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ARTIGO ESTRATGICO | AGOSTO 2014

O PACTO PELA VIDA E A


REDUO DE HOMICDIOS
EM PERNAMBUCO
Jos Luiz Ratton, Clarissa Galvo, Michelle Fernandez

Reunio do Comit Gestor do Programa Pacto pela Vida (Recife/PE) em fevereiro de 2011.
Crdito: Mrcio Rodrigues/ASN/SEDSDH-PE

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O Pacto pela Vida e a Reduo de Homicdios


em Pernambuco1
Jos Luiz Ratton2, Clarissa Galvo3, Michelle Fernandez4

Resumo
O Pacto pela Vida (PPV), poltica de segurana pblica implantado no estado de Pernambuco em
2007, identificado como uma poltica pblica exitosa, tendo contribudo de maneira central para uma
notvel reduo no nmero de homicdios em Pernambuco. Este artigo busca discutir e interpretar
os principais aspectos desta poltica, indicando seus avanos e desafios, sobretudo em relao a
maneira pela qual percebida pelas organizaes da sociedade civil.

Introduo
O Brasil um dos pases mais violentos do planeta. Considerando os dados disponibilizados pelo
Sistema de Informaes de Mortalidade do Datasus/Ministrio da Sade relativos s agresses
intencionais que resultaram em falecimento, fcil notar que as taxas de mortes violentas intencionais
variaram de 26 a 29 por 100.000 habitantes entre os anos de 2000 e 2011 (DATASUS 2013).
Pernambuco, uma das 27 unidades federativas do pas e o segundo estado mais populoso do
Nordeste Brasileiro5, apresentou uma taxa mdia de homicdios por 100.000 habitantes de 50,40
durante o perodo compreendido entre 2000 e 2011, segundo os dados do Sistema de Informao
de Mortalidade do Ministrio da Sade (DATASUS 2013). Entre 2000 e 2005, a mdia foi de
54,13 enquanto que entre 2006 e 2011 a mdia da taxa de homicdios foi de 46,67. No perodo
compreendido entre 2007 e 2011 houve em Pernambuco uma reduo de 26,26% nas taxas de
homicdio, com uma reduo mdia de 5,25% ao ano (INFOPOL 2014). Pode-se perceber que houve
reduo em todos os anos da srie em Pernambuco entre 2007 e 2011 (Silveira et al 2013). Se
tomadas as informaes do INFOPOL/SDS, sistema de informaes da Secretaria de Defesa Social
de Pernambuco, que tem cobertura mais ampla que o prprio sistema de sade em Pernambuco

1 Este texto est associado ao projeto de pesquisa apoiado pelo Banco Mundial e pela Open Society Foundations, ainda em curso.
2 Doutor em Sociologia. Professor e Pesquisador do Departamento de Sociologia da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Coordenador do
Ncleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade e Polticas de Segurana (NEPS/UFPE).
3 Doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Pesquisadora do Ncleo de Estudos e
Pesquisas em Criminalidade e Polticas de Segurana (NEPS/UFPE).
4 Doutora em Cincia Poltica. Pesquisadora do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e
do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade e Polticas de Segurana (NEPS/UFPE).
5 Pernambuco tem 8.796.032 habitantes, segundo dados do Censo de 2010 (IBGE, 2011).

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(Sauret 2012), a reduo das taxas de homicdio alcanou 39% no perodo 2006-2013, atingindo
uma queda de 60% no Recife, capital do estado (Blogs Dirio de Pernambuco 2013).
No so muitas as experincias exitosas de Polticas Pblicas de Reduo de Homicdios no Brasil
nos ltimos 20 anos (Castro et al. 2004; Beato 2008; Ratton 2013) e poucas so aquelas que
tiveram continuidade. Sob esta perspectiva, o objetivo deste paper descrever a poltica pblica
implementada no estado de Pernambuco, o Pacto pela Vida, apontando suas caractersticas,
resultados e desafios.
O Pacto Pela Vida (PPV) um programa do governo do estado de Pernambuco que tem como
finalidade reduzir a criminalidade e controlar a violncia. A implementao do PPV, que desde 2007
colocou em marcha uma srie de estratgias de represso e preveno do crime com foco na
reduo dos homicdios, foi responsvel pela diminuio de quase 40% dos homicdios no estado
entre janeiro de 2007 e junho de 2013.
Como qualquer poltica pblica (Marques e Pimenta 2013), o grande desafio do Pacto pela Vida
a sua consolidao sustentada. As mudanas significativas introduzidas pelo governador Eduardo
Campos com a construo do programa nos levam a refletir sobre as possibilidades de continuidade e
sustentabilidade do PPV, assim como a necessidade de realizar avaliaes especficas das diferentes
dimenses deste programa. Conhecer o programa fundamental para identificar suas foras e suas
debilidades, e para traar mecanismos que permitam a continuidade e o melhoramento da poltica.
Este texto est dividido em duas partes. Na primeira parte, realiza-se uma descrio cronolgica
do desenvolvimento do Pacto pela Vida em Pernambuco desde 2007 at 2013, com consideraes
analticas. Em um segundo momento, apresenta-se um conjunto de consideraes exploratrias
sobre alguns aspectos do programa presentes na fala de atores envolvidos no processo de elaborao
e execuo do PPV e que foram entrevistados para a presente investigao.6 Finalmente, arriscamos
um ensaio de anlise sociolgica e interpretao poltica dos principais avanos e desafios do Pacto
pela Vida.

6 As entrevistas foram iniciadas na primeira semana do ms de outubro de 2013. Foram realizadas 25 entrevistas (12 com gestores governamentais
e 13 com membros da sociedade civil). Os informantes foram selecionados dentre gestores governamentais de primeiro escalo [secretrios de
estado ou secretrios executivos, policiais em nvel de comando, aqui chamados de gestores pblicos), acadmicos e integrantes de movimentos
sociais e organizaes no-governamentais (aqui nomeados como sociedade civil) que tiveram e/ou ainda tem um papel relevante nos processos
de construo, implementao, monitoramento e controle do Pacto pela Vida. Aps a seleo dos informantes, foi feito um esforo para levantar os
contatos de todos os entrevistados e realizar o agendamento das entrevistas. De modo geral, no notou-se resistncia por parte dos entrevistados.
As entrevistas foram semiestruturadas e o tpico guia utilizado foi construdo em torno de 8 perguntas principais. As perguntas possuem o objetivo
tanto de ouvir a avaliao que os informantes tinham com relao ao Pacto pela Vida, quanto de recuperar as memrias em torno do processo de
construo e de desenvolvimento desta poltica.

