Formaçaodeagendaeprocessodecisório Fhcelula

FUNDAO GETLIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

CURSO DE DOUTORADO EM ADMINISTRAO PBLICA E GOVERNO
CASSIO LUIZ DE FRANA
FORMAO DE AGENDA E PROCESSO DECISRIO NOS

GOVERNOS FHC E LULA:
Uma anlise sobre a dinmica e as oportunidades de negociao no
processo de tomada de deciso do setor eltrico
SO PAULO
2007
FORMAO DE AGENDA E PROCESSO DECISRIO NOS

GOVERNOS FHC E LULA:
Uma anlise sobre a dinmica e as oportunidades de negociao no
processo de tomada de deciso do setor eltrico
Tese
apresentada
Escola
de
Administrao de Empresas de So Paulo
da Fundao Getlio Vargas, como
requisito para a obteno do ttulo de
Doutor em Administrao Pblica e
Governo
Campo de Conhecimento: Transformao
do Estado e Polticas Pblicas
Orientador: Prof. Dr. Kurt von Mettenheim
SO PAULO
2007
Frana, Cassio Luiz de.

Formao de Agenda e Processo Decisrio nos Governos FHC e
Lula: Uma anlise sobre a dinmica e as oportunidades de negociao
no processo de tomada de deciso do setor eltrico / Cassio Luiz de
Frana - 2007.
387 f.
Orientador: Kurt von Mettenheim
Tese (doutorado) - Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo.
1. Polticas pblicas Brasil Processo decisrio. 2. Poltica
energtica Brasil Processo decisrio. 3. Energia eltrica - Brasil. I.
Mettenheim, Kurt von. II. Tese (doutorado) - Escola de Administrao de
Empresas de So Paulo. III. Ttulo.
CDU 621.8.037(81)
FORMAO DE AGENDA E PROCESSO DECISRIO

NOS GOVERNOS FHC E LULA:
Uma anlise sobre a dinmica e as oportunidades de negociao no processo de
tomada de deciso do setor eltrico
Tese
apresentada
Escola
de
Administrao de Empresas de So Paulo
da Fundao Getlio Vargas, como
requisito para a obteno do ttulo de
Doutor em Administrao Pblica e
Governo
Campo de Conhecimento: Transformao
do Estado e Polticas Pblicas
Data de aprovao:
_____________
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Kurt von Mettenheim

FGV-EAESP
Prof. Dra. Marta Arretche

USP - FFLCH
Prof. Dr. Cludio Gonalves Couto

PUC - SP
Prof. Dr. Mrio Aquino Alves

FGV - EAESP
Prof. Dr. Marco Antnio C. Teixeira

FGV - EAESP
DEDICATRICA
A Ursula e pequena Laura
AGRADECIMENTOS
O espao de agradecimentos raramente estabelece uma ordem de importncia
entre as instituies e pessoas citadas. Pois partirei desse pressuposto para
cometer menos injustias.
Para ser coerente com essa tese, comeo agradecendo s instituies. Creio que
trs delas devem ser destacadas em funo do apoio financeiro para o
desenvolvimento deste doutorado: a Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (CAPES), o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo da Fundao Getlio Vargas (EAESP-FGV), por meio do programa de
Bolsas para pesquisa em nvel de ps-graduao. Em funo dessas instituies,
em momentos distintos, fui contemplado com iseno das taxas escolares da
EAESP.
Agradecimentos tambm ao prprio programa de ps-graduao da EAESP-FGV
e aos professores e professoras do Curso de Doutorado em Administrao Pblica
e Governo (CDAPG), em especial Wilton Bussab, Regina Pacheco, Ceclia Forjaz e
George Avelino, profissionais que me permitiram iluminar importantes questes
do processo de fazer cincia. Do programa de ps-graduao, jamais poderia
ocultar o meu agradecimento ao pessoal da Secretaria, em especial
competente Mari, profissional que sabe conciliar responsabilidade e sensibilidade.
A Elisa e a Ceclia, representantes do curso de Pblica na comisso de bolsas,
devo tambm os meus mais sinceros agradecimentos.
Com todo destaque que ele merece, agradeo muito ao meu orientador Kurt von
Mettenheim. Seu refinado conhecimento acadmico contribuiu para que eu
ampliasse as bases tericas da cincia poltica e da administrao pblica que
serviram de referncia para esta tese. Alm de conhecer muitos autores pelo
apelido, o professor Kurt tambm teve uma postura invejvel como orientador,
sempre esteve muito disponvel, soube cobrar e incentivar nos momentos
adequados.
A ltima instituio pblica que eu gostaria de agradecer a Fundao Friedrich
Ebert (FES), local em que exero atualmente minhas funes de diretor de
projetos. Nesse perodo, dois representantes Joachim Knoop e Reiner

Radermacher - confiaram que seria possvel abrir mo de minha presena em
alguns momentos, sem prejudicar os objetivos da instituio. Na esteira da
minha duplicidade de tarefas, meus agradecimentos a amigas e colegas de
trabalho que por vezes suportaram angstias que no lhes diziam respeito.
No que se refere ao mundo privado, no poderia me esquecer de meu irmo,
Sandro Frana, e de Silvia Peres, Luciane Alves, Roberto Garibe, Rafael Oliva e
Fernanda Oliveira, amigos que de diferentes maneiras estiveram ao meu lado e
colaboraram indiretamente com o aperfeioamento deste trabalho. Diretamente
relacionada coleta de informaes de peridicos nacionais, esteve Nara
Torrecilha que, embora recm-chegada ao mundo acadmico, j demonstra
afinidade com o processo de pesquisa. Muito obrigado pela colaborao.
famlia, devo agradecimentos incansveis. Pai e me por terem incentivado
incondicionalmente a minha entrada no mundo dos livros. Deram todo o apoio
sentimental e, enquanto foi necessrio, material para que eu enveredasse pelos
campos da cincia poltica e da administrao pblica. Claro que o ttulo de
doutor tambm deveria ser entregue a eles. Couberam aos irmos e irm,
amigos de infncia, cunhadas e cunhados, sogro e sogra (em memria) a
retaguarda necessria para avanar. Apoios emocional e logstico vieram aos
ventos, sem muitas vezes ser necessrio solicit-los.
Por fim, e aqui eu posso afirmar que o mais importante, agradecimentos
muitssimos especiais minha companheira Ursula. Seu companheirismo no
tem limites, ela deu todo o suporte de que eu precisei para terminar este
trabalho. Foi co-responsvel tambm pela chegada de nossa pequena Laura, que
me ajuda, dia a dia, a separar o que importante do que fundamental. A essa
minha pequena famlia, que eu tanto amo, todo o meu agradecimento.
RESUMO
O objetivo principal desta tese analisar as particularidades de dois processos

decisrios relacionados a polticas pblicas do governo federal brasileiro, a saber,
a formao de agenda e as escolhas de alternativas. Tais particularidades do
processo decisrio caracterizam-se por limitar, em um primeiro momento, o
leque de temas que potencialmente poderiam ocupar um lugar de destaque
frente aos governantes e, em seguida, por selecionar as alternativas viveis de
serem implementadas pelo poder pblico. Dessa maneira, sero objetos desta
tese a compreenso do por que apenas determinados temas fazem parte da
agenda de um governo e qual o grau de influncia dos atores sociopolticos sobre
o processo de escolha de alternativas, de tal forma que algumas so seriamente
consideradas enquanto outras so negligenciadas.
Para analisar as particularidades dos processos decisrios foram feitas anlises
sobre dois casos do setor eltrico: a expanso da gerao de energia eltrica
durante o perodo que antecedeu a crise de 2001 e a criao de um novo modelo
para o setor, nos anos de 2003 e 2004.
Esta tese traz como hiptese que aspectos centrais de uma poltica no so
alterados enquanto a coalizo dominante que a instituiu estiver no poder ainda
que aspectos secundrios possam vir a ser alterados durante esse perodo.
Palavras-chave: processo decisrio, formao de

alternativas, polticas pblicas, setor eltrico, energia.
agenda,
escolha
de
ABSTRACT
The main objective of this thesis is to analyze agenda setting and the selection of
alternatives in two decision making processes in Brazilian federal government
public policies. The singularities of decision making processes occur by limiting the
range of potential topics that might be of major interest for the executive in a first
moment
and,
subsequently,
by
selecting
the
feasible
alternatives
to
be
implemented by the public agents. The thesis explores why only certain topics are
part of the government agenda and reviews the level of influence of stakeholders
on the selection of alternatives processes, where some of them are taken
seriously and others are simply neglected.
In order to asses the singularities of decision making processes, two case studies
were carried out on decision making in the electric sector. The first case study is
the discussion of electric power generation in the period previous to the crisis of
2001. The second case study is the creation of a new model for the sector during
2003 and 2004.
The central finding of this dissertation is that the core aspects of policy
frameworks did not change as long as the dominant coalition that established
them remained in the power despite the change of some secondary aspect that
might occur during this period.
Key-words: decision making process, agenda setting, selection of alternatives,

public policies, electric sector, electric power.
LISTA DE ILUSTRAES
Quadros, Grficos e Tabela

Quadro 1: Tipos de agendas ..................................................................... 43
Quadro 2: Fatores determinantes no processo decisrio ................................ 47
Quadro 3: Sobre o que se decide? ............................................................. 59
Quadro 4. Instituies Polticas e Gesto de Governo.................................... 66
Quadro 5: Comparao sucinta entre os pontos essenciais do modelo vigente em
2001 e a proposta do Instituto Cidadania .................................. 147
Quadro 6: Cronologia das agendas de governo e de deciso entre 1998 e 2001 .. 153
Quadro 7: Fatores que levaram o tema risco de dficit/ necessidade de expanso
da oferta de energia para a agenda de deciso em 1999/200 ....... 154
Quadro 8: Decises tomadas por aspectos centrais e secundrios da poltica . 155
Quadro 9: Cronologia das agendas de governo e de deciso no binio 20032004, referente reforma do setor eltrico. .............................. 181
Quadro 10: Fatores que levaram o tema reforma do modelo do setor eltrico
para as agendas de governo e de deciso.................................. 182
Quadro 11: Decises tomadas por aspectos centrais e secundrios da poltica
Governo Lula ........................................................................ 185
Grfico 1: Matriz de Energia Eltrica Mundial ano base de 2004................... 91

Grfico 2: Matriz de Energia Eltrica Brasileira - ano base de 2005 ................. 92
Grfico 3: Principais pases geradores de Energia Eltrica por fonte de energia
(em bilhes de KW) ................................................................. 95
Grfico 4: Armazenamento em potencial das regies Sudeste e Nordeste ...... 110
Grfico 5: Evoluo do Armazenamento (% do mximo) dos Reservatrios de
gua. Janeiro 1997 a junho 2001 - Regio Sudeste/Centro-Oeste1576
Grfico 6: Valor mdio por ponto de controle e ano .................................... 174
Tabela 1: Recursos e Reservas Energticas Brasileiras em 31/12/2005 (1)....94
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Abraceel
Associao Brasileira dos Agentes Comercializadores de Energia

Eltrica
Amforp
American Foreign Power Company
ANA
Agncia Nacional de guas
ANATEL
Agncia Nacional de Telecomunicaes
ANEEL
Agncia Nacional de Energia Eltrica
ANP
Agncia Nacional do Petrleo
Cerj
Companhia de Eletricidade do Rio de Janeiro
CESP
Companhia Energtica do Estado de So Paulo
CHESF
Companhia Hidro Eltrica do So Francisco
CNI
Confederao Nacional das Indstrias
CNPE
Conselho Nacional de Poltica Energtica
Coppe
Coordenao dos Programas de ps-graduao em Engenharia da

Universidade Federal do Rio de Janeiro
Eletrobrs
Centrais Eltricas Brasileiras S.A.
EPE
Empresa de Pesquisa Energtica
FFE
Fundo Federal de Eletrificao
IEE
Instituto de Eletrotcnica e Energia da Universidade de So Paulo
IUEE
Imposto nico sobre Energia Eltrica
Light
Tramway, Light and Power Company Limited
MAE
Mercado Atacadista Nacional
MF
Ministrio da Fazenda
MME
Ministrio de Minas e Energia
OCDE
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ONS
Operador Nacional do Sistema
PDVSA
Petrleos de Venezuela S.A.
PFL
Partido da Frente Liberal
PND
Plano Nacional de Desenvolvimento
PND
Programa Nacional de Desestatizao
PPT
Programa Prioritrio de Termoeltricas
PSDB
Partido da Social Democracia Brasileira
PT
Partido dos Trabalhadores
REVISE
Reviso Institucional do Setor Eltrico
UFRJ
Universidade Federal do Rio de Janeiro
SUMRIO
INTRODUO........................................................................................ 13
1. Estado, Polticas Pblicas e Processo Decisrio ................................ 28
1.1 Instituies, Atores Polticos e Histria ............................................ 30
1.2 Ciclo Dinmico das Polticas Pblicas ............................................... 37
1.3 Primeira Fase do Ciclo: Formao da Agenda ................................... 42
1.4 Segunda e Terceira Fase do Ciclo: Como as Alternativas so Geradas e
Escolhidas?....................................................................................... 50
2. Processo Decisrio no Brasil: Um Campo a Ser Explorado................. 64
2.1 Instituies Polticas e Polticas Pblicas .......................................... 65
2.2 Processo Decisrio Brasileiro.......................................................... 70
2.3 Governo em Ao......................................................................... 78
3. Expanso da Gerao de Energia Eltrica no Perodo PrCrise
Energtica de 2001 ............................................................................... 90
3.1 O Setor Eltrico ........................................................................... 90
3.2 Aspectos Centrais das Polticas do Governo Fernando Henrique Cardoso Controle da Inflao e Equilbrio Fiscal................................................ 112
3.3 O Envolvimento do Presidente...................................................... 115
3.4 O Envolvimento dos Ministros de Minas e Energia ........................... 123
3.5 Agenda Reativa ......................................................................... 125
3.6 Agenda Positiva ......................................................................... 130
3.7 A Influncia da Opinio Pblica .................................................... 133
3.8 Formao de Alternativas? .......................................................... 138
3.9 A (ausncia de) Posio do Congresso Nacional ............................. 148
3.10 Concluses .............................................................................. 150
4. Construo de um Novo Modelo para o Setor Eltrico (2003-2004) .161
4.1 O Setor Eltrico ......................................................................... 161
4.2 Aspectos Centrais das Polticas do Governo Luiz Incio Lula da Silva Controle da Inflao e Equilbrio Fiscal................................................ 164
4.3 O Envolvimento do Presidente...................................................... 165
4.4 O Envolvimento da Ministra ......................................................... 168
4.5 Agenda Reativa ......................................................................... 169
4.6 Agenda Positiva ......................................................................... 170
4.7 A Influncia da Opinio Pblica .................................................... 173
4.8 Formao de Alternativas? .......................................................... 175
4.9 A (ausncia de) Posio do Congresso Nacional .............................. 178
4.10 Concluses .............................................................................. 180
5. Algumas Concluses sobre Formao de Agenda e Processo Decisrio
nos Governos Cardoso e Lula da Silva..................................................189
Referncias 1 Produo acadmica ...................................................203
Referncias 2 Documentos Oficiais e de Entidades ...........................211
Referncias 3 - Artigos de Jornal .........................................................215
Apndice..............................................................................................224
Introduo
13
INTRODUO
O objetivo principal desta tese analisar as particularidades de dois processos
decisrios relacionados a polticas pblicas do governo federal brasileiro, a saber,
a formao de agenda e as escolhas de alternativas. Tais particularidades do
processo decisrio caracterizam-se por limitar, em um primeiro momento, o
leque de temas que potencialmente poderiam ocupar um lugar de destaque
frente aos governantes e, em seguida, por selecionar as alternativas viveis de
serem implementadas pelo poder pblico. Dessa maneira, sero objetos desta
tese a compreenso do por que apenas determinados temas fazem parte da
agenda de um governo e qual o grau de influncia dos atores sociopolticos sobre
o processo de escolha de alternativas, de tal forma que algumas so seriamente
consideradas enquanto outras so negligenciadas.
Uma das reas de maior acmulo da cincia poltica brasileira refere-se aos
estudos relacionados influncia dos grupos de interesse no processo de
formao de agendas governamentais. A partir desse vis, tem sido possvel
inferir
como
sindicatos,
movimentos
sociais,
representaes
de
setores
vinculados ao capital, organizaes no governamentais etc. buscam criar uma

agenda de governo que reflita seus interesses. A forma como o Estado absorvia
ou induzia o processo de negociao com esses grupos esteve no cerne da
cincia poltica brasileira, por meio das escolas pluralista e corporativista,
sobretudo a partir dos anos de 1970.
A redemocratizao do pas em 1985 e a Constituio de 1988 criaram as
condies necessrias para o aparecimento de estudos vinculados ao federalismo
brasileiro e, conseqentemente, s competncias postas aos trs entes da
federao. Assim, a condio cooperativa ou conflitante do jogo poltico que
emanava
das
relaes
entre
os
poderes
transformou-se
em
varivel
independente para explicar o tipo, a intensidade e as possibilidades de

municpios, estados e Unio efetivarem suas polticas pblicas. Nesse contexto,
ricas
anlises
tm
sido
produzidas
por
cientistas
polticos
brasileiros
estrangeiros. Em sua maioria, mas no exclusivamente, tais anlises equacionam

os papis desempenhados pelas instituies e atores sociopolticos para explicar
a resultante do jogo poltico.
Introduo
14
A partir de meados da dcada de 1990, com a disseminao das idias

neoliberais, a crise fiscal dos governos e a redefinio do papel do Estado, uma
srie de estudos emergiu com o foco na compreenso do que tem sido chamado
de Estado regulador. Parte das relaes entre Estado e agentes do setor privado
foi intermediada por agncias reguladoras, que por sua vez teriam a tarefa de
trazer racionalidade e previsibilidade s normas e regras pblicas. O novo
gerencialismo pblico estaria baseado na eficincia das polticas pblicas, na
credibilidade frente aos atores sociopolticos e na delegao das polticas
pblicas para instituies com independncia poltica (SOUZA, 2006, pp. 3435). Nesses estudos h uma tendncia a despolitizar e racionalizar como se
no fosse possvel associar ambas as palavras - as decises tomadas pelos
governos.
Seja por meio das anlises centradas nos grupos de interesse, nas implicaes
polticas do federalismo brasileiro ou na redefinio do papel do Estado esperavase que processos decisrios refletissem as formas como as instituies ou grupos
se relacionavam. As decises, portanto, seriam explicadas pela resultante de um
jogo de foras polticas, limitado por regras formais e informais de convivncia.
Entretanto, nesta tese, as decises polticas sero analisadas de acordo com as
suas particularidades e no conforme mero resultado de um jogo poltico,
embora esta dimenso no possa ser desprezada. Portanto, este estudo evita
acompanhar uma tradio brasileira que, em sua maioria, analisa as decises no
atacado. Ao contrrio, o foco desta tese estar nas singularidades dos processos
decisrios, isto , pretende-se compreender por que um determinado tema, em
um determinado tempo histrico, foi priorizado e como as alternativas para a
soluo daquele mesmo tema foram escolhidas.
A implicao dessa opo analtica recai sobre a valorizao do papel
desempenhado pelas idias e pelo tempo poltico das decises. No se trata de
dispensar a nfase outrora dada s instituies e aos atores polticos, mas tratase, sim, de elevar a importncia do que est sendo decidido. Neste texto
entende-se que o contedo da proposta levada s esferas de negociao implica
em diferenas substantivas em termos de deciso. A existncia dos grupos de
interesse um fato, mas a sua influncia no prescinde de condicionantes legais
Introduo
15
e polticos ideolgicos. Dessa maneira, esta tese buscar observar o que ocorre
dentro da caixa preta dos processos decisrios. Assumo que o ambiente de
negociao poltica condio necessria, mas no suficiente, para entender os
processos decisrios. Assim, no partilho da afirmativa de que h uma correlao
direta entre as decises e a resultante de um jogo poltico calcado nas
instituies e grupos de interesses. Para saber por que aqueles temas foram
tratados e por que aquelas alternativas foram escolhidas necessrio ir alm da
superficialidade do processo decisrio.
Embora alguns estudos pontuais possam ser encontrados, a ausncia de tradio

na cincia poltica e na administrao pblica brasileira para analisar as
singularidades dos processos decisrios influenciou decisivamente para que esta
tese tivesse como referncia acadmica as anlises elaboradas nos Estados
Unidos. Por outro lado, com base nos estudos empricos aqui realizados, foi
possvel valorizar ou refutar parte da teoria utilizada, provendo, assim, um
equilbrio positivo entre a produo internacional e a realidade brasileira.
A teoria de John Kingdon, apresentada na segunda edio de Agendas,
Alternatives and Public Polices, trouxe elementos fundamentais para as anlises
sobre processos decisrios efetuadas. Os conceitos de correntes poltica, de
problemas e de polticas pblicas - respectivamente political stream, problem
stream e policy stream, no original - fundamentam parte significativa das anlises
aqui realizadas. Alm disso, os conceitos de agenda de governo, agenda de
deciso, empreendedor de polticas (political entrepreneuer) e oportunidade de
polticas (policy window), tambm trabalhados pelo autor, acompanharo as
anlises e concluses desta tese. Essa teoria vincula a passagem de um tema
presente na agenda de governo para a de deciso combinao simultnea de
um momento poltico adequado, em que haja o reconhecimento pblico de que
aquele tema se constitui como um problema e a existncia de alternativas que
lidem com os constrangimentos sociais, polticos e legais. A concretizao dessa
passagem est relacionada presena de um ator poltico (empreendedor de
polticas) que pode ou no pertencer ao Estado, mas que tenha como tarefa a
conduo do processo decisrio.
Introduo
16
To fundamental quanto a teoria supracitada, esta tese se apropria das

contribuies de Paul Sabatier, em Theories of the Policy Process, e de Sabatier e
Jenkins-Smith, em Policy Change and Learning: The Advocacy Coalition Aproach,
com as quais se estabeleceu um equilbrio entre idias e interesses. Ao mesmo
tempo em que os interesses fazem parte do jogo poltico, esses autores admitem
que os valores, crenas e idias so condicionantes para influenciar os processos
decisrios. Atores sociopolticos criam coalizes entre si ao compartilharem
leituras semelhantes sobre as causas e efeitos de problemas, assim como para as
suas solues. As mudanas nas polticas estariam vinculadas s formas como
essas
coalizes
atuam
ao
grau
de
condescendncia
que
os
atores
governamentais possuem frente aos aspectos centrais e secundrios das polticas

pblicas. Como poder ser visto no desenvolver desta tese, esses elementos
sero mais bem aplicados a partir do conceito de comunidade epistmica
desenvolvido por Peter Haas em Introduction: Epistemic Communities and
International Policy Coordination.
Da
mesma
maneira
que
observado
nas
teorias
trazidas
pelos
autores
mencionados, esta tese buscou analisar as singularidades dos processos

decisrios a partir da compreenso de casos empricos. Foram feitas anlises
sobre o processo de tomada de deciso (formao de agenda e escolha de
alternativas) de duas situaes no setor eltrico: a expanso da gerao de
energia eltrica durante o perodo que antecedeu a crise de 2001 e a criao de
um novo modelo para o setor, nos anos de 2003 e 2004.
O primeiro estudo de caso refere-se, portanto, s decises ocorridas ao longo
dos anos que antecederam o anncio da crise de abastecimento de energia
eltrica de 2001 no Brasil. Partilhando da referncia assumida por especialistas
como perodo mnimo de margem de segurana do sistema de energia eltrica,
esta tese refaz o ambiente decisrio do ano de 1998 at 2001.
Em funo das caractersticas do sistema eltrico brasileiro, fundamentado na
gerao de energia hidrulica, o setor criou uma estrutura de confiabilidade a
partir do aproveitamento de grandes estoques de gerao de energia em
potencial, os chamados reservatrios de grande proporo. Tendo em vista que
esses reservatrios tm vasta capacidade de armazenamento de gua, a
Introduo
17
transferncia de energia excedente de uma bacia para outra realizada por

quilomtricas linhas de transmisso, o que compensa a diversidade hidrolgica
no pas e torna o sistema eficiente. No limite, para evitar qualquer tipo de risco,
decises sobre novos investimentos no setor devem ocorrer at trs anos antes
do prazo desejado para aumentar o estoque de energia eltrica disponvel. Num
perodo menor que esse, a hiptese de no se conseguir fazer com que o
investimento realizado se converta na produo de energia em tempo hbil deve
ser seriamente considerada.
Isso porque a margem de segurana do sistema serve exatamente para que as
decises no sejam tomadas no curto prazo. Para o sistema eltrico, h um
intervalo mnimo de trs anos entre a perspectiva de seu descontrole e a
promoo de mudanas nos rumos da poltica implantada. Dessa maneira, o
perodo de pr-crise energtica, podendo tambm ser chamado de perodo de
risco de crise de energia, ocorrido entre 1998 e maro de 2001, servir como
base analtica do jogo poltico constituinte do processo decisrio.
Como se no bastasse o referencial mnimo de segurana do sistema, tambm
foi com base no ano de 1998 que um dos primeiros relatrios oficiais apontou a
possibilidade de crise no setor. Com mais preciso, dois anos antes de o governo
federal anunciar a crise de energia, em 1999, o Plano Decenal de Expanso da
Eletrobrs, a partir das anlises de risco de at meados de 1998, emitia o
seguinte parecer: "Sem investimentos em gerao e transmisso, continuaremos
gastando os estoques de gua. A capacidade do sistema vai se esgotar. As
curvas de oferta e demanda se cruzaro nos prximos anos".
O Plano Decenal de Expanso da Eletrobrs foi a primeira fonte de informao
governamental a anunciar, explicitamente, o risco de crise energtica que o pas
corria, caso no houvesse novos investimentos em transmisso e gerao de
energia. Uma vez que a fonte desse documento da Eletrobrs pode ser
considerada oficial, j que foi gerada por um rgo de governo, o perodo prcrise energtica se inicia em 1998 (perodo base para elaborar o documento
publicado em 1999) e se estende at a declarao pblica do presidente da
ANEEL, a pedido do Ministrio de Minas e Energia, de que o governo implantaria
um plano de racionalizao energtica. Essa declarao foi realizada no dia 21 de
Introduo
18
maro de 2001 e o plano, posteriormente conhecido como "Plano de Reduo de

Consumo e Aumento da Oferta", foi implantado no incio do ms de abril.
O trmino do perodo oficial de crise pode ser considerado como sendo a data de
suspenso do Programa Emergencial de Reduo do Consumo de Energia Eltrica
(ou programa de racionamento de energia) do Governo Federal, em fevereiro de
2002. Portanto, para ser mais rigoroso com os fatos, entende-se que o Brasil
passou por um perodo de pr-crise, ou um perodo de risco de crise de energia,
de 1998 a maro de 2001, e um perodo de crise propriamente dita, isto ,
admitida pelo governo federal, entre maro de 2001 e fevereiro de 2002. A
deciso de implantar um plano de racionalizao de consumo de energia um
marco na diviso desse perodo. A partir dessa deciso, a crise de energia foi
assumida publicamente pelo governo federal, que, por sua vez, desenhou uma
srie de aes com a inteno de administrar e reverter tal situao indesejada.
O segundo estudo de caso refere-se criao do novo modelo para o setor
eltrico, ocorrida nos anos de 2003 e 2004. Com a crise de abastecimento de
2001 e a vitria eleitoral do ento candidato de oposio, formou-se um
consenso de que algo deveria ser feito para superar o que fora chamado de
falncia do modelo baseado na proibio de investimentos de empresas pblicas
no setor, na privatizao das empresas geradoras e distribuidoras de energia e
na intermediao da relao principal-agente por meio de agncia reguladora.
O novo governo percebia como sendo de fundamental importncia retomar o
planejamento estratgico integrado e reordenar as atribuies das instituies
envolvidas no setor eltrico - como o Ministrio de Minas e Energia (MME), a
Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), o Operador Nacional do Sistema
(ONS), o Mercado Atacadista de Energia (MAE) e a Eletrobrs.
Essa tarefa foi assumida como um dos compromissos de campanha e delegada
ento ministra de Minas e Energia, Dilma Rousseff. Ao final de dezoito meses, a
ministra
formulou
com
os
agentes
privados,
aprovou
no
parlamento
regulamentou com o poder executivo a lei que instituiu um novo marco

regulatrio para o setor. O processo decisrio pertinente a esse perodo ser
justamente o segundo estudo de caso desta tese.
Introduo
19
Para ambos os perodos, 1998 a 2001 e o binio 2003-2004, o jogo entre os

atores interessados foi reconstitudo por meio do resgate de matrias publicadas
nos seis principais jornais de circulao nacional, a saber, Folha de So Paulo, O
Estado de So Paulo, Gazeta Mercantil, Jornal do Brasil, O Globo e Valor
Econmico. A seleo das notcias pertinentes ao perodo indicado foi realizada a
partir do exame do banco de dados do Infoener - Sistema de Informaes
Energticas, do Instituto de Eletrotcnica e Energia da Universidade de So
Paulo. Desse banco de dados, especializado em acompanhar diariamente as
notcias relacionadas ao setor energtico, foram selecionadas 1.744 matrias que
esto disponveis para serem examinadas no Apndice desta tese.
O conhecimento de outros fatos sociopolticos essenciais para a reconstituio
dos processos decisrios foi aprofundado por meio do acesso a informaes
tcnicas presentes nas pginas eletrnicas das principais instituies do setor
eltrico sobretudo MME, ONS e ANEEL -, em teses e artigos acadmicos e em
notas taquigrficas de audincias pblicas realizadas no Congresso durante esses
perodos. Alm de material complementar s informaes obtidas nos principais
jornais de circulao nacional, os mesmos serviram como ferramenta de
monitoramento para as informaes providas por empresas que contm vises
de mundo bastante particulares e parciais da esfera poltica. Essas outras fontes
serviro, portanto, como prova contra factual da verso apresentada nos meios
de comunicao.
Tambm foi a soma desses materiais a principal fonte de informao para
reconstituir o que eu assumi como sendo a agenda pblica dos presidentes da
Repblica e dos ministros e ministra que ocuparam o principal cargo do
Ministrio de Minas e Energia naqueles perodos. Entre utilizar as agendas oficiais
dos governantes e reconstituir o que foi a agenda pblica dos mesmos, optei por
ter nesta ltima a principal referncia sobre as prioridades dos polticos
analisados. Essa escolha fundamentou-se no excesso de informaes formais
presentes nas agendas oficiais dispensveis a este estudo. Por sua vez, as
agendas
pblicas, reconstitudas
a partir da meno
aos presidentes
responsveis pelo Ministrio em seus diferentes perodos, indicam com maior

grau de fidedignidade quais eram os temas em que os polticos estavam
envolvidos e sobre quais questes vinham sendo pressionados.
Introduo
20
Apesar de partilhar da leitura de que as pesquisas em polticas pblicas ainda

esto por encontrar uma metodologia mais rigorosa para elevar a produo
cientfica dessa subrea da cincia poltica, a metodologia de pesquisa utilizada
nesta tese de doutoramento poder contribuir para que aspectos especficos das
polticas pblicas sejam estudados em maior profundidade, como o caso dos
processos de tomada de deciso, mas no ter a pretenso de estabelecer de
imediato um novo patamar metodolgico para estudos que focalizem esse eixo
temtico.
A opo por reconstituir a atmosfera poltica dos perodos estudados por meio da
anlise profunda e comparativa das matrias publicadas nos seis principais
jornais de circulao nacional no deixa de caracterizar este estudo como sendo
de ordem descritivo-exploratrio, at que outros sejam realizados a partir do
mesmo mtodo.
Embora o uso de entrevistas pudesse trazer informaes relevantes - e no
publicadas na grande imprensa -, a opo por no utiliz-las se deu para
minimizar o risco de os atores envolvidos terem descrito a histria de modo
excessivamente parcial, o que levaria o pesquisador, de maneira tambm parcial,
a estabelecer um distanciamento eqidistante entre as verses e os fatos.
Dessa forma, apesar do vis trazido pelo conjunto de empresas detentoras dos
meios de produo de jornais de circulao nacional, a anlise da quantidade de
matrias sobre determinados temas, assim como a comparao qualitativa
propiciada por diversas fontes, possibilitou a montagem de agendas pblicas
governamental e de deciso calcadas em um alto grau de fidedignidade com os
acontecimentos dos perodos estudados.
A partir das informaes adquiridas, ambos os casos foram analisados segundo:
i) questes governamentais especficas do setor eltrico; ii) questes pertinentes
aos governos daqueles perodos; iii) reconstituio das agendas pblicas dos
presidentes da Repblica; iv) aspectos propositivos da agenda pblica dos
ministros e ministra; v) aspectos reativos da mesma agenda; vi) manifestaes
da opinio pblica relacionadas ao setor eltrico; vii) posicionamento da
Introduo
21
comunidade de especialistas do setor; viii) posio do Congresso Nacional em

relao aos dois temas e ix) concluses.
A sistematizao das informaes nesses segmentos reflete a inteno de
analisar as correntes: poltica (itens ii, iii, iv e viii), de problemas (itens i e v) e
de polticas pblicas (itens iv e vii). A explicao do por que um determinado
tema ocupa espao na agenda de governo deriva das anlises sobre as correntes
polticas e de polticas pblicas. A elevao desse mesmo tema para a agenda de
deciso se observa a partir da adequao das alternativas apresentadas na
corrente de polticas pblicas.
A importncia em realizar essas anlises justifica-se pela necessidade em
responder a uma das principais questes desta tese: quais so as possibilidades
existentes para que atores externos ao ncleo de deciso temtico tenham
influncia na escolha de alternativas? Para se obter uma resposta, foi preciso
desconstruir o processo de formao de agenda governamental e de agenda de
deciso, uma vez que para compreender os limites impostos por determinados
atores foi foroso entender a dinmica de funcionamento dessas agendas.
Portanto, a anlise emprica dos dados se deu, inicialmente, a partir das
ponderaes relativas formao da agenda governamental. As dvidas a serem
esclarecidas versavam sobre os temas que ocupavam a agenda do presidente da
Repblica em relao ao setor energtico, assim como sobre as prioridades
definidas pelos seus ministros de minas e energia. Alm desses atores, as
manifestaes do parlamento brasileiro referentes ao setor energtico tambm
foram analisadas, com a perspectiva de localizar algum tipo de influncia na
agenda de governo. Esses trs atores polticos presidente, ministros e
parlamentares - em funo de sua elevada visibilidade pblica, exercem uma
posio de destaque na formao da pauta de temas que sero tratados pelo
governo. De similar relevncia, porm trazendo implicaes de outro tipo, o
posicionamento de setores da sociedade civil, que em geral so motivados por
acontecimentos externos, tambm serviu de insumo para as concluses que sero
a seguir apresentadas.
Introduo
22
O papel desempenhado pelos especialistas foi analisado vis a vis a sua capacidade
de influenciar as alternativas escolhidas durante os processos decisrios. Ator de
menor visibilidade relativa, os especialistas acadmicos, burocracia, grupos de
interesse etc. tendem a exercer um papel de maior relevncia durante os
processos de elaborao e escolha de alternativas do que nos de formao da
agenda propriamente dita. A despeito da importncia de diversas outras
interrogativas, esta tese tem como foco compreender as possibilidades existentes
para que os atores externos ao ncleo decisrio possam influenciar as
alternativas que so escolhidas.
As anlises referentes aos perodos de 1998 a 2001 e de 2003 e 2004 permitiram
ampliar a leitura sobre o papel desempenhado por diversos atores polticos, seja
na elevao de temas agenda ou na construo de alternativas a serem
adotadas no processo. Os casos estudados foram selecionados de tal forma a
possibilitar o contato com uma situao de governo fortemente influenciada pela
conjuntura sociopoltica, assim como, no segundo caso, de relativa tranqilidade
em relao ao apelo social.
A partir dos estudos de caso ser possvel testar a hiptese de Paul Sabatier
(1993), e por mim compartilhada, de que aspectos centrais de uma poltica no
so alterados enquanto a coalizo dominante que a instituiu estiver no poder
ainda que aspectos secundrios possam vir a ser alterados durante esse perodo.
Relacionando essa hiptese aos casos empricos desta tese, essa afirmao ser
vinculada aos aspectos centrais da poltica de gerao de energia eltrica entre
os anos de 1998 e 2001. Assim, esta tese ter como hiptese que apesar de o
tema ter entrado na agenda e da comunidade de especialistas ter criado polticas
alternativas, o processo decisrio institudo no alterou os aspectos centrais da
poltica de gerao de energia eltrica entre os referidos anos, porque, neste
perodo, no houve alteraes significativas na coalizo dominante que ocupava
o poder.
De forma similar, o processo decisrio institudo no governo do presidente Luiz

Incio Lula da Silva confirma essa hiptese, uma vez que a coalizo que exerceu
o poder entre os anos de 2003 e 2004 instituiu um processo decisrio que esteve
Introduo
23
aberto a sugestes de alternativas, desde que no implicassem em alteraes

nos aspectos centrais da poltica formulada por aquele governo.
To importante quanto introduzir os principais aspectos a serem tratados neste

estudo est o fato de explicitar quais no so os objetivos desta tese.
Em primeiro lugar, fundamental observar que em momento algum haver
qualquer tipo de avaliao sobre a eficcia das alternativas escolhidas pelos
governantes. Para esta tese, a deciso que fora sustentada pelo governo no
carrega
consigo
mritos
ou
desaprovaes.
Os
fundamentos
tericos
metodolgicos utilizados para analisar os dados coletados no se originam no

conhecimento do setor energtico e tampouco aprofundam suas questes
especficas e a interface entre seus subsistemas.
Esta tese no tem a inteno de inferir se as decises de alguns atores, sejam
eles governamentais ou no governamentais, so mais adequadas do que outras.
No se pode esperar deste estudo a apresentao de anlises que colaborem
com o desenvolvimento de polticas pblicas especficas do setor eltrico. O
dilogo aqui pretendido com o campo da cincia poltica e da administrao
pblica. A realizao de estudos de caso justifica-se em funo da coleta de
dados empricos sobre o processo decisrio, sendo o setor eltrico, neste caso,
um meio para aprofundar a compreenso do processo de tomada de deciso
governamental e a sua vulnerabilidade frente influncia de grupos externos ao
ncleo decisrio de determinada poltica.
Um segundo aspecto que deve ser realado refere-se ao no tratamento das
causas da crise de abastecimento de energia eltrica ocorrida em 2001. Por se
caracterizar como o maior desajuste entre oferta e demanda dos ltimos
cinqenta anos (SANTOS, 2002), a crise energtica foi vastamente analisada e
debatida pelos poderes executivo e legislativo. Academia, setor privado, partidos
polticos e organizaes da sociedade civil tambm emitiram pareceres a respeito
das causas e possveis conseqncias da crise. A imprensa, alm de registrar o
debate, desempenhou papel investigativo sobre as responsabilidades dos
Introduo
24
agentes envolvidos. Esta tese, por sua vez, no se dedica ao estudo sobre as
causas desse acontecimento histrico. Conforme mencionado, os estudos de caso
dos anos 1998-2001 e 2003-2004 sero utilizados em funo de um teste de
hiptese sobre a capacidade de atores externos ao ncleo decisrio influenciar as
alternativas escolhidas pelos governantes.
Por fim, devo aclarar que no entrarei no debate sobre o modelo de governana
estabelecido nos governos Cardoso e Lula da Silva. Embora esse tema surja
como um dos insumos para anlises referentes forma de os ministrios
estabelecerem relaes com os demais atores interessados no tema eltrico, este
no ser o espao mais adequado para inferir se os governos deveriam ter agido
de um modo ou de outro.
No tocante a uma agenda futura de pesquisa para a academia e think tanks, os
principais temas que mereceriam constitu-la estaro sendo destacados ao longo
do texto por meio de notas de rodap. A ttulo de ilustrao, temas como o
funcionamento da Presidncia da Repblica brasileira, a gesto do risco nas
polticas pblicas, o aprofundamento de estudos que equacionem idias e
interesses
nos processos
decisrios, a lgica do processo decisrio em
organizaes no governamentais etc. ainda esto em fase de adquirir maior

densidade acadmica.
Por fim, mas seguramente no menos importante, saliento que as discusses
sobre processos de tomada de deciso, com a particularidade de observar o grau
de influncia que organizaes externas ao ncleo decisrio pr-estabelecido tm
sobre as alternativas escolhidas, sero realizadas em cinco outras sees, alm
desta introduo e das referncias bibliogrficas.
No primeiro captulo apresento as principais escolas e referncias tericas
utilizadas nesta tese. No que tange relao de um estudo sobre processo
decisrio e a cincia poltica, exporei os enfoques, particularidades e implicaes
das trs escolas que fazem parte do neo-institucionalismo, quais sejam,
institucionalismo histrico, escolha racional e sociolgico (HALL e TAYLOR, 2003).
Por sua vez, a relao entre os processos decisrios e a administrao pblica
ser realizada por meio das teorias que enfatizam a leitura das polticas pblicas
Introduo
25
segundo seu ciclo de vida. Isto , esta tese privilegia as leituras processuais das
polticas pblicas, frente s anlises temticas. Por fim, analiso algumas teorias
especializadas em compreender as particularidades das diferentes fases dos
processos decisrios aqui abordadas. Especificamente, as sees 1.3 e 1.4 iro
detalhar os elementos constitutivos das fases de formao, elaborao e escolha
de alternativas. Nessas duas ltimas sees do captulo, sero apresentadas as
teorias de John Kingdon (1995) e Paul Sabatier (1993), ambas partilham um
forte vnculo com o institucionalismo histrico e sero importantes referncias
para esta tese. Em sntese, o primeiro captulo contextualizar as teorias
voltadas especificamente para a compreenso dos processos decisrios no
universo da cincia poltica e da administrao pblica.
O foco do captulo dois ser a produo brasileira especializada em analisar os
processos de tomada de deciso. Nele destaco o peso que os estudos
relacionados s instituies do sistema poltico brasileiro tm nas anlises dos
processos decisrios. Ser apresentada a forma como os estudos sobre
processos de tomada de deciso so vinculados s resultantes de um jogo de
interesses entre atores sociopolticos ou relacionados ao jogo (no)cooperativo
dos entes da federao. Tal vnculo com reas de grande densidade acadmica,
somado fragilidade metodolgica dos estudos de polticas pblicas (MELLO,
1999; SOUZA, 2003; ARRETCHE, 2003; REIS, 2003), tende a ocultar as
singularidades dos processos decisrios, sobretudo os de formao de agenda e
de escolha de alternativas, objetos centrais desta tese. Por outro lado, em que
pese a existncia de um vcio de origem, nesse captulo destaca-se a produo
acadmica de alguns tericos da realidade brasileira interessados em explicar
quais fatores intrnsecos ao ciclo dinmico das polticas pblicas compem os
processos decisrios.
As anlises sobre os processos decisrios e as influncias de atores no
pertencentes ao ncleo central de deciso sero realizadas nos captulos trs e
quatro desta tese. Com o objetivo de contextualizar os processos aqui
estudados, o captulo trs se inicia com dados comparativos da matriz energtica
e eltrica brasileira frente ao contexto internacional. Em seguida, realizo um
resgate histrico do setor eltrico brasileiro, desde o incio de sua operao no
final do sculo XIX at o incio do governo Cardoso, em 1995. Por meio desse
Introduo
26
resgate ser possvel ter a dimenso da complexidade do setor e as alternativas

escolhidas por outros governantes para garantir a ampliao do parque eltrico,
tendo em vista a participao do setor pblico ou privado no desenvolvimento do
sistema como um todo. Essas informaes serviro como referncia para os dois
casos estudados.
A partir da opo metodolgica de fazer uma anlise do ponto de vista das
correntes de problemas, de polticas pblicas e da poltica propriamente dita,
sero apresentados dados e concluses sobre as dinmicas compreendidas entre
os anos de 1998 a 2001 e no binio 2003-2004. As dinmica e influncia no
processo decisrio para gerao de nova energia eltrica no governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso sero apresentadas no captulo trs, ao
passo que o processo decisrio que resultou na criao do novo modelo do setor
no governo Lula ser apresentado no captulo quatro. Esses dois captulos,
portanto, mostram a anlise e as concluses dos estudos de caso do setor
eltrico.
O ltimo captulo traz as concluses sobre os estudos realizados, luz da teoria
apresentada no primeiro captulo. Aps reconstituir as razes que levam um
tema a ser tratado por um governo, em determinado momento histrico, essa
ltima seo ter como foco o questionamento sobre o grau de influncia das
organizaes no pertencentes ao ncleo de deciso estabelecido pelo governo
na escolha das alternativas da poltica pblica. O objetivo da concluso ser o de
analisar a adequao da hiptese lanada por este estudo, ou seja, analisar se
de fato a afirmativa de que aspectos centrais de uma poltica no so alterados
enquanto a coalizo dominante que a instituiu estiver no poder ainda que
aspectos secundrios possam vir a ser alterados durante esse perodo e se ela
se sustenta ao longo da anlise sobre duas situaes reais de governos em ao.
Ao fim desta tese, espero contribuir com os estudiosos das cincias sociais e da
administrao pblica interessados em analisar a dinmica dos processos
decisrios governamentais como um todo, mas em particular com aqueles que
buscam analisar os processos de formao de agenda e de escolha de
alternativas para as polticas pblicas. Creio que, assim, os estudos sobre
processos decisrios podero se tornar menos dependentes das anlises
Introduo
27
puramente centradas no jogo de interesses dos atores sociopolticos e que

variveis como idias e tempo poltico sejam consideradas, por sua vez, como
parte dessa dinmica poltica. Espero, portanto, que esta tese sirva como um
tmido sendero luminoso de um processo poltico que no deveria ser
considerado uma caixa-preta.
Cap. 1 Estado, Polticas Pblicas e Processo Decisrio
28
1. Estado, Polticas Pblicas e Processo Decisrio
Apesar de as polticas pblicas serem consideradas uma subrea da cincia

poltica, a relao entre essas duas disciplinas no tem sido estabelecida de
maneira direta e tampouco tem gerado consenso na comunidade de especialistas
quanto s fronteiras de anlise de cada um desses campos de conhecimento.
Parte da dificuldade em estabelecer um vnculo mais direto entre reas afins
creditada origem da poltica pblica como rea de conhecimento nos Estados
Unidos, pas que no dispunha da mesma tradio europia na anlise sobre o
Estado e as suas instituies. Segundo Celina Souza, nos Estados Unidos [...] a
rea surge no mundo acadmico sem estabelecer relaes com as bases tericas
sobre o papel do Estado, passando direto para a nfase nos estudos sobre a ao
dos governos (SOUZA, 2006, p.22).
Esse atalho implicou em uma autonomia na produo de conhecimento na rea
de polticas pblicas, sobretudo quando se busca estabelecer uma correlao
entre a rea e as relaes de poder estabelecidas entre Estado e sociedade. No
se trata de uma autonomia que tenha como resultado a ausncia do Estado nas
anlises sobre os processos de formulao de polticas pblicas, mas sim de
anlises que prescindem das escolas de pensamento que compem o arcabouo
terico dos cientistas polticos estudiosos da teoria do Estado.
Neste captulo me proponho a identificar as escolas de pensamento que mantm
interface com as teorias aqui utilizadas para analisar a formao de agenda, a
elaborao e a escolha de alternativas, ou seja, para analisar as particularidades
dos processos decisrios. Porm, no existe aqui a pretenso de construir a
relao entre poltica pblica e as teorias do Estado, a qual no foi estabelecida
em sua origem; a inteno nica e exclusivamente mapear as constelaes que
serviro de referncia permanente para este estudo.
De acordo com a teoria de Max Weber, em A objetividade do conhecimento nas
cincias sociais, o que ser apresentado neste captulo ser o conjunto de
29
conexes causais concretas que fazem sentindo a este estudo sociopoltico 1 .

