La ONU hacia el ao 2000

Rosario Green*

Intemacionalista egresada de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de

la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) con estudios de
posgrado en economa en El Colegio de Mxico y la Universidad de Columbia
(Nueva York). Es autora de numerosos libros y ensayos sobre cuestiones
polticas y econmicas internacionales. En la Cancillera mexicana ha ocupado
diversos cargos, el ltimo de ellos fue el de subsecretara de Relaciones
Exteriores. Actualmente es subsecretara general de las Naciones Unidas y
miembro del gabinete del Secretario General de la ONU, en donde acta como
su asesora poltica especial para Amrica, Europa, Derechos Humanos,
Refugiados y Organizaciones No Gubernamentales.

Introduccin
Con 50 aos de existencia, la ONU se aproxima al siglo XXI con
un historial de xitos, algunos fracasos, modificaciones
importantes en su actuacin ms reciente y una serie de temas
en su agenda que, si bien recrean sus orgenes, le dan una
proyeccin absolutamente contempornea y hasta futurista.
El trpode paz-desarrollo-democratizacin deviene el eje sobre
el cual se sostiene el hoy y el maana de la mxima organizacin
mundial. Con base en l, la ONU probablemente buscar
contribuir a la pacificacin mundial en un fin de siglo
caracterizado por la proliferacin de conflictos, a travs
principalmente de la diplomacia preventiva y la mediacin.
Asimismo, racionalizar cada vez ms sus operaciones de
mantenimiento de la paz, tanto por las dificultades financieras que
enfrenta y que no acusan seales de desaparecer, como por la
necesidad que tiene de que aquellas operaciones que finalmente
emprenda culminen exitosamente; esto con el fin de no
contaminar ni el futuro de acciones similares ni la imagen de la
organizacin misma.
Adems, dado que el grueso de las actividades de la mxima
organizacin mundial tiene que ver con otros temas tan importantes
como el de las operaciones de mantenimiento de la paz, sta
pondr cada vez mayor nfasis en la construccin de las
instituciones, el desarrollo de las capacidades y el fortalecimiento
de una cultura que, una vez superado el conflicto, hagan de la
paz un evento duradero.
De igual relevancia que la paz es el logro de un desarrollo
sustentable que elimine la pobreza extrema y la
marginalizacin, mediante incentivos a la produccin y al

empleo. Un desarrollo que implique no slo crecimiento sino

distribucin del ingreso y la riqueza. Un desarrollo que ponga
nfasis no slo en lo econmico sino tambin en lo social.
Con paz y desarrollo, aun si en formas embrionarias, la ONU
podr centrar buena parte de sus acciones en aquel tipo de
asistencia que, a peticin del Estado interesado y con un
mandato y financiamiento claros, permita el arraigo y la
consolidacin de procesos democratizadores ah donde existe
voluntad poltica tanto de los pueblos como de sus lderes.
En suma, la organizacin mundial buscar en el futuro, con
mayor intensidad que nunca, contribuir a hacer realidad la
mxima de que con voluntad de paz, la puesta en marcha y el
fortalecimiento de proyectos de desarrollo, as como el
florecimiento de instituciones democrticas, los conflictos, tanto
internos como internacionales, tendern a volverse cosa del
pasado.
sas son, en todo caso, las cuestiones que se analizan en este
ensayo dividido en tres apartados principales que examinan,
respectivamente, los tres retos antes mencionados: paz,
desarrollo y democratizacin, as como su interrelacin. Sin
pretender predecir el futuro, el ensayo simplemente toma en
cuenta las tendencias actuales en el seno de la ONU, para tratar
de esbozar someramente algunos de los pasos que
probablemente seguir la organizacin, en su marcha hacia el
ao 2000. Los ejemplos que de diversas acciones, operaciones
y programas se dan en estas pginas son meras ilustraciones y
en modo alguno constituyen una lista exhaustiva.
Paz
El prembulo de la Carta de la ONU es claro al sealar:
Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas, resueltos a preservar
a las generaciones venideras del flagelo de la guerra [...] y, con tales
finalidades, a practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos
vecinos; a unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y la
seguridad internacionales; a asegurar, mediante la aceptacin de
principios y la adopcin de mtodos, que no se usar la fuerza
armada sino en servicio del inters comn [...] Hemos decidido aunar
nuestros esfuerzos para realizar estos designios.
Con ello qued sentada, desde su inicio, la voluntad pacifista de la
nueva organizacin mundial. Sin embargo, a fin de que no
hubiera ninguna duda sobre este empeo fundamental, se
reitera en los dos primeros de los cuatro propsitos de la ONU
sealados en el artculo 1 de la Carta:
1. Mantener la paz y la seguridad internacionales y, con tal fin:
tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar
amenazas a la paz y para suprimir actos de agresin u otros
quebrantamientos de la paz y lograr por medios pacficos y
de conformidad con los principios de la justicia y del derecho

internacional, el ajuste o arreglo de controversias o

situaciones internacionales susceptibles de conducir a un
quebrantamiento de la paz.
2. Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas
en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de
la libre determinacin de los pueblos, y tomar otras medidas
adecuadas para fortalecer la paz universal.
Los temas de prevencin, mediacin y mantenimiento de la paz
quedaron, pues, inscritos en el quehacer de la ONU desde el 26
de junio de 1945 cuando, en San Francisco, 50 pases firmaron
su Carta. Cincuenta aos ms tarde y con 185 Estados
miembros, la mxima organizacin mundial ha realizado
numerosas acciones en su mandato de paz. En estas pginas se
busca llamar la atencin acerca de las ms importantes.
Prevencin
Aunque parte de su mandato, la prevencin ha sido,
probablemente, una de las acciones ms difciles perseguidas
por la ONU porque debe ser, por naturaleza, sumamente discreta
y cuidadosa. En el fondo, se trata del primer paso de la gnesis de
un proceso de pacificacin que, se espera, no va a requerir
necesariamente de otro tipo de accin ms pblica o ms formal,
como buenos oficios, mediacin, sanciones o, incluso, el uso de
la fuerza.
La prevencin implica la posibilidad de monitorear, u observar
muy de cerca, la situacin en uno o ms pases, sin que esto
implique injerencia alguna, con el objeto de detectar cualquier
sntoma que pudiera indicar que un conflicto est en proceso de
gestacin o, aun, de agravamiento.
Acerca del valor y de los mtodos de la diplomacia preventiva, el
Secretario General de las Naciones Unidas seal, en 1992, en
"Un programa de paz":
El empleo ms conveniente y eficaz de la diplomacia consiste
en mitigar las tensiones antes de que se produzca un conflicto o,
si surge el conflicto, en actuar con rapidez para contenerlo y
resolver sus causas [...] La diplomacia preventiva requiere
medidas encaminadas a crear confianza, precisa una alerta
temprana basada en la reunin de informacin y en misiones
investigadoras oficiosas u oficiales, y puede entraar tambin un
despliegue preventivo y, en algunas situaciones, zonas
desmilitarizadas.
Sin embargo, en su "Suplemento de Un programa de paz", de
principios de 1995, el propio Secretario General seala que:

La experiencia ha demostrado que el principal obstculo a que

esos esfuerzos logren su objetivo no es, como creen muchos, la

falta de informacin, de capacidad de anlisis o de ideas por lo

que respecta a las iniciativas de las Naciones Unidas. Desde el
primer momento esos esfuerzos tropiezan con la renuencia de
alguna de las partes a aceptar la ayuda de las Naciones
Unidas. Ello ocurre as tanto en el caso de los conflictos entre
Estados como en el de los conflictos internos.. .