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O Pacto Pela Vida: a construo de uma poltica pblica de segurana


O Pacto pela Vida pode ser definido como a poltica pblica de segurana implementada pelo
governo Eduardo Campos. O processo de construo do PPV teve incio no primeiro mandato do
atual governador do estado, em janeiro de 2007.
A deciso ou vontade poltica do Chefe do Executivo de eleger a segurana pblica como prioridade
em sua gesto o primeiro marco que precisa ser destacado quando se pensa em recuperar a
memria desta poltica, sobretudo quando considera-se o fato de que o tema da segurana pblica,
no Brasil, tem sido historicamente negligenciado pelos chefes dos executivos municipais, estaduais
e federal (Sapori 2007). Estes no s evitam associar-se ao assunto, como, em geral, o tratam de
modo simplista, como uma questo que diz respeito apenas polcia.
A deciso poltica do Governador reconhecida por praticamente todos os entrevistados nesta
pesquisa tomada ainda nos primeiros meses de seu mandato, adquiriu rapidamente repercusses
prticas. Exemplos importantes desse momento so a criao da Assessoria Especial para a rea
de Segurana Pblica, a contratao de um pesquisador com experincia na rea de segurana para
ocupar o cargo de assessor e as primeiras reformas institucionais nas polcias (como a modificao
dos critrios de promoo, o que permitiu uma ampliao e uma renovao dos atores nos postos
de comando nas Polcias).
A primeira tarefa da recm-criada Assessoria do Governador para a rea de Segurana Pblica foi
a coordenao do processo de elaborao de dois produtos: um diagnstico sobre a violncia no
estado e, com base nesse diagnstico, um Plano Estadual de Segurana Pblica (PESP-PE 2007).
O referido Plano foi construdo durante os meses de maro e abril de 2007, a partir da sistematizao
dos debates ocorridos no Frum Estadual de Segurana Pblica. O Frum Estadual de Segurana
Pblica foi o espao criado para debate com e escuta da sociedade civil e teve dois momentos: as
cmaras tcnicas e a plenria (Pernambuco 2010).
Foram realizadas 16 cmaras tcnicas, organizadas por temtica (violncia contra mulher, contra
o idoso, contra a criana e o adolescente, poltica de drogas, preveno, valorizao profissional
etc.), nas quais especialistas, acadmicos, militantes da sociedade civil e gestores pblicos federais,
estaduais e municipais debateram questes relevantes para cada rea e a partir dessa discusso
elaboraram projetos de interveno (Macedo 2012).
Mais de uma centena de projetos foi produzida e esse contedo foi organizado em seis linhas
de ao: a) Represso qualificada; b) Aperfeioamento institucional; c) Informao e gesto do
conhecimento; d) Formao e capacitao; e) Preveno social do crime e da violncia e f) Gesto
democrtica (Pernambuco 2010).
A Plenria, que ocorreu no final do ms de abril de 2007, foi presidida pelo Governador e composta
por secretrios de estado e membros da sociedade civil organizada. Os participantes da Plenria
receberam o documento inicial sistematizado, para reviso e sugesto de alteraes. Tal documento

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foi validado na plenria, adquirindo atravs da mesma seu formato final.


O Pacto pela Vida, entendido como uma grande concertao de aes com o objetivo de reduzir a
violncia e em especial os crimes contra a vida, e o Plano Estadual de Segurana Pblica (PESP-PE
2007) foram apresentados sociedade no incio do ms de maio de 2007 (Macedo 2012).
Em seu bojo, foram estabelecidos os principais valores que orientaram a construo da poltica de
segurana (articulao entre segurana pblica e direitos humanos; compatibilizao da represso
qualificada com a preveno especfica do crime e da violncia; transversalidade e integralidade
das aes de segurana pblica; incorporao em todos os nveis da poltica de segurana de
mecanismos de gesto, monitoramento e avaliao; participao e controle social desde a
formulao das estratgias execuo da poltica), a prioridade do combate aos crimes violentos
letais intencionais (CVLI) e a meta de reduzir em 12% ao ano, em Pernambuco, a taxa de CVLI.
Desse modo, foi definido, no estado, um novo paradigma de segurana pblica, que se baseou
na consolidao dos valores descritos acima (que estavam em disputa tanto do ponto de vista
institucional quanto da sociedade); no estabelecimento de prioridades bsicas (como o foco na
reduo dos crimes contra a vida, regulada pela meta de diminuio em 12% ao ano na taxa de CVLI)
e no intenso debate com a sociedade civil.
Em consonncia com esse novo paradigma, j nos primeiros meses de 2007, foram realizadas
operaes integradas das polcias civil e militar com o objetivo de desarticular grupos de extermnio
e grupos criminosos que eram responsveis por um nmero relevante de homicdios no estado
(Ratton 2013).
Alm disso, a Gerncia de Anlise Criminal e Estatstica, dentro da Secretaria de Defesa Social, foi
fortalecida, assumindo protagonismo na produo de informao de qualidade com a finalidade de
subsidiar a ao da polcia e os mecanismos de monitoramento e gesto da poltica, conferindo
tambm transparncia ao processo. A sociedade pernambucana pode acompanhar os nmeros
relativos violncia no estado pelos Boletins Trimestrais de Conjuntura Criminal.
O momento inicial de consolidao de valores e formulao de uma nova concepo de segurana
um importante marco no desenvolvimento do PPV, o qual tem sido destacado por vrios de nossos
entrevistados, sejam eles gestores governamentais ou membros da sociedade civil organizada.
No segundo semestre de 2007, comeou a ser desenhado o modelo de monitoramento do Pacto
pela Vida, cujo comit gestor passou a funcionar de modo mais sistemtico e regular a partir de
setembro de 2008.
A instaurao dos procedimentos de gesto e monitoramento, e o seu aprimoramento contnuo, sob
a tutela da Secretaria Estadual de Planejamento e Gesto (SEPLAG), e com participao importante
da Secretaria de Defesa Social (Macedo 2012), um dos elementos mais relevantes para entender os
resultados positivos e o sucesso da poltica pblica de segurana nos dois mandatos do Governador
Eduardo Campos.