Tratarei, na seo 1.1, de situar as teorias relacionadas diretamente aos
processos decisrios com a produo da cincia poltica, especialmente em
relao teoria do neo-institucionalismo histrico. Em seguida, na seo 1.2,
sero apresentados os estudos direcionados compreenso das polticas pblicas
enquanto processos polticos. Por fim, nas demais sees deste captulo sero
apresentadas as abordagens tericas diretamente relacionadas compreenso
das particularidades dos processos decisrios, especificamente no que tange s
fases de formao de agenda, elaborao e escolha de alternativas.
As anlises sobre os processos decisrios so na sua origem parte integrante dos
estudos sobre polticas pblicas, uma vez que nos governos decide-se sobre
projetos, programas e polticas. Nesse sentido, a construo de uma interface
entre as teorias que abordam o papel desempenhado pelas instituies e atores
polticos na reproduo das relaes de poder, por um lado, e o processo de
formulao de polticas pblicas, por outro, justifica-se em funo da trade aqui
construda entre processo decisrio, administrao pblica e cincia poltica.
So muitas as definies de polticas pblicas e no convm neste espao
levantar similaridades entre elas, alm do fato de que as polticas pblicas
afetam profundamente a vida cotidiana de todos os indivduos em sociedade
(THEODOULOU e CAHN, 1995, p.1). Mais pela abrangncia do que pelo consenso
gerado frente a outros acadmicos, as definies de Thomas Dye (1984) e
Harold Lasswell (1988) serviro para ilustrar a amplitude do conceito de poltica
pblica utilizada nesta tese. Segundo Dye, em Understanding Public Police,
polticas pblicas devem ser consideradas tanto em funo do que o governo
realiza como em relao quilo que deixou de realizar, uma vez que suas aes e
inatividade so igualmente relevantes. Para esse autor, o estudo das polticas
pblicas deve obter respostas para as seguintes formulaes: o que o governo
faz, por que eles optam por isso e qual diferena isso traz2. Tambm de forma
De acordo com o pensamento de Weber, [] nem se quer se pode pensar a mera descrio exaustiva do
mais nfimo fragmento da realidade. Pois o nmero e a natureza das causas que determinaram qualquer
acontecimento individual so sempre infinitos [...] (WEBER, 1989, p. 94, itlico no original).
2
Originalmente, o autor escreveu: Policy Analysis: What governments do, Why they do it, and What difference
it makes (DYE, 1978).
30
abrangente, Lasswell induzia os estudos de polticas pblicas por meio da

inquietao quem obtm o qu, quando e como3.
De forma correlata a essas definies, derivam, naturalmente, a indagao sobre
qual o papel do Estado na definio e implantao das polticas pblicas
(SOUZA, 2006, p. 26) e a afirmao de que no se pode desassociar poltica de
polticas pblicas (THEODOULOU e CAHN, 1995). Assim, as negociaes polticas
e o Estado, seja este por meio de suas instituies em geral, ou por meio dos
governos em particular, so elementos essncias para compreender os processos
de gnese e implantao de uma poltica pblica. Para esses dois campos
poltica e Estado - sero apresentados, a seguir, os parmetros tericos que
modelam as prximas anlises.
1.1 Instituies, Atores Polticos e Histria
A ampla aceitao da teoria neo-institucionalista na cincia poltica brasileira

contempornea contribui para identificar um campo de referncia terica para
esta tese. Entretanto, como poder ser observado mais adiante, muito alm da
automtica reproduo de uma linha terica de ampla aceitao, so os
conceitos de atores e instituio, somados noo de histria, que viabilizam a
compreenso apurada das anlises empricas aqui realizadas. So os atores que
concretamente
fazem
poltica
condicionados,
verdade,
por
constrangimentos legais, sociais e polticos - e so as instituies os elementos

constitutivos
do
Estado.
Como
fora
alertado
anteriormente,
esses
dois
parmetros tericos fazem parte recorrente das anlises sobre as polticas

pblicas, em geral; e formao de agenda e processo decisrio, em particular.
Hall e Taylor (2003) afirmam que a teoria neo-institucionalista vive uma situao
paradoxal ao abrigar pelo menos trs escolas de pensamento que tm as
instituies como objeto analtico para fundamentar resultados de fenmenos
sociais e polticos, mas que divergem nas ponderaes realizadas e, o mais
3
O ttulo original de sua obra, publicada em 1936, com nova edio em 1988, Politics: Who gets what, when
and how.
31
grave, raramente se utilizam das mesmas referncias bibliogrficas (p. 194).

Assim, por ser composta pelo institucionalismo histrico, institucionalismo da
escolha racional e institucionalismo sociolgico, mtodos de anlises que
concretizam o paradoxo anunciado, essa teoria no deveria ser considerada uma
corrente de pensamento unificada.
Uma vez que o objetivo desta seo em nada se assemelha busca por
consensos entre os tericos neo-institucionalistas
, farei uso apenas das
caractersticas anunciadas para cada uma dessas escolas, a fim de ilustrar a

relevncia das instituies e dos atores polticos como ferramentas de anlises
para as polticas pblicas, com nfase nas contribuies do institucionalismo
histrico.
Um dos pontos destacados pelo institucionalismo histrico relaciona-se
capacidade que a organizao institucional tem para filtrar e modelar o
comportamento coletivo. Por conseguinte, os resultados observados nas esferas
social, poltica e econmica so decisivamente impactados pelas instituies
polticas nacionais executiva, legislativa ou do poder judicirio. Tais instituies
entendidas como procedimentos, protocolos, normas e convenes oficiais e
oficiosas inerentes estrutura organizacional da comunidade poltica ou da
economia poltica (HALL e TAYLOR, 2003, p. 196) se apresentam de maneira
formal, por meio dos estatutos, convenes, regras pr-estabelecidas etc., ou
por meio da informalidade presente nas relaes entre pessoas ou instituies,
esses seriam os casos dos acordos no escritos, porm respeitados entre as
organizaes.
Deriva da forte capacidade das instituies influenciarem as expectativas dos
atores, um tipo de garantia de comportamento. possvel inferir que existe um
trade-off entre perda de grau de liberdade do indivduo e aquisio da
capacidade de saber previamente, em linhas gerais, qual ser o comportamento
do outro. As instituies antecipam cenrios uma vez que as suas regras,
convenes etc. apontam resultados sem nem mesmo a ao geradora iniciar o
Ver, por exemplo, Steinmo et al., Structuring Politics. Historical Institucionalism in Comparative Analysis.
Cambridge University Press, 1992; Calvert, The Rational Choice Theory of Social Institutions, em J. S. Banks
e E. A Hanushek (ed.) Modern Political Economy. Cambridge University Press, 1995, pp. 216-266 apud Hall e
Taylor.
32
processo. Os atores so, inclusive, constrangidos pelas conseqncias que

podem ocorrer, o que faz com que eles prprios refaam os seus clculos
estratgicos. De forma indireta, portanto, as expectativas dos indivduos tambm
so afetadas pelas instituies.
Caberia indagar por que os chamados atores toleram e perpetuam as
instituies. Desde um enfoque de clculo (partilhado pela escolha racional), a
resposta se relaciona compensao supracitada, uma vez que os indivduos
aderem a esses modelos de comportamento porque o indivduo perder mais ao
evit-los do que ao aderir a eles (HALL e TAYLOR, 2003, p. 198-9). Por outro
lado, segundo o enfoque cultural, a resposta vincula-se s prticas e costumes,
isto , grande parte das instituies tolerada porque sequer so objeto de
questionamento, tamanho o costume de lidar com elas.
A primeira razo exposta para a permanncia das instituies abre um campo de

dilogo com a teoria de equilbrio de Nash, que aponta para dilemas do tipo do
prisioneiro. Assim, os pontos de equilbrio alcanados pelos indivduos ou grupos
no refletem necessariamente a otimizao das preferncias, mas sim um
momento em que os atores se sentem confortveis com a situao.
Por outro lado, a segunda razo explicita o comportamento rotineiro dos

indivduos como amlgama das condies necessrias para a existncia das
instituies.
Interpretao
da
ao
viso
de
mundo
so
elementos
considerados essenciais para que os indivduos vejam sentido na existncia de

mediaes entre eles e as estruturas sociais. Esse enfoque cultural considerado
um dos fundamentos do institucionalismo sociolgico.
Assim, no que toca relao entre instituies e comportamentos individuais, o

que traz singularidade ao institucionalismo histrico frente s demais escolas a
mescla explicativa, que abarca um enfoque de clculo estratgico de tipo
instrumental
com
enfoque
cultural,
privilegiado
pelo
institucionalismo
sociolgico. THRET (2003), ao citar Immergut (1996), sintetiza essa passagem

ao afirmar que
33
os atores calculariam com base em seus interesses, mas ao

mesmo tempo possuiriam diferentes vises de mundo,
correspondentes s suas posies e contextos sociais
conseqentemente, os interesses no seriam dados, como as
preferncias no institucionalismo da escolha racional, mas
construdos politicamente (Immergut, 1996).
Segundo Hall e Taylor (2003), os tericos do institucionalismo histrico

compreendem que as instituies repartem poder de maneira desigual entre os
grupos sociais. Essa seria uma caracterstica fundamental dessa teoria, isto , a
ateno dada s relaes de poder na sociedade e como esse poder partilhado
de forma assimtrica. No caso especfico desta tese, poder-se- observar que,
para se ter acesso ao ncleo de deciso, necessrio demonstrar alguns tipos de
habilidades e concordncias; caso contrrio, os governos se apropriam de
informaes, mas no alteram o curso da poltica desenvolvida. A forma como o
governo cede espao para a participao nos processos decisrios confirma a
tese do institucionalismo histrico a respeito do poder assimtrico perpassar as
relaes sociopolticas.
Com forte presena nas anlises empricas desta tese, uma ltima caracterstica
a ser destacada do institucionalismo histrico o aceite dado a outros fatores,
alm
das
instituies
socioeconmico
de
por
difuso
exemplo,
das
idias
o
-,
desenvolvimento
como
histrico,
co-responsveis
pelas
transformaes sociopolticas. A ausncia de qualquer tipo de determinismo

poltico pode ser explicada por fatores histricos, econmicos e cognitivos. O
conceito de causalidade social dependente da trajetria percorrida, path
dependent (HALL e TAYLOR, 2003, p. 200), introduz no institucionalismo
histrico a idia de que o caminho percorrido pelo Estado e sociedade
influenciar o resultado das polticas implantadas. Essa prerrogativa seria vlida
tanto para o desenvolvimento das prprias instituies, como para o campo das
idias ou desenvolvimento socioeconmico. Isso porque as decises passadas
influenciam as que sero tomadas no futuro (p.201).
A permisso trazida pelo institucionalismo histrico para que outros fatores
componham a matriz explicativa dos fenmenos polticos no referendada pelo
institucionalismo da escolha racional. Com foco central na diminuio dos custos
de transao e incertezas, essa escola de pensamento considera que as
34
instituies, por meio de suas regras e procedimentos, possuem um papel

fundamental para a ao coletiva 5 . Alm de viabilizar a existncia de acordos
coletivos, as instituies tambm so responsveis por criar estmulos para que
os atores faam parte do jogo, assim como por oferecer informaes que
reduzam as incertezas em relao ao comportamento dos demais jogadores.
fundamental ressaltar que, para essa teoria, o comportamento do ator
determinado no
por foras histricas
impessoais, mas por um clculo
estratgico (HALL e TAYLOR, 2003, p. 206).

Segundo Hall e Taylor (2003), o institucionalismo da escolha racional, quando
comparado ao institucionalismo histrico, detalha com mais preciso o papel do
ator individual imerso no sistema poltico 6 . A escolha racional assume que os
atores sociais buscam maximizar suas curvas de utilidade, em funo da
satisfao mxima de suas preferncias. Outro aspecto relacionado diretamente
aos atores refere-se ao fato de que os tericos da escolha racional consideram a
vida poltica como uma srie de dilemas da ao coletiva (p. 205). O dilema se
instala no momento em que os agentes devem decidir entre maximizar as suas
preferncias ou manter o equilbrio instalado. Um momento de equilbrio
caracteriza-se quando nenhum agente (organizao) tem estmulo para alterar as
regras formais e informais (instituies) sob as quais a sociedade opera (NORTH,
1990, p. 86). Trata-se de uma referncia semelhante apontada para o
institucionalismo histrico, porm sem a flexibilidade para adotar outros fatores
explicativos que no sejam vinculados racionalidade dos atores. Embora o
institucionalismo da escolha racional tambm compartilhe do conceito de path
dependence, este tem sido vinculado mais s explicaes sobre como solues
ineficientes podem persistir ao longo do tempo (GALA, 2003, pp. 102-103), do
que propriamente sobre a relao entre instituies e indivduos. Pois
justamente o papel secundrio dado a outros fatores explicativos dos resultados
polticos, que no a ao racional, e a ausncia da perspectiva de distribuio de
poder assimtrico na sociedade os principais pontos de discordncia entre os
pressupostos dessa escola e as anlises que sero por mim desenvolvidas.
5
O institucionalismo da escolha racional surgiu no contexto do estudo de comportamentos no interior do

Congresso dos Estados Unidos. A motivao desses estudos est em compreender como os regulamentos
internos do Congresso afetam os interesses dos parlamentares. Uma das principais referncias para esse tema
o estudo de Riker Implications from de Disequilibrium of Majority Rule for the Study of Institutions,
American Political Science Review, 74, 1980, pp. 432-447.
6
Bryan D. Jones expe os princpios da racionalidade limitada, utilizada pela teoria da escolha racional, em seu
artigo Bounded Racionality and Political Science: Lessons from Public Administration and Public Police.
35
As anlises realizadas pelo institucionalismo sociolgico fundamentam-se a partir

do enfoque cultural. As aes dos indivduos respondem s expectativas do
outro, mas no no sentido apontado pela escolha racional. O nexo causal
agregado
pelo
institucionalismo
sociolgico
explica
racionalidade
das
instituies e conseqentemente dos indivduos a partir dos valores, smbolos

e da legitimidade sociopoltica a serem reproduzidos. Deriva desse raciocnio que
instituies, sim, modelam a ao dos indivduos, porm mais em funo de
aspectos culturais construdos ao longo de sua histria do que pela racionalidade
maximizadora de preferncias materiais. Nesse sentido, a ao individual estaria
estreitamente ligada interpretao (HALL e TAYLOR, 2003). Nesse aspecto, a
confluncia de percepes dos tericos dessa escola com os antroplogos
praticamente total.
Porm, o estudo emprico a seguir apresentado no tem como foco o
comportamento
de
uma
instituio
especfica,
recorte
metodolgico
que
usufruiria mais diretamente das contribuies do institucionalismo sociolgico.

Caberia saber, portanto, de que forma essa escola de pensamento explica a
dinmica dos processos decisrios, especificamente dos processos de criao e
disseminao das instituies. Segundo Hall e Taylor, o isomorfismo institucional
explicaria parte dos processos de tomada de deciso. As organizaes adotam
com freqncia uma nova prtica institucional em funo da necessidade de
reforar a sua legitimidade social (2003, p. 211). Assim, organizaes tomam
iniciativas porque as atmosferas social e poltica tm expectativas sobre o seu
comportamento, e no necessariamente em funo das maximizao de sua
eficincia.
De fato, assim como foi adotado por tericos mais diretamente ligados s
polticas pblicas, como o caso de John Kingdon (1995), o isomorfismo
institucional
constitui-se
como
uma
poderosa
estratgia
nos
processos
decisrios. A ocorrncia de algum precedente poltico exitoso em determinado

setor induz alteraes do mesmo tipo em reas adjacentes. O processo de
desregulamentao de setores produtivos no mundo foi influenciado por casos
bem sucedidos em algumas regies do planeta. Atores interessados em
maximizar suas preferncias observam a oportunidade de transferir resultados
de um setor para outro, em funo de uma atmosfera criada na sociedade sobre
36
o que deve ser feito. Agregaria que, nesses casos, a verossimilhana se desloca
dos
resultados
empricos
observados,
no
importando
saber
se
verdadeiramente os resultados prometidos sero alcanados. A predisposio de

setores sociais aceitarem mudanas nos rumos de uma poltica se apresenta
como uma janela de oportunidade para que grupos maximizem seus interesses7.
Embora o enfoque cultural apresentado pelo institucionalismo sociolgico
contribua para o entendimento do impacto trazido pelas instituies no
comportamento dos indivduos, as anlises realizadas nesta tese no dispensam
a
vertente
explorada
pela
escola
da
escolha
racional,
que
enfatiza
comportamento racional dos atores direcionados maximizao de seus

interesses. Um dos estudos de caso mostrados nesta tese identifica o
comportamento dos agentes do setor privado como sendo preponderantemente
guiados para maximizarem os seus interesses materiais. Alm dessa divergncia,
a concordncia que tenho com a distribuio assimtrica de poder na sociedade elemento fundamental para compreender o porqu de algumas organizaes
lograrem influenciar certas questes dos processos decisrios e no outras -, me
afasta de elementos inerentes ao institucionalismo sociolgico.
Portanto, conforme exposto, nos processos de formao de agenda e tomada de
deciso, considero que as instituies e os atores polticos desempenhem papis
fundamentais na intermediao de conflitos e interesses. Tais reflexes situam
esta tese em um territrio de valorizao da relao assimtrica de poder, na
aceitao de que os resultados so influenciados por contingncias sociais e
polticas, na recusa ao exclusivismo racional ou culturalista para explicar os
comportamentos e no entendimento de que o Estado, seja em funo dos
governos ou de outras instituies, participa do jogo poltico e detm interesses
prprios, que no necessariamente condizem com as vontades e interesses da
classe detentora dos meios de produo.
Para mais detalhes sobre o isomorfismo institucional, ver Kingdon (1995), Occurrence of windows, em
especial as sesses que tratam sobre spillovers (pp. 190 195).
37
1.2 Ciclo Dinmico das Polticas Pblicas
A partir das inferncias apresentadas por Barbara Nelson (1998), os estudos das
polticas pblicas podem ser divididos em duas vertentes. A primeira delas,
responsvel por analisar temas de polticas pblicas, tem se firmado com o lcus
de especialistas nas reas de sade, educao, finanas pblicas, transportes
entre outras. Tratam-se dos estudos temticos, em que a poltica pblica
analisada segundo sua eficcia e efetividade. Diferentes polticas implicam em
diferentes relacionamentos entre indivduos, grupos e o Estado. A questo de
fundo saber o nexo causal entre o tipo de problemas e as formas de solucionlos.
A segunda vertente engloba os estudos que realizam anlises processuais, isto ,
no se trata de aprofundar o estudo sobre um determinado tema, mas, sim, de
compreender o processo em que gestores pblicos se baseiam para formular,
implantar e avaliar as suas polticas. Tais estudos realizam anlises processuais,
admitindo que a poltica pblica perpassa por um ciclo de formao de agenda,
formulao de alternativas, processo decisrio, implementao e avaliao.
Essa forma de compreender a insero dos estudos das polticas pblica no
defende uma clivagem entre as anlises temticas e processuais. Ao contrrio,
seja em uma vertente ou em outra usual observar que, por exemplo, as
polticas pblicas da rea de educao esto sendo debatidas segundo a sua
formulao, implantao ou avaliao; ou ainda, de maneira correlata, que
anlises do ciclo das polticas pblicas tambm podem estar calcadas em
problemas especficos.
Em relao s duas vertentes mencionadas, esta tese ter como campo terico
de dilogo os estudos das polticas pblicas que privilegiam a anlise de seu ciclo
de vida. Nesse sentido, torna-se relevante explicitar que, ainda segundo Barbara
Nelson (1998, p. 3), as fases do ciclo de uma poltica pblica tm sido definidas
segundo o conjunto de atividades relacionadas resoluo de um determinado
problema. A primeira definio sobre o processo de uma poltica pblica,
realizada por John Dewey (apud Nelson 2006, p.3), dividiu as etapas de seu ciclo
em: senso de perplexidade, definio do problema, formulao de alternativas
38
para a sua soluo, anlise de suas implicaes e experimentao da escolha

realizada. Da mesma forma, na dcada de 1980, Garry Brewer e Peter deLeon
(1983, pp. 9, 17-2; apud Nelson 1998) nomearam seis estgios de uma poltica
pblica, a saber: iniciao, estimao, seleo, implementao, avaliao e
terminao. Em outras oportunidades, os estgios de uma poltica foram
denominados como: reconhecimento do problema, propostas para solucion-los,
escolha da soluo, implementao da soluo e monitoramento dos resultados.
Apesar das diferenas semnticas e, em poucos casos, conceituais, em linhas
gerais, os acadmicos que se dedicam ao ciclo das polticas pblicas buscam
explicitar os momentos de diagnstico, formulao, implantao e avaliao.
Debora Stone, em Policy Paradoxes and Political Reason, ao advogar a favor da
tese de que o processo poltico na sua essncia um processo de luta pelas
idias, questiona as concluses das anlises que compartimentalizam as fases de
uma poltica. Stone ilumina a dinmica do jogo poltico, uma vez que ressalta a
impossibilidade de predefinir critrios de classificao, fronteiras de categorias,
assim como os ideais que guiam a maneira como as pessoas se comportam.
Segundo a autora, todos esses conceitos esto constantemente em disputa.
Para adicionar relevantes informaes sobre o ciclo das polticas pblicas,
Graham Allison (1999), um dos autores pioneiros na tentativa de explicar o
ambiente poltico vivido por um governo em nvel nacional, advoga que h trs
modelos conceituais que explicam o processo pr-decisrio, ou melhor, seguindo
os termos apresentados acima, os processos de formao da agenda e de
escolha das alternativas. O primeiro est baseado na ao racional. Nesse tipo de
anlise, conceitos como metas e objetivos devem ser explorados a partir da
suposio de que existe um governo unitrio, protagonista da ao. Uma vez que
as informaes para descrever o funcionamento interno de um governo no so
de fcil acesso, a maioria das anlises sobre seu comportamento se apropria
desse modelo. Assim, o governo tomado como um ator racional, sua agenda
governamental e de deciso se inserem nesse ambiente. A pergunta pertinente
nesse contexto : quais as razes das escolhas feitas pelo governo? Sabe-se que
este sempre procura valorizar seus objetivos e agir tendo como referncia
ameaas e oportunidades. Para a anlise em questo, importante indagar se o
39
governo est buscando maximizar o seu poder, minimizar as ameaas, agir

estrategicamente para garantir a sua sobrevivncia etc. (LINDBLOM, 1981)8.
Um modelo alternativo a esse se baseia na teoria das organizaes. Nele, o
governo visto como uma organizao que possui lgica, capacidades, culturas e
procedimentos que influenciam suas decises. O que o modelo anterior
caracterizava como atos e escolhas so agora pensados como outputs de uma
organizao, que funciona segundo um padro de comportamento. O foco desse
segundo modelo est em saber quais so os componentes da referida
organizao e quais suas funes. Tambm interessa conhecer de que maneira
essas organizaes obtm informaes relevantes, assim como, a partir das
informaes coletadas, saber o modo pelo qual as opes viveis so definidas.
Em outras palavras, o conjunto de opes no depende somente da escolha
racional do ator; em algumas situaes, essa escolha tampouco relevante. Mais
do que isso, o modus operandi da organizao que ir apresentar as
possibilidades viveis.9
Por fim, o terceiro modelo apresentado refere-se poltica de governo. Nesse
caso, no se trata de escolha racional ou de outputs das organizaes, mas sim
de resultados de negociaes (bargaining) entre os atores envolvidos em
determinado assunto. Allison enfatiza o mundo da negociao poltica. O foco de
anlise desse modelo est no mapeamento dos atores envolvidos, em seu
desempenho, nos fatores que influenciam sua percepo e na leitura dos
procedimentos de acesso ao governo. Assim, a anlise atesta que a ao do
governo conseqncia da negociao com os atores envolvidos numa situao
especfica. No existe o ator unitrio (primeiro modelo), mas sim muitos atores
fazendo parte do jogo. Dessa forma, a deciso governamental resultante de
um processo poltico de negociao10.
No sentido oposto s afirmaes que se propem a encontrar a dominncia de
um modelo sobre o outro, Graham Allison sinaliza que os modelos por ele
apresentado so complementares. O Modelo I fixa o contexto mais amplo, os
8
Nos termos utilizados na seo anterior, Lindblom estaria relativizando a escolha racional instrumental voltada
para maximizar interesses materiais.
9
Este modelo ressalta as contribuies do institucionalismo sociolgico.
10
Esse modelo, assim como o institucionalismo histrico, se apropria dos elementos dos dois modelos
anteriores.
40
grandes padres nacionais e suas imagens compartilhadas. Dentro desse

contexto, o Modelo II ilumina as rotinas organizacionais que produzem as
informaes, opes e aes. J o modelo III foca nos indivduos que constituem
um governo e nas polticas e procedimentos pelos quais suas percepes e
preferncias conflitantes esto combinadas. Cada um, com efeito, serve como
um mecanismo de busca num esforo maior para identificar todos os fatores
causais significativos que determinam um resultado.
Uma releitura da teoria de Allison aponta para uma aproximao dos modelos
organizacional e de poltica governamental sob a denominao de modelo de
polticas burocrticas de tomada de deciso (bureaucratic politics model of
decision making). Rosati (1981) refere-se existncia de quatro pressupostos no
modelo de polticas burocrticas; entendido, a partir desse momento, como a
fuso dos modelos organizacional (que considera a burocracia e os dirigentes
polticos) e de poltica governamental (que alm dos rgos governamentais
inclui os demais atores afetados pelo processo decisrio). O primeiro pressuposto
diz respeito variedade de opinies no poder executivo sobre um mesmo tema.
Essas
opinies
refletem
diferentes
metas
objetivos
dos
indivduos
organizaes que compem um governo que, por sua vez, caracteriza-se por ser
um rgo depositrio de conflitos e divergncias em estado latente.
O segundo pressuposto relaciona-se ausncia de supremacia de qualquer
indivduo ou organizao dentro do governo. Essa observao no ignora a fora
que o presidente da Repblica possui, ao contrrio, admite ser provvel que ele
seja o mais poderoso de todos os atores. Entretanto, o autor pondera que o
presidente apenas um entre tantos outros participantes.
Uma das peculiaridades de um processo de tomada de deciso envolvendo o
presidente da Repblica o seu carter de negociao (bargaining). Esse terceiro
pressuposto pode ser entendido como um marco na cincia poltica. Rosati
(1981) menciona que alguns autores j haviam alertado para o fato de que em
governos a deciso final apresentada a resultante poltica de um processo de
negociao envolvendo vrios participantes. Mas foi Allison quem sedimentou
essa observao no estudo sobre a formulao da poltica externa nos Estados
Unidos durante a crise dos msseis cubanos. Pensar nas decises como
41
resultantes de processo de negociao poltica admitir que as escolhas

realizadas no so, por exemplo, as melhores solues para os problemas
existentes, mas sim a conseqncia de compromissos e negociaes.
Por fim, o quarto pressuposto do modelo de polticas burocrticas de tomada de
deciso est presente em muitos estudos da administrao pblica e governo,
trata-se da distncia existente entre o momento de elaborao de uma poltica e
a sua implantao. A conseqncia desse fato a variao entre o que foi
decidido e o que implantado.
Esses quatro pressupostos referem-se tanto estrutura quanto ao processo de
tomada de deciso. Um ambiente com mltiplos atores e interesses, sem
onipotncia por parte daqueles, caracteriza a estrutura de tomada de deciso do
modelo de polticas burocrticas. No artigo de Rosati, o fato da deciso a ser
tomada ser resultante de compromissos e negociaes, assim como a distncia
observada entre o que se decide e o que se implementa, atentam para a lgica
de negociao e para a dinmica do processo de tomada de deciso.
Os componentes de compromisso e negociao do ciclo da poltica, anterior
deciso propriamente dita, tambm foram analisados por Charles Lindblom, em
sua obra O Processo de Deciso Poltica. Segundo o autor, os governantes fazem
uso de quatro diferentes mecanismos para levar determinado tema para a
agenda de deciso: a persuaso, a ameaa, o intercmbio e a autoridade. Cada
uma dessas tcnicas ser utilizada para controlar os fluxos de informaes e de
pessoas ou o jogo do poder. A persuaso est vinculada ao convencimento que
um ator exerce sobre outro. A ameaa, ou seja, a manipulao de prmios e
penalidades outro instrumento de controle que pode ser utilizado. As trocas
explcitas de favores caracterizam uma relao de ganha-ganha, que no
necessariamente se reproduz nas ameaas. Essa relao de dar e receber o
que constitui o intercmbio. Por fim, empregada de forma direta ou indireta, a
autoridade o mecanismo em que um ator busca, de forma natural, induzir a
aceitao, ou provar a validade, de um determinado regulamento.
Por meio desses mecanismos de controle no jogo do poder, com o devido
cuidado para minimizar a existncia de ambientes de excessiva resistncia
42
poltica, os atores envolvidos se inclinam em direo s polticas pblicas de sua

preferncia. (LINDBLOM, 1981, p.49).
At o presente momento foram apresentadas teorias que evidenciam a dinmica
do ciclo de vida da poltica. Com diferentes intencionalidades, elementos
inerentes
gnese
ao
desenvolvimento
das
polticas
pblicas
foram
justapostos e apresentados como peas factveis de influenciar resultados.

Nas prximas sees, tendo como referncia os estudos relacionados aos ciclos
das polticas pblicas que incorporaram a dinmica do processo de negociao,
esta tese privilegiar a anlise de trs de seus estgios, justamente aqueles que
antecedem e compreende a deciso sobre os rumos da poltica. Esses momentos,
definidos no referencial terico de Kingdon (1995) como sendo os momentos de
formao da agenda, especificao de alternativas e processo decisrio entre as
alternativas apresentadas, serviro como base conceitual das anlises que se
seguem. O detalhamento desses momentos dever privilegiar, como no poderia
ser diferente, uma leitura institucional e dos atores polticos envolvidos nas
negociaes. Esta tese ter nas contribuies de John Kingdon (1995), em
funo do modelo terico metodolgico adotado, e Paul Sabatier (1993), em
funo da valorizao das idias, duas referncias analticas permanentes.
1.3 Primeira Fase do Ciclo: Formao da Agenda
John Kingdon, em sua clebre obra Agendas, Alternatives and Public Policies,
vinculou a dinmica presente no processo de fazer poltica teoria do ciclo das
polticas pblicas. Assim, apesar de respeitar o processo de negociao e
apreciao das idias, Kingdon no se furtou em observar que o processo poltico
detm diferentes estgios em seu ciclo de apresentao, a saber, formao de
agenda; especificao de alternativas, a partir das quais a escolha ser feita;
processo decisrio dentre aquelas alternativas pode ser uma votao legislativa
ou a escolha do presidente -, implementao da deciso e avaliao.
Um item pode ser proeminente na agenda, sem a subseqente passagem para
ser efetivamente matria de deciso. Por sua vez, a passagem para determinada
43
instncia decisria seja no executivo ou no legislativo - no garante a sua

implementao, conforme a inteno original do poder em questo. Em Agendas,
Alternatives and Public Policies, John Kingdon prope-se a entender por que
alguns temas tornam-se proeminentes na agenda de polticas e outros no, e por
que algumas alternativas so seriamente consideradas enquanto outras so
negligenciadas.
Para esse autor, agenda a lista de temas ou problemas para os quais o governo
- e pessoas fora do governo, mas prximas aos governantes - seriamente se
importa em um determinado momento. A formao da agenda a limitao de
um amplo leque de temas que potencialmente poderiam ocupar um lugar de
destaque. A questo que o autor se coloca no somente por que a agenda
composta dessa maneira em determinado momento, mas tambm como e por
que ela muda de tempos em tempos.
Uma distino realizada diz respeito agenda governamental e agenda de
deciso. Tais agendas so consideradas por Kingdon como frutos de processos
diferentes. Um est mais vinculado lista de temas que chama ateno e o outro
mais ligado queles que esto prontos para serem decididos. Em outras
palavras, para alm do conjunto de temas ou problemas que esto na agenda,
h o conjunto de alternativas para a ao governamental.
Breve descrio
Agenda
governamental
Lista de temas que os

polticos no governo tm
prestado seriamente ateno
Agenda de
deciso
Lista de temas que est

sendo encaminhada para
uma deciso ser tomada
Como se influencia
Pode ser formada isoladamente por
meio do reconhecimento pblico de
um problema, da vontade poltica
demonstrada pelo governo ou
isoladamente pelos atores que detm
visibilidade frente mdia e a opinio
pblica (atores visveis).
Formada pela combinao simultnea
de trs correntes: reconhecimento
pblico de uma situao-problema,
produo de alternativas e momento
poltico adequado, em um s conjunto
de informao. Empreendedores de
polticas pblicas desempenham um
papel-chave nesse momento
Quadro 1: Tipos de agendas

Fonte: elaborao do autor, a partir da obra de John Kingdon (1995).
44
Para uma melhor compreenso dos processos que geram tais agendas,
importante dar destaque s trs correntes formadoras do jogo poltico, segundo
avaliao de Kingdon (1995), a saber, problemas (problems), polticas pblicas
(policy) e a poltica propriamente dita (politics).
Uma das tarefas vitais do jogo poltico a tentativa recorrente de alguns
participantes demonstrarem para os demais atores a gravidade de determinados
problemas
sociopolticos.
Para
que
essa
demonstrao
tenha
xito,
os
participantes recorrem a indicadores para dar visibilidade magnitude de um

problema, assim como para demonstrar os avanos e retrocessos do mesmo. A
utilizao de indicadores tem se mostrado uma ferramenta eficaz para fazer com
que problemas sejam contveis, mensurveis e, conseqentemente, ganhem
visibilidade pblica.
Na ausncia da visibilidade pretendida, sobretudo para aqueles problemas que
tm menos apelo social, atores interessados em elevar o status de determinado
problema se utilizam de crises ou desastres naturais. Na histria recente do
Brasil, a ampliao do potencial de gerao de energia entrou, de fato, na
agenda, a partir da crise de maio de 2001; isto , a existncia de uma crise real
foi utilizada para evidenciar a necessidade de ampliao da gerao eltrica e de
suas linhas de transmisso no pas.
A corrente de problemas (problem stream) uma poderosa forma de dar
visibilidade a algum tema da agenda de governo e transferi-lo para a agenda de
deciso. Quando um problema sensibiliza um elevado nmero de atores
sociopolticos, ele acaba por criar uma atmosfera adequada para a efetiva
tomada de deciso. Kingdon (1995) denomina esse momento de janela de
oportunidade (policy window). Caso as alternativas formuladas em um processo
independente (policy stream) j tiverem obtido certo grau de consenso na
comunidade de especialistas e a corrente poltica (political stream) considere
aquele momento oportuno para que uma soluo seja encaminhada, ento uma
deciso poltica poder ser tomada.
Da mesma maneira que problemas so utilizados como forma de acesso
agenda de deciso, o desaparecimento dos mesmos tende a retirar o tema da
45
pauta. Problemas deixam de existir em funo do encaminhamento que o

executivo, ou o legislativo, fizer sobre determinada matria; em funo dos
cidados se habituarem e passarem a conviver com os mesmos, ou at se sua
resoluo atingir o ponto mximo de investimento financeiro, energia ou
conhecimento. A citao de um funcionrio do Congresso norte-americano,
presente na obra de Kingdon, d a dimenso do que pretendo chamar a ateno:
Antes de chegar aqui, as pessoas me diziam, e absolutamente

verdade, que o Congresso legisla sobre algo, e depois h uma
grande tendncia em dizer que solucionou o problema. Isso
significa que eles no prestam mais ateno a esse tema, aps
terem legislado a respeito. Por vezes, melhor no haver
legislao, porque assim as atenes so mantidas sobre o
problema (KINGDON, 1995, p. 104, traduo livre).
O recrudescimento de um determinado tema algo irnico e cruel, uma vez que

o cansao dos cidados em relao a temas exaustivamente debatidos no tem
nenhuma relao direta com a criao de solues para os mesmos. No Brasil
contemporneo, por exemplo, nveis e assiduidade de violncia tm anestesiado
a capacidade do cidado de se indignar. Esse fato no est relacionado
compreenso de que novas alternativas de polticas pblicas no devam ser
implantadas. Ao contrrio, uma das prioridades demandadas pelos cidados para
os governos eleitos a erradicao da sensao de insegurana generalizada nas
diferentes classes sociais. O tema tem sido reiteradamente debatido e apontado
como um problema, porm essa permanente exposio traz consigo o cansao e
a descrena do cidado mdio em v-lo solucionado pelo poder pblico.
1.3.1 A dinmica e os atores considerados na formao de agenda
A obra de John Kingdon (1995) tem como foco o jogo poltico realizado na mais
alta cpula da administrao pblica. O presidente, seus assessores mais
imediatos,
ministros
secretrios
de
Estado
nomeados
so
os
atores
governamentais mais presentes em suas anlises. Soma-se a esses atores, o

congresso nacional e a burocracia. Dessa maneira, apesar da anlise em nvel
nacional no ser um fator limitante para o estabelecimento de analogias com
46
outras esferas de poder, as ponderaes aqui realizadas estaro preservando o

mesmo recorte privilegiado pelo autor.
As chances de determinado tema entrar na agenda so maiores se forem
impulsionados pelos atores que recebem considervel ateno da imprensa e do
pblico em geral. Segundo a conceituao de Kingdon (1995), esses so os
atores visveis no processo poltico; desse modo, a alta cpula - o presidente, os
funcionrios indicados aos cargos mais elevados e os proeminentes membros do
parlamento - um poderoso formador de agenda, assim como lderes
partidrios, a mdia, candidatos s prximas eleies e membros-chave de
algumas associaes. Da mesma forma, caso esses atores negligenciem
determinados temas, bem provvel que estes no ocupem espao na agenda
governamental.
Segundo Kingdon (1995), os atores relativamente fora do campo de viso da
mdia, os chamados atores menos visveis, incluem acadmicos, especialistas,
funcionrios de carreira em ministrios, agncias e autarquias e assessoria
permanente do poder legislativo. Ainda de acordo com a sua teoria, atores mais
visveis afetam a formao da agenda e os menos visveis afetam as alternativas.
No processo de formao da agenda, quando a cpula do governo considera um
determinado tema como sendo de alta prioridade, a maioria dos demais
participantes tambm o considera. Essa cpula (seja o presidente, a presidncia
ou os polticos indicados) foi considerada importante em 94% das entrevistas e
em 22 dos 23 estudos de caso analisado pelo autor. Dentro desse universo, ao
lado do presidente, os polticos indicados para ministrios e secretarias de Estado
tambm foram os mais destacados como influentes na formao da agenda. Isso
no demonstra dominncia desses polticos frente ao staff presidencial, mas,
simplesmente, um modus operandi no qual os ministrios so reconhecidos como
sendo a primeira instncia para formular polticas.
Para o autor de Agendas, Alternatives and Public Policies, a determinao de
atores-chave faz com que a corrente poltica seja to poderosa quanto a corrente
de problemas ao criar a atmosfera adequada para que decises sejam tomadas.
47
As prioridades de um poltico de alta visibilidade podem influenciar decisivamente

a agenda de deciso de um governo.
Dessa maneira, conforme relatado para a corrente de problemas, a corrente
poltica tambm tem caractersticas que podem implicar na abertura de uma
janela de oportunidade (policy window). Na esteira desse processo, e de forma
similar ao que fora relatado anteriormente, caso as alternativas tenham sido
formuladas e gozarem de alguma aceitao na comunidade de especialistas,
assim como, se o problema for considerado por atores sociopolticos como
relevante e necessrio de ser tratado, haver forte probabilidade de que exista
algum tipo de encaminhamento para essa questo. Portanto, tanto os problemas
quanto a poltica teriam a capacidade de criar atmosferas para a tomada de
deciso. Como ser visto a seguir, a corrente que gera alternativas de polticas
no dispe do mesmo el para criar oportunidades que efetivem os processos de
tomada de deciso. O quadro abaixo sumariza o conceito das trs referidas
correntes.
Corrente de
problemas
Breve descrio
Quem influencia
Incide sobre a formao da

agenda. Tem como
caracterstica chamar a
ateno dos atores polticos
para determinado tema.
Atores de maior visibilidade relativa:

presidente e ministros. Em alguns casos
parlamentares, meios de comunicao.
Opinio pblica, campanhas de grupos

de presso, resultados eleitorais,
Corrente da
distribuio partidria ou ideolgica no
poltica
Congresso e mudana no primeiro
escalo do governo.
Atores de menor visibilidade relativa:
Corrente de
comunidade de especialistas. Em geral,
Incide sobre a formao de
polticas
especialistas acadmicos. Em alguns
alternativas.
pblicas
casos, somam-se burocratas de carreira
e funcionrios do parlamento.
Quadro 2: Fatores determinantes no processo decisrio
Fonte: Elaborao do autor, a partir da obra de John Kingdon (1995).
Incide sobre a formao da
agenda. Caracteriza-se por
proporcionar o momento
poltico adequado.
1.3.2 Em nvel nacional, a importncia do Presidente
48
O presidente no controla a agenda pblica. Existem acontecimentos que fogem

ao seu desejo e que ocupam a agenda. Entretanto, h consenso entre os
estudiosos e analistas polticos em relao significativa capacidade do
presidente de influenciar a formao da agenda poltica, particularmente
comparado com outros atores. Ao demonstrar a relevncia do presidente na
formao da agenda de governo, Kingdon afirma que no existe qualquer outro
ator, no sistema poltico, que tenha a mesma capacidade de formar agendas em
determinadas reas polticas, includo todos os atores que lidam com o tema.
O presidente pode ser capaz de dominar ou mesmo determinar a agenda de
poltica (policy agenda), mas no capaz de dominar as alternativas que so
seriamente consideradas e tampouco capaz de dominar o resultado final.
Em Agendas, Alternatives and Public Policie afirma-se que o presidente tende a
ser dominante sobre os polticos por ele nomeados e esses tendem a ser
dominantes frente burocracia no estabelecimento de temas na agenda.
Kingdon se pergunta como isso possvel, j que uma larga literatura conclui
justamente o contrrio em relao ao poder da burocracia, uma vez que esta no
tida como sendo de fcil dominncia.
A resposta para essa aparente inconsistncia terica est no fato de a formao
de agenda ser um processo distinto da implantao da poltica. Em geral, a
dominncia da burocracia est mais voltada ao estgio do ciclo das polticas
pblicas voltado para a sua implantao, assunto fora do foco desta tese.
A partir da descrio do processo de tomada de deciso em um programa norteamericano (Strategic Arms Limitation Talks - SALT), durante as administraes
Johnson
Nixon,
realizada
por
Rosati
em
Systematic
Decision-Making
Framework, tambm foi possvel verificar a importncia do presidente no

processo de construo de alternativas. O comportamento de ambos os governos
foi bastante distinto em relao a esse programa, variando entre uma
descentralizao mais ampla (Johnson) e o envolvimento pessoal do presidente
(Nixon). A concluso alcanada por Rosati que
49
durante a administrao Nixon, uma vez que a Casa Branca obteve controle sobre
o SALT, o modelo de poltica burocrtica perdeu sua aplicabilidade. Dessa maneira,
parece evidente que o nvel de envolvimento do presidente o fator crtico
explicativo para a diferena no comportamento decisrio (ROSATI, 1981, p. 245
traduo livre).
A partir disso, o autor cria algumas hipteses explicativas para o processo

decisrio. Parte das concluses apresentadas aponta para o fato de que o estilo
presidencial, isto , seu grau de ateno e envolvimento, o principal fator na
estrutura da tomada de deciso.
Ao lado do estilo presidencial, dois outros fatores determinantes que podem
dominar o processo de tomada de deciso so a burocracia e os interessados
mais imediatos. Desse modo, o que vai definir se a deciso ser tomada pelo
conjunto das organizaes da burocracia ou somente pelos interessados mais
imediatos ser o grau de interesse e de envolvimento das primeiras. O raciocnio
similar ao da dominncia anterior, porm, sem a presena do chefe do
executivo. Portanto, se o presidente da Repblica no se envolver e a burocracia
se apresentar interessada na deciso, ser difcil no contar com a sua
ascendncia sobre o processo.
Mas o que define o envolvimento do presidente da Repblica? Segundo hipteses
apresentadas pelo autor,
Quanto mais crtica percebida a questo, mais provvel que
ocorra dominncia por parte do presidente; quanto menos crtica
percebida a questo, mais provvel que a deciso fique a cargo
dos interessados imediatos; e quando uma questo de
importncia moderada (no crtica o suficiente para atrair o
envolvimento do presidente, mas importante o suficiente para
atrair um conjunto de organizaes da burocracia) existe uma
tendncia da burocracia ser dominante no processo decisrio.
(ROSATI, 1981).
Portanto, ao lado de seu estilo pessoal, ser o ambiente externo ao processo

decisrio que definir o grau de envolvimento do presidente. Da mesma forma
que Rosati relacionou o interesse do presidente na estrutura da tomada de
50
deciso, aqui se relaciona a percepo externa sobre a natureza crtica ou no da

questo que est sendo decidida e o contexto da deciso.
1.4 Segunda e Terceira Fase do Ciclo: Como as Alternativas so

Geradas e Escolhidas?
No estgio imediatamente anterior ao processo decisrio propriamente dito,

Kingdon (1995) apresenta dois tipos de inferncias para aclarar a origem das
alternativas que esto em jogo para serem escolhidas. Por um lado, os
especialistas em determinadas reas esto envolvidos e, por outro, alternativas
so geradas na corrente das polticas pblicas.
Alternativas, propostas e solues so geradas em comunidades de especialistas
(comunidade epistmica 11 ). Esses participantes menos visveis publicamente
incluem acadmicos, pesquisadores, consultores, funcionrios de carreira, staff
permanente do parlamento e analistas que trabalham para grupos de interesses.
Algumas comunidades so mais fragmentadas e outras mais slidas. Embora
seus
membros
tenham
vivncias
origens
distintas,
todos
podem
ser
considerados e se reconhecem como especialistas no tema debatido. A

conseqncia da fragmentao de uma comunidade a dificuldade em consolidar
uma viso comum sobre determinada poltica. Por outro lado, uma maior coeso
facilita a comunicao e a construo de alternativas.
Idias
so
lanadas
pelos
membros
dessas
comunidades
em
diversas
oportunidades. Muitas delas so aceitas, outras refutadas; assim como h o

fenmeno de coordenar uma s outras.
A origem dessas idias pode ser considerada um tanto quanto randmica,
entretanto o seu processo de escolha lgico. Os critrios, que impem certo
padro para as escolhas, incluem o fato de serem tecnicamente factveis, terem
11
Ao longo desta tese, o conceito de comunidade epistmica ser utilizado com menos rigor do que o definido
originalmente por Peter Haas (1992). Aqui, comunidade epistmica adquire o mesmo sentido que comunidade
de especialistas, isto , um conjunto de especialistas governamentais e no governamentais - em
determinada rea que partilha de crenas semelhantes no que se referem aos nexos causais entre origem do
problema e soluo a ser encaminhada (KINGDON, 1995, p. 117-118).
51
congruncia com os valores da comunidade e lograrem antecipar futuros

constrangimentos,
incluindo
constrangimentos
oramentrios,
aceitao do
pblico e receptividade para os polticos.

Kingdon
(1995)
tambm
enfatiza
que
no
processo
de
considerao
da
comunidade de especialistas relacionada determinada poltica pblica (policy

community), as idias por si s so importantes. A presso para que uma
alternativa
seja
escolhida
em
detrimento
de
outra
no
descreve
satisfatoriamente esse processo. Com certeza, propostas so avaliadas em parte

de acordo com seu suporte (ou oposio) poltico, mas tambm so avaliadas
tendo em vista critrios lgicos e analticos.
O processo de uma idia se tornar realidade poltica longo e trabalhoso. A
maturao de uma idia passa por sua combinao com outros elementos
familiares. Caso se pretenda gerar ampla aceitao, a completa mudana de seu
formato menos indicada do que trabalhar a sua recombinao, uma vez que
mudanas dramticas do a impresso de que as foras polticas iro conviver
com algo desconhecido, e isso tende a gerar resistncias. Na maioria dos casos
de maturao das idias, existe algum disposto a investir os seus recursos
(tempo, energia, reputao e, por vezes, dinheiro) na esperana de obter algum
tipo de compensao no futuro. Essas pessoas, que no necessariamente fazem
parte da comunidade poltica e podem servir diretamente ao governo ou a
organizaes no estatais, so vistas como empreendedores de polticas
pblicas. Seu objetivo o de articular atores e convenc-los de que necessrio
efetivar alteraes em determinado tema pblico. Sua articulao pode atingir
desde polticos influentes, passar por funcionrios do governo e chegar a atores
pblicos no estatais. Esses atores so essenciais na adoo de novos rumos por
parte dos governos.
Outra contribuio trazida pelo autor de Agendas, Alternatives and Public Policies
a definio do conceito de corrente poltica. Independente da corrente de
problemas ou da de polticas pblicas calcada na comunidade de especialistas,
essa corrente composta por diversas foras polticas, entre elas, opinio pblica
na leitura de Kingdon (1995), algo que se assemelha a national mood -,
campanhas de grupos de presso, resultados eleitorais, distribuio partidria ou
52
ideolgica no Congresso e mudana no primeiro escalo do governo. Essas

situaes localizadas na corrente poltica tm forte impacto na formao da
agenda, elevando o status ou negligenciando ateno para alguns temas na
agenda de governo.
A renovao do Congresso Nacional, vinculada ao incio de um mandato
presidencial com apoio popular expressivo, permite que temas sejam tratados
com maior condescendncia por ambos os poderes. Nesses momentos, o esprito
republicano de alguns atores pblicos suaviza resistncias e catalisa o jogo
cooperativo entre os trs poderes.
A substituio de um ministro, por exemplo, cria novas oportunidades e derruba
itens que anteriormente ocupavam a agenda de governo. Da mesma maneira,
polticos podem renovar suas prioridades, que, por sua vez, implicaro na
necessidade de enfrentar novas resistncias e coordenar novas coalizes de
sustentao. A existncia de um novo arranjo na administrao pblica exige a
presena de novos atores dispostos a desempenhar o papel de articuladores
polticos o que , conforme mencionado, um dos atributos do empreendedor de
poltica pblica.
Recorrendo a Dahl e Lindblom (1953), Kingdon (1995) enfatiza o elemento de
barganha presente no processo de articulao na corrente poltica. Segundo o
autor, a construo de consenso poltico passa necessariamente pela concesso
de benesses em garantia ao apoio coalizo. Essa caracterstica contrasta com a
forma de buscar o consenso na comunidade de especialistas. Nesta ltima, a
persuaso e a difuso tendem a ser as caractersticas mais marcantes no
processo de gerao de alternativas.
Para salientar um outro aspecto da corrente poltica, a opinio pblica (national
mood), Kingdon descreve essa fora poltica como sendo algo em torno da noo
de que um nmero significativo de pessoas de um mesmo pas pensa de maneira
similar e que essas linhas em comum so renovadas ao longo do tempo. Quando
bem interpretado pelos polticos, a agenda governamental poder ser ajustada
para refletir as expectativas da maior parte da populao. O dilogo com o
humor nacional favorece a elevao ou a retirada de temas da agenda.
53
1.4.1 Sobre o que se decide?
A questo-chave para analisar o escopo das questes que esto abertas para
serem decididas o entendimento detalhado sobre como as idias influenciam os
processos decisrios. Segundo a teoria de Kingdon (1995), uma das principais
caractersticas do jogo poltico o seu momento de composio de alternativas,
solues ou possibilidades de ao. A partir de constrangimentos tcnicos e
polticos, essa parte de sua obra focaliza a forma como as idias so testadas,
aperfeioadas e aprovadas por especialistas12. A descrio desse processo recai
mais sobre a dinmica do jogo e menos sobre a forma como o poder executivo
busca superar limites em relao s indeterminaes da conjuntura e da
estrutura poltica. Em outras palavras, a anlise de Kingdon identifica a questo,
mapeia os atores envolvidos e sua forma de funcionamento, mas no reflete
sobre o escopo dos temas influenciveis por tal jogo poltico.
Essa lacuna analtica foi superada parcialmente por Peter Haas (1992), ao
observar que o crescimento das incertezas tcnicas e da complexidade dos
problemas a serem enfrentados pelos governos lana ao poder executivo a
seguinte indagao: se os tomadores de deciso no esto familiarizados com os
aspectos tcnicos de um determinado problema, como eles definem quais so os
interesses do Estado e como desenvolvem alternativas factveis de serem
implantadas?
O encaminhamento natural para superar a complexidade das questes que esto
sob sua competncia leva os governos a buscarem informaes tcnicas
refinadas. Independentemente da fonte de origem, governos entendem que
controlar conhecimento e informao uma importante dimenso de poder
(HAAS, 1992, p. 3). A partir desse cenrio, o departamento do poder executivo
responsvel por centralizar um determinado processo decisrio percebe as
prprias agncias governamentais, assim como algumas organizaes no
estatais, como sendo fontes provedoras, em potencial, de um leque de
informaes ausentes em seus arquivos. Assim, sob condies de incertezas, os
tomadores de deciso tm uma variedade de incentivos e razes para consultar
12
Para uma leitura mais detalhada, ver KINGDON, John. Agendas, Alternatives and Public Policies. Cap. 6 The
Policy Primeval Soup. Pgs 116-144.
outros
departamentos
governamentais
54
organizaes
no
estatais,
principalmente aquelas que fazem parte de comunidades epistmicas.

