T. 177. XL.

RECURSO DE HECHO
Telefnica de Argentina S.A. s/ accin de
inconstitucionalidad.

Suprema Corte:

La cuestin debatida en el sub lite es sustancialmente anloga a

la que esta Procuracin tuvo oportunidad de examinar en el dictamen del 28 de junio
de 2002, in re, T. 283, L. XXXV, Telefnica de Argentina S.A. c/ Provincia de
Mendoza (recurso de hecho), a cuyos trminos y conclusiones V.E. se remiti por
razones de brevedad (sentencia del 25 de noviembre de 2003).
En virtud de los fundamentos all expuestos, en lo que fueren
aplicables al sub examine, opino que corresponde hacer lugar a la queja interpuesta por
la actora y revocar la sentencia de fs. 101/127 en cuanto fue materia de recurso
extraordinario.

Buenos Aires, 16 de diciembre de 2004.-

ES COPIA

RICARDO O. BAUSSET

-1-

Buenos Aires, 11 de julio de 2007.

Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por Telefnica de Argentina S.A. en la causa Telefnica de Argentina
S.A. s/ accin de inconstitucionalidad", para decidir sobre su
procedencia.
Considerando:
Que los agravios del recurrente remiten al estudio
de cuestiones sustancialmente anlogas a las examinadas por el
Tribunal en el pronunciamiento publicado en Fallos: 326:4718,
a

cuyas

conclusiones

corresponde

remitir

por

razones

de

brevedad.
Por ello, y concordantemente con lo dictaminado por el
seor Procurador Fiscal subrogante, se declara formalmente
admisible la queja y el recurso extraordinario y se deja sin
efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al
tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se
dicte un nuevo fallo. Agrguese la queja al principal. Reintgrese el depsito de fs. 234, notifquese y, oportunamente,
remtase. RICARDO LUIS LORENZETTI (en disidencia)- ELENA I.
HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI

JUAN

CARLOS

MAQUEDA

E.

RAUL

ZAFFARONI

disidencia)- CARMEN M. ARGIBAY (en disidencia).

ES COPIA
DISI-//-

-2-

(en

T. 177. XL.
RECURSO DE HECHO
Telefnica de Argentina S.A. s/ accin de
inconstitucionalidad.

-3-

-//-DENCIA DEL SEOR PRESIDENTE DOCTOR DON RICARDO LUIS

LORENZETTI Y DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON E. RAL ZAFFARONI
Considerando:
1) Que Telefnica de Argentina S.A. promovi demanda
contra la Provincia de Ro Negro con el objeto de que se
declarase la inconstitucionalidad de la ley provincial 3674,
que dispuso que las empresas concesionarias de servicios
telefnicos, fijos o mviles, que presten servicios en la
provincia "debern ofrecer la facturacin detallada de los
consumos realizados por el usuario, en el cuerpo de la facturacin emitida", a solicitud de los abonados y sin costo alguno para ellos.
Al fundar su pretensin, aleg la violacin de diversas disposiciones de la Constitucin Nacional (arts. 31,
42, 75 Cincs. 13, 14 y 18C, 121 y 126), de la ley 19.798 y de
la Constitucin provincial (arts. 1, 7, 12 inc. 1, 46 tem 3,
29 y 139 inc. 17).
2) Que el Superior Tribunal de Justicia de la provincia de Ro Negro rechaz la demanda (fs. 101/127). Para as
decidir, sostuvo, en suma, que: a) la materia regulada no era
de competencia exclusiva del Congreso Nacional, pues las
telecomunicaciones pueden ser objeto de legislacin provincial
con arreglo al art. 41 de la ley de defensa del consumidor
24.240; b) la Constitucin local promueve, en su art. 30, la
correcta informacin y educacin de los consumidores; c) la
ley 3674 fue sancionada con el objeto de proteger a la parte
contratante ms dbil, es decir a usuarios y consumidores; d)
la obligacin impuesta en la ley provincial cuestionada surge
del decreto 1798/94, reglamentario de la ley 24.240; e) en
caso de duda debe estarse a favor del consumidor; f) la parte
actora no demostr la irrazonabilidad de la ley local ni el
eventual perjuicio que ella provocara en su aplicacin.
-4-