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A meta de reduo de 12% ao ano na taxa dos CVLIs converteu-se em um elemento regulador da
gesto do Pacto pela Vida. De certa forma, a meta aponta para o tipo de cidade e sociedade que se
desejava construir em Pernambuco.
importante destacar que a legitimidade da meta tambm era um valor em disputa, no incio de
2007. O estabelecimento da referida meta sofreu resistncia tanto por setores das organizaes
policiais, quanto por setores da sociedade civil pernambucana. Mas, o Governador sustentou essa
ideia e a necessidade de se estabelecer mecanismos que possibilitassem a implementao de um
modelo de gesto por resultados.
Alm disso, no diagnstico do PPV foram identificados gargalos no Sistema de Justia Criminal que
favoreciam a impunidade. Dentro dessa nova concepo de segurana pblica, para garantir o xito
da poltica seria preciso articular melhor as agncias do Sistema de Justia Criminal. Em suma, as
Polcias, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico deveriam se comunicar melhor e de modo regular.
Outro valor que orientou a coordenao do PPV, e que serviu como diretriz para o comit gestor, foi
a defesa do trabalho integrado das polcias. Para que essa integrao fosse possvel, era preciso
desenvolver esse mecanismo de coordenao tanto no nvel central do governo, quanto na Secretaria
de Defesa Social (Macedo 2012).
O Comit Gestor do PPV, como mecanismo de monitoramento da poltica pblica de segurana,
comeou a funcionar de modo regular em 2008 com a coordenao poltica do Governador do
Estado e com a coordenao tcnica do Secretrio de Planejamento. necessrio destacar que
a coordenao, o monitoramento e a gesto do PPV so processuais, no so estticos, mas
dinmicos e tm sofrido modificaes e aperfeioamentos ao longo destes 7 anos.
O fato da SEPLAG estar a frente da coordenao tcnica do comit gestor revela o papel de crebro
do governo que esta secretaria assume na gesto de Eduardo Campos. E indica ainda, em se
tratando da Segurana Pblica, uma concepo de poltica que no restrita polcia, mas envolve
outras secretarias de governo e a articulao com outros poderes. Alm disso, simboliza e refora
o compromisso pessoal do governador com o tema. O Modelo de Gesto do PPV, portanto, traz em
seu bojo uma dimenso de governana elemento de poder e liderana poltica e de gesto.
O Comit Gestor, atualmente, desdobra-se em cinco cmaras tcnicas:
1) Defesa Social;
2) Administrao Prisional;
3) Articulao com o Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Defensoria;
4) Preveno Social e
5) Enfrentamento ao Crack.
Cada uma dessas cmaras rene-se entre segunda e quarta-feira para deliberar questes que sero
tratadas na reunio semanal do comit gestor, que acontece todas as quintas-feiras e, uma vez ao
ms, presidida pelo prprio governador.
A consolidao e a legitimidade poltica do modelo de monitoramento e gesto do PPV, combinada

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capacidade tcnica dos gestores, como j dito, uma das principais causas para o sucesso da
referida poltica. Assim, foram muitos os avanos trazidos pelo Comit Gestor do PPV ao longo
desses anos. Alguns dos mais importantes foram:
1) Criao de uma carreira de gestor estadual e a realizao de concursos para preencher
essas vagas. Os gestores foram distribudos entre as secretarias, ou seja, sua atuao no se
concentrou apenas na SEPLAG.
2) Elaborao de protocolos e procedimentos obrigatrios de ao integrada entre as polcias
e indicadores de resultado semanais, para cada uma das 26 reas integradas de segurana em
Pernambuco.
3) Territorializao do trabalho policial com a incorporao da diviso do estado em reas
integradas pelo ncleo estratgico de gesto da poltica pblica. A definio dos procedimentos
de atuao policial passou a ser realizada de acordo com essa diviso territorial. Tal fato permitiu
a sofisticao do acompanhamento da situao dessas reas ao longo do tempo e do espao.
4) A territorializao trouxe avanos tambm na identificao das configuraes de homicdios,
e, portanto, na identificao das causas das mortes violentas, que no possuem o mesmo
padro em todo estado, variando entre reas integradas. Esse avano qualitativo possibilitou
que as polcias atuassem de maneira mais inteligente e sofisticada no combate aos homicdios.
5) O Fortalecimento do Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa, do ponto de vista
dos recursos materiais e humanos, e a criao de equipes de CVLI permitiu o aumento da
capacidade de investigao de CVLIs do estado.
6) Criao de gratificaes e estmulos para os policiais que atingirem a meta nas reas sob sua
responsabilidade. Esse mecanismo valoriza e estimula o profissional e possibilita o controle da
atividade e a substituio de profissionais que no estejam sintonizados com a poltica. Nesse
sentido, os ganhos coletivos se tornam ganhos individuais, facilitando o processo contnuo de
mudana institucional rumo a uma maior profissionalizao das polcias.
7) Promoo da articulao entre as agncias do Sistema de Justia Criminal, por meio de
uma cmara tcnica especfica. O que permitiu o ajuste dos tempos das Polcias com os do
Ministrio Pblico, da Defensoria e do Poder Judicirio.
possvel afirmar, desse modo, que o Comit Gestor promoveu (e promove) uma gesto de polcia
baseada no territrio e na resoluo de problemas. O problema a ser resolvido o crime violento
letal intencional, o objetivo reduzir a taxa de CVLI de Pernambuco em 12% ao ano, por meio da
combinao de estratgias de represso qualificada e preveno social, articulando o Sistema de
Justia Criminal e incorporando outros atores da gesto estadual e da sociedade civil.
importante destacar que a legitimidade desse ncleo estratgico central tem componentes polticos
e tcnicos, vinculados importncia do tema na agenda do Chefe do Executivo e da Secretaria de

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Planejamento na coordenao dos principais projetos do governo.