A busca por informaes amplia at mesmo o nmero de atores convidados pelos
governos a influenciar nos processos decisrios. Se informaes tcnicas e
conhecimento so entendidos como elementos centrais para a administrao
pblica contempornea, as organizaes no estatais que cumprirem com os
requisitos necessrios para serem reconhecidas pelos governos como detentoras
desses elementos tendem a ser incorporadas ao processo de tomada de deciso.
A compensao de interesses explcita: por um lado, o governo demanda
informao tcnica e conhecimento e, por outro, as organizaes no estatais
passam a ser consideradas no processo decisrio.
Entretanto, essa capacidade de influenciar decises governamentais somente
ser
alcanada
pelas
organizaes
reconhecidas
como
provedoras
de
informaes tcnicas relevantes. Segundo Whitehead e Santiso (2005), alm de

constatar a existncia de um campo de interseco entre governos e entidades
no estatais, a articulao entre expertise e poltica central tanto para explicar
o sucesso ou o fracasso dos processos de reforma como tambm o processo de
transio democrtica na Amrica Latina. (WHITEHEAD e SANTISO, 2005 p. 6).
Nesse cenrio, think tanks desempenham um papel vital na formulao e
disseminao de alternativas de polticas, assim como no fornecimento de
informaes-chave para os processos decisrios (WHITEHEAD e SANTISO, 2005,
p. 23), especialmente em novas democracias da Amrica Latina, campo
prioritrio de suas anlises13.
A relao entre centros decisrios e demais atores (governamentais e no
estatais) revela uma relao fundamentada na troca de favores, no jogo do
ganha-ganha. Nessa relao, o governo tem um comportamento focado na
aquisio de vantagens e no em ceder gratuitamente poder para que outros
grupos se posicionem nos processos decisrios de sua competncia. por essa
razo que processos decisrios so acessados por organizaes que detm
recursos humanos, cognitivos e financeiros para discutir com discrio as
13
Laurence Whitehead e Javier Santiso so membros do Comit de Pesquisa 13 Democratizao em

Perspectiva Comparada - da Associao Internacional de Cincia Poltica, que tem como objetivo promover
estudos comparados sobre os processos e as condies bsicas de desenvolvimento das democracias recminstaladas em diversas regies do mundo.
55
tecnicidades das alternativas apresentadas e no por aquelas que, embora

detenham legitimidade poltica, no conseguem ir alm da realizao de
reivindicaes baseadas em linhas gerais de uma poltica pblica14.
A construo de alternativas liderada por atores polticos com menor
visibilidade pblica (KINGDON, 1995; SABATIER e JENKINS-SMITH, 1999). Nos
pases estudados por esses autores, as pequenas redes de especialistas de
determinadas polticas pblicas so chamadas a discutir temas especficos e a
formular alternativas dessas polticas fora dos canais formais da burocracia
(HAAS, 1992). O grupo de atores menos visvel no jogo poltico (acadmicos,
pesquisadores, consultores, funcionrios de carreira, staff permanente do
parlamento e analistas que trabalham para grupos de interesses) tem acesso ao
poder, em geral, por meio da informalidade, isto , por meio de contatos
pessoais baseados em relaes de confiana que, por sua natureza, no so
institucionalizveis. Segundo Cardoso (2006), muito alm da deciso tcnica e
racional, o tomador de deciso carrega consigo preferncias e afinidades
pessoais - afinidade intelectual, ttica de composio de poder, afetividade com
a pessoa que apresenta a proposta etc. Em outras palavras, ao analisar as
alternativas postas sobre a mesa, a pessoa responsvel no deixa de ser
influenciada por aspectos subjetivos. Essas preferncias, em geral, fazem parte
dos bastidores da poltica e, nesse sentido, corroboram com a percepo de que
esse momento no pautado pela visibilidade pblica.
Alm da discrio, quais seriam as demais caractersticas que advogam a favor
de organizaes detentoras de conhecimento tcnico e elevada capacidade de
reflexo na participao efetiva dos processos decisrios? Paul Sabatier (1993,
1999) avana nos nexos explicativos acerca das escolhas realizadas nos
processos decisrios. De comum acordo com as caractersticas supracitadas
(discrio, conhecimento tcnico e elevada capacidade propositiva), o cerne de
sua teoria 15 baseia-se na necessidade de organizaes governamentais ou no
14
possvel de perceber nessa passagem novamente a presena da negociao poltica, isto , da barganha.
Diferentemente do que a maioria da literatura especializada nesse fenmeno traz, essa negociao no se
fundamenta na troca de favores polticos. Para ser ainda mais explcito, pode-se afirmar que a moeda
negociada nesses casos so as idias e no o apoio poltico.
15
Desenvolvida e aprimorada em parceria com Hank C. Jenkins-Smith, a partir de 1987-1988, Paul Sabatier
segue desenvolvendo estudos de casos e teses sobre a chamada Advocacy Coalition Framework. Esta
aproximao tem sido utilizada para compreender os processos de alterao e aperfeioamento de polticas
pblicas e esta fundamentada sobre cinco premissas: i) teorias de ciclos ou alteraes de polticas pblicas
precisam considerar o papel desempenhado nos processos pelas informaes tcnicas relacionadas magnitude
do problema, suas causas e provveis impactos trazidos por diferentes solues; ii) entender o processo de
56
estatais formarem coalizes (advocacy coalition) fundamentadas tanto na

partilha de concepes normativas e explicaes causais comuns, como na
disposio em realizar atividades coordenadas em defesa dessas crenas ao
longo do tempo. Portanto, para que atores polticos influenciem os rumos de
polticas pblicas necessrio que os mesmos tenham capacidade de formular
alternativas baseadas em informaes tcnicas e agir de forma coordenada entre
os pares, isto , entre aqueles que acreditam que determinadas caractersticas
de uma poltica devem ter prevalncia sobre quaisquer outras.
Para alm dos recortes apontados, existe um divisor de guas que limita ou
impede a efetiva contribuio de organizaes governamentais e no estatais
nos processos decisrios. Tambm pertencente ao campo das idias, comungar
dos mesmos fundamentos polticos que o grupo dominante adota, para
determinadas reas de interesse, praticamente, define as chances das coalizes
influenciarem decises polticas. O que est referenciado por trs dessa premissa
que mesmo que organizaes se instrumentalizem a contento, a possibilidade
de influenciar questes centrais das polticas pblicas estar vedada caso no
partilhem de concepes polticas semelhantes a do grupo poltico dominante
(SABATIER e JENKINS-SMITH, 1999, p. 120).
Assim, como foi sutilmente lembrado por John Kingdon (1995)16, atores tendem
a aceitar informaes que confirmam suas crenas j existentes e a afastar
informaes dissonantes. Esse filtro de informaes ainda mais marcante no
tocante aos aspectos centrais de uma poltica, isto , o filtro torna-se bastante
rigoroso sobre os aspectos normativos de uma poltica, como os principais
valores que a fundamentam e a definio dos grupos-meta mais vulnerveis; ou
mesmo sobre os aspectos essenciais - comumente considerados crticos - de uma
poltica pblica, por exemplo, o entendimento comum sobre as causas bsicas do
alterao de uma poltica e o papel das informaes tcnicas nesse processo requer uma perspectiva de no
mnimo 10 anos; iii) a melhor unidade de anlise para compreender alteraes nas polticas a partir do que o
autor define como subsistema (ou domnio) de uma poltica consiste da soma de uma variedade de
organizaes pblicas e privadas que esto ativamente preocupadas com polticas de um determinado
problema ou tema, e que regularmente procura influenciar polticas pblicas nessa rea; iv) dentro desse
subsistema, alm do tradicional tringulo de ferro (composto por polticos, burocratas e grupos de interesses),
duas outras categorias deveriam ser consideradas no processo de formulao de polticas: jornalistas,
pesquisadores e analistas polticos - que desempenham importante funo na produo, disseminao e
avaliao de idias de polticas pblicas - e atores pertencentes a diferentes instncias de governos
subnacionais envolvidos em formulao e implantao de polticas pblicas; por fim, Sabatier e Jenkins-Smith
destacam a premissa v) de que polticas pblicas incorporam implicitamente teorias a respeito de como
alcanar seus objetivos e, nesse sentido, as polticas tambm podem ser conceituadas na mesma direo que
sistemas de crenas (SABATIER e JENKINS-SMITH, 1999, p. 118-9).
16
Para mais detalhes, ver item value acceptability (KINGDON, 1995, p. 132-137).
57
problema a ser enfrentado, o modo como o programa deve ser financiado, a

forma de participao na poltica (pblico em geral, especialistas ou polticos
eleitos) etc.
Segundo Sabatier, aspectos secundrios so aqueles considerados na fase de
implementao da poltica, aps a definio de seus fundamentos centrais, tais
como a gravidade de alguns aspectos especficos do problema que est sendo
abordado em determinada rea, a relevncia de alguns nexos causais em
diferentes territrios e ao longo do tempo, a maioria das decises referentes a
deliberaes administrativas, alocaes de recurso, interpretao de regras e
mesmo reviso de estatutos, alm das informaes a respeito do desempenho de
alguns projetos ou instituies (SABATIER, 1998, p. 113, apud SABATIER e
JENKINS-SMITH, 1999, p. 133).
Ainda em relao aos aspectos secundrios de uma poltica, o filtro ideolgico
tambm se apresenta como um limitador da influncia de grupos no estatais
nos processos decisrios. Entretanto, de acordo com os estudos de casos
analisados
por
condescendentes
esses
autores,
com
alteraes
os
tomadores
nesses
aspectos
de
deciso
das
so
polticas
mais
pblicas
(SABATIER e JENKINS-SMITH, 1999, p. 145).

Em resumo, a hiptese levantada pelos autores a de que os atributos centrais
de uma poltica no sero alterados enquanto a coalizo dominante que a
instituiu estiver no poder ainda que aspectos secundrios possam vir a ser
alterados durante esse perodo. A validade dessa hiptese traz informaes
decisivas para outros atores participarem efetivamente dos processos decisrios
governamentais. O fato de agirem com baixa visibilidade pblica, possurem
informaes tcnicas relevantes, desenvolverem suas capacidades cognitivas
para formular alternativas factveis de serem implantadas e estarem organizados
em coalizes de defesa de algumas prticas no os credenciam a serem
realmente considerados nos processos decisrios. Na realidade, em observncia
busca por maximizar poder na poltica, os tomadores de deciso podem vir a
demandar participao de grupos no estatais nos processos decisrios; no
entanto, caso suas concepes mais fundamentais sobre a poltica sejam
questionadas, bem provvel que essa participao no implique em mudana
de rota na forma como a poltica est sendo implantada. Aspectos secundrios
58
podem ser alterados, verdade, porm, a depender das pretenses originais dos
atores envolvidos, o custo da participao no estar altura dos benefcios
alcanados. Nesse sentido, antecipar cenrios que levem em conta uma anlise
de
custo-benefcio
da
participao
poltica
nos
processos
decisrios
governamentais uma das condies necessrias para adequar as expectativas

dos atores envolvidos aos resultados influenciados por uma suposta participao
bem-sucedida.
Ainda a respeito do alcance das aes coordenadas por coalizes que partilham
de concepes comuns sobre determinadas reas temticas (sade, educao,
segurana pblica etc.), Paul Sabatier (1999) desenvolveu uma segunda
hiptese na qual afirma que os aspectos centrais de uma poltica so improvveis
de serem alterados na ausncia de perturbaes externas rea temtica de
interesse. Essa afirmativa tem como base a anlise anterior, pois se admite que
a solidez dos principais fundamentos de uma poltica no se altera em funo de
alguma ao coordenada por coalizes formadas por grupos no estatais, ou
mesmo governamentais. Ao se interrogar sobre quais seriam as condies,
portanto, que levariam as polticas pblicas a serem alteradas na sua essncia,
Sabatier (1993, 1999) formula a hiptese de que tais alteraes tm, em geral,
origem no ambiente externo ao debate da poltica pblica. As perturbaes
externas seriam situaes como alteraes nas condies socioeconmicas, no
posicionamento da opinio pblica ou nas alianas governamentais, alm de
certos impactos comprovados em outras reas temticas, que funcionariam
como espelho para promover alteraes nas polticas pblicas (SABATIER e
JENKINS-SMITH, 1999, p. 149).
Kingdon (1995) j havia trabalhado esse tema ao explicitar o papel-chave que a
corrente poltica political stream - tem para inserir temas na agenda de deciso
dos governos17. Nos termos utilizados por esse autor, opinio pblica national
mood -, campanhas de grupos de presso, resultados eleitorais, distribuio
partidria ou ideolgica no parlamento, assim como mudanas no primeiro
escalo do governo afetam o equilbrio de foras do sistema poltico o que, por
17
O autor desenvolve em detalhes essas particularidades nos itens Outside of Government, but not just
looking in e The political stream (KINGDON, 1994, pp. 45-70 e pp. 145-164).
59
sua vez, pode promover mudanas significativas nas polticas. O quadro abaixo
busca
sistematizar
as
informaes
relacionadas
aspectos
centrais
secundrios da poltica.
Breve descrio
Como/Quem influencia
Aspectos
centrais da
poltica
Aspectos considerados na fase de

formulao da poltica. Incluem os
principais valores que
fundamentam a poltica, definio
dos grupos-meta mais
vulnerveis, causas bsicas do
problema a ser enfrentado, forma
como o programa deve ser
financiado e forma de participao
na poltica.
No sero alterados enquanto a

coalizo dominante que a instituiu
estiver no poder. Para tanto,
perturbaes externas (corrente
poltica) so necessrias como, por
exemplo, alteraes nas condies
socioeconmicas, no
posicionamento da opinio pblica
e nas alianas governamentais.
Aspectos
secundrios
da poltica
Aspectos considerados na fase de

implementao da poltica, aps a
definio de seus fundamentos
centrais, tais como a gravidade de
alguns aspectos especficos do
problema, relevncia de alguns
nexos causais em diferentes
territrios, maioria das decises
referentes a deliberaes
administrativas, alocaes de
recurso, interpretao de regras,
reviso de estatutos, alm das
informaes a respeito do
desempenho de alguns projetos
ou instituies.
Especialistas alinhados com os

fundamentos polticos adotados
pelo grupo dominante em
determinada rea de interesse.
Excludos do
jogo poltico
Comunidade de especialistas,
detentores de informaes tcnicas
e conhecimento, mas no alinhada
com os aspectos centrais da
poltica.
Quadro 3: Sobre o que se decide?

Fonte: Elaborao do autor, a partir da obra de Paul Sabatier (1993).
A vulnerabilidade dos processos decisrios governamentais aos acontecimentos

externos abre um campo de possibilidades para os processos participativos
capitaneados por organizaes no estatais. Temas so elevados ou retirados
das agendas governamentais a partir da capacidade dos grupos de presso
criarem fatos polticos. Campanhas sobre o parlamento para aumentar a dotao
oramentria de despesas especficas, solicitar a exonerao de polticos
responsveis por reas com desempenho aqum do esperado, conquistar a
60
opinio pblica para defender questes vistas como relevantes ou, ainda,
reivindicar alterao de grupos-meta nas polticas pblicas so algumas das
tticas utilizadas pelas organizaes no estatais para influenciar o rumo das
polticas pblicas. Em geral, ao adotar algumas dessas tticas, as organizaes
no estatais esto disputando espao poltico em situaes no demandadas
pelos governos.
Dessa maneira, a influncia sobre os processos decisrios tambm possvel,
mesmo que os demais atores polticos no partilhem das mesmas crenas dos
grupos dominantes que esto no poder. Mais do que isso, a influncia pode ter
um impacto ainda maior, embora seja posto em uma linha temporal de longo
prazo, pois, em geral, ela no demanda dos governos, ao contrrio dos casos
desenvolvidos anteriormente. Aqui, os atores que no fazem parte do ncleo
decisrio desenvolvem suas prprias estratgias para influenciar o rumo das
polticas, mesmo que elas no tenham sido chamadas para tal.
No Brasil, na dcada de 1980, havia uma tendncia a favor da redemocratizao
do regime poltico, o que certamente influenciou a aceitao desse tema pela
coalizo que estava no poder. Da mesma maneira, nos anos 1990, os cidados
brasileiros j demonstravam menos tolerncia com ndices de inflao mensal na
casa de dois dgitos e, conseqentemente, os planos econmicos que buscavam
estancar a inrcia inflacionria eram apoiados por polticos e eleitores. Almeida
(1986) descreve com detalhes o processo de desconstruo de uma idia
nacionalmente aceitvel. Para traar algumas concluses, a autora se baseia no
consenso quase unnime que apoiava o intervencionismo estatal no Brasil:
A dissoluo do consenso estatista predominante foi um processo

de mudana em dois nveis: primeiro, na maneira como a opinio
pblica e os grupos organizados percebiam o setor pblico;
segundo, nas idias econmicas das elites governamentais sobre o
papel adequado do Estado e de suas companhias. (ALMEIDA,
1996).
A percepo referente conscincia coletiva parece ser palpvel para a maioria

dos governantes, mas, de fato, no algo concreto. Apesar dessa sensao
sobre o que as pessoas pensam se aproximar do que os analistas polticos
definem como opinio pblica, h uma sensvel divergncia que se explica pelo
fato
da
segunda
ser
apreendida
por
meio
de
pesquisas
de
opinio.
61
Metodologicamente, a pesquisa de opinio leva o entrevistado a responder de

acordo com as possibilidades existentes, o que o leva a refletir e construir uma
posio racional para o tema que est sendo averiguado. Esse movimento de
criar uma resposta, por vezes esperada pelo entrevistador, descola a opinio
pblica de uma simples sensao sobre um determinado acontecimento. No
entanto, Kingdon admite semelhanas entre o humor nacional e a opinio
pblica. Por fim, ele menciona a valorosa combinao entre resultados eleitorais
e permeabilidade de um tema no humor nacional.
A combinao humor-eleio tem um poderoso impacto sobre a

agenda. Isso pode empurrar alguns temas para o nvel mais alto
da agenda, assim como pode, inclusive, fazer com que seja
virtualmente impossvel para o governo dar mais nfase a outros
temas. Porm, uma vez que o tema entra na agenda, as foras
organizadas entram em cena, tentando o mximo que podem
levar os resultados na direo por eles desejada, seja por afetar os
compromissos finais sobre as alternativas a serem consideradas
ou, em alguns casos, por refutar todas as propostas. Impacto
sobre a agenda, novamente, diferente de controle sobre
alternativas ou resultados (KINGDON, 1995, p. 164).
Ao retomar o conceito de agenda governamental lista de temas que os polticos

no governo tm prestado seriamente ateno observa-se que esta pode ser
formada isoladamente por meio do reconhecimento pblico sobre um problema,
da vontade poltica demonstrada pelo governo ou isoladamente pela opinio
pblica e pelos atores que detm visibilidade frente mdia (atores visveis).
Polticos no governo podem dar ateno a um importante tema, sem terem a
soluo para ele, ou podem destacar um outro, mesmo na ausncia de
problemas.
No entanto, a agenda de deciso a lista de temas que est sendo encaminhada
para uma deciso ser tomada formada de maneira distinta. A probabilidade
de um tema entrar nessa agenda alcana patamares considerveis se houver a
combinao perfeita de trs correntes, a saber, reconhecimento pblico de uma
situao-problema, produo de alternativas e momento poltico adequado, em
um s conjunto de informao. Combinaes parciais (problemas com a poltica,
sem as solues; ou os problemas com as solues, sem a poltica) so menos
provveis de entrarem na agenda de deciso. Assim, a agenda formada por
62
temas que faro parte do processo decisrio do governo materializa-se toda vez
que existir uma combinao perfeita dessas trs correntes em um s momento
poltico.
A partir das contribuies presentes nas teorias de Kingdon (1995), plausvel
concluir que mudanas nos aspectos centrais de uma poltica seriam possveis a
partir da combinao simultnea de trs fatores: i. convincente caracterizao de
um problema (problem stream), ii. envolvimento de tomadores de deciso
(political
stream),
iii.
existncia
de
alternativas
factveis
de
serem
implementadas, do ponto de vista poltico e tcnico (policy stream). O

empreendedor da poltica, alm de atuar no processo de escolha de alternativas
em meio corrente de polticas pblicas, conforme apresentado anteriormente,
desempenha o papel de catalisador do processo decisrio da poltica pblica
como um todo. Segundo Kingdon (1995), esses empreendedores no seriam os
nicos responsveis por viabilizar a deciso sobre um tema, mas poderiam ser
considerados os atores centrais, pois so especialistas no tema de defesa, so
hbeis comunicadores e possuem influncia sobre os ocupantes de cargos de
deciso. O papel desempenhado pelo empreendedor da poltica pblica evidencia
a importncia das estruturas e do indivduo ao mesmo tempo. Se for verdade
que as razes para a abertura de uma oportunidade para negociar envolvem
outros fatores alm do indivduo como vimos, as oportunidades podem surgir
da corrente de problemas ou via corrente poltica -, tambm deve ser observado
que so esses indivduos que se aproveitam dessas oportunidades (KINGDON,
1995, pp. 180-182).
Por sua vez, na anlise de Paul Sabatier (1993), a mudana nos aspectos
centrais de uma poltica se d, sobretudo, em funo de fatores externos,
embora a mudana em aspectos secundrios de uma poltica possa ser alcanada
por meio de advocacy coalisions. Sua hiptese a de que atributos centrais de
uma poltica no so alterados enquanto a coalizo dominante que a instituiu
estiver no poder ainda que aspectos secundrios possam vir a ser alterados
durante esse perodo.
Sabatier
Jenkins-Smith
(1999)
assumem,
embora
considerem
uma
possibilidade remota, que a alterao das polticas pblicas em sua essncia
63
ocorre a partir de perturbaes no ambiente externo ao debate, ou seja,

situaes que modificam as condies socioeconmicas, o posicionamento da
opinio pblica, as alianas governamentais ou que acontecem em outras reas
do governo, mas que podem ser analisadas de maneira correlata.
Cap. 2 Processo Decisrio no Brasil
64
2. Processo Decisrio no Brasil: Um Campo a Ser

Explorado
Como poder ser observado ao longo deste captulo, a produo acadmica
brasileira sobre o ciclo dinmico das polticas pblicas, em geral, e o seu
processo decisrio, em particular, carrega substanciais diferenas em relao
literatura apresentada no captulo anterior.
O forte vnculo historicamente construdo entre os estudos que cercam os
processos decisrios e as teorias explicativas sobre intermediao de interesses
resultou em uma produo acadmica que no tem enfatizado as singularidades
dos processos decisrios. Posto de uma outra forma, a prioridade dada aos
aspectos relacionados barganha poltica ofuscou o detalhamento de outros
elementos constitutivos dos processos decisrios.
A opo feita nesta tese por analisar as fases de formao de agenda, elaborao
e escolha de alternativas no encontrou ressonncia em uma produo
acadmica que, em sua maioria, mantm a barganha poltica como principal
elemento
explicativo
das
decises
polticas.
Dessa
maneira,
recorrido
internacional apresentado no captulo anterior se constituir como principal

referncia terica para esta tese. Ao contrrio do que fora por mim esperado, o
dilogo com a produo acadmica brasileira ser realizado nas prximas sees
de maneira pontual. Este captulo se compor da analise da relao entre
intermediao de interesses e processo decisrio realizada por alguns tericos
brasileiros, do explcito vnculo desta tese com algumas contribuies acadmicas
brasileiras relacionadas diretamente aos processos decisrios e ainda da
experincia recentemente trazida por Cardoso (2006) para ilustrar a relao
entre teoria e fatos empricos.
Em funo do caminho que vem sendo percorrido para que os estudos sobre
polticas pblicas no Brasil se tornem independentes do ponto de vista terico e
metodolgico, assim como em funo das particularidades observadas em seu
escopo analtico, esta tese optou por compreender as contribuies trazidas por
alguns
estudos
brasileiros
contribuies internacionais.
em
um
momento
analtico
diferenciado
das
65
2.1 Instituies Polticas e Polticas Pblicas
As instituies polticas brasileiras e suas relaes com a forma de governar o

pas constituem-se como um dos principais campos investigados por acadmicos
nacionais na cincia poltica e na sociologia poltica. Sobretudo aps a
redemocratizao do sistema poltico brasileiro, incluindo o processo de
promulgao da Constituio de 1988, a cooperao (ou ausncia de) entre os
poderes polticos brasileiros se estabeleceu como objeto analtico de um vasto
grupo de tericos brasileiros
18
e internacionais. A dinmica do sistema
presidencialista, do federalismo brasileiro e de seus partidos polticos abrigam,

hoje, uma vasta literatura acadmica de peso e expresso internacional19.
Para exemplificar parte da problemtica instalada entre os estudiosos dessa
rea, recorro ao texto de Vicente Palermo, Como se governa o Brasil: o debate
sobre instituies polticas e gesto de governo. Nesse artigo, o autor faz uma
anlise sobre as possibilidades de governar o pas, a partir das regras formais e
informais de trs caractersticas do sistema poltico brasileiro: presidencialismo,
federalismo e sistema partidrio.
Ao optar por aprofundar o debate desse tema, Palermo dialoga com uma tradio
da cincia poltica crtica em relao possibilidade de governar o pas, em face
do seu desenho institucional de baixa eficcia para decidir e implementar
polticas pblicas. A fragmentao dos partidos polticos e o carter centrfugo
(desagregador) do federalismo brasileiro implicaria em um jogo no cooperativo
entre e intra entes da federao. Apesar dos poderes constitucionais do
presidente da Repblica, este no conseguiria compensar a numerosa quantidade
de vetos presentes no sistema poltico20.
Ainda com um foco na impossibilidade de governar o pas, alguns autores
teorizaram sobre a alta concentrao de poder no presidente da Repblica. O
18
De fato, a quantidade de estudos nacionais qualificados nessa rea bastante vasta. Dessa maneira, opto
por sugerir o livro O que ler na cincia social brasileira (1970 1995), organizado por Sergio Miceli (1999), que
contextualiza uma diversidade de produes tericas conceituais de cientistas sociais brasileiros.
19
Para citar apenas alguns trabalhos de anos recentes, ver Sartori (1994); Mainwaring e Shugart (1997);
Mettenheim (1997); Stepan (1999); Palermo (2000); Ames (2003) e Armijo (2006).
20
Autor do termo paralisia decisrio, Lamounier (1994) foi o principal expoente desse enfoque na literatura
brasileira.
66
chefe do executivo utilizar-se-ia dos poderes legislativo e administrativo dos

quais dispe para neutralizar os demais atores do jogo poltico. No entanto, a
utilizao desses superpoderes teria como conseqncia a criao de uma espiral
de conflitos que levaria o pas, a todo instante, a passar por crises de
governabilidade (PALERMO, 2000, pp. 531-532).
Em discordncia com essas interpretaes que exprimem um quadro de
ingovernabilidade para o pas, Palermo destaca duas outras leituras que atentam
para a possibilidade inversa. Seus fundamentos comuns estariam na percepo
de que no h conflitos estruturais de interesses insolveis entre os poderes
executivo e legislativo. Outros elementos do presidencialismo brasileiro, como a
formao de coalizes via indicao nos ministrios e a utilizao de dispositivos
para fazer leis viabilizariam a governabilidade do pas. A diferena entre essas
abordagens estaria vinculada ao maior ou menor grau de concentrao de poder
no executivo brasileiro21.
Poder Decisrio
Disperso
Disperso (D)
Poder Decisrio
Concentrado
Concentrado (C)
Baixa capacidade de decidir

e implementar
Razovel capacidade de
decidir e implementar
Ingovernabilidade (I)
Governabilidade (G)
DI
DG
Disperso/ ingovernvel
Disperso/ governvel
(a governabilidade est fora do

alcance da estrutura
institucional vigente)
(a governabilidade se obtm
graas capacidade de
produo negociada de
decises)
CI
C-G
Concentrado/ ingovernvel
Concentrado/ governvel
(a governabilidade tenta-se
obter excluindo; fracassa-se
nesse propsito)
(a governabilidade se obtm
graas capacidade de os
presidentes forarem os outros
atores a cooperar)
Quadro 4. Instituies Polticas e Gesto de Governo

Fonte: PALERMO (2000, p. 550).
Uma das concluses do assunto abruptamente resumido acima de que houve

um deslocamento dos termos do debate institucional. A questo sobre o como,
e em que condies, o Brasil governvel preenche hoje o espao outrora
21
Defendem o carter governvel do pas autores como Figueiredo e Limongi (1999), Loureiro e Abrucio
(1998), Mettenheim (2001), Palermo (2000) entre outros.
67
ocupado pela dvida se este pas poderia ser governado (PALERMO, 2000, p.
550). Por fim, o autor defende a sua tese ao afirmar que se se associa
governabilidade com produo decisria, no vejo razo para acreditar que o
Brasil seja ingovernvel (p. 550).
A inteno aqui manifestada de apresentar um leque de importantes questes
representativas de um tema caro cincia poltica brasileira est vinculada
necessidade de demonstrar uma interface, mas no uma unidade, entre esses
estudos e as anlises relacionadas a processos decisrios no seu sentido mais
restrito. Muitos estudos pretendem concluir sobre processo decisrio a partir da
anlise sobre a engenharia institucional brasileira e seus resultados produzidos.
Ou ainda, alguns estudos tm a inteno de concluir sobre processos decisrios a
partir de anlises sobre a cooperao entre os poderes.
No pretendo criticar as concluses realizadas por competentes tericos
nacionais sobre os processos polticos e as relaes institucionais brasileiras.
Essas anlises tm se constitudo como um dos patrimnios da academia
brasileira, suas concluses tm cooperado no somente com o aperfeioamento
do entendimento, mas tambm com a reforma do prprio desenho institucional
brasileiro. Entretanto, o que se observa que elas muitas vezes geram a
externalidade negativa de ocultar o tema processo de tomada de deciso. Por
meio das anlises que perpassam as questes apresentadas, possvel
compreender como os processos decisrios ocorrem no atacado, isto , as
concluses sobre os processos decisrios tm sido derivadas da compreenso do
sistema como um todo, e no em funo de estudos detalhados sobre as
singularidades desse processo poltico.
Mesmo nas anlises relacionadas s polticas pblicas, a sobreposio de temas,
que acabam por ofuscar a necessidade de se estudar em detalhes as
singularidades do processo de tomada de deciso, se perpetua e, infelizmente,
tem contribudo para criar uma zona cinzenta entre as fronteiras de temas afins,
porm no idnticos. Faria (2003), ao acertadamente explicitar o papel
coadjuvante que idias e conhecimentos tm desempenhado nos processos das
polticas pblicas, comete o mesmo equvoco de pensar o processo decisrio
somente no atacado. O autor chega a destacar que a nfase do mainstream
68
analtico continua a cair sobre os processos decisrios (p. 23). Sinto-me

impelido a fazer uma considerao direcionada ao fato de que os estudos
voltados compreenso dos mecanismos de intermediao de interesse no so,
necessariamente, estudos acerca de processos decisrios. Portanto, no seria
razovel dizer que processo decisrio mainstream das anlises de polticas
pblicas no Brasil 22 , a no ser que desprezemos a necessidade de realizar
anlises que relevem as singularidades dos processos de tomada de deciso.
A combinao indesejada da utilizao de determinado conceito reflete a
dificuldade de as polticas pblicas institucionalizarem um campo disciplinar
especfico de atuao (MELO, 1999, p. 64). A promiscuidade dessa disciplina com
reas afins das cincias sociais, apesar de criar crculos virtuosos de anlises,
colabora com a constituio de uma zona cinzenta em torno de conceitos e
objetos de anlise.
Somam-se discreta definio de um marco conceitual, as anlises sobre
polticas pblicas, as quais tambm tm demonstrado certo primitivismo na
definio de metodologia. Reis (2003), Arretche (2003) e Souza (2003) reforam
os argumentos de Melo (1999) sobre a fragilidade terica e metodolgica das
polticas pblicas no Brasil. Para esses autores, o aumento de produo
acadmica sobre polticas pblicas tem se manifestado em propores visveis, o
estoque de informao sobre o tema tem se ampliado ao longo das ltimas
dcadas e h uma perspectiva positiva para sedimentao da rea no Brasil.
Entretanto, para que essa rea temtica se constitua em efetiva contribuio
para o conhecimento (ARRETCHE, 2003), ser necessrio dispor de maior
acuidade terica e metodolgica. As narrativas realizadas em estudos de caso
devero estar inseridas em um campo terico preestabelecido, que permita
comunidade de especialistas se reconhecer e partilhar de dilogo intelectual mais
apurado (REIS, 2003).
Em um esforo coletivo para estabelecer parmetros comuns s anlises sobre
polticas pblicas, Celina Souza, em Polticas Pblicas uma reviso da literatura,
22
Ainda que essa observao estivesse voltada para o ambiente internacional, seria plausvel de ser
contestada, uma vez que a produo norte-americana sobre as singularidades dos processos decisrios ocorre,
sobretudo, a partir do incio da dcada de 1980, com Roger Cobb e Charles Elder (1983) e John Kingdon
([1984] 1995), perodo historicamente considerado aqum do necessrio para se caracterizar como
mainstreaming.
69
apresenta alguns modelos explicativos para entender como e por que o governo
faz ou deixa de fazer alguma ao que repercutir nas vidas dos cidados (p.
28). A autora brevemente expe os modelos de tipificao de poltica de Lowi,
incrementalismo, ciclo da poltica pblica, modelo garbage can, coalizo de
defesa (advocacy coalition), arenas sociais, equilbrio interrompido (punctuated
equilibrium) e os modelos influenciados pelo novo gerencialismo pblico. Tais
modelos seriam formas de situar o pesquisador frente s referncias tericas que
tm aportado conhecimento na rea de polticas pblicas.
Em Idias, conhecimento e polticas pblicas: um inventrio sucinto das
principais vertentes analticas recentes, Faria contribui para a categorizao dos
estudos de polticas pblicas, ao resgatar as cinco vertentes analticas dessa
subrea propostas por Peter John (1999), a saber, a institucional, a interessada
em perceber as formas de atuao e o impacto dos grupos e das redes, as
abordagens que do nfase aos condicionantes sociais e econmicos no processo
de produo de polticas, a teoria da escolha racional e as abordagens que
destacam o papel das idias e do conhecimento (p. 22). Em seguida, o autor se
posiciona a favor das anlises que conciliam idias e interesses, e apresenta um
conjunto de teorias desse tipo que estariam sendo relegadas a um segundo
plano nas anlises sobre polticas pblicas. Segundo Faria (2003), as vertentes
analticas mais profcuas seriam:
(a) a abordagem das advocacy coalitions, desenvolvida
principalmente por Paul A. Sabatier e por Hank Jenkins-Smith, em
diversos trabalhos; (b) a abordagem dos multiple-streams,
usualmente aplicada aos processos de formao da agenda,
desenvolvida a partir do trabalho de John Kingdon (1995); (c) os
estudos sobre as comunidades epistmicas, capitaneados por
Peter M. Haas; e (d) a ainda no to explorada perspectiva
proposta por Judith Goldstein e Robert Keohane (1993) em seu
livro Ideas and foreign policy: beliefs, institutions and political
change (p.24).
Conforme apresentado no captulo anterior, esta tese ter nas abordagens

multiple-stream e advocacy coalition suas principais referncias analticas. Nesse
sentido, procede a informao de que essas teorias valorizam o papel das idias
e
do
conhecimento
conciliam
as
mesmas
como
interesses.
Porm,
complementaria dizendo que, alm desses dois aspectos, tanto a conjuntura
70
sociopoltica como as regras formais e informais viabilizam o entendimento das

singularidades dos processos decisrios e do ciclo dinmico das polticas pblicas.
2.2 Processo Decisrio Brasileiro
Exceto
as
questes
metodolgicas
apresentadas
acima,
no
que
toca
especificamente ao tema aqui estudado, as anlises acadmicas realizadas por

Martins (1985), Gouveia (1994) e Diniz (1997) representam um universo que, em
parte, se ocupa em realizar estudos especficos sobre processos decisrios e,
conseqentemente, revelar singularidades dessa dinmica poltica. Os estudos de
Gouveia e de Martins, sobre o insulamento da burocracia no Brasil, e de Diniz,
sobre as cmaras setoriais, esto relacionados especificamente ao espao pblico
onde as decises so tomadas. Fazendo analogia com um dos termos utilizados
pela teoria da Nova Economia Institucional23, diria que so estudos com enfoque
microinstitucional, isto , que se dedicam compreenso dos mecanismos de
governana avalizados por governos e utilizados para tomar deciso.
Em Governabilidade, Governana e Democracia, Maria Helena de Castro Santos
atentou para a importncia de focar no ciclo dinmico da poltica como um todo.
O objetivo principal de sua pesquisa entender como se d o jogo dos atores
pblicos que fundamenta o processo decisrio na fase de formulao da poltica
pblica. A partir desse entendimento, a autora busca compreender os limites e
possibilidades da capacidade governativa24 do Brasil ps Constituio de 1988.
Mediante
dois
estudos
de
caso
de
polticas
estratgicas
da
agenda
governamental - a poltica salarial no governo Fernando Collor de Mello (19901992) e as polticas tributria e fiscal nos governos Collor e Itamar (1992-
23
Para os conceitos bsicos da Nova Economia Institucional, ver Paulo Furquim (2000).
A partir de outros estudos, Castro Santos menciona que um sistema poltico dotado de capacidade
governativa se for capaz de: (i) identificar problemas da sociedade e formular polticas pblicas, isto , oferecer
solues; e (ii) implementar as polticas formuladas, mobilizando para isso meios e recursos polticos,
organizacionais e financeiros necessrios. (CASTRO SANTOS, 1997).
24
71
1994)25 - a autora deriva uma srie de concluses a respeito dos entraves em

construir uma alternativa vivel de poltica pblica.
Castro Santos (1997) no se utiliza da terminologia de Kingdon (1995), da
mesma forma que tem sido adotada nesta tese, mas a problemtica de sua
pesquisa pode, certamente, ser analisada luz da teoria do norte-americano. Por
exemplo, segundo a autora,
A formulao bem-sucedida de polticas pblicas depende, de um

lado, do sucesso de a elite governamental mobilizar apoios para
as polticas de sua preferncia mediante a formao de coalizes
de sustentao e, de outro, da construo de arenas de
negociao que evitem a paralisia decisria (CASTRO SANTOS,
1997).
Kingdon (1995), por sua vez, conforme mencionado, observa que a construo
de alternativas ou a formulao bem-sucedida de polticas pblicas, nos dizeres
de Castro Santos vai depender, sim, da formao de coalizes de sustentao,
por meio dos empreendedores de polticas, nas quais todas as formas de
convencimento descritas por Lindblom (1986) sero utilizadas exausto.
Entretanto, outro elemento fundamental que permitir que um tema da agenda
de governo seja transferido para a agenda de deciso a construo de
alternativas viveis de serem implantadas. Esse passo depender enormemente
da comunidade de especialistas, que tem a tarefa de mesclar ou refutar
possibilidades de alternativas, segundo as expectativas da opinio pblica, dos
grupos de interesse e da viabilidade tcnica e oramentria para a sua
implantao.
Para dar clareza ao distanciamento terico presente nas formulaes de Castro
Santos e Kingdon, destaco o nexo causal encontrado pela autora ao evidenciar,
em suas palavras, o bom termo das decises, ou ao contrrio, a paralisia do
25
Segundo a prpria autora, as concluses trazidas nesse estudo tiveram como base as pesquisas
apresentadas em Castro Santos, Rua e Costa Filho (1992). "A Poltica Salarial no Governo Collor: Padres de
Negociao Executivo-Legislativo". Agenda de Polticas Pblicas, n 1, IUPERJ; Castro Santos et alii (1994),
"Interesses Sociais e Poderes Constitudos na Poltica Fiscal e Tributria dos Governos Collor e Itamar Franco:
Padres de Interao, Conflitos e Barganhas". Cadernos de Cincia Poltica, n 11, UnB.
72
processo decisrio. A virtude, reiteradamente destacada por Castro Santos, que

catalisa o processo de passagem de um tema da agenda de governo para a
agenda de deciso a liderana dos atores em jogo. Assim, a autora destaca
quatro importantes caractersticas de todo o processo: flexibilidade e liderana
da equipe econmica, liderana parlamentar do governo, liderana do articulador
poltico do governo (trnsito entre os partidos, capacidade de negociao,
exerccio de liderana) e caractersticas do sistema partidrio e comportamento
dos partidos no Congresso.
Ao mesmo tempo, as causas para a parca incidncia de casos exitosos na relao
entre executivo e legislativo, visando o jogo cooperativo nas polticas analisadas,
podem ser listadas como: baixo grau de institucionalizao e frgil legislao
eleitoral dos partidos - que os desqualificam como organizaes capazes de
serem porta-vozes das vontades dos eleitores e tampouco elevam-nos a
interlocutores na formulao de polticas pblicas , ou seja, seqelas de um
relacionamento entre congressistas e eleitores pautado pela defesa de interesses
coorporativos.
Para ir ao encontro de uma atmosfera congressual favorvel fragmentao do
processo de negociao, configurada na dificuldade do executivo construir
maiorias estveis, Castro Santos (1997) destaca a importncia do exerccio da
liderana pelos principais atores formadores do jogo poltico em questo. Assim,
seja da equipe econmica, do lder do governo no parlamento ou do articulador
poltico do poder executivo, a liderana uma varivel de importncia
incontestvel. No exerccio dessa liderana, conforme contribuies apontadas
por Lindblom (1986), esses atores utilizam os mais diferentes mecanismos de
negociao: persuaso, ameaa, intercmbio e autoridade.
O jogo poltico que embasa esse tipo de relao entre executivo e legislativo ,
portanto, extremamente no cooperativo. A tendncia no haver negociao
que viabilize a entrada de alguns temas na agenda de deciso. A concluso da
autora direta: qualquer presidente ter imensas dificuldades em construir
maiorias estveis para exercer toda a sua capacidade governativa (CASTRO
SANTOS, 1997). Nesse sentido, deve-se ressaltar a importncia, para a tomada
de deciso, dos atributos pessoais das lideranas do governo e da oposio - e
73
mesmo da equipe econmica -, de variveis conjunturais em determinadas

combinaes e de mecanismos e procedimentos informais (CASTRO SANTOS,
1997).
No processo decisrio descrito por essa autora, o que me chama a ateno a
ausncia do elemento tcnico na construo de alternativas. Da maneira como o
jogo poltico foi descrito, a base de sustentao de uma boa deciso depende da
capacidade de alguns atores-chave liderar processos. No entanto, se verdade
que qualquer agenda de negociao emite sinais tcnicos e polticos, ento,
provvel que as concluses da autora estejam subestimando o trabalho que a
comunidade de especialistas tem para gerar alternativas viveis de serem
implantadas. Em outras palavras, a ausncia de negociao cooperativa na
relao executivo/ legislativo, no se d somente pela maior ou menor utilizao
dos atributos de liderana dos atores participantes; tambm necessrio
evidenciar como as alternativas foram formuladas, isto , faz-se mister saber a
partir de quais referncias tcnicas as lideranas foram negociar coalizes
programticas. O processo de negociao pode ser radicalmente distinto se as
alternativas que estiverem sobre a mesa contemplarem ou refutarem interesses
diversos,
partir
minuciosamente.
de
Diria,
argumentaes
portanto,
que
tcnicas
existem
racionais
elementos
construdas
ocultos,
porm
fundamentais, na anlise realizada por Castro Santos, a saber: i) ausncia da

comunidade de especialistas como ator perene do processo de gerao de
alternativas factveis de serem implantadas e ii) importncia minimizada para a
abertura de janela de oportunidade para selar acordos polticos.
Castro Santos (1997) em outra passagem de sua anlise tangencia um dos
elementos por mim destacado criticamente. Segundo a autora, quanto mais
amplo for o espectro de consulta para formular uma alternativa, maiores as
chances do executivo lograr o apoio de diferentes grupos de presso. No
entanto, por outro lado, essa ampla consulta traz consigo diversas sugestes de
alterao da proposta inicial. De maneira similar, o processo se assemelharia
aprovao da lei oramentria anual, aps centenas de emendas dos deputados
proposta oramentria enviada pelo executivo. Porm, so diversas as
matrias originadas no executivo que necessitam de aprovao no parlamento e
que no detm grande margem de manobra para contemplar interesses de
74
diferentes grupos. O dilema instalado para o gestor pblico saber avaliar quais
so as vantagens tticas de abrir uma proposta para ser debatida publicamente
por diferentes grupos de interesse, correndo o risco de desfigur-la, ou, por
outro lado, manter o processo de formulao de alternativas circunscrito a
poucos atores, com controle sobre o resultado da verso final, mas arriscando
no ter aprovao, uma vez que muitos interesses no sero contemplados.
nesse momento analtico que a autora tangencia a importncia da comunidade
de especialistas, embora todo o raciocnio anterior esteja voltado para os lderes
governamental, parlamentar e, inclusive, o presidente da Repblica. Ao trazer
cena a importncia do amplo leque de negociao, Castro Santos infere que
sondar o maior nmero de participantes implica em uma maior chance de o
executivo ter sucesso no jogo poltico. No entanto, tal raciocnio no foi realizado
visando o pblico de especialistas, o que de certa forma negligencia a conotao
tcnica das negociaes polticas. De fato, o convencimento exercido na corrente
de poltica pblica busca alcanar o maior nmero possvel de especialistas. Mas
a ferramenta utilizada para ampliar a aceitao de suas propostas no a
barganha, e sim a persuaso e a difuso, conforme referido.
Compromisso,
negociao
poltica
barganha
tambm
so
substantivos
presentes na anlise de Kurt von Mettenheim (2003) sobre o processo decisrio

que envolve o crescimento administrativo da presidncia brasileira. Por meio do
estudo do nmero de ministrios existentes no Brasil em funo dos mandatos
presidenciais de 1899 a 2002, o autor observa uma elevada correlao entre
expanso do nmero de ministrios e momentos de alterao substancial dos
pilares do regime poltico ento vigente. Buscando manter fidelidade aos termos
mencionados por Mettenheim,
... tanto os presidentes militares do final da dcada de 1960 como

os primeiros presidentes civis aps a transio em 1985
aumentaram consideravelmente o nmero de ministrios. Concluise que o uso de nomeaes presidenciais para cargos ministeriais
e administrativos, durante perodos de mudana poltica, parece
ser de extrema importncia para solidificar novos regimes. (p.
246).
75
A interpretao que realizo da contribuio de Mettenheim diz respeito

sedimentao da negociao poltica no Brasil por intermdio da barganha. O
exemplo trabalhado pelo autor traz o diferencial de dar concretude impresso
generalizada dos analistas polticos, alm de inovar ao desenvolver um estudo
analtico diacrnico. A maior parte das anlises do jogo poltico est centrada em
estudos de caso especficos da histria, isto , centrada no entendimento
detalhado das intempries das negociaes polticas de determinado perodo. No
entanto, na pesquisa baseada na criao de ministrios em mais de 100 anos,
possvel observar que, ao longo da histria republicana, em momentos de
ausncia de referncia procedimental, a segurana institucional dos governantes
ocorre por meio da expanso de cargos e poder. Dito de outra maneira, em
momentos de tamanha indefinio institucional, a sedimentao das coalizes
obedece lgica da barganha.
Mettenheim (2003) tambm salienta que a barganha tem sido a forma utilizada
para obter supercoalizes no Congresso e, conseqentemente, para criar
condies para governar. A tese que fundamenta essa concluso est calcada na
durao e complexidade do processo de aprovao legislativa no Congresso
brasileiro. A obrigatoriedade de haver duas votaes na Cmara dos Deputados,
complementadas por duas votaes no Senado Federal, induzem o executivo a
buscar alianas para garantir os seus interesses legislativos. A moeda de troca
seria, mais uma vez, a barganha.
Apesar de se diferenciar na nfase, o raciocnio proferido pelo autor no
contradiz os achados acadmicos discutidos por Castro Santos (1997). Seja pela
exposio da causa (tendncia a um jogo no cooperativo) ou por descrever a
soluo (busca por supercoalizes), ambos tericos destacam elementos da
negociao poltica presente na interface entre executivo e legislativo. Ao mesmo
tempo em que no discorda, na mesma direo da autora, Mettenheim (2003)
tampouco evidencia o aspecto tcnico das negociaes polticas.
Couto
Abrucio,
em
segundo
governo
FHC:
coalizes,
agendas
instituies, explicitam as fases de formao da agenda e escolha de

alternativas, ambas pertencentes ao momento pr-decisrio do ciclo de uma
poltica. Assim como observado pelos autores supracitados, essas fases so
76
apresentadas plenas de dinamismo e de negociao poltica. Assim como fora

exposto pelo marxismo, a relao de causalidade direta entre iderio e interesse
dos atores pblicos questionada por esses autores. Para eles, a mobilidade
dos interesses e das idias uma tnica nas sociedades contemporneas,
resultante da maneira pela qual essas sociedades lidam com as coalizes, com o
adversrio e com o ambiente institucional. (COUTO e ABRUCIO, 2003, p. 270).
Essa a tnica adotada pelos autores, a finalidade e o iderio do ator poltico
no so considerados irrelevantes, porm, a existncia de outras variveis
constitui um jogo que impossibilita prever o resultado final. Assim como a
agenda, varivel constituda inicialmente, fruto da vontade do ator poltico
racional, os recursos, os parmetros institucionais e os prprios atores em suas
disposies estratgicas so os demais elementos que constituem o jogo poltico.
Tais elementos formam uma quadratura de tenso varivel nos seus quatro
vrtices. Alteraes em um desses vrtices desencadeiam um determinado
impacto nos demais elementos. Por exemplo, a quantidade de recursos
disponveis pelo agente negociador, invariavelmente formar um tipo de
constelao de atores. Ao mesmo tempo, caso as regras do jogo, definidas nos
parmetros institucionais, viabilizem o encaminhamento coletivo de determinado
tema, a agenda previamente formulada poder definir novos referenciais.
Portanto, concluo que intransigncia e negociao poltica so corpos que no
ocupam o mesmo espao ao mesmo tempo.
Um dos destaques da anlise trazida por Couto e Abrucio (2003) a complexa
formao de um ambiente de negociao que mescla preferncias racionais,
regras do jogo, clculo estratgico e recursos disponveis. Tal combinao, tpica
de um institucionalismo histrico, remete aos modelos criados por Allison (1999)
- e reconsiderados por Rosati (1981) -, alm de Kingdon (1995), uma vez que,
no processo pr-decisrio, nem sempre h a combinao perfeita, ou seja, nem
sempre as alternativas possveis so as tecnicamente mais bem elaboradas. Ao
assumir que ... a anlise deve levar em conta a ocorrncia de uma redefinio
dos fins como conseqncia do prprio jogo poltico (COUTO e ABRUCIO, 2003,
p. 271), estamos diante de um quadro que explicita a dinmica do jogo;
questiona o mito do ator essencialmente racional, maximizador de suas
77
preferncias materiais 26 ; porm, mais uma vez, no eleva a comunidade de

especialistas em poltica pblica - que teria a funo de reelaborar idias, a partir
das condies cognitivas existentes - ao patamar de co-protagonista de parte
dessa histria.
Na realidade, os autores de O segundo governo FHC: coalizes, agendas e
instituies, ao se deslocarem do campo terico para o campo emprico,
observaram situaes concretas que, no mnimo, podem complementar a forma
como as concluses foram apresentadas. Em duas passagens do texto, Couto e
Abrucio sutilmente relevam a importncia do contedo da matria que est
sendo negociada. Sobre o processo de aprovao de reformas constitucionais,
Fernando Henrique foi bem-sucedido nessa empreitada em seu

primeiro mandato, tendo tido tambm o mrito de garantir nos
dois primeiros anos a aprovao do que poderamos chamar de
fase fcil das reformas ou seja, aquelas sobre as quais j havia
grande consenso. (COUTO e ABRUCIO, 2003, p.278).
Em relao ao aprendizado relativo ao exerccio do poder, especificamente no

tocante ao processo de implantao de polticas pblicas, os autores destacam a
importncia de compreender a formao de novas teias de interesses que tero
impacto positivo ou negativo na aceitao das idias correspondentes primeira
verso da agenda de governo. Assim, tanto a aprovao de uma nova poltica
pblica quanto o desenvolvimento da capacidade de realizar sua gesto derivam
de um duplo processo de aprendizado, descrito pelos autores da seguinte forma:
[...] primeiro, o estabelecimento de um certo entendimento
hegemnico acerca do que deve ser feito; segundo, o
lastreamento desses entendimentos em interesses objetivos, cujos
portadores percebem no regime o melhor instrumento para a sua
defesa, coalizionando-se em torno dele. (COUTO e ABRUCIO,
2003. p. 274, grifo no original).
Nessas passagens, seja pelo reconhecimento de que a fase fcil da reforma

estava totalmente vinculada s reas de grande consenso, ou mesmo quando
postulado que parte do aprendizado dos agentes pblicos deriva da funo de
um certo entendimento hegemnico acerca do que deve ser feito, observo que
entre as normas institucionais, o jogo estratgico, os recursos disponveis e o
26
Para um melhor entendimento do modelo racional de tomada de deciso, ver Allison (1999).
78
interesse do governo h algo a mais que possibilita a aprovao de reformas.

