FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, Juicio de amparo e inters legtimo: la tutela de los

derechos difusos y colectivos, 2 ed., Mxico, Porra, 2004, 74 pp.

1. En este libro se lleva a cabo un anlisis en

detalle de la tutela a travs del juicio de amparo mexicano de los derechos difusos y colectivos, para lo que el autor examina el concepto
de intereses difusos, colectivos e individuales
homogneos, se refiere a la cuestin en la
doctrina latinoamericana, estudia los intereses
de grupo en la jurisprudencia y legislacin de
su pas y termina con un captulo referido al
Cdigo modelo de procesos colectivos para
Iberoamrica y el juicio de amparo mexicano.
El autor, adems de especialista terico
del Derecho procesal constitucional, ha sido
tambin Secretario de Estudio y Cuenta de la
Suprema Corte de Justicia de Mxico y actualmente ejerce elevadas responsabilidades como
una suerte de Secretario General de dicho Tribunal, todo lo cual explica el enfoque combina-

do, terico-prctico, de su exposicin, algo que

la dota de atractivo en su lectura y de inters
en su contenido.
2. Los intereses difusos son un concepto
acuado por la doctrina italiana,1 pronto acogido en Espaa y otros pases, europeos y americanos. Se trata de intereses sociales y colectivos de amplia difusin que, subjetivamente,
se refieren a colectivos poco precisos en su
composicin, generalmente annimos e indeterminados aunque, con dificultades, determinables. El carcter de difusos o imprecisos
tambin se manifiesta desde una perspectiva
objetiva, porque las prestaciones debidas para
su satisfaccin y la determinacin del sujeto o
sujetos que tienen a su cargo el deber de satisfacerlos tambin son imprecisos.2 Como
seala Fix Zamudio, los intereses difusos o

1 Mauro CAPPELLETTI, La protection des interts collectifs et de groupe dans le proces civil, Revue Internationale
de Droit Compar, 1975, pp. 573 ss. En el mbito penalista, acua el trmino, segn parece, F. SUGBBI, Tutela penale di
interessi diffussi, en La Questione Criminalle, 1975, pgs. 439 y ss.
2 Jos ALMAGRO NOSETE, La proteccin procesal de los intereses difusos en Espaa, Justicia, 1983, pp. 70 ss).
En el caso del Derecho penal, tambin plantea problemas su delimitacin conceptual: La complejidad que suscita la temtica de las tcnicas de tutela de los interessi diffussi comienza ya por la acotacin semntica del concepto: inters difuso puede aludir a lo ancho o dilatado, pero tambin puede referirse a lo excesivamente dilatado, o bien a lo poco o difcilmente identificable o susceptible de concrecin [ ] Estimo que cuando los penalistas acudimos a esta expresin, lo
hacemos para referirnos a nuevos intereses colectivos, a nuevos intereses de la mayora de la poblacin, con respecto de
los cuales se constatan las siguientes caractersticas: 1.) No son operativos o proyectables sobre los mismos las tcnicas
de tutela tradicionales; 2.) Su efectiva y racional proteccin penal precisa de un complejo entramado institucional de organizacin y control; 3.) Los focos o fuentes de peligro para los mismos emergen por lo comn de sectores de actividad
socialmente necesaria y, en cualquier caso, no es posible establecer un juicio hipottico tendente a su supresin; 4.) La
vulneracin de esos intereses es presentada como una disfuncionalidad del sistema. En modo alguno su tutela pasa por
un programa institucional orientado a la desaparicin o erradicacin de la actividad sectorial que genera las fuentes
de peligro [ ] La categora interessi diffussi desborda los criterios tradicionales de clasificacin de los bienes jurdicos, para