Os primeiros anos do PPV j trouxeram resultados positivos, mas a despeito disso, conforme j
mencionado, foram anos de debate e disputa em torno dos valores e das estratgias desta poltica.
Assim, a consolidao dessa nova concepo de segurana pblica dentro do governo estadual,
das instituies policiais e das outras agncias do Sistema de Justia Criminal Poder Judicirio,
Ministrio Pblico e Defensoria Pblica , bem como na sociedade civil ocorreu de modo processual
e gradual.
Foi muito importante, nesse sentido, o governo ter aceitado participar das audincias pblicas
convocadas pela Assembleia Legislativa, de debates em universidades e ONGs e, principalmente, ter
assumido a responsabilidade de realizar a I Conferncia Estadual de Segurana Pblica (CESP-PE),
no ano de 2009.
A CESP-PE foi um grande momento de prestao de contas, escuta e dilogo em torno do PPV. A
conferncia estadual foi organizada por uma comisso paritria composta por membros do governo
e da sociedade civil e organizou-se da seguinte forma: 14 conferncias regionais (11 no interior
do estado e 3 na Regio Metropolitana do Recife) e a Conferncia Estadual. Os participantes das
conferncias eram trabalhadores da rea de segurana pblica, gestores governamentais e militantes
de diversas reas da sociedade civil organizada.
Politicamente, esse momento foi estratgico, pois, alm de promover um debate tenso e rico entre
atores que tradicionalmente no conversam entre si, possibilitou do ponto de vista simblico uma
reafirmao do compromisso do Governador com o tema da segurana pblica. Neste sentido,
uma das principais crticas de setores da sociedade civil organizada ao PPV atualmente, de acordo
com nossas entrevistas, diz respeito ao fato destes mecanismos de escuta e dilogo, presentes de
maneira muito forte no primeiro mandato, terem sido interrompidos, pelo menos nesse formato, no
segundo mandato.
Ante o exposto, possvel afirmar que o primeiro mandato do Governo Eduardo Campos, entre os
anos 2007 e 2010, foi o momento da consolidao valorativa da poltica, isto , da consolidao
de uma nova concepo de segurana pblica no estado e da afirmao de um modelo de gesto
integrado da Poltica Pblica de Segurana, sob a liderana do Governador. J o segundo mandato
caracterizado, principalmente, pela institucionalizao do papel da SEPLAG na coordenao do PPV,
processo esse que, como visto, provoca mudanas absolutamente relevantes na conduo e nos
contornos da poltica pblica estadual de segurana.

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Algumas tendncias do PPV


Nesta seo do presente artigo, busca-se identificar e avaliar o desenvolvimento e o desempenho
do PPV, a partir das percepes de atores importantes no processo de construo, implementao
e monitoramento da poltica, tanto no mbito do Governo, quanto da Sociedade Civil. Esta anlise
exploratria baseia-se em vinte e cinco entrevistas em profundidade realizadas com atores-chave,
no segundo semestre de 2013. Portanto, a seguir, sero apresentadas algumas das principais
tendncias na avaliao do PPV identificadas no discurso dos atores entrevistados.

Avaliao do PPV
De modo geral, o PPV considerado uma poltica exitosa o que no implica a ausncia de crticas
e uma iniciativa pioneira no estado de Pernambuco, e no Brasil, tanto pelos gestores quanto pela
sociedade civil.
Muitos dos entrevistados ressaltam que esta , de fato, a primeira experincia de poltica pblica
de segurana do estado de Pernambuco. E esse seria o grande salto qualitativo em comparao s
aes implementadas por governos anteriores neste estado e em outros estados brasileiros.
Uma das grandes novidades trazidas pelo PPV seria, num plano mais macro, o seu desenho
institucional, ou seja, a existncia de aes coordenadas, transversais, planejadas, que possuem
continuidade no tempo e no espao e so monitoradas por meio do estabelecimento de prioridades,
de metas e de mecanismos de gesto.
Eu tenho uma avaliao muito positiva. Assim porque eu fao uma avaliao do
Pacto no contexto do estado de Pernambuco. Ento, eu venho trabalhando muito
com o tema da violncia h muitos anos e acompanhei muito de perto os governos
anteriores quando no havia poltica alguma de segurana, n? Ento, o pacto,
claro, ele tem que ser avaliado nesse contexto. Assim... uma poltica que ela
implementada no estado, que tinha altssimos ndices de violncia e criminalidade,
que no tinha nenhum tipo de iniciativa do governamental, desse tipo n? Que
fosse uma poltica abrangente, que ela tivesse uma concepo clara, que tivesse
objetivo, essa coisa toda nunca existiu aqui no estado. Ento, eu acho que a prpria
iniciativa do pacto, ela em si, ela j positiva, n? E os resul...e o fato dela...dele ter
sido implementado...vamos dizer...mais ou menos tal como foi planejado...assim...
ela ter permanecido no eixo n? com os objetivos que...que foram pensados l...l
no incio e ter obtido resultados n...num...com relao a a criminalidade e a
violncia, faz com que ela seja uma poltica muito positiva...assim...ento eu acho
que...ainda continuo avaliando muito bem o Pacto pela Vida, o que no quer dizer
que ele no tenha problemas
Sociedade Civil

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Pernambuco nunca teve uma poltica de segurana pblica. Na verdade, no


Brasil difcil, com exceo de projetos, no de programas de governo, difcil a
gente ter conhecimento de programas voltados para reduo da criminalidade e
trabalhos em defesa social.
Gestor Pblico
Como pode ser constatado nos trechos de entrevistas apresentados acima, o xito do PPV com
relao sua prioridade, ou seja, reduo dos crimes contra a vida, e meta estabelecida no
questionado. Todos os entrevistados atestaram e reconheceram o sucesso do programa no que
tange reduo da taxa de CVLIs em Pernambuco.
Tanto os membros da sociedade civil, como os gestores pblicos afirmaram que o principal xito do
Pacto pela Vida foi ter chegado a um decrscimo de 40% no nmero de pessoas assassinadas no
estado entre 2007 e 2013.
A reduo dos ndices de violncia e criminalidade. Esse o grande ponto forte
do programa.
Sociedade Civil
Mesmo aqueles setores da sociedade civil que questionam os caminhos prioritrios escolhidos pelo
programa, admitem que a diminuio na taxa de homicdios o maior logro alcanado pelo programa.
Eu no vou questionar os nmeros, n? Reduziu o nmero de homicdios no
estado de Pernambuco e isso inquestionvel. Agora, a um custo que eu no sei
se o custo que a sociedade toda estaria ganhando com isso.
Sociedade Civil

Principais pontos fortes do PPV


Outro elemento interessante a ser analisado a explicao de nossos entrevistados a respeito
dos fatores que possibilitaram a construo de uma poltica pblica exitosa na rea de segurana
em Pernambuco. Os entrevistados so quase unnimes em reconhecer que o marco zero nesse
processo foi a vontade poltica do governador, que chamou para si a questo da segurana pblica
tema controverso e que historicamente vinha sendo evitado pelos chefes do executivo do estado.
No Pacto pela Vida, o chefe do executivo passou a ocupar o mando direto da poltica pblica de
segurana do estado, tomando para si a responsabilidade do programa e cobrando pessoalmente
dos gestores mais efetividade nas aes desempenhadas.

