Gnero y Ciudadana:

La representacin como articulacin social y poltica

Nlida Archenti
Carrera de Ciencia Poltica
Instituto Gino Germani
Universidad de Buenos Aires

Presentado ante el VI Congreso Nacional de Ciencia Poltica de la Sociedad Argentina de

Anlisis Poltico (SAAP). Universidad Nacional de Rosario. Noviembre de 2003.

Ciudadana e Igualdad1
El debate contemporneo sobre la ciudadana se estructur alrededor de la
necesidad de ampliar y redefinir su significado. La definicin clsica -centrada en la
igualdad de derechos- se fue completando con nociones de pertenencia y participacin
en la comunidad.
El creciente pluralismo social y cultural de las sociedades modernas dio lugar
a nuevas reflexiones a fin de dar cuenta de los temas planteados por nuevas
perspectivas, como los estudios de la cultura, el feminismo, los ecologistas, los
modelos tnicos y los defensores de los derechos de la infancia (Held, 1997; Kymlicka
y Norman, 1997).
En el contexto de esta discusin, la nocin de ciudadana referida a los
miembros de una comunidad poltica, que expresaba todo el poder de conviccin de la
teora de la igualdad, comenz a desdibujarse en una suerte de pre-nocin que era
necesario completar, enriquecer, diferenciar, revelar sus contradicciones y vacilaciones,
a fin de recuperar su significado y su aplicabilidad en las sociedades complejas.
En tanto conforma un sistema de membresa social y poltica, la ciudadana
ha sido considerada como un cuerpo legal de derechos que definen las titularidades y
responsabilidades de los ciudadanos/as y como la pertenencia a un Estado nacin donde
se construyen lealtades y se definen identidades dentro de un campo interpretativo
cultural. Cuando la ciudadana se inscribe en la lucha poltica, asume significados que
resultan de la correlacin de fuerzas en trminos de confrontacin, y negociacin entre
los intereses en juego.
Ante la profundizacin de las desigualdades sociales y la prdida de
legitimidad del sistema de representacin, surgi la necesidad de complejizar y calificar
al concepto de ciudadana a fin de expresar realidades sociales y polticas que una
nocin de ciudadana a secas no registraba. Las concepciones individualistas liberales
fueron cuestionadas desde concepciones republicanas de ciudadana activa y desde el
comunitarismo. Comenz a hablarse de ciudadanas frgiles, de baja intensidad y
ciudadanos/as de segunda. La aparicin de estas nuevas expresiones parece indicar que:
si los ciudadanos/as ya no son todos iguales, el derecho a tener derechos no parece
tener aplicacin universal dentro de la comunidad.
Desde perspectivas multiculturalistas algunos autores/as han propuesto una
concepcin diferenciada de la ciudadana, para dar lugar a la incorporacin de los
miembros de grupos oprimidos -en tanto tales- a la comunidad poltica. Dado que los
grupos culturalmente excluidos estn en desventaja frente al proceso poltico, es
necesario proveer medios institucionales para su reconocimiento explcito y su
representacin diferenciada en las instituciones (Young, 2000).

Este trabajo forma parte del Proyecto UBACyT, S601 Representacin, reforma poltica y gnero.
2

La idea de una representacin diferenciada fue objetada desde posiciones

liberales basadas en el principio de igualdad universal como base de los sistemas
democrticos modernos. Sin embargo, Kymlicka y Norman sostienen que, a pesar de
estas crticas, si se define la ciudadana diferenciada como la adopcin de uno o ms
de estos derechos grupales diferenciados, entonces virtualmente toda democracia
moderna los reconoce en alguna forma2.
Otras posiciones, crticas de la concepcin marshalliana de la ciudadana,
ponen el acento en la conquista de los derechos como resultado de la correlacin de
fuerzas sociales y polticas y de las luchas polticas de las clases subordinadas. Con este
foco, cualquier discusin sobre la ciudadana debe dar cuenta de las luchas de los
grupos sociales y tnicos, de los movimientos, clases y grupos subordinados contra
diferentes tipos de discriminacin (econmica, social, cultural, de gnero y poltica).
Es necesario destacar que las luchas por la ciudadana se han enmarcado en
diferentes escenarios sociopolticos, cada uno de los cuales -condicionado por los
valores predominantes, los conflictos de intereses, los temores frente a cambios sociales
abruptos y el poder de los actores sociopolticos individuales y colectivos- favorece
polticas de mayor inclusin o exclusin. En este sentido, las luchas por los derechos y
sus resultados dan lugar, en cada escenario, a la dinmica y transformacin de la
ciudadana a travs de la generacin de oportunidades institucionalizadas de
participacin, confrontacin y oposicin.
La pertenencia a la comunidad poltica y el status de ciudadana han
constituido una preocupacin recurrente en las luchas de las mujeres por su inclusin en
la poltica y se han expresado en los estudios de gnero en torno a tres ejes y sus
relaciones: la representacin poltica y sus diversas expresiones institucionales en el
sistema democrtico, la participacin como forma de expresin directa de demandas y
opiniones y el reconocimiento sociocultural en trminos de igualdad y equidad.
La inclusin tarda de las mujeres en la ciudadana y las diversas
interpretaciones de los arreglos institucionales diseados durante los 90 para
garantizarles espacios de representacin en el sistema democrtico, han puesto en el
centro de la escena a diferentes pares conceptuales y sus relaciones: pblico-privado,
individual-social, universal-particular, estado-sociedad civil. En este proceso, la tensin
que recorre el debate entre la igualdad y la diferencia, entre las autoras feministas
modernas y postmodernas, entre el liberalismo y el multiculturalismo no ha perdido
actualidad en la teora feminista. Sin embargo, el principio de igualdad ha sido
predominante como sustento filosfico y como discurso poltico- en todos los
reclamos de inclusin y representacin de los movimientos de mujeres, las demandas de
inclusin poltica han sido siempre demandas de igualdad, reclamos de pertenencia,
presiones por formar parte del grupo de los iguales.

KYMLICKA y NORMAN (1997), Pag. 31

3

Este trabajo se enmarca dentro de estos debates en trminos de sus

consecuencias para el acceso de las mujeres en los procesos de toma de decisin en el
mbito de la poltica. Su objetivo se orienta a recuperar el carcter crucial de la
articulacin entre las representantes polticas y las organizaciones de mujeres de la
sociedad civil para la construccin de un sistema representativo equitativo en trminos
de gnero. Con ese foco, intenta significar a las medidas favorables al acceso de las
mujeres al proceso decisional como elementos clave en el diseo de contextos
institucionalizados de oportunidad para el reconocimiento de nuevos derechos y la
defensa del ejercicio de derechos preexistentes.
La Igualdad en la Representacin Poltica
Las mujeres organizaron luchas por su inclusin en el campo de la poltica
desde fines del siglo XIX. Si bien la obtencin del derecho al sufragio y del status de
ciudadana modific sustancialmente su posicionamiento en la esfera pblica, la
conquista del voto no puso fin a su exclusin en la poltica. Las leyes del sufragio
femenino garantizaron el derecho a ser electoras pero no resultaron en el ejercicio igual
del derecho a representar, ni en la distribucin equitativa de cargos pblicos de
responsabilidad o de puestos de decisin en los partidos polticos.
A pesar de que constitucionalmente gozaban de la garanta de la libertad
negativa para ejercer sus derechos polticos, la discriminacin de gnero al interior de
los partidos les impeda poner en prctica el derecho a ser elegidas. Las disposiciones
constitucionales de igualdad no constituyeron un marco legal suficiente ni eficiente y la
persistencia de pautas culturales patriarcales en la distribucin desigualitaria del poder
poltico revelaron la necesidad de medidas especficas para garantizar la igualdad
poltica en trminos de gnero.
En los 90, la lucha por el reconocimiento de los derechos polticos de las
mujeres se orient hacia el proceso de toma de decisiones, en particular hacia los cargos
de representacin legislativa. La exclusin de las mujeres del proceso decisional que se
traduca en un ejercicio incompleto de su ciudadana fue considerado un dficit de la
democracia.
Las medidas tendientes a dar respuesta a estos reclamos de la ltima dcada
incluyen, por un lado, planes y programas propositivos de igualdad donde se establecen
objetivos y prioridades orientadores de polticas pblicas en diversos mbitos, y/o
marcos legales generales tendientes a garantizar la igualdad de oportunidades y de
trato.3 Por otro lado, se han propuesto y/o implementado medidas vinculantes,
expresadas en leyes, orientadas a disminuir la brecha entre los gneros en la