Lamentablemente,
estos
ltimos
han
proliferado
enormemente, en muchos casos como consecuencia del fin
de la guerra fra, poca en que eran bsicamente
contenidos por las dos superpotencias de entonces.
La ONU, a menos que opere dentro de los trminos del
captulo VII de su Carta, poco o nada puede hacer para
prevenir cualquier situacin conflictiva sin la anuencia de
las partes en conflicto. De ah que el Secretario General
contine:
A ttulo colectivo, los Estados miembros alientan al Secretario
General a que desempee una funcin activa en ese mbito [el
de la prevencin]; a ttulo individual, suelen ser renuentes a
que el Secretario General acte de esa forma cuando son
partes en un conflicto. Es difcil concebir un mtodo para hacer
desaparecer esa renuencia. Ciertamente las Naciones Unidas
no pueden imponer sus servicios de diplomacia preventiva y
establecimiento de la paz a los Estados miembros que no los
aceptan. Jurdica y polticamente, sus solicitudes de
intervencin de las Naciones Unidas, o, por lo menos, su
aceptacin de la intervencin, tienen carcter sine qua non.

Como afirma el Secretario General, es un hecho que

...el sistema de las Naciones Unidas ha creado una valiosa red
de sistemas de alerta temprana en relacin con las amenazas
ambientales, el riesgo de accidentes nucleares, los desastres
naturales, los movimientos masivos de poblacin, la amenaza del
hambre generalizada y la propagacin de enfermedades.
No obstante, desde su punto de vista, resulta necesario
fortalecer los mecanismos del caso para que "la informacin
procedente de esas fuentes pueda sintetizarse con indicadores
polticos para determinar si existe o no una amenaza a la paz y
analizar qu medidas podra tomar las Naciones Unidas para
aliviarla".
Una vez aceptada, la diplomacia preventiva puede ser el
primer paso de un largo camino que puede llevar a buenos
oficios, mediacin y hasta muy complejas operaciones de
mantenimiento de la paz. Todas estas instancias cuentan con
dificultades propias que tienen que ver con encontrar las
personalidades con las aptitudes diplomticas necesarias y la
voluntad de servicio debida, contar con el financiamiento para
las pequeas misiones diplomticas que sobre el terreno
debern realizar actividades de establecimiento de la paz,

procurar los recursos humanos y materiales de mayor

envergadura cuando se trata de una multifactica operacin de
mantenimiento de la paz, entre otras.
Pese a estas dificultades eventuales, la ONU tiene en su haber el
hecho de que mediante el monitoreo, la diplomacia preventiva y
sin alardes, as como la participacin directa, pero discreta, de
su Secretario General, ha logrado desactivar varias decenas de
conflictos potenciales.
U Thant y Ralph Bunch ofrecieron un claro ejemplo de
diplomacia preventiva entre 1969 y 1970 cuando, a lo largo de
muchos meses de negociaciones secretas, disolvieron una
disputa potencial en torno a Bahrein. Un caso ms reciente es
el "despliegue preventivo" adoptado por el actual Secretario
General Boutros-Ghali en la antigua Repblica de Macedonia
en Yugoslavia (FYROM). La idea es que las tropas ah
desplegadas, a peticin de una de las partes porque atae
exclusivamente a su territorio, contribuyan al monitoreo y
alerta temprana en caso de conflicto; sin embargo, tal
despliegue conlleva al mismo tiempo un alto precio a ser
pagado por el agresor potencial.
Buenos oficios
Detectada una situacin conflictiva, la ONU puede ofrecer sus
buenos oficios para lograr que las partes lleguen a un acuerdo
por los medios pacficos descritos en el captulo VI de su Carta.
An no se trata de participar activamente en la negociacin en
tanto que mediador, sino de facilitar y afinar las precondiciones
para el dilogo entre las partes que despus puede darse,
incluso sin la participacin de las Naciones Unidas. As se
empez en Guatemala, por ejemplo, donde un observador de la
Secretara General de las Naciones Unidas acompaaba el
esfuerzo negociador de monseor Quezada Toruno, quien era
el verdadero mediador entre el gobierno guatemalteco y la
Comandancia de la Unidad Revolucionaria Nacional
Guatemalteca (URNG).
Otra misin de buenos oficios es la que existe entre Venezuela y
Guyana, la cual, gracias a la voluntad poltica de las partes, se
mantiene a un nivel mnimo de actuacin. Otro caso que puede
mencionarse, como muy exitoso, por cierto, fue el que en 1988
desempe el entonces Secretario General Prez de Cullar
para conciliar en el conflicto entre Irn e Iraq, a partir de lo cual se
estableci un grupo de observadores militares (UNIIMOG).
Adems, de abril de 1988 a marzo de 1990, una misin de buenos
oficios se puso en marcha para supervisar los Acuerdos de
Ginebra de 1988, por los cuales Afganistn y Pakistn se
comprometieron a no interferir en los asuntos de uno y otro, al
regreso voluntario de los refugiados y a demandar el retiro de las
fuerzas soviticas que, en 1979, haban intervenido militarmente
en Afganistn.
Mediacin

La mediacin implica una participacin mucho ms activa de parte

de las Naciones Unidas ya que puede incluir no slo la
negociacin sino la asistencia en la redaccin de los acuerdos
de paz y su verificacin, dando lugar as a una muy compleja
operacin de mantenimiento de la paz, de carcter
multidisciplinario y multisectorial. Ms que nunca resulta
necesario, adems del consentimiento de las partes para que
las Naciones Unidas participen, algn tipo de gesto que le
permita a la ONU suponer, sin gran riesgo a equivocarse, que la
voluntad poltica de las partes para acercarse y negociar existe.
Har falta, tambin, un mandato claro de la Asamblea General o
del Consejo de Seguridad, en el caso de un eventual despliegue
de tropas, que se haga cargo igualmente de las consideraciones
financieras, previendo incluso que, una vez lograda la paz,
necesitar para ser mantenida y consolidada de un andamiaje
institucional complejo y, probablemente, costoso.
Ejemplos de mediacin por parte de las Naciones Unidas hay
muchos y muy variados. Ya se sealaba que lo que en
Guatemala empez como un esfuerzo de acompaamiento de
una negociacin entre guatemaltecos se ha transformado hoy en
una mediacin activa para todos los efectos prcticos.
Consecuentemente, la Misin de las Naciones Unidas en
Guatemala (MINUGUA), creada para supervisar el cumplimiento del
Acuerdo de Derechos Humanos, ir abarcando otros acuerdos a
los cuales se llegue hasta convertirse, posiblemente, en una
operacin que incorpore elementos de mantenimiento de la paz.
La Misin de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL) es un
caso claro de mediacin que, desde sus inicios, previo su
desarrollo ulterior. Creada en 1991, concluy su mandato en abril
de 1995, aunque el Consejo de Seguridad decidi que una
versin en pequeo permanecera seis meses ms con el
nombre de MINUSAL, a fin de asegurar que esa historia de xito
en el haber de las Naciones Unidas transite en forma armoniosa
hacia el control total y absoluto de los salvadoreos. El mandato
de ONUSAL, dado por el Consejo de Seguridad, consisti en
verificar
.. .la puesta en marcha de todos los acuerdos negociados entre el
gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Mart para la
Liberacin Nacional (FMLN). Los acuerdos se refieren al cese del
fuego y otras medidas relacionadas, la reforma y reduccin de las
fuerzas armadas, la creacin de una nueva fuerza policiaca, la
reforma de los sistemas judicial y electoral, los derechos humanos,
la tenencia de la tierra y otros asuntos econmicos y sociales.

Finalmente, el conflicto armado concluy el 15 de diciembre de

1992; la verificacin de se y de los dems acuerdos por parte de
la ONUSAL, e incluso la observacin de las elecciones de 1994,
permitieron pasar del mantenimiento de la paz a la consolidacin
de la misma por la va del establecimiento y el fortalecimiento de
instituciones que la han hecho patrimonio del pueblo
salvadoreo y motivo de satisfaccin para la mxima
organizacin mundial.