Entendo esse algo a mais como sendo a traduo de um national mood favorvel
s mudanas desejadas ou ao rduo trabalho da comunidade de especialistas
para integrar propostas e obter consensos tcnicos.
A ausncia dessas circunstncias implica em uma superexposio do momento
de negociao poltica realizada nos corredores do Congresso ou mesmo nos
gabinetes do primeiro escalo do governo. A partir do momento em que a
principal atividade do jogo tecido na corrente poltica se efetiva por meio da
barganha, percebo como natural a leitura dos autores supracitados a respeito da
obsesso dos governantes em formar supercoalizes (METTENHEIM, 2003;
COUTO e ABRUCIO, 2003) para forar o resultado daquilo que, em sua origem,
tem sido descrito como no cooperativo (CASTRO SANTOS, 1997).
2.3 Governo em Ao
O tema da necessidade do governo central compor com outras foras polticas

preservado e minuciosamente explorado pelo socilogo Fernando Henrique
Cardoso, na sua mais recente obra A Arte da Poltica: a histria que vivi
(CARDOSO, 2006). Escrito a partir de sua experincia de oito anos como
presidente da Repblica, o autor mescla depoimentos com passagens analticas a
respeito de suas realizaes e dificuldades no exerccio do poder. A contribuio
trazida pelo autor para analisar o ciclo das polticas pblicas, sobretudo nos
momentos que antecedem a deciso de determinada matria, me parece
singular. O lugar privilegiado de observador participante durante oito anos traz
detalhes do processo de negociao poltica que poucas testemunhas poderiam
mencionar. Como observei anteriormente, a administrao pblica e a cincia
poltica se fartaro de verses para serem a fundo pesquisadas.
O principal seno da contribuio do ex-presidente est neste no se esforar
para manter certo distanciamento sobre os fatos ocorridos. Por se tratar de
histria recente Fernando Henrique Cardoso ocupou o cargo de chefe do poder
executivo federal entre os anos de 1995 e 2002 -, em que os personagens do
livro seguem fazendo parte do jogo poltico contemporneo, a excessiva
79
valorizao das intenes da alta cpula de seu governo interfere sobremaneira

na anlise das conexes causais apresentadas para dar significado histrico s
aes descritas. Em diversas passagens do livro, o tom apaixonado como as suas
intenes e/ou realizaes so manifestadas,
acaba por comprometer o
distanciamento crtico necessrio para um ensaio cientfico 27 . De qualquer

maneira, mesmo pelo prisma dos depoimentos, o livro traz diversas e relevantes
contribuies para aprofundar o conhecimento e a anlise sobre negociao
poltica e construo de alternativas, ambos os momentos anteriores tomada
de deciso.
2.3.1 Multiplicidade de atores
Fernando Henrique Cardoso, ao afirmar que ... as decises se do no mago de

um conjunto muito mais complexo do que simplesmente a escolha terica do
bom caminho (CARDOSO, 2006, p.388), evidencia os limites do presidente,
assim como de suas vontades, na construo de um projeto nacional, e explicita
a necessidade de negociar, de compor, como condio sine qua non para
governar. Isso porque o presidente somente uma parte do sistema de poder.
Ao lado do poder executivo, o Congresso, os partidos e o judicirio tambm
participam da estrutura formal do jogo poltico. Como forma de dar ainda mais
nfase aos limites do presidente, ao descrever a relao deste com o poder
legislativo,
Cardoso
discorre:
o maior
engano
do
presidente
(refiro-me
simbolicamente, pois no se trata apenas de uma pessoa, mas do grupo

vencedor) imaginar que, sozinho, tudo pode e que o Congresso um tigre de
papel (CARDOSO, 2006, p. 233).
Entretanto, a ausncia de superpoderes no condiciona o presidente a ser um
ator coadjuvante nas fases que antecedem a deciso propriamente dita. Em
primeiro lugar, porque o chefe do executivo dispe de instrumentos legais para
legislar (CARDOSO, 2006, p.232) e, em seguida, porque vivemos em um sistema
presidencialista, no qual a figura do presidente publicamente reconhecida como
legtima
27
para
nomear
exonerar
colaboradores
de
seu
governo.
Tais
Para ter acesso teoria que discorre sobre rigor metodolgico para fazer afirmaes sobre fenmenos
sociais, ver A objetividade do conhecimento nas Cincias Sociais, de Max Weber (1989).
80
caractersticas imputam ao presidente uma bagagem significativa de recursos

para negociar com os demais atores, pertencentes ou no ao governo. A
combinao dessas caractersticas (ausncia de dominncia irrestrita de sua
vontade e abundncia de recursos disponveis) leva a anlise realizada pelo expresidente a partilhar das ponderaes apresentadas na obra de Claudio Couto e
Fernando Abrucio (2003). Nos termos dispostos por esses ltimos, conforme
exposto
anteriormente,
ambiente
de
negociao
pondera
preferncias
racionais, regras do jogo, clculo estratgico e recursos disponveis. Nas

passagens acima destacadas da obra de Cardoso, possvel observar com
nitidez os elementos de preferncias racionais, clculo estratgico (multiplicidade
de atores/ inexistncia de prevalncia por parte do presidente) e recursos
disponveis (dispositivos legais para legislar, nomear e exonerar).
Essa mescla de foras polticas atuando no momento de formao de agenda e
de construo de alternativas tambm partilha de concordncia nas teorias de
Kingdon (1995), Allison (1999) e Rosati (1981). Estamos, portanto, mais uma
vez, diante de um quadro que explicita a dinmica do jogo, enfatiza a
importncia do contexto poltico e restringe a crena no ator racional. Da
vivncia e reflexo do ex-presidente Cardoso, em linhas gerais, esse o quadro
no qual sua anlise se situa. Ao presidente parecem existir apenas duas
alternativas: negociar ou negociar. Na exposio de Cardoso, absolutamente
afinada com os destaques observados nas obras de Mettenheim (2003), Castro
(1997) e Couto e Abrucio (2003), compor e negociar so condies necessrias
para o exerccio do poder na presidncia.
2.3.2 Comunidade de especialistas
A influncia da burocracia no processo de construo de alternativas foi realado

por Kingdon (1995), ao ressaltar a importncia dos chamados atores menos
visveis,
ou
comunidade
de
especialistas,
que
incluem
acadmicos,
pesquisadores, consultores, funcionrios de carreira, staff permanente do

parlamento e analistas que trabalham para grupos de interesses, com o intuito
81
de agregar ou refutar alternativas para determinados problemas 28 . Posto de

maneira distinta, Grahan Allison (1999) destaca a participao dos tcnicos das
organizaes em seu segundo modelo explicativo, no qual o governo visto
como uma organizao que possui lgica, capacidades, culturas e procedimentos
que
influenciam
suas
decises.
depender
da
cultura
dominante
em
determinada organizao governamental, algumas alternativas sero valoradas

em detrimento de outras.
Nesse aspecto, as contribuies trazidas por Cardoso (2006) evidenciam um lado
reiteradamente
analisado
pela
cincia
poltica,
qual
seja,
poder
das
burocracias. Porm, o diferencial de sua anlise est em explicitar casos

empricos em detalhes, passveis de serem relatados somente por aqueles que
presenciaram as negociaes abordadas. Dentre os casos narrados pelo expresidente, o processo decisrio travado no Ministrio da Fazenda sai como
sendo o de maior preciso, vis vis o desvelo com que foi tratado. Os oito anos
de poltica econmica de seu governo (de 1995 a 2002) tiveram seus
pormenores, no que se referem construo de alternativas, revelados.
Tal detalhamento resultou na ausncia de ponderaes para qualquer um dos
principais envolvidos nas negociaes econmicas. Tanto o ministro da Fazenda,
como os presidentes do Banco Central, alm dos assessores da mais alta
confiana do presidente, assim como ele prprio, tiveram suas posies
apresentadas em detalhes. O fato central a ser decidido por toda a equipe
econmica era saber qual a melhor estratgia para manter a estabilidade da
moeda, em um pas que passara por vinte anos de inflao crnica.
A partir da implantao de um regime de indexao geral e temporria da
economia, por meio do mecanismo de adoo de uma moeda virtual (URV), que
no dia 1 de julho de 1994 foi fisicamente trocada pelo Real, a histria da
inflao no Brasil passa a ter um novo captulo29. Meses mais tarde, a questo de
fundo a ser administrada pela equipe de colaboradores mais prxima ao
28
Para maiores detalhes dessa dinmica, ver KINGDON (1995), captulo seis The Policy Primeval Soup, pp.
116-143.
29
Embora, neste perodo, Fernando Henrique fosse apenas ministro da Fazenda, foi a partir de sua disposio
em aglutinar diferentes pensadores econmicos, com especial destaque para Prsio Arida, Andr Lara Resende
e Edmar Bacha, que o Plano Real foi sendo constitudo. Tais pensadores, juntamente com Pedro Malan, Gustavo
Franco, Jos Roberto Mendona de Barros, Jos Serra e Francisco Lopez tornaram-se o ncleo duro acionado
para decidir sobre os rumos da economia no governo Cardoso.
82
presidente era saber como as polticas cambial e fiscal deveriam se comportar

para manter a vivacidade do plano econmico.
Como logo no incio de 1995 o cmbio chegou a 82 centavos de real por dlar, os
tomadores de deciso estiveram frente de um fato econmico de difcil
assimilao. Para a maior parte dos colaboradores, havia a percepo de que
todos estavam diante de um explosivo que poderia ser acionado a qualquer
instante pelo sistema financeiro internacional. Entretanto, e essa a questo
principal a ser analisada, por que os tomadores de deciso no anteciparam a
alterao da taxa de cmbio? Segundo Cardoso,
H sempre um problema real em jogo: a inconsistncia da taxa de
cmbio com as condies gerais da economia. Sobre a mesa,
alternativas tericas, mesclada com posies pessoais (afetivas,
de interesse legtimo, de poder pessoal, auto-estima, enfim,
decises de seres humanos)
[...]
Quem decide, nessas horas, decide em boa medida no escuro.
Necessita, porm, ao menos de uma lanterna (e no na popa).
No basta o jogo da fora e da psicologia do poder. preciso
saber, ou pelo menos divisar, qual o caminho possvel. E sempre
existem vrios. Em geral, os no percorridos so apresentados ao
pblico como os melhores, at que sejam experimentados, quando
se ver que tambm eles apresentam percalos (CARDOSO, 2006,
p.346).
Esse episdio revela algumas preciosas caractersticas do processo decisrio, no

seu exato momento. A primeira delas refere-se ao papel desempenhado pela
comunidade de especialistas. De acordo com o relato do ento presidente, sobre
a mesa estavam as alternativas tericas, ou seja, aquelas formuladas pela
comunidade dos j referidos especialistas. Embora o termo possa no ser o mais
adequado, nesse momento, o tomador de deciso parece estar rendido a essa
comunidade.
Outra passagem do livro A arte da Poltica que ilustra a dbia relao de mando
entre comunidade de especialistas e tomador de deciso refere-se ao processo
de interveno do governo federal em um importante banco do Estado da Bahia.
Entre a deciso tcnica de intervir, defendida pela equipe econmica, e a defesa
dos
direitos
econmicos
dos
correntistas
baianos,
sem
conotao
de
subservincia do estado Unio, propalada por polticos tradicionais que
83
detinham alto grau de influncia sobre o chefe do executivo federal, o ento

presidente da Repblica buscou conciliar interesses. Politicamente, convinha
postergar a interveno no banco, uma vez que tal pedido fora sido solicitado por
parte significativa da base de sustentao do governo federal. Por outro lado, o
Banco Central, com a flexibilidade que lhe peculiar, no aceitou negociar. A
interveno teria que ser realizada a toque de caixa. Cabia ao presidente da
Repblica tomar a deciso de acordo com a seguinte situao:
Transmiti a sugesto [de postergar a interveno em alguns dias]

a [Gustavo] Loyola, que pediu para refletir. Uma hora depois me
ligou dizendo:
- Presidente, no d para esperar. A situao do banco delicada.
S h uma soluo tcnica: a interveno.
Ou seja, na prtica, uma pr-liquidao.
Insisti em saber se existia outra possibilidade, e ele foi franco:
- Se a posio do BC [Banco Central] causar incmodo poltico ao
senhor, ns no seremos obstculo.
Era s o que me faltava! Perder o presidente do BC numa situao
daquelas. Fez-se a interveno naquele dia mesmo (CARDOSO,
2006, p. 356).
Nas duas passagens mencionadas, possvel observar a posio privilegiada que

a comunidade de especialistas alcana em relao ao presidente. Quanto mais
elevada for a relao de confiana do tomador de deciso com a referida
comunidade, menor ser o grau de liberdade para o primeiro se posicionar.
Diante de si esto alternativas que no garantem xito em suas implantaes.
Quem decide, nessas horas, decide em boa medida no escuro. Esse o dilema
que deve ser equacionado pelo tomador de deciso e a sua equipe de
assessores: quando o tema se encontra na agenda de deciso, necessrio
decidir sem estar seguro de que est sendo dado o medicamento mais adequado
ao enfermo. Essa outra caracterstica desse processo, alertada anteriormente
por Rosati (1981), segundo a qual o quarto pressuposto do modelo de polticas
burocrticas de tomada de deciso implica na aceitao de que tende a existir
um gap entre o que se decide e o que se implementa.
2.3.3 Aspectos subjetivos da escolha
84
Por fim, deve ser realado o conjunto de preferncias que acompanha o tomador
de deciso, quando posto frente s alternativas formuladas. Muito alm da
deciso tcnica e racional, quem decide carrega consigo suas preferncias e
afinidades. Ao realizar escolhas, a pessoa responsvel no deixa de ser
influenciada por aspectos subjetivos. Afinidade intelectual, ttica de composio
de poder, afetividade com a pessoa que apresenta a proposta, e no apenas com
o contedo da mesma, alm de saber se a alternativa em questo tem respaldo
frente aos demais colaboradores de confiana so elementos ocultos nas anlises
que privilegiam a necessidade de compor, por meio de barganha, para obter
governabilidade. O que se observa com o depoimento de Cardoso (2006) que
alm dos aspectos objetivos inerentes busca da melhor escolha dentre as
possveis, tambm necessrio considerar que as preferncias subjetivas dos
tomadores de deciso ocupam espao no jogo de conciliao de interesses e, por
essa razo, devem ser devidamente observadas nas anlises.
2.3.4 Influncia das organizaes
Existem outros fatores presentes nos momentos que antecedem a fase decisria,
j citados, e que merecem ser estudados luz das reflexes realizadas por
Fernando Henrique Cardoso (2006), a comear pela discusso sobre a forma de
atuao das organizaes. Segundo Allison (1999), um dos modelos explicativos
para o encaminhamento de decises baseia-se na teoria das organizaes. Ao
fazer a adaptao dessa teoria ao processo decisrio, Allison (1999) v o
governo como uma organizao que possui lgica, capacidades, culturas e
procedimentos que influenciam suas decises. Aps a redemocratizao de 1985,
o Ministrio da Fazenda tem sido formado por uma burocracia especializada, que
possui preferncias e costuma agir com uma lgica que busca implementar
polticas de in put, definidas no prprio Ministrio, sobre a lgica do out put,
predominante em quase todo o restante dos ministrios 30 . Assim, durante o
governo Cardoso, essa organizao tinha credibilidade e alto poder de influenciar
decises na rea econmica.
30
Para obter informaes mais detalhadas sobre a forma de funcionamento do Ministrio da Fazenda no
governo Fernando Henrique Cardoso, ver LOUREIRO e ABRUCIO, 1998.
85
O prprio ex-presidente assumiu a dificuldade de ir de encontro s preferncias

da equipe econmica. Para equacionar a explosiva relao juros elevados/
cmbio valorizado, desde o incio de 1995 at 1998, algo deveria ser decidido de
maneira propositiva, para que o governo no fosse forosamente levado a reagir
s vontades do mercado. Segundo Fernando Henrique,
tentei vrias vezes mexer nesse tema. Na hora H, os economistas

tm medo da flutuao, tm medo, pior ainda, claro, do cmbio
centralizado, tm medo do cmbio fixo nico. Discutimos l atrs,
em fevereiro do ano passado [1997]. No deram nenhum passo,
mantiveram a posio ortodoxa (CARDOSO, 2006, p.396).
A questo de fundo : por que o chefe do executivo federal, em um regime

presidencialista, precisa tentar implementar decises? A partir da contribuio de
outros autores, possvel observar que a resposta, um tanto quanto clara a
posteriori, est no fato de o Ministrio da Fazenda agir segundo a lgica das
organizaes autnomas. E, nesse sentido, para demov-lo de uma determinada
posio no basta contrapor argumentos racionais plausveis, uma vez que nessa
situao o debate se d em torno do core da poltica implantada, isto , de seus
aspectos centrais (SABATIER, 1999). A forma como o Ministrio da Fazenda 31
lapida suas certezas no est calcada apenas na plausibilidade das alternativas,
mas tambm pela cultura organizacional instalada.
A fora que a organizao (Ministrio da Fazenda) demonstra ter nos episdios
citados deve ser relativizada toda vez que o tomador de deciso impuser uma
alternativa, apesar do descontentamento da comunidade de especialistas. Ainda
sobre o descontentamento com a conduo da poltica de juro, Cardoso (2006)
descreve a situao de desconforto da equipe econmica com a sua deciso de
definir que os emprstimos agrcolas com recursos do governo fossem fixados
em 16% de juros ao ano, sem correo monetria: Isso no agradou equipe
econmica preocupada com o custo da medida para o Tesouro. No consultei a
equipe previamente: presentes ao anncio, eles souberam ali mesmo e
engoliram a deciso (CARDOSO, 2006, p.352). Portanto, a fora das
31 A peculiaridade das funes exercidas pelo Ministrio da Fazenda garante a esse rgo um status
diferenciado em relao s demais instncias governamentais. Em relao aos demais ministrios, novos
estudos devem ser realizados para inferir o grau de autonomia organizacional que possuem.
86
organizaes no deve ser desprezada, mas tampouco pode ser vista como um
obstculo intransponvel.
2.3.5 Corrente poltica
Outro elemento presente nas fases que antecedem a deciso a avaliao sobre
o momento certo para fazer a opo por determinada alternativa. A partir das
referncias trazidas por Kingdon (1995) - em que i) a percepo pblica de uma
situao tida como problemtica, ii) somada a uma alternativa trabalhada pela
comunidade de especialista, iii) disponvel em um momento poltico adequado
possvel analisar, na obra de Cardoso (2006), como os tomadores de deciso
devem estar atentos ao contexto poltico. Segundo o ex-presidente, desde o
primeiro ano do Plano Real, a necessidade de adequar a poltica cambial s
necessidades da economia brasileira era percebida como inevitvel para a
maioria de seus colaboradores diretos. Sobre esse episdio, Fernando Henrique
observa:
fcil algum dizer: por que no fizeram antes? Quem capaz de

responder com certeza que, feita a alterao cambial teria dado
certo? Vendo os fatos em retrospecto, acredito que no primeiro
trimestre de 1998, sim, poderia ter dado certo. Decises dessa
envergadura, entretanto, se fazem com pessoas de talento.
Pessoas de talento tm ambies, idiossincrasias e, como foi o
caso, idias divergentes; s vezes se precipitam, s vezes perdem
a possibilidade de atuar no momento adequado (CARDOSO, 2006,
p. 415).
A interrogao posta mesa era a respeito do timing em que a desvalorizao

cambial deveria ter sido feita. A discordncia entre os tomadores de deciso
impediu que o governo se antecipasse aos ataques especulativos que, ao fim e
ao cabo, levou desvalorizao da moeda brasileira no incio de 1999.
2.3.6 A arte de negociar
87
Um tema recorrente fase de construo de alternativas, vastamente analisado

pelos autores supracitados, a negociao poltica por meio da barganha.
Fernando Henrique no se furta ao tema, ao contrrio, eleva-o ao patamar de
fundamental. O ttulo de sua obra anuncia veladamente a necessidade de compor
para governar. Embora no tenha sido explicitamente declarado pelo autor, a
concluso que realizo de A Arte da Poltica de que esta seria a arte de negociar,
a arte de transformar os inimigos em adversrios, os adversrios em
eventualmente aliados (CARDOSO, 2006, p. 235). Tal concluso, alm de ser
teoricamente de ampla aceitao por diversos especialistas, dialoga diretamente
com uma das citaes do prprio autor, presente no captulo No Planalto:
desvendando a esfinge do poder:
Por motivo da boa poltica, contudo, para ganhar mais adeptos ou
para suavizar e viabilizar a efetivao de seus propsitos, [o
Presidente] no exerce em toda a extenso o poder virtual e trata
de compor situaes nas quais, embora sua vontade no
transparea na integralidade, as probabilidades de xito das
polticas e das decises que deseja efetivar se tornam maiores
(CARDOSO, 2006, p.232).
Por outro lado, da mesma maneira em que valoriza o tema da negociao

poltica, assim como fora realizado por Castro Santos (1997), Mettenheim (2003)
e Couto e Abrucio (2003), Cardoso (2006) pondera o seu alcance e discorda do
uso excessivo e errneo do termo negociao poltica como sendo sinnimo de
barganha (CARDOSO, 2006, p.270). A dimenso por ele utilizada para ponderar
a dependncia do governante prtica da barganha a adoo de um projeto
poltico de governo. Segundo Cardoso:
Quando Presidente e partido esto alicerados em um programa
com objetivos claros e espelham uma viso afim com o
sentimento e as possibilidades das conjunturas nacional e
internacional, o sistema decisrio comea a andar (CARDOSO,
2006. p.233).
A forma como o autor sinaliza para a importncia do projeto poltico durante a

escolha de alternativas recupera as noes apresentadas acima sobre o ator
racional (ALLISON, 1999), assim como sobre a importncia do iderio do ator
poltico nas fases de pr-deciso (COUTO e ABRUCIO, 2003). Embora Fernando
Henrique tenha destacado a vontade do ator - ou o projeto poltico - como um
88
importante elemento no processo decisrio, de maneira quase contraditria,

parece ser inevitvel trat-la como secundria frente a outras variveis que
gravitam sobre o mesmo processo. Invariavelmente, mesmo os autores
supracitados, reservam pouca ateno a esse elemento.
Os estudos acadmicos destacados neste captulo atentam para o dinamismo

presente nas fases do ciclo de vida de uma poltica pblica que antecedem o
momento da deciso. De maneira correlata, quando esses momentos contam
com a participao do presidente, a dinmica dos processos de formao de
agenda e escolha de alternativas se diferencia e gira em torno do chefe do
executivo. Por outro lado, busquei explicitar que, apesar de esse ator
desempenhar um papel de destaque no jogo poltico, inevitvel conviver com
outros elementos, em um contexto mais amplo, alm das vontades do presidente
e de sua assessoria mais imediata. O maior ou menor envolvimento do
presidente, ministros ou demais atores interessados na questo a ser decidida,
pode implicar em decises de diferentes tipos, conforme ponderaes advindas
das conjunturas social e poltica.
A negociao dos atores no momento pr-decisrio evidencia a conotao
dinmica e estratgica dessa fase da poltica. A negociao, por vezes por meio
da barganha, pode ser considerada o elemento central do momento prdecisrio. Entretanto, o que pretendi destacar nas reflexes supramencionadas
que a centralidade da negociao vem acompanhada de outros elementos
fundamentais do processo decisrio, a saber, a construo de alternativas
viveis, em que se inclui a promoo do dilogo social de governos com
comunidades de especialistas, e a adequao da deciso conjuntura poltica,
respeitados os limites dos aspectos centrais da poltica implantada.
Independentemente de realizar separaes bem definidas de outros elementos
presentes no processo pr-decisrio, uma vez que a dinmica dos fatos
inviabiliza a determinao estanque da realidade, tambm considerei relevante
destacar a influncia das organizaes, a vontade do tomador de deciso e o
papel desempenhado pela comunidade
de
especialistas no momento de
89
construo de alternativas. No tocante conjuntura poltica, mencionei que o

national mood e o reconhecimento pblico da existncia de um problema
viabilizam ou interrompem a apreciao de matrias junto aos tomadores de
deciso.
Assim, a partir das contribuies dos autores estrangeiros e nacionais citados
possvel observar a existncia de diferentes arranjos processuais, surgidos de
acordo com a relevncia conquistada ou depositada em cada um dos atores
participantes do jogo poltico. Ser a partir desse ferramental terico que sero
realizadas as anlises sobre os processos decisrios do setor eltrico
especificamente das fases de formao de agenda e escolha de alternativas
nos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva.
Cap. 3 Expanso da Gerao de Energia Eltrica
90
3. Expanso da Gerao de Energia Eltrica no Perodo

PrCrise Energtica de 2001
3.1 O Setor Eltrico
Antes de analisar o processo decisrio referente ampliao da capacidade de

gerao de energia eltrica entre os anos de 1998 e 2001, as prximas sees
apresentaro uma breve comparao da matriz energtica brasileira - com
especial destaque para a matriz eltrica -, frente ao contexto internacional. Em
seguida, trar a evoluo histrica do setor eltrico ao longo do sculo XX e a
sua
relao
com
Estado
agentes
privados,
para
finalizar
com
as
especificidades do perodo pr-crise energtica. As duas prximas sees (3.1.1

e 3.1.2) serviro de referncia para os estudos de caso relacionados aos
governos Cardoso e Lula da Silva, sendo que este ltimo ser descrito no
captulo quatro.
3.1.1 O Brasil frente ao contexto internacional32
Projees realizadas para o aumento da demanda por energia eltrica no mundo

at 2030 apontam para a necessidade de uma ampliao substancial da
capacidade de gerao instalada nos cinco continentes 33 . Mundialmente, o
aumento do preo do petrleo tem levado muitos pases a elevar a importncia
do gs natural e da energia nuclear, alm de reforar o papel desempenhado
pelo carvo (combustvel dominante para a produo mundial de energia
eltrica) em suas matrizes energticas.
Como pode ser notado na matriz eltrica mundial, representada no grfico 1, as
principais fontes de energia utilizadas para gerar eletricidade so de origem no
renovvel.
32
O incio desta seo busca contextualizar quais so as principais fontes de gerao de energia no mundo e as
especificidades da matriz brasileira.
33
O contexto internacional apresentado nos prximos pargrafos ter como fonte de informao primria o
captulo seis do International Energy Outlook 2006. http://www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/electricity.html
Outros
2%
91
Petrleo
7%
Gs
19%
C arvo Mineral
40%
Nuclear
16%
Hidrulica
16%
Grfico 1: Matriz de Energia Eltrica Mundial ano base de 2004

Fonte: International Energy Annual 2004
Ao mesmo tempo, o aumento do preo dos combustveis fsseis tem renovado o

interesse mundial em, mais uma vez, elevar a produo de energia nuclear e
transformar as fontes de energia renovveis em bens mais competitivos do ponto
de vista econmico. Hoje, as principais fontes de energia renovvel no mundo
so a hidrulica e a elica.
A expanso da produo hidroeltrica no mundo estar fortemente vinculada ao
potencial existente nos pases asiticos, principalmente China, Laos e Vietn. Nos
pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), alm do Canad - maior produtor de energia hidrulica do mundo,
seguido de perto de China e Brasil -, no h expectativa de um crescimento
substancial desse tipo de energia
34
. Na Amrica do Sul, em funo dos
considerveis recursos hidroeltricos j utilizados, no se espera um aumento

significativo da gerao de energia eltrica por meio dessa fonte. Ao contrrio,
em funo da necessidade de diversificar a sua matriz energtica e diminuir a
dependncia de fontes hidrulicas, espera-se que os pases dessa regio do
mundo ampliem a sua oferta por meio do investimento em outras fontes de
energia, principalmente o gs natural.
34
Atendendo demanda internacional, o incremento de energia renovvel nos pases da OCDE dever surgir
em funo de investimentos em energia elica.
92
Em contexto nacional, a gerao de energia hidreltrica uma das principais

caractersticas do setor eltrico. A abundncia de gua no territrio viabilizou a
existncia de uma matriz de energia eltrica de fonte geradora significativamente
renovvel, como poder ser visto no grfico 2, uma vez que 85% da oferta de
energia brasileira incluindo a Usina de Itaipu - so fundamentadas em energia
hidrulica.
C ARVO MINERAL
2%
GS
4%
DERIVADOS DE
PETRLEO
3%
TOTAL (MW) 441.635

340.450
HIDRO
9.524
NUC LEAR
18.234
GS
7.162
C ARVO
12.361
DER. PETR
17.431
BIOMASSA
36.473
IMPORTA O
BIOMASSA
4%
NUC LEAR
2%
ITAIPU
8%
HIDRO
77%
Grfico 2: Matriz de Energia Eltrica Brasileira - ano base de 2005

Fonte: Ministrio de Minas e Energia
A composio da matriz hidreltrica brasileira goza de enorme complexidade.

Embora nem todos os aspectos do referido sistema precisem ser detalhados para
este estudo, a peculiaridade da crise energtica brasileira poder ser mais bem
compreendida se algumas caractersticas forem levadas em considerao.
Dentre as implicaes derivadas de uma matriz baseada em gerao hidreltrica,

existe a necessidade de prever uma rede de segurana para a sazonalidade do
regime de chuvas (condies hidrolgicas no decorrer do ano). Tendo em vista
as dimenses continentais do territrio brasileiro, nosso setor eltrico criou uma
estrutura de confiabilidade a partir do aproveitamento de grandes estoques de
gerao de energia em potencial, os chamados reservatrios de grande
proporo, todos eles vinculados a alguma das sete principais bacias de gerao
hidreltrica.
93
Ao lado de questes que envolvem a necessidade constante de garantir a

expanso de energia eltrica por meio do incremento da oferta, outros aspectos
relacionados eficincia do sistema, como a ampliao da rede de transmisso,
tambm tm sido veiculados como formas de possibilitar o equilbrio entre oferta
e demanda. O aperfeioamento das linhas de transmisso viabiliza a troca de
energia entre as regies, permitindo, dessa maneira, um maior grau de proteo
do sistema frente s variaes hidrolgicas, bastante freqentes em um pas de
dimenses continentais.
A conexo entre as diversas bacias, por meio de extensas linhas de transmisso,
traz a possibilidade de compensar as baixas fluviais de uma regio pelas altas
fluviais de outra. A transferncia de energia excedente das bacias molhadas
para as secas compensa a diversidade hidrolgica e torna o sistema eficiente
(KELMAN, 2001).
Tendo
em
vista
que
esses
reservatrios
tm
vasta
capacidade
de
armazenamento de gua, o setor energtico brasileiro, ao final da dcada de

1990, estimava uma capacidade de segurana para o sistema de cerca de cinco
anos, ou seja, as decises sobre novos investimentos no setor contavam com um
horizonte de quatro a cinco anos para iniciar a sua operacionalizao. Assim, em
tese, os problemas conjunturais do setor hidrologia desfavorvel, aumento de
consumo etc. - no tinham impacto no fornecimento de energia para os
consumidores, pelo menos em um perodo de trs anos. Essa foi a lgica
presente nos Planos Decenais de Expanso, ferramenta pela qual se planejavam
os investimentos no setor, coordenados pela Eletrobrs, em todo o perodo,
anterior reforma do setor eltrico iniciada em 1995.
Todas essas caractersticas so reconhecidas como uma vantagem comparativa
do Brasil frente a outros pases do mundo, no apenas por dispor de uma fonte
geradora de energia de baixo custo de operacionalizao como porque, em
potencial, essa rede ainda pode ser significativamente expandida. Segundo o
Balano Energtico Nacional 2006 (Tabela 1), existe uma reserva de 144 GW de
94
energia firme 35 /ano de origem hidrulica no pas. Tendo em vista que o

aproveitamento de energia hidrulica na matriz energtica brasileira est em
torno de 34 GW, ento possvel concluir que apenas uma parcela equivalente a
24% est sendo utilizada.
ESPECIFICAO
PETRLEO
GS NATURAL
CARVO MINERAL
HIDRULICA
ENERGIA NUCLEAR
UNIDADES
INVENTARIADAS
10 m
6
10 m
6
10 t
TOTAL
EQUIVALNCIA
ENERGTICA
10 tep (5)
1.871.640
693.110
2.564.750
1.667.631
306.395
148.059
454.454
304.250
10.096
22.240
32.336
2.756.208
93
51
144
236.000/ano
177.500
131.870
309.370
1.236.287
GW (3)/ano
t U3O8
ESTIMADAS
(1) No inclui demais recursos energticos renovveis.

(2) Coeficientes de converso variveis, admitindo recuperao mdia de 70% e poder calorfico mdio de
3900 kcal/kg.
(3) Energia firme.
(4) Consideradas as perdas de minerao e beneficiamento e sem considerar a reciclagem de plutnio e urnio
residual.
(5) Calculado sobre as reservas inventariadas
Nota: 1 tep = 10.000 kcal
Tabela 1: Recursos e Reservas Energticas Brasileiras em 31/12/2005 (1)

Fonte: Balano Energtico Nacional 2006 Tabela 6.1
Conforme pode ser observado no grfico 3, a comparao entre a situao

brasileira e a situao mundial demonstra uma percentagem bem superior no
Brasil de utilizao de recursos hdricos para a gerao de energia eltrica.
Dados de 2004 apontam o Brasil como o dcimo produtor mundial de energia,
sendo o terceiro em produo de energia hidroeltrica. Essa situao tem um
impacto direto na quantidade de fontes renovveis da matriz brasileira (89%), ao
passo que o mundo detm apenas 18% de fontes desse tipo.
35
Energia firme aquela reconhecida como energia garantida, isto , trata-se de cerca de 60% da potncia
instalada no pas, uma vez que devem ser considerados desajustes na situao ideal do sistema.
95
Mxico
Austrlia
frica do Sul
Espanha
Itlia
Coria do Sul
Brasil
Reino Unido
Frana
Alemanha
Canad
ndia
Rssia
Japo
China
EUA
0
500
1.000
Termoeltrica
1.500
Nuclear
2.000
2.500
3.000
Outras renovveis
3.500
4.000
Hidroeltrica
Grfico 3: Principais pases geradores de Energia Eltrica por fonte de energia (em
bilhes de KW)
Fonte: International Energy Annual 2004
A descrio verificada acima contextualiza sumariamente o papel fundamental

que a energia eltrica de fonte hidrulica tem na matriz energtica brasileira e o
reflexo que essa situao tem no cenrio internacional. Decises a respeito da
utilizao, ampliao ou alterao da matriz energtica brasileira dialogam
diretamente com a situao apresentada acima.
Com foco no contexto nacional, a prxima seo trar a evoluo histrica do

desenvolvimento do setor eltrico brasileiro que, por sua vez, resultou na matriz
apresentada
anteriormente.
Faz
parte
dessa
evoluo
histrica
tanto
desenvolvimento do setor, como a situao de debilidade exposta a partir de

meados da dcada de 1980 e que vem sendo administrada do final dos anos
1990 at os dias de hoje.
3.1.2 Participao estatal e de agentes privados no setor eltrico brasileiro
96
So muitos os recortes analticos possveis de serem feitos para reconstruir a

histria do setor eltrico no Brasil. A esta tese, no entanto, no convm
apresentar as especificidades tcnicas das reformas que o setor eltrico j
presenciou. O carter descritivo desse tipo de abordagem faria mais sentido para
os espaos acadmicos que focam na especializao temtica como fonte de
conhecimento para as polticas pblicas. Conforme mencionado, este estudo
percebe as polticas pblicas por meio de seu ciclo dinmico e no em funo de
suas especificidades temticas.
Por outro lado, ao longo dos 125 anos de implantao de projetos relacionados
energia eltrica no pas, possvel fazer uma leitura desse perodo segundo os
grandes marcos polticos e econmicos presentes no momento em que novos
arranjos institucionais foram estabelecidos no setor. Ser sob essa tica que farei
uma breve releitura de alguns momentos histricos do setor eltrico, sem a
pretenso de chancelar esses momentos como sendo os mais importantes do
setor.
A experincia pioneira de energia eltrica no Brasil ocorreu no ano de 1879, na

cidade do Rio de Janeiro, quando a estao central ferroviria Dom Pedro II
hoje Central do Brasil teve um sistema interno de iluminao permanente. Ao
longo dos primeiros anos da dcada de 1880 vias pblicas, edifcios, transporte
coletivo e outros servios pblicos passaram a fazer uso de energia eltrica. Em
funo
prioritariamente
da
demanda
dos
estabelecimentos
industriais
sobretudo o setor txtil, de minerao, as serrarias e o beneficiamento de

produtos agrcolas entre os anos de 1883 e 1900, a capacidade instalada no
Brasil multiplicou-se por 178, passando de 61 kW para 10.850 kW, dos quais
53% de origem hidrulica (FERNANDES et al., 2002).
A partir da expectativa do Brasil se tornar um mercado promissor para o

consumo de energia, o capital estrangeiro, particularmente canadense , pas
ainda hoje lder mundial em produo de energia eltrica de origem hidrulica
nos anos de 1900 e 1904, instalou nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro as
companhias So Paulo Tramway, Light and Power Company Limited e a Rio de
Janeiro Tramway, Light and Power Company Limited. No caso carioca, a Light
97
passou a explorar praticamente todos os servios urbanos de utilidade pblica

(bonde, nibus, iluminao pblica, produo e distribuio de eletricidade,
distribuio de gs canalizado e telefonia). Para se ter uma dimenso do alcance
da Light, no ano de 1909, sua usina hidreltrica (Fontes Velha) produzia 20% da
capacidade instalada do pas (FERNANDES et al., 2002). A crescente urbanizao
brasileira e a primeira grande guerra mundial, que favoreceu a aplicao interna
do capital originrio do caf, criaram as condies para uma expanso da
atividade econmica no Brasil e, conseqentemente, a necessidade de ampliar o
fornecimento de energia.
O terceiro empreendimento de grande porte do capital estrangeiro nos primeiros

anos de formao do setor eltrico brasileiro foi a implantao da American
Foreign Power Company (Amforp), em 1924. Com uma estratgia agressiva de
compra de pequenas usinas e concessionrias em diferentes estados brasileiros,
em 1930, a Amforp j dividia com a Light a maior parte das atividades
relacionadas energia eltrica e, somadas, obtinham a propriedade de mais de
50% da gerao de energia eltrica do pas.
As atividades das duas empresas reproduziam fielmente um modelo de

investimento estrangeiro no setor eltrico; o modelo francs, calcado na
delegao de investimento para o setor privado por meio do sistema legal de
concesses36. Tal modelo contava com predominncia de investimento de origem
estrangeira, tanto para o risco como para o emprstimo. No havia rigidez em
relao regulamentao do setor e o planejamento estatal era praticamente
ausente.
Ainda que os investimentos estrangeiros continuassem sendo fundamentais para

o setor eltrico at meados da dcada de 1940, um forte ponto de inflexo no
tocante ao papel desempenhado pelo Estado brasileiro pde ser percebido a
partir da crise de superproduo mundial de 1929 e do incio do Estado Novo em
1930. Como reao ao esgotamento do modelo agro-exportador, o governo
brasileiro passou a defender o mercado interno dos efeitos da crise do mercado
36
Esse modelo estava respaldado no Cdigo Comercial de 1850 e pelo Cdigo Civil de 1916. Para mais
informaes, ver BORGES (2006).
98
internacional. Diversas medidas de incentivo economia nacional passaram a ser

tomadas pelo governo com o objetivo de promover um novo modelo de
desenvolvimento voltado para dentro (LANDI, 2006). Modelo este cunhado pelo
termo substituio de importaes37.
Resulta da crescente expanso e diversificao da atividade industrial no Brasil,

ocorrida a partir de 1933, um aumento significativo da demanda por energia38. A
interveno estatal ocorrida no setor eltrico se deu a partir de uma mudana de
concepo de seu papel frente atividade econmica. O Estado foi mentor e
incentivador de uma concepo de desenvolvimento nacional. Nessa tica,
caberia, tambm, ao Estado a responsabilidade por garantir que a infra-estrutura
do pas acompanhasse as necessidades da nova economia.
Embora no houvesse crise de abastecimento, a interveno estatal no setor

ocorreu, sobretudo, com o aumento de seu poder de regulao. O projeto
intervencionista no setor de guas e energia eltrica foi formalizado no Cdigo de
guas (decreto 24.643, promulgado em julho de 1934). A Unio toma para si a
competncia
para
firmar
contratos
de
concesso
de
servios
pblicos,
instrumentos antes nas mos dos estados e municpios. Segundo Fernandes et

al. (2002), o Cdigo de guas continha iniciativas como
interrupo dos processos de autorizao de novos aproveitamentos

de curso de gua, proibio de aquisio de empresas, extino da
clusula-ouro, mecanismo que era utilizado desde o primeiro
contrato com a So Paulo Light e que garantia s empresas o
reajuste sistemtico das tarifas de cotao do ouro (p. 4)
Coube tambm ao Cdigo de guas estabelecer que as autorizaes ou

concesses fossem conferidas exclusivamente a brasileiros ou a empresas
organizadas no Brasil. Como no poderia ser diferente, o Cdigo de guas
refreou a participao internacional no setor (FERNANDES et al., 2002, p. 5).
Somam-se a esse fato, a dificuldade poltica que o governo teve para
37
Landi (2006) cita as definies de Maria da Conceio Tavares, em Da substituio de importaes ao

capitalismo financeiro, ensaios sobre economia brasileira, para aquele momento histrico. Tavares (1982, p.
41) alertava que esse termo caracterizava um processo de desenvolvimento interno que tem lugar e se orienta
sob o impulso de restries externas e se manifesta, primordialmente, atravs de uma ampliao e
diversificao da capacidade produtiva industrial.
38
Por exemplo, na dcada de 1930, de acordo com os dados da concessionria Light, houve um aumento no
consumo de energia em So Paulo da ordem de 573% (LANDI, 2006, p. 21).
99
regulamentar o Cdigo - situao essa que gerou incertezas no setor -, e a

restrio que os empresrios enfrentavam para importar maquinrio, para
chegar a uma reduo significativa da capacidade instalada de gerao de
energia eltrica no setor39.
Apesar das diversas medidas planejadas pelo governo brasileiro em conjunto

com misses norte-americanas, no incio da dcada de 1940, pouco se alterou na
dinmica do setor eltrico at 1945, ano em que a Companhia Hidro Eltrica do
So
Francisco
(Chesf)
foi
criada.
Com
essa
companhia,
de
capital
majoritariamente pblico at os dias de hoje, o Estado brasileiro passou a

investir diretamente na gerao de energia eltrica, agregando assim uma nova
modalidade de interveno no setor, para alm de suas funes de regulao e
fiscalizao realizadas at aquele perodo.
Estudiosos do setor eltrico apontam que, a partir de 1945, se inicia uma nova
fase do modelo de investimento no setor (LANDI, 2006; FERNANDES et al.,
2002; LIMA, 1995; BORGES, 2006; FIGUEIREDO, 2006). O Estado brasileiro
assume uma postura de investidor e garantidor de energia pblica.
Apesar do governo Dutra (19461950) no ter executado nenhum plano

estratgico de desenvolvimento industrial, o ambiente de ps-guerra e a poltica
de restries a importaes favoreceram a manuteno do fluxo crescente de
industrializao do pas. Por outro lado, a ausncia de investimentos em infraestrutura marcou um perodo de agravamento da capacidade de gerao de
energia, em face do aumento de demanda dos setores industrial e comercial.
Ao mesmo tempo em que anunciava uma nova fase de desenvolvimento da

economia brasileira, coube ao segundo governo Vargas (1951-1954) a tarefa de
obter financiamento para a expanso do setor, sem perder de vista que, em
funo do descompasso sem precedentes entre oferta e demanda de energia, o
Estado seria parte integrante dos esforos de ampliao da capacidade instalada
de gerao eltrica. Com relativo xito na execuo de seus projetos, Getlio
39
O crescimento mdio anual da capacidade instalada na gerao de energia eltrica no Brasil foi de 8,8% na
dcada de 1910; 7,8% na dcada de 1920; 4,8% na de 1930 e 1,5% nos anos de 1940 a 1945 (FERNANDES et
al., 2002, p. 5).
100
Vargas logrou atrair capital internacional sobretudo em funo das atividades

formuladas pela Comisso Mista Brasil-EUA e financiadas pelo Banco de
Exportao e Importao (Eximbank) e Banco Internacional de Reconstruo e
Desenvolvimento (BIRD) -, assim como incentivou a criao de empresas
pblicas nos estados de Rio Grande do Sul (CEEE), Minas Gerais (Cemig) e So
Paulo (USELPA). No momento em que houve o rompimento da parceira
incentivada pelos americanos, em 1953, - entre outras razes em funo da
deciso do Congresso brasileiro de instituir o monoplio estatal do petrleo e
criar a Petrobrs -, o governo brasileiro se apressou em estabelecer uma sada
fiscal para o financiamento do setor e criou o projeto de lei, aprovado no ano
seguinte, que regulamentava o Imposto nico sobre Energia Eltrica (IUEE) e
institua o Fundo Federal de Eletrificao (FFE) (LIMA, 1995; LANDI, 2006).
Alinhado com a diretriz de manter o Estado como protagonista no setor eltrico,

porm mais inclinado em estimular a presena de capital internacional, o Plano
de Metas de Juscelino Kubitschek (1956-1961) ampliou consideravelmente a
capacidade instalada de energia eltrica no Brasil. O aumento de 47% do
potencial de gerao de eletricidade em relao ao incio de seu governo foi
estimulado em funo da presena de capital estrangeiro e, substancialmente,
em funo de aes empreendedoras das empresas pblicas. Nesse mesmo
perodo, foi criada a maior parte das companhias estaduais de energia eltrica e
a geradora Central Eltrica de Furnas, de capital majoritariamente estatal at os
dias de hoje. A participao de capital estatal na gerao energia passou de
6,8% em 1952, para 25,8% em 1961 e 55% em 1965. No tocante ao
financiamento do setor, 68,3% dos recursos eram de natureza fiscal, vindos da
Unio e dos estados, sobretudo do Fundo Federal de Eletrificao, e o restante
era proveniente da iniciativa privada40 (LANDI, 2006, pp. 65-66).
Por fim, aps dez anos de tramitao, uma vez que seu projeto de criao fora
enviado ao Congresso por Getlio Vargas em 1952, foi instalada no governo Joo
Goulart a holding Eletrobrs. De imediato, visando incrementar as fontes de
financiamento do setor, nesse mesmo perodo foi criado o Emprstimo
Compulsrio.
40
Naquele momento, o ento Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) desempenhou um papel
fundamental na administrao de recursos e financiamento do setor eltrico.
101
Assim, a criao da Eletrobrs sacramenta um perodo no qual o Estado passou a

desempenhar uma funo central no setor eltrico. O capital privado estrangeiro,
dominante no incio do sculo XX, perde espao e protagonismo para o setor
pblico estatal. Ademais, de acordo com o processo estatal de planejamento
para o setor, o Brasil entraria em uma rota de investimento em grandes centrais
eltricas, que exigiriam uma escala financeira e um tempo de retorno do capital
incompatveis com as expectativas do setor privado poca.
O governo militar intensificou a concentrao dos processos de planejamento e

de execuo das atividades do setor eltrico nas mos do Estado brasileiro. A
ampliao da capacidade instalada entrou em um ciclo virtuoso. Qui a principal
diferena em relao ao perodo anterior possa ser notada na agressividade do
Estado na ampliao do setor, sobretudo em funo de seu prprio capital, e por
meio das reformas institucionais promovidas nos rgos competentes para
influenciarem o desenvolvimento do setor eltrico.
Parte da ampliao produtiva do setor sob domnio estatal se deu por meio da
nacionalizao da American and Foreign Power Company Inc. (Amforp) que,
naquele momento, detinha 12% da capacidade instalada do pas (TENDNCIAS,
2003, p. 141). Embora essa iniciativa tenha se concretizado em 1964, seus
estudos se deram ainda no governo Joo Goulart, mais precisamente em 1962.
Nesse perodo criado o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica e a
poderosa Eletrobrs passa a ser a responsvel pela poltica federal de energia
eltrica (LANDI, 2006, p. 74).
No que toca ao seu financiamento, o setor se aproveitava do crdito bancrio

internacional barato e abundante, com tarifas relativamente adequadas e
estimativas otimistas quanto ao crescimento do consumo (PINTO Jr, 1998, p.
196). Em relao ao seu autofinanciamento, o setor foi favorecido pela adoo
da correo monetria, instrumento que promovia uma poltica de realismo
tarifrio. Por fim, a elevao significativa dos recursos fiscais, por meio da
ampliao do Imposto nico e do Emprstimo Compulsrio, conformou a trade
que sustentou o sistema at a crise do petrleo de 1973.
102
Contribuindo para a expanso acelerada do setor, o milagre econmico teve seus

efeitos, pois, como resultado, houve incremento da ordem de 142% da potncia
instalada no sistema de gerao de energia eltrica do pas em 10 anos (19631973), a disponibilidade passou de 6.355 MW para 15.354 MW (LANDI, 2006, pp.
77-78).
Apesar dos sinais externos e internos de desacelerao da economia, o governo