Algunos ejemplos son: El Plan de Igualdad de Oportunidades para la Mujeres 1994-1999, Sernam, Chile;
La Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, Venezuela; El Plan para la Igualdad de Oportunidad de
las Mujeres 1988-1990, Instituto de la Mujer, Espaa; El Plan de Igualdad de Oportunidades y de Trato de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, establecido por la Ley 474 en agosto de 2000.
4

representacin, tales como bancas reservadas para mujeres (India), cuotas en las listas
de candidatos4 y la paridad de gnero (Francia)5.
Las modificaciones propuestas a los mecanismos institucionalizados de
seleccin de candidatos/as que garantizaban la presencia de mujeres en las listas
electorales fueron consideradas atentatorias al principio de igualdad universal. Al
incorporar la diferenciacin en el derecho, el trato preferencial para un sector de la
ciudadana fue entendido como una traicin al ideal universalista.
En el debate parlamentario sobre la Ley de 24.012 (Cuotas), en Argentina, un
diputado sostena:"La norma que se pretende instrumentar vulnera el principio de
igualdad ante la ley y conlleva un agravio hacia la mujer ...Ninguna mujer virtuosa se
sentir orgullosa de ser representante del pueblo en el ejercicio de funciones electivas si
a ella accede por la coaccin de una ley a su partido y no como producto de la libre
eleccin de sus pares, nico procedimiento que le otorga el don de la
representatividad"(Diputado Garay)6.
La respuesta de las defensoras de las cuotas fue presentarlas como medidas
correctivas de la falta de igualdad de oportunidades, orientadas a garantizar un ejercicio
ms efectivo de la ciudadana de las mujeres a travs de la ampliacin de su presencia
en el mbito institucional de la representacin, y transitorias hasta que el equilibrio de
las oportunidades las volviera innecesarias. De este modo las cuotas que, en tanto
4 Argentina fue el primer pas de Amrica Latina que estableci este tipo de medida en el rgimen electoral
(Ley 24.012). En otros pases existen medidas similares al interior de algunos partidos politicos por ejemplo,
en Chile, el Partido por la Democracia aprob una mocin que impide que los cargos partidarios sean
ocupados en ms de un 60% por alguno de los dos sexos, as como los cargos de representacin popular; y el
Frente Sandinista en Nicaragua tiene una cuota interna para los cargos de conduccin partidaria. En Bolivia,
La Ley 1704 de Reforma a la Ley Electoral (1997) establece una cuota de 30% de mujeres, en aplicacin del
Art. 60 de la Constitucin Poltica del Estado. En 1996, Brasil se convirti en la segunda nacin
latinoamericana en adoptar una ley que obliga a los partidos polticos a llevar un mnimo (20%) de mujeres en
las listas legislativas municipales. En 1997, modific la legislacin para aumentar este piso al 30% en el ao
2000 e incorporar el 25% en las listas de cargos legislativos nacionales. El 23 de septiembre de 1999, el
Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica resolvi que "el 40 por ciento de participacin de las mujeres
en las papeletas para la eleccin de diputados, regidores y sndicos, debe ser en puestos elegibles". En febrero
de 1997 se sancion, en Ecuador, la norma por la que las listas nacionales legislativas deban incluir un
mnimo del 20% de mujeres. El Parlamento de Mujeres impuls en Mxico la modificacin del Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para que se garantice que en las listas de representacin
popular ninguno de los dos sexos tenga ms del 70% en las elecciones proporcionales. En Per, los partidos
polticos se vieron obligados a incluir un mnimo de 25% de mujeres candidatas (Ley 26.859). En Colombia
se han propuesto cuotas de un mnimo de 30% en los gabinetes de los ejecutivos y en las altas Cortes de
Justicia.
5 En diciembre de 1999, la Asamblea Nacional Francesa vot el proyecto de ley constitucional que establece
el principio de gal accs des hommes et des femmes aux mandats lectoraux et aux fonctions lectives . La
Ley # 2000-493, que establece igual nmero de mujeres y varones en las listas de candidatos, con la
excepcin de uno en el caso de listas impares, entr en vigencia en el 2001.
6 CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN ARGENTINA. Diario de Sesiones. Reunin 46. Sesin
ordinaria de prrroga (Especial). Buenos Aires, 6/7 November, 1991
5

medidas preferenciales violentaban el principio de la igualdad, se constituian en

guardianas de aquello que violentaban. En palabras de un diputado argentino: "se trata
de una discriminacin que busca proteger la igualdad"(Diputado Ortiz Pellegrini)7.
Las cuotas han significado un avance en trminos de equidad de gnero a
travs del establecimiento de oportunidades institucionalizadas de mayor participacin
en las cmaras legislativas. Si bien las polticas igualitarias de gnero son relativamente
recientes, en aquellos pases donde se sancionaron leyes vinculantes se ampli en forma
considerable la participacin de las mujeres en los parlamentos.
En la segunda mitad de los 80 comienza a aplicarse en Europa el concepto
de paridad al mbito de la poltica, como significante de una representacin equitativa
entre los sexos en el proceso de toma de decisiones. En un primer momento, la idea de
paridad fue includa en la agenda y los discursos institucionales de organismos
internacionales y supranacionales que comenzaron a analizar la exclusin de las
mujeres en los procesos decisorios como un obstculo para los programas de paz y
desarrollo. Una estructura decisional compartida en forma igualitaria por mujeres y
varones apareca como ms funcional para la creacin de mercados integrados sin
distorsiones y la implementacin de polticas de ajuste en el contexto de la crisis
(Bataille y Gaspard, 1999).
Entrando en los 90, la paridad comienza a enraizarse en la sociedad civil a
travs de las organizaciones de mujeres y feministas que la incorporaron en su lista de
reclamos. En Francia, el accionar de las redes de mujeres dio lugar a la instalacin de
un debate en los partidos polticos y la opinin pblica que desemboc en la revisin
constitucional de 1999.
Como en el caso de las cuotas, los debates por la paridad estuvieron
atravesados por el discurso de la igualdad. A partir de estas estrategias argumentativas,
se consider que las medidas preferenciales para mujeres son las nicas que no violan el
principio de universalidad, en tanto el gnero es transversal a todas las diferencias. Sin
embargo, entender a la humanidad como dual (femenina y masculina)8, significa
desconocer todas las otras diferencias que la recorren. De manera que, siendo aplicable
slo a las mujeres dentro de un universal generizado y enmarcada en el modelo del
universalismo, la demanda de la paridad de gnero en ningn caso poda extenderse a
otros grupos excluidos del proceso poltico.
Esta concepcin numrica de la igualdad, medida por el equilibrio de los
sexos en las listas de candidatos, ha dado lugar a crticas que sealan que ese trato
7 Idem
8

Algunas defensoras de la paridad rechazaban las cuotas por ser inferiores al 50% considerando que slo la
paridad expresa l'galit parfaite 8. En palabras de Marysa Navarro el concepto de paridad propone un
nuevo universal con dos gneros, uno masculino y otro femenino. (NAVARRO, Marysa. Desafos: Desde
este lado del mundo en BATAILLE, Philippe y GASPARD, Francoise Op Cit. p. 17-18)

preferencial a las mujeres no slo descalifica los reclamos de representacin

proporcional de otros grupos subrepresentados en la poltica sino que tambin comporta
el desconocimiento de otros factores de exclusin raza, clase social, religin,
sexualidad, discapacidad- que atraviesan la subrepresentacin de las propias mujeres9.
A los ojos multiculturalistas, la defensa del ideal igualitario de las paritistes
convirti a sus conquistas polticas en un obstculo para el acceso de otros grupos a la
representacin poltica. Constituido el gnero en el eje privilegiado de la diferencia, la
perfecta igualdad de los gneros en el sistema representativo completara un nuevo
universal binario que excluira la posibilidad de representacin de otras diferencias.
Por otro lado, la pertenencia de gnero a las instituciones del Estado en
nmeros equivalentes garantizada por el derecho, no significa necesariamente la
conciencia en mujeres y varones de constituir conjuntamente un mismo universal. La
construccin de esta pertenencia resultar de la estructuracin de la cooperacin y
competencia en el campo poltico y social, en sociedades donde el gnero sigue siendo
un eje de ruptura y de exclusin.
La incorporacin de los derechos humanos en las agendas nacionales e
internacionales contribuy a generar contextos sensibles y favorables para las
argumentaciones tendientes a reemplazar el concepto hombre ciudadano por persona
ciudadana. Sin embargo, a pesar de su potencialidad, la teora de los derechos
humanos, en algn punto, tambin resulta insuficiente. Por un lado, contrasta con la
idea de un universal binario y, por otro, resulta en inconsistencias cuando entran en
juego, en la arena poltica y en el campo del derecho, la pluralidad de las diferencias
culturales, de los sistemas valorativos y de las contradicciones de intereses.
Otro elemento a tener en cuenta, en el anlisis de la representacin, es que
debido a la heterogeneidad que caracteriza al colectivo femenino, el acceso a algunas
posiciones de representacin, garantizado por las acciones afirmativas, no implica
necesariamente la representacin de las mujeres. Sin embargo, aunque el incremento de
mujeres en el proceso de toma de decisiones no asegura per se la representacin de
gnero, ni siquiera garantiza estilos de poltica ms democrticos, su presencia en el
poder significa la oportunidad de incorporar a la agenda pblica y poltica nuevas
temticas, nuevos reclamos, nuevas perspectivas que resulten en transformaciones en la
condicin y dinmica de la ciudadana de las mujeres y de otros grupos
subrepresentados.
La probabilidad de poner en juego ese contexto de oportunidad, est
condicionada, en gran parte, por la accin colectiva de las mujeres de la sociedad civil.
El camino hacia la representacin de gnero se construye en la relacin entre las
representantes y las mujeres organizadas, en la articulacin entre la representacin y la
participacin. La participacin constituye una instancia necesaria en la construccin de
un sistema representativo que suponga no slo delegacin sino tambin control, a travs
9