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E eu acredito que a liderana do governador um ponto chave. Ele chamou pra


si a questo da segurana. Ele no delegou pra ningum. Ele no jogou e disse:
isso no problema meu! Isso problema teu. No! Ele disse: isso problema
meu .
Gestor Pblico
evidente que ela [a poltica de diminuio de violncia e criminalidade] no
funcionaria se no tivesse havido essa reestruturao da arquitetura institucional
da segurana, que foi feita no mbito do governo e que essa reestruturao
tambm no teria sido feita, se no houvesse um empenho pessoal do Governador,
ou seja, a famosa vontade poltica n?!
Sociedade Civil

O papel desempenhado pelo governador no desenvolvimento da poltica pblica de segurana


de Pernambuco traz implicaes no plano simblico e prtico. No plano simblico, evidencia um
compromisso com a questo, que se torna prioridade de governo e isso repercute nas instituies
e nas prticas dos atores implicados na seara da segurana pblica. Portanto, a vontade poltica do
governador dispara um conjunto de mudanas no arranjo institucional que conduzem os processos
de formulaes e implementao do PPV. Assim, um dos mais importantes desdobramentos
institucionais da vontade poltica do governador reflete-se no papel desempenhado pela Secretaria
Estadual de Planejamento e Gesto (SEPLAG) no Pacto pela Vida.
Grande parte dos entrevistados aponta a atuao da SEPLAG como fator fundamental para garantir o
sucesso e a sustentabilidade do PPV ao longo dos anos. A SEPLAG o centro da gesto do governo
Eduardo Campos e atua como a secretaria responsvel por coordenar a execuo dos projetos e
aes prioritrios do governo. Desse modo, a Secretaria de Planejamento esteve presente desde
o momento inicial de formulao do PPV, mas assumiu maior protagonismo na coordenao da
poltica, com a instaurao do Comit Gestor, instncia de monitoramento do PPV.
O PPV eu enxergo principalmente como um grande programa de gesto, a
gente sempre vinha da mxima de que quem entendia de segurana era a polcia
e vrias pessoas entidades no-policiais se envolveram na construo desse
programa, e transformar a polcia continua sendo uma pea fundamental, mas
ficou claro que a polcia no tinha um mtodo para agir num estado conflagrado,
como era Pernambuco at 2006 (...) o PPV, apesar de no comeo eu acho que
ele no foi desenhado para o que ele hoje, ele evoluiu bastante. Quando a gente
pensa em 2007, a proposta inicial do PPV, n, aquele documento que tinha 138
projetos e que a gesto talvez fosse um desses projetos e se mostrou que a
gesto era 99% do pacto, tanto que o PPV s comeou a dar algum a partir de
novembro de 2009 que foi quando comeou o comit gestor a se reunir

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O pacto pela vida uma poltica pblica do governo do estado de Pernambuco


que desenvolvida desde o ano de dois mil e sete continuamente aprimorada
e... com o objetivo de prevenir e reduzir a criminalidade. Ento uma poltica
transversal, uma poltica que envolve vrios entes, coordenada pelo poder
executivo, que tem a liderana do nosso governador do estado e a atuao de
vrias secretarias de estados coordenadas pela SEPLAG, entes do executivo, do
legislativo, do judicirio, do ministrio pblico, da defensoria.
Gestor Pblico
A promoo de um paradigma de segurana que rompe com posturas conservadoras de lei e ordem
e com a ideia de que segurana coisa de polcia outro ponto forte do PPV. J no momento de
sua formulao o PPV colocou em dilogo diversos atores dos poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, do Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, das Polcias e Sociedade Civil e esse momento
de escuta e participao lembrado como um momento de grande importncia para a construo
da poltica.
Se existem queixas relativas a uma interrupo de mecanismos mais diretos de dilogo com a
sociedade civil organizada, muitos entrevistados apontam como ponto fundamental para o sucesso
do programa a permanncia e a radicalizao da articulao entre os poderes Executivo,
Judicirio e Ministrio Pblico. Da mesma forma, a maior integrao entre as duas polcias, civil
e militar, na execuo de suas competncias apontada por atores da sociedade civil e do governo,
principalmente das prprias polcias, como fator primordial para o aumento da eficcia de suas
aes e, consequentemente, para a reduo do nmero de homicdios.
A integrao [das policias] um ponto forte do pacto, n? Essa integrao:
o trabalho conjunto onde todos se juntam e conseguem o objetivo, certo? E o
diagnstico perfeito.
Gestor Pblico
Acho que o maior avano foi dentro das polcias, por incrvel que parea. Eu acho
que avanou muito, porque essa uma estrutura muito complicada.
Sociedade Civil
O processo de integrao das polcias teve importncia central para a implantao das aes do
PPV e para a superao de antigos gargalos que dificultavam o fluxo dos procedimentos no Sistema
de Justia Criminal. Contudo, importante destacar que esse um processo contnuo, que ainda
encontra obstculos por parte da cultura institucional de cada uma das corporaes que, a despeito
do dilogo e do trabalho conjunto, tm disputas com relao a monoplios, recursos e legitimidade
do ponto de vista profissional.