T. 177. XL.
RECURSO DE HECHO
Telefnica de Argentina S.A. s/ accin de
inconstitucionalidad.

3) Que contra ese pronunciamiento, la firma actora

interpuso recurso extraordinario (fs. 131/171) que fue replicado (fs. 175/193) y denegado (fs. 196/221), lo cual dio origen a la queja en examen. El recurso extraordinario es formalmente admisible, en tanto se ha puesto en tela de juicio la
validez de una ley provincial bajo la pretensin de ser
repugnante a diversas normas de ndole federal y la decisin
ha sido favorable a la validez de aqulla (art. 14, inc. 2, de
la ley 48).
4) Que los hechos probados y los argumentos invocados por las partes permiten establecer que la controversia
consiste en determinar si una provincia puede dictar leyes que
regulen la extensin del deber de informacin a los consumidores que habitan en ella, en relacin a los servicios de
telefona.
Que el caso presenta un conflicto de normas constitucionales entre la denominada "clusula comercial" (art. 75
inc. 13 Constitucin Nacional), que confiere a la Nacin la
regulacin del comercio interprovincial, invocada por la compaa telefnica, y la competencia provincial para regular
algunos aspectos de la proteccin de los consumidores y usuarios (art. 42 de la Constitucin Nacional), bajo cuyo amparo
se dicta la norma cuestionada. Que tambin debe adoptarse una
decisin respecto de la pluralidad de fuentes de derecho, toda
vez

que

debe

valorarse

la

Constitucin

Nacional,

la

Constitucin de la Provincia de Ro Negro, los marcos regulatorios del servicio pblico telefnico, y la ley de defensa de
los consumidores y usuarios (ley 24.240). La decisin que se
adopte en este aspecto tiene consecuencias importantes en el
desarrollo del comercio, en la proteccin de los consumidores
y en el rgimen de competencias entre las provincias y la
Nacin.
-5-

Que cuando se plantea un caso de conflicto de normas

constitucionales y de pluralidad de fuentes, debe aplicarse la
regla de la interpretacin coherente y armnica (Fallos:
186:170; 296:432). La determinacin del referido estndar
exige: a) delimitar con precisin el conflicto de normas y
fuentes a fin de reducirlo al mnimo posible, para buscar una
coherencia que el intrprete debe presumir en el ordenamiento
normativo; b) proceder a una armonizacin ponderando los
principios jurdicos aplicables; c) considerar las consecuencias de la decisin en los valores constitucionalmente
protegidos.
5) Que la "clusula de comercio" (art. 75 inc. 13 de
la Constitucin Nacional) otorga al Congreso Nacional la
facultad de "reglar el comercio", que resulta aplicable a los
servicios telefnicos interprovinciales. La doctrina de los
precedentes de esta Corte ha respaldado dicha regla, en el
entendimiento de que la expresin "comercio" comprende las
comunicaciones telefnicas interprovinciales. Por esta razn,
tales comunicaciones telefnicas se encuentran sujetas a la
jurisdiccin del Congreso Nacional (casos: "The United River
Plate Telephone", Fallos: 154:104, pg. 112, primer prrafo,
ao 1929; "Laboratorios Suarry", Fallos: 192:234, pg. 238,
cuarto prrafo, ao 1942; "Balbi", Fallos: 198:438, pg. 445,
segundo prrafo, ao 1944; "Provincia de Buenos Aires v. Ca
Unin Telefnica", Fallos: 213:467, pg. 486, ltimo prrafo,
ao 1949; "S.A. Compaa Argentina de Telfonos v. Provincia
de Mendoza", Fallos: 257:159, pg. 170, primer prrafo, ao
1963; ver, adems, "Obras Completas de Joaqun V. Gonzlez.
Edicin ordenada por el Congreso de la Nacin Argentina",
volumen V, pg. 36, ltimo prrafo, Universidad Nacional de La
Plata, 1935).
Que los referidos precedentes establecieron la si-6-

T. 177. XL.
RECURSO DE HECHO
Telefnica de Argentina S.A. s/ accin de
inconstitucionalidad.

guiente interpretacin: a) la regulacin del servicio telefnico interprovincial es un mbito exclusivo del gobierno federal; b) son inconstitucionales las normas provinciales que
violan "la clusula de comercio" porque afectan la necesaria
uniformidad de la legislacin; c) la violacin se verifica
cuando dicho comercio es obstruido a raz de restricciones
locales, en materias relativas a la fijacin de tarifas (Fallos: 257:159; 268:306; 299:149) y tributos (Fallos: 189:272);
d) esta regla alcanza a las disposiciones que constituyen una
afectacin