Cfr. BIRD, Karen. (2000) Gender Parity and the Political Representation of Women in France. paper
presentado en el XVIII Worl Congress of the International Political Science Association. Quebec.
7

de canales formales e informales de comunicacin entre las asociaciones de la sociedad

civil y el Estado.
Acciones Afirmativas
Mientras que en algunos pases se establecieron cuotas en los estatutos de los
partidos polticos, que operan en sus elecciones internas10, en otros se establecieron a
travs de leyes nacionales, inscribiendo en el derecho un trato preferencial hacia las
mujeres. La peculiaridad de esta modalidad reside en que las cuotas operan en el
rgimen electoral, constituyendo una medida obligatoria para todos los partidos
polticos.
Argentina fue el primer pas latinoamericano que incorpor cuotas en su
legislacin nacional. La Ley 24.012, aprobada el 6 de noviembre de 1991, modificatoria
del artculo 60 del Cdigo Electoral Nacional, establece que Las listas que se presenten
debern tener mujeres en un mnimo del 30 % de los candidatos a los cargos a elegir y
en proporciones con posibilidad de resultar electas. No ser oficializada ninguna lista
que no cumpla estos requisitos. Se aplic por primera vez en 1993 en la renovacin
parcial de la Cmara de Diputados de la Nacin y fue reglamentada a travs del Decreto
N 379/93 del Ejecutivo Nacional que estableca la cantidad mnima de mujeres
candidatas en funcin del nmero de cargos a renovar.
Con la aplicacin de la Ley, un nmero importante de mujeres accedi a las
bancas del Poder Legislativo Nacional y posteriormente, en las provincias del pas, se
sancionaron leyes similares a nivel distrital. La sancin de la Ley tambin tuvo efectos
internacionales que aceleraron la presentacin y sancin de propuestas legislativas
similares en varios pases de la regin, entre ellos, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, Mxico, Per, y Venezuela11. La implementacin de las cuotas ubic a
10

Algunos ejemplos de partidos latinoamericanos que han establecido cuotas de gnero para los cargos de
conduccin partidaria son los siguientes: el Partido por la Democracia en Chile, el Frente Sandinista en
Nicaragua, Accin Democrtica en Venezuela, el Partido dos Trabalhadores en Brasil, el Partido Liberacin
Nacional y el Partido Unidad Social Cristiano en Costa Rica.

11

En Bolivia, La Ley 1704 de Reforma a la Ley Electoral (1997) estableci una cuota de 30% de mujeres, en
aplicacin del Art. 60 de la Constitucin Poltica del Estado. En 1996, Brasil se convirti en la segunda
nacin latinoamericana en adoptar una ley que obligaba a los partidos polticos a llevar un mnimo de 20% de
mujeres en las listas legislativas municipales; en 1997, modific la legislacin para aumentar este piso al 30%
a partir del ao 2000 e incorporar el 25% en las listas de cargos legislativos nacionales. En septiembre de
1999, el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica resolvi que "el 40 por ciento de participacin de las
mujeres en las papeletas para la eleccin de diputados, regidores y sndicos, debe ser en puestos elegibles". En
febrero de 1997 se sancion, en Ecuador, la norma por la que las listas nacionales legislativas deban incluir
un mnimo de 20% de mujeres. El Parlamento de Mujeres impuls en Mxico la modificacin del Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para que se garantice que en las listas de representacin
popular ninguno de los dos sexos tenga ms del 70% en las elecciones proporcionales. En Per, los partidos
polticos se vieron obligados a incluir un mnimo de 25% de mujeres candidatas (Ley 26.859). En algunos
pases de la regin, las cuotas se extendieron a otros mbitos de la estructura del Estado y a otros grupos
discriminados. En Colombia se han propuesto cuotas de un mnimo de 30% en los gabinetes de los ejecutivos
y en las altas Cortes de Justicia. En Brasil, a travs de un decreto, el Presidente Fernando Henrique Cardoso
8

la Argentina en un lugar destacado, en trminos comparativos internacionales, respecto

a la representacin de mujeres en los cuerpos legislativos.
En la Cmara de Senadores de la Nacin, la Ley fue aplicada por primera
vez en el ao 2001. En esa ocasin esta Cmara se renov en su totalidad, la eleccin se
realiz a travs del voto directo de la ciudadana y el nmero de sus miembros aument
en un 50 por ciento por la inclusin de un senador/a por la minora12. En diciembre de
2000, el Decreto N 1246/2000 del Ejecutivo Nacional (Presidente Fernando de la Ra)
sustituy al decreto del Presidente Menem, estableciendo: a) el mbito de aplicacin de
la Ley de Cuotas (diputados, senadores y constituyentes nacionales)13, en forma
taxativa, b) que en el clculo de la cuota mnima las fracciones menores a la unidad
deban computarse como la unidad superior14, c) que cuando se renovaren dos (2)
cargos, en uno de ellos deber nominarse siempre a una mujer. Y no se considerar
cumplida la Ley N 24.012 cuando, en el supuesto de que se renueven solamente uno
(1) o dos (2) cargos, se incluya una sola candidata mujer ocupando el tercer trmino.
Asimismo, cuando se renovaren ms de dos (2) cargos, debe figurar una mujer, como
mnimo, en alguno de los tres (3) primeros lugares, d) que todas las personas
inscriptas en el Padrn Electoral de un Distrito tienen derecho a impugnar ante la
Justicia Electoral cualquier lista de candidatos cuando consideren que sta se ha
conformado violando la Ley N 24.012 y e) criterios para el reemplazo de candidatas
mujeres, en el caso de fallecimiento, renuncia o incapacidad previa a los comicios, por
las mujeres que sigan en la lista. La aplicacin de la Ley result en un importante
aumento de la participacin de mujeres en el Senado, ubicando a la Argentina en el
primer lugar a nivel mundial.
Premisas para su evaluacin
Las consecuencias potenciales de la Ley fueron interpretadas desde diferentes
perspectivas. Mientras para algunos/as vulneraba el principio de igualdad atentando
contra la universalidad de la ciudadana, para otros/as promova la igualdad de
oportunidades entre los sexos generando condiciones para un acceso ms igualitario a la
representacin. Mientras algunos/as la consideraban una concesin graciosa hacia las
mujeres, otros/as la reivindicaban como el resultado de una lucha poltica por una
mayor igualdad. Mientras algunas las rechazaban porque no garantizaban el acceso a la
estableci cuotas del 20% para negros, 20% para mujeres y 5% para minusvlidos en las ofertas de empleo
pblico de la Administracin del Estado (2002).
12

