries ao uso dos ttulos da dvida pblica no 3 o do artigo 8o, em
razo dos ttulos de dvida pblica para o pagamento da indenizao da
desapropriao-sano no poderem ser utilizados para pagamento de
tributos e tarifas pblicas
Outra norma fundamental para conferir eficcia ao Texto Constitucional a prevista no 4o do artigo 8o, que estabelece a obrigatoriedade do
municpio, atravs do Poder Pblico municipal, proceder ao adequado
aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco anos, contado a
partir da sua incorporao ao patrimnio pblico. Isso significa que a
obrigao para a propriedade urbana ter uma funo social passa a ser
do Poder Pblico, que deve promover as medidas necessrias para que a
destinao social prevista seja concretizada.
Essa obrigatoriedade, sendo descumprida pelo Poder Pblico municipal,
236
aria Lima - Cepam

no sentido de proceder o adequado aproveitamento do imvel urbano

desapropriado para fins de reforma urbana, resulta na punio dos agentes pblicos responsveis por essa omisso. Omisso esta que passa a ser
compreendida como ato de improbidade administrativa.
De acordo com o inciso II do artigo 52 do Estatuto da Cidade, sem
prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao
de outras sanes cabveis, o prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei 8.429, de 2 de junho de 1992, quando deixar
de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do
imvel incorporado ao patrimnio pblico, conforme o 4o do artigo 8o.
Parcerias entre Setor Pblico e Setor Privado

O Estatuto, pelo 5o do artigo 8o, possibilita o estabelecimento de parceria com o os agentes privados, empreendedores imobilirios, ao permitir a alienao ou a concesso a terceiros atravs de licitao para o aproveitamento do imvel.
Outra norma importante prevista no 6o do artigo 8o, a de manter
para o adquirente de imvel as mesmas obrigaes de parcelamento,
edificao ou utilizao com o objetivo do imvel cumprir com a sua funo social, nos termos estabelecidos no plano diretor e na lei municipal
especfica que definiu qual deve ser a destinao concreta do imvel.
O instrumento da reurbanizao consorciada, prevista no projeto de lei
de desenvolvimento urbano, de autoria do deputado Raul Ferraz PL
2.191/89, tem essa finalidade, na qual o municpio, com base no plano
diretor, poder declarar de interesse social, para fins de desapropriao,
imvel urbano improdutivo ou subutilizado.
O imvel desapropriado mediante prvia licitao poder ser objeto de
alienao ou concesso, a fim de que esse imvel tenha a destinao
social prevista no plano diretor.
No edital de licitao, o Poder Pblico poder exigir que o vencedor da
licitao promova o aproveitamento do imvel. Como contrapartida, o licitante vencedor poder receber parte dos imveis vinculados ao empreendi
237
Estatuto da Cidade
mento. Esse instrumento poderia ser utilizado nas reas centrais da cidade de
So Paulo, com grande concentrao de cortios, podendo os moradores e
proprietrios desses imveis associarem-se com os agentes privados.
Esses agentes privados financiariam o projeto de renovao urbana, construindo habitaes de interesse social, e teriam como contrapartida o direito de obter coeficiente de aproveitamento gratuito para a construo
de espaos comerciais e de servios. Essa associao entre moradores,
proprietrios e agentes privados pode ser feita atravs do instrumento da
reurbanizao consorciada.
Concluses
A desapropriao prevista no pargrafo 4o do artigo 182 um instrumento urbanstico que se configura como uma sano ao proprietrio
que desrespeita o princpio da funo social da propriedade, devido
indenizao no ser justa, no ser prvia e no ser em dinheiro.
A desapropriao-sano destinada a possibilitar a interveno direta
do Poder Pblico, de modo a tornar concreta a destinao social da propriedade urbana, com base no plano diretor e no plano urbanstico local.
Como instrumento de poltica urbana, as normas do Estatuto da Cidade
que dispem sobre o valor da indenizao de imveis urbanos desapropriados para fins de reforma urbana tm fundamento nas normas constitucionais da poltica urbana.
IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO

Bona De Villa100
A imposio de imposto progressivo no tempo, para estimular o cumprimento da funo social da propriedade imobiliria urbana, um ins
100
Formada pela FAU-USP em 1960, atua no campo do urbanismo desde 1964. Foi funcionria e consultora de vrias empresas privadas, gerente de Projetos na Emurb, consultora e
tcnica do Cepam e assessora tcnica legislativa na Secretaria da Cmara Municipal de So
Paulo. Docente de Urbanismo na Universidade So Judas Tadeu, na Febasp e Unisantos.
238
aria Lima - Cepam

trumento novo no Brasil, pois foi experimentado sem xito e por prazos
curtos apenas em algumas das cidades que receberam financiamento
para os programas Cura, nos anos 70 e 80, atendendo s exigncias do
governo central autoritrio da poca.
Os tempos mudaram e, hoje, a Constituio Federal e sua regulamentao fixam apenas alguns requisitos. Cabe ao prefeito e sua equipe, aos
vereadores e sociedade civil de cada municpio avaliar se esse tipo de
imposto contribuiria para tornar eqitativa a distribuio dos benefcios e
encargos da urbanizao, em sua cidade, bem como definir em que condies pode ser vivel e eficaz.
Objetivos e Justificativa
O Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU progressivo no tempo
um instrumento associado ao Parcelamento, Edificao ou Utilizao
Compulsrios, cujo objetivo atender s seguintes diretrizes explicitadas
no PL 5.788/90:
Garantir (...) o direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e servios pblicos (...)
para as presentes e futuras geraes (art. 20, I).
Ordenar e controlar o uso do solo, de forma a evitar:
a utilizao inadequada dos imveis urbanos (art. 20, VI, a);
a reteno especulativa de imvel urbano que resulte na sua
subutilizao ou no utilizao (art. 20, VI, e).
A idia central desse instituto punir com um tributo de peso crescente, ano a ano, os terrenos cuja ociosidade ou mau aproveitamento acarrete prejuzo s comunidades urbanas. O objetivo estimular os respectivos
proprietrios a utilizar esses bens de forma socialmente adequada, ou
vend-los.
A reteno especulativa de imvel urbano ocorre quando o respectivo
proprietrio no investe no seu terreno e tambm no o vende, esperando que seu valor de mercado aumente ao longo do tempo, em virtude
239
Estatuto da Cidade
dos investimentos feitos na vizinhana pelo Poder Pblico e por agentes

privados. comum essa valorizao ocorrer, porque medida que as cidades crescem, muitos locais deixam de ser perifricos e passam a contar
com sistemas mais evoludos de equipamentos e servios.
O prejuzo que a ociosidade de imveis pode causar populao de
uma cidade o alto custo, por habitante, de equipamentos e servios
pblicos. Isso ocorre quando muitos terrenos permanecem baldios no interior de bairros j consolidados e quando, ao redor da cidade, se multiplicam loteamentos e conjuntos residenciais, dispersos em rea ainda no
urbanizada e distantes dos locais onde h oferta de empregos, servios
coletivos e comrcio.
dispendioso atender populao instalada num tecido urbano
esgarado e franjado porque as redes de infra-estrutura e servios como
o fornecimento de gua potvel, os transportes coletivos e a coleta de
lixo, por exemplo no podem passar apenas na frente dos lotes ocupados; precisam seguir nos trechos de ruas prximos a lotes vagos e atravessar glebas desocupadas para alcanar os assentamentos isolados. Quem
paga esses servios acaba, assim, tendo que arcar, de uma ou outra forma,
com o custo extra de se vencer essas distncias. De maneira semelhante, a
disperso dos moradores no territrio torna difcil e caro seu acesso a equipamentos urbanos como creches, escolas e postos de sade.
Um imvel pode permanecer ocioso mesmo quando construdo. o
caso de prdios de escritrios ou apartamentos e galpes, quando, apesar de vazios, no so ofertados para aluguel ou venda, espera de melhores condies de mercado.
preciso lembrar, por outro lado, que h terrenos cuja funo social
ser cumprida justamente se no forem edificados. Em qualquer cidade,
cabe preservar chcaras e jardins com vegetao de interesse paisagstico
e, em municpios onde h risco de inundaes, pode ser essencial a manuteno de reas no edificadas e no pavimentadas nos terrenos pertencentes a determinadas bacias hidrogrficas.
240
aria Lima - Cepam

Um outro tipo de prejuzo aos moradores de uma cidade ocorre quando

um terreno, edificado ou no, aproveitado de forma a incomodar a
vizinhana ou a populao em geral. o caso, por exemplo, de bares e
oficinas com atividades ruidosas e dos grandes estabelecimentos de comrcio ou servios com espao insuficiente para acesso e estacionamento
de veculos, que provocam congestionamentos de trnsito.
Uma lei de zoneamento pode declarar esses usos e imveis no conformes, mas nem sempre vivel simplesmente proibir o funcionamento de estabelecimentos incmodos de um dia para outro, e nem sempre
isso seria sequer justo, porque esse conflito pode ter se formado ao longo
de anos, no tendo sido prevenido pela legislao anterior. Seria interessante, nesses casos, que o IPTU progressivo no tempo pudesse ser aplicado, para induzir os contribuintes a transferir essas atividades para local
adequado, ou a reformar os imveis que as abrigam de modo a resolver
os conflitos.
O IPTU Progressivo no Tempo no PL 5.788/90

O tema abordado nos artigos 50 a 80, apresentando alguns aspectos
que interessa comentar sob o enfoque urbanstico.
Vimos que a tributao progressiva no tempo poderia ser til para induzir o proprietrio a dar um uso, com intensidade adequada, a seu imvel,
e tambm para induzir mudana os usos e padres de ocupao considerados no conformes pela legislao de uso e ocupao do solo em vigor.
No artigo 50 , 10, menciona-se o imvel utilizado em desacordo com
a legislao urbanstica e ambiental, mas como uma categoria de imvel
subutilizado. O texto em exame , portanto, ambguo no que diz respeito ao uso do IPTU progressivo no tempo para punir os usos que resultam inadequados, independentemente da intensidade de aproveitamento
do terreno.
Alm disso, ao tratar dos procedimentos e prazos, o texto do PL
centrado nos casos em que o aproveitamento socialmente adequado do
imvel depende da execuo de obras. No so mencionados, claramen
241
Estatuto da Cidade
te, os procedimentos para os casos em que bastaria uma mudana de

uso, ou a utilizao de imvel j edificado, ou a execuo de tratamento
paisagstico, no implicando obras propriamente ditas. O municpio
pode, a nosso ver, regulamentar os casos em que o aproveitamento do
imvel, conforme a lei, no depende necessariamente do projeto e execuo de obras.
Os procedimentos e prazos estabelecidos nesse projeto de lei federal
estipulam algumas condies, como a notificao ao proprietrio, e alguns limites para prazos e alquotas, deixando para os municpios a maior
parte da regulamentao. Um esquema desses passos indicado no fluxograma anexo.
Condies Prvias para a Aplicao do IPTU Progressivo no Tempo

Estudo de viabilidade A compulsoriedade de parcelar, edificar ou
utilizar imveis de propriedade particular implica benefcios, mas tambm encargos polticos e administrativos.
O IPTU tradicional j um imposto difcil de ser cobrado de forma a pesar
no bolso dos cidados particularmente naqueles com maior poder econmico, porque no est oculto no preo de mercadorias: o contribuinte
verifica facilmente, no seu carn, quanto vai pagar e como o valor foi calculado. As tarefas operacionais, alm disso, so complexas, porque a base de
clculo do imposto deveria ser o valor de mercado do imvel, muito mais
difcil de estimar do que o preo de outras mercadorias.
O imposto progressivo no tempo, para ser aplicado com justia e eficcia, implica um preparo cuidadoso. Ao considerar sua adoo num determinado municpio, portanto, cabe inicialmente avaliar se a cidade tem de
fato problemas decorrentes da ocupao excessivamente dispersa e se o
governo est preparado para adotar um instrumento novo e relativamente sofisticado de gesto.
Trata-se de organizar os argumentos que viriam a formar a justificativa
para a proposta de implantao do IPTU progressivo no tempo, ou, eventualmente, de concluir que a adoo desse instituto seria prematura, de-
242
aria Lima - Cepam

vendo ser precedida por aperfeioamentos na aplicao dos instrumentos convencionais de poltica urbana.
A seguir so formuladas algumas questes para orientar a coleta de
informaes e o debate do tema.
H de fato, na cidade-sede, ou nos distritos, densidade antieconmica
atribuvel a loteamentos separados por glebas vagas e lotes baldios
dispersos em bairros j consolidados?
Caso o municpio conte com um Plano Diretor recente, nesse documento que o problema deveria estar mencionado, com mapas ou fotos
areas e planilhas para a respectiva ilustrao e quantificao.
Caso os diagnsticos disponveis estejam desatualizados, cabe verificar
se no municpio a reteno de terrenos urbanos vagos tem diminudo,
nos ltimos anos.
Com efeito, o problema dos vazios urbanos foi particularmente grave nas dcadas de 70 e 80, quando havia, ao mesmo tempo, crescimento
acelerado da populao urbana, inflao alta e escassez de alternativas
para aplicaes que protegessem o investidor da desvalorizao da moeda. Nessa poca, alm dos especuladores, muitas pessoas de classe mdia
compravam imveis, ainda que no precisassem ocup-los, para reserva
de valor, isto , para se defender da inflao.
Nos anos 90, em muitos municpios, a taxa de crescimento populacional
tem cado, reduzindo os investimentos especulativos baseados na expectativa de grande demanda por lotes e de valorizao rpida dos terrenos,
por conta do crescimento acelerado da cidade. Alm disso, a inflao sob
controle e as oportunidades de aplicaes financeiras reduziram a demanda de terra para reserva de valor.
A urbanizao atravs de assentamentos dispersos no territrio pode
ser atribuda, pelo menos em parte, ausncia de delimitao
criteriosa dos permetros legais da rea urbana, de expanso urbana
e no urbanizvel? Isso ocorre por omisso do Executivo e do
Legislativo?
243
Estatuto da Cidade
A questo coloca-se porque, desde a promulgao da Lei Federal 6.766/

79, cabe expressamente ao municpio definir em lei a(s) rea(s) destinada(s)
expanso da cidade-sede e dos ncleos urbanos dos distritos, discriminando assim a rea rural, onde proibido lotear para fins urbanos.
Caso as autoridades locais tenham definido uma rea urbana e de expanso urbana de extenso muito superior necessria para abrigar o
acrscimo de populao e de atividades econmicas, ou pior caso
permitam a multiplicao em rea rural de chcaras que so, na verdade, loteamentos urbanos, esto contribuindo para um padro antieconmico de urbanizao. No seria justo, ento, responsabilizar apenas os
agentes privados pelo problema.
O cadastro imobilirio do municpio confivel? Est atualizado?
Um bom cadastro a fonte indispensvel para as informaes que vo
fundamentar a implantao ou no do IPTU progressivo, bem como
para acompanhar a situao dos imveis a que for aplicado, ano a ano.
A planta de valores em que se baseia o clculo do imposto territorial
urbano elaborada levando em conta todos os equipamentos e servios disponveis para os imveis, nos diferentes setores fiscais?
atualizada toda vez que h aumento significativo desses benefcios?
Essa verificao justifica-se porque a cobrana correta do imposto
territorial urbano convencional j uma forma de se obter um retorno, para os cofres pblicos, do que foi gasto em equipamentos e servios
que beneficiam tambm os imveis vagos ou subutilizados, bem como de
coibir sua reteno especulativa. No faria muito sentido adotar alquotas
crescentes no tempo, partindo de uma base de clculo do imposto equivocada ou desatualizada.
O municpio j est cobrando taxas pela utilizao potencial de servios pblicos especficos e divisveis, postos disposio do contribuinte?101
Se a resposta for afirmativa, j estar havendo cobrana aos propriet
101
244
Ver art. 145 da Constituio Federal.
aria Lima - Cepam

rios de terrenos ociosos, mesmo por servios que os imveis no esto

utilizando de fato.
Qual a diferena entre os valores venais dos imveis e seu valor de
mercado, nos diferentes setores fiscais?
Partindo da planta de valores e das alquotas da legislao municipal
em vigor, o acrscimo do imposto em cinco anos chegaria a ser significativo? Se sim, em que setores fiscais?
Essa avaliao necessria caso o governo pretenda minimizar o risco
de que o aumento no tempo do IPTU seja insuficiente para estimular o
aproveitamento ou a venda de imveis no utilizados .
No teria tanta importncia se o objetivo prioritrio da comunidade fosse a desapropriao de terrenos por ttulos da dvida pblica, visando
executar programas de habitao de interesse social. Em tal caso, entretanto, a desapropriao como finalidade deveria ser sustentada pela comunidade e no apenas por uma determinada administrao, porque as
condicionantes legais, ora em exame, tornam complicada e demorada
essa modalidade de desapropriao.
Em todo caso, importante que, ao debater o tema, se tenha clareza
sobre a lgica do IPTU convencional e a respectiva mudana no caso do
IPTU ser usado para estimular o aproveitamento dos terrenos. Para isso,
muito til fazer algumas simulaes.
Tradicionalmente, o imposto total a soma de duas parcelas: uma
calculada sobre o valor venal do terreno e, outra, sobre o valor venal da
edificao. Dessa forma, para dois imveis vizinhos, cujos lotes tenham
a mesma extenso e o mesmo valor por metro quadrado, o imposto
daquele construdo ser sempre maior do que o do terreno vago. O
objetivo do imposto progressivo o inverso: quem construiu deveria
pagar menos.
Com a tributao convencional, o incentivo para um proprietrio construir a perspectiva de que o lucro da venda da edificao, ou a renda
proveniente de seu aluguel, compensaro com folga o aumento do im
245
Estatuto da Cidade
posto. No imposto progressivo, o estmulo para construir seria a reduo

do imposto territorial.
No sistema sem progressividade, se a alquota do imposto territorial a
mesma do imposto predial, o maior ou menor peso do imposto depende
da relao entre os valores unitrios do terreno e da construo e do
coeficiente de aproveitamento do terreno102. Em terrenos muito valorizados, vale a pena aproveitar intensamente o lote para diluir tanto o preo
do terreno, em caso de venda, como o imposto territorial. Nesse aspecto,
no h divergncia de objetivos com o imposto progressivo.
Para estudar os valores do IPTU progressivo, visando punir a reteno
especulativa, preciso introduzir um raciocnio novo.
Para o proprietrio de um terreno, ser vantajoso mant-lo vago se
num determinado perodo o acrscimo do preo do terreno, depois de
subtrair a soma dos impostos que ele pagou, ainda for maior do que
a soma dos juros que ele receberia aplicando um valor equivalente ao
desse imvel. Para tornar isso claro, tomemos como exemplo um terreno valendo R$ 10.000. Se esse valor fosse investido a 10% ao ano,
deixando os juros tambm aplicados, a soma dos juros de cinco anos
seria de cerca de R$ 6.100,00.
Segundo o projeto de lei em exame, as alquotas podem no mximo
dobrar ano a ano e no podem superar 15%. Isso significa que as alquotas
mximas so, aproximadamente: 0,9%; 1,8%; 3,6%; 7,2% 14,4%. 104
102
Exemplo 1 - alquota de 0,6%; habitao de 100 m2, valendo R$ 600/ m2; terreno valendo
R$ 1000/ m2:
Alternativa a: coef. de aprov. = 0,5 # imposto = 0,006 (100 m2 x 600 R$/ m2+ 200 m2 x
1000 R$/ m2) = R$ 1560
Alternativa b: coef. de aprov. = 4,0 # imposto = 0,006 (100 m2 x 600 R$/ m2 + 25 m2 x
1000 R$/ m2) = R$ 510.
Exemplo 2 - alquota de 0,6%; habitao de 100 m2, valendo R$ 600/ m2; terreno valendo
R$ 300/ m2:
Alternativa a: coef. de aprov. = 0,5 # imposto = 0,006 (100 m2 x 600 R$/ m2+ 200 m2 x
300 R$/ m2) = R$ 720
Alternativa b: coef. de aprov. = 4,0 # imposto = 0,006 (100 m2 x 600 R$/ m2 + 25 m2 x 300
R$/ m2) = R$ 405
246
aria Lima - Cepam

Com essas alquotas, a soma de cinco impostos anuais para esse terreno
alcanaria se no houvesse mudana da planta de valores cerca de R$
2.800,00.
Para o proprietrio, teria sido vantajoso, ento, manter o terreno vago
s se pudesse vend-lo por um valor superior a R$ 18.900,00.
Em caso de loteamento, pelo sistema tradicional, o imposto sobre o
metro quadrado dos lotes resultantes deve ser maior do que o cobrado
sobre a gleba, porque o loteamento acarretou valorizao do terreno e ,
conseqentemente, aumento da base de clculo, ainda que a alquota
seja a mesma. O incentivo para lotear a perspectiva de vender os lotes
por um preo unitrio que compense os investimentos no arruamento,
infra-estrutura, etc. e tambm o acrscimo de imposto.
No parcelamento compulsrio, o incentivo para lotear seria no ter que
pagar o imposto territorial sobre a gleba com alquotas crescentes. Para
estimar a efetividade desse fator, entretanto, preciso fazer um confronto com as eventuais vantagens de manter a gleba sem investimentos,
considerando as condies de mercado de forma anloga ao caso dos
lotes vagos.
Concluindo, parece evidente que as melhores perspectivas de efetividade
do IPTU progressivo se dariam num municpio em que fosse vivel praticar, j no ano zero, a cobrana de alquotas relativamente altas para
terrenos vagos, associada cobrana de alquotas baixas para terrenos
com edificaes e para as reas construdas.
Definio dos imveis a que o IPTU progressivo vai ser aplicado
A tarefa fundamental uma avaliao da dinmica de crescimento da
cidade e da legislao urbanstica e ambiental (se houver) em vigor, com
particular ateno ao coeficiente mximo de aproveitamento fixado para
cada zona e respectiva justificativa.
Tendo uma noo clara dos padres de expanso e ocupao da rea
102
Num municpio com alquota em vigor, no ano zero, inferior a 0,45%, no seria possvel
atingir cerca de 15% em cinco anos. Outra simulao pode ser feita combinando alquotas
menores com o aumento, ao longo do tempo, do valor venal do terreno.
247
Estatuto da Cidade
urbanizada e das eventuais restries ao adensamento decorrentes de

requisitos para a qualidade ambiental, podem ser delimitados os setores
da rea urbana legal em que os imveis desocupados ou subutilizados
estaro sujeitos ao aproveitamento compulsrio.
Isso equivale a definir em que zonas ou grupos de zonas sero
estabelecidas condies mnimas de aproveitamento dos terrenos.
Essas reas podem ser bastante extensas, pois sua definio no determina, por si s, a efetivao da cobrana de IPTU progressivo, que depender de notificao aos proprietrios, um a um.
As propostas mais facilmente justificveis para aplicao de imposto
progressivo sero, quase certamente, as que indicarem:
as reas centrais e os bairros bem dotados de infra-estrutura e servios, onde a maioria dos lotes j tenha sido ocupada;
as glebas localizadas prximo a vias consideradas vetores de expanso urbana, que formam vazios entre a periferia j ocupada da cidade e loteamentos ou outros empreendimentos urbanos.
A par disso, preciso:
definir as opes para o aproveitamento de glebas: loteamento, conjunto de edificaes em condomnio ou empreendimento que no
implica a diviso da propriedade fundiria;
definir o coeficiente de aproveitamento mnimo para os usos que
envolvem edificaes; uma opo poderia ser, por exemplo, adotar
um dcimo do coeficiente mximo fixado pela lei em vigor, em cada
zona;
definir as atividades desejveis, nessas zonas, que podem ser instaladas nos terrenos sem que seja necessrio construir edificaes,
como campos de esportes, estacionamentos de veculos e comrcio
ou exposies em pavilhes desmontveis, por exemplo.
A fase seguinte a identificao dos imveis especficos cujos proprietrios sero notificados. Parece lgico dar prioridade aos imveis clara-
248
aria Lima - Cepam

mente sem uso. Trata-se de mapear e identificar no cadastro imobilirio

os imveis de propriedade privada caracterizados como lotes vagos ou
glebas no arruadas, verificando, ainda, se no constituem endereo de
atividade para a qual foi expedida licena de funcionamento.
Desse conjunto, cabe em seguida retirar os terrenos cuja edificao no
de interesse da coletividade, por estarem contemplados em planos ou projetos de obras e servios pblicos, com especial ateno a programas de:
preservao de patrimnio paisagstico ou cultural,
habitao de interesse social,
macrodrenagem,
saneamento,
equipamentos para lazer ao ar livre.
Com efeito, no seria lgico estimular a construo de benfeitorias em
terrenos que se pretende desapropriar para a futura instalao de parques, campos de esportes, piscines, ou estaes de tratamento de
esgoto, por exemplo.
Finalmente, preciso avaliar no conjunto de imveis remanescente
que proprietrios seriam primeiramente notificados porque o motivo mais
provvel para a ociosidade de seus terrenos a especulao imobiliria.
O conhecimento da dinmica do mercado imobilirio local permitir
estimar para quais imveis desocupados e no colocados venda haveria
de fato demanda.
A notificao a proprietrios de imveis subutilizados, isto , que tm
aproveitamento de intensidade inferior ao mnimo fixado, pode ser deixada para uma segunda fase, de forma que as autoridades locais possam aproveitar a experincia da aplicao das normas aos terrenos totalmente vagos.
Contedo da Legislao Pertinente

O municpio precisa ter uma lei do Plano Diretor que indique em que
249
Estatuto da Cidade
reas de seu territrio os imveis esto sujeitos a:

parcelamento compulsrio de glebas,
edificao compulsria de lotes ou glebas,
utilizao compulsria de terrenos ou edificaes.
Caso o Plano Diretor no exista, ou seja omisso nesse aspecto, dever
ser elaborado ou complementado.
Alm disso, o municpio precisa fixar relaes entre rea construda e
rea de lote e outras condies de aproveitamento mnimo dos terrenos,
nessa(s) rea(s). Essas normas podem estar na lei do Plano Diretor ou em
lei decorrente, isto , na legislao que trata do ordenamento territorial,
seguindo as diretrizes do Plano Diretor.
Cada municpio precisa verificar como esto estruturadas suas normas,
pois alguns tm uma lei municipal de desenvolvimento urbano, s vezes
coincidindo com a lei do Plano Diretor, que inclui as normas para
parcelamento, uso e ocupao do solo; outros municpios tm leis separadas de Loteamento (ou parcelamento) e de Zoneamento (ou uso e ocupao do solo).
Praticamente, todas as leis municipais de zoneamento hoje em vigor
fixam ndices mximos de aproveitamento de terrenos, bem como outras
restries ocupao, e no requisitos mnimos. Isso significa que essas
normas precisam ser reavaliadas e complementadas.
Finalmente, o municpio precisa fixar em lei especfica as condies e
prazos para aplicar o IPTU progressivo no tempo nas reas sujeitas obrigao de parcelar, edificar e utilizar os imveis.
Se for constatado, alm disso, que os critrios de clculo do IPTU convencional cobrado no municpio precisam ser revistos para dar efetividade
ao parcelamento e edificao compulsrios, a reorganizao da legislao municipal dever incluir esse campo.
Deixar as normas em vigor intocadas e superpor a elas uma nova lei
aplicada apenas nas reas sujeitas ao aproveitamento compulsrio pode
250
aria Lima - Cepam

dificultar o debate da matria e a posterior consulta s leis pelos cidados

interessados, alm de aumentar o risco de incoerncias e conflitos entre
uma lei e outra.
Melhor seria aproveitar o debate sobre IPTU progressivo para reavaliar a
poltica local de ordenamento e tributao dos espaos urbanos, bem
como a legislao decorrente.
Dessas reflexes pode, tambm, surgir a idia de integrar o IPTU progressivo a outros institutos para desenvolver, por exemplo, operaes urbanas.
O resultado final disso seria a obteno de uma famlia de textos
legais coerentes, tratando das reas urbanizveis e no urbanizveis, do
parcelamento, uso e ocupao inclusive o compulsrio do territrio
municipal e da tributao dos imveis urbanos. O Quadro 1 sugere possveis formas de organizar as matrias.
Uma vez elaborados os textos dos projetos de leis municipais e a respectiva exposio de motivos, essencial promover extensos esclarecimentos e debates dentro e fora da cmara municipal, pois os interessados tm o direito de refletir e opinar sobre:
- o que a repartio no eqtativa dos encargos e benefcios da
urbanizao;
- o que a reteno especulativa de imveis vagos ou pouco utilizados e os prejuzos sociedade decorrentes;
- o que se espera do IPTU progressivo no tempo e da eventual desapropriao com indenizao em ttulos da dvida pblica.
251
Estatuto da Cidade
Quadro 1 - Legislao municipal incluindo o parcelamento, edificao

e utilizao compulsrios e o IPTU progressivo no tempo
CONTEDO
ALTERNATIVA 1
PLANO
LEI DE
DIRETOR DESENVOLV.
URB.
rea urbana e rea de

expanso urbana
- Critrios para a delimitao
- Definio de permetro(s)
Caracterizao de zonas
indicando os padres adequados de loteamento, uso
e ocupao dos lotes
Fixao dos ndices mximos de aproveitamento e
outros requisitos/zona
ALTERNATIVA 2
LEI
ESPECFICA
PLANO
LEI DE
DIRETOR ZONEAMENTO
X
X
Definio da(s) rea(s)

#AUC# em que imveis
esto sujeitos a parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios
LEI
ESPECFICA
Aproveitamento mnimo
de imvel subutilizado
Nas reas #AUC#
- Conceituao e diretrizes
para a definio
- Fixao de requisitos
para o parcelamento compulsrio
X
X
- Definio de usos adequados - tipo e intensidade para os imveis
- Fixao de ndices de aproveitamento mnimo p/ terrenos
(continua)
252
aria Lima - Cepam

Quadro 1 - Legislao municipal incluindo o parcelamento, edificao

e utilizao compulsrios e o IPTU progressivo no tempo
(continuao)
CONTEDO
ALTERNATIVA 1
PLANO
LEI DE
DIRETOR DESENVOLV.
URB.
ALTERNATIVA 2
LEI
ESPECFICA
PLANO
LEI DE
DIRETOR ZONEAMENTO
LEI
ESPECFICA
Normas para a elaborao

e atualizao da planta de
valores (base do imposto
territorial)
Normas para o clculo e a

cobrana do IPTU convencional
Fixao do valor das alquotas do IPTU progressivo
Condies para cessar a cobrana de IPTU progressivo
Procedimentos administrativos p/ IPTU progressivo

- Notificao
- Documento que registra
e certifica o uso efetivo e
adequado do imvel
- Prazos para projeto, obras,
uso, etc.
- Prazos p/execuo em
etapas conforme o porte do empreendimento
253
254
Estatuto da Cidade
Figura 1 Etapas e prazos para a aplicao do IPTU progressivo no tempo
aria Lima - Cepam

USUCAPIO ESPECIAL URBANO E CONCESSO

DE USO PARA MORADIA
Paulo Jos Villela Lomar104
H quase 20 anos vem sendo debatida a convenincia e a necessidade

de editar uma lei federal que preveja instrumentos e diretrizes para o
desenvolvimento urbano. Antes da Constituio Federal de 1988, a questo punha-se com vigor porque, ento, apenas a Unio podia legislar
sobre o direito de propriedade.
Naquele perodo, o nico instrumento passvel de utilizao pelo Poder
Pblico era a desapropriao, a qual, na prtica, era inaplicvel, pois pressupunha grande disponibilidade de recursos financeiros para sua
efetivao. Buscavam-se, ento, instrumentos legais alternativos desapropriao.
A Constituio Federal de 1988 alterou significativamente o ordenamento
jurdico brasileiro, modificando a disciplina do direito de propriedade e
adotando novo e original sistema de distribuio de competncias
legislativas e executivas entre os entes federados. O texto constitucional
passou a prever expressamente a formulao de diretrizes para o desenvolvimento urbano pela Unio.
De l para c, diversos projetos de lei nesse sentido foram apresentados
ao Congresso Nacional, resultando em intensas, longas e difceis negociaes que redundaram no texto do atual substitutivo ao Projeto de Lei
5.788, de 1990, recentemente aprovado pela Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara Federal, que regulamenta o Captulo
da Poltica Urbana da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da
Poltica Urbana e d outras providncias.
O objetivo desse estudo consiste exatamente em analisar o contedo e
o alcance, sob o ponto de vista jurdico, dos dispositivos do substitutivo
que regulamentam o usucapio especial de imvel urbano e a concesso
104
Advogado, mestrando em Direito do Estado pela PUC-SP, consultor jurdico, co-autor do

livro Loteamentos e desmembramentos urbanos: comentrios Lei 6.766, de 19/12/1979.
255
Estatuto da Cidade
de uso para fins de moradia. No se pretende esgotar o assunto, mas,

apenas, abordar seus principais aspectos e implicaes se for aprovado o
referido substitutivo nos termos em que se encontra atualmente redigido.
Origem do Usucapio Especial Urbano como Instrumento

de Poltica Urbana
A idia surgiu, inicialmente, no mbito dos estudos efetuados pela Comisso Tcnica da Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande
So Paulo S.A. - Emplasa, cuja coordenao coube ao autor deste estudo,
formada para prestar assessoria Comisso Especial de Prefeitos da Regio Metropolitana da Grande So Paulo, criada pelo antigo Conselho
Consultivo de Prefeitos da Grande So Paulo - Consulti e apresentar sugestes de aperfeioamento do Projeto de Lei federal 775/83, de iniciativa do governo federal, que se destinava a estabelecer normas relacionadas com a promoo do desenvolvimento urbano.
A Comisso Especial de Prefeitos do Consulti da Grande So Paulo aprovou as propostas elaboradas na Emplasa e decidiu encaminh-las s autoridades competentes.105 Mais tarde, elas foram acolhidas pelo ex-deputado Raul Ferraz, anteriormente prefeito de Vitria da Conquista, Bahia,
que a incorporou no seu Projeto de Lei 2.191, de 1989, posteriormente
apensado ao Projeto de Lei 5.788, de 1990.
Assim, a proposta de usucapio urbano individual e coletivo elaborada
na Emplasa inspirou o usucapio especial urbano previsto no artigo 183
da Constituio Federal de 1988 e o usucapio urbano coletivo proposto
no atual substitutivo ao Projeto de Lei 5.788/90 pelas Comisses de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, e do Desenvolvimento
Urbano e Interior da Cmara Federal.
Todavia, como natural no processo democrtico, essas Comisses introduziram modificaes proposta aprovada inicialmente pela Emplasa e mais
tarde aprovada pelos prefeitos da Grande So Paulo, em 1986. Por isso,
importa assinalar alguns pontos nos quais as respectivas propostas diferem.
105
256
Cf. Deliberao 1/86, publicada em resumo no Dirio Oficial do Estado de 15/2/1986.
aria Lima - Cepam

O artigo 44 do anteprojeto distinguia o prazo para o reconhecimento

do usucapio, fixando-o em trs anos entre presentes, isto , entre partes
residentes no mesmo municpio, e cinco anos entre ausentes, ou seja,
entre partes residentes em municpios diferentes, distino esta tambm
adotada no Cdigo Civil Brasileiro. A proposta estabelecia tambm que a
rea urbana contnua possuda no podia exceder 300 metros quadrados
e devia ser utilizada para moradia prpria ou de sua famlia. Um de seus
pargrafos determinava que essa modalidade especial de usucapio no
incidiria sobre imvel urbano ocupado por empregados domsticos, como
caseiros, jardineiros e outros similares. A funo social da propriedade
era apresentada como a base fundante desse instituto jurdico.
Seu artigo 45, literalmente, dispunha: Os terrenos contnuos localizados em reas declaradas de regularizao fundiria, com mais de 300
metros quadrados, nos quais existam aglomerados de edificaes precrias, tais como barracos, taperas, cortios e similares, destinadas a moradia, e sejam ocupadas por dois ou mais possuidores, pessoas fsicas, so
suscetveis de serem usucapidas coletivamente. (O negrito do autor)
Sua finalidade consistia em propiciar a regularizao fundiria de
reas de favelas e cortios, possibilitando a apropriao coletiva das
reas ocupadas por grupos de famlias de baixa renda. Sua necessidade decorria das caractersticas peculiares a esse tipo de ocupao.
O artigo 48 previa a instituio de uma modalidade original de condomnio destinada a possibilitar e facilitar a reurbanizao das reas ocupadas por esse conjunto de edificaes habitacionais precrias e em condies precrias para o trnsito de pessoas e de insalubridade.
A realidade desses aglomerados impunha que a reurbanizao destinada melhoria das condies de moradia nesses conjuntos fosse realizada
antes que houvesse a cristalizao da propriedade individual sobre as reas
de terreno irregulares, contguas e de nfimas dimenses, sobre as quais
foram construdas as edificaes destinadas moradia das famlias. Essa
cristalizao da propriedade individual antes da reurbanizao do conjunto urbano precrio, como evidente, criaria enormes dificuldades prti
257
Estatuto da Cidade
cas para a melhoria das condies de habitabilidade nesses agrupamentos, especialmente se considerada a eventual necessidade de
remanejamento da localizao das habitaes para melhorar as condies do fluxo de pessoas e cargas e a implantao da infra-estrutura de
saneamento bsico e de energia eltrica, onde for o caso.
Alm dessa modalidade original de condomnio, a proposta estimulava
e facilitava a soluo dos problemas de habitabilidade pela prpria comunidade organizada.
Os pargrafos 1o, 2o e 3o do artigo 48 do anteprojeto da Emplasa dispunham expressamente:
1o Na sentena, o juiz atribuiria igual frao ideal de terreno a cada
posseiro, independentemente da dimenso da poro de terreno que cada
um ocupe, salvo na hiptese de acordo escrito entre os condminos, homologado pelo municpio, estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
2o O condomnio especial assim constitudo indivisvel, no sendo
passvel de extino, salvo mediante deliberao favorvel tomada por,
no mnimo, dois teros dos condminos e homologao pelo municpio.
3o As deliberaes relativas administrao destes condomnios sero tomadas por maioria de votos dos condminos presentes, obrigando
tambm os demais, discordantes ou ausentes.
Nesses pargrafos foram expressas as caractersticas essenciais dessa
nova modalidade de condomnio, elaborada com a finalidade de viabilizar
a transio de uma situao de moradias precrias e insalubres para outra
de habitaes mais dignas e civilizadas.
O artigo 50 do anteprojeto autorizava a participao do municpio, em
comum acordo com os condminos, dirigindo e executando a
reurbanizao do imvel suscetvel de ser usucapido coletivamente.
Por outro lado, o artigo 51 e seguintes facultou aos condminos a associao sob a forma de sociedade cooperativa popular urbanizadora para
o fim de promoverem, por si prprios ou por terceiros, a construo, re-
258
aria Lima - Cepam

forma ou ampliao de suas moradias, bem como a realizao de equipamentos urbanos e comunitrios.
Por fim, o artigo 46 do mesmo anteprojeto proibia o usucapio especial
de imvel urbano nas reas non aedificandi e nas reas de domnio pblico de uso comum do povo ou de uso especial do Poder Pblico, mas o
admitia nos bens pblicos dominicais e nos terrenos das entidades da
Administrao indireta dos entes federados, como empresas pblicas e
sociedades annimas de economia mista.
E o artigo 47 do anteprojeto, inspirado em dispositivo similar da Lei de
Introduo ao Cdigo Civil, determinava ao juiz que fizesse cumprir a
legislao urbanstica pertinente, pois existe, muito difundida entre os
juzes, a cultura de, alm de desconhecerem a legislao urbanstica, restringirem seu papel s questes de natureza estritamente civil, representada exclusivamente pelas relaes jurdicas existentes entre proprietrio
e possuidor, mas que, principalmente, na aplicao dessa legislao, visasse ao atendimento dos fins sociais do anteprojeto mediante o uso
dos princpios de justia e eqidade, e, desse modo, no procedesse a
uma aplicao meramente burocrtica e cartesiana da lei.
Posteriormente, em 1988, o prprio legislador constituinte acolheu a
proposta com modificaes, incluindo esse instituto jurdico no Captulo
II, que cuida exatamente da Poltica Urbana, do Ttulo VII Da ordem
econmica e financeira, mas dispondo apenas sobre o usucapio incidente sobre imvel com at 250 metros quadrados. Isso significa que a prpria Constituio Federal o considera instrumento de poltica urbana, certamente, com vistas efetivao do princpio da prevalncia, nos termos
nela prefixados, da funo social da propriedade urbana sobre o direito
individual do proprietrio.
Com esse objetivo, a Constituio Federal reduziu para cinco anos o prazo exigido para a aquisio do direito de propriedade pelo possuidor de
imvel urbano alheio desde que esse ocupe efetivamente rea urbana com
at 250 metros quadrados e a utilize para sua moradia ou de sua famlia.
259
Estatuto da Cidade
O Usucapio Especial Urbano no Substitutivo ao Projeto de

Lei 5.788/90, Aprovado pela Comisso de Desenvolvimento
Urbano e Interior da Cmara Federal
O Cdigo Civil Brasileiro, ainda em vigor desde 1o de janeiro de 1917,
contempla a disciplina do usucapio nos seus artigos 550 a 553. Trata-se,
portanto, de instituto jurdico antigo criado com fundamento no princpio da funo social da propriedade, embora este ainda no fosse ento
um princpio constitucional. O usucapio disciplina a posse efetiva do bem,
transformando-a em domnio ou propriedade aps o mero decurso do
prazo previsto em lei.
Portanto, no de hoje que a lei brasileira reconhece direitos ao possuidor perante o proprietrio inerte que no utiliza efetivamente sua propriedade. Em outras palavras, a lei privilegia o possuidor que d ao imvel uma
funo social efetiva em detrimento do proprietrio que apenas tenha o
seu ttulo de propriedade, no o defenda nem d ao imvel um uso real
compatvel com sua funo social. Segundo a lei, o direito do proprietrio
s prevalece sobre o do possuidor desde que o primeiro o defenda desde
logo, no permitindo que a posse se consolide com o decurso do tempo.
A Constituio Brasileira de 1988 reforou essa linha evolutiva na medida em que, positivando o princpio, fortaleceu o princpio da funo social
da propriedade at reduzindo o prazo de aquisio da propriedade urbana por meio do usucapio no seu artigo 183.
Usucapio Individual
O artigo 9o do substitutivo ao Projeto de Lei 5.788, de 1990, repete em
sua maior parte o disposto no artigo 183 da Constituio Federal, que
instituiu o usucapio especial urbano em nosso Pas. A primeira diferena
encontrada consiste na explicitao da autorizao para que possa recair
no apenas sobre rea de terreno mas tambm sobre edificao. O texto
constitucional menciona rea urbana sem esclarecer se ela se refere ao
terreno ou construo. Ora, se o legislador constituinte no distinguiu,
no cabe ao intrprete faz-lo. Portanto, a locuo rea urbana no
260
aria Lima - Cepam

artigo 183 da Constituio Federal abrange tanto a rea de terreno quanto aquela construda sobre ele. Sob esse aspecto, o substitutivo contribui
para eliminar qualquer dvida a respeito, estando perfeitamente dentro
dos parmetros estabelecidos na prpria Constituio.
Esse mesmo artigo, no seu pargrafo 3o, garante ao herdeiro legtimo o
direito de suceder na posse de seu antecessor, desde que j resida no
imvel por ocasio da abertura da sucesso. O seu pargrafo 1 o , por sua
vez, apresenta contedo idntico ao do pargrafo primeiro do artigo 183
da Constituio Federal, ressalvada a supresso da expresso e a concesso de uso,106 contribuindo unicamente para eliminar dvidas e reiterar a disposio constitucional segundo a qual o direito de usucapir s
pode ser reconhecido exclusivamente s pessoas naturais, homem ou mulher, ou a ambos, excludas as pessoas jurdicas. Essa idia, alis, encontra-se implcita no caput do artigo 183 da Constituio Federal, no sentido de que somente as pessoas naturais podem morar e possuir famlia.
No fossem esses pequenos aperfeioamentos do Texto Constitucional,
o artigo 10 do substitutivo seria totalmente desnecessrio, pois o artigo
183 da Constituio Federal apresenta todas as caractersticas das normas auto-aplicveis ou de eficcia plena e direta.
Usucapio Coletivo: Constitucionalidade e Alcance

O artigo 10 do substitutivo ao Projeto de Lei 5.788, de 1990, institui a
106
A propsito, parecem-me corretas as observaes de Jos Carlos Tosetti Barruffini quando

expressa o entendimento favorvel inutilidade desse dispositivo constitucional, pois o que
se adquire com o usucapio o domnio e no o uso; a sentena na ao de usucapio
possui efeito meramente declaratrio, pois este forma originria de aquisio do domnio;
a concesso de uso mero contrato administrativo pelo qual se concede o uso mas no o
domnio; e o registro (antigamente chamado de transcrio) da sentena de usucapio no
registro de imveis no conduz transferncia da propriedade, pois esta ocorre quando o
usucapiente rene os requisitos constitucionais e legais, valendo a sentena como ttulo para
o registro mas no para o domnio. O mesmo autor assinala, com muita propriedade, que,
em face da proteo atualmente dada pela Constituio unio estvel entre o homem e a
mulher (art. 226, 3, da Constituio), o ttulo poder ser lavrado em nome de ambos,
independentemente do estado civil. (vide Usucapio Constitucional Urbano e Rural - Funo social da propriedade. So Paulo: Atlas, 1998, pp. 180 e 181).
261
Estatuto da Cidade
figura do usucapio especial urbano coletivo nos seguintes termos:

Art. 10 As reas urbanas com mais de 250 metros quadrados, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os
terrenos a serem ocupados por cada possuidor, so suscetveis de serem
usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural.
1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este
artigo, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas
sejam contnuas.
2o O usucapio especial coletivo de imvel urbano ser declarado
pelo juiz, mediante sentena, a qual servir de ttulo para registro no Cartrio de Registro de Imveis.
3o Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada
possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um
ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos, estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
4o O condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo passvel de extino, salvo deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois
teros dos condminos, no caso de execuo de urbanizao posterior
constituio do condomnio.
5o As deliberaes relativas administrao do condomnio sero
tomadas por maioria de votos dos condminos presentes, obrigando tambm os demais, discordantes ou ausentes.
Como se pode constatar, o substitutivo ao Projeto de Lei 5.788, de
1990, incorporou substancialmente a proposta inicialmente elaborada na
Emplasa e posteriormente acolhida no Projeto de Lei 2.191/89 pelo ento
deputado federal Raul Ferraz, com algumas pequenas modificaes.
Algumas delas se justificaram em virtude das inovaes legislativas que
ocorreram durante o enorme lapso de tempo decorrido entre a elaborao inicial da proposta, em 1983, o incio da vigncia da Constituio
262
aria Lima - Cepam

Federal em 1988, que no o previu expressamente, e sua aprovao recente pela referida Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da
Cmara Federal no ano de 1999. Nesse interregno, ocorreram importantes modificaes na Constituio Federal, que tornaram desnecessrias,
por exemplo, as aluses anteriormente feitas participao do municpio
no processo de reurbanizao de favelas e cortios e formao de sociedades cooperativas urbanizadoras, cuja criao a Constituio facilitou
amplamente.
Entretanto, o projeto substitutivo aprovado por essa Comisso espelha
o reconhecimento da necessidade da adoo do usucapio especial urbano, seja individual seja coletivamente, como instrumento de poltica urbana, dirigido para o cumprimento do dever constitucional que determina a
observncia da funo social da propriedade.
O primeiro aspecto a considerar na anlise do usucapio coletivo urbano
diz respeito hipottica alegao de sua inconstitucionalidade pelo fato de
a Constituio Federal ter institudo apenas o usucapio individual reconhecvel apenas em favor de quem ocupe rea urbana de dimenso inferior
a 250 metros quadrados, mas no o usucapio especial coletivo em favor
da populao de baixa renda que ocupe rea com dimenso superior.
Eventual alegao nesse sentido no possui qualquer fundamento consistente, eis que a relao jurdica entre proprietrio e possuidor constitui
matria de direito civil, que, conforme o artigo 22 da Constituio Federal, encontra-se privativamente sob a alada legislativa da Unio. Compete, pois, ao legislador ordinrio nacional legislar, instituindo legitimamente novas modalidades de usucapio alm daquela expressamente prevista
na Constituio. No h, pois, qualquer inconstitucionalidade no artigo
10 do substitutivo cujo contedo vai ao encontro do cumprimento efetivo do princpio constitucional da funo social da propriedade.
Efetivamente, o acolhimento do usucapio coletivo no substitutivo encontra-se voltado para a promoo da paz social, a reduo das desigualdades sociais, a proteo da famlia e da dignidade da pessoa humana, o
atendimento das funes sociais da cidade e a melhoria das condies
263
Estatuto da Cidade
habitacionais das populaes de baixa renda situadas em reas urbanas

ou de expanso urbana.
O carter social do instituto sobressai do caput desse artigo 10 quando
estabelece que as reas urbanas suscetveis de serem usucapidas coletivamente so aquelas ocupadas por populao de baixa renda, excluindo,
portanto, de sua incidncia as reas ocupadas por populao de mdia e
alta rendas. Com muita propriedade, a lei no fixa parmetros matemticos de renda para delimitar o que entende por populao de baixa renda. O legislador preferiu deixar esse assunto ao prudente critrio do Juiz
no exame de cada caso concreto.
Paralelamente, os aspectos essenciais do instituto foram incorporados
ao substitutivo, especialmente mediante a previso de uma nova modalidade de condomnio, capaz de possibilitar a superao dos entraves
reurbanizao e completa regularizao urbana e fundiria de reas de
favelas e cortios e assemelhados.
Contudo, algumas diferenas so notveis. No artigo 10 do substitutivo
preferiu-se trocar a enumerao exemplificativa das situaes nas quais
poderiam incidir o usucapio coletivo por uma frase de significado diverso: ... onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por cada
possuidor, ... . Essa frase, nesse contexto, apresenta conotao
reducionista e equivocada potencialmente geradora de polmicas
despiciendas e prejudiciais.
Em primeiro lugar, difcil imaginar situaes, por menores que sejam
as reas de terreno ocupadas, nas quais no se possa identificar os terrenos ocupados em relao ao respectivo possuidor. A regra geral consiste
em que possvel identificar os terrenos ocupados e o respectivo possuidor. Alis, constitui princpio da fsica que dois corpos no podem ocupar
simultaneamente o mesmo lugar no espao.
Talvez o legislador tenha considerado ser essa a frmula adequada para
legitimar a incidncia do usucapio coletivo a partir da idia de que onde
for possvel identificar o terreno ocupado individualmente pelo possuidor
devesse incidir apenas o usucapio individual e no o usucapio coletivo.
264
aria Lima - Cepam

Essa parece ter sido a razo pela qual o legislador adotou uma formulao to contraditria e distante da realidade dos fatos, a qual at deixa
uma brecha para que algum possa sustentar a inaplicabilidade do preceito que ele prprio instituiu. De fato, se adotada a premissa de que
toda posse implica a possibilidade de identificao do terreno ocupado
com seu possuidor, o usucapio coletivo seria inaplicvel, sendo unicamente aplicvel o usucapio individual.
Mas, mesmo admitindo-se a eventual possibilidade da incidncia do
usucapio coletivo apenas nos casos em que no fosse possvel essa identificao, da redao dada no substitutivo aflora, de imediato, a seguinte
questo: ento, onde for possvel a identificao dos terrenos ocupados e o
respectivo possuidor de baixa renda, somente seria possvel a incidncia do
usucapio individual, mas no seria possvel o usucapio urbano coletivo?
Ou seja, surge ento o paradoxo: nas favelas e cortios nos quais no
se possa identificar os terrenos ocupados seria possvel adquirir coletivamente o domnio mediante o usucapio especial urbano e, naqueles nos
quais seja possvel essa identificao, ainda que as reas de terreno ocupadas sejam contguas e de diminuta dimenso, o mesmo efeito jurdico
no seria considerado permitido pela lei.
Uma exegese dessa natureza conduziria a uma discriminao destituda
de fundamento razovel. Qual seria ou poderia ser a razo legitimadora
dessa discriminao? Aparentemente, pelo menos, no se vislumbra qualquer critrio razovel que pudesse legitimar esse discrmen. Uma interpretao adequada no deve conduzir a concluses absurdas ou
irrazoveis.
Nesse sentido, parece melhor atentar para os fins sociais visados pela
norma jurdica e privilegiar o seu atendimento em detrimento de uma
discriminao inqua, pois remete a maioria dos casos ao usucapio individual e, praticamente, inviabiliza o prprio objetivo da instituio do
usucapio coletivo, qual seja, o de possibilitar a reurbanizao do conjunto da rea ocupada em benefcio do atendimento das funes sociais da
cidade, com o assentimento e sem qualquer prejuzo para os possuidores
265
Estatuto da Cidade
usucapientes. Alm do que essa exegese no parece consentnea com o

respeito ao princpio constitucional da igualdade e no porta consigo um
critrio de justia e de razoabilidade.
Todavia, parece mais razovel e consentneo com as demais disposies
legais pertinentes entender que se aplica o usucapio coletivo tambm onde
se possa identificar o terreno ocupado com o respectivo possuidor, privilegiando os fins sociais visados pela norma e considerando os possuidores
em estado de composse do conjunto da rea urbanizada possuda de modo
indiviso (vide art. 488 do Cdigo Civil), embora cada possuidor ocupe de
fato uma poro determinada de diminuta dimenso.107
Em abono dessa interpretao, importa lembrar que o prprio texto da
lei considera os usucapientes em estado de composse sobre a totalidade
da rea ou imvel objeto do usucapio coletivo, ocupando cada um deles
uma poro determinada, devendo, em conseqncia, o juiz atribuir uma
frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe. o que dispe o 3o do artigo 10 do
substitutivo.
Do ponto de vista literal, a afirmao constante do caput desse artigo,
segundo a qual o usucapio coletivo incidiria ...onde no for possvel
identificar os terrenos ocupados por possuidor... contradiz o contedo
desse pargrafo terceiro, que manda o Juiz atribuir igual frao ideal de
terreno a cada possuidor, salvo a hiptese de acordo escrito entre os
condminos, estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
107
Alis, trata-se de uma realidade bastante difundida no Brasil que est a exigir uma adequada disciplina legislativa em razo de implicar progressiva ampliao das reas urbanas
sem a correlata implantao da infra-estrutura urbana prpria a composse de imvel rural
indivisvel pelo fato de sua eventual diviso dar origem a outros imveis com dimenso
inferior do mdulo rural da regio. Como isso vedado pela lei, que no permite imvel
rural com dimenso inferior do mdulo rural da regio, adota-se, com freqncia, especialmente para stios de recreio e chcaras de lazer, a prtica da instituio de um condomnio
(diversos proprietrios) sobre um imvel rural de dimenso igual ou superior do mdulo
rural da regio, ficando, portanto, o imvel juridicamente indiviso para observncia da proibio legal, mas dividido de fato em razo da aceitao comum de uma posse individual
sobre pores determinadas do imvel, com dimenses inferiores s do mdulo rural, exercida
pelo respectivo possuidor simultaneamente condmino do todo.
266
aria Lima - Cepam

O fato de a lei admitir a possibilidade do estabelecimento de fraes

ideais diferenciadas tem como pressuposto lgico o reconhecimento de
que os ocupantes possuam, de fato, pores determinadas de dimenses
diferenciadas entre si e seja possvel identific-las com o respectivo possuidor. Portanto, de modo implcito, este artigo 10 admite claramente a
incidncia do usucapio coletivo tambm nos imveis usucapveis coletivamente, nos quais seja possvel identificar os terrenos ocupados por
possuidor.
Ademais, essa idia reforada pelo disposto nos 4o e 5o desse mesmo
artigo 10 do substitutivo ao Projeto de Lei 5.788, de 1990,. A instituio de
um condomnio especial indivisvel sobre a rea usucapida coletivamente,
no qual cada condmino seja proprietrio de uma unidade autnoma de
uso exclusivo e de uma frao ideal sobre a totalidade do terreno objeto do
usucapio coletivo, tambm implica o reconhecimento do mesmo pressuposto lgico acima mencionado, com as conseqncias jurdicas dele decorrentes, ou seja, a incidncia do usucapio coletivo tambm sobre as
reas onde seja possvel identificar os terrenos ocupados por possuidor.
No mesmo sentido, o inciso II do artigo 12 do substitutivo considera
partes legtimas para a propositura da ao de usucapio urbano os possuidores , em estado de composse, o que tambm robustece essa exegese.
Hoje, o Poder Pblico possui uma alternativa para utilizar a desapropriao de reas privadas para o fornecimento de lotes urbanizados com ou
sem edificao s pessoas de baixa renda, inclusive para regularizao de
loteamento em face das inovaes introduzidas pela Lei 9.785, de 29 de
fevereiro de 1999, que facilitou o uso da desapropriao para o fim de
moradia para a populao de baixa renda.
Sem dvida, a aplicao dessas novas disposies legais, a despeito de
seus meritrios objetivos, pode ser desvirtuada sob o pretexto de facilitar
a reurbanizao ou de promover a regularizao fundiria mediante a
desapropriao de reas, formando favelas ou assemelhados, em relao
s quais o processo de aquisio do domnio por seus ocupantes, por
fora do usucapio, esteja em curso ou ainda no tenha sido concludo.
267
Estatuto da Cidade
Uma interveno expropriatria em tal contexto pode simular, na verdade, o propsito de beneficiar o proprietrio inerte, que no defendeu sua
propriedade no tempo certo nem lhe deu, enquanto a manteve sob seu
poder, o uso socialmente adequado. Esse proprietrio em vias de perder
sua propriedade por meio do usucapio, sem qualquer indenizao, seria
beneficiado com uma indenizao paga, em ltima anlise, por toda a
coletividade e, provavelmente, beneficiado com a valorizao decorrente
da implantao da infra-estrutura que o Poder Pblico tenha realizado
para atender populao assentada na rea.
Pratic-la, certamente, poder resultar em infrao ao princpio da
economicidade, da moralidade, e at a prtica de ato de improbidade,
por atentar contra os princpios da Administrao Pblica qualquer ao
ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies democrticas e republicanas.
O eventual litgio entre diversos pretensos proprietrios da rea suscetvel de ser usucapida no constitui bice para a declarao do usucapio
especial ao cabo do decurso de cinco anos de efetiva ocupao. O simples decurso do prazo de usucapio eliminar a discusso entre os pretensos
proprietrios, pois todos no mais podero pleitear seus eventuais direitos relativos ao domnio do imvel porque este ter sido transferido automaticamente, por fora da lei e do decurso do prazo legal, para seus
atuais e efetivos possuidores: aqueles que preencham os requisitos fixados no artigo 183 da Constituio Federal de 1988 e no substitutivo na
hiptese de usucapio especial urbano coletivo.
Portanto, a adoo da alternativa da desapropriao em substituio ao
usucapio especial urbano pode representar um nus adicional para a
coletividade, com evidente desperdcio de recursos financeiros pblicos e
benefcio para o expropriado, que receber uma indenizao que no
receberia no processo de usucapio e, talvez, at pleiteando e obtendo a
incluso da valorizao decorrente da implantao da infra-estrutura urbana pelo Poder Pblico para atender populao ocupante ao longo
dos anos.
268
aria Lima - Cepam

O Poder Pblico local, no exerccio de sua competncia discricionria,

no tem ao seu arbtrio a faculdade de escolher ao seu talante entre uma
ou outra alternativa como se fossem equivalentes ou reciprocamente neutras, sem qualquer motivao fundamentada. Como ensinam os
administrativistas, o exerccio do juzo discricionrio pela autoridade pblica pressupe a opo pela alternativa que, sob todos os aspectos envolvidos, represente a melhor alternativa para o interesse pblico.108
Salvo melhor entendimento, essa substituio poder implicar a prtica
de uma forma mais grave de ilegalidade: a inobservncia do princpio
constitucional da economicidade na realizao dos dispndios pblicos
(CF, art. 70) e prtica de atos contrrios moralidade ou probidade na
Administrao Pblica (CF, art. 37).
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia

O artigo 15 do substitutivo inova ao dispor que aquele que possuir como
sua rea ou edificao urbana de at 250 metros quadrados, situada em
imvel pblico, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso
de uso especial para fins de moradia em relao referida rea ou
edificao, desde que no seja proprietrio ou concessionrio de outro
imvel urbano ou rural. Seu pargrafo primeiro impe que a concesso
de uso especial seja outorgada de forma gratuita, no onerosa.
Igualmente, no mesmo sentido, o artigo 16 determina ao Poder Pblico
a concesso de uso para fins de moradia, nos termos nele fixados, conferida
de forma coletiva populao de baixa renda ocupante de reas urbanas.
Alm disso, o artigo 17 determina que o Poder Pblico garanta ao possuidor o exerccio do direito concesso de uso em outro local, caso a
rea ocupada seja rea de risco para a vida ou a sade e o artigo 18
estabelece que, se a concesso de uso no for concedida administrativamente pelo Poder Pblico, em caso de recusa ou omisso, a concesso
ser declarada judicialmente mediante sentena.
109
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. vide ob. cit. p.629-653.
269
Estatuto da Cidade
Por outro lado, o artigo 20 atribui carter resolutrio concesso ao

determinar a extino desta caso o concessionrio d ao imvel destinao
diversa da moradia para si ou sua famlia ou os concessionrios remembrem
seus imveis. H aqui uma impropriedade. O caput desse artigo dispe
que, ocorrendo essas hipteses, a concesso de uso se extingue,
retornando o imvel ao domnio pblico. Ora, a outorga da concesso
de uso no transfere o domnio do imvel para o concessionrio, mas
apenas concede o seu uso. Assim sendo, a extino da mesma concesso
no pode fazer com que o imvel retorne ao domnio pblico do qual ele
jamais saiu. O efeito da extino da concesso se limita a autorizar o
Poder Pblico a providenciar a retomada do uso do imvel.
O carter social do instituto da concesso de uso para fins de moradia,
tal como regulado no substitutivo, evidente. Visa apenas proporcionar
estabilidade e tranqilidade a quem, no sendo proprietrio ou concessionrio de outro imvel urbano ou rural, e possuindo baixa renda, seja
ocupante de reas urbanas ou imveis pblicos, dando-lhes a garantia de
que no sero transferidos para outras reas na medida em que pretende
impedir o Poder Pblico de promover a desocupao do imvel com a
transferncia de seus ocupantes para outro.
O pargrafo terceiro do artigo 183 da Constituio Federal claro: os
imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio. Esse preceito
constitucionalizou uma orientao jurisprudencial consubstanciada na
Smula 340 do Supremo Tribunal Federal, cuja ementa apresenta o seguinte contedo: Desde a vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais,
como os demais bens pblicos, no podem ser adquiridos por usucapio.
Todavia, deve-se registrar a propsito deciso do Superior Tribunal de Justia, segundo a qual: Bens pertencentes a sociedade de economia mista
podem ser adquiridos por usucapio. (RSTJ 105/313)109
Registre-se tambm o disposto no artigo 67 do Cdigo Civil, segundo o
qual os bens pblicos (de uso comum do povo, de uso especial e os dominicais) s perdero a inalienabilidade, que lhes peculiar, nos casos e
109
270
Vide NEGRO, Theotonio. Cdigo de processo civil. 30 ed. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 819.
aria Lima - Cepam

forma que a lei prescrever. O artigo seguinte do Cdigo, artigo 68, dispe
que o uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito, ou retribudo
conforme as leis da Unio, dos Estados e dos municpios, a cuja administrao pertencerem.
Para contornar a proibio constitucional do 3o do artigo183, o projeto substitutivo ao Projeto de Lei 5.788, de 1990, prev a obrigatoriedade
da concesso de uso para fins de moradia pelo Poder Pblico, que no
implica a transferncia do domnio ou propriedade, a quem, preenchendo os requisitos nele estabelecidos, ocupe reas urbanas pblicas ou imveis pblicos, configurando essa concesso como um direito subjetivo do
ocupante, reivindicvel at pela via judicial, caso haja recusa ou omisso
do Poder Pblico.
Ao atribuir-lhe carter resolutrio, nos termos do artigo 20, o projeto
substitutivo aproxima a concesso de uso especial para fins de moradia
da concesso de direito real de uso, inclusive para fins de moradia, prevista no artigo 7o do Decreto-Lei 271, de 28 de fevereiro de 1967, que, alm
de tambm poder recair sobre imvel pblico, atribui direito real resolvel
e transfervel ao concessionrio.
Diferentemente, a concesso de uso especial a que se refere o projeto
substitutivo concedida intuitu personae, no podendo ser objeto de
transferncia entre particulares sem o consentimento do Poder Pblico
concedente, ressalvada apenas a hiptese prevista no 3o do artigo 15
do substitutivo, em que o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, a
posse de seu antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da
abertura da sucesso.
De fato, a concesso de uso especial para fins de moradia contrato
administrativo, assim como as demais concesses de uso e, como seu
prprio ttulo enuncia, no transfere o domnio sobre imvel pblico para
quem quer que seja. Conforme a doutrina ensina, trata-se de instrumento administrativo ajustado intuitu personae pelo qual o Poder Pblico transfere a utilizao exclusiva de um bem de seu domnio a particular para o
efetivo aproveitamento de sua destinao especfica. Em princpio, pode
271
Estatuto da Cidade
ser gratuita ou onerosa, por tempo certo ou indeterminado. Esses aspectos so consensuais entre os administrativistas.110
Alm disso, como regra geral, as concesses esto sujeitas ao preceito
da obrigatoriedade de licitao, como exige o artigo 2o da Lei 8.666, de
21 de junho de 1993; todavia, o substitutivo nada esclarece em relao
concesso de uso especial para fins de moradia. A omisso dessa questo
associada outorga, ex lege, de direito subjetivo, ao ocupante do imvel
pblico, permite a inferncia de que o legislador considera inaplicvel a
exigncia de licitao nesse caso.
A concesso de uso especial para fins de moradia, tal como prevista no
substitutivo ao Projeto de Lei 5.788, de 1990, a despeito dos bons propsitos de seus idealizadores e propugnadores, suscita srias indagaes
sobre sua constitucionalidade.
De fato, os imveis pblicos, conforme sejam federais, estaduais ou municipais, so bens do domnio dos respectivos entes federados (Unio, Estado federado, Distrito Federal e municpio), aos quais compete sua administrao com vistas ao atendimento do interesse pblico nos termos da lei.
A questo que avulta, ento, consiste em saber se uma lei nacional, na
qual se pretende transformar o projeto substitutivo, de nvel infra-constitucional, pois aprovada pelo legislador ordinrio, pode, em face da Constituio Federal, obrigar os entes federados a outorgar a concesso de uso
especial para fins de moradia sobre imveis pblicos que lhes pertenam.
E mais, essa lei ordinria nacional poder outorgar tambm direito subjetivo aos ocupantes desses imveis pblicos, independentemente da manifestao de vontade dessas pessoas jurdicas de direito pblico interno,
por meio do respectivo rgo legislativo, e, alm disso, determinar ao
110
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 24a ed. So Paulo: Malheiros,
1999, p. 468.
MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 187.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 11a ed. So Paulo:
Malheiros, 1999, p. 625.
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 4a ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 505.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 5aed. So Paulo: Atlas, 1995, p. 448.
272
aria Lima - Cepam

Poder Judicirio que a conceda na hiptese de recusa ou omisso do

correspondente ente federado?
primeira vista, salvo melhor entendimento, a nica resposta juridicamente possvel h que ser negativa. De fato, ao aprovar a concesso de uso
especial para fins de moradia, nos termos previstos no projeto substitutivo,
isto , pretendendo obrigar os entes federados a conced-la sobre seus
imveis pblicos e outorgando direito subjetivo aos ocupantes, reivindicvel
perante o Poder Judicirio, em caso de recusa ou omisso administrativa, o
legislador federal estar ultrapassando os limites constitucionais de suas
atribuies e infringindo o disposto no artigo 18 da Constituio Federal,
que assegura a autonomia aos entes federados nos termos nela previstos.
A competncia dada pela Constituio Federal ao legislador ordinrio
para estabelecer, por lei, diretrizes para o desenvolvimento urbano,
vinculantes para todos os entes federados, no o autoriza a obrig-los a
destinar seus imveis pblicos ocupados por populao de baixa renda
exclusivamente para moradia desses ocupantes.
O Estado ou o municpio poder faz-lo, desafetando as reas necessrias, se forem de uso comum do povo, ou concedendo o direito real de
uso, o aforamento ou o direito de superfcie, se tais providncias forem
aprovadas por lei prpria, se houver disponibilidade de reas para outras
finalidades de interesse coletivo e se no contrariarem as diretrizes de
planejamento urbano contidas na lei do plano diretor.
De fato, no pode o legislador federal dizer aos entes federados como
devem administrar os bens pblicos que lhes pertenam. Faz-lo contraria o sistema federativo brasileiro. evidente que os nveis de governo, ao
faz-lo no exerccio de sua prpria autonomia, devem pautar-se pelo estrito atendimento do interesse pblico, com base na Constituio Federal, na Constituio Estadual, no caso do Estado Federado, e na Lei Orgnica, no caso do municpio, e nas respectivas leis que editarem.
A autonomia que lhes assegurada na Constituio Federal no ilimitada nem irrestrita para que possam realizar sua vontade, qualquer que
273
Estatuto da Cidade
seja. Ao contrrio, deve ser exercida exclusivamente para que o bem coletivo, de todos, seja efetivamente concretizado, fazendo com que prevalea o interesse coletivo sobre o interesse particular ou de grupos.
A propsito, a prpria Constituio Federal fixa objetivos muito claros cujo
alcance constitui dever a ser perseguido mediante a colaborao e a contribuio comum de todos os entes federados, cada qual utilizando os meios,
instrumentos e recursos ao seu alcance. Haja vista, especialmente, considerando o assunto ora em pauta, o disposto nos incisos III e IV do artigo 3o da
Constituio Federal, ou seja, a erradicao da pobreza e da marginalizao,
a reduo das desigualdades sociais e regionais e a promoo do bem de
todos. A rigor, eventuais aes ou leis, que caminhem na direo oposta,
podem ser impugnadas ou questionadas por motivo de inconstitucionalidade.
Alm da infrao ao estatudo no artigo 18 da Constituio Federal, a
outorga de direito subjetivo aos ocupantes dos imveis pblicos, inclusive
garantindo-lhes o direito de pleitear junto ao Poder Judicirio o reconhecimento desse direito em caso de recusa ou omisso, revelia do ente
federado titular do domnio sobre o imvel pblico ocupado, tal como
prevista no substitutivo, ignora tambm outros preceitos constitucionais.
Por exemplo, os pargrafos 2o e 3o do artigo 182 da Constituio estabelecem, respectivamente, que o plano diretor o instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e de expanso urbana e que a propriedade
urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. Conseqentemente, no mnimo, a concesso de uso especial para fins de moradia s
seria passvel de outorga se conforme s diretrizes da lei do plano diretor.
Como essa lei compete Cmara Municipal, a concesso de uso que se
pretende instituir s seria suscetvel de formalizao caso houvesse a
manifestao de vontade favorvel do Poder Legislativo municipal.
Diante desse contexto, impor a concesso de uso especial para fins de
moradia ao ente federado (Estado federado, Distrito Federal ou municpio)
mediante a outorga de direito subjetivo ao possuidor de imvel pblico
estadual ou municipal, impedindo o Poder Pblico de considerar outras
274
aria Lima - Cepam

alternativas que, eventualmente, melhor atendam aos interesses pblicos

concretamente envolvidos, afronta a autonomia que lhes foi assegurada
no artigo 18 da Constituio Federal. E isto juridicamente mais verdadeiro
ainda se eventualmente a concesso contrariar exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas na lei municipal do plano diretor.
O substitutivo ao Projeto de Lei 5.788, de 1990, no vincula a concesso de uso conformidade com as exigncias do plano diretor municipal.
Entretanto, mesmo que o tivesse feito, no pode a lei federal outorgar
direito subjetivo a particular perante imvel pblico de domnio do Estado
federado, do Distrito Federal ou do municpio, diante da autonomia assegurada a cada qual para a administrao dos imveis pblicos que lhes
pertenam pelo anteriormente citado artigo 18 da Constituio Federal.
Por exemplo, de acordo com a Constituio Federal, cabe ao municpio
administrar os imveis pblicos municipais consoante sua prpria lei orgnica e a lei do plano diretor. Em relao aos bens de uso comum do
povo, por exemplo, cabe ao Poder Pblico local determinar se deve ou
no, com base na lei do plano diretor, desafetar uma praa111 para destinla a outra finalidade de interesse pblico, inclusive moradia, ou promover
a reurbanizao do bairro no qual esteja localizada. A lei federal, nem a
Constituio Estadual112, no pode obstar o exerccio desse poder pelo
municpio, sob pena de inconstitucionalidade.
111
A doutrina, unanimemente, reconhece a possibilidade de desafetao de bens pblicos

de uso comum do povo desde que mediante lei do ente federado que seja titular de seu
domnio, no caso de praa: o municpio no pleno exerccio de sua autonomia, assegurada no
artigo 18 da Constituio Federal.
112
A Constituio do Estado de So Paulo, no inciso VII do artigo 180, imps aos municpios
que as reas definidas em projeto de loteamento como reas verdes ou institucionais no
podero, em qualquer hiptese, ter sua destinao, fins e objetivos originariamente estabelecidos alterados. Trata-se de prescrio claramente inconstitucional porque diretamente afeta
o interesse local e a autonomia municipal. A Constituio Federal somente autoriza a Constituio do Estado federado a estabelecer princpios cujo contedo reflita o interesse pblico
da populao de dois ou mais municpios, mas no o autoriza a ferir a autonomia municipal
nem a dispor sobre o interesse local. Imagine-se a hiptese de eventual necessidade futura
de reurbanizao da rea loteada com mudana da localizao das reas de uso comum do
povo. Nesse caso, o municpio estaria impedido de promov-la, o que seria absurdo, ferindo
o interesse pblico local.
275
Estatuto da Cidade
Pode acontecer que um determinado bairro ou zona necessite de reas

de uso especial ou de uso comum do povo para atendimento de necessidades sociais apuradas no planejamento municipal e, de fato, existam
nesse bairro ou zona reas pblicas ocupadas por pessoas de baixa renda,
utilizando-as para fins de moradia.
Respeitadas melhores opinies em contrrio, segundo parece, a Constituio Federal no legitima tal ocupao em detrimento de outras exigncias e necessidades coletivas. Sem dvida, diante de situao como
esta, cabe ao Poder Pblico municipal providenciar o atendimento de todas as necessidades coletivas presentes. De um lado, a reserva e a
destinao de reas pblicas suficientes para a satisfao das necessidades sociais e de lazer, por exemplo, em conformidade com o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e, de outro, as necessidades de
moradia da populao marginalizada e excluda do usufruto das mnimas
condies de vida humana digna s quais tem direito.
O Poder Pblico deve agir, mobilizando todos os recursos disponveis,
para compatibilizar o atendimento de todas as necessidades sociais,
priorizando as aes que visem a extenso a todos do usufruto dos direitos fundamentais da pessoa humana, como a vida, a sade, o trabalho, a
educao, a moradia, o lazer, etc. e, portanto, caminhem no sentido da
erradicao da pobreza e da marginalizao e da reduo das desigualdades sociais e regionais.
FUNO URBANSTICA DO USUCAPIO

Norma Lacerda e Lucia Leito113
Este texto tem como objetivo refletir sobre a aplicao do instituto jurdico do usucapio, notadamente no que se refere sua aplicao ur
113
Professoras do Centro de Conservao Integrada Urbana e Territorial Ceci, do Departamento de Arquitetura e Urbanismo DAU, da Universidade Federal de Pernanbuco UPE. As
autoras agradecem os valiosos comentrios do advogado Aluzio Advncula, particularmente
no que se refere aos aspectos jurdicos apresentados neste texto.
276
aria Lima - Cepam

banstica. Tendo como ponto de partida o conflito gerado pela questo

do modo de acesso terra, no Brasil, aborda-se a evoluo jurdica desse
instrumento legal. Em seguida, faz-se uma breve caracterizao e anlise
da primeira experincia bem-sucedida do uso do instrumento no Brasil
contemporneo, a partir do Projeto Nosso Cho, implantado no Municpio de Jaboato dos Guararapes, na Regio Metropolitana do Recife, em
1992. Conclui-se o texto com uma reflexo acerca do efeito e da importncia do usucapio urbano como instrumento de planejamento das
cidades no que diz respeito sua dimenso urbanstica.
Origem do Conflito Fundirio no Brasil Contemporneo

O acesso terra, quer urbana, quer rural, no uma questo secundria na
sociedade brasileira. Fatos gerados por movimentos populares em tempos
recentes a exemplo do Movimento dos Sem Terra, nas reas rurais, e do
Movimento dos Sem Teto, nas cidades atestam a importncia do problema.
Em ambos os movimentos, tem-se como fato gerador a presso pela
apropriao da terra pelo uso e pela ocupao e no pela compra,
mediada monetariamente. Vivencia-se, assim, no momento contemporneo, a explicitao de um conflito que no novo: data de 1850 e vem
tona com a promulgao da chamada Lei de Terras.114
A Lei de Terras, ao determinar que ficavam proibidas as aquisies de
terras devolutas por outro ttulo que no a compra a partir daquele momento , impediu que a apropriao fundiria se desse pelo uso e
ocupao da terra. A posse de terras devolutas, segundo qualquer instrumento que no a propriedade, materializada em ttulo aquisitivo legitimado pelo Poder Pblico, estava legalmente proibida a partir daquela
data. A partir dali que se instala o conflito fundirio no Brasil. Afinal,
convm no esquecer que, at ento, a repartio e a apropriao da
terra, sejam as sesmarias, no espao rural, sejam as datas, nas vilas e
cidades nascentes, estavam condicionadas sua ocupao efetiva. Assim, era o uso que legitimava a posse e, conseqentemente, provocava o
reconhecimento do direito de propriedade.
114
Lei 601, de 18 de setembro de 1850.
277
Estatuto da Cidade
A Lei de Terras institui, portanto, o conflito, ao estabelecer que a propriedade da terra s ser legalmente admitida mediante a compra monetariamente
caracterizada, e no mais pela efetiva ocupao da terra, o que d a ela o
estatuto de mercadoria. Assim, tem acesso legal terra apenas quem pode
adquirir essa mercadoria singular, mediante uma contrapartida monetria.
A partir da instituio dessa lei, as cidades brasileiras passaram a conviver com um problema que o tempo e as circunstncias s fizeram agravar: a ocupao agora ilegal de parcelas crescentes dos seus territrios por populaes cuja baixa renda no lhes permitia ter acesso ao mercado imobilirio.
Tais ocupaes, do ponto de vista legal, configuram-se como uma transgresso ao direito de propriedade e, portanto, como uma violao jurdica. Alm do mais, significavam uma afronta aos princpios de funcionamento das economias de mercado livre, estabelecidos a partir da propriedade privada dos recursos econmicos e da troca, mediante preos definidos pelas relaes entre a oferta e a procura.
Nesse ponto, vale considerar algumas especificidades da sociedade brasileira. A primeira, de natureza socioeconmica, faz com que a propriedade, especialmente a propriedade de terras rurais ou terrenos urbanos,
constitua em si mesma um smbolo de poder econmico, de status social
e de prestgio poltico. Tal fato afasta a posse da terra de sua funo
primeira de meio de produo de riquezas ou de espao para acolher a
habitao humana em seu sentido pleno. Ser proprietrio torna-se importante no apenas pela necessidade prtica de uso da terra, mas, sim, pelo
lugar social que a propriedade ajuda a conquistar.
A segunda caracterstica digna de nota o carter de reserva de valor
que a terra adquiriu no Brasil, em face da fragilidade dos modelos econmicos que o Pas tem experimentado. Especialmente na segunda metade
do sculo XX, a sociedade brasileira se v s voltas com uma inflao
constante, por vezes desenfreada, a corroer rendas e especialmente salrios; a imposio de pacotes econmicos com caractersticas confiscatrias,
a exemplo do que ocorreu com as poupanas privadas no governo Collor;
278
aria Lima - Cepam

a imposio de emprstimos compulsrios, etc. Esse carter instvel da

economia brasileira acabou gerando um apego excessivo ao bem terra,
especialmente na chamada classe mdia, que nele via uma oportunidade
de investimento, cuja valorizao, via de regra, tem sido sempre crescente.
Uma outra caracterstica importante o modo extremamente veloz como
se deu a urbanizao brasileira. Num pas em que se muda, literalmente,
do campo para as cidades, em apenas quatro dcadas, e sem nenhum
planejamento, no de se estranhar os problemas gerados a partir desse
fato. Atradas pela industrializao do Pas, que teve como base de sustentao as cidades, e expulsas do campo pela ausncia de uma poltica
agrria suficientemente atraente para a populao do campo, as populaes que vivenciaram o xodo rural atingiram em cheio o equilbrio e a
qualidade da ocupao dos espaos urbanos brasileiros.
Neles, uma populao profissionalmente desqualificada, alijada ou
subempregada no mercado de trabalho urbano, sem nenhuma condio,
portanto, de acesso terra, mercadoria cada vez mais cara, parte importante dos conflitos fundirios. Com uma populao urbana progressivamente
maior, as grandes cidades brasileiras passaram a ser o palco privilegiado das
disputas pela terra urbana e dos problemas urbanos delas decorrentes.
De um lado, uma classe mdia assustada e disposta a garantir seus supostos direitos gerou distores urbansticas importantes, a exemplo dos
famosos vazios urbanos que nada mais so do que uma reteno
especulativa de terrenos, retirados artificialmente do mercado de terras
para se constiturem em patrimnio familiar livre das investidas, nem sempre
escrupulosas, das polticas econmicas do Governo Federal.
De outro, uma populao pobre cuja renda no lhe permitia sequer aspirar,
quanto mais ter acesso propriedade pela compra do lote urbano. Como
habitar preciso, e quanto a isso no h argumentao contrria possvel, a
soluo encontrada por essa populao tem sido a ocupao pura e simples
de um pedao de terra urbano. Nesse contexto, a urbanizao foi marcada
pela ao de grupos sociais capazes de afrontar os proprietrios fundirios e
at mesmo o Estado, assinalando que o problema da moradia requeria alte
279
Estatuto da Cidade
raes estruturais, incluindo as de natureza legislativa, o que implicava um

cuidadoso trabalho de adequao das leis aos fatos cotidianos.
Nos finais da dcada de 80, a magnitude do problema fundirio nas
cidades brasileiras evidenciava claramente que a alternativa econmicofinanceira da terra como mercadoria, sem romper os bloqueios de natureza jurdico-fundiria, agravara substancialmente a situao de acesso
moradia para os segmentos de mais baixa renda, maioria absoluta na
realidade brasileira. Ficava claro que o direito de propriedade deveria subordinar-se ao direito de moradia, ou melhor, que a propriedade fundiria
urbana deveria exercer a sua funo social, segundo a qual a habitao
no seria uma simples aquisio de um bem, mas, sim, um direito.
A ao do Estado, por meio da definio de uma poltica habitacional
da qual o Banco Nacional da Habitao BNH (1964-1986) foi o maior
smbolo, no apenas no resolveu o problema como, em certa medida, o
agravou. Afinal, ao criar as condies necessrias para a produo e
comercializao de imveis, gerou uma enorme demanda por terras urbanas que deveriam dar suporte s operaes imobilirias. Desse modo,
tornou-se o grande responsvel pela elevao dos preos fundirios, com
ntidas repercusses sobre os preos das moradias urbanas, tornando estas
ltimas absolutamente inacessveis populao de baixo poder aquisitivo.
A conseqncia mais visvel o acirramento de conflitos envolvendo a
propriedade da terra, decorrentes dessas ocupaes ilegais, tanto em reas
pblicas, quanto em reas privadas. Tem-se, assim, o que se conhece como
a distino, na realidade brasileira, entre a cidade legal, oficial, produzida
de acordo com cdigos e leis urbansticas e reconhecida como tal, e a
cidade real, precria, ilegal, desprovida, em sua grande maioria, de infraestrutura bsica, mas impossvel de ser ignorada graas dimenso que o
problema atingiu, quer em reas ocupadas, quer em populao, coexistindo ambas em oposio permanente.
Usucapio Urbano Evoluo Jurdica

A preocupao com as concepes sobre o uso social da propriedade
280
aria Lima - Cepam

emergiu a partir dos anos 30, quando o lema era redefinir o direito de
propriedade partindo do jurdico, ou seja, de um sistema legal que conduzisse renovao. Os tericos da reforma eram juristas modernos desejosos de promover alteraes dentro da ordem jurdica. (Pessoa, 1983)
No sem razo, a Constituio de 1934 foi a primeira a esboar um
condicionamento do direito de propriedade a um fim social.
Nesse contexto, foram editados e promulgados atos que regulavam a
preservao do patrimnio histrico e artstico nacional, a utilizao dos
terrenos de marinha, a regulamentao da venda de lotes em prestao s
classes populares, a lei dos registros pblicos, as desapropriaes em geral,
as relaes entre locadores e locatrios urbanos residenciais, entre outros
(Pessoa, 1983). O fato de tais regramentos continuarem ainda em vigor
mostra que os juristas conseguiram promover alteraes significativas.
Em 1945, inicia-se o processo de redemocratizao do Pas que, entre outros fatos, deu origem Constituio de 1946. Plena de idias progressistas,
a Carta Magna prescrevia o uso da propriedade condicionada ao bem-estar
social. No entanto, tal princpio no tinha em si mesmo praticidade, uma vez
que sua fixao constitucional lhe assegurava um carter apenas permissivo,
conforme registra Yara Monteiro: No obstante sua natureza programtica,
posto que meramente permissivo, o preceito fixou para o legislador ordinrio
um vetor a ser seguido: assegurar a justa distribuio da propriedade para
alcanar a igualdade de oportunidade de acesso a ela.
Assiste-se, portanto, a partir de 1946, criao de novos instrumentos
jurdicos que promoveriam alteraes profundas na legislao, destacando-se, entre eles, o usucapio, institudo pelo Cdigo Civil, cuja definio
aparece assim redigida no artigo 550: Aquele que possuir, por vinte anos116,
sem interrupes nem oposies, independente do ttulo e boa-f, um imvel, poder adquirir o domnio por meio de requerimento ao juiz, cuja sentena lhe servir de ttulo para transcrio no Registro de Imveis.
116
Convm salientar que o artigo 551 reconhece o direito de aquisio daquele que, por 10
anos entre presentes (proprietrios moradores do mesmo municpio) e 15 anos entre
ausentes (proprietrios moradores em outro municpio) possuir como seu o imvel, de
forma contnua e incontestavelmente, mesmo com justo ttulo e boa-f.
281
Estatuto da Cidade
Observa-se, como nos adverte Silvio Rodrigues (1998), que o sistema

brasileiro no seguiu a orientao do art. 2.279 do Cdigo Civil francs,
segundo o qual a posse da coisa mvel faz presumir a propriedade: En fait
de meubles, la possession vaut titre. Ao contrrio, embora permitindo a
aquisio de domnio das coisas sem dono, o legislador brasileiro criou o
instituto do usucapio para consolidar o domnio sobre as coisas mveis,
quando o modo de aquisio no fosse insuscetvel de dvida. O usucapio
dos mveis o mesmo que inspira o usucapio dos imveis, isto , o intuito
de emprestar juridicidade a situaes de fato que se alongaram no tempo.
O usucapio advm, como ensina Tavares (1999), da lei que legitima o
poder de fato estabelecido fisicamente por vontade unilateral de quem procede de modo a assenhorar-se da coisa sem ato nem fato jurdico de transferncia de domnio, por no haver qualquer ato de vontade de transmitente algum,
nem ttulo judicial ou extra-judicial consubstanciando tal transferncia.
Constitui, segundo o mesmo autor, uma aquisio originria uma vez
que d origem a uma propriedade ativa onde havia um vcuo jurdico
decorrente da inrcia de um domnio, portanto, propriedade sem funo
social, que a Constituio Federal exige como requisito para a sua garantia. A nova propriedade, com desempenho da funo social constitucional, a Lei Civil considera primitiva do possuidor, que lhe d a vida do uso
e gozo. Como se jamais tivesse pertencido a outrem. Equiparando-se
res nullios, que passa a ser conferida quele que utiliza de fato. a dinmica do direito social da propriedade particular. (Tavares, 1999)
O usucapio significa um passo importante, uma vez que a propriedade
da terra urbana e rural, quando ocupada por um perodo superior ao
estabelecido, colocada em cheque, sem nenhuma contrapartida para
os proprietrios, significando a subordinao do direito de propriedade
ao direito de uso e ocupao. O uso passa a legitimar a posse, provocando o reconhecimento do direito de propriedade.
Embora represente um grande avano, esse instrumento no foi suficiente para o enfrentamento da questo fundiria urbana no Brasil. O
tempo estipulado e o carter individual da ao judicial tornavam-no pra-
282
aria Lima - Cepam

ticamente ineficaz diante dos conflitos que se multiplicavam. O direito de

propriedade no foi redefinido de modo a adequ-lo s necessidades sociais, mediante um preceito expresso no Cdigo Civil. Os proprietrios
continuavam a ter todos os direitos, vantagens e condies e nenhuma
faculdade jurdica cabia ao posseiro, a no ser que ocupasse a terra por
um tempo maior que aquele definido e entrasse individualmente com
uma ao judicial, arcando com todas as despesas processuais.
Alm disso, preciso que se tenha em conta que os beneficirios naturais do usucapio so, em sua maioria, pessoas com baixo poder aquisitivo e limitado nvel de instruo. Esses dois fatos associados tm implicaes importantes na utilizao efetiva do instrumento, conforme se ver
adiante, quando for abordada a primeira experincia bem-sucedida de
usucapio no Brasil.
nesse contexto, e em funo da conscientizao dessas dificuldades,
que sancionada a Lei Federal 2.875, de 1956, que proibia a expulso
de moradores em favelas por 2 (dois) anos, deixando clara a tendncia, j
reinante, de solucionar a questo fundiria urbana e no apenas a
habitacional. Essa tendncia fica mais ntida com a edio da Lei 4.132,
de 10 de setembro de 1962, que define os casos de desapropriao por
interesse social e dispe sobre a sua aplicao. (Pessoa, 1983)
Esta ltima lei visava assegurar a manuteno de posseiros que tivessem
construdo sua habitao, formando ncleos habitacionais com mais de
dez famlias.
No entanto, o Pas, a partir de 1964, vivencia um retrocesso poltico. A
ideologia dominante no perodo militar era a de que tudo se resolvia por
meio do econmico, muito embora a magnitude do problema fundirio
nas cidades brasileiras assinalasse claramente que a alternativa econmico-financeira, via poltica habitacional, sem romper os bloqueios de natureza jurdico-fundiria, agravava substancialmente a situao de acesso
moradia para os segmentos de mais baixa renda. No entanto, no havia
espao para mudanas. Medidas baixadas alijaram do processo decisrio
tanto o Poder Legislativo quanto o Judicirio.
283
Estatuto da Cidade
Aparentemente paradoxal, uma vez que, em pleno perodo autoritrio,

foi na Carta de 1967 que, pela primeira vez, a funo social da propriedade
adquire foro constitucional, sendo, inclusive, mantida pela Emenda de 1969.
Assim, a Carta reconhece o direito difuso de todos ns, direito
metaindividual ou transindividual (...). Porm, direito a transcender a esfera
jurdica do indivduo. (Figueiredo, 1980) Na verdade, juristas socialmente
comprometidos acompanhavam a evoluo, nos pases europeus, da
compatibilizao entre o direito individual de propriedade e a funo social
da propriedade. No entanto, era de se esperar que, em um contexto poltico autoritrio, no fossem conferidos, mediante leis infraconstitucionais,
instrumentos necessrios para o exerccio de tal direito.
Somente na dcada de 80, teve incio, no Pas, mais um processo de
redemocratizao, o que, necessariamente, demandava novos princpios
constitucionais, inclusive no que se refere propriedade da terra. O movimento de Reforma Urbana colocava na ordem do dia a discusso sobre a
funo social da propriedade e os instrumentos capazes de transformar
esse princpio em realidade.
A Constituio de 1998, elaborada nesse novo contexto, ao inserir que
a propriedade atender sua funo social (art. 5o, XXII), e ao reafirmar a
instituio da propriedade privada e a sua funo social como princpio
da ordem econmica (art. 170, II e III), com sanes para o caso de esse
princpio no ser observado (arts. 182, 184, 186), inscreveu uma nova
concepo de propriedade e, lato sensu, preordenou novas formas de
aquisio. No poderia ser outra a viso constitucional, posto que, como
princpio da ordem econmica, tinha como fim assegurar a todos uma
existncia digna, conforme os ditames da justia social (art. 170, II e III).
Como bem admite Aluzio Advncula,116 toda norma que contm princpios de aplicabilidade imediata, como so todos os princpios constitucionais. Considerando esse pressuposto jurdico, vale formular a tese de que
preceito constitucional de tal quilate passa a ter plena eficcia desde a promulgao da Constituio, principalmente porque interfere na estrutura e
116
284
Assessoria jurdica prestada para a elaborao deste texto.
aria Lima - Cepam

no conceito de propriedade, erigindo-se como regra que fundamenta um

novo regime jurdico. Com essa compreenso, foroso admitir ainda
que nem a doutrina nem a jurisprudncia tenham amplamente registrado
essa nova instituio do Direito Pblico, ou mesmo percebido o seu alcance
e lhe dado aplicao adequada que houve uma significativa mudana nos
modos de aquisio, gozo e utilizao dos bens imveis.
Alm de ratificar que a propriedade deve responder sua funo social,
a Constituio eleva o instituto jurdico do usucapio e o considera, inclusive, como instrumento de Poltica Urbana. O Artigo 183 define que aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para a sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
No resta dvida de que a reduo de vinte para cinco anos significou
mais um passo importante no sentido de a propriedade cumprir a sua
funo social.
Pelo exposto at ento, firma-se a convico de que, embora seja de
fundamental importncia disciplinar pela via legislativa a nova forma de
aquisio da propriedade (usucapio urbano), quer mediante o
detalhamento da Poltica Urbana, quer como acrscimo normativo ao Cdigo Civil e Cdigo de Processo Civil, nada impede que tais princpios
constitucionais tenham um carter operacional imediato, com o objetivo
de resgatar parte da dvida social junto populao mais pobre, especificamente no que diz respeito moradia.
Ainda segundo Advncula117: o princpio de dignidade humana dever
constitucional que existe sobranceiro lei formal ou s lacunas do sistema normativo. Se ocorrer conflito entre os preceitos que ora disciplinam
o direito de propriedade e os princpios que exigem sua funo social,
deve o julgador optar pelos ltimos que so de hierarquia superior e,
sobretudo, de maior latitude e alcance.
Se, por um lado, se considera que os princpios constitucionais tm
117
Assessoria jurdica prestada para a elaborao deste texto
285
Estatuto da Cidade
aplicabilidade imediata, por outro, deve-se admitir que, aps uma dcada
de vigncia da Carta Magna, o usucapio no se tem firmado como um
instrumento eficaz no sentido de contribuir para o alcance da cidadania.
O nmero de aes judiciais individuais tem sido inexpressivo perante a
magnitude de terras urbanas privadas ocupadas ilegalmente.
Reconhecendo a pouca eficcia decorrente de seu carter individual e os
limites da aplicao do usucapio em reas faveladas, caracterizadas pela
dificuldade de demarcao dos lotes, a Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior, por meio do Substitutivo ao Projeto de Lei 5.788, de 1990,
prope, entre outras matrias, o usucapio coletivo. A cada possuidor seria
atribuda uma frao ideal de terreno, independentemente da dimenso
do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os
condminos, estabelecendo fraes ideais diferenciadas. A sua aprovao
significar mais um avano em termos de exeqibilidade do instrumento.
Extensas reas de terras ocupadas ilegalmente nas cidades brasileiras podero ser, mais facilmente, objeto de regularizao fundiria.
Usucapio no Jaboato dos Guararapes Uma Experincia

Bem-Sucedida
Jaboato dos Guararapes, localizado na Regio Metropolitana do Recife RMR, constitui o segundo maior municpio do Estado de Pernambuco, tanto em termos populacionais quanto em termos econmicos. Em 1991, o
Legislativo municipal, por meio da Lei 114/91, instituiu todos os procedimentos com vista urbanizao e regularizao fundiria de determinadas reas de baixa renda, tendo como ponto de referncia o conceito de
Zona Especial de Interesse Social - Zeis, passveis de serem regulamentadas.
A lei em causa bastante abrangente, ao cobrir nove pontos especficos princpios gerais, lote padro, desmembramento e remembramento,
parcelamento do solo, destinao dos lotes, regularizao jurdica, titulao,
comisses de urbanizao e regularizao, e zonas especiais de interesse social.
No que se refere especificamente regularizao jurdica, estabelece o
uso de dois instrumentos: no caso das terras pblicas, a Concesso do
286
aria Lima - Cepam

Direito Real de Uso CDUR e, no caso das terras privadas, o usucapio. A

opo por este ltimo decorreu do fato de ser bem menos oneroso do
que a desapropriao, como tambm de significar o reconhecimento do
direito adquirido dos posseiros e a garantia de sua participao no processo de regularizao, uma vez que seriam os autores das aes. O Poder Pblico se limitaria a prestar assessoria tcnica e patrocnio poltico.
Com o objetivo de explicitar os procedimentos necessrios regularizao por meio do usucapio, optou-se, neste texto, por analisar o caso da
favela Aritana, por se constituir em experincia pioneira, no Brasil, de aplicao do mencionado instrumento com natureza coletiva. Muito embora a
Lei 114/91 tivesse estabelecido o usucapio como um dos instrumentos de
regularizao, respaldado na Constituio, o desenrolar do processo de
regularizao fundiria de Aritana culminou com o usucapio coletivo.
Aritana, ocupada desde 1978, contava, em 1990, com mil habitantes e
apresentava caractersticas fsicas e socioeconmicas suficientes para sua
inscrio como Zona Especial de Interesse Social, segundo a Lei 114/91.
Alm da carncia de recursos de infra-estrutura, sobretudo de saneamento e drenagem, a comunidade passou, desde 1980, a se organizar para
pleitear a posse da terra e melhorias na infra-estrutura local.
Prxima orla martima, Aritana acha-se encravada no seio de um bairro onde predominam uma classe mdia e uma alta burguesia. , portanto, circundada por uma rea dotada de servios e equipamentos coletivos
e residncias que contrastam enormemente com as condies de
habitabilidade da mencionada favela. Em tal contexto socioespacial, a
comunidade de Aritana encontrava-se, na poca, extremamente vulnervel s presses do mercado imobilirio.
Evidentemente, os procedimentos necessrios regularizao tinham de
acompanhar as normas estabelecidas pela lei. Entretanto, deveriam ser
operacionalizadas tendo como fundamento o Plano Especfico de Urbanizao e Regularizao Fundiria de Aritana. Para a sua elaborao, a equipe tcnica da Programa Nosso Cho executou os seguintes levantamentos:
287
Estatuto da Cidade
fsico-ambientais e socioeconmico, bem como o nvel de organizao e participao da comunidade e atuao dos rgos pblicos;
topogrfico, sendo que o levantamento dos limites da rea encontrava-se disponvel, uma vez que era uma condio para a descrio
do permetro para inclu-la na Lei 114/9. No entanto, era necessrio
inventariar lote por lote, com o objetivo de colher informaes quanto
situao de ocupao, imprescindveis regularizao;
da situao fundiria da ocupao, com o necessrio cruzamento
das informaes junto aos cartrios e ao Cadastro Tcnico Municipal, de forma a se conhecer a titularidade do domnio da terra.
A maior dificuldade para a aplicao do instrumento do usucapio era
de ordem tcnica, decorrente da necessidade de se precisar, rigorosamente, os limites dos lotes. A maneira encontrada para inserir, em uma
ao judicial, informaes acerca da situao espacial de uma ocupao,
foi a elaborao de croquis, a partir dos quais seriam descritos os limites e
as dimenses dos lotes posseiros, mesmo que eles se situassem sobre
mais de um dos lotes regularmente inscritos ou parte em lote de propriedade privada, e parte em pblica. Assim, foi possvel estabelecer a natureza das aes de usucapio ou usucapio CDRU e contra quem seriam ajuizadas.
Aps finalizados os croquis, os advogados da prefeitura procederam
elaborao do processo de usucapio, tendo o cuidado, por se tratar de
um processo pioneiro em termos de ao encaminhada coletivamente,
de apresent-la previamente ao juiz, chamando-lhe a ateno para a importncia de se respeitar a forma de ao da comunidade, apoiada, inclusive, pelo prefeito e pelos tcnicos da prefeitura e, sobretudo, para o
alcance social da proposio. (Diniz, 1993)
A ao era, sem dvida, inovadora e, mais do que isso, antecipa-se em
muitos anos ao Substitutivo ao Projeto de Lei de 1990, que pretende
institucionalizar o usucapio coletivo, at o momento no aprovado.
Cada uma das aes integrava em mdia dez famlias, o que as cara-
288
aria Lima - Cepam

cterizava como aes plrimas. Aps realizado o ajuizamento das mesmas, efetuava-se a citao dos proprietrios atravs de edital no dirio
oficial do municpio. A citao por meio de edital, respaldada pela no
aluso ao endereo dos proprietrios na certido de propriedade anexa
petio, foi uma estratgia utilizada para acelerar o processo. Tido como
incerto, no foi possvel ser entregue em mos aos proprietrios, o que
fez com que poucos deles tivessem tomado conhecimento das aes que
se moviam contra os seus interesse. (Diniz, 1996)
Segundo Diniz, aps o ajuizamento foram marcadas Audincias Prvias,
em que seriam ouvidas as partes envolvidas: autores, testemunhas e proprietrios. Para a preparao dessas audincias, os tcnicos do PNC realizaram simulaes das audincias, visando familiarizar os autores e testemunhas com os procedimentos de praxe.
Em maio de 1992, pela primeira vez no Brasil, assiste-se a uma audincia de usucapio coletivo urbano, reunindo dez processos correspondentes a dez autores e envolvendo 80 famlias e 300 testemunhas. Segundo
depoimento do juiz, o processo de julgamento coletivo foi rpido e ocorreu de comum acordo entre proprietrios, ocupantes e prefeitura. (Jornal do Commercio, 21/5/92) Assim, o processo foi finalizado com todas
as sentenas favorveis aos posseiros, tendo o juiz declarado as reas
como usucapidas.
Sem dvida, para resultados to positivos, muito contribuiu o desempenho dos posseiros e das testemunhas, devidamente treinados para exercerem as suas funes durante as audincias, alm da indispensvel articulao entre os Poderes Executivo e Judicirio.
Porm, o mais importante que, mesmo na ausncia de disciplinamento
dessa forma de aquisio de propriedade, por meio do detalhamento da
Poltica Urbana e acrscimos normativos ao Cdigo Civil e ao Cdigo de
Processo Civil, os princpios constitucionais tiveram efetividade. O magistrado decidiu as postulaes e o litgio foi fundamentado no pressuposto
bsico constitucional da funo social da propriedade.
289
Estatuto da Cidade
Guisa de Concluso
Do ponto de vista urbanstico, a separao entre propriedade e efetiva
ocupao ocasionou uma transformao radical na forma da cidade, na
medida em que aparecem a figura do loteamento ou arruamento, o desenho das ruas e lotes prvios ao prprio ato de construir. (Rolnik, 1997)
com repercusso importante no espao que as cidades brasileiras passariam
a apresentar a partir de ento.
Alm disso, a separao entre propriedade e efetiva ocupao acabou
por gerar uma outra diviso, to importante quanto a anterior, na produo do espao urbano: a diviso entre a cidade legal, constituda pelos
lotes, legalmente adquiridos mediante a compra, e a cidade real, erigida
por aqueles que, impedidos de ter acesso terra pela insuficincia de
suas rendas, passaram a ocupar os terrenos aparentemente esquecidos
das cidades. assim que surge um nmero crescente de ocupaes ilegais de terras, dando origem s conhecidas favelas, que marcam, escandalosamente, a paisagem de tantas cidades brasileiras.
Quando o problema se tornou demasiado grande para ser ignorado
no apenas do ponto de vista urbanstico mas tambm poltico , o princpio da funo social da propriedade veio resgatar a idia de que a
ocupao tambm uma forma legtima e, portanto, legal, de acesso ao
lote urbano. nesse contexto e durante esse processo que o Pas institui
o usucapio urbano, instrumento jurdico capaz de mediar os conflitos
fundirios em crescente evoluo na sociedade urbana brasileira.
Associado ao conceito de Zonas Especiais de Interesse Social Zeis, o
usucapio urbano cai como uma luva no enfrentamento da questo. Afinal, mediante tal instrumento jurdico, reconhece-se o direito de propriedade sem que se d uma transao comercial entre quem tem a propriedade legal do lote e quem dele se apossa.
A pertinncia da associao desses dois instrumentos se d medida
que ambos os instrumentos, tanto o de natureza legal, como o usucapio,
quanto o de natureza marcadamente urbanstica, como o de Zeis, expres-
290
aria Lima - Cepam

sam o reconhecimento social de um direito maior e anterior ao direito de

propriedade: o direito cidade, a um espao que, alm do abrigo material que oferece, se confunde com a prpria conscincia de cidadania.
A legislao urbanstica que surgiu do conceito de Zeis118 tem-se mostrado o mais ousado e competente instrumento de insero, na cidade
legal, das populaes que ocupam ilegalmente determinados espaos, j
que, alm da regularizao fundiria e do respeito tipicidade e
morfologia de cada rea, estimula a urbanizao desses espaos e sua
conseqente incluso na cidade legalmente edificada e protege-os da
ganncia dos promotores imobilirios privados.
No pouco. A regularizao da posse da terra tem implicaes importantes na construo da cidadania, especialmente num pas onde ser proprietrio confere status e distino. Alm disso, a segurana que o ttulo
de propriedade costuma dar s pessoas tambm tem repercusses urbansticas significativas: ao se saberem proprietrias, as pessoas investem
muito mais nas suas edificaes, melhoram o padro urbanstico da rea,
como mostra a extensa literatura existente no Brasil sobre o tema. Somese a isso o fato de que, do ponto de vista do Poder Pblico, a legalidade
fundiria o primeiro passo para a urbanizao de reas pobres, uma vez
que dificilmente o Poder Pblico investe na produo de infra-estruturas
bsicas em reas que so objeto de conflitos fundirios.
O respeito morfologia e tipicidade das edificaes tem importncia
relevante na construo no apenas da identidade urbanstica das cidades, mas tambm na construo do sentimento de pertinncia que faz
com que o espao fsico, muito mais do que apenas o espao do abrigo,
seja tambm espao do afeto.
Assim, ao viabilizar juridicamente a regularizao da posse da terra, o
instrumento do usucapio permite que o processo de urbanizao das
Zeis se torne, de fato, uma realidade.
118
A cidade do Recife foi pioneira na legislao que regulamenta as Zeis, ao instituir os

Prezeis, por meio da Lei Municipal 14.947/87.
291
Estatuto da Cidade
Nesse ponto, convm destacar no apenas a dimenso objetiva do direito cidade implcito nesses instrumentos, o que por si s os legitimaria,
mas a importncia simblica, essencialmente subjetiva, implcita no ato
de habitar, de ocupar um espao que permita o desenvolvimento do sentimento de pertinncia, capaz de construir a identidade no apenas civil
mas tambm psquica, sem a qual no se pode falar de humanidade.
Afinal, habitar muito mais do que estar. como se habitar fosse ser.
(Leito, 1998)
DINIZ, F. R. de. Planejamento urbano: uma nova prxis em gestao: o
caso do projeto Nosso Cho, em Jaboato dos Guararapes. Dissertao de mestrado. Recife: Mestrado em Desenvolvimento Urbano
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Edusp, 1990.
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292
aria Lima - Cepam

DIREITO DE SUPERFCIE
Mariana Moreira119
O presente texto se presta a comentar, sob a tica jurdica, o direito de

superfcie tal como previsto no Projeto de Lei 5.788/90 e na conformidade do Substitutivo adotado pela Comisso de Desenvolvimento Urbano e
Interior da Cmara dos Deputados. O Projeto ficou conhecido como Estatuto da Cidade e ser com esta nomenclatura que vamos a ele nos referir
neste trabalho.
Visa o Projeto regulamentar o Captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal e estabelecer diretrizes gerais da Poltica Urbana. Tais normas
permitiro a adoo de instrumentos urbansticos, a fim de conformar a
utilizao da propriedade segundo sua funo social, conforme determinao expressa do Texto Constitucional. Desnecessrio dizer quo importante so suas disposies, pois trata-se de uma legislao h muito aguardada para a real aplicabilidade de normas constitucionais voltadas poltica urbana.
Em primeiro lugar, necessrio observar que alguns dos instrumentos
urbansticos previstos no Projeto de Lei so de iniciativa de aplicao do
Estado. Outros independem do Estado, estando na rbita privada das
pessoas. o caso, por exemplo, do usucapio urbano (individual e coletivo) e do direito de superfcie.
Mesmo assim, o Projeto apresenta esses institutos jurdicos como forma
de atender s diretrizes gerais definidas pelo prprio Estatuto, dos quais
destacamos a garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como
o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra
119
Advogada e mestranda em Direito, com crditos concludos na rea de concentrao de

Direito Urbanstico, atualmente em orientao para dissertao na PUC-SP. Tcnica da Fundao Prefeito Faria Lima - Cepam desde 1983, com atuao na rea jurdica. Docente na
disciplina de Direito Civil da Uniban - Campus de Osasco, e em cursos de especializao lato
sensu na rea de Direito Pblico, ministrados por outras instituies de ensino, como a Fundao Armando lvares Penteado - FAAP (So Paulo), Universidade Estadual de Londrina
(Paran) e Universidade Estadual Paulista - Unesp ( Campus de Presidente Prudente).
293
Estatuto da Cidade
estrutura urbana, ao transporte e servios pblicos, ao trabalho e ao lazer,

para as presentes e futuras geraes (art. 2o, I); planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das
atividades econmicas da municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e
seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2o, IV); oferta de
equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas
locais (art. 2o, V), entre outros.
Entendemos oportuno lembrar que o Projeto busca, em ltima anlise,
oferecer ao Poder Pblico, incumbido da definio e implementao de
uma Poltica Urbana, todos os instrumentos urbansticos que possam levar, o mais perto possvel, a uma perfeita adequao das solues urbansticas preconizadas pelo Plano Diretor.
O direito de superfcie surge como um dos institutos jurdicos a ser utilizado como instrumento na implementao da Poltica Urbana, conforme se verifica da leitura do artigo 4o, inciso V , letra l . , entretanto,
necessrio frisar que o Estatuto, ao adotar institutos jurdicos adequados
implementao de poltica urbana, no desconhece que, muitos deles,
regem-se por legislao prpria. Por isso, de maneira muito singela, determina que os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela
legislao que lhes prpria...(art. 2o, 1o). Todavia, fixa, tambm, que
devem observar todas as disposies contidas no prprio Estatuto. Por
essa razo, mister buscar no ordenamento jurdico as normas pertinentes ao instituto do direito de superfcie, a fim de dar-lhe o tratamento
jurdico adequado.
Antes de adentrar a questo em si do direito de superfcie, preciso
mencionar que tal instituto jurdico no tem previso na Lei Civil. Por isso,
sua natureza jurdica ser extrada de seus contornos e por semelhanas
com outros institutos previstos naquele diploma.
O direito de superfcie sugere imediatamente a idia de propriedade,
sobre a qual se funda a maioria dos direitos reais. Da ser importante a
294
aria Lima - Cepam

distino entre o que vem a ser direito real e direito pessoal. Questo das
mais controversas no direito, sendo, entretanto, fundamental em direito
civil e verdadeira base de sua estrutura, segundo as palavras de
Washington de Barros Monteiro (in: Curso de direito civil, v.3, So Paulo:
Saraiva, p. 8). Para esse jurista, o direito real pode ser conceituado como
a relao jurdica em virtude da qual o titular pode retirar da coisa, de
modo exclusivo e contra todos, as utilidades que ela capaz de produzir.
O direito pessoal, por seu turno, conceitua-se como relao jurdica merc da qual ao sujeito ativo assiste o poder de exigir do sujeito passivo
determinada prestao, positiva ou negativa (ob. cit. p.11).
Assim colocado, o direito de que falamos real, pois visa estabelecer
uma relao jurdica entre pessoa e coisa, isto , trata-se de uma relao
direta que se estabelece entre um sujeito e uma coisa (bem) para o fim de
dela retirar certo proveito, fazendo-o de modo exclusivo. Nessas condies, o sujeito ativo possui aes reais para assegurar-se desse direito,
podendo perseguir a coisa, esteja ela onde estiver e em poder de quem se
encontrar.
Dissemos linhas atrs que o direito de superfcie no se encontra arrolado entre os direitos reais previstos no Cdigo Civil. L encontramos outros institutos, como a enfiteuse, servides prediais, usufruto, uso e habitao, todos envolvendo direitos reais sobre coisas alheias. O que seria
ento o direito de superfcie? Novo direito real?
Sobre essa questo, posiciona-se Silvio Rodrigues para esclarecer que,
na opinio dos juristas tradicionais, os direitos reais so apenas aqueles
relacionados pelo Cdigo Civil, mas que, sob influncia da jurisprudncia
francesa, outros civilistas tm adotado a tese de que livre s partes
atriburem realidade a direitos resultantes de convenes havidas entre
elas ( in: Direito civil, direito das coisas, vol. V, 20a ed., 1993, So Paulo:
Saraiva, p. 9). O autor, no entanto, mantm-se fiel doutrina tradicional
para defender que a constituio de um direito real no pode ficar ao
arbtrio do credor, por tratar-se de um direito oponvel erga omnes e que
permite buscar a coisa esteja ela onde estiver (seqela). Alm disso, pros
295
Estatuto da Cidade
segue o eminente civilista, a constituio de direitos reais sobre imveis

est condicionada inscrio no Registro Imobilirio, segundo determina
o artigo 676 do Cdigo Civil. Nas palavras do autor :
Ora, os registros pblicos esto disciplinados por lei especial, que cuida dos atos suscetveis de inscrio e da maneira como esta se faz. Assim
sendo, se por conveno entre as partes se estabelecer um direito de
superfcie, ou outro direito qualquer a que se queira atribuir realidade, o
mesmo, para surgir, dever se inscrever no Registro de Imveis. Ora, o
oficial no encontrar na lei permisso para fazer tal registro, nem livro
adequado para assent-lo. (ob. cit., p.11).
Isso posto, vimos que a controvrsia reside na possibilidade de ser o
elenco dos direitos reais do Cdigo Civil um rol taxativo ou simplesmente
exemplificativo, neste ltimo caso deferindo s partes a possibilidade de,
atravs de instrumento de contrato, criar algo novo em matria de direito
real. Se a questo fica solucionada medida que o legislador ordinrio
federal altere o regramento de Registros Pblicos a fim de permitir o registro de tal direito, o direito de superfcie que pretendemos estudar ter
acolhida no ordenamento jurdico.
A questo polmica trava-se, portanto, em se admitir o direito de superfcie como direito real, oponvel erga omnes e com direito de seqela
se a lei assim dispuser, pois que para boa parte dos estudiosos um direito
real sobre propriedade imvel deve obter registro imobilirio, sem o qual
no gozar das prerrogativas mencionadas.
A soluo dada pelo Estatuto, que, sendo lei federal, ou seja, editada
pela pessoa poltica que detm competncia constitucional para legislar
sobre a matria, o direito de superfcie constituir-se- como real. Sobre a
competncia de que falamos preciso esclarecer que a Unio, pessoa
poltica de direito pblico interno, responde por competncias legislativas
ditas numeradas, isto , a Constituio Federal, ao fixar-lhe a competncia, o faz de maneira a criar um elenco de matrias. Dentre elas, o artigo
22 determina em seus incisos I e XXV :
296
aria Lima - Cepam

Art. 22 - Compete privativamente Unio legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho;
...................................................................................................
XXV - registros pblicos;
.................................................................................................
Estabelecida a competncia privativa, apenas Unio compete legislar
sobre matria civil e de registros pblicos. Sobre a matria civil, dispe o
Estatuto sobre o direito de superfcie em seus artigos 21 a 24 e, relativamente s normas de registro pblico, o mesmo Estatuto (art. 61) altera a
Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973 Lei de Registros Pblicos a fim
de permitir o registro de ttulos de constituio do direito de superfcie de
imvel urbano (art. 167, inciso I, acrescido do item 36-C).
Dessa forma, estar superado o obstculo mencionado pelos autores
como impeditivo da constituio inter-vivos ou causa mortis de um direito
real, ao menos no que se refere ao direito de superfcie.
Passemos, de pronto, ao exame dos contornos legais desse direito, conforme definio dada pelo Estatuto.
Trata-se da possibilidade de transferncia feita por proprietrio de imvel urbano a outrem, relativamente ao direito deste de utilizar o solo, o
subsolo ou o espao areo do terreno, mediante escritura pblica registrada no Cartrio de Registro de Imveis. A utilizao do terreno pelo
superficirio dever, todavia, sujeitar-se s normas urbansticas que alcancem a propriedade.
O direito de superfcie surge, portanto, de uma conveno entre pessoas,
isto , de contrato em que as partes convencionam certas obrigaes e
deveres entre si. Assim , por exemplo, a definio contratual de ser a
transferncia gratuita ou onerosa. Sobre esse ponto, importante salientar que o direito de superfcie cria para o superficirio um direito real e
no apenas pessoal. Por essa razo, se realizado de forma gratuita, no se
297
Estatuto da Cidade
confunde com o comodato. O comodato o emprstimo com a finalidade de uso de coisa infungvel, isto , aquilo que no pode ser consumido
ou substitudo. A coisa emprestada poder ser mvel ou imvel ou consistir na fruio de um determinado lugar, mas no confere ao comodatrio
qualquer direito real sobre a propriedade imobiliria ou mobiliria, visto
ser requisito desse contrato a temporariedade ou a limitao de tempo de
uso. Alm disso, a forma do contrato de comodato livre, onde o de
superfcie exigir escritura pblica (forma solene).
O contrato de cesso do direito de superfcie tambm se afasta do
comodato quando se verifica que naquele admissvel a transferncia a
terceiros, neste, por se tratar de contrato intutito personae, no se admite a transferncia a terceiros estranhos ao ajuste. Da mesma forma em
relao a transmisso causa mortis. No comodato, a morte do comodatrio
ser causa de extino do contrato se o ajuste foi estritamente pessoal;
no direito de superfcie, o fato morte do superficirio abre a sucesso,
sendo os direitos transmitidos aos herdeiros (art. 21, 5o, do Estatuto).
Assim, as disposies da Lei Civil relativas ao comodato no se prestam
ao direito de superfcie por incompatibilidade da natureza jurdica de
ambos, pois o comodato resulta em direito pessoal e o de superfcie em
direito real.
Examinemos, todavia, outro instituto que poderia encontrar certa aproximao com o direito de superfcie. Trata-se do instituto da enfiteuse.
Constitui-se a enfiteuse quando, por ato entre vivos ou de ltima vontade, o proprietrio atribui a outrem o domnio til do imvel, pagando a
pessoa, que o adquire e assim se constitui enfiteuta, ao senhorio direto,
um foro anual, certo e invarivel. (RODRIGUES, Silvio, in: Direito civil,
direito das coisas. 20a ed. v. V, So Paulo: Saraiva, 1993, p. 255)
A enfiteuse tem sua origem no Direito Romano, que garantia aos proprietrios de terras o seu cultivo realizado por outras pessoas sem que,
em razo disso, viessem a perder a propriedade. Da a razo de ser a
enfiteuse um direito caracterizado pela perpetuidade, enquanto o enfiteuta
pagasse a renda convencionada. No Brasil de outrora, em razo das gran-
298
aria Lima - Cepam

des extenses de terras e o diminuto nmero de habitantes, a enfiteuse

apareceu como uma soluo bastante atraente tanto para quem devesse
produzir a terra, como para quem assim o desejasse, mas que no possusse reas para o cultivo. O emprazamento longo e vantajoso para o
enfiteuta, no sentido da modicidade das penses, oferecia a vantagem
de se obter o cultivo sem a perda ou alienao da propriedade.
Constitui ainda a enfiteuse um direito real sobre coisas alheias, a ponto
de ser o enfiteuta um verdadeiro proprietrio, pois a ele pertence o domnio til do imvel, podendo usar, gozar e reivindicar a coisa, bem como
alienar seus direitos, sem que dependa de qualquer concordncia do senhorio. Este remanesce to somente com o domnio direto que lhe confere, aps ajustada a enfiteuse, apenas a expectativa de readquirir a condio de pleno domnio em casos de alienao pelo enfiteuta, atravs de
comisso ou do falecimento do enfiteuta sem herdeiros.
Certo que a enfiteuse se presta apenas para o cultivo de terras ou para
a edificao, conforme redao do artigo 680 do Cdigo Civil.
Afigura-se-nos que o instituto do direito de superfcie inaugurado pelo
Estatuto da Cidade se aproxima bastante do antigo instituto da enfiteuse,
inclusive no que se refere sua utilidade prtica, que , na espcie, a
edificao em reas urbanas.
Vejamos o texto dos artigos 21 a 24 do Estatuto ensaiando uma comparao com o instituto da enfiteuse.
A cesso do direito de superfcie a transferncia do domnio til de
certo imvel com a finalidade de dar-lhe uma destinao compatvel
com as exigncias urbansticas. O proprietrio de imvel urbano que
deva atender determinao do Poder Pblico, para dar ao seu imvel a
destinao exigida, poder faz-lo por intermdio de outra pessoa, que,
atravs de contrato, se responsabilizar por tal misso.
A redao do artigo 21, caput, e 1o e 2o, do Estatuto estabelece que
a transferncia se opera mediante contrato, realizado por escritura pblica registrada e por prazo determinado ou indeterminado. O contrato
299
Estatuto da Cidade
poder ser oneroso ou gratuito. Esse contorno do direito de superfcie

semelhante enfiteuse, pois tambm aqui se verifica a onerosidade (foro
que a contraprestao devida pelo enfiteuta ao senhorio), a transferncia de direito real (domnio til) e prazo que no indeterminado, mas
perptuo. O 3o do artigo 21 do Estatuto determina que o superficirio
responde integralmente pelos encargos e tributos incidentes sobre a propriedade superficiria e, proporcionalmente, pela poro efetivamente
ocupada da rea objeto da concesso do direito de superfcie. Assim, o
superficirio dever arcar com todas as exaes tributrias incidentes sobre a propriedade, considerada como um todo. A ttulo de exemplo, podemos imaginar um contrato de cesso do direito de superfcie de um
terreno urbano medindo 500 m2, dentre os quais 200 m2 devem ser
edificados pelo superficirio. Nesse caso, o superficirio dever arcar com
o imposto territorial incidente sobre todo o terreno (500 m2) e com imposto territorial e predial relativo aos 200 m2 edificados.
Com relao responsabilidade pelos impostos, a Lei Civil determina
para a enfiteuse que o enfiteuta deve satisfaz-los integralmente (art.
682 do Cdigo Civil), independentemente da frao do terreno por ele
efetivamente ocupada. Era essa, alis, a redao do projeto anterior do
Estatuto da Cidade, quando disciplinava o direito de superfcie.
Referentemente transferncia dos direitos adquiridos atravs do contrato em que o objeto o direito de superfcie, estabelece o Estatuto que
poder o mesmo ser transferido a terceiros por ato entre vivos e nos termos do contrato respectivo. Da mesma forma, a morte do superficirio
transmitir os direitos de superfcie aos herdeiros (art. 21, 4o e 5o, do
Estatuto da Cidade). Assim tambm ocorre na enfiteuse, pois poder o
enfiteuta livremente alienar seus direitos a terceiros sem qualquer anuncia
do senhorio, titular do domnio direto (art. 683 do Cdigo Civil).
Atente-se que, tanto na enfiteuse como no direito de superfcie, o titular do domnio direto possui preferncia na aquisio e igualmente possui
preferncia o enfiteuta e o superficirio quando da alienao da propriedade enfitutica ou superficiria (art. 22 do Estatuto da Cidade e arts.
300
aria Lima - Cepam

683, 684, 685 e 686 do Cdigo Civil).

