U NIVERSID AD

F ACULTAD
M AESTR A

DE

EN

DE BUENOS AI RES

C IENCI AS E CO NMIC AS

A D MINISTR ACIN P BLIC A

TESIS

AL C AN C ES

Y LIMI TAC ION ES D EL P RO CESO D E

D E S C E N T R AL I Z AC I N P O L TI C A E N L A

C I U D AD AU T N O M A

DE

B U E N O S AI R E S ( 1 9 9 6 - 2 0 1 0 )

A U T OR A : L I C . A L I C I A C. O LI V I E RI A L B E RT I
D I R E CT OR : D R . G US T AV O E. B L UT M AN

N OVIEMBRE

DE

2011

 NDI CE

INTRODUCCIN ......................................................................................................5
PRIMERA PARTE. LA POLTICA DE DESCENTRALIZACIN EN LA CIUDAD AUTNOMA DE
BUENOS AIRES. UNA MIRADA DESDE LOS ACTORES ............................................... 10
CAPTULO 1. LA DESCENTRALIZACIN COMO POLTICA PBLICA .............................. 10
INTRODUCCIN ............................................................................................................. 10
1.1 DE QU HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE DESCENTRALIZAR? ............................... 12
1.2 POR QU DESCENTRALIZAR? ................................................................................. 17

CAPTULO 2. ANTECEDENTES DE LA POLTICA DE DESCENTRALIZACIN EN LA CIUDAD

AUTNOMA DE BUENOS AIRES ............................................................................. 19
INTRODUCCIN ............................................................................................................. 19
2.1 HABA UNA VEZ UNA CIUDAD NO AUTNOMA ............................................................. 19
2.2 BUENOS AIRES BUSCA SU IDENTIDAD ....................................................................... 21
2.3 LA CONVENCIN ESTATUYENTE ............................................................................... 23
2.4 RECAPITULANDO..................................................................................................... 28

CAPTULO 3. EVOLUCIN DE LA POLTICA DE DESCENTRALIZACION (1996-2010) ..... 31

INTRODUCCIN ............................................................................................................. 31
3.1 LA GESTIN DE LA RA-OLIVERA (1996-2000) ........................................................ 31
3.2 LA GESTIN IBARRA I (2000-2003) .......................................................................... 38
3.3 LA GESTIN IBARRA II (2003-2006) ......................................................................... 53
3.4 LA GESTIN TELERMAN (2006-2007) ....................................................................... 63
3.5 LA GESTIN MACRI (2007-2010) ............................................................................. 71
3.6 ALGUNAS CONCLUSIONES PRELIMINARES ................................................................. 81

CAPTULO 4. LAS COMUNAS Y LOS VECINOS .......................................................... 93

INTRODUCCIN ............................................................................................................. 93
4.1 VECINOS, QU VECINOS? ...................................................................................... 93
4.2 HACIENDO HISTORIA: LOS BUENOS AIRES VIVA ........................................................ 95
4.3 LOS VECINOS SE ORGANIZAN? ............................................................................... 97

4.4 RECAPITULANDO................................................................................................... 102

SEGUNDA PARTE. LA DESCENTRALIZACIN POLTICA HBRIDA .............................. 104

CAPTULO 5. LA DESCENTRALIZACIN POSIBLE.................................................... 104
INTRODUCCIN ........................................................................................................... 104
5.1 LAS COMUNAS EN LA CONSTITUCIN DE LA CIUDAD ................................................ 104
5.2 LAS COMUNAS EN LA LEY 1.777 ............................................................................. 106
5.3 LA DESCENTRALIZACIN POLTICA HBRIDA............................................................. 109

CAPTULO 6. DESCENTRALIZACIN Y PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA CABA ..... 116

INTRODUCCIN ........................................................................................................... 116
6.1 PARTICIPACIN Y COMUNAS EN LA CONSTITUCIN DE LA CIUDAD ............................ 118
6.2 LA PARTICIPACIN EN LA LEY DE COMUNAS ............................................................ 119
6.3 OPORTUNIDADES Y MODALIDADES DE PARTICIPACIN CIUDADANA............................ 121

CONCLUSIONES ................................................................................................. 126

BIBLIOGRAFA ................................................................................................... 134

ENTREVISTADOS ................................................................................................ 144

ANEXOS ........................................................................................................... 148

A G R AD E CI M I E NT OS

Este trabajo es el cierre de varios aos de esfuerzo. Aos durante los cuales el camino
profesional elegido, no siempre me facilit el tiempo necesario para abocarme por completo a
esta empresa y en los que por momentos, la posibilidad de llegar a la meta pareca alejarse.
No podra estar escribiendo estas lneas si no hubiera contado con el apoyo de mucha gente
que de distintas formas confi en que este momento llegara. Quiero aprovechar este espacio
para agradecer a todos ellos.
A Oscar Oszlak, por haberme motivado all lejos mientras cursaba su materia, a iniciar el
camino de anlisis que se refleja en este trabajo.
A Luis Salas, quien siendo Secretario Acadmico de la Maestra, luego de varios aos de
finalizada la cursada me alent a retomar el postergado proyecto, facilitndome enormemente
la tarea. Mi sentido recuerdo en estas palabras.
A Gustavo Blutman por haber aceptado acompaarme en este desafo. Por su aliento
permanente y su pronta respuesta. Sus precisas observaciones y sugerencias fueron una
brjula fundamental para no desviarme del objetivo propuesto.
A todos los que cedieron generosamente su tiempo de diversas maneras: los que conversaron
mis primeras ideas y los que comentaron mis ltimos borradores. Los que me dieron la
posibilidad de entrevistarlos, por dedicarme su tiempo y compartir desinteresadamente sus
experiencias y percepciones, las cuales siempre me generaron nuevas preguntas e
inquietudes: ex Jefes de Gobierno, funcionarios, legisladores, vecinos y dirigentes de
agrupaciones vecinales.
Un especial agradecimiento a Susana Acua y Carlos Quarleri de la Comisin de
Descentralizacin de la Legislatura de la Ciudad, por su predisposicin y toda la colaboracin
que me brindaron cuando la necesit. A Mercedes Cnepa, de la Comisin de Presupuesto de
la misma institucin, por la valiosa informacin que me facilit, que aunque no se refleja en este
trabajo, seguramente ser aprovechada en instancias posteriores.
El desarrollo de esta investigacin me permiti conocer varios actores comprometidos y
comenzar a transitar con algunos, nuevos caminos. Mi reconocimiento a Norberto Quaglia y a
Pablo Wisznienski, por su profundo convencimiento en la causa comunal. Y mi agradecimiento
por haber confiado desde el principio en este trabajo como vehculo de difusin de la misma y
por todo el apoyo desinteresado que me brindaron, ms all de los lmites del mismo.
A Mara Fernanda Araujo. A quien conoc en los pasillos de la docencia y que luego se convirti
en mi gran amiga y compaera. Por su presencia constante, su aliento y en lo que a este
proyecto se refiere, su inters permanente y sus sugerencias.
A mi hijo Mateo, que me prest su tiempo para que yo pudiera alcanzar esta meta tan ansiada
y me contagi su vitalidad para que no me desanimara.
A Alberto Crovara, mi gran amor y compaero. Por haber credo en este trabajo mucho antes
que yo. Por su apoyo constante e incondicional. Por sus crticas y cuestionamientos, aunque a
veces incmodos, siempre acertados y desafiantes. Por recordarme cada da que cuando uno
desea algo de todo corazn, el universo conspira para alcanzarlo.
Finalmente, un especial reconocimiento a mis padres, por haber respetado siempre mi camino
profesional, an sin comprenderlo demasiado y haberme apoyado en todas mis iniciativas.
A todos ellos dedico este trabajo, que representa un anhelado logro y el cierre de una etapa
muy importante en mi vida.

I NT R OD UC CI N
La temtica de la descentralizacin ha adquirido un notable protagonismo en
los ltimos aos. Prueba de ello son los procesos que han tenido lugar en
distintas ciudades del mundo y en algunas de nuestro pas con variado grado
de xito.
Siguiendo esta tendencia, en el presente trabajo nos propusimos como objetivo
general:
analizar el proceso de descentralizacin operado en el mbito de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires desde el ao 1996, cuando los
Convencionales Estatuyentes de la Ciudad incorporaron en el texto de la
Constitucin el mandato de organizar su gestin en Comunas.
En este marco, como objetivos especficos nos propusimos a su vez:
analizar la toma de posicin de los actores sociales y polticos en el
mencionado proceso;
identificar el tipo de descentralizacin propuesto oportunamente por
quienes tuvieron a su cargo el diseo del marco normativo;
determinar el grado de avance alcanzado;
evaluar el tipo de descentralizacin posible en el futuro, teniendo en
cuenta las limitaciones normativas del caso.
La investigacin tiene un alcance temporal hasta el ao 2010 inclusive.
Los principales interrogantes que buscamos responder son: quines
impulsaron el proceso descentralizador?, qu tipo de descentralizacin se
proponan alcanzar?, qu grado de avance efectivamente se ha logrado?,
cules fueron los factores que obstaculizaron el progreso de esta poltica?
El diseo metodolgico aplicado es de naturaleza descriptivo-interpretativo, en
la medida que partiendo de la descripcin de un proceso a lo largo de un
perodo, nos proponemos avanzar en su anlisis. En tanto el diseo temporal

es diacrnico, ya que el proceso aludido fue analizado a lo largo de un perodo

determinado previamente.
Dos hiptesis preliminares orientaron y ordenaron nuestro trabajo. La primera
de ellas, plantea que:
algunos actores polticos obstaculizaron y retardaron la evolucin del
proceso de descentralizacin en la Ciudad, tanto por accin como por
omisin, de lo que resulta que los avances ms significativos fueron
resultado de la presin de otros actores sociales relevantes.
La segunda postula que:
el marco normativo definido para concretar la descentralizacin de la
Ciudad, no permitir alcanzar un tipo de descentralizacin poltica en
sentido estricto.
Siguiendo nuestra intencin de reconstruir y comprender el sentido otorgado
por los actores a la poltica bajo anlisis, optamos por un abordaje de tipo
cualitativo. Para el relevamiento y anlisis de los datos primarios y secundarios
utilizamos distintas tcnicas, entre ellas la realizacin de entrevistas en
profundidad a informantes claves y el anlisis de informacin, respectivamente.
El propsito de las entrevistas fue obtener informacin que permitiera por un
lado describir la evolucin del proceso de descentralizacin, as como tambin,
recuperar las percepciones e imgenes de los principales actores involucrados,
en base a su memoria selectiva y de esta forma ir interpretando sus
posicionamientos a lo largo del mismo. Para ello, definimos un primer grupo de
entrevistados considerados claves por el rol que haban tenido durante el
proceso, en tanto otros fueron surgiendo como producto del trabajo de campo,
siguiendo la tcnica bola de nieve (Subirats, 1994) segn la cual el propio
entrevistado sugiere otros que podran ser relevantes para la investigacin.
Para completar la cronologa de los hechos, establecer la forma que fue
tomando el proceso e indagar el posicionamiento de los actores en relacin con
nuestro tema, recurrimos a diversas fuentes de datos secundarios, entre ellas
versiones taquigrficas de sesiones de la Convencin Estatuyente, de la
Legislatura de la Ciudad y de reuniones de comisin legislativas, as como
notas periodsticas publicadas en la prensa grfica y en pginas web.
6

Finalmente, realizamos tambin un relevamiento normativo con el fin de

identificar las medidas implementadas por cada gestin al respecto.
ORGANIZACIN DEL TRABAJO
Nuestro trabajo gir en torno a dos ejes fundamentales. Por un lado, analizar el
proceso de evolucin de la poltica de descentralizacin teniendo en cuenta el
posicionamiento de los principales actores involucrados. Por el otro, evaluar el
tipo de descentralizacin propuesto para la Ciudad y el que puede ser
implementado, teniendo en cuenta las limitaciones impuestas en el marco
normativo. Estos dos ejes dieron lugar a las dos partes en las que se organiza
el mismo.
En la Primera Parte describimos y analizamos la poltica de descentralizacin
en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, focalizando la mirada en la toma de
posicin de los actores involucrados. Previamente, presentamos el marco
terico utilizado. En primer lugar, retomamos el enfoque propuesto por Oszlak y
O'Donnell (1984) para el anlisis de las polticas, el cual analiza el proceso
social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolucin de una
cuestin. Para ello toman en consideracin al Estado y a los distintos actores
involucrados, buscando identificar la toma de posicin de los mismos, los
recursos utilizados y puestos en juego, los posibles conflictos y coaliciones y el
grado de autonoma y poder de cada uno de ellos. Seguidamente y con el
objeto de unificar criterios, dedicamos un punto terico a la revisin de las
diversas posiciones que el concepto de descentralizacin viene generando en
la literatura especializada. Es sabido que la cuestin de la descentralizacin
despierta adhesiones, crticas y un nmero de posiciones intermedias, muchas
de las cuales responden a la vaguedad conceptual con la que se trata el tema.
Esto nos permiti diferenciar, entre otros, los conceptos de descentralizacin y
desconcentracin, as como tambin identificar los distintos tipos de
descentralizacin presentes en la discusin terica. As llegamos a puntualizar
una nocin de descentralizacin poltica caracterizada por: el traspaso de
competencias y atribuciones de una unidad superior a una o varias inferiores
con capacidad de decisin autnoma, la transferencia de recursos y la

posibilidad de eleccin directa de los decisores por parte de los ciudadanos

locales.
En los siguientes captulos describimos lo que entendemos por el ciclo de vida
de la poltica, tomando como lmite temporal el establecido como nuestro
perodo de anlisis. As en el Captulo 2 desarrollamos los antecedentes de la
poltica y su tratamiento en la Convencin Estatuyente, en tanto en el Captulo
3 describimos la evolucin de la poltica a lo largo de las distintas gestiones a
cargo del Gobierno de la Ciudad. Vale anticipar el pormenorizado relato que
encontrar el lector en estos dos captulos, que consideramos imprescindible
para encarar la compleja evolucin de la poltica. Siendo que el inicio del
proceso lo ubicamos en 1996, muchos detalles pueden resultarle ajenos al
momento

de

enfrentar

estas

pginas:

cmo

fue

evolucionando

la

representacin poltica institucionalizada en la Ciudad o cmo fueron

cambiando los principales temas de la agenda, tanto social como de gobierno,
entre otros. Asimismo, buscamos destacar algunos hitos del proceso quizs
poco conocidos por el pblico menos involucrado- que consideramos
relevantes para su comprensin global.
El Captulo 4 lo dedicamos a describir la evolucin de la organizacional vecinal,
resaltando la importancia que tuvo su rol en el proceso global.
La Segunda Parte recupera el siguiente eje de anlisis. Una vez acordado qu
entendamos por descentralizacin poltica, buscamos responder qu tipo de
descentralizacin haba sido propuesto para la Ciudad, qu avances se haban
alcanzado en tal sentido y en definitiva, qu tipo de descentralizacin resulta
posible en la prctica. La pregunta que subyace es si, an en un contexto de
cumplimiento absoluto de la norma, es posible alcanzar una descentralizacin
poltica de la gestin en sentido estricto. Para ello, en el Captulo 5 analizamos
la letra de la Constitucin de la Ciudad y de la Ley de Comunas, con el objeto
de identificar el tipo de descentralizacin propuesto en cada caso y luego, a
partir de la definicin de una serie de indicadores que a nuestro entender
permiten evaluar el proceso descentralizador, analizamos el grado de
descentralizacin alcanzado y el que puede concretarse en la realidad, como
resultado del marco normativo aprobado. Finalmente en el Captulo 6,
8

retomando otra vez parte de la discusin terica, analizamos el proceso de

descentralizacin a la luz de la cuestin de la participacin ciudadana. En esta
lnea rastreamos los elementos presentes en la normativa que dan cuenta de
este tema, intentando dilucidar si efectivamente este proceso podra propiciar o
no una mayor participacin por parte de la ciudadana.
Entendemos que el anlisis de la poltica pblica de descentralizacin, desde la
perspectiva adoptada, puede ofrecernos elementos tiles no slo para
aumentar el conocimiento existente en materia de implementacin de polticas
pblicas, sino para profundizar el conocimiento del Estado y su complejo
entramado de relaciones polticas y sociales.

P RI M E R A P ART E
LA

P O L T I C A D E D E S C E N T R AL I Z AC I N E N L A CI UD AD AUT N OM A DE
B U E N OS AI R E S . U N A M I R AD A D E S DE L O S AC T ORE S

C AP T UL O 1
LA

D E S C E N T R AL I Z AC I N C OM O P O L T I C A P B L I C A

INTRODUCCIN
Las polticas pblicas, o ms precisamente estatales pueden ser entendidas, a
riesgo de simplificar excesivamente la nocin, como el conjunto de decisiones y
acciones implementados desde el Estado, bien como producto de su propia
iniciativa o en respuesta a lo que se interpreta como una demanda, problema o
necesidad social. En palabras de Dye (1995) todo aquello que los gobiernos
deciden o no realizar. Estas polticas son pblicas, no slo porque
habitualmente son implementadas desde los poderes pblicos, sino porque
afectan a la sociedad con carcter universal y obligatorio (Aznar, 2010)
El presente estudio de caso se sita en el campo de anlisis de las polticas
pblicas. Y aborda el anlisis de una poltica pblica particular: la
descentralizacin de la gestin de un gobierno local. Que si bien a primera vista
podra ser entendida como una mera poltica institucional, dirigida a una
reforma de las instituciones estatales (Quermonne, 1985:62, citado en Subirats,
2008) entendemos que puede ser enmarcada en el campo de las polticas que
pretenden dar respuesta a una situacin de insatisfaccin social: lejana de los
poderes pblicos respecto del ciudadano, toma de decisiones pblicas alejadas
de su realidad cotidiana, escasos canales de expresin y participacin; en
suma, dficits de gestin democrtica.
Sin pretender adentrarnos en un exhaustivo debate terico, recordemos que el
campo de estudios de las polticas pblicas ofrece distintas perspectivas.
Algunas ms actuales buscan aportar elementos que permitan una mejora en
la eficacia de la accin pblica (Subirats, 1994). En el presente trabajo, atrados
quizs por la mirada politolgica que proponen en su planteo, preferimos seguir
la clsica perspectiva de Oszlak y O'Donnell (1984) que proponen profundizar
10

el estudio de polticas estatales y sus impactos, como un medio para ampliar el

conocimiento acerca del Estado mismo, sus transformaciones y las diversas
modalidades de vinculacin con la sociedad.
Siguiendo un enfoque dinmico, los autores proponen analizar el proceso
social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolucin de una
cuestin, entendiendo por tal todo asunto, necesidad o demanda socialmente
problematizada (Oszlak y ODonnell, 1984: 109). Es decir, del abanico de
necesidades y demandas presentes en una sociedad en un determinado
momento histrico, algunas de ellas son visualizadas por ciertos actores 1 como
susceptibles de ser satisfechas y por ello son incorporadas a la agenda de
problemas socialmente vigentes.
En esta lnea, una poltica estatal es aquella toma de posicin por parte del
Estado que intenta alcanzar alguna forma de resolucin a una cuestin. Ms
precisamente:
() un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada
modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita
la atencin, inters o movilizacin de otros actores en la sociedad civil. (Oszlak y
O'Donnell, 1984:112)

Para los autores toda cuestin posee un ciclo vital que se extiende desde la
problematizacin social hasta su eventual resolucin, es decir, su desaparicin
como tal. Siguiendo estos supuestos analizar una poltica pblica supone
recrear su ciclo de vida, tomando en consideracin la toma de posicin de
todos los actores sociales que intervienen e interactan, sus estrategias de
accin poltica y los recursos puestos en juego, los posibles conflictos y
coaliciones y el grado de autonoma y poder de cada uno de ellos. La toma de
posicin sera aquella manifestacin de las preferencias de los distintos actores
por razones de inters, valores u otras. Una toma de posicin activa implica
desde iniciar la cuestin, legitimarla, promoverla o

tambin postergarla y/o

bloquearla. En cambio, una toma de posicin pasiva supone algn grado de

Los autores definen a los actores como las clases, fracciones de clase, organizaciones,
grupos e incluso individuos estratgicamente ubicados en un sistema de poder. (Oszlak y
ODonnell 1984: 115)
11

inaccin, quizs tambin para postergar o bloquear la resolucin de la cuestin.

Como ya mencionamos, una poltica puede simplemente consistir en no hacer
nada (Heclo, 1972)
El modelo de anlisis nos obliga a considerar el perodo previo al surgimiento
de la cuestin. En este punto se debe indagar acerca de quin la reconoce
como problemtica, cmo se difunde la visin, quin y sobre la base de qu
recursos logra convertirla en cuestin. Esto permite evaluar el poder relativo de
los actores, sus percepciones e ideologas, la naturaleza de sus recursos, su
capacidad de movilizacin, las alianzas y conflictos posibles y las estrategias
de accin poltica.
Finalmente los autores subrayan que el anlisis del proceso de resolucin de
una cuestin, no puede ignorar el contexto en el cual los actores involucrados
toman posicin. En esta lnea, enfatizamos que el anlisis de un fenmeno
poltico particular, en este caso la produccin de una poltica pblica, no puede
desconocer el contexto histrico en el que la misma tiene lugar, el cual funciona
como condicionante de la toma de posicin de los diversos actores
involucrados. La mirada epistemolgica en la que fundamos nuestro anlisis,
sostiene que la sociedad no puede ser concebida como un conjunto
indiferenciado de individuos cuyas acciones son susceptibles de ser
generalizables, sino que sus prcticas sociales deben ser comprendidas a la
luz del complejo sistema de relaciones sociales en que se encuentran inmersos
(Aznar, 2010).
1.1 DE QU HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE DESCENTRALIZAR?

Como

tantos

otros

trminos,

el

concepto

descentralizacin

genera

ambigedades y diferentes interpretaciones.

Con frecuencia se suele afirmar que la descentralizacin constituye un medio
eficaz para ampliar los espacios de representacin y socializacin del poder,
relegitimando el rol del Estado y mejorando de esta forma la relacin EstadoSociedad. En esta lnea, la descentralizacin es propuesta como un
instrumento fundamental para optimizar la gestin gubernamental, bajo el

12

supuesto de que permite mayores niveles de eficacia y eficiencia, menor

burocratizacin y ms cercana a los problemas cotidianos de los ciudadanos2.
Desde otra perspectiva, la descentralizacin es vista como un proceso que
busca descomprimir la conflictividad del Estado a nivel central, trasladndola a
niveles micro, mediante la transferencia de responsabilidades de gestin 3
(Herzer, 1996; Blutman, 1999)
Paradjicamente, la descentralizacin genera adhesiones en distintos puntos
del abanico ideolgico4. De Mattos (1990) destaca dos miradas: la progresista,
que impulsa la implementacin de procesos de descentralizacin, convencida
de su potencial para aumentar la democratizacin, la participacin ciudadana,
la justicia social, el desarrollo local y para disminuir las desigualdades sociales.
Y la de corte neoliberal que, desde el otro extremo del abanico, responde a las
necesidades planteadas por la reestructuracin capitalista y propicia estos
procesos como una forma de reequilibrar el rol asumido por el Estado-Nacin
durante los aos del bienestar5.
En el presente trabajo entendemos que la descentralizacin es un proceso de
carcter global que supone por una parte el reconocimiento de la existencia de
un sujeto y por otra parte, la transferencia a este sujeto de un conjunto de
competencias y recursos (financieros, humanos y materiales) que ahora no
tiene y que podr gestionar autnomamente en el marco de la legalidad vigente
(Borja, 1987).

Al respecto es interesante la mirada de Tecco (2004) quien nos advierte acerca de cmo
muchas de estas afirmaciones, a fuerza de ser repetidas por reconocidos autores en la materia,
se han convertido prcticamente en axiomas, y en consecuencia pocos se animan a discutir
las supuestas virtudes de la descentralizacin. De Mattos (1989) nos invita tambin a analizar
crticamente las proclamadas bondades de los procesos de descentralizacin.
3
Como veremos, esta afirmacin se relaciona con procesos de descentralizacin estatal
mediante los cuales se transfieren determinados servicios a niveles estaduales inferiores. En
nuestro pas, los casos de descentralizacin de los servicios de salud y educacin desde la
Nacin a provincias y de provincias a municipios, constituyen ejemplos paradigmticos.
4
En Von Haldenwang (1990) encontramos un anlisis crtico acerca de los principales
enfoques tericos que abordan la cuestin de la descentralizacin: neoliberalismo,
neoestructuralismo y neomarxismo.
5
Al respecto, Coraggio (1991) habla de la propuesta democratizante y la propuesta neoliberal.
13

La literatura reconoce diversos tipos de descentralizacin6. Segn cul es el

sujeto que recibe competencias se habla de descentralizacin estatal y
descentralizacin social. La descentralizacin estatal sera aquella en la que se
opera un traspaso de poder y responsabilidades en sentido vertical desde
niveles superiores de la estructura del Estado, a unidades subnacionales de
naturaleza territorial (provincias, municipios, gobiernos locales, etc.)7. En
cambio, la descentralizacin social supone la apertura de nuevos mbitos
institucionales y el traspaso de poder y responsabilidades desde el Estado
hacia actores de la sociedad civil ms o menos estructurados (ciudadanos u
organizaciones sociales) (Roselli, 1996).
Segn cules son las competencias que se descentralizan, Escolar distingue
la descentralizacin poltica de la descentralizacin administrativa. En tanto la
primera supone la transferencia de poder poltico, la segunda implica
transferencia de responsabilidades y funciones de administracin en
condiciones de delegacin poltica, a un ente local o mediante la ruptura de la
cadena jerrquica de una organizacin estatal (2004:49).
Para Boisier (1991) la descentralizacin poltica sera aquella en la cual las
autoridades a las cuales se har la transferencia de competencias son elegidas
por los ciudadanos del territorio y no simplemente designadas por el gobierno
central. De esta forma, las competencias transferidas en una descentralizacin
poltica son ejercidas en forma autnoma por los gobiernos locales,
respondiendo en ltima instancia a los ciudadanos que los eligieron y no al
gobierno central.
Por otro lado, la desconcentracin supone el traspaso de responsabilidades y
procedimientos burocrticos para mejorar la organizacin interna de la
administracin o para acercarla a los usuarios o vecinos, sin otorgar autonoma
plena en su funcionamiento. Desde el punto de vista del derecho administrativo
la desconcentracin es una tcnica administrativa que consiste en el traspaso
6

Von Haldenwang (1990) realiza una interesante sntesis de las principales propuestas de
clasificacin de la descentralizacin. Abordamos aqu nicamente las que consideramos ms
relevantes.
7
Este tipo de descentralizacin se vincula a los procesos de reforma y modernizacin del
Estado, tratndose de una poltica propiciada en el marco de los procesos de ajuste estructural,
ya aludidos.
14

de la titularidad y el ejercicio de una competencia de un rgano administrativo a

otro rgano de la misma administracin pblica jerrquicamente dependiente.
Como nos explica Borja (1987) la desconcentracin puede implicar la creacin
de un servicio o de una unidad operativa, pero no pretende representar a la
sociedad del territorio. Segn Boisier:
() los organismos desconcentrados no necesitan una personalidad jurdica
propia (operan con la personalidad jurdica del ente central), ni tampoco
requieren un presupuesto propio (operan con los recursos traspasados por los
niveles superiores de la misma organizacin); sus normas administrativas y de
personal son las mismas que regulan la actividad del organismo al cual
pertenecen (1991:31).

En sntesis, la diferencia entre descentralizacin poltica y desconcentracin

administrativa reside fundamentalmente en las atribuciones reconocidas y el
grado de autonoma de las unidades descentralizadas. Dicha autonoma se
relaciona no slo con los recursos, sino tambin con el reconocimiento jurdico
y poltico de las unidades descentralizadas.
En

orden

de

simplificar

tanta

distincin,

De

Mattos

integra

lo

poltico/administrativo afirmando que la descentralizacin:

() implica una reforma de carcter poltico-administrativo, por la que se
pretende lograr una redistribucin territorial del poder, que permita poner fin al
centralismo decisorio, al que se responsabiliza por un conjunto de males que
aquejan a las comunidades locales (1990:51).

En otro orden, la delegacin consiste en la transferencia del ejercicio de

competencias, funciones o autoridad, expresamente autorizadas y por el
tiempo que determine el cuerpo legal. En derecho administrativo, supone la
traslacin por un ente u rgano superior a otro de nivel inferior del ejercicio de
una competencia, reteniendo el delegante la titularidad de la misma8.

La delegacin supone, por cierto, que la autoridad delegante est facultada por ley o
reglamento para realizar la delegacin. El acto de delegacin, con todo, se verifica en virtud de
un acto administrativo de carcter especfico. Por esta misma razn, la delegacin es
esencialmente revocable por la autoridad delegante.

15

Finalmente, la deslocalizacin sera el acto de trasladar desde un lugar a otro

del territorio actividades productivas, de servicio o de administracin, no
habiendo implicancias de tipo decisional, sino tan slo geogrficas. (Boisier,
1991)
CUADRO N1. Sntesis de conceptos y definiciones

CONCEPTO

DEFINICIN

EJEMPLO

DESCENTRALIZACIN

Proceso de carcter global que supone el reconocimiento

de la existencia de un sujeto y la transferencia de un
conjunto de competencias y recursos (financieros,
humanos y/o materiales) que ahora no tiene y que podr
gestionar autnomamente en el marco de la legalidad
vigente.

Los ejemplos que

aparecen
a
continuacin, se
aplican a esta
definicin
genrica.

Tipo de descentralizacin en la que se opera un traspaso

de poder y responsabilidades en sentido vertical desde
niveles superiores de la estructura del Estado, a unidades
subnacionales de naturaleza territorial (provincias,
municipios, gobiernos locales, etc.)

Transferencia de
los servicios de
educacin y salud
en la dcada 90.

DESCENTRALIZACIN
ESTATAL

DESCENTRALIZACIN
SOCIAL

DESCENTRALIZACIN
POLTICA

DESCONCENTRACIN
ADMINISTRATIVA

DELEGACIN

DESLOCALIZACIN

Tipo de descentralizacin que supone la apertura de

nuevos mbitos institucionales y el traspaso de poder y
responsabilidades desde el Estado hacia actores de la
sociedad civil ms o menos estructurados.

Comedores
comunitarios de
asociaciones
civiles (con
subsidio estatal)

Tipo de descentralizacin en que las autoridades a las

cuales se har la transferencia de competencias son
elegidas por los ciudadanos del territorio. Las
competencias transferidas y el manejo de los recursos son
ejercidos en forma autnoma por la autoridad local.

Barcelona
(con limitaciones)

Proceso mediante el cual se traspasan funciones y

procedimientos burocrticos a niveles subordinados dentro
de la organizacin. Puede implicar deslocalizacin
geogrfica, con el fin de acercar la gestin a los
ciudadanos, sin pretender representar a la sociedad del
territorio.

Centros de
Gestin y
Participacin

Proceso que implica la transferencia del ejercicio de

competencias, funciones o autoridad, expresamente
autorizadas y por el tiempo que determine el cuerpo legal.

Delegacin de
competencias
operada por
Dec.13/96

Acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio

actividades productivas, de servicio o de administracin,
sin implicancias de tipo decisional, sino slo geogrficas.

Proyecto de
traslado de la
Capital Federal a
Viedma.

Fuente: elaboracin propia

16

A partir de lo planteado podemos adelantar que el proceso de creacin de

Comunas en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se trata de un caso de
descentralizacin estatal peculiar, ya que nos encontramos frente a la
descentralizacin de la gestin de un gobierno local -una gran ciudad al decir
de Borja9- que para concretarse necesita de la institucionalizacin de un nivel
estatal de status inferior, comunas en este caso y de la creacin de instancias
poltico administrativas a las que sern transferidas funciones y recursos
(Bada, 2004).
En la segunda parte del trabajo analizaremos si se trata o no de un caso tpico
de descentralizacin poltica o si en definitiva, tal como planteamos en nuestra
hiptesis, permanecer en los mrgenes de una descentralizacin poltica
hbrida.
1.2 POR QU DESCENTRALIZAR?

Pese a algunos balances crticos, existe acuerdo en la literatura acerca de que

la descentralizacin ha alcanzado cierta legitimidad, especialmente en los
pases

europeos.

Las

principales

tendencias

que

empujan

hacia

la

descentralizacin, no slo a nivel del Estado nacional, sino tambin en las

reas metropolitanas y en las grandes ciudades seran (Borja, 1987; Boisier,
1991):
a) la crisis de representacin que se estara dando en el marco del Estado
moderno, a partir de la cual los mecanismos tradicionales de
representacin resultaran insuficientes y/o insatisfactorios, generando
una demanda por mayores espacios de autorrealizacin por parte de los
cuerpos organizados de la sociedad civil;
b) el carcter supuestamente tecnocrtico de las grandes administraciones
pblicas, que conducira a revalorizar la gestin descentralizada a travs
de programas y proyectos concretos;
c) las desigualdades territoriales, que estaran impulsando reivindicaciones
de carcter local o regional orientadas a igualar las condiciones de vida;

Borja (1987) distingue dos tipos de descentralizacin: la que se da en el marco del Estado
(Estado central, poderes locales y regionales) y la que se da en la gran ciudad (gobiernos
metropolitanos, grandes municipios, distritos, barrios o comarcas), destacando que las mismas
tendencias y razones que empujan a la descentralizacin lo hacen en uno y otro caso.
17

d) la revolucin cientfica y tecnolgica de los ltimos aos que estara

produciendo una nueva geografa industrial, incorporando procesos de
deslocalizacin, desconcentracin y eventualmente, descentralizacin
en las estructuras productivas;
e) la reestructuracin del orden econmico, por el cual el Estado se estara
viendo obligado a revisar sus estructuras polticas de gobierno,
empujando as a la descentralizacin;
f)

la revalorizacin de la participacin ciudadana en el mbito urbano,

como

una

nueva

estrategia

de

construccin

de

ciudadana

contempornea (Landau, 2008);

g) la reinvidicacin de una nueva forma de gestin participativa en el
marco de las ciudades metropolitanas, impulsada por los tericos de la
governance urbana10.
Coincidimos con De Mattos (1990) en que los tems (d y e) tienen como marco
de referencia el pensamiento neoliberal, que propici las olas de reforma y
modernizacin
internacionales,

estatal

impulsadas

por

los

cuyas

estrategias

centrales

organismos
eran

de

crdito

desburocratizacin,

privatizacin y descentralizacin. Lo cual constituye un elemento fundamental

para comprender el contexto en que se impulsaron y multiplicaron las polticas
de descentralizacin.

10

Para ampliar ver Borja y Castells (1996).

18

CAPTULO 2
AN TEC EDE NTE S

D E L A P O L T I C A DE DE S C E N T R AL I Z ACI N E N L A

A U T N OM A

DE

C I U D AD

B UE N OS A I R E S

INTRODUCCIN
En este captulo presentaremos los antecedentes y el punto de partida del ciclo
de vida de nuestra cuestin11: quin la reconoce y plantea como problemtica;
cmo se posicionan los diferentes actores en torno a la misma y cules son los
recursos que disponen para hacer viables tales posturas.
Si bien nuestro perodo de anlisis comprende desde la conformacin de la
Convencin Estatuyente en el ao 1996 hasta fines del 2010, consideramos
pertinente retroceder unos aos ms, con el fin de identificar la presencia de
este tema en la agenda de los actores de la poca.
2.1 HABA UNA VEZ UNA CIUDAD NO AUTNOMA

Con anterioridad a alcanzar su autonoma en el ao 1994, la Ciudad de Buenos

Aires dependa del Gobierno Nacional. Su autoridad mxima era el Presidente
de la Nacin, quien designaba un Intendente que ejerca un poder delegado por
aquel12. El rgano legislativo era el Congreso de la Nacin quien delegaba sus
funciones legislativas locales en el Concejo Deliberante13, de sesenta
miembros elegidos por el voto popular. Un tercer nivel de gobierno estaba
constituido por catorce Consejos Vecinales, conformados por nueve vocales
elegidos por los vecinos de las respectivas zonas en las que se divida la
Ciudad, de acuerdo con las secciones electorales.
La estructura institucional, normas de designacin y eleccin y las atribuciones
de cada nivel de gobierno, estaban establecidas en la Ley Orgnica de
Municipalidades del ao 1972 (Ley N19.887). La misma en su art. 3 dispona

11

Ver definicin en Captulo 1, Introduccin.

