Sentencia C-535/96

Magistrado Ponente: Alejandro Martinez Caballero

Antecedentes:
Se presenta una demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 1, 3, 6, 8,
10, 11, 12 y 15 de la ley 140 de 1994 por la cual se reglamenta la publicidad
exterior visual en el territorio nacional.
Sobre la demanda
1. Violacin de la autonoma administrativa locas
La actora considera que los artculos 1 y 15 de la ley violan la autonoma que se
tiene desde las entidades locales para regular el espacio publico. Ademas de eso
seala que si bien es cierto que le esta permitido al legislador regular dicha
materia, con la expedicin de dichos artculos se esta violando y entrometiendo en
la autonoma administrativa con la que cuentan los entes territoriales para poder
organizar el espacio de dicha materia
2. Violacin del derecho de la identidad cultural y social
El manejo de los espacios pblicos y sociales como se

le esta dando

reconocimiento a la materia violara asi mismo con la autonoma administrativa

con la que contaran los pueblos indgenas puesto que para ellos cuenta con una
gran importancia mantener su equilibrio esttico y ecolgico. Ademas de no existir
ningn mecanismo para compartir y lograr hacer efectiva su capacidad
administrativa. Sin olvidar la actora que el articulo 63 superior reconoce la
inalienabilidad e inembargabilidad de los recursos naturles por lo que esto tambin
debe ser considerado frente al uso que se les da respecto a la colocacion de
publicidad

exterior

dentro

arqueolgicos protegidos.

de

dichos

parques,

territorios

patrimonios

3. Violacin del derecho de los asociados a participar en las decisiones

que afecten el medio ambiente
La actora seala que el articulado no contempla la participacin de la sociedad en
la toma de decisiones. Adems de acabar con el carcter preventivo que pueden
tener las autoridades administrativas frente a estos a la colocacin de la publicidad
exterior visual
Fundamentos Jurdicos
La ley 140 de 1994, parcialmente acusada, establece una regulacin general para
todo el pas de la manera como puede realizarse la publicidad exterior visual, a la
cual define como un medio masivo de comunicacin destinado a informar o llamar
la atencin del pblico a travs de elementos visuales como leyendas,
inscripciones, dibujos, fotografas, signos o similares, visibles desde las vas de
uso o dominio pblico, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres, fluviales,
martimas o areas. Segn la demandante, los artculos impugnados violan
numerosos preceptos de la Carta, en lo fundamental, por cuanto desconocen la
autonoma de las entidades territoriales para regular esta materia, por cuanto
corresponde a los concejos municipales y a las autoridades de los territorios
indgenas dictar normas contra la contaminacin visual, competencia que es
desconocida por la ley acusada. As, tanto la demandante como la ciudadana
interviniente reconocen que la ley reserva un espacio de regulacin de la materia a
las entidades territoriales, al disponer el artculo 3o que podr colocarse esta
forma de publicidad en todo el territorio nacional salvo, entre otros, donde lo
prohban los concejos municipales y distritales, y en las reas que constituyen
espacio pblico, de conformidad con las normas municipales, distritales y de los
territorios indgenas. Sin embargo, ambas intervinientes consideran que ese
respeto a la autonoma territorial es insuficiente pues la ley consagra una
regulacin integral para todo el pas, con lo cual termina por vaciar la competencia
de las entidades territoriales en este campo.

La unidad de la nacin y la autonoma territorial.

Para la Corte la autonoma de las entidades territoriales no debe ser reconocido
como un paso anterior al federalismo ya que el hecho de que exista un Estado
unitario no choca con la posibilidad de poder establecer un reconocimiento a la
diversidad territorial. La autonoma no es un mero traspaso de funciones sino de la
creacin de condiciones de posibilidad para poder la gestin eficiente de los
bienes propios de cada comunidad. Pero todo debe realizarse con cierto limite, y
para el caso de las entidades territoriales el principal avance es la constitucin y la
ley.
La proteccin del contenido esencial de la autonoma territorial como
garanta institucional
El contenido esencial de la autonoma es la gestin de los propios intereses, que
explica la creacin de diferentes rganos que permiten el cumplimiento de dicha
autonoma.
Para la Corte el nucleo esencial de la autonoma esta constituido por tres nucleos
esenciales que permiten la identificacin del concepto. As se encuentra:

Art 287 C.P.: Capacidad de los entes territoriales de ejercer las funciones

que se les asignan

Art 287 C.P.:La involabilidad por parte del legislador de regirse por

autoridades propias
Debe proterse el derecho de cada autoridad a autodirirse segn sus
capacidades

Entonces, el ncleo esencial de dichas autoridades es esencial dentro del Estado

y de ah es donde nace la razn de ser del principio autonmico donde su
preservacin es esencial para la identidad de la carta. Si bien es cierto que el
legislador puede regular en cierta parte la autonoma de las autoridades
territoriales, de manera definitiva no puede violar aquel nucleo esencial que cuenta
con tres caractersticas por parte del legislador.