Ainda, quanto extino do direito de superfcie, estabelecem os arts.
23 e 24 do Estatuto da Cidade:
Art. 23 - Extingue-se o direito de superfcie:
I pelo advento do termo;
II pelo descumprimento das obrigaes contratuais assumidas pelo
superficirio.
Art. 24 Extinto o direito de superfcie, o proprietrio recuperar o
pleno domnio do terreno, bem como das acesses e benfeitorias
introduzidas no imvel, independentemente de indenizao, se as partes
no houverem estipulado o contrrio no respectivo contrato.
1o Antes do termo final do contrato, extinguir-se- o direito de superfcie se o superficirio der ao terreno destinao diversa daquela para
a qual foi concedida.
2o A extino do direito de superfcie ser averbada no Cartrio de
Registro de Imveis.
De certa maneira, a extino da enfiteuse ocorre de forma semelhante,
pois o no pagamento do foro pelo enfiteuta por trs anos consecutivos
razo suficiente para a extino, conforme preceitua o art. 692, II, da
Lei Civil. Tambm o direito de superfcie cedido de forma onerosa e no
cumprido, pelo superficirio, o pagamento devido, incorrer ele em
inadimplemento das condies contratuais ,dando causa extino. Poderamos acrescentar ao Estatuto que a extino ocorrer, ainda que no
prevista expressamente, se falecer o superficirio sem herdeiros.
Feita a comparao entre os institutos do direito de superfcie e da
enfiteuse, podemos concluir que so ambos muito semelhantes, especialmente no que se refere natureza do direito, que real nos dois casos e
direito real exercido sobre coisa alheia. Assim, cremos ser possvel a aplicao dos dispositivos do Cdigo Civil referentes enfiteuse aos casos de
direito de superfcie. A ttulo de exerccio, podemos aplicar as normas dos
301
Estatuto da Cidade
arts. 683 e 684 do Cdigo Civil quanto preferncia, tanto do superficirio

quanto do proprietrio, se no for observada por um ou por outro. No
h previso no Estatuto de norma que determine a soluo legal para
esses casos, mas cremos ser aplicveis os dispositivos do Cdigo Civil referentes enfiteuse, que, na espcie, estabelece prazo para o exerccio do
direito de preferncia (trinta dias).
A partir desse ponto colocaremos algumas questes que podem ser
suscitadas quando da aplicao do instituto do direito de superfcie no
mbito da implementao da Poltica Urbana.
A primeira delas a de ser examinada a possibilidade de ser concedido
o direito de superfcie quando se tratar de terrenos de propriedade pblica. Vejamos.
A concesso de uso de reas pblicas para particulares pode ser realizada se o imvel sofrer, com base em lei, a correspondente desafetao de
sua destinao pblica. Deve, ainda, atender a um interesse pblico, ainda que tambm ao interesse privado do particular requerente. A Administrao Pblica, regida que por normas de Direito Pblico, possui institutos prprios. o caso da concesso de direito real de uso, que assegura ao particular a transmisso de um direito tambm real e pela via do
contrato, sem, entretanto, transmitir ao particular qualquer outra vantagem a no ser a de ter para si o imvel para uso prprio e para a finalidade especificada. No mbito do Direito Pblico, a concesso de direito real
de uso substitui, com vantagens, a alienao dos bens pblicos, especialmente aquelas realizadas por venda ou doao, pois a Administrao
Pblica garante a utilizao do terreno ainda inculto ou no edificado
para um fim urbano e desejvel, a fim de evitar valorizao sem investimento em detrimento da coletividade.
No dizer de Hely Lopes Meirelles, a concesso de direito real de uso ,
entre ns, o sucedneo do direito de superfcie dos ingleses e
escandinavos. (in: Direito municipal brasileiro, 9a ed., So Paulo: Malheiros,
1997, p. 233). Dessa forma, possvel a concesso do direito real de uso
302
aria Lima - Cepam

de terrenos pblicos que, no mbito da Administrao Pblica, resulta na

transferncia de direito real, tal como requer o direito de superfcie.
Em razo do art. 180, inciso VII, da Constituio do Estado de So
Paulo, as reas pblicas resultantes de implantao de parcelamento do
solo urbano (loteamento e desmembramento) no podem ter sua
destinao original alterada, motivo pelo qual as reas verdes e
institucionais localizadas em loteamentos e, portanto, de domnio pblico, no podem ser redestinadas. Esse dispositivo constitucional mereceu severas crticas dos especialistas, pois a regra fere a autonomia dos
municpios, uma vez que dispe sobre bens pertencentes aos municpios, no sendo competncia do Estado legislar sobre a matria. Todavia,
tal norma permanece no Texto Constitucional do Estado de So Paulo,
sendo obrigatria sua observncia.
Problema interessante se coloca nesse passo, pois preciso indagar se o
direito de superfcie poderia ser transferido a particular, ficando este ltimo com a obrigao de edificar no terreno, mas no interesse do Estado
transmitente. Suponhamos que se trate de uma rea pblica cuja aquisio tenha origem na implantao de loteamento urbano. Essa rea ,
como vimos, infensa desafetao, logo, no seria possvel sua transmisso a particular.
Mas suponhamos, ainda mais, se se tratar de rea pblica cuja aquisio tenha tido origem no exerccio de desapropriao para finalidade de
construo de uma unidade de sade. Seria possvel, atravs do direito de
superfcie, transferir o domnio til a particular para que este construa a
unidade de sade? Em nossa opinio, a resposta seria negativa para a
hiptese aventada, pois a utilizao do prdio a ser edificado s poderia
ser realizada pelo Poder Pblico, vez que se tratar de prestao de servio de sade e que no se poderia dizer que a transao envolveria simples cesso de imvel. A construo do edifcio pblico caracterizaria obra
pblica, pura e simples, e a sua utilizao implicaria prestao de servio
pblico.Entretanto, se a rea desapropriada se destinasse construo de
303
Estatuto da Cidade
um matadouro municipal e, necessitando a municipalidade de tal equipamento, celebra a transferncia do domnio til, atravs do instituto do
direito de superfcie, para que o particular realize a obra e explore o servio por certo tempo. No vemos, nesse caso, qualquer obstculo, pois o
servio no do tipo exclusivo do Estado, podendo ser admitida a participao dos particulares em sua prestao.
Outra questo que poderia ser trazida a exame a de ser ou no possvel a cesso do direito de superfcie entre particulares a fim de realizar a
edificao compulsria imposta pelo Poder Pblico. Explicamos.
O Estatuto da Cidade prev, para rea includa no Plano Diretor, a
edificao compulsria de imveis subutilizados (art. 5o). Para tanto, o
proprietrio deve ser notificado, constituindo tal notificao verdadeira
obrigao de fazer que nasce para o notificado/proprietrio. O art. 6o do
Estatuto tambm estabelece que a transmisso do imvel, posterior
data da notificao, transfere igualmente a obrigao de edificar, sem
interrupo dos prazos para seu adimplemento.
Ora, a prpria lei visa definir que a edificao compulsria acompanha
o imvel, passando a se constituir gravame, at porque a notificao sujeita-se averbao junto ao Registro de Imveis. Se houver transmisso
do imvel, seja por alienao do pleno domnio (venda), seja por constituio de direito real sobre a coisa (direito de superfcie, enfiteuse, uso,
servido, habitao) em que se transfere domnio til, a responsabilidade
pela edificao passa a ser do adquirente. Ressalvamos que tal circunstncia dever estar perfeitamente prevista como obrigao no contrato a
ser ajustado. Dessa forma, entendemos ser possvel a cesso do direito de
superfcie para que o superficirio atenda edificao compulsria imposta pelo Poder Pblico, a fim de exigir melhor aproveitamento do terreno. Entendemos, no entanto, que, se o direito de superfcie foi cedido
aps a notificao ao transmitente/proprietrio e detentor do domnio
direto, necessria a comunicao de tal ato jurdico ao Poder Pblico,
pois este credor de obrigao anteriormente assumida.
Poder o Poder Pblico tornar-se superficirio de um terreno particular?
304
aria Lima - Cepam

No vemos qualquer impedimento de ordem legal para que tal fato

ocorra. Evidentemente que dever haver lei autorizadora para que possa
a Administrao Pblica assumir os encargos decorrentes do contrato que
ser celebrado com o proprietrio. Estar o Poder Pblico, nesse caso,
recebendo um direito real sobre a coisa, objeto da transao, e para um
fim especfico. Atente-se to s para o fato de que, com relao aos impostos incidentes sobre a rea superficiria, o superficirio-Municpio no
far o recolhimento dessas exaes, pois haver confuso no que respeita
a credor e devedor de obrigao tributria, isto , na medida em que o
responsvel tributrio a prpria pessoa poltica instituidora do tributo,
no poder, ela prpria, satisfazer a obrigao.
Outra questo que se coloca nesse ponto a obrigatoriedade de ser
realizado procedimento licitatrio para a aquisio, pelo Poder Pblico,
de direito de superfcie sobre certo imvel. Tal concluso decorre das disposies especficas sobre a matria insertas na Lei 8.666/93 e alteraes
posteriores. Dessa forma, estar o Poder Pblico obrigado a realizar amplo chamamento dos interessados em contratar com o Estado, salvo nas
hipteses em que a prpria lei destaca como dispensvel a licitao ou,
ainda, inexigvel o procedimento.
Em concluso, o direito de superfcie se presta, como instrumento de
implementao de Poltica Urbana, a oferecer ao proprietrio de imvel
urbano subutilizado alternativa de dar ao mesmo nova e adequada utilizao, sem, no entanto, exigir-lhe diretamente dispndio de numerrio,
vez que a obrigao passa a ser do superficirio. Por se tratar de transmisso de direito real, o proprietrio, aps a edificao exigida no contrato
decorrente da imposio de ordem pblica e a eventual valorizao do
imvel, somente poder reintegrar o imvel ao seu pleno domnio se e
quando o superficirio desejar alienar seu direito e o proprietrio exercer
sua preferncia. O direito de resgate, previsto para a enfiteuse no artigo
693 do Cdigo Civil, direito do enfiteuta, que pode, decorridos dez
anos da constituio da enfiteuse, obter para si, definitivamente, o pleno
domnio mediante o pagamento de um laudmio (2,5% do valor atuali
305
Estatuto da Cidade
zado da propriedade plena) e de dez penses anuais. No h previso na

lei (Estatuto da Cidade) do resgate no direito de superfcie, mesmo porque o contrato pode ser realizado por prazo determinado, sendo motivo
de extino o advento do termo.
Alis, a enfiteuse, caracterizada que pela perpetuidade, se realizada
por prazo limitado, passa a ser considerada arrendamento, e como tal
ser regida. O direito de superfcie cedido por prazo determinado, entretanto, no ser regido por normas relativas ao arrendamento, pois ser o
Estatuto da Cidade o diploma legal especfico e aplicvel a esse direito
real. Assim ocorre, pois no que se refere s benfeitorias realizadas pelo
superficirio, sero as mesmas revertidas, sem qualquer indenizao, ao
proprietrio quando do trmino do contrato, conforme o art. 24 do Estatuto da Cidade. No arrendamento (ou locao), as benfeitorias teis e
necessrias realizadas pelo locatrio no imvel podem ser por ele retidas
se tiverem sido autorizadas pelo proprietrio.
Se o contrato de cesso do direito de superfcie for celebrado por prazo
indeterminado, sua extino depender de notificao do superficirio
pelo proprietrio, a fim de informar a pretenso de no dar continuidade
ao contrato, reclamando a reintegrao plena no domnio do imvel
superficirio. Nesse caso, as benfeitorias revertero ao proprietrio do
imvel, sem indenizao, salvo se houver estipulao em contrrio no
ajuste. Tal situao no ocorre com o instituto da enfiteuse, pois, segundo o art. 693 do Cdigo Civil, o enfiteuta possui direito de resgate do
domnio pleno, sendo regra de ordem pblica, no comportar estipulao contratual tendente a admitir renncia prvia desse direito.
Em concluso, o direito de superfcie renasce pelo Estatuto da Cidade,
abandonado que foi desde 1864, e tambm pelo prprio Cdigo Civil de
1917, que deixou de arrol-lo entre os direitos reais sobre coisas alheias.
Da o surgimento das dificuldades, pois no havendo previso legal do
instituto e, sendo ele um direito real, tornar-se-ia imperioso o correspondente registro imobilirio que no poderia ser efetivado por ausncia de previso da lei de regncia desses assentos. Claro que a concesso de direito
306
aria Lima - Cepam

real de uso, prevista desde 1967 no Decreto-Lei 271120, poderia e pode ser
utilizada pelo Poder Pblico desde ento, encontrando apenas o obstculo
do registro imobilirio no que se refere ao desconhecimento do instituto.
Mas a concesso de direito real de uso o direito de superfcie quando
constitudo pela Administrao Pblica e no por particulares entre si.
Pelas razes e argumentos apontados, somos favorveis adoo do
instituto da concesso do direito de superfcie pelo Estatuto da Cidade,
por constituir-se em instrumento jurdico capaz de oferecer ao particular uma alternativa vantajosa para o cumprimento de regra de ordem
pblica (edificao compulsria), com ganhos reais para a cidade e sua
populao.
DIREITO DE SUPERFCIE
Domingos Theodoro de Azevedo Netto121
Pela instituio do direito de superfcie, h como que um fracionamento

das propriedades: de um lado, a propriedade do solo propriamente dito,
e, de outro, as atividades ou utilizao, inclusive edificaes, que a ele d
suporte. A palavra superfcie, no caso, provavelmente uma sobrevivncia do direito romano, poca em que esse instrumento era bastante
utilizado para separar a propriedade de sua explorao agrcola ou pastoril, que poderia ser transferida a terceiros. O caso tpico ocorria nas terras
conquistadas, que os guerreiros romanos podiam receber como prmio
pelos seus mritos, mas cuja explorao fsica podia ser transferida a terceiros, inclusive aos antigos ocupantes, mediante uma compensao previamente avenada.
120
Sobre esse assunto, consulte-se excelente monografia de Vera Maria Weigand, sob o
ttulo Habitao popular e concesso de direito real de uso: um discurso insustentvel?,
publicado pela Universidade Estadual de Feira de Santana - Departamento de Cincias Sociais
Aplicadas -Colegiado de Direito, 2000.
121
Arquiteto e ps-graduado em Direito Urbanstico - USP, mestre em Administrao Pblica
e Planejamento Urbano pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, diretor de
Planejamentoo e Normalizao Territorial da Sempla.
307
Estatuto da Cidade
Hoje, a superfcie mais um modo de expresso, pois, no caso de

edificaes, elas podem tambm ocorrer no subsolo, no espao ereo ou
no prprio solo ou superfcie.
Essa figura jurdica existiu entre ns at 1864, tendo cado em desuso.
Atualmente est sendo recriada para atender a uma srie de necessidades da vida moderna. Ela apresenta muitas semelhanas com a concesso real de uso, havendo, entre os juristas, seus defensores e
detratores, conforme transparece nos pareceres sobre o Projeto de Lei
775/83, da lavra dos ilustres professores Miguel Reale e Hely Lopes
Meirelles. Aspectos jurdicos parte, acompanhamos o pragmatismo
do professor Meirelles: o instituto deve ser criado na medida em que
permite resolver uma srie de problemas urbansticos surgidos nas ltimas dcadas. Atente-se para o fato de que o Estado moderno criou
uma srie de entidades chamadas de administrao indireta:
autarquias, sociedades de economia mista, empresas pblicas, fundaes e, mais recentemente, empresas privadas, mediante concesses
especiais. Essas entidades, muitas vezes, desempenham servios urbanos (as companhias de metr, por exemplo) ou esto envolvidas com
intervenes urbanas (as empresas de urbanizao e Cohabs, por exemplo), enfrentando problemas relativos propriedade, de soluo muito
difcil, se no impossvel do ponto de vista jurdico.
O direito de superfcie pode ser uma soluo para muitos desses problemas, particularmente no que se refere construo. , alis, bastante
freqente a propriedade de uma rea pertencer a um determinado rgo
da Administrao Direta ou Indireta e as construes sobre ela terem sido
realizadas por outra entidade da Administrao, inclusive de outras esferas de governo. Hoje, com a privatizao de diversos servios e atividades
governamentais ou paraestatais, essas situaes se multiplicaram, complicando mais ainda a questo.
Por outro lado, nas cidades de crescimento acelerado, as intervenes
urbanas de um dado momento tornam-se obsoletas em prazos reduzidos, de uma a duas dcadas, e exigem novas intervenes, com novas
308
aria Lima - Cepam

desapropriaes, etc. Aquelas intervenes anteriores, alis, j provocaram uma valorizao dos imveis adjacentes, o que vem onerar o custo
das novas desapropriaes necessrias.
O direito de superfcie poderia ser uma soluo para muitos outros problemas correntes. Permitiria, por exemplo, que a entidade pblica construtora de habitaes populares alienasse ao adquirente apenas a construo, no o solo que a suporta, que permaneceria na propriedade do
Poder Pblico. O custo da habitao, nesse caso, seria menor porque excluiria o valor do terreno e, no futuro, caso o local dessa habitao precisasse ser ocupado por uma nova avenida ou via de transporte pblico,
por exemplo, o custo da desapropriao seria apenas o das construes,
no o do solo a ser ocupado.
Por outro lado, o instrumento deveria permitir aproveitar o espao areo dos terminais metrovirios, ferrovirios ou rodovirios para a construo de habitaes populares, ou de reas para explorao comercial, s
quais no estaria vinculada uma quota ideal de terreno. Os espaos subterrneos poderiam tambm ser ocupados por garagens, passagens, galerias e centros comerciais. Enfim, haveria um uso mais intenso do espao
urbano, cujo custo crescente em todo o mundo.
Outra utilizao do instrumento seria a possibilidade de um proprietrio
sujeito construo compulsria, mas sem recursos para efetiv-la, alienar a superfcie para quem pudesse fazer, mediante um contrato de interesse para ambas as partes.
Uma questo a ser vislumbrada para o futuro :
Para o Poder Pblico, em especial o municpio, seria de interesse ser
superficirio de alguma rea?
Seria o caso, por exemplo, de, no alargamento de uma via j com muitas construes verticalizadas, o Poder Pblico adquirir apenas a superfcie de tais imveis para penetrar nas estruturas, sem destru-las, criando
novos passeios? Ou mesmo faixas para veculos?
Haveria, ainda, outras hipteses: em todas as instalaes transitrias,
309
Estatuto da Cidade
do tipo campanha de vacinao, de combate ao analfabetismo, de saneamento, etc., os postos de atendimento poderiam ser instalados no em
propriedades, mas em superfcies do Estado?
Olhando para o passado, nas reas onde foram instalados os sanatrios
de tuberculosos, leprosos, psicopatas, etc., teria sido vantajoso delas ter
adquirido somente a superfcie?
Talvez, mas ningum poderia prever que tais instalaes ficariam obsoletas em algumas dcadas. Por outro lado, um simples arrendamento no
substituiria o direito de superfcie?
Para o futuro, com as inovaes tecnolgicas previsveis, pode ser que
haja casos em que o direito de superfcie possa ser til ao Poder Pblico.
Contudo, ainda no conseguimos identific-los.
No Projeto de Lei 5.788/90 Estatuto da Cidade o direito de superfcie aparece de forma bastante genrica. Contudo, em outros projetos de lei sobre a matria, inclusive no primeiro deles, de autoria do
Executivo PL 775/83, artigos 21 a 28, e no Projeto original do Senado, PL 5.788/90, ele se restringe apenas possibilidade da construo
por terceiros.
Tratando-se de uma figura jurdica inteiramente nova, hoje muito difcil prever todos os problemas que ela pode gerar no futuro. Por essa
razo, teramos preferido a posio mais discreta e cautelosa dos projetos
de lei citados, que, alis, no apresentam entre si grandes divergncias de
redao.
Na forma da proposta em anlise, a concesso do direito de superfcie
dever obrigatoriamente ser realizada por escritura pblica registrada no
Cartrio de Registro de Imveis, podendo ser por tempo determinado ou
indeterminado, gratuita ou onerosa, e abranger o solo, o subsolo e o
espao areo.
O contrato de concesso do direito de superfcie deve prever todas as
clusulas reguladoras de gesto, inclusive de sua alienao a terceiros, e
tambm de sua extino.
310
aria Lima - Cepam

OUTORGA ONEROSA (SOLO CRIADO) NO PROJETO

DE LEI 5.788, DE 1990122
Marcelo de Oliveira Fausto Figueiredo Santos123
Honra-nos a Fundao Prefeito Faria Lima Cepam solicitando nosso

entendimento jurdico a propsito do Projeto de Lei 5.788 de 1990, de
relatoria do deputado Incio Arruda124, que tem por objetivo regulamentar o Captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal, bem como
estabelecer diretrizes gerais de sua Poltica.
Solicita, a conceituada Fundao, anlise especialmente a respeito da
Seo VII Da Outorga Onerosa, artigos 28 a 31 do projeto, esclarecendo
que a iniciativa se encarta em um projeto de orientao aos municpios,
no que respeita aplicao de normas gerais e especficas de Poltica
Urbana no mbito de sua realidade.
O projeto pretende regulamentar a Constituio Federal (arts. 182 e
183). Sendo assim, devemos iniciar nossa anlise, repassando a norma
constitucional.
A Poltica Urbana (captulo II) est inserida no Ttulo VII, Da Ordem Econmica e Financeira, convivendo com a Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria, e com o Sistema Financeiro Nacional (CF, arts. 170 a 192).
Inicialmente, advirta-se que concebemos a Constituio como sistema125.
122
Aps a elaborao do presente trabalho, o Projeto de Lei 5.788, de 1990, recebeu uma
srie de sugestes. Foram apensados ao original comentado, at 28 de novembro de 2000,
os seguintes projetos de lei: PL 2.191/89, PL 2.587/89, 2.937/89, PL 4.004/89, PL 4.019/89,
PL 4.024/89, PL 4.285/89, PL 4.310/89, PL 6.119/90, PL 273/91, PL 856/91, PL 1.882/91,PL
3.624/93, PL 1.734/96, PL 2.807/97, PL 3.196/97 e PL 3.663/97. As alteraes, contudo, no
que tange ao nosso tema, outorga onerosa, no so de molde a alterarmos o texto original. Apenas, quando entendemos conveniente, aditamos alguma nota comentando as alteraes propostas nessa fase do projeto legislativo.
123
Advogado, consultor jurdico, professor de Direito nos cursos de graduao e ps-graduao da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.
124
125
Para uma anlise a respeito do critrio de aferio do efeito integrante como ordenao
na concretizao do Direito Constitucional, um subcaso de interpretao sistemtica, vide
Friedrich Muller, Mtodos de trabalho do direito constitucional, traduo de Peter Naumann,
Revista da Faculdade de Direito da UFRGS, Sntese Editora, 1999.
311
Estatuto da Cidade
Com o intuito de facilitar a inteligncia de qualquer corpo normativo,

imprescindvel comprovar que o mesmo no um mero agregado catico,
mas uma totalidade ordenada e sistemtica. No caso da Constituio, essa
necessidade se visualiza mais claramente na medida em que se possa atribuir a uma vontade historicamente individualizvel, que alimenta a obteno de certos objetivos atravs de um projeto unitrio.
Nesse contexto, a poltica urbana deve ser vista como um elemento da
funo social da propriedade e um caminho para a reduo das desigualdades regionais e sociais, com busca de pleno emprego. Em outras
palavras, os princpios gerais da atividade econmica devem conformar o
entendimento da prpria poltica urbana que executada pelo Poder
Pblico municipal, luz dos vetores constitucionais assinalados.
No por outra razo a previso do artigo 182, ao determinar que a
poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bemestar de seus habitantes.
Desde logo se v que a normatizao constitucional da poltica urbana,
naturalmente dirigida realidade municipal, nela no se esgota. J na
Constituio Federal, encontramos enunciados de normas abrangentes,
que pretendem alcanar todo um plano, um planejamento nacional a
propsito do urbanismo, no quadro normativo nacional.
Anote-se, ainda, que a Poltica Urbana deve atender aos princpios constitucionais constantes do artigo 170, em especial, aos incisos II (Propriedade Privada), III (Funo Social da Propriedade)126, VI (Defesa do Meio
126
Entendemos que, no contexto analisado, o princpio da funo social da propriedade

assume relevncia constitucional especial, maior peso, condicionando a ao de todos aqueles que devam dar concreo norma interpretada. A noo de peso e contrapeso advm da
doutrina constitucional norte-americana, do balancing ou contrapeso que deve orientar o
trabalho do intrprete diante dos diferentes valores ou interesses em jogo protegidos constitucionalmente. Em sentido similar, lembramos R. Alexy, reconhecendo a necessidade de
fazer-se um sopesamento(abwagung) dos princpios constitucionais (Theorie der grundrecht.
Baden-Baden: Nomos, 1985, p.100).
312
aria Lima - Cepam

Ambiente), VII (Reduo das Desigualdades Regionais e Sociais) e VIII

(Busca do Pleno Emprego).
Nesse contexto, desde logo fixamos como premissa fundamental a idia,
que adiante retomaremos, no sentido de que o princpio jurdico da propriedade, associado sua funo social, ou seja, o princpio da funo social
da propriedade127, no s deve ser visualizado como um direito de defesa,
na viso clssica da propriedade, mas sobretudo como um meio de exigir do
Estado, em sua atividade, a concretizao de um ordem social justa18.
Recorde-se que o princpio da dignidade da pessoa humana (CF, art.
1 , inciso III), na classificao proposta por Canotilho129, poderia ser
encartado como princpio fundamental geral, ou especial, se considerado direito humano. O que importa assinalar exatamente que,
diante de tais consideraes, h deveres impostos ao Estado no sentido
de dinamizarem, dentro do possvel, polticas pblicas que implementem
o princpio.
o
Assinale-se, ainda, que o direito de propriedade, enquanto um espao

de convivncia humana, goza de status internacional e, conseqentemente, de proteo desse sistema. A Declarao Americana dos Direitos
e Deveres do Homem estabelece, em seu artigo XXII, que toda pessoa
tem direito propriedade privada correspondente s necessidades essenciais de uma vida digna130, que contribua para manter a dignidade da
127
A jurisprudncia parece j ter assimilado a idia de que o uso do solo urbano submete-se
aos princpios gerais disciplinadores da funo social da propriedade, evidenciando a defesa
do meio ambiente e do bem-estar da sociedade. Nesse sentido, RMS 8.766-PR (97/00541053), STJ, Relator Ministro Peanha Martins, j. 6 de outubro de 1998, DJU-e 1 de 17/5/99, p. 150.
128
Podemos afirmar que a maioria das Constituies modernas reconhece o direito propriedade privada, condicionando-a funo social, remetendo lei a delimitao de seu contedo, como o caso da espanhola, (art. 33, itens 2 e 3). A mesma Constituio, em seu artigo
47, regulamenta o uso do solo, ao prescrever: todos os espanhis tm direito de desfrutar de
uma habitao digna e adequada. Os Poderes Pblicos promovero as condies necessrias e
estabelecero as normas destinadas a tornar efetivo esse direito, regulando a utilizao do solo
de acordo com o interesse geral, a fim de impedir a especulao. A comunidade participar
nas mais- valias geradas pela ao urbanstica das entidades pblicas.
129
ALMEDINA Direito constitucional, 1989, p.129.
130
No original vida decorosa.
313
Estatuto da Cidade
pessoa e do lugar. J a Conveno Americana sobre Direitos Humanos,

em seu artigo 21, ao enunciar o direito propriedade privada, traz que
toda pessoa tem direito ao uso e gozo de seus bens. A lei pode subordinar o uso e gozo ao interesse social131. O aspecto foi ressaltado, especialmente, diante das novas possibilidades de amparo internacional132
que as aludidas Convenes trazem, por intermdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos133.
Por a j se v que o balizamento do direito de propriedade (com) funo social d lugar a uma nova dimenso da propriedade, que tem, nas
normas de direito urbanstico, a sua estruturao. Ou, como bem acentua Luciano Parejo Alfonso134, el contenido del derecho de propriedad lo
define la ordenacin urbanstica, que, al efecto, posee una estructura
peculiar que la hace capaz de acomodar el estatuto objetivo de la
propriedad a las caractersticas concretas que sta presenta segn los bienes
especficos sobre os que recae.
Retornando ao tema central, verificamos que o Plano Diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, deve
131
Nesse sentido, possvel dizer que o direito de propriedade assumiu nova conformao
nos tempos contemporneos, como veremos a seguir. Entretanto, desde logo podemos fixar
a idia de que a propriedade vem associada ao urbanismo, moradia, ao acesso aos bens
urbanos, enfim, deseja-se que o Homem tenha uma vida digna na cidade onde vive. E no
h como atingir esse objetivo, sem dotar o Estado de meios para conformar o direito de
propriedade s normas e limitaes urbansticas.
132
A Declarao de Vancouver, enunciada pela Conferncia das Naes Unidas sobre os
Assentamentos Humanos, em junho de 1997, destaca no item 10 (Princpios Gerais) que a
terra um dos elementos fundamentais dos assentamentos humanos. Todo Estado tem
direito a tomar as medidas necessrias para manter sob fiscalizao pblica o uso, a propriedade, a disposio e a reserva de terras. Todo Estado tem direito a planejar e administrar a
utilizao do solo, que um de seus recursos mais importantes, de maneira que o crescimento dos centros populacionais tanto urbanos como rurais se baseiem num plano amplo de
utilizao do solo. Essas medidas devem assegurar a realizao dos objetivos bsicos da
reforma social e econmica de cada nao, de conformidade com o seu sistema e suas leis
de propriedade da terra.
133
Para um estudo do tema, remetemos o leitor para a obra de Flvia Piovesan, Direitos
humanos e o direito constitucional internacional. Max Limonad, 1996.
134
Derecho urbanistico, intituciones basicas. Ed. Ciudad Argentina, 1986, p, 137
314
aria Lima - Cepam

refletir a realidade local, atento sua vocao constitucional de ser um

instrumento integrado do desenvolvimento nacional.
Ainda na Constituio Federal, ratifique-se, uma vez mais, encontramos
a subordinao da poltica urbana, ao princpio maior da funo social da
propriedade, que deve estar presente no Plano Diretor (art. 182, 2o).
Finalmente, como um dos instrumentos de concretizao da funo social da propriedade, facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei
especfica para rea includa no Plano Diretor, exigir, nos termos da lei
federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou
no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de incorrer em: I parcelamento ou edificao compulsrios; I I imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III desapropriao (art. 182, 4 o, incisos I, II e III).
Do mesmo modo, ainda como uma forma de dar concretizao ao princpio da funo social da propriedade, o constituinte conferiu ao possuidor de rea urbana, de at 250 metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de
sua famlia, o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel
urbano ou rural (art. 183, caput).
Diante dos comandos constitucionais enunciados, cumpre ao legislador
integrar a vontade constitucional . o que pretende o Projeto de Lei 5.788,
de 1990, j denominado de Estatuto da Cidade. Antes de analis-lo, esperemos que o legislador ordinrio tenha seguido a advertncia de Ost135,
para quem h seis atributos essenciais que o legislador pode predicar-se:
1. O legislador no se contradiz; 2. O legislador respeita a Constituio;
3. O legislador adapta os meios utilizados aos fins perseguidos; 4. O legislador no faz nada intil; 5. O legislador eqitativo; 6. O legislador no
fundamentalmente imprevisvel.
O Projeto de Lei 5.788, de 1990, est estruturado da seguinte forma:
135
OST,.F. LInterprtation logique et systmatique et le postulat de rationalit du lgislateur.

In: Linterprtation en droit, approche pluridisciplinaire, coordenado por M.Van De Kerchove,
Bruxelas, 1978, p. 163 e segs.
315
Estatuto da Cidade
Captulo I - Diretrizes Gerais (arts. 1o, 2o e 3o). Nesse captulo introdutrio,

o legislador enuncia o objetivo da Poltica Urbana, qual seja, ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante 16 diretrizes gerais que arrola. Em seguida, atribui competncia Unio para legislar sobre normas gerais de direito urbanstico,
normas de cooperao entre as entidades polticas, diretrizes de desenvolvimento e planos nacionais e regionais de ordenao do territrio.
O artigo 2o, ao enunciar o que denomina diretrizes gerais (normas
gerais) da Poltica Urbana, traa, na verdade, os princpios que devem
orientar, ordenar a funo social da cidade e da propriedade. So eles o
direito terra, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte e servios pblicos, a participao da comunidade,
a cooperao social, ao planejamento urbano, a oferta de equipamentos
urbanos, a ordenao e controle do uso do solo, ao desenvolvimento
socioeconmico do municpio, a sustentabilidade ambiental, a recuperao dos investimentos do Poder Pblico, a preservao do patrimnio
cultural, a regularizao urbana, a simplificao da legislao de uso e
ocupao do solo.
V-se que, para a concretizao dessas normas-objetivo, h forte
interpenetrao das competncias constitucionais federais, estaduais e
municipais, no sendo possvel maioria dos municpios brasileiros
implementar esses objetivos solitariamente, com seus prprios recursos.
Em seguida, o projeto trata dos Instrumentos da Poltica Urbana, enunciando alguns instrumentos de ao. So institutos tradicionais do direito
urbanstico e normas de gesto administrativa e financeira, de modo a
alcanar os propsitos dantes enunciados. Dentre eles, para nosso trabalho, destacamos o planejamento municipal, por intermdio do Plano Diretor, a disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo, os
institutos tributrios e financeiros, a concesso de direito real de uso, o
direito de superfcie, a outorga onerosa do direito de construir e de
alterao de uso, a transferncia do direito de construir, as operaes
urbanas consorciadas.
316
aria Lima - Cepam

Em seguida, o projeto enuncia, na Seo II, a regulamentao do 4o

do artigo 182 da Constituio Federal, criando a Subseo I Do
Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, criando normas de
aplicao concreta dos dispositivos constitucionais. Segue-se o IPTU progressivo no tempo, a desapropriao-sano, o usucapio especial de
imvel urbano, a concesso de uso especial para fins de moradia, o direito de superfcie, o direito de preempo, a outorga onerosa, as operaes urbanas consorciadas, a transferncia do direito de construir e o
estudo de impacto de vizinhana (arts. 5o a 38) do projeto.
A outorga onerosa do direito de construir e a alterao de uso, segundo
o projeto, so um dos instrumentos da Poltica Urbana que devem compor o Plano Diretor (art. 4o, III, a; V, g, i, n, o).
Desde logo, verifica-se que, em face da realidade municipal analisada, a
concepo, estruturao e dimensionamento dos aludidos instrumentos
ser diversa. No h que se falar, necessariamente, na aplicao efetiva
de todos os instrumentos incondicionalmente por todos os municpios.
preciso ter presente que a norma do artigo 30 e seus incisos da Constituio Federal garante ao Municpio legislar sobre assuntos de interesse
local. A vetusta norma constitucional 136 no s garante efetivamente o
princpio da autonomia municipal, em seus vrios aspectos, mas, inclusive, serve para diagnosticar e implementar, como bem lhe aprouver, a
concretizao dos instrumentos urbansticos. Haver municpio que, por
136
Assinala Raul Machado Horta que em mais de um sculo de experincia constitucional

republicana, a partir do texto de 24 de fevereiro de 1891, o municpio tornou-se uma presena constante no quadro de nossas instituies e converteu-se em grande tema de debates e estudos constitucionais (Estudos de direito constitucional, Belo Horizonte: Del Rey,
1995, p. 621). Jos Afonso da Silva doutrina: Nos termos, pois, da Constituio, o municpio brasileiro entidade estatal integrante da Federao, como entidade poltico-administrativa, dotada de autonomia poltica, administrativa e financeira. Essa uma peculiaridade do
municpio brasileiro. A incluso do municpio na estrutura da Federao teria que vir acompanhada de conseqncias, tais como o reconhecimento constitucional de sua capacidade
de auto-organizao mediante cartas prprias e a ampliao de sua competncia, com a
liberao de controles que o sistema at agora vigente lhe impunha, especialmente por via
de leis orgnicas estabelecidas pelos Estados. (Curso de direito constitucional positivo. 15a
ed. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 620).
317
Estatuto da Cidade
suas dimenses geogrficas e econmicas, no necessitar desse ou aquele

instrumento urbanstico. Todos, sem exceo, devem traar a sua Poltica
Urbana, por intermdio de seu Plano Diretor.
Assinale-se, ainda, para no perdermos a viso de conjunto do projeto,
que o Captulo IV cuida das Regies Metropolitanas (arts. 44 a 47), (vide
CF, arts. 25, 3o, e 154 da CE), o Captulo V, da Gesto Democrtica da
Cidade (arts. 48 a 50). Finalmente, no Captulo VI Disposies Gerais,
(arts. 51 a 62), traa normas de procedimento e transio para aplicao
do projeto (que pretende tornar-se lei, naturalmente), contempla normas
de responsabilizao do prefeito, no tema da improbidade e da ao civil
pblica, prev adaptaes s normas sobre registros pblicos, tudo em
consonncia com a nova regulamentao pretendida.
Eis o projeto em seu conjunto. Antes de verificarmos a noo do solo
criado e a disciplina proposta, parece til oferecer breve viso global das
causas e conseqncias que levaram adoo do instituto analisado.
Em todos os pases, e sobretudo nos pases em desenvolvimento, como
o caso do Brasil, a ocupao do espao urbano se faz marcada pelo
dficit habitacional, pela carncia de qualidade de infra-estrutura, pela
ocupao desordenada das reas urbanas, por servios pblicos deficientes, inclusive de transporte, gua, esgoto, etc. As causas do adensamento
populacional urbano e seu inadequado assentamento devem-se a inmeros fatores137. Entretanto, os fatos falam por si e demonstram a necessidade de polticas urbanas bem planejadas.
O direito urbanstico baseado, essencialmente, em duas idias-foras fundamentais. A primeira advm do fato de que o direito de propriedade se transformou (como j vimos). O interesse social deve impor-se sobre o individual, em
sua conformao urbanstica. A segunda advm da necessidade de que, nas
edificaes, a utilizao do solo urbano no pode ficar atrelada s convenincias
eminentemente privadas, ao sabor das convenincias do mercado imobilirio.
137
O festejado arquiteto catalo Orol Bohigas, autor de importantes projetos urbansticos na

Europa, declarou, em recente visita ao Brasil, que a desordem urbana gerada pelos mesmos fatores que geram a pobreza, atribuindo poltica neoliberal e globalizao econmica o agravamento do quadro.
318
aria Lima - Cepam

Do contrrio, naturalmente, os problemas tendem a se agravar138.

Eis porque regulamentou-se o uso do solo urbano como um dos instrumentos importantes na soluo dos grandes problemas urbanos. As leis
de zoneamento, nas cidades, pretendem minorar esse problema139. Todavia, o zoneamento tem se mostrado insuficiente para o efetivo controle
do solo urbano, sobretudo devido intensidade do uso vertical140 .
Em alguns pases, adotou-se posio mais radical, retirando o direito
de construir do contedo do domnio, para qualific-lo como uma concesso outorgada pela municipalidade. o caso da lei italiana141 10, de
28 de janeiro de 1977. O direito de construir no mais objeto de uma
138
Com razo, anota a urbanista Raquel Rolnik que abrir o processo de tomada de decises sobre
o investimento e o controle do territrio urbano um pressuposto para construirmos uma poltica
urbana que inclua a totalidade dos atores sociais, ( possvel uma Poltica Urbana Contra a Excluso?, p. 127, artigo encartado na obra Governo e cidadania, Ed. Fundao Perseu Abramo, 1999).
139
Nesse sentido, tambm cumpre recordar a proposta da operao interligada como um
instrumento urbanstico de concesso, por parte do Poder Pblico, abrindo excees na legislao de uso e ocupao do solo, requeridas por particulares que, em contrapartida, contribuem
com recursos a serem investidos em programas habitacionais ou sociais de interesse social.
140
Nesse sentido, o trabalho Solo criado: um caminho para minorar os problemas urbanos,
de Junia Verna Ferreira de Souza, na obra Temas de direito urbanstico 2 , coordenado por
Adilson Abreu Dallari e Lcia Valle Figueiredo, Ed. RT, 1987, p. 160, diz: Vias pblicas so
abertas um sem-nmero de vezes, para obras de eletricidade, telefone, gua, esgoto, guas
pluviais, etc., exatamente porque o ritmo de crescimento vertical de tal monta que os
equipamentos existentes no suportam a demanda.
141
o que nos relata Mrcia Walquiria Batista dos Santos, em trabalho intitulado Direito de
Propriedade e Direito de Construir, In: Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica,
v.8, julho-setembro de 1994, p.97. Doutrina a autora: Contemporaneamente, foi aprovada
no ordenamento italiano a Lei 10, de 28/1/77, que previu a concesso como pr-requisito para
todas as transformaes edilcias e urbansticas: concesso, esta, deferida pelo Sindaco mediante pagamento de tributo, assumindo a natureza de licena. Para Giuseppe Spadaccini, tal
concesso possui regime jurdico de uma autorizao administrativa; o ato pelo qual o ente
pblico remove o obstculo ao exerccio de um poder jurdico inerente a um direito subjetivo j
preexistente, no patrimnio do requerente. Trata-se, assim, essencialmente, de um ato permissivo. Conclui, Spadaccini, que a nova Lei 10/77 fala, expressamente, em concesso, mas ele
considera a nova expresso insuficiente para demonstrar a nova qualificao jurdica de tal
provimento. Tambm a respeito da experincia estrangeira sobre solo criado, vide Jos Afonso da Silva, Direito urbanstico 2a ed. Malheiros, 1997, p. 236 - 238. ainda o mesmo autor
quem recorda deciso da Corte Constitucional italiana, reafirmando que o titular do direito
pode s construir dentro dos limites, entretanto, reafirmando que a concesso para edificar,
naquele pas, no atributiva de direitos novos, mas pressupe faculdade preexistente.
319
Estatuto da Cidade
licena, configurando como um direito do proprietrio cujo exerccio

condicionado, mas passa a ser objeto de uma concesso da autoridade,
que outorga a faculdade de edificar.
Antes, porm, cumpre dar breve noo a respeito do tema central de
nosso estudo, o solo criado, em sua dimenso mais dilargada.
Coube exatamente Fundao Prefeito Faria Lima - Cepam, nos idos de
1976, a iniciativa de dar o primeiro passo, que posteriormente frutificou
em muitos outros, no sentido de discutir, com os maiores especialistas da
rea, o tema do solo criado. 142
E, aps amplos debates, coube a Eros Roberto Grau143 sintetizar as concluses havidas, como agregar sua contribuio intelectual.
Disserta o aludido professor: A noo de solo criado desenvolveu-se
inicialmente a partir da observao da possibilidade de criao artificial
de rea horizontal, mediante a sua construo sobre ou sob o solo natural. Compreendia-se assim o solo criado como o resultado da criao de
reas adicionais utilizveis, no apoiadas diretamente sobre o solo natural. No se confunde, no entanto, a noo mesmo quando nesses termos entendida com a ocupao do espao areo, visto que pode haver
ocupao de espao areo sem criao de solo; seria o caso de construo de uma torre de grande altura, sem pavimentos intermedirios, ou da
nave de uma catedral gtica, tambm de grande altura, mas sem nenhum plano utilizado no intermedirio. Por outro lado, pode haver criao de solo sem ocupao do espao areo: seria o caso das construes
no subsolo, que ocupam um espao subterrneo.
Desenvolvidos, no entanto, maiores estudos urbansticos a propsito da
idia, passou-se a entender como solo criado o resultado de construo
142
Nesse sentido, de consulta obrigatria, para todos aqueles que desejem aprofundar os
estudos no tema do solo criado, o exame da publicao O Solo Criado/ Carta de Embu,
documento que contm os anais dos seminrios O Solo Criado, So Sebastio e outros,
documento elaborado por Antnio Cludio M. Lima Moreira, Dalmo do Valle Nogueira Filho,
Domingos Theodoro de Azevedo Netto, Clementina De Ambrosis, com a participao de
diversos urbanistas e juristas, publicao Cepam de 1977.
143
Ob.cit., p. 135 - 153.
320
aria Lima - Cepam

praticada em volume superior ao permitido nos limites do coeficiente nico de aproveitamento. Tudo quanto se construa, pois, alm
do quantum convencionado em tal coeficiente, inclusive no andar
trreo, entendido como solo criado.
Importante notar que no se confunde a idia de coeficiente nico com a
de ndice de aproveitamento tomados pela legislao de zoneamento
municipal. Observe-se que, adotado o coeficiente nico para todo um municpio, ainda assim, a legislao de zoneamento poder, tendo em vista
razes de urbanismo, fixar ndices de aproveitamento em reas diversas
desse mesmo territrio, maiores e menores do que aquele coeficiente.
A concepo da instruo da noo de solo criado, de toda sorte, est
naturalmente atrelada fixao de um coeficiente de aproveitamento
nico para todos os terrenos em um municpio, regio ou Pas.
Costumeiramente, nos estudos de natureza urbanstica a propsito desenvolvidos, tem-se admitido que tal coeficiente deveria ser igual a um,
considerando-se ento como solo criado to-somente a rea construda
que ultrapassasse, em metros quadrados, o valor equivalente ao da rea
do terreno.
Adotada a noo e, subseqentemente, definido o coeficiente de aproveitamento nico, o direito de construir seria limitado a uma determinada
quantidade proporcional rea do terreno.
As leis de zoneamento, como sabemos, estabelecem dimenses mnimas dos lotes, fixam ndices urbansticos, considerando a densidade
populacional e edilcia. Os ndices urbansticos so a ocupao e utilizao, ou taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento.
Esclarece Jos Afonso da Silva144 que a taxa de ocupao e o coeficiente de aproveitamento (tambm denominados ndice de ocupao e
ndice de utilizao, respectivamente) so dois instrumentos bsicos para
definir uma distribuio eqitativa e funcional de densidades (edilcia e
populacional) compatveis com a infra-estrutura e equipamentos de cada
144
Direito urbanstico brasileiro 2a ed., 2a tiragem. Malheiros,1997, p. 228.
321
Estatuto da Cidade
rea considerada. Pelo primeiro desses ndices urbansticos, estabelecemse os limites de ocupao do terreno, isto , define-se a rea do terreno
que ser ocupada pela edificao. Equivale, pois, superfcie de terreno
edificvel. Pelo segundo, define-se o grau de aproveitamento do terreno,
isto , fixa-se a quantidade de edificao, em metros quadrados, que
pode ser construda na superfcie edificvel do terreno.
Entretanto, como bem assinalou Julia Verna Ferreira de Souza, 145 o
ndice de aproveitamento tem se mostrado, por si s, mecanismo insuficiente para o efetivo e racional controle do uso do solo urbano. Sendo
varivel, nas diferentes zonas da cidade, os terrenos cujo coeficiente de
aproveitamento for maior, tero, como conseqncia, uma maior valorizao, enquanto os terrenos de coeficiente menor sofrero uma queda
de valor. Vale dizer, os terrenos valorizam-se ou depreciam-se em decorrncia do volume de construo que podero suportar em funo do
coeficiente de aproveitamento. Trata-se de situao inqua, atentatria
do princpio de igualdade, j que d tratamento desigual aos proprietrios de terrenos que, assim, aleatoriamente, ganham ou perdem.
Todo esse quadro levou os urbanistas a imaginarem uma soluo para que
algum pudesse construir a mais do que o permitido pelo coeficiente nico
(j visto), teria de adquirir direito de construir inerente a outro terreno,
seja de propriedade de particulares, seja de propriedade pblica146 .
Quando estivssemos diante de aquisies ao Poder Pblico, poderiam
ser pagas em dinheiro ou mediante permuta por reas de terreno destinadas preservao de reas verdes, do patrimnio histrico e artstico,
criao de reas de lazer,147 etc.
145
Ob.cit. p. 161.
146
Assim, imaginou-se que leis de zoneamento adequadas, transferncia do direito de construir e proporcionalidade entre solos pblicos e privados levariam a maior racionalidade do
sistema. o que os urbanistas vm propugnando e tambm essa deve ser a funo dos
operadores do direito, tudo visando a uma melhor qualidade de vida nas cidades.
147
Consultar a exposio de John Costonis, na j citada obra Solo criado, publicao do
Cepam. O festejado urbanista narra a experincia americana, em algumas grandes metrpoles, especialmente o incio da idia do solo criado, como uma forma de transferir direitos
de construir, compensando o proprietrio de terrenos e monumentos tombados (a idia
original trabalhava em termos de terrenos contguos), preservando-se o zoneamento.
322
aria Lima - Cepam

Finalmente, parece necessrio, como requisito de pr-compreenso do

tema, discutir brevemente a relao entre direito de propriedade e direito
de construir e suas conseqncias, j que o projeto trabalha com a outorga onerosa do direito de construir, alterao do uso de solo, pressupondo uma nova dimenso ao direito de propriedade .
Desde logo, fixamos posio no sentido de que o conceito de solo criado no importa na separao da faculdade de construir do direito de
propriedade do terreno, ou, quando menos, vislumbramos uma nova dimenso desse direito.
H forte tendncia, talvez em razo da idia do liberalismo clssico, no
sentido de conferir ao proprietrio do solo um direito quase divino, ilimitado de construir, salvo as limitaes administrativas, j pacificadas pela
doutrina e jurisprudncia. Contudo, essa mentalidade no mais pode ser
aceita e contrasta frontalmente com a perspectiva constitucional e seus
valores, como j vimos.
A utilizao do solo criado no trata apenas de impor limitaes ao
direito de construir, mas, segundo o histrico analisado (vide trabalho
Carta de Embu e seguintes), tambm prope a desvinculao do direito
de propriedade ou sua nova dimenso.148 Do ngulo estritamente jurdico, no vislumbramos consistncia nessa proposta. Parece-nos que o direito de propriedade ser sempre aquele conformado com a normao
do direito urbanstico. Assim, afigura-se desnecessria (e at intil politicamente), seno inconstitucional, uma formulao terica que desvincule
o direito de propriedade do direito de construir. No precisamos dela no
momento. Temos suficientes instrumentos para avanar na questo.
O instituto do solo criado, ainda que incipiente, no inconstitucional
se interpretado e construdo sob a perspectiva do princpio da funo
social da propriedade. O que no podemos admitir, por evidente negao
148
Jos Castn Tobenas ressalta que modernamente no estamos diante de uma nica propriedade, mas, propriamente, diversas propriedades, pelo que caberia afirmar que mais
que uma questo unitria de propriedade, existem as questes mais variadas e complexas, a
que do lugar os diversos tipos de propriedade, cada um dos quais assume aspectos prprios
e exige tratamento adequado. La propriedad y sus problemas actuales. 2a ed. Madrid: Reus,
1963, p. 9.
323
Estatuto da Cidade
aos princpios incidentes, exatamente a anulao do direito de propriedade em seu ncleo essencial, ao menos no atual quadro constitucional.
Compartilhamos do entendimento de Maria Magnlia Lima Guerra,149 que,
j nos idos de 1981, afirmava: a soluo preconizada, na verdade, admite o
direito de construir como um direito cuja titularidade pertence ao proprietrio do solo, mas s at o limite de edificao estabelecido pelo coeficiente de aproveitamento do solo institudo por lei. A partir desse limite
que o direito de construir passa a pertencer coletividade. Isso significa
tambm que, dentro do coeficiente de aproveitamento, assegurado ao
proprietrio a faculdade de separar o direito de construir do direito de propriedade do solo, de modo a torn-lo suscetvel de alienao.(grifamos)
Parece-nos perfeitamente possvel que a lei possa definir que os proprietrios incorporem ao seu patrimnio o direito de construir (como j o tem)
e assim transacionar em nome do interesse social e coletivo, atendendo
naturalmente norma constitucional. E para equacionar o gravssimo caos
urbano, fazem-se necessrias solues criativas, como as propostas pela
Carta de Embu, naturalmente, com as cautelas jurdicas necessrias, para
que no se esvaziem em interminveis discusses judiciais.
Nessa linha de pensamento, admite-se a construo em rea maior, at o
limite definido na lei de zoneamento, desde que seja criado paralelamente
mecanismo de aquisio desses direitos, ou como j experimentou a legislao aliengena, se estabeleam o cumprimento de encargos e compensaes
em benefcio do plano urbanstico, das prioridades reais da cidade, fato que
j vem ocorrendo de h muito nas construes de casas populares.150
151
Aspectos jurdicos do uso do solo urbano. Fortaleza, 1981, p.75.