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Juicio de amparo e inters legtimo: la tutela de los derechos difusos y colectivos

transpersonales son el producto de la tecnologa y del desarrollo econmico contemporneos, ya que se trata de actividades de las autoridades pblicas o de sectores econmicos y
sociales que se encuentran en situacin de
predominio, que afectan a personas indeterminadas pertenecientes a grupos no organizados, y que, por su dispersin en amplios sectores sociales, no tienen posibilidad de reclamar
directamente las violaciones que sufren. En
este sector pueden situarse las conductas de
los organismos del Estado y de las mencionadas organizaciones econmicas y sociales que
se refieren a la prestacin de bienes y servicios, al medio ambiente, a las obras urbansticas, a los monumentos histricos o artsticos y
a otras actividades similares.3
3. Nuestro autor comienza por destacar
la aparicin de los derechos humanos que se
han denominado de la tercera generacin y al
margen de los existentes derechos civiles y

polticos, y de los derechos culturales, sociales

y econmicos.4 Entre esta nueva generacin
de derechos se encuentran el derecho al medio ambiente, el derecho de los consumidores
y usuarios, el derecho al desarrollo, el derecho
a la calidad de vida, la libertad informtica, el
derecho a la autodeterminacin de los pueblos, el derecho de propiedad sobre el patrimonio comn de la humanidad, el derecho a la
paz, etc,5 derechos que plantean, entre otras, la
cuestin de su proteccin jurisdiccional. Y siguiendo a Fernndez Segado, dice Ferrer a
continuacin: La complejidad del problema se
pone de relieve [...] debido a que buen nmero
de estos derechos de la tercera generacin,
que se entrelazan con valores sociales que
han despertado una especial sensibilidad por
parte del ser humano de nuestro tiempo, no
encuentran fcil encaje en las figuras tradicionales de los derechos pblicos subjetivos o de
los intereses legtimos todava no aceptados

proyectarse sobre intereses de textura y contenido muy diverso; as intereses tan plurales como los relativos al ambiente,
planificacin territorial y urbanismo, informacin privilegiada (burstil, financiera o administrativa), reglas societarias o econmicas o los relativos a la intimidad-libertad informtica (habeas data), pueden quedar aprehendidos conceptualmente
por los interessi diffussi. Fermn MORALES PRATS, Tcnicas de tutela penal de los intereses difusos, en el colectivo Intereses difusos y Derecho penal, Consejo General del Poder Judicial, vol. 36, Madrid, 1994, pp. 73 ss., quien se refiere
tambin a los presupuestos para la tutela penal de estos intereses y a la necesidad de encontrar un modelo de intervencin equilibrado en la tutela penal de los mismos, tutela que presenta muy singulares dificultades, pues en ocasiones se
sita en mbitos donde an no est esclarecida la prima ratio jurdica extrapenal (por ejemplo, la legislacin del insider
trading o la relativa a la limitacin del uso de la informtica), con lo que difcilmente puede establecerse la funcin de ultima o extrema ratio que debe desempear el Derecho penal con el riesgo de huda al Derecho penal de que advirtiera
Roxin y empleo de clusulas altamente indeterminadas.
3

Hctor FIX ZAMUDIO, Ochenta aos de evolucin constitucional del juicio de amparo mexicano, en su libro
Ensayos sobre el Derecho de amparo, Porra/UNAM, Mxico, 2003, p. 778.
4 Sobre ello, y la contribucin de Latinoamrica al respecto, vase el interesante trabajo de Hans-Rudolf HORN,
Generationen von Grundrechten im kooperativen Verfassungsstaat. Iberoamerikanische Beitrge zum Konstitutionalismus, Jahrbuch des ffentliches Recht der Gegenwart (editado por Peter Hberle), tomo 51, pp. 663 ss. De este trabajo,
saldr publicada una traduccin nuestra en breve: Generaciones de derechos fundamentales en el Estado constitucional
cooperativo. Contribuciones iberoamericanas al constitucionalismo, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional,
nmero 8, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2004, en prensa.
5 La Constitucin espaola, por ejemplo, reconoce el derecho a la salud (art. 43), al acceso a la cultura (art. 44), a
disfrutar de un medio ambiente adecuado (art. 45), a disfrutar de una vivienda digna (art. 47), a la suficiencia econmica
de las pensiones (50), a la garanta por el Estado de la defensa de los consumidores y usuarios (art. 51), a la educacin
(art. 27), al trabajo (art. 35) o a la libertad de empresa (art. 38).