De acuerdo con el art. 86 inc. 3 de la Constitucin Nacional antes de la reforma del 94, el
Presidente de la Nacin es el jefe inmediato y local de la capital de la Nacin.
13
Segn el art. 67, inc. 27 de la mencionada Constitucin, entre las atribuciones del Congreso
Nacional se encuentra: ejercer una legislacin exclusiva en todo el territorio de la capital de la
Nacin.
12

19

que los rganos institucionales del gobierno municipal son: a) concejo

deliberante, b) departamento ejecutivo y c) consejos vecinales.
En lo que a nuestro tema se refiere, en el artculo 44 de la mencionada ley se
enumeran las atribuciones de los Consejos Vecinales entre las que se
destacan:
estimular la participacin comunitaria;
informar y asesorar respecto del estado y necesidades del vecindario,
colaborando en la formulacin de programas de inters comunal;
prestar servicios para la conservacin y mantenimiento de plazas y
paseos, cercos y veredas, recoleccin de residuos, barrido y limpieza e
inspeccin de higiene;
realizar la ejecucin de obras dentro de su jurisdiccin, cuando estas
cuenten con la financiacin directa del vecindario;
controlar la gestin de los servicios y obras14.
La ltima dictadura militar (1976-1983) procedi a cerrarlos, pero en 1985 con
la restauracin democrtica, fueron nuevamente reactivados comenzando a
funcionar en cada uno de ellos oficinas desconcentradas del Registro Civil y de
la Direccin General de Rentas. Tras la aprobacin de la Constitucin de la
Ciudad Autnoma de la Ciudad de Buenos Aires en el ao 1996, fueron
disueltos en forma definitiva15.
Por diversos motivos, entre otros la ausencia de competencias claras y la falta
de autonoma en el manejo de recursos, la experiencia de estos consejos no
dej un recuerdo favorable. En la visin compartida de aquellos aos, eran una
especie rganos intermediarios sin demasiada eficacia16.
Tener presente esta apreciacin resulta interesante a la luz de la inminente
instauracin del rgimen de comunas en la Ciudad.
14

Una lectura atenta de las mismas nos advierte acerca de su innegable condicin de
antecedente inmediato de los que luego sern los Centros de Gestin y Participacin. Pirez
(1996) considera que estos Consejos Vecinales constituan una forma de gobierno
descentralizado.
15
El artculo 140 de dicha Constitucin derogaba las normas preexistentes que pudieran
oponerse a la misma. Entre ellas, la Ley Orgnica de Municipalidades, que haba dado origen a
dichos Consejos.
16
Para un anlisis crtico de los Consejos Vecinales ver Pirez (1996), Grillo (1996), Del Brutto
(1986).
20

2.2 BUENOS AIRES BUSCA SU IDENTIDAD

La crtica situacin financiera que viva la Ciudad, cuya administracin se

encontraba a cargo del Intendente Carlos Grosso, sumada a las sospechas de
corrupcin que pusieron en primer plano la discusin respecto de la legitimidad
del Intendente, constituyeron parte del contexto en el que las diversas fuerzas
polticas comenzaron a alzar sus voces en aras de una modificacin
institucional en la Ciudad capital. (Dufour, 1999). En esta lnea, la UCR y el
Frente Grande fueron quienes encabezaron e impulsaron la demanda de
delinear una nueva configuracin institucional para la Ciudad propiciando su
autonoma. Sus principales objetivos eran por un lado, lograr la autonoma
institucional de la Ciudad, de manera que los ciudadanos pudieran elegir en
forma directa a sus autoridades y por el otro, organizar su gobierno en forma
descentralizada17. Por su parte el Partido Justicialista -oficialismo de aquel
entonces- no contaba con incentivos para avanzar en el mismo sentido18.
Esta circunstancia coincidi de alguna forma con los procesos de reforma del
Estado que se estaban dando en diversos pases y con una revalorizacin del
mbito local, producto de la denominada crisis de representacin y del
supuesto distanciamiento entre representantes y ciudadanos. (Blutman, 1999)
Por aquel entonces el debate giraba en torno de reconsiderar el status jurdicopoltico de la Ciudad con el objeto de lograr una mejora en la calidad de vida de
los ciudadanos.
Mientras tanto, el denominado Pacto de Olivos -acuerdo entre las dos
principales fuerzas polticas del momento: UCR y PJ- abri las puertas a la
reforma de la Constitucin Nacional. Respecto del tema que nos ocupa, la UCR

17

La historia de la reforma institucional de la Ciudad de Buenos Aires, seor presidente, como

bien sabe, no comenz el 30 de junio. Desde el retorno mismo de la democracia, all por 1983,
comenz a forjarse en la dirigencia poltica de la ciudad la conviccin de que las herramientas
institucionales con las que ella contaba eran insuficientes para dar respuestas concretas a las
demandas de los hombres y mujeres. Intervencin Convencional Jorge Martn Arguello, en
Diario de Sesiones. Convencin Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, 19 de setiembre
de 1996.
18
Histricamente en las contiendas electorales, la Ciudad de Buenos Aires se comport como
opositora al Partido Justicialista. Lo nico que poda inducir al PJ a evaluar esta opcin era la
posibilidad de lograr a cambio, en el marco de algn acuerdo, la eliminacin de la clusula de
la Constitucin que prohiba la reeleccin presidencial.
21

exiga la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires y conceda a cambio la

posibilidad de reeleccin del por entonces presidente Carlos Menem.
La Ciudad finalmente alcanz su autonoma formal en el ao 1994 con la
reforma de la Constitucin Nacional que en su artculo 129 conceda la
autonoma poltica de la CABA19. Este artculo dispona por un lado la sancin
de una ley que garantizara los intereses del Estado Nacional mientras la
Ciudad fuera la capital de la Nacin y por el otro, la convocatoria para la
eleccin de una Convencin Estatuyente que dictara el Estatuto Organizativo
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, hoy Constitucin de la Ciudad.
En el espacio de debate abierto por la reforma constitucional se evidenciaron
las discrepancias existentes tras el tmido consenso descentralizador20. Las dos
dimensiones de conflicto giraban en torno de qu y cmo descentralizar.
Respecto del qu, el PJ, el FREPASO y una minora de la UCR proponan una
descentralizacin poltica. En tanto la UCR mayoritaria, consideraba slo una
descentralizacin administrativa y territorial. En relacin al cmo, los principales
desacuerdos versaban sobre el nmero de unidades descentralizadas a
crearse y los criterios para su delimitacin. Veremos ms adelante que estas
lneas de conflicto entorpecern durante mucho tiempo las posibilidades de
avance del proceso.
Dos aos despus de la reforma constitucional, en junio de 1996 se eligi por
primera vez en forma directa al Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, junto a los convencionales encargados de redactar la Constitucin de la
Ciudad.
A nuestro entender es en el contexto de esta eleccin que el problema de la
descentralizacin se convierte definitivamente en una cuestin. Como plantean
19

La ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo, con facultades

propias de legislacin y jurisdiccin, y su jefe de gobierno ser elegido directamente por el
pueblo de la ciudad. Una ley garantizar los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad
de Buenos Aires sea capital de la Nacin. En el marco de lo dispuesto en este artculo, el
Congreso de la Nacin convocar a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que,
mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus
instituciones (Constitucin Nacional, Art. 129)
20
Vale destacar que ms all de algunas coincidencias generales, el grado de
descentralizacin y autonoma propuesto no resultaba homogneo. Para profundizar ver
Blutman (1996) quien realiza una comparacin de los distintos proyectos de reforma del status
jurdico de la Ciudad de Buenos Aires.
22

Oszlak y ODonnell (1984: 109) cuando un asunto comienza a formar parte de

la agenda social, es decir cuando muchos actores consideran que se puede
decir o hacer algo respecto de l, se convierte en una cuestin. En nuestro
caso, si bien en el inicio de su ciclo vital no encontramos indicios de demanda
social, vemos cmo las lites polticas buscan instalar el tema en la agenda,
presentando

sus

propuestas

durante

la

campaa

electoral,

con

el

convencimiento de que algo poda hacerse al respecto21.

Estudios relativos a la formacin de la agenda del gobierno destacan dos
posibles dinmicas: una de ella tiene lugar cuando las necesidades y
demandas de grupos particulares suscitan la atencin y terminan siendo
considerados de inters general; otra, cuando determinados problemas
independientemente o no de si han despertado la atencin de la comunidad
poltica, logran la atencin de polticos y son aceptados como objetos de su
intervencin (Aguilar Villanueva, 1996). Nuestro caso de anlisis se encuadra
en esta segunda alternativa. Cuando la cuestin se instala como tal en la
agenda poltica, la mayora de los ciudadanos de la CABA se encontraba al
margen de esta discusin.
Debieron pasar varios aos hasta que algunas asociaciones vecinales y
vecinos independientes comenzaran a tener algn grado de protagonismo,
fundamentalmente en el proceso de sancin de la Ley de la Comunas y en el
denominado proceso de transicin hasta su puesta en marcha definitiva.
2.3 LA CONVENCIN ESTATUYENTE

El nuevo status institucional de la Ciudad gener un escenario propicio para la

multiplicacin de reflexiones acerca de la nueva forma de organizacin que la
misma deba darse. La idea de implementar un proceso de descentralizacin
encontr numerosos seguidores que consideraron oportuno instalarla en el
centro del debate.

21

Blutman (1999), resume las principales propuestas en competencia, que en conjunto

conforman un abanico en el que en un extremo podemos ubicar a la UCR (con una idea ms
cercana a la desconcentracin administrativa a nivel barrial) y al PJ que, aunque auspiciaba la
creacin de Consejos Zonales cuyos integrantes seran elegidos por los vecinos, determinaba
que los alcaldes seran elegidos por el Jefe de Gobierno, y por el otro al FREPASO y a NUEVA
DIRIGENCIA, con propuestas ms cercanas a una descentralizacin poltica.
23

Este consenso preliminar se tradujo en diversos proyectos que los partidos

polticos fueron instalando en la arena parlamentaria. Sin embargo, como
veremos, este consenso bsico, distaba de ser equivalente en los detalles ms
puntuales de la propuesta descentralizadora.
MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES

Antes de avanzar, nos parece conveniente realizar una aclaracin. En este

ttulo y cada vez que se repita- con la expresin actores polticos estamos
haciendo referencia a aquellos actores sociales cuyo mbito de interaccin
especfico es el sistema poltico, en el ms genrico de los sentidos. Por otra
parte, al hablar de relevantes recuperamos la nocin weberiana segn la cual
la relevancia no depende en s misma del objeto, sino del punto de vista del
investigador, de la puesta en juego de sus valores (Archenti, Aznar; 1988: 92).
En este caso, el criterio utilizado para determinar la relevancia de los actores
polticos y definir un particular recorte, es su participacin en el rgano
legislativo local.
Retomando, el 30 de junio de 1996 se realizaron las primeras elecciones para
elegir en forma directa al Jefe de Gobierno de la Ciudad. La frmula radical De
la Ra-Olivera result la ganadora con el 39% de los votos. En la eleccin de
convencionales, result ganadora la lista del FREPASO22 que, con el 34,71%
de los votos obtuvo 25 bancas. El segundo lugar lo ocup la UCR con el
27,24%, adjudicndose 19 bancas. El Partido Justicialista con el 15,05% y el
Partido Nueva Dirigencia con el 8,18%, obtuvieron 11 y 5 bancas
respectivamente.
Este resultado refleja una moderada fragmentacin de la representacin local,
con un predominio leve de las fuerzas polticas cercanas al centro y
centroizquierda del espectro ideolgico.

22

El FREPASO haba surgido en 1994 como una coalicin de distintas fuerzas polticas (Frente
Grande, PAIS y Unidad Socialista) erosionando el histrico bipartidismo a nivel nacional. Haba
triunfado en el distrito en las elecciones nacionales de 1994 y 1995.
24

Cuadro N 2. Composicin Convencin Estatuyente (1996)

PARTIDO
ALIANZA

ORIENTACIN
23
IDEOLGICA

NMERO
LEGISLADORES

PRINCIPALES
24
REFERENTES

FREPASO

Centroizquierda

25

Norberto La Porta/
Graciela F. Meijide

19

Fernando de la Ra/
Miguel Inchausti

UCR

Centro (2 lneas)

25

PJ

Centroderecha

11

Jorge Dominguez/
Carlos Ruckauf

NUEVA DIRIGENCIA

Derecha

Gustavo Beliz/
Patricia Bullrich

Fuente: elaboracin propia

EL DEBATE

En relacin con las principales posturas en discusin, la posicin oficial de la

UCR, sostenida por el jefe de bloque Miguel Inchausti y apoyada por el
entonces Jefe de Gobierno, Dr. De La Rua, planteaba la necesidad de
implementar

una

descentralizacin

slo

territorial

administrativa,

argumentando la dispersin del poder que podra generar un tipo de

descentralizacin poltica26.

El electo Jefe de Gobierno poco tiempo atrs

haba declarado:
Por

ello

descartamos

la

posibilidad

de

establecer

mecanismos

de

descentralizacin poltica. La dispersin del poder poltico, de la unidad del

mando administrativo y la transferencia integral de las funciones del Estado a
zonas descentralizadas, tratndose de una regin geogrfica pequea y
sumamente interrelacionada, generara un verdadero caos en el gobierno
autnomo (De La Ra, 1996).

El resto de las fuerzas polticas con representacin en la Convencin

(FREPASO27, Nueva Dirigencia28, PJ29 y otro sector de la UCR30,) apoyaba una
23

Partiendo de un continuo izquierda-derecha, ubicamos a los partidos o alianzas electorales,

en funcin de su posicionamiento predominante en el tiempo.
24
Consideramos a los candidatos a Jefe de Gobierno y el primer candidato a Convencional
Estatuyente.
25
Durante estos aos al interior del partido se distinguen dos posicionamientos: uno ms
cercano al centroderecha (delarruismo) y otro al centroizquierda.
26
Ver Dufour (1999) y proyectos presentados por los convencionales Mara Jos Lubertino
(745-E), Elsa Kelly y otros (693-E; 695-E; 696-E; 697-E) y Miguel Inchausti y otros (775-E).
27
Ver proyectos de Nstor Bilancieri y otros (915-); Jorge D. Arguello (259-Ey 491-E); Nilda
Garre y otros (803-E) y Marcelo Escolar y otros ((260-E)
28
Ver proyectos de Jorge M. Arguello (311-E, 328-E y 366-E)
25

descentralizacin territorial, administrativa y poltica. Este tibio acuerdo se dilua

en torno al nmero de unidades descentralizadas a ser creadas. Estas y otras
diferencias fueron puestas de manifiesto en las discusiones desarrolladas en
primer lugar en la Comisin de Descentralizacin y Participacin Vecinal,
presidida por Elsa Kelly (UCR) y luego en el plenario de la Convencin
Estatuyente31.
Las discusiones sobre el tema de la descentralizacin tuvieron en todo momento
como teln de fondo el sistema electoral de la Ciudad. Una vez alcanzado un
acuerdo parcial sobre este ltimo tema mediante la definicin del mbito
territorial de la ciudad para la eleccin de Jefe y Vicejefe () fue posible avanzar
con la tarea de la Comisin de Descentralizacin. (Kelly, E., 2006:159)

Luego de idas y venidas, la Comisin logr consensuar un dictamen de

mayora32, al que se oponan dos de minora33. El despacho de mayora era
producto del consenso que las dos fuerzas mayoritarias haban logrado
alcanzar, conocido como el Pacto de Palermo. El convencional Escolar
(FREPASO) as lo destacaba:
En este sentido deseo rescatar el arduo trabajo que se desarroll en la comisin
para obtener consenso sobre un tema que no es ciertamente cualquier tema: el
de la descentralizacin. Cmo se arrib a este consenso? Encontrando un
punto intermedio que no comprometiese las opiniones fundamentales de la
bancada radical y la bancada del Frepaso34.

La presidenta de la Comisin agregaba:

Los acuerdos alcanzados tuvieron por objeto establecer un sistema gradual de
descentralizacin, pero determinando al mismo tiempo los principios bsicos
tendientes a garantizar tanto el carcter participativo del gobierno como el

29

Ver proyectos de Ral Garr (11-E); Ins Prez Suarez ( 205-E) y Juan Manuel Arnedo
Barreiro y Carlos Ruckauf (35-E)
30
Ver proyectos de Antonio Macris (174-E); Oscar Shuberoff y Mara Elena Lpez (471-E) y
Jorge Canata (794-E).
31
Ver La Convencin se divide frente a un tema conflictivo, en Clarn 12 de agosto de 1996.
32
Firmado por los convencionales Zaffaroni, Lubertino, Barbagelata, Carro, Ibarra, Jozami,
Kelly, Puy, Riopedre (FREPASO-UCR)
33
Uno correspondiente al PJ y otro de Nueva Dirigencia.
34
Ver intervencin Convencional Marcelo Escolar, en Diario de Sesiones. Convencin
Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, 19 de setiembre de 1996.
26

resguardo de la unidad en la conduccin del gobierno de la Ciudad dndole una

coherencia en los planos poltico, cultural, social y econmico. (Kelly, 2006: 159)

La comisin resolvi tambin que cuestiones como el nmero de comunas, su

delimitacin

geogrfica

dems

detalles

de

organizacin

para

su

implementacin efectiva, fueran resueltos por la Legislatura de la Ciudad de

Buenos Aires mediante la sancin de una ley35.
Lo que yo propuse fue que hubiera una delegacin a la Legislatura de la Ciudad
de Buenos Aires, para que por ley definieran aquellas competencias y aquellas
situaciones como el nmero () y detalles vinculados con las comunas, que era
muy difcil ponerse de acuerdo con todos en ese momento () Nunca me
imagin que no cumplieran con el plazo. Se ve que no queran cumplir con el
plazo. Se pusieron todos de acuerdo en no cumplirlo.
Testimonio Elsa Kelly

Al respecto vale destacar la posicin de Nueva Dirigencia, en voz de la

convencional Patricia Bullrich, posicin acompaada por el PJ, quienes se
oponan a la clusula transitoria del despacho de mayora, la cual planteaba
que La primera eleccin de los miembros del rgano establecido en el artculo
130 tendr lugar en un plazo no menor de cuatro aos ni mayor de cinco aos,
contados desde la sancin de esta Constitucin 36. Ambos bloques se negaban
a establecer un plazo para las elecciones comunales, ya que ello obligaba a la
Legislatura a tratar un proyecto de ley en un determinado tiempo. Enfatizando
esta idea, el convencional Garr (PJ) en una intervencin premonitoria
consideraba:
Segn tengo entendido, en el despacho de la Comisin de Poder Legislativo se
ha consagrado como requisito bsico para la sancin de esa ley que sea
aprobada por dos tercios del cuerpo. As estamos prcticamente estructurando
una clusula cerrojo bastante complicada. En efecto, si no se alcanza el
consenso de los dos tercios de la Legislatura para la aprobacin de la ley que
debera poner en funcionamiento ese mecanismo electoral, corremos el riesgo
35

Una ley sancionada con mayora de dos tercios del total de la Legislatura establece su
organizacin y competencia, preservando la unidad poltica y presupuestaria y el inters
general de la Ciudad y su gobierno. Esa ley establece unidades territoriales descentralizadas,
cuya delimitacin debe garantizar el equilibrio demogrfico y considerar aspectos urbansticos,
econmicos, sociales y culturales. Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, art. 127.
36
Que luego ser la Clusula Decimosptima de la Constitucin.
27

de que entre el cuarto y el quinto ao no suceda nada y el proceso de

descentralizacin se postergue mucho ms all de 200137.

Por ese entonces se especulaba que como parte del acuerdo entre la UCR y el
FREPASO, el Jefe de Gobierno comenzara con la desconcentracin
administrativa y recin cuando hubiera finalizado su mandato, podra
concretarse la descentralizacin poltica38. Esto de alguna forma conciliaba el
avance logrado por la Estatuyente, determinando el carcter poltico de la
descentralizacin, con la posicin que histricamente haba defendido De La
Ra ms proclive a avanzar en una desconcentracin administrativa.
2.4 RECAPITULANDO

Los actores involucrados en esta etapa, con alguna presin del Jefe de
Gobierno de turno, no lograron alcanzar el consenso necesario respecto de los
detalles ms puntuales que implicaba descentralizar la gestin de la Ciudad.
La Convencin Estatuyente logr avanzar en un acuerdo bsico -organizar la
Ciudad en comunas- y en establecer un conjunto de elementos que actuaran
como orientadores y lmites del proceso. Pero su interaccin dio como
resultado que la resolucin de la cuestin, fuera postergada y eventualmente
encomendada a la sancin de una futura ley.
Recordemos que un problema se resuelve cuando desaparece como tal y deja
de formar parte de la agenda social. Ms all de las intenciones de los actores
protagonistas de esta etapa, debern pasar muchos aos hasta que finalmente
el tema se encamine hacia lo que podramos considerar su resolucin
definitiva.
Podramos preguntarnos

por el momento,

por qu

los estatuyentes

incorporaron este instituto en la Constitucin de la Ciudad. Algunos aventuran

que el espritu de los 90, con su impronta descentralizadora de corte
neoliberal, impregn fuertemente el trabajo de la Estatuyente. Sin embargo,
contrariamente a aquel supuesto, la mayora de los convencionales en sus
37

Ver intervencin convencional Ral Garr, en Diario de Sesiones. Convencin Constituyente

de la Ciudad de Buenos Aires, 19 de setiembre de 1996.
38
Ver De la Ra crea ms comunas, en Clarn, 30 de diciembre de 1996.
28

intervenciones se

hizo

eco

de

la

necesidad de acortar la

brecha

representantes-representados, buscando promover una mayor participacin

ciudadana. Ello parece reflejar en todo caso una mayor influencia de las
corrientes promotoras de la democracia participativa.
Cuando planteamos la estrecha relacin entre estas teoras de la governance
urbana y los cambios operados en la Ciudad de Buenos Aires no estamos
planteando que los estatuyentes basaran sus planteos en ellas, ni que las
conocieran, pero s que los problemas centrales que stas plantean (mayor
cercana entre gobernantes y gobernados, control de los ciudadanos a los
funcionarios, inclusin de la participacin, etc.) guiaban a las racionalidades
polticas en el proceso de autonomizacin y sancin de la Constitucin (Landau,
2008: 73)

No es menos cierto que las experiencias aparentemente exitosas (Barcelona,

entre las ms citadas) fueron fuente de inspiracin y referencia obligada en
todos los mbitos de discusin tanto polticos como acadmicos.
Otra lnea a considerar es la que postula que las comunas son un imperativo de
la Constitucin Nacional. Algunos problemas caen dentro del permetro de las
obligaciones constitucionales del Estado y exigen slo el cumplimiento cabal de
las

responsabilidades

estatales

(Aguilar

Villanueva,

1996:23).

El

reconocimiento que la Constitucin Nacional en su artculo 5 hace del rgimen

municipal que cada provincia deba asegurar, propici la posibilidad de avanzar
en esta lnea39. As los estatuyentes habran adoptado el rgimen de las
comunas para garantizar el rgimen municipal de la Ciudad de Buenos Aires.
Siguiendo una lnea argumentativa similar, hay quienes consideran que la
organizacin de la gestin en comunas apunta a dar cumplimiento al artculo
1 de la Constitucin de la Ciudad cuando, entre otras cosas, determina que la
Ciudad organiza sus instituciones autnomas como democracia participativa40.

39

Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano,
de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional; y que
asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo de
estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus
instituciones (Constitucin Nacional, artculo 5).
40
La Ciudad de Buenos Aires, conforme al principio federal establecido en la Constitucin
Nacional, organiza sus instituciones autnomas como democracia participativa y adopta para
su gobierno la forma republicana y representativa. Todos los actos de gobierno son pblicos.
29

As las instituciones autnomas seran las comunas, que deberan organizarse

siguiendo el principio de la democracia participativa. Esta es la postura que
defienden algunas organizaciones vecinales.
Sin lugar a dudas, la Convencin Estatuyente de la Ciudad gener como
producto final una Constitucin moderna y progresista, que introdujo notables
avances en el reconocimiento de derechos y garantas, as como tambin en lo
que a la organizacin poltica de la Ciudad se refiere. La incorporacin del
rgimen de comunas, an con imprecisiones y ausencia de acuerdos, resulta
una prueba indiscutible de ello.

Se suprimen en los actos y documentos oficiales los ttulos honorficos de los funcionarios y
cuerpos colegiados (Constitucin de la Ciudad, Artculo 1)
30

CAPTULO 3
LA

E V O L U C I N D E L A P O L T I C A DE DE S CE NT R AL I Z AC I N (1996 -2010)

INTRODUCCIN
Durante el proceso de resolucin de una cuestin, la misma se puede ir
redefiniendo, as como tambin la naturaleza y composicin de los actores
pueden variar a lo largo del tiempo. A su vez, pueden generarse procesos
internos al Estado mismo, principalmente modificaciones en la estructura
organizativa,

atribucin

de

competencias,

asignacin

de

recursos

modificaciones presupuestarias. (Oszlak y ODonnell, 1984: 119)

En este punto desarrollaremos lo que entendemos por ciclo de vida de la
poltica de descentralizacin. Para ello tomaremos como puntos de corte, las
sucesivas gestiones de los Jefes de Gobierno durante el perodo elegido para
el anlisis: 1996-2010.
Para cada uno de ellos tendremos especialmente en cuenta:

el mapa de actores sociales en interaccin y sus tomas de posicin

respecto de la cuestin;

la toma de posicin estatal (distinguiendo el Poder Ejecutivo del

Legislativo), considerando los siguientes indicadores: las modificaciones
introducidas

en

la

estructura

organizativa

otras

decisiones

gubernamentales vinculadas;

acontecimientos relevantes del contexto socio poltico.

3.1 LA GESTIN DE LA RUA-OLIVERA (1996-2000)

Fernando de la Ra, primer Jefe de Gobierno electo de la Ciudad, asumi su

cargo el 6 de agosto de 1996.
La Convencin Estatuyente que haba comenzado a sesionar en el mes de
julio, sancion el 1 de octubre de ese ao, la flamante Constitucin de la
Ciudad Autnoma.

31

De acuerdo con lo establecido en su clusula transitoria vigesimotercera, las

instituciones del rgimen municipal deban continuar vigentes hasta tanto se
conformara la primera Legislatura de la Ciudad. Dado que la primera eleccin
legislativa para este cuerpo representativo se realiz el 27 de octubre de 1997,
el Jefe de Gobierno debi iniciar su gestin acompaado por el Concejo
Deliberante.
MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES II

En estos aos se produjo el acuerdo entre la UCR y el FREPASO que dio

nacimiento a la ALIANZA (Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educacin),
la cual se present por primera vez como frmula electoral en las elecciones
legislativas de octubre de 1997.
En la Legislatura local la ALIANZA obtuvo un importante triunfo. El porcentaje
de votos alcanzado (56%) le permiti alzarse con 37 de las 60 bancas que
estaban en juego, lo que la convirti en la mayora absoluta del cuerpo
parlamentario. Por su parte, el PJ comparta con el partido Nueva Dirigencia
liderado por Gustavo Beliz, el segundo lugar legislativo, con 11 bancas cada
uno al haber obtenido un 17,20% y 17,01% de los votos respectivamente. En
un lejano tercer puesto, la Alianza UNIN POR TODOS liderada por Patricia
Bullrich, con el 1,88% obtena una banca.
Resulta ilustrativo para nuestro anlisis que las fuerzas polticas que
conformaban la ALIANZA, a pesar de haber compartido una lista conjunta,
funcionaran en bloques separados. Veremos que cada uno de ellos
desarrollar estrategias especficas a partir de la disponibilidad diferenciada de
recursos. Como se seal en la etapa de la Convencin Estatuyente, las filas
de la UCR no mostrarn un comportamiento homogneo.

32

Cuadro N 3. Composicin Legislatura Portea (Diciembre 1997)

41

PARTIDO

ORIENTACIN

ALIANZA

IDEOLGICA

NMERO
LEGISLADORES

PRINCIPALES

FREPASO

Centroizquierda

19

Anbal Ibarra
Eugenio Zaffaroni

UCR

Centro

18

Lautaro G. Batalln
Marta Oyhanarte

PJ

Centroderecha

11

Guillermo Oliveri
Juliana Marino

NUEVA DIRIGENCIA

Derecha

11

Gustavo Bliz
Enrique Rodrguez

UNIN POR TODOS

Derecha

Jorge Argello

REFERENTES

Fuente: elaboracin propia

El Cuadro N 3 muestra la continuidad de la fragmentacin partidaria

observada en la etapa de la Convencin, con la novedad de la formacin del
interbloque de la ALIANZA. Esta distribucin de fuerzas polticas resultaba
claramente favorable para el Jefe de Gobierno en ejercicio, ya que en principio
le aseguraba una mayora legislativa propia.
LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA: PRIMEROS PASOS DE UN LARGO CAMINO

La nueva gestin autnoma, a la par que se desarrollaban las deliberaciones

en la Convencin, inici el camino de la descentralizacin de la gestin,
propuesta que haba proclamado reiteradamente durante la campaa electoral
bajo la premisa de acercar el gobierno a los barrios. La idea inicial defendida
por el Jefe de Gobierno, era acercar las reparticiones administrativas al
ciudadano y desconcentrar actividades del gobierno central, con el propsito de
facilitar la gestin de los trmites y como corolario, aumentar la calidad de vida
de los vecinos.
Durante esos primeros aos un conjunto de normas fueron dando forma y
contenido al naciente proceso de descentralizacin.
Entre las primeras medidas tomadas, el Decreto N 13/GCBA/96 deleg al
Vicejefe de Gobierno -por aquel entonces Enrique Olivera- la elaboracin del
41

Los legisladores de la primera Legislatura duraron en sus funciones, por nica vez, desde el
10 de diciembre de 1997 hasta el cese del mandato del primer Jefe de Gobierno electo (agosto
de 2000).
33

Plan de la Ciudad y un Programa de Descentralizacin administrativa 42. En esta

lnea, unos meses despus y mediante el Decreto N 213/GCBA/96 se cre la
Subsecretara de Descentralizacin, dependiente de la Vicejefatura de
Gobierno, entre cuyos objetivos se destacaba impulsar el proceso de
descentralizacin de funciones del rgano ejecutivo. Por intermedio de esta
norma se crearon tambin diecisis Centros de Gestin y Participacin (CGP)
como organismos fuera de nivel43.
Al poco tiempo se cre el Consejo de Descentralizacin y Modernizacin de la
Ciudad

de

Buenos

Aires,

conformado

por

el

Subsecretario

de

Descentralizacin, los Directores Generales de las unidades dependientes de

esta Subsecretara y un representante de cada una de las Secretaras que
conformaban el Gobierno de la Ciudad44.
Una vez aprobada la Constitucin de la Ciudad y con el objeto de readecuar la
dependencia funcional de los CGP para un mejor desarrollo de sus actividades,
se les otorg rango de Direccin General45.
La flamante Constitucin, que en su Ttulo Sexto formaliz la creacin de un
rgimen de comunas, determinaba asimismo que hasta que se produjera la
primera eleccin de autoridades comunales, el Poder Ejecutivo deba adoptar
medidas que facilitaran la participacin social y comunitaria en el proceso de
descentralizacin46.
En esa lnea se fue generando un cuerpo normativo tendiente a en una primera
etapa, desconcentrar algunos servicios, con miras a avanzar en la futura
descentralizacin una vez sancionada la ley correspondiente. As entre las
funciones delegadas a los Directores Generales de los CGP se destacaban:
ejercer la conduccin administrativa y funcional de los centros; recibir reclamos,
42

Los considerandos del Decreto postulan: () que adems, resulta indispensable

descentralizar determinadas prestaciones y servicios, con el propsito de lograr una mayor
celeridad en la tramitacin, toma y ejecucin de decisiones, acercando el gobierno de la ciudad
a la gente y facilitando la participacin. La fecha de sancin de este Decreto es 06/08/1996,
esto es el mismo da que el Jefe de Gobierno asumi sus funciones.
43
Ver Anexo III
44
Resolucin N1/GCABA/VJG/96
45
Y se estableci una
doble dependencia: funcional de la Direccin General de
Descentralizacin, y administrativa de la Direccin General de Relaciones con la Comunidad,
siempre en el mbito de la Subsecretara sealada. Ver Decreto N 483-GCABA-96.
46
Ver Constitucin de la Ciudad, clusula decimosptima.
34

quejas y denuncias de los vecinos relacionadas con la administracin de la

Ciudad; brindar informacin actualizada referente a servicios y trmites;
coordinar la prestacin de servicios a cargo de otras dependencias en los CGP;
convocar y organizar actividades de participacin a nivel local47.
Ms adelante, el Decreto N850/GCABA/97 cre el Cuerpo de Delegados
Comunales que segn la propia norma, tendra la funcin de asesorar al Jefe
de Gobierno en la articulacin de una agenda de gobierno para cada Centro de
Gestin y Participacin, interviniendo a tal efecto en la fiscalizacin de las
acciones, as como en la relacin con las instituciones comunitarias zonales 48.
Una norma que va a ser fundamental en la futura evolucin de los Centros de
Gestin y Participacin es el Decreto N 1958/GCBA/98. Este Decreto aprob
una estructura organizativa para los CGP N 3, 7 y 13. A modo de experiencia
piloto se crearon las Direcciones de i) Desarrollo y Mantenimiento Barrial, ii)
Desarrollo Socio Cultural, iii) Informacin y Atencin a los Vecinos.
A su vez dispuso cada CGP:
la ejecucin de los Servicios de Gestin Desconcentrada discriminados
en funcin de las Direcciones mencionadas (Ver Anexo II);
la conformacin de un Consejo Consultivo Honorario integrado por
entidades y asociaciones registradas a tal fin, cuyas funciones seran
las de presentar iniciativas y propuestas y realizar un seguimiento de
las prestaciones pblicas;
la puesta en marcha de un Sistema de Ventanilla nica;
la creacin de una Unidad polivalente encargada de ejercer el poder de
polica local;
las responsabilidades de los Delegados Comunales.

47

Resolucin N2/GCABA/VJG/97
Estos funcionarios eran designados y removidos por el Jefe de Gobierno, recibiendo una
retribucin equivalente a la de Director General. Las responsabilidades de este cuerpo sern
especificadas ms tarde mediante el Decreto 1958-GCBA-98 que comentaremos ms
adelante. De acuerdo con informacin obtenida en entrevistas, la creacin de este cuerpo tuvo
una justificacin netamente poltica.
48

35

Segn vemos, esta norma deleg en los Centros de Gestin y Participacin

una serie de competencias, aumentando notablemente su importancia en la
gestin de la Ciudad.
Al ao siguiente, se crearon las unidades de mantenimiento urbano menor en
cada CGP49, as como tambin se comenz a instrumentar el Sistema de
Ventanilla nica50.
Hacia fin de ao y luego de una evaluacin favorable de la experiencia piloto ya
comentada, la estructura organizativa fue extendida al resto de los CGP51.
Asimismo, la desconcentracin de algunas funciones fue propiciada por la
transferencia de la Mesa de Entradas, Salidas y Archivo y la Guardia de Auxilio,
a la Subsecretara de Descentralizacin52.
Nosotros creamos los CGP, descentralizamos competencias y otorgamos
recursos para la prestacin de los servicios, en la idea de que en un ao tena
que ser completado el proceso, en forma constitucional.
Testimonio Enrique Olivera

La evolucin de esos aos fue una tendencia a descentralizar, a correr el centro

de decisiones a otro lugar (...) El peso de los CGP fue creciendo mucho (...) La
mirada de los Directores de CGP corri muchsimo el eje de gestin () Las
grandes cosas se decidan en lo central y todo lo que era vecinal estaba
bastante mirado o escuchado desde las comunas ()
Testimonio Sergio Abrevaya

Tras ser electo Presidente de la Nacin, De La Ra renunci a su cargo el 9 de

diciembre de 1999, siendo reemplazado por el Vicejefe de Gobierno, Enrique
Olivera quien ocup el cargo hasta el 6 de agosto de 2000.
La asuncin de Olivera en el Ejecutivo local dio un nuevo impulso al proceso.
En este contexto, uno de los principales caballitos de batalla del nuevo Jefe de
Gobierno fue precisamente, la descentralizacin de la gestin. Por aquel
entonces se consideraba que esa poltica le permitira dar un sello a su gestin,
49

Resolucin 92/GCABA/SSD/99
Resolucin 1/GCABA/SSD/99
51
Dto. 2237/99
52
Decreto 2377/99
50

36

de manera de diferenciarse del anterior mandatario, sin apartarse de la lnea

partidaria y sin deslegitimar la actuacin de su predecesor.
Olivera quera descentralizar. El crea en eso. El tom la participacin ciudadana
como una forma de gestin () Olivera fue clave en ese proceso.
Testimonio Sergio Abrevaya

Como muestra de ello, el Poder Ejecutivo haciendo uso de sus facultades

legislativas, en enero de 2000 present su propio proyecto de ley de creacin
de comunas. Este proyecto, conocido como proyecto Olivera, haba sido
elaborado por la Subsecretara de Descentralizacin, a cargo de Andrs
Borthagaray 53.
Otra medida importante de esta etapa fue la sancin del Decreto N
1015/GCBA/2000. Esta norma descentraliz el poder de polica aumentando la
importancia de los CGP en el control comunal y en la gestin.
Mientras

tanto,

en

la

Legislatura

de

la

Ciudad,

la

Comisin

de

Descentralizacin y Participacin Ciudadana, presidida por la frepasista Liliana

Chernajowksy, durante ese perodo trabaj sobre los numerosos proyectos de
ley, logrando avanzar en un primer acuerdo. Hacia el mes de junio de 2000 se
anticipaba que, poco antes que finalizara el mandato de esa Legislatura, el
tema sera tratado en el recinto, lo que finalmente no ocurri54.
RECAPITULANDO

En esta etapa del proceso encontramos un Poder Ejecutivo que toma una
posicin activa tendiente a avanzar en la resolucin de la cuestin55:
crea en la estructura organizacional un rea especfica con
responsabilidades y recursos humanos, financieros y materiales, que
representa una cristalizacin institucional de la poltica;
avanza en la produccin de un marco normativo que permita dar
forma institucional al proceso;

53

Expte. 336-J-2000.
Ver Hay acuerdo para crear las comunas, en Clarn, 16 de junio de 2000.
55
Ver Cuadro N 10, pg. 89.
54

37

inicia una primera desconcentracin de servicios, involucrando cada

vez ms a los Centros de Gestin y Participacin en las decisiones
de gestin;
presenta un proyecto de ley para impulsar el tratamiento en la
Legislatura y dejar sentada su posicin.
Si bien la Legislatura y su Comisin de Descentralizacin parecen trabajar en
la misma lnea, no dan muestras de progresos significativos. Aunque es cierto
que por el momento no apremiaban los plazos, podemos arriesgar que esta
Legislatura desaprovech una valiosa oportunidad para lograr el consenso
necesario que la mayora especial determinada por la Constitucin requera. La
ALIANZA sumaba 37 legisladores, en tanto el Jefe de Gobierno en ejercicio, nos

referimos especialmente a la etapa de Olivera, mostraba una predisposicin

proclive. Veremos ms adelante que esta confluencia favorable de factores no
se volver a repetir.
El acuerdo UCR-FREPASO permiti a De La Ra posponer la implementacin
definitiva de las comunas ms all de la finalizacin de su mandato. De todas
formas, no est de ms destacar que durante este perodo nos encontramos
an dentro del plazo constitucional y que esta gestin, si bien con limitaciones,
realiz importantes avances en un momento donde todo estaba por crearse.
Finalmente, no encontramos en esta etapa otros actores, que en forma visible
movilicen recursos en el mismo sentido.
3.2 LA GESTIN IBARRA I (2000-2003)

El Dr. Anbal Ibarra asumi la Jefatura de Gobierno en agosto del ao 2000.

MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES III

En las elecciones del 7 de mayo de 2000 la frmula de la ALIANZA (IbarraFelgueras) se impuso con el 49,4%, sobre la frmula Cavallo-Beliz de
Encuentro por la Ciudad56, quienes habiendo obtenido un 33,2% finalmente no
se presentaron a la segunda vuelta. Esta diferencia porcentual no fue tan
56

Encuentro por la Ciudad se haba constituido a principios del 2000 y representaba la alianza
entre los partidos Accin por la Repblica de Domingo Cavallo y Nueva Dirigencia de Gustavo
Beliz.
38

acentuada en la eleccin legislativa: la Alianza obtuvo un 36,66 % en tanto

Encuentro por la Ciudad un 30,82. En un lejano tercer puesto se ubicaba
PAIS57 con un 6,68%.
Cuadro N 4. Composicin Legislatura Portea (Dic 2000)

58

PARTIDO

ORIENTACIN

ALIANZA

IDEOLGICA

NMERO
LEGISLADORES

ALIANZA

Centroizquierda

24

Ariel Schifrin
Cristian Caram

Centroderecha

20

Enrique Rodrguez
Jorge Argello

P.A.I.S

Centroizquierda

Eduardo Valdez,
Irma Roy

IZQUIERDA UNIDA

Izquierda

Patricio Etchegaray
Vilma Ripoll

UCD

Derecha

Julio Crespo Campos

Centroderecha

Jorge Giorno

Centroderecha

Jorge Mercado

Centro

Juliana Marino

HUMANISTA

Izquierda

La Mndez

JUSTICIALISTA

Centro

Pacho ODonnell

PARTIDO OBRERO

Izquierda

Jorge Altamira

ENCUENTRO POR LA
CIUDAD

BUENOS AIRES PARA

TODOS

MOVIMIENTO DE JUB.
Y JUVENTUD
DE LA GENERACION
INTERMEDIA

PRINCIPALES
REFERENTES

Fuente: elaboracin propia

El Cuadro N 4 muestra que, como producto de esta eleccin, se constituyeron

dos bloques importantes, ninguno de ellos con mayora absoluta. Comienza a
evidenciarse tambin una incipiente fragmentacin de la representacin
partidaria, que se ir acentuando progresivamente. La renovacin total del
cuerpo legislativo pudo haber favorecido este fenmeno59.

57

Poltica Abierta Para la Integracin Social. Haba sido creado en 1995 por Jos Octavio
Bordn para enfrentar a Menem en las elecciones presidenciales.
58
Los legisladores de la Ciudad de Buenos Aires elegidos en el ao 2000 duraron en sus
funciones 3 aos, 4 meses y 4 das, finalizando el da 10 de diciembre del ao 2003 (Art.3, Ley
124/1998).
59
Para profundizar la desestructuracin del sistema de partidos en la CABA ver Mauro (2009).
39

SE VENCE EL PRIMER PLAZO

Apenas iniciada su gestin, el nuevo Jefe de Gobierno modific la estructura

organizativa del Gobierno de la Ciudad. Entre los cambios que se relacionan
con nuestro anlisis, la Subsecretara de Descentralizacin fue transferida
desde la Vicejefatura a la rbita de la Jefatura de Gobierno reformndose su
estructura interna, aunque conservando sus responsabilidades primarias60.
Durante esta gestin no se tomarn nuevas medidas tendientes a avanzar en
la desconcentracin de funciones, con excepcin de la gestin desconcentrada
del Plan de Prevencin del Delito61. Entre otras modificaciones posteriores que
se introdujeron al organigrama, se destaca la que transfiri la Mesa General de
Entradas

Salidas

que

en

la

gestin

anterior

haba

pasado

Descentralizacin para la gestin desconcentrada en los CGP- al mbito de la

Subsecretara Legal y Tcnica.
Retomando

nuestra

cuestin,

este

perodo

se

va

caracterizar

fundamentalmente por la ausencia manifiesta en relacin con cmo y cundo

implementar el proceso de descentralizacin. Nos referimos especficamente al
nmero de comunas a ser creadas, su delimitacin territorial y el tema del
llamado a elecciones. Recordemos que este punto ya constitua un eje de
conflicto en la Convencin Estatuyente
La pregunta por aquel entonces era si en las elecciones del ao 2001, como lo
mandaba la Constitucin, se elegiran las autoridades de las comunas, para lo
cual se haca imprescindible el tratamiento y sancin de su ley de creacin. De
acuerdo a lo establecido en la Clusula Transitoria 17 de la Constitucin local,
la fecha lmite era el 1 de octubre de 2001.
Entretanto, los socios de la Alianza portea, que haban perdido un importante
nmero de legisladores en relacin con la anterior Legislatura, comenzaron a
hacer visibles sus desavenencias. Sectores del radicalismo porteo criticaban
la aparente autonoma del Jefe de Gobierno en el manejo de la cuestin. Estos
roces alcanzaban a la Vicejefa de Gobierno -Cecilia Felgueras- quien era
60
61

Ver Anexo III.

Resolucin 27/SSJYSy SSD/2001.
40

visualizada como ms cercana a las pretensiones del Jefe comunal que a las
de sus filas partidarias.
A comienzos del ao 2001 el desacuerdo era ya manifiesto 62. Mientras el Jefe
de Gobierno declaraba a los medios la necesidad de convocar a Audiencias
Pblicas para que los vecinos discutieran el tema, sus socios radicales
presionaban por la pronta sancin de la norma63.
A su vez, las declaraciones del entonces presidente del bloque de la Alianza Ariel Schifrin (FREPASO)- "es una gran oportunidad para el reordenamiento
poltico y organizativo de la Ciudad, pero no debe hacerse precipitadamente" 64,
en el contexto de casi un ao de ausencia de tratamiento del tema en el
legislativo local, parecan transmitir la voluntad de un grupo especfico, en
consonancia con el Jefe de Gobierno, que la del bloque en su conjunto65.
El principal factor irreconciliable segua siendo la fecha de implementacin de
la efectiva descentralizacin y el llamado a elecciones de autoridades
comunales. En esta lnea era conocido el temor del FREPASO respecto de la
desigual distribucin de fuerzas en el distrito porteo en relacin con su socio,
vinculada fundamentalmente a la disparidad de los respectivos aparatos
partidarios. A su vez, algunos partidos de la oposicin -fundamentalmente
sectores del peronismo porteo- no consideraban oportuno enfrentar una
eleccin de autoridades comunales66.
En estrecha vinculacin con este factor, aparecan otros puntos respecto de los
cuales segua sin alcanzarse algn consenso: el nmero de comunas y el
criterio de delimitacin territorial. En este aspecto encontramos un abanico que
62

Ver "La descentralizacin portea ya genera polmica en la Alianza", en Diario Clarn, 17 de

enero de 2001.
63
De acuerdo con testigos de la poca, el plenario de Delegados del Comit Capital de la UCR,
(mximo rgano partidario de la CABA) declaraba la necesidad de que las elecciones del 2001
se realizaran bajo el nuevo rgimen de comunas.
64
Ver "Tironeos por la ley de comunas" en Diario Clarn, 26 de abril de 2001.
65
Como prueba de la parlisis que estaba teniendo lugar en el Poder Legislativo, varias
mociones de preferencia para discutir el tema en el recinto, no fueron consideradas. Testigos
de la poca refieren que las reuniones de la Comisin de Descentralizacin y Participacin
Ciudadana tenan un ritmo irregular con resultados dispares. Muchas de ellas no podan
llevarse a cabo por falta de qurum y en otras las discusiones sobre la futura ley no se
concentraba en los puntos sustantivos.
66
Ver La Ley de Comunas genera cada vez ms fricciones en la Ciudad, en Diario Clarn, 5
de mayo de 2001.
41

se abre desde ocho comunas (Argello -ENCUENTRO POR LA CIUDAD, ala

Nueva Dirigencia; Kismer de Olmos -PJ; Valds-PJ67) hasta diecisis (Olivera,
Enriquez, Gonzlez Gass, Moscariello -todos ALIANZA68), pasando por
propuestas de doce (Caeiro -ALIANZA69; Alimena -ACCION POR LA
REPUBLICA; Gottero, SantaMara y Giorno - ENCUENTRO POR LA
CIUDAD70) y catorce (Escolar -ALIANZA71)
Al interior de la ALIANZA se identificaban dos posturas: la UCR propona un
mayor nmero de comunas (diecisis)72, en tanto el FREPASO se inclinaba por
proyectos de menor nmero y mayor extensin territorial73.
Retomando la estrategia desplegada desde el Ejecutivo local, hacia junio de
2001 y con cierto acompaamiento meditico, el Jefe de Gobierno lanz una
ambiciosa reforma poltica y administrativa. Se deca que "Ibarra propone una
fuerte descentralizacin. Quiere dividir la Ciudad en ocho comunas. Que los
vecinos participen de las decisiones. Y facilitar los trmites administrativos" 74
La descentralizacin era anunciada como una iniciativa del Gobierno de la
Ciudad. Dicha iniciativa se hizo efectiva a partir de la presentacin de un
proyecto del Dip. Schifrin -como ya mencionamos jefe del bloque de la
ALIANZA- que en realidad no constitua un proyecto de comunas, sino de
"reordenamiento territorial"75 El mismo propona una adecuacin territorial de
las distintas reas de gestin, cuya demarcacin debera tender a coincidir con
los lmites de las futuras comunas y planteaba un trabajo conjunto del Poder

67

Expte. 1686-D-2001 Dip. Valds.

Menos Moscariello, que representa al Partido Demcrata Progresista, el resto pertenecen a
la UCR.
69
UCR. Proyecto de delimitacin territorial de comunas. Expte. 265-D-2000.
70
El proyecto fue presentado en conjunto por los tres diputados. Cabe aclarar que Gottero y
Santa Mara pertenecen al sector Nueva Dirigencia, en tanto Giorno a Buenos Aires para todos
(Partido de la Ciudad)
71
FREPASO.
72
El proyecto "oficial" durante dicho perodo -as definido por las autoridades partidarias- era el
de Gabriela Gonzlez Gass que propona la creacin de diecisis comunas, siguiendo como
criterio de delimitacin los Centros de Gestin y Participacin, que a su vez respetaban la
delimitacin de las secciones electorales.
73
Por ello apoyaban el proyecto del diputado Argello que propona la creacin de ocho
comunas, siguiendo como criterio de delimitacin territorial, los lmites histricos y geogrficos
de los barrios establecidos en la Ordenanza N 26.607 del ao 1972.
74
Ver "Lanzan la reforma poltica y administrativa en la Capital" en, Diario Clarn, 3 de junio de
2001. Tambin "Comunas y reforma poltica portea" en Diario Clarn, 7 de junio de 2001.
75
Ver Expte. 2638-D-2001.
68

42

Ejecutivo, el Poder Legislativo y la ciudadana -a travs de convocatorias a

Audiencias Pblicas- en una serie de etapas consecutivas.
Nosotros sabamos que para una ley de comunas necesitbamos un consenso
de 40 votos, que eso no estaba y que era un proceso que iba a ser largo, porque
no haba una definicin poltica de tener una ley de comunas () Mientras esto
se discute, vamos avanzando en una desconcentracin, porque creamos en que
era necesario acercar el gobierno al lugar local () Fue una forma de acercar el
gobierno al barrio.
Testimonio Anbal Ibarra

La propuesta impulsada por el Jefe de Gobierno gener reacciones dispares en

la Legislatura, al dar cuenta de su actitud autnoma. Segn testigos de la
poca, la entonces presidenta de la Comisin de Descentralizacin y
Participacin Ciudadana, Dip. Delia Bisutti (FREPASO), comentaba que ese
proyecto no era el de la ALIANZA. Por su parte, el Dip. Schifrin manifestaba:
Crear las comunas ahora, con la superposicin de funciones y reas que habra
en cada hipottica nueva comuna, sera un desatino. Nadie se puede oponer
razonablemente a que lleguemos ordenadamente a la ley de comunas76.

El principal punto a resolver segua siendo cundo hacer efectiva la

descentralizacin poltica de la Ciudad. La estrategia desplegada por el
oficialismo mostraba que no se cumplira con el mandato constitucional que
dispona que las comunas deban ser creadas durante ese ao.
Oportunamente, cuando venci la fecha en la que debi haberse sancionado la
ley de comunas, los diputados opositores y algunos radicales le echaron la culpa
a Ibarra. El jefe de gobierno respondi que l no se hara cargo de aumentar el
gasto poltico en la Ciudad y que, por eso, boicoteaba la ley77.

76

Ibdem 71
Ver La justicia le orden a la Ciudad que en la prxima eleccin se voten alcaldes
comunales, en Diario La Nacin, 19 de noviembre de 2002.
77

43

Ese ao finaliz entre acusaciones cruzadas sin haberse sancionado en forma

oportuna la ley de comunas. El Jefe de Gobierno y la Legislatura se
responsabilizan mutuamente78.
Es de destacar que este incumplimiento no despert reacciones de la
ciudadana ni de algn otro actor social relevante.
2001. CRISIS Y FRAGMENTACIN POLTICA

A nivel nacional, la coyuntura poltica y econmica estaba complicando a la

ALIANZA. La crisis econmica y las denuncias de corrupcin, provocaron en
octubre de ese ao la renuncia del vicepresidente Chacho lvarez, con el
consecuente impacto en la coalicin de gobierno.
Esta crtica situacin qued en evidencia en las elecciones legislativas de
octubre que registraron un record de abstencin y voto blanco y nulo79. Hacia
fin de ao, el descontento social lleg a su punto ms crtico, acelerando la
renuncia del presidente en ejercicio, tras el llamado cacelorazo y los episodios
del 19 y 20 de diciembre.
La crisis del 2001 y el desarrollo del denominado movimiento asambleario, tuvo
su epicentro en la Ciudad de Buenos Aires, lo cual necesariamente provoc
impactos y secuelas en el gobierno local.
El 2001 fue el ao de la crisis () Era un gobierno de emergencia: era
Desarrollo Social, sostenimiento de escuelas, de hospitales () y todo lo que
demandaba la coyuntura de la crisis. Yo entr a mediados del 2000 y en menos
un ao y medio estall todo Buenos Aires.
Testimonio Anbal Ibarra

Este acontecimiento adquiere entonces una notable envergadura para

comprender la modificacin de la escena y la movilizacin de nuevos actores
no involucrados hasta el momento. Esta crisis, que provoc la renuncia de un
78

Ver "Vence el plazo para poner en funcionamiento las comunas porteas", en Diario La
Nacin, 30 de septiembre de 2001.
79
Las elecciones fueron el 14 de octubre. Chacho Alvarez haba renunciado el 6. En estas
elecciones aparecen dos nuevas fuerzas polticas: el ARI (Afirmacin para una Repblica
Igualitaria) un desprendimiento de la UCR liderado por Elisa Carri, que manifestaba el
descontento con las polticas gubernamentales y Autodeterminacin y Libertad, liderada por el
ex diputado Luis Zamora.
44

Presidente y la disolucin de la alianza poltica que haba generado importantes

expectativas en el imaginario poltico y social, desemboc en un movimiento
asambleario que entre otras cosas, aliment la participacin de un sector de la
ciudadana de la mano de un discurso deslegitimador de las instituciones
propias de la democracia representativa.
Y como una externalidad del proceso, algunos actores recuperaron la
propuesta de crear las comunas, como un medio para acortar la brecha
representantes/ representados que el que se vayan todos haba puesto de
manifiesto.
La crisis del 2001 se constituye en una suerte de ventana de oportunidad80, que
abri las puertas a los reclamos de ms instancias de participacin directas.
El tema de la descentralizacin en comunas logr instalarse ms all de alguna
resistencia por parte del movimiento de asambleas barriales. Veremos ms
adelante cmo, una vez decantado el proceso, un grupo de ciudadanos va a
levantar esta bandera como objeto de su accin.
El corolario de esta crisis fue la activacin de algunos sectores de la sociedad y
por el otro, la disolucin de las alianzas que haban caracterizado la poltica
local hasta entonces, con la implicancia que ello va a tener durante la evolucin
de la cuestin.
MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES IV

Como reflejo de esta crisis socioeconmica y poltica, durante el 2002 se

disolvi el bloque de la ALIANZA en la Legislatura local- tambin se quebr en
la gestin del Poder Ejecutivo -reapareciendo los bloques UCR y FRENTE
GRANDE (EX FREPASO). Lo que provoc la cristalizacin definitiva de las
diferencias y desacuerdos que haban comenzado a tomar forma en la etapa
anterior. A su vez, el FRENTE GRANDE perdi la fuerza legislativa del hasta
entonces FREPASO, debido a la fragmentacin de la que fue objeto por el
pase de algunos diputados a los nuevos bloques que se conformaron en la
80

Las ventanas de polticas son las oportunidades favorables que permiten colocar
determinados problemas y recomendar propuestas de solucin (Kingdon,1984, en Aguilar
Villanueva, 1993: 43)
45

Legislatura: el ARI y el PARTIDO SOCIALISTA. A su vez, el anterior bloque de

Encuentro por la Ciudad se dispers en el Bloque Justicialista y de Accin por
la Repblica.
Cuadro N 5. Sntesis actores polticos relevantes (2002-2003)
PARTIDO

ORIENTACIN

PRINCIPALES

ALIANZA

IDEOLGICA

REFERENTES

UCR

Centro

Cristian Caram

FREPASO

Centroizquierda

Ariel Schifrin

ARI

Centroizquierda

Delia Bisutti
Beatriz Baltroc

BLOQUE JUSTICIALISTA

Centroderecha

Jorge Argello
Santiago De Estrada

Fuente: elaboracin propia

LA JUSTICIA INTERVIENE

Retomando la evolucin de la cuestin, la ausencia de cumplimiento del

mandato constitucional durante el 2001, provoc una presentacin judicial81
que en noviembre de 2002 dio lugar a un fallo de primera instancia por parte
del juez en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad -Dr.
Cataldo- que orden a la Legislatura en primer trmino, o al Jefe de Gobierno si
aquella no cumpliera, a que sancionaran la ley de comunas en forma
inmediata. Advirtiendo tambin que de no producirse dicha sancin, los
porteos tendran que elegir a sus jefes comunales en cada uno de los 16
Centros de Gestin y Participacin, en la siguiente eleccin de la Ciudad a
realizarse durante el 200382. Este fallo fue apelado por los legisladores y la
Sala I de la Cmara en lo Contencioso, Administrativo y Tributario de la Ciudad
de Buenos Aires insisti en ordenar a la Legislatura a sancionar una ley
durante el perodo legislativo en curso83.

81

Expte. N3586/2001: "Garca Elorrio, Javier Mara c/GCBA y otros s/ amparo (Art. 14
CCABA)". La Fundacin Ambiente y Recursos Naturales se sum al reclamo.
82
Ver La Justicia le orden a la Ciudad que en la prxima eleccin se voten alcaldes
comunales, en Diario La Nacin, 19 de noviembre de 2002.
83
Ver La Justicia volvi a exigir que se sancione la ley de comunas, en Diario La Nacin, 23
de mayo de 2003.
46

Veremos ms adelante que este fallo ser determinante en el proceso de

evolucin de la cuestin. Por el momento, a nuestro entender, no modific la
posicin del Poder Ejecutivo. Rpidamente el Jefe de Gobierno anunci la
presentacin de un proyecto de reforma constitucional, con el objeto de
modificar la composicin de la Junta Comunal, haciendo electivo nicamente
al titular de las futuras juntas comunales84, sobre la base del argumento de la
necesidad de evitar el aumento del gasto poltico que la disposicin
constitucional podra generar.
Al respecto y haciendo notar el carcter eminentemente poltico de la discusin,
desde la UCR se present un proyecto que invalidaba la cuestin de los costos
de la Junta Comunal, al disponer que salvo el Presidente de la Junta, el resto
de los miembros ejerceran sus funciones con carcter honorario, a raz de su
desempeo de media jornada85. Asimismo propona la creacin de 12 comunas
como una estrategia de acercamiento con el FREPASO para obtener el
consenso necesario y as acelerar el tratamiento y sancin de la ley de
comunas86.
Las convocatorias realizadas por la Comisin de Descentralizacin, que segua
en cabeza del FRENTE GRANDE pero ahora a cargo de la diputada Sandra
Dosch, incorporaron en todos sus temarios el tratamiento de los proyectos de
creacin de comunas. Lo que manifestaba la intencin del partido en cabeza
del Ejecutivo de mostrar iniciativa poltica al respecto, aunque sin garantizar su
efectiva resolucin. Sin embargo, al poco tiempo la discusin sobre la ley de
comunas pas a un segundo plano.
A principios del ao 2002 se realiz una modificacin importante en la
estructura organizativa del Poder Ejecutivo. El Decreto 179/2002 suprimi la
Subsecretara de Descentralizacin dependiente del Jefe de Gobierno y sus
Direcciones Generales y cre en la rbita del Jefe de Gobierno el organismo
84

Ver El jefe de Gobierno porteo quiere reformar la Constitucin de la Ciudad, en Diario

Pgina 12, 20 de noviembre de 2002.
85
Expte. 2284-d-02 (Dip. Caeiro-UCR)
86
Segn testigos de la poca, en ese entonces el delarrusmo apareca como el nico
interesado en apurar la sancin. Plenarios realizados en el Comit Capital del Partido dan
cuenta del inters del grupo, al instruir a los legisladores a tratar el tema con celeridad. Ver
tambin La Ley de Comunas genera cada vez ms fricciones en la Ciudad, en Diario Clarn 5
de mayo de 2001.
47

fuera de nivel Descentralizacin y Participacin Ciudadana, cuyo titular tendra

jerarqua equivalente a Secretario. Asimismo transfiri los Centros de Gestin y
Participacin y las unidades orgnicas, a la dependencia directa de este
organismo fuera de nivel87.
Al mes siguiente y en el marco de la crisis poltica ya comentada, el Jefe de
Gobierno reemplaz al titular del rea de Descentralizacin, el radical Daniel
Siciliano, por el frepasista Ariel Schifrin (quien haba sido presidente del bloque
de la Alianza en la Legislatura)88.
En este contexto, el Poder Ejecutivo lanz el Plan de Prioridades
Presupuestarias, a partir del cual los vecinos reunidos en asamblea podran
definir las prioridades presupuestarias del barrio89.
En el ao 2001, con la crisis, iniciamos el proceso de Presupuesto Participativo
(...) La idea era abrir canales donde la gente pudiera expresarse, expresar su
bronca, sus necesidades () Mientras discutimos las comunas, vamos haciendo
esto.
Testimonio Anbal Ibarra

En la Legislatura, el tratamiento de la Ley de Presupuesto Participativo cobr

un mpetu imprevisto hasta entonces.
Pese a las movidas judiciales mencionadas y sin que ningn otro actor se
manifestara a contrario, el Jefe de Gobierno convoc a elecciones (legislativas
y de Jefe de Gobierno) para el 24 de agosto de 2003.
Habindose disuelto la ALIANZA, el Jefe de Gobierno Ibarra busc la
reeleccin a partir de nuevos aliados polticos, entre los cuales se destacaron el
kirchnerismo y el ARI. As en las elecciones de 2003, la nueva alianza FUERZA
PORTEA90, con la frmula Ibarra-Telerman, se impuso en segunda vuelta
87

Ver Anexo III. La Res 103/2002 publica el texto ordenado de la estructura organizativa.
El cambio se dio mientras en el gobierno se estudiaba una reforma poltica en la que el
sector ms duro del ibarrismo pretenda remover de la Secretara de Hacienda al radical Miguel
Pesce y quitarle poder, al mismo tiempo, al secretario de Justicia y Seguridad, Facundo Surez
Lastra, tambin radical.
89
Ver Los vecinos eligen cmo gastar el presupuesto, en Diario La Nacin 19 de abril de
2002.
90
Esta alianza agrupaba a los partidos Frente Grande, Socialista, Memoria y Movilizacin, De
la Victoria (flamante sello kirchnerista), PAIS, Gestin Estado y Sociedad, Todos Ahora y ARI.
88

48

sobre la alianza COMPROMISO PARA EL CAMBIO de Macri y Rodriguez

Larreta91.
A poco de finalizar su primer mandato, mediante el Decreto 2116/03, el Jefe de
Gobierno cre como organismo fuera de nivel, la Unidad Polivalente de
Inspecciones, dependiente de la Subsecretara de Regulacin y Fiscalizacin
de la Secretara de Gobierno y Control Comunal92, centralizando otra vez el
ejercicio de las competencias del poder de polica.
Esta norma tiene una especial relevancia, ya que derog el Decreto 1015/2000
que durante la gestin Olivera haba descentralizado el control comunal, lo que
fue interpretado por muchos como un retroceso en el proceso de
descentralizacin.
EL PRIMER DESPACHO

A pocos das que se produjera la renovacin de las bancas legislativas y como

respuesta a las presiones judiciales, la Comisin de Descentralizacin por
primera vez en siete aos dictamin un despacho de mayora93, que fue
acompaado por la Comisin de Asuntos Constitucionales. Pero que despert
objeciones en el bloque Justicialista, algunos de cuyos legisladores se haban
alineado con Macri en las elecciones para Jefe de Gobierno, y en la izquierda94.
Ambos sectores alertaban sobre la supuesta premura con que la Comisin
haba emitido un despacho final, en un contexto caracterizado por la inminente
renovacin de la bancada legislativa y por un profundo reacomodamiento de
Ibarra fue apoyado tambin por el Partido de la Ciudad y el Partido de la Revolucin
Democrtica
91
Vale aclarar que en primera vuelta (24 de agosto) la frmula Ibarra-Telerman haba obtenido
el segundo lugar con el 33,54% de los votos, detrs de Macri-Rodriguez Larreta con el 37,55%.
Seguan Autodeterminacin y Libertad (Zamora-Molina) con el 12,29%, Alianza Unin para
Recrear Buenos Aires (Bullrich-Manfroni) con el 9,76%, la UCR (Caram-Isuani) con el 1,89% y
la Alianza Izquierda Unida (Ripoll-Schiller) con el 1,21%. En la segunda vuelta (14 de
setiembre) la frmula encabezada por Anbal Ibarra se impuso con el 53,48% de los votos,
mientras que la frmula de Mauricio Macri obtuvo el 46,52%. Evidentemente en la segunda
vuelta, los votantes dispersos del espectro centro izquierda, se volcaron a favor de la frmula
finalmente ganadora.
92
Creada por Decreto 430/2002.
93
Despacho 3229 firmado por legisladores del Frente Grande (Dosch), ARI (Bisutti), Partido
Socialista (Cortina), UCR (Caram), Partido de la Ciudad (Giorno). Contaba con una disidencia
parcial de Enrique Rodriguez y cinco observaciones de los legisladores De Estrada, Latendorf,
Arguello, Busacca y Ripoll.
94
Ver La ley de comunas tendr que seguir esperando, en Diario Clarn, 20 de noviembre de
2003.
49

las fuerzas polticas. El Diputado De Estrada (BLOQUE JUSTICIALISTA), en la

fundamentacin de su observacin al despacho de mayora afirmaba:
() A pocos das de finalizar el mandato de los actuales legisladores y cuando la
ciudadana de Buenos Aires ya ha elegido otros que asumirn a partir del 10 de
diciembre prximo, se pretende sancionar con urgencia un proyecto que estuvo
tanto tiempo detenido.() No es menos cierto que cuando se trata de una ley de
esta envergadura, que fijar nada menos que la organizacin territorial y el
rgimen de gobierno de la Ciudad, debe actuarse con la prudencia necesaria
para no alterar la voluntad expresada por los electores apenas dos meses atrs.

En la misma lnea el Diputado Arguello expresaba:

() resulta a mi entender absolutamente cuestionable la legitimidad de la
pretensin oficialista de omitir el mensaje expresado por el electorado de nuestra
Ciudad en la eleccin legislativa de agosto del corriente95.

Este despacho divida a la Ciudad en diecisis comunas coincidentes con los

CGP y en trminos sustantivos, no avanzaba mucho ms de lo establecido por
la Constitucin. Asimismo propona que el primer llamado a elecciones
comunales se realizara en el 2005. Al respecto Moscariello declaraba: () no
hacan falta siete aos de espera para sancionar un proyecto o una ley que
contenga prcticamente las disposiciones de la Constitucin96.
A pesar de no estar asegurados los 40 votos necesarios para su aprobacin en
el recinto, el 19 de noviembre se convoc a una sesin especial para tratar el
proyecto97, que dada la imposibilidad de llevar adelante el debate, finalmente
pas a un cuarto intermedio hasta la siguiente semana98. Si bien, de acuerdo
con lo que manifestaba la presidenta de la Comisin de Descentralizacin, el
despacho contaba con el apoyo de numerosas organizaciones vecinales, otras

95

Ver Acta de la 10 Sesin Especial de fecha 19 de noviembre de 2003.

Ibdem
97
Ver La Legislatura tratar hoy la ley de comunas, en Diario Clarn, 19 de noviembre de
2003.
98
La lectura de la versin taquigrfica de la sesin da cuenta del clima en que la misma se
desarroll: manifestaciones permanentes del pblico presente en la barra -a favor y en contra
del tratamiento del proyecto-, que obligaban a la Presidencia de la sesin a solicitar silencio,
bajo amenaza de desalojar el recinto. Ver Acta de la 10 Sesin Especial de fecha 19 de
noviembre de 2003. Ver tambin La ley de comunas tendr que seguir esperando, en Diario
Clarn, 20 de noviembre de 2003.
96

50

alzaban sus voces en contra por sentir que haban sido excluidas de la
discusin.
Lo cierto es que este texto cuenta con amplio consenso, jams alcanzado, no
slo de los diputados que integran esta Legislatura, sino adems de 300
instituciones no gubernamentales, sociales y barriales que apoyan este proyecto
y reclaman se trate en esta Legislatura99.

En la misma lnea, el diputado Roy Cortina, quien veremos tendr un

importante protagonismo en la siguiente etapa, declaraba:
() es absolutamente falaz que esta ley no se haya discutido. Se han
presentado ms de veinte proyectos de ley y se han discutido en infinidad de
reuniones de distintos bloques que componen sta y la anterior Legislatura ()
Nosotros queremos una ley marco, facilitadora de la participacin popular. Esta
es una ley muy importante, Seor Presidente, como para que se la obstaculice
con argumentos pueriles. Por qu tanto apuro? Porque ya se la estudi lo
suficiente100

Al contrario, el diputado Cantero, quien tambin tendr una participacin

relevante en la siguiente Legislatura, al evaluar el intento fallido consideraba:
Ah se metieron todos los partidos polticos y ninguno quera hacer una ley que
sea el inicio de la reforma poltica de la Ciudad de Buenos Aires. Entonces qu
hicieron: en el tiempo de Dosch, que era la presidenta de Descentralizacin,
agarraron el mapa como estaba, con lo que eran los CGP, lo repitieron y lo
metieron como ley () Los vecinos estaban en contra.
Testimonio Fernando Cantero

El 26 de noviembre continu la sesin especial, pero apenas iniciada se llam

a cuarto intermedio para la semana siguiente101. Finalmente, el tema no volvi
a ser tratado en el recinto.

99

Ver intervencin de la Diputada Sandra Dosch en Acta de la 10 Sesin Especial de fecha 19

de noviembre de 2003.
100
Ver intervencin del Diputado Roy Cortina en Acta de la 10 Sesin Especial de fecha 19 de
noviembre de 2003.
101
Ver Acta de la 10 Sesin Especial de fecha 26 de noviembre de 2003. Ver tambin
Comunas, la ley que nunca aprueban, en Diario Clarn, 27 de noviembre de 2003.
51

Queda claro que la Legislatura saliente no quiso finalizar su mandato sin

mostrar un intento de dar cumplimiento al mandato constitucional. La presin
ejercida por el fallo judicial, sumada a la de las organizaciones vecinales que
empezaban a lograr una dosis de articulacin, haca que este incumplimiento
ya no pasara desapercibido, como haba ocurrido hasta entonces. Motivo por el
cual, aunque tardamente y sin haber logrado el consenso necesario a pesar de
los aos transcurridos para su tratamiento, los actores polticos arriesgaron una
maniobra destinada a no prosperar.
RECAPITULANDO

Como sntesis de este perodo, encontramos en el Jefe de Gobierno una toma

de posicin activa, que en trminos sustantivos apunt a retrasar la
implementacin de las comunas y a modificar el eje de la discusin102:
realizando varias modificaciones a la estructura organizativa sin una
orientacin clara (el rea de Descentralizacin fue transferida en tres
oportunidades; la Mesa de Entradas, Salidas y Archivo y la Guardia de
Auxilio, fueron transferidas desde el rea de Descentralizacin a otras
reparticiones. No hay que olvidar que la gestin precedente las haba
llevado al rea de Descentralizacin, como una forma de acompaar el
proceso de desconcentracin de los servicios prestados por dichas
unidades);
centralizando el poder de polica (que haba sido descentralizado en la
gestin precedente);
disolviendo las unidades de mantenimiento y desarrollo barrial, as como
el cuerpo de delegados comunales creados ambos durante la anterior
gestin;
lanzando una reforma poltica y administrativa, en lugar de propiciar el
tratamiento de un proyecto de ley de comunas.
Durante este perodo tuvo lugar la crisis del 2001, frente a la cual el Jefe de
Gobierno intent recuperar iniciativa poltica y mitigar la tensin social,
lanzando el Programa de Presupuesto Participativo, lo que le permiti a su vez
postergar el proceso descentralizador. Como veremos en el Captulo 4, esta
102

Ver Cuadro N 10, pg. 89.

52

crisis va a favorecer la organizacin vecinal, que luego tendr una importante

influencia en el resto del proceso.
Por su parte, en el Poder Legislativo la Comisin de Descentralizacin
acompa la estrategia del Poder Ejecutivo, no propiciando la discusin de los
puntos sustantivos de los proyectos y dictaminando un despacho sin el
consenso necesario para su aprobacin en el recinto.
Advertimos en esta etapa la paulatina incorporacin de los vecinos, que al
presentar un amparo en la Justicia, provocaron un fallo del Poder Judicial, en
ausencia del cual seguramente no se hubiera llegado al despacho de
Comisin.
3.3 LA GESTIN IBARRA II (2003-2006)

Ibarra inici su segundo perodo el 10 de diciembre de 2003, fecha en que

tambin asumieron los nuevos legisladores.
A pesar de su continuidad, inaugur el nuevo perodo modificando la estructura
organizativa103, introduciendo modificaciones sustantivas en el rea de
Descentralizacin y Participacin Ciudadana, que dej de ser un organismo
fuera de nivel, para convertirse en una Secretara dependiente en forma directa
del Jefe de Gobierno. De esta Secretara se desprenden las Subsecretaras de
Participacin Ciudadana (con una Direccin General de Presupuesto
Participativo) y la Subsecretara de Descentralizacin (con la Direccin General
de Gestin Local a su cargo). Esta norma modific la dependencia de los CGP
que pasaron de la Secretara a la Subsecretara de Descentralizacin104.
MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES V

La distribucin de las bancas legislativas que se observa en el Cuadro N 6,

resultado de las elecciones de agosto en las cuales se renov una vez ms el
cuerpo parlamentario en su totalidad, muestra la profunda transformacin del
sistema partidario local acaecida tras la crisis de 2001: la UCR que supo liderar
las elecciones del distrito, obtuvo el porcentaje ms bajo de su historia,
alzndose con apenas una banca; Mauricio Macri, quien se desempeara
103
104

Dto. 2696/03 (10/12/03).

Ver Anexo III.
53

hasta ese momento como Presidente del Club Boca Junior se incorpor a la
contienda electoral con un resultado promisorio, considerando su novata
condicin en la vida poltica; Luis Zamora, quien en la dcada del 80 formara el
Movimiento al Socialismo, reaparece como figura poltica convocante del
electorado local.
Cuadro N 6. Composicin Legislatura Portea (Dic 2003)

105

PARTIDO

ORIENTACIN

ALIANZA

IDEOLGICA

NMERO
LEGISLADORES

PRINCIPALES REFERENTES

COMPROMISO PARA

Derecha

23

Gabriela Michetti
Santiago de Estrada

21

Laura Moresi,
Sandra Dosch

106

EL CAMBIO

ALIANZA
FUERZA PORTEA

Centroizquierda

AUTOD. Y LIBERTAD

Izquierda

Noem Oliveto
Hctor Bidonde

UNIN PARA
107
RECREAR B.A

Derecha

Ma. Eugenia Estenssoro

Carlos Araujo

UCR

Centro

Roberto Vzquez

IZQUIERDA UNIDA

Izquierda

Vilma Ripoll

Fuente: elaboracin propia

Es de destacar otra particularidad del perodo: en la nueva configuracin

parlamentaria, los bloques mayoritarios constituan coaliciones de diversos
partidos o incluso de otras coaliciones, lo cual veremos va a favorecer la
posterior multiplicacin de bloques parlamentarios que se producir tras su
temprano desgranamiento. Por ejemplo, la alianza electoral Fuerza Portea
que estaba integrada por el Frente Grande de Ibarra, el ARI de Elisa Carri, el
kirchnerismo porteo, el socialismo y la CTA, enseguida se dividir en distintos
bloques por cada agrupacin.

105

De acuerdo con lo establecido en la Clusula Transitoria N 6 de la Constitucin local, la

primera Legislatura debi establecer un sistema capaz de garantizar su renovacin en forma
parcial a partir de la segunda Legislatura. A tal efecto, en el ao 2003 se realiz un sorteo
respetando la proporcionalidad poltica y el cupo femenino con el objetivo de determinar los 30
legisladores a ejercer su mandato por 2 aos y los 30 representantes a ejercerlo por 4 aos.
106
Incluye todas las listas que apoyaron a Macri: COMPROMISO PARA EL CAMBIO (7
bancas), FRENTE DE LA ESPERANZA PORTEA (8 bancas), MOVIMIENTO
GENERACIONAL PORTEO (5 bancas) y ALIANZA DE CENTRO (3 bancas).
107
Unin por Todos ms Recrear.
54

LA SANCIN DE LA LEY DE COMUNAS. FUERON FELICES Y COMIERON PERDICES?