150
Rui Geraldo Camargo Vianna, em tese de doutorado, defendida na Universidade de So
Paulo, averbou: A distino, pois, do direito de construir, como direito real ambulante, da
propriedade a que originariamente vinculado, traduz nova forma de exerccio da propriedade a ser regulamentada, com repercusso, sobretudo, no cadastro imobilirio. O direito de
edificar, alm do limite mximo permitido traduzir direito originrio atribudo coletividade,
da porque sua transferncia ao particular operar-se- atravs de concesso, qual prevista na
lei italiana j referida (Lei 10/77), de feio onerosa, o que afasta a conotao tributria. Se
a tanto se abalanar o legislador, curial ser a fixao desse valor, atento a padres rgidos de
aferio de custas, de molde a que no se ultrapasse, nessa estimativa, o vero reembolso dos
encargos que a utilizao prtica de concesso trar coletividade (A participao do particular no urbanismo. Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, p. 84).
324
aria Lima - Cepam

Acreditamos que, em virtude dos poderosos interesses econmicos envolvidos, imprescindvel que somente por intermdio de lei (em sentido
formal e material), com claros critrios, a Administrao Pblica
transacione direitos de construo em seu relacionamento com o particular. dizer, deve haver vinculao entre tais direitos e os programas
estabelecidos em uma poltica urbana legitimada pelo crivo popular. Jamais esse instrumento pode estar nas mos discricionrias do administrador pblico.151
Cuidemos, agora, do projeto. Passemos a analisar os enunciados contidos na Seo VII Da Outorga Onerosa (arts. 28 a 31 do projeto), que
tem a seguinte redao:
Art.28 O Plano Diretor poder fixar reas nas quais o direito de
construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento
bsico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
1o Para os efeitos desta lei, coeficiente de aproveitamento a relao entre a rea edificvel e a rea do terreno.
2o O Plano Diretor poder fixar coeficiente de aproveitamento bsico
nico para toda a zona urbana ou diferenciado para reas especficas dentro da zona urbana.
3o O Plano Diretor definir os limites mximos a serem atingidos
pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade
entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea.
151 Os municpios devero definir, por exemplo, como reas de especial interesse social, os
terrenos no utilizados ou subtilizados, necessrios implantao de programas habitacionais
de baixa renda, assim como as reas ocupadas por favelas e loteamentos irregulares para
implantar projetos de urbanizao e regularizao fundiria. Por essas reas, caracterizadas
como de especial interesse social, podero ser estabelecidos padres especiais de
parcelamento, urbanizao, uso e ocupao , proporcionando melhores condies econmicas de produo de lotes urbanizados e possibilitando a regularizao das reas j ocupadas. Nas reas destinadas a assentamentos, deveria ser dada prioridade ao acesso da terra
nas cidades em lotes urbanizados dotados de infra-estrutura bsica, entregues por concesso real de uso para famlias, previamente cadastradas, proibindo-se de forma rigorosa a
alienao por um prazo longo, de 15 a 25 anos, por exemplo.
325
Estatuto da Cidade
Art.29 O Plano Diretor poder fixar reas nas quais poder ser permitida alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.
Art.30 Lei Municipal especfica estabelecer as condies a serem observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de
uso, determinando:
I a frmula de clculo para a cobrana;
II os casos passveis de iseno do pagamento da outorga;
III a contrapartida do beneficirio,152 que poder constar de:
a)
ativos financeiros;
b)
bens imveis;
c)
execuo de obras e servios relevantes para o desenvolvimento

urbano municipal;
d)
crditos relativos a indenizaes no pagas pelo municpio.
Art.31 Os recursos auferidos com a adoo da outorga onerosa do

direito de construir e de alterao de uso sero aplicados com as finalidades previstas nos incisos I a IX do artigo 26."
Por sua vez, o artigo 26 tem a seguinte redao:
Art. 26 O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder
Pblico necessitar de reas para:
I regularizao fundiria;
II execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III constituio de reserva fundiria;
IV ordenao e direcionamento da expanso urbana;
V implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
VI criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;
152
O mais recente texto do projeto finaliza o inciso III do artigo 30 com a seguinte redao:
a contrapartida do beneficirio, eliminando a relao constante das alneas a a d.
326
aria Lima - Cepam

VII criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas

de interesse ambiental;
VIII proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico;
IX outras finalidades de interesse social ou de utilidade pblica, definidas no Plano Diretor.
Pargrafo nico A lei municipal prevista no 1o do artigo 25 dever
enquadrar cada rea em que incidir o direito de preempo em uma ou
mais das finalidades enumeradas por este artigo.
De uma maneira geral, verificamos que o projeto no se distancia de
idias dantes apresentadas. No vislumbramos inconstitucionalidades ou
ilegalidades no captulo analisado. Contudo, como natural, de sua aplicao podem surgir problemas graves.
Inicialmente, verifica-se que o caput do artigo 28 foi fiel ao iderio da
Carta de Embu, ao autorizar que o Plano Diretor possa fixar reas nas
quais o direito de construir possa ser exercido acima do coeficiente de
aproveitamento bsico, mediante contrapartida a ser prestada pelo
beneficirio.
A norma cinge-se a remeter ao Plano Diretor, como instrumento
normativo que disciplina a cidade, a possibilidade na fixao de reas nas
quais o direito de construir possa ser exercido acima dos padres. certo
que no poderia invadir competncia municipal, e, assim, remeteu o
problema aos municpios.
A primeira questo que vem mente, diz respeito ao conceito e extenso das reas enunciadas no projeto. Toda e qualquer rea municipal
pode ser passvel de receber a norma em tela? Verifica-se que, at
logicamente, o programa legislativo pressupe que os municpios estejam dotados de um Plano Diretor atualizado, moderno, que efetivamente
atenda ao desenvolvimento da cidade. Logicamente, deve-se, em primeiro lugar, verificar se o zoneamento municipal est bem estruturado, se
atende com razoabilidade s demandas do desenvolvimento urbano. Nesse
contexto que se insere a alterao proposta. Aps essa verificao, e
327
Estatuto da Cidade
implementao (caso necessria), passa-se utilizao do instrumento

proposto, como uma das novas alternativas urbansticas.
Essa caracterstica estreita vinculao com o zoneamento (atualizado,
adequado, legtimo) , constante em todo o captulo analisado. Creio
que h grande risco em tentar aplicar os novos instrumentos, sem que,
antes, haja um diagnstico preciso dos problemas urbanos municipais. A
negociao e presso poltica na implementao dos novos instrumentos,
sem que antes seja realizado o diagnstico da ordenao urbana, poderia levar a graves distores.
Assim, no difcil imaginar que prefeitos recm-eleitos, considerando
a hiptese de aprovao do projeto em curto prazo, no incio do mandato, possam negociar com o setor privado, passando a sua viso urbanstica em troca de benefcios, que no aqueles enunciados no projeto.
A regra de ouro para o provvel sucesso da proposta est, insistimos, na
conformao democrtica e legtima do espao urbano, sem o que o instrumento torna-se perigoso, seja porque a Administrao Municipal poder us-lo como moeda de negociao poltica, com a cmara ou
com a sociedade empresarial, seja em virtude de falta de autoridade, que
poder levar ao mesmo resultado, um balco de negcios imobilirios.
Nesse sentido, o 2o do artigo 28 dispensa maiores comentrios. So
exatamente os urbanistas, a comunidade local, os tcnicos e a Administrao Municipal, respeitado o princpio participativo, as pessoas competentes para definir com responsabilidade se adotaram coeficiente nico
ou diferenciado, respeitadas as peculiaridades locais.
O 3o j indica os critrios que informam as decises. A proporcionalidade
entre solos e equipamentos pblicos e solos privados deve ser respeitada.
A proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de
densidade esperado em cada rea no pode ser o nico critrio que informar o legislador municipal. Ele insuficiente na tentativa de equilibrar a
proporo entre reas pblicas e privadas, a no ser que nele tambm
possamos inserir o conceito de redistribuio urbanstica.
328
aria Lima - Cepam

Entendemos por redistribuio urbanstica a adoo de uma poltica

que consiga captar mais-valias imobilirias nas reas de grande investimento, de modo a possibilitar o financiamento de projetos sociais (reas
verdes, parques, centros de lazer, e, sobretudo, habitao).
O artigo 29 do projeto contempla a grande inovao no contexto global, e tambm, com ela, muitas apreenses. Nesse contexto, qualquer
alterao do uso do solo por si s problemtica, sobretudo diante da
(necessria) contrapartida do beneficirio. 153
Desde logo, no poderamos deixar de anotar que o municpio no tem
competncia para disciplinar as alienaes do direito de construir, pois
essa matria evidentemente federal, por expressa disposio do artigo
22, inciso I, da Constituio da Repblica. Entretanto, o problema parece
solucionado pelo projeto, na medida em que lei federal pretende estatuir
os parmetros legais (normas gerais) para viabilizar a transferncia do
direito de construir, cabendo ao municpio, atravs da aludida concesso
onerosa a normatizao do espao urbano, que naturalmente confortase em sua competncia, tambm constitucional.154 A matria, contudo,
na mais recente redao do projeto (artigo 35), parece insistir no erro, ao
153
Ives Gandra da Silva Martins e outros autores parecem defender a utilizao do instituto
com caractersticas tributrias, na linha adotada na Frana. (Solo criado, Revista de Direito
Civil, v. 15, p. 57 a 82). J Miguel Seabra Fagundes, em texto clssico a respeito do tema, no
adere entrega pelo interessado ao Poder Pblico de reas proporcionais ao solo criado,
argumentando que a soluo no se harmoniza com o propsito bsico, fundamental,
inarredvel, da admisso do solo criado, a traduzir-se na conciliao do crescimento vertical
das edificaes, com a boa qualidade das condies de vida no local (rua, bairro, cidade).
Porque essencial ao atendimento desse objetivo, e para tal situao acima de qualquer outro
fato, a proporo tida por ideal, ou pelo menos satisfatria, entre a rea construda habitvel e as condies naturais do ambiente, como fatores de higiene e conforto da moradia
(insolao, circulao do ar e sua oxigenao, etc.). Ora, diz o saudoso mestre: se assim ,
no h como trocar, em pecnia, valor fundamental insuprvel para salubridade da rea.
(Aspectos Jurdicos do Solo Criado, RDA, v. 129, p. 5).
154
A Constituio atribui a Unio, aos Estados e aos municpios competncia concorrente
para legislar sobre o estabelecimento de limitaes urbansticas no que diz respeito s restries do uso da propriedade em benefcio do interesse coletivo, em defesa do meio ambiente
para preservao da sade pblica e, inclusive, do lazer. Nesse sentido, novamente confirase a jurisprudncia, (RMS 8.766-PR) j referida.
329
Estatuto da Cidade
aludir alienao do direito de construo.

Voltando ao tema do mestre Seabra, com ele concordamos no sentido
de que, apesar da lei traar diretrizes gerais para a execuo da poltica
urbana, nada garante que os novos instrumentos efetivamente cumpram
aqueles objetivos, no havendo um instrumento normativo apto a evitar
ou corrigir a distoro na aplicao daquelas metas enunciadas nos pargrafos 1o a 3o do Projeto, sendo lcito presumir a existncia de conflitos de
competncias, ao menos no que tange ao provvel distanciamento entre os propsitos do planejamento e a aplicao das normas urbansticas
pelo municpio.
Ademais, seria interessante imaginar-se a criao de um Fundo Municipal de Desenvolvimento, com o intuito de gerir os recursos auferidos
com a venda do solo criado, fundo este com composio democrtica e
paritria, que efetivamente controlasse a aplicao dos recursos e, sobretudo, os critrios de desenvolvimento urbano municipal.
Preocupa-nos que os novos instrumentos sejam controlados pelo cidado e que, sobretudo, as decises no sejam tomadas exclusivamente por
critrios polticos, sem a participao esclarecida dos muncipes. Em passado recente, a tentativa da implantao das operaes interligadas
deu ensejo interveno do Ministrio Pblico, essencialmente porque
atribua-se ao Executivo a competncia para a definio de elementos
essenciais do desenvolvimento urbano (a pretexto da invocao da presena da avaliao dos critrios tcnicos), deixando de lado importantssimo elemento que a cidade enquanto espao de convivncia, cujos
titulares das decises so os seus representantes, agindo indiretamente
(eleitos), com os mecanismos de participao usual (audincias pblicas,
debates, etc.).
A mesma apreenso nos ocorre ao analisar o tema do solo criado.
preciso evitar que ele seja instrumento (nada singelo) de simples arrecadao tributria. O engajamento consciente da iniciativa privada em projetos urbansticos necessrio e imprescindvel, mas jamais pode-se acei-
330
aria Lima - Cepam

tar que ela tome o comando decisrio da situao para impor sua viso
urbanstica. Esse assunto de interesse pblico que no pode escapar das
mos do Estado, enquanto ente regulador dos conflitos sociais.
O artigo 30 j oferece as condies a serem observadas para outorga
onerosa do direito de construir, estabelecendo em que hipteses poder
se dar a contrapartida do beneficirio: ativos financeiros, bens imveis,
execuo de obras e servios relevantes para o desenvolvimento urbano
municipal, e crditos relativos a indenizaes no pagas pelo municpio.155
No vamos comentar um a um os instrumentos de contrapartida do
beneficirio. No vemos necessidade de analis-los isoladamente. Cremos, entretanto, que o ltimo deles pode suscitar demandas judiciais.
Isso porque se, nas indenizaes no pagas pelo municpio, esteja se
cogitando dos precatrios, preciso compatibilizar os dois institutos, e
no vemos espao de transao como o regime constitucional dos
precatrios, que, como cedio, devem atender cronologia fixada na
Constituio.
Finalmente, parece necessrio encarecer a necessidade de criteriosa avaliao em todo o processo do solo criado, do comeo ao fim, seja para
identificar com critrios justos e precisos os valores apresentados, seja
para que a contrapartida do beneficirio no seja um novo engodo
para iludir o errio pblico e seus administradores. A lisura e a legitimidade do processo devem ser resguardadas.
Preocupa-nos, ainda, no projeto apresentado, que a qualidade ambiental
da cidade seja preservada. A m gesto do zoneamento, do solo criado,
ora proposto, das operaes interligadas, pe em risco as poucas garantias que temos na preservao do meio ambiente.
Ante todo o exposto, propomos que todo o processo de alterao desejado seja permeado de amplo debate, a fim de que o procedimento seja
dominado por transparncia, notadamente no que tange divulgao
155
Hipteses suprimidas na atual redao do projeto. possvel que retornem; assim, consideramos prudente manter os comentrios originais.
331
Estatuto da Cidade
dos dados e valores de cada operao, possibilitando a manifestao da

populao atingida, reduzindo, o quanto possvel, os riscos de uma nova
feio urbanstica que somente atenda aos interesses de uma determinada camada da populao.
Aguardamos que a Fundao Prefeito Faria Lima Cepam cumpra o
papel de deflagrador desse processo no mbito municipal. De nossa parte, temos conscincia que no esgotamos o tema, mas apenas lanamos
algumas luzes para o incio do debate, a fim de refletir sobre as posies
adotadas e, assim, poder evoluir.
SOLO CRIADO A EXPERINCIA EM PORTO ALEGRE

Maria Regina Rau de Souza156
Maril Marasquin157
O instrumento de poltica urbana denominado solo criado fundamentase na separao do direito de propriedade do direito de construir. As legislaes urbansticas vinculam propriedade privada um ndice de Aproveitamento do Terreno IAT, correspondente rea mxima edificvel.
Com o solo criado, oportuniza-se aos empreendedores privados edificar
acima do coeficiente fixado em lei, mediante pagamento ao Poder Pblico, e, portanto, coletividade, pela rea excedente.
Apesar das virtudes conceituais desse instrumento, tem sido polmica e
difcil sua utilizao efetiva nos municpios brasileiros que o incluram nos
regulamentos de seus planos diretores. Verificam-se dificuldades do ponto de vista jurdico, associadas questo patrimonial e s possveis perdas
qualitativas da propriedade privada, bem como dificuldades econmicas
156
Arquiteta (UFRGS, 1979), mestranda em Planejamento Urbano e Regional (UFRGS), tcnica da Secretaria do Planejamento Municipal, Porto Alegre (RS), professora do Departamento
de Arquitetura e Urbanismo da Universidade do Vale do Rio dos Sinos, So Leopoldo (RS).
157
Arquiteta (UFRGS, 1971), chefe da Coordenao de Estudos Urbanos da Secretaria do
Planejamento Municipal, Porto Alegre (RS). Coordenou o tema Adensamento Urbano na
reavaliao do Plano Diretor de Porto Alegre.
332
aria Lima - Cepam

e operacionais. Estas ltimas relacionadas a alteraes no preo da terra,

transferncia de custos adicionais para o valor final dos imveis, bem
como regulamentao e aplicao conjugada com os demais dispositivos urbansticos de uso e ocupao do solo.
conhecido, tambm, que as principais potencialidades desse instrumento reduzir preos dos terrenos, orientar o mercado fundirio, estabelecer limites de densidade, induzir o desenvolvimento e ampliar as receitas municipais no podero ser exploradas simultaneamente. A delimitao dos objetivos e as conseqncias da aplicao do solo criado
sobre a estrutura urbana decorrem, essencialmente, do contexto
socioespacial e poltico no qual se insere. Sendo assim, cabe entender
suas origens e contextualizar sua aplicao. Ser o momento, o local e
tambm os precedentes legais que contribuiro, de forma significativa,
para o sucesso dos seus objetivos maiores.
Comentrios Histricos
A instituio do solo criado teve incio na Europa durante os anos 70,
tendo assumido caractersticas distintas em cada nao, de acordo com
legislao urbanstica e formulao jurdica local. A Comisso Econmica
para a Europa, vinculada Organizao das Naes Unidas - ONU, em
reunio realizada em Roma (1971), acordou sobre a necessidade de afirmar a separao entre o direito de propriedade e o direito de edificar,
delegando a cada pas representado na comisso o desenvolvimento de
critrios e mecanismos legais prprios quanto sua aplicao.
Na Frana, a legislao considera o direito de construir inerente propriedade privada, mas define limite legal para o seu exerccio, para alm
do qual o direito de edificar subordina-se ao interesse da sociedade. Foi
aprovado (1975) o ndice nico de aproveitamento dos terrenos igual a
um para todo o territrio nacional e 1,5 para a regio de Paris. Posteriormente (1983), esses valores foram aumentados para dois, nas cidades
com mais de 50 mil habitantes, e para trs na regio de Paris. Dessa forma, o chamado plafond legal de densit estabeleceu parmetro mximo
333
Estatuto da Cidade
de ocupao do territrio francs, a partir do qual todo acrscimo construtivo efetiva-se mediante pagamento ao Estado, ressarcindo parte dos
investimentos pblicos provenientes da estruturao do espao urbano.
(Grau, 1983: 60)
Na Itlia (1977), a lei prope dissociar, de forma absoluta, o direito de
construir do direito de propriedade. A construo passa a ser uma concesso do Poder Pblico, embora haja decises da Suprema Corte Italiana
quanto inconstitucionalidade de determinados dispositivos dessa legislao. Nos Estados Unidos, registram-se experincias com transferncias
do direito de construir, objetivando proteo do patrimnio arquitetnico
tombado e preservao de reas de interesse ambiental. O instrumento
tem origem no Plano de Chicago, denominado Space Adrift. Nos pases
escandinavos, o solo urbano, na sua maior parte, municipal, sendo a
construo uma concesso de uso.
A experincia nacional tem matriz na experincia francesa. Esse tema
vem sendo discutido, por juristas e urbanistas, desde a dcada de 70,
visando adequar sua aplicao s normas constitucionais brasileiras. Experincias de implementao do Solo Criado, em cidades como So Paulo, Rio de Janeiro, Niteri, entre outras, apesar de apresentarem variaes na sua concepo e nas possibilidades de abrangncia do instrumento, apiam-se, via de regra, na adoo do IAT igual a um para toda a
cidade. Equivale dizer que se parte de um parmetro de adensamento
urbano internacionalmente testado e reconhecido como parmetro genrico ideal, no qual a densidade urbana corresponde rea da superfcie
da cidade.
Solo Criado em Porto Alegre

Aes precedentes As operaes com transferncias do direito de construir foram iniciadas em 1975, atravs de decreto municipal que introduziu a possibilidade de permuta das reas atingidas pelo traado do Plano
Diretor sistema virio, praas e escolas pelo direito de edificar, na
parte restante dos imveis, a quantidade de metros quadrados que seria
334
aria Lima - Cepam

possvel para o todo inicial. Regulamenta-se, dessa forma, a figura da

desapropriao de imveis por transferncia de potencial construtivo.
A posterior aprovao do Primeiro Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (1979) introduziu alterao significativa ao permitir a permuta de ndices entre terceiros, sempre com doao ao municpio da rea objeto dessa transferncia.158 Ampliou, tambm, o elenco de equipamentos urbanos
passveis de serem desapropriados por transferncia de potencial construtivo, incluindo: prdios de interesse sociocultural; equipamentos de lazer e
cultura (teatros municipais, auditrios e cinemas); de abastecimento de gua
e servios de esgoto cloacal, e centros comunitrios. Extenso justificada
por contemplar equipamentos que contribuem para a poltica de qualificao ambiental da cidade e cuja demanda conseqncia direta da
densificao populacional existente no contexto em que se inserem.
Em 1987, foi criado o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano FMDU. A inovao ocorreu pela possibilidade que o municpio adquiriu
de obter recursos tambm com a alienao do potencial construtivo vinculado a terrenos objeto de desapropriaes pecunirias. Passa a ser vendido, por processo licitatrio, potencial construtivo correspondente a reas
j desapropriadas em pecnia e destinadas implantao dos equipamentos urbanos mencionados anteriormente.
Os estoques baseavam-se em planos de distribuio de ndices,
parametrizados, inicialmente, pelas densidades previstas no Plano Diretor, em comparao s densidades existentes. Estabeleceu-se relao de
proximidade entre os setores da cidade que receberiam os estoques e os
locais de origem dos ndices. Os planos de distribuio seguintes contemplaram no s locais prximos e nos quais as densidades permitiam, mas
tambm aqueles onde havia uma demanda explcita e onde o municpio
tinha interesse na promoo de sua revitalizao e desenvolvimento. Os
benefcios dessas inovaes e a compreenso do mercado imobilirio no
158
Dito de outra forma, as negociaes realizavam-se pela doao da rea necessria execuo de obras pblicas e pela autorizao para construir, no restante ou em outro imvel, o
mesmo volume de construo permitido, caso no houvesse a desapropriao.
335
Estatuto da Cidade
manejo desse instrumento revelaram-se, gradativamente, no desempenho das negociaes, confirmando a validade do instrumento.
importante considerar a influncia de variveis mercadolgicas nas
alienaes do FMDU. Alteraes na legislao do Plano Diretor tiveram
forte repercusso nas licitaes efetuadas em 1988 e 1990, motivando a
concentrao de empreendimentos residenciais multifamiliares em bairro
tradicional da cidade, com marcado potencial de renovao do uso original, dado por residncias unifamiliares. J em 1991, houve decrscimo
nas vendas, ocasionado por um processo recessivo na construo civil e
pelo alto valor fixado para os ndices. Calculados com base no resultado
da ltima licitao e corrigidos mensalmente pelos ndices de inflao,
superaram a valorizao imobiliria no perodo. Tambm contribuiu para
o decrscimo nas alienaes a manuteno do plano de distribuio anterior, deixando venda potenciais construtivos com mdia e baixa
atratividade. Obteve-se estabilidade nas vendas para as licitaes de 1994
e 1995, com a elaborao de novo plano de distribuio e redimensionamento do valor do metro quadrado dos lotes.
Na anlise das desapropriaes por transferncia de potencial construtivo, identificam-se dois perodos distintos: o primeiro, de 1976 a 1984, no
qual a mdia das operaes foi de 400,00 m2/ano, e o segundo, entre
1985 e 1993, com a mdia de 17.500,00 m2/ano, revelando o momento
em que o mercado apropriou-se do instrumento. As operaes vinculadas ao FMDU dependiam de ao do Poder Pblico (licitaes) e apresentaram comportamento diverso. No perodo de 1987 a 1999, foram realizados 11 procedimentos de venda com mdia anual de 22.500 m2/ano.
Em sntese, o municpio coloca, no mercado da construo civil, cerca de
40.000 m2/ano de potencial construtivo, seja atravs do FMDU, seja como
pagamento de desapropriaes, constituindo mercado consumidor os
empreendimentos de habitao multifamiliar, comrcio e servios. Essas
operaes representam, em mdia, 9% do total construdo na cidade ao
ano e de 12% a 15% do total referente ao mercado consumidor, chegando a 30%, se analisado setorialmente.
336
aria Lima - Cepam

As bases para a proposta A instituio do Solo Criado passou a ser

amplamente discutida, aps aprovao da nova Constituio Federal, e
surge como instrumento legal, em Porto Alegre, atravs da Lei Orgnica,
nos captulos da poltica urbana e habitacional. Durante o I Congresso da
Cidade de Porto Alegre (1993), constatou-se que no seria possvel implantar o Solo Criado e a conseqente indicao das reas a serem
adensadas sem reformular o atual Plano Diretor.159 No ano seguinte,
com o processo de reformulao do Plano j iniciado, inmeras entidades
mobilizaram-se pela aprovao desse instrumento, por consider-lo relevante na implementao de polticas referentes reforma urbana.
O entendimento feito com a cmara de vereadores, poca, foi de que
os ndices privados de construo (IAT), constantes no Plano Diretor, seriam
mantidos.160 O acordo foi ratificado no II Congresso da Cidade (1995),
indicando que tambm os ndices referentes ao Solo Criado deveriam ter
valores diferenciados por setores urbanos, apoiados em avaliaes subseqentes sobre o potencial de adensamento de cada setor, havendo reas
da cidade sem nenhum tipo de oferta de ndices pblicos.
Os estudos realizados para implementao do Solo Criado basearamse, inicialmente, em anlises realizadas pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul UFRGS quanto aos custos do hectare urbanizado em
relao s densidades populacionais. A idia era definir um patamar intermedirio de densificao que possibilitasse o aproveitamento racional
159
Apesar do desencanto generalizado com a experincia de planejamento urbano, os planos diretores ganham importncia estratgica na concretizao dos princpios e objetivos da
reforma urbana. (Ribeiro; Santos, 1993: 53)
160
A essncia do argumento apoiava-se na impropriedade de se romper pactos j firmados. Em Porto Alegre, a disputa por ndices construtivos vem de longe. Nas diversas modificaes que sofreu a legislao urbanstica, o acrscimo do potencial construtivo privado
tornava-se objeto de polmica e centralizava as discusses. Outra preocupao importante
referia-se alterao nos preos da terra urbana, caso fosse adotado o IAT=1 para toda a
cidade, num contexto de especulao imobiliria complexo. De fato, alm das dificuldades
conhecidas, h, ainda, conforme alertado por Smolka, a questo da iniqidade fiscal entre
proprietrios recentes e antigos. Quanto menor o perodo de reteno especulativa do terreno, maior a perda percebida pelo proprietrio (Smolka, 1991: 36).
337
Estatuto da Cidade
da infra-estrutura. Regras de economia urbana pedem cidades compactas. A definio de zonas adensveis baseou-se na existncia de infraestrutura passvel de ser utilizada ou com viabilidade de recuperao e
redimensionamento.161
Posteriormente, foi introduzida nova abordagem com relao ao clculo das densidades. Diferentemente do conceito vigente no Plano Diretor,
em que a densidade refere-se aos habitantes fixos por hectare, considerase no clculo tambm os habitantes no residentes. A densidade passa a
ser expressa pela densidade habitacional (para controle do uso de equipamentos urbanos e comunitrios) e densidade populacional (para controle
do uso da infra-estrutura urbana e servios pblicos). 162
O formato do instrumento no plano diretor: O solo criado surge
com o objetivo principal de gerar recursos para financiar programas
habitacionais de baixa renda. Objetiva-se, secundariamente, implementar
polticas de urbanizao, recuperar parcela da valorizao imobiliria gerada pelos investimentos pblicos, e direcionar o adensamento populacional,
otimizando o uso da rede de infra-estrutura e os servios urbanos ofertados.
A aplicao do solo criado parte de estoques calculados com base no
parmetro de acrscimo de 20 e 30 economias/hectare, vinculados totalidade das zonas adensveis (47% da rea urbana do municpio) e no
ao lote.163 O ndice de aproveitamento 3,0, que possibilita a construo
de at trs vezes a rea do terreno, a situao de aproveitamento mxi
161
mais oneroso construir cidade nova do que manter e redimensionar a infra-estrutura

da cidade existente.
162
Se, por um lado, a proposta do Plano anterior adequada para avaliar a carncia de
equipamentos, como praas e escolas, de outro, mostra-se insuficiente para analisar o impacto da densificao sobre a infra-estrutura. Exemplo clssico dessa distoro verifica-se no
centro histrico de Porto Alegre. A densidade projetada pelo Plano varia de 175 a 275 hab/
ha; no entanto, computando habitantes e empregados chega-se a uma densidade superior
a 800 hab/ha, compatvel com a realidade daquele setor.
163
Medida que reconhece a natureza no homognea da configurao e tamanho dos lotes
urbanos, somatrio de diferentes tipos de estrutura fundiria e parcelamento. Exigncia de
recuos laterais associados altura, reduz o percentual de terrenos aptos a absorver acrscimo de potencial construtivo.
338
aria Lima - Cepam

mo admitido na cidade, considerando nesse limite o somatrio de ndices

pblicos e privados.164 Nas reas adensveis, a composio dos ndices
tem a seguinte variao: ndice 3,0 para setores com previso de
verticalizao das edificaes e miscigenao de atividades e ndice 2,0
para setores com previso de mdia altura e baixa miscigenao de atividades. Uma terceira possibilidade de compra de potencial construtivo refere-se aos chamados ajustes de projeto, limitados em 100m2/lote ou
10% da rea do empreendimento. So acrscimos previstos em setores
consolidados, com densidade de construo elevada ou em reas predominantemente residenciais e de baixa altura.
O monitoramento da densificao ser feito tanto por setores como por
quarteires. Para os setores, foram definidos dois patamares mximos de
densificao: 160 economias/hectare bruto (reas mais densas e mais centrais) e 120 economias/hectare bruto (reas menos densas e mais afastadas). Os quarteires tm como parmetro o limite de 260 economias/
hectare lquido.165 Periodicamente, o municpio publicar a relao dos
quarteires no aptos a receber solo criado.
Os estoques construtivos sero vendidos diretamente aos interessados,
a preo de mercado, e os recursos provenientes sero canalizados para o
Fundo Municipal de Desenvolvimento. O municpio far a atualizao dos
valores a cada seis meses e suspender as vendas, tanto por setores como
por quarteiro, sempre que se constatar impacto negativo sobre a estrutura urbana.166
Consideraes Finais
A novidade na implementao do solo criado para Porto Alegre reside,
basicamente, na sua caracterizao a partir dos ndices privados diferen
164
Esse ndice corresponde ao limite mximo adensvel. No clculo da rea total, somam-se
reas complementares atividade principal e destinadas a servios de apoio a edificao.
165
O hectare lquido exclui reas pblicas (sistema virio, praas, escolas, etc.).
166
A fixao dos valores base de clculo e os procedimentos para cobrana constituem importantes dificuldades operacionais. Para efeito do clculo devero ser includas as salvaguardas necessrias para que a determinao dos valores base do metro quadrado dos terrenos no se torne objeto de negociaes arbitrrias (Smolka, 1991: 38).
339
Estatuto da Cidade
ciados, dados pelo zoneamento de usos. A formulao adotada para o

instrumento desvia-se da concepo tradicional, associada adoo de
IAT igual a um para toda a cidade, sem prejuzo, no entanto, de sua
sustentabilidade lgica como instrumento que recupera parte da maisvalia incorporada aos lotes e que regula a distribuio das densidades.167
Convencionou-se que os limites da capacidade construtiva inerente ao
direito de propriedade so aqueles constantes no Plano Diretor. Qualquer
densificao acima dos valores fixados em lei ser onerada.
A partir da, fica excluda a tentativa de reduzir os preos imobilirios.
Com isso, evita-se o comprometimento de outros instrumentos fiscais.
No havendo reduo no valor venal dos imveis, a arrecadao do IPTU
permanece inalterada, bem como a expectativa de arrecadao via solo
criado, uma vez que no h reduo do valor base de clculo para as
vendas.168 As variaes de preos refletem a diferenciao decorrente de
atributos relativos aos terrenos. A equao que compe o preo da terra
urbana tem mltiplas variveis: acessibilidade, atributos naturais/
locacionais, efeitos de vizinhana, concorrncia, dispositivos legais, etc.,
determinados, em parte, pela ao de agentes como o Poder Pblico e
incorporadores. Os proprietrios no so agentes determinantes desses
preos e tendem a interpretar como confisco de direitos j adquiridos
medidas de interferncia na formao do preo da terra.169
Com base nas experincias anteriores e na produo de conhecimento
geral sobre a cidade, possvel antever que a construo anual dever
manter-se estvel. No haver induo de desenvolvimento urbano significativo a partir das vendas de ndices pblicos, exceo de maior
167
Do ponto de vista tcnico, nada impede que se institua o solo criado no regime de ndices
privados diferenciados, desde que o municpio no altere os ndices vigorantes a qualquer
pretexto, sob pena de desacreditar o prprio instrumento.
168
A perda qualitativa da propriedade fundiria, associada prtica comum desse instrumento e vinculada adoo de ndice nico, no se verifica na manuteno de ndices
diferenciados.
169
Convencionou-se dizer, na teoria econmica, que os proprietrios de terrenos so pricetakers, pois so agentes passivos na determinao do preo final dos lotes, subjugado, essencialmente, s regras de concorrncia (Smolka, 1991: 31).
340
aria Lima - Cepam

competitividade entre setores da cidade, objeto de vendas diferenciadas. O

solo criado, dissociado de uma poltica de financiamento construo,
praticamente em nada afeta a densificao geral da cidade, podendo verificar-se excees percebidas, pontualmente, por imvel ou quarteiro.
O aporte de recursos provenientes da aplicao do solo criado e seu
impacto na poltica habitacional est diretamente relacionado com o
mercado imobilirio. A mdia da dcada de 90 registra 440.000 m2/
ano de rea construda adensvel. Descontados os empreendimentos
de habitao unifamiliar e indstria (mercado no consumidor de ndices), tem-se 350.000 m 2/ano. A expectativa absorver, atravs das
vendas de estoques pblicos, um tero desse mercado.170 Sabe-se que
o crescimento da populao na faixa de renda D (at trs salrios mnimos) est estimado em 2.000 unidades habitacionais ao ano. Projetase que a arrecadao, via solo criado, ser significativa como
alavancagem de uma poltica habitacional voltada para demandas futuras, restando para cobrir, com outras receitas, o dficit atual de 71.000
unidades. 171
Os novos pressupostos do planejamento urbano, ancorados na Constituio de 1988 e no Movimento Nacional pela Reforma Urbana, apontam para a necessidade de repensar a gesto das cidades. A poltica do
solo criado uma das propostas reformistas no cenrio de mudanas
em curso. Antecipar o acerto da formulao dada ao instrumento na legislao de Porto Alegre , ainda, prematuro. Conta a favor, no entanto,
sua insero conjugada com a reformulao do Plano Diretor, que incorpora avanos conceituais e abre espao para implementao de novos
instrumentos.
170
Parece vlido pensar que a aceitao das novas regras do jogo ficar facilitada pelo fato
do mercado imobilirio j estar familiarizado com operaes envolvendo venda de potencial
construtivo.
171
Cabe lembrar o papel fundamental de outros instrumentos fiscais (IPTU, ITBI, IR sobre
lucro imobilirio) na implementao de polticas urbanas e na viabilizao institucional do
Solo Criado. As alegadas experincias exitosas do estrangeiro no prescindiram deste esforo disciplinar (Smolka, 1991: 37).
341
Estatuto da Cidade
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342
aria Lima - Cepam

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TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR UM

INSTRUMENTO MAL APLICADO172
Maria Cecilia Lucchese173
A questo da justia social na cidade passa a ser discutida pelos movimentos sociais no Brasil em 1985, no mbito da instalao da Assemblia
Nacional Constituinte.
Foi nessa conjuntura que setores ligados questo urbana (moradia,
saneamento, transporte, etc.) mobilizaram-se criando o Movimento Nacional pela Reforma Urbana.
A discusso encaminha-se rapidamente, em termos jurdicos, para a
necessidade de separao entre o direito de propriedade e o direito de
construir. Na Constituio de 1988 o grande avano nesse sentido foi a
definio da funo social da propriedade urbana.
Contudo, essa postura tem uma srie de antecedentes. O primeiro
instrumento urbanstico que introduz essa questo a legislao de uso e
ocupao do solo, atravs do qual os proprietrios de terras urbanas passam a sofrer limitaes administrativas sobre suas possibilidades de utilizao e edificao dos terrenos, prtica que se torna comum nos anos 60.
Mas seria o solo criado que viria a se constituir na primeira proposta de
instrumento urbanstico, que claramente separava o direito de propriedade do direito de construir, uma vez que qualquer construo em um terre
172
Texto escrito em fevereiro de 2000.

173
Arquiteta e urbanista, mestranda em Planejamento Urbano na FAU/USP, consultora autnoma nas reas de Planejamento Urbano e Formulao de Polticas Habitacionais, diretora
do Sindicato dos Arquitetos e Urbanistas do Estado de So Paulo.
343
Estatuto da Cidade
no urbano, acima de um determinado teto determinado por lei, deveria

ser adquirido ao Poder Pblico.174 A proposta inspirava-se em um instrumento em vigor na Frana, denominado de plafond legal de densit, que
limitava o direito de construir na regio parisiense a uma vez e meia a
rea do terreno.175
Em 1977, no bojo de toda essa discusso, a Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana - CNPU, da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, colocaria em discusso um anteprojeto de lei denominado Lei de Desenvolvimento Urbano, que, entre seus
objetivos e diretrizes, proporia o condicionamento do uso do solo e do
direito de construir funo social da propriedade.
O projeto de lei propunha, na poca, a manuteno e a criao dos
seguintes instrumentos de poltica urbana: desapropriao, servido administrativa, limitao administrativa, ocupao temporria, requisio,
tombamento, direito de preferncia para aquisio de imvel, urbanizao compulsria, constituio de reservas de terrenos, e decretao de
reas de Interesse Especial.
Se alguns desses instrumentos j eram aplicados e consagrados (como a
desapropriao, servido e limitao administrativa), outros inovavam na
utilizao de instrumentos existentes mas utilizados com outras caractersticas, como a requisio temporria, que, se prevista em casos de guerra ou segurana nacional, passava a ser proposta em larga escala, como
instrumento de poltica urbana.
J a urbanizao compulsria, realizada em terrenos ociosos pelo Poder
Pblico, mediante indenizao a posteriori aos proprietrios, era certa
174
No Brasil, o debate sobre o solo criado comea em 1974, a partir de seminrio promovido
pela Prefeitura de So Bernardo do Campo - SP.
175
A idia original do solo criado surgiu em 1971, em Roma, quando especialistas em problemas de polticas de habitao, construo e planejamento urbano dos pases meridionais da
Europa propuseram a necessidade da separao entre o direito de construir e o direito de
propriedade. Em 1975, o governo francs sancionava a Lei 75-1328, que institua esse
instrumento. Na mesma poca, em Chicago, seria introduzido o conceito de transferncia
do direito de construir entre imveis submetidos a restries de propriedade decorrentes da
necessidade de preservao.
344
aria Lima - Cepam

mente uma inovao.

A discusso dessa lei seria muito polmica, e at hoje se arrasta, na
apreciao dos sucessivos substitutivos apresentados Cmara dos Deputados.
Em 1986, nove anos depois, formalizava-se como bandeira de luta dos
movimentos sociais a questo da reforma urbana, que entendida como
uma nova tica social, tendo como valor bsico a politizao da questo
urbana, atravs da denncia do quadro de desigualdade social que caracteriza as cidades brasileiras.
No bojo dessa discusso, seria apresentado tambm nesse ano um novo
substitutivo ao projeto de lei de 1977, de autoria de Raul Ferraz, que
introduziria pela primeira vez o instrumento transferncia do direito de
construir entre os relacionados.
Ele seria proposto ento para fins de preservao ambiental, em que o
proprietrio de um imvel, considerado pelo Poder Pblico como de interesse de preservao, poderia utilizar o potencial do construtivo do terreno em outro local, transferindo esse potencial de um imvel congelado
para um terreno de sua propriedade ou de propriedade de terceiros.
Essa transferncia seria possvel para imveis urbanos considerados de
interesse histrico, artstico, arqueolgico, paisagstico ou ecolgico; ou
para imveis doados ao Poder Pblico para implantao de equipamentos urbanos ou comunitrios.
Caberia aos municpios regulamentar a aplicao do instrumento em
seus territrios.
Na concepo brasileira, a gnese desse instrumento est vinculada
proteo ambiental e patrimonial, como forma de incentivar a preservao de bens culturais.
E, apesar do instrumento tambm se apoiar na separao entre o direito de propriedade e o direito de construir, ele somente reafirma a limitao administrativa imposta pela lei de zoneamento e permite ao proprietrio, que, por fora dessa lei, no possa construir em seu terreno ou
345
Estatuto da Cidade
no possa transformar a construo existente, realizar o potencial construtivo desse terreno em outro local e at mesmo alien-lo a terceiros.
Como um primeiro desdobramento da aplicao do instrumento, podemos supor que uma ao de desapropriao indireta contra o Poder Pblico, vinculada a casos de limitao administrativa, fica sem efeito.
Nos itens a seguir veremos como, atravs dos anos, a concepo do
instrumento foi modificada no projeto de lei, como esse instrumento vem
sendo proposto e aplicado por vrios municpios, e faremos alguns comentrios sobre sua aplicabilidade e possibilidades urbansticas.
Lei A Proposta do Instrumento

Originalmente a proposta do instrumento surgiu vinculada questo
da preservao ambiental e patrimonial nas reas urbanas. Como normalmente essas reas, por fora da lei de zoneamento, so congeladas, isto , no se permite qualquer modificao da ocupao e, em
alguns casos, do prprio uso, acreditava-se que uma forma de incentivo
preservao seria possibilitar ao proprietrio exercer seu direito de construir em outro local.
Supunha-se tambm que essa possibilidade faria com que aes de desapropriao indireta, principalmente em casos de preservao ambiental,
seriam bloqueadas, alegando-se que o direito de construir estava garantido, se bem que transferido para outra propriedade.
Essa idia, e o prprio instrumento, ainda que no regulamentado por
lei federal, logo foi incorporado s legislaes municipais. E no ocorreram contestaes jurdicas a sua utilizao, uma vez que o instrumento
no feria o direito de propriedade, mas, sim, garantia o seu exerccio.
A partir de 1988, vrios municpios o propuseram e, ao contrrio do
que sucedeu com outros instrumentos tambm propostos em leis municipais, como o solo criado ou o imposto progressivo no tempo, que geraram acirradas polmicas em todo o Brasil e mesmo aes de inconstitucionalidade, a transferncia foi aceita por todos, Poder Pblico, urbanistas, juristas e proprietrios, como um instrumento legtimo, se bem
346
aria Lima - Cepam

que praticamente incuo em alcanar os fins a que se propunha.

Durante todos esses anos de debate em torno da Lei de Desenvolvimento Urbano, batizada de Estatuto da Cidade, e da proposio por parte dos
municpios do instrumento de transferncia do direito de construir, novas
propostas e alternativas para sua utilizao foram surgindo, levando a
que a proposta federal acabasse por incorporar esses novos aspectos.
Em agosto de 1997, o substitutivo adotado pela Comisso de Defesa
do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, na qual tramitava o Projeto
de Lei, previa que o instrumento poderia ser adotado, alm de casos de
preservao, para a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios e para programas de regularizao fundiria.
Em junho de 1999, a matria seria apreciada pela Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara dos Deputados, sendo que, nesse momento, o projeto apresentaria uma srie de modificaes em relao aos citados anteriormente. Contudo, o captulo relativo transferncia do direito de construir continuaria mantendo a mesma redao.
O substitutivo em anlise, e que acabou sendo adotado ao final da discusso da Comisso citada acima, permite que a transferncia seja utilizada em terrenos pblicos e privados e, alm dos casos para sua utilizao j enunciados, permite tambm seu uso em casos de urbanizao de
reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse
social. Permite ainda que o instrumento seja aplicado em imveis que o
proprietrio doe ao Poder Pblico e que seja utilizado para os fins previstos para a utilizao do instrumento.
Se a primeira redao permitia a utilizao do instrumento em quaisquer casos que a legislao municipal propusesse, esta define quais os
casos possveis, e impossibilita alguns usos que j foram propostos para o
instrumento em legislao municipal, como veremos no item a seguir.
Tambm, nessa redao, o instrumento est previsto para imvel que
for considerado necessrio para fins de. Essa redao no esclarece em
que situao o imvel torna-se passvel de transferncia, uma vez que
347
Estatuto da Cidade
necessrio para fins de subentende uma declarao de utilidade pblica e at mesmo uma ao expropriatria, e no somente consta como de
preservao, ou outro fim, em lei de zoneamento ou plano diretor.
Ao definir que o instrumento s poder ser utilizado em determinadas
circunstncias, a nosso ver, o artigo fere o direito dos municpios de determinarem quais situaes lhes so peculiares e admitem o instrumento.
Por outro lado, no houve a preocupao de limitar possveis impactos
negativos que podero ser ocasionados nos locais para os qual foi transferido o potencial construtivo, uma vez que essas condies ficam para
posterior definio municipal.
Dessa forma, sugerimos que uma reviso final da legislao aumente a
abrangncia do instrumento, permitindo possveis desdobramentos em
sua utilizao que o tornem mais efetivo; ao mesmo tempo que
condicionem a transferncia a determinados patamares de densidade,
para os locais de sua aplicao, que no comprometam a infra-estrutura
disponvel e a qualidade de vida dessas regies.
A outra questo colocada pela nova redao a permisso para transferncia do direito de construir, tambm para terrenos pblicos. Se bem
que a idia nos parea interessante, primeira vista ela nos parece de
pouca efetividade, uma vez que reas tombadas ou preservadas do poder
pblico so, em quase todas as legislaes de zoneamento municipal,
definidas como reas especiais, para as quais no so previstos ndices
urbansticos, enquanto que reas utilizadas para implantao de equipamentos urbanos e comunitrios tm, normalmente, sua capacidade de
utilizao, em ndices urbansticos, esgotada.
O mesmo acontece, e talvez de forma mais dramtica, em reas pblicas ocupadas por populao de baixa renda, em casos de regularizao
fundiria ou urbanizao. Normalmente, so reas perifricas, onde os
ndices no permitem altas taxas de ocupao ou verticalizao, e que, ao
serem ocupadas irregularmente, j tiveram toda a sua capacidade construtiva esgotada.
348
aria Lima - Cepam

Dessa forma, ao admitir-se que uma legislao de uso do solo definiu

seus ndices de acordo com a capacidade da infra-estrutura instalada e
sistema virio, no admissvel que se oferea ao proprietrio dessas reas seu potencial construtivo como se o terreno estivesse vago, quando de
fato as construes existentes j o utilizaram.
Utilizao do Instrumento
A transferncia do direito de construir foi adotada na Frana, quando
da elaborao de sua poltica de reforma urbana e instituio dos POS
Planos de Ocuppo do Solo, e nas Zonas denominadas de Preservao.
Pela proposta elaborada, nessas Zonas, alm de ser dada prioridade de
compra dos imveis ao Poder Pblico (a preos de mercado), aplicava-se
tambm o instrumento de transferncia para reas de preservao
ambiental.
Tambm nas Zonas de proteo da paisagem, onde se propunha conter
a urbanizao, o direito de construir e de utilizar o solo s era dado pela
garantia do direito de transferncia do potencial construtivo, possibilitando aos seus proprietrios vender seus direitos de construir para as zonas
de urbanizao (ZOC- Zona de Urbanizao Concertada, que se constituem como importantes zonas de projetos de urbanizao).
Nesse caso, o instrumento foi pensado como um intercmbio entre reas urbanas com diferenciados objetivos quanto a sua expanso e urbanizao, propiciando, de um lado, a manuteno das reas de preservao
ambiental e de proteo paisagem e, de outro, a realizao de projetos
urbansticos em reas prioritrias de expanso urbana.
Como ao mesmo tempo era institudo o plafond legal de densit (solo
criado) e limitado o direito de construir (esse direito passava obrigatoriamente a ter que ser adquirido ao Poder Pblico), o proprietrio de terrenos congelados surgia como a possibilidade de negociao dos valores da
mercadoria potencial construtivo, uma vez que a aquisio do direito de
particulares poderia ser negociada a valores diferenciados daqueles praticados pelo Poder Pblico.
349
Estatuto da Cidade
Criava-se, dessa forma, um mercado real para o potencial construtivo,

onde o estoque na mo de particulares e o valor mximo de venda eram
controlados pelo Poder Pblico.
Isso permitiria a aplicao efetiva do instrumento, favorecendo os proprietrios de imveis em reas de preservao e os construtores em reas
de expanso urbana.
De uma certa forma, a concepo da verso brasileira do instrumento
segue a idia francesa; contudo, sem o controle do potencial construtivo
de todos os terrenos urbanos, o instrumento passaria a no ter grande
efetividade.
Nos Estados Unidos, mais propriamente em Chicago, em 1975, o instrumento foi proposto para fins de preservao do patrimnio
arquitetnico, pelo Plano de Chicago, de John J. Costonis, um dos defensores da transferncia do direito de construir.
Aprovado pelo Estado de Illinois, como decorrncia, foi utilizado em
Chicago e em outras cidades do Estado.
Ainda, na poca, o Departamento do Interior do governo norte-americano props um programa de preservao de edifcios histricos da Escola de Arquitetura de Chicago, propondo, para isso, a utilizao da transferncia do direito de construir.
A proposta adotada previa que essa transferncia ocorresse entre os
proprietrios; contudo, houve participao do Estado para que fosse iniciado o processo de transferncia atravs da implementao de um fundo
que permitisse a implantao de um banco administrativo das atividades.
Projetos de transferncia de direitos de construo tm sido amplamente discutidos nos Estados Unidos, seno, de fato, implementados em
muitas reas. Eles operam atravs da restrio da construo em reas
que o pblico deseja ver preservada, compensando os proprietrios ao
permitir que uma proporo dos direitos de construo daquela rea sejam transferidos para uma outra rea. Essa segunda rea tambm est
sujeita a certas restries que impedem a construo, a menos que direi-
350
aria Lima - Cepam

tos de desenvolvimento sejam comprados dos proprietrios da primeira

rea. Isso pode servir como um duplo propsito ao proteger solo frgil, e
concentrar desenvolvimento imobilirio em reas onde existe o desejo
pblico para tal. (Ashworth,1996)
importante notar, nos dois exemplos citados, que a transferncia do
direito de construir fica condicionada a uma vantagem ou obrigatoriedade
explcita do construtor. Enquanto que, na Frana, pelo fato de todo direito de construir ser adquirido, o proprietrio privado desse direito tem em
suas mos uma mercadoria com real valor de troca, nos Estados Unidos, a
obrigatoriedade da aquisio de direitos de proprietrios privados para
construo em determinadas reas tambm torna a operao efetiva.
Existem intenes claras para determinados territrios, e a transferncia
utilizada como um instrumento dessa inteno e no como uma vantagem a mais, e pouca efetiva, para o proprietrio fundirio.
Nos exemplos brasileiros, como veremos, apesar de a transferncia ter
sido prevista em vrias leis municipais, em nenhum momento houve a
necessria obrigatoriedade de seu uso pelo mercado imobilirio em determinadas situaes, tornando o instrumento quase incuo perante a
inexistncia de mercado real para o bem oferecido.
Trabalho realizado por Ribeiro (IPPUR/FASE, 1994), que analisou leis orgnicas de 51 municpios,176 mostra que, quanto proposio do instrumento da transferncia do direito de construir, 11 leis orgnicas o propunham, 9 o enunciavam, 2 o criavam, enquanto 39 no citavam o instrumento. Ainda, entre 22 planos diretores dos municpios pesquisados, 6
criavam o instrumento, enquanto 16 no o citavam.
Se, por um lado, parece uma boa performance para um instrumento
176
Aracaju, Belm, Belo Horizonte, Campo Grande, Cuiab, Curitiba, Goinia, Manaus, Natal, Porto Alegre, Recife, Salvador, So Luiz, So Paulo, Teresina, Vitria, Rio de Janeiro,
Fortaleza, Joo Pessoa, Campina Grande, Campinas, Campos, Caxias do Sul, Feira de Santana,
Guarulhos, Jaboato, Joinville, Jundia, Londrina, Mau, Pelotas, Olinda, Osasco, Ribeiro
Preto, So Jos dos Campos, Santo Andr, So Bernardo, Sorocaba, Uberlndia, Duque de
Caxias, Contagem, Diadema, Niteri, Nova Iguau, Santos, So Gonalo, So Joo de Meriti,
Florianpolis, Juiz de Fora e Porto Velho.
351
Estatuto da Cidade
ainda no regulamentado pela lei federal, de outro, mostra desconhecimento de suas potencialidades, uma vez que um instrumento muito mais
polmico, como o solo criado (e talvez por isso mais conhecido), era proposto em 15 planos diretores, entre os 22 citados.
Trabalho de Rolnik (1999) para o Estado de So Paulo, em consulta a
118 municpios, concluiu que 70 possuem plano diretor (59,32% do total) e 83 municpios possuem Lei de Uso e Ocupao do Solo (70,34% do
total). Entre os municpios que possuem plano diretor, 42 aprovaram seus
planos aps 1988, a partir das regras estabelecidas pela nova Constituio Brasileira.
Ainda em relao distribuio regional da aplicao dos instrumentos, a aplicao de instrumentos como Solo Criado, Operaes Interligadas e Transferncia do Direito de Construir aparecem novamente na mesma macrorregio (macrorregio de influncia da capital: Regio Metropolitana, Campinas, Santos e So Jos dos Campos) com alguma penetrao nas regies de Barretos, Franca e Ribeiro Preto. Evidentemente
so instrumentos que fazem sentido em cidades com mercados imobilirios potentes e competitivos, disseminando-se pela rea de maior dinamismo do Estado. (Rolnik,1999)
Portanto, no Estado de So Paulo, poucos so os municpios que aprovaram plano diretor com as regras da Constituio de 88, e que, entre
eles, so principalmente os de mdio e grande porte que tm proposto
instrumentos urbansticos, como a transferncia do direito de construir.
A partir de pesquisa por ns realizada, levantamos legislaes urbansticas de alguns municpios177 no Brasil que propuseram a transferncia do
direito de construir, com o objetivo de entender para que casos foram
previstos, e quais as regras para sua aplicao.
Na maioria desses municpios, o instrumento proposto como incentivo preservao de edifcios de valor histrico ou de reas com cobertura
177
Da legislao consultada (ver referncias bibliogrficas), os seguintes municpios propuseram o instrumento: Guaruj, So Paulo (SP); Belo Horizonte, Uberlndia (MG); Orleans, Passo Fundo, Porto Alegre (RS); Natal (RN); Recife (PE) e Vitria (ES).
352
aria Lima - Cepam

vegetal e necessrias preservao ambiental e da paisagem.

o caso de Recife, Orleans, Porto Alegre, Uberlndia, So Paulo, Guaruj,
Belo Horizonte e Vitria.
Em Recife, apesar do instrumento ter sido criado pela Lei de Uso e Ocupao do Solo, para ser utilizado, depender de autorizao, cujos critrios sero estabelecidos por lei especfica. Contudo, a Lei de Uso do Solo
j define algumas regras para sua utilizao.
No caso da transferncia ser originada em imveis especiais de preservao (exemplares isolados de arquitetura significativa para a preservao
do patrimnio histrico) e imveis de proteo de reas verdes, a autorizao para transferncia ser gratuita, o que significa que podero ser
previstos casos em que esta seja onerosa.
Podero receber a transferncia os imveis localizados em ZUP 1 Zona
de Urbanizao Preferencial 1 ou em ATR reas Temporrias de
Reurbanizao, sendo a autorizao condicionada preservao ou conservao do imvel cedente.
Essas Zonas so definidas pela legislao, como aquelas em que se tm
interesse de incentivar a construo. Mas o instrumento, no claramente um incentivo construo, uma vez que este tem que ser adquirido. E
tambm no um incentivo preservao, uma vez que ser utilizado
em reas da cidade que j tm ndices generosos, uma vez que se pretende incentivar seu adensamento.
Seria mais interessante que a transferncia se desse para Zonas onde
no h interesse na urbanizao, limitando-se a possibilidade de construir
ao estoque dado pela transferncia do potencial construtivo.
A Lei coloca ainda que a transferncia poder se dar toda de uma vez,
ou fracionada para vrios imveis, sendo que a licena para construo
nos imveis receptores fica vinculada aprovao de projeto de recuperao ou restaurao do imvel preservado; e a concesso de habite-se da
construo receptora fica condicionada concluso das obras de conservao, recuperao ou restaurao do imvel cedente.
353
Estatuto da Cidade
Essa regra dificulta em demasia a utilizao do instrumento, uma vez

que no se estabelece somente uma transao mercadolgica entre terceiros, mas uma relao de confiana, em que o comprador tem que ter
a certeza de que o trmino de sua obra no ser impedido pela no realizao da obra no imvel de origem, e uma vez que essa condio
necessria, a compra torna-se um negcio de alto risco.
No caso da venda fracionada, a situao mais grave: o receptor ter
que esperar que todo o estoque seja vendido para que o projeto do imvel receptor seja apresentado, ou o projeto poder somente corresponder
ao valor do potencial comercializado? E essa obra parcial preservar o
imvel? Fica claro que essas questes no foram pensadas na formulao
do instrumento, e provavelmente, ao serem colocadas em prtica, geraro muitos problemas.
Apesar de ser interessante possibilitar a comercializao fracionada, uma
vez que o cedente poder, num primeiro momento, encontrar um comprador que esteja interessado em todo seu potencial, da forma como a
norma est formulada, acreditamos que isso dificilmente vir a ocorrer na
prtica.
Em Orleans e Vitria, o instrumento est proposto no plano diretor, e
pensado como mais um incentivo construtivo para imveis tombados ou
arrolados como edificaes, obras ou monumentos de interesse de preservao. O incentivo consiste na permisso de utilizao de um potencial
construtivo superior aos limites estabelecidos pelos ndices urbansticos
previstos em lei, mediante um compromisso formal de preservao.
O potencial construtivo poder ser transferido para imveis de terceiros
ou outros imveis do proprietrio em uma nica transferncia, para imveis localizados em Zonas de Urbanizao Negociada.
Essas Zonas so definidas como reas receptoras de ndices urbansticos, alm dos j previstos para as reas, decorrentes da aplicao dos
instrumentos de poltica urbana, tais como a transferncia de potencial
construtivo.
354
aria Lima - Cepam

Da mesma forma que em Recife, a utilizao desse potencial no obrigatria nem a nica forma de construir nesta Zona, ficando ainda a transferncia sujeita ao Conselho Municipal do Plano Diretor Urbano, que avaliar caso a caso as transferncias.
O instrumento, nesses casos, tambm no parte de uma estratgia de
preservao; sua utilizao to complicada e oferece to poucas vantagens, que, provavelmente, no chegar a ser utilizado.
J a forma de garantia, ao contrrio do primeiro exemplo citado, mais
exeqvel, uma vez que o comprador do potencial no fica onerado por
um possvel cumprimento do acordo pelo proprietrio do imvel cedente.
Aqui o proprietrio do imvel cedente que arca com as responsabilidades da preservao, assinando um termo de compromisso e pagando uma
multa, caso no efetue a preservao.
Em Porto Alegre, a transferncia proposta no plano diretor para imveis tombados, e utilizada na desapropriao desses imveis pelo Poder
Pblico Municipal, como parte do pagamento da desapropriao.
definida como rea receptora a Zona de Ocupao Intensiva, tambm
nesse caso uma zona onde se pretende incentivar a construo, e, novamente aqui, pela proposta formulada, cria-se um nus (a compra) para
uma zona que se quer incentivar, sem, realmente, nenhum incentivo, como,
por exemplo, a possibilidade de utilizar um ndice maior do que a legislao permite.
Nesse exemplo, a transferncia resultado de uma negociao entre o
Poder Pblico e o proprietrio do terreno, caso a caso, e somente para
imveis desapropriados, e da forma como est enunciado, no percebemos grandes vantagens para o proprietrio que o levem a aceitar parte
do valor da desapropriao em potencial construtivo. Mas o plano diretor
no regulamenta esse instrumento, e desconhecemos regulamentaes
posteriores.
Em Uberlndia, o mecanismo tambm proposto no plano diretor, para
imveis localizados na regio do Fundinho; e dever ser transferido para
355
Estatuto da Cidade
imveis localizados nos eixos estruturais.