Algo similar ocurri en Namibia, entre 1989 y 1990, y es de

esperarse que lo mismo suceda en los casos de Angola y el
Sahara Occidental, si se consolida el planeado referndum; lo
anterior para mencionar slo algunos casos.
Mantenimiento de la paz
Una definicin de mantenimiento de la paz seala que "es una
tcnica desarrollada principalmente por las Naciones Unidas,
para ayudar a controlar y resolver conflictos armados".
De acuerdo con la visin oficial de las Naciones Unidas, la primera
operacin de mantenimiento de la paz en la cual la organizacin
se vio involucrada fue la captulo VI de su Carta. An no se trata
de participar activamente en la negociacin en tanto que
mediador, sino de facilitar y afinar las precondiciones para el
dilogo entre las partes que despus puede darse, incluso sin la
participacin de las Naciones Unidas. As se empez en
Guatemala, por ejemplo, donde un observador de la Secretara
General de las Naciones Unidas acompaaba el esfuerzo
negociador de monseor Quezada Toruno, quien era el
verdadero mediador entre el gobierno guatemalteco y la
Comandancia de la Unidad Revolucionaria Nacional
Guatemalteca (URNG).
Otra misin de buenos oficios es la que existe entre Venezuela y
Guyana, la cual, gracias a la voluntad poltica de las partes, se
mantiene a un nivel mnimo de actuacin. Otro caso que puede
mencionarse, como muy exitoso, por cierto, fue el que en 1988
desempe el entonces Secretario General Prez de Cullar
para conciliar en el conflicto entre Irn e Iraq, a partir de lo cual se
estableci un grupo de observadores militares (UNIIMOG).
Adems, de abril de 1988 a marzo de 1990, una misin de buenos
oficios se puso en marcha para supervisar los Acuerdos de
Ginebra de 1988, por los cuales Afganistn y Pakistn se
comprometieron a no interferir en los asuntos de uno y otro, al
regreso voluntario de los refugiados y a demandar el retiro de las
fuerzas soviticas que, en 1979, haban intervenido militarmente
en Afganistn.
Mediacin
La mediacin implica una participacin mucho ms activa de parte
de las Naciones Unidas ya que puede incluir no slo la
negociacin sino la asistencia en la redaccin de los acuerdos
de paz y su verificacin, dando lugar as a una muy compleja
operacin de mantenimiento de la paz, de carcter
multidisciplinario y multisectorial. Ms que nunca resulta
necesario, adems del consentimiento de las partes para que
las Naciones Unidas participen, algn tipo de gesto que le
permita a la ONU suponer, sin gran riesgo a equivocarse, que la
voluntad poltica de las partes para acercarse y negociar existe.
Har falta, tambin, un mandato claro de la Asamblea General o
del Consejo de Seguridad, en el caso de un eventual despliegue
de tropas, que se haga cargo igualmente de las consideraciones

financieras, previendo incluso que, una vez lograda la paz,

necesitar para ser mantenida y consolidada de un andamiaje
institucional complejo y, probablemente, costoso.
Ejemplos de mediacin por parte de las Naciones Unidas hay
muchos y muy variados. Ya se sealaba que lo que en
Guatemala empez como un esfuerzo de acompaamiento de
una negociacin entre guatemaltecos se ha transformado hoy en
una mediacin activa para todos los efectos prcticos.
Consecuentemente, la Misin de las Naciones Unidas en
Guatemala (MINUGUA), creada para supervisar
el cumplimiento del Acuerdo de Derechos Humanos, ir
abarcando otros acuerdos a los cuales se llegue hasta
convertirse, posiblemente, en una operacin que incorpore
elementos de mantenimiento de la paz.
La Misin de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL) es
un caso claro de mediacin que, desde sus inicios, previo su
desarrollo ulterior. Creada en 1991, concluy su mandato en
abril de 1995, aunque el Consejo de Seguridad decidi que
una versin en pequeo permanecera seis meses ms con el
nombre de MINUSAL, a fin de asegurar que esa historia de
xito en el haber de las Naciones Unidas transite en forma
armoniosa hacia el control total y absoluto de los
salvadoreos. El mandato de ONUSAL, dado por el Consejo de
Seguridad, consisti en verificar
.. .la puesta en marcha de todos los acuerdos negociados entre el
gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Mart para la
Liberacin Nacional (FMLN). Los acuerdos se refieren al cese del
fuego y otras medidas relacionadas, la reforma y reduccin de las
fuerzas armadas, la creacin de una nueva fuerza policiaca, la
reforma de los sistemas judicial y electoral, los derechos
humanos, la tenencia de la tierra y otros asuntos econmicos y
sociales.

Finalmente, el conflicto armado concluy el 15 de diciembre de

1992; la verificacin de se y de los dems acuerdos por parte
de la ONUSAL, e incluso la observacin de las elecciones de
1994, permitieron pasar del mantenimiento de la paz a la
consolidacin de la misma por la va del establecimiento y el
fortalecimiento de instituciones que la han hecho patrimonio
del pueblo salvadoreo y motivo de satisfaccin para la
mxima organizacin mundial.
Algo similar ocurri en Namibia, entre 1989 y 1990, y es de
esperarse que lo mismo suceda en los casos de Angola y el
Sahara Occidental, si se consolida el planeado referndum; lo
anterior para mencionar slo algunos casos.
Mantenimiento de la paz
Una definicin de mantenimiento de la paz seala que "es una

tcnica desarrollada principalmente por las Naciones Unidas,

para ayudar a controlar y resolver conflictos armados".
De acuerdo con la visin oficial de las Naciones Unidas, la
primera operacin de mantenimiento de la paz en la cual la
organizacin se vio involucrada fue la Organizacin de
Supervisin de la Tregua (UNTSO), desplegada en Palestina en
junio de 1948, con el fin de que personal militar desarmado
pudiera supervisar la tregua negociada por el conde Bernadotte
durante la primera guerra entre Israel y sus vecinos rabes. La
presencia de esta operacin se mantiene hasta hoy en esa regin
del mundo, si bien su mandato se ha modificado en diferentes
ocasiones para permitir que los observadores militares de las
Naciones Unidas ajusten sus funciones a las diversas
necesidades en la zona. En la actualidad, por ejemplo, hay
observadores de la UNTSO en la Fuerza de Observadores de la
Zona de Separacin entre Israel y Siria (UNDOF); tambin los hay
en las Colinas del Goln (OGG); en Damasco (ODD); apoyan la
Fuerza Interina en Lbano (UNIFIL); estn en el Sector IsraelLbano (OGL) y mantienen su presencia en el Sector Egipto-Israel
(OGE). La base principal de operaciones de la UNTSO est en
Jerusaln, pero cuenta con oficinas en Ammn, Beirut y Gaza,
adems de los grupos que estn en Damasco e Ismaila.
A partir de esa operacin de mantenimiento de la paz de 1948,
complicada por el tiempo y las circunstancias de los aos
siguientes y probablemente destinada a desaparecer a la luz del
importante progreso registrado en los ltimos tiempos en el
mundo de las relaciones rabe-israeles, se ha desplegado un
buen nmero de operaciones de mantenimiento de la paz, unas
ms complejas que. otras, algunas que ya concluyeron y otras
ms, an vigentes.
En 1949, por ejemplo, una operacin similar a la que abri este
captulo en las actividades de paz de las Naciones Unidas se
instaur en Cachemira. Esto se debi al hecho de que, cuando en
1947 India y Pakistn accedieron a su independencia, la
declaracin de independencia india estipul que Cachemira
estaba en libertad para decidir su anexin a ese pas o a
Pakistn.
Su incorporacin a India, sin embargo, pronto se convirti en
motivo de disputa entre sta y Pakistn; un ao despus, los dos
pases entraban en guerra. El Consejo de Seguridad estableci
una Comisin para India y Pakistn (UNCIP) con el propsito de
investigar y mediar en la disputa y cuando, el 18 de julio de 1949,
ambos pases firmaron el Acuerdo de Karachi que estableci el
cese del fuego, se determin que el mismo fuera supervisado por
las Naciones Unidas; as se cre el Grupo de Observadores
Militares para India y Pakistn (UNMOGIP).
Las actividades de esta misin se mantienen hasta el da de
hoy pese a que ninguna de las dos partes, en la actualidad, est
de acuerdo ni con su mandato ni con sus funciones. Se alega que
desde 1949 ha habido violaciones del cese al fuego y que