indirecta,

instalacin

de

como

contadores

ocurre
de

cuando

pulsos

se

ordena

domiciliarios,

la
que

producen un incremento de costos que luego influir en las

tarifas.
Que despus de la reforma constitucional de 1994, se
ha sealado que no se advierte "en el lenguaje del art. 42 de
la Constitucin Nacional, elemento alguno que permita inferir
que el poder legislativo de una provincia tiene competencia
para ordenar, a empresas que ofrecen servicios telefnicos
interprovinciales(...) la instalacin, en el territorio local,
de medidores domiciliarios de pulsos telefnicos" (Fallos:
321:1074, voto de los jueces Petracchi y Lpez).
6) Que la "proteccin de los consumidores" consagrada en el art. 42 de la

de la Constitucin Nacional esta-

blece, en cuanto regla relevante para el caso, el derecho a

una informacin completa y veraz y a la proteccin de sus
intereses econmicos.
La regulacin de la informacin en las relaciones de
consumo consagra tanto un derecho fundamental cuyo titular es
el consumidor o usuario, como un deber a cargo del prestador.
Este dbito es ms acentuado que en las relaciones jurdicas
de derecho comn, y su contenido es el de suministrar los
datos suficientes para evitar que la otra parte incurra en
-7-

error o le impida ejercer un derecho. El fundamento de este

mayor rigor debe ser buscado en el principio protectorio de
los consumidores, en la igualdad negocial informativa, y en la
buena fe contractual.
Con referencia a las facultades reglamentarias relativas a la proteccin de los consumidores la norma prev la
competencia federal.
7) Que la interpretacin de la Constitucin Nacional
revela que, por aplicacin de la "clusula de comercio" (art.
75 inc. 13 de la Constitucin Nacional) y de la tutela
constitucional de los consumidores (art. 42 de la Constitucin
Nacional),

la

competencia

corresponde

al

Congreso

de

la

Nacin.
Que fijada la regla, es necesario determinar si esa
competencia es excluyente, o si por el contrario admite supuestos de concurrencia y cules son sus lmites.
8) Que los conflictos de normas y las lagunas deben
ser solucionados mediante la ponderacin de los principios
aplicables al caso, lo que lleva a la conclusin de que la
competencia en la materia es concurrente.
En el ordenamiento jurdico infraconstitucional vigente no hay una norma jurdica que establezca una prohibicin, que impida sostenerla, y no cabe dar esa interpretacin
a la ley 24.240 (art. 25) en cuanto dispone que "los servicios
pblicos

domiciliarios

con

legislacin

especfica

cuya

actuacin sea controlada por los organismos que ella contempla, sern regidos por esas normas, aplicndose la presente
ley supletoriamente". La supletoriedad debe ser entendida como
su aplicacin en ausencia de previsin, pero no una subordinacin del microsistema del consumo. En supuestos de pluralidad de fuentes, no cabe la solucin jerrquica, sino la
integracin armnica.
-8-

T. 177. XL.
RECURSO DE HECHO
Telefnica de Argentina S.A. s/ accin de
inconstitucionalidad.

En cambio, es posible afirmar que la competencia

concurrente est claramente fundada en la Constitucin.
El rgimen federal y el principio de la descentralizacin institucional llevan a sostener esta conclusin. Esta
orientacin fue promovida por el art. 31 de la ley 24.309, que
convoc a la reforma constitucional de 1994 con el fin de
"fortalecer el federalismo" y se plasm en los arts. 5 y 123
de la Constitucin Nacional. Estas normas permiten identificar
un

principio

general

de

descentralizacin

institucional,

inspirado en el objetivo de lograr una sociedad ms abierta y

participativa. Como todo principio, constituye un mandato para
lograr su mxima satisfaccin de un modo compatible con otros
que

resulten

aplicables

al

caso

mediante

un

juicio

de

ponderacin judicial. En este sentido, la Constitucin de la

Provincia de Ro Negro (1988) establece en su art. 30 que: "El
Estado reconoce a los consumidores el derecho a organizarse en
defensa de sus legtimos intereses. Promueve la correcta
informacin y educacin de aqullos, protegindolos contra
todo acto de deslealtad comercial; vela por la salubridad y
calidad de los productos que se expenden". Esta norma, en
cuanto

promueve

comercial,

no

la

informacin

tendra

ningn

combate

la

deslealtad

significado

si

se

negara

competencia para dictar leyes provinciales que permitan su

aplicacin concreta.
En este sentido, es principio consolidado en la
jurisprudencia del Tribunal que, segn el art. 121 de la
Constitucin Nacional, las provincias conservan su soberana
absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la
Nacin, principio del cual se deduce que "a ellas corresponde
exclusivamente darse leyes de...polica [...], y en general,
todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad
sin ms limitaciones que las enumeradas en el art. 108 (actual
-9-

art. 126) de la Constitucin Nacional" (Fallos: 7:373; 9:277;