Geisel (1974-1979) buscou resistir ao perodo de recesso mundial por meio do
lanamento e implantao do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND).
Mesmo em condies adversas, a inteno do II PND era substituir as
importaes de produtos industriais bsicos41 alumnio, ao, petroqumicos etc.
e de bens de capital, ambos acompanhados de expanso em infra-estrutura. A
partir desse perodo, o financiamento internacional passou a ser central no
incremento da produo de energia. Com respaldo do governo federal, as
empresas estatais do setor foram responsveis pela captao de at 25% dos
ingressos brutos realizados de origem estrangeira (LANDI, 2006, p. 86).
Produo e consumo de energia caminhavam em ritmo elevado. Entre os anos de
1973 e 1979, o pas registrou um aumento de 82% da capacidade instalada de
energia eltrica.
Em que pese um cenrio de flagrante expanso da capacidade instalada, aquele

tambm foi o perodo de gestao de uma crise financeira com seqelas ainda a
serem administradas no sculo XXI. Para alm do vertiginoso endividamento do
Estado, medidas como a utilizao do setor eltrico para subsidiar a implantao
da indstria eletrointensiva e para amainar os ndices crescentes de inflao,
ambas por meio de reduo e no reajuste de tarifas, fortaleceram o incio do
desequilbrio do setor (FIGUEIREDO, 2006, p. 5; FERNANDES et al., 2002, p. 11;
LANDI, 2006, pp. 89-90).
41
O fato de o governo privilegiar a industrializao de bens de produo bsicos, que por sua natureza
contempla os eletrointensivos, como o caso de alumnio e ao, demonstra uma aposta realizada pelos
militares bastante arriscada de sobrevivncia do setor eltrico brasileiro. Isso porque, em um perodo de
dvidas sobre o comportamento das fontes de financiamento internacional, o governo militar investiu em um
setor da economia que requer uma quantidade de energia acima da mdia de outros setores. Diga-se de
passagem que, at os dias hoje, os eletrointensivos demandam um captulo parte nas decises sobre
ampliao da capacidade de gerar energia do setor eltrico brasileiro.
partir
de
1975,
setor
no
se
103
apoiava
em
um
trip,
seu
autofinanciamento estava cada vez mais comprometido, de tal forma que o

crdito internacional foi se tornando sua principal fonte de investimento. O
ambiente de elevada liquidez internacional permaneceu at a segunda grande
crise do petrleo, em 1979, perodo que deflagrou o movimento de alterao do
modelo de financiamento do setor.
Os saldos comerciais das concessionrias estaduais e empresas federais

acumularam dficits seguidos, a partir de meados da dcada de 1970.
Peculiaridades
da
lgica
do
setor,
como
inadimplncia
interna
das
concessionrias estaduais frente a Eletrobrs e a no exigncia de pagamento

por parte da Unio, em funo da quebra do realismo tarifrio, escamotearam os
problemas financeiros do setor ao mesmo tempo em que criaram uma situao
insustentvel do ponto de vista federativo (LANDI, 2006).
A chamada dcada perdida, em funo de um crescimento modesto da

economia, por ironia, contribuiu para que o setor eltrico no tivesse que arcar
com
nenhuma
crise
de
abastecimento
42
Porm,
sobrevivncia
das
concessionrias estaduais j se mostrava invivel sob a tica fiscal, uma vez que
o setor j no mais se auto-sustentava e as captaes de recursos estrangeiros
passavam por um forte perodo restritivo (PINTO Jr., 1998, p. 197). A sobrevida
das concessionrias pblicas foi dada por medidas pontuais, tomadas pelo
governo federal. Este foi o caso do refinanciamento das obrigaes externas com
base no aval de instituies financeiras pblicas ou, ainda, da transferncia do
endividamento das concessionrias para o Tesouro Nacional43.
Em que pesem as tentativas de resoluo do problema crnico que estava posto

para o setor - como foram os casos do Plano de Recuperao Setorial, do final de
1985, e do Reviso Institucional do Setor Eltrico (REVISE), de 1987 -, nesse
perodo, chama a ateno o fato de no ter havido alteraes institucionais do
setor, apesar do latente esgotamento do modelo. Ao contrrio, frente ao
42
Importante registrar que, apesar de toda situao adversa, o setor conseguiu manter um crescimento da
capacidade de potncia instalada em uma mdia de 4,2% ao ano, excludo o desvio de 1985, ano em que entra
em operao a Usina de Itaipu (LANDI, 2006, p. 93). Mais uma vez, o BNDES desempenhou o papel de
financiador das atividades do setor (FERNANDES et al., 2002, p. 12).
43
Para obter detalhes dessas operaes, consultar Landi (2006); Pinto Jr (1998) e Fernandes et al. (2002).
104
aumento de consumo, os administradores do setor passaram a compensar a falta

de investimento por meio da utilizao dos nveis de reservatrio, para alm da
situao tima do setor. Segundo Fernandes et al. (2002, p. 12), isso s no
resultou em problemas graves de fornecimento na metade da dcada de 1990
porque ocorreu um ciclo hidrolgico bastante favorvel.
No incio da dcada de 1990, portanto, o setor eltrico se encontra nos seguintes

termos: tarifas muito aqum do custo real de operao do sistema, crditos
externos reduzidos e investimentos pblicos decrescentes, sejam eles das
empresas federais ou das concessionrias estaduais, sendo que, estas se
apresentavam, desde o final dos anos 1980, como sendo o principal pilar
sustentador de investimentos no setor. Em suma, o setor se achava totalmente
dependente de uma reforma institucional que priorizasse a resoluo dos
problemas estruturais.
Em meio ao estgio de falncia, a relao entre o setor pblico e privado foi

significativamente alterada na dcada de 1990. De acordo com Figueiredo (2006,
p. 5), com o REVISE surgia uma tentativa de solucionar os problemas de
financiamento, os quais vinham sendo observados desde meados da dcada de
1970. Porm, a conjuntura poltico-ideolgica e as presses internacionais pela
reforma do Estado avalizaram os defensores da soluo pela desestatizao do
setor. Na mesma linha de raciocnio, Landi (2006, p. 94) alerta que, a partir da
dcada de 1990, vis vis um novo contexto internacional, a privatizao e
desverticalizao do setor tornam-se a orientao bsica e o discurso oficial da
maioria das gestes em curso. Tais iniciativas, portanto, teriam iniciado um
processo de alterao institucional no setor.
A partir da digresso realizada acima possvel notar
uma constante
retroalimentao de conjunturas econmicas, polticas e alteraes no setor

eltrico. Desde 1930, a deciso sobre quais devem ser os pilares de
financiamento do setor tem sido tomada segundo concepes poltico-ideolgicas
das coalizes ocupantes do poder federal, conjugadas com as possibilidades de
equacionar
obteno
de
investimento pblico estatal.
crdito
externo,
autofinanciamento
setorial
105
Observa-se ainda que a deciso pelo tipo de financiamento do setor no est

relacionada diretamente s possibilidades disponveis. Ao longo desses anos, o
governo federal tem criado possibilidades. Por exemplo, durante o primeiro
governo de Getlio Vargas, apesar de o capital estrangeiro investir no setor em
ritmo acelerado, o governo federal optou por aumentar a regulamentao do
setor instituindo o Cdigo de guas que, por sua vez, implicou na criao, em
1945, da Chesf, companhia que tem tido importante participao na gerao de
energia eltrica. A histria se repete no segundo governo Vargas, momento no
qual o rompimento das atividades da Comisso Mista BrasilEstados Unidos no
implicou em reduo do ritmo de investimento para o setor, tendo em vista que
o governo se apressou em estabelecer novas configuraes institucionais por
meio da criao de impostos (FFE e IUEE) que compensassem eventuais
redues de financiamento estrangeiro.
O ento Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico, agora BNDES, tambm

teve um papel importante na busca por alternativas de financiamento. Desde
1952, data de sua criao, a nfase da participao do Banco no setor eltrico
expe uma relao de maior ou menor dependncia do setor aos financiamentos
pblico ou privado. Segundo Fernandez et al. (2002), responsveis pelo estudo
setorial comemorativo de 50 anos do BNDES, entre 1952 e 1962, foram
aprovadas 141 operaes de crdito (financiamento e avais) para projetos do
setor eltrico; elas representaram, em mdia 32% das aprovaes totais em
moeda (p.8). Sobre o perodo do ps-guerra at 1962 (criao da Eletrobrs),
em que o Estado brasileiro passou a intervir diretamente nos setores produtivo e
financeiro,
em
geral;
no
setor
eltrico,
em
particular,
os
autores
complementam:
Nesse contexto, a constituio do BNDES criou condies para

compor o funding dos projetos de reaparelhamento da infraestrutura (com destaque para energia e transportes) e de
instalao da indstria de base [...] No setor eltrico, sua atuao
foi alm da concesso de financiamentos em moeda nacional. A
assistncia financeira abrangia prestar garantias e avais
indispensveis obteno de financiamentos no exterior para
importar equipamentos de gerao, transmisso e distribuio de
energia eltrica, autorizar inverses diretas de companhias de
seguro e capitalizao e ter participaes societrias/operaes de
underwriting. (p.8).
106
Aps a criao da Eletrobrs e o aperfeioamento de sua legislao tarifria

(garantia de remunerao de 10 a 12% do capital investido, realismo tarifrio,
emprstimos compulsrios etc.), o setor eltrico entrou em uma fase urea de
autofinanciamento, inclusive com capital para autofinanciar a sua expanso.
Nessa fase, a estrutura do BNDES no era fundamental para o setor, embora o
mesmo ainda fizesse uso de crditos subsidiados do Banco para a compra de
equipamentos. Para essa fase, pode-se dizer que o BNDES apoiou o setor eltrico
apenas indiretamente (Fernandez et al., 2002, p. 10). Conforme referido
anteriormente, a partir de meados da dcada de 1970, o sistema comea a
apresentar fortes indcios de que no lograria reverter facilmente um perodo de
crise de financiamento que j apontava no horizonte da histria. Nesse sentido,
como forma de relativizar as evidncias econmicas que surgiam, o BNDES foi
novamente o rgo responsvel por financiar a construo de grandes
empreendimentos de gerao de energia.
As consideraes feitas sobre o papel desempenhado pelo BNDES no setor

eltrico explicitam uma vez mais os arcabouos institucionais utilizados pela
coalizo dominante para sustentar suas preferncias tcnicas e polticas. A
depender da necessidade existente, o setor eltrico respondeu s mltiplas
intenes da coalizo poltica presente no poder executivo, sejam elas em funo
da predominncia do setor pblico frente ao privado nos segmentos de gerao,
transmisso ou distribuio, ou em funo da forma de financiamento do setor
(que
refletiam
maior
nfase
na
captao
de
recursos
estrangeiros,
no
financiamento pblico estatal ou no autofinanciamento do setor).
No perodo recente, de 1995 a 2006, as discusses sobre a origem do capital e

as formas de financiamento do setor persistem. Caberia ao Estado possibilitar
que as condies tcnicas e polticas fossem implantadas em consonncias com
os fundamentos setoriais vigentes nos dias de hoje. As alternativas de polticas
pblicas e os arcabouos institucionais criados para viabilizar as decises
polticas configuram uma reiterada disputa pelo mundo das idias. Nesse jogo
parece no haver determinismo econmico, os artifcios para promover as
decises tomadas constroem-se segundo as decises polticas tomadas.
107
No decorrer deste captulo e ao longo do quarto, sero examinadas as

particularidades
dos
processos
decisrios
responsveis
por
viabilizar
fornecimento contnuo de energia eltrica (1998 a 2001) e criar o modelo do

setor eltrico (2003 a 2004).
3.1.3 Governo FHC: alterao no modelo institucional e crise de oferta de

energia
As privatizaes no setor eltrico, efetuadas no marco do Programa Nacional de

Desestatizao, institudo com a Lei 8.031 de abril de 1990, mas efetuadas a
partir
de
1995,
podem
ser
consideradas
como
principal
smbolo
do
ressurgimento do setor privado no sistema eltrico brasileiro. Porm, antes desse

perodo, nos governos Fernando Collor de Mello e Itamar Franco houve um
processo de recuperao tarifria do setor eltrico 44 e, no incio de 1995, foi
aprovada a Lei de Concesses45, realidades que dialogavam diretamente com o
passo seguinte de efetiva venda de ativos estatais.
Assim, a partir de 1995, mas com o seu volume fortemente concentrado entre os
anos de 1996 e 1998, foram privatizadas vinte empresas de distribuio e quatro
de gerao. Em funo da desvalorizao cambial, no houve privatizaes em
1999 e no ano seguinte foram transferidas para o setor privado apenas trs
distribuidoras de menor porte46.
Em suma, desde 1990 o sistema eltrico brasileiro tem sido impactado por
mudanas
estruturais
em
sua
forma
de
funcionamento.
Tal
sistema,
hegemonicamente controlado pelo Estado at incio dos anos 90, se reestruturou

para incorporar novos atores advindos do setor privado. Dentre as alteraes
estruturais do setor, a explorao de energia por terceiros e a segmentao das
atividades setoriais (gerao, transmisso, distribuio e comercializao) podem
ser consideradas as adequaes mais importantes (ANEEL, 2005. p. 5).
44
Em 1993, foi promulgada a Lei 8.631, que buscava introduzir autonomia empresarial na definio dos nveis
tarifrios e estimular a competitividade e a eficincia econmica das concessionrias. Para mais detalhes sobre
a Lei e sua implantao, ver Landi (2006, pp. 100-104) e Fernandes et al. (2002, p. 13).
45
Em funo da peculiaridade do setor eltrico, alm da Lei 8.970/95, foi aprovada a medida provisria 890,
de 13 fev. 1995. Ver Landi (2006, pp. 105-106).
46
Esses nmeros refletem as iniciativas dos programas federal e estaduais de estatizao. Ver Landi (2006, pp.
119-120) e Tendncias (2003, p. 149).
108
Entretanto, Figueiredo (2006, p. 6) alerta para descompasso entre o processo de

privatizao e o de reestruturao do setor eltrico brasileiro:
Primeiramente, temos que as empresas do SEB [Setor Eltrico
Brasileiro] comearam a ser privatizadas a partir de 1995 e, ao
lado das consideraes macroeconmicas sobre a deciso de
vender ativos, a conjuntura de grande dficit fiscal e em conta
corrente teve papel importante na ampliao e acelerao do
programa de privatizao, medida que influenciou a exigncia
do governo federal para que os estados realizassem acordos de
reescalonamento de suas dvidas, considerando ainda a utilizao
dos recursos oriundos da privatizao na sustentao do Plano
Real.
Como a Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, rgo
regulador, s comeou a funcionar em 1997, o ONS [Operador
Nacional do Sistema] e o MAE [Mercado Atacadista Nacional], em
1998, e o CNPE [Conselho Nacional de Poltica Energtica],
apenas em 2000, mesmo previsto em lei desde 1997, possvel
observar, pelas datas enunciadas, que a privatizao iniciou sem
que instrumentos importantes para a gesto do novo modelo
restassem implementados, caracterizando o descompasso
verificado entre a privatizao do setor eltrico e a montagem de
uma estrutura de planejamento e de regulao dos servios de
eletricidade.
Esse descompasso custou caro ao governo que, em 2001, viu-se responsvel por
administrar uma crise de abastecimento. Assim, sem um marco jurdico
institucional
bem
definido,
promoo
da
expanso
da
oferta
ficou
comprometida.
Uma vez que a demanda por energia eltrica tende a aumentar anualmente, em
funo do crescimento populacional e produtivo do pas, o aumento da oferta
constituiu-se como um dos principais temas de debate entre os especialistas no
assunto. Nos ltimos 10 anos, o incremento dos investimentos direcionados
expanso da gerao de energia eltrica no pas se apoiou no aumento da
participao do setor privado concorrencial e na variao da matriz energtica
brasileira. Em outras palavras, a introduo da competio privada na gerao
de energia eltrica, ao mesmo tempo em que pressupunha um outro tipo de
regulao do Estado nesse setor, se estabeleceu como um dos principais eixos da
reestruturao do sistema nacional. Em paralelo, a variao da matriz energtica
-
de
forma
reduzir
os
impactos
ambientais
negativos,
promover
desenvolvimento sustentvel e diminuir os riscos hidrolgicos no suprimento de
109
energia eltrica (ANEEL, 2005, p.9) - constitui-se como uma segunda agenda
para manter o equilbrio entre oferta e demanda de energia.
Com a crise energtica de maio de 2001, possvel afirmar que a gesto do
novo modelo do setor eltrico ficou aqum das necessidades da populao e do
setor produtivo. O risco de colapso do setor foi assumido pelo governo por meio
do plano de contingenciamento de energia eltrica. Documentos internos
elaborados pelo prprio governo naquele perodo apontavam a gerao de
energia insuficiente para atender demanda populacional (KELMAN, 2001).
Algumas concluses tcnicas destacadas no relatrio final da Comisso de
Anlise do Sistema Hidrotrmico de Energia Eltrica caracterizam um dos
referenciais utilizados nesta tese, uma vez que a reconstituio da crise de
energia propriamente dita j foi realizada em muitas outras oportunidades.
A energia no aportada ao sistema devido combinao do

atraso de gerao programada e no implementao de novas
usinas previstas para o perodo teria evitado o racionamento em
2001 (KELMAN, 2001, p. 7).
A no implementao de obras responde por quase dois teros da

energia no aportada, sendo o fator predominante para a
ocorrncia da crise de suprimento (KELMAN, 2001, p. 7).
Nenhuma instituio esteve encarregada de verificar a lgica

global do processo e exercer a coordenao, entre as esferas de
governo, na implementao da poltica energtica, especialmente
na transio para o novo modelo e no enfrentamento de crises
(KELMAN, 2001, p. 14).
A estimativa de energia que estaria disponvel para consumo em 2001 d um

quadro da situao prevista em condies normais, isto , caso no houvesse
tido atraso de obras programadas ou caso as obras previstas no Plano Decenal
de Expanso de 1998 tivessem sido implantadas. A concluso da Comisso de
Anlise do Sistema Hidrotrmico de Energia Eltrica foi que a energia a ser
armazenada seria suficiente para manter o nvel de segurana do sistema em um
patamar bem acima (73%) do sugerido pelo Operador Nacional do Sistema para
aquele perodo (49%), o que teria evitado o racionamento em 2001. (KELMAN,
2001, p.6).
110
% de armaz. SE+NE
80
70
no construo de
gerao adicional
26
60
50
40
atraso de obras
15
30
armaz. inicial
20
32
10
0
Grfico 4: Armazenamento em potencial das regies Sudeste e Nordeste

Fonte: Comisso de Anlise do Sistema Hidrotrmico de Energia Eltrica, 2001
O ento ministro-chefe da Casa Civil e presidente da Cmara de Gesto da Crise

de Energia, Pedro Parente, em audincia pblica, no dia 05 de junho de 2001,
tambm assinalava a necessidade de entender o porqu da ausncia de
investimentos e at que ponto a alterao do modelo poderia ser considerado um
fator determinante para a crise de oferta de energia:
Da no se poder concluir que um problema, que ou o

problema do modelo ou o problema do investimento das
empresas estatais. Penso que todas essas questes tm de ser
analisadas. O importante que os investimentos no
aconteceram. Explicar por que no aconteceram, como disse o
Deputado Jos Carlos Aleluia, importante para que possamos
evitar esse problema no futuro (SENADO, 2001b, p. 49, sem grifo
no original).
Jerson Kelman, ex-coordenador da Comisso de Anlise do Sistema Hidrotrmico

de Energia Eltrica e desde ento diretor-presidente da Agncia Nacional de
guas (ANA), em entrevista recente ao Jornal Gazeta Mercantil afirmou: A crise
decorreu do atraso de obras programadas, da no-construo de novas usinas e
da
superavaliao
da
capacidade
prolongadas (KELMAN, 2004).
das
usinas
existentes
durante
secas
111
No tocante s causas geradoras da crise energtica, a no realizao de novos

investimentos na matriz, assim como o atraso na execuo de obras previstas,
parecem ser consenso nos diferentes segmentos citados e pesquisados. Maurcio
Tolmasquim, poca, professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro e hoje
diretor-presidente da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) - rgo criado em
maro de 2004, vinculado ao Ministrio de Minas e Energia e responsvel por
realizar estudos e projees da matriz energtica brasileira -, enfatizava a
proibio de novos investimentos pblicos no setor eltrico:
Tem que ficar claro, como respeito para a sociedade, que a crise
que vivemos hoje de falta de investimento de gerao e
transmisso, no um problema de falta de chuva. Mas como
chegamos situao que estamos vivendo? Por que os
investimentos no foram realizados? Ser que o Estado no tinha
condies de investir? fundamental deixar claro, mais uma vez,
que as estatais tinham condies de investir e no o fizeram
porque a rea econmica no permitiu por uma questo contbil.
Os investimentos das empresas estatais so contabilizados como
despesa do Governo. uma questo metodolgica. Assim, mesmo
que uma estatal tenha um investimento rentvel, que como
qualquer outra empresa depois que estiver funcionando pagar o
investimento, esse no autorizado porque considerado uma
despesa do Governo [...] O mais assustador que o Estado, por
um lado, no deixou as estatais investirem e, por outro, no criou
as condies para o capital privado investir e no viu que eles no
estavam investindo (SENADO, 2001a, p. 10).
As consideraes, preliminarmente apresentadas, a respeito dos compromissos

econmicos, polticos e sociais assumidos pelo ento presidente da Repblica
podem ser vistas em um contexto de alterao da dinmica de funcionamento do
Estado (MAJONE, 1999; BRESSER-PEREIRA, 1998) e com um corpo tcnico e
poltico (LOUREIRO e ABRUCIO, 1998) estrategicamente localizado no centro de
seu governo (DINIZ, 2002; SENADO, 2001a). Essas informaes so suficientes
para seguir adiante na anlise do processo decisrio daquele perodo.
112
3.2 Aspectos Centrais das Polticas do Governo Fernando Henrique

Cardoso - Controle da Inflao e Equilbrio Fiscal47
As polticas de controle da inflao e de equilbrio fiscal sempre estiveram no

centro das preocupaes do governo do ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso, durante suas duas gestes. Embora venha acompanhado de uma
tendncia internacional de diminuio do papel do Estado na economia (MAJONE,
1999), o governo Cardoso um marco na passagem de um Estado positivo para
um Estado regulador. No convm, neste momento, entender o quanto dessa
transio se efetivou ou ainda se esses termos so os mais adequados. BresserPereira (1998), por exemplo, adotou a linguagem da transio do Estado
burocrtico para o Estado gerencial. O que importa observar que havia um
movimento de reforma do aparelho estatal brasileiro e que essa acompanhava o
ajuste estrutural que vinha sendo promovido na economia.
Sem se referir diretamente ao governo brasileiro daquele perodo, Giadomenico
Majone (1999) atentou para a concatenao de vrias estratgias bsicas na
promoo de mudanas estruturais significativas na forma de funcionamento do
Estado:
[...] a privatizao, a liberalizao e a desregulao, a
austeridade fiscal, a integrao econmica e monetria e vrias
inovaes em matrias de polticas ligadas ao paradigma da nova
gesto pblica. (MAJONE, 1999, p. 6).
Com poucas ressalvas s estratgias listadas por Majone (1999) e tampouco com
juzos valorativos, a partir do incio da dcada de 1990, o Brasil viveu um perodo
de reformas profundas na forma de funcionamento e de insero do Estado na
economia global. No cabe neste momento discutir as causas e conseqncias da
adoo dessas estratgias para o Estado e para a economia brasileira, o
fundamental para esta tese explicitar a existncia de um contexto econmico
que embasa os ditames da poltica econmica praticada pelo ento chefe do
executivo federal.
47
As citaes referentes aos jornais de circulao nacional presentes nesta e nas prximas sees de estudo de
caso seguem a normativa da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT).
113
Tal poltica, para muitos analistas e polticos, era central durante o governo
Cardoso. Segundo a professora titular do Instituto de Economia da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Eli Diniz:
[...] o cerne do projeto governamental [do ex-presidente]
representado pelo plano de estabilizao econmica, pelo ajuste
fiscal e pelas medidas comprometidas com a nova forma de
insero na economia internacional seria inegocivel, cabendo
ao ncleo tecnocrtico, ou seja, equipe econmica enclausurada
no Ministrio da Fazenda e no Banco Central, administr-lo de
forma autnoma em face das foras internas [...]. Nesta frente,
ter-se-ia uma forma radical de atuao, marcada pela rigidez e
inflexibilidade na consecuo das metas estipuladas. (DINIZ,
2002, p.253)
A centralidade dos objetivos econmicos tambm pode ser vista por meio do
discurso do ministro da Fazenda poca, Pedro Malan, ao fazer algumas
indicaes para o mandato que se iniciaria em 1998. Segundo o ex-ministro, o
governo tinha trs objetivos fundamentais: controle da inflao, crescimento
econmico e melhoria das condies de vida da maioria das famlias brasileiras.
Apesar de evitar a construo de nexos de causalidade entre esses trs objetivos
fundamentais, o ex-ministro afirmava:
Deixe-me comear sobre inflao, um dos trs objetivos
fundamentais do governo Fernando Henrique Cardoso, do qual ns
no abriremos mo, vocs j conhecem as razes de natureza
econmica, poltica e social. Eu quero reafirmar aqui o
compromisso que ns temos com a preservao da inflao sob
controle, o compromisso com o poder aquisitivo do salrio do
trabalhador brasileiro. (MALAN, 1997, sem grifo no original).
Ns vemos esses trs objetivos como claramente interligados,
indissociveis entre si, impossvel tratar deles separadamente.
Eu tenho dito e vou repetir aqui: o controle da inflao, apesar de
fundamental, no um objetivo que se esgote em si mesmo,
condio sine qua non para que outros objetivos sejam
alcanados. O crescimento sustentado da economia tambm no
um objetivo que se esgote em si mesmo, mas junto com a inflao
sob controle eles so meios absolutamente indispensveis para
que esse processo de melhora das condies de vida da maioria,
que o que importa na verdade, que o que vai definir o que ns
vamos ser no futuro no s como economia, mas como sociedade,
possa ter lugar sem mgicas, sem piruetas, sem promessas
fadadas a gerar expectativas a serem frustradas. (MALAN, 1997,
sem grifo no original).
114
A centralidade da poltica de controle de inflao, coadunada com a necessidade

de conquistar credibilidade internacional (por meio de pagamentos do servio da
dvida externa), levou o governo a promover uma rgida poltica de equilbrio
fiscal, uma vez que uma das hipteses da inflao no Brasil a existncia de
dficit pblico. Assim, o Ministrio da Fazenda defendia e aplicava uma poltica
de aumento de receita e de restrio de despesas. Neste ltimo aspecto, uma
das principais conseqncias foi a proibio de as empresas pblicas estatais
realizarem novos investimentos.
Foi nesse contexto, portanto, que o Estado brasileiro passou por um processo de
mudana estrutural em sua forma de funcionamento. A instalao de um Estado
regulador, em substituio a um Estado positivo (MAJONE, 1999), pressups
novas competncias e habilidades para o governo federal. A quebra de
monoplios naturais no setor de infra-estrutura fez parte da formatao de um
ambiente
que
incorporou
setor
privado
como
ator
fundamental
no
financiamento de investimentos de bens pblicos. O Estado se retirou de grande

parte dos setores produtivos da economia e criou agncias reguladoras com o
objetivo de assegurar a competio entre os investidores privados em benefcio
da maioria dos cidados brasileiros.
As privatizaes de setores tradicionalmente gerenciados pelo Estado, como o
energtico e o de telecomunicaes, foram notoriamente acompanhadas com
grande expectativa por analistas, investidores e usurios desses servios. O
setor de telecomunicaes era alvo de crticas por parte dos usurios em funo
da precria universalizao do servio de telefonia fixa (ANATEL, 2001). Em
relao ao setor energtico, a avaliao dos analistas da rea dizia respeito
necessidade de promoo de fortes investimentos, a fim de possibilitar a
expanso do potencial de energia disponvel. Ambos os setores impunham uma
agenda de grandes investimentos para a sua expanso, a que o Estado
mostrava-se financeiramente incapaz de atender. Como forma de viabilizar
investimentos privados, entre outras motivaes, a partir de 1995, o governo
federal
brasileiro
impulsionou
uma
agenda
de
mudana
estrutural
de
competncias nesses setores. O Estado que, at ento, era o principal

responsvel pelo gerenciamento e expanso dos setores, criou novos fluxos de
115
atividades que desencadeariam na alterao de papis sedimentados nos ltimos

50 anos.
Uma vez apresentados os aspectos centrais do governo Cardoso, esta tese focar
na relao do chefe do executivo com o setor eltrico. Nesse sentido, a prxima
seo traz a agenda pblica do presidente da Repblica no setor energtico, com
especial nfase para a questo eltrica.
3.3 O Envolvimento do Presidente
Em um regime presidencialista, um dos atores de maior relevncia no jogo

poltico o chefe do executivo. No caso das anlises realizadas em nvel federal,
a opinio e comportamento do presidente da Repblica atraem cotidianamente a
ateno dos rgos de imprensa. Todos os seus pareceres sobre temas da esfera
pblica ou privada so amplamente disseminados e comentados por polticos,
jornalistas e especialistas. Em um regime presidencialista, no possvel no
destacar a posio do presidente da Repblica.
Respondendo a essa lgica, ao defender publicamente algum tema, o presidente
da Repblica praticamente o posiciona na agenda de governo. A execuo das
aes propaladas pelos presidentes ficar a cargo de seus ministros e
secretrios, que sero questionados sobre as determinaes do presidente. A
visibilidade desses atores (presidente, ministros e secretrios) os posiciona como
sendo os principais formadores de agenda do processo poltico (KINGDON,
1995).
Apesar de o presidente no controlar todos os temas que fazem parte da agenda
poltica, conforme Kingdon (1995) observou, no existe qualquer outro ator, no
sistema poltico, que tenha a mesma capacidade de formar agendas em
determinadas reas polticas, includos todos os atores que lidam com o tema.
Mais do que isso, o presidente tende a ser dominante sobre os polticos por ele
nomeados
esses
tendem
ser
dominantes
frente
burocracia
estabelecimento de temas na agenda. (KINGDON, 1995; ROSATI, 1981).
no
116
A influncia que o presidente da Repblica exerce sobre a agenda tambm pode

ser observada pela sua negativa, isto , ao negligenciar determinado tema, o
presidente, seus ministros e secretrios colaboram com a sua excluso da
agenda de governo. O nvel de envolvimento do presidente pode ser considerado
o fator crtico explicativo para definir se o processo decisrio ser conduzido pelo
conjunto das organizaes da burocracia ou somente pelos interessados mais
imediatos (ROSATI, 1981).
Exceo para o presidente: seu envolvimento desde 199548
Conforme mencionado, a reestruturao do setor energtico fazia parte da
agenda
de
governo.
instalao
do
pretendido
Estado
regulador
veio
acompanhada de uma srie de medidas que pregava a sua modernizao como a

explorao de energia por terceiros e a segmentao das atividades setoriais
(gerao, transmisso, distribuio e comercializao). O reposicionamento do
Estado no setor eltrico foi acompanhado com zelo pelo ento presidente da
Repblica. Em seu primeiro ano de governo, seu envolvimento com o setor foi
severamente vinculado criao das condies necessrias para efetivar o
processo de privatizao49.
Na agenda do presidente se encontravam as articulaes essenciais para
viabilizar a aprovao do projeto de lei sobre concesses do servio pblico, de
fato ocorrida no dia 14 de fevereiro de 1995, e as negociaes realizadas entre
os ministrios para acelerar o processo de privatizao das empresas do setor,
assim como para implantar polticas de conteno de gastos. Todos esses passos
buscavam produzir efeitos internos, alm de criar um ambiente de confiana
para que o setor privado viesse a ser o parceiro ideal para a expanso do setor.
Foi tambm naquele ano que a quebra do monoplio do petrleo e as suas
48
Tendo em vista a singularidade e as implicaes dos atos do presidente da Repblica apontados

anteriormente, a investigao sobre sua agenda pblica, no que concerne ao tema energtico, ter a
particularidade de ser realizada a partir do incio de seu mandado. Essa exceo aos demais atores do jogo
poltico justifica-se em funo da sua alta capacidade de influenciar a formao de agenda de governo e da
oportunidade encontrada nos bancos de dados disponveis. Para todos os demais atores envolvidos no processo
decisrio de gerao de energia, ser mantido o perodo investigativo do incio de 1998 a maro de 2001.
49
As afirmativas que sero em seguida realizadas tm o Infoener - Sistema de Informaes Energticas/
Instituto de Eletrotcnica e Energia da Universidade de So Paulo. (http://infoener.iee.usp.br) como principal
fonte de informao. O Infoener dispe do banco de dados "Em dia com a Energia": um conjunto de snteses
dirias de aproximadamente 50.000 notcias sobre energia e as respectivas imagens, geradas a partir de uma
seleo criteriosa de artigos dos principais jornais brasileiros: Folha de So Paulo, O Estado de So Paulo,
Gazeta Mercantil, Jornal do Brasil, O Globo e Valor Econmico.
117
implicaes para a Petrobrs figurou entre um dos principais temas da agenda do

presidente dentre todas as reas do governo.
No que se refere energia hidreltrica, o ano de 1996 sequer chamou a ateno
do chefe de Estado para impulsionar a fragmentao do setor. Das trinta e
quatro manchetes dos principais jornais que vincularam a figura do presidente a
acontecimentos do setor energtico, apenas duas referiam-se s agendas
positivas da rea hidreltrica. Naquele ano, a liberao de gs natural em
automveis, o incio das assinaturas de acordo sobre o gasoduto Brasil-Bolvia e
a expanso da utilizao e produo de gs natural no pas foram os temas de
maior relevncia na agenda do presidente da Repblica. Foi ainda no final de
1996 que o Congresso aprovou e o presidente sancionou a lei de criao da
Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), em cujo texto se afirma que a
Agncia teria a incumbncia de "regular e fiscalizar a produo, transmisso,
distribuio e comercializao de energia eltrica".
A atmosfera dispersiva relatada anteriormente repete-se no ano seguinte. Apesar
de celebrar acordos para expandir obras de infra-estrutura no norte do pas, o
ato mais representativo para o setor eltrico foi a inaugurao do sexto e ltimo
gerador da Usina Hidreltrica de Xing. Depois de Itaipu e Tucuru, Xing, cuja
construo se deu em um perodo de dez anos, se apresentava como a terceira
maior usina do pas em gerao de energia (ROSSI, 1997). No campo normativo,
foi em 1997 que o ento presidente sancionou a lei n 9.433, que institui uma
nova poltica nacional de recursos hdricos, a qual previa a utilizao integrada
das bacias hidrogrficas; a lei que regulamentou a flexibilizao do monoplio do
petrleo e criou, ainda, o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), assim
como a Agncia Nacional de Petrleo (ANP).
O ano 1998 situa-se como um marco na reforma do sistema energtico, pois o
presidente da Repblica sanciona a Lei 9.648, que cria o Mercado Atacadista de
Energia (MAE) e a figura do Operador Nacional do Sistema (ONS). Juntamente
com a ANEEL, criada dois anos antes, esses novos atores iro se constituir na
estrutura legal do modelo descentralizado de produo e distribuio de energia
eltrica. Referente ao setor eltrico, no ms de dezembro, o presidente Fernando
Henrique inaugurou a primeira usina hidreltrica de capital misto do pas. Com
capital originrio da iniciativa privada e da Companhia Energtica de Minas
118
Gerais, a Usina de Igarapava apontava como sendo o exemplo de parceira a ser

estimulada para o setor (NICOLAU, 1998). Naquele ano, na agenda presidencial
estiveram presentes, a exemplo de outros anos, as questes relativas
Petrobrs, sobretudo a declarao a respeito da manuteno da Unio como
scia majoritria da empresa (CARNEIRO, 1998).
Conforme destacado anteriormente, a partir de 1998 que os atores envolvidos
no processo decisrio relacionado gerao de energia eltrica ao nvel da
demanda que vinha sendo estimada entram na zona de risco de crise. A partir
da, a lgica do sistema no admitia mais erros ou atrasos nos processos
decisrios e tampouco atrasos nas implantaes das decises. A reconstruo do
caso energtico a posteriori nos d a oportunidade de verificar que, daquele
momento em diante, as (no)decises dos atores pblicos com capacidade de
influenciar os rumos da poltica energtica passariam a ser contados de maneira
regressiva para evitar a crise.
Ampliao da produo e transferncia de gs natural como fonte de energia
termoeltrica eram dois temas que permaneciam chamando a ateno do
presidente e, conseqentemente, da imprensa. Em maro daquele ano, foram
assinados trs contratos para a concluso do gasoduto Brasil-Bolvia (LANA,
1998).
Tambm foi a primeira vez que o ento presidente manifestou-se publicamente
sobre os inmeros casos de queda no fornecimento de energia eltrica no Rio de
Janeiro. O presidente, que criticou declaraes de Srgio Motta, ento ministro
das Comunicaes, contra a Light e a Cerj (EQUIPE..., 1998b), condenou tais
empresas pelo que chamou de "monoplio privado em detrimento da populao"
e assumiu a culpa pelas falhas de atendimento das empresas (RAMOS e BRAGA,
1998). Apesar de criticar o fornecimento de energia pela Light, Fernando
Henrique Cardoso deixou as providncias a cargo da Aneel, negando, por meio
do porta-voz da presidncia, a competncia do governo em relao regulao e
fiscalizao das concessionrias (BRAGA, 1998).
Praticamente todo o primeiro ano do segundo mandato do presidente Cardoso foi
utilizado pelos tomadores de deciso para readquirir a confiana dos mercados
internacionais. Em janeiro de 1999, o ataque especulativo na economia nacional,
119
que se avolumava desde o segundo semestre do ano anterior, finalmente

proporcionou a mais profunda alterao na poltica econmica implantada em
oito anos de mandato. A mudana na poltica cambial, ensaiada durante os anos
anteriores, concretizou-se pela adoo do cmbio flutuante. O ento presidente
da Repblica tinha todas as razes para focar suas atenes na rea econmica,
uma vez que a estabilidade da moeda sempre fora a sua principal bandeira para
promover um bom governo.
Nesse ambiente de dvidas sobre a interrupo definitiva da poltica de
estabilidade
inflacionria
(CARDOSO,
2006,
p.422),
uma
das
questes
propaladas pelo presidente, referente ao setor energtico e de maior repercusso

na imprensa ao longo do ano, foi a negativa sobre o aumento do preo dos
combustveis (EQUIPE..., 1999a;.MAGALHES e TALENTO, 1999; FERNANDES,
1999). No bojo da reiterada tentativa de realizar uma reforma tributria,
novamente, a relao direta entre setor energtico e economia foi exercitada em
funo do intento de criar um novo tributo sobre a gasolina, idia tambm
veiculada no
ano anterior
e que no
teve nenhum
resultado concreto
(EQUIPE...1999c, 1999e).
A exemplo dos anos anteriores, a Petrobrs e a construo do gasoduto BrasilBolvia estiveram permanentemente na agenda pblica do presidente. Na
empresa estatal, cenrios eram analisados em virtude da escolha de um novo
presidente para a empresa, alm de ter sido anunciada, em novembro daquele
mesmo ano, a descoberta do megacampo de petrleo na bacia geolgica da
cidade de Santos. Por sua vez, a inaugurao do primeiro trecho do gasoduto
Brasil-Bolvia tambm fez parte da agenda pblica do ento presidente da
Repblica. Tal obra, considerada um dos principais projetos do programa de
governo Brasil em Ao (TREVISAN, 1999), foi defendida por colaborar com a
progressiva alterao da matriz energtica brasileira (EQUIPE..., 1999b).
Durante todo o ano de 1999, a nica referncia do presidente da Repblica
energia eltrica foi feita em funo do episdio da queda de energia no Sudeste
do pas. Naquela oportunidade, aps dois dias de investigaes, o presidente fora
avisado de que o blecaute teria sido provocado por um raio que caiu numa
subestao da CESP, na cidade de Bauru (VASCONCELOS, 1999). O blecaute no
120
Sudeste do pas, em funo de sua grande proporo, foi inserido na agenda

pblica do presidente.
A partir dos apontamentos descritos, percebe-se com clareza que a questo
eltrica no fez parte da agenda presidencial. O ento presidente reagiu frente
ao tema, mas no se posicionou de forma propositiva.
No que tange ao setor de energia, quatro temas dominaram a agenda pblica do
presidente da Repblica no ano de 2000, a saber, vazamento de leo na Baa de
Guanabara
provocado
pela
Petrobrs
suas
conseqncias,
presses
resistncias em relao ao aumento dos combustveis, primeiras decises sobre o

processo de privatizao de Furnas e outras questes relativas Petrobrs, como
de costume.
Na maior parte do ano, as especulaes sobre o aumento nos preos dos
combustveis foram rebatidas com negativas categricas por parte do presidente.
Apesar de seu envolvimento pessoal numa das questes que vincula com mais
nitidez o setor energtico aos ndices inflacionrios, no foi possvel evitar que os
aumentos do preo do barril do petrleo no mercado internacional fossem
repassados ao consumidor em maro e agosto daquele ano.
Alm de acompanhar os encaminhamentos para minimizar os danos referentes
ao vazamento de leo na Baa de Guanabara - acidente ambiental ocorrido no
Rio de Janeiro, que pode ser registrado como um fato pontual, apesar de ter
havido outros casos semelhantes -, a Petrobrs tambm esteve presente nas
declaraes do presidente ao defender a participao do setor privado na
explorao de petrleo, a venda de aes da empresa (GAYOSO, 2000), alm de
pleitear a entrada do Brasil na Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
(CANTANHEDE, 2000). oportuno ressaltar que desde definir alteraes no
comando da empresa, passando por desautorizar seus executivos publicamente
(EQUIPE..., 2000c), at conjecturar sobre possibilidades futuras, a Petrobrs
ocupou permanentemente espao na agenda pblica do presidente da Repblica.
Em que pese a sua importncia estratgica, o presidente Cardoso parecia manter
uma relao diferenciada com a empresa (CARDOSO, 2006, p. 348).
121
Em relao ao processo de renovao do modelo energtico, apesar de sua

estrutura legal j estar em funcionamento, tendo em vista a criao e operao
do ONS, MAE e ANEEL, o processo de privatizao das empresas do setor se
apresentava em ritmo desacelerado. Em 2000, aps longo perodo de estudos,
presses e resistncias polticas, o presidente anunciou que Furnas Centrais
Hidreltricas seria privatizada com a possibilidade dos trabalhadores tambm
comprarem aes da estatal com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de
Servios50.
A ampliao da capacidade de gerao de energia eltrica, tema fundamental
para as anlises sobre processo decisrio que se seguem, em 2000, esteve na
agenda pblica do presidente em duas oportunidades. Na primeira, o governo j
parecia buscar formas de combater a crise de abastecimento que se avizinhava.
Coube a Fernando Henrique Cardoso a assinatura de protocolos de inteno
entre governos e empresrios do setor eltrico, a respeito da construo
simultnea de quarenta e nove termoeltricas. Segundo o planejamento das
obras, as termoeltricas produziriam energia a partir de 2003. O investimento
para esse conjunto de obras estaria a cargo de vinte empresas do setor privado
(TEREZA, 2000).
A segunda forma pela qual o tema eltrico entrou na agenda do presidente foi
por meio da negativa, isto , a partir da movimentao que ocorria frente aos
boatos sobre a inevitabilidade da adoo de racionamento em um futuro
prximo, em junho de 2000, o ento presidente Cardoso afirmava que o
racionamento sequer estava sendo considerado pelo governo, apesar de admitir
que os nveis de gua dos reservatrios se encontravam abaixo da mdia de
anos anteriores (EQUIPE..., 2000d).
At esse momento, outros setores do governo j haviam admitido o baixo nvel
dos reservatrios das hidreltricas, no entanto, essa foi a primeira vez que o
prprio presidente manifestou-se publicamente sobre o tema. Como foi possvel
observar, naquela oportunidade, a verso oficial ainda era a de que tal situao
no traria maiores conseqncias no abastecimento de energia para o pas.
50
A histria provou que a descrena dos analistas polticos em relao aos avanos no processo de
desestatizao tinha fundamento. Aps resistir s presses polticas de todas as ordens, no incio de 2001 foi
anunciado o modelo elaborado pelo BNDES de privatizao de Furnas. Entretanto, em novembro daquele
mesmo ano, o ento presidente teve de admitir que a venda da empresa seria da competncia de seu sucessor
(MALTA, 2001).
122
No ano seguinte, a crise parecia inevitvel. O presidente Cardoso no se

pronunciava a respeito de um possvel racionamento, ao contrrio, sua agenda
pblica na rea de energia eltrica ainda tentava se pautar pela criao de fatos
considerados positivos, tal como a retomada do processo de privatizao do
setor, em especial de Furnas Centrais Eltricas, que fora iniciado no ano
anterior. Para destravar esse processo, no incio de maro, o ento presidente da
Repblica
assinou
um
decreto
que
retornava
ao
Conselho
Nacional
de
Desestatizao competncias sobre a venda de empresas federais geradoras de