Retomando nuestra cuestin, podemos adelantar que el acontecimiento

significativo de este perodo ser la sancin de la Ley de Comunas.
Tras el fracasado intento de aprobar el ltimo despacho de comisin, el
proceso que culminar con la sancin definitiva de la ley se reinici en febrero
del 2004. Para ese entonces, la Comisin de Descentralizacin pas a estar
presidida por el diputado Roy Cortina, aliado en ese momento al oficialismo y
que haba sido Vicepresidente de la Comisin de Descentralizacin en la
Legislatura anterior. Por otro lado, el Jefe de Gobierno haba designado a
Hctor Capacciolli como nuevo Secretario de Descentralizacin108 .
La presencia de estos actores, sumada a la presin judicial no resuelta y a la
intervencin vecinal, va a generar un punto de inflexin en el proceso.
Capacciolli deleg el proceso en el Subsecretario de Participacin, Mauricio
Tarullo109, quien por su parte nombr como Director General de Presupuesto
Participativo a Sergio Abrevaya110.
Nosotros hicimos una patriada porque en realidad no haba una voluntad poltica
de sancionar la ley de comunas. Se deca, pero en realidad nosotros estbamos
solos (...) No tenamos la cobertura poltica () Nosotros tirbamos un carro que
estaba frenado.
Testimonio Mauricio Tarullo

Ambos funcionarios se reunieron con las organizaciones vecinales, quienes

plantearon la necesidad de que el Ejecutivo apoyara un proceso participativo
para sancionar la ley de comunas111. Este proceso deba incluir al Poder
Legislativo, ya que era quien tena la responsabilidad de sancionar la ley. De
estas conversaciones surgi la idea de la Mesa de tres patas o Mesa tripartita
(Ejecutivo, Legislativo, vecinos).
108

En esta etapa Schiffrin asumi otra vez como legislador. Algunos testigos de la poca
consideran que la designacin de Cappaccioli, se vinculaba con la alianza que haba hecho
Ibarra con el kirchnerismo para las elecciones a Jefe de Gobierno.
109
Segn testigos de la poca, este Subsecretario result una pieza clave del proceso, no
siempre debidamente reconocida.
110
Abrevaya haba sido Director General del CGP 2 norte durante la gestin de Olivera y vena
trabajando en el tema comunal desde la agrupacin Comunas Ya que l mismo haba fundado.
111
Ver Un debate por las comunas, en Diario Pgina 12, 1 de marzo de 2004.
55

Nosotros nos hicimos eco de la demanda de las organizaciones y dijimos vamos

a armar una mesa de tres patas: Legislatura, Poder Ejecutivo y vecinos y
construyamos colectivamente el diseo de una ley.
Testimonio Mauricio Tarullo

Ibarra lo dej hacer (a Capacciolli). Nosotros no tenamos nada. Cuando se arm

la Mesa Tripartita, era todo una conversacin. () Se trat de impedir, dejando
hacer en lo formal, sin recursos.
Testimonio Sergio Abrevaya

El Ejecutivo invit al Legislativo y ambos asumieron sendos compromisos: el

primero, a dar apoyo logstico y el segundo a propiciar el tratamiento
participativo del proyecto de ley de comunas112.
Por su parte, y en respuesta al fallo del Juez Cataldo, en la Legislatura los
presidentes de los bloques parlamentarios firmaron un Acta Acuerdo, que dio
lugar a la sancin de la Resolucin 35/2004, por la cual se comprometan a
aprobar la ley de comunas durante el transcurso de ese ao y a promover la
participacin y un efectivo debate con los vecinos y las organizaciones barriales
para lograr un proyecto conjunto.
Una tercera variable que apura esa situacin es el fallo de Cataldo, que le dice a
la Legislatura: sancione o voy a sancionar () La Legislatura saca el Acta
compromiso, que es un documento importante que bsicamente deca nos
comprometemos a sancionar una ley. Y eso permite patear para adelante (...) Le
responde a Cataldo, nos comprometemos a fin de ao a sacarla. Y a llevar
adelante un procedimiento participativo
Testimonio Ricardo Romero

Para dar cumplimiento a ello, la Comisin desarroll un nmero de reuniones

en los distintos barrios, 46 en total, en las que los diputados se reunieron con
vecinos y organizaciones vecinales con el objeto de discutir los principales
lineamientos para un proyecto de Ley de Comunas.
Fue toda una pelea con el Ejecutivo de esa poca, que era el ibarrismo, que nos
cedieran las escuelas, despus de horario, para que se hicieran ah las

112

Segn testigos de la poca, luego de la presentacin oficial realizada en la Manzana de las

Luces, los vecinos presionaron para que la Legislatura saliera a los barrios. As naci la idea de
hacer reuniones en los distintos barrios de la Ciudad.
56

reuniones. Eso fue una pelea, la otra pelea fue tener material para distribuir en
los barrios.
Testimonio Fernando Cantero

Entretanto, al poco tiempo de iniciadas las reuniones en los barrios, la Mesa

Tripartita perdi fuerza113 y el proceso deliberativo fue finalmente dirigido por el
Poder Legislativo, de la mano de la Comisin de Descentralizacin.
Formalmente se hicieron las reuniones en los 46 barrios, donde si bien el
anuncio fue general y se invit a casi todos, la mayora no conocamos el
cronograma () La verdad es que yo viv como que ellos lo tomaban como que
eran los dueos () Pude comprobar que en general se repetan los mismos
actores.
Testimonio Silvia La Ruffa

Una vez concluido el proceso de discusin barrial114, se conform una

Comisin Sistematizadora y Sintetizadora de las ideas fuerza de la Ley de
Comunas, conformada por los integrantes de la Comisin de Descentralizacin
y la de Asuntos Constitucionales y por representantes de distintas
organizaciones barriales, encargada de redactar un documento final con las
propuestas presentadas y discutidas por los vecinos. Esta comisin redact un
despacho consensuado, que fue firmado en noviembre de 2004115.

113

Segn el testimonio de Tarullo, uno de los factores que ms influy en el debilitamiento de

esta instancia, fue la percepcin que tenan los vecinos de la falta de apoyo poltico que tena la
Subsecretara por parte de Jefe de Gobierno, en relacin con este tema. Lo que los llev a
inclinarse por la discusin legislativa. Asimismo por otros desacuerdos, ya que la Subsecretara
quera abrir la discusin a ms organizaciones que no estaban enteradas, lo que generaba
algunas molestias entre los vecinos ms involucrados.
114
De acuerdo con informacin oficial se realizaron 46 reuniones barriales, a las que fueron
invitadas ms de 4000 organizaciones y de las que participaron unas 700 organizaciones en
forma activa. A las asambleas barriales concurrieron ms de 5000 vecinos, habindose
expresado cerca de 900 participantes. Tambin fueron habilitados Espacios Autnomos de
Debate, en donde los vecinos y organizaciones podan acercar sus ideas y propuestas. Ver
considerandos del Despacho conjunto de la Comisin de Descentralizacin y Participacin
Ciudadana y la Comisin de Asuntos Constitucionales, correspondiente al Extpe. 135-D-03 y
agregados, en Acta de la 12 Sesin Especial de fecha 30 de noviembre de 2004.
115
Este despacho consensuado represent la sntesis del Expte. N 0135-D-2003 presentado
por el diputado Atilio Alimena (MC), con los siguientes proyectos agregados: Expte. 0164-D2003, Beatriz Baltroc; Expte. 0264-D-2003, Silvia Gottero; Expte. 0537-D-2003, Delia Bisutti;
Expte. 0837-D-2003, Jorge Enrquez; Expte. 0914-D-2003, Roy Cortina; Expte. 1282-D-2003,
Oscar Moscariello y otros; Expte. 1735-C-2003, Consejo de Planeamiento Estratgico;Expte.
1770-D-2003, Pablo Caulier; Expte. 2050-D-2003, Norberto La Porta; Expte. 0129-D-2004,
Ricardo Busacca; Expte. 2294-D-2004, Jorge Giorno y otros; Expte. 2431-D-2004, Jorge San
Martino; Expte. 2919-D-2004, Carlos Araujo; Expte. 2971-D-2004, Diego Santilli y Expte. 2991D-2004, Milcades Pea.
57

Este proyecto consensuado se discuti por primera vez durante la sesin del
30 de noviembre de 2004. Los puntos sobre los cuales an no se haba logrado
un acuerdo seguan siendo el mapa, el nmero de comunas (este despacho
propona dividir la Ciudad en 10 comunas, punto sobre el cual no exista
acuerdo) y la fecha de eleccin de las futuras autoridades comunales.
En esa sesin se aprob la ley en forma general, entendindose que an no se
haba alcanzado el consenso para votar en particular cada uno de sus
artculos116. Por tal motivo, se propuso votar una resolucin que estableciera
un plazo para discutir el proyecto en particular y as avanzar en los consensos
pendientes, lo que gener bastante malestar en el pblico y en algunos
diputados117.
As se cre una comisin especial integrada por quince diputadas y diputados
para que analizaran las diferentes alternativas y propusieran pautas
consensuadas para su tratamiento en particular. Vale destacar que los
diputados Cortina y Cantero se opusieron a dilatar el tratamiento de la ley en
particular.
El testimonio de uno de los vecinos involucrados denota cierta desazn:
Todos los legisladores que haban votado la ley, votaron esto. O sea que esto ya
estaba acordado. Yo lo que sent es que nos acostaban ()
Testimonio Carlos Wilkinson

Sin embargo, otros dan cuenta de estar enterados de esta decisin.

Dos acuerdos eran: que no se iba a fijar el nmero de comunas todava y que no
se iba a fijar la fecha.
Testimonio Mario Bertellotti

Esto se demuestra con la intervencin de la diputada Ferrero:

116

La ley result aprobada en general por 50 votos afirmativos sobre un total de 51 diputados
presentes. La diputada Ripoll se abstuvo por estar en contra de la cmo el despacho encaraba
la cuestin del presupuesto comunal.
117
Resolucin 530/04. La Comisin Especial deba integrarse respetando la representacin
poltica del cuerpo. Esta Comisin deba elevar sus conclusiones al pleno del Cuerpo en un
plazo de 120 das contados a partir del comienzo de las prximas sesiones ordinarias.
58

Por lo tanto, aquellos diputados que se rasgan las vestiduras ante el pblico en
el recinto, deberan recordar que esto se manifest en la reunin de presidentes
de bloques del da de ayer118

El tratamiento del proyecto en particular sera retomado a mediados del ao

siguiente. En la sesin del 8 de junio de 2005 se consider el texto propuesto
por la comisin especial. Para ese momento an restaba definir el mapa
definitivo de las comunas y la cuestin relativa a su presupuesto. Se aprobaron
50 de 53 artculos y se pas a cuarto intermedio.
En la sesin del 15 de junio sigui el tratamiento en particular y se retomaron
algunas cuestiones que haban quedado pendientes que seguan generando
desacuerdo. Nuevamente el nmero definitivo de comunas, su delimitacin
territorial, el tema del cupo y el tope presupuestario. Luego de discusiones y
cruces varios y sin lograr el consenso necesario, se solicit un cuarto
intermedio para lograr algn acuerdo entre los bloques parlamentarios.
El principal tema conflictivo segua siendo el mapa. Quienes tuvieron la
oportunidad de participar de esta instancia, afirman que el mapa final no
responde a alguna lgica tcnica, urbanstica o geogrfica particular. En todo
caso es producto de un complejo proceso de negociacin, en el que cual
todos los actores resistieron cuanto pudieron y cedieron lo indispensable, en
virtud de sus pautas tradicionales de acumulacin territorial (Bada, 2004).
En el mes de agosto, a raz de la presin de los vecinos que seguan
reclamando la mora en la sancin de la ley, el Juez Cataldo se hizo presente
en una de las reuniones de la Comisin, argumentando su inters en
observar su desarrollo. Como resultado, se acord el nmero de comunas
(quince, que haba sido la propuesta de los vecinos). Pero no se logr
superar el desacuerdo en torno de la fecha del primer llamado a elecciones
comunales
Finalmente, en la sesin del 1 de setiembre, la Ley de Comunas (Ley 1.777)
qued sancionada en forma definitiva119.

118

Ver Acta de la 12 Sesin Especial, 30 de noviembre de 2004.

59

La ley expresa la mayora de las idea fuerzas de los vecinos. La ley se sancion
en etapas porque eso era lo que el poder poltico poda tolerar.
Testimonio Mario Bertellotti

Una vez aprobada, la Subsecretara de Participacin Ciudadana a cargo de

Tarullo, sigui trabajando activamente para elaborar en forma participativa un
programa de transicin120.
EL GOBIERNO DE IBARRA EN CRISIS

Vale destacar que entre la aprobacin en general de la ley -en setiembre del
2004- y su sancin definitiva en setiembre de 2005, se produjo la denominada
tragedia de Cromaon121. La magnitud del acontecimiento y el intento por
determinar sus responsables, gener una crisis que desencaden que unos
meses ms tarde se iniciara un proceso de juicio poltico al Jefe de Gobierno,
as como tambin la ruptura de la coalicin oficialista122. De las entrevistas
surge que, en este contexto, la cuestin de la ley de comunas no volvi a
ingresar en la agenda del Poder Ejecutivo, asumiendo la postura de dejar hacer
y dejar pasar (Aguilar Villanueva, 1996) no ejerciendo influencia ni a favor ni en
contra de su sancin.
Cromaon fue una bandera que nosotros levantamos. Si hubiera (habido)
comunas, no habra habido Cromaon.
Testimonio Carlos Wilkinson

En medio de la crisis institucional (autodenominada as por los actores

protagonistas) el 23 de octubre se realizaron elecciones legislativas, en las que
la competencia gir en torno a la coalicin macrista (Alianza Propuesta
Republicana), el ARI y el Frente para la Victoria 123. El resultado de dicha
eleccin reflej sin dudas la prdida de apoyo hacia el Jefe de Gobierno124.

119

En el Anexo IV se presenta una sntesis del tratamiento parlamentario de la ley.

El proyecto fue elaborado entre el Poder Ejecutivo, FLACSO y los vecinos y presentado al
momento de discutir el proyecto de presupuesto del ao siguiente.
121
El 30 de diciembre de 2004 se incendi el boliche Repblica de Cromagnon, dejando un
saldo de 194 muertos.
122
El ARI rompe con el gobierno de Ibarra retirando funcionarios y quebrando el bloque
legislativo FUERZA PORTEA.
123
La Alianza Propuesta Republicana obtuvo el 33,01% (13 bancas); el ARI un 20,66% (8
bancas), el Frente para la Victoria un 19,23% (7 bancas); el Partido Socialista un 4,98% (1
banca), Autodeterminacin y Libertad el 3,50% (1 banca); Unin Cvica Radical el 2,26% (0
120

60

Finalmente en noviembre de ese ao, como consecuencia del juicio poltico,

Ibarra fue suspendido en sus funciones y reemplazado por su Vicejefe de
gobierno, Jorge Telerman.
RECAPITULANDO

A diferencia del perodo anterior, el Jefe de Gobierno va a asumir una posicin

pasiva125. Va a dejar hacer con la nica condicin de que las elecciones para
las juntas comunales fueran postergadas hasta el 2005. En este sentido, el
macrismo quera que las elecciones se realizaran en el 2005 para desarmar el
poder territorial armado en torno de los CGP. Entretanto ibarristas y
kirchneristas queran prorrogar las elecciones hasta el 2007, porque
interpretaban que hacerla en el 2005 podra significar una entrega anticipada
del poder, teniendo en cuenta la performance del macrismo en las ltimas
elecciones.
Como contraparte, el Poder Legislativo trabaj activamente para promover la
sancin de la ley de comunas en forma participativa, incorporando a los
vecinos al debate, los cuales se convirtieron en otro de

de los actores

relevantes del perodo, al actuar como verdaderos promotores del proceso

presentando amparos en la Justicia y ejerciendo acciones de presin directa
sobre ambos poderes. Al respecto, algunos testimonios resultan reveladores:
Lo dije pblicamente y lo sigo pensando: ha sido la presin de las
organizaciones de la sociedad civil, la que logr que la cuestin de la ley se
volviera un issue de la agenda legislativa y que encontraran otras herramientas
institucionales, como ser presentaciones ante la justicia, que de alguna manera
obligaron a que, incluso aquellos que no estaban de acuerdo, terminaran
votando.
Testimonio Silvia La Ruffa

Participacin que, corresponde aclarar, no respondi a un proceso espontneo,

sino que fue objeto del encuadre institucional propiciado desde los actores
polticos.

bancas). Como una muestra de la fragmentacin de la oferta partidaria ya comentada, para esa
eleccin se haban presentado 42 listas a legisladores.
124
Como producto de la crisis, el oficialismo porteo no se haba presentado a elecciones.
125
Ver Cuadro N 10, pg. 90.
61

En este contexto, la aparicin en escena de un actor que a partir de una

correcta lectura poltica del momento, orient sus estrategias individuales de
accin, colabor tambin como una externalidad positiva en el futuro desenlace
del proceso en general. Varios testimonios coinciden en destacar la estrategia
llevada adelante por Roy Cortina, que con el tiempo y hasta la fecha, le
permiti aparecer como uno de los impulsores de la ley.
Roy Cortina, que asume la Presidencia, asume con un plan, con una estrategia.
Lo acompaamos un grupo de legisladores en esta estrategia porque creamos
que era una estrategia que era viable ()
Testimonio Fernando Cantero

El no es el propiciador. El fue el dirigente, para decirlo de alguna manera, que

capt la temperatura de lo que estaba pasando y se puso arriba de la ola y se
fue adaptando a la ola y despus fue descubriendo que esto le traa rditos y
que esto era una cosa innovadora que l tena que tratar de pilotear () Esto
fue un emergente de la sociedad, que l como dirigente poltico se vio obligado a
adaptar y a cabalgar.
Testimonio Mario Bertellotti

El rol del Poder Judicial, avalando y acompaando las presentaciones de los

vecinos, merece tambin ser resaltado. Asimismo, la nueva conformacin del
cuerpo parlamentario, ejerci una influencia positiva.
Fue muy importante la Legislatura del 2003 al 2005 () Los actores que haba
como legisladores y legisladoras eran otra cosa. Eran ms amplios, tenan la
mente puesta en que haba que cambiar las cosas. Eran fruto, muchos, de la
crisis del 2001, especialmente el bloque que vena del zamorismo, pero no
solamente ellos, sino tambin otros sectores, el bloque que despus fue el
kirchnerismo. Y venan con la expectativa, venan abiertos a que se poda hacer
algo. Haba algunos que se resistan, pero ante el alud de la gente que
trabajaba, tuvieron que firmar el Acta acuerdo. La firmaron todos. Fue una pelea
bastante grande ()
Testimonio Fernando Cantero

Haba una voluntad transversal en los legisladores () Varios queran que salga
la ley. La conformacin de la Legislatura obviamente ayud.
Testimonio Mauricio Tarullo

62

De alguna forma, la confluencia de estos factores logr destrabar parcialmente

el proceso y superar la mora constitucional, dando inicio a un nuevo perodo, el
de la transicin, que como veremos no estar exento de obstculos.
3.4 LA GESTIN TELERMAN (2006-2007)

El 7 de marzo de 2006 la Sala Juzgadora determin la destitucin de Anbal

Ibarra de la Jefatura de Gobierno, asumiendo Telerman la finalizacin del
mandato original, prevista para diciembre de 2008126.
MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES VI

En diciembre de 2005 se haba producido la primera renovacin parcial de la

Legislatura desde su creacin en 1997. La nueva conformacin legislativa
sigui dando cuenta de la profunda transformacin y fragmentacin de la
representacin poltica en el distrito.
En el Cuadro N 7 observamos que slo tres bloques suman poco ms de la
mitad del cuerpo. El resto de distribuye en diez monobloques y otros de cuatro
y dos legisladores.
Como producto del recambio legislativo, la Comisin de Descentralizacin y
Participacin Ciudadana pas a estar presidida por el diputado Rodrigo Herrera
Bravo (macrismo) y ampliada a 13 miembros.

126

El juicio poltico finaliz el 7 de marzo de 2006, cuando la Sala Juzgadora de la Legislatura

decidi (por 10 votos a favor, 4 en contra y una abstencin) la destitucin del suspendido Jefe
de Gobierno.
63

Cuadro N 7. Composicin Legislatura Portea (Dic 2005-2007)

PARTIDO
ALIANZA

ORIENTACIN
IDEOLGICA

NMERO
LEGISLADORES

Derecha

13

Diego Santilli
Marcos Pea

Centro izquierda

13

Diego Kravetz
Silvia La Ruffa

Centro

10

Enrique Olivera
Fernando Melillo

Derecha

Gabriela Michetti,
Rodrigo H. Bravo

Derecha

S. De Estrada
Jorge Enrquez

Centro izquierda

Norberto Laporta
Vernica Gmez

Izquierda

Noem Oliveto
Gerardo Romagnoli

DEL SUR

Izquierda

Hctor Bidonde
Sergio Molina

UNIN PARA
RECREAR B. A.

Derecha

Jorge San Martino

CAMBIEMOS B.A.

Centro

Sandra Bergenfeld

AUTONOMA POPULAR

Izquierda

Beatriz Baltroc

Centro derecha

Julio De Giovanni

MOV. POR UN
PUEBLO LIBRE

Izquierda

Rubn Devoto

BLOQUE PLURAL

Centro

Ma. Eugenia
Estenssoro

FRENTE GRANDE

Centro izquierda

Laura Moresi

COLUMNA SOCIAL

Derecha

Mirta Onega

UCR

Centro

Roberto Vzquez

Centro

Florencia Polimeni

ALIANZA PROPUESTA
REPUBLICANA

FRENTE PARA LA
VICTORIA

ARI
COMPROMISO PARA
EL CAMBIO

JUNTOS POR BUENOS

AIRES

PARTIDO SOCIALISTA
AUTODETERMINACIN
Y LIBERTAD

PARTIDO DE LA
CIUDAD

GUARDAPOLVOS
BLANCOS

PRINCIPALES
REFERENTES

Fuente: elaboracin propia

SE VIENEN LAS COMUNAS?

La Ley 1.777, en su artculo 47, estableca que el Poder Ejecutivo deba

implementar un proceso de transicin contemplando la efectiva participacin de
64

los representantes de las organizaciones vecinales. Durante este proceso

deban llevarse a cabo las siguientes acciones:
descentralizar los servicios concentrados hacia los Centros de Gestin y
Participacin;
adaptar los lmites, la normativa y los padrones electorales;
transferir gradualmente las competencias centralizadas a unidades
descentralizadas.
Segn esta norma, el proceso de transicin deba finalizar el 31 de diciembre
de 2006. Previo a ello, la Legislatura deba fijar la fecha de elecciones de las
autoridades comunales.
Otra disposicin transitoria, el artculo 48, creaba en el mbito de la Legislatura
una Comisin de Control y Seguimiento con el objeto de realizar el seguimiento
del proceso de transicin. Esta comisin estara integrada por representantes
vecinales agrupados segn las comunas y los diputados integrantes de la
Comisin de Descentralizacin de la Legislatura127.
En ese contexto, a principios de febrero el Vicejefe a cargo de la Jefatura de
Gobierno, lanz el Programa de Transicin a las Comunas presentando sus
principales ejes128.
Una vez asumida la Jefatura de Gobierno en forma definitiva, Telerman envi a
la Legislatura un proyecto de Ley de Ministerios, que fue aprobado el 23 de
marzo (Ley 1.925). Esta ley y su Decreto reglamentario (Decreto 350/06)
definieron la nueva estructura organizativa de la administracin local.
Un punto a destacar fue la creacin de un Ministerio de Gestin Pblica y
Descentralizacin, el cual absorbi entre otras las responsabilidades primarias
127

Esta comisin realiz su primer encuentro en diciembre del 2005, para el cual fueron
convocadas las 55 organizaciones vecinales que participaron de la anterior Comisin de
Sntesis.
128
Cada uno de estos ejes sera trabajado con estrategias particulares tendientes a la
sensibilizacin y a la informacin de la poblacin. Los destinatarios directos del plan de difusin
seran los lderes comunitarios referentes de organizaciones, los medios barriales, trabajadores
y tcnicos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, vecinos involucrados en el proyecto de
participacin ciudadana, a quienes se procurara involucrar en la construccin de una red de
informacin y comunicacin y en forma indirecta, la totalidad de los vecinos de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.
65

de la anterior Secretara de Descentralizacin en el marco de la cual se haba

creado el Programa de Transicin129. El ex presidente de la Comisin de
Descentralizacin de la Legislatura, Roy Cortina, fue designado como Ministro
del nuevo ministerio.
En mayo de ese ao, se cre el Gabinete de la Transicin a las Comunas130
que tena por objeto el diseo integral y la coordinacin del proceso de
transicin, as como el seguimiento del mismo en el territorio de cada
Comuna131. De acuerdo con informacin brindada por testigos, la seleccin y
designacin

de

los vecinos que

integraran

dicho

Gabinete,

gener

desavenencias en la organizacin vecinal y para algunos constituy el inicio de

un proceso de desarticulacin de la agrupacin Vecinos del Encuentro132.
En el mes de julio, el Decreto 816/06, cre en el mbito del nuevo Ministerio y
como organismos fuera de nivel bajo su dependencia, 15 Centros de Gestin y
Participacin Comunales (CGPC) en reemplazo de los anteriores CGP. Estos
nuevos centros, que asuman las responsabilidades primarias aprobadas por el
Dec. 1958/98 ya comentado, se definan territorialmente segn los lmites de
las comunas establecidos en la Ley 1.777 y seguiran funcionando en las sedes
de los CGP para garantizar la continuidad de los servicios133.
Hacia fin de ao se implementaron diversos mecanismos, todos ellos
apuntando a aumentar el conocimiento del proceso de descentralizacin por
parte de la ciudadana menos involucrada: agentes difusores en la va pblica,
puesta en marcha de un call center con informacin especfica de servicios de

129

Ver Anexo III.

Resolucin 60/GCBA/MGPYDGC/06.
131
De acuerdo con la norma de su creacin, el nuevo gabinete se reunira al menos una vez al
mes y estara integrado por el Ministro de Gestin Pblica y Descentralizacin, quien lo
presida, el Subsecretario de Descentralizacin, el Jefe de Gabinete de Asesores del Ministerio,
la Coordinadora del organismo fuera de nivel Consejo Consultivo del Ministerio, los 15
delegados del Ministerio en el territorio, 9 representantes vecinales de reconocida trayectoria
en temticas relacionadas con la descentralizacin, 2 representantes de la asociacin sindical
de trabajadores con personera gremial del rea de Descentralizacin y un representante de
cada uno de los Ministerios del GCBA.
132
Esto se profundiza en el Cap. 4
133
La norma aclara que estos Centros de Gestin y Participacin Comunales quedaran
disueltos al asumir sus funciones las Juntas Comunales. Mientras tanto conservaran el
presupuesto, personal y patrimonio de los CGP.
130

66

los CGPC, diseo de un portal relativo a las comunas y al proceso de

descentralizacin y la creacin de la Escuela de Participacin Ciudadana.
Asimismo, con el objeto de propiciar la participacin en cada comuna, en cada
uno de los Centros de Gestin y Participacin Comunal se cre un Foro
Asociativo Barrial y un Espacio de Participacin Vecinal. El primero de ellos
estara integrado por representantes de organizaciones de la sociedad civil,
instituciones, partidos polticos y otras formas de organizacin, en tanto en el
segundo podran participar los vecinos domiciliados en el territorio de la
Comuna a ttulo individual134. Esto gener diferencias de opinin con los
vecinos135.
() Los Vecinos del Encuentro ah fue una desestructuracin fuerte. A
algunos los coopta, ni ms ni menos y los introduce al proceso de presupuesto
participativo. Y despus establece un mecanismo que es cmo constituir los
Consejos Consultivos. Ah tambin tenemos una diferencia, para m haba que
constituirlos. Roy entenda que no. Y es ms, hace un doble proceso: crea los
foros asociativos barriales, que eran para las organizaciones y los Espacios de
Participacin Vecinal, para los vecinos independientes, por separado. Recibe
una crtica fuerte tambin de los vecinos.
Testimonio Ricardo Romero

Ah es donde se rompe la relacin entre Roy Cortina y vecinos () Fue una

discusin terrible, que al final la ganamos los vecinos.
Testimonio Carlos Wilkinson

Pese a la impronta que se busc dar desde el Poder Ejecutivo, en la

Legislatura se alzaban voces que ponan en duda las iniciativas mencionadas.
Prueba de ello es que en las reuniones preparatorias para la aprobacin del
proyecto de presupuesto del ao 2007, legisladores de distintos espacios
polticos (ARI, Frente para la Victoria y PRO) consideraban que el proyecto de

134

Resolucin N 248-MGPyD/06.
De acuerdo con el testimonio de Wilkinson, en una reunin realizada quince das antes en la
Facultad de Ciencias Sociales, organizada por Vecinos del Encuentro, Cortina haba apoyado
la mocin de ir organizando los Consejos Consultivos Comunales. Esta norma contradeca
aquella mocin.
135

67

presupuesto enviado por el Jefe de Gobierno no reflejaba el enorme cambio

que supona la descentralizacin de la gestin en comunas136.
PREPARANDO EL LLAMADO A ELECCIONES

Como ya comentamos, el proceso de transicin deba completarse antes del 31

de diciembre de 2006 y previamente a ello, la Legislatura deba fijar la fecha en
que se realizaran dichas elecciones, las que deban ser convocadas por el
Jefe de Gobierno.
En un contexto de reiterados anuncios de su tratamiento inminente 137, en la
sesin del 31 de agosto se vot la Resolucin 384/06 en la que se defina que
las elecciones comunales se realizaran entre el 1 de marzo del ao 2007 y el
31 de octubre del ao 2007. A tal efecto, la Legislatura de la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires fijar la fecha de convocatoria a elecciones mediante ley,
antes del 15 de diciembre del ao 2006. (Art. 1)
Un da antes que se venciera este plazo, se pospuso hasta el 31 de mayo de
2007 la fecha lmite para fijar la fecha de las elecciones comunales138.
Entretanto, la Jueza Federal Dra. Servini de Cubra haba planteado algunas
dificultades en la confeccin de los padrones electorales necesarios para el
llamado a elecciones comunales. El principal problema tena que ver con la
inclusin de las villas de emergencia en una u otra comuna. Por este motivo, la
Ley 2.094 sancionada en octubre, modific por primera vez la delimitacin
territorial de algunas comunas.
En mayo del ao siguiente se aprob una nueva modificacin de la delimitacin
de las comunas139 y si bien se venca tambin el plazo para que la Legislatura
fijara una fecha para el llamado a elecciones, la falta de conformacin de los
padrones electorales definitivos dej en suspenso tal determinacin.

136

Ver versin taquigrfica

de la reunin de Comisin de Presupuesto, Hacienda,
Administracin Financiera y Poltica Tributaria, del 27 de octubre de 2006.
137
Ver Comunas porteas: las elecciones se harn entre marzo y octubre de 2007, en Diario
Clarn, 28 de junio de 2006.
138
Ley 2248/06, Art. 1. Esta norma prorrog tambin para esa fecha la finalizacin del proceso
de transicin.
139
Ley 2329/07.
68

Recin en agosto, en una sesin especial convocada por los diputados que
respondan al oficialismo, el kirchnerismo y a algunos partidos de izquierda, se
sancion la Ley 2.405 que fijaba para el 10 de agosto de 2008 la nueva fecha
de eleccin de autoridades comunales, pese a la oposicin del macrismo que,
ya electo Macri como Jefe de Gobierno, consideraba que an no estaba
terminado el proceso de transicin. Al respecto, el diputado macrista Rodrigo
Herrera Bravo sostena que:
() la Legislatura est cometiendo un error al fijar una fecha de eleccin sin
tener en cuenta lo que dice la Ley de Comunas y la Justicia Electoral ()
Nuestro desacuerdo es estructural porque consideramos que el proceso no
termin, cambiaron el mapa y arreglaron un par de comunas y parece que la
transicin termin, falta transferir competencias y mil otras cosas ms140.
EL FIN DE UNA ETAPA?

En el mes de junio se haban realizado las elecciones para elegir Jefe de

Gobierno. Con la intencin de continuar su mandato, Telerman gener diversas
alianzas polticas presentndose con la frmula Telerman-Olivera. Sin
embargo, en las elecciones del 3 de junio la frmula ganadora result ser la de
Macri-Michetti con el 45,62% de los votos, seguida por la de Filmus-Heller con
el 23,77%, quedando la de Telerman-Olivera en el tercer lugar, con el 20,70%
de los votos. Como los ganadores no alcanzaron el 50% que obliga la
Constitucin de la Ciudad, fue necesaria una segunda vuelta entre los dos
candidatos que haban obtenido los mayores porcentajes. Esta eleccin se
realiz el 24 de junio y la frmula Macri-Michetti consolid su triunfo al obtener
el 60,96% de los votos.
De esta forma Mauricio Macri se converta en el Jefe de Gobierno electo. Su
asuncin prevista para el 10 de diciembre de 2007, daba pie al inicio de una
larga transicin. En el transcurso de la misma, apelando al argumento de la
necesidad de reducir el gasto poltico ya usado por Ibarra cuando fuera Jefe de
Gobierno, plante la necesidad de reformar la Constitucin de la Ciudad con el
140

Ver http://comuna12transversal.blogspot.com/2008_01_01_archive.html. En la misma lnea,

"Fijar una fecha electoral, incumpliendo la ley y sin saber siquiera si se ajustan los tiempos para
contar con los padrones para llevar adelante la eleccin es como mnimo desprolijo". Ver Los
comicios comunales sern el 10 de agosto del ao prximo, La Nacin, 16 de agosto de 2007.
69

propsito de, entre otras modificaciones, reducir el nmero de comunas a ocho

y que las juntas comunales fueran integradas slo por una persona 141. Segn
los dichos del presidente de la Comisin de Descentralizacin, Rodrigo Herrera
Bravo, el PRO tiene una posicin histrica de dividir a la ciudad en ocho
comunas y la defendimos en todo el proceso142. Pero asegur que cedieron en
el nmero porque fuimos acercando posiciones y estbamos de acuerdo con
la nocin central de la ley. Despus del respaldo de las ltimas elecciones, se
crey conveniente reorientar el control del gasto e impulsar una reforma de la
ley143.
Antes que Telerman finalizara su gestin y como parte de la transicin pactada
con el nuevo oficialismo, el 8 de noviembre la Legislatura saliente sancion una
nueva Ley de Ministerios (Ley 2.506), derogando la aprobada al inicio de su
gestin.
Entretanto, el Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin entre sus
ltimas medidas cre en cada uno de los Centros de Gestin y Participacin
Comunal, un Preconsejo Consultivo Comunal, integrado por los miembros del
Foro Asociativo Barrial y del Espacio de Participacin Vecinal, los que
quedaban disueltos por esta norma144.
RECAPITULANDO

Advertimos en el Jefe de Gobierno una toma de posicin que consideramos

ambigua y que no alcanz para resolver la cuestin145. El nuevo status
institucional otorgado a la poltica, mediante la creacin de un Ministerio de
Gestin Pblica y Descentralizacin, y la designacin como Ministro de quien
hasta ese momento haba aparecido como un importante impulsor de la Ley de
Comunas en la Legislatura, parecan abrir nuevas posibilidades de avance en
el proceso.

141

Ver Comunas: rechazo al cambio de ley y Rechazo entre los vecinos representativos y las
ONG, en Diario La Nacin, 10 de julio de 2007.
142
Ver En nombre del ahorro, en Parlamentario.com, 20 de julio de 2007
(http://parlamentario.com/articulo-1095.html)
143
Ibdem.
144
Resolucin 355/GCABA/07
145
Ver Cuadro N 10, pg. 90.
70

Si bien es cierto que se tomaron una serie de medidas en el mismo sentido

(creacin del Gabinete de Transicin a las Comunas, de los CGPC, del Foro
Asociativo Barrial y el Espacio de Participacin Vecinal, del Programa de
Coordinacin de Servicios de Mantenimiento Urbano menor con las Comunas)
y se comenzaron a confeccionar los padrones electorales, tambin lo es que no
se finaliz el proceso de transicin, ni se logr resolver el tema del llamado a
elecciones comunales.
Esta gestin se desarroll en un contexto signado por el juicio poltico que, una
vez destituido Ibarra, dio lugar a la asuncin del Vicejefe de Gobierno. Es
posible pensar que el proceso de transicin no ocupaba un lugar central en la
agenda de gobierno, debiendo competir con las preocupaciones del flamante
jefe comunal para afianzarse en su cargo y obtener la reeleccin. El tejido de
alianzas polticas no siempre fue en el mismo sentido que la transicin a las
comunas requera.
() Le agregara tambin un porcentaje a que el gobierno de Telerman fue un
gobierno muy sufrido. Fue un gobierno de emergencia y sufrido. Nunca le dieron
tiempo para estabilizarse. De adentro lo volvieron loco, el ibarrismo que le
boicoteaba la gestin. Tuvo que ir echando a los funcionarios de a uno () Ese
tambin fue un factor que no hay que dejar de reconocerlo, que le dificultaron la
gestin muchsimo. Entonces todo costaba mucho.
Testimonio Roy Cortina

En paralelo, en la Legislatura, tras el resultado electoral que determinaba el

cambio del color poltico en cabeza del Ejecutivo, el futuro bloque oficialista
comenz a desplegar una estrategia tendiente a frenar la resolucin de la
cuestin.
3.5 LA GESTIN MACRI (2007-2010)

Mauricio Macri asumi la Jefatura de Gobierno el 10 de diciembre de 2007.

Como vemos en el Cuadro 8, en esta nueva Legislatura, el macrismo consolida
su mayora, cercana a la absoluta y se reduce levemente la fragmentacin en
bloques partidarios.

71

MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES VII

Cuadro N 8. Composicin Legislatura Portea (2007-2009)
PARTIDO
ALIANZA

IDEOLGICA

NMERO
LEGISLADORES

PROPUESTA
REPUBLICANA

Derecha

28

Diego Santilli
Oscar Moscariello

FPV

Centro izquierda

12

Juan Manuel Olmos

Silvia La Ruffa

COALICIN CVICA

Centro

Enrique Olivera
Sergio Abrevaya

DILOGO POR
BUENOS AIRES

Centro

Anbal Ibarra
Eduardo Epsteyn

Centro izquierda

Fernando Cantero

IGUALDAD SOCIAL

Centro izquierda

Martn Hourest

PARTIDO SOCIALISTA

Centro izquierda

Vernica Gomez

ENCUENTRO
PROGRESISTA

Centro

Ral Fernndez

NUEVA IZQUIERDA

Izquierda

Patricia Walsh

Izquierda

Gerardo Romagnoli

AUTONOMA CON
IGUALDAD

AUTODETERMINACIN
Y LIBERTAD

ORIENTACIN

PRINCIPALES
REFERENTES

Fuente: elaboracin propia

Entre las primeras medidas adoptadas por la nueva gestin, se destaca la

sancin del Dto. 2075/07, reglamentario de la ley de Ministerios sancionada
hacia el final del mandato de Telerman, que aprob una nueva estructura
orgnico funcional.
En la nueva estructura, en contraste con la anterior, el Ministerio de Gestin
Pblica y Descentralizacin es disuelto, siendo sus competencias asumidas por
la Jefatura de Gabinete de Ministros146, de la que se hace depender una
Subsecretara de Atencin Ciudadana147.