Estas modificaciones estaban previstas en la reforma constitucional de 1994

Para esa fecha, por la reforma constitucional de 1994, se haba establecido la autonoma de la Ciudad de
Buenos Aires y en consecuencia este distrito ya no se rega por las disposiciones de la ley nacional
14
En el decreto del Presidente Menem el corte se estableca en la fraccin 0,50 resultando que, por ejemplo,
en el caso de 4 y 8 cargos a renovar la cantidad mnima de mujeres era 1 y 2 respectivamente, no dando
cumplimiento al mnimo de 30% establecido por la Ley. Por otro lado, desde algunos sectores se intentaba
establecer dudas sobre la aplicabilidad de la Ley en las elecciones de la Cmara de Senadores del 2001. La
firma del nuevo decreto reglamentario de la Ley que garantizaba la aplicacin de las cuotas en el Senado fue
promovida desde el Consejo Nacional de la Mujer con el apoyo de diversas agrupaciones de mujeres de
partidos y de la sociedad civil.
13

representacin de mujeres con conciencia de gnero, otros/as sostenan que no estaba en

juego la representatividad de gnero sino el acceso a la representacin de la ciudadana
en su conjunto.
Teniendo en cuenta las diferentes interpretaciones de las cuotas, las expectativas
sociales que las mismas generaron y las intencionalidades polticas que las sustentan,
para llevar a cabo la evaluacin de sus efectos partimos de las siguientes premisas:
La primaca del principio de igualdad en los reclamos de inclusin en el proceso de
toma de decisiones no ha significado la ausencia de especificidades vinculadas a las
mujeres (diferencia), tanto en el debate que suscit la Ley como en sus efectos.
El acceso a posiciones de decisin garantizado por las cuotas constituye per se un
objetivo ticamente deseable en trminos de igualdad y justicia, independientemente de
la conciencia de gnero de las candidatas.
La heterogeneidad del grupo social que conforman las mujeres no permite la
construccin de una identidad femenina compartida por todos sus miembros, ni la
identificacin de intereses comunes a todas ellas.
Las cuotas no son garanta de la representacin de gnero, slo garantizan el derecho de
las mujeres a ser representantes en un rgimen democrtico. Amparan el derecho de
acceso a la representacin, no la representatividad.
La representatividad es una construccin social y en el proceso de construccin de la
representacin de gnero las cuotas operan como oportunidades institucionalizadas para
su constitucin.
En un sistema de partidos, la lealtad y disciplina partidarias tienden a primar sobre la
solidaridad de gnero.
La construccin de poder de las mujeres polticas al interior de sus partidos y bloques,
generando apoyos y alianzas favorables a los proyectos de gnero, constituye una
condicin sine qua non para la promocin de los mismos.
Modificaciones institucionales como las relativas a los sistemas electorales pueden
obstaculizar el alcance y la permanencia de los efectos de la Ley.
El control ciudadano, ejercido por las mujeres organizadas de la sociedad civil,
constituye un factor crucial en el proceso de construccin de un sistema representativo
equitativo en trminos de gnero y de la representatividad de gnero de las legisladoras.

10

Dimensiones de evaluacin
A partir de estas premisas consideramos que los efectos de la Ley de Cuotas
pueden ser evaluados en las siguientes dimensiones:
La profundizacin del proceso de democratizacin, tomando como eje la igualdad
poltica y la ciudadana plena de las mujeres.
El reconocimiento social y poltico de las diferencias de gnero, a travs de la inclusin
de temticas vinculadas a la mujeres en la agenda social y poltica.
El reconocimiento sociocultural, expresado en los efectos identificatorios que a nivel
social produce la presencia de mujeres en cargos y posiciones tradicionalmente
asignados a los varones.
La generacin de condiciones favorables para la constitucin de pactos, acuerdos o
coaliciones entre las mujeres, tanto al interior de los partidos y los poderes del Estado
como entre las mujeres que ocupan cargos de representacin y las mujeres organizadas
de la sociedad civil.
El impacto que la presencia de un conjunto amplio de mujeres en cargos de decisin
tiene sobre la calidad de vida, a travs de la elaboracin de programas y la sancin de
leyes orientados al diseo de polticas pblicas.
Las formas de insercin y los estilos de las prcticas polticas y legislativas de las
mujeres en los procesos de decisin.
Los niveles de compromiso de las mujeres polticas con las agendas de las mujeres de la
sociedad civil y el movimiento feminista.
Los criterios de seleccin que han predominado al interior de los partidos en la
nominacin de las mujeres integrantes de las listas de candidatos/as.
La constitucin de instancias o intermediaciones de representacin de gnero.
Algunos efectos de la Ley15
Los resultados que presentaremos sobre la actividad legislativa de las
diputadas nacionales corresponden al primer mandato posterior a la aplicacin de la Ley
15

Los resultados presentados corresponden a las siguientes investigaciones: Archenti, Nlida y Aznar, Luis
(2000) Women representatives and Citizenship. Law of quotas effects in Argentina. International Political
Science Association. Quebec. Agosto; Archenti, Nlida y Gmez, Patricia (2000),Acciones afirmativas y
representacin de gnero: Los efectos de la Ley de Cuotas en Argentina, 1983-1997 en Voces en conflicto,
espacios de disputa. Instituto Interdisciplinario de Estudios de Gnero. Universidad de Buenos Aires. formato
CD; (1994). Las legisladoras argentinas. Su quehacer en la transicin democrtica 1983-1991" en Revista
Amrica Latina, Hoy. Universidad Complutense de Madrid- Universidad de Salamanca. Segunda Epoca N 9.
Noviembre.
11

de Cuotas (1993-1997). A partir de la evidencia emprica que sustenta nuestras

investigaciones podemos afirmar que los principales efectos de las cuotas pueden
sintetizarse del modo siguiente:
Ampliaron el acceso de las mujeres a los cuerpos legislativos. La aplicacin de la Ley
modific sustantivamente la composicin de las Cmara del Congreso Nacional en
trminos de sexo y produjo un efecto multiplicador en las legislaturas provinciales
argentinas y en otros pases latinoamericanos que sancionaron normas similares.

Porcentaje de legisladoras en las Cmaras

Ao Diputados Senadores
1991 5,45
1999

4,17

2001 29,57

36.11

Fuente: Elaboracin sobre datos de la Direccin de Informacin Parlamentaria. Congreso de la Nacin

El acceso de un nmero importante de mujeres a las Cmaras contribuy a la

ampliacin de su acceso a posiciones de liderazgo en las comisiones parlamentarias. Sin
embargo, es importante tener cuenta trabajos como los de Molinelli (1991) que
muestran como las legisladoras tienden a ser arrinconadas en comisiones femeninas o
menores.
Diputadas y Senadoras en posiciones de liderazgo en comisiones
Porcentaje sobre el total de comisiones de cada Cmara con autoridades designadas

Ao Cmara de Diputados

1991

Presidencia

Vicepresidencia Presidencia

9,68

6,45

1992
2002

Cmara de Senadores

26,67

25,00

Vicepresidencia

9,83

6,25

39,13

39,13

Fuente: Elaboracin sobre datos de la Direccin de Informacin Parlamentaria. Congreso de la Nacin

El aumento del nmero de representantes mujeres favoreci la inclusin de temticas

vinculadas a las mujeres en la agenda legislativa. La mayor presencia de mujeres en las
12

Cmaras redund en la incorporacin de diversas demandas del movimiento de

mujeres/feminista a la agenda parlamentaria. Entre 1993 y 1997, primer perodo
legislativo con vigencia de la Ley, las diputadas presentaron 323 proyectos con
contenidos de gnero referidos a diversos temas. Algunos de ellos se orientaban al
fortalecimiento institucional de las mujeres dentro de los organismos del Estado, como
la propuesta de elevar las cuotas al 50%, la creacin del Foro Nacional de Mujeres
parlamentarias y del Consejo Nacional de la Mujer por va de una ley nacional. Este
ltimo proyecto se orientaba a garantizar la permanencia y la dependencia directa de
este organismo del ejecutivo nacional, dentro del organigrama del Estado.
Tambin se presentaron proyectos que establecan cuotas para mujeres en las
estructuras sindicales16 y varios proyectos modificatorios del Cdigo Civil tendientes a
garantizar el ejercicio efectivo de derechos, vinculados al matrimonio y la familia en lo
referente a bienes patrimoniales y cuotas alimentarias. Otros referentes a violencia
domstica, violencia sexual en el mbito familiar y acoso sexual. Se encuentran tambin
proyectos referidos al trabajo de las mujeres, a las jefas de hogar, a la salud de las
mujeres, la educacin, la previsin social y los derechos reproductivos. Considerando
que los derechos reproductivos estn en la base de la posibilidad de participacin
efectiva de las mujeres, los proyectos sobre derechos reproductivos convierten al
Estado, a travs del sistema de salud pblica, en responsable de los servicios necesarios
para brindar informacin y asistencia para la prevencin del embarazo, y de este modo
convertir la decisin de tener hijos en una opcin libre que garantice la participacin de
las mujeres en la sociedad civil y poltica en condiciones de mayor libertad e igualdad.
Asimismo, se presentaron repudios a la discriminacin contra las mujeres en diferentes
mbitos -organismos pblicos, academias nacionales, medios de comunicacin de
masas, violaciones de los derechos humanos en otros pases- y propuestas para
modificar el uso sexista del lenguaje en los documentos oficiales. Otros proyectos
tienen por objeto fortalecer el reconocimiento social y cultural hacia las mujeres,
haciendo visible actividades que tienden a destacar temticas de gnero o mujeres
destacadas. El objetivo de los mismos impacta en el orden de lo simblico y tiende a
sustituir modelos discriminatorios hacia la mujer con una nueva imagen revalorizada
tanto en la sociedad civil como en la esfera poltica. Se trata de apoyos a Congresos,
Foros, Encuentros, Seminarios relativos a las mujeres, al establecimiento de fechas
conmemorativas (Madres de Plaza de Mayo, Derechos Polticos de la Mujer, Da
Internacional de la Mujer, de no violencia contra la Mujer), reconocimiento de la labor
realizada por diferentes organismos a favor o de promocin de las mujeres y homenajes
a mujeres destacadas en diferentes mbitos -la poltica, la ciencia, las artes, la cultura,
los derechos humanos-.
Garantizaron la libertad positiva de las mujeres para representar a la ciudadana sin
conformar necesariamente representacin de gnero. Las diputadas electas no
orientaron principalmente su actividad legislativa a proyectos vinculados a la defensa
de intereses femeninos, legislaron en relacin a todos los aspectos de la vida nacional.
16