nuevos acuerdos han desplazado las lneas inicialmente

protegidas por el Acuerdo de Karachi. Sin embargo, el Consejo
de Seguridad no ha decidido an disolver o modificar el
UNMOGIP, cuya sede se alterna entre Srinagar, en el verano, y
Rawalpendi, en el invierno.
En opinin de Goulding, un experto en el tema, un paso mayor
en el despliegue de las operaciones de mantenimiento de la
paz de las Naciones Unidas fue la puesta en marcha de la
primera fuerza armada de la ONU: la Fuerza de Emergencia de
las Naciones Unidas (UNEF), desplegada en Egipto despus
del ataque anglo-franco-israel al pas, en octubre de 1956. A
partir de entonces, se entra en lo que Goulding llama "la primera
poca de oro" de las operaciones de mantenimiento de la paz
de las Naciones Unidas: 1956-1974. En esos 18 aos nacieron
10 de las 13 operaciones de mantenimiento de la paz
establecidas antes de que stas entraran en un nuevo apogeo
al final del decenio de los aos ochenta.
De las 13 operaciones de mantenimiento de la paz establecidas
en ese periodo de la guerra fra, slo cinco subsisten en la
actualidad. Sin embargo, todas dejaron un importante legado de
experiencia a la ONU. En primer lugar, todas estas
operaciones de las Naciones Unidas fueron establecidas por
alguno de los rganos legislativos de la organizacin, adems
de que se efectuaron bajo el comando y control del Secretario
General y fueron financiadas de acuerdo con el artculo 17 de
la Carta de San Francisco.
En segundo lugar, estas operaciones se establecieron con el
consentimiento de las partes en conflicto, es decir, con apego al
captulo VI de la Carta. En tercer lugar, mantuvieron su
imparcialidad. En cuarto lugar, sus tropas y policas fueron
proporcionadas por los Estados miembros de la ONU, pues se
reconoci como impracticable que la organizacin contara con
su propio ejrcito.
Por ltimo, y con relacin al uso de la fuerza, cabe sealar que
ms de la mitad de las operaciones de mantenimiento de la
paz, antes de 1988, consisti en apostar nicamente
observadores militares no armados. Adems, en los casos en
que s estaban armados, qued claro que slo usaran la fuerza
en legtima defensa y en su mnima expresin. A partir de estos
cinco principios o legados, Goulding define las operaciones de
mantenimiento de la paz como:
Operaciones de campo, establecidas por las Naciones Unidas, con
el consentimiento de las partes interesadas, para ayudar a
controlar y resolver conflictos entre ellas, bajo el comando y
control de las Naciones Unidas, a expensas de los Estados
miembros y con personal militar y de otro tipo as como equipo
proporcionado por los propios Estados sobre bases voluntarias,
actuando con imparcialidad y utilizando la fuerza en la mnima
medida necesaria.

A partir de 1988, se establecieron 16 nuevas operaciones de

mantenimiento de la paz, considerando que, de hecho, la Fuerza
de Proteccin de las Naciones Unidas (UNPROFOR) fue siempre
un conglomerado de tres, hoy separadas: la UNPROFOR en BosniaHerzegovina, la Fuerza de las Naciones Unidas para la
Restauracin de la Confianza en Croacia (UNCRO), y la Fuerza
de Despliegue Preventivo (UNPREDE), en la antigua repblica
yugoslava de Macedonia (FYROM). Adems, est la fuerza ms
reciente, la Misin de las Naciones en Hait (UNMIH), planeada en
1994 y realmente desplegada en 1995.
Podran mencionarse otros casos, como la Misin de las Naciones
Unidas para la Verificacin de las Elecciones en Hait (ONUVEH),
que data de 1990; o la Misin Civil en ese mismo pas (MICIVIH), de
1993; incluso, la ya referida MINUGUA en Guatemala. Sin embargo,
en la medida en que el mandato provino de la Asamblea General y
no del Consejo de Seguridad, stricto sensu no constituyen
operaciones de mantenimiento de la paz.
No corresponde a este ensayo analizar en detalle las operaciones
de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. No obstante,
a fin de tender el vnculo con el siguiente apartado, debe
sealarse el hecho de que en el pasado estas operaciones
fueron bsicamente militares en mandato y composicin. Su
funcin principal consista en asistir a las partes para poner un
alto a la guerra y prevenir el reinicio de hostilidades, creando las
condiciones que permitieran a los pacificadores negociar un
arreglo duradero. Desde 1988, sin embargo, este nfasis en lo
militar se dej de lado y cada vez ms estas operaciones incluyen
personal civil.
Adems de que su carcter eminentemente militar ha dejado de
existir, como se seal anteriormente, hoy es un hecho que las
operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas
se ocupan de cuestiones que van ms all de lo puramente
militar. A menudo se acompaan de actividades relacionadas con
la canalizacin de asistencia humanitaria, desminado,
desmovilizacin, repatriacin de refugiados y otras personas
desplazadas, promocin de derechos humanos, desmilitarizacin
de la polica y desarrollo de fuerzas de polica locales, depuracin
de las fuerzas armadas, fortalecimiento del poder judicial y otras
instituciones nacionales, preparacin y supervisin de elecciones,
as como reintegracin de ex combatientes y otros grupos a la
vida civil del pas. Varias de estas cuestiones se discutirn en
estas pginas, pero vale la pena adelantar que el paradigma de
una operacin amplia, multisectorial y multidisciplinaria puede
encontrarse en la exitosa operacin llevada a cabo por las
Naciones Unidas en Namibia, de 1989 a 1990, a la cual se haca
referencia pginas atrs.
Establecimiento de la paz
En "Un programa de paz", el Secretario General de la ONU
seala:

El establecimiento de la paz se facilita a veces con medidas

internacionales encaminadas a mejorar las circunstancias que
hayan contribuido al surgimiento de una controversia o conflicto.
Si, por ejemplo, la prestacin de asistencia a las personas
desplazadas dentro de una sociedad es fundamental para lograr
una solucin, las Naciones Unidas deben poder valerse de todos
los organismos y programas pertinentes.

Lo mismo se puede decir cuando se acepta que, en

prcticamente todos los casos, el establecimiento de la paz
requerir profundizar en el desarrollo econmico y social, as
como establecer y consolidar las instituciones democrticas
que no existan, o fueron devastadas por el conflicto.
En otras ocasiones, el establecimiento de la paz puede
requerir la utilizacin de un arma de doble filo, como es la
imposicin de sanciones en virtud del artculo 41 y, en otras,
puede darse la necesidad de tener que utilizar otra medida
igualmente riesgosa como es el empleo de la fuerza militar en
las condiciones previstas en el captulo VII de la Carta de la
ONU. De acuerdo con el Secretario General de la ONU, "hasta
ahora, el Consejo de Seguridad no ha hecho uso de la ms
coercitiva de esas medidas: la accin mediante una fuerza
militar, prevista en el artculo 42. En la situacin que surgi
entre Iraq y Kuwait, el Consejo prefiri autorizar a los Estados
miembros para que adoptaran medidas en su nombre".
Antes, una situacin similar se habra presentado en Corea y
despus en Somalia y Rwanda. Lo mismo sucedi con la
Fuerza Multinacional de Paz que, en Hait, precedi al
despliegue de la UNMIH; algo similar se ha dado en la ex
Yugoslavia con las operaciones de la OTAN. Dado lo extremo de
estas situaciones y el hecho de que hacen ms tenue la
diferencia entre mantener e imponer la paz, abriendo un amargo
debate, quizs vale ms la pena, en lugar de ahondar en ellas,
tratar de profundizar en temas que, como el desarrollo y la
democratizacin, tienden a perpetuar la paz alcanzada por
alguna de las vas antes discutidas.
Desarrollo
Como en el caso de la paz, el desarrollo encuentra acomodo
en la Carta de las Naciones Unidas desde su propio
rembulo, al establecer la resolucin de los pueblos
representados en San Francisco "a promover el progreso social y
a elevar el nivel de vida dentro de un concepto ms amplio de la
libertad [y] a emplear un mecanismo internacional para promover
el progreso econmico y social de todos los pueblos."19 Asimismo,
como en el caso de la paz, entre los propsitos fundamentales de
la ONU, contenidos en el artculo 1 de su Carta, destaca el de
"realizar la cooperacin internacional en la solucin de
problemas internacionales de carcter econmico, social,
cultural o humanitario, y en el desarrollo y estmulo del respeto a