146

Las competencias asignadas a esta Jefatura en lo que respecta a nuestro tema son: Disear
e implementar polticas de descentralizacin y modelos de gestin que optimicen la calidad de
los servicios a los ciudadanos. Disear, coordinar e implementar el proceso de
descentralizacin segn lo establecido por la Ley de Comunas.
147
Ver Anexo III. De esta Subsecretara van a depender la Direccin General de Atencin
Vecinal y la Direccin General de Participacin Ciudadana y Descentralizacin. Asimismo
como fuera de nivel se ubican la Coordinacin de los CGPC y el Consejo Consultivo.
72

Consultado en relacin con las principales medidas adoptadas, el Director

General de Descentralizacin y Participacin Ciudadana, Lic. Juan Pablo
Graa, enumer:
la confeccin de un mapa de la Ciudad de Buenos Aires, lo que
consideraban un prerrequisito imprescindible previo a mudar el padrn
electoral para proceder al llamado a elecciones por comunas148;
la readecuacin administrativa de las licitaciones de empresas de
servicios pblicos, las regiones sanitarias y los distritos escolares en
funcin de los lmites de las comunas;
la desconcentracin de algunos servicios en los CGPC (renovacin de
licencias, pago de multas, implementacin de mesas de entradas,
modificacin del sistema de reclamos);
la disminucin de los tiempos de resolucin de trmites;
el reforzamiento de la imagen de los CGPC para una mayor
referenciacin por parte de los vecinos;
la capacitacin a los agentes con motivo del llamado a elecciones
comunales.
Qu creemos nosotros de la descentralizacin? Nosotros estamos convencidos
que es claramente es proceso virtuoso, que tiene un fin muy bueno si se hace en
forma prolija. Nosotros nos queremos correr, de alguna manera, de esta
desesperacin por ver las comunas como el pueblo al poder y desmitificar lo que
significa un proceso de descentralizacin. Porque van a matar a la herramienta
() Creemos claramente en los aportes de la participacin, creemos en el
esquema de descentralizacin, no creemos en la burocratizacin.
Testimonio Juan Pablo Graa

Ellos apuntan a unas comunas que sean en realidad unos CGPs con algunas
competencias adicionales () El Ejecutivo ha hecho lo menor posible para
justamente tener este margen de maniobra () Ellos quieren implementar esto
para tratar de matar a las comunas. Por eso han ido avanzando en la
desconcentracin de los servicios. Cada vez va a haber ms servicios que

148

Ver La eleccin de comunas detrs del mapa digital de Macri, en www.lapoliticaonline.com,

30 de diciembre de 2008.
73

dependan del gobierno central en los CGPs pero va a ser eso, uno va a
participar como cliente, no va a participar como un ciudadano.
Testimonio Rafael Gentili

Del relato se desprende que las medidas tomadas durante la gestin apuntaron
a dar un perfil ms administrativo que poltico al proceso, partiendo quizs de
un supuesto que asimila la participacin ciudadana con el vecino que hace
trmites. En esta lnea de pensamiento, la participacin aparece como una
variable directamente proporcional a la desconcentracin. La realidad es que
estas medidas no generan automticamente un escenario de mayor
participacin ciudadana, sino simplemente uno con ms ventanillas de
atencin. (Lacarrieu, 2004)
Y LAS ELECCIONES PARA CUNDO?

En febrero de 2008 el ex Ministro Cortina haba presentado un amparo ante el

Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad, ya que el plazo mximo que la
Jueza Servini de Cubra haba establecido para que el Ejecutivo porteo le
transfiriera los fondos necesarios para la confeccin del padrn definitivo de
comunas, se haba vencido149.
Por su parte, un grupo de vecinos haba presentado otro amparo para que se
ordene al Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires convoque la
primera eleccin de las Juntas Comunales para el da 10 de Agosto de 2008,
adoptando para ello, y sin demora, todas las medidas de su competencia
necesarias a fin de la realizacin efectiva de dicha eleccin150
Entretanto en el mes de marzo la Legislatura sancion la ley 2.650, corrigiendo
por ltima vez la delimitacin territorial de las comunas.
Al poco tiempo el Jefe de Gobierno anunci que el llamado a elecciones
previsto para agosto ese ao sera postergado hasta el 2009. Con el
argumento de que no se haba finalizado an con la correccin de los padrones
149

Ver Cortina present un amparo contra el Gobierno Porteo, en Noticias Urbanas, 14 de

febrero de 2008. Cabe aclarar que en el mes de abril, el Tribunal Superior resolvi no hacer
lugar a la medida cautelar peticionada. (Expte. N 5820/08: Cortina, Robert Vincent c/ GCBA s/
amparo)
150
Expte N 5894/08: Montenegro, Fandor Lucio y otros c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA)
s/ Electoral otros, 19 de febrero de 2008.
74

e insistiendo en la idea de reducir el

gasto pblico, plante la necesidad

postergar el proceso y delinear una nueva norma para que seis de los siete
comuneros trabajaran ad honrem151.
Sin haberse producido novedades a lo largo del ao, un grupo de vecinos
present a comienzos del 2009 un nuevo amparo ante el Tribunal Superior,
para que el Poder Ejecutivo y el Legislativo definieran la futura fecha de
realizacin de las elecciones comunales152.
En respuesta a ello, el 3 de junio de 2009 el Tribunal Superior de Justicia
convoc a una audiencia en la que el gobierno porteo debi dar cuenta de los
motivos por los cuales no se haba realizado la convocatoria para elegir
autoridades comunales.
Mientras tanto, durante ese mes y con los padrones actualizados, se llevaron a
cabo las elecciones legislativas153. (Sergio Abrevaya) agreg que:
() el 28 de junio estamos votando legisladores y diputados nacionales con los
padrones y toda la geografa electoral reordenada por las comunas, pero,
increblemente, no votaremos las comunas. Finalmente Abrevaya se manifest
sorprendido porque el Ejecutivo asegura que no hubo omisin y sin embargo, el
presidente de la Legislatura, dijo que s haba omisin. Nosotros creemos que
efectivamente ha sido as154.

El 20 de agosto, en una nueva audiencia en el Tribunal Superior, el

vicepresidente del cuerpo parlamentario, el macrista Diego Santilli, anunci que
151

Siguiendo nuestro relato, esta iniciativa no resulta novedosa ya que oportunamente el

radicalismo haba presentado un proyecto de comunas que inclua esta propuesta. Ver
proyecto Dip. Caeiro (Expte.2284-D-02) Hay que destacar que este proyecto fue retomado por
el Dip. Jorge Sanmartino, quien fuera diputado por Recrear aliado al macrismo- hasta
diciembre de 2007.
152
Expte. N 6425/09: Montenegro, Fandor Lucio y otros c/ GCBA s/ amparo, 16 de marzo de
2009.
153
El 13 de marzo de 2009 la Jueza federal Servini de Cubra, en respuesta a un
requerimiento realizado por el Diputado Cantero -Presidente de la Comisin de
Descentralizacin en ese momento-, mediante Oficio N710/09 inform que ya se ha llevado a
cabo el proceso de migracin del Registro de Electores del distrito, a la nueva conformacin
electoral que transform las 28 secciones y 209 circuitos vigentes hasta el 11 de diciembre de
2008, en las 15 secciones y 167 circuitos aprobados por el Ministerio del Interior de la Nacin
mediante Resolucin 1507/08 y que coinciden exactamente con los lmites comunas
establecidos por la Ciudad oportunamente.
154
Ver Macri promete eleccin de comunas antes del fin de 2011, en
www.lapoliticaonline.com, 3 de junio de 2009.
75

en el mes de octubre la Legislatura portea se dispondra a establecer una

fecha para las elecciones de autoridades en las quince comunas de la ciudad.
Finalmente, en la sesin del 20 de octubre se aprob la ley 3.233 que
estableci que el Jefe de Gobierno convoca a elecciones de autoridades
comunales en los trminos del Artculo 20 de la Ley 1.777 el da 5 de junio del
ao 2011, a los efectos de elegir los siete miembros de las quince Juntas
Comunales155. El bloque oficialista quera asegurarse que las elecciones
comunales fueran simultneas con las de Jefe de Gobierno o las de
Presidente. Entonces, el proyecto macrista fijaba los comicios "antes del 31 de
octubre de 2011", pero con fecha abierta, de manera que luego se ajustara a lo
que Macri eligiera en ese momento156. Sin embargo el PRO, sin mayora propia
en la Legislatura, debi ceder y cerr un acuerdo con los diputados del ex
bloque kirchnerista atomizado157.
A instancias del bloque PRO, la ley 3.233 en su artculo 4 estableci tambin
que el Ejecutivo deba iniciar un programa intensivo de difusin y formacin
pblica relacionado con el proceso de descentralizacin158.
MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES VIII

El 28 de junio se realizaron elecciones de legisladores nacionales y locales, en

las cuales se renovaban 30 bancas de la Legislatura portea159.
A partir de diciembre, el macrismo conserv prcticamente la misma mayora
fragmentndose levemente la oposicin. Destacamos la conformacin de un
nuevo bloque (PROYECTO SUR) tributario de Pino Solanas, ya que ser el que

155

Tambin deroga la Ley 2405 (que convocaba a elecciones para agosto del 2008) y
establece que las nuevas autoridades comunales asumirn el 10 de diciembre de 2011.
156
En el macrismo suponan que si la eleccin de autoridades comunales se haca junto con
otra, el PRO se vera beneficiado en los comicios barriales por el arrastre de la eleccin central.
Suposicin que finalmente se cumpli.
157
Por su parte, la Coalicin Cvica, el ibarrismo, el socialismo y otros espacios haban
propuesto, sin xito, que la votacin se realizara en 2010.
158
De acuerdo con el testimonio de un vecino (Montenegro), este artculo se agreg como
concesin a que las organizaciones vecinales cedieran en su posicin original de que las
elecciones fueran en 2010. Esto tambin gener divisiones entre dichas agrupaciones.
159
El PRO obtuvo un 31,09% (11 bancas), la Alianza Proyecto Sur un 24,21% (8 bancas), el
Acuerdo Cvico y Social un 19,05% (6 bancas), el FPV un 11,63% (4 bancas) y Dilogo por la
Ciudad un 3,28% de los votos (1 banca).
76

asuma la presidencia de la Comisin de Descentralizacin, en la figura del

Diputado Rafael Gentili.
Cuadro N 9. Composicin Legislatura Portea (2009-2011)
PARTIDO

ORIENTACIN

ALIANZA

IDEOLGICA

NMERO
LEGISLADORES

PROPUESTA
REPUBLICANA

Derecha

26

Oscar Moscariello
Cristian Ritondo

PROYECTO SUR

Izquierda

Fabio Basteiro
Delia Bisutti

COALICIN CVICA

Centro

Sergio Abrevaya
Fernando Snchez

PERONISTA

Centro

Diego Kravetz
Silvina Pedreira

Centro izquierda

Mara Jos Lubertino

Juan Cabandi

DILOGO POR
BUENOS AIRES

Centro

Anibal Ibarra
Eduardo Epszteyn

NUEVO ENCUENTRO

Centro

Gabriela Cerruti
Gonzalo Ruanova

Centro

Rubn Campos
Claudio Presman

ENCUENTRO
PROGRESISTA

Centro

Ral Fernndez

IGUALDAD SOCIAL

Centro izquierda

Martn Hourest

NUEVA IZQUIERDA

Izquierda

Patricia Walsh

PARTIDO SOCIALISTA

Centro izquierda

Julin D`Angelo

ENCUENTRO POP.
PARA LA VICTORIA

UNIN CVICA
RADICAL

PRINCIPALES
REFERENTES

Fuente: elaboracin propia

LOS PRE CONSEJOS CONSULTIVOS

La Comisin de Descentralizacin de la Legislatura, en el mes de abril aprob

por unanimidad realizar reuniones especiales en cada una de las comunas,
para debatir con vecinos y organizaciones el seguimiento del proceso de
transicin establecido por la Ley 1.777 (Resolucin 58/2010).
Curiosamente, al mes siguiente, la Subsecretara de Atencin Ciudadana, por
medio de la Resolucin N27, dispuso la integracin de los Preconsejos
Consultivos Comunales en cada una de las 15 comunas. Enseguida fueron
convocados por la Direccin General de Descentralizacin y Participacin
77

Ciudadana, a reunirse por primera vez el 16 de junio en forma simultnea en

todos los CGP Comunales (Disposicin N002/DGDPCIU/10). Recordemos por
otra parte, que en diciembre de 2007, poco antes de finalizar su gestin en
cabeza del Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin, Roy Cortina
haba creado en el mbito territorial de cada uno de los CGP Comunales, la
figura del Preconsejo Consultivo Comunal. Dicha norma haba dejado sujeto a
una reglamentacin posterior el modo de funcionamiento y de integracin de
los mismos.
Nuestra lectura es que los Preconsejos fue una respuesta que el Ejecutivo
elabor para tratar de vaciar de contenido a nuestras reuniones de la Comisin
de Descentralizacin. En vez de sumarse a las reuniones de la Comisin,
pretendieron que nosotros nos sumramos a la reunin de los Preconsejos
Consultivos. Finalmente lo tuvimos que hacer () Empezaron con 100/150
personas y hoy tienen 20 () Es como una profeca autocumplida para ellos:
ven?... los juntamos y no se ponen de acuerdo.
Testimonio Rafael Gentili

Por este motivo, las reuniones de la Comisin de Descentralizacin de la

Legislatura debieron acoplarse a las del Ejecutivo.
Podramos caracterizar esta situacin como un caso de apertura de canales de
participacin en forma unilateral por parte del Estado, que lejos de estimular la
organizacin social, termina aumentando las asimetras en la representacin
social (Cunill Grau, 1995). No participa en estos Consejos la ciudadana en
pleno, sino nicamente el pblico atento, que se interesa y se informa de los
sucesos polticos y de los asuntos de la comunidad (Aguilar Villanueva, 1996).
Implementada de esta forma, un resultado magro de la experiencia, redunda en
el vaciamiento de contenido del instrumento, en una suerte de profeca
autocumplida.
NUEVA AUDIENCIA

En abril de 2010, una vez ms un grupo de vecinos denunci el incumplimiento

de lo dispuesto en el artculo 4 de la ley 3233 en lo atinente a la difusin de la
nueva institucionalidad. El Tribunal Superior consider pertinente reanudar la
sesin suspendida en agosto de 2009 y convoc una vez ms al Ejecutivo a
78

una audiencia pblica para el 14 de julio, para que informase al respecto. En la

misma, funcionarios del rea dieron cuenta de las medidas implementadas, lo
que no convenci a los vecinos ni a los diputados de la oposicin160.
Por su parte, en el mes de junio la Legislatura aprob un pedido de informes al
Poder Ejecutivo161, para que se expidiera acerca de distintos puntos vinculados
con el proceso de transicin a las comunas. Iniciativa que nunca fue
respondida por el Ejecutivo.
Finalmente, hacia fin de ao la Legislatura aprob la Ley 3.719, en la que se
incorporaron nuevos artculos a la ley 3.233 y se cre la que se denomin
Comisin Tripartita162 de Informacin, Seguimiento y Control del proceso de
transicin a las Comunas, cuyo objetivo sera discutir las propuestas que al
respecto fuera formulando el Poder Ejecutivo y evaluar la marcha de las
reuniones de los Preconsejos Consultivos Comunales.
RECAPITULANDO

Se observa en este perodo una toma de posicin activa del Jefe de Gobierno
tendiente a dilatar el avance del proceso de descentralizacin163.
Las postergaciones del primer llamado a elecciones (el Jefe de Gobierno
incumpli con la obligacin de convocar a elecciones, lo que debi definirse
finalmente a raz de la intervencin una vez ms de los vecinos y del Poder
Judicial); sus planteos respecto de la necesidad de reformar la Constitucin
local o la ley de comunas, de no ser posible lo primero; la forma en que se
produjo la apertura de instancias de participacin ciudadana (la convocatoria a
los consejos consultivos fue tarda, poco difundida y controlada), son todos
signos de una postura poco proclive a propiciar el avance del proceso.
En definitiva, la gestin se caracteriz por una agenda en la cual la
descentralizacin en comunas no apareca en primer lugar. Por conviccin
quizs, aunque tambin por una coyuntura absorbida por otros temas
160

Ver Expte N6425 Montenegro, Fandor Lucio y otros c/GCAB s/amparo. Ver tambin Las
comunas, en cmara lenta, Diario Pgina 12, 15 de julio de 2010.
161
Resolucin 161/2010.
162
Esta Comisin estara integrada por representantes del Poder Ejecutivo relacionados con el
proceso de descentralizacin y la Comisin Bipartita, creada por la Ley 1.777.
163
Ver Cuadro N 10, pg. 91.
79

sensibles, que requeran respuestas medianamente inmediatas por parte de las

autoridades.
Por otra parte, el cambio de color poltico de la Comisin de Descentralizacin
no redund en los resultados que muchos esperaban, especialmente los
vecinos. La Legislatura no mostr iniciativa para controlar el proceso de
transicin ni para modificar el curso del mismo.
Si bien excede nuestro perodo de anlisis, nos parece importante enumerar
algunos eventos significativos ocurridos durante la etapa de redaccin final del
presente trabajo:
en el mes de marzo se aprob la Ley 3.761, que modific el artculo 1
de la Ley 3.233 que haba fijado como fecha para la eleccin de las
autoridades comunales el da 5 de junio de 2011, postergando dicha
eleccin para el 10 de julio (de manera de unificarlas con las elecciones
para Jefe de Gobierno y Legisladores de la Ciudad);
en mayo de 2011 la Legislatura aprob la Ley 3.802, que modific el
artculo 20 de la Ley de Comunas, estableciendo que recin a partir de
la segunda eleccin comunal se utilizaran boletas separadas, si la
votacin fuera realizada en forma conjunta a otra categora;
a un mes de producirse las elecciones, el Jefe de Gobierno present un
proyecto de ley con miras a modificar artculos de la Ley 1.777164,
recortando competencias de la Junta en materia presupuestaria,
derogando artculos relativos a competencias comunales y proponiendo
que slo fuera remunerado el cargo de Presidente de la Junta Comunal.
El 10 de julio de 2011, en un contexto de escasa difusin e informacin
por parte de la ciudadana en general, se concret el primer llamado a
elecciones de autoridades comunales, en forma conjunta con la eleccin
de Jefe de Gobierno y legisladores de la Ciudad y por medio de una lista
sbana;

164

Ver Expte. 809529/11. Tambin Macri busca limitar a las comunas, en Pgina 12, 6 de
junio de 2011. Y Comunas: el PRO y la oposicin ahora se pelean por los fondos, en Diario
Clarn, 6 de abril de 2011.
80

mediante el Decreto 376/2011, se crearon las Unidades de Atencin

Ciudadana (UAC), cuyas responsabilidades primarias podran generar
una superposicin de competencias con las futuras comunas.
3.6 ALGUNAS CONCLUSIONES PRELIMINARES
El proceso avanz en definitiva casi a pesar de la poltica. La poltica haba
introducido esto en la Ciudad de Buenos Aires y despus termina como
enredada en una situacin que no convence mucho () Y en realidad es
impulsada por algunos sectores transversalmente polticos tambin y por
organizaciones vecinales que ven como una va de participacin en las
comunas.
Testimonio Anbal Ibarra

A lo largo del captulo describimos el ciclo vital de la poltica de

descentralizacin en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires buscando
establecer: en qu momento el tema se convirti en una cuestin; quines
lograron instalarla en la agenda gubernamental; cules fueron los principales
actores involucrados en su evolucin; cmo se posicionaron a lo largo del
proceso en virtud de sus recursos e intereses fundamentales; qu coaliciones
se generaron en torno de la misma; qu posicin/es asumi el Estado y con
qu resultados; y en qu contexto socio poltico se desarroll este proceso.
Entendimos por toma de posicin un conjunto de acciones y omisiones que
manifiestan una determinada modalidad de intervencin de un actor en relacin
con una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros
actores en la sociedad civil.
Advertimos que fueron las elites polticas, ms especficamente aquellas con
representacin legislativa, las que instalaron el tema de la descentralizacin
obligando al resto de los actores a tomar alguna posicin al respecto. Vimos
tambin que estos mismos actores, situados en el cargo Ejecutivo, no siempre
mostraron la misma disposicin a avanzar en su efectiva implementacin.
Comprobamos entonces que:
Los Estados pueden ser considerados como organizaciones mediante las cuales
los colectivos de funcionarios pueden perseguir objetivos caractersticos,
81

alcanzndolos con mayor o menor eficacia segn los recursos estatales

disponibles en relacin con los marcos sociales. (Skocpol, 2008: 193).

Sin embargo, destacamos la imposibilidad de considerar a las elites polticas

como un actor colectivo indiferenciado, guiado por una racionalidad aplicable a
cada uno de sus integrantes. La sociologa weberiana nos ensea que a veces
puede ser til tratar a las colectividades como individuos
()

pero

esas

formaciones

no

son

otra

cosa

que

desarrollos

entrecruzamientos de acciones especficas de personas individuales, ya que tan

slo stas pueden ser sujetos de una accin orientada por su sentido. (Weber,
1992:12).

Es decir, podramos interpretar que los Convencionales Estatuyentes al incluir

en la Constitucin de la Ciudad un captulo dedicado a las comunas, lo hicieron
orientados por una racionalidad axiolgica, inspirados por el ideal de la
democracia participativa y su supuesta mayor viabilidad en un gobierno local.
En cambio, las estrategias impulsadas por aquellos que estuvieron en cabeza
del rgano Ejecutivo, pudieron haber estado orientadas por una racionalidad
teleolgica -con arreglo a fines- en funcin de la cual la defensa de un inters
puntual, en este caso la conservacin del poder, fue predominante en una
suerte de adecuacin individual de la ley de hierro de la oligarqua (Michels,
1979). En este marco, la adopcin de una estrategia defensiva (Subirats, 2008)
que apuntara a ganar tiempo y a posponer el avance del proceso, apareci
para estos actores como la ms racional de las opciones.
Los principales actores visibles que fuimos identificando son: el Estado local,
los partidos polticos y las organizaciones vecinales. Durante la evolucin de la
cuestin, en cada uno de estos colectivos pudimos identificar tambin otros
que, orientados por una racionalidad individual y valindose de los recursos a
su disposicin, fueron desplegando sus estrategias particulares de accin en
aras de alcanzar sus propios intereses. Es el caso de Roy Cortina y como
veremos en el siguiente captulo, de algunos liderazgos vecinales.
Recuperando la descripcin del proceso, identificamos al menos tres etapas:
los aos de la Convencin, el perodo hasta que se sanciona la ley y por ltimo,

82

la etapa de la transicin, desde la sancin de la ley hasta que se produce el

primer llamado a elecciones comunales (Ver Cuadro N 11). Las tomas de
posicin de los actores fueron analizadas teniendo en cuenta esta dimensin
temporal.
Analizando el comportamiento del Poder Ejecutivo, una vez aprobada la
Constitucin de la Ciudad encontramos un denominador prcticamente comn:
el actor Jefe de Gobierno, con independencia de su orientacin ideolgicopartidaria, en la mayora de los casos asumi una postura activa, como parte
de una estrategia defensiva, tendiente a postergar y hasta bloquear, depende
el caso, la resolucin de la cuestin, hasta el momento en que lo considerara
favorable en funcin de sus intereses y de su propia percepcin del escenario
y los actores involucrados. Es claro que ms all de las bondades adjudicadas
al proceso descentralizador, la cristalizacin de la autonoma comunal, con sus
autoridades locales, recursos y competencias, transformara la gestin de la
Ciudad, restando a la vez alguna cuota de poder a las autoridades centrales.
Correspondera exceptuar la gestin de Olivera (que finaliz la iniciada por De
La Ra) quien dio un fuerte impulso al proceso, pero dado su carcter
inaugural, no avanz ms que en una primera etapa de desconcentracin
administrativa.
Los CGP estaban pensados para iniciar el proceso y durar un ao, un ao y
medio. Lamentablemente tuvieron que durar diez aos, lo cual no era lo
pensado. La sensacin que uno tiene es que la resistencia poltica fue muy
fuerte.
Testimonio Enrique Olivera

Vale la pena sealar que algunos actores cambiaron su posicin en funcin del
lugar relativo en que se encontraban. Esto es, en la arena de la oposicin
parlamentaria propiciaban el proceso descentralizador. En cambio, ejerciendo
el rol Ejecutivo apelaban a la inaccin o postergacin. Advertimos entonces el
predominio de una racionalidad situada, dependiente de los lmites y
oportunidades del contexto (Subirats, 2008). En el marco de la Convencin
Estatuyente, parte de la UCR y con ms fuerza el FREPASO, promovieron la
descentralizacin poltica y la incorporacin de las comunas en el texto
constitucional. Sin embargo, vimos cmo De La Ra (UCR) e Ibarra
83

(FREPASO) siendo Jefes de Gobierno, lograron postergar los tiempos del

proceso. El macrismo, siendo oposicin en la Legislatura, aport una cantidad
de votos para llegar a la mayora especial requerida para la sancin de la ley;
presidiendo la Comisin de Control y Seguimiento interpel al PE por los
retrasos en el proceso de transicin. Una vez obtenido el cargo ejecutivo,
enseguida dio seales contrarias a avanzar en la creacin de las comunas.
Un tema puntual que puso en evidencia algunas intencionalidades contrarias a
la descentralizacin, fue el de la definicin de la delimitacin territorial o mapa
de las comunas. Los intereses partidarios ms o menos manifiestos por parte
de algunos legisladores, dificultaron durante largo tiempo lograr el consenso
necesario para sancionar la ley en los tiempos que hubiese correspondido. La
postergacin del debate fue el recurso a mano, hasta que la lgica misma del
proceso, hizo que fuera inviable continuar con esa estrategia. Esto demuestra
una vez ms, cmo el control territorial (en el sentido del mantenimiento de las
clientelas polticas asociadas al mismo) sigue siendo un mbito de disputa y un
factor explicativo de las estrategias de accin de algunos actores polticos.
(Grillo, 1996)
Pudimos comprobar que el Estado no siempre se comporta como un actor
monoltico. Al analizar la toma de posicin estatal, debimos diferenciar el Poder
Ejecutivo del Poder Legislativo y del Poder Judicial (Ver Cuadro N 10). El
Legislativo a su vez, conformado por representantes de una pluralidad de
fuerzas polticas que nos impidi a su vez concebirlo como otro actor
homogneo.
La importancia que en este caso tiene diferenciar la toma de posicin del Poder
Legislativo, se vincula con que segn lo dispuesto por la Constitucin de la
Ciudad, la poltica de descentralizacin deba implementarse mediante la
sancin de una ley. Por otra parte, la misma Constitucin en su clsula
transitoria 17, obligaba al Poder Ejecutivo a adoptar medidas que facilitaran la
participacin social y comunitaria en el proceso de descentralizacin.
Recuperar esta responsabilidad dual no es menor, porque nos muestra la
voluntad del Estatuyente de promover un acuerdo entre ambos poderes para
llevar adelante la transicin hacia el rgimen de comunas (Escolar, 2004).
84

Sumado a ello, la sancin de la ley de comunas requera una mayora especial

de 40 votos, lo cual generaba un condicionante en la toma de posicin de estos
actores: al interior del Legislativo los bloques parlamentarios que respondan a
distintas fuerzas polticas disponan de recursos diferenciados para definir sus
posicionamientos, medidos en virtud de su potencial de coalicin. Vemos aqu
cmo lo poltico partidario cruza necesariamente lo institucional: no podemos
interpretar la toma de posicin estatal, sin la necesaria vinculacin con los
partidos polticos.
Surge de nuestro relato que tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo
tuvieron a disposicin recursos diferentes y en muchas ocasiones sus
intereses fueron tambin divergentes. Mientras el Ejecutivo tena la posibilidad
de modificar la estructura organizativa, crear y definir programas de accin,
asignar recursos humanos, materiales y financieros, el Legislativo poda
manejar los tiempos del tratamiento de los proyectos de ley, impulsando o
retrasando las discusiones en la Comisiones correspondientes, acompaando
o distancindose de algunas iniciativas del Ejecutivo. Sancionada la ley de
comunas, en cambio, cont con menos recursos a disposicin, aunque
conservaba la posibilidad de presionar por la reglamentacin de la ley o el
avance de la transicin.
El intento de comprender el sentido otorgado por los actores a sus acciones,
nos oblig a considerar el contexto socio poltico en que cada una de las
gestiones a cargo del GCABA se desarroll. Y verificamos que desde el inicio
del proceso all por el ao 1996, hasta fines del 2010, el mismo sufri notables
modificaciones (Ver Cuadro N 11).
Las distintas elecciones que se produjeron a lo largo del perodo fueron dando
cuenta de la paulatina transformacin del sistema partidario local, que se hizo
evidente en las elecciones del 2003. A partir de entonces las fuerzas polticas
de centro izquierda -tambin denominadas progresistas-, fueron perdiendo
caudal electoral y cediendo espacio al crecimiento de opciones ms cercanas
al centro derecha. El ascenso del PRO y la llegada a la Jefatura de Gobierno
de Mauricio Macri, es ejemplo de este fenmeno (la sancin de la Ley de
Comunas se va a dar en el marco de la gestin Ibarra, pero paradjicamente
85

en una Legislatura con predominio macrista). En esta lnea, el cambio de la

configuracin de fuerzas polticas en la Legislatura, que determinaban un
mayor o menor grado de apoyo al Poder Ejecutivo fueron marcando los
tiempos del proceso.
No podemos desconocer que, si bien en trminos generales, el grado de
permeabilidad del sistema poltico partidario a nivel local es bajo, en algunas
oportunidades el contexto nacional ejerci tambin su influencia. El
nombramiento de Capaccioli como Secretario de Descentralizacin al inicio del
segundo perodo de Ibarra, represent la retribucin por el apoyo kirchnerista a
su reeleccin y en cierta medida, esta designacin dio una cuota de oxgeno a
algunos actores y al proceso en s, sumado al apoyo manifiesto de los
legisladores de ese espacio poltico (entre otros, La Ruffa y Gramajo). En el
caso de Telerman, el tejido de alianzas poltico electorales en busca de su
reeleccin estuvo condicionado por sus desentendimientos con el gobierno
nacional, por lo que en ese marco, propiciar un llamado a elecciones
comunales no poda formar parte de su agenda de corto plazo. La gestin
Macri, que estuvo atravesada en su mayor parte por un enfrentamiento similar,
pudo capitalizarlo a su favor y tras consolidar la imagen de autntica oposicin
al gobierno nacional, como una externalidad impensada, se asegur el triunfo
electoral en las quince comunas de la Ciudad y la posibilidad de controlar la
evolucin del proceso a su medida en el mediano plazo.
Por su parte, la interaccin observada entre el Ejecutivo-Legislativo adquiri
diferentes matices segn el perodo considerado. En los dos primeros perodos
predomin una situacin de gobierno unificado, contando el Ejecutivo con
mayora en el Legislativo. Desde fines del 2001 la relacin UCR-FRENTE
GRANDE se torn tensa, aunque por lo menos hasta fines del 2002, se
corrobor la cooperacin de la UCR cada vez que el Ejecutivo necesit la
sancin de una ley fundamental para su gestin. Desde el 2002 en adelante la
crisis de la coalicin en el orden nacional, con su tibia permanencia en el plano
local, explica en parte la mayor autonoma del Jefe del Gobierno, quien frente a
un legislativo fragmentado, an sin su propia mayora para legislar, se vio
favorecido en su intencin de frenar la resolucin de la cuestin. Esta relacin

86

de fuerzas se modific hacia el final de su mandato tras el episodio Cromaon,

donde se visualiza una mayor fortaleza del Poder Legislativo que en alguna
medida propici la sancin de la Ley de Comunas y un avance firme en la
resolucin de la cuestin (Ver Cuadro N 10). Telerman debi finalizar el
mandato de Ibarra, con una mayora opositora que reuna tanto al macrismo
como al kirchnerismo, del que se haba distanciado producto de su intencin de
alcanzar su reeleccin. En tanto Macri, an sin contar con mayora absoluta,
tuvo mayor comodidad y margen de maniobra para lograr acuerdos que
garantizaran la viabilidad de su estrategia.
Otro acontecimiento de notable envergadura para comprender la modificacin
de la escena y la movilizacin de nuevos actores no involucrados hasta el
momento, fue la crisis del 2001, comentada oportunamente.
A modo de confirmacin preliminar de nuestra primera hiptesis de trabajo, a la
pregunta de por qu el proceso de descentralizacin se haba prolongado en el
tiempo algunos actores involucrados admitieron:
Porque significa una transferencia de poder al poder local, entonces pareciera
que el poder central nunca quiere perder poder. Y como se trata de una
contienda electoral donde ah puede haber distintos resultados ()

Es un

terreno desconocido. En la poltica muchas veces no se quiere avanzar sobre

ese terreno desconocido, entonces se pone un pie en el freno o se buscan
obstculos en lugar de resolvrselos. Entonces es un proceso difcil de idas y
vueltas ()
Testimonio Anbal Ibarra

Hay muchos intereses en juego, que hacen que cambiar algo sea una decisin
muy grave. En todos hay una tendencia natural a apostar en dejar todo como
estaba, son reglas que conocemos que compartimos que aceptamos. Adems
en la calle nadie da la vida por las comunas. Podemos seguir como estamos
porque total nadie nos interpela. Hay muchos incentivos a dejar las cosas como
estn.
Testimonio Rodrigo Herrera Bravo

A continuacin, el Cuadro N 10 constituye una sntesis del relato y anlisis

presentado en las pginas precedentes. Para cada una de las gestiones de

87

gobierno determinamos la toma de posicin (activa o pasiva) del Poder

Ejecutivo y del Poder Legislativo; definimos el tipo de estrategia llevada
adelante (tendiente a resolver o a bloquear la resolucin de la cuestin), as
como los cursos de accin implementados, los cuales constituyen su
corroboracin emprica. Definimos tambin, en trminos de cooperacin u
oposicin, la relacin entre ambos poderes. E identificamos otros actores
involucrados.
Si bien en tres oportunidades se observa una posicin activa del Jefe de
Gobierno, no siempre esta toma de posicin respald la misma estrategia. Slo
en la gestin De La Ra/Olivera se intent resolver la cuestin. En el primer
perodo de Ibarra el objetivo fue bloquearla, en tanto en la gestin Macri,
retrasarla. Advertimos slo en el segundo perodo de Ibarra una toma de
posicin pasiva, que en el contexto de un gobierno debilitado, no propici ni
obstaculiz la resolucin de la cuestin. Finalmente, en la gestin Telerman,
nos resulta ambigua: parece que tenda a resolverla, pero en definitiva no lo
logr.
La toma de posicin del Poder Legislativo tampoco resulta uniforme. En las dos
oportunidades en que se advierte una posicin activa, la misma apunt a
resolver la cuestin, aunque esto no coincidiera necesariamente con la
voluntad del Poder Ejecutivo (es el caso del segundo perodo de Ibarra). Las
tomas de posicin pasiva en cambio, apuntaron a acompaar la estrategia del
Jefe de Gobierno, ya sea de bloquear o postergar la resolucin de la cuestin:
primer perodo de Ibarra y gestin Macri, respectivamente. Esto es lo que nos
permiti diferenciar perodos de cooperacin u oposicin entre ambos poderes.
Finalmente en el Cuadro N 11, para cada una de las etapas del proceso
definidas, identificamos los actores relevantes, sus recursos disponibles y
elementos relevantes del contexto sociopoltico. Todo lo cual nos permite
profundizar la comprensin del posicionamiento de cada uno de los actores
involucrados, ya comentado.

88

CUADRO N 10. POSICIONAMIENTO DE LOS PRINCIPALES ACTORES INVOLUCRADOS

PERODO

DE L A
RA/
OLIVERA

TOMA DE
POSICIN
PODER
EJECUTIVO

ACTIVA

TIPO DE
ESTRATEGIA

tendiente a
resolver la
cuestin

CURSOS DE ACCIN

Modificaciones en la
estructura organizativa:
creacin de rea
especfica con
responsabilidades en el
tema

TOMA DE
POSICIN
PODER
LEGISLATIVO

TIPO DE
ESTRATEGIA

CURSOS DE ACCIN

RELACIN
PE/PL

OTROS ACTORES

ACTIVA

tendiente a
resolver la
cuestin

Tratamiento de
proyectos de ley de
creacin de comunas
en la Comisin de
Descentralizacin.

COOPERACIN

No intervienen
otros actores en
el proceso

Asignacin de recursos

Junio 01: lanza reforma

poltica y administrativa
Abril 02: lanza Plan de
Presupuesto
Participativo

IBARRA
(2000/2003)

ACTIVA

tendiente a
bloquear la
cuestin

Modificaciones en la
estructura organizativa:
cambios de la
dependencia del rea

PASIVA

Noviembre 02: anuncia

proyecto de reforma
constitucional para
modificar composicin
Juntas Comunales

89

tendiente a
postergar la
resolucin de la
cuestin

Poder Judicial:
fallo para que se
sancione la ley
(nov. 02)

Tratamiento irregular de
los proyectos en la
Comisin
Despacho de comisin
(nov. 03) como
respuesta a la presin
judicial

COOPERACIN

Vecinos:
comienzan a
intervenir
presionando por
la sancin de la
ley.