energia, que outrora estivera sob comando do Ministrio de Minas e Energia. O
esforo concentrado do presidente para vender a empresa perdurou at o incio
do ms de abril. As presses contrrias privatizao permaneciam (HUAMANY,
2001; BRAGA et al., 2001), o que por certo diminuiu o af por dar seguimento
ao processo a toque de caixa e, a cada dia que se passava, a gravidade da crise
amplificava as cobranas sobre o presidente. Quando o governo federal
finalmente anunciou, no dia 21 de maro de 2001, a necessidade de implantar
um plano de racionalizao de energia, todas as atenes se voltaram para esse
tema. Nos trs meses subseqentes, foram diversas as manifestaes pblicas
sobre o que foi popularmente conhecido como crise do apago.
Do incio de seu governo at maro de 2001, em diversas oportunidades, o tema
energtico esteve presente na sua agenda pblica. Entretanto, as questes
relacionadas Petrobrs, gasoduto BrasilBolvia, processo de reestruturao do
modelo energtico, o que inclui o processo de privatizao do setor, foram os
principais temas trabalhados por Cardoso. No que tange ampliao da oferta de
energia eltrica, com especial ateno energia hidreltrica, foram poucas as
declaraes pblicas diretamente relacionadas ao tema. A ampliao da oferta de
energia hidreltrica entrou na agenda do presidente praticamente como uma
conseqncia natural do processo de privatizao e de reforma do setor. Esse
quadro de prioridades somente foi alterado com a explcita evidncia de uma
crise energtica.
Tambm em uma anlise comparativa realizada em 2001, a percepo
mostrava-se semelhante aportada acima.
De uma srie de iniciativas isoladas, emerge um quadro que mostra o presidente
da Repblica muito mais diretamente envolvido nos assuntos de energia do que no
123
ano passado. (...) A evoluo das atividades do presidente em relao ao setor

eltrico tem sido muito rpida (CORRA, 2001).
Durante os anos que antecederam a crise de energia eltrica de 2001, o ento

presidente da Repblica teve participao discreta no processo decisrio relativo
gerao de energia hidreltrica. Entretanto, em funo da crise, a ateno
dispensada ao tema passou a ser outra. Segundo Paulo Kramer, professor da
Universidade de Braslia, a relao entre maior envolvimento do presidente e a
crise energtica direta: ... a crise to grave que o prprio presidente se
sentiu na obrigao de assumir o problema (KRAMER apud CORREA, 2001).
3.4 O Envolvimento dos Ministros de Minas e Energia
A visibilidade conferida ao principal cargo de um ministrio, faz de um ministro

um dos atores de maior influncia no jogo poltico. A formao de agendas
polticas est diretamente relacionada importncia dada aos temas da rea
pelos atores pblicos de elevada expresso nos meios de comunicao
(KINGDON, 1995). Ao lado do presidente da Repblica, os ministros so vistos
como as autoridades mximas na formulao e execuo de polticas pblicas.
Ser na formao da agenda do ministrio que as vontades do presidente e do
ministro tero destaque na priorizao de temas a serem tratados. Como no caso
anterior, a vontade do ministro no suficiente para controlar as realizaes de
um ministrio, mas existe uma elevada promiscuidade entre a agenda pessoal do
ministro e os temas prioritrios de sua pasta.
As informaes a respeito da forma como o tema gerao de energia foi tratado
pelos polticos indicados pelos presidentes, entre os anos de 1998 e 2001, sero
analisadas segundo a agenda pblica dos chefes da pasta de Minas e Energia.
Durante esses anos, trs polticos ocuparam o principal cargo desse Ministrio.
Os titulares foram os ministros Raimundo Brito (01 de janeiro de 1995 a 31 de
dezembro de 1998), Rodolpho Tourinho Neto (01 de janeiro de 1999 a 23 de
fevereiro de 2001) e Jos Jorge Lima (13 de maro de 2001 a 08 de maro de
2002). Aps a exonerao, a pedido do ministro Jos Jorge, essa pasta foi
ocupada por mais um ministro, de perfil bastante tcnico, que exerceu suas
funes at o trmino do governo Cardoso.
124
Durante todo o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, o

principal cargo do Ministrio de Minas e Energia foi ocupado por Raimundo Brito,
advogado e secretrio por duas vezes na pasta similar do governo do estado
baiano, nas gestes de Antnio Carlos Magalhes. Dentre os fundamentos da
poltica energtica do perodo, segundo Antnio Dias Leite, ex-ministro de Minas
e Energia e professor emrito da Universidade Federal do Rio de Janeiro, havia o
estabelecimento de concorrncia entre produtores e prestadores de servio, por
meio de mercados abertos e competitivos, em substituio dos monoplios
naturais e regionais que antes predominavam e a eliminao dos subsdios e
isenes fiscais de modo que os preos e tarifas reflitam [refletissem] o custo
total de cada energtico oferecido (LEITE, 2000). Em paralelo s privatizaes,
o objetivo era eliminar as aes diretas do Estado, retirando-o de sua funo
produtiva e fomentando o seu papel regulador. Havia, portanto, a diretriz de
promover uma reforma de ampla envergadura, conforme j fora apontado em
sesses anteriores.
Parte majoritria das aes necessrias para cumprir com os objetivos do Palcio
do Planalto no estava sob o comando do Ministrio de Minas e Energia, mas,
sim, do Conselho Nacional de Desestatizao e do Ministrio da Fazenda/
Tesouro Nacional que, alm de controlar o fluxo de caixa, tinha a funo de
contigenciar recursos do Ministrio. Tal situao restringia a ao poltica do
ministro, uma vez que ele tinha que conviver com uma srie de determinaes
formuladas em ambientes exgenos ao seu Ministrio. Dessa maneira, apesar de
ser reconhecido por outros atores como um ator importante do processo, o
ministro tinha que conviver com significativas restries executivas. Soma-se s
restries polticas e financeiras, o fato dos trs polticos ocupantes do posto
mais alto no Ministrio de Minas e Energia no serem do mesmo partido do
presidente da Repblica. Nesse caso, ter origem na base aliada implicou em
estar bastante distante do ncleo do governo51.
De qualquer modo, os ministros no deixaram de ser uma das principais
referncias na rea para a grande imprensa, o que implicou em uma alta
visibilidade pblica dessas autoridades. Seguindo as orientaes de John Kingdon
(1995), tais caractersticas os credenciavam como atores com potencial de elevar
51
A correlao de foras do Ministrio de Minas e Energia com outros rgos do governo ser tratada em uma
sesso posterior desta tese.
125
temas agenda do setor energtico. Por meio do acompanhamento das agendas

pblicas desses trs ministros ser possvel analisar como a ampliao de
gerao e transmisso de energia figuraram entre as suas prioridades.
O levantamento realizado nas matrias publicadas pelos rgos de circulao
nacional teve o objetivo de visualizar os temas de maior pertinncia na agenda
dos ministros. Diferentemente da descrio da agenda presidencial, esse
levantamento agregou as interpelaes pblicas dos ministros em trs diferentes
grupos: i. falhas no fornecimento de energia, subdividido em falhas tidas como
conjunturais e falhas estruturais, estas ltimas relacionadas capacidade da
poltica que vinha sendo implantada de atender a toda demanda de energia; ii.
reestruturao do modelo energtico, que inclui as formulaes a respeito das
privatizaes, marco regulatrio do setor e alterao da matriz energtica e, por
fim, iii. questes relacionadas exclusivamente energia hidreltrica.
3.5 Agenda Reativa
Durante o perodo estudado, parte considervel da agenda pblica dos trs

ministros esteve voltada a dar explicaes para as falhas no fornecimento de
energia nas diversas regies do Brasil, denominadas aqui de falhas conjunturais,
assim como para o risco de haver racionamento ou interrupo de energia de
maneira generalizada, popularmente chamado de apago, aqui denominado de
falha estrutural.
Dentre os temas que mais tiveram repercusso na mdia e entre os cidados
comuns, esto as inmeras interrupes de abastecimento de energia na cidade
do Rio de Janeiro. Alvos de constantes crticas da opinio pblica e de
especialistas, as empresas Light e Cerj justificavam a crise em funo das
dificuldades para atender o forte aumento de demanda. Por outro lado, a ANEEL
alegava que no houvera investimentos altura das necessidades. Aps severas
crticas
do
privatizao
ministro
das
Sergio
Motta,
telecomunicaes,
ento
o
responsvel
ministro
pelo
Raimundo
processo
Brito
de
cobrou
responsabilidade dos dirigentes da Light. A promessa feita pela empresa de ter
126
controlado o sistema no resistiu ao primeiro vero carioca. No ano seguinte,

houve, novamente, queda de energia na cidade do Rio de Janeiro.
Ainda em 1998, em funo de temporal com fortes ventos, houve a queda de
sete torres do sistema que transmite energia da hidreltrica de Itaipu para uma
subestao que alimenta as regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Naquela
oportunidade, ms de setembro, o ministro Raimundo Brito chegou a levantar a
hiptese de que os atentados teriam conotao poltica, tendo em vista as
eleies presidenciais do final do ano (EQUIPE..., 1998g).
No ano seguinte, foi a vez da ocorrncia de um acidente natural na subestao
de transmisso de Bauru, que provocou a queda de sessenta e quatro por cento
do sistema das regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Em funo da proporo do
desastre, o ento ministro Rodolpho Tourinho Neto esteve permanentemente
envolvido com a apurao das responsabilidades. Esse acidente gerou um tema
(proteo do sistema eltrico) que entrou na agenda pblica do ministro at
maro de 2000, quando o governo anunciou a implantao de um sistema de
segurana contra blecaute52 (CABRAL, 2000).
Ao longo dos anos, em funo da diminuio de ocorrncias de falhas
conjunturais
de
fornecimento
de
energia
e,
sobretudo,
em
funo
do
reconhecimento das competncias da Agncia Nacional de Energia Eltrica e do

Operador Nacional do Sistema, esse tema foi perdendo espao na agenda pblica
dos ministros de Minas e Energia. O surgimento dessas outras instituies
propiciou que a responsabilidade por falhas no abastecimento de energia fosse
pulverizada entre atores do setor energtico.
Entretanto, exatamente no sentido oposto ao observado anteriormente, as
dvidas em relao sustentabilidade do novo modelo energtico somente
aumentaram ao longo dos anos. Em outras palavras, as questes estruturais
avanaram sobre a agenda dos ministros em progresso geomtrica. J no ano
de 1997, em duas oportunidades o ministro de Minas e Energia, Raimundo Brito,
posicionou-se sobre um eventual risco de dficit no fornecimento de energia
(EQUIPE..., 1997; PRATES, 1997). A partir de ento, o tema racionamento de
52
Importante observar que os acidentes no sistema de abastecimento de energia abriram espao na agenda
dos ministros. Como fora observado por Kingdon (1995) e Sabatier (1999), acontecimentos externos tm o
poder de elevar temas na agenda de governo.
127
energia entrou na agenda pblica dos ministros de Minas e Energia. Para garantir
que 1998 fosse o ltimo ano de grandes dificuldades na gerao de energia
(SAFATLE, 1998a) e lanar o Programa de Combate ao Desperdcio de Energia,
com a meta de economizar trs bilhes de kilowatts (EQUIPE..., 1998h), o
ministro Raimundo Brito transitava entre negar qualquer risco de falta de energia
e tomar medidas para que aquele mesmo risco no se agravasse.
Em funo do agravamento da situao, a agenda pblica do ministro Rodolpho
Tourinho Neto foi ainda mais influenciada pelas dvidas que pairavam sobre a
possibilidade de haver racionamento. Escolhido para exercer o cargo de ministro
no segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, j em seu
terceiro ms de gesto, Rodolpho Tourinho admitiu a possibilidade de haver
dficit de energia eltrica no pas a partir de 2000: "temos um equilbrio que no
confortvel [...] nosso objetivo hoje atrair a iniciativa privada, porque o
governo no vai mais fazer investimentos" (TOURINHO apud PAUL, 1999). Essa
declarao sinalizava a agenda que estava posta para o Ministrio. Caberia
equipe do ministro criar condies para que a iniciativa privada aderisse ao
projeto de gerao de energia.
O vnculo entre fatores externos e formao de agenda pode ser nitidamente
encontrado
nos
questionamentos
realizados
sobre
possibilidade
de
racionamento de energia e os impactos na agenda do ministro Tourinho.

Reclamaes referentes s falhas pontuais no fornecimento de energia em
diversas partes do pas obtiveram maior ressonncia com o acidente na
subestao de Bauru, que implicou no corte de energia em sessenta e quatro per
cento de todo o sistema das regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste. O impacto
desses acontecimentos e a admisso de risco de crise criaram as condies
necessrias para que, em maro daquele ano, o Tribunal de Contas da Unio
determinasse que o Ministrio de Minas e Energia fizesse uma avaliao do
cumprimento do Plano Decenal de Expanso do Setor Eltrico, elaborado pela
Eletrobrs (CORRA, 1999a). O Ministrio estava totalmente exposto s crticas
em relao ao setor eltrico.
A srie de alarmes sobre as dificuldades que o sistema eltrico vinha enfrentando
era acionada por diferentes atores pblicos, desde especialistas at rgos
oficialmente partcipes do setor eltrico, como fora o caso do Operador Nacional
128
do Sistema (FERREIRA, 1999). Embora a anlise mais detalhada sobre o

comportamento da comunidade de especialistas seja realizada posteriormente,
cabe ressaltar nesta passagem que o ministro de Minas e Energia reconhecia
publicamente
recebimento
de
informaes
tcnicas
esse
respeito.
Novamente, a sincronia entre fatores externos e agenda pblica foi estabelecida

quando o ministro Tourinho afirmara que esperava ouvir outros segmentos do
setor e tentar ampliar as decises do governo com outras idias (TOURINHO
apud CORRA, 1999b).
A agenda pblica do ministro seguiu em dilogo constante com o risco de crise
de fornecimento. Entretanto, aps ter admitido a possibilidade de haver
problemas no futuro, Rodolpho Tourinho adotou a estratgia de seu antecessor,
ou seja, no admitir publicamente o risco de crise, mas executar aes de
impacto no curto prazo. No bojo dessas aes estiveram o lanamento, em julho,
da campanha nacional para conscientizar a populao sobre a necessidade de
racionalizao do uso de energia eltrica (VELLOSO e ROSA, 1999); a deciso da
Eletrobrs, em setembro, de garantir a compra de toda energia gerada pela
Usina Termoeltrica de Cachoeira Dourada, no estado do Rio de Janeiro
(TAVARES, 1999) e o fato do Ministrio ter solicitado que o horrio de vero
fosse implantado no ms de outubro, um ms antes do que vinha sendo habitual
(EQUIPE..., 1999d).
O ambiente de negativas em relao crise, coadunado com as aes de
impacto no curto prazo, segue como rotina na agenda do ministro Tourinho at o
final de seu mandato, em maro de 2001. Foram inmeras as vezes em que ele
foi solicitado para comentar sobre o risco de crise. Categoricamente, nos meses
de janeiro, maio, junho, agosto, setembro e outubro de 2000, assim como em
janeiro de 2001, o ministro afirmou que no havia o menor risco de
racionamento de energia. Em paralelo, foram tomadas medidas de incentivos
para que as usinas termoeltricas em construo comeassem a operar antes da
data prevista para o incio das atividades (RACY, 2000); foi autorizado importar
energia da Argentina e do Paraguai (EQUIPE..., 2000a; 2000b) e, a exemplo do
ano anterior, foi solicitado que o horrio de vero tivesse incio quase 60 dias
antes do habitual (PACELLI, 2000).
129
O j mencionado relatrio da Comisso de Anlise do Sistema Hidrotrmico de

Energia Eltrica identificou quatro iniciativas do Ministrio de Minas e Energia
para atenuar o desequilbrio entre oferta e demanda de energia, durante o
perodo pr-crise energtica. Conhecidas por Gerao Emergencial, Programa
Prioritrio de Termoeltricas (PPT), Programa Emergencial de Termoeltricas e
Leilo de Capacidade, todas essas iniciativas foram lanadas nos anos de 1999 e
2000. Por motivos distintos, nenhuma delas se concretizou (KELMAN, 2001, p.
10).
A Gerao Emergencial, que em linhas gerais previa a contratao de pequenas
usinas trmicas, careceu de um acordo entre ANEEL e Eletrobrs sobre qual
rgo custearia a iniciativa. A ANEEL temia ter que repassar os custos para os
consumidores e a Eletrobrs tentou se preservar e no agravar seu balano
financeiro, que j se encontrava desequilibrado.
Naqueles anos, o fato que ganhou mais publicidade na imprensa foi o impasse
entre Ministrio de Minas e Energia, ANEEL, Ministrio da Fazenda e Petrobrs
para equacionar a variao do preo do gs, oriundo da Bolvia, que estava
cotado em dlar. Em meio aos primeiros anos de desvalorizao da moeda
brasileira, aps o fim da paridade cambial do real frente ao dlar, a deciso entre
repassar o aumento do preo para o consumidor no curto, mdio ou longo prazo
levou dois anos para ser tomada.
No caso do Leilo de Capacidade, a razo da sua no concretizao est
vinculada aos atrasos na obras de Angra II - questo equacionada pelo Estado
brasileiro somente em fevereiro de 2001, data do incio da operao comercial da
Usina -, nesse caso, as vises do MME, do Ministrio do Meio Ambiente e do
Ministrio da Fazenda voltaram a carecer de concordncia.
Com exceo dessa ltima iniciativa, a questo financeira central no debate
sobre novos investimentos pblicos no setor, e no poderia ser diferente. A
concluso que o Relatrio da Comisso traz a de que
O fator principal para o insucesso das iniciativas governamentais

para amenizar a crise, em particular o PPT, foi a ineficcia da
130
gesto intragovernamental. Houve falhas de percepo da real

gravidade do problema e de coordenao, comunicao e controle.
Mais especificamente, houve descoordenao entre os setores de
eletricidade, petrleo/ gs e rea econmica. (KELMAN, 2001,
p.11)
Em estado latente desde 1998, as provocaes sobre um possvel racionamento

de energia s encontraram um ponto de inflexo no momento em que o governo
admitiu a necessidade de implantar medidas restritivas ao consumo de energia.
No dia 13 de maro de 2001, ainda durante a cerimnia de posse, o ento
ministro de Minas e Energia, Jos Jorge, admitiu a racionalizao do uso de
energia por meio da administrao da demanda. Foi com essa declarao e,
posteriormente, com a adoo do Plano de Reduo de Consumo e Aumento da
Oferta, sucedido pelo Programa Emergencial de Reduo do Consumo de
Energia Eltrica, que as especulaes dos analistas foram substitudas pelas
dvidas em relao s decises que iriam ser tomadas. Caracteriza-se, dessa
maneira, o incio de uma nova dinmica no setor, que foi contemplada com uma
nova correlao de foras dentro do governo, mas que no ser objeto de anlise
deste estudo.
3.6 Agenda Positiva
Em relao agenda dos ministros de Minas e Energia sobre a reestruturao do

modelo energtico, que inclui as formulaes a respeito das privatizaes, marco
regulatrio do setor e alterao da matriz energtica, houve poucas resolues
que permitissem vislumbrar avanos. Ao contrrio, esse perodo pode ser
caracterizado pelos sucessivos adiamentos no processo de privatizao de Furnas
Centrais Eltricas, sobretudo em funo da persistente oposio de setores da
sociedade e das divergncias intragovernamentais sobre o modelo a ser adotado
para alavancar os interesses dos investidores internacionais.
Outro tema presente na agenda foi a (in)definio do preo do gs natural
oriundo da Bolvia. A posio defendida pelo ento ministro Tourinho de indexar
o preo ao dlar era rejeitada pelas autoridades da rea econmica (CORRA,
131
2001). A questo permanecia na agenda do ministro em funo dos projetos

relacionados construo de usinas termeltricas. Tida como uma das
prioridades absolutas na principal secretaria do Ministrio, a secretaria de
energia, a instalao de usinas termeltricas foi mantida na agenda do ministro
Tourinho durante toda a sua gesto; no entanto, para avanar em seu projeto
prioritrio, ele deveria incentivar a resoluo de um problema que no estava
sob a sua governabilidade.
A correlao de foras nesse momento era o determinante para resolver o
enigma que fora dado para o Ministrio de Minas e Energia: atrair investidores
privados para o setor, sem ter um marco lgico de atuao definido. E, em
funo da evidente assimetria de foras em relao poderosa rea econmica
do governo, o MME tampouco tinha governabilidade para resolver os impasses
presentes em sua rea.
A agenda do ministro refletia essas contradies, parte significativa do que
poderia ser chamado de agenda positiva do Ministrio no setor eltrico dependia
de decises coordenadas com outros ministrios e a presidncia. Na ausncia de
solues viveis de serem implantadas e de um articulador poltico eficiente chamado por Kingdon (1995) de empreendedor de polticas - que pudesse
construir as condies necessrias para avanar sobre a questo, os temas
permaneceram estanques na agenda de governo, sem ocupar espao na agenda
de deciso.
Especificamente sobre os temas que compuseram a agenda positiva do
Ministrio, tendo em vista que os vrios outros tpicos surgiram em funo das
falhas no fornecimento de energia, o estmulo construo de usinas
termoeltricas foi sem dvida o que mais se sobressaiu. Segundo o ento
ministro Rodolpho Tourinho Neto,
No incio do segundo mandato, estimou-se a necessidade de um

aumento de 40% da capacidade instalada para o perodo de 1999
a 2004 ou 26 mil MW, o equivalente a pouco mais de duas
usinas de Itaipu -, de forma a atender a um crescimento da
demanda de 5% ao ano.
A questo que se colocava era de como garantir, no curto e mdio
prazo, a necessria expanso da oferta, uma vez que as obras
hidreltricas em andamento e a concluso de Angra 2
132
asseguravam apenas cerca de 15 mil MW de aumento de

capacidade instalada.
Faltavam, portanto, de 11 mil MW a 12 mil MW para cobrir o
crescimento projetado da demanda. Para responder a esse desafio
s havia uma resposta possvel: usinas termeltricas movidas a
gs natural. Alm de poderem entrar em operao num prazo
muito mais reduzido do que outros tipos de usina, havia a
disponibilidade do gasoduto Brasil-Bolvia, inaugurado em 1999.
Foi criado, assim, o PPT (Programa Prioritrio de Termeletricidade,
que assegura[ria] de 11 mil MW a 12 mil MW de expanso
adicional da capacidade instalada de gerao (...) (TOURINHO,
2001).
Uma vez que a nica resposta possvel era viabilizar a operao de usinas
termeltricas, causa menos estranhamento o fato da gerao de energia
hidreltrica, principal vocao brasileira, no ter feito parte da agenda do
ministro. Durante todo o perodo estudado, foram apenas trs os episdios que
vincularam aes no setor hidreltrico com posicionamentos pblicos dos
ministros de Minas e Energia.
Sem deixar dvidas, a declarao do ento ministro Raimundo Brito soa como
um fato isolado, de propores bastante significativas para as concluses que
sero trabalhadas posteriormente. O fato ocorrido em maro de 1998 diz
respeito inteno anunciada de o Estado investir na segunda etapa da Usina
Hidreltrica de Tucuru. Possibilidade abolida dos planos do governo, o
investimento pblico em empresas privatizveis constitui uma exceo em meio
ao
aspecto
central
da
poltica
energtica
adotada,
qual
inviabilizava
investimento com recursos da Unio. O ineditismo se confirma ao verificar que o

ministro justificou-se publicamente em relao inteno do ento governo de
investir em infra-estrutura energtica. Para Raimundo Brito, tal medida era
importante para evitar o colapso de fornecimento de energia na regio
(SAFATLE, 1998a), ou melhor, apesar da determinao do governo federal em
manter a estabilidade da moeda e promover a passagem de um Estado provedor
para o Estado regulador, o ministro de Minas e Energia anunciou novos
investimentos pblicos no setor, pois a situao poderia ficar fora de controle.
Ora, se assim foi feito em 1998, por que o governo no manteve essa postura
cautelosa durante os anos posteriores?
133
J em outubro de 2000, poucos meses antes do incio do projeto de

racionalizao, as hidreltricas ganharam destaque na mdia em funo do edital
de licitao, cujo lanamento era de responsabilidade da ANEEL. A expectativa
era a de que a Agncia licitaria, at fins de 2001, a construo de trinta usinas
hidreltricas. Ambas as informaes passadas sobre as usinas hidreltricas,
naquele momento, revelam o lanamento de projetos ambiciosos para a rea,
importncia inversamente proporcional ao espao ocupado pelo tema na agenda
dos ministros.
Havia, portanto, pelo menos dois grandes conjuntos de temas presentes na
agenda dos ministros de Minas e Energia entre os anos de 1998 e 2001. O
primeiro conjunto derivava das falhas de fornecimento de energia, seja do ponto
de vista conjuntural ou estrutural. O segundo, refletia o que poderia ser chamado
de agenda positiva, uma vez que agregava os projetos transformadores do
Ministrio. O que pde ser observado com os fatos ocorridos naqueles anos foi a
ausncia de governabilidade para os ministros conduzirem a agenda tida como
positiva. O lcus de deciso de parte significativa dessa agenda estava no Palcio
do Planalto ou no Ministrio da Fazenda.
As crticas s falhas de abastecimento, quando focadas em causas conjunturais,
foram trabalhadas pelo prprio Ministrio ou pelos novos rgos que j faziam
parte do setor energtico, como eram os casos da Agncia Nacional de Energia
Eltrica e do Operador Nacional do Sistema. No tocante s crticas estruturais,
diretamente relacionadas s dvidas sobre a capacidade de o modelo instalado
gerar energia suficiente para garantir a demanda, as solues apresentadas pelo
Ministrio estavam, na sua origem, limitadas pela baixa governabilidade para
tomar decises.
3.7 A Influncia da Opinio Pblica
Reconhecida por John Kingdon (1995) como sendo uma das foras que compem
a corrente poltica, a opinio pblica pode desempenhar um importante papel na
elevao de temas agenda de governo. Como foi apontado anteriormente, em
Agendas, Alternatives and Public Policies, opinio pblica national mood -,
134
campanhas de grupos de presso, resultados eleitorais, distribuio partidria ou

ideolgica no parlamento, assim como mudanas no primeiro escalo do governo
afetam o equilbrio do sistema poltico que, por sua vez, abre possibilidade para
promover mudanas significativas nas polticas.
Assim, a depender da ressonncia alcanada pela desaprovao da opinio
pblica sobre determinada matria, governos tendem a reconsiderar as suas
intenes. Da mesma maneira, o vetor inverso tambm se apresenta como
verdadeiro, isto , a depender do apoio da opinio pblica, temas podem ser
fortalecidos na agenda governamental.
Na relao com o Poder Legislativo, matria no central desta tese, Figueiredo e
Limongi (2001) realizaram anlise semelhante em relao capacidade da
opinio pblica de direcionar temas para a agenda. A refletir sobre o poder
institucional do executivo e a organizao interna dos trabalhos legislativos, os
autores concluem que (...) o presidente conta com inmeras vantagens
estratgicas que lhe permitem controlar a agenda decisria no processo
legislativo (...) [uma dessas vantagens seria o poder de] apelar diretamente
opinio
pblica,
valendo-se
de
seu
acesso
privilegiado
aos
rgos
de
comunicao de massa (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001, p. 69).

Ainda na mesma direo, para Paul Sabatier (1993, 1999), o posicionamento da
opinio pblica, visto como uma das formas de provocar perturbaes externas
ao sistema, tido como um dos elementos que pode alterar aspectos centrais
das polticas pblicas (SABATIER e JENKINS-SMITH, 1999, p. 149).
Por essas razes, a anlise sobre o comportamento da opinio pblica torna-se
um importante elemento para verificar a entrada do tema expanso da gerao
de energia eltrica na agenda governamental. O recorte temporal utilizado para
tal anlise tambm foi fixado nos trs anos anteriores ecloso da crise
energtica em maro de 2001.
A semelhana entre os temas presentes nas agendas dos ministros de Minas e
Energia e o posicionamento da opinio pblica no deve ser entendida como
135
mera coincidncia. Praticamente a totalidade da agenda aqui denominada de

reativa se espelha na movimentao da opinio pblica.
De 1998 a de 2001, as interrupes no fornecimento de energia eltrica - seja
em partes das cidades ou em regies do pas - por um razovel perodo de
tempo,
os
chamados
blecautes,
foram
grandes
chamarizes
para
posicionamento da opinio pblica.

Embora outras cidades tenham sido afetadas por interrupes no fornecimento
de energia eltrica, nada se compara cobertura dada pela grande imprensa
sobre os incontveis casos ocorridos na cidade do Rio de Janeiro. Em janeiro de
1998, primeiro ms utilizado como referncia desta tese, os blecautes j eram
anunciados como corriqueiros, a exemplo desta notcia: A falta de luz voltou a
atrapalhar o sono de moradores de vrios bairros do Rio e de municpios
prximos na madrugada de ontem [dia 03 jan. 1998] (EQUIPE..., 1998a). No
ms seguinte, nova pane no Rio de Janeiro foi registrada: Depois do apago de
tera-feira, que deixou Ipanema e algumas ruas de Copacabana s escuras por
nove horas, ontem mais 25 bairros do Rio sofreram blecautes. (EQUIPE...
1998e). Em dezembro, 500 mil moradores de cinco bairros cariocas ficaram sem
energia eltrica. Diversas categorias de transtornos passaram a ser relatadas
pelos moradores da cidade: trnsito, dificuldade de sair de elevadores, perda de
alimentos estocados em geladeiras, temor de assaltos e, em relao ao que
importa para esta tese, inmeras crticas forma de atendimento da empresa
concessionria de servio pblico, no caso, a Light. (EQUIPE..., 1998i).
Em linhas gerais, essa foi a tnica no Rio de Janeiro durante o perodo analisado.
Com momentos de maior ou menor sucesso, a cidade maravilhosa tornou-se a
anttese de uma histria bem-sucedida. Em um dos episdios mais pitorescos, os
apages ocorreram durante sete dias consecutivos, o que totalizou cerca de trs
horas e meia de interrupo de energia (MATHEUS et al., 2000).
Como no poderia ser diferente, a seqncia de queda de energia levou o
consumidor carioca a se posicionar criticamente em relao s empresas
prestadoras de servio. Em janeiro de 1998, houve 146 queixas formais
direcionadas Light, em funo de meras reclamaes ou de indenizaes
136
referentes aos eletrodomsticos danificados no momento da interrupo de

eletricidade (NUNES, 1998). J em fevereiro do mesmo ano, a Light admitiu que
o seu novo canal de comunicao com os cidados do Rio de Janeiro, o ento
telefone de emergncia Light, recebera 10 mil chamadas em um s dia
(ESCSSIA, 1998).
Apesar do claro descontentamento da populao com os servios que vinham
sendo prestados, no foi possvel identificar um momento da histria que
traduzisse tal insatisfao em algum tipo de posicionamento em relao poltica
energtica
que
vinha
sendo
implantada.
Alguns
grupos
de
interesse
posicionaram-se publicamente, com a inteno de capitalizar ou refutar o

desconforto da maior parte dos cidados. Da mesma forma que algumas
Organizaes no Governamentais (ONGs) canalizavam as insatisfaes para
fortalecer suas convices contrrias ao processo de privatizao (GUERREIRO,
1998; EQUIPE..., 1998f), o ento presidente da Associao Brasileira da Infraestrutura e Indstrias de Base (Abdib) alertava que obviamente, o capital
privado no [era] uma opo e sim o nico caminho para evitar o colapso
(MARQUES, 1998).
O fato que no houve um posicionamento poltico da populao contra as
decises na rea de energia eltrica. A opinio pblica manifestava-se contra o
servio prestado, no contra a poltica do governo. As declaraes do ento
ministro das telecomunicaes, Srgio Motta, faziam coro a essa assertiva.
Poltico de absoluta confiana do ento presidente da Repblica, Motta criticava
publicamente a forma como as empresas recm-privatizadas (Light e Cerj)
estavam prestando servio, e isso no implicava oposio poltica de
privatizao, mesmo porque o prprio ministro era o principal operador do
processo de privatizao do setor de telecomunicaes.
Ainda no setor eltrico, uma srie de interrupes no fornecimento de energia
em outros estados brasileiros ganhava espao na imprensa escrita. Passveis de
serem mais bem entendidos como alarmes sobre o estado da infra-estrutura
instalada, do que propriamente como galvanizadores de posicionamentos da
opinio pblica, diversas regies do pas conviveram com longas e extensas
interrupes de energia.
137
O perodo analisado foi marcado por vrios acidentes desse tipo. Segundo
levantamento realizado por Oliveira et al. (2005), a cronologia de blecautes se
deu da seguinte forma:
(...)
VERO DO APAGO: Entre o fim de 1997 e o incio de 1998, a
rede precria e sobrecarregada da Light fez os cariocas passarem
pelo vero do apago. Em 20 de novembro, bairros de Zona Sul
e subrbio ficaram quatro horas sem luz. Em dezembro, janeiro e
fevereiro,
sucessivos
cortes
de
energia
queimaram
eletrodomsticos.
JANEIRO DE 1998: Um curto-circuito provocou a exploso de dois
transformadores em Adrianpolis. No ms seguinte, um dos nove
transformadores da subestao explodiu novamente e provocou
um incndio que deixou dez municpios do Rio sem energia. O
transformador que explodiu havia entrado em funcionamento
quatro horas antes.
ABRIL DE 1998: Sete torres da usina de Itaipu, em Campina da
Lagoa (a 460 quilmetros de Curitiba), foram derrubadas por
ventos, afetando duas linhas de transmisso. Ficaram sem luz
estados do Sudeste, Sul e Centro-Oeste.
MARO DE 1999: Um raio numa subestao em Bauru (SP)
provocou um blecaute em nove estados e no Distrito Federal no
dia 11. Todo o sistema interligado foi comprometido.
DEZEMBRO DE 2000: Doze estados do Sudeste, Sul e CentroOeste ficaram sem luz aps um curto-circuito provocado por falha
humana na hora da manuteno de equipamentos na subestao
de Ivaipor (PR). No Rio j era o terceiro apago em 48 horas. O
diretor-presidente do ONS, Mrio Santos, disse que os trs
apages sucessivos no Rio foram um tremendo azar.
ABRIL DE 2001: Exploso na subestao de Furnas em
Jacarepagu. O disjuntor da linha de transmisso explodiu e o
sistema de proteo foi acionado. (...)
As interrupes no fornecimento de energia eltrica tiveram dois tipos de

impactos entre os atores do setor: soaram como alarmes para os especialistas e,
conforme referido, pautaram as agendas reativas dos ministros de Minas e
Energia. Portanto, os debates sobre as debilidades do sistema, que at o incio
de 1998 ainda se encontravam em estado latente, foram se avolumando ao
longo dos anos.
Para esta tese, faz-se mister sinalizar que as crticas e descontentamentos com o
setor eltrico que ganharam visibilidade na imprensa at 2000 estavam
vinculados s falhas no fornecimento de energia. Alm disso, a existncia desses
blecautes no apontava necessariamente para a possibilidade de haver dficit de
138
energia, objeto principal deste estudo. A correlao no direta, embora tenha

havido evidncias de falta de investimentos no setor. O prprio ministro
Rodolpho Tourinho, ao ser questionado sobre a fragilidade do sistema, em
audincia pblica no Congresso, aps o apago de maro de 1999, admitira que
precisamos dotar o sistema interligado Sul, Sudeste e CentroOeste de melhores condies para enfrentar grandes distrbios,
que podem no ter sido previstos at o momento. [...] Essa tem
sido nossa maior preocupao no sentido de, em curto prazo, de
alguma forma, retomar investimentos e aes necessrias para
evitar o tipo de problema que tivemos. (SENADO, 1999)
Uma vez que esta sesso no tem como objetivo apurar os fatos relacionados
crise de fornecimento de energia - mas sim sublinhar em que sentido os cidados
vinham
sendo
afetados
por
ocorrncias
no
setor
eltrico
se
esses
acontecimentos criaram algum tipo de posicionamento da opinio pblica -, no

se trata de contestar ou validar argumentos tcnico-polticos.
Relevante para este estudo mostrar que os acontecimentos do setor eltrico
no implicaram em manifestaes pblicas coordenadas e que, embora tenham
sido de grande relevncia, as inmeras interrupes de fornecimento de energia
serviram mais como insumo para as anlises de sustentabilidade do setor
realizadas por especialistas, sejam eles governamentais ou de organizaes da
sociedade civil, do que como presso social propriamente dita.
3.8 Formao de Alternativas?
Conforme alertado por Kingdon (1995), os especialistas caracterizam-se por

serem atores de menor visibilidade poltica relativa e, tendem a ser os
responsveis por liderar processos de construo de alternativas (KINGDON,
1995; SABATIER e JENKINS-SMITH, 1999).
Esses processos esto calcados na construo de alternativas tecnicamente
viveis e que dem respostas aos constrangimentos oramentrios impostos pela
coligao presente no poder. Porm, alm de lidar com a viabilidade tcnica das
alternativas, os especialistas devem zelar pela viabilidade poltica de suas
139
propostas. Nesse sentido, segundo Sabatier, tero mais chances de ter as suas
propostas
vistas
como
politicamente
viveis
aqueles
especialistas
que
partilharem de concepes polticas semelhantes a do grupo dominante no

poder. A harmonizao de concepes polticas cria a possibilidade de influenciar
questes centrais nas polticas pblicas (SABATIER e JENKINS-SMITH, 1999, p.
120).
Neste momento, faz-se necessrio retomar o tema dos filtros impostos pelos
governantes s idias dos especialistas. Quanto mais prximas as idias
apresentadas pelos especialistas forem das convices dos governantes, maior a
probabilidade delas serem encampadas (KINGDON, 1995, p. 132-137). Mais
especificamente, demonstrar concordncia com os valores que fundamentam
uma poltica que est sendo implantada ou com a relao entre causa e efeito,
partilhada pelos governantes, aumenta a possibilidade de interveno da
comunidade de especialistas na definio dos rumos da poltica.
Paul Sabatier (1993) acaba por derivar dessa constatao a hiptese de que os
atributos centrais de uma poltica no sero alterados enquanto a coalizo
dominante que a instituiu estiver no poder ainda que aspectos secundrios
possam vir a ser alterados durante esse perodo53. Essa hiptese trabalhada por
Sabatier no coincide com a teoria de Kingdon. Para o autor de Agendas,
Alternativas and
Public
Policies o
momento determinante nos
processos
decisrios caracteriza-se pelo encontro simultneo das correntes de problema, de

poltica e de polticas pblicas. Tais momentos seriam capazes de criar as
condies necessrias para que determinado tema se deslocasse da agenda de
governo para a agenda de deciso. A anlise que Sabatier desenvolve relativiza a
possibilidade de tomada de deciso no que concerne aos aspectos centrais de
uma poltica, mesmo que as condies apresentadas por Kingdon sejam
satisfeitas. Essas informaes so fundamentais para analisar a participao de
parte da comunidade de especialistas do setor eltrico no processo decisrio de
gerao de energia, durante o perodo estudado nesta tese.
53
A no ser que acontecimentos externos se apresentem como passveis de cambiar o equilbrio nas relaes
intragovernamentais.
140
Em primeiro lugar, necessrio saber quais eram os aspectos centrais da poltica

para o setor eltrico que vinha sendo implantada durante os anos pesquisados.
Em seguida, como forma de compreender a proximidade dos especialistas com
os tomadores de deciso, ser necessrio analisar se aqueles partilhavam das
idias centrais de tal poltica.
Conforme mencionado nas sees aspectos centrais das polticas do governo
Fernando Henrique Cardoso e o setor eltrico, a alterao no modelo de
gesto do setor energtico fez parte de uma lgica administrativa que visava
reforma do Estado como um todo. Particularmente no setor de infra-estrutura, o
Brasil deixaria de produzir bens e servios e passaria a regular a atividade
privada, que por sua vez seria a responsvel por investir na produo e na
ampliao de servios, por exemplo, de telefonia e energia eltrica.
A leitura da equipe mais prxima do ento presidente Fernando Henrique era a
de que, por um lado, o Estado no teria mais caixa para atender s necessidades
de investimento no setor e, por outro, de que em nome da estabilidade
econmica - objetivo central daquele governo - seria necessrio privatizar as
empresas do setor como forma de incentivar a presena do setor privado e
diminuir o dficit fiscal do governo.
Portanto, os programas e projetos executados no setor energtico deveriam
comungar
das
seguintes
premissas:
reforma
do
modelo,
que
inclua
privatizao de empresas geradoras e de concessionrias responsveis por

comercializar energia, e ausncia de investimento estatal no setor, seja por meio
dos bancos pblicos ou das prprias empresas estatais, antes de serem
privatizadas. De forma simplificada, este era o ncleo duro do modelo: o Estado
deixaria de produzir, incentivaria que a iniciativa privada o fizesse e passaria a
regular o setor. Para tanto, seria necessrio privatizar as empresas do setor, pois
dessa maneira o ganho dar-se-ia em escala, uma vez que alm de arrecadar
recursos financeiros para diminuir o dficit pblico, proporcionaria a entrada das
empresas de capital privado no setor energtico.
Os ministros de Minas e Energia deveriam promover e gerenciar esses aspectos
centrais. Dois outros pontos devem ser destacados: o primeiro refere-se ao fato
141
de que essa lgica gerencial foi estabelecida no gabinete do presidente da

Repblica e, segundo, os ministros de Minas e Energia, por no fazerem parte do
ncleo mais prximo ao presidente, no participaram da construo da mesma.
A importncia dos dois aspectos supracitados relaciona-se com a baixa
probabilidade dos ministros promoverem alteraes nos fundamentos da poltica
energtica. Ao contrrio do Ministrio das Telecomunicaes, comandado
principalmente pelo ento ministro Sergio Motta, que tinha fora poltica para, se
necessrio fosse, repactuar os fundamentos da poltica que implantava profundas
alteraes no setor de telecomunicaes, o Ministrio de Minas e Energia era
cota da base aliada do governo, no gozava de livre acesso ao terceiro andar do
Palcio do Planalto e tampouco ao Palcio da Alvorada.
Diferentemente do Ministrio da Fazenda, que teve um ministro como titular
durante oito anos de governo, escolhido pelo prprio presidente da Repblica; os
titulares do Ministrio de Minas e Energia faziam parte da base aliada, assim,
eram indicados pelo Partido da Frente Liberal (PFL) e referendados pelo
presidente da Repblica.
A composio poltica para essa pasta era apontada tanto pela imprensa, como
pelo prprio presidente.
Dos quatro ministrios que tem hoje, o PFL no abre mo das

Minas e Energia. Uma das possibilidades que o partido discute com
o presidente a substituio do ministro Raimundo Brito pelo
baiano Rodolpho Tourinho, ex-secretrio de Fazenda da Bahia. O
partido quer manter esta rea por um motivo: ali que estaro os
grandes lances da privatizao do futuro governo, como o caso
do setor eltrico ainda faltam algumas companhias energticas
a serem privatizadas, como Furnas, por exemplo (ROTHENBURG,
1998).
Em nota oficial distribuda imprensa, o ento presidente da Repblica declara

que a indicao do prximo titular de Minas e Energia estaria condicionada
manifestao de compromisso da base aliada ao seu programa de governo.
Os ministros hoje exonerados sero substitudos interinamente

at que os partidos que formam a base aliada recebam e se
142
comprometam com a realizao do programa de ao

governamental para essa nova fase do governo, que lhes ser
enviado na primeira semana til de maro [de 2001] (apud
FOLHA ONLINE, 2001).
Apesar da escolha do ministro no garantir a priori sucesso ou fracasso na

execuo de polticas pblicas, talvez possa representar um tipo de prioridade
que os presidentes tenham em relao s pastas que ficam sob o comando de
seus colaboradores mais prximos e aquelas que so ocupadas por membros da
base aliada. Como conseqncia, a probabilidade de um ministro eventualmente
se rebelar contra os fundamentos da poltica previamente definida para o seu
ministrio diretamente proporcional proximidade que o mesmo tem do
presidente da Repblica.
nesse quadro poltico e ideolgico que a participao de especialistas se insere,
isto , a aceitao de seus argumentos tcnicos racionais era praticamente
condicionada leitura que os governantes faziam de suas concepes de
polticas. No partilhar dos aspectos centrais da poltica energtica reforma do
modelo gerencial, privatizao e ausncia de investimento estatal implicou em
conviver com uma menor capacidade de influenciar os processos decisrios.
Este estudo no se prope a fazer uma anlise detalhada da comunidade
epistmica do setor energtico. Nesse sentido, ao contrrio do que fora sugerido
por Whitehead e Santiso (2005), a capacidade dos especialistas de influenciar
polticas pblicas no ser realizada em conformidade com a densidade cognitiva
das entidades, ou think tanks, a que eles pertencem (WHITEHEAD e SANTISO,
2005, p. 23).
O recorte aqui utilizado ser o mesmo que fora adotado pelo Congresso Nacional,
no momento em que promoveu audincias pblicas para debater as debilidades
do setor eltrico. Por meio das notas taquigrficas, analisarei o grau de
concordncia dos professores especialistas convidados com os aspectos centrais
da poltica de energia eltrica.
Na audincia realizada em abril de 1999, com o objetivo de debater e esclarecer,
entre outros temas, a interrupo no suprimento de energia, ocorrida em maro
143
do mesmo ano, as Comisses de Infra-Estrutura e de Fiscalizao e Controle do

Senado Federal convidaram representantes governamentais e dois especialistas
em energia, ambos no faziam parte do governo, sendo que apenas um deles
era professor, a saber, Luiz Pinguelli Rosa, doutor em fsica, professor titular da
Universidade
Federal
do
Rio
de
Janeiro,
coordenador
do
Programa
de
Planejamento Energtico da Coppe - Coordenao dos Programas de Psgraduao em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Nessa audincia, momento no qual poderia ter sido aberto um canal de dilogo
entre governo e outros especialistas do setor, dois anos antes da deflagrao da
crise, o professor Pinguelli Rosa se apresentou frontalmente contrrio aos
aspectos centrais da poltica energtica que vinha sendo implantada. Ao
comentar os investimentos das empresas recm-privatizadas que no se
concretizaram, o professor prev:
Esse problema vai agravar-se muito, porque preciso ter um
sistema cooperativo. No h paralelo de sistemas hidreltricos
dessa dimenso privatizados no mundo. A Hydro-Quebec continua
de controle estatal. Os Estados Unidos mantm seu setor
hidreltrico basicamente estatal. No s a TVA, Tenesse Valley
Authority, como a Bonnevue e o exrcito americano geram energia
eltrica. Nunca os americanos privatizaram uma hidroeltrica.
(...)
fundamental que o Governo seja coerente nesse momento,
mantendo o GCOI, Grupo Coordenador para a Operao
Interligada, por um tempo muito maior, e no privatizando Furnas.
Se tiver de privatizar empresas, deve faz-lo com as termeltricas
e no com as hidroeltricas. uma irresponsabilidade para com o
consumidor brasileiro, para com a estabilidade do Pas, para com o
crescimento do setor eltrico e para com o suprimento das
necessidades do desenvolvimento privatizar Furnas nesse
momento. No questo de no privatizar jamais. Mas preciso
parar, reorganizar e voltar a discutir a privatizao do setor
eltrico. Ela est sendo mal feita. (SENADO FEDERAL, 1999).
Em junho de 2001, dessa vez para apurar as causas da crise energtica e

eventuais encaminhamentos para o setor, a Comisso Mista Especial do
Congresso Nacional convidou os professores Luiz Pinguelli Rosa; Ildo Sauer, do
Instituto de Eletrotcnica e Energia (IEE) da Universidade de So Paulo (USP);
Maurcio Tolmasquim, professor da UFRJ; Expedito Parente, da Universidade
Federal do Cear e Luis Octavio Koblitis
144
54
, da Escola de Engenharia de
Pernambuco.
Naquela oportunidade, praticamente todos os professores convidados emitiram
opinio em relao aos aspectos centrais da poltica de energia eltrica (reforma
do modelo com privatizao e sem investimento estatal). Obviamente, no
momento em que as audincias estavam sendo realizadas j no era possvel
estabelecer vnculos retroativos para amenizar as causas da crise. Apesar de
saber que a situao j estava dada, a anlise sobre as opinies desses
especialistas nos fornece um quadro sobre o aproveitamento que tais idias
poderiam ter tido.
Em maio de 2001, em audincia pblica, o professor Luiz Pinguelli Rosa reiterava
toda a sua discordncia com a poltica energtica, sem mesmo dar-se conta de
que tal posio deve ter implicado no no aproveitamento de suas idias. Sobre
as causas da crise que se instalara, afirmou
O que acontece no Brasil, hoje, no foi causado pelas chuvas, mas
pela falta de investimentos e a falta de investimentos foi
conseqncia do modelo de privatizao sim. As empresas no
investiram na expanso - no foram obrigadas a isso pela maneira
como foram privatizadas e as companhias distribuidoras no
cuidaram de garantir a gerao de que precisavam para
atenderem o contrato de concesso. essa a situao atual.
(SENADO FEDERAL, 2001a, p. sc-07).
O professor Mauricio Tolmasquim, ento presidente da Sociedade Brasileira de

Planejamento Energtico e professor da COPPE/UFRJ, ao se referir sobre a
ausncia dos investimentos estatais no setor, explicita a sua discordncia com
um dos aspectos centrais da poltica que vinha sendo implantada.
Tem que ficar claro como respeito para a sociedade que a crise
que vivemos hoje de falta de investimento de gerao e
transmisso, no um problema de falta de chuva. Mas como
chegamos situao que estamos vivendo? Por que os
investimentos no foram realizados? Ser que o Estado no tinha
condies de investir? fundamental deixar claro, mais uma vez,
que as estatais tinham condies de investir e no o fizeram
54
Os professores Expedito Parente e Luis Octavio Koblitis foram convidados a participar das sesses referentes
a fontes alternativas de produo de energia eltrica. Nesse sentido, eles no emitiram opinio sobre as razes
da crise, no sendo possvel, portanto, analisar o grau de concordncia ou oposio aos aspectos centrais da
poltica energtica em curso.
145
porque a rea econmica no permitiu por uma questo contbil.