los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos,

sin hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma o religin."
As pues, desde los inicios de la ONU, los temas del desarrollo
econmico y social y de la indispensable cooperacin internacional
para que toda la humanidad tenga acceso a los frutos del
progreso han estado siempre presentes. Su logro, sin embargo,
y el florecimiento de la cooperacin han sido los grandes
ausentes en estos primeros 50 aos de existencia de la mxima
organizacin mundial.
Un nmero de razones explica esta ausencia de la realidad,
pero de ningn modo puede justificarla. Creada despus del
trauma de la segunda guerra mundial, la ONU se plante, antes
que nada, evitar que una conflagracin similar se repitiera. Al
amparo de un desarrollo nuclear acelerado, de la divisin del
mundo en dos polos de poder antagnico, la organizacin mundial
poco pudo hacer en lo poltico y menos en lo econmico. Durante
la guerra fra, no pareca haber voluntad, al menos de parte de
las grandes potencias, de multilateralizar una asistencia al
desarrollo que, otorgada bilateralmente, les proporcionaba
importantes dividendos polticos. Consecuentemente, los cuatro
Decenios de las Naciones Unidas para el Desarrollo no slo no
han logrado alcanzar sus metas cuantitativas: destinar 0.7 % del
producto interno bruto de los grandes pases al desarrollo del
denominado tercer mundo, sino tampoco las cualitativas: alertar
acerca de que la riqueza de unos no puede seguir dndose a
expensas de la pobreza de muchos; sensibilizar a la opinin
mundial en torno al innegable vnculo entre una paz sostenida y
un desarrollo que le d contenido; evitar lo que hoy es casi una
catstrofe, esto es, un fin de siglo marcado por tanta o ms
desigualdad social al interior y entre los pases, al igual que en
sus inicios, pero como un fenmeno mucho ms doloroso pues
va acompaado de un progreso tecnolgico descomunal y un
avance cientfico que casi parece pertenecer al mundo de la
ficcin, desde Julio Verne hasta Aldous Huxley.
En "Un programa de desarrollo", el Secretario General BoutrosGhali seala, con razn, que "el desarrollo es un derecho
humano fundamental; es tambin la base ms segura para la
paz". De acuerdo con l,
En los enfoques tradicionales del desarrollo se parte del supuesto
de que ste se produce en condiciones de paz. Sin embargo, la
situacin no suele ser as. En muchas partes del mundo la realidad
incontestable es que no hay paz. La mayora de los pueblos tiene
que esforzarse por lograr el desarrollo en un contexto de conflictos
pasados, presentes o en cierne. Muchos continan abrumados
por devastaciones recientes y luchas tnicas permanentes.
Ninguno de ellos puede evitar la realidad de un mundo en que
continan proliferando los armamentos, se libran guerras
regionales y existe la posibilidad de un retorno a esferas de
influencia potencialmente antagonistas.
Concluye el Secretario General,
En la actualidad, aun los conflictos remotos pueden causar

preocupaciones en materia de seguridad y de desarrollo que

trascienden con mucho las fronteras de un Estado dado. El
reconocimiento de este nuevo fenmeno da un sentido ms
amplio a la paz y la seguridad internacionales, exige la adopcin
de medidas de promocin del desarrollo, incluso durante los
conflictos, e indica que el desarrollo, cuando se lleva adelante con
xito, es una forma ms de definir la paz.
Algunas cifras acerca de la proliferacin de los conflictos, en un
final de siglo que deba ser de paz, desarrollo y democracia,
despus de dos conflagraciones mundiales y el fin de la guerra
fra que casi acab con el planeta, resultan sumamente
alarmantes: tan slo en 1993 se registraron conflictos mayores
en 42 pases. Otros 5"* experimentaron violencia poltica de
dimensiones preocupantes. Muy pocas de otras situaciones
implicaron agresiones externas. De hecho, de los 82 conflictos
armados que se registraron entre 1989 y 1992, slo tres fueron
entre Estados. Los "9 restantes fueron conflictos internos y
pueden atribuirse a muchas causas, entre _* cuales la pobreza,
la marginalizacin, el desempleo y la falta de desarrollo en
seneral no son las menos citadas. No en balde se realiz en
Copenhague, en marzo de 1995, la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Social con el objeto de revitalizar la idea y la prctica
del desarrollo como un antdoto contra la guerra, como una
advertencia ms en este fin de siglo turbulento, como una
llamada de atencin adicional ante el comportamiento casi
perverso de una comunidad internacional en la cual la venta de
armas a pases del tercer mundo absorbe ms de la mitad del
total de la asistencia para el desarrollo que el primer mundo
que le vende armamentos le canaliza.
Si no resultara tan pattico, podra afirmarse que hoy por hoy no
slo los pases donantes estn fatigados y dan poco sino que,
adems, gran parte de la asistencia al desarrollo se otorga en
especie y esa especie es, lamentablemente, armamentos. El
hecho de que en 1990 los pases desarrollados canalizaran a
los pases en desarrollo 56 000 millones de dlares en forma de
asistencia econmica, al mismo tiempo que les vendan 36 000
millones de dlares en armas, habla por s solo.
La ONU est empeada en intentar asumir de nuevo el liderazgo
con el objeto de promover una accin colectiva y sostenida a favor
del desarrollo econmico y social de los pueblos ms necesitados
del mundo. Sin dejar de reconocer que "la responsabilidad
principal en materia de desarrollo recae en los gobiernos nacionales", Boutros-Ghali recuerda que la ONU "ha recibido
importantes mandatos para que preste ayuda a esa tarea, [y] lleva
adelante actividades en todas las esferas y en todos los niveles del
desarrollo".
No obstante, de la misma forma que no cuenta con un ejrcito
propio para defender la paz, la ONU tampoco cuenta con los
recursos propios para construir el desarrollo; todas sus acciones
dependen de la colaboracin que pueda obtener de sus Estados
miembros. De ah la urgente necesidad, planteada en esta
seccin, de revitalizar la cooperacin internacional para el
desarrollo.

De ah, tambin, la importancia de reconocer que hoy ms que

nunca el mundo es la aldea global de la que hablaba McLuhan,
donde los conflictos, ya no contenidos por las superpotencias, se
vuelven sumamente contagiosos; donde la pobreza extrema
resulta en migraciones no deseadas que provocan situaciones
muy tensas tanto para los inmigrantes como para los pases de
destino; donde la satisfaccin de las necesidades bsicas por
cualquier medio posible, ante la incomprensin y la falta de auxilio
internacionales, puede acabar con el equilibro ambiental del
planeta; donde las enfermedades vinculadas con esa falta de
asistencia y el crimen organizado, que aprovecha para su
proyeccin internacional situaciones de debilidad institucional, se
convierten en el ltimo de este cuarteto apocalptico.
Numerosas propuestas se han presentado recientemente para
tratar de facilitar el tratamiento de los temas de desarrollo
econmico y social por parte de la ONU. A manera de ejemplo,
citar dos: el Informe de la Comisin de Gobernabilidad Global y
el del Grupo de Trabajo Independiente sobre el Futuro de las
Naciones Unidas, producido por la Fundacin Ford. 26 En el
primero de estos informes, la propuesta es la creacin de un
Consejo de Seguridad Econmica que d a la comunidad
internacional un espacio satisfactorio para considerar los
problemas econmicos globales en conjunto, as como los
vnculos entre las cuestiones econmicas, sociales,
ambientales y de seguridad, en su sentido ms amplio. De
acuerdo con la propuesta, este foro global sera
...ms abierto que el G-7 o las instituciones de Bretton Woods y
ms efectivo que el actual sistema de las Naciones Unidas.
Aunque sin autoridad para imponer sus decisiones, ganara
influencia a travs de su competencia e importancia y, en el mbito
de los asuntos econmicos internacionales, adquirira el status
que el Consejo de Seguridad tiene para los temas de paz y
seguridad.