Essa transferncia poder resultar em um aproveitamento dos terrenos
dos eixos estruturais em at 20% alm do permitido pela Lei de
Zoneamento, e, nesse caso, criado um incentivo real para a compra do
potencial dos terrenos do Fundinho, supondo-se que somente dessa forma ser possvel ultrapassar os ndices propostos para os Eixos Estruturais.
Tambm, nesse caso, a regulamentao do instrumento deixada para lei
especfica, no havendo maior detalhamento no plano diretor sobre como
esse mecanismo funcionar.
Em So Paulo, o instrumento foi proposto pelo projeto de lei apresentado Cmara em 1991, e que no chegou a ser aprovado.
Por esse projeto, era possvel a transferncia de potencial construtivo de
imveis que, por fora de lei, estivessem impedidos de utiliz-lo plenamente, podendo esse imvel estar localizado em Zona Rural ou Urbana.
Propunha tambm que a transferncia do potencial construtivo de imveis localizados em Zonas Especiais de Preservao, ficasse condicionada
participao do proprietrio nos programas de preservao.
Em So Paulo, observa-se, portanto, que o instrumento foi somente
enunciado no plano diretor, e mesmo que este tivesse sido aprovado, a
transferncia dependeria de regulamentao.
No Guaruj, o instrumento foi proposto na lei de Parcelamento, Uso e
Ocupao do Solo, para a Zona de Preservao, rea de vegetao existente na Serra do Guararu.
Como a propriedade fundiria nesse local composta por grandes glebas,
e que, na maioria dos casos, os proprietrios podem utilizar somente 30%
delas o restante considerado de preservao permanente , foi proposto,
como forma de indenizao aos proprietrios que possuam projetos aprovados e anteriores declarao de preservao permanente, transferir metade
do potencial construtivo das reas de preservao, para a parcela utilizvel do
imvel, desde que a rea de preservao fosse gravada como tal na matrcula
do imvel, e que o proprietrio se responsabilizasse pela sua preservao.
356
aria Lima - Cepam

Nesse caso, como havia interesse dos proprietrios numa maior possibilidade de utilizao dos imveis, a transferncia dever ser realizada tendo como contrapartida a preservao das encostas da Serra. Contudo,
no foi estipulada nenhuma penalizao no caso de os proprietrios no
cumprirem o acordo.
Em Belo Horizonte, a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo
estabeleceu o instrumento para imveis dotados de cobertura vegetal
cuja proteo seja de interesse pblico e sujeitos a formas de acautelamento
ou preservao, inclusive tombamento, que restrinjam o seu potencial
construtivo. Esse potencial poder ser transferido para reas delimitadas
na mesma lei.
O limite mximo de recepo ser de 20% do potencial construtivo do
imvel receptor, a no ser nos projetos urbansticos especiais, nos quais
ser definido pela lei especfica que os criar.
O que se percebe que tambm, nesse caso, apesar do instrumento ter
sido proposto, suas regras no ficam claras, dependendo de lei especfica
que o regulamente.
Em Natal, de acordo com Bentes (1997), o instrumento foi proposto
para imveis inseridos em Zona de Proteo Ambiental, ou, ainda, para
aqueles impedidos por lei de utilizar seu potencial construtivo.
A transferncia ser realizada para Zona Adensvel, onde haja disponibilidade de estoque, e fica condicionada ao cumprimento, pelo proprietrio do imvel cedente, das normas urbansticas previstas para a Zona onde
se localiza o imvel.
Segundo a autora, o instrumento no vem sendo utilizado devido a no
regulamentao das reas especiais que demandam sua utilizao, principalmente a rea de Proteo Ambiental e a rea de Operao Urbana.
Contudo, podemos apontar, na concepo do instrumento, as mesmas
falhas j apontadas anteriormente: falta de regulamentao, transferncia para Zonas onde se quer incentivar a construo e onde o Poder Pblico tambm oferece estoque de rea construda, alm de falta de
357
Estatuto da Cidade
penalizaes claras para o proprietrio que no cumprir o acordo.

Ou seja, em todos os casos apresentados, se um instrumento concebido
como incentivo preservao de patrimnio apresenta tantas incoerncias com uma poltica real de incentivo, seria admirvel que, na maioria
desses casos, ele tivesse sido ou venha a ser realmente utilizado.
As propostas no levam em conta os custos da preservao e no criam
um elemento de raridade no mercado que possa alcanar valores significativos. O instrumento pensado com uma srie de entraves burocrticos, e, afinal, poderamos nos perguntar por que est sendo proposto, ou
se algum dos seus proponentes realmente se prope a criar reais incentivos a determinados proprietrios fundirios.
Fica-nos a impresso de que ele, em nenhum momento, foi pensado
em profundidade, sendo criado to somente porque aparece nas discusses mais recentes sobre instrumentos de poltica urbana, e somente por
ser um dos instrumentos que no tem gerado maiores polmicas.
Possibilidades Urbansticas
Como vimos, na maioria dos casos, o instrumento vem sendo pensado
como uma forma de incentivar a preservao de reas de vegetao natural e edifcios isolados de valor histrico.
Contudo, as regras para sua utilizao em muito pouco tm ajudado a
torn-lo um elemento concreto de incentivo.
Essa caracterstica tem levado alguns especialistas a questionar seu real
potencial de preservao. Em seminrio realizado em So Paulo, em relao a esse instrumento, chegou-se seguinte concluso:
No marco do regime zonal de ordenao territorial, a transferncia
apresenta diversos problemas que impedem-na de constituir-se em instrumento efetivo da poltica de preservao do patrimnio histrico/cultural, paisagstico e arquitetnico, ou de paisagens naturais. Dentre esses
problemas, destacamos:
a) grande parte dos edifcios de interesse para a preservao encontra-
358
aria Lima - Cepam

se no centro histrico das cidades, cuja ocupao antecedeu a lei de

zoneamento, e simplesmente no tem potencial a ser transferido porque
j apresenta um coeficiente de aproveitamento superior aos das zonas
onde se localiza.
b) O regime zonal tradicional exige que a transferncia ocorra dentro da
prpria zona do imvel histrico, para que no se altere o nvel de
adensamento total de cada zona, teoricamente calculado em funo da
capacidade de suporte da infra-estrutura.(...)
c) Os imveis de interesse histrico/cultural precisam ser restaurados,
reciclados e mantidos, o que gera custos que podem ultrapassar as eventuais perdas impostas pelo impedimento da plena utilizao do potencial construtivo atribudo pelo zoneamento; o mecanismo de transferncia no contempla esse custo.
d) As operaes de transferncia de potencial so geralmente complicadas, inclusive porque foram regulamentadas com uma srie de limitaes
quanto ao sobreadensamento dos imveis receptores do potencial, buscando-se controlar seu impacto de forma genrica, que dispensasse as
anlises caso a caso. (Ancona, 1996)
Os problemas apontados, com o qual concordamos, no devem ser considerados impedimento utilizao do instrumento, mas ajustes a serem
realizados para que se torne efetivamente atuante.
Como parte de uma poltica de incentivo preservao, o instrumento
deve ser pensado enquanto objetivos, metas e custos. Antes de sua proposio devero ser levantados o estoque de potencial construtivo de
transferncia, os valores e custos da preservao, e quais reas podero
ter suas condies ambientais e de qualidade de vida mantidas, mesmo
e somente com a transferncia de potenciais construtivos.
Essa anlise, das reais condies do instrumento de sustentar uma poltica de preservao, dever ser equacionada antes de sua proposio,
para que os ajustes possam ser feitos e para que se possa, sendo o caso,
combin-lo com outros incentivos fiscais ou urbansticos.
359
Estatuto da Cidade
Com esses cuidados, as possibilidades de utilizao do instrumento so

inmeras, prioritariamente nos casos de preservao, e, caso esta apresente sucesso, poder ser utilizado posteriormente como apoio a polticas
de gerao de equipamentos urbanos e reas verdes, alm de habitaes
de interesse social
Em relao a essas outras possibilidades, o instrumento tambm foi proposto, nas legislaes pesquisadas, indo alm, como em Porto Alegre,
onde ele previsto para todos os casos de desapropriao de interesse
pblico (servios pblicos, sistema virio, etc.) e, inclusive, como incentivo
construo de garagens comerciais em reas saturadas.
Melhor, ou pior regulamentado, e padecendo, em sua maioria, dos
mesmos entraves j colocados no caso de sua aplicao para a preservao de bens culturais e ambientais, os municpios se preocuparam em
gerar recursos para a implantao de equipamentos e servios urbanos
atravs da transferncia de potencial construtivo.
O instrumento tem sido ainda proposto para o desenvolvimento de programas de habitao popular. Como exemplo, Ribeiro (1994) cita em seu
trabalho que em Curitiba, a transferncia do direito de construir usado
nas polticas habitacionais (redistributivas), permitindo que o pagamento
de desapropriaes seja feito atravs da concesso de ndices construtivos em outros terrenos.
Em relao a sua proposio no Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano Estatuto da Cidade, veremos que ele contempla, de certa forma,
todos os casos citados.
Mas ainda ficam de fora as propostas de transferncias decorrentes de
desapropriaes para alteraes no sistema virio, ou a de Porto Alegre,
de permitir a transferncia em imveis onde forem construdas garagens,
por exemplo, o que somente uma forma de tentar incentivar equipamentos considerados vitais no planejamento da cidade.
Ao considerarmos que analisamos poucas leis, de um panorama que
acreditamos ser muito mais extenso, poderemos supor que ainda existam
360
aria Lima - Cepam

outras propostas de utilizao do instrumento, que tambm no esto

contempladas na redao da Lei de Desenvolvimento Urbano.
importante, dessa forma, que seu enunciado seja revisto, tornando-o
genrico o suficiente para abarcar as necessidades especficas de cada
municpio.
Contudo, mais do que garantir que a proposta de lei preveja todos os
usos possveis para o instrumento, nossa preocupao, com este trabalho, alertar os municpios, pois apenas a proposio do instrumento,
descolada de uma poltica consistente de preservao, a nosso ver, ainda
a melhor forma para sua utilizao, no ir torn-lo um instrumento eficaz, um real incentivo a uma poltica de preservao de edifcios histricos e de vegetao urbana.
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361
Estatuto da Cidade
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362
aria Lima - Cepam

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363
Estatuto da Cidade
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VITRIA (Municpio). Lei 4.167 de 27 de dezembro de 1994. Dispe
sobre a instituio do plano diretor. Vitria-ES, 1994.
TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR

Cacilda Lopes dos Santos178
A transferncia do potencial de construir instituto de direito urbanstico utilizado em nosso ordenamento jurdico, com base em legislaes
municipais e em experincias estrangeiras, no havendo, ainda, previso
em lei federal.
Atualmente, discute-se o Projeto de Lei 5.788/90, que trata da regulamentao da poltica urbana e da positivao federal de alguns institutos
de direito urbanstico, dentre eles, o da transferncia do direito de construir. Basicamente, o instrumento consiste em autorizar o proprietrio de
um imvel a transferir seu coeficiente de construo, ou parte dele, para
178
Advogada pela Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo, mestranda em Direito

Urbanstico pela Pontifcia Universidade Catlica - PUC/SP e assessora jurdica da Prefeitura
de Mau.
364
aria Lima - Cepam

um outro imvel. Algumas legislaes admitem a transferncia do potencial de construir de imveis pblicos.
A teleologia de tais disposies visam compensar, economicamente, o
proprietrio de determinado imvel eventualmente gravado como de interesse pblico, em razo de seu valor histrico, cultural, artstico,
arquitetnico, paisagstico ou ecolgico. O instituto ficou mais freqente
com o advento da Constituio de 1988.
A Constituio, o Direito de Propriedade e o Direito de

Construir. Funo Social da Propriedade
Com efeito, ao falar-se de transferncia do potencial de construir,
mister abordar-se, mesmo que brevemente, algumas noes do direito de
construir em nosso ordenamento.
At 1988, o municpio no tinha a competncia constitucional expressa
para promover o adequado ordenamento do solo urbano, mediante o
controle de seu parcelamento, uso e ocupao (art. 30, VIII), bem como a
de estabelecer a poltica de desenvolvimento urbano, com o objetivo de
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes (art.182), sendo o fundamento do direito
de construir extrado, basicamente, do direito de propriedade e sua conformao dada pelo artigo 524 do Cdigo Civil, conhecido pelo trinmio
usar, gozar e dispor do bem, respeitados os direitos de vizinhos e as normas administrativas. Dessa conformao nascia o direito de construir, visto que no trinmio est implcito o direito de colocar na propriedade
todas as obras que melhor aproveitem ao proprietrio.
Contudo, a partir de 1988, com a atribuio constitucional ao municpio para ordenar o uso e a ocupao do solo, pode-se afirmar que o
contedo do direito de construir, que antes era inerente ao direito de
propriedade, no mais absoluto, pois no se pode mais falar em propriedade como instituto de direito privado, mas, sim, de direito pblico, em
virtude de ter recebido qualificao constitucional de funo, de funo
social, o que se reflete na forma de analisar o direito de construir.
365
Estatuto da Cidade
A adoo do princpio como postulado da ordem econmica constitucional no tem o condo de anular o direito de propriedade, pelo contrrio, s h uma funo social a cumprir, justamente porque se reconhece a
propriedade e o sistema poltico no qual est inserida. 179
A realizao desse princpio tambm possui caracterstica de dever
poder, prpria do direito pblico. O poder sobre a propriedade no
exercido exclusivamente em interesse prprio, mas com uma finalidade
de interesse coletivo, o que predominante no direito pblico. No mesmo sentido, Renato Alessi define a funo estatal como o poder enquanto dirigido a uma finalidade de interesse coletivo e cujo exerccio constitui
um dever jurdico.
Como se v, ao acolher o princpio da funo social da propriedade, o
constituinte pretendeu imprimir-lhe uma certa significao pblica, vale
dizer, pretendeu trazer ao direito privado algo at ento tido por exclusivo do direito pblico: o condicionamento do poder a uma finalidade.180
Na importante distino que nos faz o professor Eros Roberto Grau, a
Constituio Federal acolhe duas modalidades de propriedade: a dotada
de funo individual, que a do artigo 5o, XXII, e a dotada de funo
social. Segundo ele, s se exige funo social da propriedade dos meios
de produo e daquela que exceda ao exerccio da funo individual, no
se justificando o inciso XXIII do artigo 5 o.
Outra importante distino, feita por Carlos Ari Sundfeld, no que seguido pelo professor Eros Roberto Grau, a que deve existir entre funo
social da propriedade e limitao da propriedade, oriunda do poder de
polcia.181
Para esses autores, a funo social da propriedade implica comportamentos positivos, em prestao de fazer, ao passo que as limitaes
propriedade implicam um comportamento negativo, em um no fazer, o
179
GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 3. ed. So Paulo:

Malheiros, 1997, p.257.
180
SUNDFELD, Carlos Ari. Temas de direito urbanstico I. p. 5.
181
Idem. Ibidem.
366
aria Lima - Cepam

que justifica o motivo de se desconsiderar as restries edilcias propriedade como manifestaes da funo social da propriedade.182
A distino importante para se aferir o verdadeiro sentido do contedo do princpio constitucional da funo social da propriedade.
As limitaes administrativas propriedade esto presentes em nosso
ordenamento desde o comeo deste sculo e o princpio da funo social
da propriedade, com a concretude que ganhou com a Carta de 1988, s
pode ter uma significao distinta da idia de limitao administrativa,
sob pena de nada se ter inovado em nosso ordenamento, em que pese o
entendimento contrrio de alguns autores.
Adotamos, pois, a distino entre limitao da propriedade e funo
social da propriedade, com a ressalva de que esta tambm pode possuir
contedo de um no fazer, dependendo do interesse pblico tutelado em
um caso concreto, anotando que a solidez do princpio da funo social
da propriedade vem expressa no pargrafo 2o do artigo 182 (poltica urbana) e no artigo 184 (poltica agrcola e fundiria).
O instrumento do plano diretor para o desenvolvimento urbano, embora a Constituio s exija a sua edio para cidades com populao superior a vinte mil habitantes, assume carter relevante para a definio da
funo social da propriedade urbana, o que no significa que se no houver plano diretor no se deva falar em funo social da propriedade.
182
Ob. cit., p. 265, e, ainda, A propsito da distino entre poder de polcia e funo
social da propriedade, observa Sundfeld que, embora equivocada a concepo de que o
primeiro s comporta a imposio de no fazer ao titular da propriedade, as prestaes de
fazer a que se sujeita ele, no quadro das limitaes decorrentes do poder de polcia, constituem mera condio, cujo implemento abre a oportunidade do exerccio de um direito.
Tenho como correta a exposio do jovem professor, revendo, em razo dela, entendimento
que adotei em Elementos de direito econmico, p. 67-68, ao opor interveno e poder de
polcia; anoto, contudo, que essas condies, cujo implemento abre oportunidade do exerccio de um direito, constituem deveres e no nus (ver Meu direito, conceitos e normas
jurdicas, p. 114 e ss.). A exposio de Sundfeld conclui, objetivamente: Percebe-se que o
fazer, nas duas hipteses, tem um carter distinto. No primeiro caso, o das limitaes, tratase de condio para o exerccio do direito. No segundo (funo social), trata-se do dever
de exercitar o mesmo direito.
367
Estatuto da Cidade
A funo social da propriedade considerada pela Constituio Federal

como um dos princpios gerais da atividade econmica (art. 170, III), e
no artigo 182 que o princpio especfico para o estabelecimento da
poltica urbana. Como o princpio tambm foi previsto com caracterstica
mais geral pela Constituio no artigo 170, III, se no houver plano diretor no municpio e se o eventual exerccio do direito de propriedade for
prejudicial coletividade, poder ingressar-se com ao judicial visando
reparao dos danos causados.183
A Constituio Federal acolhe a tese de que a propriedade, antes de
possuir uma faceta individual, no pode colidir com interesses difusos ou
coletivos. Se a propriedade for exercida abusivamente e causar danos a
interesses difusos e coletivos, poder ser objeto de ao civil pblica.
A funcionalizao da propriedade, nos termos propostos por Eros Roberto
Grau e Carlos Ari Sundfeld, pode ser traduzida para o campo do
parcelamento do solo pela lio de Jos Afonso da Silva, ao dizer que o
princpio incide, por exemplo, em terreno a lotear. O plano de loteamento
e as normas que o loteador tem de observar para implant-lo devem
obedecer ao princpio da funo social; loteado, a cada lote ser atribuda
a qualidade da edificabilidade, e a seu adquirente caber, somente, a
observncia s normas edilcias.184
certo que o contedo jurdico do princpio da funo social da propriedade ser construdo face ao dinamismo da economia, principalmente
em tempos de globalizao, o que no dispensar anlise do estado atual
do modelo econmico e dos conflitos sociais.
183
SILVA, Jos Afonso da. Direito constitucional positivo. 16a ed. So Paulo: Malheiros, 1995,
p. 285. Silva classifica o princpio como a norma que contm o princpio da funo social da
propriedade incide imediatamente, de aplicabilidade imediata, como o so todos os princpios constitucionais.
184
Idem. Direito urbanstico brasileiro. p. 72 e 75: A evoluo, contudo, da atividade urbanstica do Poder Pblico e o surgimento conseqente de uma normatividade jurdico-urbanstica mais desenvolvida, gerando o Direito Urbanstico, vem importando em alterar a correlao entre direito de construir e o direito de propriedade, com profundas mudanas no
regime do solo urbano, de sorte que a atividade urbanstica do Poder Pblico, especialmente
os planos urbansticos, tm efeito constitutivo do direito de construir, que, nesses termos,
no uma emanao do direito de propriedade, mas uma concesso do Poder Pblico.
368
aria Lima - Cepam

Estgio Atual do Direito de Construir

A maioria dos autores afirma, mesmo diante do Texto Constitucional de
1988, que o direito de construir inerente ao direito de propriedade e
dele no pode ser separado.
Ao contrrio das legislaes de outros pases, no Brasil, o proprietrio
pode edificar mesmo sem nenhuma legislao reguladora dos parmetros
da construo.
Com todo o respeito s balizadas opinies, sob pena de no se dar
concretude s mudanas constitucionais, no podemos concordar com
tais posicionamentos. As licenas urbansticas so os nicos instrumentos
hbeis no controle dos projetos urbansticos da cidade e tambm so
imprescindveis para que alguns empreendimentos possam existir legalmente, como o caso dos loteamentos e das incorporaes imobilirias.
Em face do ordenamento constitucional, o municpio obrigado a possuir legislao edilcia, pois, dentro da autonomia que lhe atribuda pela
Constituio Federal, est a competncia para legislar sobre o uso e ocupao do solo, bem como controlar esse uso. Para o municpio exercitar o
dever-poder de controlar o uso do solo, ter de se valer das licenas
urbansticas, que, por sua vez, s podero ser expedidas se houver lei que
as fundamente.
Trata-se do poder de polcia em matria urbanstica, que, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, corresponde atividade do Estado, disciplinada por lei, consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em
benefcio do interesse pblico.186 O poder de polcia no cabe exclusivamente Administrao Pblica, mas, sim, ao Estado como um todo. Dessa forma, mais especificamente em matria urbanstica, o Legislativo e o
Executivo dividem tal competncia.
Segundo o professor Celso Antnio Bandeira de Mello, o poder de po
186
CAOHURB (Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia da Habitao e Urbanismo). Poder de polcia em matria urbanstica. In: Temas de direito urbanstico. So Paulo:
Ministrio Pblico do Estado de So Paulo/Imprensa Oficial, 1999, p. 24.
369
Estatuto da Cidade
lcia comporta dois sentidos: um sentido amplo, que abrange tanto os

atos do Legislativo quanto do Executivo, consoante a definio acima, e
um sentido estrito, relacionado unicamente s intervenes, quer gerais,
quer abstratas, do Poder Executivo, destinadas a prevenir e impedir atividades de particulares que colidam com os interesses sociais. Essa acepo
mais restrita corresponde noo de polcia administrativa,186 que o
sentido mais referido neste texto.
Tendo em vista os dois sentidos de poder de polcia, no se pode afirmar
que a discricionariedade seja sempre um dos atributos do poder de polcia, principalmente quando nos referimos noo de polcia administrativa, que possui inmeros exemplos de atos vinculados, como as licenas.
No entanto, mesmo quando a polcia administrativa for exercida no uso
de uma competncia discricionria, ter sempre de observar o interesse
pblico. A discricionariedade conferida ao agente pblico na busca da
melhor soluo que atenda ao interesse pblico, o que exige sempre uma
atuao; a omisso do poder pblico poder ensejar a responsabilidade
da Administrao Pblica e a responsabilidade do agente pblico por
improbidade (Lei 8.429/92), sem prejuzo da responsabilizao criminal e
administrativa.
Isso tudo porque o poder de polcia possui a caracterstica de deverpoder, indisponvel por parte da autoridade. Assim, se o municpio no
possuir legislao de controle de uso e ocupao do solo, estar se omitindo no exerccio do poder de polcia e essa inrcia poder acarretar sua
responsabilizao e a de seus agentes, pois colidir com os interesses da
coletividade.
Se, apesar da lei, houver omisso da Administrao Pblica para controlar preventivamente (autorizao, licena, aprovao e atos de fiscalizao) e repressivamente (cassao e anulao de alvars, embargo de obra,
demolio e multas) a atividade de construir dos particulares, em prejuzo
do interesse do pblico, ser o caso de sua responsabilizao pelos danos
186
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 11a ed. So Paulo:
Malheiros, 1999, p.559.
370
aria Lima - Cepam

causados, alm da responsabilizao do agente pblico improbo.

O poder de polcia no deve ser confundido, como j dissemos, com a
funo social da propriedade. Consoante a definio acima, o poder de
polcia consiste em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico.
A funo social da propriedade tem carter mais amplo do que o das
restries edilcias propriedade, que o contedo tpico do poder de
polcia em direito urbanstico. A funo social atributo da propriedade
que extrapole o exerccio meramente individual, atributo que tambm
deve estar presente na conformao da propriedade imvel urbana.
Transferncia do Direito de Construir

Toda essa digresso foi feita para introduzirmos o tema da transferncia
do direito de construir, que vem sendo tratado no Projeto de Lei 5.788, de
1990, visando regulamentar o captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal. O projeto trata o instituto da transferncia do direito de construir como um dos instrumentos de poltica urbana, conforme inciso V ,
letra o, do artigo 4o. Mas no artigo 35 que o projeto nos d a caracterstica do instituto:
Art. 35 Lei municipal, baseada no plano diretor, poder autorizar o
proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro
local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente, quando
o referido imvel for considerado necessrio para fins de:
I implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
II preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural;
III servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de
reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de
interesse social.
1o - A mesma faculdade poder ser concedida ao proprietrio que
371
Estatuto da Cidade
doar ao Poder Pblico seu imvel, ou parte dele, para os fins previstos nos
incisos I a III do caput.
2o A lei municipal referida no caput deste artigo estabelecer as
condies relativas aplicao da transferncia do direito de construir.
A lei no definiu o instituto, o que nos faz utilizar os conceitos trabalhados pela doutrina. Nelson Saule Jnior define o instituto como sendo o
instrumento que pode ser aplicado pelo Poder Pblico, destinado a compensar o proprietrio de uma rea onde, em razo da lei de zoneamento,
a edificao no pode atingir a rea construda determinada pelo coeficiente de aproveitamento nico. 187
Cumpre esclarecer que o instituto tem como princpio o direito de construir como concesso do Poder Pblico, no como emanao do direito
de propriedade.188 Para alguns, o instituto da transferncia do direito de
construir guarda relao com o instituto do solo criado. Contudo, temos
que so institutos distintos, independentes.
No solo criado tem-se a outorga do Poder Pblico, mediante
contrapartida, para se construir acima do coeficiente nico estabelecido
pela zona, se houver previso de lei.
Na transferncia do potencial de construir, aliena-se o coeficiente de
determinado imvel, particular ou pblico, que se incorporar a outro
imvel situado na mesma zona ou no (aconselha-se que seja na mesma
zona para tornar mais fcil o controle das transferncias na cidade).
O imvel que receber o potencial de construir poder estar inserido
em zona onde j exista previso do solo criado. Nesse caso, o proprietrio
que objetive construir acima do ndice nico poder optar pelo instituto
mais vantajoso economicamente.
Por essa razo, e para se evitar o desvirtuamento da transferncia do
187
SAULE JR., Nelson. Novas perspectivas do direito urbanstico brasileiro. Ordenamento constitucional da poltica urbana. Aplicao e eficcia do plano diretor. Porto Alegre: Fabris Editor, 1999, p. 301.
188
Ver nota 5.
372
aria Lima - Cepam

direito de construir, seria interessante autoriz-la para uma zona onde

no esteja previsto o solo criado.
Transferncia do Direito de Construir em Legislaes

Municipais
Algumas legislaes municipais j possuem o instituto da transferncia
do direito de construir, no obstante consistentes opinies de que faltaria
ao municpio competncia para legislar sobre a matria, pois esta constitui-se numa verdadeira compra e venda, sobre a qual incide o direito civil,
cuja competncia para legislar da Unio.189
Assim, a Lei Orgnica do Municpio de Salvador permite que o proprietrio de terreno, considerado pelo Poder Pblico como de interesse ao
patrimnio histrico, artstico, arqueolgico ou paisagstico, construa em
outro local ou aliene o direito de construir previsto na lei de zoneamento
e ainda no utilizado, mas dever doar ao Poder Pblico a rea considerada de interesse pblico. H ainda a possibilidade, no caso de concordncia do proprietrio, das indenizaes referentes s desapropriaes para
equipamentos pblicos ou comunitrios serem satisfeitas com a possibilidade de transferncia do direito de construir.
A Lei Orgnica do Municpio de Recife tambm prev esse instituto e
condiciona o seu deferimento doao da rea ao municpio.
Em So Paulo, a Lei 9.725/84 disciplina a transferncia do direito de
construir de imveis preservados. A transferncia possvel na proporo
de 60% do potencial construtivo do imvel, exceto se o imvel preservado for destinado fruio do pblico, podendo a transferncia ser de
100%. O potencial pode ser transferido em parcelas, para um ou mais
lotes, mas no so possveis novas transferncias. O controle da transferncia do potencial construtivo realizado pela declarao de potencial
construtivo e de certido de potencial construtivo transferido. O instrumento foi utilizado na preservao de um casaro da Avenida Paulista, a
Casa das Rosas.
189
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 2a ed. So Paulo: Malheiros, 1995, p. 235.
373
Estatuto da Cidade
Em Belo Horizonte, o instituto previsto pela Lei 6.706/94, que tambm permite a transferncia do potencial construtivo para o caso de a
rea ser utilizada para programas habitacionais; nesse caso, a transferncia de 50% do saldo do potencial de construir da rea. H previso de
licitao pblica para os casos de transferncia do potencial de construir
de imveis de propriedade do municpio.
O plano diretor de Joo Pessoa permite a transferncia do potencial de
construir quando o imvel cedente for utilizado para programas
habitacionais, podendo, ainda, ser utilizada como forma de indenizao
em aes de desapropriao. As mesmas regras so adotadas no plano
diretor do Municpio de Natal.
Aplicao do Instituto
Na prtica, os municpios enfrentam muitas dificuldades para controlar
a transferncia do potencial de construir, pois no h determinao legal
competente para que os cartrios de registro de imveis a registrem.
Se aprovado o Estatuto da Cidade, ficar, em tese, superada a polmica
sobre a competncia dos municpios para legislar, mas persistir o problema referente ao controle das transferncias, o que tambm deveria ter
sido objeto do projeto de lei em referncia, j que tambm da Unio a
competncia de legislar sobre registro de imveis.
Conforme se depreende da anlise das legislaes que j prevem o
instituto da transferncia do potencial de construir, as condies previstas
no artigo 35 do projeto de lei em comento renem, basicamente, as condies que os municpios instituram em suas legislaes.
Dessa forma, os incisos e o pargrafo 1o do artigo 35 do projeto de lei
estabelecem que o direito de construir poder ser alienado ou exercido
em outro local, se o imvel for utilizado para implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; para preservao, quando for considerado
de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural; servir a
programas de regularizao fundiria; urbanizao de reas ocupadas por
populao de baixa renda e habitao de interesse social. A autorizao
374
aria Lima - Cepam

tambm poder ser concedida se o proprietrio doar seu imvel, ou parte

dele, para os fins previstos nos incisos.
O projeto de lei no menciona se a transferncia do direito de construir
poder ser utilizada como forma de indenizao em desapropriaes que
visem implantao de equipamentos pblicos, e no menciona as propores das transferncias, o que poder ser determinado por legislao
municipal.
O projeto de lei, repita-se, no disciplina os requisitos da compra e venda que se operar entre os particulares, nem a forma de registro, o que
fundamental para se controlar as transferncias e dar publicidade a terceiros. Isso porque o municpio no pode disciplinar a relao contratual
entre particulares, nem mesmo entre o particular e o Poder Pblico, nem
disciplinar o registro da transferncia, em virtude de serem matrias de
competncia legislativa da Unio (art. 22, I, XXV e XXVII).
Assim, entendemos que, se o instituto no prever pelo menos a forma
do registro pblico da transferncia do direito de construir, ser muito
difcil fazer com que seja aplicado, o que no impede que o municpio
possua um cadastro das transferncias capaz de controlar as alienaes, e
que poder ser agregado junto ao cadastro imobilirio para fins de cobrana do Imposto Predial e Territorial Urbano.
A deciso de se implantar o instituto deve vir acompanhada de uma real
avaliao das zonas que podero ser adensadas com a transferncia do
potencial de construir. Os municpios que optarem pela transferncia do
direito de construir devem fazer levantamentos que demonstrem a estimativa da rea edificvel para uso, em cada zona, fazendo a devida correlao com a infra-estrutura existente, j que a capacidade da infra-estrutura parmetro fundamental para definir a densidade que poder ser
suportada em determinada zona ou regio, sob pena de sofrer efeitos
perversos com a sua adoo. O seu uso indiscriminado, sem preocupao
urbanstica, pode, em certo aspecto, compensar o proprietrio, mas, por
outro lado, compromete a qualidade de vida de uma comunidade e, at
mesmo, de uma regio.
375
Estatuto da Cidade
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376
aria Lima - Cepam

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______. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1995.
OPERAES URBANAS CONSORCIADAS

Diana Di Giuseppe190
A adoo de novos instrumentos de poltica urbana nas cidades, como

as operaes de parceria entre o Poder Pblico e a iniciativa privada, vincula-se certamente ao surgimento de um novo modo de pensar e agir
sobre o espao urbano, que vai ganhando corpo nas gestes municipais
na dcada de 1980, seja pelo esgotamento dos modelos de planejamento urbano, seja pelo escasseamento de recursos financeiros para viabilizar
obras urbanas, ou pela combinao dessas duas circunstncias.
O planejamento urbano no Brasil despontou nas instituies na dcada
de 1960, atingindo seu auge nos anos 70, exatamente no perodo do
regime autoritrio, marcado por forte intervencionismo estatal, quando o
Poder Pblico apresentava-se como o nico agente capaz de promover o
desenvolvimento econmico e social.
Naquele contexto, o plano, baseado em procedimentos racionais, era
tido como o instrumento que possibilitaria realizar a cidade ideal, com
espaos perfeitamente controlados e ordenados. Para tanto, pressupunha a realizao, pelo Poder Pblico municipal, de investimentos em transporte, sistema virio, infra-estrutura e equipamentos pblicos e, ainda, a
instituio de mecanismos de controle sobre a ao dos agentes privados
atravs da disciplina de uso do solo, sobretudo utilizando o zoneamento.
Assim, numa conjuntura de milagre econmico, o Poder Pblico pretendia colocar-se como o agente promotor e financeiro de intervenes
190
Arquiteta (FAU/USP), mestre em Administrao Pblica e Governo (EASP/FGV), chefe da

Assessoria Tcnica de Planejamento da Secretaria Municipal de Planejamento (PMSP).
377
Estatuto da Cidade
urbansticas em determinadas reas e obter retorno econmico a longo

prazo, assumindo o papel da iniciativa privada.191
Mas, no decorrer da mesma dcada de 1970, tal situao comea a
alterar-se; em nvel nacional, manifestam-se j os primeiros sinais da crise
do modelo econmico, ao mesmo tempo em que se iniciam campanhas
pela desestatizao e movimentos pela redemocratizao do Pas.
No campo do planejamento urbano, tambm se iniciam transformaes; muitos dos planos realizados, sem as inverses necessrias, no
se concretizaram, e o padro ento predominante de planejamento,
centralizado, homogeneizante e autoritrio, tem a sua eficcia questionada.
Finalmente, os anos 80 iro assistir promulgao da nova Constituio brasileira, que incluiu um captulo de Poltica Urbana artigos 182 e
183 , introduzindo o conceito de funo social da propriedade. importante assinalar que esse avano reflete um novo padro de poltica
urbana que se configura na dcada, fundamentado nas seguintes orientaes:
a) instituio da gesto democrtica da cidade, visando ampliar o espao da cidadania e aumentar a eficcia/eficincia da poltica urbana;
b) reformas nas relaes intergovernamentais, atravs da municipalizao da poltica urbana e nas relaes governo-cidado;
c) fortalecimento da regulao pblica do solo urbano, com a introduo de novos instrumentos de poltica fundiria, como o solo criado,
imposto progressivo sobre a propriedade, usucapio especial urbano e outro, em sintonia com os princpios da funo social da propriedade imobiliria e da justa distribuio dos custos e benefcios da
urbanizao;
d) inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos urba
191
SO PAULO (Municpio). Um novo instrumento na construo da cidade: a parceria entre

o setores pblico e privado. Dirio Oficial do Municpio de So Paulo, ano 41, n. 247, 24 de
dezembro de 1996. Suplemento.
378
aria Lima - Cepam

nos que favorea as necessidades coletivas de consumo das camadas populares.192

Embora tais perspectivas estejam referidas a uma dimenso de reforma
da poltica urbana bem mais abrangente, pode-se afirmar que as operaes de parceria entre os setores pblico e privado, como as Operaes
Urbanas Consorciadas, ou, simplesmente, Operaes Urbanas, so um
importante instrumento para a alavancagem de um novo modo de gesto dessas polticas, diferenciando-se em muitos aspectos do zoneamento,
embora possa utiliz-lo como referncia.
Primeiramente, preciso ter presente que uma Operao Urbana, de
forma oposta ao zoneamento, permite ao Poder Pblico recuperar para si
a valorizao que os imveis adquirem com a elevao de coeficientes de
aproveitamento do solo, valorizao esta que, em ambos os casos,
induzida pelo prprio Poder Pblico. Entretanto, nessas operaes de
parceria, o aumento nos ndices de aproveitamento de um terreno oneroso, ou seja, h uma contrapartida a ser paga pelo seu proprietrio ao
Poder Pblico em troca dessa concesso.
Esse mecanismo de reverso dos recursos municipalidade confere s
Operaes Urbanas um carter redistributivo, na medida em que ingressos oriundos do setor privado venham a ser aplicados em obras,
melhorias, equipamentos ou programas de interesse da coletividade.
Alm disso, mais flexvel que o zoneamento que um instrumento
mais genrico permite adequar a utilizao do lote s condies especficas de sua localizao.
Acredita-se que esse novo instrumento dever encontrar bastante
receptividade por parte dos governos municipais das cidades que eventualmente no o tenham ainda aplicado, por trazer a possibilidade de
viabilizar obras e melhorias de interesse pblico com os recursos provenientes do setor privado. Ao mesmo tempo, abre a perspectiva de estabele
192
RIBEIRO, Luiz Csar de Queirs, SANTOS JUNIOR, Orlando Alves. Das desigualdades
excluso social, da segregao fragmentao: os novos desafios da reforma urbana. Cadernos Ippur/UFRJ, Rio de Janeiro, v. VII, n.1. abril 1993.
379
Estatuto da Cidade
cer-se novas formas de relacionamento entre o Poder Pblico e os setores

da sociedade envolvidos, mais participativas.
Nesse sentido, a iniciativa de incluso das Operaes Urbanas Consorciadas, como um dos instrumentos da poltica urbana no denominado Estatuto da Cidade PL 5.788/90 bastante positiva, em vista de seu
alcance na implementao de polticas de desenvolvimento urbano.
Em So Paulo, desde 1988, vm sendo aplicados os novos instrumentos
urbansticos de parceria que, no obstante seu relativamente curto perodo
de existncia, j permitem antever resultados positivos. A ttulo de ilustrao,
ser apresentada de forma sucinta a experincia desse municpio, sem a pretenso de realizar anlises sobre seus acertos, desacertos ou eventuais necessidades de ajustes, mas apenas no intuito de enriquecer a reflexo sobre o
tema, e guiar algumas observaes sobre os pontos considerados no Estatuto da Cidade, na seo relativa s Operaes Urbanas Consorciadas.
O Conceito
Embora j constando da proposta de Plano Diretor para o Municpio de
So Paulo, elaborada em 1985, em So Paulo, o conceito de Operao
Urbana foi institucionalizado apenas em 1988, com a aprovao de um
novo projeto de Plano Diretor a Lei 10.676/88. Mais tarde, em 1990, foi
includo na Lei Orgnica do Municpio (art. 152).
A Lei 10.676/88, o Plano Diretor ainda vigente para o municpio, incluiu, dentre vrios outros objetivos e diretrizes, o da ampliao e agilizao
da participao da iniciativa privada no processo de desenvolvimento urbano, a ser alcanado atravs do aprimoramento dos instrumentos de
transferncia do direito de construir, e da proposio de leis para implantar Operaes Urbanas.
Assim, uma vez definido o conceito pelo Plano Diretor, para a
implementao de qualquer Operao Urbana necessria uma lei especfica definindo seu respectivo permetro de abrangncia, seus objetivos e
diretrizes, parmetros de uso e ocupao do solo, potencial adicional de
construo, a forma de arrecadao e administrao dos recursos, os pro-
380
aria Lima - Cepam

gramas de obras e melhorias, dentre outros aspectos.

Uma Operao Urbana, de acordo com a exposio de motivos da Lei
10.676/88, um tipo de ao conjunta entre os setores pblico e privado, visando permitir a reurbanizao ou a ocupao de reas ainda disponveis, com o aproveitamento pleno da capacidade de iniciativa e investimentos particulares, buscando atender ao interesse pblico.
As leis especficas de Operaes Urbanas que se sucederam definiramna como um conjunto integrado de intervenes coordenadas pela prefeitura, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios e investidores privados, visando alcanar transformaes urbansticas e/ou a
melhoria e valorizao ambiental de determinadas reas da cidade.
Podero ser objeto de Operaes Urbanas pores do territrio onde a
previso ou realizao de novos investimentos v ocasionar valorizao
do imveis atingidos, mas tambm reas que necessitam de revitalizao
ou que estejam sujeitas a diretrizes especiais de preservao.
Como cada Operao Urbana um plano para uma rea especfica,
possvel estud-la em funo das caractersticas que apresenta e do tipo
de interveno pretendido (renovao, preservao, etc.); porm, para
lograr xito na consecuo dos objetivos, preciso definir uma estratgia
capaz de despertar o interesse da iniciativa privada, para que esta venha
efetivamente a custear a implantao de obras, melhorias ou equipamentos de interesse pblico. Como aponta Ambrosis,
Evidentemente, o investidor participa da OU se for de seu interesse. No
entanto, o Poder Pblico poder ter interesse em desenvolver locais que
no oferecem muitos atrativos para os empreendedores. por isso que
recomendvel a criao de um Fundo de Desenvolvimento Urbano para
onde iriam os recursos advindos de todas as OUs, recursos que seriam
redistribudos pelo Poder Pblico, conforme as prioridades para o conjunto
da cidade. Tal fundo teria um carter eminentemente redistributivo.193
193
DE AMBROSIS, Clementina. Recuperao da valorizao imobiliria decorrente da urbanizao. In: O municpio no sculo XXI: cenrios e perspectivas. So Paulo: Fundao Prefeito
Faria Lima.-Cepam, 1999, p. 280.
381
Estatuto da Cidade
De forma geral, a viabilidade econmica da interveno pretendida ir

depender do interesse de investidores privados em adquirir da
municipalidade direitos adicionais legislao municipal, j que o principal instrumento de gerao de recursos na Operao Urbana a concesso onerosa de modificaes legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo, sempre orientada por um estudo urbanstico, definido a partir de objetivos e diretrizes de interveno.
Atravs desse mecanismo, os proprietrios de imveis abrangidos pela
Operao Urbana e que tenham interesse em participar da ao podem
solicitar, por exemplo, potencial de construo excedente aos limites estabelecidos pelo zoneamento, o qual poder ser outorgado pela prefeitura mediante o pagamento de contrapartida financeira. O pagamento da
contrapartida, sempre calculada com base na estimativa de valorizao
que os imveis adquirem com tais concesses, poder ser realizado na
forma que a lei estabelecer, ou seja, em obras ou em moeda corrente
nacional; neste ltimo caso, os recursos devero sempre vincular-se a uma
conta e fundo especficos da operao, e destinar-se s finalidades ali
previstas. O pagamento tambm poder realizar-se por meio de certificados de potencial adicional de construo, como prev o projeto do Estatuto da Cidade.
Nesse ponto, cabe um comentrio quanto ao proposto no pargrafo 1o
do artigo 33 do PL 5.788/90 substitutivo Estatuto da Cidade, que dispe:
Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI
deste artigo sero aplicados exclusivamente na prpria Operao Urbana
Consorciada.
Esse texto parece colocar a obrigatoriedade da aplicao dos recursos
provenientes da concesso de modificaes legislao urbana e edilcia
exclusivamente na rea contida no permetro da mesma Operao Urbana.
Por um lado, tal condicionamento encerra um aspecto bastante favorvel, relacionado visibilidade da aplicao dos recursos, e conseqentemente, ao seu controle. De outro lado, essa mesma condio pode rou-
382
aria Lima - Cepam

bar Operao Urbana seu carter redistributivo, mesmo porque, em

reas onde eventualmente o setor privado apresente maior interesse de
participao, o aporte de recursos poder at mesmo ultrapassar o custo
das obras e melhorias, contando-se ento com um saldo positivo para
aplicao em outras reas, nas quais esse interesse no to grande.
Evidentemente que a lei especfica de criao da Operao Urbana dever indicar onde os recursos provenientes das concesses previstas sero
aplicados, preferencialmente incluindo um programa de investimentos.
Porm, uma vez que os ingressos tenham sido j equilibrados aos custos
das intervenes pretendidas, que haja ainda potencial adicional edificvel
disponvel, e que se estabeleam outros tipos de mecanismos eficazes
para assegurar o controle de sua destinao,194 no h porque no
redistribuir os recursos excedentes, desde que tal possibilidade esteja tambm estabelecida em lei.
Alis, um dos pontos fundamentais para o xito de uma Operao Urbana exatamente o de lograr estabelecer formas de controle sobre sua
gesto. Uma Operao Urbana compreende diversas etapas; como j foi
dito, sua implantao precedida pela aprovao de uma lei pela Cmara Municipal de Vereadores, na qual autoriza-se a prefeitura a conceder
as modificaes legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e
s normas edilcias ali especificadas.
Mas o processo no se esgota a; ao contrrio, a partir desse momento que se inicia sua operacionalizao, perodo durante o qual preciso
garantir a manuteno do processo democrtico. Aps a aprovao da
lei, convoca-se por edital os interessados em participar da Operao para
apresentar propostas referentes a lotes ou quadras, cuja aprovao dever estar sempre condicionada s diretrizes e parmetros urbansticos previamente definidos na lei de sua criao e realizao de anlise tcnica
em cada caso.
194
Apenas para exemplificar, no caso em que o pagamento da contrapartida venha a ser

realizado em moeda corrente nacional, poder ser criado um fundo especial, administrado
por um Conselho que inclua representantes da sociedade civil, dando-se tambm publicidade aos seus atos.
383
Estatuto da Cidade
Assim, necessrio que durante todo esse procedimento aprovao

das propostas, definio e pagamento da contrapartida seja assegurada a sua transparncia,195 e tambm a participao de representantes
de entidades, rgos e da sociedade civil envolvidos,196 aspectos estes,
sem dvida, relacionados questo do controle sobre a gesto da Operao Urbana.
So Paulo e a Experincia das Operaes Urbanas

Atualmente h, no Municpio, trs Operaes Urbanas em andamento,
dentre o total de quatro aprovadas at a presente data:
a Operao Urbana Centro, aprovada pela Lei 12.349/97;
a Operao Urbana gua Branca, aprovada pela Lei 11.774/95;
a Operao Urbana Faria Lima, aprovada pela Lei 11.732/95.
Cada uma dessas Operaes Urbanas foi proposta e aprovada em reas
distintas da cidade, em cujas leis especficas constaram, pelo menos:
definio do permetro de abrangncia;
especificao de seus objetivos e diretrizes;
definio dos parmetros urbansticos a serem observados pelos participantes, como usos, ocupao, recuos especiais e outros;
definio dos incentivos concedidos de forma onerosa, como modificaes legislao de uso e ocupao do solo e, em algumas situaes, dos incentivos concedidos de forma gratuita;
os ndices mximos de aproveitamento e ocupao do lote;
o estoque de potencial adicional de construo computvel (exceto
na Operao Urbana Centro);
195
Uma das formas, por exemplo, dar publicidade a cada uma das propostas, isto , divulgar, mesmo que em Dirio Oficial do Municpio, seus dados principais, como localizao do
imvel, concesso pretendida, parecer tcnico, e outros que se entendam necessrios para
seu acompanhamento pela sociedade.
196
Para tanto, podero ser criadas Comisses ou Conselhos responsveis pela aprovao de
cada uma das propostas.
384
aria Lima - Cepam

indicao da forma em que ser calculada a contrapartida financeira;

indicao do rgo, Grupo de Trabalho ou Comisso responsveis
pela anlise tcnica, apreciao e aprovao de cada uma das propostas de participao na Operao em questo;
indicao da destinao, forma de recebimento e de administrao
dos recursos.
A primeira Operao Urbana realizada em So Paulo foi a Operao
Urbana Anhangaba, aprovada pela Lei 11.090/91, com o objetivo de
revitalizar a rea central da cidade. Com um prazo de vigncia de trs
anos, ora esgotado, no chegou a atingir todos os seus objetivos; a experincia, no entanto, mostrou-se vlida, no apenas porque possibilitou a
regularizao de algumas edificaes, e uma melhor conservao de construes do centro histrico, mas por ser a precursora de uma nova Operao Urbana para a rea central, a Operao Urbana Centro.
A criao da Operao Urbana Centro que abrange uma rea de aproximadamente 660 hectares, incluindo os chamados Centro Velho e Centro Novo e parte de bairros histricos, como Glicrio, Brs, Bexiga, Vila
Buarque e Santa Ifignia foi orientada pela necessidade de revitalizao
e recuperao da rea central da cidade, objetivando torn-la atraente
para investimentos imobilirios, tursticos e culturais, revertendo seu processo de deteriorao.
Foram definidas duas reas de interveno: rea de Especial Interesse,
que corresponde ao ncleo da rea de interveno, e a Coroa Envoltria.
Nessas reas podero ser concedidos vrios tipos de incentivos, como a
modificao dos ndices urbansticos, caractersticas de uso e ocupao
do solo e das disposies do Cdigo de Edificaes (exceto itens relativos
segurana), a regularizao de edificaes, a cesso de espao pblico
areo ou subterrneo, e a transferncia do potencial construtivo de imveis preservados ou tombados.
O coeficiente de aproveitamento mximo dos terrenos na regio dado
pelo zoneamento, igual a 4,0, poder ser substancialmente elevado, em
385
Estatuto da Cidade
funo do uso a ser instalado e da rea onde se localiza o terreno, de

acordo com o que se deseja incentivar. Os recursos auferidos devem ser
destinados a obras de melhoria urbana, recuperao e reciclagem dos
prprios pblicos em geral, ao pagamento de eventuais desapropriaes
realizadas no permetro da Operao Urbana Centro, ou restaurao de
imveis tombados, esta condicionada ao seu posterior ressarcimento.
As propostas de participao so submetidas apreciao da Comisso
Executiva da Operao Urbana Centro, constituda por representantes de
secretarias municipais e diversas entidades que atuam na regio central,
composio esta e atribuies j definidas na lei, que igualmente apontou para os aspectos a serem considerados na anlise tcnica precedente.
A Operao Urbana gua Branca desenvolve-se sobre um territrio com
cerca de 500 hectares, e sua criao justificou-se por referir-se a uma rea
prxima ao centro, com muitos terrenos vagos ou subutilizados e, ao
mesmo tempo, bem servida por transporte coletivo nos vrios modos
trem, nibus e metr , alm de apresentar problemas crnicos de drenagem. Objeto h muito da preocupao dos rgos vinculados ao planejamento urbano em So Paulo, o instrumento de parceria abriu a possibilidade de renovao e revalorizao de uma regio que foi perdendo
sua importncia como plo produtivo, em face do processo de deslocamento da localizao industrial para reas prximas s rodovias, que teve
incio na dcada de 60.
Dentre seus objetivos, esto o de promover a complementao e
otimizao da infra-estrutura j instalada, a reintegrao de rea
seccionadas pela ferrovias e o aumento da taxa de permeabilidade do
solo. Podero ser concedidas alteraes na legislao de uso e ocupao
do solo e edilcia, regularizao de edificaes, concesso do espao areo e subterrneo e transferncia de potencial construtivo, sempre limitadas ao estoque de rea construda computvel adicional de1.200.000
m2, estes distribudos em 300.000m2 para usos habitacionais, e 900.000
m2 para usos no habitacionais.
386
aria Lima - Cepam

A anlise tcnica de cada proposta realizada por uma Comisso

Intersecretarial, cuja composio e coordenao foram j definidas na lei.
A contrapartida pode ser paga em moeda corrente nacional, cujos recursos so integrados ao Fundo Especial da Operao Urbana, em obras pblicas vinculadas aos seus objetivos, ou em bens imveis inseridos no permetro da operao. Faz parte ainda da lei de criao da Operao Urbana gua Branca o programa de obras a implementar na rea.
Destaca-se, entre as propostas de participao j aprovadas, a da implantao de um grande Centro Empresarial, sobre um terreno com cerca
de 100.000 m2, localizado entre os viadutos Antrtica e Pompia, obra que
dever impulsionar o desenvolvimento da regio. A contrapartida financeira correspondente s modificaes concedidas da ordem de R$ 19 milhes, pagos em obras pblicas a serem executadas pelo proponente.
A Operao Urbana Faria Lima, envolvendo uma rea com aproximadamente 450 hectares, situada na regio sudoeste do Municpio de So
Paulo, uma das mais dinmicas do ponto de vista do mercado imobilirio,
foi justificada pela necessidade de prolongamento da Av. Faria Lima, ligando-a de um lado Av. Bandeirantes e Av. Hlio Pellegrino, em Vila
Olmpia, e de outro com a Av. Pedroso de Morais, no alto de Pinheiros,
pretendendo-se a criao de uma via paralela Av. Marginal do Rio
Pinheiros, para aliviar a saturao viria da regio sudoeste.
Seu permetro compreende duas reas distintas: rea Diretamente Beneficiada, lindeira s obras de prolongamento da Av. Faria Lima e Av.
Hlio Pellegrino, e uma rea mais ampla, denominada rea Indiretamente Beneficiada. Originalmente, previam-se para essas reas procedimentos diferentes de aprovao de propostas, que, nas primeiras, seria automtico. A reside a inovao da Operao; esse automatismo seria possvel com a criao do Certificado de Potencial Adicional de ConstruoCepac, um ttulo negocivel em bolsa, que poderia ser convertido, na
ocasio desejada por seus detentores, em quantidades de metros quadrados de rea de construo computvel, e que poderiam ser aplicados em
387
Estatuto da Cidade
qualquer ponto do territrio delimitado pela Operao.

A instituio do Cepac tinha por objetivo a agilizao de aprovao das
propostas por meio de um mecanismo automtico de concesso de incentivos, mas, principalmente, a obteno prvia de recursos destinados
a cobrir os custos de desapropriao e de obras pblicas adicionais. No
entanto, por questes de natureza jurdica, quanto necessidade ou no
de autorizao federal, a emisso de Cepacs no se viabilizou, e o pagamento da contrapartida realizado em moeda corrente nacional, como j
autorizado na prpria lei da Operao Urbana Faria Lima.
Nessas reas poder ser concedida a modificao dos parmetros urbansticos estabelecidos na legislao de uso e ocupao do solo, e a cesso
do espao pblico areo ou subterrneo. Nesse caso, tambm a lei estabeleceu um estoque de rea edificao adicional, que na rea Diretamente Beneficiada de 1.250.000m2, e na rea Indiretamente Beneficiada, de 1.000.000 m2. A Lei definiu um programa de investimentos que
inclui, alm das obras virias, um novo terminal de nibus, habitaes de
interesse social destinadas venda financiada para a populao favelada
existente no permetro e seu entorno, a construo de habitaes
multifamiliares para venda financiada populao residente em rea de
desapropriao e que queira permanecer na regio, e, ainda, a aquisio
de imveis para implantao de praas e equipamentos institucionais.
Em pouco mais de quatro anos de operacionalizao, j se percebem
alguns resultados advindos da aplicao do instrumento. Encontram-se
implantados diversos melhoramentos virios, como os dois prolongamentos
da Av. Faria Lima e o prolongamento da Av. Hlio Pellegrino. Comea
tambm a configurar-se uma nova situao fundiria com as propostas j
aprovadas, j que em mais de 60% dos casos houve agregao de pequenos lotes para formar os terrenos que se beneficiaram da Operao
Urbana. Estimular o remembramento de lotes e o adensamento uma
das diretrizes definidas na lei de criao da Operao Urbana Faria Lima.
A aprovao dessa proposta resultou em melhorias para a regio, trazen-
388
aria Lima - Cepam

do para os cofres municipais mais de R$ 200 milhes, montante que j

ultrapassou o custo das obras virias realizadas e passou a ressarcir as
despesas com as desapropriaes necessrias.197
Como se viu atravs das Operaes Urbanas exemplificadas, o instrumento poder ser proposto em reas que necessitam tipos de interveno distintos. H aspectos comuns nessas Operaes, e outros adaptados
s situaes especficas, como a definio dos tipos de incentivos que
podero ser concedidos aos lotes participantes da Operao, ou a forma
de pagamento da contrapartida.
comum, a todas elas, a definio de um Grupo de Trabalho
Intersecretarial para realizar a anlise tcnica das propostas, embora com
diferenas em sua composio. Porm, a deliberao final sobre cada uma
delas, tanto no aspecto urbanstico como financeiro, cabe Comisso
Normativa da Legislao Urbanstica CNLU, uma comisso mista, com
mais de 20 membros, da qual participam representantes da sociedade
civil e de vrias secretarias municipais.
Outro aspecto importante a destacar que sempre facultado aos proprietrios de imveis localizados nas reas de Operaes Urbanas utilizlo de acordo com os parmetros estabelecidos na legislao de uso e
ocupao do solo, que permanece em vigncia. Desse modo, permanece
garantido aos proprietrios que no queiram ou no possam participar
da Operao Urbana o direito de utilizao dos lotes segundo o
zoneamento vigente.
Concluses
Como se procurou demonstrar com a breve apresentao da experincia de So Paulo, a Operao Urbana permite ampliar a capacidade do
municpio no tratamento de questes urbansticas de natureza diversa.
Nessa possibilidade, isto , na abrangncia de situaes urbansticas
que requerem abordagens diferenciadas, como preservao, recuperao
ou transformao de reas urbanas, reside a relativa amplitude do ins
197
Os dados referem-se ao perodo de agosto de 1995 a dezembro de 2000.
389
Estatuto da Cidade
trumento. Tambm, por referir-se a recortes de um nico territrio a

cidade que possuem suas especificidades, sejam elas de natureza fsicoterritoriais, econmicas, polticas ou sociais, o instrumento deve possuir
flexibilidade, exatamente para contemplar adequadamente a diferena, a
heterogeneidade das condies peculiares.
Nesse sentido, o texto relativo s Operaes Urbanas Consorciadas, conforme proposto no projeto do Estatuto da Cidade, , de forma geral,
bastante acertado, pois, alm de conceituar e de apontar os principais
mecanismos que podem ser utilizados em uma Operao Urbana, delimita de forma suficientemente genrica os pontos essenciais que devero
estar presentes no plano, como: a definio da rea a ser atingida, o
programa bsico de ocupao da rea, as finalidades da operao,
contrapartida a ser exigida dos participantes, estudo prvio de impacto
de vizinhana e, importantssimo, o programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente atingida pela operao e a definio da forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representantes da sociedade civil.
Apontados os pontos principais, para cada municpio ou para cada
situao particular dentro do mesmo municpio, a legislao especfica
poder definir a estratgia mais adequada a cada caso.
Por outro lado, um dos limites do instrumento condiciona-se existncia de uma dinmica imobiliria ativa, ao interesse de participao do
setor privado na Operao Urbana. Por isso, reas mais dinmicas do ponto
de vista da atividade imobiliria podem ser aproveitadas para captao de
recursos extras, remanejados para reas que necessitam de interveno e
que no oferecem tantos atrativos para esse segmento de investimentos.
Desse ponto de vista, a obrigatoriedade de utilizao dos recursos arrecadados unicamente na prpria Operao Urbana, conforme prope o
projeto de lei do Estatuto da Cidade, poder inibir esse tipo de ao, ou o
da criao de um Fundo de Desenvolvimento Urbano, soluo que talvez
seja mais adequada a alguns municpios, em especial os que apresentam
maior heterogeneidade entre regies.
390
aria Lima - Cepam

De qualquer modo, o xito de uma Operao Urbana estar vinculado a

outros fatores, que vo alm da existncia do interesse de determinados
setores em participar da ao, ou do acerto de critrios tcnicos adotados
na elaborao do plano.
Um deles , certamente, lograr estabelecer um controle eficaz sobre
toda a gesto da Operao Urbana, ou seja, desde a aprovao de cada
proposta at a destinao final dos recursos dali gerados. Alis, entendese que esse aspecto est presente no projeto do Estatuto da Cidade, no
inciso VII do artigo 33, segundo o qual dever constar da lei especfica
que aprovar a Operao Urbana a forma de controle da Operao, que
dever ser obrigatoriamente compartilhado com representao da sociedade civil.
Outro aspecto de grande importncia relaciona-se capacidade do Poder Pblico em estabelecer uma estratgia na qual se busque uma convergncia entre os interesses diversos agentes e atores abrangidos pela
Operao Urbana.
natural, e at freqente, que ocorram conflitos de interesses motivados
por intervenes fsicas sobre o territrio, como, por exemplo, a implantao de importantes vias de ligao, que necessariamente iro reestruturlo, muitas vezes transformando bairros at ento quase que exclusivamente residenciais. Evidentemente, surgiro questes ou resistncias, muitas
vezes vinculadas ao sentimento de identidade, de pertencimento localidade, que devem ser compreendidas e avaliadas perante as necessidades
da cidade como um todo. Por um lado, preciso respeitar e preservar as
relaes de identidade dos moradores com a localidade, com seu bairro, e, por outro, preciso ter sempre presente a dimenso de cidade, da
qual o bairro e os moradores tambm fazem parte. Outros tipos de questes podero surgir, relacionadas ou no comunidade local.
Na verdade, os conflitos jamais deixaro de existir nas cidades, e eles
so at mesmo saudveis para o exerccio da democracia. No entanto,
para que esse exerccio de fato acontea, fundamental que haja espaos institucionais onde possam ser explicitadas dvidas, divergncias,
391
Estatuto da Cidade
consensos, enfim, onde possa travar-se o dilogo entre os diferentes interesses e pontos de vista envolvidos.
Assim, nas propostas de Operao Urbana em geral, o Poder Pblico
deve exercer seus vrios papis, ou seja, o de agente propositor/executor,
mas tambm o de interlocutor/mediador, buscando, ao mesmo tempo,
definir um projeto mobilizador dos mltiplos interesses da sociedade, e
manter, com eles e entre eles, um constante dilogo, buscando transpor,
atravs da negociao, os pontos de conflito que eventualmente estejam
presentes em seus projetos de interveno no espao urbano.
A Operao Urbana um instrumento que possui flexibilidade suficiente para permitir esse tipo de ao do Poder Pblico, mais participativa e
democrtica, e superar a mera aplicao de planos ou leis urbansticas
que, desprovidas de bases em condies reais financeiras, polticas, sociais, sem vida, no prosperam.
AZEVEDO NETO, Domingos Theodoro. O jogo das interligadas. Uma
poltica pblica em avaliao: a Lei 10.109/86 do Municpio de So
Paulo. So Paulo: FGV/Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo, 1994. (Dissertao de mestrado em Administrao Pblica)
____. Problemas e desafios do controle do uso do solo. In: O municpio
no sculo XXI: cenrios e perspectivas. So Paulo: Fundao Prefeito Faria Lima Cepam, 1999.
DE AMBROSIS, Clementina. Recuperao da valorizao imobiliria decorrente da urbanizao. In: O municpio no sculo XXI: cenrios e
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DI GIUSEPPE, Diana Teresa. A crise do planejamento urbano: uma experincia alternativa em So Paulo (o caso dos Ncleos Regionais de Planejamento). So Paulo: FGV/ Escola de Administrao de Empresas de So
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LEVY, Evelyn. Planejamento urbano: do populismo ao estado autoritrio. So
Paulo: FGV/Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, 1985.
392
aria Lima - Cepam

(Dissertao de mestrado em Administrao, Planejamento Urbano)

RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz, CARDOSO, Adauto Lcio. Planejamento urbano no Brasil: paradigmas e experincias. Espao e Debates,
ano XIV, n. 37. So Paulo, 1994, p.77-89.
RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz, SANTOS JR., Orlando Alves. Das desigualdades excluso social, da segmentao fragmentao: os
novos desafios da reforma urbana. Cadernos Ippur/UFRJ. Rio de Janeiro, v. VI, n. 1, abril de 1993, p. 53-61.
SO PAULO (Municpio). Cadernos de Planejamento. Participao da iniciativa privada na construo da cidade. Dirio Oficial do Municpio
de So Paulo, ano 37, n. 243, 29 de dezembro de 1992. Suplemento.
SO PAULO (Municpio). Um novo instrumento na construo da cidade: a
parceria entre os setores pblico e privado. Dirio Oficial do Municpio
de So Paulo, ano 41, n. 247, 24 de dezembro de 1996. Suplemento.
LEI 10.676, de 7 de novembro de 1988.
LEI 11.774, de 18 de maio de 1995.
LEI 11.732, de 14 de maro de 1995.
LEI 12.349, de 6 de junho de 1997.
OPERAES URBANAS
Maria Ceclia Lima Castro198
e Pedro de Milanlo Piovezane199
Fundamentos Constitucionais da Poltica Urbana. A Competncia da Unio para Legislar sobre Direito Urbanstico. O
Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade, consubstanciado no Projeto de Lei Federal 5.788/
90, estabelece, com base no Texto Constitucional, as diretrizes gerais a
198
Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais (PUC/SP), consultora jurdica em assuntos urbansticos.