Os investimentos das empresas estatais so contabilizados como
despesa do governo. uma questo metodolgica. Assim, mesmo
que uma estatal tenha um investimento rentvel, que como
qualquer outra empresa depois que estiver funcionando pagar o
investimento, esse no autorizado porque considerado uma
despesa do governo. Estima-se que as estatais federais deixaram
de investir R$ 17 bilhes. (SENADO FEDERAL, 2001a, p. sc-11).
O mesmo tema, comentado pelo professor Ildo Sauer, traz observaes

semelhantes. Ao se perguntar: Por que no houve investimentos?, sua
resposta mostra o consenso entre os especialistas e, conseqentemente, o seu
afastamento do governo. Dizia o professor,
De
um
lado,
inviabilizaram-se
os
investimentos
das
estatais - como a Cesp, Furnas, Chesf e outras - por deciso
poltica determinando que as empresas no mais deveriam
expandir sua gerao ou linhas de transmisso. Diziam que havia
um novo modelo em implementao, cuja orientao era pela
liberalizao de mercado, outorgando toda essa responsabilidade
iniciativa privada, que no compareceu, a no ser para comprar
usinas j existentes, como fizeram com aquelas que geravam em
torno de 4 mil megawatts ou pouco mais do que isso. (SENADO
FEDERAL, 2001a, p. 15).
Sobre a participao do setor privado no sistema, outro tema fundamental da

poltica energtica que vinha sendo implantada, o professor Pinguelli Rosa era
favorvel, porm, com uma concepo distinta da que vinha sendo incentivada;
ou seja, o professor discordava frontalmente de um dos aspectos centrais da
poltica.
Dessa forma, melhor a hidreltrica ser pblica por causa da
interveno que ela tem no territrio e por causa desta enorme
vantagem: uma vez feita, a operao muito barata e o custo de
combustvel pequeno, o custo do uso da gua, que aqui no
Brasil vai ser introduzido com a ANA.
Ento, a minha opinio muito clara, o setor privado deve entrar
na gerao termoeltrica principalmente, o lugar dele. E ali pode
ter competio. As estatais devem ficar com a hidroeletricidade e
com a energia velha (SENADO FEDERAL, 2001a, p. sc-27).
A partir dessas passagens, foi possvel observar que os especialistas convidados

a debater as debilidades do sistema eltrico se opunham aos aspectos centrais
da poltica em implantao. Conforme ressaltado, no partilhar dos aspectos
146
centrais da poltica tende a inviabilizar a participao no processo decisrio de

determinada poltica pblica. Nesse caso estudado, no houve sequer exceo
para confirmar a regra. Os principais crticos ao modelo faziam parte de um
campo poltico ideolgico oposto ao da coalizo que ocupava o poder. Nesse
cenrio, por mais que houvesse propostas tecnicamente razoveis, o filtro
realizado no incio do processo decisrio j diminuiria consideravelmente a
possibilidade de aproveit-las.
Foi
exatamente
essa
lgica
que
imperou
na
relao
entre
governo
especialistas; estes formavam uma comunidade epistmica factvel de ser

observada nas aes que desenvolviam em conjunto. Haja vista que o chamado
Projeto Energia Eltrica: diretrizes e linhas de ao para o setor eltrico
brasileiro, do Instituto Cidadania, finalizado em abril de 2002 e que serviu de
programa de governo para o ento candidato presidncia Luiz Incio Lula da
Silva, foi elaborado por esses intelectuais 55 . Como poder ser observado no
quadro abaixo, no foi por falta de propostas que os especialistas deixaram de
ser considerados no processo decisrio. Porm, as concepes traadas por eles
para o setor eltrico eram bastante distintas das que vinham sendo adotadas
pelo governo.
Natureza da
gerao de
energia eltrica
Forma de
explorao de
usinas
Transmisso
Desverticalizao
da transmisso e
gerao
Mercado
Atacadista de
Energia
55
Modelo vigente em
2001
Modelo proposto pelo

Instituto Cidadania
Mercantil
Servio pblico essencial
Produo
independente,
autorizaes
Concesso de servio
de transmisso
Desverticalizao
total: empresas
distintas
Ativo e indutor de
investimentos futuros
Concesso de servio pblico de gerao

Concesso de servio pblico de
transmisso
No desverticaliza. Respeita-se a sinergia
natural das atividades
No haver. Apenas ajustes de curto
prazo. Mercado apenas marginal. Papel
no determinante na poltica energtica
Alm do professor Luiz Pinguelli Rosa, coordenador do projeto, e dos professores Ildo Sauer e Maurcio
Tolmasquim, fizeram parte da equipe: Dilma Rousseff, ento secretria de Energia, Minas e Comunicaes do
Rio Grande do Sul; Agenor de Oliveira, Instituto de Desenvolvimento Estratgico do Setor Eltrico Ilumina;
Carlos Augusto Kirchner, dirigente sindical dos Eletricitrios; Ivo Pugnaloni, consultor de empresas do setor;
Joaquim de Carvalho, consultor de empresas do setor; Roberto Pereira DArajo, Instituto de Desenvolvimento
Estratgico do Setor Eltrico Ilumina; Roberto Schaeffer, professor da UFRJ e Sebastio Soares, consultor de
empresas do setor.
Margem de
garantia do
suprimento
Definida pelo mercado
Produo
independente
Forma dominante
Planejamento
Licitao de
novas usinas
Despacho
operativo das
usinas
Entrada de novas
formas de
gerao
Operao das
usinas trmicas a
gs
Participao
privada
Forma de
financiamento
Poltica
energtica
Indicativo
Concesso onerosa
por leilo
147
Garantia pr-determinada e com rgido

controle pelo poder pblico. Recuperao
gradativa da garantia hoje deteriorada.
Apenas pequenas centrais hidroeltricas,
trmicas no integradas, formas
alternativas de energia
Determinativo
Leilo pela menor tarifa
Por oferta de preo
Por custo
Pelo mercado
Por uma poltica energtica pr-definida e

discutida amplamente
Operao obedecendo
contratos take or pay
ou ship or pay
Privatizaes
prosseguem aps um
curto intervalo
Atrao de recursos
privados pela
concesso de
vantagens e
emprstimos de
recursos pblicos
Definida pelo mercado
Realizar todos os esforos para viabilizar

operao que seja complementar
energia hidrulica (renegociao do
contrato, mercado secundrio para o gs,
Conta de Consumo de Combustveis ou
Conta de Desenvolvimento Energtico,
bem como o Mecanismo de Realocao de
Energia para tais usinas)
Suspendem-se as privatizaes.
Programa de parceria com o setor
privado. Licitao por blocos de energia
Alavancar recursos advindos da gerao
de receita do prprio setor. Retomada de
financiamento do BNDES s estatais
Metas pr-definidas para a explorao de
energias alternativas e fortalecimento do
modelo condominial do setor
Operador
Organizao privada
Organizao pblica
Nacional do
Sistema
Regulao e
Agncias reguladoras
Integrao da regulao tcnica e
controle
setoriais
econmica com o planejamento
Quadro 5: Comparao sucinta entre os pontos essenciais do modelo vigente em 2001 e
a proposta do Instituto Cidadania
Fonte: Instituto Cidadania - Projeto Energia Eltrica.
Deriva da relao entre especialistas e tomadores de deciso observada nesse

estudo de caso, um questionamento em relao ao desejado dilogo social entre
as partes. O debate poltico democrtico entre opositores parece se constituir
como um jogo de cena. Apesar do conhecimento especfico trazido por alguns
atores, o processo decisrio tende a desconsiderar opinies divergentes.
Participam do processo decisrio aqueles que partilham das concepes centrais
148
da poltica que vem sendo implantada. Caso esse cenrio no se confirme,

caber aos oponentes polticos se fixarem em aspectos secundrios da poltica.
3.9 A (ausncia de) Posio do Congresso Nacional
A caracterstica do sistema presidencialista brasileiro outorga um conjunto de

autoridade ao Executivo que, provavelmente, o faz superar o equilbrio entre os
poderes, idealmente defendido no Esprito das Leis. Embora Kingdon (1995)
tenha aventado a hiptese de que os parlamentares de maior expresso na mdia
podem eventualmente elevar temas para a agenda governamental, no Brasil,
ser necessrio estabelecer estudos de caso para que essa hiptese seja
submetida prova.
Por no ser matria central desta tese, a influncia que o parlamento dispe do
executivo no ser trabalhada em detalhes. Embora possa ser dispensvel,
retomo a afirmao de Figueiredo e Limongi (2001) de que [...] o presidente
conta com inmeras vantagens estratgicas que lhe permitem controlar a
agenda decisria no processo legislativo. Seguem os autores,
Ao contrrio do que normalmente se afirma, os poderes
presidenciais, no tocante a sua capacidade de influenciar e dirigir
os trabalhos legislativos, no foram limitados de maneira
acentuada pela nova Constituio. [...] As evidncias aqui
apresentadas mostram que o Legislativo teve um comportamento
mais cooperativo do que conflituoso para com as iniciativas
presidenciais. (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001, p.67-68).
Dito isso, e sem abrir o espao necessrio para questionamento em relao a

essa posio, o tratamento dado pelo Congresso Nacional ao tema energtico
confirma as afirmaes dos autores supracitados. Durante o perodo pr-crise
energtica, somente em duas oportunidades o Congresso posicionou-se frente ao
tema. A primeira delas, em 1999, por meio de audincia pblica convocada pela
Comisso de Infra-Estrutura em conjunto com a Comisso de Fiscalizao e
Controle do Senado Federal, com autoridades do setor energtico e convidados
para debater e esclarecer as causas do blecaute na regio Sudeste do Brasil. A
segunda, em junho de 2000, em ao conjunta da Comisso de Minas e Energia
com a Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara
149
dos Deputados, realizou-se o seminrio Colapso Energtico no Brasil e

Alternativas Futuras. Esse seminrio reuniu diversos especialistas do setor e
tinha como objetivo promover um amplo debate para esclarecer a sociedade e
as autoridades governamentais sobre a gravidade da situao energtica
nacional e sobre os riscos reais, e quase imediatos, de crise de suprimento
energtico em todo Pas (CMARA..., 2001)56.
Tanto a audincia pblica como o seminrio foram iniciativas de comisses do
Senado Federal e da Cmara dos Deputados, respectivamente. Porm, apesar
dos temas estarem diretamente relacionados com a problemtica estudada, no
possvel afirmar se essas iniciativas tiveram algum impacto na agenda do
governo. Nas audincias realizadas em 2001, aps a deflagrao da crise, tanto
parlamentares da situao como da oposio ao governo, fizeram avaliaes
semelhantes.
O ento lder do governo, deputado Arthur Virglio, do Partido da Social
Democracia Brasileira (PSDB), declarou perceber a ausncia do tema na Cmara
dos Deputados. Para sustentar tal declarao, o deputado dizia:
Tive o cuidado de levantar os discursos que se fizeram na Cmara,
de 1994 para c. Foram poucos. Por incrvel que parea, a Cmara
foi mais farta na produo de discursos a partir de 2001 [...].
Em 1999, e por que em 1999? Porque dava para serem
construdas de 1999 para c todas as termeltricas necessrias
para no estarmos discutindo isto aqui, hoje. [...] Houve apenas
um pronunciamento em 1999, e no foi de alerta crise alguma,
foi um pronunciamento de um deputado do meu Partido, deputado
Domiciano Cabral, da Paraba, com enorme amor pela sua terra,
tratando de assunto de sua terra, portanto no estava para valer
na agenda do Brasil.
S pedidos de impeachment do Presidente por razes fteis j vi
mais de mil. J vi chegarem aqui um milho de assinaturas
pedindo no sei o qu, mas no era investimento em energia.
Estava em segundo plano a idia de se discutir a fundo, como
agora estamos a fazer, a questo energtica (SENADO ..., 2001a).
Por fim, para demonstrar o grau de concordncia dos parlamentares em relao

ao papel coadjuvante desempenhado pelo Congresso, em outra audincia pblica
56
Em 2001, j em meio crise energtica, o Congresso criou a Comisso Mista Especial, por meio do
requerimento n. 73, de 2001-CN, com a finalidade de Estudar as causas da crise de abastecimento de energia
no pas, bem como propor alternativas ao seu equacionamento.
150
da Comisso Mista, criada em 2001, Fernando Ferro, deputado pelo Partido dos
Trabalhadores (PT) declarava:
Por ltimo, eu acho que o dr. Greiner disse que o Legislativo nunca
foi problema para a implantao do modelo. Penso que foi
exatamente a um dos nossos problemas, aprovamos tudo que
veio para c com uma docilidade impressionante.
Havia aquela prevalncia do pensamento nico aqui. No
conseguiram privatizar a Petrobrs por pouco, mas tudo que veio
do Poder Executivo foi digerido e aceito com uma passividade
impressionante. A Casa que, depois, acordou e reagiu. como
se tivesse tomado um grande porre de neoliberalismo, vindo
depois a ressaca que estamos vivendo. Estamos acordando agora
para compreender que a coisa no bem assim. (SENADO...,
2001c).
Essas duas citaes, respectivamente de um parlamentar que se encontrava na

situao e de outro, na oposio; demonstram que a relao do Poder Legislativo
com o Poder Executivo nas discusses referentes ao tema energtico foram
realizadas com alto grau de condescendncia por parte do primeiro poder. As
polticas pblicas do setor eltrico caracterizam-se por no possurem grande
visibilidade pblica. Essa ausncia de seduo suscita a hiptese de que o
Congresso Nacional no se predispe a ter um papel propositivo nessa rea. Sua
interveno, quando ocorre, caracteriza-se por reagir determinada agenda
proposta pelo Executivo e no por ser um interlocutor na elaborao de polticas
pblicas.
3.10 Concluses
Parte da teoria apresentada neste estudo encontra fortes referncias nos fatos
empricos ocorridos entre 1998 e maro de 2001. Tais correlaes tornam-se
ainda mais evidentes se optarmos por observar esse perodo sob duas ticas: a
primeira, calcada nos alertas emitidos pelos especialistas do setor sobre uma
provvel crise energtica, isto , o momento pr-crise de energia; e a segunda,
relaciona-se com as medidas tomadas pelo governo no momento em que a crise
foi publicamente assumida.
151
3.10.1 Pr-crise energtica
Por diversos fatores, o caminho percorrido pelo tema crise energtica entre as
agendas de governo e de deciso foi longo e tortuoso. Em um primeiro
momento, em funo do evidente argumento de que o assunto sequer estava na
agenda do governo. Do ponto de vista governamental, em 1998, ainda como
rescaldo da estratgia adotada no primeiro mandato, o tema que se perpetuava
era a reforma do modelo energtico brasileiro. Baseado em competio, na qual
as empresas de distribuio e os grandes consumidores estariam livres para
escolherem os fornecedores que lhes oferecessem energia em condies mais
favorveis, o novo modelo levou quatro anos para ter a sua estrutura legal
aprovada. Foram criados trs agentes balizadores do novo setor, a saber, a
Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), que sinteticamente tem por
competncia a regulamentao e fiscalizao do setor; o Operador Nacional do
Sistema (ONS), responsvel pela coordenao da operao dos sistemas
interligados; e o Mercado Atacadista Nacional (MAE), ento responsvel pelas
transaes comerciais de energia.
Apesar de algumas cidades brasileiras sofrerem com seguidas interrupes no
fornecimento de energia, como era o caso do Rio de Janeiro, os nveis
confortveis
dos
reservatrios
das
usinas
hidreltricas
inviabilizavam
propagao de crticas mais contundentes ao novo modelo energtico. Os

problemas pontuais ocorridos nas cidades eram creditados s provveis
adequaes que as empresas e os agentes deveriam fazer para se adaptarem ao
novo modelo.
Preocupaes com a sustentabilidade do modelo, em funo de questionamentos
oriundos da comunidade de especialistas, passaram a ter maior densidade aps o
blecaute na regio Sudeste, fruto do acidente na subestao de Bauru, em maro
de 1999. Qui, em virtude da ressonncia que esse acontecimento teve na
imprensa, no Congresso - que acabou por convocar naquela oportunidade as
maiores autoridades do setor de energia para debater, em audincia pblica, as
causas da interrupo de energia no pas - e na comunidade de especialistas,
esse tema teve sua importncia elevada na agenda governamental.
152
De acordo com Kingdon (1995), a agenda governamental, isto , a lista de temas

que os polticos no governo tm prestado seriamente ateno, pode ser formada
isoladamente por meio do reconhecimento pblico de um problema ou pelos
atores que detm visibilidade frente mdia e _ opinio pblica. Em relao
necessidade de expanso da gerao de energia eltrica, o blecaute, que deixou
sessenta e quatro por cento das localidades da regio Sudeste s escuras, foi o
alarme necessrio para que o tema ganhasse importncia no Ministrio.
Entretanto, a partir da anlise dos documentos acessados para a feitura desta
tese, no possvel afirmar que o ministro recm-empossado, Rodolpho
Tourinho Neto, tenha tomado esse tema como uma bandeira de sua gesto, logo
em 1999. O fato de estar h apenas trs meses no cargo e de no fazer parte do
ncleo
duro
do
governo
podem
ter
sido
elementos
inibidores
de
um
posicionamento mais propositivo por parte do ministro. Assim, possvel inferir

que a existncia de um problema de ampla dimenso chamou a ateno das
autoridades e elevou o tema na agenda de governo, mas a ausncia de outras
variveis impediu que uma deciso fosse tomada durante aquele ano.
A ausncia de um momento adequado, isto , de um momento em que as
correntes poltica, problemas e polticas pblicas emergissem simultaneamente,
tambm pode estar vinculada falta de alternativas plausveis para enfrentar o
problema. Como foi descrito anteriormente, as restries oramentrias impostas
pela poltica de austeridade fiscal do governo limitavam sensivelmente o grau de
liberdade dos tcnicos de criarem polticas pblicas. A necessidade de conviver
com indefinies no campo normativo e com a proibio das empresas estatais
investirem no setor impunha uma outra lgica para os tcnicos do Ministrio de
Minas e Energia. Exatamente nesse sentido de busca por alternativas, seis meses
aps o blecaute, todos os especialistas em energia do governo foram convidados
para uma reunio com o ministro de Minas e Energia, a fim de equacionar as
diferenas atualmente previstas entre oferta e demanda de energia eltrica at o
ano de 2002 (CORRA, 1999b).
Portanto, no binio 1999-2000, o tema foi levado da agenda de governo para a
agenda de deciso, que se caracteriza por ser a lista de temas que est sendo
encaminhada para uma deciso ser tomada. Alm do Programa Prioritrio de
Termoeltrica (PPT), outras trs medidas foram lanadas como forma de
equacionar
o dficit virtual
de
energia:
153
Gerao Emergencial,
Programa
Emergencial de Termoeltricas e Leilo de Capacidade. Assim, apesar do tema

ter sido visto como candente, foi necessrio um ano para que alternativas
fossem testadas e aprovadas pelos tcnicos governamentais.
A opo pelas termoeltricas feita pelo Ministrio para dar conta do problema
percebido tambm est vinculada s oportunidades polticas. A construo do
gasoduto Brasil-Bolvia, tema freqentemente presente na agenda do ento
presidente da Repblica, acoplava a oportunidade poltica com a necessidade
tcnica, uma vez que as termoeltricas seriam movidas a gs natural. Outra
vantagem que a alternativa escolhida colhia do momento poltico era a de que o
prazo para entrar em operao era visto como mais curto, adequado para a
necessidade de mdio prazo do sistema como um todo, logo, a construo de
usinas desse tipo menos onerosa para o investidor. Os quadros 6 e 7, abaixo,
resumem a cronologia desse processo decisrio e a influncia de cada uma das
correntes mencionadas:
Agenda pblica
de deciso
1. Privatizaes + regulamentao do
1. Reforma do modelo de
papel do MAE e ONS + relao da ANEEL
governana do setor
1998
com rgos similares em nvel estadual; 2.
eltrico; 2. Risco de dficit
Programa de combate ao desperdcio de
de energia
energia
1. Deciso da Eletrobrs de garantir a
1. Atrao da iniciativa
compra de toda a energia excedente
privada para a gerao de
gerada pela iniciativa privada; 2.
energia; 2. Risco de dficit
1999
Campanha nacional para racionalizao de
de energia/ expanso de
energia + antecipao da vigncia do
termoeletricidade; 3.
horrio de vero; 3. Medidas de proteo
Blecautes
para o sistema eltrico
1. Lanamento dos programas: Gerao
Emergencial, PPT, Programa Emergencial
de Termoeltricas e Leilo de Capacidade
1. Risco de dficit de
+ medidas de incentivo para que as usinas
2000
energia/ expanso de
termoeltricas em construo
termoeletricidade
comeassem a operar o quanto antes +
autorizada a importao de energia da
Argentina e Paraguai + antecipao da
vigncia do horrio de vero
1. Plano de reduo de consumo e
aumento da oferta + Programa
2001
1. Crise de abastecimento
Emergencial de Reduo do consumo de
energia eltrica
Quadro 6: Cronologia das agendas de governo e de deciso entre 1998 e 2001
Fonte: Elaborao do autor
Anos
Agenda pblica
governamental
154
Terico
Emprico
Corrente de
problemas
Existncia de indicadores
convincentes de uma situao
problemtica
Indicadores: falhas no sistema de

transmisso, diminuio dos
reservatrios. Presso dos
especialistas (pouco eficaz).
Eletrobrs e ONS indicam
possibilidade de racionamento
Corrente da
poltica
Resultados eleitorais,
distribuio partidria no
governo e mudana no primeiro
escalo do governo
Mudana de ministro, mudana na

Secretaria de Energia do MME e
construo de gasoduto Brasil
Bolvia
Corrente de
polticas
pblicas
Formulao de alternativas por

meio de especialistas que
estejam de acordo com o
ncleo central da poltica
Programa elaborado no prprio MME:

Expanso de termoeltricas como
complementao da gerao
hidroeltrica
Quadro 7: Fatores que levaram o tema risco de dficit/ necessidade de expanso da

oferta de energia para a agenda de deciso em 1999/200
fundamental retomar as preocupaes de Paul Sabatier (1993), ao sustentar a

hiptese de que os aspectos centrais de determinada poltica no so alterados
enquanto a coalizo dominante que a instituiu estiver no poder. A coerncia
dessa afirmao plena com a elevao das termoeltricas como alternativa
para ampliar a gerao de energia. Os aspectos centrais da poltica no foram
alterados. A reforma do modelo, com nfase na competio, a qual pressupunha
privatizao de empresas e suspenso dos investimentos estatais foi mantida.
A alternativa escolhida pelo Ministrio para tentar superar o descompasso entre
oferta e demanda que se projetava dialogava perfeitamente com os fundamentos
da poltica. Tambm coerente com o observado por Sabatier (1993, 1999) e por
Kingdon (1995), as idias aproveitadas so aquelas que no questionam os
princpios bsicos de uma poltica ou, por assim dizer, que no questionem os
valores dos tomadores de deciso. A reunio referida h pouco foi do ministro de
Minas e Energia com os especialistas presentes no MME ou nos demais rgos do
governo que tinham uma possvel interface com o tema expanso da gerao de
energia.
155
So esses os especialistas autorizados a pensar mudanas nos aspectos

secundrios da poltica, os quais seriam considerados na fase de implantao da
poltica pblica. Isso implica dizer, portanto, que a participao de comunidades
de especialistas bem-vinda desde que no implique em alterar valores
fundadores da poltica.
Aspectos
centrais da
poltica
Aspectos
secundrios
da poltica
Aspectos centrais e
secundrios da poltica
Decises tomadas
Reforma do modelo concorrncia entre produtores e

prestadores de servio, por meio
de mercados abertos e
competitivos, em substituio
dos monoplios naturais e
regionais que antes
predominavam -, sem
investimento das empresas
estatais
Todos os aspectos foram mantidos
Manuteno do equilbrio entre

demanda e oferta de energia
eltrica
1999/2000 Opo pela expanso

de energia termoeltrica, medidas
pontuais de racionalizao do uso de
energia
2001 Substituio do ministro de

Minas e Energia, implantao de um
programa de racionamento de
energia
Quadro 8: Decises tomadas por aspectos centrais e secundrios da poltica
Em resumo, o tema entra na agenda governamental muito em funo do

blecaute de larga proporo e gera um processo de busca por alternativas
viveis ao sistema. Ao mesmo tempo, a troca de ministros implica em uma
oportunidade poltica para elevar temas na agenda de deciso. Os especialistas
de oposio acionaram alarmes contra o modelo que estava sendo implantado,
mas no foram convidados a buscar alternativas.
Antes mesmo de analisar a segunda oportunidade desse perodo para se tomar

deciso - o momento de crise propriamente dito -, vale a pena destacar a
impotncia dos especialistas em elevar o tema na agenda de governo e fazer a
transposio para a agenda de deciso.
156
Conforme mencionado, uma das tarefas vitais do jogo poltico conseguir

demonstrar para os demais atores que a situao-problema no uma
suposio, mas sim um fato que pode ser observado por qualquer observador.
Para cumprir com essa tarefa, os interessados podem viabilizar presses polticas
em geral capitaneadas por atores mais visveis, que no o caso dos
especialistas ou simplesmente se utilizar de indicadores que demonstrem por si
s a existncia de um problema.
De acordo com esse raciocnio, indicadores tendem a chamar a ateno, pelo
menos, de especialistas interessados em debater os problemas daquela rea. Na
sua ausncia, so os desastres
e tragdias
sociais que serviro como
agregadores de ateno da maioria de participantes do jogo poltico57.

O desequilbrio do sistema energtico brasileiro tinha, inclusive, indicadores que
sinalizavam claramente a precariedade dos nveis nos reservatrios das
hidreltricas, e os especialistas tanto de dentro quanto de fora do governo
detinham essas informaes. O grfico 5, abaixo, mostra que, a partir de 1999,
os nveis de armazenamento atingiram patamares que elevavam sobremaneira o
risco de suspenso do fornecimento de energia. Para ter clareza sobre a
amplitude da crise, com o esvaziamento progressivo dos reservatrios, todo o
sistema foi se expondo ao risco.
100.0%
1997
1998
90.0%
1999
80.0%
2000
2001
70.0%
58.5% 59.4%
54.1%
60.0%
47.3%
45.0%
50.0%
40.2%
40.0%
32.4% 30.8%
29.3%
30.0%
20.0%
28.5%
23.0% 22.1%
34.0% 32.2%
31.4% 33.4%
29.7% 28.6%
10.0%
0.0%
Jan
57
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
Para obter outras referncias sobre a utilizao de indicadores como forma de explicitar problemas, ver
KINGDON (1995), captulo 5 (Problems), sees indicators e focusing events, crises and simbols, p. 90-100.
157
Grfico 5: Evoluo do Armazenamento (% do mximo) dos Reservatrios de

gua. Janeiro 1997 a junho 2001 - Regio Sudeste/ Centro-Oeste
Fonte: KELMAN, 2001 (Anexo H)
As concluses divulgadas pela Comisso de Anlise do Sistema Hidrotrmico de

Energia Eltrica, formada a pedido do ento presidente Cardoso, apontaram,
inclusive, para o fato de que o racionamento de energia s no aconteceu em
2000 porque as condies hidrolgicas foram bastante favorveis naquele ano.
Na realidade, a probabilidade de dficit energtico para o ano

2000 poderia ter sido estimada, em novembro de 1999, em cerca
de 14%, valor muito superior ao adotado tradicionalmente pelo
Setor Eltrico, de 5%. Essa vulnerabilidade poderia ter deflagrado
medidas preventivas, pelo MME, j em novembro de 1999.
Caso as condies hidrolgicas verificadas em 2001 tivessem
ocorrido em 2000, teria sido deflagrado um racionamento, em
2000, mais severo do que o Pas enfrenta atualmente (KELMAN,
2001).
Portanto, havia indicadores para demonstrar o problema e, conseqentemente,

expectativa por parte dos especialistas de que alguma medida deveria ser
anunciada o quanto antes. Entretanto, no mesmo sentido que fora apontado por
Kingdon (1995), para que determinado tema seja levado da agenda de governo
para a agenda de deciso necessrio ter um ambiente em que as trs correntes
se manifestem de maneira simultnea, o que no foi o caso do ambiente vivido
em 2000. Naquele ano, nem os ministros de Minas e Energia e tampouco o
presidente da Repblica criaram as condies adequadas para o governo iniciar
um programa para minimizar os efeitos da crise que se avizinhava58.
Nos processos decisrios no basta ter o reconhecimento de um determinado
problema, com alternativas previamente estudadas, necessrio construir uma
atmosfrica poltica adequada para os tomadores de deciso.
58
As medidas tomadas pelo Ministrio de Minas e Energia, em 2000, visando incentivar e antecipar a gerao
de energia termoeltrica, mostraram-se pouco eficazes e, conseqentemente, desprezveis para essa anlise.
Como foi apontado em outras partes deste estudo, naquele ano o governo lanou medidas que facilitavam o
financiamento das usinas e determinavam a garantia de compra de 100% da produo. Entretanto, essas
medidas caracterizaram-se mais por fazer ajustes pontuais no Programa Prioritrio de Termoeltricas e menos
por reconsiderar as estratgias que vinham sendo adotadas para superar o desequilbrio do sistema,
reiteradamente apontado pelos especialistas.
158
3.10.2 Crise energtica
Se por intermdio dos indicadores controlados pelos especialistas no foi possvel

criar uma atmosfera para que o tema entrasse na agenda de deciso, a mudana
no primeiro escalo do governo, em maro de 2001, somado ao crescimento
exponencial de questionamentos nos grandes rgos de imprensa, levaram o
governo a implantar os programas de racionalizao e, posteriormente, de
racionamento de energia eltrica.
Em maro de 2001, o recm-empossado ministro Jos Jorge admite o momento
de crise e implanta, em abril, o Plano de Reduo de Consumo e Aumento da
Oferta, primeira tentativa de conter a demanda frente escassez dos
reservatrios das hidreltricas. Tendo em vista os resultados aqum do
esperado, logo no ms seguinte, a tentativa de equacionar o desequilbrio do
sistema deixa de ter o Ministrio de Minas e Energia como principal referncia e
passa a ter como protagonista a presidncia da Repblica, representada pelo
ento ministro-chefe da Casa Civil, Pedro Parente, que se tornara o presidente
da Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica.
Anunciado em maio, para ter incio no primeiro dia de junho de 2001, com
durao inicial de oito meses, essa Cmara decretou o racionamento de energia
eltrica, por meio do Programa Emergencial de Reduo do Consumo de Energia
Eltrica.
O reconhecimento da crise energtica deriva em particular de alguns elementos
lembrados pelos autores j citados nesta tese. O primeiro elemento fruto da
constante
reduo
dos
nveis
nos
reservatrios
das
hidreltricas.
Em
determinadas reas, sobretudo naquelas em que no existe um apelo constante

da mdia, a exemplo de sade, educao e finanas pblicas, a existncia de
indicadores no implica em reconhecimento imediato de alguns problemas. A
rea de energia eltrica uma das que detm baixo apelo social. A aridez do
tema, em geral, o faz estar encarcerado entre os especialistas. Para romper essa
ausncia de visibilidade frente aos governos, sobretudo porque h mais de 10
anos o tema estava margem da agenda governamental, tendo em vista que os
investimentos no setor eltrico foram declinantes a partir do final da dcada de
159
1980 59 , um momento de crise torna-se simblico para chamar a ateno dos

tomadores de deciso.
Porm, o momento de crise por si s no leva necessariamente o tema para a
agenda de deciso, as crises precisam ser acompanhadas de algo mais
(KINGDON, 1995, p. 98). No caso da crise brasileira, este algo a mais foi a
movimentao ocorrida no Ministrio de Minas e Energia. A mudana no
comando do Ministrio seria, portanto, o segundo elemento que promove a
entrada do tema na agenda de deciso.
Como fora apontado anteriormente, parte da agenda pblica do ento ministro
Rodolpho Tourinho esteve relacionada aos questionamentos sobre a possvel
necessidade de haver um programa de racionamento no pas. Coube ao ministro
negar incontveis vezes a necessidade de racionar energia eltrica. Na prtica, o
ministro estava se comprometendo publicamente com um tipo de leitura sobre as
possveis medidas para o setor.
Ao ser empossado como novo ministro, Jos Jorge no carregava nenhum
compromisso com os atores da rea e tampouco com a mdia. Pelo contrrio,
como novo responsvel pelo setor, ao assumir uma misso dada pelo presidente
da Repblica, o ministro deveria exercer o seu cargo com total independncia
dos grupos de presso que gravitavam sobre o setor. Em audincia pblica no
Congresso Nacional, Jos Jorge expe a seqncia lgica de acontecimentos:
Essa data da crise posso dar a minha parte. Na verdade, assumi o

Ministrio no dia 13 [de maro de 2001], mas aconteceu uma
srie de problemas, inclusive a questo da P-36, no dia 15; [...],
e somente no dia 20 assumi. Desde aquele dia, quando verifiquei
as curvas do reservatrio das regies Sudeste e Nordeste que vi
que havia uma situao de extrema gravidade.
Criamos dois grupos: um para elaborar um plano de
racionalizao de oferta e demanda, que lanamos num programa
de televiso nacional, na rede nacional, uma semana depois ou
duas semanas depois e, ao mesmo tempo, elaboramos um plano
de racionamento para que quando houvesse solicitao ns j
tivssemos um plano elaborado.
59
Ver relatrio elaborado pela Tendncias Consultoria Integrada (2003), em particular quadro 1, no tpico, 1.1
Investimentos insuficientes (p. 14).
160
No dia 26 de abril, recebemos um ofcio do ONS [Operador

Nacional do Sistema] solicitando um racionamento de 15%, que
depois foi, se no me engano, no dia 2 de maio foi aumentando
para 20%. Convocamos ento o CNPE [Conselho Nacional de
Poltica Energtica] no dia 8 de maio, para que fosse feita a
reunio no sentido de aprovar o plano de racionamento. [...], e
convocamos no dia 8 de maio. No dia 10 de maio [2001] fizemos
uma reunio com o presidente da Repblica para que crissemos
a Cmara de Gesto e tomssemos aquelas medidas. Da em
diante j houve uma economia de energia substancial.
(SENADO..., 2001a).
Em tese, novos ministros desfrutam de um grau de liberdade, para anunciar

medidas, bastante superior ao que os seus antecessores possuam.
Portanto, o agravamento da crise e a presena de um novo ministro, somados
existncia de alternativa para a situao, levaram os tomadores de deciso a
agirem. Aps uma primeira tentativa de encaminhar o problema por meio da
livre racionalizao de energia pelos consumidores, o governo optou por
promover o programa de racionamento. Para esse momento da crise energtica,
no havia grandes querelas sobre qual alternativa deveria ser escolhida, a opo
era praticamente nica: promover o racionamento de energia. Mesmo porque, do
ponto de vista governamental, essa medida no afetava em nada a aplicao dos
aspectos centrais da poltica do setor eltrico.
Cap. 4 Construo de um Novo Modelo para o Setor Eltrico
161
4. Construo de um Novo Modelo para o Setor Eltrico

(2003-2004)
4.1 O Setor Eltrico
Muito em funo de parte da comunidade de especialistas em energia ter apoiado

a candidatura do presidente Lula 60 , havia um slido consenso de que seria
necessrio promover alteraes no modelo do setor eltrico, recentemente
alterado no governo Cardoso. A necessidade de reestruturar o setor, na realidade,
permaneceu na agenda governamental desde o final do governo anterior 61 ,
quando foi formado o Comit de Revitalizao do Modelo do Setor Eltrico,
conforme mencionado anteriormente.
As debilidades do setor eltrico em 2002, alvo de crticas constantes dos
especialistas, tambm foram expostas no programa de governo do ento
candidato de oposio:
Ao longo da dcada de 1990, o atual governo concluiu que os

problemas existentes resumiam-se, simplesmente, presena do
Estado no setor eltrico. O modelo de mercado que se procurou
impor desestruturou o planejamento e, mesmo sem fazer as
alteraes cabveis, privatizou empresas e modificou as regras do
setor abruptamente. Como resultado tem-se um setor eltrico
profundamente desajustado, necessitando ser revitalizado.
No nosso governo, as bases de sustentao dessa atividade no
sero entregues apenas s foras do mercado (...). (PARTIDO...,
2002b, p. 66).
O consenso pela mudana no interpretou o ambiente de restrio oramentria

do governo federal como um limitador para a reestruturao do sistema. O
gargalo na expanso da gerao de energia eltrica, explicitado no governo
Cardoso por meio da implantao do racionamento, seria superado em funo de
um planejamento estratgico integrado e do reordenamento de atribuies das
60
61
Ver no captulo anterior a seo 3.8 Formao de alternativas?.
A rigor, conforme apresentado na seo 3.1.2 Participao Estatal e de Agentes Provados no Setor Eltrico,
o setor eltrico clamava por ajustes estruturais desde o final dos anos 1980, a exemplo da criao do REVISE,
em 1987. No entanto, foi com a crise de abastecimento de 2001 que se generalizou a percepo de que
alteraes estruturais deveriam ser realizadas no curto prazo.
162
instituies envolvidas na poltica setorial - como o Ministrio de Minas e Energia

(MME), a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), o Operador Nacional do
Sistema (ONS), o Mercado Atacadista de Energia (MAE) e a Eletrobrs. Outra
medida anunciada seria a retomada de investimentos setoriais, incluindo recursos
prprios das empresas pblicas, ao mesmo tempo em que se esperava atrair o
capital privado para a expanso do sistema.
Essas medidas seriam transformadas nos aspectos centrais da nova poltica
energtica que viria a ser implantada. Se no governo Cardoso o ncleo central da
poltica poderia ser resumido em reforma do modelo gerencial, privatizao e
ausncia de investimento estatal; no governo Lula essa trade foi substituda por
reforma do sistema gerencial, planejamento estratgico e combinao de capital
pblico estatal com capital privado para expanso do investimento no setor
eltrico62.
Assim como ocorreu no processo de privatizao do sistema eltrico, a
implantao das medidas de reestruturao anunciadas no governo Lula era tida
como condio necessria e suficiente para que o setor atendesse a demanda
social e produtiva por energia eltrica.
Algumas consideraes devem ser feitas no tocante presena do tema
reestruturao do setor eltrico no programa de governo do ento candidato
presidncia de oposio.
Segundo John Kingdon (1995), agenda de governo refere-se lista de temas ou
problemas para os quais o governo e pessoas fora do governo, mas prximas aos
governantes, tm prioritariamente se importado em um determinado momento
histrico. A formao da agenda a limitao de um amplo leque de temas que
potencialmente poderiam ocupar um lugar de destaque.
Como j foi exposto, desde a deflagrao da crise energtica de 2001, a
reestruturao do setor eltrico manteve um lugar de destaque na agenda poltica
62
Como tem sido repetidamente apresentado, o autor desta tese partilha da hiptese de Paul Sabatier (1993),
segundo a qual a alterao do ncleo de poder condio necessria para a alterao nos aspectos centrais de
uma poltica que vem sendo implantada. No que toca o setor eltrico, a deciso a favor da alternativa de
mesclar capital pblico e privado para investir na expanso do setor eltrico somente foi tomada aps a
alterao da coalizo dominante que ocupava o poder.
163
do pas. O trauma causado pelo racionamento de energia contribuiu para que o

tema mantivesse a sua visibilidade pblica e, conseqentemente, a sua
permanncia na posio de problema a ser resolvido. Esse destaque foi dado
tanto pela corrente de problemas como pela corrente poltica (KINGDON, 1995),
uma vez que alm do reconhecimento pblico de uma situao a ser resolvida,
havia a explorao poltica do caso ocorrido.
Por outro lado, o fato de o tema ter ampla visibilidade poltica e social, como
poder ser visto adiante, contribuiu para que o Ministrio de Minas e Energia o
mantivesse na agenda de governo a partir de janeiro de 2003. A situao existia
e no podia ser ignorada no curto prazo. Essa observao importante, pois
relativiza a deciso do governante de tratar alguns temas e no outros. Em
funo da visibilidade que alcanam, existem temas que no podem ser ignorados
pelos governos.
A anlise das agendas pblicas dos principais atores polticos pertinentes ao setor
eltrico ter como referncia cronolgica o incio do primeiro governo do
presidente Luiz Incio Lula da Silva e a aprovao no Congresso Nacional do novo
modelo do setor energtico proposto pelo Ministrio de Minas e Energia. Portanto,
este estudo de caso, referente ao processo decisrio de criao do novo modelo
institucional do setor eltrico, ter incio no primeiro dia do ano de 2003 e final no
dia 30 de julho de 2004, data em que o presidente assinou o decreto 5.163 que
regulamentou as regras de comercializao de energia eltrica e o processo de
outorga de concesses e de autorizaes do novo modelo do setor eltrico,
previstas na lei 10.848/2004. As leis do novo modelo do setor eltrico (10.847 e
10.848) foram aprovadas pelo Congresso Nacional em maro do mesmo ano. A
anlise, dessa maneira, estar referenciada em 17 meses de gesto do governo
Lula.
164
4.2 Aspectos Centrais das Polticas do Governo Luiz Incio Lula da

Silva - Controle da Inflao e Equilbrio Fiscal63
A essncia da campanha do ento candidato Luiz Incio Lula da Silva

presidncia da Repblica esteve calcada na necessidade de gerar mudanas na
forma como o Brasil vinha sendo governado nas ltimas dcadas, de tal forma a
gerar um ciclo virtuoso de crescimento econmico, sem se desfazer de um rgido
controle dos ndices de inflao e dos acordos pactuados pelo governo anterior,
que terminaria em sua gesto. Segundo o documento conhecido por Carta ao
Povo Brasileiro, lanado s vsperas do primeiro turno das eleies, em
setembro de 2002, a inteno de um eventual naquele ms, ainda eventual
governo liderado pelo Partido dos Trabalhadores estaria referenciada na seguinte
declarao:
O Brasil quer mudar. Mudar para crescer, incluir, pacificar. Mudar

para conquistar o desenvolvimento econmico que hoje no temos
e a justia social que tanto almejamos. H em nosso pas uma
poderosa vontade popular de encerrar o atual ciclo econmico e
poltico. (...) Premissa dessa transio ser naturalmente o
respeito aos contratos e obrigaes do pas. (PARTIDO DOS
TRABALHADORES, 2002a).
To mais importante que disseminar o desejo de mudana era a necessidade de

enfatizar a permanncia dos acordos econmicos estabelecidos pelo ento
governo Cardoso. Durante as eleies presidncias daquele ano, tendo em vista
as possibilidades reais do candidato da oposio conquistar o poder federal, a
moeda brasileira se desvalorizou e o risco-pas atingiu um patamar superior aos
2.000 pontos. Esses fatores econmicos, que tiveram impacto na elevao dos
ndices mensais de inflao, praticamente vincularam a permanncia da
estabilidade da moeda condio de o prximo governo arcar com os acordos
econmicos que tinham sido firmados. Tal situao levou o governo Lula a adotar
uma poltica econmica conservadora, ao mesmo tempo em que prometia
investimentos de grande porte em infra-estrutura.
63
As citaes referentes aos jornais de circulao nacional presentes nesta e nas prximas sees deste estudo
de caso seguem a normativa da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT).
165
Nosso governo vai preservar o supervit primrio o quanto for

necessrio, de maneira a no permitir que ocorra um aumento da
dvida interna em relao ao PIB, o que poderia destruir a
confiana na capacidade do governo de cumprir seus
compromissos. Mas vai trabalhar firmemente para reduzir a
vulnerabilidade externa e com ela as taxas de juros que hoje
asfixiam as contas pblicas e o setor empresarial produtivo.
(...) O nosso governo no vai romper contratos nem revogar
regras
estabelecidas.
Compromissos
internacionais
sero
respeitados. Mudanas que forem necessrias sero feitas
democraticamente, dentro dos marcos institucionais.
Nosso governo vai criar um ambiente de estabilidade, com
inflao sob controle e slidos fundamentos macroeconmicos,
para que a poupana nacional aumente e seja orientada e
estimulada, atravs de taxas de juros civilizadas, para o
investimento produtivo e o crescimento. somente nesse cenrio
que a poltica de metas de inflao pode funcionar. (PARTIDO...,
2002b, p.10-11).
Portanto, a exemplo do que fora citado no programa de governo, a misso era

conciliar alguns pilares da poltica econmica que vinha sendo implantada, com a
promoo de mudanas significativas no setor econmico, de tal forma a
favorecer o setor produtivo e o crescimento econmico. As substantivas
alteraes
prometidas
em
diferentes
reas
de
infra-estrutura
estavam
essencialmente vinculadas a um melhor desempenho da economia e da gesto

fiscal. Assim, ao lado da reorientao de fundos pblicos disponveis, taxas de
crescimento econmico ao redor de quatro por cento ao ano eram vistas como
condio necessria para viabilizar a maioria das obras projetadas (PARTIDO DOS
TRABALHADORES, 2002b, p.54).
4.3 O Envolvimento do Presidente
Assim como foi apresentado no captulo anterior, o posicionamento do presidente

da Repblica de fundamental importncia na formao das agendas de governo
e de deciso. O presidente da Repblica, sobretudo em um pas presidencialista,
goza de um alto grau de visibilidade pblica. Tal caracterstica o credencia como
um dos atores mais influentes no processo de formao de agenda. Raramente
166
sua opinio ser ignorada na escolha dos temas prioritrios a serem tratados por
um determinado ministrio64.
Embora a criao de um novo modelo para o setor eltrico tenha sido
apresentada como uma ao prioritria para o Ministrio de Minas e Energia no
governo do presidente Lula, esse tema no ocupou um lugar de destaque na
agenda pblica do presidente. Foi somente no ms de dezembro do primeiro ano
que a imprensa divulgou a primeira declarao do presidente de apoio irrestrito
criao do novo modelo. Naquela oportunidade, houve a assinatura de duas
medidas provisrias que instituam a primeira verso do modelo que viria a ser
aprovado no ano subseqente. Segundo o presidente, o novo modelo estava
sendo lanado para promover a modicidade tarifria, garantir a segurana do
suprimento de energia, assegurar a estabilidade do marco regulatrio para
garantir a atratividade dos investimentos na expanso do sistema e, por fim,
caberia aplicao do modelo promover a insero social, por meio do setor
eltrico, sobretudo em funo dos programas de universalizao de atendimento
(FERNANDES e FREIRE, 2003). No ms de julho de 2004, aps 17 meses de
negociao e tramitao, o presidente assinou o decreto 5.163 que instituiu
definitivamente o marco regulatrio que vinha sendo anunciado para o setor
eltrico no Brasil.
Em total sintonia com a agenda do ento presidente Fernando Henrique Cardoso,
a agenda pblica do presidente Lula no setor energtico esteve ocupada
prioritariamente
com
questes
relacionadas
Petrobrs
declaraes
vinculadas ao aumento dos preos da gasolina, lcool ou energia eltrica.

No que toca Petrobrs, a agenda do presidente se apresentava de forma
bastante positiva. Praticamente todas as aes do governo refletiam projetos de
sua iniciativa, o prprio governo criava fatos polticos que chamavam a ateno
da
imprensa
nacional.
As
questes
que
estavam
em
pauta
referiam-se
especialmente criao de uma nova plataforma em Angra dos Reis, deciso

sobre o local que abrigaria as instalaes de uma nova refinaria, comemorao
dos cinqenta anos da empresa e deciso por dar suporte tcnico e poltico ao
64
O captulo anterior, em seo de mesmo nome, traz consideraes tericas que facilitam a compreenso do
papel do presidente da Repblica no processo decisrio para formao de agenda de governo.
167
presidente venezuelano, Hugo Chaves, em relao greve geral que a empresa

Petrleos da Venezuela (PDVSA) atravessava. Por outro lado, a agenda do
presidente
relacionada
aos
preos
das
tarifas
era
gerada
em
reao
especulaes que vinham ocorrendo no mercado.