Juicio de amparo e inters legtimo: la tutela de los derechos difusos y colectivos

en el juicio de amparo mexicano, ni siquiera en

la de los derechos colectivos, esto es, aquellos
que siendo transindividuales e indivisibles tengan como titular un determinado grupo social o
clase de personas vinculadas entre s por una
relacin jurdica o por circunstancias de hecho.
Y as, hay quienes piensan que esos derechos
deben ubicarse en una nueva categora conceptual conocida como los intereses colectivos
y difusos.
Y al margen de las diversas concepciones
doctrinales, lo cierto es que progresivamente
en los pases latinoamericanos se estn abriendo nuevas frmulas procesales que les otorgan
efectividad, a tal extremo que en la actualidad
no puede concebirse un ordenamiento procesal moderno si no se contemplan dichos mecanismos, destacando en esta lnea el Cdigo
Procesal Civil Modelo para Iberoamrica (Ro
de Janeiro, 1988) y el Anteproyecto de Cdigo
Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamrica, presentado en las XVIII Jornadas Iberoamericanas de Derecho Procesal (Montevideo, 2002) y analizados en detalle en el libro.
Sin embargo, en Mxico, seala el autor,
no existe un adecuado tratamiento procesal
de esta nueva categora, salvo las disposiciones que tibiamente se contemplan para los
consumidores, en materia ambiental o las que
algunos sostienen que existe en materia electoral, aparte del avance en el proceso contencioso administrativo al introducir el inters
legtimo. Y precisamente lo que pretende destacar Ferrer Mac-Gregor es que entre las vas
a utilizar, de lege ferenda, para dar cauce a la
tutela jurisdiccional de estos intereses se encuentra el juicio de amparo respecto de su
afectacin por un acto de autoridad. Si en
1963 se pas de un amparo individualista a
uno social, al otorgar legitimacin a los ncleos
de poblacin ejidal o comunal, en este momento se requiere dar un paso ms significativo y
transitar ahora hacia un amparo colectivo,

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como los que existen en Brasil (mandado de

segurana colectivo) o en Argentina (accin
de amparo colectiva).
Y justamente la finalidad de la obra recensionada, segn declara su propio autor, es el
estudio comparativo de esos derechos o intereses, a fin de replantear las frmulas tradicionales de legitimacin procesal que rigen al
juicio de garantas, que hasta hoy descansan
en el inters jurdico, ocasionando que muchos
actos de la Administracin publica (lato sensu)
queden fuera de su control debido a los moldes rgidos del derecho subjetivo clsico. La
incorporacin del inters legtimo al proceso
contencioso administrativo que paulatinamente
se ha venido arraigando a nivel legislativo y jurisprudencial en Mxico, debe tambin extenderse al proceso jurisdiccional de mayor tradicin y efectividad en nuestro ordenamiento
jurdico: el juicio de amparo, como ya se ha
aceptado por la jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia para las controversias constitucionales, en aras de una mayor acceso a la
justicia constitucional.
4. En la obra se presta una especial atencin a la delimitacin conceptual de los intereses difusos y colectivos, algo bien complejo,
pues, como Jori Tolosa seala, el concepto de
intereses difusos puede ser en s mismo confuso en cuanto se considere que la difusoriedad
de los mismos no se refiere ni a su contenido
ni a su naturaleza, sino especficamente a su
titularidad; no se trata de derechos dilatados e
imprecisos en cuanto a su consideracin como
tales, sino precisamente por lo que respecta a
su titularidad; cada uno es titular de su derecho a la vida, a la integridad corporal, a la libertad ambulatoria, a la sexual, etc., pero es
una colectividad por trascender del mbito
meramente individual la titular del derecho a
la seguridad en el puesto de trabajo, a una vivienda digna, a la salud pblica, a un medio
ambiente sano, al acceso a los bienes de con-