PERODO

TOMA DE
POSICIN
PODER
EJECUTIVO

TIPO DE
ESTRATEGIA

CURSOS DE ACCIN

TOMA DE
POSICIN
PODER
LEGISLATIVO

TIPO DE
ESTRATEGIA

CURSOS DE ACCIN

RELACIN
PE/PL

Inicia proceso de
discusin en los barrios

IBARRA

PASIVA

(2003/2006)

Deja hacer.
No obstaculiza la
resolucin de la
cuestin

Habilita espacios para

las discusiones barriales
No obstaculiza proceso
de discusin. Slo
instruye a sus aliados a
que las elecciones no se
realicen en el ao 2005

ACTIVA

tendiente a
avanzar en la
sancin de la ley

Logra consenso para

resolver los puntos en
desacuerdo

OPOSICIN

Aprueba la Ley de
Comunas

OTROS ACTORES

Vecinos:
comienza su
participacin
activa en el
proceso de
discusin de la
ley y en el
seguimiento de la
transicin

Crea la Comisin de
Seguimiento
Crea el Ministerio de
Gestin Pblica y
Descentralizacin.
Designa como Ministro a
quien fuera el principal
impulsor del proceso en
el Legislativo.

TELERMAN

AMBIGUA

Da seales de
avanzar en la
resolucin de la
cuestin, pero no
resuelve los
puntos
sustantivos

Crea el Gabinete de
Transicin a las
Comunas y el Programa
de Transicin a las
Comunas.

NO

El oficialismo
toma una postura
ACTIVA
tendiente a
avanzar en la
transicin.

HOMOGNEA

El macrismo
asume una
postura ACTIVA
tendiente a
bloquear la
resolucin

Reemplaza los CGP por

los CGPC.
No resuelve el proceso
de transicin (deba
finalizar antes del
31/12/06)
No resuelve el llamado a
elecciones.

90

Quienes apoyan el
proceso ponen en
funcionamiento la
Comisin de Control y
Seguimiento de las
Comunas y avanzan en
la determinacin de la
fecha para las primeras
elecciones comunales.
El macrismo anuncia
proyecto para reformar
ley de comunas (que no
prospera) y se opone a
fijar la fecha del llamado
a elecciones.

NO ES UNIFORME:
SE OBSERVA
COOPERACIN Y
BLOQUEO SEGN
EL ACTOR QUE SE
ANALICE.

Vecinos:
participan
activamente en la
Comisin de
Seguimiento
creada por el PL

PERODO

TOMA DE
POSICIN
PODER
EJECUTIVO

TIPO DE
ESTRATEGIA

CURSOS DE ACCIN

TOMA DE
POSICIN
PODER
LEGISLATIVO

TIPO DE
ESTRATEGIA

CURSOS DE ACCIN

RELACIN
PE/PL

Disuelve el Ministerio de
Gestin Pblica y
Descentralizacin

M ACRI

ACTIVA

tendiente a
postegar la
resolucin de la
cuestin

Avanza en la
desconcentracin de
algunos servicios
Posterga el llamado a
elecciones comunales
(que por ley se haba
fijado para el 10/08/08)

PASIVA

Propone reforma
constitucional para
modificar composicin
Junta Comunal.
Fuente: elaboracin propia

91

El oficialismo
acompaa la
estrategia del PE.
La oposicin no
muestra iniciativa
para acelerar la
transicin.

Determina la fecha del

llamado a elecciones
comunales, como
reaccin a la presin
judicial.
No interpela al PE por el
atraso en el proceso de
transicin ni articula
medidas en forma
autnoma.

NO ES UNIFORME:
SE OBSERVA
COOPERACIN Y
OPOSICIN,
SEGN EL ACTOR
QUE SE ANALICE.

OTROS ACTORES
Vecinos:
presionan para
que se avance
en la transicin y
se defina la
fecha de
elecciones.
Poder Judicial:
convoca a
Audiencia para
que el PE y el
PL expliquen el
retraso en el
llamado a
elecciones

CUADRO N 11. ACTORES Y RECURSOS

ETAPA

REDACCIN
CONSTITUCIN
DE LA CIUDAD
(1996)

HASTA SANCIN
LEY DE
COMUNAS

ACTORES

RECURSOS

JEFE DE
GOBIERNO

Posibilidad de presionar sobre el bloque en la Convencin.

Manejo del aparato estatal
Flamante autonoma de la Ciudad

PARTIDOS CON
REPRESENTACIN
EN LA
CONVENCIN

Legitimidad electoral.
A cargo de la redaccin de la Constitucin.

JEFE DE
GOBIERNO

Poderes constitucionales proactivos que le dan iniciativa ejecutiva.

Presin sobre la bancada legislativa.

PARTIDOS CON
REPRESENTACIN
EN LA
LEGISLATURA

Diferenciados en funcin del bloque partidario.

La mayora especial requerida influye en la posibilidad de generar consensos
y en el poder relativo de cada bloque.

VECINOS

Capacidad de movilizacin.
Acceso a canales institucionalizados (legisladores, Poder Judicial) para
presionar por sus demandas.

PODER JUDICIAL

Dictaminar fallos para ejercer presin.

JEFE DE
GOBIERNO

Autonoma para resolver los tiempos de la transicin.

LEGISLATURA

Sin recursos para sancionar incumplimiento del proceso de transicin.

VECINOS

Acceso a canales institucionalizados (Poder Judicial).

(2000-2005)

TRANSICIN

CONTEXTO

(2006-2010)

PODER JUDICIAL

Dictaminar fallos.

Fuente: elaboracin propia

92

Ascenso electoral de fuerzas polticas progresistas

(permeables a defender polticas participativas)

Crisis diciembre 2001: favorece la movilizacin

social y una disposicin de mayor apertura por
parte del Estado.
Cromaon: se inicia el proceso de juicio poltico
que debilita al Poder Ejecutivo. El tema comunas
sale de la agenda de gobierno.

Gestin Telerman: transicin post juicio poltico. La

agenda de gobierno est ocupada por la campaa
electoral.
Cambio en la configuracin poltico-partidaria
(ascenso de fuerzas polticas de derecha menos
proclives a propiciar la participacin ciudadana)
Gestin Macri: enfrentamiento con gobierno
nacional. Agenda de gobierno ocupada por crisis
coyunturales

CAPTULO 4
L AS

C OM UN AS Y L OS V E CI N OS

INTRODUCCIN
La comprensin del proceso de descentralizacin desde la perspectiva
asumida para su anlisis, implica la consideracin del posicionamiento de todos
los actores involucrados en el mismo. Por ahora hemos tenido en cuenta
fundamentalmente la perspectiva encarada por los que consideramos como
actores polticos relevantes.
En este apartado tomaremos en consideracin la evolucin del posicionamiento
de otros actores sociales, en especial los sujetos y agrupaciones de la
sociedad civil ms o menos estructuradas, aludidos en forma genrica como
vecinos.
4.1 VECINOS, QU VECINOS?

Debemos advertir que en el presente trabajo la utilizacin de la expresin

vecinos, no intenta dar cuenta del supuesto universo que la misma podra
denotar, sino que slo implica a aquellos sujetos que manifestaron y lo siguen
haciendo, algn inters en la cuestin que estamos analizando. Algunos
testimonios ensayan una particular distincin entre el vecino comn y el vecino
participativo, militante, profesional. Estos dos grupos podran inscribirse en lo
que se conoce como pblico en general (los menos interesados e informados;
prestan atencin al problema cuando es notorio) y grupos de identificacin (los
directamente afectados o involucrados en la cuestin) respectivamente (Aguilar
Villanueva, 1996)165. En tanto el primero, nunca manifest un inters explcito
por el proceso de creacin de las comunas, es ms, en gran medida lo
desconoce; el segundo, se ha venido involucrando desde hace tiempo.

165

Por su parte Font (2004) considera que la clsica dicotoma ciudadano

interesado/desinteresado no es til para explicar la actual realidad, e introduce el concepto de
pblicos temticos: personas que actan como el perfecto ciudadano (informado y activo) en
algunos temas, a la vez que se comportan como apticos en otras reas.
93

Asimismo la composicin interna de este ltimo no resulta homognea,

distinguindose emergentes diferenciados. Del relato de testigos y de la
reconstruccin de algunos hechos, podemos identificar al menos tres perfiles:
i) aquellos que evidencian algn antecedente de militancia poltica o social,
aunque no siempre en forma explcita;
ii) los que se involucraron al calor de la crisis del 2001 en el movimiento de las
asambleas barriales;
iii) los provenientes de alguna forma asociativa de la sociedad civil
organizados, en su mayora, en torno a problemticas barriales, pudiendo ser
encuadrados en el denominado nuevo vecinalismo166 (Herzer y Pirez, 1989).
Estos sectores son diferenciables no slo en sus motivaciones, sino tambin en
relacin con el contexto socio poltico en que se inici su militancia comunal. Y
si bien muchos de ellos nutrieron diversas agrupaciones en forma transversal,
agrupaciones que no podran ser clasificadas en virtud de aquella distincin, la
comprensin de los cursos de accin llevados adelante por muchos de ellos,
requiere esta distincin.
La realidad es que en el proceso participativo se reconstruyeron redes que se
haban perdido del peronismo viejo, que todo el menemismo desestructur (...)
Quedaba una militancia social interesante, que estaba desarticulada () La
crisis del 2001, abre esta posibilidad, pero las asambleas barriales no se montan
a participar de estos procesos. Es la vieja construccin que vena de lo social
barrial comunitario.
Testimonio Ricardo Romero

() El 50% a lo mejor nunca haba tenido ninguna participacin poltica previa,

pero la otra mitad y yo creo que un poco ms de la mitad tena. Se haban ido
desencantados del radicalismo, del socialismo, del peronismo.
Testimonio Silvia La Ruffa

166

A diferencia del vecinalismo tradicional, predominantemente apoltico, cuya vinculacin con

las autoridades apuntaba a la satisfaccin de demandas puntuales, en general de obra pblica,
el nuevo vecinalismo o vecinalismo emergente en cambio, buscara reivindicar nuevas formas
de participacin en la resolucin de los problemas urbanos. (Herzer y Prez, 1989; Grillo,
1996; Garca Delgado y Silva, 1985).
94

Nosotros no ramos la expresin de los vecinos asamblearios del que se vayan

todos () Nosotros ramos polticos, fuera de los partidos. Con una conciencia
poltica, con una voluntad poltica, con un objetivo poltico. Desde ese punto de
vista construimos una transversalidad.
Testimonio Mario Bertellotti

Uno de los grupos, en la percepcin de uno de los vecinos proveniente de la

militancia poltica
() en realidad eran la periferia de la militancia social del radicalismo, que en un
proceso de descomposicin se haba refugiado como vecinalismo y que no se
poda expresar como partido radical () Durante todo el perodo que comienza
con De La Ra y despus incluso sigue con Ibarra, la mayora de los grupos
militantes que aparecen ah y que se van constituyendo como ONG, coinciden
en una identidad que est muy cerca del radicalismo, con una postura filoradical
que no se expresa como tal () Y que tiene una conciencia de subordinacin a
la autoridad del Director del CGP () Nosotros tratbamos de incorporar a estos
a esta lgica de la demanda y ellos se resistan en la medida que el Director del
CGP los sustraa () Si hubiera sido por esos grupos este proceso no hubiera
avanzado () No lograban comprender la importancia de las comunas y por otro
lado, tenan una afinidad poltica que les haca en ltima instancia asistir al palo
de su identidad poltica, aunque no la expresaran.
Testimonio Mario Bertellotti

Hay que destacar que de los tres grupos, el ms militante y el que mantuvo
cierta permanencia en el tiempo, fue el que denotaba cierta experiencia poltica
previa.
4.2 HACIENDO HISTORIA: LOS BUENOS AIRES VIVA

A inicios de la dcada del 90, primero en el INAP y luego en FLACSO se

comenz a investigar acerca de las posibilidades de la descentralizacin en la
Ciudad de Buenos Aires y la inclusin de la participacin vecinal en la
definicin del proceso. Como producto de este proyecto se form la Red
Asociada del Oeste (Red GAO) (Poggiese, 2008).
Dicha red, en conjunto con otros actores, propici una serie de encuentros,
denominados Buenos Aires Viva, que nuclearon a diversos actores interesados

95

en la promocin de la descentralizacin y la inclusin de la ciudadana,

siguiendo el principio por el cual la definicin de una poltica de
descentralizacin que se propona instalar instancias de gestin participativas,
deba ser participativa tambin.
Los Buenos Aires Viva I y II se realizaron con anterioridad a la Estatuyente
(1995 y 1996 respectivamente). Durante el transcurso de la misma se
desarroll el Buenos Aires Viva III: la estatuyente y la gente, esta vez con
carcter itinerante, a partir del cual surgieron propuestas que fueron
presentadas y consideradas por la Convencin. En todos ellos participaron
vecinos, acadmicos, polticos y convencionales electos167.
En el ao 2001, cuando se venca el plazo para sancionar la ley de creacin de
comunas, otro grupo promotor integrado una vez ms por la Red Gao,
Secretaras del Gobierno de la Ciudad, la Legislatura e instituciones
acadmicas, organiz el Buenos Aires Viva IV: las comunas, el oeste y la
gente, con el objeto de reunir a los actores preocupados por la
descentralizacin y la participacin de los ciudadanos en el planeamiento,
gestin y control de las polticas pblicas de la Ciudad.
Durante el primer semestre del 2005, en paralelo a la sancin de la ley de
comunas, se organiz el Buenos Aires Viva V, con el propsito de discutir un
futuro programa de transicin. Como producto de este encuentro, desde la
Subsecretara de Participacin Ciudadana se trabaj en la elaboracin
participativa de un Programa de Transicin, que finalmente fue desestimado en
la gestin de Cortina como Ministro de Descentralizacin.
Si bien es importante recuperar la realizacin de estos eventos como
antecedentes del proceso, los mismos no denotaran una participacin vecinal
espontnea, sino en todo caso habran sido propiciados institucionalmente para
generar una participacin ciudadana organizada. Algunos testigos de la poca,

167

Para cada etapa hubo un Grupo Promotor responsable de organizarla. Su composicin era
cambiante, aunque algunos actores, entre ellos la Red GAO, tuvieron una participacin
permanente. En el BsAs VIVA III se realizaron 5 jornadas descentralizadas por regiones: Oeste
(Villa Crespo y alrededores), Oeste (Parque Avellaneda y Flores), Norte (Belgrano y
Alrededores), Sudoeste (Villa Lugano), Oeste (Boedo y Caballito) (Poggiese, 2008)
96

con incidencia en la organizacin vecinal actual, tienen una mrada crtica de

tales intentos168.
4.3 LOS VECINOS SE ORGANIZAN?169

Si bien desde los aos de la Convencin Estatuyente y posteriormente con la

creacin de los Centros de Gestin y Participacin, advertimos la presencia de
una incipiente organizacin vecinal que busca involucrarse el proceso, debern
pasar algunos aos para que esta organizacin adquiera un protagonismo
relevante.
Uno de los antecedentes iniciales en lo que consideramos la profundizacin de
la organizacin vecinal, lo encontramos a comienzos de diciembre de 2001,
con la conformacin del Movimiento de Participacin Comunal170.
La crisis poltica acaecida hacia fin de ao y la movilizacin popular que
emergi en consecuencia, devino finalmente en el movimiento asambleario en
el marco del cual, una fuerte impugnacin a los mecanismos representativos de
la democracia, propici la revalorizacin de propuestas ms participativas.
En este contexto de movilizacin social, muchos actores que se haban
mantenido pasivos hasta entonces, comenzaron a involucrarse en los distintos
espacios que la coyuntura ofreca. Lejos de su intencin original, pero captando
la tendencia de los acontecimientos, los integrantes del Movimiento de
Participacin Comunal se fueron integrando en las asambleas de los distintos
barrios, aprovechando estos espacios para manifestar su inters en la
instauracin del rgimen de comunas. Hay que destacar que, de acuerdo con
la mirada de los testigos, los que podramos considerar como asamblestas
puros, en su mayora no se mostraban interesados en la creacin de las

168

Testimonio Pablo Wisznienski

El relato que sigue a continuacin es resultado de las entrevistas realizadas a actores que,
de acuerdo a su propia perspectiva y la de otros actores consultados, estuvieron muy
involucrados en la evolucin del proceso. Ellos son Norberto Quaglia, Mario Bertellotti, Pablo
Wiszniesky, Carlos Wilkinson, Lucio Montenegro, Claudio Augugliaro e Hilda Galfrascoli. Para
la reconstruccin y comprensin de este proceso tambin fueron relevantes los testimonios de
Rafael Gentili, Sergio Abrevaya, Ricardo Romero y Mauricio Tarullo, actores que en distintos
momentos del proceso tambin tuvieron protagonismo en el plano poltico.
170
De acuerdo con la mirada de uno de sus fundadores, apuntaba a constituirse en una
agrupacin interna dentro del peronismo, enfocada especialmente a la cuestin comunal.
169

97

comunas, ya que su discurso bsicamente apuntaba a impugnar toda forma de

organizacin institucional encuadrada en el rgimen vigente.
Pasados unos meses, el evento que tuvo una particular importancia como
punto de partida de la organizacin vecinal, fue el convocado por la asamblea
del barrio de Palermo Viejo con el nombre de La Trama 171, el 25 de mayo de
2002. Segn testimonios, en este mega evento cultural se dieron cita diversos
grupos de vecinos preocupados por la cuestin comunal, entre los que se
encontraban los conocidos como vecinos de Villa Mitre que ya haban
redactado su propio proyecto de creacin de comunas172. Esto motiv la
posibilidad de generar nuevos encuentros para seguir debatiendo el tema173.
No podemos dejar de mencionar, entre los antecedentes de la organizacin
vecinal, la fundacin de la Protocomuna de Flores, en marzo de 2003 por
integrantes de la Red de Vecinos, evento al que concurrieron ms de cien
vecinos del barrio, seguida das despus por la Protocomuna de Caballito, de la
mano de Gustavo Destplaz.
DE LA RED DE VECINOS POR BUENOS AIRES A LA COORDINADORA POR COMUNAS

Al poco tiempo, tras un nuevo encuentro convocado para discutir el proyecto de

ley de comunas elaborado por los vecinos de Villa Mitre174 se constituy la Red
de Vecinos por Buenos Aires. Diferencias internas produjeron una ruptura: los
vecinos de Villa Mitre queran que su proyecto se discutiera a libro cerrado en
tanto los otros grupos queran trabajar artculo por artculo. Al poco tiempo la
Red se reagrup con otros vecinos formando Comunas de Buenos Aires, que
al parecer tuvo una corta existencia, pero se la recuerda sin embargo, por
haber organizado una importante jornada en la Universidad de Belgrano
171

Ver Bozzolo, R. La asamblea de Palermo Viejo mostr la trama, en Revista El Campo

Grupal, Ao 4, N 35, Buenos Aires, 2002.
172
Segn el testimonio de Hilda Galfrascoli, una de las autoras del proyecto, la redaccin del
proyecto fue iniciativa de un grupo de seis vecinos que participaban de la asamblea barrial de
la zona, pero que queran avanzar en una propuesta de accin concreta. As se juntaron y tras
el estudio de los proyectos en tratamiento en la Legislatura, elaboraron una propuesta, que
presentaron en todas las asambleas barriales de la Ciudad, as como tambin en las reuniones
llevadas a cabo por la Comisin de Descentralizacin en todos los barrios.
173
En el evento se constituy, entre otras, una mesa de comunas de la que participaron entre
otros, Hctor Poggiese y Liliana Chiernajowsky.
174
Este proyecto fue ingresado como una iniciativa popular (Expte. N 0973-1-2003), para lo
cual fue necesario sumar unas 4000 firmas. Para su tratamiento en Comisin, la Ley N 40
obliga a juntar un total de 15.000, lo que finalmente no se logr.
98

denominada Comunas, la visin de la sociedad. Desde los vecinos para los

vecinos.
Un episodio que represent un punto de inflexin en el desarrollo de la
organizacin vecinal, fue el encuentro convocado por el Secretario de
Descentralizacin en setiembre en la universidad CAECE. Schifrin invit a un
grupo de vecinos afines para discutir el despacho consensuado por la Comisin
de Descentralizacin de la Legislatura, con la intencin de argumentar
oportunamente que aquella iniciativa contaba con el apoyo vecinal. Esta
invitacin trascendi a otras organizaciones interesadas en participar del
tratamiento del proyecto. Segn testimonios, luego de un par de encuentros y
de varias horas de discusin, la estrategia oficialista fracas.
A fines del 2003 el gobierno y algunos legisladores quisieron sancionar, entre
gallos y medianoche, una Ley de Comunas sin consultar a los ciudadanos de
Buenos Aires. En los Plenarios realizados en la Universidad CAECE, por
entonces, los vecinos agrupados en distintas redes de organizaciones nos
opusimos a esa maniobra, porque coincidimos que no poda sancionarse una ley
que promoviera la participacin ciudadana, sin participacin ciudadana175.

En la misma lnea Bertellotti resalta:

El grupo de militancia vecinal que operaba como animadores de los encuentros
Buenos Aires Viva, que funcionaban subordinados a la voluntad del ibarrismo,
aparecen en el encuentro que el ibarrismo convoca en CAECE. Es decir, cuando
el Secretario de Descentralizacin de Ibarra, Schiffrin, convoca a ese gran
evento en la universidad CAECE, ah desembarcan la mayora de los grupos
militantes de los CGP () En un mbito que se desencuadr, Schiffrin perdi el
control.
Testimonio Mario Bertellotti

Por su parte Quaglia destaca:

El 23 de setiembre cambi radicalmente el panorama, ya que se intent sacar de
apuro la denominada Ley Dosch, para lo que se mont todo un andamiaje que
desmantelamos porque en realidad lo que buscbamos era participar de la
175

Ver
El
sentido
comn
ya
es
ley,
http://www.parquechasweb.com.ar/parquechas/notas/leycomunas/pregyresp.htm.
99

en

discusin de la Ley. Queramos y buscbamos protagonismo. En esa

oportunidad se enfrent a vecinos contra vecinos. Hubo idas y vueltas y fracas
el intento del ejecutivo de sacar la Ley como estaba escrita. Nosotros queramos
participar del armado de la ley y as lo hicimos.
Testimonio Norberto Quaglia

Como vimos este despach finalmente no fue aprobado por no haberse

alcanzado los cuarenta votos necesarios. Vecinos a favor y en contra
participaron de la sesin y prcticamente impidieron su desarrollo. Poco antes
Comunas de Buenos Aires haba realizado un acto frente a la Legislatura
portea, llamado el Tortazo, para festejar los dos aos de incumplimiento
constitucional y oponerse al tratamiento de dicho despacho.
De los encuentros en CAECE naci la Coordinadora por Comunas, que ms
adelante motivar la formacin de la Mesa Tripartita.
ESPLENDOR Y CRISIS DE VECINOS DEL ENCUENTRO

Tras la reeleccin de Ibarra y la renovacin legislativa, la insistencia de algunos

vecinos devino por un lado en la constitucin de la Mesa Tripartita y por el otro,
en la rueda de reuniones en los barrios organizadas por la Comisin de
Descentralizacin de la Legislatura.
Los desencuentros entre el Ejecutivo y la Comisin de Descentralizacin,
generaron un nuevo posicionamiento de los vecinos176, dando origen a Vecinos
del Encuentro, que segn la mayora de los actores involucrados fue la
agrupacin vecinal ms importante y tuvo un protagonismo fundamental en la
sancin definitiva de la ley de comunas.
El mrito de esta organizacin es que consigue la ley. Sin esa movida de los
vecinos la ley no se haca.
Testimonio Carlos Wilkinson

Al poco tiempo de asumir Roy Cortina como Ministro de Descentralizacin, las

diferencias internas surgidas en torno a las estrategias de participacin en el
proceso de transicin, diferencias propiciadas segn algunos por el propio
176

Algunos iban a las reuniones organizadas por Cortina, pero repartan volantes para reunirse
luego en el Bar Amrica, donde se juntaba la Mesa Tripartita del Ejecutivo. Esta mesa se
llamaba Mesa del Encuentro.
100

Ministro, produjeron un quiebre y la lenta desestructuracin de la agrupacin

hasta su disolucin tcita en los hechos177.
Vecinos del Encuentro llev el proceso adelante, hasta una etapa que ya no
daba para ms. Como todas las organizaciones cumplen su etapa, una vez que
cumpli la Ley 1.777, no digamos que Vecinos del Encuentro perdi su razn de
ser, sino que se profundizaron las diferencias polticas.
Testimonio Lucio Montenegro

Nosotros negociamos con Roy Cortina. Los que estbamos en Vecinos del
Encuentro () Algunos individualmente quedaron afuera. Qu es lo que se
negoci? Cumplimiento irrestricto de la Ley 1.777. Vos llevs adelante la Ley
1.777 y nosotros te ayudamos y te acompaamos. Y necesitamos que los
compaeros nuestros estn en el trabajo de llevar el delineamiento a cada una
de las comunas.
Testimonio Lucio Montenegro

DE LA LEY DE COMUNAS A LA TRANSICIN

Tras la disolucin de Vecinos del Encuentro y la asuncin de Macri como Jefe

de Gobierno, nuevas agrupaciones intentaron dar continuidad al proceso.
Por un lado, el Espacio Intercomunal Comunas Ya178, que se propona
enfrentar la voluntad poltica del nuevo oficialismo en relacin con las comunas.
As como Vecinos del Encuentro fue la organizacin eje que termin con la Ley
de Comunas, el Espacio Intercomunal Comunas Ya fue la organizacin eje que
termin asegurando las elecciones comunales.
Testimonio Carlos Wilkinson

Y por el otro Comunas del Bicentenario179. Como en otras oportunidades

ambos grupos desplegaron estrategias diferentes. El primero, hasta tanto se
constituyeran las comunas, avanz en la lnea de autoconvocar consejos
consultivos en los CGPC y el segundo an sin estar de acuerdo (entendiendo
177

Segn algunos testimonios, la estrategia de cooptacin encarada por el Ministro Cortina,

dividi las aguas entre los vecinos. Algunos acordaron apoyar la candidatura de Telerman, a
cambio de cargos en el Ministerio.
178
Cuando Macri gana las elecciones y comienza a hacer declaraciones en contra de las
comunas, desde el Consejo Consultivo de la Comuna 13 se convoc al Bar Amrica a todos los
vecinos que estaban dispersos y all se cre el Intercomunal Comunas Ya. Hay que destacar
que este espacio nucleaba a vecinos independientes.
179
Encabezado por Montenegro.
101

que los Consejos Consultivos slo podan ser convocados por el Ejecutivo
comunal) no obstaculizaba. La va legal fue la estrategia en la que ambos
coincidieron, por lo que la presentacin de amparos encarada por Montenegro
fue apoyada por el resto.
Al poco tiempo, el llamado del Gobierno de la Ciudad para constituir los
preconsejos consultivos, fue ledo por algunos vecinos como una maniobra del
gobierno para desarticular y desalentar tanto a los consejos autoconvocados,
como a las reuniones que haba empezado a organizar la Comisin de
Descentralizacin en los barrios180.
En ese momento algunos entendieron que la razn de ser del Espacio
Intercomunal Comunas Ya, asegurar el llamado a elecciones, haba sido
cumplida, por lo que a fines del 2010 nacieron dos formas organizativas con
nuevas orientaciones: el Espacio Interconsejos y el Movimiento Comunero,
liderado por el propio Wilkinson181. El Espacio Interconsejos pretendi reunir a
representantes de los distintos Consejos Consultivos, en tanto el Movimiento
Comunero busc constituirse como una agrupacin con una orientacin
poltica en el contexto del llamado a elecciones comunales, lo que finalmente
no consigui.
4.4 RECAPITULANDO

En primer lugar, podramos pensar que estos actores surgieron como producto
de la cuestin182. Si bien los llamados vecinos participativos, existan
previamente como sujetos de la sociedad civil, adquirieron un nuevo carcter
en torno de la cuestin: se movilizaron en funcin de la creacin de las
comunas e incluso dieron origen a nuevas agrupaciones sociales (muchos de
ellos constituyeron organizaciones cuyos objetivos primarios se vinculan
estrictamente con la poltica de descentralizacin). Esto aparece como un
hecho destacable: la poltica de descentralizacin no slo oblig a varios

180

Ver Cap. 3
Es importante sealar que los otrora compaeros de militancia vecinal critican la adopcin
de este nombre, ya que supone la apropiacin de una etiqueta que representa a todos los que
tuvieron alguna intervencin en el proceso: Comuneros somos todos afirman.
182
Oscar Oszlak en la conferencia de cierre de las VI Jornadas Internacionales de Estado y
Sociedad, 11 de junio de 2010, se preguntaba los actores son o se hacen actuando?.
181

102

actores preexistentes a posicionarse al respecto, sino que provoc la

constitucin de nuevas identidades.
En segundo lugar, consideramos que la paulatina organizacin de los vecinos
fue el resultado de la confluencia imprevista de una serie de factores:
i) la aparicin de algunos actores con antecedentes de militancia poltica que
tomaron la cuestin comunal como el nuevo eje de una militancia renovada;
ii) la preexistencia de organizaciones vecinales dedicadas a las problemticas
barriales;
iii) el desencadenamiento de una crisis poltica que puso en tela de juicio la
calidad de la representacin democrtica, favoreciendo la irrupcin en escena
de nuevos actores motivados por una vocacin crtica del statu quo.
Sin habrselo propuesto en forma premeditada, representantes de estos
emergentes convergieron en pos de una causa comn, lo que los llev a
organizarse para unir sus esfuerzos. Esto explica parcialmente la fuerte
motivacin que el movimiento vecinal mostr en los inicios de su accionar.
Entendemos que su aparicin en el proceso fue fundamental para avanzar en
la implementacin definitiva de las comunas.
Del relato precedente se desprende tambin que aquella fuerza originaria fue
perdiendo mpetu a raz de desacuerdos y divergencias en torno de las
estrategias a seguir, intentos de cooptaciones y el paulatino desgaste que
necesariamente produce un proceso que se fue dilatando en el tiempo.
Finalmente creemos que la falta de sancin de una normativa local en materia
de partidos polticos y de reglas del juego electorales, ejerci una influencia no
menor para que la contienda poltico partidaria en la Ciudad como distrito y a
futuro en las comunas, siga determinada por la interaccin entre partidos
nacionales. Lo que funcion, en el corto plazo, como un desincentivo para la
conformacin de nuevos partidos de carcter vecinal, hacia los cuales podra
haberse canalizado aquella militancia una vez alcanzado sus objetivos
originarios.

103

S E G UN D A P ART E
L A D E S C E N T R AL I Z AC I N P O L T I C A H BR I D A
CAPTULO 5
LA

D E S C E NT R AL I Z AC I N P OS I B LE

INTRODUCCIN
Preguntarnos acerca de la descentralizacin posible en la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires nos obliga por un lado a analizar el marco normativo,
especficamente la Constitucin local y la Ley de Comunas (Ley 1.777). En
cada uno de ellos el convencional y el legislador respectivamente, dieron forma
y contenido al tipo de descentralizacin que imaginaban para la Ciudad. Por el
otro, nos conduce a considerar el modo en que esta descentralizacin se fue
concretando a lo largo de las sucesivas gestiones de gobierno.
En este sentido, para evaluar la distancia existente entre la descentralizacin
en trminos de tipo ideal, la real (que se cristaliz en la experiencia de los
CGP) y la descentralizacin posible (en funcin de los parmetros establecidos
en

la

norma)

definimos

un

nmero

de

indicadores

tpicos

de

la

descentralizacin poltica y los contrastamos con lo sucedido en los CGP y con

lo definido en la norma para las futuras comunas.
5.1 LAS COMUNAS EN LA CONSTITUCIN DE LA CIUDAD183

La Constitucin dispone en su Ttulo Sexto la creacin de unidades territoriales

descentralizadas, cuya delimitacin debe garantizar el equilibrio demogrfico y
considerar aspectos econmicos, sociales y culturales (Art. 127). Estas
unidades territoriales reciben el nombre de Comunas. Las Comunas
constituyen entonces unidades de gestin poltica y administrativa con
competencia territorial (Art. 127).

183

Los mecanismos de participacin previstos en la Constitucin sern trabajados en el

captulo siguiente.
104

En la Constitucin se definen una serie de pautas relativas a la organizacin,

funciones y mecanismos de participacin en las futuras Comunas. Como vimos
en el Captulo 2, los constituyentes resolvieron que los detalles ms precisos
de su organizacin y competencias fueran establecidos por una ley que deba
garantizar la unidad poltica y presupuestaria y el inters general de la Ciudad.
La Constitucin dispone su gobierno est a cargo de una Junta Comunal,
rgano colegiado compuesto por siete miembros, elegidos en forma directa
conforme al rgimen de representacin proporcional, considerndose a cada
Comuna como un distrito nico. Esta Junta es presidida por el primer integrante
de la lista que obtenga mayor nmero de votos (Art. 130).
Les reconoce un conjunto de funciones de planificacin, ejecucin y control en
forma exclusiva o concurrente con el Gobierno de la Ciudad184. Y establece en
el ejercicio de sus competencias algunas restricciones: ninguna decisin u obra
local puede contradecir el inters general de la Ciudad (Art. 128) y que en
ningn caso las Comunas crean impuestos, tasas o contribuciones, ni pueden
endeudarse financieramente (Art. 128, inc.2)185.
En relacin con los recursos, las Comunas deben elaborar sus anteproyectos
de presupuesto anual, as como la programacin de su ejecucin (Art. 128,
inc.2). De todas formas, es la Ley de Presupuesto General de la Ciudad la que
establece las partidas correspondientes a cada una, garantizando el
cumplimiento de los fines de las mismas. Se postula que para una adecuada
184

Entre las competencias exclusivas, podemos distinguir aquellas de carcter legislativo,

como la iniciativa legislativa y la presentacin de proyectos de decreto al Poder Ejecutivo y las
de carcter ejecutivo, como son el mantenimiento de las vas secundarias y de los espacios
verdes de conformidad a la Ley de Presupuesto; la elaboracin de su programa de accin y
anteproyecto de presupuesto anual, as como su ejecucin; la administracin de su patrimonio,
de conformidad con la Constitucin y las leyes. Entre las competencias concurrentes
encontramos: la fiscalizacin y el control del cumplimiento de normas sobre usos de los
espacios pblicos y suelo, que les asigne la ley; la decisin y ejecucin de obras pblicas,
proyectos y planes de impacto local; la prestacin de servicios pblicos y el ejercicio del poder
de polica, en el mbito de la comuna y que por ley se determine; la evaluacin de demandas y
necesidades sociales, la participacin en la formulacin o ejecucin de programas; la
participacin en la planificacin y el control de los servicios; la gestin de actividades en
materia de polticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio
presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad; la
implementacin de un adecuado mtodo de resolucin de conflictos mediante el sistema de
mediacin, con participacin de equipos multidisciplinarios.
185
De acuerdo con el testimonio del Dr. Olivera, a propuesta suya se expres en la
Constitucin la idea de que ninguna accin llevada adelante por las Comunas podra afectar el
inters general de la Ciudad, en el entendimiento de que descentralizar no es descuartizar.
105

distribucin se utilicen indicadores objetivos de reparto, basados en pautas

funcionales y de equidad, en el marco del principio de redistribucin y
compensacin de diferencias estructurales (Art. 129).
5.2 LAS COMUNAS EN LA LEY 1.777

Dando cumplimiento a lo normado por la Constitucin, esta ley establece en su

articulado los principios que rigen el proceso de descentralizacin en la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, as como tambin las normas de organizacin y
funcionamiento, las competencias correspondientes y los mecanismos de
participacin ciudadana previstos.
La ley recupera lo prescripto por aquella, cuando define a las Comunas como
unidades de gestin poltica y administrativa con competencia territorial, pero
aclara que esta gestin es descentralizada y agrega que la Comuna tiene
patrimonio y personera jurdica propia186.
Propone asimismo una serie de objetivos entre los que se destacan: promover
la descentralizacin y facilitar la desconcentracin de las funciones del
Gobierno de la Ciudad, preservando su integridad territorial; facilitar la
participacin de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones y en el
control de los asuntos pblicos; mejorar la eficiencia y la calidad de las
prestaciones que brinda el Gobierno de la Ciudad (Art. 3).
En su artculo 4 enumera una serie de principios orientadores de la gestin
pblica descentralizada: descentralizacin territorial de la ejecucin de los
programas

presupuestarios

que

tengan

impacto

local

especfico;

descentralizacin de la funcin de control; planeamiento concertado entre el

Poder Ejecutivo y las Comunas; gestin pblica participativa; eficacia y
eficiencia en la gestin y prestacin de servicios; desconcentracin de la
gestin operativa y administrativa.
En relacin con el Gobierno Comunal se repiten las consideraciones
establecidas en la Constitucin. Como elemento nuevo se dispone que cada

186

La cursiva es nuestra y destaca las expresiones que no figuran en la Constitucin. Como

veremos enseguida la inclusin de los trminos destacados reviste una particular importancia.
106

Junta Comunal dicte su reglamento interno, con el voto de la mayora absoluta

del total de sus miembros187.
Respecto de los recursos, si bien en el artculo 14 se enumera su composicin,
los mismos dependern fundamentalmente de lo asignado en la Ley de
Presupuesto anual. Como novedad establece que el anteproyecto de
presupuesto sea elaborado en forma participativa en el mbito del Consejo
Consultivo Comunal. Pese a la importancia radical que tiene la cuestin de los
recursos para hacer efectiva la descentralizacin, la ley no logr resolver el
tema de la definicin de los indicadores objetivos de reparto, como peda la
Constitucin.
La ley distingue otra vez entre competencias exclusivas y concurrentes y
prcticamente repite las que la Constitucin enumera. Entre las primeras se
destaca el mantenimiento de vas secundarias y de menor jerarqua, de los
espacios verdes y el desarrollo de acciones que contribuyan al mejoramiento
de la calidad de vida de sus habitantes, siempre que no implique un
menoscabo de la ciudad o de otras

jurisdicciones comunales188. Entre las

segundas, la participacin en la prestacin y el control de los servicios pblicos,

la contratacin y ejecucin de obras pblicas con impacto comunal, el ejercicio
de poder de polica, la evaluacin de demandas y necesidades sociales, la
gestin de polticas sociales, la implementacin de mecanismos de mediacin
comunitaria y el desarrollo de acciones de promocin, asistencia y
asesoramiento a entidades vecinales no gubernamentales189.
En sntesis cules son las nuevas definiciones que encontramos en la Ley de
1.777?