150:419

320:619,

considerando

7,

entre

otros)

la

razonabilidad, que es requisito de todo acto legtimo (Fallos:

288:240).
Las provincias ejercen habitualmente el "poder de
polica de bienestar", controlando a los pequeos y medianos
oferentes de bienes y servicios. Si no pudieran hacerlo respecto de quienes tienen mayor envergadura, no slo sera incongruente, sino que afectara gravemente la percepcin de la
justicia por parte del ciudadano comn.
El principio de la aplicacin eficaz de los derechos
del consumidor tambin constituye un soporte fundamental a la
conclusin. El art. 42 de la Constitucin Nacional dispone:
"La legislacin establecer procedimientos eficaces para la
prevencin

solucin

de

conflictos

(...)

previendo

la

necesaria participacin de las asociaciones de consumidores y

usuarios y de las provincias interesadas en los organismos de
control".

De

tal

modo,

una

disposicin

provincial,

complementaria, que tenga por finalidad lograr una aplicacin

ms efectiva de los derechos del consumidor es constitucionalmente fundada.
El bienestar de los ciudadanos, el federalismo, la
descentralizacin institucional, y la aplicacin efectiva de
los derechos del consumidor constituyen una estructura de
principios suficiente para sustentar la competencia concurrente.
9) Que la competencia concurrente debe estar limitada por el principio de no interferencia, de manera que no
obstaculice el comercio interprovincial, imponiendo costos
excesivos.
La obligacin de informar el detalle de las llamadas
no es muy diferente del que tiene cualquier comerciante de
-10-

T. 177. XL.
RECURSO DE HECHO
Telefnica de Argentina S.A. s/ accin de
inconstitucionalidad.

emitir una factura consignando en ella los bienes o servicios

que constituyen la causa del precio que cobra. La disposicin
cuestionada no atenta contra la preservacin del trfico
interprovincial, no perjudica la marcha y prestacin del
servicio telefnico, y no parece que pudiera originar conflictos y complicaciones en la aplicacin del rgimen telefnico, no impide la realizacin de concesiones, ni priva del
goce de privilegios que el Congreso haya otorgado segn sus
atribuciones constitucionales.
10) Que la solucin dada es consistente con una
interpretacin de las consecuencias de la decisin.
El principio protectorio de los consumidores es un
mandato que debe llevar a realizar los mayores esfuerzos hermenuticos a los fines de obtener una igualdad negocial informativa, la que a su vez es coherente con la buena fe contractual. La nocin de igualdad constitucional exige establecer instrumentos que disminuyan las distancias cognoscitivas
que existen entre expertos y profanos en el mbito de las
prestaciones.
El principio de la transparencia en el mercado favorece la difusin de la informacin, ya que sta es el antdoto del error, y por ello los incentivos de conductas que
permitan su difusin fortalecen bienes colectivos como la
competencia (art. 43 de la Constitucin Nacional).
La difusin informativa en cabeza de los expertos es
tambin una decisin eficiente en trminos econmicos, ya que
son los prestadores quienes la pueden difundir a un costo
notablemente inferior al que debera asumir el consumidor.
La tutela constitucional del contrato tambin lleva
a una conclusin similar. Una mayor informacin mejora el
discernimiento, lo cual conduce a una mejora del consentimiento gentico y del asentimiento respecto de actos poste-11-

riores. Una aceptacin informada con plenitud disminuir sensiblemente los motivos para las quejas, y los litigios innecesarios.
Por ello, habiendo dictaminado el seor Procurador Fiscal
subrogante, se declaran formalmente admisibles la queja y el
recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada.
Costas en el orden causado atento el carcter novedoso de la
cuestin examinada (art. 68, segunda parte, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin). Reintgrese el depsito
de fs. 234. Notifquese, agrguese la queja al principal y
devulvase. RICARDO LUIS LORENZETTI - E. RAUL ZAFFARONI.
ES COPIA

DISI -//-

-12-

T. 177. XL.
RECURSO DE HECHO
Telefnica de Argentina S.A. s/ accin de
inconstitucionalidad.

-13-

-//-DENCIA DE LA SEORA MINISTRA DOCTORA DOA CARMEN M.