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A integrao das polcias, n? Sem uma polcia querer fazer o servio da outra.
Isso muito importante. Integrar no quer dizer misturar, no quer dizer invadir o
espao, no. (...)E esse modelo que exigia o trabalho conjunto, isso um ponto
muito forte. Ento, integrao, em um primeiro momento das polcias em si e em
um segundo momento a integrao das instituies de segurana e justia como
um todo: o Ministrio pblico e o poder judicirio, defensoria pblica e, por fim, o
sistema penitencirio.
Gestor Pblico

Principais crticas
O reconhecimento do xito do PPV, no o isenta de crticas. Nesse ponto, h uma diferenciao
maior entre as falas de gestores pblicos e da sociedade civil. O olhar dos gestores volta-se mais
para identificao de gargalos e de pontos que podem ser mais bem trabalhados no futuro desde
o ponto de vista dos mecanismos e estratgias de gesto. J a ateno da sociedade civil volta-se
para questes mais valorativas e, especificamente, para o papel que desempenha na evoluo e no
monitoramento da poltica.
Nesse sentido, uma primeira crtica feita de modo recorrente pelos atores da sociedade civil a de
que o papel da represso foi privilegiado em detrimento do papel da preveno nesta poltica
pblica. Tais informantes argumentam que a fatia do oramento destinada s atividades de preveno
efmera comparada verba designada para aes repressivas.
Alm disso, representantes da sociedade civil alegam que as atividades de preveno no so
estruturadas e monitoradas criteriosamente, como feito com as aes repressoras. Afirma-se
que, no mbito da preveno, o modelo de gesto caminha a passos mais lentos e ainda no est
completamente estruturado.
Voc procura informao sobre as aes preventivas do pacto e o que voc
encontra so essas aes isoladas, n? (...) Preveno ela tem que ter o mesmo
tipo de concepo que voc tem pra represso, ela tem que ser integrada,
ela tem que ter meta, voc vai ter que, integrar com outro campo da poltica,
assistncia social, educao, sade. Integra de que maneira? Onde que voc
mede resultado? Voc tem que fazer a mesma coisa para rea de preveno que
voc faz na rea de represso.
Sociedade Civil
Voc pode atacar a violncia numa origem muito anterior a violncia propriamente
dita. Voc pode reduzir o nmero de indivduos motivados, por exemplo, n? E
no foi essa a deciso do governo.
Sociedade Civil

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Para muitos, a razo dessa defasagem estaria na busca por resultados mais imediatos, o que acabaria
por reforar uma concepo policialesca de segurana pblica. De acordo com essa percepo, o
PPV estaria centrado somente na atividade policial e esqueceria das outras facetas do fenmeno da
violncia e da criminalidade, que tem cunho cultural e social, e, dessa forma, estaria reproduzindo
de modo mais sofisticado e com xito o modelo conservador de segurana pblica que procurava
combater.
Eu acho que o Pacto pela Vida tem o mrito de ser um programa pra segurana
pblica num estado que historicamente no tinha esse tipo de programa, mas eu
tenho uma viso sobre o pacto que ele ainda no traz nada de novo na percepo
da violncia, na construo de uma sociedade diferente, mais justa. Ele um
programa policialesco, como outros que aconteceram no mundo inteiro, e que
procura reduzir os homicdios atravs de um monitoramento mais prximo do
aparelho coercitivo do estado.
Sociedade Civil
Por outro lado, gestores do governo argumentam que a preveno na segurana pblica faz parte de
um projeto governamental mais amplo e que esta faceta da segurana pblica, portanto, no est
sendo negligenciada ou prejudicada. Apesar disso, alguns gestores reconhecem que as polticas
de preveno desenvolveram-se mais lentamente que as polticas de represso qualificada. Porm,
estes gestores afirmam que, nos ltimos anos, a preveno vem assumindo um maior protagonismo.
No trecho da entrevista apresentado a seguir, a educao integral aparece como carro chefe do
programa de preveno violncia.
Mas a preveno ele t em uma coisa que eu acho muito mais forte e que o
governador falou algumas vezes, que ningum tem captado, que cientificamente
provado quando se fala em segurana, n? Tem duas coisas comprovadas que
melhoram a segurana. Isso cientificamente [comprovado] fazendo anlise de
regresso: prender, encarceramento e educao integral. Pernambuco hoje
tem o maior programa de educao integral do Brasil. Isso ningum fala. Isso no
t nem na fala da gente do Pacto pela Vida que era para estar. A gente est falando
isso porque est em outro pacto, Pacto pela Educao, que a gente vende de
como se fosse outro programa. E na verdade ele o grande programa de incluso
social educacional, tambm de reduo de criminalidade, por qu? Por que as
escolas de tempo integral e de tempo semi-integral, elas no esto s nas reas
nobre. (...) Ento, o nosso programa de preveno, na verdade, o carro chefe dele
se chama educao integral
Gestor Pblico
A preocupao com o sistema prisional aparece, ainda que de modo diverso, nas falas de gestores
e de membros da sociedade civil. Na viso dos atores da sociedade civil, especialmente dos
militantes na rea dos Direitos Humanos, haveria um encarceramento massivo promovido pelo PPV,
sem uma preocupao com a qualidade dessas prises e com os aspectos estruturais do sistema
penitencirio.

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Dentro do governo, o sistema prisional reconhecido por vezes como um gargalo que ainda
permanece como um desafio a ser enfrentado nos prximos anos. Mas, na viso dos gestores, houve
inteligncia e planejamento nos encarceramentos que se focaram em homicidas e em homicidas
contumazes. O fator de preocupao justamente a necessidade de melhorar a estrutura fsica das
prises e tambm a gesto do sistema carcerrio como um todo.
Um pas dicotmico, n, um pas contraditrio, ento voc tem uma estrutura
poltica sofisticada com um Estado de Direito ausente. Ento a preocupao
do governo de melhorar o sistema prisional, fazer com que o sistema prisional
funcione, que do jeito que ele est hoje ele est funcionando para o crime
organizado, so as relaes que a gente v hoje
Sociedade Civil
Eu no tenho dvida nenhuma de que isso, alis eu acho que uma crtica que
eu fao ao Pacto pela vida do Governo do estado. Ele no avanou no sistema
prisional, n, a gente tem ainda no sistema prisional pernambucano os presos
liderando o trfico de drogas dentro do presdio, liderando ainda o extermnio
dentro do presdio. So presdios que tem superlotao e no foi uma coisa
resolvida dentro do Pacto pela Vida do governo do estado.
Sociedade Civil
No discurso da sociedade civil, a interrupo do dilogo entre governo e sociedade aparece como
uma das mais substantivas debilidades do Pacto pela Vida. A sociedade civil teve participao ativa
no momento de formulao do projeto e de disputa valorativa em torno do mesmo, dando legitimidade
ao PPV. Porm, no segundo momento, sentiu-se alijada do processo, sem ter mecanismos diretos
de participao no monitoramento e na avaliao do projeto.
O principal exemplo da interrupo do dilogo, dado por esses informantes da sociedade civil
organizada a no instaurao do Conselho Estadual de Segurana Pblica que teria sido aprovada
na I Conferncia Estadual de segurana Pblica o ltimo canal de participao mais direta da
sociedade civil organizada.
Optaram por um modelo de dilogo com a sociedade civil e de participao que
excluiu os conselhos, os conselhos e os processos de conferncia. (...) O Pacto
pela vida previa a instalao do Conselho Estadual de Segurana Pblica e previa
a realizao de Conferncias Estaduais de Segurana Pblica a cada trs anos.
Isso no aconteceu. (...) O pacto mudou muito, aquele pacto que foi desenhado l
no incio ele hoje j diferente em termos de linha de ao, da estrutura mesmo
do programa. Ele j outra coisa. Agora ns no temos informao porque voc
no tem acesso, apesar do governo dizer que a reunio das cmaras tcnicas
aberta a qualquer pessoa e tal, no exatamente assim.
Sociedade Civil