Proteccin al medio ambiente y reparto territorial de competencias

La gran pregunta que se hace la Corte es: A que nivel territorial corresponde
prioritariamente la proteccin del medio ambiente?
La Corte reconoce que debido a la interdependencia de todo lo referente al medio
ambiente en prima facie la responsabilidad recae en el Estado central. Lo que
dara a pensar que en realidad la responsabilidad del control y gestin ambiental
es de carcter central y unitario. Pero ello no es as, debido a que la constitucin
ecolgica establece as mismo un carcter compartido por los ordenes nacional,
departamental y municipal.
El patrimonio ecolgico local y la ley: competencias concurrentes y
principios del rigor subsidiario
La constitucin atribuye a los concejos municipales como competencia propia, la
facultad de dictar normas para la proteccin del patrimonio ecolgico municipal.
Por lo cual la Corte considera que hay unos fenmenos ambientales que terminan
en el limite municipal y por tanto puede ser regulados autnomamente por los
municipios. Esos asuntos ecolgicos que comienzan y terminan en un limite
municipal determinado constituyen lo que la Constitucin ha denominado
Patrimonio Ecolgico concepto que tambin es aplicable a las autoridades
indgenas ya que la Constitucin les atribuye competencias propias.
Pero ello no significa que el legislador no pueda regular dicha materia ya que en
funcin de los deberes encomendados al Estado, y como primera autoridad en
materia ambiental, el congreso puede expedir una ley bsica que evite el deterioro
del patrimonio ecolgico municipal. La competencia de los municipios y las
autoridades indgenas en relacin al patrimonio ecolgico no es exclusiva sino
concurrente con la normatividad bsica que el Congreso expida sobre la materia.
Para la Corte en Colombia en virtud del art 63 de la ley 99/93 rige un principio de
rigor subsidiario, segn el cual las normas de polica ambiental, pueden hacerse

mas rigurosas pero no ms flexibles por parte de las autoridades ambientales de

los niveles inferiores.
Paisaje, publicidad exterior visual y distribucin de competencias.
Hace parte el paisaje que se puede ver afectado por la publicidad exterior visual
de la nocion de patrimonio ecolgico local? A juicio de la Corte algunos aspectos
del paisaje pueden llegar a trascender el mbito estrictamente local, pues una
modificacin profunda de un entorno visual municipal puede llegar a incidir sobre
las localidades vecinas. Sin embargo, aquellos componentes del paisaje que
pueden ser afectados por las formas de publicidad exterior visual reguladas por la
ley tienen un contenido primariamente local, y no nacional, pues en general se
puede establecer un lmite municipal y territorial a esas modificaciones visuales, y
su gestin hace parte de los intereses propios de la entidad territorial. De un lado,
la transformacin del paisaje de una determinada localidad por medio de vallas o
similares no tiene obligatoriamente consecuencias sobre el paisaje visual de las
localidades vecinas, a diferencia de lo que sucede con otras transformaciones del
paisaje y, en particular con otros fenmenos ecolgicos -como los sistemas de
aguas o la contaminacin atmosfrica-, que no pueden ser delimitados dentro del
mbito municipal, por cuanto en tales casos una transformacin ambiental
municipal tiene un impacto positivo o negativo sobre un ecosistema regional,
nacional o incluso internacional. De otro lado, el paisaje es un recurso natural
renovable que guarda una ntima relacin con la identidad cultural y social de los
municipios y territorios indgenas.
Si bien es cierto que en este a parte la Corte reconoce que es un tema de
regulacin casi exclusivamente local al final decide que por lo que se haba dicho
anteriormente la competencia respecto al tema de patrimonio ecolgico es de
carcter concurrencial dando la posibilidad que el Gongreso pueda regular en
cierto aspecto dicha materia.

El vaciamiento de la competencia municipal por las normas impugnadas.