El 6 de noviembre de 2002 se sancion una ley, votada por unanimidad en el Senado de la Nacin, que
establece cuotas para mujeres en las elecciones sindicales
13

Durante el perodo 1993-1997, el nmero de firmas de legisladoras en proyectos con

contenido de gnero es sustancialmente menor que en proyectos no referidos
especficamente a mujeres (sobre 16.087 firmas de diputadas en proyectos presentados
en el perodo, slo el 7.2 % fueron firmas en proyectos de gnero). Por otro lado,
durante este perodo el 29% de las diputadas no fueron autoras de ningn proyecto
referido explcitamente a mujeres.
Sin embargo, la incorporacin de nuevas diputadas a la Cmara se tradujo en un mayor
peso relativo de los apoyos a proyectos de gnero, esto se observa en el aumento del
porcentaje de firmas de legisladoras en proyectos con contenido de gnero en cada ao
posterior a cada renovacin parcial de la Cmara, cuando se incorporaron nuevas
diputadas en virtud de la Ley de Cuotas.
Generaron mediaciones simblicas, a travs de modelos identificatorios que promueven
la visibilizacin de la actividad poltica como una tarea de varones y mujeres. Con
posterioridad a la Ley de Cuotas se verifica una mayor presencia de mujeres en la
competencia electoral y un efecto multiplicador en las organizaciones de la sociedad
civil. Las mujeres sindicalistas se movilizaron a favor de la cuota en las asociaciones
gremiales, y mujeres de asociaciones profesionales plantearon reclamos judiciales por
su exclusin de las comisiones directivas de sus organizaciones.
La mayor presencia de mujeres en la Cmara facilit la relacin mujeres
representantes- movimiento de mujeres/feminista y se tradujo en la recepcin de
algunas demandas que se expresaron en proyectos legislativos, como las referentes a
derechos reproductivos, cuotas alimentarias y violencia domstica.
La proteccin y ampliacin de derechos expresados en los proyectos de gnero
presentados por las legisladoras se orientaron tanto al mbito pblico como privado. La
importancia del inters manifestado en ambos mbitos se profundiza por el vnculo
entre los mismos, en el sentido que la desigualdad o desventaja en el rea domstica
pone en riesgo la igualdad en la esfera pblica y, en consecuencia, los principios de
ciudadana.
Los proyectos de gnero presentados se refieren a una amplia gama de derechos
constitutivos de diferentes dimensiones de la ciudadana de las mujeres, reflejando la
voluntad de crear o garantizar diferentes generaciones de derechos (civiles, polticos,
sociales, de reconocimiento sociocultural).

14

Proyectos de gnero presentados por diputadas 1993-1997

Tema

Nmero Porcentaje

Derechos polticos

30

9.3

Derechos civiles

46

14.2

121

37.5

Repudio a casos de discriminacin

11

3.4

Reconocimiento social

66

20.4

Identidad simblica

47

14.6

0.6

323

100

Derechos sociales y humanos

Otros
TOTAL

El acceso de ms mujeres a cargos de decisin gener oportunidades institucionales

para la ampliacin de la ciudadana de las mujeres, ya sea a travs del reclamo de
nuevos derechos como por el impulso de medidas tendientes a garantizar el ejercicio de
derechos preexistentes.
El peso numrico, sumado a la mayor experiencia en la prctica legislativa, ampla la
capacidad de negociacin de las legisladoras para generar acuerdos polticos y articular
alianzas al interior de la Cmara que den mayor apoyo a sus proyectos. El alcance de
una masa crtica genera condiciones para poner en prctica la presin parlamentaria a
travs del qurum. Este mecanismo entra en tensin con la disciplina partidaria y ha
sido raramente llevado a la prctica.
El acceso a posiciones de toma de decisiones posibilit a las diputadas la ampliacin de
su espacio de poder y negociacin al interior de los partidos. Este es probablemente uno
de los efectos ms postergados de la Ley, debido a la reticencia en las estructuras
partidarias a promover la inclusin de mujeres en los procesos de decisin. La
Convencin Nacional de la Unin Cvica Radical incorpor el cupo femenino en las
listas para cargos partidarios en su Carta Orgnica recin en diciembre de 2000.
Los resultados de este anlisis nos permiten concluir que, si bien las cuotas se
generan como mecanismos institucionales tendientes a garantizar la igualdad de
oportunidades y de trato, fundamentalmente operan como oportunidades
institucionalizadas de participacin, representacin y confrontacin.
15

Sus limitaciones
Las limitaciones a la Ley provienen de diferentes orgenes: a) la Ley misma, b)
su interpretacin, c) su aplicacin por los partidos polticos y d) su dependencia
respecto al sistema electoral.
a) Esta limitacin se vincula con la arbitrariedad del porcentaje fijado en la ley. Las
cuotas establecen la obligacin de los partidos de conformar las listas con un
porcentaje mnimo de mujeres, que en diferentes pases ha variado entre el 20% y el
40%. Esta proporcin de mujeres en las listas de candidatos/as no resulta de la
aplicacin de un parmetro que exprese en alguna medida una distribucin real en la
sociedad, por el contrario se trata de porcentajes arbitrarios acordados a travs de
negociaciones polticas. Las resistencias que generaron las acciones afirmativas en
los partidos y dirigentes polticos, ante la obligatoriedad de ceder lugares en las
listas de candidatos/as, marcaron el horizonte de la negociacin sobre las
proporciones de candidaturas de mujeres polticamente viables en cada pas.
b) La interpretacin minimalista de la ley que realizan los partidos convierte, la
mayora de las veces, el mnimo de 30% establecido por la Ley en un techo. Se
realizaron intentos por superar esta limitacin a travs de la presentacin de
proyectos legislativos tendientes a elevar las cuotas al 50%, tomando como
referencia la discusin sobre la paridad en Francia.
c) Otra de las limitaciones de las cuotas se vincula a la dinmica interna de los partidos
polticos. En la medida que los partidos tienen el monopolio en la designacin de
candidatos/as, su nivel de democratizacin interna en este proceso de seleccin
condiciona que el cumplimiento de la ley se traduzca en respuestas universalistas o
particularistas. Una respuesta particularista consiste en una aplicacin formal de la
ley que muchas veces se expresa en la designacin de candidatas con bajos niveles
de autonoma, que garantizan lealtades determinadas por relaciones adscriptas,
como el parentesco. Este fenmeno tiende a ser mayor en partidos con liderazgos
fuertes que impulsan mecanismos internos de seleccin basados en acuerdos de
cpulas y no en la eleccin de los afiliados/as. Las organizaciones ms abiertas que
dan lugar al debate y la participacin deliberativa generan escenarios ms
favorables para que las mujeres construyan una base poltica territorial propia
aumentando, al interior de los partidos, su capacidad de presencia, presin y
negociacin.
En ciertas condiciones, la presencia alta de mujeres en el parlamento y en las
instituciones del poder ejecutivo constituye un indicador de una alta integracin de
mujeres en el sistema de partidos polticos (Siim, 1991). Esta caracterstica puede influir
positiva o negativamente en la gestin de polticas vinculadas con la consecusin de la
equidad entre gneros. En el caso en que se generen coaliciones entre mujeres de
diferentes partidos y aquellas que participan en organizaciones de la sociedad civil, la
presencia de mujeres en mbitos de poder poltico contribuira al fortalecimiento de la
ciudadana de las mujeres, a travs de polticas pblicas sensibles. En otras ocasiones,
una alta integracin de las mujeres a las estructuras partidarias puede operar como un
16