Los objetivos de ese Consejo de Seguridad Econmica (CSE)

seran: evaluar la evolucin de la economa mundial; proponer
estrategias para un desarrollo sus-tentable, estable y
equilibrado; asegurar la consistencia de las polticas de los
distintos organismos econmicos multilaterales; promover en
este foro el dilogo entre pases y organizaciones regionales.
Su estructura imitara la del Consejo de Seguridad, pero no
habra veto, sino consenso, y la membresa tendra que seguir
ciertas reglas que aseguraran la representatividad sin afectar
la eficiencia de un cuerpo relativamente pequeo. El CSE
estara bajo la direccin de un secretario general alterno para
la Cooperacin Econmica Internacional y el Desarrollo, y su
puesta en marcha implicara, necesariamente, una importante
modificacin en un buen nmero de entidades que, como el
ECOSOC, la UNCTAD, la UNIDO y las comisiones econmicas
regionales, tienen a su cargo diferentes actividades en el

mbito que caera bajo competencia de la nueva organizacin.

Por su parte, los autores del informe de la Fundacin Ford,
convencidos de que la ONU podra transformarse, con la
autoridad y los recursos necesarios, en un efectivo sistema
global de seguridad, plantean un conjunto de tres consejos de
membresa restringida que permitiera, sin embargo, una
adecuada representatividad: un Consejo de Seguridad de no
ms de 23 miembros, un Consejo Econmico y un Consejo
Social, ambos con membresas tampoco mayores de 23 y cuya
creacin implicara la inmediata disolucin del ECOSOC, al cual
el informe describe como "demasiado grande para ser efectivo".
Los dos nuevos consejos, como es la prctica del Consejo de
Seguridad, funcionaran todo el ao pero cada 12 meses lo haran
al nivel ms elevado posible de representacin gubernamental; en
ese momento, operaran como la Alianza Global para el
Desarrollo Sustenta-ble, foro de la ms alta autoridad en el cual
se buscara promover el consenso en torno a asuntos globales y
desarrollar parmetros para la accin comn en temas de gran
preocupacin econmica y social.
En todo caso, trtese de un Consejo de Seguridad Econmica, de
una Alianza Global para el Desarrollo Sustentable, o de alguna
otra formulacin, y sin que se busque restar mritos a los
esfuerzos de imaginacin, creatividad y compromiso de quienes
han participado en la elaboracin de las varias propuestas, es un
hecho que el elemento vital en el actual sistema, o en aquel que
pudiera crearse, es la voluntad poltica de los Estados miembros
para cooperar con la ONU en el cumplimiento de sus ms altos
propsitos.
De forma tal que se vuelve a lo que se sealaba al inicio de esta
seccin: si no existen los recursos y la disposicin, la organizacin
mundial se mantendr atada de manos viendo cmo sus esfuerzos
para crear conciencia y ayudar a resolver los grandes problemas
econmicos y sociales de fin de siglo se estrellan contra un muro de
indiferencia y falta de solidaridad.
En la mencionada Cumbre de Desarrollo Social a la que asistieron
118 jefes de Estado y de gobierno, el Secretario General BoutrosGhali no slo vio el principio de un compromiso de los lderes con
sus pueblos para combatir la pobreza, incrementar el empleo
productivo y fortalecer el tejido social, sino la presencia de un gran
potencial para la cooperacin internacional. Ah seal que:
Las agudas enfermedades sociales del mundo de nuestros
das: el crimen, las drogas, las enfermedades, las carencias
afectivas, el decaimiento urbano, el desplome de los niveles
educativos, tienen todos orgenes sociales y graves
consecuencias para la seguridad humana en su acepcin
ms amplia [y que] Estos problemas sociales, en el pasado
confinados dentro de fronteras nacionales, hoy se extienden
por el mundo entero [y] requieren atencin global.

Ojal las percepciones del Secretario General de la mxima

organizacin mundial encuentren una pronta y firme
materializacin en la actuacin de los pases, tanto bilateral como
multilateralmente, y se avance en la direccin correcta. Ojal la ya
referida fatiga de la comunidad de pases donantes se vea, en el
futuro cercano, superada por la urgente necesidad de resolver
los retos que la humanidad como un todo enfrenta al acercarse
este fin de milenio. Por ltimo, ojal no se impongan una vez ms
individualismos y aislacionismos impensables e insostenibles en
la sociedad global de los umbrales del ao 2000.
Democratizacin
Si bien es cierto que la Carta de las Naciones Unidas no se
refiere al tema de la democracia o de la democratizacin como
tal, el simple hecho de que su prlogo se inicie con la clebre
frase: "Nosotros, los pueblos...", lo dice todo.
A lo largo de sus primeros 50 aos de existencia, y aunque
integrada por Estados soberanos y representada por gobiernos,
la ONU no perdi de vista a los pueblos y sus aspiraciones. El
mejor ejemplo se encuentra, tal vez, en la impecable historia de
descolonizacin con la que cuenta la mxima organizacin
mundial. A travs de su Consejo de Administracin Fiduciaria,
cuyo mandato concluy prcticamente en 1994 con el acceso
de Palau a la vida independiente y su incorporacin a la ONU, la
organizacin apoy numerosos casos que pueden considerarse
como el inicio propiamente de los procesos democratizadores a
los cuales ha continuado proporcionando asistencia, siempre a
peticin de parte, buscando coadyuvar a su consolidacin.
Efectivamente, la transformacin de una entidad poltica en un
Estado independiente, mediante la participacin popular, es una
de las bases ms slidas para que un proceso de democratizacin
se inicie, desarrolle y consolide, y la ONU ha estado en los
orgenes de ese proceso en numerosas ocasiones: de 1956 a
1993, observ y supervis 30 plebiscitos, referenda, elecciones y
otros actos de autodeterminacin.
De los varios casos de plebiscitos supervisados por las Naciones
Unidas que dieron lugar a la creacin de Estados independientes
vale la pena mencionar algunos de ellos a manera de referencia.
En 1956, la parte de Togolandia administrada por los britnicos
decidi unirse a la colonia britnica de Costa de Oro. Ambos
pueblos se convirtieron, en 1957, en el Estado independiente de
Ghana. Aos despus, al trmino de la administracin britnica, el
pueblo de Bahrein prefiri su independencia a su unin a Irn,
aspiracin que se hizo efectiva el 15 de agosto de 1971. Ms
recientemente, en 1993, Palau sigui el mismo camino.
Por lo que toca a algunos ejemplos de referenda en los que la
mxima organizacin mundial se ha visto involucrada, pueden
mencionarse el de Guinea Ecuatorial, en 1968; el de las islas
Gilberto y Ellice, en 1974; el de las islas Marshall, en 1979;
finalmente, el que puso fin a ms de 25 aos de guerra civil en
Etiopa y declar la independencia de Eritrea, el 27 de abril de