Para la Corte en una interpretacin sistematica muestra que los concejos
distritales y municipales ven limitada fuertemente su capacidad de accin, ya que
en virtud de la ley 140 solo pueden ejercer su competencia en materia de
definicin en cuanto a que la ley ya definio el cumplimiento de las condiciones. No
se trata entonces de una ordenacin bsica de la materia sino de una ordenacin
claramente exhaustiva.
El Consejo de Estado califica de residual la competencia atribuida a las entidades
territoriales en materia de proteccin del medio ambiente visual, lo cual muestra
que las normas impugnadas han limitado la potestad reglamentaria de los
concejos municipales y distritales a excluir ciertos lugares para la colocacin de
publicidad, lo cual implica una violacin de la autonoma municipal pues, como se
ha visto, es competencia constitucional propia de los concejos dictar las normas
para la proteccin y conservacin del patrimonio ecolgico municipal, el cual
incluye el paisaje.
En el caso de los territorios indgenas, ese vaciamiento de competencia es an
ms claro pues no se prev que sus rganos de gobierno puedan prohibir la
colocacin de publicidad exterior visual en determinadas zonas, limitndose su
facultad a la delimitacin de zonas pblicas, lo cual es an ms grave por cuanto,
como ya se seal, en este caso se trata no slo de preservar los recursos
naturales sino tambin la identidad cultural de estas comunidades.
Inexequibilidad y constitucionalidad condicionada de algunas de las
disposiciones acusadas.
La Corte considera necesario aplicar el principio de conservacin del derecho.
Donde no se menosprecie el principio democrtico y adems no se deje un vacio
legal respecto a disposiciones de derecho ambiental. Por lo que decide darle a
ciertas normas una declaratoria condicionada de las normas acusadas:

Art 1: La Corte considera que el cargo de la actora es vlido, si se entiende

que la normatividad legal es exhaustiva, y excluye regulaciones ms
rigurosas por las entidades territoriales. Pero, en cambio, la norma se ajusta
a la Constitucin si se considera que ella es una regulacin nacional bsica
que, en virtud del principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de
manera ms estricta por los concejos distritales y municipales, y por los
territorios indgenas, en virtud de sus competencias constitucionales propias
para dictar normas para la proteccin del paisaje, sealadas por los

artculos 313 y 330 de la Carta.

Art 3 inciso 1: el inciso primero de ese artculo, segn el cual "podr
colocarse Publicidad Exterior Visual en todos los lugares del territorio
nacional, salvo" en los lugares sealados como prohibidos por el mismo
artculo, plantea problemas constitucionales. En efecto, si ese encabezado
se interpreta como una regulacin exhaustiva del tema, segn el cual en
todo el territorio nacional la publicidad exterior es libre, salvo en donde la
haya prohibido el mencionado artculo, entonces la disposicin vaca la
competencia de las entidades territoriales en este campo. Por ello, y en la
medida en que la Corte considera que las prohibiciones establecidas por el
artculo 3 se ajustan a la Carta, siempre y cuando se entiendan como una
regulacin nacional bsica que puede ser completada por los concejos y las
autoridades indgenas, el artculo ser declarado exequible pero de manera

condicionada.
Art 6: esa norma autoriza la colocacin de avisos en estos lugares para
indicar la proximidad de un sitio o establecimiento, salvo en los espacios
pblicos y en las cercanas de los monumentos nacionales. Igualmente
seala los requisitos que deben llenar esas formas de publicidad pero
prohibe su colocacin si se obstaculiza la visibilidad de la sealizacin vial y
de la nomenclatura y avisos informativos. La Corte considera entonces que
es una regulacin nacional razonable pero que no puede entenderse como
exhaustiva del tema, por cuanto se estara vaciando la competencia de las
entidades territoriales.

Participacin de la comunidad y proteccin al medio ambiente.

La Corte recuerda que el Estado tiene el deber de prevenir el deterioro del medio
ambiente (CP art. 80) y asegurar la participacin de la comunidad en las
decisiones que tengan un impacto sobre el medio ambiente (CP art. 79). Esto
sugiere que la participacin comunitaria debe ser previa, pues es la mejor forma
de armonizar ambas obligaciones estatales, lo cual justifica la existencia de figuras
como la licencia ambiental, regulada por la Ley 99 de 1993, la cual prev en su
trmite una importante participacin de la sociedad civil. As, en algunos casos,
esta regulacin se aplica para preservar el paisaje, pues el artculo 49, que seala
cuando es obligatoria la licencia ambiental, precepta:

" Artculo 49. De la obligatoriedad de la licencia ambiental. La ejecucin

de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier
actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir
deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o
introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirn de
una licencia ambiental (subrayas no originales)."