obstculo, ya que la democracia representativa es ms sensible a la poltica de ideas que

a la poltica identitaria (Phillips, 1995). En este caso, los intereses se encontraran
mediados por las estrategias partidarias, impidiendo una poltica de coalicin basada en
intereses estratgicos para las mujeres
Por otro lado, en circunstancias de relativa estabilidad poltica y alta competencia
partidaria puede primar la lnea del partido, ya sea por la necesidad de integracin al
interior de los partidos y de diferenciacin entre los mismos como por la intensidad de
las presiones de otras organizaciones sociales que participan en el juego poltico. En
escenarios de crisis institucionales y descontento que dan lugar a fragmentaciones al
interior de los partidos, formacin de coaliciones amplias y alta movilizacin social (que
en general coinciden con demandas de redistribucin econmica o de inclusin poltica)
es ms probable la formacin de alianzas entre mujeres de distintos partidos y
organizaciones de la sociedad civil alrededor de objetivos especficos calificados como
estratgicos para todas (Archenti y Moreno, 2002)
d) La cuarta limitacin se encuentra en la dependencia que tienen las cuotas respecto
del sistema electoral. El establecimiento de cuotas en las listas de candidatos/as se
ha demostrado efectivo en el marco de sistemas proporcionales basados en listas
partidarias cerradas y bloqueadas. Las modificaciones del sistema electoral
tendientes a la apertura de las listas (voto preferencial, tachas) o la incorporacin de
distritos uninominales derivan en reducciones importantes en el porcentaje de
mujeres candidatas, fragilizando la efectividad de la medida de accin afirmativa.
Las experiencias de aplicacin de diferentes sistemas electorales en distintos
distritos del pas y los estudios comparativos con otros pases indican que todos
tienen efectos negativos sobre el acceso de las mujeres a las bancas legislativas en
comparacin con el sistema proporcional con lista cerrada y bloqueada con cuotas
de gnero. (Rule, 1987; Rule y Zimermann,1992; Norris,1993; Jones, 1997).
Representacin Poltica y Participacin Social
En Amrica Latina, la profundizacin de las desigualdades econmicas y
sociales, producto de las polticas de concentracin y exclusin de los modelos
neoliberales que han desplazado a sectores importantes de la poblacin debajo del
umbral de ciudadana, ha dado lugar a nuevas formas de organizacin y protesta social
en el reclamo de derechos. Los discursos de protesta han estado atravesados por el
cuestionamiento de la representatividad de dirigentes y partidos polticos y la propuesta
de la participacin directa de la ciudadana en la toma de decisiones como el nico
camino hacia formas ms democrticas de gestin de lo pblico.
El cuestionamiento de la representatividad, con la consiguiente vulnerabilidad
de la legitimidad, se ha expresado a travs de la accin colectiva en la sociedad civil. El
surgimiento de nuevos actores colectivos que operan en la intermediacin de demandas
de redistribucin de recursos y reconocimiento sociocultural, se produce paralelamente
con la puesta en duda de los partidos polticos como actor privilegiado para representar
los intereses y pasiones de los ciudadanos/as ante el Estado. La prdida de confianza en
la competencia de los partidos polticos para intermediar entre la ciudadana y el Estado
17

y su indiferencia frente a las desigualdades en la distribucin y la representacin di

lugar a propuestas de ampliacin de la participacin a travs de la bsqueda de diseos
institucionales ms pluralistas17.
A travs de los nuevos agentes de intermediacin se ampli el mbito de la
representacin poltica a espacios no partidarios, y las propuestas de formas de
democracia directa se presentaron como la reparacin a la supuesta exclusin de la
ciudadana del proceso deliberativo en los sistemas representativos. Esto genera un
debate acerca de la necesidad del fortalecimiento de la estructura asociacional de la
sociedad civil, de la revitalizacin de la legitimidad del poder poltico y de las
funciones de las intermediaciones institucionales.
La participacin es presentada como una alternativa al sistema representativo en
crisis, como una instancia de transparencia frente a la opacidad de las instituciones,
como una recuperacin de la soberana y como la resistencia a delegar la capacidad de
decisin. Sin embargo, en la sociedad de masas la representacin y la participacin
constituyen dos instancias interrelacionadas que dan expresin a la voz de la
ciudadana. La efectividad de la participacin ciudadana para la consolidacin de un
sistema democrtico slo es viable si construyen formas de representacin poltica
expresadas en instituciones y la representacin poltica involucra, por definicin, una
relacin necesariamente mediada18.
El escenario de la sociedad civil ofrece un conjunto de oportunidades de
participacin ciudadana que van desde organizaciones estructuradas en roles
diferenciados con organizaciones internas reguladas en base a reglas formales que
establecen pautas normadas de interaccin y toma de decisiones, hasta organizaciones
horizontales orientadas a formas de militancia espontnea y nucleadas alrededor de la
oposicin a toda institucionalizacin. Las que se sitan cercanas al primer tipo tienen,
en general, un accionar por objetivos orientados por intereses y temas especficos e
intentan influir en las polticas pblicas en base a planes o programas cuya realizacin
depende de subsidios estatales o de organismos multinaciones. El accionar de las que se
acercan al segundo tipo se orienta por el rechazo a toda forma de institucionalizacin a
travs de acciones tendientes a generar visibilidad, concentrar la atencin del Estado y
la ciudadana y construir smbolos que faciliten procesos de identificacin y
pertenencia.
Ambos tipos de organizaciones (y los tipos intermedios) desarrollan la
capacidad de incorporar temas, nuevos discursos, nuevas reglas y procedimientos, y
nuevos valores al debate poltico. Las primeras tienen a su favor el establecimiento de
17

Segn Philippe SCHMITTER (1995), las fuentes de descontento se focalizan en ciertos principios bsicos
de la democracia liberal real.

18

ARCHENTI, Nlida y VARELA, Paula. (2001). Sociedad Civil y Representacin Poltica. La

intermediacin de gnero en la Argentina. XXIII Congreso de la Asociacin Latino Americana de Sociologa
(ALAS). Guatemala.
18

una comunicacin ms fcil con las instituciones del Estado y un mayor

reconocimiento, pero su falta autonoma determinada por la necesidad de recursos
econmicos muchas veces limita sus posibilidades de definir en forma autnoma sus
objetivos. Las segundas, definidas a partir de su autonoma basada en la oposicin y una
actitud de intransigencia frente al Estado ven limitadas sus posibilidades de influencia y
articulacin con la accin estatal. Tienen mayor capacidad de mobilizacin pero ms
efmera si en su proceso de desarrollo no se convierten en organizaciones ms
estructuradas a travs de procesos de formalizacin de los liderazgos y de la definicin
de objetivos que concentren voluntades.
En la sociedad civil muchas mujeres encontraron un escenario propicio para la
expresin de sus reclamos, a travs de canales institucionalizados y la posibilidad de
generar una voz pblica y de acceder a recursos para el diseo y la implementacin de
programas y acciones colectivas. En la mayora de los casos, estas organizaciones se
generaron alrededor de reas problemticas definidas y orientaron su accionar hacia un
horizonte determinado de intereses, con objetivos precisos. Su surgimiento y desarrollo
muchas veces fue promovido desde organismos internacionales, desde los gobiernos y
desde los propios partidos. Se diferencian por su nivel de estructuracin formal y su
capacidad de presin, influencia y articulacin de reclamos. La capacidad de
intermediar en forma significativa entre la sociedad y el Estado aumenta cuando se
nuclean en redes19 que superan los lmites distritales y nacionales. Muchas actan en la
sociedad civil como nuevas instancias de representacin de intereses de gnero,
develando la transversalizacin de gnero en los problemas sociales sobre los que
accionan. Trabajan sobre temticas diversas como: salud, pobreza, violencia, derechos
sexuales, derechos humanos, derechos de la infancia, trfico de personas, medio
ambiente, etc. Generan nuevos discursos, articulan y difunden informacin, ofrecen
servicios (mdicos, psicolgicos, legales), participan en el diseo de polticas y
organizan acciones de lobby y campaas de presin sobre las autoridades.
La mayora funciona dentro de las reglas establecidas, en vinculacin con los
gobiernos y organismos internacionales a quienes recurren en bsqueda de
reconocimiento institucional, apoyo tcnico y financiamiento para sus proyectos.
Resultan funcionales a los gobiernos en la medida en que resuelven en forma eficiente
problemas con apoyos desde el Estado, pero la dependencia econmica de sus
programas en relacin a instituciones financieras multilaterales y agencias de gobierno
puede debilitarlas en sus demandas y en las negociaciones.
Sus estrategias tienden a desarrollarse a travs de la participacin dentro de los
marcos institucionales existentes, estructurando demandas polticamente viables.
Promueven la educacin cvica, la capacitacin de adolescentes y jvenes, la salud, la
igualdad de gnero, los derechos reproductivos, la transparencia en la gestin poltica,
la tolerancia frente a minoras sexuales, nacionales, econmicas, tnicas a travs de un
repertorio de acciones pedaggicas, formativas, asistenciales, de investigacin, de
19