1993.
Debe insistirse que estos casos no agotan la lista y se
mencionan slo para ilustrar el hecho de que la ONU puede, por
mandato y vocacin, apoyar la gnesis misma de un Estado y, a
partir de ah y a solicitud del gobierno, auxiliar de muchas formas
ms la puesta en marcha de procesos democratizadores que
hagan de esa independencia formal un acto cotidiano, una
expresin vital. Tal asistencia, por cierto, no se limita a este tipo
de pases nuevos, por as llamarlos.
Puede proporcionarse, igualmente, a viejos Estados cuyos
pueblos deciden abandonar antiguas tradiciones y prcticas no
necesariamente democrticas, as como a pases en transicin
econmica (del Estado al mercado), poltica (de la guerra a la
paz), o en ambas. No en balde, el 7 de diciembre de 1994, la
resolucin 49/30 de la Asamblea General solicit al Secretario
General estudiar las formas en las cuales la ONU y sus
componentes pueden "apoyar los esfuerzos de los gobiernos
para promover y consolidar aquellas democracias nuevas o
restauradas".
Probablemente, la expresin ms clara de la asistencia para la
democratizacin que ha sido proporcionada por la mxima
organizacin mundial en los ltimos aos, es la que tiene que ver
con las elecciones, siempre, por supuesto, en respuesta a una
peticin concreta del gobierno interesado y sobre la base de un
mandato claro que puede requerir, o no, la sancin de uno de
los principales rganos legislativos de la ONU y la erogacin de,
por lo menos, un mnimo de recursos, dependiendo de lo que se
le solicite.
Entre 1989 y mediados de junio de 1995, la ONU recibi 94
solicitudes de asistencia electoral provenientes de 63 Estados
miembros, de las cuales acept 82. Las 12 que no se atendieron
tuvieron que ver, fundamentalmente, con el hecho de que se
presentaron en forma extempornea y la ONU no hubiera
estado en posibilidad de emitir un dictamen objetivo o de darle
sentido a su asistencia.
Hasta ahora, las Naciones Unidas proporcionan siete tipos bsicos
de asistencia electoral: organizacin y desarrollo de la eleccin;
supervisin; verificacin; coordinacin y apoyo a observadores
internacionales; apoyo a observadores nacionales; asistencia
tcnica y observacin. Es claro que apoyos como los implcitos en
los tres primeros tipos son de gran envergadura; deben ser
aprobados por el Consejo de Seguridad o por la Asamblea
General y, en el fondo, no son los ms comunes. A menudo, el
tipo de apoyo proporcionado por la ONU toma la forma de
asistencia tcnica. Sin embargo, algunos ejemplos de los
diversos tipos se imponen.
Camboya ofrece el caso ms amplio de asistencia electoral
proporcionada por las Naciones Unidas: organizacin y desarrollo
de elecciones. Concebida como parte de los Acuerdos de Pars
de octubre de 1991, la operacin culmin con las elecciones de

1993, en la cual participaron 50 000 nacionales entrenados para

trabajar en las 1 400 casillas electorales, 900 internacionales,
provenientes de 44 pases, y 4 267 192 electores. Un caso ms
restringido, tambin muy complicado y costoso, fue la supervisin
de las elecciones en Namibia, en 1989.
Sin embargo, como este tipo de operaciones generalmente se
emprende en un contexto descoIonizador y ese proceso est
prcticamente finiquitado en el mundo, no es de esperarse que
instancias similares a sta se presenten en el futuro prximo. La
verificacin de elecciones es, empero, menos rara. Se ha
emprendido en casos como Angola, El Salvador, Eritrea, Hait,
Mozambique, Nicaragua y Sudfrica, a menudo como parte de
las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones
Unidas en esos pases. Si bien la ONU slo asume la
responsabilidad de certificar la legitimidad de las varias fases del
proceso electoral, esta asistencia es difcil y onerosa porque
implica el despliegue de observadores internacionales en todo el
pas, tanto en la fase anterior como durante las elecciones, as
como la aplicacin de un conteo rpido antes del dictamen final.
La ventaja del conteo rpido es que prepara a quienes
aparentemente perdern las elecciones, a asumir la realidad; con
ello, disminuye las posibilidades de enfrentamientos
postelectorales y contribuye a la maduracin de una cultura
democrtica.
Se sealaba que existen otros tipos ms comunes de asistencia
electoral. La coordinacin y el apoyo a los observadores
internacionales, por ejemplo, se experiment primero en Etiopa,
en 1992, y se desarroll a plenitud posteriormente en Lesotho,
Malawi y Nger.
De lo que se trata es de una pequea misin de las Naciones
Unidas que coordina y ofrece apoyo logstico a los observadores
proporcionados por pases miembros de la ONU, otras
organizaciones intergubernamentales y organizaciones no
gubernamentales, con lo cual el costo que debe absorber la
organizacin mundial acaba siendo bastante aceptable. Otro
ejemplo es el apoyo que se da a los observadores nacionales;
este tipo de asistencia fue inaugurado en Mxico, en 1994, y fue
posible porque el pas cuenta con instituciones gubernamentales
y no gubernamentales suficientemente maduras como para
participar conjuntamente en la observacin, a partir de una serie
de lincamientos propuestos por la Misin de las Naciones Unidas
que, con tal propsito, se estableci en Mxico antes de las
elecciones.
La asistencia tcnica en materia electoral que proporciona la
ONU, la ms comn, por cierto, es la que busca auxiliar al pas, a
lo largo de unas semanas o meses, en temas como sistemas
electorales, organizacin y presupuestacin de elecciones,
educacin cvica, informacin, entrenamiento de administradores
electorales, obtencin de los materiales necesarios, etctera. De
este modo, un par de expertos de las Naciones Unidas se
desplaza al pas que solicita este tipo de asistencia y, una vez
concluido el entrenamiento que proporcionan, termina su misin

en ese lugar.
Por ltimo, est la observacin que, en su expresin ms simple y
por ello menos til, implica la presencia casi simblica de la ONU
a travs de uno o dos representantes que nicamente observan
los acontecimientos, casi como lo hara cualquier extranjero
interesado. La observacin es meramente simblica y los
representantes tienen ms el carcter de invitados a un acto
(aunque su presencia es pagada por la organizacin mundial)
que de observadores activos.
Todas estas referencias hechas a la asistencia electoral que
proporciona la ONU no deben crear, sin embargo, la impresin
de que sta es la nica forma de asistencia a los procesos de
democratizacin, mucho menos dar la idea de que, para la ONU,
elecciones justas y libres son sinnimo de democracia. Importantes como son, las meras elecciones no aseguran que un proceso
de democratizacin, estimulado por ellas, se vaya a consolidar.
Para ello es necesario que exista, adems, el andamiaje que
sostiene a una sociedad verdaderamente democrtica; es decir,
las instituciones que dan contenido a un proceso de democratizacin.
Es un hecho que no puede hablarse de una nica definicin de
democracia porque sta no es una abstraccin que se d al
margen de una nacin con su cultura, sus races histricas, sus
tradiciones.
Existen, sin embargo, elementos que integran un mnimo
denominador comn como pueden ser la participacin
ciudadana, a todos los niveles, en el proceso de toma de
decisiones; la transparencia de la gestin pblica; la presencia de
partidos y movimientos polticos autnticos; el surgimiento de
organizaciones no gubernamentales y otras organizaciones de
base, en libertad; la existencia de medios de comunicacin
accesibles y libres; la independencia de los poderes del Estado;
el imperio de la ley, incluidos el respeto a los derechos humanos
y el fin de la impunidad; el fortalecimiento de las instituciones
legales y la administracin de justicia; y el desarrollo y la
consolidacin de una cultura pro democratizacin.
En algunas sociedades, en particular aquellas que emergen de
un conflicto, debe decirse mucho ms en trminos del papel del
ejrcito, de la urgencia de crear una polica confiable o de la
necesidad de incorporar a los insurgentes a la vida civil. Lo mismo
en el caso de "sociedades vacas", caracterizadas por xodos
masivos, debe sealarse algo en el sentido de que la repatriacin
voluntaria de los refugiados es un signo positivo en el mbito de
procesos democratizadores en marcha.
A todos estos elementos debe drseles atencin pues estn en
el centro mismo de la construccin de instituciones, conductas,
actitudes y culturas que reproduzcan y amplifiquen los efectos
positivos de procesos electorales limpios, justos, libres,
transparentes.