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Juicio de amparo e inters legtimo: la tutela de los derechos difusos y colectivos

sumo, etc.; se trata en todos los casos de bienes jurdicos de sujeto mltiple, de los que nadie puede disponer individualmente en forma
que afecte la disposicin de otro (Zaffaroni,
Tratado de Derecho Penal).
Pues bien, Ferrer Mac-Gregor, aun partiendo de la falta de unidad y disciplina terminolgicas en este campo, trata de introducir
cierta claridad en este mbito mediante una
cierta fijacin de fronteras conceptuales: a) en
primer lugar, se plantea si estamos ante derechos o ante intereses y concluye que en realidad es posible admitir indistintamente una u
otra designacin; b) en segundo lugar, se refiere a las distintas teoras para diferenciar entre
intereses difusos e intereses colectivos segn
sigan un criterio organizativo, puramente subjetivo segn su portador, corporativo, atendiendo al centro de imputacin, o al tipo de inters,
al vnculo jurdico de unin, al reconocimiento
normativo, o segn su pertenencia a un individuo o a un grupo bien determinado) y concluye
que la distincin fundamental consiste en que
los intereses difusos se entienden referidos
no al sujeto como individuo sino como miembro de un conglomerado ms o menos amplio,
crendose una pluralidad de situaciones comunes; en cambio, los intereses colectivos
atienden a colectividades o grupos limitados y
circunscritos. As, los miembros del conglomerado que tienen un inters difuso son indeterminables o de muy difcil determinacin, en
tanto que los miembros del grupo portador del
inters colectivo suelen ser fcilmente determinables. Parte de la doctrina y legislacin brasilea, que tanto ha aportado al respecto, los

identifican segn si sus titulares se encuentran

ligados por circunstancias de hecho (intereses
difusos) o bien si pertenecen a un grupo, categora o clase de personas ligadas entre s o
con la parte contraria debido a una relacin jurdica base (intereses colectivos). Pero la diferenciacin no siempre es clara en el caso concreto; c) Tambin se refiere Ferrer a la
diferencia que se ha introducido por algunos,
procedente de los pases de common law, entre los intereses difusos y colectivos como supraindividuales o esencialmente colectivos y
los intereses individuales homogneos o plurisubjetivos, que seran accidentalmente colectivos (Barbosa) y autnticos derechos individuales (divisibilidad), privativos e indisponibles
por terceros, pero que pueden existir en nmero plural y tener un origen fctico comn y un
contenido sustantivo homogneo (homogeneidad). Ello dara lugar a diferente tratamiento
procesal (legitimacin individual, disponibilidad
individual de la accin, eficacia subjetiva de la
cosa juzgada limitada a quienes han sido parte
en el proceso) de estos intereses o derechos
pluriindividuales (por ejemplo, los derechos derivados de lesiones en un accidente de aviacin); d) Por ltimo, se refiere Ferrer in extenso a los diferentes tipos de inters: simple,
jurdico y legtimo. El inters simple o mero inters en la legalidad se identifica con las acciones populares, como la que hace ya mucho
existe en Espaa en el mbito penal, con un
criterio ciertamente ms progresivo que el de
los ordenamientos de nuestro entorno;6 el inters jurdico se suele identificar con el derecho
subjetivo en su concepcin clsica; el inters