Se plantea en forma explcita que las Comunas son unidades de gestin

poltica y administrativa descentralizada con competencia en el territorio
y con patrimonio y personera jurdica propia.

187

Como prescripcin general se establece que Los reglamentos de las Juntas Comunales
deben requerir el voto de la mayora absoluta de los miembros para: a. Formar qurum. b.
Aprobar el anteproyecto del presupuesto. c. Autorizar la compensacin referida en el segundo
prrafo del artculo 18. Para contratar por plazos que excedan el mandato de la Junta Comunal
se requiere el voto de cinco (5) de sus miembros. (Art. 27).
188
Esta competencia no apareca en la Constitucin. La cursiva es nuestra.
189
Ibdem.
107

Se destaca como finalidad promover la descentralizacin y facilitar la

desconcentracin de las funciones del Gobierno de la Ciudad; facilitar la
participacin de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones y en
el control de los asuntos pblicos (Art. 3).

Se enumeran un nmero de principios generales orientadores del

proceso de descentralizacin.

Agrega competencias exclusivas y concurrentes a las enumeradas en la

Constitucin.

Autoriza al Poder Ejecutivo a delegar funciones a las Comunas (Art. 12).

Crea el Consejo de Coordinacin Intercomunal como rgano de

discusin y consenso entre las Comunas y el Poder Ejecutivo y
determina sus atribuciones.

Postula que el presupuesto comunal debe ser suficiente para el

cumplimiento de sus fines y proporcionales para el desempeo de las
competencias que se les atribuyen, pero traslada la resolucin de la
cuestin de los indicadores objetivos de reparto al Consejo de
Coordinacin Intercomunal.

Especifica las atribuciones y obligaciones de la Junta Comunal y las de

sus miembros.

Determina que las Comunas deben organizar la gestin en reas

funcionales. Las reas de participacin vecinal y control comunal son
obligatorias en todas ellas.

Enumera las funciones del Consejo Consultivo Comunal.

Establece los mecanismos de control interno y externo de los actos de la

Junta Comunal, a cargo de la Sindicatura General de la Ciudad y la
Auditora General de la Ciudad respectivamente.

Entendemos que los legisladores quisieron evitar que este proceso fuera
confundido con una simple desconcentracin administrativa cuando, a lo
expresado por la Constitucin de la Ciudad respecto de la eleccin de las
autoridades comunales, agregan el patrimonio propio y la personera jurdica
propia190. Esta voluntad no alcanz, sin embargo, para resolver el manejo de

190

Vimos en el Captulo 1 que la desconcentracin administrativa no implica el otorgamiento de

personera jurdica propia al rgano receptor de las responsabilidades transferidas.
108

los recursos, los cuales quedaron sujetos a lo que disponga una ley de
presupuesto anual, que como sabemos es aprobada en la Legislatura de la
Ciudad, en funcin de una mayora poltica circunstancial.
5.3 LA DESCENTRALIZACIN POLTICA HBRIDA

En este punto retomamos la pregunta acerca de qu tipo de descentralizacin

resultara posible en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, de acuerdo con lo
establecido en la normativa.
Recordemos que la descentralizacin poltica hace referencia a tres cuestiones
fundamentales:
i) el traspaso de competencias y atribuciones de una unidad superior a una o
varias inferiores, con capacidad de decisin autnoma,
ii) la transferencia de recursos,
iii) la posibilidad de eleccin directa de los decisores por parte de los
ciudadanos locales.
Al evaluar el tipo de descentralizacin propiciado por un proceso de este tipo,
debemos considerar las siguientes cuestiones:
si existen previamente o se crean unidades territoriales de nivel inferior al
nivel estatal que descentraliza competencias;
si dichas unidades gozan de los siguientes tipos de autonoma (Bernnardis,
1999; Sabsay y Pizzolo, 1999):

poltica: posibilidad de elegir autoridades mediante procesos de

competencia abierta y plural;

institucional: posibilidad de dictar su propia constitucin o carta orgnica;

administrativa: potestad de organizar su administracin;

funcional: potestad de manejar por s sus competencias en relacin con

los asuntos locales;

econmico-financiera: potestad de obtener recursos propios a travs del

sistema tributario y disponer del manejo de sus erogaciones;

el tipo de competencias exclusivas asumidas por las mismas.

109

En el Cuadro N 12 presentamos una sntesis en la que, tras haber definido un

nmero de indicadores que consideramos bsicos para caracterizar el tipo de
descentralizacin poltica, comparamos en qu medida se cumple cada uno de
ellos en los Centros de Gestin y Participacin (CGP y CGPC) y cules seran
factibles en las futuras comunas.
CUADRO N12. Presencia de indicadores de descentralizacin poltica para cada
instancia institucional
UNIDADES DE GESTIN
CON COMPETENCIA TERRITORIAL

INDICADORES DE DESCENTRALIZACIN POLTICA

CGP
192
CGPC

CAPACIDAD DE ELEGIR AUTORIDADES MEDIANTE

COMUNAS
EN LA
CONSTITUCIN

191

COMUNAS
EN LA LEY 1.777

NO

SI

SI

CAPACIDAD DE DICTAR SU CARTA ORGNICA

NO

NO

NO

AUTONOMA ADMINISTRATIVA

NO

SI

SI

AUTONOMA FUNCIONAL

NO

SI

SI

AUTONOMA EN EL MANEJO DE LOS RECURSOS

NO

SI

SI

PRESUPUESTO PROPIO

NO

SI

SI

CAPACIDAD DE CREAR RECURSOS IMPOSITIVOS

NO

NO

NO

INICIATIVA LEGISLATIVA

NO

SI

SI

RGANO LEGISLATIVO

NO

NO

NO

NO

SI

SI

NO

SI

SI

ELECCIONES LIBRES

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS OTORGADAS A DICHAS

UNIDADES

CAPACIDAD DE COACCIN
Fuente: elaboracin propia

A pesar de las conclusiones anticipadas que podran derivarse de la lectura del

mismo, veremos a continuacin que algunos de estos indicadores no se
verifican plenamente.

191

El primer indicador aludido (si existen o se crean unidades territoriales de nivel inferior al
nivel estatal que descentraliza competencias) lo tomamos como cierto. Es decir, los Centros de
Gestin y Participacin (y su versin Comunales) suponen una delimitacin territorial. Asimismo
las Comunas tambin se definen a partir de un lmite territorial. Por ello en el Cuadro N 12
estn incluidas bajo la denominacin Unidades de Gestin con competencia territorial. Para
cada caso analizamos la presencia del resto de los indicadores propuestos.
192
Los CGP y los CGPC aparecen en la misma columna dado que en la prctica se les
reconoce las mismas funciones y atribuciones.

110

Evaluando la presencia de cada uno encontramos que en relacin con:

I.

LA AUTONOMA POLTICA E INSTITUCIONAL

Tanto la Constitucin de la Ciudad como la Ley 1.777 definen

explcitamente que son los propios habitantes quienes eligen a sus
autoridades.
Sin embargo, ninguna de las dos instancias se manifiesta respecto de la
posibilidad de que las Comunas dicten su propia carta orgnica. Si bien,
la ley plantea que cada Junta Comunal debe dictar su reglamento
interno, este documento no sera equiparable. Tampoco se concede a
las Comunas la facultad de determinar los procedimientos para la
designacin de sus autoridades.
II. LA AUTONOMA ADMINISTRATIVA

Los CGP no pueden organizar su administracin en forma autnoma. Su

estructura organizativa se define mediante decreto del Poder Ejecutivo.
Siguiendo la Ley 1.777, si bien las Comunas pueden organizarse, en
algunos aspectos tienen limitaciones. El Art. 28 define dos reas de
gestin que deben estar presentes en todas ellas: Participacin Vecinal
y Control Comunal. Por su parte, la Ley 70, de Administracin Financiera
y Control del Sector Pblico, que regula lo relativo a los sistemas de
administracin financiera, se aplica tambin en las Comunas, impidiendo
que las mismas puedan definir sus procesos internos. Asimismo, el
control interno y externo est a cargo de la Sindicatura General de la
Ciudad y de la Auditora General de la Ciudad respectivamente.
Todos estos elementos implican limitaciones a la capacidad de las
comunas de organizar su

estructura organizativa, administracin y

funcionamiento interno con total autonoma.

III. LA AUTONOMA FUNCIONAL

Los CGP no tienen autonoma funcional original, sino derivada. Ejercen

facultades delegadas por sus superiores jerrquicos. Mientras dura la
delegacin les corresponde, entre otras, Ejercer la conduccin
administrativa y funcional de los Centros de Gestin y Participacin,
111

quedando a su cargo el personal, el patrimonio y las actividades que

permitan dar continuidad a los Centros (Resolucin N 2/SSDED/997)
Segn la Constitucin, las Comunas tienen autonoma de decisin para
el ejercicio de las competencias exclusivas, siempre que aquellas no
contradigan el inters general de la Ciudad, lo que implica otra
restriccin.
Por su parte, la Ley 1.777 postula como principio general la
subsidiariedad193 de la actuacin del Poder Ejecutivo en relacin con las
competencias de las Comunas (Art. 4). Asimismo plantea que si
hubieren dudas en cuanto al alcance de las competencias exclusivas y
concurrentes, deben resolverse a favor de aquellas (Art. 9).
IV. LA AUTONOMA ECONMICO-FINANCIERA

El presupuesto que manejan los CGP forma parte del presupuesto del
rea de la que dependen.
Siguiendo la Ley 1.777, la Junta Comunal ejecuta su presupuesto y
administra su patrimonio (Art. 26 inc. b). Sin embargo, es la Ley de
Presupuesto anual la que determina el presupuesto de cada Comuna
(Art 14). Por otra parte, en los primeros dos ejercicios, el presupuesto
total asignado a las Comunas no puede superar el cinco por ciento (5%)
del total correspondiente al Presupuesto de la Ciudad. (Clusula
Transitoria 3). Lo cual podra entrar en colisin con lo que dispone el art.
16 cuando dice que los recursos asignados a las Comunas deben ser
suficientes para el cumplimiento de sus fines.
A su vez El crdito asignado a cada concepto del presupuesto Comunal
aprobado por la Legislatura de la Ciudad slo podr ser aplicado para
atender las erogaciones que comprendan esa asignacin (Art. 18)
Todos estos conceptos dan cuenta de las limitaciones que las comunas
tendrn en materia de autonoma econmica.
V. LA INICIATIVA LEGISLATIVA

193

Segn el cual todo lo que puede ser hecho en el nivel local, no debe ser realizado por el
nivel central.
112

La norma no se expresa respecto de la posibilidad de iniciativa

legislativa para los CGP.
En cambio, la Ley 1.777 reconoce a las Comunas la iniciativa legislativa
y la presentacin de proyectos de Decreto al Poder Ejecutivo (art. 10).
Esta competencia sin embargo, no puede ser entendida como una
atribucin de tipo legislativo, ya que en modo alguno aquellas pueden
sancionarlos por s mismas.
VI. EL RGANO LEGISLATIVO

Cada CGP contaba con un Consejo Consultivo Honorario cuyas

funciones eran la presentacin de iniciativas y propuestas, informacin y
seguimiento de las prestaciones pblicas (Dec.1958/GCBA/97, art. 6).
En los CGPC funcionaban el Foro Asociativo Barrial integrado por
representantes de organizaciones de la sociedad civil, instituciones y
partidos polticos y el Espacio de Participacin Vecinal para los vecinos
domiciliados en el territorio de la Comuna, a los que se les reconoca un
rol deliberativo (Res 248/2006).
Segn la Constitucin, las Comunas cuentan con un rgano consultivo y
deliberante

de

carcter

honorario,

slo

representativo

de

las

organizaciones vecinales. La Ley de Comunas lo ratifica e incorpora el

derecho de los vecinos domiciliados en cada Comuna a participar en
forma individual. De todas formas, este rgano no debe ser confundido
con uno de tipo legislativo. Es la Legislatura de la Ciudad quien
mantiene la competencia en la materia.
VII. LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS

Tanto la Constitucin de la Ciudad como la Ley 1.777 reconocen a las

Comunas el ejercicio de una serie de competencias exclusivas.
VIII. LA CAPACIDAD DE COACCIN

Los CGP ejercieron un poder de polica desconcentrado durante un

breve lapso (Dec. 1015/00, derogado por Dec. 2116/03).
La capacidad de coaccin de las Comunas es relativa. La Comuna
controla el cumplimiento de normas sobre uso de espacios pblicos y
113

suelo, ejerce el poder de polica en su territorio y controla la prestacin

de servicios, en forma concurrente con el Ejecutivo central. (Constitucin
de la CABA, art. 128, incs. 1, 2 y 4. Ley 1.777, art. 11, incs. a y c). Cabe
destacar que la titularidad del poder de polica permanece en el mbito
central.
De la lectura del Cuadro N 12 se desprende que tanto los CGP como los
CGPC no cumplen con ninguno de los indicadores de descentralizacin poltica
utilizados. Esto nos confirma que la etapa caracterizada por su creacin y
posterior

desarrollo

constituy

un

caso

tpico

de

desconcentracin

administrativa.
Analizando el perfil de las Comunas, definido tanto en el texto de la
Constitucin como en la Ley 1.777, si bien identificamos un nmero de
indicadores tpicos de descentralizacin poltica, advertimos que varios de ellos
se cumpliran en forma relativa o limitada.
Al chequear la presencia de los mismos en las Comunas observamos que slo
se cumplen plenamente:

la posibilidad de eleccin de las autoridades en forma directa por

parte de sus residentes y

el traspaso de competencias exclusivas.

Encontramos en cambio limitaciones en las posibilidades de tomar decisiones

en forma autnoma, an en el marco de sus competencias exclusivas, as
como tambin en la posibilidad de manejar en forma autnoma los recursos
para llevar adelante la gestin comunal.
Si bien cada Comuna debe formular su anteproyecto de Presupuesto, le
corresponder a la Legislatura aprobar el correspondiente a cada una y su
distribucin en partidas.
Por su parte, el Poder Ejecutivo tendr injerencia en el mbito de su
organizacin administrativa y en materia de control interno y externo. As como
tambin algunas actividades estarn sujetas a lo que disponga el Consejo de

114

Coordinacin Intercomunal (rgano conformado por representantes del Poder

Ejecutivo, entre otros)
A su vez, en el ejercicio de sus competencias no podran desconocer el inters
general de la Ciudad. Lo cual representa un lmite estricto en defensa de la
unidad matriz de la Ciudad.
Finalmente, no se cumplen los indicadores de autonoma institucional ni la
posibilidad de crear recursos tributarios.
Tabla N 1. Presencia de indicadores mnimos de descentralizacin poltica en las
Comunas
INDICADOR

PRESENCIA

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS OTORGADAS A DICHAS UNIDADES

CAPACIDAD DE ELEGIR AUTORIDADES MEDIANTE ELECCIONES
LIBRES
AUTONOMA FUNCIONAL
PRESUPUESTO PROPIO
AUTONOMA EN EL MANEJO DE LOS RECURSOS
CAPACIDAD DE CREAR RECURSOS
AUTONOMA INSTITUCIONAL

SE CUMPLE
SE CUMPLE
CON LIMITACIONES
CON LIMITACIONES
CON LIMITACIONES
NO SE CUMPLE
NO SE CUMPLE

Fuente: elaboracin propia

En este sentido, si bien en virtud de los principios enunciados en la normativa,

las Comunas constituyen unidades descentralizadas desde el punto de vista
poltico, un anlisis ms profundo nos permite advertir que las mismas estaran
limitadas en materia de autonoma institucional, econmico-financiera,
funcional y administrativa.
Todo esto nos permite confirmar nuestra segunda hiptesis preliminar: que el
marco legal definido para la descentralizacin de la Ciudad no permitir
alcanzar un tipo de descentralizacin en sentido estricto.
Por lo que a nuestro entender nuestro caso constituye una suerte de
descentralizacin poltica hbrida194, al combinar elementos propios de una
descentralizacin poltica con los de una desconcentracin administrativa.

194

Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, hbrido es todo lo que es producto de

elementos de distinta naturaleza.
115

CAPTULO 6
D E S C E N T R AL I Z AC I N

Y P AR T I CI P AC I N CI UD AD A N A E N L A

A U T N OM A

DE

C I U D AD

B UE N OS A I R E S

INTRODUCCIN
Habitualmente la nocin de descentralizacin es vinculada con la de
participacin ciudadana y la democratizacin de la gestin. En dos grandes
sentidos: por un lado, estn quienes vinculan descentralizacin con
democratizacin como dos procesos paralelos y relacionados de manera
necesaria,

en

virtud

de

la

mayor

participacin

ciudadana

que

la

descentralizacin promueve. Se dice que la participacin ciudadana puede

adquirir una dimensin ms real en un gobierno descentralizado en rganos
que el vecino identifique como suyos195. Desde este punto de vista, la
descentralizacin constituye un mecanismo que favorece la democracia196.
Como afirma Borja:
Con la descentralizacin se pretende conseguir una representacin de la
sociedad en el nuevo organismo que recibe atribuciones y recursos que ejerce y
utiliza con autonoma. Se parte de la consideracin de que en el territorio sobre
el cual se descentraliza hay una colectividad con intereses propios. La
descentralizacin pretende entonces asegurar una gestin ms democrtica,
que ser tambin ms eficaz al adecuarse mejor a las necesidades de los
usuarios y receptores de los servicios y prestaciones pblicas. (1987:66)

Muchos otros llaman la atencin acerca de que si bien son dos procesos que
estn ntimamente relacionados, no parecen implicarse de manera necesaria.
Podran darse casos de descentralizacin poltica, sin el consecuente aumento
de los canales efectivos de participacin ciudadana.
La descentralizacin poltico-administrativa es una condicin necesaria pero no
suficiente, si se quiere lograr efectos reales de descentralizacin del sistema. Si
195

Ziccardi (2004) nos recuerda cmo Tocqueville consideraba que el gobierno local era la
mejor escuela de la democracia y supona que a travs de la participacin en los asuntos
locales el ciudadano comprende prcticamente sus derechos y responsabilidades, se
familiariza con las reglas del juego democrtico y cultiva en s el respeto por las instituciones.
196
No olvidemos que para alguna corriente terica la participacin constituye un elemento
esencial de la democracia. Para ampliar ver entre otros Bachrach, 1973; Gargarella, 1995.
116

no existe una sociedad civil rica en iniciativas, capaz de recibir las transferencias
operadas por la reforma poltico-administrativa, existir un proceso de cambio
institucional con escasos efectos sobre el sistema centralizado de poder
(Arocena, 1991:21).

Por otra parte,

() no se trata de una relacin automtica, no slo porque en el mbito local, los
rganos de gobierno pueden replicar las mismas relaciones patrimoniales o
clientelares que se tienden a suscitar en el mbito central, sino porque
habitualmente las principales decisiones que afectan a la vida local no se
circunscriben a su mbito. (Cunill Grau, 1995: 8)

En esta lnea de pensamiento los procesos de descentralizacin constituyen

transformaciones de tal envergadura, que requieren no slo cierta adaptacin
social, en el sentido de que la simple modificacin de las estructuras
institucionales no genera en forma automtica los comportamientos sociales
que se esperan, sino tambin de alguna dosis de demanda ciudadana, para
que el proceso global adquiera real sentido.
De Mattos advierte que no parece sensato sostener que una reforma de
carcter poltico-administrativo, por s sola, sea capaz de modificar el tipo de
sociedad en que se implanta (1990:68). Asimismo sostiene que hasta la fecha
no se ha demostrado que estos procesos hayan logrado aumentar la
participacin ciudadana, democratizar las relaciones de poder ni reducir las
desigualdades sociales.
En el marco de estas reflexiones, Ziccardi (2004) y Von Haldenwang (1990)
sugieren que las polticas de descentralizacin, cuando van acompaadas de la
apertura de instancias institucionales de participacin, antes que intentar
satisfacer las demandas ciudadanas, responden al inters de las lites
centrales de mantener el sistema de dominacin y legitimar as las polticas
formuladas por el gobierno local.
En la misma lnea, Cunill Grau (1995) advierte cmo la apertura de
mecanismos de participacin por parte del Estado no siempre estimula la
participacin genuina, sino que muchas veces favorece el fortalecimiento de las
117

asimetras en la representacin social, por el sesgo que se genera en relacin

con quines son los que efectivamente estaran en condiciones de acceder a
tales canales.
En este captulo, analizaremos cmo podra darse el vnculo entre estos
conceptos a partir de la creacin de las Comunas.
6.1 PARTICIPACIN Y COMUNAS EN LA CONSTITUCIN DE LA CIUDAD

A esta altura entendemos por participacin ciudadana aquella actividad a partir

de la cual el ciudadano interviene de alguna forma en las decisiones que tienen
que ver con la vida en comunidad.
La primera referencia genrica al tema de la participacin la encontramos en su
artculo 1 que dispone: La Ciudad de Buenos Aires, conforme al principio
federal establecido en la Constitucin Nacional, organiza sus instituciones
autnomas como democracia participativa y adopta para su gobierno la forma
republicana y representativa. Este artculo, cuya redaccin puede resultar por
momentos ambigua, ha sido objeto de distintas interpretaciones. Es indiscutible
que recupera el ideal de la democracia participativa. Una posible lectura es que
todas las instituciones de gobierno de la Ciudad autnoma deben regirse por tal
principio. Otra es pensar que la expresin instituciones autnomas debe ser
leda como las Comunas y en tal sentido, se prescribe que las mismas deben
organizarse como formas de democracia participativa. Estas interpretaciones
dividen las aguas y el entusiasmo de quienes defienden o no esta modalidad
de organizacin.
Otra referencia importante es el artculo 52, en el cual se establece el carcter
participativo del presupuesto, aunque traslada la definicin del procedimiento
de consulta sobre prioridades presupuestarias a la sancin de una ley197.
Las siguientes menciones corresponden al Ttulo Segundo dedicado a los
derechos polticos y la participacin ciudadana. All se establece que son de
197

En la misma lnea, la Ley 70 de Administracin Financiera y Control del Sector Pblico en su

artculo 9 plantea que Se garantiza la participacin de la poblacin en la elaboracin y
seguimiento del Presupuesto Anual, del Programa General de Gobierno y del Plan de
Inversiones Pblicas del Gobierno de la Ciudad a travs de foros temticos y zonales. A esos
efectos se articularn los mecanismos que surjan de la Ley de Presupuesto Participativo.
118

aplicacin en las Comunas la convocatoria a audiencia pblica para debatir

asuntos de inters general de la ciudad o zonal198, la consulta popular no
vinculante dentro de sus mbitos territoriales y sobre decisiones de sus
competencias199 y la revocacin de mandato de funcionarios electivos fundada
en causas atinentes al desempeo, tal como rige en el mbito de la Ciudad en
general (Art. 67).
Por su parte, el Ttulo Sexto suma una breve referencia. En su artculo 131
dispone la creacin de un organismo consultivo y honorario de deliberacin, el
cual estara integrado por representantes de entidades vecinales u otras formas
de organizacin. Los detalles de su integracin y funcionamiento quedan
supeditados a lo que disponga una ley reglamentaria.
6.2 LA PARTICIPACIN EN LA LEY DE COMUNAS

El texto de la Ley 1.777 alude en numerosas oportunidades a la cuestin de la

participacin. En primer lugar se plantea que algunas de las finalidades del
proceso descentralizador son: Facilitar la participacin de la ciudadana en el
proceso de toma de decisiones y en el control de los asuntos pblicos;
promover el desarrollo de mecanismos de democracia directa; consolidar la
cultura democrtica participativa. (Art. 3, incs. b, c y g respectivamente)
Entre las competencias de las Comunas encontramos: la elaboracin
participativa de su programa de accin y anteproyecto de presupuesto anual
(Art. 10); el desarrollo de acciones de promocin, asistencia y asesoramiento a
entidades vecinales no gubernamentales, sociedades de fomento, asociaciones
cooperadoras, de consumidores y usuarios, clubes barriales y otras
asociaciones civiles sin fines de lucro que acten en el mbito de la Comuna.
(Art.11). En materia presupuestaria se destaca que la aprobacin del
anteproyecto de presupuesto de cada Comuna est a cargo de la Junta
Comunal y se elabora a travs de mecanismos que, a escala barrial, garantizan
198

Esta convocatoria es obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del medio por ciento
del electorado de la Ciudad o de la zona en cuestin. Tambin lo es con anterioridad al
tratamiento legislativo de proyectos de normas de edificacin, planeamiento urbano,
emplazamientos industriales o comerciales, o ante modificaciones de uso o dominio de bienes
pblicos. (Constitucin de la CABA, Art. 63)
199
Constitucin de la CABA, Art. 66. La reglamentacin de estos institutos la encontramos en
las Leyes N 6 (Audiencia Pblica) y N 89 (Referndum y Consulta Popular) de la Ciudad de
Buenos Aires.
119

la participacin de los vecinos en la fijacin de metas, formulacin y control

presupuestario. (Art.15).
En su artculo 28 dispone que cada Comuna cuente con un rea de gestin
dedicada a la participacin vecinal y en el artculo 32 establece como
responsabilidad del funcionario a cargo de la misma: instrumentar las medidas
que garanticen el funcionamiento del Consejo Consultivo Comunal y promover
y desarrollar mecanismos de democracia participativa en el mbito de la
Comuna.
Adems de estas referencias, el Ttulo Cuarto se dedica especialmente a la
participacin vecinal. Siguiendo lo que la Constitucin ordena en su art. 131,
dispone la creacin de un Consejo Consultivo Comunal integrado por
representantes de entidades vecinales no gubernamentales, partidos polticos,
redes y otras formas de organizacin con intereses o actuacin en el territorio
de la Comuna y vecinos domiciliados en la Comuna a ttulo individual. Y entre
las funciones que enumera se destacan:
participar del proceso de elaboracin del programa de accin y
anteproyecto de presupuesto,
definir prioridades presupuestarias,
efectuar el seguimiento de la gestin Comunal,
promover la utilizacin de los mecanismos de participacin ciudadana
entre los vecinos de la Comuna,
controlar la ejecucin del presupuesto de la Comuna,
generar espacios abiertos de discusin, foros y toda otra forma de
participacin directa para debatir y elaborar propuestas,
asesorar a la Junta Comunal sobre las materias que son competencia de
la Comuna. (art. 35).
Es importante destacar que, segn el Art. 37, la Junta Comunal tiene que
considerar las recomendaciones emanadas por este Consejo en forma
obligatoria. Destacamos la expresin considerar, ya que su vaguedad o
amplitud

nos

impide

adjudicar

un

120

carcter

vinculante

aquellas

recomendaciones. El funcionamiento de estos consejos estara supeditado a lo

que establezcan las normas para su funcionamiento interno (Art. 35, inc. i).
Finalmente el art. 38 redunda en lo dispuesto por la Constitucin, cuando
menciona que en el mbito comunal se aplican las disposiciones de las leyes
que regulan los mecanismos de audiencia pblica, iniciativa popular,
referndum y consulta popular, derecho a la informacin y revocatoria de
mandato. Se suele ubicar estas figuras constitutivas del gnero de las
consultas populares (referndum, plebiscito, iniciativa popular y revocatoria de
mandato) como mecanismos de democracia semidirecta, ya que por su
intermedio la ciudadana es convocada a participar en la toma de decisiones
respecto de algunos asuntos pblicos, complementando la representacin que
supone el rgimen democrtico.
6.3 OPORTUNIDADES Y MODALIDADES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA

La literatura reconoce distintas modalidades de participacin: informativa,

consultiva, deliberativa, decisoria o ejecutora, en virtud del papel otorgado a los
ciudadanos en la decisin pblica. Cada una de ellas constituira un peldao de
la escalera de la participacin (Brugu, Q., Font, J., Gom, R.: 2003). Esta
distincin parece recuperar aquella clsica formulada por Gyford (1991) por la
cual se reconocera a los ciudadanos: el derecho a ser informados, a ser
consultados o a tomar parte. Todo depende del carcter ms pasivo o activo
otorgado al ciudadano.
A nuestro entender, el primer peldao constituira una condicin bsica para el
ejercicio de la participacin, en la medida en que para poder tomar posicin
respecto de los asuntos pblicos e intervenir ms activamente, cierta dosis de
informacin resulta imprescindible. Cuando el ciudadano se informa, no
retroalimenta el proceso, simplemente es un receptor.
Cuando la participacin se manifiesta como opinin por parte de los
ciudadanos, que han sido convocados por las autoridades respecto de un
determinado tema o asunto, se trata de una participacin consultiva (es el caso
de las consultas locales) Subiendo un escaln ms, la participacin deliberativa

121

supondra ya no una consulta especfica, sino la apertura de espacios ms o

menos abiertos para la discusin, deliberacin de algn tema o cuestin
particular, siendo el resultado de la misma no vinculante.
Ms arriba la participacin decisoria, tambin llamada resolutiva, efectivamente
genera acuerdos vinculantes, influye en la toma de decisiones y apunta a
garantizar que las mismas no respondan al inters particular de la
administracin, sino a los intereses generales definidos polticamente.
Finalmente el peldao ms alto, la participacin ejecutora, supone el
reconocimiento de un ciudadano activo capaz de participar en la ejecucin de
una determinada poltica, desde el diagnstico, la ejecucin hasta la
evaluacin.
Aplicando estos conceptos a nuestro caso, en el Cuadro N 13 vinculamos las
oportunidades de participacin previstas en la norma, con las modalidades de
participacin implicadas en cada caso.
Cuadro N 13. Sntesis oportunidades y modalidad de participacin posible en las
Comunas segn el marco normativo
MODALIDAD DE

M ARCO NORMATIVO

OPORTUNIDADES DE PARTICIPACIN PREVISTAS

CONSTITUCIN
DE LA CIUDAD

Audiencia Pblica
Consulta Popular no vinculante
Organismo consultivo de deliberacin
(canalizacin de demandas, definicin de
prioridades presupuestarias y de obras
pblicas, seguimiento de la gestin)
Presupuesto Participativo
Revocatoria de mandatos

CONSULTIVA
DELIBERATIVA

Consejo Consultivo (participacin en la

elaboracin del programa de accin y
anteproyecto de presupuesto; definicin de
prioridades presupuestarias; control de la
ejecucin del presupuesto de la Comuna;
seguimiento de la gestin Comunal)
Audiencia pblica
Iniciativa popular
Referndum
Consulta popular
Revocatoria de mandato

CONSULTIVA
DELIBERATIVA
DECISORIA

LEY DE COMUNAS

Fuente: elaboracin propia

122

PARTICIPACIN

Las oportunidades de participacin previstas en la Constitucin de la Ciudad

corresponderan a las modalidades de participacin consultiva y deliberativa,
en la medida en que los instrumentos enumerados permitiran por un lado,
canalizar opiniones y demandas (consulta popular, audiencia pblica), as
como abrir un espacio para el debate y la deliberacin (rgano consultivo). La
referencia amplia al carcter participativo del presupuesto, podra inscribirse
tambin en la modalidad deliberativa.
En cambio, los instrumentos enumerados en la Ley de Comunas nos permiten
advertir una modalidad de tipo decisoria, ya que reconoce a los integrantes del
Consejo Consultivo la posibilidad de participar en la elaboracin del programa
de accin y del anteproyecto de presupuesto, definiendo prioridades
presupuestarias, as como tambin controlar la ejecucin del presupuesto de la
comuna y realizar un seguimiento de la gestin comunal. De todas formas, no
hay que perder de vista la limitacin impuesta a este tipo de participacin, que
se advierte en el Art. 15: Al remitir el proyecto de Ley de Presupuesto General
de Gastos y Recursos, el Poder Ejecutivo enviar juntamente con el mismo, a
ttulo informativo, los anteproyectos remitidos por las Comunas (El resaltado
es nuestro).

La expresin a ttulo informativo confirma una presuncin

planteada anteriormente. Estos anteproyectos, no tienen carcter obligatorio ni

vinculante en el tratamiento de la ley de presupuesto por parte de la
Legislatura. Con lo cual, es posible que esta participacin decisoria termine
funcionando en la prctica, como una especie de fachada.
La Ley de Comunas representa un avance respecto de lo establecido en la
Constitucin al abrir aunque sea parcialmente, nuevas oportunidades de
participacin a los ciudadanos en algunas decisiones de gestin. Sin embargo,
todo depender del grado de visibilidad que tengan estas nuevas herramientas
que permitan evitar el riesgo de una participacin sesgada y acotada. La
primera exigencia para la participacin es que existan participantes (Gom,
Brugu y Font, 2044:135). Slo la dinmica concreta de estos mecanismos nos
permitir en el mediano plazo evaluar su real alcance.
Analizar las posibilidades de participacin ciudadana en el marco de procesos
de descentralizacin, nos obliga a distinguir entre capacidad de participar y
123

oportunidad de participar (Palma, 1999). En tanto la capacidad de participar se

relaciona con las habilidades y actitudes de los sujetos, la oportunidad de
participar tiene que ver con los espacios incorporados en el diseo de las
polticas pblicas que permiten o no el adecuado ejercicio de la capacidad de
participacin. Cuando existe una adecuada correspondencia entre las dos
dinmicas, es decir, cuando las oportunidades de participacin definidas en el
marco institucional dan respuesta y cabida a las reales capacidades de
participacin de los ciudadanos, es posible una participacin sustantiva. En
cambio, la participacin es funcional cuando las capacidades de participacin
simplemente se adaptan a los canales/oportunidades institucionalizados.
La pregunta que deberamos hacernos en nuestro caso, es si el marco
normativo da cuenta de las reales capacidades de los ciudadanos dando forma
a una participacin sustantiva, o bien si estos, teniendo capacidades que
exceden el marco normativo, se adaptan a las limitaciones establecidas,
cristalizando una mera participacin funcional.
Esto nos lleva a preguntarnos otra vez en qu medida la descentralizacin
genera ms participacin favoreciendo la democratizacin. Y en todo caso qu
tipo de participacin propicia. Si bien es cierto que la Ley de Comunas abrir
nuevos canales y oportunidades de participacin, estas tendrn un encuadre
institucional.
Como una respuesta posible a la demanda ciudadana, es el Estado quien abre
unilateralmente los canales que considera adecuados para que el ciudadano
acceda a alguna de las fases de elaboracin de las polticas pblicas (Cunill
Grau, 1995). Este encuadre institucional slo podra ser modificado si, por un
lado se comprobara que efectivamente las capacidades de participacin
exceden estos lmites institucionales y si adems los actores tuvieran alguna
posibilidad de intervencin para ampliarlos.
La corriente terica ms optimista confiara en el crculo virtuoso de la
descentralizacin. En cambio, sus crticos comprobaran que aquellas
oportunidades de participacin fueron concedidas por las elites en un intento de
aumentar las bases de legitimidad de su dominacin y les resultara difcil

124

pensar que tendran alguna motivacin para seguir amplindolos. (Ziccardi,

2004; De Mattos, 1990)
Debemos relacionar estas reflexiones con lo que algunos consideran las
condiciones fundamentales de la participacin (Herzer y Prez, 1989: 98): la
existencia de organizaciones con presencia a nivel local y la ocupacin de los
cargos polticos del municipio por parte de partidos o individuos favorables a la
participacin. Estas circunstancias podran favorecer aquellas oportunidades.
Evidencias recientes demuestran que no siempre los mecanismos habilitados
por el Estado han producido avances a favor de una mayor participacin de la
sociedad civil, en especial de los actores menos tradicionales (Cunill Grau,
1995).
Nuevamente la pregunta es en qu medida aquellas condiciones estn
presentes en nuestro caso. Si bien excede nuestro objeto de anlisis, nos
parece importante dejarla planteada.

125

C O NC L US I O NE S
A lo largo del trabajo nos propusimos analizar la poltica pblica de
descentralizacin en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
tomando en consideracin dos ejes fundamentales.
En el primero apuntamos a reconstruir el ciclo vital de dicha poltica y el
proceso social tejido en consecuencia. Para ello identificamos los principales
actores involucrados en su evolucin y los cursos de accin por ellos tomados,
teniendo en cuenta su posicin en el contexto sociopoltico y los recursos a su
disposicin.
En el segundo, focalizamos nuestra atencin en identificar el tipo de
descentralizacin propuesto por los actores polticos y el que podra ser
concretado efectivamente, en virtud de los lmites normativos. Asimismo,
exploramos sus posibles repercusiones en relacin con la problemtica de la
participacin ciudadana.
Llegados al final del recorrido corresponde recapitular una serie de reflexiones.
LAS PARADOJAS DE LA POLTICA
Retomando nuestro primer eje, podemos concluir que la produccin de la
poltica pblica de descentralizacin en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
no puede ser encuadrada en el clsico esquema de corte pluralista, a partir del
cual una poltica pblica constituye una respuesta del Estado a una situacin
considerada como inaceptable por determinados grupos de ciudadanos. En la
lnea que recupera la posible autonoma estatal en la definicin de polticas
pblicas, consideramos que la misma respondi a un complejo proceso que,
iniciado en forma endgena por las elites polticas en un contexto de pasividad
del resto de la comunidad social, finalmente fue motorizado por algunos actores
sociales, una suerte de vanguardia militante que recurriendo a los recursos
institucionales

disponibles

va

presentaciones

favorecieron su paulatino progreso.

126

en

el

Poder

Judicial-

Uno de los momentos ms significativos del proceso fue la sancin de la ley tan
postergada, lo que fue posible gracias a

la confluencia de una serie de

factores:
i) la activacin de un actor social el actor vecinal- que hasta el momento haba
mantenido una posicin pasiva;
ii) la intervencin del Poder Judicial, como producto de aquella activacin;
iii) la renovacin legislativa, que dio lugar a la conformacin de una nueva
integracin parlamentaria proclive a la sancin de la ley;
iv) la llegada al Poder Ejecutivo de funcionarios afines al proceso, que
evidenciaron una postura cooperativa200.
El anlisis del proceso global de produccin de la poltica nos condujo a
identificar, otros microprocesos que, en la medida que se fueron resolviendo,
favorecieron la progresiva evolucin del primero. Nos referimos a los puntos
que fueron particularmente conflictivos a lo largo del ciclo de vida de la poltica:
i) la definicin del nmero de comunas;
ii) la delimitacin territorial o el mapa de las comunas;
iii) la fecha de elecciones comunales.
Cada uno de ellos podra ser analizado como una cuestin particular y para
comprender su resolucin, sera necesario recuperar los posicionamientos y
recursos de los actores implicados. En este sentido, la definicin del nmero de
comunas y sus lmites territoriales involucr a actores preocupados por sus
propios intereses y dotados a su vez de desiguales recursos. As por
momentos, cada fuerza poltica hizo valer sus pretensiones basadas en la
lgica de la competencia territorial, en tanto las organizaciones vecinales
hicieron tambin lo suyo. Este punto ya haba mostrado ser conflictivo desde
antes de la Convencin Estatuyente y su resolucin se fue postergando hasta
el momento en que la ley no poda ser aprobada sin algn consenso al
respecto.