Las redes generalmente estn centradas en reas o problemticas determinadas. Algunos ejemplos son la
Red Nacional por la Salud de la Mujer; La Red Argentina de Gnero, Ciencia y Tecnologa y el Foro
Internacional de Mujeres contra la Corrupcin.
19

difusin, de lobby y de influencia. Frente a problemticas puntuales organizan

campaas de apoyo y/o de presin a favor de modificaciones institucionales que
favorezcan la calidad de vida de las mujeres y de otros grupos subrepresentados y les
garanticen el ejercicio de sus derechos20.
Algunas organizaciones combinan estas acciones con estrategias de oposicin a
las polticas gubernamentales y discursos crticos21 y promueven acciones centradas en
generar visibilidad a travs de la protesta pblica, la movilizacin popular y la
confrontacin. El poder de este tipo de ONGs se basa fundamentalmente en el trabajo
voluntario de sus miembros, sustentado en la conviccin tica de sus objetivos, y en su
capacidad de convocatoria y movilizacin.
Las ONGs presentan algunas ventajas para las mujeres frente a los partidos,
que se vinculan a algunos principios organizativos basados en el predominio de las
relaciones horizontales en el proceso de toma de decisiones, en una participacin
interna ms igualitaria, en la generacin de prcticas que permiten compartir intereses y
experiencias y en la posibilidad de acceso a recursos econmicos y a cierta autonoma
en la utilizacin del tiempo que permite adecuarlo a las responsabilidades parentales
activas.
La concentracin de las prcticas de las mujeres en la sociedad civil puede
leerse, desde cierta perspectiva, como un retroceso en la profundizacin de la lucha
poltica por la ampliacin de la participacin en el proceso de toma de decisiones
polticas, cuando la prctica social reemplaza o se vuelve prioritaria a la participacin
partidaria puede traducirse en un proceso de aislamiento respecto del mbito polticoinstitucional de toma de decisiones.
Sin embargo, algunos tericos afirman que las organizaciones de la sociedad
civil estn reemplazando a los partidos polticos en muchos de sus roles histricos. Las
organizaciones no gubernamentales desempean algunos roles tradicionalmente
asignados a los partidos polticos, en particular en el proceso de agregacin de voces e
intereses sociales y en algunos procesos de control de la gestin de gobierno. Ante el
debilitamiento y la prdida de funciones de los partidos polticos, muchas son asumidas
por las organizaciones civiles. Pero es necesario destacar que, a pesar que las ONGs
complementan y hasta pueden reemplazar a los partidos polticos en alguno de su roles,
stos siguen siendo hegemnicos como actores sociales capaces de estructurar
programas para el conjunto de la sociedad, articular opciones electorales y formar
gobierno. Mientras que las ONGs, por su calidad de asociaciones de intereses, no
20

Un ejemplo reciente es la campaa de opinin sobre el Senado de la Nacin, implementada durante la

segunda mitad de 2002 por un conjunto de ONGs de mujeres, que se expres en la presin a travs del envo
de emails y faxes a legisladores/as solicitando la aprobacin del Protocolo Facultativo de la Convencin sobre
la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer. La campaa fue motivada por la
solicitud del Poder Ejecutivo del retiro del proyecto.
21
Marisol Pags (2000) distingue las ONGs en insiders y outsiders. Esta distincin es retomada por
KORZENIEWICS, Roberto P. y William SMITH en Civil society Networks: the old and new politics of
representation in Latin America (mimeo).
20

tienen capacidad para el diseo de propuestas globales para la ciudadana (Schmitter,

2001).
A pesar del debilitamiento de las identificaciones partidarias, el descontento con
la dirigencia poltica y la prdida de la capacidad para generar alineamientos
importantes en el electorado, mientras los partidos polticos sigan siendo los actores
predominantes en el proceso de articulacion de intereses y su traduccin en propuestas
de gobierno y continen teniendo el monopolio en la estructuracin de opciones
electorales seguirn siendo el escenario fundamental de la lucha poltica por la
representacin. Debido al predominio de los partidos en la escena poltica y electoral, la
ampliacin del acceso de las mujeres a la representacin poltica y a cargos de decisin
en la estructura gubernamental se dirime, en las condiciones de la democracia actual, en
el campo partidario.
En consecuencia, el principal desafo para el movimiento de mujeres en las
estrategias por la integracin en el proceso de toma de decisiones polticas, es construir
el poder social y poltico suficiente para ejercer algn control en la designacin de las
integrantes de las listas electorales y la principal arena para poner en ejercicio ese poder
son los partidos polticos.
La construccin de un sistema de representacin equitativo en trminos de
gnero que de lugar a una actividad representativa de intereses compartidos y que se
traduzca en la sancin de leyes y la implementacin de polticas pblicas transita a
travs de dos canales de representacin y su interrelacin: los partidos polticos y las
organizaciones sociales. Los primeros constituyen el canal de acceso a los procesos de
toma de decisin y a las candidaturas y las segundas cumplen las funciones de articular
intereses de gnero, promover mujeres comprometidas con los mismos y desarrollar
actividades de control de la gestin pblica.
La representacin como articulacin social y poltica
La articulacin de la participacin social y poltica constituye una instancia
necesaria en la construccin de un sistema representativo, basado no slo en la
delegacin sino tambin en el control a travs de canales formales e informales de
comunicacin entre las asociaciones de la sociedad civil y el Estado. Es en el encuentro
entre la voluntad representativa y el reconocimiento del vnculo de representacin
donde se dan las condiciones para la constitucin de un sistema, que se caracterice por
su pluralismo y por la coexistencia y el entrecruzamiento de intereses diversos.
Cuando la ciudadana no visualiza actores capaces de suturar la fragmentacin
social y enaltece la virtud de la asociacin ciudadana como contraparte organizada del
Estado, pierde de vista la paradoja de la sociedad civil (Foley y Edwards, 1996), en el
sentido que es difcil pensar a la misma constituyndose en contrapeso del Estado sin el
apoyo de partidos y movimientos polticos. La reconstruccin de la relacin EstadoSociedad Civil es uno de los principales desafos para la restauracin de un sistema de
representacin legtimo. Las redes sociales promueven la resolucin de los dilemas de
21

la accin colectiva, pero sta slo se traduce en efectos positivos para la gobernancia en
la medida que lo civil se convierte en poltico.
La legitimidad del sistema representativo se produce en la dinmica de
interaccin entre representantes y representados, donde se construyen y reconstruyen
las identidades, la participacin se traduce en acceso a lugares de representacin y la
representacin se traduce en representatividad a travs de la articulacin Sociedad
Civil-Estado. En este marco, la definicin de intereses y la construccin de identidades
de gnero se produce en la relacin entre el movimiento de mujeres y el Estado; en el
diseo de un sistema representativo donde confluyen lo social y lo poltico en una red
compleja de interaccin y comunicacin. De tal modo que cada ciudadana electa no se
convierte, en virtud de la eleccin, en la intermediadora de la sntesis de los intereses de
todas las mujeres, por el contrario, la multiplicidad en la representacin es la que
expresa la diversidad de las demandas.
La posibilidad de accountability sobre la gestin de los representantes se
estructura a travs de mecanismos institucionalizados que exigen formas de control
eficiente desde las organizaciones de la sociedad civil. La articulacin entre estas
organizaciones con grados de autonoma suficiente y las instituciones del Estado es el
desafo para la construccin de un sistema representativo que incluya entre sus
dimensiones a la participacin activa de la ciudadana.
En este proceso, los sistemas de comunicacin juegan un papel central en la
medida que las posibilidades de interrelacin entre la sociedad civil y el Estado estn
mediatizadas por la circulacin de la informacin. La construccin de circuitos formales
e informales de comunicacin a travs de los cuales las organizaciones de la sociedad
civil expresen sus demandas y los gobernantes den cuenta a la ciudadana de la gestin
de gobierno constituye una estructura clave para la puesta en accin de los procesos de
delegacin y accountability.
Pero el desarrollo de este proceso exige la presencia de mujeres en cargos de
decisin con voluntad de representacin de gnero, dispuestas a escuchar, acordar y
negociar con las asociaciones civiles. Estas condiciones no son necesariamente tenidas
en cuenta por los partidos a la hora de confeccionar las listas, las candidatas son
seleccionadas por razones diversas, basadas en la confianza personal, lealtades
personales o partidarias, vnculos de parentesco, acuerdos entre lneas o grupos
internos, acuerdos interpartidarias en caso de alianzas o coaliciones, o por peso poltico
personal.
La traduccin de las demandas de las mujeres en polticas de gobierno est
condicionada por la capacidad de generar poder en la sociedad civil, en los partidos
polticos y en los bloques parlamentarios; y en la capacidad de articulacin y
acumulacin de estos poderes.