6 Como seala JORI, nuestra Constitucin (art. 125) reconoce de modo amplio el ejercicio de la accin popular a
todos los ciudadanos, en precepto que tiene su oportuno desarrollo en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, concretamente
en su art. 101: La accin penal es pblica... y en su art. 270: Todos los ciudadanos espaoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse.... En una actitud ciertamente ms avanzada que la que adoptan las legislaciones
de nuestro entorno, otorga nuestro ordenamiento a la acusacin particular una funcin coadyuvante al ejercicio de la acusacin por parte del ministerio fiscal, con la trascendencia que ello tiene en orden a la perseguibilidad de ciertos delitos

Juicio de amparo e inters legtimo: la tutela de los derechos difusos y colectivos

legtimo, en fin, es un quid aliud intermedio

respecto del inters jurdico y el mero inters
simple (el autor lo define como la situacin jurdica activa que se ostenta por relacin a la
actuacin de un tercero y que no supone, a diferencia del derecho subjetivo, una obligacin

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correlativa de dar, hacer o no hacer exigible a

otra persona, pero s comporta la facultad del
interesado de exigir el respeto del ordenamiento jurdico y, en su caso, de exigir una reparacin de los perjuicios antijurdicos que de esa
actuacin le deriven)7 y Ferrer se muestra par-

que afectan al patrimonio social colectivo, o en los que puede ser presumible un escaso inters en su persecucin por
parte del poder pblico [ ] Desde su consideracin constitucional, la acusacin popular es una institucin muy reforzada
tanto frente al poder legislativo, al exigir su derogacin la concurrencia de los requisitos y presupuestos propios para la
modificacin constitucional, como frente al poder judicial, pues el desconocimiento de su ejercicio legitimar en todo caso
a su titular frente al Tribunal Constitucional. La legitimacin para su ejercicio est sujeta exclusivamente a la concurrencia
de los requisitos generales sobre capacidad, lo que en alguna ocasin ha planteado algn conflicto, ms ficticio que real y
en tendencia afortunadamente no consolidada, en relacin al ejercicio de la accin popular por parte de personas jurdicas; y ello tiene una especial trascendencia en el supuesto enjuiciado pues no hay que olvidar que son precisamente las
personas jurdicas en muchos casos portadoras de intereses difusos que por otra parte constituyen su propia existencia y
razn de ser como tales, pinsese en los sindicatos, asociaciones de derechos humanos, asociaciones ecologistas, de
consumidores y usuarios, etc. En definitiva, se trata de instituciones que han de poder cumplir de forma mucho ms eficaz
que un particular esta funcin coadyuvante con el ministerio pblico en el ejercicio de la acusacin que precisamente la
ley reserva a la accin popular [ ] No hay que perder de vista adems que este criterio amplio de nuestra legislacin por
lo que respecta a la legitimacin para el ejercicio de la accin popular, se manifiesta incluso a nivel formal, en relacin a
la frmula procesal para materializarla. Normalmente el derecho a la accin se manifiesta a travs de la querella, pero no
debe perderse de vista que el Derecho procesal reconoce tambin la accin penal adhesiva, que permite al ofendido comparecer y mostrarse parte en una instruccin penal ya iniciada, ya sea al tiempo del ofrecimiento de acciones, ya sea por
propia iniciativa antes del trmite de la acusacin (arts. 109 y 110 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal). Ahora bien, esta
segunda frmula que hace innecesario el escrito de querella slo se reconoce al ofendido, y aqu se plantea el problema
de la extensin del concepto de ofendido cuando se est enjuiciando una conducta que lesiona un inters jurdico difuso,
porque, por ejemplo, acaso no tiene cualquier ciudadano la condicin de ofendido o perjudicado cuando se produce un
vertido que pone en peligro la salud de las personas o perjudica las condiciones de la vida animal, bosques, espacios naturales o plantaciones tiles? Creemos que en el ejercicio de acciones derivadas de este tipo de delitos, la consideracin
de perjudicado debe merecer un criterio suficientemente amplio que excluya incluso la necesidad de la querella como
frmula para tal ejercicio.
7 Nuestro Tribunal Constitucional no ha ofrecido un concepto del inters legtimo que pueda cubrir los diversos supuestos en que puede dar lugar a la reclamacin de una tutela judicial efectiva (artculo 24 CE), sino que ms bien lo ha
ido perfilando de forma casustica, si bien puede decirse que se trata de un inters reconocido y protegido por el Derecho.
Ha de ser, adems, personal (dentro de los intereses protegidos hay que distinguir los de carcter personal, pues en relacin a ellos se establece el derecho fundamental del art. 24.1 de la Constitucin ...), si bien ese inters personal puede
defenderse a travs de la defensa del inters comn (dentro de los supuestos en atencin a los cuales se establecen por
el Derecho las acciones pblicas se encuentran los intereses comunes, es decir, aqullos en que la satisfaccin del inters
comn es la forma de satisfacer el de todos y cada uno de los que componen la sociedad, por lo que puede afirmarse
que cuando un miembro de la sociedad defiende su inters comn sostiene simultneamente un inters personal, o, si se
quiere desde otra perspectiva, que la nica forma de defender el inters personal es sostener el inters comn) y es un
concepto ms amplio que el de inters directo (la idea de inters directo, particular, como requisito de legitimacin, queda
englobado en el concepto ms amplio del inters legtimo y personal, que puede o no ser directo). Ha de ser un inters
real y actual, en virtud de la produccin de perjuicios que afecten al crculo de intereses del afectado. Es, en todo caso, un
inters en sentido propio, cualificado o especfico". Este inters puede ser atribuido a entidades cuya finalidad sea, entre
otras posibles, la defensa de los intereses supraindividuales o colectivos: sin necesidad de definir ahora en toda su extensin aquel concepto de inters legtimo, es evidente que en el mismo hay que entender incluido el inters profesional
de promocin y defensa de una categora de trabajadores, del que puede ser titular no slo cada uno de ellos, individualmente considerados, sino tambin cualquier asociacin o entidad que haya asumido estatutariamente esos mismos fines.