Lo anterior es esencial para entender la actuacin de la ONU en el

campo de la democratizacin en los aos recientes, e imaginar
que es posible esperar que esta tendencia contine y se
profundice en los aos por venir; en particular, cuando concluyan
los conflictos que hoy se encuentran en actividad, y la necesaria
reconstruccin nacional plantee a la ONU exigencias crecientes
de este tipo.
Lo que contina siendo una interrogante es si las Naciones
Unidas y sus componentes contarn con los recursos
necesarios para hacer frente a esa tarea; es decir, si la paz y
todo aquello que la debe acompaar (desarrollo y
democratizacin, principalmente), van a convocar tantos recursos
como convoc la guerra.
El Secretario General Boutros-Ghali se refiere a este fin de
siglo como la era de la democratizacin. Recuerda cmo, en la
era de la descolonizacin, la ONU desempe un papel crucial
al evitar lo que hubiera resultado un gran desastre. Los
pueblos bajo domino colonial demandaban su independencia y
la mxima organizacin mundial, enarbolando el principio de
la autodeterminacin, les facilit la difcil transicin de la
subordinacin poltica a la independencia.
Hoy, dice el Secretario General, los pueblos demandan mayor
apertura y participacin en la toma de decisiones que afectan a
sus sociedades. Los Estados miembros que quieren transitar
hacia la democracia buscan la ayuda de las Naciones Unidas.
Por ello, la ONU est intentando darles respuesta,
.. .ayudndoles a organizar elecciones libres y justas, a redactar
constituciones, a fortalecer los derechos humanos, a mejorar las
estructuras judiciales. Est ayudando a los movimientos armados
de oposicin a transformase en partidos polticos. Est ayudando a
crear una cultura pro democracia. [Como en el caso] de sus
esfuerzos a favor de la descolonizacin, el trabajo de la ONU a
favor de la democratizacin es una contribucin fundamental al
logro de los objetivos de la Carta. Ayudar a los Estados miembros
a hacer la transicin hacia la democracia es una forma nueva de
proteger su soberana
y fortalecer su capacidad para servir a sus
propios pueblos.31
Conclusiones
Unos cuantos aos separan el presente del ao 2000.
Demasiado pocos, en opinin de algunos, para imaginar que
puedan traer consigo un fin de siglo totalmente diferente al que
hoy parece plausible. Sin embargo, lamentablemente, hay
signos en el horizonte que pueden llevar a concluir
exactamente lo contrario; en particular, en relacin con uno de
los tres ejes discutidos en este ensayo: el de la paz.
Ya se hizo referencia a la proliferacin de conflictos como signo
distintivo de estos ltimos aos; sin embargo, el problema no
radica tanto en su multiplicacin, no deseada, como en la
intensidad de algunos de estos conflictos y la forma en la cual

pueden complicarse y cambiar la faz de la tierra antes de que

cambie de pgina el calendario de la centuria que se
aproxima. Por desgracia, se es el caso de la antigua
Yugoslavia.
Los orgenes de este conflicto se remontan a 1991, cuando
Croacia y Eslovenia se declararon independientes de
Yugoslavia y los serbios que vivan en Croacia, apoyados por el
ejrcito yugoslavo, se opusieron terminantemente. El fracaso de
los intentos pacificadores de la Comunidad Europea llev a la ONU
a involucrarse, primero, con el nombramiento de Cyrus Vanee
como enviado especial del Secretario General, Javier Prez de
Cullar, en octubre de 1991; luego, a recomendacin del nuevo
Secretario General, Boutros Boutros-Ghali, con el establecimiento, el 21 de febrero de 1992, de la Fuerza de Proteccin de las
Naciones Unidas (UNPROFOR), cuyo mandato era crear las
condiciones de paz y seguridad necesarias para negociar una
solucin global a la crisis yugoslava, dentro del marco de los
esfuerzos de la propia Comunidad Europea.
La UNPROFOR actuara en cinco de las repblicas de la ex
Yugoslavia: Croacia, Bosnia-Herzegovina, Macedonia, Serbia y
Montenegro; adems, tendra algn tipo de presencia en la
sexta: Eslovenia.
Con el tiempo, la UNPROFOR se dividi defacto en tres captulos,
divisin que, como se seal con anterioridad, hoy es de jure con la
UNPROFOR, en Bosnia-Herzegovina, la UNCRO, en Croacia, y la
UNPREDE, en Macedonia. Sin embargo, los verdaderos cambios
tienen que ver, lamentablemente, con una situacin de guerra que
amenaza con desbordar no slo las fronteras de Croacia o de
Bosnia-Herzegovina y de la propia ex Yugoslavia, sino con
volverse otra cruenta guerra en Europa.
Esta catstrofe s que cambiara, para mal, la faz de una parte de
la Tierra y el balance del fin de siglo, mismo que resultara
francamente negativo.
La posibilidad cada vez ms plausible de que la ONU se retire de
la ex Yugoslavia, como antes lo hizo de Somalia, nicamente
refleja lo sombro que es el panorama en esa zona del mundo y
la imposibilidad de la organizacin mundial para imponer la paz.
No slo porque esto desborda su mandato, sino tambin porque
ni siquiera tiene los recursos para hacerlo. Es claro que si la
solucin es la guerra, no le compete; pero, si la solucin es poltica,
hoy ms que nunca necesitar el respaldo de sus Estados
miembros. De ah que se concluya aqu, enfticamente, lo que se
avanzaba ya en la introduccin. Los miembros de la ONU deben
repensar muy seriamente sobre el tema de las operaciones de
mantenimiento de la paz a fin de que sus instrucciones sean
claras: entrar slo en aqullas en las cuales es posible imaginar
un desenlace exitoso porque hay voluntad de las partes y de la
membresa de la ONU.

A la luz de lo anterior, resulta sumamente importante tambin

que, con el objetivo de dar un mayor contenido al argumento
impecable de que las operaciones de mantenimiento de la paz de
las Naciones Unidas comprometen nicamente 30 % de sus
actividades, en tanto que 70 % de las mismas est integrado por
otras acciones que cubren muy diversos campos entre los
cuales sobresale el del desarrollo econmico y social, la ONU
reactive la discusin y la cooperacin internacional en torno a
esas actividades.
Es ms, la organizacin mundial debe revitalizar su liderazgo
vinculando los temas de paz y desarrollo pues ninguno de ellos
puede existir en el vaco del otro. Una paz sin desarrollo
difcilmente puede durar; tarde o temprano surgir el conflicto
alimentado por la pobreza y la desesperanza. Un desarrollo sin
paz es impensable, si se quiere sustentable y duradero. La
imposibilidad de imaginar estas dos verdades contundentes
comprimidas por fronteras nacionales en un mundo
crecientemente global, hacen de la cooperacin internacional un
vehculo ineludible.
Hoy, menos que nunca, tal cooperacin puede asemejarse a la
caridad o dejarse sobre bases exclusivamente voluntarias. Debe
agudizarse la comprensin por parte de los pases donantes de
que est en su propio inters cooperar para la paz y el
desarrollo si se quieren evitar, en el futuro, los desastres que este
fin de siglo contempla y que por desgracia oscurecen, al menos
parcialmente, las historias de paz consolidada, las historias de
desarrollo sustentable; en fin, las historias de xito, no slo de la
ONU sino de la humanidad en su conjunto.
Es claro que en paz y con desarrollo, la democratizacin es un
corolario obligado. Satisfechas la necesidades espirituales, que
slo un clima de paz y armona permite, as como las materiales,
que es el objetivo mismo del desarrollo, la participacin ciudadana
en todos los mbitos se impone y el reclamo es la
democratizacin; pero no la democratizacin como un fin en s
mismo sino como un respaldo de la paz y el desarrollo.
La democratizacin garantiza el acceso a la toma de decisiones,
permite a la gente votar a favor de la paz que es el nico
ambiente en el cual el ser humano puede florecer. La
democratizacin garantiza tambin el acceso al empleo y al
consumo; cuando se vota a favor del desarrollo sustentable y se
cuenta con el apoyo internacional se eliminan la miseria y la
marginacin social.
La democratizacin genera democracia con respeto a las races,
las tradiciones y la cultura propias, cuando las elecciones dejan
de ser eventos aislados y se convierten en un continuum y cuando
se construyen las instituciones y las prcticas que la recrean. sos
son, si no todos, algunos de los retos ms importantes de este fin
de siglo tan contradictorio.