22

Conclusiones
La teora de la igualdad transversaliza los debates y las pugnas sociales por los
derechos de inclusin poltica, en la medida que es esgrimida tanto por quienes
defienden el status quo como por quienes lo cuestionan. La adhesin a la igualdad
como valor, se expresa tanto en la defensa de quienes la gozan como en el reclamo de
quienes la exigen. Esta utilizacin dual del discurso de la igualdad puede explicarse, por
un lado, a travs de una interpretacin pragmtica basada en un uso poltico de los
principios y, por otro, a partir de las propias tensiones que el concepto de igualdad y su
aplicacin en la poltica encierran.
A pesar del consenso valorativo que la igualdad concierta, el concepto de
igualdad universal presenta al menos dos problemas: uno es su tensin con la libertad,
que se ve restringida en la creacin de condiciones para la igualdad y, el segundo, la
contradiccin entre la igualdad formal legal y la desigualdad social real, donde la
distancia entre los iguales y los excluidos/as marca el lmite identitario de la
pertenencia.
Las luchas de las mujeres por su inclusin poltica han estado recorridas
predominantemente por el ideal igualitario. El mismo est en la base de los Planes y
Programas de Igualdad de Oportunidades y de Trato, de la creacin de Organismos de
Mujeres en el mbito ejecutivo, de las Cuotas, de la Paridad, de todos los diseos
institucionales favorables a las mujeres que se han implementado en las ltimas dcadas
(incluyendo obviamente conquistas previas como el sufragio femenino).
Sin embargo, el discurso de la diferencia, elaborado desde distintas corrientes
del feminismo, se ha entrelazado -a veces complementando y a veces crticamente- con
los argumentos polticos y filosficos elaborados en defensa de una incorporacin plena
de las mujeres en la ciudadana, ya que el reconocimiento que requieren las mujeres
para su inclusin en la comunidad poltica en trminos de igualdad precisa de la
aceptacin de las diferencias implicadas por su gnero y su sexo. Desde posiciones
naturalistas que asignan virtudes tpicamente femeninas a cada individuo-mujer, sin
poner en cuestin el contenido cultural que la definicin de mujer supone; pasando
por reclamos frente a la exclusin en la agenda gubernamental de temticas vinculadas
a intereses de las mujeres entendidas como un colectivo; hasta el relato multiculturalista
que aboga por representaciones diferenciadas basadas en criterios de especificidad de
cada grupo subrepresentado, el discurso de la diferencia tambin se hizo presente en
cada instancia de reclamo de derechos.
La inclusin poltica ha sido entendida en dos sentidos: como una extensin de
instituciones ya constituidas a sujetos que estaban excluidos o como una transformacin
de las instituciones a fin de garantizar el reconocimiento y la atencin a diferencias
sociales (Young, 2000) Sin embargo, an cuando la ampliacin de la ciudadana de las
mujeres se limitara a una extensin de las instituciones ya existentes, su incorporacin
en los procesos de toma de decisiones de la democracia implica per se un avance en el
proceso de democratizacin. Si bien las diversas formas de inclusin de las mujeres en
23

la ciudadana no garantizan la representacin de las mujeres como grupo, es importante

destacar que, en cualquier instancia representativa, la representatividad se construye, se
conquista y se negocia en el entramado de las relaciones sociales y polticas; y el
posicionamiento y la capacidad de poder e influencia dentro de esas relaciones generan
oportunidades diferenciadas para cada uno de los actores.
Dentro de la lgica de la accin colectiva, la definicin de los intereses
femeninos est condicionada por el tipo de organizacin de los grupos de mujeres, su
capacidad de reclutamiento y cohesin, su participacin en la construccin de
identidades colectivas, la eficiencia de sus canales de comunicacin y su capacidad para
establecer debates en el espacio pblico que logre instalar temas en la opinin pblica.
Por otro lado, la presencia de una masa crtica de mujeres en la toma de decisiones es
una condicin para que el vnculo entre las representantes y las mujeres organizadas de
la sociedad civil se fortalezca y las demandas se traduzcan en proyectos de gobierno.
En el anlisis de la efectividad de las diferentes estrategias de inclusin
ciudadana, es importante tener en cuenta que el poder no es slo poder
institucionalizado y que la lgica de agregacin de las voces y los votos en las
instituciones democrticas, est atravesada por una compleja red de lealtades e
influencias. Segn el mecanismo institucional a partir del cual las mujeres se sitan en
el proceso decisional, convergen en el desempeo de su rol lealtades diversas -partidarias, personales con la figura presidencial o ministerial que las haya designado, el
compromiso con sus bases electorales y el compromiso con el movimiento de mujeres-.
Los procesos de control vertical se complejizan en el entrecruzamiento de esas lealtades
cuando los reclamos de las mujeres de la sociedad civil confrontan con los intereses de
agentes polticos (partidos, ejecutivos nacionales, estatales o provinciales) o con
instituciones sociales (iglesias, sindicatos, asociaciones cvicas). En este escenario, el
fortalecimiento de las mujeres en cargos a travs del apoyo de coaliciones
intrapartidarias e interpartidarias entre mujeres y las ONGs, se convierte en una
condicin fundamental para el desarrollo de la representacin de gnero.
A partir del anlisis de estos tpicos concluimos que la estrategia de las cuotas
genera oportunidades institucionalizadas de mayor participacin e influencia de las
mujeres en el proceso decisional. La transposicin de estas oportunidades en acciones
legtimas y eficaces, orientadas al diseo de un sistema democrtico sin exclusiones de
gnero, est condicionada por el accionar colectivo y articulado de las mujeres insertas
en el sistema poltico y las organizaciones de mujeres de la sociedad civil.
La mayora de los casos de exclusin de un grupo social implica tanto
posiciones de desigualdad en la distribucin como la falta de reconocimiento social
(Fraser, 1997). Dentro de las tensiones que generan las diversas lgicas de participacin
y representacin, se vuelve ineludible el accionar en y sobre las instituciones del
Estado para generar condiciones de posibilidad de reformas institucionales y polticas
pblicas favorables a la construccin de un sistema representativo equitativo.

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Los partidos polticos, a pesar de la prdida de roles, continan ocupando un

lugar hegemnico en la escena poltica por su capacidad de coordinacin, regulacin y
administracin en gran escala; y ms all de las resistencias sociales a la poltica
partidaria constituyen los canales legtimos de acceso a las instituciones representativas
del Estado. Y ste es el nico agente que puede contrarrestar las desigualdades y la
exclusin social y poltica, a travs de la regulacin y la coercin legtima. Dentro de la
lgica poltica de las sociedades democrticas del capitalismo tardo, la representacin
poltica de grupos desaventajados o excluidos slo es viable a travs del accionar
conjunto en la sociedad civil y las instituciones del Estado.
La articulacin de redes sociales y de canales formales e informales de
comunicacin entre la sociedad civil y las mujeres en el Estado se convierte en la
garanta ltima para la constitucin de un sistema equitativo en trminos de gnero. Las
estrategias para la construccin de un sistema as definido no se agotan en la lucha por
el reconocimiento institucional de derechos y las modificaciones institucionales que los
garanticen. Estos objetivos constituyen condiciones formales necesarias pero
insuficientes si no se acompaan con el fortalecimiento de las organizaciones de la
sociedad civil, la creacin de canales de institucionalizacin de demandas, la
disposicin para crear coaliciones, la publicidad de la gestin pblica que permita
mecanismos de control de la misma y el diseo de acciones colectivas tendientes a
generar el compromiso de las mujeres en el Estado con los reclamos de las mujeres
organizadas en la sociedad civil.

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