Sin embargo, lo anterior no significa que la participacin de la comunidad deba

ser siempre previa para la proteccin del paisaje, pues si se trata de una
actividad que no tiene un impacto considerable ni irreversible sobre el medio
ambiente, y la ley prev un mecanismo posterior y gil que permita a la
comunidad intervenir para la solucin del asunto, la regulacin puede ajustarse
a la Carta, pues pueden existir otros argumentos constitucionales -como la
bsqueda de eficacia administrativa- que justifiquen la ausencia de control
previo administrativo y comunitario. Contrario sensu, en aquellos eventos en
que la actividad pueda ocasionar un dao considerable o irreversible al medio

ambiente o, en tratndose de las comunidades indgenas, a la identidad y

existencia de las mismas (CP art. 330), la ley y el gobierno deben asegurar un
mecanismo previo de participacin comunitaria, pues los costos de la decisin
pueden ser muy altos en trminos econmicos, sociales y humanos.
La Corte considera que en el caso especfico de la publicidad exterior visual, tal
y como est definida y regulada por la presente ley, esta supresin de
permisos previos, en nombre de la simplificacin administrativa y el estmulo a
un sector empresarial, puede justificarse por las siguientes dos razones. De un
lado, las vallas pueden ser removidas de manera rpida, sin que se haya
producido un impacto considerable, notorio o irreversible al paisaje. De otro
lado, la propia Ley 140 de 1994 prev mecanismos giles posteriores de
intervencin ciudadana para evitar la continuacin de la contaminacin visual.
De un lado, en relacin con el artculo 11, debe entenderse que los concejos y las
autoridades indgenas pueden establecer controles ms estrictos, que el registro
posterior previsto por esa norma, pudiendo incluso exigir permisos previos para la
colocacin de publicidad exterior visual, como ya se ha indicado en esta sentencia.
De otro lado, en relacin con el artculo 12, la Corte precisa que, en la medida en
que los concejos y las autoridades indgenas pueden establecer condiciones ms
exigentes que las previstas por la presente ley, debe entenderse que las acciones
consagradas por ese artculo pueden ser ejercidas contra la publicidad exterior
visual que desconozca no slo las regulaciones legales sino tambin aquellas que
hayan sido expedidas por los concejos y las autoridades indgenas, en virtud de su
competencia constitucional propia en esta materia. En virtud de esa misma
competencia, y de acuerdo al principio de rigor subsidiario, debe entenderse que
estas acciones son una regulacin nacional bsica para garantizar la participacin
de la comunidad en la decisiones que puedan afectar el medio ambiente, pero que
los concejos municipales y las autoridades indgenas pueden desarrollar
mecanismos ms amplios, incluso previos, que potencien esa participacin
comunitaria.

Los dos artculos sern entonces declarados exequibles pero de manera

condicionada
DECISIN
Primero: Declarar INEXEQUIBLES los artculos 8o. y 10o. de la Ley 140 de 1994
Segundo: Declarar EXEQUIBLES los artculos 1o., 3o., 6o, 11 y 15 de la Ley 140
de 1994, en el entendido de que se trata de una legislacin nacional bsica de
proteccin al medio ambiente que, de acuerdo al principio de rigor subsidiario,
puede ser desarrollada de manera ms estricta por los concejos distritales y
municipales, y por las autoridades de los territorios indgenas, en virtud de sus
competencias constitucionales propias para dictar normas para la proteccin del
paisaje, conforme a lo sealado por los artculos 313 y 330 de la Carta.
Tercero: Declarar EXEQUIBLE el artculo 12 de la Ley 140 de 1994, en el
entendido de que las acciones previstas por esa norma pueden ser ejercidas
contra toda publicidad exterior visual que desconozca no slo las regulaciones
legales sino tambin las de los concejos y autoridades indgenas en la materia, y
que estas acciones son una legislacin nacional bsica para garantizar la
participacin de la comunidad en la decisiones que puedan afectar el medio
ambiente que, de acuerdo al principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada
de manera ms amplia por los concejos distritales y municipales, y por las
autoridades de los territorios indgenas, en virtud de sus competencias
constitucionales propias para dictar normas para la proteccin del paisaje,
conforme a lo sealado por los artculos 313 y 330 de la Carta.