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tidario de que este tipo de inters, aceptado en

Mxico para el proceso contencioso administrativo y de controversias constitucionales, se
extienda tambin al juicio de amparo.
5. Y precisamente a ello dedica Ferrer
Mac-Gregor, tras un segundo captulo de Derecho comparado latinoamericano, el tercer captulo de la obra, en el que analiza tanto la jurisprudencia tradicional de la Suprema Corte
sobre este punto, como la jurisprudencia ms
reciente y tambin el Proyecto de nueva Ley
de Amparo, que introducira el inters legtimo
en el marco del amparo, algo que el autor considera muy positivo, pues a travs de dicho inters legtimo, siguiendo el ejemplo espaol,
se podran proteger por medio del amparo los
intereses colectivos o de grupo, aunque tambin considera que, ante la falta de tradicin
jurdica en Mxico en ese sentido y para evitar
incertidumbre interpretativa, sera preferible
que la propia ley precisara los alcances de

este nuevo inters, al menos en la Exposicin

de Motivos.
***
El libro de Ferrer Mac-Gregor supone, en
conclusin, una aproximacin muy valiosa, por
su profundidad y claridad expositiva, a la compleja cuestin de los intereses difusos y colectivos en el ordenamiento mexicano, y adems
buena parte de su investigacin trasciende en
su aplicacin al Derecho mexicano, especialmente los captulos de contenido conceptual
(cap. primero) y de Derecho comparado (captulo segundo), as como el ltimo captulo, en
el que analiza crticamente el Cdigo Modelo
de Procesos Colectivos para Iberoamrica. El
libro despertar, por ello, el inters en general
de todos los juristas iberoamericanos a los que
nos preocupa el acceso a la justicia a travs
de meros intereses difusos y colectivos, como
reclaman cada vez ms nuestras sociedades
en muy diversos mbitos.
Joaqun Brage Camazano*

* Doctor Europeo en Derecho (UCM). Departamento de Derecho Constitucional. Universidad Complutense de

Madrid.