199
Advogado.
393
Estatuto da Cidade
serem observadas em todo o territrio nacional, para a execuo da

Poltica Urbana; cria normas de natureza pblica e de interesse social,
visando ao pleno alcance da funo social da propriedade urbana; e,
por fim, especifica os instrumentos de interveno e atuao urbansticas para a obteno das metas traadas pela Constituio Federal, em
seu Captulo II, Ttulo VII, artigos 182 e 183, quais sejam, o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e a garantia do bem-estar de
seus habitantes.
No captulo dedicado Poltica Urbana, encontram-se os fundamentos
poltico-constitucionais que devero nortear a execuo, pelo Poder Pblico municipal, da poltica de desenvolvimento urbano, condicionada,
porm, s diretrizes gerais a serem estabelecidas pela Unio, com base na
competncia que lhe foi atribuda expressamente pelo artigo 21, XX, combinado com o artigo 182, ambos da Constituio Federal.
Nesses dois textos da Constituio, salienta Jos Afonso da Silva, encontramos os fundamentos das duas amplas perspectivas da poltica urbana: uma que tem como objeto o desenvolvimento adequado do sistema de cidades (planejamento interurbano) em nvel nacional ou
macrorregional de competncia federal; e a outra que considera o desenvolvimento urbano no quadro do territrio municipal (planejamento intraurbano) de competncia local. De permeio, se insere a competncia estadual para legislar concorrentemente com a Unio sobre Direito Urbanstico (art. 24, I) o que abre aos Estados, no mnimo, a possibilidade de estabelecer normas de coordenao dos planos urbansticos no nvel de suas
regies administrativas, alm de sua expressa competncia para, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios
limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de
funes pblicas de interesse comum.200
Quanto competncia federal para legislar sobre direito urbanstico,
depreende-se, pelo exame do disposto nos artigos 21, XX, e 24, I, 1o,
200
394
SILVA, Jos Afonso da . Direito urbanstico brasileiro.2a ed. 1997, p.49.
aria Lima - Cepam

que Unio compete a edio de normas gerais que estabeleam diretrizes e princpios, objetivando o desenvolvimento nacional.
Em primeiro lugar, ensina Jos Afonso, s podem ser consideradas
normas gerais urbansticas aquelas que, expressamente mencionadas na
Constituio, fixem os princpios e diretrizes para o desenvolvimento urbano nacional, estabeleam conceitos bsicos de sua atuao e indiquem
os instrumentos para a sua execuo. O desenvolvimento urbano consiste na ordenada criao, expanso, renovao e melhoria dos ncleos urbanos. No objeto de normas gerais promover em concreto esse desenvolvimento, mas apenas apontar o rumo geral a ser seguido, visando orientar a adequada distribuio espacial da populao e das atividades econmicas com vistas estruturao do sistema nacional de cidades e
melhoria da qualidade de vida da populao. Quer dizer, o campo das
normas gerais, ser o desenvolvimento interurbano e o mero delineamento para o desenvolvimento intra-urbano. Aqui, seu limite especfico.
Avanar neste ser invadir terreno municipal.201
Pode-se concluir, portanto, que a Unio, ao propor o Estatuto da Cidade, est exercitando a competncia para a edio de normas gerais sobre
urbanismo, que expressam os princpios e as diretrizes que devero nortear
a atuao dos demais entes federativos na execuo da Poltica Urbana
encampada pela Constituio.
Competncia Estadual em Matria Urbanstica Constituio

do Estado de So Paulo
Aos Estados-Membros foi conferida competncia concorrente com a
Unio para legislar sobre matria urbanstica, de acordo com o disposto
no artigo 24, I, da Constituio. Contudo, pelo exame dos pargrafos lo
e 2o do mesmo artigo, deflui-se que Unio cabe o estabelecimento das
normas gerais de Direito Urbanstico, restando aos Estados-Membros a
competncia suplementar, no tocante aos assuntos de natureza urbanstica.
201
SILVA, Jos Afonso da . Ob. cit., p.58.
395
Estatuto da Cidade
Decorre ainda desses dispositivos que, na inexistncia de normas gerais

de urbanismo, promulgadas pela Unio, poder o Estado exercer a competncia legislativa plena sobre a matria. No entanto, lei federal
superveniente sobre normas gerais suspender a eficcia da lei estadual,
no que lhe for contrria. Compete finalmente aos Estados, mediante lei
complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes,
para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum (CF, art. 25, 3o).
Ao estudar as Normas de Direito Urbanstico, esclarece o professor
Jos Afonso que, ... aos Estados cabe dispor sobre normas urbansticas
regionais (normas de ordenao do territrio estadual) suplementares das
normas gerais estabelecidas pela Unio (art. 24, I, 2o), (...) e planos
urbansticos regionais (planos de ordenao territorial de regio
estabelecida pelo Estado, que podem ter natureza de planos de coordenao urbanstica na rea)....202
A Constituio do Estado de So Paulo dedicou ao tema do Desenvolvimento Urbano o Captulo II do Ttulo VI, artigos 180 a 183. Acolheu no
artigo 180, I, o objetivo constitucional a ser alcanado pela execuo da
poltica de desenvolvimento urbano (CF, art.182), ao dispor que tanto o
Estado quanto os municpios devero, no estabelecimento de diretrizes e
normas relativas ao desenvolvimento urbano, assegurar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
Disps, ainda, no artigo 181, 1o, sobre a obrigatoriedade da elaborao do Plano Diretor pelos municpios integrantes de seu territrio,
obrigatoriedade esta atualmente restrita queles com mais de 20 mil
habitantes, em consonncia com o artigo 182, 1o, da Constituio Federal. de se ressaltar, neste momento, a importncia do Plano Diretor,
pois, nos termos da Carta Magna (art. 182, 1o e 2o), ele se constitui no
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana a
202
396
SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p.55
aria Lima - Cepam

ser implementada pelos municpios. Com efeito, no Plano Diretor que

devero estar contidas as diretrizes e objetivos bsicos, bem como as normas gerais referentes ordenao do territrio municipal, visando
melhoria da qualidade de vida da cidade e seus habitantes e, ainda, no
Plano Diretor que o princpio constitucional da funo social da propriedade urbana encontrar a sua explicitao, atravs das delimitaes de
natureza urbanstica ao direito de propriedade.
Ao tratar das entidades regionais, a Constituio do Estado de So
Paulo conceitua as regies metropolitanas, as aglomeraes urbanas e
as microrregies, cujo objetivo, comum e geral, consiste no planejamento regional, na organizao e execuo das funes pblicas de
interesse comum (art. 153, 1o , 2o e 3o). Essas unidades regionais,
assim denominadas no artigo 153, devero ser criadas por lei complementar e so formadas pelo agrupamento de municpios limtrofes. So
distintas entre si, em razo do grau de complexidade e da natureza dos
motivos fticos que impem o agrupamento dos municpios envolvidos
para a busca de solues urbansticas adequadas aos problemas comuns
existentes.
A Constituio vigente, segundo Jos Afonso, eliminou a discusso sobre os limites da competncia dos Estados ao lhes atribuir competncia
concorrente com a Unio para legislar sobre Direito Urbanstico, o que
significa, nos termos do artigo 24, I, e seus pargrafos, que lhes cabe
dispor suplementarmente sobre a matria,(...) Abre-se aos Estados, a, no
mnimo, a possibilidade de estabelecer normas de coordenao dos planos urbansticos no nvel de suas regies, alm de sua expressa competncia para estabelecer regies metropolitanas (art.25, 3o).
No padece mais dvida que os Estados dispem de competncia para
estabelecer planos urbansticos. (... ) Apesar de se lhes reconhecer expressamente competncia em matria urbanstica, continuaram eles sujeitos
a limites institucionais inafastveis. O primeiro a obedincia norma
geral federal que dispuser sobre o assunto. O segundo mais concreto e
traumtico est na competncia municipal, que no subordinada e nem
397
Estatuto da Cidade
mesmo suplementar competncia estadual no que tange ordenao

do solo urbano. 203
Competncia Municipal em Matria Urbanstica Lei

Orgnica do Municpio de So Paulo
A Constituio Federal conferiu aos municpios competncia exclusiva
para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao
do solo urbano (art. 30, VIII), encontrando-se nesse dispositivo o fundamento constitucional do planejamento urbanstico local.
Atribuiu, ainda, o Texto Constitucional, competncia prpria aos municpios para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I). Do exame
dos dispositivos citados decorrem as atribuies dos municpios no campo urbanstico, como a elaborao do Plano Diretor, a promulgao de
normas de uso, parcelamento e ocupao do solo urbano e urbanizvel, e
de normas sobre o exerccio e o controle da atividade edilcia.
A doutrina, de maneira uniforme, entende que em matria de desenvolvimento urbano dever ocorrer uma complementao das atribuies
prprias e especficas de cada esfera de governo. Assim, Unio competir a elaborao das normas e diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano, vlidas em todo territrio nacional, e de planos urbansticos macrorregionais; aos Estados, observadas as diretrizes e normas gerais federais, caber o estabelecimento de diretrizes e objetivos gerais
visando ordenao de seu territrio e de diretrizes e objetivos mais especficos para o desenvolvimento interurbano de suas unidades regionais; e, por fim, aos municpios, respeitadas, tambm, as normas e diretrizes federais, incumbir a atuao urbanstica local, de natureza concreta. Vale dizer que no ser adequado, ao Estado, o exerccio de funo
urbanstica de efeito direto e concreto intra-urbano, salvo nas regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas e em alguns outros setores muito especiais. A poltica urbana dos Estados-Membros, portanto, dever
203
398
SILVA, Jos Afonso da . Ob. cit., p.112
aria Lima - Cepam

desempenhar um papel estratgico na promoo do desenvolvimento

estadual e nacional. Deve, ainda, possibilitar um quadro de vida que permita ao homem usufruir de todos os benefcios da vida urbana e envolver
os cidados e instituies no processo de desenvolvimento urbano e regional, uma vez que a conduo do trabalho urbano tarefa comum de
todos. Dever ainda ser um elo entre o mximo de promoo do desenvolvimento econmico e social e urbano nacional e o mximo de planejamento fsico-territorial dos Municpios. 204
A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo dedicou questo da Poltica Urbana o Captulo I, do Ttulo V, referente ao desenvolvimento do
municpio. Em sintonia com os preceitos constitucionais, o artigo 148
estabelece que a poltica urbana do municpio ter por objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, propiciar a realizao da funo social da propriedade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
Em ltima anlise, com a fixao desses objetivos, pretendeu o legislador aprimorar a qualidade de vida da cidade, em prol de seus cidados,
para que esses possam usufruir, dentre outros, dos benefcios de uma
cidade ocupada de forma ordenada e equilibrada e que oferea adequadas condies de moradia, trabalho, circulao e lazer, bem como de acesso
aos servios pblicos prestados pelo Poder Pblico.
O artigo 150 da Lei Orgnica do Municpio de So Paulo define o Plano
Diretor, caracterizando-o como o instrumento global e estratgico da
poltica de desenvolvimento urbano a ser implementada em todo o seu
territrio, nele devendo estar fixadas as diretrizes para o uso do solo e
para os sistemas de circulao. A participao dos muncipes e suas entidades representativas na elaborao, controle e reviso do Plano Diretor,
bem como dos programas de realizao da poltica urbana, tambm
garantida no 2o do artigo 150, atendendo diretriz constitucional contida no artigo 29, XII, referente gesto urbana participativa.
204
SILVA, Jos Afonso da. Ob. cit., p.113.
399
Estatuto da Cidade
Est, ainda, prevista a possibilidade de realizao de planos urbansticos

especficos ou setoriais, podendo o Municpio de So Paulo, para esse
fim, promover a criao e manuteno de reas de especial interesse urbanstico, paisagstico e outros.
Por fim, visando garantir o cumprimento da funo social da propriedade urbana, determina a Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, no
artigo 151, o atendimento s diretrizes e normas contidas no Plano Diretor, referentes ordenao da cidade, bem como da legislao urbanstica dele decorrente, devendo ainda o municpio prevenir distores
e abusos no desfrute econmico da propriedade urbana e coibir o uso
especulativo da terra como reserva de valor; assegurar o adequado
aproveitamento, pela atividade imobiliria, do potencial dos terrenos
urbanos, respeitados os limites da capacidade instalada dos servios
pblicos; assegurar a justa distribuio dos nus e encargos das obras e
servios de infra-estrutura urbana e recuperar para a coletividade a valorizao imobiliria decorrente da ao do Poder Pblico. (Transcrio
dos incisos I a III do art. 151)
Dentre os instrumentos de viabilizao da Poltica Urbana, alm do Plano Diretor, a Lei Orgnica previu a utilizao dos seguintes institutos: do
parcelamento, edificao e utilizao compulsrios; do direito de superfcie; da transferncia do direito de construir; da requisio urbanstica; do
usucapio especial de imveis urbanos; da contribuio de melhoria.
Finalmente, no artigo 152, facultou, o legislador, a obteno de recursos junto iniciativa privada, atravs das operaes urbanas, para a construo de obras e equipamentos.
Operaes Urbanas Consorciadas, segundo o

Projeto de Lei 5.788, de 1990
O Estatuto da Cidade, que exsurge o Projeto de Lei 5.788, de 1990,
confere ao instituto das Operaes Urbanas o carter de instrumento federal regulador do uso da propriedade urbana. Sua regulamentao
alada categoria de norma de ordem pblica e de interesse social e sua
400
aria Lima - Cepam

utilizao fica sujeita ao controle social, definido como garantia da participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.
O projeto de lei, ao denominar o instituto de Operao Urbana, agregalhe o termo consorciada. Consorciar unir, associar, combinar. No
boa regra de semitica denominar utilizando elemento integrante da compreenso ou da extenso do conceito. A impropriedade poder confundir
o intrprete da lei, comprometendo o significado do instrumento. Ao conceito de Operao Urbana est inerente a idia de unio, associao, combinao. Questo semntica parte, o projeto de lei acertou na definio, entendendo Operao Urbana como o conjunto de intervenes e
medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com participao dos
proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados,
com o objetivo de alcanar, em uma rea, transformaes urbansticas
estruturais, melhorias locais e a valorizao ambiental.
Para quem trabalha na Cidade de So Paulo, no ser possvel deixar de
observar que o projeto de lei praticamente reproduz a definio adotada
nas leis que regulam as trs Operaes Urbanas Municipais em implantao na cidade a Operao Urbana Faria Lima (Lei 11.732, de 14 de
maro de 1995), a Operao Urbana gua Branca (Lei 11.774, de 18 de
maio de 1995) e, em especial, a Operao Urbana Centro (Lei 12.349, de
6 de junho de 1997). A Operao Urbana Faria Lima, j no texto da sua
definio, especificou a natureza da transformao urbanstica a implantao de determinado sistema virio. A Operao Urbana gua Branca acrescentou um limite s transformaes urbansticas a participao
reduzida dos recursos pblicos.
Pr-requisitos para a Implantao de Operaes Urbanas Previstos
no Projeto do Estatuto da Cidade
O projeto de lei impe seis pr-requisitos para o estabelecimento de
determinada Operao Urbana:
Lei municipal especfica Para tanto, dever ser observado o rito
estabelecido na lei orgnica do respectivo municpio. preciso, ainda,
401
Estatuto da Cidade
atentar para a legislao urbanstica aplicvel nos nveis federal e

estadual. A tarefa no simples, uma vez que o legislador estadual,
por vezes, ultrapassa seus limites. E, vale lembrar, a propsito, que
no existe hierarquia de leis por nveis da federao lei federal, lei
estadual, lei municipal. Existe matria reservada a cada nvel.
Fundamento no Plano Diretor O cuidado do projeto de lei evitar
a instituio de Operaes Urbanas que no se destinem a atender
interesses urbansticos, sejam eles coletivos ou difusos. Por isso, obriga a sua vinculao ao Plano Diretor, que, por fora constitucional, o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano.
rea delimitada A definio da rea a ser atingida atende, em

primeiro lugar, necessidade de ser considerado o impacto de vizinhana decorrente da permisso para modificar ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo, alterar normas edilcias
ou regularizar situaes em desacordo com a lei vigente. E, de outro
lado, busca estabelecer com exatido os limites infraterritoriais da
aplicao de normas derrogatrias do estatuto legal comum ao territrio. em razo dessa falta de definio especfica da limitao
territorial que o Ministrio Pblico vem se insurgindo na Cidade de
So Paulo em relao s chamadas Operaes Interligadas, mecanismo que guarda alguma similaridade com as Operaes Urbanas.
Participao Comunitria. Investimento Privado. Coordenao

do Setor Pblico Municipal A comunidade representada pelos
proprietrios, moradores e usurios permanentes da rea, considerado o permetro atingido pela Operao Urbana no momento de
sua implantao, e o permetro de determinada subrea ou do
terreno quando da apreciao das propostas de adeso Operao Urbana. Investidor privado o empreendedor que pode se
confundir com o proprietrio do terreno. Nesse sentido, o projeto
de lei melhor diria se referisse o investimento de terceiros, uma vez
que o parceiro do Poder Pblico municipal, alm do investidor privado, pode ser tambm uma empresa de capital pblico ou uma outra
402
aria Lima - Cepam

entidade governamental. O Poder Pblico municipal deve exercer a

coordenao, diretamente ou mediante delegao a uma entidade
de Administrao indireta, como vem fazendo o Municpio de So
Paulo, atravs de sua Empresa Municipal de Urbanizao.
Finalidade urbanstica O objetivo, diz o projeto de lei, alcanar
transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. O escopo amplo, mas a cada Operao Urbana
sero fixados objetivos especficos, como a implantao de sistema
virio local, o estabelecimento de determinado desenho urbano, a
implantao de um programa de obras, a ampliao de espaos
pblicos, reas verdes ou equipamentos coletivos, o incentivo ocupao de reas vazias, para melhor aproveitamento da infra-estrutura existente, a preservao e restaurao do patrimnio histrico,
cultural e ambiental e muitos outros.
Vinculao da contrapartida A contrapartida referida, que pode
ser financeira, em bens imveis e em obras pblicas, deve ser aplicada dentro do permetro da Operao Urbana. Assim, os recursos
aplicados voltam na forma de benefcios para a comunidade local. O
estabelecimento de novos padres edilcios de uso, ocupao e
parcelamento do solo, via permisso de excees ao Cdigo de
Edificaes e Lei do Zoneamento, justifica-se por propiciar o desenvolvimento da regio de modo equilibrado, garantindo os padres ambientais adequados.
O Projeto de Lei faz referncia, ainda, emisso de certificados de potencial adicional de construo, que seriam alienados em leilo ou utilizados no pagamento das obras previstas no programa da Operao. Poderiam ser livremente negociados e conversveis em direito de construir na
rea da Operao, respeitado, sempre, o limite fixado na lei especfica.
Em So Paulo, na Operao Urbana Faria Lima, tentou-se implantar o
Certificado de Potencial Adicional de Construo - Cepac. A questo no
foi adiante, em parte pela controvrsia sobre a matria relativa natureza
do certificado, sua possvel confuso com o ttulo de crdito ou com o
403
Estatuto da Cidade
ttulo ou o valor mobilirio, e, tambm, pela insegurana do setor imobilirio no mecanismo, em razo da instabilidade do mercado, agravada
pela dificuldade na fixao do valor de mercado do metro quadrado,
considerado o fator tempo na utilizao do certificado e a localizao
diferenciada entre o imvel cedente e o imvel cessionrio do benefcio.
A Integrao Desejada das Normas do Estatuto da Cidade

Em que pese o projeto de lei regular a matria em seo especial, no se
pode imaginar que os seus dispositivos possam esgotar o entendimento
legal do instituto. necessrio compreend-lo tendo em conta as disposies do Captulo I (Das Diretrizes Gerais), do Captulo II, onde est inserido (Dos Instrumentos da Poltica Urbana), do Captulo III (Do Plano Diretor), do Captulo IV (Da Gesto Democrtica da Cidade) e do Captulo VI
(Das Disposies Gerais).
No Captulo I - Diretrizes Gerais esto fixados os critrios para o exerccio do controle social das Operaes Urbanas. A implantao do instrumento ser legtima quando garantir, ao muncipe-cidado, o direito
cidade sustentvel, entendido como o direito terra urbana para moradia, saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, transporte, servios
pblicos, trabalho e lazer. As demais diretrizes esto, de certa forma, compreendidas nesse direito, ou como extenso de seu conceito, ou como
explicitao de mecanismos e medidas para seu exerccio pleno.
No tocante ao Captulo II - Dos Instrumentos da Poltica Urbana, o
projeto de lei regulou o instituto do denominado solo criado, atravs de
trs instrumentos: a Outorga Onerosa, as Operaes Urbanas e a Transferncia do Direito de Construir.
O princpio da Outorga Onerosa, que pode ser relativa ao direito de
construir e alterao do uso, componente, tambm, da Operao
Urbana. O mesmo se diga da Transferncia do Direito de Construir. Mas,
como instrumentos autnomos, no esto sujeitos a todas as limitaes
impostas s Operaes Urbanas.
Para os grandes centros urbanos, o melhor critrio adot-los dentro
404
aria Lima - Cepam

das Operaes Urbanas. At porque, como afirma Rita Gonalves, a

operao urbana no deve ser imaginada como uma alternativa ao
zoneamento, porm, como uma alternativa do zoneamento para sua preservao, pois, paradoxalmente, combina a flexibilizao com a manuteno de suas disposies, que so tomadas como referncia para clculo econmico dos benefcios adicionais concedidos.205
No tocante Gesto Democrtica da Cidade - Captulo V, est prevista a instituio de rgo colegiado de poltica urbana local, cuja funo
principal ser a competncia para analisar as questes de aplicao do
Plano Diretor, tal como foi recepcionado pela Constituio Federal. Nesse
sentido, no poder lhe escapar, tambm, competncia para se manifestar sobre os projetos de Operaes Urbanas. Na Cidade de So Paulo este
o rgo que, em ltima instncia, aprova cada proposta de participao
nas Operaes Urbanas.
Sua composio dever refletir a participao de representantes do setor pblico e da sociedade civil, como os rgos de classe, associaes de
comunidades, dentre outros.
No Captulo VI - Disposies Gerais est estabelecido que constitui
improbidade administrativa no garantir o controle social a ser exercido por
comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil na execuo da
poltica urbana, e no aplicar os recursos auferidos como contrapartida em
Operaes Urbanas exclusivamente na prpria Operao Urbana.
E, ainda, na parte penal, institui-se o conceito de ordem urbanstica para
fundamentar a propositura de ao civil pblica de responsabilidade.
As Operaes Urbanas Garantidas pelo Princpio

de Legalidade
O princpio de legalidade, na sua verso clssica, est consagrado no
artigo 5o, item II, da Constituio Federal ningum ser obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude da lei.
205
GONALVES, Rita Guimares Sylvestre. A unidade partida: uma questo para a legislao
urbanstica paulistana. Dissertao de mestrado, Universidade de So Paulo,agosto/1998, p. 49.
405
Estatuto da Cidade
O artigo 37, caput, da Constituio Federal, em complementao, dispe que a Administrao Pblica de qualquer dos Poderes da Unio, Estados e municpios obedecer ao princpio de legalidade.
Como corolrio do disposto na Constituio, pode-se concluir que, vedado o constrangimento ilegal, afirma-se o respeito s condutas legais.
Ora, resta demonstrada a constitucionalidade da edio de normas em
matria urbanstica pela Unio, Estados e municpios, observado o campo
de abrangncia de cada esfera de Poder.
Nesse passo, para a efetiva implementao das Operaes Urbanas, bem
assim dos demais instrumentos da Poltica Urbana, os rgos da administrao dos Poderes da Unio, dos Estados e dos municpios devem consider-los
sob o prisma do princpio de legalidade, com todas as suas conseqncias.
Assim, fundamental que, como ocorre com os demais institutos jurdicos, a relao procedimental decorrente e seus participantes estejam
garantidos nas suas condutas legais assumidas. O elemento segurana
inerente ao prprio direito.
A operao urbana que, como tese acadmica, pode suscitar opinies
divergentes, no campo do Direito passa a ter a garantia inerente ao princpio da legalidade, no cabendo mais aos membros da administrao
dos Poderes da Unio, dos Estados e dos municpios o questionamento
de sua juridicidade.
REQUISIO URBANSTICA
Mrcia Walquiria Batista dos Santos206
Nos dias de hoje, a tomada do espao urbano pelo homem tem aumentado consideravelmente, o que proporciona uma natural disputa de ter
206
Doutora pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Procuradora da USP.

Professora de Direito Administrativo da Universidade da Cidade de So Paulo UNICID. Exprocuradora do Munico de Florianpolis. Membro do Centro de Direito Administrativo,
Ambiental e Urbanstico CEDAU. Co-autora de vrias obras e de diversos ratigos de Direito
Pblico, tendo ministrado cursos em todo o Brasil.
406
aria Lima - Cepam

ras e o crescimento acelerado do processo de urbanizao. Acontece que,

em grandes metrpoles, surgem inmeros problemas urbansticos e
ambientais, como a falta de saneamento bsico, poluio, problemas
com lixo, desmoronamentos e desmatamentos em geral. A degradao
considervel da paisagem da cidade decorre de uma intensa urbanizao desenfreada, sem planejamento algum, o que compromete e prejudica, de inmeras formas, a infra-estrutura precria e incipiente de determinadas cidades.
Com tais problemas, surge um questionamento a respeito da responsabilidade do Estado, em regulamentar e vigiar essa expanso demogrfica,
de forma que tal crescimento no interfira no decorrer da vida de seus
habitantes, e que este seja feito em prol da sociedade e do atendimento
de suas necessidades.
O assunto a ser tratado neste artigo refere-se a uma forma de interveno do Estado, em benefcio de sua sociedade. Tal forma, qual denominamos requisio urbanstica, tem sido pouco discutida nos livros atuais,
tornando irrelevante assunto de suma importncia, o qual, desde j, deveria ser questionado para que, em futuro prximo, tenha bases jurdicas
suficientes para ser inserido em algum dos projetos de poltica urbanstica
existentes atualmente.
Requisio Urbanstica
A requisio urbanstica permite que o Poder Pblico promova sua atividade urbanstica sobre certas reas privadas, no que se refere implantao de equipamentos urbanos e ao parcelamento do solo.
Atravs dela, h um real ajuste entre o Poder Pblico e os particulares,
uma forma de se evitar o caminho da desapropriao. Aquele interessado em implementar sua atuao urbanstica, diretamente sobre determinados terrenos que se demonstrem importantes no contexto dos planos
urbansticos, de forma a garantir sua plena aplicao, responsabiliza-se
por custear e efetuar os melhoramentos necessrios. Esse investimento
posteriormente ressarcido atravs da transferncia, pelos proprietrios,
407
Estatuto da Cidade
de parte desses terrenos ao Poder Pblico, para ulterior venda, o que

constitui em outra vantagem da requisio urbanstica, por permitir que
se contemple a populao de baixa renda com lotes j urbanizados. (cf.
FERNANDES, Edsio (coord.). In: Direito urbanstico, Belo Horizonte: Del
Rey, 1998, p.25).
Tal requisio ainda beneficia os proprietrios, ao passo que a urbanizao de sua propriedade feita sem nenhum nus, valorizando seu
patrimnio.
Requisio Administrativa
A definio de requisio, em seu sentido mais amplo, no causa divergncias entre os autores. Pode ser definida como a utilizao, quase sempre transitria, pela Administrao Pblica, de bens e servios
particulares, mediante determinao da autoridade competente com ou
sem indenizao posterior, em razo ou no de perigo pblico. (cf.
Gasparini, Digenes. In: Direito administrativo. 4a ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 428)
A requisio est fundamentada no artigo 5o, inciso XXIV, da Constituio Federal e somente Unio compete o direito de legislar sobre esta,
conforme o artigo 22, inciso III, da mesma.
H dois tipos de requisies: as civis e as militares. As primeiras so tambm chamadas administrativas, e servem como instrumento de interveno no domnio econmico ( cf. MEIRELLES, Helly Lopes. In: Direito administrativo brasileiro. 22a ed. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 542) e visa
evitar danos vida, sade,aos bens da coletividade e tambm destina-se
a facilitar a prestao de servio pblico, como, por exemplo, a escolha de
pessoas, pela Justia Eleitoral, para que elas trabalhem como mesrias, nos
dias de eleio, o que est previsto no artigo 120 do Cdigo Eleitoral.
J as requisies militares tm como objetivo assegurar a segurana interna e a manuteno da soberania do Estado.
Bens mveis, imveis e servios podem ser requisitados, de forma que a
requisio de bens est condicionada existncia de perigo pblico imi-
408
aria Lima - Cepam

nente, o que no ocorre com a requisio de servios. Se a requisio for

de bens consumveis, definitiva; assim, h transferncia dominial e indenizao posterior.
No entanto, se incidir sobre bens inconsumveis, transitria; desse modo,
quando terminada a utilizao do bem, ele devolvido ao seu proprietrio, que ter satisfeito o prejuzo causado.
Vale notar que a requisio urbanstica trata apenas da tomada da posse de bens imveis, sendo uma forma especfica de requisio, diferindo
claramente da administrativa.
Diferenas entre Desapropriao e Requisio

Quando se fala em requisio, surge a inevitvel comparao com a
desapropriao. Mas, quais os pontos divergentes entre elas?
Odete Medauar define a desapropriao como a figura jurdica pela
qual o Poder Pblico, necessitando de um bem para fins de interesse
pblico, retira-o do patrimnio do proprietrio, mediante prvia e justa
indenizao. A desapropriao atinge o carter perptuo do direito de
propriedade, pois extingue o vnculo entre o proprietrio e o bem, substituindo-o por uma indenizao.(In: Direito administrativo moderno, So
Paulo: Revista dos Tribunais, 3a ed. 1999, p. 384)
Inicialmente, a desapropriao refere-se apenas a bens, enquanto a requisio (administrativa) refere-se tambm a servios. Outro ponto de
discrepncia com relao propriedade: enquanto a desapropriao
relaciona-se aquisio da mesma, a requisio presume o uso dela.
A desapropriao ocorre quando h uma necessidade permanente da
coletividade, e a requisio, em casos de necessidades transitrias. Outro
ponto importante refere-se existncia de procedimento judicial: a desapropriao, para se efetivar, necessita desse procedimento, ao passo que
a requisio auto-executria.
Por ltimo, o mais importante ponto de divergncia: a indenizao. Enquanto a desapropriao sempre indenizvel e executada previamente, a
requisio pode ser indenizada posteriormente e nem sempre obrigatria.
409
Estatuto da Cidade
O que se Entende por Limitao Administrativa

De acordo com Helly Lopes Meirelles, limitao administrativa uma
das formas pelas quais o Estado, no uso de sua soberania interna, intervm na propriedade e nas atividades particulares, e toda imposio geral, gratuita, unilateral e de ordem pblica, condicionadora do exerccio
de direitos ou de atividades particulares s exigncias do bem- estar social. (obra citada, p.541)
importante ressaltar que essas limitaes s tm efeito se forem feitas
em razo de um interesse pblico, e de forma a no promover a desintegrao da propriedade. Assim, por apresentar tais caractersticas, as limitaes administrativas no so indenizveis.
Direito de Propriedade
Histrico No conceito da jurisprudncia clssica, a propriedade um
poder absoluto e exclusivo sobre uma coisa corprea. Sua caracterstica
principal a exclusividade, que impe a todos a obrigao de respeitar a
propriedade, traduzindo um direito marcadamente individualista.
Durante a Idade Mdia, o Regime Feudal manteve a condio de proprietrio, o que era baseado na relao entre aqueles que tudo possuam e
os que nada tinham. A Revoluo Francesa, movimento cujo princpio
bsico era a abolio das diferenas sociais, trouxe as primeiras idias do
liberalismo. A propriedade era considerada um direito individual e sagrado, como mostrado no artigo 2o da Declarao dos Direitos do Homem e
do Cidado, de 26 de agosto de 1789: a finalidade de todas as associaes polticas a proteo dos direitos naturais e imprescritveis do homem, e esses direitos so: liberdade, propriedade, segurana e resistncia
opresso.
Nos dias de hoje, analisando toda a evoluo histrica do Direito de
Propriedade, pode-se afirmar que as caractersticas anteriormente atribudas a ele (perpetuidade e exclusividade) no so adequadas, como eram
na poca do liberalismo.
410
aria Lima - Cepam

Isso se explica, pois as constituies elaboradas aps a Revoluo Francesa adotaram normas prescritas pela Declarao dos Direitos do Homem
e do Cidado, o que fez com que a concepo individualista da propriedade prevalecesse. J, aps a Grande Guerra, a propriedade adquire uma
funo de interesse social, sendo admitidas limitaes estabelecidas em
favor do bem-estar da coletividade.
Direito de Propriedade no Brasil e Funo Social

da Propriedade
A propriedade garantida como direito individual de cada um, como
explcito no artigo 5o, inciso XXII, da Constituio Federal, ao passo que o
inciso XXIII do mesmo artigo determina que a propriedade atender sua
funo social.
Analisando as afirmaes anteriores, nota-se uma certa contradio:
Como pode a propriedade ser exclusiva e ao mesmo tempo ter carter
social?
Eros Roberto Grau esclarece de forma simples: As propriedades, pois,
so poderes que se exercitam,no exclusivamente no interesse de seus titulares, mas tambm de terceiros, dentro de um clima de prudente arbtrio
(In: Direito urbano. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1983, p.132)
Dessa forma, pode-se concluir que, no Brasil, o exerccio da propriedade urbana, na qual se integra o princpio da funo social, est vinculado
a um destino urbanstico, o qual s o Poder Pblico pode definir.
O princpio da funo social garante a utilizao da propriedade na realizao de interesses sociais e merece proteo do Direito, mesmo que s
vezes seja contrria vontade do proprietrio.
Destarte, se uma coisa vem cumprindo funo social a que se destina,
no Direito Urbanstico, basicamente habitao, ao trabalho, recreao, segue-se que o direito deve proteger tal situao.( cf. Sundfeld,
Carlos Ari. Funo Social da Propriedade. In: Temas de direito urbanstico
1. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1987, p.17).
411
Estatuto da Cidade
Histria da Requisio no Ordenamento Jurdico Brasileiro

No Direito brasileiro, s se admitiam as requisies em tempo de guerra
ou de comoo interna grave (artigo 80 da Constituio de 1891e artigo
591 do Cdigo Civil). J as Constituies de 1934, 1946 e 1967 previam a
competncia da Unio para legislar sobre requisies civis e militares em
tempo de guerra. Assim, na legislao ordinria, tais requisitos so regulamentados pelo Decreto-Lei 4.812, de 8 de outubro de 1942, com alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei 5.451, de 30 de abril de 1943.
Com o decorrer do tempo, passou-se a admitir as requisies em tempo
de paz, visando interdio no domnio econmico.
A Lei 4.263, de 14 de janeiro de 1921, estabeleceu o instituto da requisio na prestao de servios s Foras Armadas. Eis algumas palavras
proferidas por general Mallet, ministro da Guerra no governo Campos
Salles, a respeito da primeira tentativa de introduo das requisies no
Brasil: As requisies, na sua essncia, no so mais do que aplicaes
especiais do princpio de expropriao por utilidade pblica, diferindo,
apenas, em ser a indenizao a posteriori (cf. Cretella Jnior, Jos. In:
Direito administrativo no Brasil: poder de polcia. So Paulo: Revista dos
Tribunais, v. IV, 1961, p.204).
Hoje, a atual Constituio Federal determina que apenas compete Unio
legislar sobre requisies civil e militar, conforme artigo 22, inciso III.
Relao do Direito de Propriedade e Requisies

Urbansticas no Contexto Atual
Como visto, o princpio do direito de propriedade garante ao proprietrio direito individual e, ao mesmo tempo, alerta a respeito da funo social da propriedade.
importante ressaltar que a requisio uma forma de limitao
propriedade privada e de interveno estatal. Sendo um ato administrativo unilateral, auto-executrio e oneroso, consiste na utilizao dos bens
de particulares pela Administrao Pblica para atender s necessidades
coletivas.
412
aria Lima - Cepam

No ano de 1979, foi aprovada a Lei 6.766, que dispunha sobre o

parcelamento do solo urbano e retratava uma poltica urbanstica de
loteamento e desmembramento.Tal lei foi posteriormente alterada pela
Lei 9.785, de 29 de janeiro de 1999, esclarecendo esta ltima determinados pontos relativamente obscuros na lei anterior.
Essas leis retratavam uma poltica urbana que deveria ser concebida
com finalidade de preservar e atender ao bem-estar social.
Assim, em 1990, foi elaborado o Projeto de Lei 5.788 (Estatuto da Cidade) que regulamenta o captulo da poltica urbana da Constituio Federal e estabelece diretrizes gerais de uma poltica urbana progressista.
Nesse ponto, cabe discutir se, por ser a requisio urbanstica um mecanismo de que se vale o Estado para beneficiar sua populao, esse instituto no
deveria ter sido includo ou pelo menos citado em uma das leis proferidas?
De acordo com o artigo 182 da Constituio Federal, a poltica de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento da sociedade e garantir o bem-estar dos cidados, utilizando-se de um
Plano Diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano,
atravs de diretrizes fixadas em lei.
Sendo uma dessas diretrizes o planejamento de desenvolvimento das
cidades, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano
e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente, no seria correto a requisio urbanstica estar inserida nesse contexto?
J que se tem como item do Plano Diretor, no projeto de Lei 5.788/90,
a cooperao entre governos, iniciativa privada e os outros setores da
sociedade, no processo de urbanizao e satisfao do interesse social, a
requisio urbanstica no seria uma correta e interessante forma de interveno?
Como foi dito, a requisio difere da desapropriao em diversos pontos, mas o princpio de ambas semelhante. Assim sendo, por que a
desapropriao foi inserida no Projeto de Lei 5.788 e a requisio urbanstica no o foi?
413
Estatuto da Cidade
previsto na Constituio que s a Unio pode legislar a respeito de tal

assunto. Sabe-se tambm que h uma hierarquizao no Brasil no que
concerne s entidades poltico-administrativas: Unio, Estados, municpios, sendo obviamente as duas ltimas submissas primeira competncia no assunto relativo s normas gerais. defensvel, portanto, que cada
municpio decida, de acordo com seu interesse, o aproveitamento dos
bens pblicos e particulares visando atender da melhor maneira possvel
s necessidades de cada regio, visto que apresentam incontveis diversidades entre si.
Sendo assim, outra questo que se coloca o porqu da citada requisio no poder ser prevista na legislao municipal, de acordo com as
necessidades do municpio no tocante poltica de urbanizao?
Ainda, de acordo com o Projeto de Lei 5.788, de 1990, h o artigo 2o,
inciso VI, prevendo que a ordenao do uso do solo deve se dar de forma
a evitar: utilizao inadequada dos imveis urbanos, usos incompatveis
ou inconvenientes do mesmo; plos geradores de trfego; deteriorao
das reas urbanizadas, poluio e degradao ambientais. Com todos
esses argumentos, sobrevem a questo anterior: E a requisio urbanstica? Por que no foi inserida em tal contexto?
As indagaes colocadas devem ser analisadas em separado, j que para
cada uma h uma resposta diferente, e, ao mesmo tempo, devem ser
analisadas unificadamente, pois uma est intimamente ligada
outra.Assim, ter-se- uma idia geral da razo da excluso da requisio
urbanstica no plano federal. Dessa forma, ser possvel perceber uma
sinopse de efeitos positivos e negativos, que seriam trazidos pela regulamentao da requisio urbanstica.
Analisando: a requisio visa ao bem-estar social e garantida pelo
Direito de Propriedade, limitado funo social. No entanto, tal requisio caracterizada por ser ato administrativo transitrio, o que, obviamente, no garantiria a estabilidade do bem-estar da comunidade. A exemplo, a requisio urbanstica permite que o Estado se utilize, requisite,
determinadas terras de um proprietrio. Tais terras, localizadas estrategi-
414
aria Lima - Cepam

camente, no esto sendo aproveitadas pelo proprietrio nem para si,

nem em prol da comunidade. O municpio, ento, resolve requisitar tal
imvel com o intuito de construir uma creche para filhos de operrios que
estejam empenhados em uma obra nos arredores da propriedade analisada. Essas crianas tero na creche: educao, tratamento mdico, comida
e recreao. Assim, essa obra est sendo construda em benefcio social,
independentemente de uma situao de emergncia.
Supondo-se que o proprietrio, notadamente revoltado com a requisio, alegue ter o municpio violado o princpio da isonomia, afinal, quais
as razes da escolha de suas terras? Por que outros proprietrios no
foram igualmente interceptados?
A resposta simples: esse proprietrio possua o imvel em posio
estratgica e perfeita requisio. Outros no possuam o imvel em iguais
condies de aproveitamento, j que cada imvel tem suas caractersticas
que, claramente, diferiam das caractersticas das terras requisitadas pelo
municpio. Ressalta-se que nada impediria o municpio de requisitar outros
imveis, caso estivessem em condies propcias para tal ato.
Um segundo argumento, do qual o proprietrio poderia utilizar-se na
defesa de seus interesses, seria o fato de que a funo social no um
ttulo para que o Poder Pblico se desonere de seus deveres e lance-os
aos particulares. Tal argumento certamente forte e causaria grandes
discusses; todavia, a requisio no forma de desonerar o Estado,
visto que, em muitos casos, ocorre a indenizao posterior. Essa a posio de Helly Lopes Meirelles (obra citada, p.541), a qual adota-se neste
artigo. Convm lembrar que para Diogenes Gasparini nem sempre caber a indenizao. (in: Direito administrativo. 4a ed. So Paulo: Saraiva,
1995, p.428).
De qualquer forma, estaria ocorrendo um gasto por parte do municpio,
em benefcio da sociedade, no estando este a se esquivar de suas obrigaes, e sim procurando novas formas de auxlio populao, contando
com o apoio de proprietrios, e estes teriam, inclusive, seus patrimnios
valorizados, em funo do que fora construdo.
415
Estatuto da Cidade
Voltando um pouco ao caso citado, pode-se verificar que, aps a

finalizao da obra, que permitiu a criao de tal ncleo populacional,
ocorreria a devoluo do imvel ao seu proprietrio, que seria indenizado
posteriormente pelo municpio.
fato que so necessrias alteraes na poltica de desenvolvimento
urbano brasileiro, e que a requisio uma alternativa discutvel que vem
sendo ignorada, visto que so poucos os registros de tal instituto no
ordenamento jurdico brasileiro.
Outrossim, alternativa vivel, seria o municpio prever na lei do Plano
Diretor, ou em legislao especfica, a possibilidade de ser utilizado o instituto da Requisio Urbanstica, estabelecendo critrios para que a mesma ocorra.
CRETELLA JNIOR, Jos. Direito administrativo poder de polcia. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1961.
DALLARI, Adilson, FIGUEIREDO, Lucia Valle (coord.). Temas de direito
urbanstico 1. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1987.
DAMIO, Regina Toledo, HENRIQUES, Antnio. Curso de portugus jurdico. 7a ed. So Paulo: Atlas, 1999.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 11a ed. So Paulo: Atlas, 1999.
FERNANDES, Edsio. Direito urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998.
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 4a ed. So Paulo: Saraiva,
1995.
GRAU, Eros Roberto. Direito urbano. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988.
MARKY, Thomas. Curso elementar de direito romano. 8a ed. So Paulo:
Saraiva, 1995.
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22a ed. So
Paulo: Malheiros, 1997.
416
aria Lima - Cepam

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 10a

ed. So Paulo: Malheiros, 1998.
MUKAI, Toshio. Direito e legislao urbanstica no Brasil. So Paulo:
Saraiva, 1988.
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 2a ed. So Paulo:
Malheiros, 1997.
QUALIDADES PRTICAS DA REQUISIO URBANSTICA

COMO INSTRUMENTO DE QUALIFICAO URBANA
Candido Malta Campos Filho207
Quando da elaborao da proposta de projeto de lei federal de desenvolvimento urbano, em 1986, a pedido do ento deputado Raul Ferraz,
do PMDB da Bahia, cogitava-se, dentre outros inmeros instrumentos,
propor a adoo no Brasil de alguma variante do Land Pooling, como
preconizado pelo Banco Mundial, por suas assessorias tcnicas.
Aquele Banco, com base em experincias havidas em Taiwan, na Coria
do Sul e Filipinas, preconizava a adoo de um instrumento que permitisse ao Poder Pblico entrar na posse temporria de uma rea territorial
para fins urbanos, realizar nela benfeitorias por investimento pblico, de
algum modo se ressarcir dos gastos efetuados, devolvendo, em seguida,
a rea valorizada aos seus antigos proprietrios. Esses proprietrios, mesmo pagando os benefcios recebidos como se fora uma contribuio de
melhoria, estariam se beneficiando, pois o valor da propriedade devolvida
seria maior que o seu valor inicial, mesmo descontado o preo pago
pelas benfeitorias realizadas pelo Poder Pblico.
Alm desse ganho privado, haveria nitidamente dois ganhos pblicos
ou coletivos: de um lado, os pagadores de impostos no estariam sendo
207
Arquiteto (FAU-USP). Master of City and Regional Planning (Universidade da Califrnia,

Berkeley), doutor em Planejamento Urbano (FAU-USP), professor de Planejamento Urbano
da FAU-USP.
417
Estatuto da Cidade
instrumento de mais uma especulao imobiliria da urbanizao obtida

se a mesma fosse decorrente de um plano urbanstico bem elaborado,
que poderia atingir nveis muito superiores aos que, at ento, pela iniciativa exclusiva do proprietrio-investidor, ou seja, o incorporador-loteador,
poderiam ser alcanados.
Um instrumento como esse se mostrava assim muito promissor, porque
atendia a interesses de gregos e troianos. Os gregos sendo a comunidade
e os troianos os proprietrios de terras a urbanizar ou at j urbanizadas,
mas sujeitas reurbanizao.
Conversando com o ento deputado federal Raul Ferraz, advogado e
ex-prefeito de Vitria da Conquista, ao sul da Bahia, por dois perodos, ao
com ele debater o conjunto do projeto de lei que inclui o direito de
preempo, o direito de superfcie, o solo criado, o imposto territorial
urbano progressivo no tempo, o usucapio especial, entre outros instrumentos jurdicos nele previstos, debati tambm a requisio urbanstica.
Esse instrumento despertou imediatamente o interesse do ex-prefeito
de Vitria da Conquista. Contou-me que, se dispusesse desse instrumento, teria seguramente conseguido aprovar na Cmara Municipal de Vitria da Conquista sua aplicao em rea de muitos hectares na periferia
da zona urbana em que o proprietrio queria lotear, porm, no possua
recursos para investir na necessria infra-estrutura. E a prefeitura, embora tivesse recursos para a implantao infra-estrutural, no possua recursos para a desapropriao e tambm no contava com instrumentos para
evitar que a simples colocao pblica da infra-estrutura de gua, esgotos, luz eltrica, drenagem de guas pluviais e pavimentao e, eventualmente, escola de 1 o grau e creche, produzisse uma valorizao
especulativa, sem retorno para os cofres pblicos do investimento realizado. Com a requisio urbanstica, alm da prefeitura no ter que desembolsar nada na aquisio da rea, teria o seu dinheiro de volta mesmo
que fosse na forma de lotes ou parte da rea urbanizada, conforme
acordo negociado com o seu proprietrio, com aprovao por lei, da
cmara municipal.
418
aria Lima - Cepam

No fosse o ressarcimento na forma de dinheiro, frmula menos provvel de ocorrer, o seria na forma de terreno, o que implicaria sua revenda a
terceiros, caso o Poder Pblico municipal preferisse a forma dinheiro, criando uma espcie de capital de giro para futuras urbanizaes. Dessa
forma, constituindo uma espcie de fundo para urbanizao, as prefeituras, com a requisio urbanstica, podem ir urbanizando e se ressarcindo
das despesas efetuadas, constituindo assim uma nova modalidade de expanso urbana perifrica de qualidade muitas vezes superior usual nas
periferias populares das cidades brasileiras. No caso em que o valor adquirido pela propriedade, mais elevado do que a do loteamento desinfraestruturado popular, seja tal que inviabilize a aquisio de lotes por parte
de extensas camadas da populao, a prefeitura poderia instituir um
programa explcito de subsdios com o dinheiro oriundo da revenda dos
terrenos obtidos com o ressarcimento das despesas efetivadas na urbanizao da rea. Desse modo, estaria montado um programa de insero
de populao de baixa renda em loteamentos infra-estruturados, mesmo
que fora de programas de produo de conjuntos habitacionais. Isso
porque os lotes, em sendo adquiridos a preo subsidiado, permitiriam a
edificao das casas na modalidade do mutiro, assistido pelo Poder Pblico ou no, ou outra modalidade de autoconstruo.
Obviamente que nos terrenos obtidos pelo ressarcimento das despesas
pblicas efetuadas poderiam ser implantados conjuntos habitacionais
populares, cujos preos de aquisio seriam regulados de modo a
corresponder capacidade aquisitiva dos adquirentes, implicando, pois,
subsdio.
V-se assim que a requisio urbanstica pode se constituir em importante instrumento coadjuvante da poltica de habitao popular.
Neste momento de nossa evoluo histrica, a aquisio de terras
particularmente difcil devido verdadeira indstria de precatrios que as
desapropriaes geraram, com os exagerados preos que as avaliaes
apuram, e com o sistema de juros e correes monetrias que os aumentam ainda mais, embora o mercado possam estar reduzindo-os ao longo
419
Estatuto da Cidade
do tempo em que o pagamento possvel de ser realizado pelo Poder

Pblico.
Desse modo, a requisio urbanstica, ao possibilitar a posse temporria
sem necessidade de nenhum dispndio indenizatrio do Poder Pblico ao
proprietrio, pois o mesmo ir se beneficiar com o resultado final de sua
aplicao, torna-se instrumento extremamente atrativo para as
municipalidades preocupadas em ampliar as qualidades urbansticas de
suas cidades e que no tenham muitos recursos para isso, que , de
longe, o caso mais comum.
O principal benefcio urbanstico que a Requisio Urbanstica pode produzir refere-se possibilidade de se implantar diretrizes urbansticas como
as referentes ao traado virio, e definio de reas institucionais destinadas a equipamentos sociais como escolas, creches e postos de sade
e reas verdes destinadas ao lazer e meditao ou ao equilbrio ecolgico. Pode mesmo ser elaborado um projeto urbanstico como uma operao urbana ou at mesmo um plano diretor de bairro, dependendo da
destinao final planejada.
A qualidade urbanstica que da pode decorrer, obviamente, depende
da qualidade das propostas urbansticas, mas pode ser at de nvel excepcionalmente bom. A possibilidade de a prefeitura ser ressarcida do investimento transforma o que usualmente um gasto a fundo perdido em
recursos com retorno garantido, embora no necessariamente a vista,
pois poder ser negociado um prazo para efetivar o ressarcimento ou o
mesmo poder ser efetuado em espcie, ou seja, em terreno, o qual, para
se transformar em dinheiro exigir um certo tempo, que ser comandado
pela capacidade do mercado em absorv-lo.
Assim, na Seo VI Da Requisio Urbanstica, em seis artigos propusemos, no Projeto de Lei apresentado pelo deputado Raul Ferraz, sua
regulao bsica no nvel federal, a constituir parcela do que depois passou a ser denominado Estatuto da Cidade.
Assim, prevamos, no artigo 44 daquele projeto de lei, que a iniciativa
420
aria Lima - Cepam

da requisio poderia ser tanto da Administrao direta municipal como

da indireta. Em seu 1o, estendemos a iniciativa tambm aos proprietrios eventualmente interessados. No seu 2o, optamos pela modalidade
do ressarcimento em espcie, ou seja, em terrenos e no em dinheiro,
mas que obviamente uma alternativa que pode ser acrescentada.
No 3o, criamos a possibilidade de o ente requisitante poder reservar
at 10% da rea total do terreno ou gleba sujeito requisio urbanstica
para a implantao de programas habitacionais pblicos destinados a famlias de baixa renda, que se acrescentariam aos terrenos destinados pelo
proprietrio para o ressarcimento das despesas de urbanizao havidas
pelo Poder Pblico.
No artigo 45 prev-se a notificao ao proprietrio da inteno do ente
requisitante em urbanizar a rea na qual destaca-se o valor atribudo ao
imvel, o prazo de execuo do empreendimento, com cronograma discriminando as respectivas etapas e a indicao precisa dos lotes e
edificaes urbanizadas a serem devolvidos com a respectiva rea, localizao e valor. Tambm sero indicados os lotes urbanizados reservados
para o requisitante, assim como a soluo de moradia para a populao
residente na rea.
V-se, assim, que, para dar incio ao processo de aplicao da requisio
urbanstica, dever o ente requisitante ter j um nvel de detalhamento
pouco usual na pretendida interveno urbana, como projeto ou plano
urbanstico, pois envolver, inclusive, uma estimativa de valores de custos
urbansticos e imobilirios envolvidos.
No artigo 46 d-se aos proprietrios envolvidos o direito de, discordando dos termos adotados pelo ente requisitante, requerer o juzo arbitral,
uma forma mais expedita de soluo de conflitos de interesses do que o
processo judicial comum.
No artigo 47 regula-se a forma pela qual emitido um ttulo definitivo
firmado pelo ente requisitante, contendo os termos, clusulas e condies relativas ao empreendimento, atribuindo-se ao mesmo o carter de
421
Estatuto da Cidade
escritura pblica, para todos os fins e efeitos de direito, devendo para isso
ser registrada no cartrio da circunscrio imobiliria competente, para
transmitir o domnio sobre os lotes urbanizados.
No artigo 48 assegura-se aos proprietrios, para que no sofram perdas
decorrentes do atraso ou interrupo na execuo do empreendimento,
salvo caso fortuito ou motivo de fora maior, que sejam indenizados pelos prejuzos causados.
No artigo 49 assegura-se aos proprietrios o direito de acompanhamento circunstanciado pelos particulares interessados, garantindo-lhes o
acesso aos documentos e projetos pertinentes. V-se, pela redao adotada, que no se restringiu o acesso aos proprietrios e sim estendeu-se a
fiscalizao a particulares, ou seja, a qualquer cidado interessado.
No artigo 50 e ltimo estendeu-se o instituto da requisio urbanstica
aos fins de reurbanizao de uma rea urbana preexistente. Como imagina-se estar a mesma j ocupada, mesmo que parcialmente, por atividades econmicas e/ou de moradia, entendeu-se que seria adequado determinar uma proporo mnima de acordantes que fosse substancial,
porm, que no desse direito de veto a poucos proprietrios. Adotou-se
uma proporo mnima de dois teros de concordantes, medidas pela
proporo da rea possuda, uma forte maioria, para que os demais no
detivessem o poder de obstruo. No pargrafo nico desse artigo
garantiu-se aos inquilinos moradores da rea o direito de serem ouvidos
em audincia pblica sobre os objetivos do plano a ser implantado.
Essa foi a formulao que realizamos em 1986 e que teve a importante
colaborao do jurista especialista em Direito Urbanstico, Dr. Paulo Jos
Villela Lomar.
Para dar entrada no Congresso Nacional, o deputado federal submeteu
nosso projeto de lei assessoria especializada desse organismo, o que
deu origem ao Projeto de Lei 2.191, de 1989. Mantiveram-se os artigos
38 a 44.
Foram mantidos, nessa redao, os objetivos a atingir em cada um dos
422
aria Lima - Cepam

seis artigos, em comparao com a redao do projeto inicial por ns

elaborado, com pequenas mudanas de texto.
No artigo inicial, o 38, foi feita meno explcita ao Plano Diretor, pois a
nova Constituio Federal j se encontrava em vigor desde 1988 e esta
passou a conferir a esse plano municipal a estratgica funo de fazer a
cidade e a propriedade para fins urbanos cumprirem funo social.
Tambm fez depender a aprovao, por lei, do plano urbanstico especfico a ser implementado pela requisio urbanstica, embora a redao peque ao no deixar claro e inequivocamente afirmado que a aprovao a
que se refere o artigo 38 aquela aprovada por lei na cmara municipal.
Pois bem. O Projeto de Lei 2.191/89 passou a tramitar no Congresso,
tendo sido o primeiro a ser apresentado em ordem cronolgica, mas, por
procedimentos administrativos, no adquiriu primazia sobre os inmeros
outros projetos (cerca de 12) que foram acrescentados por outros deputados e senadores.
Temos agora um projeto de lei do Estatuto da Cidade em fase final de
aprovao, sendo conduzido pelo deputado federal Incio Arruda, do PC
do B, como seu relator, neste final de sculo e milnio. Se adotarmos a
proposta do ento ministro de Planejamento Joo Paulo dos Reis Veloso,
em 1975, no governo Medici, como a primeira, o que deu incio ao ciclo,
temos j somados cerca de 25 anos de tramitao.
A requisio urbanstica no consta do Projeto de Lei 5.788, de 1990,
que tramita hoje e d base ao Estatuto da Cidade, nem do substitutivo
proposto pela Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior, cujo relator
o deputado Incio Arruda.
No vemos razo vlida alguma para esse excelente instrumento ficar
ausente do Estatuto da Cidade. tese de Direito de muitos juristas que
no necessria a presena de regulamentaes de instrumentos como
esse, desde que sua figura genrica, no caso a requisio pblica de bens
para fins socialmente justificados, esteja prevista na nossa Lei maior, que
a Constituio Federal. E esse o caso em tema.
423
Estatuto da Cidade
No entanto, ainda preciso considerar que a picuinha poltica ou o

eventual interesse contrariado poder levar a questionamento jurdico a
sua validade legal. Nesse caso, a existncia de clara regulao em normas
infraconstitucionais evitar essas iniciativas proteladoras e obstaculizadoras
do uso desse e de outros instrumentos. Evitar, ademais, a insegurana
jurdica para proprietrios, inquilinos e incorporadores, o que, por certo,
importante argumento a favor de uma clara regulao bsica desse
instrumento de lei federal.
Por isso, recomendamos ao legislador federal, fortemente, a presena
da Requisio Urbanstica no Estatuto da Cidade a ser aprovado.
Experincia Espanhola com a Requisio Urbanstica