ARGIBAY
Considerando:
Comparto lo expuesto en los considerandos 1 a 3 del
voto que antecede, los que se dan por reproducidos en razn de
brevedad.
El procedimiento llevado a cabo por ante el Tribunal
Superior de la Provincia de Ro Negro no tuvo objeto la
resolucin de una "causa" o caso contencioso que en los trminos de los artculos 116 de la Constitucin Nacional y 2 de
la ley 27 que habiliten la jurisdiccin de los tribunales
federales.
La parte requirente, Telefnica de Argentina S.A.,
promovi la declaracin directa de inconstitucionalidad de la
ley 3674, cuyo artculo 1 dispone que las empresas que presenten servicios telefnicos "debern ofrecer la facturacin
detallada de los consumos realizados por el usuario, en el
cuerpo de la facturacin emitida". El artculo 2, por su
parte, dispone que dicho servicio deber ser efectuado "a
solicitud del abonado y no devengar costo alguno para el
mismo". Dicha impugnacin se fund en el argumento de que las
obligaciones que le impone la ley provincial avasallan derechos que la empresa tiene reconocidos por normas federales, a
saber, los artculos 8, 17 y 18 del Reglamento General de
Clientes, por citar las ms pertinentes.
Sin embargo, la accin de inconstitucionalidad ha
sido promovida en abstracto, desvinculada de la solicitud de
algn abonado y, por lo tanto, sin posibilidad de constatar si
dicha peticin concreta pretende ms de lo que las normas
federales invocadas por la empresa le obligan a otorgar gratuitamente. Esta imposibilidad es decisiva si se tiene en

-14-

T. 177. XL.
RECURSO DE HECHO
Telefnica de Argentina S.A. s/ accin de
inconstitucionalidad.

cuenta que al contestar la demanda directa de inconstitucionalidad, la provincia neg que la ley impusiera a la empresa
obligaciones ms extensas que las que ya pesaban sobre ella
por virtud de las reglamentaciones nacionales.
Por lo tanto, la recurrente, no tiene un inters
actual e inmediato en la sentencia que pretende, sino uno que
es al menos doblemente prematuro. En efecto para que se produzca una situacin que ponga en juego el derecho invocado por
la actora es necesario, primero, que un abonado efecte la
solicitud de que habla el artculo 2 de la ley impugnada y,
luego, que dicha solicitud sea diferente de la que la empresa
reconoce que est obligada a satisfacer en los trminos del
Reglamento

General

de

Clientes,

aprobado

por

resolucin

10.059/99 de la Secretara de Comunicaciones.

Por ello resulta de aplicacin al caso la regla
sentada por esta Corte segn la cual no se est en presencia
de una Acausa@ cuando slo se procura la declaracin general y
directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los
otros poderes. No resulta objecin para la aplicacin de esta
regla el hecho de que el Tribunal Superior provincial se haya
considerado competente para pronunciarse, pues lo hizo en el
marco de un procedimiento establecido en el derecho pblico
local apto para examinar en abstracto la constitucionalidad de
las propias leyes, pero sin eficacia para alterar las reglas
que gobiernan la jurisdiccin de los tribunales federales.
Esta es a mi modo de ver, la regla sentada en el
caso AAsociacin de Testigos de Jehov@ (Fallos: 328:2966). Se
trataba

de

una

accin

directa

de

inconstitucionalidad

planteada ante un tribunal superior provincial contra una

resolucin administrativa que impona a los maestros la obligacin de respetar los smbolos patrios, cualquiera fuese su
religin. Sin embargo, dicha resolucin haba sido impugnada
-15-

con independencia de su aplicacin a persona alguna, que pudiese dar lugar a litigio cuyo fallo justificase el examen
judicial del punto constitucional (considerando 4). Sobre esa
base esta Corte expres que no corresponda establecer reglas
para casos an no litigados (considerando 5), pues ello
supona una decisin cuando no se presenta un caso o Acausa@
susceptible de ser decidido por la Corte.
Por ello, odo el seor Procurador Fiscal subrogante, se
desestima el recurso de queja. Declrase perdido el depsito
de fs. 234. Notifquese, devulvanse los autos principales y,
oportunamente, archvese. CARMEN M. ARGIBAY.
ES COPIA
Recurso de hecho deducido por Telefnica de Argentina S.A., actora en autos,
representada por el Dr. Eduardo J. Gemes, con el patrocinio letrado del Dr.
Gerardo L. Ingaramo.
Tribunal de origen: Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Ro Negro.

-16-