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Nas cmaras temticas no existe um mecanismo formal claro de participao


da sociedade civil. O que a gente tinha institudo quando elaborou o pacto era
exatamente isso, esse mecanismo seria o Conselho Estadual de Segurana
Pbica. O conselho no foi instaurado, existe decreto que a gente montou junto
com o governo para que o governo aprovasse, t? E ele no aprovou, isso morreu,
t entendendo? E nunca mais se voltou a essa discusso.
Sociedade Civil
Os gestores pblicos, quando provocados a esse respeito, negam a interrupo desse dilogo.
Afirmam que as reunies do Comit so abertas, que o alto escalo negocia e recebe a sociedade
civil sempre que solicitado e que todo o planejamento de aes governamentais tem levado em
considerao as demandas da populao atravs dos seminrios Todos por Pernambuco.

Principal desafio
A ttulo de concluso, importante perceber que se a vontade poltica do governador um dos
principais pontos fortes identificados no PPV, em ano eleitoral, ela se torna, paradoxalmente, uma
das principais fragilidades da poltica.
Uma das preocupaes apresentadas pelos entrevistados a possvel descontinuidade do programa
com a mudana de governo. o dilema que coloca o Pacto pela Vida no limite entre uma poltica de
governo e uma poltica de Estado. Apesar dos constantes esforos por institucionalizar o programa
vide o papel da SEPLAG, o estabelecimento de protocolos policiais etc. ter a figura do governador
como pilar de sustentao do PPV faz com que uma mudana de governo ameace a continuidade
desta poltica de segurana no estado de Pernambuco.
Muitos dos entrevistados mostraram-se descrentes quanto criao de mecanismos institucionais
capazes de garantir a continuidade da poltica, diante de um governo que no a trate como prioridade
e que no tenha o compromisso e o empenho do chefe do executivo com a questo da segurana
pblica.
Apesar disso, alguns acreditam que o PPV tem capilaridade entre os formadores de opinio e a
sociedade em geral, a ponto de garantir uma presso da populao para a manuteno do programa.

A gente tem que fazer com que esse programa, essa marca, no seja uma
marca de Eduardo Campos, certo? E sim um programa de poltica pblica do
estado de Pernambuco. Ou seja, que ele se mantenha independente da mudana
do governo, independente de quem venha a assumir o cargo de governador do
estado de Pernambuco quando Eduardo Campos no for mais o governador.
Sociedade Civil

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preciso que o prximo governador eleito no tente querer desmontar essa


poltica, que uma poltica muito consistente. Ento assim, a gente vai ter eleio
para o governo do estado e espero que essa poltica seja uma poltica de estado
encarada por todos os candidatos que se apresentarem.
Sociedade Civil
Eu acho que o principal desafio ter essa sustentabilidade, ou seja, ns vamos
ter um novo governo e a um grande desafio que essas bases do pacto pela vida
permaneam no prximo governo. Eu acho que esse o grande desafio do pacto,
ou seja, ele... ele continuar a crescer, esse o grande desafio.
Gestor Pblico
Em suma, possvel perceber que tanto os gestores quanto os membros da sociedade civil fazem
uma avaliao positiva do PPV, enaltecendo o seu pioneirismo ao reconhec-lo como a primeira
poltica pblica de segurana do estado de Pernambuco, que traz em seu bojo uma nova viso de
segurana pblica e que no se reduz ao mbito das polcias e incorpora outros atores relevantes
no processo Poder Judicirio, Ministrio Pblico, Sociedade Civil, Acadmicos, Gestores etc.
delegando sua coordenao SEPLAG.
Contudo, importante observar tambm que todo este xito s foi possvel devido vontade poltica
do Governador do estado, que teria tomado para si a questo da segurana pblica, elegendo-a
como prioridade de seus dois mandatos. Esse ponto forte, no entanto, parece se converter, em
determinado momento, mais especificamente no final do segundo mandato deste governador, em
uma fragilidade. Com a aproximao das eleies e com a possibilidade de alternncia no poder, o
PPV teria a sua continuidade ameaada.
Entre a sociedade civil impera a opinio de que se o controle social tivesse sido exitoso, o pacto
estaria mais seguro e teria alcanado efetivamente o posto de poltica de estado e no de governo.
Algumas crticas direcionadas ao programa vo nessa direo e afirmam que o programa precisa se
comunicar melhor com a populao em geral, alm de retomar os mecanismos de escuta por meio
das Conferncias de Segurana Pblica e da implementao do Conselho Estadual de Segurana
Pblica.

Concluses
Silveira, Ratton, Monteiro e Menezes (2013) observam que, se examinarmos as dinmicas internas
s regies brasileiras, perceberemos que em 2000, a regio Sudeste puxava as taxas brasileiras
para cima, com uma taxa de homicdios de 36,52 homicdios por 100.000 habitantes, quando a
taxa brasileira era de 26,71 por 100.000. O Nordeste, em 1996, apresentava uma taxa inferior
nacional, com 19,36 por 100.000 habitantes. Contudo, tomando os ltimos nmeros divulgados
pelo DATASUS (2013), que incluem as informaes sobre mortalidade entre 1996 e 2011, notvel
a inverso das posies: a taxa do Sudeste cai para 19,95 enquanto a do Nordeste cai para 36,24.