Uma interessante e extraordinria experincia concreta aponta na direo do intenso uso da requisio urbanstica.
A Espanha franquista havia, a partir de 1956, implantado um sistema
totalmente centralizado e autoritrio de planejamento urbano. Com a
queda desse regime, os crticos do autoritarismo assumiram o poder, com
um perfil social-democrata de tendncias liberalizantes no nvel nacional
e, logo, introduziram uma nova Constituio em 1978, que descentralizava o poder na direo das Comunidades Autnomas, 27 ao todo, como
a madrilenha, a catal, a andaluz, a asturiana, e descentralizava o poder
tambm na direo dos municpios.
Um grande processo de crtica ao planejamento urbano e ao urbanismo
tradicional se instaurou em todo o pas, visando flexibiliz-lo e democratizlo. Sem me deter nos detalhes de tal transformao, o que se pode dizer,
como o fazem o arquiteto e historiador Fernando de Tern208 e o jurista
Toms Ramn Fernndez,209 que no se jogou fora o beb com a gua
do banho.
208
TERN, Fernando de. Histria del urbanismo en Espaa. III Siglos XIX e XX. Madrid: Ctedra, 1999.
209
FERNNDEZ, Toms-Ramn. Manual del derecho urbanstico. 14 a ed. Madrid:
Publicaciones Abella, 1999.
424
aria Lima - Cepam

Reteve-se o instituto jurdico e a prtica do Planejamento Territorial

Regional na comunidade autnoma, agora decidido por elas mesmas,
e desenvolveram-se os Planos Diretores Territoriais de Coordenao,
nesse nvel, e os planos gerais de ordenao urbana municipal, vinculados e dependentes daqueles. Est havendo um processo de regulamentao progressiva das consultas obrigatrias que cada nvel faz ao outro, levando-se ao Conselho de Ministros nacional (e no a um rgo
meramente tcnico ou incluindo representao da sociedade civil na
deciso final) os conflitos que surgem entre as instncias comunitrias
autonmicas e as municipais que no so por elas solucionadas por
negociaes em certo prazo.
Mas, mais importante do que a busca de um casamento mais efetivo
entre o planejamento e urbanismo, que as leis e a prtica urbanstica
vem buscando implementar de uma forma mais concertada porm regulamentada, , claramente, a busca de atribuir responsabilidades pblicas ao funcionrio governamental, a cada etapa do processo, em
um admirvel sistema jurdico em constante evoluo de 1978 a 1999,
como se pode apreciar no Manual de derecho urbanstico, de TomsRamn Fernndez, j citado, no qual se sente um embate de posies
social-democrticas com posies liberalizantes, que tm como resultado a flexibilizao, que reconhece um papel crescente do mercado, sem,
no entanto, abdicar do necessrio e sempre importante combate especulao imobiliria, definida como ganho resultante do investimento
coletivo, privado ou pblico.
Nesse amplo panorama, destacam-se os instrumentos jurdicos destinados a impor direitos e deveres aos proprietrios para fins urbanos, como
bem assinala Toms-Ramn Fernndez, na execuo do planejamento.210
Delimitadas as unidades territoriais de execuo ou implementao dos
Planos e Programas de Atuao Urbanstica por polgonos, como parce
210
Leia-se excelente trabalho de Marcia Walquiria Batista dos Santos O Reparcelamento do

Solo no Direito Espanhol publicado nos Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica 2, da Revista dos Tribunais, v.2 - I - Doutrina.212 da Revista dos Tribunais, v.2 - I - Doutrina.
425
Estatuto da Cidade
las do territrio, as quais, nos Planos Parciais que detalham os Planos

Gerais, possuem, em geral, algumas dezenas de hectares, que podem se
dar por iniciativa do Poder Pblico ou por requerimento de particulares
interessados, inicia-se um ritual de aprovao inicial, informao pblica
e aprovao definitiva.
Os polgonos devem ter dimenses tais que tornem possvel materializar um desejado e imposto (por lei) regime de cesses do solo, definido
pelo Plano ou Programa regulador urbanstico da rea poligonal considerada. Esse regime de cesses do solo, e isso o mais importante que
queremos ressaltar, visa levar a cabo uma distribuio eqitativa dos benefcios e encargos da urbanizao porque, de outro modo, o objetivo
bsico de ser um esquema legal eficaz e eqitativo fracassaria pura e
simplesmente, nas palavras de TomsRamn Fernndez.
Com o objetivo de obter uma igualdade da distribuio de benefcios e
encargos em termos de cesso de reas para uso pblico e implantao
de infra-estruturas e servios urbanos que completem a urbanizao,
tornando o solo apto a receber edificaes, seja a partir da rea rural, seja
em reas ocupadas por loteamentos j abertos e at consolidados, porm considerados de baixo padro urbanstico, a ser substitudo por outro de melhor qualidade, ou seja, que no distinga a sua origem, o direito
espanhol, atendendo a esses objetivos, implantou trs instrumentos jurdicos bsicos:
a operao urbana via desapropriao pblica, que denomina de
expropiacin;
a operao urbana de cooperao entre a iniciativa pblica e a privada, que, como veremos, equivalente nossa requisio urbanstica, como a que proponho, que chama de cooperacin; e a
operao urbana de compensao, que no tem similar em nosso
Direito, segundo me possvel avaliar, que denomina de
compensacin.
Na operao urbana via desapropriao, o Poder Pblico desapropria o
426
aria Lima - Cepam

interior do polgono objeto da urbanizao ou reurbanizao e a executa,

e nisso idntico s nossas operaes urbanas desse mesmo tipo, nas
quais destacamos os casos de sua utilizao na Quadra 49 junto estao
Santana e Estao Conceio, no Jabaquara, ambas ao longo da linha
Norte-Sul do Metr, durante a gesto do prefeito Olavo Setbal, quando
eu mesmo era seu secretrio de Planejamento (Coordenadoria Geral do
Planejamento Cogep), por volta de 1978-79.
Na operao urbana via requisio urbanstica ou cooperacin, na
Espanha, os proprietrios cedem suas reas ao Poder Pblico, que as
reparcela e urbaniza ou reurbaniza, dependendo de sua situao inicial
ser uma gleba constituda por muitos proprietrios de diferentes tamanhos ou constituda por quadras e lotes urbanos, ocupados ou no. Haver uma cesso de terrenos destinados infra-estrutura, equipamentos
sociais e reas verdes, proporcionais s densidades de projeto, acrescidos
de uma cesso adicional de 10% da rea final edificvel, destinada a um
estoque de terrenos municipais para fins sociais.
No entanto, o pagamento do custo das infra-estruturas e servios implantados ser rateado entre os proprietrios na proporo do valor das
propriedades havidas antes do incio da urbanizao ou reurbanizao.
chamado, esse instrumento jurdico, de cooperao porque os proprietrios afetados devem ceder gratuitamente os terrenos necessrios
para o equipamento coletivo e fins sociais e devem custear a urbanizao, garantindo a realizao dela com sua colaborao e auxlio.
A gesto nos dois casos da operao urbana, via desapropriao e via
requisio urbanstica, denominada em espanhol de cooperacin, pblica, com implementao pblica da infra-estrutura e servios urbanos,
que pode, no entanto, repass-la mediante concorrncia pblica a um
promotor privado.
Um terceiro mecanismo legal o da compensao, que de gesto inteiramente privada. Proprietrios em certa proporo, no caso, dois teros dos
mesmos ou 80% em rea, se querem, iniciam um processo de urbanizao
ou reurbanizao, oferecendo aos restantes sua participao na operao
427
Estatuto da Cidade
urbana, os quais, caso no desejem participar, ficam sujeitos desapropriao, paga pelos demais proprietrios privados. A urbanizao ou reurbanizao
efetuada por uma junta ou comunidade de proprietrios, constituda como
pessoa jurdica responsvel, e rateados os seus custos na proporo dos valores atribudos aos proprietrios iniciais e devolvidas as propriedades reparceladas
nessa mesma proporo, de modo que todos sejam igualmente contemplados de acordo, proporcionalmente, com aqueles valores iniciais, aps as
devidas cesses gratuitas de reas pblicas e implantao da infra-estrutura e
servios urbanos, conforme as diretrizes do Plano Geral de Ordenao Urbana do municpio e de acordo com um Plano Local (parcial na linguagem
de planejamento espanhola), elaborado pelo Poder Pblico ou proposto pelos particulares proprietrios afetados e aprovado por aquele (que se aproxima muito do que tenho chamado de Planos de Bairro).
No incio de sua formulao, em 1956, e at 1992, dava-se legalmente
preferncia aos instrumentos da cooperacin e da compensacin. Aps
essa ltima data, a Administrao Pblica tem liberdade absoluta na escolha do instrumento mais adequado. Permite at substituir a gesto
privada pela pblica quando, atravs daquela, no se obteve, no prazo
definido, a execuo do planejamento pretendido.
Na legislao catal, segundo informa Toms-Ramn Fernndez (p.163),
para os setores que se declarem de urbanizao prioritria, o sistema de
atuao h de ser sempre o de cooperacin, ou requisio urbanstica,
como dizemos ns.
O Exemplo de Madrid
Mas o que nos fez cair o queixo foi termos verificado que com a aplicao desses instrumentos, o municpio de Madrid, com seus trs milhes
de habitantes, nestes ltimos 20 anos de exerccio democrtico do poder,
de 1979 a 1999, requalificou sistematicamente sua periferia pobre, constituda de loteamentos implantados sem preocupao urbanstica e em
geral de modo ilegal, e de assentamentos favelados (chabolas) que em
nada diferem das nossas favelas em seu aspecto fsico.
428
aria Lima - Cepam

O que mais nos impressionou foi verificar que uma Administrao Municipal, a partir da retomada do desenvolvimento econmico, que foi nacional, com repercusses positivas em Madrid, coincidindo com o processo de redemocratizao, com os recursos econmicos obtidos, com a
organizao da sociedade civil crescentemente controladora do Estado, e
com o instrumental jurdico continuamente aperfeioado, iniciou e praticamente terminou em duas dcadas um processo de requalificao urbana sistemtico. Essa requalificao deu-se nos bairros de baixa qualidade
urbanstica de casas autoconstrudas, ruas estreitas, ausncia de equipamentos pblicos suficientes; entre eles, suficientes espaos verdes e espaos de convivncia pblica, e nas reas de favelas com maiores deficincias ainda, com anuncia obtida por intensa participao popular. Foram esses tecidos urbanos de baixa qualidade substitudos por outros,
projetados por arquitetos urbanistas, de muito boa qualidade em geral,
alguns constituindo excelentes exemplos de urbanismo europeu contemporneo, como o do bairro Pozo del Tio Raimundo, na regio sul de Madrid,
que substitui, por projeto dos arquitetos F.A. de Diego, R. Lpez de Lucio
e J. Vismanos, um bairro em tudo parecido com a nossa periferia
autoconstruda. L tambm esses bairros so produto dessa mesma modalidade de urbanizao. Em seu lugar, implantaram um urbanismo de
prdios de apartamentos horizontais de quatro andares, formando quadras semifechadas (ou abertas, como as denomina o urbanista francs
Christian de Potzamparc), com seus espaos interiores relacionados aos
exteriores, tendo pequenas torres de dez pavimentos como contraponto,
constituindo um conjunto de 14 quadras e 14 torres com espaos pblicos dimensionados, de modo a se ter uma escala muito agradvel e de
tessitura equilibrada entre a dimenso horizontal e a vertical e, ao mesmo tempo variado, no repetitivo.
impressionante ver-se o resultado dessa prioridade dada por Madrid
recuperao dos bairros de moradia populares de baixa qualidade urbanstica, quando se v por fotos areas, ou nos mapas que representam
essas transformaes obtidas nesses ltimos 20 anos.
429
Estatuto da Cidade
Passava por Madrid no ms de janeiro de 2000, quando tive a sorte de

poder visitar uma exposio montada pela Gerncia Municipal de Urbanismo da sua Prefeitura (Ayuntamiento), denominada Madrid 19791999
La Transformacin de la Ciudad en Veinte Anos de Ayuntamientos
Democrticos.
Uma publicao que a todos recomendo ler ou consultar, de 425 pginas em papel do tipo couch, de excelente qualidade grfica, colorida,
montada com os mais modernos recursos da computao, organizada
em dez captulos, cada um escrito por reconhecido especialista no assunto, economistas, socilogos , arquitetos e gegrafos, e organizado por
Ramn Lpez de Lcio, um dos principais urbanistas espanhis e autor
de trs dos dez textos apresentados, dos quais destaco, por sua pertinncia
ao que estamos tratando, o captulo segundo, com o ttulo El planeamiento
y la transformacion fisica de la ciudad: el protagonismo de la periferia, e
o captulo quinto, denominado Los nuevos tejidos residenciales. La
supresin del suburbio y el cambio del paradigma de ordenacin de la
ciudad: del bloque abierto a los nuevos ensanches.
Queremos aqui reproduzir as palavras de Fernando de Tern, que escreve o prlogo da mencionada publicao sobre os 20 anos de planejamento democrtico madrilenho, porque nos parece de grande importncia se
fizermos um paralelo ao que est ocorrendo hoje no Brasil no debate de
qual a cidade que queremos e o planejamento e gesto urbana que
necessitamos para alcan-la.
H um tema recorrente no trabalho que emerge de vez em quando,
suscitando uma curiosa interrogaco que no chega a esclarecer-se por
completo. o da indiferena social e da mdia suscitada por toda essa
enorme transformao da cidade (de Madrid), quantitativamente comparvel (e inclusive superior) com a que se produziu em outras cidades espanholas, com muito mais sorte na valorizao pblica de suas vistosas transformaes. Na realidade, a coisa no pode colocar-se em forma de comparao, dada a desvantagem que existe para Madrid, com a impossibilidade de apoio no mar, grande rio ou margem de rio ou a falta de oportu-
430
aria Lima - Cepam

nidade de aproveitar acontecimentos de grande repercusso internacional que catapultam sua imagem. Se trataria s de explicar a ausncia de
uma avaliao mais positiva, que parece merecer o realizado.
A explicao acrescentada no trabalho [o texto do qual o prlogo faz
parte, e a exposio a que se refere, esclareo eu] que, em Madrid, a
orientao preferencial da transformao teve um carter muito mais
eminentemente social, de ateno a carncias imediatas e que por isso,
uma grande parte da considervel melhoria da cidade no apresenta
interesse visual ou manifestao espetacular. E sendo certa e notvel a
falta de valorizao dos meios de comunicao, inclusive profissionais, da
transformao de Madrid e de boa parte de seu entorno metropolitano.
O espetacular da sua visibilidade, discordando de certo modo de Tern,
est mais em termos da gigantesca transformao urbanstica perifrica,
comandada por um planejamento e um urbanismo articulados em nvel
hoje impensvel para o Brasil, embora a mesma articulao seja considerada insuficiente por muitos crticos, como o prprio Fernando Tern
expressa em outro pargrafo de seu prlogo, ao reclamar que os projetistas das imensas vias expressas ignoram as visuais que da cidade se tem
desde as suas pistas.
Conseguiremos algum dia ir nessa direo de no apenas aceitar os
baixssimos padres urbansticos que a organizao produtiva de nossos
tecidos urbanos para as populaes empobrecidas nos impe, cada vez
mais intensamente? Essa aceitao dos baixssimos padres significa legalizar a urbanizao ilegal, que nos parece, hoje, uma necessidade premente para que se possa oferecer alguma segurana de vida e algum
patrimnio a essas populaes pobres e muito pobres. Ser que no devemos entender apenas como uma etapa provisria, a ser superada por
uma sistemtica ao governamental, na medida dos seus recursos, que
esperamos crescentes, para a finalidade social de conseguir equipar bem
as cidades, requalificando-as, inclusive urbanisticamente, como se est
concluindo em Madrid?
431
Estatuto da Cidade
Acreditamos que a resposta a dar seja positiva. Que devemos lutar por
isso desde j.
Desenvolvendo a prtica dos planos de bairro, mesmo que nessa etapa
fiquemos com objetivos mais modestos de apenas equipar um tecido urbano de baixa, s vezes baixssima (como nas favelas), qualidade.
De qualquer forma, aqueles que valorizam a espontaneidade desses espaos populares nascidos da desorganizao coletiva e quiserem, de alguma forma, mant-los, tero oportunidade, se desenvolvida a prtica dos
planos de bairro elaborados democraticamente, de defend-las e, quando
em maioria, aprov-los. O sucesso popular do chamado Cingapura parece
no apontar nessa direo. Mas pode acontecer em um caso ou outro.
Os instrumentos que visam oferecer uma capacidade comunitria pblica ou privada de reparcelamento do solo so importantes em face do
freqente fracionamento aleatrio do solo urbano e rural brasileiros, para
a obteno de tecidos urbanos ou semi-urbanos de qualidade.
Instituamos tais instrumentos desde j para irmos praticando em pequena escala, na medida do possvel, aperfeioando-os institucionalmente
para a etapa do desenvolvimento brasileiro no qual seja possvel aplic-los
sistematicamente na requalificaco do tecido urbano para as comunidades que o desejarem, e que suponho sejam a grande maioria.
Por isso, entendemos seja muito oportuna a insero da Requisio Urbanstica, que o mesmo instrumento que a cooperacin urbanistica espanhola. Talvez possamos faz-la caminhar para abranger a compensacin
urbanistica onde a iniciativa toda privada.
As operaes urbanas, como so concebidas no Brasil, ou atuam atravs de desapropriao ou, s vezes, nem desapropriam, atuando apenas
em melhoras de servios e infra-estruturas sem necessidade de ampliao
do espao pblico.
A requisio urbanstica inova e amplia a capacidade de atuao por
operao urbana, ao permitir o reparcelamento e o financiamento priva-
432
aria Lima - Cepam

do de servios e infra-estrutura urbana pela posse temporria de imveis

privados urbanizados ou reurbanizados, reparcelados, na grande maioria
dos casos e devolvidos aos antigos proprietrios com uma nova qualidade
urbanstica, mediante ressarcimento ao Poder Pblico dos gastos que o
mesmo efetuou, com subsdios governamentais, no caso de populaes
muito pobres, quando for o caso.
Por isso, no se pode confundir as atuais formulaes das operaes
urbanas com as novas possibilidades trazidas para as mesmas pela requisio urbanstica.
E no se diga tambm que ela pode ser instrumento de favoritismo para
A,B ou C por parte de polticos clientelistas, pois tal favoritismo muito
mais fcil de ser praticado hoje sem a requisio urbanstica, atravs da
simples implantao de infra-estrutura e servios urbanos valorizadores
da propriedade desses cidados A,B ou C, sem nenhum retorno ao Poder
Pblico, ou seja, ressarcimento dos gastos efetuados, sem que a obteno gratuita de reas para escolas, creches, praas e reas verdes e at
reas adicionais para fins sociais, como na Espanha, seja prevista.
E no se diga tambm que a contribuio de melhoria seria a soluo para
esse retorno, pois se a mesma fosse fcil de praticar, e no o , pela regulamentao excessivamente trabalhosa e dificultadora de seu uso, que, a nosso ver, propositalmente, foi definida por lei federal, a mesma contribuio de
melhoria em nada possibilitaria em termos de reparcelamento do solo, condio indispensvel para a requalificaco dos tecidos urbanos constitudos
por ruas tortas e estreitas, sem luz e ventilao, ausncia de espaos pblicos
de convivncia e para equipamentos pblicos, inclusive reas verdes.
Sendo a requisio urbanstica to fundamental para o futuro, necessrio, desde j, que a pratiquemos em pequena escala e ganhemos conhecimento, e, a partir dele, a aperfeioemos gradativamente, para quando, e esperamos que no demore mais que uns pares de anos, possamos
utiliz-la sistematicamente, como o exemplo estrondoso do sucesso de
Madrid nos estimula a buscar.
433
PARTE III - O ESTATUTO DA CIDADE E O CEPAM

POLTICA URBANA
A simples localizao dos dispositivos constitucionais referentes Poltica Urbana, inseridos que so no Captulo da Ordem Econmica e Financeira, revela uma relao direta entre as questes econmicas e as urbanas e, de ambas, com o planejamento.
fcil verificar que muitos dos princpios constitucionais que norteiam a
atividade econmica tm profunda ligao com a atividade urbanstica. A
propriedade privada, por exemplo, ser garantida e admitida se tal propriedade cumprir uma funo social. Por outro lado, a disciplina do uso do
solo no deve proibir o assentamento de certos grupos sociais, sob pena de
fortalecer as desigualdades regionais e sociais que se deseja diminuir. A
busca do pleno emprego no ser compatvel com uma legislao urbanstica que iniba ou dificulte a implantao de atividades econmicas em reas estratgicas. Tambm o uso da propriedade ser inadequado se tiver,
como resultado, a diminuio da qualidade do ar, da gua e do solo.
O Estado, agente e regulador da atividade econmica, atua, na forma
da lei, para fiscalizar, incentivar e planejar. O planejamento , para o setor
pblico, determinante, mas apenas indicativo para o setor privado. Ora,
estaria tambm o municpio submetido a tais normativos? Cremos que
sim, dentro de suas competncias constitucionais e, por essa razo, dever executar sua poltica urbana a partir de processos de planejamento e
dentro de uma lgica econmica e financeira.
Obs.: Texto elaborado por Mariana Moreira, Domingos Theodoro de Azevedo Netto e
Clementina De Ambrosis.
435
Estatuto da Cidade
Poltica Urbana na Constituio

A execuo de uma poltica de desenvolvimento urbano tarefa dada
aos municpios, que, para tanto, editaro Planos Diretores, cujos objetivos sero o de ordenar o pleno desenvolvimento das funes da cidade e
o de garantir o bem-estar de seus habitantes. Parece, primeira vista, que
o legislador constituinte optou por tratar das questes de poltica urbana
somente no mbito intra-urbano, o que baniria a rea rural desse planejamento. Toshio Mukai pensa dessa forma. Entretanto, pensamos que o
Plano Diretor deve contemplar tambm a rea rural, pois a poltica urbana municipal observar as diretrizes gerais fixadas pelo Estado e pela Unio.
Esses entes federados, responsveis que so pelo planejamento regional,
incluem em suas diretrizes normas voltadas rea rural, com reflexos
importantes nas reas urbanas. Dessa forma, os Planos Diretores municipais devem se ocupar no apenas das reas urbanas, mas, igualmente, da
rea rural de seus territrios, pois lhes cabe o planejamento da cidade,
considerada o total de seu territrio.
Ocorre que a realizao desse Plano ser submetida a diretrizes fixadas
em lei, conforme se verifica da leitura do artigo 182 da Constituio Federal. Essas diretrizes teriam, como fonte produtora, a Unio, o Estado ou
o prprio municpio? Todos, seria a resposta, pois, segundo a sistemtica
constitucional de distribuio de competncias, cabe a todos eles a produo de normas urbansticas, sendo Unio reservada a competncia
para editar normas gerais sobre a matria e, aos municpios, aquelas
atinentes ao seu predominante interesse. Sobre essa difcil questo, consulte-se o texto de Jos Carlos Macruz e Joo Carlos Macruz neste livro.
Entendemos que as diretrizes gerais, fixadas pela Unio, so as inseridas
no Projeto de Lei 5.788/90 O Estatuto da Cidade, sendo, por conseqncia, obrigatrias para os Planos Diretores municipais.
Retornando aos objetivos do Plano Diretor, instrumento fundante da
poltica urbana, apresenta dois contedos que so fixados pela prpria
Constituio Federal: o pleno desenvolvimento das funes sociais da
436
aria Lima - Cepam

cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes. Pergunta-se: o que

vem a ser funes sociais da cidade?
A resposta polmica. Todavia, aceita-se, de modo geral, que a cidade
tem por funo a previso de condies gerais para o desempenho das
atividades econmicas de produo, comrcio e servios, das atividades
sociais, culturais e de lazer, necessrias ao exerccio da cidadania. No
preciso dizer que tais funes se apresentaro diferentes em cada realidade socioeconmica de certo territrio municipal, que est, por sua vez,
inserido em determinado contexto regional.
Dessa maneira, as funes sociais da cidade tomaro a forma que seus
condicionantes naturais, fsicos, ambientais e de estgio de desenvolvimento determinarem, e segundo a vontade expressa de sua populao.
Sobre bem-estar, h certo consenso de que a cidade deve proporcionar
aos que nela habitam, trabalham e realizam negcios um ambiente ecologicamente equilibrado e protegido e, sobretudo, acesso a condies de
trabalho, moradia, transporte, saneamento, sade, cultura, lazer e segurana. Conforme se v, o bem-estar pleno no poder ser alcanado seno por meio da conjugao do esforo de todos os nveis de governo e
no apenas do nvel local.
A execuo da poltica urbana, entretanto, depende enormemente do
governo local, pois ser implementada com base em instrumentos definidos por ele prprio. A Constituio Federal explicita apenas quanto a
quatro instrumentos: Plano Diretor, parcelamento e edificao compulsrios, imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo
no tempo e desapropriao-sano.
Importante ressaltar aqui que o Plano Diretor possui importncia mpar
na definio da poltica urbana, pois l devem estar expressas as exigncias
fundamentais de ordenao da cidade, condicionando a propriedade urbana s suas funes sociais. Sobre o assunto, remetemos os leitores para
os textos de nossos colaboradores Antonio Cludio M. L. Moreira, Ndia
Somehk e Toshio Mukai.
437
Estatuto da Cidade
preciso fazer, neste ponto, a diferenciao entre a funo social da

propriedade e as funes sociais das cidades. A primeira se refere funo social de cada propriedade urbana no territrio municipal. A segunda
diz respeito cidade como um todo, um organismo social. O Plano Diretor assume, assim, importncia capital, pois nele estaro previstas as funes de ordenamento da cidade, onde cada uma das propriedades urbanas dever cumprir sua especfica funo. A soma dessas realizaes ser
o pleno desenvolvimento apontado no Plano Diretor.
No que se refere propriedade urbana, foi a Constituio Federal de
1988 que se manifestou expressa e concretamente sobre a funo social
que ela deve apresentar. Sobre o assunto, este livro apresenta excelentes
monografias de autoria de Antonio Cludio M. L. Moreira, Daniela Campos Librio Di Sarno, Ndia Somek e Toshio Mukai.
Neste passo, apenas desejamos destacar alguns pontos que nos parecem mais relevantes para o tema.
Em primeiro, reiteramos a idia j expressa em linhas atrs de que no se
deve confundir a funo social da propriedade com as funes sociais
da cidade. Esta ltima criao do Texto Constitucional, que definiu,
como objetivo da poltica de desenvolvimento urbano, ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade, tendo, como instrumento
bsico, o Plano Diretor. Quais seriam essas funes uma pergunta ainda
sem resposta que seja uma unanimidade; para alguns significa as funes
constantes da Carta de Atenas de 1933: habitar, trabalhar, recrear e circular; para outros, compreendem at o desenvolvimento da cidadania.
A funo social da propriedade, como expresso jurdica de maior tradio entre ns, se aplica a qualquer propriedade imobiliria, urbana e rural, privada e pblica. Alis, sua origem remonta ao Cdigo de Napoleo
de 1804, que, no obstante, pretendendo ser individualista, consagrou,
como princpio, a legitimidade de limitao do Estado sobre a propriedade ..., conforme nos relata Maria Sylvia Zanella di Pietro (in: A gesto
jurdica do patrimnio imobilirio do poder pblico. So Paulo: Cadernos
Fundap, ano 9, n.17, dez. 1989, p. 55-66).
438
aria Lima - Cepam

Entre a propriedade rural e a urbana h diferenas de requisitos constitucionais exigidos para cada uma referentemente ao cumprimento da
funo social. Para a primeira, h vrios requisitos (art. 186), mas, para a
segunda, a Constituio exige apenas um: exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas no Plano Diretor (art. 182, 2o).
Tal diferenciao indica o reconhecimento da grande diversidade de cidades quanto ao seu tamanho, ambiente fsico, desenvolvimento econmico, etnias, histria, tradies, papel na regio, entre outros. Isso representa tambm o importante papel dos municpios, que devem definir quais
usos atendem funo social, expressando-os em seus Planos Diretores.
Teria andado melhor o Estatuto da Cidade se tivesse definido alguns
tipos de exigncias fundamentais de ordenao da cidade. Antonio
Cludio M. L. Moreira, em seu texto neste livro, recupera antigo documento elaborado por ele, Clementina De Ambrosis e Domingos Theodoro
de Azevedo Netto para a Fundao Prefeito Faria Lima - Cepam no incio
dos anos 90, que prope, por analogia funo social da propriedade
rural, aquelas que caracterizariam a funo social da propriedade urbana:
o uso racional e adequado da propriedade; o uso adequado dos recursos
naturais e a preservao do ambiente urbano; a observncia s regulaes
das relaes de trabalho e a utilizao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
Definir para cada propriedade urbana o uso mais adequado, parmetros
mnimos e mximos de utilizao que permitiro aferir o uso racional,
inclusive considerando a disponibilidade de infra-estrutura e as necessidades do mercado, no tarefa fcil. O mercado mutvel e as estruturas construdas mais permanentes. Por essa razo, as leis que disciplinam
o uso do solo devem apresentar flexibilidade a fim de permitir maior ajustamento s mutaes do mercado em razo de alteraes nas atividades
econmicas regionais e nacionais.
O que fica patente que o mais inadequado o no-uso, o terreno ocioso, vago ou vazio, sem qualquer funo para a comunidade. o
439
Estatuto da Cidade
que transparece da norma constitucional que permite exigir do proprietrio do solo no-edificado, subutilizado ou no-utilizado, que promova
seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de ...
Esses temas foram desenvolvidos neste livro por Bona de Villa e Nilza
Toledo Antenor, sendo retomados no item seguinte, ao se tratar dos instrumentos da poltica urbana.
A fim de compelir as propriedades urbanas ao cumprimento de sua
misso no meio urbano, a Constituio Federal determina ser o Plano
Diretor o instrumento que definir a rea sobre a qual facultado ao
municpio exigir do proprietrio de solo no-edificado, subutilizado ou
no-utilizado que promova o seu adequado aproveitamento, sob pena
de, sucessivamente, parcelar ou edificar compulsoriamente, fazer incidir
IPTU progressivo no tempo e desapropriar mediante pagamento com ttulos da dvida pblica. Todavia, a aplicao desses poderosos instrumentos dependem de lei federal regulamentadora.
Da a expectativa em relao ao Projeto de Lei 5.788/90 O Estatuto da
Cidade.
Alguns passos, entretanto, j podem ser considerados como avano em
relao ao uso do tributo como instrumento eficaz de poltica urbana. A
recm-promulgada Emenda Constitucional 29/2000 alterou a redao do
1o do artigo 156 da CF para permitir a criao do imposto predial e
territorial progressivo, de competncia dos municpios, em razo do valor
do imvel e de ter alquotas diferentes de acordo com a localizao e o
uso do imvel. Isto, sem qualquer prejuzo ao IPTU progressivo no tempo,
previsto no artigo 182, 4o, inciso II, da Constituio Federal.
Poltica Urbana segundo o Estatuto da Cidade

O Projeto de Lei, com 58 artigos, est dividido em cinco captulos, sendo grande parte de seu contedo dedicado aos instrumentos, principalmente aos novos, os quais foram objeto de anlise particularizada de
nossos colaboradores.
Todavia, em amplo sentido, o Estatuto da Cidade dedicado poltica
440
aria Lima - Cepam

urbana, conforme sua prpria definio constante do artigo 1o:

Art. 1o Na execuo da Poltica Urbana de que tratam os arts. 182 e
183 da Constituio Federal, sero aplicadas as diretrizes, os instrumentos e demais dispositivos constantes desta Lei.
Pargrafo nico Para todos os efeitos, esta lei, denominada Estatuto
da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.
O Projeto coloca grande nfase no uso da propriedade urbana, fato que
evidencia preocupao com os aspectos fsico-territoriais do planejamento. Alm disso, o Projeto apresenta uma redao mais concreta, ainda
que mais restrita, sobre a necessidade de garantir o bem-estar dos habitantes, restringindo-a regulao do uso da propriedade urbana em
prol do bem coletivo, da segurana e do bem- estar dos cidados ...
O artigo 2o, por seu turno, define ser objetivo da poltica urbana ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana mediante 16 diretrizes gerais. Anote-se que a Constituio Federal delega aos municpios a tarefa de expressar, por meio do
Plano Diretor, as exigncias fundamentais de ordenao da cidade, e que
somente com base nisso que se poder aferir o cumprimento da funo
social exigida da propriedade urbana. Implcito est que h um reconhecimento do Texto Constitucional de que a funo social da propriedade
urbana varivel de lugar para lugar, tendo como causa fatores sociais,
econmicos e geogrficos.
Algumas das diretrizes trazidas pelo Estatuto so bastante ambiciosas,
contemplando situaes ideais, um tanto divorciadas da realidade, mesmo em pases com avanado grau de maturidade urbanstica. Como exemplo, a diretriz de garantia do direito a cidades sustentveis, entendido
como direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e servios pblicos, ao lazer, ao trabalho
e ( extremo objetivo) para presentes e futuras geraes.
441
Estatuto da Cidade
O que significa direito terra urbana? Seria o direito de ser proprietrio

de uma rea urbana? Quanto ao direito de moradia, no h qualquer
objeo, mas quanto ao de ser proprietrio, h um evidente exagero.
A diretriz que determina a participao popular nas atividades de promoo do desenvolvimento correta e desejvel, porm, deve ser realmente executada a fim de tornar realidade aquilo que se convencionou
denominar de processo participativo, cujo desenvolvimento se afasta
da populao no momento em que so tomadas decises, sem qualquer
apego necessidade de constante consulta.
Quanto diretriz de cooperao da iniciativa privada com os vrios nveis de governo seria preciso, antes, estabelecer os novos papis dos rgos reguladores e fiscalizadores da iniciativa privada, quando estes so
agentes cooperadores diretos do Poder Pblico em programas de interesse social. Sobre o assunto, remetemos os leitores para o texto do colaborador Paulo Andr Jorge Germanos.
Outras diretrizes apontam para a necessidade de ser observada, pelo
municpio executor da poltica urbana, variveis decorrentes da regio
onde se localiza a cidade. O texto legal utiliza-se da expresso ...territrio sob sua rea de influncia..., que inadequada, pois bastante reduzido o nmero de municpios que exercem influncia sobre outros, sendo
mais comum, e em maior nmero, municpios que recebem influncia de
outro. Por essa razo, melhor seria utilizar a expresso considerando a
regio em que est localizado, que atende a ambos os casos.
As diretrizes fornecidas para ordenao e controle do uso do solo determina evitar proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes. Tal
assertiva no a melhor, pois no apenas a proximidade entre usos que
gera incmodos, mas, sobretudo, os conflitos entre os diferentes usos e
entre estes e a funo ou trfego da via pblica que lhes d acesso.
Quanto diretriz explicitada como recuperao dos investimentos do
Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos,
deve-se acrescentar que a valorizao imobiliria no decorre apenas de
442
aria Lima - Cepam

investimentos pblicos, mas tambm da legislao de controle do uso do

solo, especialmente quando determina aumento do potencial construtivo
dos imveis. Essa valorizao dever ser recuperada para a comunidade,
embora no tenha havido, propriamente, um investimento pblico. Trata-se, aqui, de justa distribuio de benefcios decorrentes de processos
de urbanizao, diretriz apontada no inciso IX do artigo 2o do Estatuto da
Cidade e princpio bsico do solo criado.
O artigo 3o do Estatuto da Cidade reitera, de certa forma, dispositivos
constitucionais, mas a repetio tem o condo de reconhecer os aspectos
inter-urbanos de uma poltica urbana de nvel nacional, enfatizando a
necessidade da existncia de normas entre os entes federados e as referentes aos planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social.
O artigo 4o apresenta uma longa lista de instrumentos da poltica urbana que so detalhados mais adiante. Tais instrumentos podem ser reunidos em cinco grupos, a saber: 1. Planos nacionais, regionais e estaduais
de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; 2.
Planejamento municipal (em nmero de nove); 3. Institutos tributrios e
financeiros (em nmero de quatro); 4. Institutos jurdicos e polticos, e 5.
Estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de
vizinhana (EIV).
Anote-se que o Plano Diretor, embora considerado instrumento bsico
da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, constitui-se apenas
em um dos instrumentos do planejamento, diferente dos planos setoriais
e dos planos de desenvolvimento econmico e social. Tal constatao
revela que o Plano Diretor, hoje exigido, possui um carter eminentemente fsico-territorial, distanciando-se dos antigos PDDI - Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado.
Entre os instrumentos urbansticos previstos no Estatuto da Cidade, lamentavelmente, no encontramos a Requisio Urbanstica que foi prevista em projetos anteriores. Todavia, instrumento semelhante foi inseri
443
Estatuto da Cidade
do com a denominao consrcio imobilirio, mas que se constitui em

um complemento do parcelamento, edificaao ou utilizao compulsrios, sendo alternativa para o proprietrio atingido. Sobre a requisio urbanstica, veja-se os artigos dos colaboradores Mrcia Walquria Batista
dos Santos e Cndido Malta Campos Filho.
Outra omisso a lamentar no Estatuto da Cidade a relao entre o planejamento em nvel municipal e aquele em nvel regional ou metropolitano. O Captulo referente s Regies Metropolitanas existente em verses
anteriores foi suprimido na verso final, por incorrer em diversos vcios de
inconstitucionalidade. A questo, entretanto, restou totalmente ignorada
pelo Projeto de Lei, como se a Poltica Urbana se reduzisse apenas s questes intramunicipais, sem mesmo mencionar a problemtica ambiental.
Foi a propsito que se solicitou a colaborao de Ana Lucia Ancona,
Maria Luiza Machado Granziera, Raquel Rolnik e Clementina De Ambrosis.
PLANO DIRETOR
Plano Diretor na Poltica de Desenvolvimento Urbano
O Plano Diretor municipal deve explicitar os objetivos da poltica urbana
adotada pela comuna. Embora eleito como instrumento bsico, o Plano
Diretor no o nico, havendo ao seu lado o controle do uso do solo, o
Cdigo de Obras, o oramento, entre outros. Fato que a poltica de
desenvolvimento urbano tem, segundo o artigo 182, caput, da Constituio Federal, dois objetivos gerais, a saber
1. ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, e
2. garantir o bem-estar de seus habitantes.
A funo principal do Plano Diretor , portanto, explicitar esses e outros
objetivos da poltica urbana, individualizando-a em razo de caractersticas e potencialidades prprias. O texto do Estatuto da Cidade, conforme
pudemos verificar, reduz o contedo do Plano Diretor, uma vez que trata
apenas de seus aspectos fsico-territoriais, abordando questes relativas
propriedade imobiliria urbana e, em especial, sua funo social.
444
aria Lima - Cepam

A aferio do atendimento da funo social da propriedade urbana ser

realizada com base nas exigncias fundamentais de ordenao da cidade,
que devem estar expressas no Plano Diretor. Tais requisitos so dotados
de imperatividade, pois o Plano Diretor mais do que um projeto com
longo diagnstico, com alguns prognsticos, mapas, quadros e tabelas,
acompanhado de um conjunto de proposies. Trata-se, na verdade, de
uma lei municipal que determina, para o territrio que alcana, o perfil
desejado para todas as propriedades l situadas, a fim de que, em seu
conjunto, sejam atendidas as funes sociais da cidade.
Sobre a obrigatoriedade de elaborao da lei do Plano Diretor, falacioso
afirmar que este ser exigido apenas dos municpios com mais de 20 mil
habitantes (embora seja esta a redao do artigo 182, 1o, da Constituio Federal). que o prprio Texto Constitucional condiciona a aplicao
de certos instrumentos urbansticos existncia de Plano Diretor. o caso
da aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios da
propriedade imobiliria urbana, que demandar lei especfica municipal para
rea includa em seu Plano Diretor. Isso significa que, mesmo no obrigatria para certos municpios a edio do Plano, a ausncia implicar impossibilidade de utilizao de instrumentos urbansticos e, conseqentemente, a
falta de meios para implementao das aes reclamadas.
O Estatuto da Cidade ampliou a obrigatoriedade do Plano para as cidades integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, de
reas de especial interesse turstico e aquelas localizadas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto
ambiental de mbito regional ou nacional. Alm disso, o Estatuto faz
depender da existncia do Plano a utilizao de diversos instrumentos
urbansticos como o direito de preempo, as operaes urbanas consorciadas e a transferncia do direito de construir, instrumentos estes que os
municpios j utilizam, independentemente da edio de Plano Diretor.
Por essa razo, no vemos utilidade nem necessidade quanto exigncia
de ser editado novo Plano, pois as dificuldades so imensas para aprovao e apenas paralisariam o andamento de operaes.
445
Estatuto da Cidade
Essa vinculao tambm trar outra dificuldade bastante desastrosa, que

a referente ao provvel cerceamento da criatividade dos municpios para
formular novas solues ou buscar mecanismos no previstos no Plano.
Todavia, o artigo 4o do Estatuto da Cidade especifica que os instrumentos
elencados nesse dispositivo constituem um rol apenas exemplificativo, pois
o legislador utiliza-se da expresso entre outros instrumentos.
Sobre o contedo mnimo do Plano preciso dizer que o Estatuto da
Cidade preocupou-se, sobremaneira, com a aplicao dos instrumentos
mais do que com a prpria poltica urbana, seus objetivos, com a funo
social da propriedade e com as exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no Plano, que so essenciais para aferir o cumprimento
daquela funo. Entretanto, essas questes so tratadas diretamente pela
Constituio Federal, que, em seu artigo 182 e pargrafos, tambm disciplina o contedo do Plano Diretor. Assim, o que possvel entender que
o contedo mnimo do Plano deve ser a soma das disposies constitucionais com as do Estatuto da Cidade, em seu artigo 42.
Alis, seria suficiente que o Plano elencasse os instrumentos que poderiam
ser utilizados para a consecuo de seus objetivos, evidenciando que tais
instrumentos tm base no Plano e que atende s disposies do Estatuto.
Sobre ser necessria a previso no Plano Diretor de sistema de acompanhamento e controle de sua execuo, no h dvidas quanto
pertinncia, bastando, porm, a obrigao de sua criao e da forma de
participao da sociedade civil.
O pargrafo 2o do artigo 40 do Estatuto dispe que O Plano Diretor
dever englobar o territrio do municpio como um todo. Ocorre, porm, que, segundo os termos constitucionais, o Plano Diretor deve se
referir somente rea urbana. Toshio Mukai absolutamente taxativo
quando conclui em seu texto que o Plano Diretor extrapolar seu mbito
se o mesmo envolver a propriedade rural.
Entendemos, todavia, que a interpretao bem pode ser outra. Alm de
previso constitucional referente proteo ambiental a cargo do Poder
446
aria Lima - Cepam

Pblico (art. 225 e pargrafos), o que inclui todas as esferas de governo e,

mais importante, aqui, a proteo de reas no-urbanas, tem-se igualmente a obrigao de entender que a expanso urbana, aspecto fundamental no Plano Diretor, tratar de regrar a urbanizao, exatamente, de
reas da zona rural.
Acrescente-se, ainda, que h, no Estatuto da Cidade uma diretriz muito
clara e que faz referncia integrao de atividades urbanas e rurais,
tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do municpio e do
territrio sob sua influncia. Pode ser que o legislador tenha aqui evitado
o uso da expresso zona rural e se utilizado da frmula, no muito
clara, rea sob sua influncia. Se assim agiu o legislador, qual a razo
para incluir o pargrafo 2o do artigo 40?
Quanto previso de qurum qualificado para aprovao do Plano,
no difcil afirmar sua inconstitucionalidade, pois a previso de qurum
para aprovao legislativa tarefa da Lei Orgnica local, no sendo aceitvel disposio de lei federal sobre a matria. A questo de prtica,
pois as leis gerais, a exemplo de legislao codificada, so aprovadas, em
geral, por meio de qurum qualificado, a fim de requerer das matrias
tratadas o mximo de consenso do corpo legislativo.
Da mesma forma, o prazo de reviso de 10 anos do Plano, previsto no
pargrafo 3o do artigo 40. A fixao desse prazo, ainda que concordemos
quanto a sua adequao e suficincia, tambm estaria melhor se feita
pela lei local, em razo da competncia municipal nesse caso.
A participao popular, exigida pelo texto do Estatuto, em seu pargrafo 4o, dever ser atendida atravs da realizao de audincias pblicas, da
publicidade, relativas aos documentos e informaes produzidos, com
garantia de acesso de qualquer interessado. Desatendidas tais condies,
a lei do Plano ser nula.
Plano Diretor no Planejamento Municipal

A idia de planejamento e a obrigao de planejar uma constante no
Texto Constitucional de 1988. No caso do municpio, tais procedimentos
447
Estatuto da Cidade
no se esgotam no Plano Diretor. Este um dos elementos do planejamento e que deve ser considerado como um processo contnuo no tempo.
A Constituio Federal tem no planejamento um dos pressupostos da
atuao do governo municipal, dispondo claramente no inciso X do artigo 29: Cooperao das associaes representativas no planejamento
municipal. Em campo mais restrito, o Texto Mximo volta a mencionar o
planejamento quando trata da competncia municipal, fazendo-o nos
seguintes termos :
Art. 30 - .............................................................................................
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano;
Esse dispositivo, ao fazer meno ao solo urbano, induz imediata correlao com o artigo 182, que trata da obrigatoriedade de elaborao do
Plano Diretor. Todavia, no h, aqui, qualquer repetio, pois que o artigo
182 elenca o Plano Diretor como instrumento bsico de planejamento,
este previsto como mecanismo de promoo do ordenamento territorial.
Diga-se, mais uma vez, que o ordenamento territorial municipal se faz,
inclusive, lanando mo das competncias comuns dos entes federados
(Unio e Estados), que exige, igualmente do municpio, dispor sobre proteo do ambiente natural (paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos, florestas, fauna e flora) e artificial (monumentos); fomento
produo agropecuria e organizao do abastecimento alimentar; construo de moradias e melhorias das condies de saneamento bsico e de
habitao, entre outras.
Como se v, essas atribuies no podem ser exercidas apenas levandose em conta to-somente a rea urbana do territrio municipal. Nesse
sentido, a competncia normativa municipal bastante ampla e deve
considerar todo o seu territrio.
Mas o planejamento contempla tambm a elaborao de planos de carter econmico-financeiro, destacando-se o Plano Plurianual, que deve es-
448
aria Lima - Cepam

tabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de durao continuada. O Plano Plurianual
deve contemplar unidades espaciais menores, que, no nvel municipal, poderiam ser considerados distritos ou subdistritos, ou, ainda, unidades de
planejamento/oramento institudas especialmente para esse fim.
Ao lado desse importante instrumento de planejamento, de durao
quadrienal, tem-se tambm, como desdobramento anual, as diretrizes
oramentrias para a elaborao do oramento para o exerccio.
O Plano Diretor integra-se, assim, num processo de planejamento pelo
qual a Administrao Municipal dever orientar toda sua ao, tanto no
plano fsico-territorial como nos aspectos de previso da arrecadao dos
recursos e da fixao das despesas.
Participao no Planejamento Municipal

incontestvel a intensa participao do Poder Legislativo na formulao dos principais instrumentos de planejamento, pois todos necessitam
da aprovao de leis que positivam as pretenses.
Mas no somente do Legislativo dependem os instrumentos de planejamento, tambm da participao ativa da comunidade envolvida, conforme nos referimos linhas atrs.
Alis, a participao popular marca da Constituio Federal, que determina ser o poder do povo, que o exercer por seus representantes ou
diretamente. No poderia ser de outra forma o Estatuto da Cidade, que
dedica especial captulo Gesto Democrtica da Cidade, conforme os
artigos 43 a 45.
A questo da participao, entretanto, no constitui tarefa fcil. , ao
contrrio, tarefa complexa que exige maturidade coletiva e crena nas
instituies democrticas.
A participao popular envolve engajamento desde as primeiras fases
do processo de planejamento (avaliao e identificao de problemas) at
449
Estatuto da Cidade
sua fase final, que a de fixar objetivos e de definir prioridades. condio necessria para o sucesso da empreitada a co-autoria dos planos e
programas, isto , a populao deve ser tambm autora dessas intenes,
a fim de que se sinta responsvel por sua realizao e continuidade.
Para tanto, o dirigente local dever apropriar-se de metodologias estratgicas que permitam intensa participao popular e maior eficcia possvel. A participao se d na medida do interesse que o assunto provoca;
por essa razo, a participao poder ser, inicialmente, apenas consultiva
para, aps, assumir um carter decisrio e executivo. Ser mais eficaz a
participao com o conhecimento de todas as variveis que podem nortear
o plano. Vale dizer, de nada adianta estimular a participao para incentivar to-somente a reivindicao, pura e simples. Ser preciso fornecer aos
participantes do processo todas as informaes disponveis para que as
propostas possam ser feitas com base em dados de realidade. Por isso,
recomendamos a incluso de informaes econmico-financeiras disponveis nos oramentos e na lei de diretrizes oramentrias que serviro de
base para a elaborao de programas.
De nada adiantar apresentar populao um muito bem elaborado Plano, cuja elaborao unilateral, isto , deve-se to-somente Administrao e seus tcnicos. Nessas circunstncias, a populao no se sentir coautora da proposta e por ela no ter qualquer responsabilidade, mesmo
porque muitos assuntos escapam ao interesse imediato das pessoas.
Para uma participao eficaz, permitimo-nos sugerir:
que a participao acompanhe o processo de planejamento, desde
o levantamento de problemas, a seleo de prioridades e fixao de
objetivos, prosseguindo at a escolha de estratgias para execuo;
que exista transparncia nas intenes governamentais;
que estejam perfeitamente delineadas as atribuies de tarefas e de
recursos na fase executiva de cada uma das partes envolvidas;
que o Plano, em si, seja um documento de linguagem simples e
acessvel a todos os segmentos da populao.
450
aria Lima - Cepam

Do Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios

De todos os instrumentos urbansticos relacionados pelo Estatuto da
Cidade, o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios , sem
dvida, aquele que mais inova em relao funo social da propriedade
e execuo da poltica urbana.
Em conseqncia, uma rea de terra situada em zona urbana dever
receber, mais cedo ou mais tarde, algum tipo de edificao, seja esta para
atender necessidade de habitao seja para prover a cidade de locais para
a realizao de atividade comercial ou industrial e, mesmo, de lazer.
A definio das reas vazias que reclamam um aproveitamento mais
adequado deve ser feita por lei municipal e prevista no Plano Diretor. Vale
dizer, a lei municipal, especialmente editada para a finalidade de compelir
o proprietrio a dar destinao adequada ao seu imvel, dever estar
baseada no Plano Diretor, que, repetimos, o instrumento bsico da poltica urbana.
Tal disposio do Estatuto da Cidade vem reforar a idia moderna sobre o direito de propriedade, a de que a propriedade urbana deve cumprir, antes de mais nada, uma funo social. Tal desiderato estar plenamente definido na medida em que o Plano Diretor defina, para toda a
cidade ou parte dela, os usos desejveis para as propriedades imobilirias
localizadas no territrio em referncia. Assim, pensamos que as propriedades imobilirias devem atender no apenas ao interesse individual de
seu titular, mas a um interesse coletivo. No haver mais lugar para o
exerccio do direito de propriedade no interesse exclusivo do proprietrio,
mas voltado ao interesse de toda comunidade, o qual, certamente, deve
incluir o do prprio titular. Sobre esse assunto remetemos o leitor para os
textos desta obra referentes funo social da propriedade, de autoria de
Daniela Campos Librio Di Sarno e Ndia Somehk.
O texto legal do Estatuto da Cidade preconiza que sero determinados
o parcelamento, a edificao e a utilizao compulsrios para os imveis
no edificados, subutilizados ou no-utilizados. Sobre o primeiro, o no
451
Estatuto da Cidade
edificado, no ser preciso explicar, posto que de clareza meridiana a

expresso da lei. Porm, uma questo importante nos ocorre: pode ser
considerado edificado um terreno urbano que abrigue to-somente uma
edcula, composta de um nico cmodo?
A resposta deve ser encontrada na lei municipal, prevista no Plano Diretor, a qual deve especificar o nvel de aproveitamento mnimo aceitvel,
bem como os usos permitidos, conforme o 1o do artigo 5o do Estatuto
da Cidade.
Desse modo, a edificao e a utilizao dos imveis urbanos devem
caminhar juntas. O aproveitamento do imvel deve ser, pois, igual ou
superior ao mnimo definido no Plano ou em legislao a ele vinculada.
A utilizao de um imvel urbano exigncia da lei. Da podermos dizer
que a ociosidade ou o no-uso de imvel urbano descartada pela lei.
Todos os imveis situados em zona urbana devem apresentar uma utilizao e esta deve ser compatvel com as hipteses legais. No caso especfico
de leis ambientais, no entanto, a utilizao de imveis , na verdade, a
sua no-utilizao. Explicamos.
As leis ambientais so, regra geral, constitudas de normas protetoras
do ambiente natural. O ambiente natural protegido a fim de se preservar a flora, a fauna e a vegetao ali presente. Para esse tipo de imvel,
ainda que situado em zona urbana, a lei ambiental dever impedir a utilizao que implique edificao que, na maioria das vezes, resultar em
destruio do ambiente natural. Nesses casos, teramos como adequada
a no-edificao nos moldes tradicionais, mas admitida certa utilizao, e
at alguma edificao, nos limites definidos pela lei. A anulao completa da possibilidade de utilizao de bem imvel resultar, para seu titular,
direito indenizao. Assim, entendemos que a proibio de edificar e de
utilizar imvel urbano com vistas proteo ambiental deve ser exigida
com muita cautela, a fim de evitar futuros embates jurdicos acerca da
subtrao dos elementos caractersticos do direito de propriedade, quais
sejam: uso, gozo e disposio do bem.
452
aria Lima - Cepam

Neste ponto, outra indagao poderia ser feita: aps a edificao compulsria em terreno urbano, e destinada a uso residencial ou comercial,
poderia o proprietrio mant-la desocupada? Estaria ele incorrendo em
descumprimento da norma geral legal, que exige a utilizao de imvel
urbano? Entendemos que sim, pois, ao lado da edificao, sempre estar
a utilizao do imvel. A construo em rea urbana no um fim em si
mesma. A ocupao de imvel urbano e sua utilizao para uma finalidade urbana o que se deseja alcanar, e no a mera edificao.
Resumidamente, a lei municipal que definir rea para edificao ou utilizao compulsrias ou mesmo o parcelamento de glebas indivisas, dever ter por base a rea abrangida pelo Plano Diretor. A edificao obedecer legislao edilcia pertinente (Cdigo de Obras) e tambm s normas voltadas ao uso e ocupao do solo (zoneamento), devendo o
parcelamento (loteamento e desmembramento) atender lei de
parcelamento do solo municipal e s normas gerais da Lei 6.766/79, com
as alteraes posteriores da Lei 9.785/99.
O Estatuto da Cidade estabelece que a edificao, parcelamento e utilizao compulsrios constituiro, para os proprietrios de imveis urbanos,
verdadeiras obrigaes de fazer, cujo credor o Poder Pblico municipal. O
Poder Executivo ser o executor das aes voltadas realizao das exigncias constantes dessas obrigaes de fazer, devendo, para tanto, notificar o
proprietrio, pessoalmente ou por edital. A notificao importante, pois o
prazo para cumprimento da obrigao comear a fluir a partir dessa data.
O Estatuto da Cidade em seu art. 5o, 4o, estabelece dois prazos mnimos, podendo a lei municipal ampliar tais prazos.
A lei municipal dever estabelecer os prazos que entender suficientes
para o cumprimento da obrigao imposta. Mas eles no devem ser extremamente dilatados, sob pena de tornar a exigncia obsoleta em razo
de modificaes fsicas e territoriais futuras. No devem, por outro lado,
ser exguos a ponto de ser impossvel atender s exigncias legais para
empreendimentos mais complexos.
453
Estatuto da Cidade
Quanto aos prazos mximos de execuo, o prprio projeto dever

contempl-los. No caso do parcelamento do solo, em especial o loteamento,
a Lei 6.766/79 determina que o prazo de execuo do projeto aprovado
ser aquele constante do cronograma que faz parte do projeto.
Atente-se que, no caso de parcelamento do solo compulsrio, o proprietrio dever tambm obter da prefeitura as diretrizes para elaborao
do projeto, que, uma vez fornecidas, valem por quatro anos. Isso no
quer dizer que o proprietrio tenha direito de utilizar todo esse prazo
para apresentar o projeto. Cremos que o prazo mximo de apresentao
do projeto pode ser menor, embora as diretrizes permaneam vlidas por
prazo maior. que a obrigao de parcelar no guarda relao com a
atividade urbanstica de parcelamento no que respeita aos prazos facultados ao parcelador no obrigado a tal medida. So normas que devem se
complementar.
Ainda no caso do parcelamento compulsrio, o prazo para o cronograma
de execuo no poder ser superior a quatro anos (art. 9o, caput da Lei
6.766/79, com a redao dada pela Lei 9.875/99). Da decorrer a afirmao de que o prazo mximo de concluso das obras ser de quatro anos.
Mas, e o prazo mximo para incio das obras? Este ser determinado no
cronograma aprovado, conforme dissemos acima. Entretanto, por disposio da norma legal do Estatuto da Cidade, o prazo para incio das obras
de, no mnimo, dois anos. Ora, o cronograma apresentado poder ter
incio somente dois anos aps sua aprovao? Entendemos que, se o proprietrio apresentar um projeto de parcelamento, cujo cronograma de
execuo tenha incio imediato, isto , seguido aprovao, o prazo de
incio das obras, garantido pelo Estatuto da Cidade, foi desconsiderado
pelo parcelador obrigado. possvel tal entendimento na medida em que
o prazo atua em favor daquele ao qual se destina, podendo, por isso, dele
se utilizar de forma integral ou apenas parcial, ou, ainda, ignor-lo para
dar incio imediato s obras.
As consideraes acima foram feitas to-somente na tentativa de
equacionar e de dar complementariedade s normas legais que tratam da
454
aria Lima - Cepam

mesma matria. Todavia, possvel encontrar situaes concretas em que

tal interpretao no ser possvel, apresentando um conflito de normas
cuja soluo ser obtida pela via judicial.
Como ltima observao, a obrigao imposta ao proprietrio pela notificao obrigar tambm os sucessores, seja por causa mortis ou decorrente de ato inter-vivos, isto , a transmisso do imvel em razo de falecimento do proprietrio ou de alienao do bem (venda e compra) no
extinguir a obrigao de fazer nem interromper qualquer prazo. A obrigao nus agregado ao imvel, vez que a notificao ser averbada no
Cartrio de Registro de Imveis, devendo, por isso, ser novamente averbada
quando de seu cumprimento.
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial

Urbana IPTU Progressivo no Tempo
Como decorrncia do no cumprimento das obrigaes impostas ao
proprietrio de imvel urbano consistentes em edificao, utilizao ou
parcelamento, o Estatuto da Cidade, lei federal, regula a to esperada
(desde 1988) possibilidade de aplicao da norma do inciso II, 4o, do
artigo 182 da Constituio Federal.
Trata-se de sancionar, pelo IPTU progressivo no tempo, o proprietrio
inadimplente de obrigao imposta pelo Poder Pblico municipal que,
baseado em lei local, exigiu determinada prestao de fazer especificada
em notificao regularmente expedida e recebida.
Pode-se distinguir na Constituio Federal trs modalidades de
progressividade do IPTU, a saber:
A primeira aquela prevista no artigo 145, 1o, entre os Princpios
Gerais (Seo I) do Sistema Tributrio Nacional (Captulo II) do Ttulo VII
(Da Tributao e Oramento), in verbis:
Art. 145 .............................................................................................
1o Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero
graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado
455
Estatuto da Cidade
administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos
da lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte.
..............................................................................................................
Tal dispositivo se aplica a todos os impostos, e no h porque o IPTU ser
uma exceo.
A segunda modalidade especfica para o IPTU, prevista no artigo 156,
1o, da Constituio Federal, conforme segue:
Art. 156 Compete aos municpios instituir impostos sobre:
I propriedade predial e territorial urbana;
............................................................................................................
1o O imposto previsto no inciso I poder ser progressivo, nos termos
de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da funo social da
propriedade.
A Emenda Constitucional 29, de 2000, j comentada, deu nova redao a esse pargrafo, deixando explcito que tal imposto pode ser progressivo em razo do valor do imvel e possuir alquotas diferentes de
acordo com a localizao e o uso do imvel.
A terceira modalidade a progressividade no tempo, objeto do artigo
182, 4o, da Constituio Federal. Tal progressividade, obviamente, no
possui finalidade arrecadatria ou fiscal. Deve ser aplicado quando houver, por parte do contribuinte obrigado a certa prestao de fazer,
inadimplemento da mesma.
Embora a Constituio Federal determine que o IPTU poder ser progressivo nos termos da lei municipal, sua incidncia somente ser possvel
para assegurar o cumprimento da funo social da propriedade, expressa
no Plano Diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbana. Por essa razo, a Constituio Federal prev a faculdade para o municpio de editar lei especfica, baseada em seu Plano Diretor,
456
aria Lima - Cepam

para, nos termos de lei federal, exigir o aproveitamento adequado de

imveis urbanos que, basicamente, se resumem em edificao e em
parcelamento de glebas indivisas existentes no meio urbano, com grandes prejuzos a coletividade.
O Estatuto da Cidade vem definir que o adequado aproveitamento de
imvel urbano o que atende ao mnimo definido no Plano Diretor ou
em legislao urbanstica ou ambiental dele decorrente.
A contrario senso, o imvel urbano que no seja edificado, por exemplo, ser considerado como inadequado, pois, para o mnimo de aproveitamento, certamente, se exigir o mnimo de edificao, salvo em
especialssimos casos, em que a no-edificao do terreno seja exatamente o adequado aproveitamento (sobre esse tema veja-se o texto de Bona
de Villa nesta obra). O imvel urbano, com utilizao em desacordo com
a legislao urbanstica, a exemplo de uso comercial em zona residencial,
tambm poder ser compelido a atender legislao, como obrigao de
fazer ou de dar ao imvel o uso desejado pela lei, sob pena de sano
imposta atravs do IPTU progressivo no tempo.
Conforme se v, a funo social dos imveis urbanos ser configurada
por meio de disposies do Plano Diretor ou de normas da legislao dele
decorrente. O no-atendimento dessas disposies propiciar ao municpio a determinao ao proprietrio de realizar o adequado aproveitamento, sob pena de incorrer nessa sano.
Assim, o Estatuto da Cidade, para garantir o atendimento da funo
social fixada para o imvel, possibilita a aplicao de medidas coercitivas
administrativas, como o caso da edificao, do uso e do parcelamento
compulsrios, que, uma vez no atendidas, resultar em sanes de natureza tributria e, no limite, em desapropriao do imvel com pagamento da indenizao correspondente, caso diverso daquele previsto para
a desapropriao ordinria, que instituir o imposto em sua nova roupagem jurdica.
Segundo o Estatuto da Cidade, em seu artigo 7o, caput, a aplicao do
457
Estatuto da Cidade
IPTU progressivo ser possvel nos casos em que houver descumprimento

das obrigaes impostas (edificar, utilizar ou parcelar) e mesmo a
inobservncia dos prazos para elas fixados.
A progressividade relaciona-se com a majorao da alquota do imposto
pelo prazo de 5 (cinco) anos consecutivos, cujo percentual no poder ser
superior a duas vezes o valor do ano anterior, sendo de 15% a alquota
mxima.
O imvel urbano submetido a uma exigncia voltada edificao, utilizao ou parcelamento sujeitar-se- a uma sano de natureza tributria,
tendo em vista o descumprimento de obrigao imposta pelo rgo pblico municipal. O momento certo para aplicao da sano ou do IPTU
progressivo ser o da data seguinte ao esgotamento do prazo legal para
o cumprimento da obrigao. Assim, se o proprietrio de imvel urbano
obrigado a edificar no apresentar o projeto no rgo municipal competente no prazo de, digamos, um ano, contado da notificao expedida, o
Poder Pblico municipal estar autorizado a aplicar a sano no dia seguinte ao esgotamento daquele prazo.
Anote-se, ademais, que a lei que instituir o IPTU progressivo no tempo
dever ser editada no ano anterior ao de sua aplicao, sob pena de
restar vedada a cobrana no mesmo ano. Tal exigncia se encontra entre
aquelas determinadas pela Constituio Federal referentes s limitaes
ao poder de tributar, em que vedado aos entes federados (Unio, Estados e municpios) cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro em que
tenha sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou (art. 150, inciso
III, letra b, da CF). Quanto cobrana do valor do imposto, sua operao dever exigir novo lanamento do imposto, pois o valor devido ser
maior do que o exigido para o IPTU no-progressivo.
Este um aspecto interessante desse novo imposto, pois, em razo do
momento em que ele pode ser exigido, poder no ser coincidente com o
ano fiscal adotado para o IPTU no-progressivo. Este normalmente exigido a partir do dia 1o de janeiro de cada ano. O IPTU concebido nos moldes
da progressividade no tempo poder adotar outra referncia de tempo,
458
aria Lima - Cepam

mesmo porque sua exigibilidade somente ser admitida quando e se o proprietrio deixar de atender obrigao imposta pelo Poder Pblico.
Dessa forma, o IPTU progressivo ser exigvel atravs de novo lanamento
para o contribuinte, que poder conter to-somente a diferena apurada
entre o valor do IPTU no-progressivo e o valor calculado com a nova alquota,
pois a base de clculo do imposto ser a mesma. A lei municipal instituidora
do IPTU progressivo dever observar, no entanto, o disposto no 1o do
artigo 7o do Estatuto da Cidade, que impe um limite para as alquotas
anuais que no podero exceder a duas vezes o valor do ano anterior,
sendo a alquota mxima de 15%. Alis, esta alquota de 15% poder ser
mantida at que a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar seja cumprida,
conforme estabelece o 2o do artigo 7o do Estatuto da Cidade.
Ao finalizar este comentrio, no poderamos deixar de fazer meno
ao disposto no 3o do artigo 7o do Projeto de Lei Estatuto da Cidade. O
texto legal preconiza que: 3o ( vedada a concesso de isenes ou de
anistia relativas tributao progressiva de que trata este artigo. Ora,
salta aos olhos a inconstitucionalidade de tal norma por infringir a autonomia municipal, elemento bsico do sistema constitucional federativo,
que garante aos entes federados autonomias e capacidades prprias, conforme o artigo 18, caput, da Constituio Federal. Alm disso, a instituio de impostos obedece, segundo determina a Constituio Federal,
normas de exclusividade de cada ente federado, isto , o prprio Texto
Constitucional que estabelece as competncias para a instituio dos tributos. No caso dos municpios, o comando est no artigo 156, onde se l,
no inciso I, competir a eles instituir imposto sobre propriedade predial e
territorial urbana, sendo vedado expressamente Unio instituir isenes de tributos de competncia dos Estados, do Distrito Federal ou dos
municpios (art. 151, inciso III). Ora, a repartio de competncias, especialmente a tributria, rgida e exclusiva, no havendo competncias
concorrentes entre os entes. Por essa razo, no cabe lei federal proibir
ou admitir qualquer iseno ou anistia de tributos que no sejam da esfera de competncia tributria da Unio.
459
Estatuto da Cidade
Nesse caso, a norma inscrita no 3o do artigo 7o do Estatuto da Cidade

inconstitucional, devendo, por isso, ser retirada do texto atravs das
formas previstas.
Todavia, bom que se diga que a iseno ou anistia desse imposto
dever ser objeto de muito critrio e extensa reflexo por parte dos municpios que delas cogitarem, pois a dispensa do pagamento do tributo
medida contrria ao esprito da norma que pretende sancionar o proprietrio faltoso e que, por isso, no deve, salvo casos especialssimos, ser
beneficiado. Anote-se, ademais, que a iseno ou anistia de tributo configura hiptese de renncia de receita, nos termos do artigo14 da Lei de
Responsabilidade na Gesto Fiscal Lei Federal Complementar 101, de 4
de maio de 2000, que determina uma srie de providncias obrigatrias
para que a renncia possa ser realizada.
Usucapio Especial de Imvel Urbano

Desde h muito, as Constituies brasileiras albergam o instituto de
natureza civil do usucapio. Entretanto, foi na Constituio Federal de
1988 que tal instituto adquiriu status constitucional, conforme se verifica
na letra do caput do artigo 183 do Texto Mximo:
Art. 183 Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e
cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
A presena do instituto do usucapio urbano no Texto Constitucional
atende necessidade de prover o ordenamento jurdico infra-constitucional de base slida para o reconhecimento da propriedade urbana, com
fundamento no uso pr-moradia. De fato, o instituto j era por demais
conhecido e utilizado no Brasil, mas dependia de um largo espao de
tempo que deveria ser comprovado a fim de possibilitar a aquisio do
domnio.
A realidade urbana, com suas constantes modificaes, estava a requerer um instituto que albergasse no apenas o direito ao domnio em razo
460
aria Lima - Cepam

da simples inrcia do proprietrio original, que nada realizava no sentido

de recuperar a posse de sua propriedade, mas da aquisio do domnio
fundada na utilizao do imvel para fins de moradia, uma das principais
exigncias para a utilizao das propriedades imobilirias urbanas.
O assunto foi tratado nesta obra, de maneira a esgotar sua apreciao,
sob a tica do direito, que no nos cabe aqui repeti-las (ver artigo de
Paulo Jos Villela Lomar).
Teramos apenas a tarefa de explicitar a atuao do Poder Pblico municipal quando se encontrar frente a situaes que demandem a utilizao, por
parte de particulares, do instituto do usucapio urbano pr-moradia.
Claro est que a utilizao desse importante modo de aquisio da propriedade imobiliria depender sempre de relaes jurdicas e jurdicas
processuais que se daro na esfera privada das pessoas, em que a pessoa
pblica ser chamada apenas para declarar o direito pleiteado, no caso, o
Poder Judicirio da esfera poltica do Estado.
A utilizao do usucapio pr-moradia depende, como sabemos,
da iniciativa dos particulares que possuam as condies estabelecidas
pela norma constitucional e, tambm agora, pelos requisitos inseridos
pelo Estatuto da Cidade. A participao do Poder Pblico municipal nas
questes que envolvam reconhecimento judicial de posse prolongada e
da utilizao pr-moradia ser, a nosso ver, a de oferecer aos particulares envolvidos assistncia jurdica e, se necessria, pericial, a fim de
que possam pleitear o direito, atendidas as exigncias processuais, que
no so poucas.
Segundo o Estatuto da Cidade, ser possvel o pleito do usucapio prmoradia ou constitucional de forma coletiva, conforme se verifica no
artigo 10 do mencionado diploma. Esta ser, cremos, a oportunidade
mais concreta de atuao do Poder Pblico municipal em direo regularizao fundiria de reas urbanas ocupadas por populao de baixa
renda caso no seja possvel a perfeita identificao dos terrenos ocupados por cada possuidor.
461
Estatuto da Cidade
Enquanto no usucapio individual pr-moradia o Poder Pblico Municipal ter pouco ou nada a fazer, pois, nesses casos, os terrenos urbanos
esto dispersos na rea urbana, no coletivo, haver interesse pblico para
a atuao, pois a soluo se dar para grandes reas ocupadas ou, no
mnimo, alcanar muitas pessoas, o que maximizar a relao custo/
benefcio do empreendimento.
O usucapio coletivo resultar na constituio de um condomnio especial, pois a sentena atribuir a cada possuidor fraes ideais de terreno.
Note-se, aqui, que a lei (Estatuto da Cidade) inovou naquilo que respeita
aquisio do domnio pro tempore, pois at ento o usucapiendo teria
como resultado de seu pleito o domnio particularizado e no aquele estabelecido em conjunto com outros possuidores. Todavia, a soluo inaugurada pelo Estatuto apresenta enorme vanguarda na mediao dos problemas trazidos pela ocupao no ordenada das reas urbanas.
A busca, no entanto, de regularizao das reas ocupadas por favelas
pode ser obtida, igualmente, pela exigncia de parcelamento compulsrio da rea indivisa ou pela regularizao do loteamento. Tais medidas,
evidente, obrigariam o proprietrio da gleba a agir sem necessidade de
qualquer iniciativa por parte dos possuidores, que, no entanto, receberiam
ttulos individuais de propriedade de seus terrenos.
De volta questo do usucapio coletivo, o Poder Pblico municipal
poder oferecer populao envolvida, alm do suporte jurdico, suporte
arquitetnico com a finalidade de apresentar para a rea a melhor conformao fsica do condomnio especial a ser constitudo. Anote-se, entretanto, que a constituio de condomnio implicar a no existncia de
reas pblicas destinadas a equipamentos comunitrios, reas verdes e
institucionais. Todavia, tais reas podero ser previstas no projeto de forma a permitir, no futuro, a instalao de importantes equipamentos pblicos, tais como escolas, unidades bsicas de sade e reas de lazer. A
utilizao, no entanto, dessas reas no ser em razo de domnio pblico da propriedade, mas da cesso de uso das mesmas para finalidades
especficas e de interesse social.
462
aria Lima - Cepam

Outra questo seria a fixao de ndices urbansticos especiais para

esses condomnios. Para tanto, o Poder Pblico municipal poderia declarar zona de interesse social os condomnios especiais constitudos a
partir de usucapio coletivo pr-moradia. Nesses locais, as regras
atinentes construo de moradias e de utilizao das edificaes obedeceriam a regras exclusivas e diferenciadas daquelas incidentes nas
demais reas urbanas.
de se ver que a constituio de condomnios especiais, em razo de
usucapio coletivo, dever ser contemplada no Plano Diretor, a fim de
que a atuao municipal posterior esteja perfeitamente conformada na
lei, legitimando os atos administrativos que devero ser implementados
pelo gestor pblico.
Da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia

Bastante polmico, esse instrumento prev a concesso de uso de reas
pblicas quando as mesmas se encontrarem ocupadas por pessoas que
delas se utilizem para sua moradia ou de sua famlia.
Aparentemente, a concesso de uso dessas reas, prevista no Estatuto
da Cidade, em seu artigo 15 e seguintes, resultaria, na prtica, no usucapio
de reas pblicas, que, como sabemos, impossvel juridicamente, vez
que a prpria Constituio Federal dispe:
Art. 183 ...............................................................................................
3o ( Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
Entretanto, a concesso de uso, nos moldes fixados pelo Estatuto, oferece uma alternativa que no passa pela aquisio de pleno domnio da
propriedade, mas to-somente pelo uso autorizado da propriedade pblica. O instituto da concesso de uso bastante conhecido pelo Direito
Administrativo, que, sobre ele, j fixou conceitos e requisitos.
Segundo a doutrina do celebrado jurista Hely Lopes Meirelles, concesso de uso o contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico atribui
a utilizao exclusiva de um bem de seu domnio a particular, para que o
463
Estatuto da Cidade
explore segundo sua destinao especfica. (in: Direito administrativo

brasileiro, 11a ed., atualizada, So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p.
436). Sua celebrao se d por meio de um contrato, o que caracteriza o
instituto como um acordo estvel e duradouro, diferente dos institutos da
permisso e da autorizao de uso. Alerta Hely Lopes Meirelles que esse
contrato garante a seu titular um direito pessoal de uso especial sobre o
bem pblico, privativo e realizado intuito personae, embora admita fins
lucrativos. o que ocorre com a concesso de uso remunerado de um
hotel municipal, de reas em mercado ou de locais para bares e restaurantes em edifcios ou logradouros pblicos (ob. cit. p. 436).
A concesso de uso de bem pblico, embora contratual, rege-se por
disposies especiais que submetem todos os contratos administrativos,
sendo, por isso, prevalente o interesse pblico sobre o individual, admitida a revogao de clusulas e a resciso antecipada. A concesso, nesses
moldes, em muito difere da locao, muito embora possa a concesso
ser remunerada, pois a concesso de uso de bem pblico contrato administrativo, submetendo-se a normas de direito pblico e no de direito
privado. No se trata igualmente de comodato, mesmo quando a concesso realizada de forma gratuita.
Esto presentes no ordenamento jurdico normas legais que disciplinam
os contratos administrativos, dispostas na Lei 8.666/93 e alteraes posteriores, a denominada Lei de Licitaes e Contratos, que sujeitam todos
os ajustes realizados por rgos ou entidades da Administrao Pblica e
particulares quando houver um acordo de vontades para a formao do
vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada.
Entretanto, essa mesma lei estabelece hipteses nas quais ser possvel
dispensar o procedimento licitatrio. A concesso de uso de imveis pblicos uma delas, desde que utilizados em programas habitacionais de interesse social, realizados por entidade pblica incumbida de tal finalidade.
Todavia, o Estatuto da Cidade, ao tratar do instituto da concesso de
uso de imveis pblicos, o faz de maneira muito particularizada, a come-
464
aria Lima - Cepam

ar por denomin-lo de concesso de uso especial para fins de moradia. Da decorrer a idia de que o instituto, regulado pelo Estatuto da
Cidade, refere-se apenas a um determinado uso, que o de moradia,
sendo imprprio qualquer outro. Alm disso, impe condies que devem estar presentes quando se cogitar da concesso. So elas:
rea mxima ocupada de at 250 m2;
ocupao ininterrupta e sem oposio por 5 anos;
utilizao para moradia, prpria ou da famlia, e
no ser proprietrio ou concessionrio de outro imvel, urbano ou
rural.
Questo importante e que deve ser destacada a de que a concesso
de uso, tal como prevista no Estatuto da Cidade, no decorre de um
acordo de vontades, isto , de um contrato, em que as partes possuem,
precedentemente sua celebrao, liberdade de contratar ou de no fazlo. Isso cria, por assim dizer, uma obrigao para a Administrao Pblica,
titular do domnio, que dever celebrar o contrato quando o particular
resolver exercer seu direito, uma vez preenchidos os requisitos. Sim, porque o Estatuto previu a concesso de uso especial para fins de moradia
como direito subjetivo do particular, ocupante de rea pblica, quando
implementadas as condies legais.
Observe-se, pois, que o instituto regulado na forma do Estatuto inaugura novo instrumento de regulao urbanstica, que no encontra no Direito Administrativo qualquer precedente. Em todos os institutos examinados sob a tica do Direito Administrativo, encontramos, como ponto inicial, uma liberalidade da Administrao que poder ser concretizada se e
quando a lei autorizar. Na espcie, observamos a dispensabilidade da lei
autorizadora, pois a lei federal definiu essa concesso de uso como um
direito subjetivo condicionado, que, por essa razo, independe de lei especfica que o autorize. Caber Administrao Pblica to-somente o
exame do implemento das condies legais.
Embora seja, a nosso ver , dispensvel qualquer autorizao legal para a
465
Estatuto da Cidade
concesso especial, cremos que dever ser editada lei municipal que autorize o chefe do Executivo a adotar todas as medidas necessrias
implementao da urbanificao da rea pblica. Tratar-sede um plano
executivo cujo objetivo ser o de assegurar a manuteno dos ocupantes,
oferecendo-lhes a concesso de uso especial, alm de outras medidas
referentes interveno fsica no imvel.
A verificao da condies impostas pela lei demandaro do particular
a prova de tais fatos jurdicos relevantes obteno do direito. Entretanto, a prova de no ser proprietrio ou concessionrio de outro imvel
urbano ou rural poder ser demandada da prpria Administrao, nica
pessoa apta a prestar tais informaes. O Estatuto no esclarece se o fato
proprietrio ou concessionrio deve ser entendido como sendo apenas
no mbito do territrio municipal onde se pleiteia o direito ou se em todo
o territrio nacional. Por imvel, entretanto, deve ser entendido o imvel de domnio privado. O que parece pretender o Estatuto a certeza,
relativa, de que, no momento em que se realiza a concesso de uso, o
particular no possua, como proprietrio ou como ocupante autorizado,
nenhum outro imvel.
Note-se, todavia, que, se o particular, concessionrio de uso de imvel
pblico, tornar-se proprietrio de outro imvel, digamos urbano, a concesso no se resolver. Isso porque o Estatuto elegeu como causas de extino
da concesso apenas dois fatos: o concessionrio dar ao imvel destinao
diversa da moradia e remembrar seu imvel a outro tambm concedido.
Tal situao nos leva a refletir sobre a possibilidade de ser fixada, na lei
municipal que autorizar a implantao da urbanificao, uma nova hiptese de resciso da concesso, que seria o fato de o concessionrio haver
se tornado proprietrio de outro imvel, urbano ou rural, no territrio do
municpio. Tal condio, resolutiva do contrato de concesso, afigura-senos importante, vez que o concessionrio no mais rene as condies
iniciais do ajuste, isto , a de ser pessoa no possuidora de imvel para
sua moradia. A retomada do imvel concedido possibilitaria nova concesso a outra pessoa.
466
aria Lima - Cepam

Do Direito de Preempo
O direito de preempo a preferncia concedida a certa pessoa para a
realizao de determinado ato jurdico. Assim que, nos contratos de
locao de imveis, o locatrio tem direito preferncia para adquirir, por
compra e venda, o imvel a ele locado. A disposio faz sentido, pois
lgico pensar que o locatrio , do conjunto de possveis interessados,
aquele que mais fortemente teria interesse no futuro negcio, pois ele,
locatrio, quem exerce a posse do imvel.
Da mesma maneira podem ser vistas as reas urbanas disponveis no
territrio do municpio.
A execuo de qualquer interveno urbana sempre necessitar de uma
base fsica, de uma terra onde se possa implementar um plano urbanstico. As reas urbanas disponveis e de domnio pblico podem, em muitos
casos, no atender plenamente necessidade do Poder Pblico, responsvel pela execuo de projetos urbansticos. No se trata apenas de quantidade de terras, mas, sobretudo, de sua qualidade, isto , de localizao,
rede de servios pblicos j instalada ou equipamentos urbanos existentes, entre outras qualidades.
A obteno dessas reas no tarefa fcil, pois dependero de longas e
exaustivas tratativas, mecnica usual nos negcios imobilirios, em geral.
Alm disso, a aquisio de bens, mveis ou imveis, pelo Poder Pblico,
requer o atendimento de inmeras regras legais que no podem ser cumpridas em curto espao de tempo. A tarefa de aquisio de terras requer
tambm constante pesquisa de mercado e observao de seu comportamento para a avaliao de preo e, mais importante, da oferta de imveis.
O direito de preempo, tal como regulado pelo Estatuto da Cidade,
poder reduzir essas atividades voltadas obteno de terras, na medida
em que as reas urbanas, adequadas para os projetos urbansticos que se
deseja implantar, devem ser oferecidas primeiramente ao Poder Pblico.
Anote-se, ademais, que o instituto da preempo dever provocar certa
retrao de preos no mercado imobilirio, conforme pondera Eurico de
467
Estatuto da Cidade
Andrade Azevedo, em seu artigo nesta obra.

Para tanto, o Estatuto exige a edio de lei municipal, sempre baseada
no Plano Diretor, que delimitar a rea em que a preempo poder ser
exercida. Essas reas seriam aquelas prprias para a execuo de projetos
habitacionais de interesse social, implantao de novos equipamentos
urbanos e comunitrios, criao de espaos de lazer e reas verdes ou,
ainda, para proteo ambiental (ambiente natural, entendido como bosques, florestas e vegetao original ou artificial, como prdios de valor
histrico, cultural ou paisagstico).
A aplicao do direito de preempo pelo municpio, executor que da
poltica urbana local, deve, entretanto, ser precedida de fonte de recursos
oramentrios e financeiros, a fim de que a aquisio possa se realizar.
Significa dizer que a aquisio por meio do exerccio desse direito demandar grandes esforos do planejamento, pois o negcio imobilirio deve
ser realizado em tempo muito inferior ao usualmente utilizado para aquisio por meio da desapropriao. importante alertar, igualmente, para os
dispositivos da Lei de Responsabilidade na Gesto Fiscal Lei Complementar 101/2000, que prevem a fixao, pelo Congresso Nacional, de Limites
da Dvida Pblica, que sero calculados sobre a receita corrente lquida.
Conforme se verifica, a utilizao do direito de preempo depende de
muitos fatores que devem ser previamente analisados, especialmente aqueles atinentes utilizao dos imveis adquiridos, pois haveria para o proprietrio oposio ao exerccio do direito caso o municpio no d ao
imvel a finalidade explicitada na lei.
Resta aduzir a estes comentrios que a aquisio de imveis pelo Poder
Pblico deve observar tambm as regras legais impostas por legislao
reguladora do procedimento licitatrio, que, entre ns, disciplinada pela
Lei 8.666/93, com as modificaes introduzidas pela Lei 8.883/94. De
acordo com o artigo 24, inciso X, da mencionada lei, dispensvel a
licitao para compra ou locao de imvel destinado ao atendimento
das finalidades precpuas da Administrao, cujas necessidades de instalao e localizao condicionem sua escolha, desde que o preo seja
468
aria Lima - Cepam

compatvel com o valor de mercado, segundo a avaliao prvia. Conforme se observa, a licitao pode deixar de ser realizada em caso do
exerccio do direito de preempo, pois a necessidade do imvel estar
amplamente explicitada na prpria lei municipal que fez incidir tal direito
na rea indicada. Todavia, a Lei de Licitaes determina prvia avaliao e
compatibilidade de preo com o mercado. Tais providncias devero ser
tomadas pela Administrao no momento do recebimento da notificao
do proprietrio para, somente aps, ser concretizado o negcio.
Interessante notar que a notificao enviada pelo proprietrio-vendedor ser acompanhada de proposta de compra, assinada por terceiro interessado na aquisio. Em regra, a oferta de compra para quem dispe
do direito de preempo no admite contra-oferta. Vale dizer, no facultado ao notificado negociar as condies constantes da proposta.
Negoci-la significar sua no aceitao e, conseqentemente, manifestao negativa quanto ao interesse na compra, liberando o vendedor (proponente) para outro interessado. Assim, no nos parece possvel haver
para a Administrao oportunidade de negociar as condies, ainda que
a avaliao realizada exija diminuio dos valores propostos.
Outorga Onerosa do Direito de Construir

Denomina-se outorga onerosa do direito de construir a concesso pblica dada ao particular para que este construa acima dos limites definidos em lei urbanstica. Trata-se da criao de reas, sobre ou sob o solo
natural, diferentes daquelas fixadas na lei de zoneamento.
O Projeto de Lei 5.788/90 Estatuto da Cidade tambm inaugura
outra possibilidade de concesso ao particular, que a de alterar o uso do
solo, mediante contrapartida do beneficirio.
Assim, ao examinarmos esse instrumento, preciso ter em conta que
no se trata apenas de construir alm do coeficiente de aproveitamento
dos terrenos, mas igualmente de alterar o uso definido pela legislao
referente ao zoneamento.
A outorga onerosa um importante instrumento de poltica urbana,
469
Estatuto da Cidade
pois sua aplicao servir para controle da densidade de ocupao das

reas urbanas. O zoneamento define o coeficiente de aproveitamento
para as zonas urbanas, podendo ser bsico, nico ou diferenciado para
reas especficas na zona urbana. A outorga onerosa ser empreendida
quando houver necessidade de adensamento ou de alterao de uso em
certa localidade urbana.
Para tanto, dever o municpio adotar em seu Plano Diretor limites mximos de coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade
desejado. Os limites estabelecidos constituir-se-o em estoques de reas
que podero ser oferecidas aos particulares interessados em adquirir solo
para edificao acima dos limites normais determinados pelo coeficiente
de aproveitamento.
Esta uma providncia importante, pois ser preciso controlar a aplicao do solo criado, sob pena de o instrumento no encontrar sua finalidade mais abrangente, que a de estimular o adensamento em zonas
onde tal fenmeno desejvel. Da mesma forma, a alterao de uso de
imveis poder ser admitida caso o Plano Diretor assim determine, a fim
de proporcionar ocupao diferenciada da originalmente estabelecida,
com vistas melhor utilizao dos imveis localizados na zona.
Outra questo importante a de ser fixado, em lei municipal especifica
para a outorga onerosa, o valor da contrapartida a ser quitado pelo
beneficirio do solo criado. Na redao original do Projeto de Lei 5.788/
90 Estatuto da Cidade, constavam algumas hipteses, a saber: ativos
financeiros; bens imveis; execuo de obras e servios relevantes para o
desenvolvimento urbano municipal, e crditos relativos a indenizaes
no pagas pelo municpio. poca havamos nos pronunciado a respeito
dessas alternativas, entendendo que melhor seria que a lei federal deixasse escolha do municpio tal determinao, posto que a prpria lei municipal especfica que autorizasse a aplicao do instrumento estabelecesse, de plano, a forma de pagamento. Na redao final do Projeto, tal
como foi aprovado na Cmara dos Deputados, as hipteses, ento previs-
470
aria Lima - Cepam

tas, foram suprimidas do texto. Assim, fica lei municipal a incumbncia

de fixar tais modalidades.
Ponto importantssimo aquele referente ao valor da outorga onerosa
de solo. Como definir esse valor econmico? No primeiro momento nos
ocorre que seria algo voltado ao valor do metro quadrado praticado na
regio de localizao do imvel, pois a construo ser realizada no prprio imvel e no em outro, como ocorre com a transferncia do direito
de construir. Entretanto, tal critrio no levaria em conta o quantum de
benefcio pblico que vai ser apreciado pelo particular, sabendo que ele
ir construir alm do permitido pelo zoneamento, em razo de um interesse pblico especfico. Seria necessrio adotar como critrio para o clculo do valor as despesas que o Poder Pblico ter para atender a populao que ir adensar o local.
interessante notar que a possibilidade de criao de solo decorre sempre de uma vontade pblica, formada a partir da compreenso de uma
necessidade que emerge da prpria dinmica da cidade. Se certo que o
Poder Pblico deve prevenir o adensamento de certos ncleos urbanos,
tambm deve prevenir-se da instalao de equipamentos urbanos adequados, em quantidade e em qualidade suficientes para atender essa
populao.
O solo criado possibilita essa realizao na medida em que oferece ao
particular oportunidades de ganho efetivo, fundado na construo de
solos habitveis, mas que, em contrapartida, ele mesmo, o particular, oferecer os meios para a edificao de equipamentos pblicos necessrios.
curioso verificar que na implantao de loteamentos urbanos a lei j
absorveu tal realidade ao exigir do parcelador reas pblicas para a instalao de equipamentos comunitrios ou institucionais. Todavia, quando
se trata de construir, fato que afeta intensamente a densidade
populacional, a lei nada exige do construtor, que, ao realizar seu intento,
nada transfere cidade.
O direito de construir permaneceria intacto se a cada lote urbano cou
471
Estatuto da Cidade
besse sempre um potencial construtivo igual e que, havendo interesse

pblico em adensar mais certa regio, o Poder Pblico ofereceria mais
potencial a quem tivesse interesse em edificar alm do coeficiente bsico.
Com isso, haveria ganho concreto ao particular e, ao mesmo tempo, para
a cidade, que receberia recursos destinados aos equipamentos.
Alis, os recursos auferidos com a adoo da outorga onerosa do direito de construir, segundo o Estatuto da Cidade, devem ser aplicados nas
finalidades previstas na prpria lei, a saber: regularizao fundiria; execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; constituio de reserva fundiria; ordenamento e direcionamento da expanso
urbana; implantao de equipamentos pblicos e comunitrios; criao
de espaos pblicos de lazer e reas verdes; criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental e proteo
de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.
Operaes Urbanas Consorciadas

A previso legal da operao urbana como instrumento de interveno
urbanstica no constitui uma novidade, ao menos no que respeita a alguns municpios que, de h muito, j a implementaram. o caso do Municpio de So Paulo, conforme relatado nos trabalhos apresentados nesta obra de autoria de Pedro de Milanlo Piovezane e Maria Ceclia Lima
Castro e Diana Di Giuseppe, que devem ser consultados.
Segundo o Projeto de Lei 5.788/90 Estatuto da Cidade, cada operao urbana dever apresentar uma lei especificamente editada, que dever lhe dar os contornos. A operao urbana , na verdade, uma denominao genrica para a implementao de certas medidas em funo da
necessidade, verificada pelo Poder Pblico local, de transformar estruturalmente uma zona a fim de obter ganhos sociais e ambientais.
O conceito da operao urbana do prprio Estatuto da Cidade , no sentido acima, apresentado. Por essa razo, a operao urbana, concretamente
considerada, ser objeto de um plano que informar o conjunto de medidas
e de intervenes que podero ser desenvolvidas na realizao do projeto.
472
aria Lima - Cepam

Entretanto, precedentemente ao plano da operao especfica, dever

o municpio possuir previso legal da possibilidade de adotar o instrumento, ainda que de forma genrica. Tal previso ter lugar no Plano
Diretor e ser nele baseada. Dever, ainda, editar lei especial a fim de
delimitar a rea de abrangncia da interveno.
A lei supramencionada no deve se restringir apenas a delimitar a rea
de abrangncia. Deve, tambm, em nosso entendimento, fixar quais medidas podero ser adotadas para a implementao da operao. Decorre
disso que a lei que delimitar a rea de abrangncia ser editada para cada
uma das operaes urbanas que se desejar implementar. Poder, com
isso, existir operao urbana que no admita as mesmas intervenes
admitidas em outras.
Entendemos que cada uma das operaes urbanas admitidas possuir
certa individualidade, isto , cada uma consistir um plano urbanstico
com caractersticas prprias. Isso perfeitamente razovel na medida em
que a operao urbana visa alteraes para melhorias, e isso se dar diferentemente nos diversos bairros ou zonas atingidas.
Outra questo importante a de que a operao urbana no atividade urbanstica implementada apenas e exclusivamente pelo Poder Pblico, mas por ele coordenada. Significa dizer que a iniciativa de criar ou
prever uma operao urbana competncia do Poder Pblico e igualmente de sua configurao, mas que a implantao contar com a participao da iniciativa privada. Da, talvez, a explicao do fato de haver o
Estatuto da Cidade denominado a operao urbana de consorciada,
em que desempenharo papis relevantes os moradores, usurios permanentes e investidores privados.
As atividades urbansticas a serem implementadas em uma operao
urbana devem estar perfeitamente delineadas na lei especfica que a
instituir. Desse modo, estar o Poder Pblico autorizado a efetuar aes
no sentido de sua implementao. Destaque-se que no bastar a lei dispor genericamente sobre essas atividades, mas ser especfica quanto aos
critrios que devero ser adotados.
473
Estatuto da Cidade
Assim, a exemplo do que dispe o Estatuto da Cidade, que, entre outras medidas, admite a modificao dos ndices de parcelamento do solo
e alteraes das normas edilcias. Como dissemos, cada operao ser, na
verdade, um plano especfico de interveno, com a peculiaridade de ser
veiculado por lei. Essa lei dever, portanto, prever todos os requisitos e
normas que devero ser adotadas na execuo do plano ou da
implementao da operao. Os ndices urbansticos modificados devero ser prprios e estar expressos no texto legal. Da mesma forma, as
reas que comportaro as intervenes devem estar perfeitamente individualizadas.
A questo fundamental para a perfeita constitucionalidade da lei municipal especfica a de apresentar requisitos objetivos para a implementao
do plano que se consubstancia em uma operao.
Diz o Estatuto da Cidade que o plano dever apresentar um contedo
mnimo, conforme dispe o artigo 33 e incisos. Entretanto, concordamos
com Pedro de Milanlo Piovezane e Maria Ceclia Lima Castro, que advertem que os instrumentos apontados pelo Estatuto no se esgotam naquele elenco. Outros so os instrumentos que podero ser utilizados na
operao, a exemplo da outorga onerosa e a transferncia do direito de
construir, desde que todos eles estejam previstos na lei que instituir a
operao.
Do projeto da operao dever constar, obrigatoriamente, o programa
de atendimento econmico e social para a populao afetada diretamente pela operao (inciso III, art. 33). Isso deve ser previsto quando houver,
na rea da operao, populao que deva deixar o local em funo do
plano de recuperao da rea. Cremos tratar-se de atuao social visando
acomodao de populao que habita edifcios deteriorados e que devem receber novos investimentos. A operao urbana deve contemplar
solues satisfatrias para a situao, que pode envolver a desocupao
de edifcios, de reas, e mesmo de pequenas edificaes com utilizao
residencial ou comercial.
O estudo prvio de impacto de vizinhana, previsto no inciso V do arti-
474
aria Lima - Cepam

go 33, medida obrigatria para o Poder Pblico coordenador da operao urbana a ser implantada. Tal estudo encontra-se previsto tambm
entre os instrumentos da poltica urbana, constante dos artigos 4o, inciso
VI, e 36, ambos do Estatuto da Cidade. Entendemos, entretanto, que o
estudo mencionado deve ser realizado para a operao como um todo,
isto , o impacto a ser medido aquele que se refere ao projeto total e
em relao s reas vizinhas ao mesmo. Da a razo de ser interessante
estabelecer, na lei especfica para o projeto de interveno, um dimetro
ou raio de alcance dos fatores resultantes da operao e, sobre tal medida, realizar o estudo de impacto de vizinhana.
A implantao de operao urbana gerar para o municpio recursos
originrios dos setores privados envolvidos no projeto. Por essa razo, a
atuao urbanstica pblica deve ser atraente para esses investidores. A
realizao de uma operao urbana, que busque a parceria entre setor
pblico e privado, visa, antes de mais nada, recuperar os investimentos
feitos conta do errio pblico, que, no mais das vezes, terminam por
valorizar as reas particulares localizadas no entorno. Essa valorizao
nunca apreciada pelo prprio Poder Pblico ou, em ltima anlise,
pela cidade.
O Estatuto da Cidade prev, por essas razes, a contrapartida pelos
benefcios trazidos pela interveno prevista. A modificao de ndice e
caractersticas do parcelamento do solo e as alteraes das normas edilcias
na rea da operao podero se constituir em grandes atrativos para os
investidores. Todavia, tais benefcios sero onerosos. Aquele que pretender obt-los dever adquirir potencial construtivo que o Poder Pblico
oferecer em leilo ou utiliz-los diretamente nas obras necessrias prpria operao.
Assim, ser preciso prever na lei especfica da operao as quantidades
disponveis e seu modo de alienao e aquisio, podendo prever tambm limites para sua utilizao.
A autora Diana Di Giuseppe, nesta obra, alerta que a limitao para
utilizao desses instrumentos, prevista no Estatuto da Cidade, inade
475
Estatuto da Cidade
quada. Esclarece que o Estatuto, ao determinar que os recursos obtidos

pelo Poder Pblico municipal, na forma do inciso VI deste artigo (art. 33),
sero aplicados exclusivamente na prpria operao urbana consorciada, restringiu a ao municipal, vez que impede a aplicao desses meios em outras reas da cidade carentes de investimento e que, ao mesmo
tempo, no possuam apelo para a implantao de operao urbana.
De qualquer forma, a aplicao dos recursos dever ser matria da lei
especfica da operao, bem como o controle social de todos os atos que
precederem a operao e tambm daqueles que se seguirem.
Transferncia do Direito de Construir

Conforme nos mostram os bem-elaborados artigos de Maria Ceclia
Lucchese e Cacilda Lopes dos Santos, o instrumento denominado transferncia do direito de construir vem sendo utilizado pelos municpios j h
algum tempo. Entretanto, parece no ter produzido os resultados esperados em funo do desinteresse do mercado imobilirio por tais transaes.
Faramos apenas um acrscimo s concluses das autoras.
O direito de construir, at ento, elemento essencial e indissocivel do
direito de propriedade, transforma-se em um bem individualizado, de valor
jurdico e comercial, se a lei assim determinar. Isso significa que aquilo
que compunha o prprio direito de propriedade, em sua funo de utilizao pelo proprietrio, passa a ser dela destacado para transformar-se
em um outro bem, de vida prpria, dissociado do direito de propriedade.
Entretanto, tal transformao no ocorre sem causa. A lei faculta a operao em razo de reconhecer sua necessidade jurdica em face da dificuldade encontrada pelo administrador pblico quando frente a uma desigualdade jurdica, provocada pelo zoneamento urbano. Explicamos.
O zoneamento, em ltima analise, tem por objetivo central controlar o
adensamento das reas urbanas, estabelecendo limites para a edificao
dos terrenos. Alm disso, estabelece os usos desejados a fim de harmonizar as vrias funes da cidade, garantindo condies de bem-estar no
ambiente urbano.
476
aria Lima - Cepam

O direito de propriedade limitado exatamente por essas regras, pois a

propriedade deve servir, antes de mais nada, a uma funo social.
Se a lei deve dispor sempre genericamente e alcanar indistintamente a
todos que a ela se submetem, no h conformidade de regra que, ao
contrrio, cria embaraos a uns poucos que suportam nus, a fim de
garantir o bem-estar de outros.
o caso, por exemplo, de imveis que se encontram no entorno de
aeroportos, na linha de aproximao de aeronaves. Temos que o zoneamento
deve determinar para aquele local uma possibilidade construtiva adequada
para prevenir colises das edificaes com as aeronaves. Assim, possvel
que, mesmo dentro da zona, a lei restrinja, ainda mais, certos imveis que
se localizam no cone de aproximao de aeronaves.
No caso hipottico acima, h um prejuzo claro para os imveis localizados no cone de aproximao da pista de pouso em relao aos demais
que esto fora dessa linha. Ora, se o coeficente de aproveitamento previsto para a zona de, digamos, 1,5, os imveis localizados no cone no
podero construir acima de 1. Tal restrio ocorre em funo de uma
necessidade pblica referente instalao, naquele local, de um equipamento de utilizao geral. Ora, nada mais justo e equnime do que criar
uma vantagem para compensar o nus suportado.
Nesses casos, a transferncia do direito de construir poder ser uma
boa alternativa, uma vez que permitir ao proprietrio de imveis sujeitos a situaes especiais exercerem seu direito em outro local, repondo,
dessa maneira, a integralidade de atributos que defluem do direito de
propriedade.
Uma outra hiptese seria a de compensar, com potencial construtivo
transferido, os imveis localizados no entorno de outros imveis tombados em razo de seu valor artstico, paisagstico ou histrico. que, normalmente, o tombamento de determinada edificao ou stio de valor
implica a igual proteo dos imveis localizados no entorno, no visando
preservao, mas a garantia de visibilidade do imvel tombado.
477
Estatuto da Cidade
Nesse caso, os imveis do entorno que no possuem qualquer restrio

objetiva, mas que devem servir ao imvel vizinho tombado, esto a merecer certa compensao que a lei pode lhes deferir. A transferncia do
direito de construir para esses proprietrios poder cumprir, de forma
satisfatria, esse papel.
Bem, vamos o mecanismo da transferncia de potencial construtivo
dessa forma, assinalando, ainda mais uma vez, que a restrio edilcia que
vai fundamentar a transferncia deve-se sempre a uma necessidade pblica objetiva, na forma dos exemplos acima mencionados.
Todavia, a regulamentao do instrumento da transferncia do direito
de construir, na forma apresentada pelo Estatuto da Cidade, no tem
essa conformao. O artigo 35 do Projeto de Lei 5.788/90 dispe:
Art. 35 Lei municipal, baseada no Plano Diretor, poder autorizar o
proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro
local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no Plano Diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente, quando
o referido imvel for considerado necessrio para fins de:
I implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
II preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural;
III servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de
reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de
interesse social.
.......... .................................................................................................
A utilizao do instrumento s ser possvel se o imvel em questo for
necessrio a alguma destinao de interesse pblico, conforme as hipteses elencadas nos incisos I a III.
Sobre o inciso II, que se refere preservao de imveis de interesse
histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural, fcil entender a
pertinncia da medida da transferncia de potencial construtivo. Tratarse- de uma compensao ao proprietrio, que fica impedido de edificar
478
aria Lima - Cepam

naquele imvel na conformidade dos ndices urbansitcos fixados para a

zona em que se situa, em razo da necessidade de preservao.
Todavia, o mesmo raciocnio no se aplica s hipteses dos demais incisos.
A necessidade de implantao de equipamentos urbanos ou comunitrios por parte do Poder Pblico requerer, em primeiro lugar, a obteno
de reas que possam satisfazer no apenas a implantao fsica do equipamento, mas tambm os requisitos de localizao em razo da demanda que dever atender. Para tanto, preciso que o Poder Pblico celebre
atos jurdicos de aquisio de reas que podem consistir na obteno do
domnio pleno ou apenas da posse de reas urbanas.
A questo tormentosa , portanto, saber em que medida o instituto da
transferncia do direito de construir poder atender a tal necessidade,
pois a transferncia de potencial construtivo no aliena a propriedade,
apenas transfere para outro imvel a possibilidade de edificar.
No vemos como ser feita a operao. Imagine-se que, em certo municpio, verifique-se necessria a implantao de um equipamento comunitrio consistente em uma Unidade Bsica de Sade. A rea adequada
para tal empreendimento um terreno de propriedade particular. Nesse
caso, o que far a municipalidade? H alternativas para que a construo
do equipamento seja realizada. A primeira delas, e a mais comum, a de
adquirir, por compra ou desapropriao, a rea necessria. A outra a de
adquirir a posse da rea por meio, por exemplo, do direito de superfcie.
Esta ltima alternativa , inclusive, prevista no Estatuto da Cidade como
um instrumento urbanstico. Entretanto, a dificuldade ser a de que a
edificao pblica que ocorrer no terreno restar a ele agregada como
uma benfeitoria, um bem acessrio e inseparvel.
A questo a de que a transferncia de potencial construtivo no implica transmisso da propriedade. Pelo contrrio, a transferncia to-somente uma forma de compensao para o proprietrio que tenha sido
colhido pela lei urbanstica que o impediu de exercer, naquele local, a
utilizao, sob a forma de construo, de sua propriedade imvel.
479
Estatuto da Cidade
O proprietrio, mesmo que transferido o potencial construtivo, permanece com o domnio do bem. Nesse caso, poder alien-lo a qualquer
tempo e para quem quiser. Como ser isso possvel se a rea, objeto da
transao, foi transformada com, por exemplo, a implantao de uma
Unidade de Sade (Posto) ou mesmo em conjunto de habitaes de interesse social?
A hiptese do 1o do artigo 35 do Estatuto da Cidade prev a aplicao
do instrumento da transferncia do direito de construir no caso de o proprietrio doar ao Poder Pblico seu imvel para os fins previstos nos incisos
I a III do mesmo artigo e acima citados. Tal disposio compreensvel,
pois, a sim, haveria transmisso da propriedade, que passaria do domnio
privado para o pblico, criando para o Poder Pblico obrigao de executar na rea doada obras destinadas a atender ao objetivo definido no
instrumento de doao. Esta seria, na verdade, uma doao com encargo, a transferncia do direito de construir se operaria, ainda que desprovido seu beneficrio de sua propriedade.
Tal situao muito interessante, pois demonstra, e de forma clara, que
a compreenso do direito de propriedade pode ser feita de maneira a
entender o direito de edificar no como uma emanao do de propriedade, mas como concesso do Poder Pblico que o regula na conformidade
da funo social que devem atender todas as propriedades.
Estudo de Impacto de Vizinhana

Ao lado do Estudo de Impacto Ambiental e do relatrio a ele correspondente, previsto na legislao ambiental para empreendimentos que, de
alguma forma, possam comprometer o ambiente natural ou artificial, o
Estatuto da Cidade criou novo instrumento como requisito para obteno das licenas urbansticas.
Interessante notar que o Estudo de Impacto de Vizinhana serve a um
nico objetivo, ou seja, tem por fim verificar, em certos empreendimentos, os efeitos, positivos e negativos na qualidade de vida da populao
atingida pela construo ou implantao de atividade.
480
aria Lima - Cepam

De fato, O Estatuto da Cidade, ao disciplinar, em seu artigo 2o, acerca

das diretrizes gerais de Poltica Urbana, determina que a ordenao e
controle do uso do solo devem ser realizados de forma a evitar a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente. Alm disso, ser preciso evitar a degradao de reas urbanizadas e a
poluio e degradao ambiental.
Assim, ao lado de anlise referente ao impacto ambiental que certos
empreendimentos devem apresentar, conforme previso na legislao
ambiental, tambm devero ser contemplados, por meio do estudo de
impacto de vizinhana, os aspectos relativos aos efeitos do empreendimento nas funes da cidade.
Por essa razo, o artigo 37 do Estatuto da Cidade determina a realizao
do estudo de impacto de vizinhana com incluso das seguintes questes :
adensamento populacional;
equipamentos urbanos e comunitrios;
uso e ocupao do solo;
valorizao imobiliria;
gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
ventilao e iluminao;
paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
O estudo dever ser realizado levando em conta a populao residente na rea e suas proximidades (art. 37, caput e in fine). A assertiva no
deixa muito claro qual seria o mbito da anlise, pois a expresso proximidades vaga. Nesse caso, entendemos que poder ser acolhida a
interpretao dada para a norma do Decreto-Lei 25, de 30/11/37, art. 18,
que determina que na vizinhana de coisas tombadas no se poder
fazer qualquer construo que lhes impea ou reduza a visibilidade, nem
nelas colocar anncios ou cartazes, sob pena de destruio e multa de
50% do valor das obras proibidas. Aqui, entendeu-se que a expresso
481
Estatuto da Cidade
vizinhana estaria relacionada com visibilidade, que o que se deseja ver preservado no imvel tombado. Assim, no caso de tombamento,
estaro preservados tambm os imveis do entorno que garantam a visibilidade do imvel tombado.
Para o estudo de impacto de vizinhana, a populao interessada seria
aquela afetada diretamente pelo empreendimento, isto , pelos efeitos
produzidos pelo empreendimento ou atividade. Todavia, h que ser reconhecido que, em certos casos, os efeitos relacionados a um empreendimento podem alcanar todo o ncleo urbano de uma cidade, fato que
determinar um estudo de impacto mais abrangente.
O Estatuto determinava, em sua redao original, ampla publicidade
aos documentos integrantes do Estudo de Impacto de Vizinhana e sua
disponibilizao para consulta. Na aprovao final do Projeto, entretanto,
a palavra ampla foi suprimida. No entendemos muito bem qual a razo de tal supresso, pois a publicidade do estudo implica, por si mesma,
divulgao generalizada e que deve permear todas as mdias disponveis.
Outra supresso importante foi aquela afeta garantia de audincia da
comunidade no processo de elaborao do Estudo de Impacto de Vizinhana. A opinio pblica sobre assuntos que afetam a cidade sempre
da maior relevncia, mesmo que tais opinies no sejam baseadas em
estudo tcnico. Apenas o querer ou o no querer da comunidade
bastaria para obrigar o aprofundamento das discusses de certas propostas, pois, mesmo havendo condies tcnicas de execuo do projeto, a
comunidade pode entend-lo desnecessrio para a localidade.
Tal lacuna, no entanto, pode ser preenchida pela lei municipal, que,
entendendo necessrio, poder exigir a audincia da comunidade afetada sob a forma de consulta pblica.
482
Governo do Estado de So Paulo

Geraldo Alckmin
Secretaria de Economia e Planejamento
A experincia do Ce pam, acumul ada em ma is de trs dcadas dedicadas
Equipe Tcnica
capacitao tcnica dos municp ios, o credencia como prestador de servios aos
rgos da Administrao Pblica na implementao de medidas que modernizem as
Mariana Moreira (coordenao)

Clementina De Ambrosis
Domingos Theodoro de Azevedo Netto
gest es e levem implanta o de po lticas p blicas.

O Cepam est capacitad o a resolver questes nas reas administra tiva , jur dica,
financeira, de recursos humanos, de desenvolvimento urbano e ambiental, e quanto
ao uso de tecnologia de informao, dentre outras.
Unidade de Produo de
Documentao e Informao UPDI
Coordenao
Editorao de Texto
Gove rnar um muni c pi o or ient ado par a res ul tados o mai or des af io par a os
dirigentes municipais. As antigas formas e modelos de gerenciamento no mais
atendem s exigncias ligadas aos problemas do dia-a-dia da comunidade. Hoje,
governar significa estimular a participao da comunidade na gesto municipal e no
controle social das aes do governo.
Silvia Regina da Costa Salgado

Eva Celia Barbosa
Maria Thereza Venuzo
Silvia Regina F. P. Galles
Projeto Grfico e Capa
Antonio J. F. de Oliva Teles
Assistente de Arte
Jorge Henrique R. Monge
Estagirio
Ilustrao de Capa
Henrique Contesoto
Enio Squeff
O gest or local deve, a part ir da implementao de pro cess o de planej amento

es trat gi co par ticipat ivo par a a prom o o do des env ol viment o sus tent v el ,
promover um a refo rma ge rencial qu e de sburocrati ze a mquina ad ministrati va
tornando-a mais gil e flexve l, focada no cid ado, e recuperar a capacidade de
investimentos do municpio.
Tiragem
3.500 exemplares

Av. Prof. Lineu Prestes, 913 - Cidade Universitria - So Paulo - SP
CEP 05508-900 - Tel.: (11) 3811-0300 - Fax: (11) 3813-5969
Site: www.cepam.sp.gov.br e-mail: fpfl@cepam.sp.gov.br

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Fundao Prefeito Faria Lima - Cepam

Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal

Governo do Estado de So Paulo

A experincia do Ce pam, acumul ada em ma is de trs dcadas dedicadas

Mariana Moreira (coordenao)

gest es e levem implanta o de po lticas p blicas.

Silvia Regina da Costa Salgado

Projeto Grfico e Capa

Antonio J. F. de Oliva Teles

Jorge Henrique R. Monge

O gest or local deve, a part ir da implementao de pro cess o de planej amento

da Fundao Prefeito Faria Lima - Cepam

Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal

Ficha Catalogrfica elaborada pela Unidade de Produo de Documentao e Informao - UPDI

Da reflexo sobre a tica ao esboo de regimento interno para cmaras

formas de colaborao entre esta e aquele e de um planejamento-gesto

Finalmente, a Fundao Prefeito Faria Lima Cepam, em conjunto com

Desafios do Desenvolvimento Urbano Sustentvel Ana Lucia Ancona

Aproveitamento de Recursos Naturais no Processo de Desenvolvimento

Novos Papis do Judicirio e do Ministrio Pblico no Trato das Parcerias

Regies Metropolitanas, Aglomeraes Urbanas e Microrregies

PARTE II INSTRUMENTOS URBANSTICOS

Reforma Urbana, Estatuto da Cidade e Direito de Preempo Eduardo

Usucapio Especial Urbano e Concesso de Uso para Moradia Paulo

Direito de Superfcie Domingos Theodoro de Azevedo Netto

Operaes Urbanas Maria Ceclia Lima Castro e Pedro de Milanlo

Requisio Urbanstica Mrcia Walquria Batista dos Santos

PARTE III O ESTATUTO DA CIDADE E O CEPAM

PARTE I - DIRETRIZES GERAIS

Projeto de Lei 775/83 do Poder Executivo

Coordenadora-geral de Poltica Urbana do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea.

aria Lima - Cepam

O projeto de lei estabelece, entre outros, os seguintes objetivos para o

Regulamentao do Artigo 182 da Constituio Federal

aria Lima - Cepam

Ao municpio atribui-se, tambm, as matrias legislativas e executivas

senvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos.

Projeto de Lei 2.191/89

aria Lima - Cepam

As principais inovaes apresentadas pelo PL 2.191/89 no mbito dos

Projeto de Lei 5.788/90

aria Lima - Cepam

urbana. Alm disso, a Unio, por intermdio de suas agncias e instituies

Projeto de Lei 5.788/90 Substitutivo da Comisso de

aria Lima - Cepam

Propriedade); o Ttulo II (Captulo II, arts. 7o ao 9o); e os que tratam das

Projeto de Lei 5.788/90 Substitutivo da Comisso de

aria Lima - Cepam

o de projetos de parcelamento e de edificao, realizao de vistorias,

Projeto de Lei 5.788/90 Substitutivo do Relator na

aria Lima - Cepam

te relacionada sua capacidade de adequao dinmica demogrfica,

O Substitutivo previu, tambm, diferentes tipos de sanes. Ser nula,

Projeto de Lei 5.788/90 Substitutivo Adotado pela

aria Lima - Cepam

Diante do exposto, a avaliao geral do Substitutivo de que o mesmo

aria Lima - Cepam

bano executada pelos municpios;

Caracterizao e tendncias da rede urbana do Brasil. Ipea/IBGE/NesurUnicamp, 1999.

aria Lima - Cepam

nas e microrregies, bem como de indicaes mnimas necessrias para a

Pesquisa Gesto do uso do solo e disfunes do crescimento urbano. Ipea, 1998.

aria Lima - Cepam

Principais Caractersticas da Urbanizao Brasileira