200

Estamos haciendo referencia a las figuras de Tarullo y Abrevaya (Ver captulos 3 y 4).
127

La definicin de la fecha del primer llamado a elecciones constituy el siguiente

progreso de importancia y como tal fue tambin objeto de presiones diversas,
vinculadas a los intereses en juego de los actores involucrados. En tanto el
actor Jefe de Gobierno evit cuanto pudo que el llamado a elecciones se
realizara bajo su gestin, el actor vecinal presion por su pronta definicin.
Guillermo ODonnell, invitado a repensar el marco terico al que estamos
apelando

en

nuestra

investigacin201,

afirmaba

que

los

anlisis

descontextualizados dejan de lado el gran tema de la poltica: el poder y la

lucha por el poder. Y destacaba la originalidad de este marco terico que al
analizar una poltica pblica, rescata los actores que intervienen en su
desarrollo, los recursos con que cuentan y el contexto en el que se mueven.
Aplicado

nuestro

caso,

resulta

prcticamente

indiscutible

que

la

descentralizacin implica una prdida de poder para el poder central. Y resulta

evidente que el actor Jefe de Gobierno difcilmente estuvo dispuesto a cederlo.
En la prctica apel a diversas argumentaciones: el supuesto problema del
incremento del gasto poltico, la supuesta dificultad para la confeccin de los
padrones, otra vez el gasto poltico. Como ya destacamos, la sancin de la ley
de comunas y la determinacin de la fecha para el primer llamado a elecciones
de autoridades comunales, se produjeron como resultado de la presin de otros
actores significativos: los vecinos ms o menos organizados, el Poder Judicial y
el Poder Legislativo (aqu radica la importancia de diferenciar internamente el
actor estatal).
En definitiva, lo paradjico de esta poltica es que, no habiendo nacido de una
demanda socialmente significativa -fue instalada por las lites polticas,
particularmente por aquellas con algn grado de insercin en el aparato estatal
(legisladores

nacionales

convencionales

estatuyentes)- supona

una

transformacin tan grande en la distribucin del poder poltico, que gener una
resistencia por parte de las propias lites (cuando ocupaban la esfera ejecutiva
del aparato estatal); resistencia que como contracara provoc tal tensin que,
finalmente activ a otros actores de la sociedad civil que hasta el momento se
201

Conferencia de cierre de las VI Jornadas Internacionales de Estado y Sociedad, 11 de junio

de 2010.
128

haban mantenido ajenos, los cuales advirtiendo las bondades resultantes del
proceso descentralizador, terminaron presionando por la implementacin
definitiva de la poltica pblica y la resolucin de una cuestin, como dijimos, no
iniciada por ellos.
Cabe destacar que el xito mayor de la militancia vecinal fue la sancin de la
ley de las comunas y la determinacin de una fecha para el primer llamado a
elecciones. Distintos factores influyeron para que esta participacin fuera
perdiendo impulso en el ltimo perodo, en el que deba tener lugar el proceso
de transicin para la implementacin definitiva de las comunas: el desgaste
propio del paso del tiempo y la prdida de motivacin que ello conlleva; algunos
intentos de cooptacin que introdujeron fisuras en la organizacin vecinal, y la
paulatina desarticulacin del proceso participativo que fue teniendo lugar en los
ltimos aos, en ausencia de espacios o canales propicios y reglas del juego
claras al respecto.
EL PROBLEMA DEL MODELO DE GESTIN
Un problema aparte lo constituye la estructura del gobierno comunal propuesta
en la Constitucin. Lo traemos a este punto, porque consideramos que en parte
pudo haber influido en la toma de posicin del Poder Ejecutivo de turno, al
suponer amenazado su poder centralizado. No slo por la cristalizacin de
quince ejecutivos comunales, sino por el hecho que estos ejecutivos seran
adems colegiados. Experiencia realmente novedosa en materia de diseo
institucional. Cmo convivir entonces un Jefe de Gobierno, con quince juntas
comunales elegidas en forma directa por los vecinos de los respectivos barrios
e integradas por siete representantes de las fuerzas polticas mayoritarias? La
inquietud resulta por lo menos razonable202.
LA DESCENTRALIZACIN POLTICA HBRIDA
En relacin con el segundo eje, destacamos la voluntad de los convencionales
de definir expresamente el carcter poltico otorgado a la descentralizacin, al
202

El resultado de la primera eleccin comunal llevada a cabo en la CABA el 10 de julio de

2011, en las cuales el oficialismo obtuvo la mayora de votos en las quince comunas,
asegurndose la presidencia de todas las Juntas Comunales y la mayora de vocales en doce
de ellas, podra diluir ese fantasma. Resultado influenciado y podramos decir quizs
desvirtuado, por la unificacin de dichas elecciones con las de Jefe de Gobierno.
129

reconocer a los residentes de cada comuna la posibilidad de elegir sus propias

autoridades. Pero tambin advertimos que aquella no alcanz para avanzar en
la definicin de otros elementos igualmente importantes para garantizar la
efectiva descentralizacin enunciada -fundamentalmente, la cuestin de los
recursos- resignando esta posibilidad para su posterior resolucin legislativa.
El proceso de descentralizacin que fue tomando forma y contenido a lo largo
de las sucesivas gestiones, mediante la creacin de los Centros de Gestin y
Participacin

los

Centros

de

Gestin

respectivamente, no avanz ms que en una

Participacin

Comunales

mera desconcentracin

administrativa, ya que a lo sumo se traspasaron responsabilidades desde la

administracin central a otros rganos jerrquicamente dependientes, sin
autonoma poltica, ni financiera ni funcional.
La discusin legislativa que culmin con la sancin de la Ley de Comunas, si
bien signific un avance respecto de lo planteado en la Constitucin, al
reconocer la personera jurdica de las comunas, no logr garantizar el manejo
autnomo de los recursos por parte de las mismas.
Todo lo dicho nos permite concluir que el tipo de descentralizacin poltica al
que se podra aspirar en el marco de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a
partir de la implementacin definitiva de las Comunas, sera un tipo de
descentralizacin poltica que preferimos denominar hbrida, caracterizada por
el reconocimiento de la autonoma poltica para estas subunidades, que podrn
elegir libremente sus autoridades locales, pero que tendrn limitaciones en la
toma de decisiones en el marco de sus competencias y no gozarn de
autonoma real para el manejo y creacin de recursos impositivos, ya que
dependern del presupuesto asignado desde el nivel central.
Vinculando los dos ejes de nuestro anlisis llegamos a la conclusin de que
este peculiar tipo de descentralizacin poltica hbrida- que identificara a
nuestro objeto de anlisis, constituye el saldo final de la particular interaccin e
intercambio de intereses y recursos entre los principales actores involucrados
en el proceso. Seguramente no se corresponde con el horizonte ideal al que
cada uno aspiraba (en su versin ms conservadora o radicalizada, depende el

130

sujeto en cuestin), pero representa el que estos actores pudieron alcanzar, en

virtud del contexto en que dicho proceso tuvo lugar.
DESCENTRALIZACIN Y PARTICIPACIN CIUDADANA
Aquellos que plantean que a mayor descentralizacin mayor participacin
ciudadana, suponen la preexistencia de una sociedad movilizada con un fuerte
tejido asociativo, ansiosa de participar para mejorar su calidad de vida. Es el
caso de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires? Acaso est exenta de la
generalizada apata cvica que desvela a los defensores de la democracia
participativa?
Ya advertimos que la organizacin de la Ciudad en comunas no fue el
resultado de una amplia demanda ciudadana, sino en todo caso fue impuesta
desde arriba, motorizada y controlada desde el sistema poltico.
Recuperando la discusin terica, una lnea de pensamiento vincula
descentralizacin y participacin de manera necesaria, en tanto otros dudan de
tal relacin. Destacamos cmo en algunos casos la apertura de tales canales
podran constituir un intento de las lites polticas de aumentar sus bases de
legitimidad. De la lectura de lo dispuesto en la Constitucin no se desprende
una vinculacin necesaria entre descentralizacin y participacin. En cambio, la
Ley de Comunas los vincula explcitamente abriendo para ello diversos
espacios.
Entendemos que lo escrito en la normativa no alcanza para evaluar cmo
cristalizar este proceso en la realidad cotidiana. Muchos interrogantes se
desprenden Propiciarn estos canales una participacin ciudadana ampliada,
no slo en trminos numricos sino en relacin con la naturaleza de los sujetos
participantes? Sern lo suficientemente visibles para que sean advertidos y
resulten convocantes no slo para el pblico informado? Aprovecharn los
habitantes de la Ciudad esta oportunidad para expresar sus reclamos y
demandas, as como sus propuestas y preferencias? Se despertar un
espritu cvico aparentemente adormecido por la ausencia de espacios de
expresin y participacin?

131

A MODO DE REFLEXIN FINAL

Los procesos de descentralizacin poltica generan inexorablemente, una
nueva forma de relacin entre el Estado y la sociedad. Un corrimiento de las
fronteras tradicionales, respecto del cual todos los actores deben posicionarse
(Oszlak, 1994 y 1997). Todo proceso de descentralizacin necesita la
construccin de un consenso bsico, que es imposible de alcanzar en ausencia
de algn grado de homogeneidad en el comportamiento de los actores ms
influyentes.
Advertimos que el tipo de poltica pblica que estudiamos, an cuando su
implementacin apunta a resolver una cuestin, en alguna medida implica un
tipo de reforma institucional que ciertamente reviste complejidad y tiempo.
Podramos concluir que tantos aos de trabajo vecinal, finalmente no se
cristalizaron debidamente y que la auspiciosa militancia fue perdiendo empuje y
protagonismo. La ley de Comunas no result lo que muchos esperaban: los
artculos centrales para su futuro funcionamiento, en especial los vinculados
con el presupuesto, siguen sin ser reglamentados; as como tampoco se han
producido avances significativos en materia de transicin de competencias y
recursos. Todo ello alimenta nuestra consideracin de que, en el marco de una
participacin encuadrada institucionalmente, algunos actores lograron imponer
sus criterios ms conservadores, permitiendo avanzar apenas en el sentido de
una descentralizacin poltica de tipo hbrida.
Al momento de escribir estas lneas, el escenario en materia de transicin no
se ha modificado, pero en cambio las primeras autoridades comunales ya han
sido electas y se espera su asuncin para el 10 de diciembre de 2011.
Estas elecciones se dieron en el contexto de una notable desinformacin
ciudadana tanto en materia de candidatos, como de la nueva organizacin
institucional que aquellas implicaban. Contrariamente a las expectativas
originales de los vecinos, dichas elecciones se realizaron en forma conjunta
con las de Jefe de Gobierno y legisladores locales, desdibujando de alguna
forma su carcter inaugural y favoreciendo la escasa difusin y sensibilizacin
de la poblacin en relacin con la importancia del evento. Sumado a ello, las
132

boletas de candidatos para los distintos cargos se unificaron en una misma

sbana. Propiciando de esta forma el conocido efecto arrastre que tal
instrumento genera, por el cual la preferencia del elector para el cargo mayor
(en este caso, el de Jefe de Gobierno) ejerce una fuerte influencia en la
determinacin de su preferencia para el resto de los cargos. Lo que en
conjunto, insistimos, favoreci que este hito casi fundacional, terminara
pasando prcticamente desapercibido para el pblico menos informado.
Muchas expectativas generaba el proceso de descentralizacin en sus inicios:
que aumentara la eficacia y eficiencia de la gestin y que abrira las puertas a
la participacin ciudadana en la toma de decisiones, aumentando en
consecuencia la calidad de la democracia local.
Tras tantos aos de mora constitucional, no podemos desconocer el innegable
logro que significa la creacin definitiva de las Comunas. Corresponde sin
embargo alertar acerca del difcil desafo que debern encarar las primeras
autoridades

comunales.

Las

zonas

grises

existentes

en

materia

de

competencias exclusivas y concurrentes, las limitaciones en trminos de

recursos y la ausencia de definiciones explcitas en relacin con los procesos
administrativos necesarios que posibiliten la

gestin operativa,

son todos

elementos que pueden poner en riesgo su real desempeo. En este sentido, un

resultado insatisfactorio podra frustrar el proceso en su conjunto y poner en
juego las bases mismas de su legitimidad.
Entendemos que recin estaremos en condiciones de determinar en qu
medida nuestra cuestin ha sido resuelta en forma definitiva cuando,
transcurrido el debido tiempo histrico, podamos confirmar o rechazar los
riesgos sealados.

133

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002/DGDPCIU/10

2.506

213/GCBA/96

2/GCABA/SSD/97

1.777

483/GCBA/96

2/GCABA/VJG/97

2.248

850/GCBA/97

1/GCABA/SSD/99

2.329

1958/GCBA/98

92/GCABA/SSD/99

2.405

2.022/GCBA/99

2/GCABA/SSD/00

2.412

2.237/GCBA/99

27/ GCABA/SSJYS y SSD/01

2.650

2.377/GCBA/99

99/ GCABA/SDYPC/02

3.233

1.015/GCBA/00

60/GCBA/MGPYDGC/06

3.719

1.361/GCBA/00

112/GCBA/MGPYDGC/06

3.761

1.988/GCBA/00

114/GCBA/MGPYDGC/06

3.802

2.055/GCBA/01

248/GCBA/MGPYDGC/06

179/GCBA/02

249/GCBA/MGPYDGC/06

2.116/GCBA/03

579/GCBA/MGPYDGC/06

2.696/GCBA/03

355/GCBA/MGPYDGC/07

350/GCBA/06

27 /GCBA/SSATCIU/10

521/GCBA/06

34/LEG/04

816/GCBA/06

530/LEG/04

2.075/GCBA/07

58/LEG/10

376/GCBA/11

JURISPRUDENCIA

Expte. N 3.586/01: "Garca Elorrio, Javier Mara c/GCBA y otros s/ amparo

(Art. 14 CCABA)"

Expte. N 5.820/08: Cortina, Robert Vincent c/GCBA s/amparo

Expte. N 5.894/08: Montenegro, Fandor Lucio y otros c/ GCBA s/ amparo

(art. 14 CCABA) s/ Electoral otros.

Expte. N6.425/09: Montenegro, Fandor Lucio y otros c/ GCBA s/ amparo.

Oficio N710/09 Secretara Electoral

143

ENTREVISTADOS

FECHA

OLIVERA, ENRIQUE
Jefe de Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
(diciembre 1999-agosto 2000).
Vicejefe de Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
(agosto 1996-diciembre 1999).
Diputado Nacional (1991-1995) (Bloque UCR).
Legislador de la Ciudad (2005-2009) (Bloques ARI - COALICION
CIVICA).

04/10/11

IBARRA, ANBAL
Jefe de Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (20002003/2003-2006).
Convencional Estatuyente de la Ciudad de Buenos Aires (1996)
(Bloque FREPASO).
Legislador de la Ciudad (1997-2000/2007-2011) (Bloques
FREPASO-Dilogo por Buenos Aires)

29/09/10

CORTINA, ROY
Ministro de Descentralizacin (2006-2007).
Legislador de la Ciudad (2000-2005) (Bloque PS).
Vicepresidente de la Comisin de Descentralizacin de la
Legislatura (2001-2003).
Presidente de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura
(2003-2005).
Integr la Comisin Especial para la redaccin de la Ley de
Comunas.
Vot la ley de comunas.

13/12/10

KELLY, ELSA
Presidenta de la Comisin de Descentralizacin y Participacin
Ciudadana de la Convencin Estatuyente de la CABA (1996).
(Bloque UCR).

13/05/11

ABREVAYA, SERGIO
Director General del CGP N 2 Norte (1997- 2000).
Director General de Participacin Ciudadana (diciembre 2003febrero 2005).
Legislador de la Ciudad (2007-2011) (Bloque COALICIN CVICA).
Integr la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura (20072009).
Fundador de la agrupacin Comunas Ya.

144

04/10/10

HERRERA BRAVO, RODRIGO

Legislador de la Ciudad (2003-2007) (Bloque COMPROMISO PARA
EL CAMBIO).

Integr la Comisin Especial para la redaccin de la Ley de

Comunas.
Presidente de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura
(2005-2007).
Presidente de la Comisin de Control y Seguimiento de la
Legislatura (dic.05- dic.07)
Vot la ley de comunas.

09/12/10

CANTERO, FERNANDO
Legislador de la Ciudad (2003-2009) (Bloque ARI).
Presidente de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura
(2007-2009).
Integr la Comisin Especial para la redaccin de la Ley de
Comunas.
Presidente de la Comisin de Control y Seguimiento de la
Legislatura (dic. 07- dic.09)
Vot la ley de comunas.

30/06/10

LA RUFFA, SILVIA
Legisladora de la Ciudad (2003-2005/2005-2009) (Bloque FRENTE
PARA LA VICTORIA)

Integr la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura (20052009).

Vot la ley de comunas.

30/06/10

SAN MARTINO, JORGE

Legislador de la Ciudad (2003-2007) (Bloque RECREAR).
Integr la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura (20052007).
Integr la Comisin de Control y Seguimiento de la Legislatura.
Vot la ley de comunas.
Miembro electo de la Junta Comunal (Comuna 7).

15/06/10

GENTILI, RAFAEL
Legislador de la Ciudad (2009-2013) (Bloque PROYECTO SUR).
Presidente de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura
desde 2009.
Presidente de la Comisin de Control y Seguimiento de la
Legislatura desde 2009.

145

26/04/11

TARULLO, MAURICIO
Subsecretario de Participacin Ciudadana (GCABA) (2003-2006)

08/08/11

GRAA, JUAN PABLO

Director General de la Comisin de Descentralizacin de la
Legislatura de la CABA (2005-2007).
Director General de la Direccin General de Descentralizacin y
Participacin Ciudadana desde 2008.

13/05/11

FAIERMAN, EDUARDO
Director de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura
desde 2009.

09/09/10

ROMERO, RICARDO
Jefe de Gabinete de Asesores de la Comisin de Descentralizacin
de la Legislatura (2003-2005).
Miembro de la Coordinacin del Presupuesto Participativo del
Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin del GCABA (abril
2006-junio 2007).
Especialista en temas de participacin ciudadana y presupuesto
participativo.
Director de la Ctedra Libre de Ciudadana del Observatorio Local
de Democracia Participativa de la Facultad de Ciencias Sociales de
la UBA.

01/10/10

QUAGLIA, NORBERTO
Particip activamente en carcter de vecino del proceso de
discusin y redaccin de la ley de comunas y durante la transicin.
Integr el Movimiento de Participacin Comunal, Red de vecinos de
Buenos Aires, Coordinadora por Comunas, Vecinos del Encuentro y
otras.
Cofundador en el ao 2003 de la agrupacin Protocomuna de
Flores.
Integr la Comisin de Sntesis de la ley de comunas.
Una vez sancionada la ley se dedic a difundir los alcances de la
descentralizacin en diferentes mbitos acadmicos y en
organizaciones de la comunidad.
Es Director del Grupo de Investigacin Observatorio de Gobierno
Local y Participacin Ciudadana de la Facultad de Ciencias
Jurdicas y Polticas de la UCES.

16/03/11

WISZNIENSKI, PABLO
Particip de la gestin del Intendente Julio Saguier, asesorando
acerca de las posibilidades de descentralizacin administrativa de la
146

27/09/10

gestin local.
Asesor en la Convencin Estatuyente de la CABA.
Particip activamente en carcter de vecino del proceso de
discusin y redaccin de la ley de comunas y durante la transicin.
Miembro de Comunas Ya y de Interconsejos Comunales.
AUGUGLIARO, CLAUDIO
Director General del CGP N 14 Oeste (2000-2002).
Presidente de CEVEPAR (Centro de Estudios Vecinales y de
Participacin Ciudadana).
Particip desde dicha agrupacin del proceso de discusin y
sancin de la ley de comunas.

03/08/11

BERTELOTTI, MARIO
Fundador del Movimiento de Participacin Comunal.
Particip activamente en carcter de vecino del proceso de sancin
de la ley de comunas.

05/01/11

WILKINSON, CARLOS
Particip en carcter de vecino del proceso de discusin y
redaccin de la ley de comunas y durante la transicin.
Fundador del Movimiento Comunero.

12/04/11

MONTENEGRO, LUCIO
Particip en carcter de vecino del proceso de discusin y
redaccin de la ley de comunas y durante la transicin.
Integra la Agrupacin Comunas del Bicentenario.

28/04/11

GALFRASCOLI, HILDA
Particip en la redaccin del proyecto de ley de Vecinos de Villa
Mitre.
Particip en carcter de vecino de las reuniones barriales
convocadas por la Comisin de Descentralizacin para la sancin
de la Ley de Comunas.

12/08/11

ROSSO, JUAN JOS

Particip en carcter de vecino del proceso de discusin de la ley
de comunas.
Presidente de la Asociacin de Comercio e Industria de Nuez y
Saavedra.

147

17/06/10

ANEXO I
GESTIONES Y PRINCIPALES MEDIDAS INSTITUCIONALES
GESTIN

MEDIDAS
INSTITUCIONALES

DESCRIPCIN

Decreto N 13/GCBA/96

Delega al Vicejefe de Gobierno la elaboracin

del Plan de la Ciudad y un Programa de
Descentralizacin administrativa.

Decreto N 213/GCBA/96

Crea la Subsecretara de Descentralizacin y

los Centros de Gestin y Participacin.

Resolucin
N1/GCABA/VJG/96

Crea el Consejo de Descentralizacin y

Modernizacin de la Ciudad de Buenos Aires.

Decreto N 483/GCBA/96

Otorga rango de Direccin General a los CGP.

Resolucin
N2/GCABA/VJG/97

DE LA RAOLIVERA

Decreto N850/GCBA/97

Especifica las funciones delegadas a los

Directores de los CGP.
Crea el Cuerpo de Delegados Comunales.

Decreto N
1958/GCBA/98

Aprueba una estructura organizativa piloto

para los CGP 3, 7 y 13.
Detalla nuevas responsabilidades a cargo de
los CGP.
Aprueba las responsabilidades de los
Delegados Comunales.
Determina la conformacin de un Consejo
Consultivo honorario en cada CGP.
Anuncia la creacin de un Sistema de
Ventanilla nica
Anuncia que en cada CGP funcionar una
Unidad Polivalente encargada del poder de
polica local
Enumera los servicios de gestin
desconcentrada a cargo de los CGP.

Decreto N
2022/GCBA/99

Crea la Unidad de Mantenimiento y Desarrollo

Barrial para coordinar la gestin de los
servicios desconcentrados en los CGP.

Decreto N
2237/GCBA/99

Extiende la estructura organizativa aprobada

por el Decreto N 1958-GCBA-98 a todos los
CGP.

(1996-2000)

148

GESTIN

MEDIDAS
INSTITUCIONALES
Decreto N
2377/GCBA/99

DESCRIPCIN
Transfiere la DG de Mesa de Entradas,
Salidas y Archivo y la DG de Guardia de
Auxilio de la Subsecretara General a la
Subsecretara de Descentralizacin.

Resolucin
N1/GCABA/SSD/99

Instrumenta el sistema de ventanilla nica en

los CGP.

Resolucin
N92/GCABA/SSD/99

Crea en los CGP las Unidades de Trabajo de

mantenimiento urbano menor.

Resolucin
N2/GCABA/SSD/00

Establece la puesta en marcha de un Centro

nico de Atencin Telefnica (concurrente con
el Programa de Ventanilla nica)

Decreto N
1015/GCBA/00

Descentraliza el poder de polica en las

Unidades Polivalentes creadas por Decreto N
1958-GCBA-98.

Decreto 1361/GCBA/00

Modifica la estructura organizativa del

GCABA. La Subsecretara de
Descentralizacin es transferida desde la
Vicejefatura a la rbita de la Jefatura de
Gobierno reformndose su estructura interna.
Se transfiere la DG de Guardia de Auxilio
dependiente de la Subsecretara de
Descentralizacin a la Subsecretara de
Servicios Generales.

Decreto 1988/GCBA/00

Transfiere la DG de Mesa de Entradas,

Salidas y Archivo de la Subsecretara de
Descentralizacin a la Subsecretara Legal y
Tcnica.
Suprime el Cuerpo de Delegados Comunales.

Resolucin N27/
GCABA/SSJYS y SSD/01

Aprueba las normas de procedimiento para la

gestin desconcentrada del Plan de
Prevencin del Delito de la Ciudad

Decreto 2055/GCBA/01

Suprime el organismo fuera de nivel Unidad

de Mantenimiento y Desarrollo Barrial y
transfiere sus responsabilidades a la Direccin
de Desarrollo Comunitario dependiente de la
Subsecretara de Descentralizacin.

IBARRA
(2000-2006)

149

GESTIN

MEDIDAS
INSTITUCIONALES

DESCRIPCIN

Decreto 179/GCBA/02

Suprime la Subsecretara de
Descentralizacin dependiente del Jefe de
Gobierno y crea en la rbita del Jefe de
Gobierno el organismo fuera de nivel
Descentralizacin y Participacin Ciudadana.
Transfiere los CGP a la dependencia directa
de este organismo fuera de nivel.

Resolucin N99/
GCABA/SDYPC/02

Crea la Unidad Ejecutora para el Presupuesto

Participativo 2003

Dto. 2116/GCBA/03

Deroga el Decreto N 1015-GCBA-2000.

Se centraliza el ejercicio del poder de polica
en la Secretara de Gobierno y Control
Comunal.

Dto. 2696/GCBA/03

El rea de Descentralizacin y Participacin

Ciudadana deja de ser un organismo fuera de
nivel, para convertirse en una Secretara
dependiente en forma directa del Jefe de
Gobierno. Modifica la dependencia de los
CGP que pasan de la Secretara a la
Subsecretara de Descentralizacin.

Decreto 350/GCBA/06

Reglamenta la Ley de Ministerios 1925 y

aprueba la nueva estructura organizativa.
Crea el Ministerio de Gestin Pblica y
Descentralizacin.

Decreto 521/GCBA/06

Establece el Sistema nico de Gestin de

Reclamos, como herramienta informtica, a
cargo de la Direccin General de Atencin
Vecinal del Ministerio.

Resolucin
60/GCBA/MGPYDGC/06

TELERMAN
(2006-2007)

Crea el Gabinete de Transicin a las

Comunas.
Crea los Centros de Gestin y Participacin
Comunales en reemplazo de los anteriores
CGP.

Decreto 816/GCBA/06
Resolucin
112/GCBA/MGPYDGC/06

Establece sedes de algunos CGP y ratifica al

personal de planta permanente que se
desempeaba en los CGP suprimidos.

Resolucin
114/GCBA/MGPYDGC/06

Crea en cada CGP un Gabinete

Administrativo, conformado por directores de
rea y jefes de departamento, con el objeto de
coordinar y hacer un seguimiento de las
diversas acciones vinculadas a sus
responsabilidades primarias.

Resolucin
248/GCBA/MGPYDGC/06

Crea en cada CGP un Foro Asociativo Barrial

y un Espacio de Participacin Vecinal.

150

GESTIN

MEDIDAS
INSTITUCIONALES

DESCRIPCIN

Resolucin
579/GCBA/MGPYDGC/06

Crea en el mbito de la Subsecretara de

Mantenimiento Urbano el Programa de
Coordinacin de Servicios de Mantenimiento
Urbano Menor con las Comunas.

Resolucin
355/GCBA/MGPYDGC/07

Crea en cada CGPC el Preconsejo Consultivo

Comunal, integrado por los miembros de cada
Foro Asociativo Barrial y Espacio de
Participacin Vecinal, los que quedan
disueltos.

Dto. 2075/GCBA/07

Resolucin
27/GCBA/SSATCIU/10

Reglamenta la Ley de Ministerios 2.506 y

aprueba la nueva estructura organizativa.
Disuelve el Ministerio de Gestin Pblica y
Descentralizacin.
Convoca a la integracin de los Preconsejos
Consultivos Comunales en jurisdiccin de
cada CGPC.

MACRI
(2007-)
Disposicin
N002/DGDPCIU/10

Decreto 376/GCBA/11

La Direccin General de Descentralizacin y

Participacin Ciudadana convoca a los
Preconsejos Consultivos a reunirse el 16 de
junio en forma simultnea en todos los CGPC.
Crea las Unidades de Atencin Ciudadana
dependientes de la Subsecretara de Atencin
Ciudadana.

Fuente: elaboracin propia

151

ANEXO II

SERVICIOS DE GESTIN DESCONCENTRADA

DESARROLLO Y
MANTENIMIENTO BARRIAL

DESARROLLO SOCIAL Y

INFORMACIN Y ATENCIN A

CULTURAL

LOS VECINOS

Mantenimiento urbano y
obras conexas en
espacios verdes,
arbolado urbano,
pavimentos, aceras,
demarcacin vertical y
horizontal, alumbrado
pblico.

Servicio Social Zonal:

urgencias sociales,
asistencia al menor y la
familia, jardines
maternales, turismo y
recreacin infantil.

Registro Civil

Control de trabajos en la
va pblica por parte de
empresas prestadoras de
servicios pblicos.

Servicio para la juventud:

asistencia, orientacin y
participacin juvenil.

Asistencia Jurdica
gratuita

Control en la recoleccin
de residuos domiciliaria,
iluminacin y sumideros.

Hogares para la tercera

edad: coordinacin de la
asistencia y de las
actividades culturales,
turismo, deportes y
recreacin.

Defensa del consumidor

Coordinacin y control
del uso de los
polideportivos, promocin
el deporte en la zona.

Habilitaciones de locales
y actividades reguladas
en la va pblica

Informacin y orientacin
sobre los servicios de
salud, educacin y
cultura.

Otorgamiento de permiso
de obra y registro de
planos de obras menores
y refacciones de hasta
200 m2.

Obras Pblicas de
pequea escala y
alcance local.

Inspectores
polifuncionales (polica
municipal)

Rentas y
Empadronamiento
Inmobiliario

Mediacin comunitaria

152

Infracciones
Renovacin de licencias
de conductor

ANEXO III
SNTESIS MODIFICACIONES DEPENDENCIA DEL REA DE DESCENTRALIZACIN
JEFE DE GOBIERNO

ORGANIGRAMA

FUNCIONARIO

NORMA

Andrs Borthagaray
Subsecretario

Dec.213/GCBA/96

VICEJEFE DE
GOBIERNO

OLIVERA

Subsecretara de
Descentralizacin

CGP

JEFE DE
GOBIERNO

IBARRA

Daniel Siciliano
Subsecretario
(hasta marzo 2002)

Subsecretara de
Descentralizacin

CGP

153

Dec.1361/GCBA/2000

JEFE DE GOBIERNO

ORGANIGRAMA

FUNCIONARIO

JEFE DE
GOBIERNO

IBARRA
DESCENTRALIZACION Y
PARTICIPACION CIUDADANA
(CGP)

Ariel Schiffrin
Secretario Desc. y
Part. Ciudadana:
(marzo 2002- dic 2003)

NORMA

Dec.179/GCBA/2002

JEFE DE
GOBIERNO

Hctor Capacciolli
Secretario
Secretara de
Descentralizacin y Participacin Ciudadana

IBARRA

Mauricio Tarullo
Subsecretario de
Participacin
Dec.2696/GCBA/2003

Subsecretara de
Participacin
Ciudadana

Subsecretara de
Descentralizacin

CGP

154

Luis Vspoli
Subsecretario de
Descentralizacin:

JEFE DE GOBIERNO

ORGANIGRAMA

FUNCIONARIO

NORMA

JEFE DE
GOBIERNO

Ley 1925
Dec.350/GCBA/2006

TELERMAN

Roy Cortina
Ministro

Ministerio de
Gestin Pblica y Descentralizacin

Dec.816/GCBA/2006
CGP
C

JEFE DE
GOBIERNO

Gladys Gonzlez
Subsecretaria
(2008-2009)

Jefatura de Gabinete
de Ministros

MACRI

Eduardo Macchiavelli
Subsecretario
(2009-)

Subsecretara de
Atencin Ciudadana

DG de Atencin
Vecinal

DG de Participacin Ciudadana
y Descentralizacin

CGP
C

Fuente: elaboracin propia

155

Marcelo Olivet
DG de Atencin Vecinal
Juan Pablo Graa
DG de Participacin
Ciudadana

Ley 2506
Dec.2075/GCBA/2007

ANEXO IV
SNTESIS DEL TRATAMIENTO PARLAMENTARIO DE LA LEY DE COMUNAS
FECHA
SESIN

DESARROLLO

PRINCIPALES PUNTOS EN DEBATE

El proyecto votado en general crea 10 comunas. No hay acuerdo en relacin con los siguientes temas:

30/11/04

Se aprueba el proyecto de ley en

general.

08/06/05

Comienza su tratamiento en
particular.
De un total de 53 artculos se vota
hasta el artculo 49 inclusive.
La sesin pasa a cuarto
intermedio.

nmero definitivo de comunas,

delimitacin territorial,
mecanismos de asignacin presupuestaria,
fecha de eleccin de autoridades comunales.

Como an no hay acuerdo respecto de la cantidad de comunas, se vota en particular el art. 5 sin su
203
204
anexo .Se agrega al artculo 10 inc. b la frase de conformidad con la ley de presupuesto .Se agrega
205
al final del artculo 13: funcin pblica, ciencia y tecnologa y turismo
El macrismo y Recrear proponen agregar al artculo 16 la siguiente expresin Los recursos asignados
anualmente a las comunas, en ningn caso superarn el 5 por ciento de los ingresos tributarios totales
anuales del Gobierno de la Ciudad, segn el presupuesto en curso. Ni la redaccin original ni este
206
agregado alcanzan la cantidad de votos necesarios .
La diputada Suppa propone modificar la redaccin del artculo 19 que quedara as: Integracin. El
Gobierno de las Comunas es ejercido por un rgano colegiado, integrado por siete (7) miembros
denominado Junta Comunal, respetndose en la confeccin de las listas de candidatos, lo establecido
207
en el Artculo 36 de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires . Se aprueba. Queda

203

El artculo 5 dice as: Divisin territorial. La descentralizacin de la ciudad se realiza a travs de Comunas bajo el agrupamiento de barrios, conforme el nmero y
delimitacin establecidos en el Anexo de esta ley.
204
Este artculo se refiere a las competencias exclusivas de las comunas. En su inciso b plantea como una de estas competencias la planificacin, ejecucin y control de los
trabajos de mantenimiento de los espacios verdes, de conformidad con la ley de presupuesto. Este ltimo agregado se explica por la necesidad de acotar esta facultad para
casos excepcionales como espacios verdes de ms de 2 hectreas (Reserva Ecolgica, Parque Tres de Febrero) que pueden generar problemas de multijurisdiccionalidad.
205
Este artculo reconoce a las Comunas la posibilidad de que intervengan, dentro de la esfera de sus competencias, en la elaboracin y planificacin de polticas especiales
como salud, educacin, medio ambiente, por lo que se agrega al final de la enumeracin funcin pblica, ciencia y tecnologa y turismo.
206
El artculo 16 originalmente deca as: Los recursos asignados a las Comunas deben ser suficientes para el cumplimiento de sus fines y directamente proporcionales para
el desempeo de las competencias que se les atribuyen.
207

El artculo 19 originalmente deca as: Integracin. El gobierno de las Comunas es ejercido por un rgano colegiado, integrado por siete (7) miembros,
denominado Junta Comunal.

156

FECHA
SESIN

DESARROLLO

PRINCIPALES PUNTOS EN DEBATE

15/06/05

01/09/05

pendiente la inclusin de una clusula transitoria propuesta por la misma diputada.

Respecto del art. 25, los diputados San Martino y Enriquez proponen que slo el Presidente de la Junta
Comunal reciba una remuneracin, en tanto la dedicacin del resto de los miembros de la Junta
Comunal sera ad honorem. Acompaan esta idea el diputado Borrelli y la diputada Bertol. Esta mocin
208
no prospera .
209
En el artculo 49 se elimina la expresin con consentimiento del trabajador .

Sigue el tratamiento en particular.

Sin acuerdo definitivo, la sesin
pasa a cuarto intermedio.

Se acuerda la clusula transitoria propuesta por la diputada Suppa referida al cupo femenino.
El macrismo propone reincluir el artculo 16 que no haba logrado los votos necesarios en la sesin
anterior y agregar una clusula transitoria referida a los lmites presupuestarios de las comunas. No se
vota porque no hay consenso al respecto.

Aprobacin definitiva de la Ley

1.777.

Se logra acuerdo en torno al nmero de comunas y su divisin territorial. Se acuerdan clusulas

transitorias.

Fuente: Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Versiones taquigrficas varias. Elaboracin propia.

208

El artculo 25 se aprueba con la siguiente redaccin: Remuneraciones. Los miembros de la Junta Comunal perciben por el desempeo de sus funciones
una remuneracin que, por todo concepto, es equivalente al 60 % del ingreso bruto total remuneratorio correspondiente a los diputados de la Ciudad.
Corresponde al Presidente de la Junta Comunal, un adicional por ejercicio del cargo, equivalente al 10% de la retribucin establecida precedentemente para
los miembros de la JC. No pueden fijarse adicionales de ninguna naturaleza que excedan los topes establecidos
209
El artculo queda redactado de la siguiente forma: Personal. La planta de personal de las Comunas se integrar con la planta permanente de la actual
Secretara de Descentralizacin y Participacin Ciudadana. Si fuera necesario incrementarla, sta se integrar prioritariamente con agentes dependientes de
otras reas centrales que ya han desconcentrado o descentralizado servicios. Esta transferencia se realizar sin alteracin, en ambos casos, de su situacin
de revista, antigedad, cargo, funcin, categora, nivel remunerativo alcanzado por todo concepto y dems derechos adquiridos al amparo de la legislacin
en vigencia al momento de la transferencia.

157