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Conforme indicamos acima, os dados do DATASUS indicam que no perodo entre 2007 e 2013, o
nico estado da Federao que observou queda consecutiva das taxas de homicdio em todos os
anos foi Pernambuco. Indo mais alm, os dados da Secretaria de Defesa Social de Pernambuco
(INFOPOL/SDS) apontam para uma reduo de 39% da taxa de crimes violentos intencionais em
Pernambuco e de 60% na cidade do Recife entre janeiro de 2007 e dezembro de 2013 (SDS, 2014).
Se tomarmos os dados do INFOPOL/SDS como referencia, as taxas de Pernambuco e de Recife
esto em torno de 34 e 28/100.000 habitantes, o que constitui reduo significativa e um indicador
robusto de que, no perodo que se inicia em 2007, ano em que se inicia o Pacto pela Vida, tambm
o comeo de uma reduo contnua e consistente da mortalidade violenta em Pernambuco.

Este artigo tentou levantar e discutir algumas das principais mudanas e avanos que, na percepo
de alguns dos principais atores envolvidos com a referida Poltica Pblica podem ter produzido os
efeitos de reduo nas taxas de homicdio no estado.
Para os autores deste artigo, alguns pontos devem ser ressaltados como fundamentais para
a construo e implementao da Poltica Pblica de Segurana de Pernambuco, o PPV-PE: a)
a entrada do tema na agenda poltica como elemento central do governo Eduardo Campos; b) a
capacidade de liderana do Governador do Estado na conduo da Poltica de Segurana (PPV-PE);
c) as mudanas institucionais realizadas no nvel do planejamento estratgico; d) a construo de
um modelo e de uma instncia de gesto transversais e integrados de vrias agncias do executivo
estadual e do Sistema de Justia Criminal; e) a definio de prioridades claras (tanto no nvel polticovalorativo, quanto no nvel prtico: os homicdios como foco da poltica pblica); e) a utilizao de
informao de boa qualidade para a tomada de deciso e resoluo quase-imediata de problemas;
f) o desenvolvimento de um ambiente de colaborao interinstitucional semanal voltado para o
acompanhamento territorial das taxas de crimes violentos e dos protocolos policiais e no-policiais
de interveno em cada rea integrada de segurana; g) os mecanismos de controle externo e
interno da atividade policial dirigidos para as prioridades estabelecidas; h) a reforma incremental das
Polcias atravs de sistema de promoes e de incentivo ao cumprimento das metas; i) o papel ativo
da Corregedoria Integrada de Defesa Social na punio de policiais envolvidos com a produo de
mortes violentas; j) a realizao de operaes policiais integradas dirigidas para o desbaratamento
de redes criminosas de produo de mortes violentas (grupos de extermnio, grupos organizados
que controlavam o atacado e o varejo de drogas ilcitas); l) o apoio dos meios de comunicao a
partir do momento em que h uma percepo evidente de que o PPV-PE produzia efeitos nas reas
mais vulnerveis violncia.
O sucesso objetivo do PPV-PE, evidenciado acima e reconhecido por agncias internacionais como
a ONU (Folha PE 2013) e o BID (Blog do Jamildo 2014), no obscurece o fato de que alguns desafios
permanecem para os prximos anos: a) a reforma do sistema prisional e do sistema de medidas
socioeducativas; b) a manuteno da capacidade de inovao no plano policial; c) o aperfeioamento
dos mecanismos de gesto e sua incorporao pela polcia; d) o desenvolvimento dos sistemas de
informao; e) a transformao dos processos de formao policial; f) a participao mais efetiva
do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio na implementao do PPV-PE: g) o desenvolvimento
de estratgias de preveno da violncia e da criminalidade, tanto no plano da preveno primria,
quanto secundria e terciria (vide Ratton 2012); h) a incorporao dos municpios aos processos

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de preveno social. Deve ser notado que alguns destes desafios esto relacionados e dependem
de eventuais mudanas de orientao no nvel federal ou de mudanas no plano legislativo que
possam forar municpios e governo federal a participarem de forma mais ativa da construo de
programas voltados para a reduo da violncia e do crime.
Concluindo, arriscamos dizer que as estratgias de implementao de polticas pblicas topdown (Pressman e Wildavsky 1973) foram fundamentais para a que a expresso da inteno
governamental de reduzir os homicdios pudesse produzir resultados efetivos (Otoole Jr 1995)
em todo o perodo analisado (2007-2014). A participao e o envolvimento do governador e dos
nveis centrais do governo na construo e implementao do PPV constituem parte significativa
da explicao do sucesso do mesmo, constituindo tambm o principal desafio para a continuidade
e a sustentabilidade de tal Poltica de Segurana Pblica. A predominncia deste tipo de abordagem
predominou no primeiro governo Eduardo Campos (2007-2010) e garantiu a emergncia de novas
formas organizacionais no segundo governo (2011-2014). Este segundo momento caracterizado
pela emergncia, j visualizada no primeiro momento, de dimenses substantivas de interveno
(...), estratgia de implementao mais adaptativa, colocando a negociao, a construo de
acordos, a adaptao e a aprendizagem como instrumentos centrais para preservar o esprito da
interveno, ainda que com reviso de prazos, metas e do prprio planejamento (Berman 1980
apud Costa e Bronzo 2012).
Esto dadas algumas das condies fundamentais para a continuidade do ciclo virtuoso de
inovaes que produziu resultados expressivos nos ltimos oito anos na rea de Segurana Pblica
em Pernambuco. Mas o equilbrio entre a manuteno da capacidade de liderana localizada no
Executivo Estadual e o desenvolvimento permanente de mecanismos de institucionalizao e
adaptao nos nveis intermedirios de implementao do Pacto Pela Vida sero os elementos chave
para o avano das Polticas Pblicas de Segurana no estado nos prximos anos.
Finalmente, uma agenda de investigaes promissora e j iniciada pelos autores deste paper e que
sero tornadas pblicas em 2014, com apoio do Banco Mundial e Open Society Foundations, diz
respeito necessidade de avaliaes de impacto dos programas componentes do Pacto pela Vida e
de avaliaes comparada dos custos do PPV-PE.

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Esta edio especial foi preparada no mbito do projeto Dilogos de Segurana Cidad, coordenado
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