Um outro tema que ocupou a agenda do chefe do executivo no incio de seu
primeiro mandato foi a redefinio do papel das agncias reguladoras. A criao
dessas instituies ocorreu durante o governo do presidente Cardoso e obedecia a
lgica de instituir um Estado regulador, em substituio ao Estado positivo. No
entanto, repetidos conflitos entre ministros e diretores de agncias reguladoras,
seja em funo das tarifas dos servios prestados ou em funo da sobreposio
de competncias, levaram o presidente da Repblica a redesenhar parte das
atribuies definidas para as agncias. Em setembro de 2003, o governo colocou
em consulta pblica dois anteprojetos que previam alterao nas atribuies das
agncias no que concerniam a elaborar editais, realizar licitaes e assinar
contratos de concesso para prestao de servios pblicos65 (DORIA, 2003).
No ano de 2004, a agenda pblica do presidente transitou por temas similares
aos do ano anterior. Porm, os temas do setor energtico ocuparam menos
tempo na agenda presidencial. Sem a menor possibilidade de haver uma crise de
fornecimento de energia eltrica e com a polmica sobre as agncias reguladoras
perdendo interesse e, conseqentemente, espao na mdia, coube ao presidente
Lula dar continuidade s inauguraes de importantes programas do Ministrio de
Minas e Energia e chamar a ateno dos atores sociopolticos de que a indstria
naval brasileira estava sendo reativada a partir da construo e reforma de
plataformas para a Petrobrs.
Especificamente sobre a criao do novo modelo gerencial do setor eltrico, a
nica declarao pblica registrada pela imprensa foi em julho de 2004, exato
momento de assinatura do decreto 5.163 que instituiu o novo marco regulatrio
para o setor. Dessa maneira, pode-se observar que, ao longo dos 17 meses
pesquisados, o posicionamento pblico do presidente Lula em relao ao novo
modelo do setor eltrico foi discreto.
65
Aps seis tentativas, sem sucesso, de votar um substitutivo em 2003 e 2004, o projeto deveria ter entrado
na pauta do Congresso em 2005. Entretanto, por falta de interesse de ambos os poderes, o projeto de lei
deixou de ser analisado pelo legislativo.
168
Apesar de o presidente da Repblica ser o ator de maior visibilidade pblica no

jogo poltico e, em funo disso, ter facilidade em projetar temas na agenda de
governo, percebe-se que o processo decisrio de criao do novo modelo para o
setor eltrico no se efetivou em funo da participao do presidente. Pelos
dados analisados, no possvel afirmar que o presidente tenha tido alguma
influncia direta sobre o modelo apresentado. Parte dessa ausncia justifica-se
pela proximidade da ministra Dilma Rousseff com o presidente. Tal situao se
assemelha privatizao no setor de telecomunicaes realizada durante o
governo anterior, quando no havia necessidade de o presidente Cardoso sair em
defesa da desregulamentao do setor, uma vez que o ministro Sergio Motta era
de sua inteira confiana.
4.4 O Envolvimento da Ministra
Diferentemente do que ocorreu no governo anterior, entre os anos 2003 e 2004,

o principal cargo do Ministrio de Minas e Energia foi ocupado por somente uma
pessoal: a ministra Dilma Rousseff. Com personalidade forte e experincia de
gesto pblica acumulada como secretria da fazenda do municpio de Porto
Alegre (1986-1988) e de Energia, Minas e Comunicao (1993-1994 e 19992002) no estado do Rio Grande do Sul, Rousseff foi a coordenadora da equipe de
infra-estrutura no governo de transio do presidente Lula. Filiada ao Partido dos
Trabalhadores, era tida como cota do partido na composio do primeiro escalo
do governo. Valorizada pelas suas qualidades tcnicas e gerenciais, em maio de
2005, Dilma Rousseff substituiu o ento ministro Jos Dirceu e tomou posse
como ministra-chefe da Casa Civil. Sua gesto frente do Ministrio de Minas e
Energia cobriu o perodo de 01 de janeiro de 2003 a 21 de maio de 2005.
Em seu discurso de posse, a ministra anunciou trs linhas de ao para a sua
gesto, quais sejam, emergencial, estrutural e social. O acompanhamento das
obras de gerao e transmisso que j estavam em curso faria parte da pauta
emergencial. A expanso sustentvel do sistema energtico por meio de marco
regulatrio estvel de mdio e longo prazo seria garantida pela reforma
estrutural
do
setor
ou,
como
vem
sendo
chamado
nesta
tese,
pelo
funcionamento de um novo modelo para o setor energtico. Por fim, mas to
169
importante quanto as metas anteriores, faria parte das prioridades do Ministrio

de Minas e Energia uma linha de ao social, a qual garantiria modicidade
tarifria e universalizao do servio de energia eltrica (MARQUES, 2003).
Portanto, a agenda positiva do Ministrio seria estruturalmente formada pela
criao de um novo modelo para o setor energtico, que tivesse como um de
seus fundamentos a modicidade tarifria e a universalizao do sistema.
O levantamento realizado nas matrias publicadas pelos rgos de circulao
nacional, a exemplo do que fora realizado no captulo anterior, teve o objetivo de
visualizar os temas de maior pertinncia na agenda da ministra, entre os meses
de janeiro de 2003 e julho de 200466.
4.5 Agenda Reativa
Com a ausncia das preocupaes sociais com um possvel racionamento no

curto prazo, o tema que mais vinculou o setor energtico opinio pblica foi o
aumento nos preos dos combustveis. Em funo da tenso econmica gerada
pelas eleies presidenciais brasileiras, a cotao do dlar teve uma variao
positiva de 52,8% em 2002, passando de R$ 2,31, no incio de janeiro; a R$
3,53, na ltima semana de dezembro. Reflexo direto da desvalorizao do real,
os preos dos combustveis sofreram aumentos progressivos, o que acabou por
manter esse tema na agenda do setor em 2003.
Antes mesmo de que a ministra Dilma Rousseff demonstrasse em aes o seu
compromisso em substituir o ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M) pelo
ndice de Preos ao Consumido Amplo (IPCA) como indexador utilizado em
tarifas e contratos no setor energtico, questionamentos eram constantemente
realizados tanto para o presidente da Repblica como para a prpria ministra. As
dvidas do setor vinculavam-se tanto possibilidade de algumas tarifas, como
as de combustvel e gs, terem variaes negativas em funo da reduo da
66
Da mesma forma como fora feito com a agenda pblica dos demais titulares do Ministrio de Minas e Energia
entre os anos de 1998 a 2001, a agenda da ento ministra Dilma Rousseff estar baseada em uma estrutura
analtica que privilegia a separao dos fatos polticos em procedimentos reativos e propositivos. O fator
determinante dessa classificao saber se o posicionamento da ministra est se dando segundo uma
demanda pblica ou segundo a agenda de polticas pblicas definida internamente no Ministrio.
170
cotao do dlar, tendncia j observada na metade do primeiro ano de governo,

como sofrerem aumento no valor nominal, em funo da valorizao do barril de
petrleo.
Assim como ocorrem em todas as posies de governo, aumento de tarifas e
impostos so temas sensveis para a administrao pblica. O impacto na opinio
pblica imediato, uma vez que a interface entre cidado comum e poltica de
governo facilmente estabelecida quando o assunto esse.
Um segundo ponto na agenda da ministra que surgiu da controvrsia vocalizada
por diversos membros do governo, inclusive o prprio presidente Lula, foi o novo
tipo de relao que o Ministrio estabeleceria com as agncias reguladoras, seja a
Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) ou a Agncia Nacional do Petrleo
(ANP). Embora esse tema tenha se desenvolvido com mais freqncia na agenda
do
presidente
da
Repblica
do
ento
ministro-chefe
da
Casa
Civil,
inevitavelmente ocorriam interrogaes sobre o tipo de relao que o Ministrio

de Minas e Energia estabeleceria com a ANEEL e a ANP. Sobre esse tema, em
diversas situaes, a ministra afirmava que ajustes precisavam ser feitos, uma
vez que "as agncias so [eram] imprescindveis com mais funes do que elas
tm [tinham] e com menos funes polticas do que elas desempenharam
[desempenhavam]" (ROUSSEFF apud RAMOS e MARQUES, 2003).
4.6 Agenda Positiva
Ao contrrio do que foi visto como uma das caractersticas mais marcantes da
agenda pblica dos trs ministros que ocuparam a titularidade da pasta de Minas
e Energia durante o governo Cardoso, no foram os atores externos ao Ministrio
os responsveis por definir qual deveria ser a agenda da ministra Dilma Rousseff.
As trs vias anunciadas em sua posse concretizaram-se como norte de sua ao,
sendo que a nfase na reestruturao do setor energtico converteu-se em seu
projeto de maior prioridade.
A ministra manteve o tema criao de um novo modelo para o setor energtico
no centro de sua agenda pblica. Em diversos momentos, o tema foi tratado
171
pelos meios de comunicao. Ainda em janeiro de 2003, ela j se opunha a uma

das premissas da gesto anterior: a desverticalizao das empresas do setor, ou
seja, a ao de desmembrar o que foi constitudo com uma nica empresa em
vrias subsidirias autnomas (COIMBRA e DRIA, 2003).
Uma das tticas estabelecidas pela ministra desde o incio de sua gesto serviu de
fato poltico para os meios de comunicao e ampliou a sua governabilidade para
estabelecer, com menos resistncia, um novo modelo para o setor. O dilogo com
a comunidade de especialistas foi garantido por meio da criao de um grupo de
trabalho para elaborar o modelo de reestruturao do setor eltrico. Diversos
agentes do setor geradores, distribuidores e comercializadores de energia
foram convidados a estabelecer um cronograma de aes de curto e mdio prazo
que levasse criao de um modelo estvel e que estabelecesse uma nova
relao entre os setores pblico e privado (TAVARES, 2003). Tal articulao era
vista como vlida para o MME, porque segundo a ministra "o setor privado no
mero investidor, protagonista. Achamos que essa parceria institucional pblicoprivado a forma pela qual o setor pode ser retomado" (ROUSSEFF apud
MARQUES, 2003).
Apesar de a iniciativa da ministra ter sido noticiada de maneira positiva nos
grandes meios de comunicao no incio do ano (SAFATLE, 2003; TAVARES,
2003; MARQUES, 2003), a partir de setembro de 2003, a tenso originada pelo
movimento de busca por consenso entre atores com interesses distintos foi
explorada como sendo um sinal de desgaste poltico da ministra e de desgaste
tcnico do processo por ela conduzido (DURO e SCHFFNER, 2003; DURO,
2003;
ALMEIDA,
2003;
SCHFFNER,
2003).
Mesmo
com
as
crticas
personalidade enrgica da ministra Rousseff, o fato que as negociaes

realizadas entre setor pblico e privado em torno de uma proposta para um novo
modelo do setor energtico avanou. Em agosto daquele ano, mesmo antes de
enviar o projeto para o parlamento, a ministra fez uma exposio de motivos do
novo modelo para os lderes dos partidos polticos do Senado (MARQUES, 2003).
Em dezembro, o presidente Lula assinou duas medidas provisrias relacionadas
criao do novo modelo. A partir dessa data, a matria se encontrava no
Congresso espera das votaes nas duas casas.
172
A fim de aprovar o novo modelo do setor eltrico no Congresso, o ms de

dezembro de 2003 e o primeiro semestre de 2004 foram reservados para novas
articulaes polticas da ministra com potenciais adversrios. Dentre os atores
visitados pela ministra Rousseff se inclui o ento presidente do Supremo Tribunal
Federal (STF), que estivera escalado para dar um primeiro parecer sobre a
procedncia das Aes Diretas de Inconstitucionalidade, impetradas pelo Partido
da Social Democracia Brasileira (PSDB), contra o estabelecimento de um novo
modelo do setor eltrico por medida provisria (BASILE, 2003). A ao poltica da
ministra incluiu a coleta de outras medidas provisrias do setor eltrico assinadas
pelo ento presidente Cardoso (LORENZI, 2003), a fim de demonstrar que o
mesmo artifcio fora utilizado no governo passado.
Receosos de verem o poder se concentrar sobremaneira no executivo, os agentes
privados do setor eltrico tambm se organizavam para dar visibilidade s suas
crticas a favor de alteraes em parte do contedo que estava sendo apreciado
pelo Senado (COIMBRA, 2004a). Em dilogo direto com parte do setor privado,
em fevereiro, em nota tcnica do Ministrio de Minas e Energia, a ministra
rebateu parte das crticas que o modelo vinha recebendo e contextualizou o
compromisso do governo com a criao de um modelo que implicasse no
desenvolvimento estvel do mercado de energia e refletisse melhoria do servio
com modicidade tarifria (MME, 2004). Apesar de rebater as crticas ao modelo
com argumento tcnicos e racionais, se utilizando da ttica de agregar sugestes
extra-governamentais ao modelo, em determinados momentos da negociao, a
ministra admitira incluir quatro emendas apresentadas pelos senadores verso
original do projeto enviada para o Congresso.
A aceitao do MME em ceder parte dos argumentos e propostas defendidas por
agentes do setor privado viabilizou a aprovao da medida provisria no Senado
no dia 09 de maro de 2004. Em funo das modificaes aprovadas no texto
votado na Cmara dos Deputados, o texto teve que retornar Cmara para ser
referendado, vetado ou modificado. No dia 11 de maro de 2004, em votao
simblica, o Congresso Nacional aprovou o novo modelo do setor eltrico67.
67
Lei n 10.848, de 15 de maro de 2004.
173
Apesar da aprovao no Congresso, o ritmo de negociao entre o poder

executivo
os
agentes
do
setor
privado
seguiu
at
as
vsperas
da
regulamentao do novo modelo. Cerca de 10 dias antes das medidas do novo

setor serem anunciadas oficialmente, tcnicos do governo debatiam seus detalhes
com representantes do setor privado (MAZZA, 2004). Finalmente, em 30 de julho
de 2004, as medidas de poltica energtica foram anunciadas pelo presidente Luiz
Incio Lula da Silva e pela ministra Dilma Rousseff. O contedo dessas medidas
faz parte do decreto presidencial n 5.163, de 30 de julho de 2004.
Em termos de agenda positiva, a elaborao coletiva de uma proposta para o
setor, sua aprovao no Congresso e regulamentao do novo modelo do setor
eltrico pelo presidente da Repblica configuraram os principais elementos do
projeto tcnico poltico da ministra Dilma Rousseff. Conforme fora anunciado no
dia em que tomou posse no Ministrio de Minas e Energia, a ministra Dilma
Rousseff elevou o tema reestruturao do setor eltrico em sua agenda de
governo e logrou que o mesmo fizesse parte da agenda de deciso.
4.7 A Influncia da Opinio Pblica
A conjuntura sociopoltica para o setor eltrico nos anos de 2003 e 2004 foi bem
menos intempestiva que nos anos que antecederam a crise energtica de 2001.
Como pde ser visto no captulo anterior, com um incio tmido no ano de 1999,
a dvida sobre a necessidade de promover racionamento de energia eltrica se
imps sobre a agenda ministerial. A partir do ano 2000, os titulares do Ministrio
de Minas e Energia eram freqentemente questionados sobre quais seriam as
conseqncias para a populao de uma eventual crise energtica.
Com o fim do racionamento, em fevereiro de 2002, e com a disseminao da
informao de que o sistema estava superavitrio em energia eltrica, o tema
deixou de ser explorado semanalmente pelos meios de comunicao. A opinio
pblica deixou de pedir a elevao desse tema na agenda de governo. A perda
de interesse sobre o tema eltrico teve, como de costume, teve impacto na
freqncia com que os meios de comunicao cobriam esse assunto. De acordo
com o autor de Agendas, Alternatives and Public Policies (1995), na ausncia de
174
condies especficas para que a corrente poltica eleve temas para a agenda de
governo, a tendncia a de que esses percam a prioridade e passem a ser
tratados de maneira reservada, quando no negligenciados.
Como poder ser visto a seguir, o ambiente sociopoltico no era de absoluto
conforto para os gestores do Ministrio de Minas e Energia, porm, o que no
pode ser desconsiderado que a presso social havia deixado de existir na
intensidade que tinha sido apresentada em anos anteriores. No havia mais
racionamento
de
energia
tampouco
freqncia
de
interrupes
no
fornecimento de energia eltrica podia ser comparada a do ano 2000.
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
-
2000
2001
2002
2003
2004
2005
DIPC mdio
2,83
1,75
2,26
1,53
2,04
1,03
FIPC mdio
1,65
1,65
2,03
1,41
1,04
0,80
Ano
Grfico 6: Valor mdio por ponto de controle e ano
Fonte: Balano Energtico Nacional 2006, sem destaques no original (MME)68
Nota-se, no grfico acima, de acordo com o Operador Nacional do Sistema, que a

durao mdia das interrupes no fornecimento de energia eltrica nos
conjuntos da rede bsica em 2000 foi oitenta e cinco por cento superior ao
ocorrido em 2003 (MME, 2006). Esse indicador, disponvel no Balano Energtico
68
O indicador DIPC - Durao da Interrupo do Ponto de Controle - definido como o somatrio das duraes
das interrupes do ponto de controle com durao maior ou igual a 1 (um) minuto, e ser dado em minutos
por perodo de apurao.
O indicador FIPC - Freqncia da Interrupo do Ponto de Controle - definido como o nmero total de
interrupes do ponto de controle com durao igual ou superior a 1 (um) minuto.
Ponto de Controle a instalao ou conjunto de instalaes da Rede Bsica que faz fronteira com os ativos de
conexo dos Agentes de Gerao, de Distribuio, Consumidores Livres e demais instalaes de transmisso.
Interrupo do Ponto de Controle a Ausncia de tenso no ponto de controle por um perodo igual ou superior
a 1 (um) minuto, devido a problemas internos ou externos Rede Bsica, considerando quaisquer eventos,
locais ou remotos, inclusive os programados.
175
Nacional 2006 e utilizado pelo Operador Nacional do Sistema para aferir a

qualidade da rede eltrica como um todo, demonstra tecnicamente a diferena
de atmosfera dos perodos analisados nesta tese. Tendo em vista que a durao
das interrupes no fornecimento de energia diretamente proporcional
quantidade de reclamaes da populao em relao qualidade do sistema,
possvel concluir que a presso social foi, de fato, mais intensa no ano 2000,
quando comparado a 2003.
4.8 Formao de Alternativas?
Desde o seu incio, a criao de um novo modelo para o setor energtico esteve
baseada nas premissas: promover a modicidade tarifria, garantir a segurana do
suprimento de energia eltrica e assegurar a estabilidade do marco regulatrio.
Para alcanar esses objetivos, o Ministrio de Minas e Energia publicou, em
dezembro de 2003, um resumo da verso final do projeto que foi encaminhado
para ser votado no Congresso Federal. Nesse documento, foi tido como
fundamental i) reestruturar o planejamento de mdio e longo prazo; ii)
monitorar, no curto prazo, as condies de atendimento; iii) redirecionar a
contratao de energia para o longo prazo, compatvel com a amortizao dos
investimentos realizados na prtica, se concretizaria na criao de leiles
diferenciados para energia velha e energia nova -; iv) promover a competio na
gerao com a licitao da energia pelo critrio de menor tarifa; v) criar a
coexistncia de dois ambientes de contratao de energia, um regulado
(Ambiente de Contratao Regulada ACR), protegendo o consumidor cativo, e
outro livre (Ambiente de Contratao Livre ACL), estimulando a iniciativa dos
consumidores livres; vi) instituir um pool de contratao regulada de energia a
ser comprada pelos concessionrios de distribuio; vii) desvincular o servio de
distribuio de qualquer outra atividade e, por fim, viii) reestruturar o papel do
Executivo como Poder concedente (MME, 2003, p. 3).
Tais
condies
necessrias
para
alcanar
os
objetivos
propostos
foram
consideradas essenciais para o sucesso do novo modelo. Vistos como elementos

fundamentais do novo marco regulatrio, nas negociaes estabelecidas com o
176
setor privado, no havia espao para que os mesmos fossem excludos da

proposta de criao de um novo modelo enviada para o Congresso. No mximo, o
governo estava aberto a negociar os seus aspectos secundrios, isto , como tais
elementos seriam implantados. Essas observaes casam com a teoria de Paul
Sabatier (1993, 1999), que acusava a intransigncia da coalizo dominante que
est no poder em ceder a aspectos centrais da poltica que est sendo proposta.
A Cmara de negociao instalada pelo governo para discutir uma nova proposta
para o setor eltrico, a qual instituiria uma nova relao entre o setor pblico e
privado, de fato, existiu e em muito se avanou no refinamento e em eventuais
alteraes da proposta inicial do governo federal (CNI, 2004). No entanto, tais
mudanas no transformaram a essncia da proposta que tinha sido apresentada
pela ministra Dilma Rousseff.
Em junho de 2003, aps quatro meses de elaborao e discusso intragovernamental, o Ministrio de Minas e Energia passou a discutir com agentes do
setor privado possveis modificaes no texto. Em um ano, o governo negociou
com o setor privado e com o Congresso. Conforme relatado, alteraes foram
realizadas, porm a base do novo modelo do setor fora anunciada assim que o
governo divulgou a verso preliminar do projeto.
No primeiro ms de governo, por exemplo, a ministra j defendia a criao de um
pool para a compra e venda de energia (COIMBRA e MOREIRA, 2003). O foco no
planejamento de longo prazo tambm havia sido anunciado em sua posse
(ALISKI, 2003; MARQUES, 2003). Com a declarao: No somos contra as
agncias; somos favorveis sua autonomia e ao seu fortalecimento; mas cabe
ao Estado definir polticas e implement-las (ROUSSEFF apud MARQUES, 2003),
a ministra adiantava, tambm durante a sua posse, que o papel a ser
desempenhado pelo poder executivo no novo modelo do setor eltrico seria
reestruturado. Em maio de 2003, o ento secretrio executivo do MME afirmava
que o governo estava buscando uma forma de compatibilizar a criao de um
pool para a compra e venda de energia, com a manuteno de uma estrutura que
permitisse a existncia de contratos bilaterais. Com o anncio das diretrizes do
novo modelo do setor foi possvel observar que a gnese da criao de dois
177
ambientes de contratao de energia tambm havia ocorrido em terrenos

governamentais.
Por fim, no ltimo embate entre agentes do setor privado e governo, em fevereiro
de 2004, perodo imediatamente anterior aprovao da medida provisria 144
pelo Senado Federal, o setor privado conseguiu que algumas das reivindicaes
fizessem parte do modelo proposto pelo governo. Porm, as concesses feitas
pela ministra no alteraram a essncia da poltica. Um exemplo concreto dessa
negociao foi a tentativa do setor privado de extinguir a diferenciao
apresentada no modelo governamental entre leiles separados para venda de
energia velha e energia nova. Em carta pblica, a Associao Brasileira dos
Agentes Comercializadores de Energia Eltrica (Abraceel), calcada em estudo
tcnico realizado por uma consultoria de So Paulo69, se apresentava contrria
poltica de diferenciao das energias, uma vez que isso serviria como
desestmulo para novos investimentos no setor 70 . O governo, por sua vez,
tambm
baseado
em
estudos
tcnicos,
no
abriu
mo
desse
elemento
fundamental do novo modelo do setor eltrico.

Tais exemplos comprovam que os fundamentos do novo modelo para o setor
energtico foram formulados pelo governo e que, apesar das diversas instncias
de negociao, algumas por iniciativas do MME e outras por presso de
organizaes vinculadas ao setor privado, no houve alterao nos fundamentos
da poltica assinada como decreto pelo presidente da Repblica em julho de 2004.
Portanto, alternativas foram criadas pelo setor privado, aqui representando a
comunidade de especialistas no afinada intelectualmente com o governo eleito
em 2002. Porm, a essncia da poltica manteve-se a mesma, o que confirma a
hiptese de que no h mudana nos aspectos centrais de uma poltica sem que
haja alteraes significativas na coalizo dominante que ocupava o poder.
69
70
Ver Tendncias Consultoria Integrada (2004).
Essa carta, datada de 27 de janeiro de 2004, teve por objetivo pressionar parlamentares para que a medida
provisria 144, que ditava as alteraes no setor eltrico, no fosse aprovada sem antes incorporar algumas
reivindicaes dos agentes do setor privado. Tambm constam como seus signatrios a Confederao Nacional
da Indstria (CNI), Federao e Centro das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), Associao Brasileira da
Infra-estrutura e Indstrias de Base (ABDIB), Cmara Brasileira de Investidores em Energia Eltrica (CBIEE),
Associao Brasileira de Concessionrias de Energia Eltrica (ABCE), Associao Brasileira dos Produtores
Independentes de Energia Eltrica (APINE) e Associao Brasileira de Distribuidores de Energia Eltrica
(Abradee).
178
4.9 A (ausncia de) Posio do Congresso Nacional
Segundo a teoria de John Kingdon (1995), parlamentares de maior expresso na

mdia podem elevar temas agenda governamental. Porm, a agenda do setor
eltrico no tem sido uma prioridade para o Poder Legislativo durante o perodo
examinado em ambos estudos de caso examinados nesta tese.
Aps um perodo de acentuado protagonismo nas discusses sobre as razes da
crise de escassez de energia eltrica em 2001, o parlamento reservou-se o direito
de permanecer como coadjuvante nas discusses estruturais do setor.
A atuao do Congresso Nacional, mediante a reforma do modelo eltrico, foi
discreta no primeiro semestre de 2003. Parlamentares das Comisses de Minas e
Energia, Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da
Cmara Federal e da Comisso de Servios de Infra-Estrutura do Senado Federal
convidaram, em diferentes oportunidades, a ministra Dilma Rousseff para debater
questes pertinentes ao setor eltrico (MERCADO LIVRE, 2003; CANAL ENERGIA,
2003).
Em maio de 2003, coube ao senador Arthur Virglio realizar pronunciamento
criticando as primeiras medidas que supostamente fariam parte do novo modelo
do setor eltrico (VIRGLIO, 2003). A defesa do governo foi realizada pelo
senador Dulcdio Amaral, em junho do mesmo ano. Esses foram os nicos
pronunciamentos pblicos encontrados nos acervos pesquisados para esta tese.
Dessa maneira, se houve alguma inteno em influenciar o processo decisrio de
criao do novo modelo do setor eltrico, esta se restringiu a pronunciamentos e
ao convite ministra Dilma Rousseff.
A ausncia de protagonismo tambm pode ser observada na declarao do ento
presidente da Comisso de Minas e Energia da Cmara Federal, deputado Jos
Janene. Ao ser questionado sobre eventual previso de entrada do projeto do
novo modelo para as discusses no Congresso, o deputado responde:
O novo modelo dever chegar ao Congresso em meados de agosto. A ministra ter
apoio total e irrestrito da maioria da Comisso de Minas e Energia. Vamos trabalhar
para aprovar o que for necessrio o mais rpido possvel. Acredito que a proposta
179
venha para o poder legislativo em forma de Medida Provisria, porque as mudanas

no setor eltrico precisam ser implantadas logo. A vantagem da MP que ela tem
prazos e a tramitao do novo modelo seria mais rpida (JANENE apud Gonzles,
2003).
As declaraes do deputado apontam a tendncia de subservincia da Comisso

aos desejos do Ministrio de Minas e Energia.
No ms de agosto de 2003, momento em que as discusses sobre o novo modelo
j estavam avanadas no Poder Executivo, um deputado da oposio, Eduardo
Gomes (PSDB-TO), passou a exigir que o parlamento tivesse um outro tipo de
postura frente ao projeto do governo. Sua iniciativa levou a Comisso de Minas e
Energia da Cmara a realizar audincia pblica para debater o modelo do setor
eltrico com associaes dos setores de distribuio, transmisso e gerao, alm
de representantes do governo federal. Acertadamente, a percepo do deputado
era a de que a discusso das propostas dos agentes do setor privado deveria ser
feita simultaneamente com o Congresso Nacional, sob pena de os debates sobre
os temas polmicos serem refeitos naquela Casa. Por iniciativa do mesmo
deputado foi criada a Frente Parlamentar, na Cmara Federal, que tinha como
objetivo instituir um frum permanente de debate na rea de infra-estrutura
sobre
os
pontos
que
no
teriam
sido
devidamente
aprofundados
pelos
congressistas (CANAL ENERGIA, 2003e).

A promscua relao entre os poderes tambm pde ser observa com a visita do
ento presidente da Cmara, Joo Paulo Cunha (PT-SP), aos empresrios do setor
de infra-estrutura em So Paulo. Mais do que um momento de dilogo entre o
poder legislativo e organizaes da sociedade civil, a iniciativa do presidente da
Cmara estava vinculada s negociaes paralelas para que o projeto fosse
aprovado no curto prazo (CANAL ENERGIA, 2003d).
Para alm das iniciativas pontuais de alguns deputados e senadores, foi somente
a partir do dia 11 de dezembro de 2003, data em que o governo encaminhou seu
projeto ao parlamento na forma da Medida Provisria 144, sobre o processo de
comercializao de energia no novo modelo, e da MP 145, sobre a criao da
Empresa de Planejamento Energtico; ambas buscavam instituir o novo modelo.
Com isso, o Congresso Nacional passou a debater sistematicamente a reforma do
modelo do setor eltrico. A partir dessa data, debates pblicos foram realizados,
180
emendas foram enviadas e negociaes entre os agentes do setor privado e

parlamentares foram estabelecidas.
Alguns dias aps o recebimento do projeto governamental, dois partidos de
oposio ajuizaram no Supremo Tribunal Federal (STF) duas Aes Diretas de
Inconstitucionalidade (ADIN) contestando a constitucionalidade das MPs 144 e
14571.
Em 2004, coube aos congressistas negociarem exaustivamente com agentes dos
setores privado e pblico alteraes e a aprovao dos dois projetos de lei de
converso. Naquele perodo foram protocoladas mais de 800 propostas de
emendas aos contedos das MPs 144 e 145. Os ento relatores da matria no
Senado e na Cmara foram os responsveis por apresentar uma agenda mnima
para ser negociada no Congresso. Finalmente, nos dias 09 e 11 de maro de
2004, o projeto foi aprovado respectivamente no Senado e na Cmara Federal.
Com os fatos empricos mencionados acima, possvel observar a postura
discreta do Congresso durante o processo de elaborao do projeto que
transformaria o modelo do setor eltrico. O incio de uma postura pr-ativa do
Congresso foi estabelecido a partir do momento em que as medidas provisrias
deram entrada nas duas Casas. Embora os parlamentares tivessem alcanado
algum grau de protagonismo na fase de negociao das medidas, no saldo final,
tal papel no foi suficiente para que o mesmo se estabelecesse como um ator
importante no processo decisrio de criao do novo modelo para o setor
energtico.
4.10 Concluses
O processo decisrio de criao do novo modelo para o setor eltrico durante os

anos de 2003 e 2004 disponibiliza uma srie de acontecimentos singulares para
esta tese. O fato de a formulao e a aprovao do novo modelo ter sido uma
71
Somente em outubro de 2006, o Supremo Tribunal Federal (STF) indeferiu a liminar contra a Medida
Provisria 144. Uma vez que j havia sido transformada em Lei, em maro de 2004, no havia expectativa de
que o STF pudesse reverter o encaminhamento dado pelo Congresso Nacional.
agenda prioritariamente
do
Ministrio
de
Minas
e Energia trouxe
181
vrias
conseqncias para as negociaes definidas com os demais atores estatais e no

governamentais envolvidos no processo.
A reformulao do modelo foi tida como uma tarefa dos agentes que tambm
tinham a responsabilidade de negociar com os demais grupos interessados na
poltica. Ao contrrio de processos decisrios policntricos, nos quais quem
negocia se diferencia de quem decide, foi possvel observar que a autonomia
decisria do Ministrio de Minas e Energia estabeleceu um ritmo de negociao
gil e dinmico. No quadro abaixo, possvel observar a cronologia do processo
de criao do novo modelo do setor eltrico.
Anos
Agenda pblica
governamental
2003
governana do setor
eltrico (estrutural)
2. Universalizao do
servio + Modicidade
tarifria (social)
3. Monitoramento das
obras de gerao de
energia (emergencial)
2004
governana do setor
eltrico (estrutural)
2. Universalizao do
servio + Modicidade
tarifria (social)
3. Monitoramento das
obras de gerao de
energia (emergencial)
Agenda pblica
de deciso
1 de janeiro de 2003 MME anuncia
deciso de reformar o sistema de
governana do setor eltrico
Junho de 2003 Incio das discusses entre
governo e agentes do setor privado sobre o
modelo de reforma do setor energtico
Agosto de 2003 Ministra apresenta ao
Congresso projeto preliminar de reforma do
setor eltrico
11 de dezembro de 2003 Poder Executivo
encaminha projeto de reforma ao Congresso
na forma de Medidas Provisrias (MP 144,
sobre o processo de comercializao de
energia no novo modelo, e MP 145, sobre a
criao da Empresa de Planejamento
Energtico)
09 de maro de 2004 Aprovao no
Senado
11 de maro de 2004 Aprovao em
segunda votao na Cmara dos Deputados
15 de maro de 2004 Sancionada em Lei
10.848
30 Julho de 2004 assinatura do decreto
5.163, que regulamentou as regras do setor
Quadro 9: Cronologia das agendas de governo e de deciso no binio 2003-2004,

referente reforma do setor eltrico.
182
Parte desse dinamismo pode ser explicada pelo acmulo que a ministra Dilma
Rousseff e sua equipe tinham no trato do tema energtico. Tanto ela como seus
principais assessores no apenas detinham conhecimento tcnico sobre o tema
como faziam parte da comunidade epistmica crtica conduo dessa poltica no
governo anterior. A experincia da ministra Rousseff como secretria do governo
do Rio Grande do Sul, como uma das formuladoras do plano alternativo de
energia eltrica criado pelo Instituto Cidadania em 2002, como pertencente a
uma comunidade de especialistas no tema energtico e como coordenadora do
grupo de infra-estrutura do governo de transio trouxe para si legitimidade
tcnica e poltica frente aos atores interessados no tema. Ao lado do papel
desempenhado pela ministra na corrente poltica, o quadro abaixo sintetizam os
demais fatores que levaram o tema para a agenda de deciso.
Corrente de
problemas
Terico
Emprico
Existncia de Indicadores
convincentes de uma situao
problemtica
Indicadores: crise de abastecimento

do setor eltrico em 2001
Corrente da
poltica
Resultados eleitorais,
distribuio partidria no
governo e mudana no
primeiro escalo
Vitria eleitoral do presidente Lula +

Dilma Rousseff assume como ministra
de Minas e Energia e age como
empreendedora da poltica + Ausncia
de descontentamentos da opinio
pblica e, conseqentemente, baixa
presso poltica externa ao governo
Corrente de
polticas
pblicas
Formulao de alternativas
por meio de especialistas que
estejam de acordo com o
ncleo central da poltica
Programa pr-elaborado pela

comunidade de especialistas crtica ao
modelo anterior. Especialistas
assumem cargos de importncia no
MME
Quadro 10: Fatores que levaram o tema reforma do modelo do setor eltrico para as
agendas de governo e de deciso.
Soma-se experincia de gesto da ministra o fato de ela estar vinculada e ser

uma das representantes do partido do presidente da Repblica na composio do
ministrio. No primeiro ministrio formado pelo presidente Lula, a pasta de Minas
e Energia, em funo da crise que ocorrera no governo anterior, foi considerada
estratgica para imprimir uma marca diferenciada de gesto. Isso levou o
presidente a no oferecer a chefia do MME base aliada. A autonomia que a
ministra teve para negociar com os atores envolvidos s pde ocorrer baixo a
183
existncia de uma forte relao de confiana entre o MME e a presidncia da

Repblica72.
Como pde ser observado, a criao de um novo modelo para o setor no era
uma agenda do presidente da Repblica, mas sim do Ministrio de Minas e
Energia. Quando comparado ao processo ocorrido durante o governo Cardoso,
torna-se evidente a diferena de tticas adotadas por ambos os governos.
Durante
governo
Cardoso,
deciso
por
implantar
programa
de
desestatizao do setor eltrico estava centralizada na presidncia da Repblica.

Nesse sentido, o Ministrio de Minas e Energia tinha uma maior dose de
protagonismo no momento de implantao do modelo do que efetivamente na
sua concepo como poltica.
Portanto, as legitimidades tcnica e poltica do Ministrio de Minas e Energia na
conduo
do
processo
decisrio
puderam
ser
verificadas
em
diversas
oportunidades como, por exemplo, nos processos de escuta e incorporao de

sugestes dos demais atores proposta formulada pelo executivo. Conforme
mencionado, a ttica utilizada pelo MME para envolver os agentes privados na
discusso da proposta do novo modelo teve visibilidade pblica e efeito poltico
positivo. A possibilidade de a ministra poder se comprometer e incorporar
sugestes dos grupos privados significou o estabelecimento de relaes polticas
de um outro tipo. Na prtica, a ministra Dilma Rousseff comportou-se como
sendo a prpria empreendedora da poltica pblica. Por meio de sua qualidade
tcnica e de sua legitimidade poltica, ela logrou i) manter o tema energtico
como
um
dos
problemas
necessrios
de
serem
resolvidos,
ii)
ter
um
posicionamento ativo na construo de alternativas viveis de serem implantadas

e iii) dialogar com outros atores de ampla visibilidade pblica no sentido de
manter o tema energtico como uma das prioridades do governo, frente
aprovao dos projetos de converso das medidas provisrias em leis federais no
Congresso Federal.
72
Em 21 de junho de 2005, a confiana do presidente foi reiterada ao emposs-la como ministra-chefe da

Casa Civil do governo.
184
Aps o presidente da Repblica regulamentar os projetos aprovados no Congresso

Federal, em retrospectiva, a ministra relatou a relao que o MME teve com os
agentes privados:
"Quando assumimos anunciamos que faramos o planejamento do
setor e isso foi lido como interveno do Estado. Na verdade, os
agentes resistiam porque temiam o novo e queriam remendar o
que existia. [...] Reunimos todas as empresas - gerao,
transmisso, distribuio, grandes consumidores e comercializao
-, discutimos as especificidades de cada segmento, explicamos que
aprendemos muito ao longo do processo e que procuramos definir
um modelo que no gerasse prejuzo para ningum, apesar dos
conflitos de interesse entre eles. Quando as leis saram baixou
muito a tenso. Mas foi um aprendizado de pacincia, flexibilidade,
cabea aberta para ajustar posies (ROUSSEFF apud CALDAS,
2004).
A declarao da ministra evidencia tanto o empenho do MME em reunir os

diversos
setores
interessados
no
tema,
atitude
que
credencia
como
empreendedor da poltica, como o aspecto de negociao ou - como muitos

autores preferem de barganha existente nos processos decisrios (DAHL e
LINDBLOM, 1953; ALLISON, 1999; LINDLOM, 1981; KINGDON, 1995; CASTRO
SANTOS, 1997; METTENHEIM, 2003; COUTO e ABRUCIO, 2003; CARDOSO,
2006).
Embora o processo de negociao seja intrnseco ao processo decisrio,
meritrio reforar a importncia do contedo que est sendo negociado, isto , a
importncia das idias que esto em jogo. Aspectos considerados essncias pelo
MME para a construo de um novo modelo estiveram presentes no projeto do
Ministrio desde o incio das negociaes at a regulamentao final pelo chefe do
poder executivo federal. Conforme apontado anteriormente, e apresentadas no
quadro abaixo, medidas tidas como fundamentais para a criao de um novo
modelo
foram
anunciadas
publicamente
pelo
governo
antes
mesmo
de
terminarem as negociaes com as demais partes interessadas. Portanto,

possvel inferir que o Ministrio de Minas e Energia se utilizou prioritariamente dos
elementos de persuaso e convencimento (LINDBLOM, 1981), sobretudo no
tocante aos aspectos centrais do novo modelo, do que da barganha, entendida no
sentido de intercmbio de posies.
Aspectos centrais e
secundrios da
poltica
185
Decises tomadas
Todos os aspectos foram mantidos no Decreto
5.163 de 30 de julho de 2004
Em 1 e 2
Esclarece o papel estratgico do Ministrio de
Minas e Energia, enquanto rgo mandatrio
da Unio;
Refora as funes de regulao, fiscalizao e
mediao da Agncia Nacional de Energia
Eltrica ANEEL;
Aspectos
centrais da
poltica
1. Planejamento
estratgico integrado
2. Reforma do
sistema de
governana do setor
3. Combinao de
capital pblico e
privado para
expanso do setor
Organiza as funes de planejamento da

expanso, de operao e de comercializao.
O principal instrumento para modicidade
tarifria o leilo para contratao de energia
pelas distribuidoras, com o critrio de menor
tarifa.
Em 3 (sobre a reduo do risco para o
investidor externo)
Leiles especficos para contratao de novos
empreendimentos de gerao de energia;
Celebrao de contratos bilaterais de longo
prazo entre as distribuidoras e os vencedores
dos leiles, com garantia de repasse dos custos
de aquisio da energia s tarifas dos
consumidores finais;
Licena ambiental prvia de empreendimentos
hidreltricos candidatos.
Todos os agentes de consumo devem contratar
100% de sua carga;
Aspectos
secundrios
da poltica
Manuteno do
equilbrio entre
demanda e oferta de
energia eltrica
Cada contrato de venda de energia deve ter

um lastro fsico de gerao, de forma que no
existam contratos sem a correspondente
capacidade fsica de suprimento.
Quadro 11: Decises tomadas por aspectos centrais e secundrios da poltica Governo
Lula
Fonte: Elaborao do autor a partir da interpretao do MME sobre o Decreto 5.163
Essa blindagem feita sobre os aspectos essenciais da poltica corrobora com a

hiptese de que a participao de outros atores nos processos decisrios vista
pelo governo por uma tica utilitarista. Como sustenta Peter Haas (1992),
independentemente da fonte de origem, governos entendem que controlar
conhecimento e informao uma importante dimenso de poder. Nesse sentido,
186
a participao de organizaes no governamentais detentoras de informaes

relevantes tende a ser bem-vinda nos processos decisrios governamentais,
desde que a mesma no implique em alterao dos aspectos essenciais de uma
poltica pblica.
As associaes de representao dos agentes do setor privado desempenharam
um papel similar ao das comunidades epistmicas em outros processos
decisrios. Uma vez que a maior parte da comunidade de especialistas do setor
eltrico era simpatizante da proposta de governo do presidente Lula, o
contraditrio foi exercido fundamentalmente pelo setor privado e, em sintonia
com este, pelas suas associaes setoriais. O fato de uma associao setorial de
agentes privados no ser exatamente um think tank no prejudicou o seu
desempenho como interlocutor na elaborao de alternativas na reformulao do
modelo energtico. Assim como fora teorizado para as comunidades epistmicas,
as associaes dos agentes do setor privado tambm estavam aptas a fornecer
informaes-chave para o processe decisrio (WHITEHEAD e SANTISO, 2005).
A governabilidade mantida pelo Ministrio do Meio Ambiente durante os anos de
formulao, aprovao no Congresso e regulamentao do novo modelo do setor
energtico foi beneficiada pela relativa ausncia de ateno dada pela opinio
pblica a esse tema. Ao contrrio do que ocorrera entre os anos 2000 e 2001,
momento de desequilbrio do sistema de fornecimento de energia, a ateno dada
ao tema fornecimento de energia eltrica para os estabelecimentos residenciais e
comerciais no estava na agenda da populao em geral e, conseqentemente,
dos meios de comunicao de massa. Uma vez que, ao final do ano de 2002, o
Brasil passou a ter sobra de energia eltrica, o ambiente catrtico vivido nos anos
anteriores deu espao cautela. Como foi previamente relatado, o tema no saiu
da agenda pblica, mas - e isso traz uma diferena substancial para o processo a ateno dada pela populao em geral no era a mesma dos anos anteriores.
As agendas reativas do presidente da Repblica e da ministra de Minas e Energia
refletem a ausncia de presso da opinio pblica. A agenda positiva da ministra
foi mais densa do que a sua agenda reativa. Na prtica, a ausncia de presso
para tomar decises e responder a fatos da conjuntura abre um campo de
possibilidades para que os atores mais visveis do sistema se antecipem s
187
demandas ou aos questionamentos sociopolticos. Assim foi, por exemplo, nos

casos de reajustes das tarifas de gasolina, lcool hidratado ou gs liquefeito de
petrleo, pois, apesar da opinio pblica sempre estar muito atenta a essas
decises, o governo pde se antecipar aos descontentamentos pblicos e fazer
com que o tema no tomasse uma proporo que viesse a desgastar sua
imagem.
Segundo Kingdon (1995) e Sabatier (1993), manifestaes pblicas podem ter
impacto indireto, mas no menos fundamentais, nos processos decisrios seja por
meio da formatao de uma corrente poltica favorvel s questes que esto na
agenda governamental, seja por elevar outros temas que no foram planejados
pelo governo. Sabatier (1993, 1999) desenvolveu a hiptese de que somente
perturbaes
externas
(alteraes
nas
condies
socioeconmicas,
posicionamento da opinio pblica, rearranjo de alianas governamentais etc.)

seriam capazes de promover movimentos que levassem alterao na coalizo
dominante no poder e, conseqentemente, alterao de aspectos centrais de
determinada poltica pblica. Uma vez que o perodo estudado durante o governo
Lula no proporcionou perturbaes externas originadas na opinio pblica
voltadas ao tema energtico, o Ministrio de Minas e Energia no teve que lidar
com presses sociais, tendo, dessa maneira, menos obstculos para cumprir com
a sua tarefa de criar um novo modelo para o setor eltrico.
Por fim, e talvez essa seja a principal contribuio desse estudo de caso, deve-se
observar que o processo decisrio que deu origem proposta governamental de
um novo modelo energtico, aprovao no Congresso Nacional e sua
regulamentao pelo presidente da Repblica teve origem na agenda do prprio
Ministrio de Minas e Energia, isto , a elevao de determinado tema na agenda
governamental e a sua posterior passagem para a agenda de deciso no requer,
necessariamente, acidentes ou tragdias sociais polticas ou ambientais.
O desencadeamento de um processo decisrio, desde a sua concepo at a sua
regulamentao, pode ocorrer sem interferncias de acontecimentos externos. O
reconhecimento de que determinado problema deve ser tratado, a formulao de
alternativas
de
polticas
pblicas
plausveis
de
serem
implantadas
convencimento poltico para que os demais atores interessados na matria no
188
bloqueiem o processo decisrio so plausveis de serem coordenados por gestores

pblicos. Em outras palavras, a formatao dessas trs tarefas pode ser liderada
por atores polticos governamentais.
A efetiva capacidade dos governantes liderarem o processo decisrio no se deu
sem o cumprimento de alguns requisitos, a saber, i) principal referncia do
processo decisrio obteve legitimidade tcnica e poltica dos atores interessados
no tema, ii) a comunidade de especialistas foi consultada sobre a viabilidade da
proposta, iii) houve espao para que aspectos secundrios da poltica fossem
reformulados a partir da sugesto de outros atores, iv) ausncia de uma opinio
pblica resistente proposta de governo e v) desempenho eficaz do agente que
desempenha o papel de empreendedor da poltica.
A possibilidade de um governo efetivamente liderar um processo de construo
de consenso frente a um projeto que envolve o interesse de diversos atores com
interesses distintos resgata o elemento da poltica para a administrao pblica.
Porm, no se trata de um resgate que mantm o status da poltica como
sinnimo de negociao entre as partes. Esse estudo de caso evidencia a
necessidade de equacionar atributos polticos com densidade tcnica. Coadunar
esses dois elementos, ao lado de tantos outros j mencionados, corrobora com a
mxima de que o exerccio do poder no pode estar desconectado de uma gesto
da informao que estabelea processos de dilogo na administrao pblica
enriquecidos de persuaso e convencimento.
Cap. 5 Concluses sobre Formao de Agenda e Processo Decisrio
189
5. Algumas Concluses sobre Formao de Agenda e

Processo Decisrio nos Governos Cardoso e Lula da Silva
A composio do processo decisrio, conforme descrito nos captulos iniciais
desta tese, reverencia um conjunto de elementos passveis de influenciar a
formao da agenda e a escolha de alternativas do poder executivo. Ao lado da
negociao poltica, elemento amplamente destacado nas anlises decisrias
(CARDOSO, 2006; METTENHEIM, 2003; COUTO e ABRUCIO, 2003; ALLISON,
1999; CASTRO SANTOS, 1997; LINDBLOM, 1986), procurei tambm dar
evidncia s preferncias subjetivas dos tomadores de deciso, seja de ordem
programtica, conforme teorizado por Allison (1999), em seu modelo que
considera o governo como ator racional, ou em funo de suas afinidades
pessoais, conforme narrado com propriedade por Cardoso (2006).
Ainda no marco do processo decisrio, a separao analtica entre os momentos
de formao de agenda e escolha de alternativas ressalta singularidades de cada
uma dessas fases. Nesse sentido, um dos elementos mais importantes de um
processo decisrio governamental vinculado formao da agenda de governo
no se encontra dentro das fronteiras do Estado. Em funo de situaes
derivadas de momentos de desequilbrios de ordem poltica, econmica, social
e/ou ambiental, manifestaes pblicas so desencadeadas por grupos de
presso, opinio pblica ou mdia que podem culminar em avanos ou
retrocessos nos processo decisrios (KINGDON, 1995). Em outras palavras,
processos que parecem ser de domnio dos tomadores de deciso so, na
realidade, extremamente sensveis a fatos externos incontrolveis por esses
atores polticos.
Novamente, outra particularidade de um processo decisrio; agora, no momento
de construo de alternativas, se d justamente na forma como as idias so
justapostas, a fim de conformar um conjunto de possibilidades que tenha
viabilidade tcnica e poltica. A maneira como essas idias so transformadas em
alternativas podero criar um ambiente favorvel para a sua escolha como
resultante de um longo processo de persuaso e convencimento. Nessa
engenharia, a comunidade de especialistas no tema trabalhado desempenha um
importante papel (KINGDON, 1995; SABATIER, 1993, 1999; HAAS, 1992;
190
WHITEHEAD e SANTISO, 2005). A busca por saber quais grupos participam do

processo decisrio, e com que intenes, traz relevantes informaes para
mapear a forma com se d a interao dos agentes governamentais com
organizaes no estatais. Uma idia com ampla aceitao da comunidade de
especialistas e que contemple modos de avanar sobre constrangimentos
tcnicos e polticos tende a seduzir os tomadores deciso.
A correlao entre tcnica e poltica, que deriva da valorizao do mundo das
idias, agrega um importante fator s anlises decisrias calcadas, em muitos
casos, somente na arte de barganhar. Ao assumir que a construo de
alternativas, que saibam lidar com constrangimentos tcnicos e polticos, pode
influenciar as escolhas dos tomadores de deciso, esses autores esto inserindo
contedos tcnicos nas anlises que se apresentavam, em algumas situaes,
como
sendo
meramente
polticas.
Nesse
sentido,
algumas
anlises
impressionavam por apresentar a barganha como elemento explicativo para

qualquer passo dado no tabuleiro decisrio.
Por fim e to importante quanto o processo de construo de alternativas, com
sua inerente caracterstica de valorizao das idias, situa-se o escopo do que se
pretende alterar, isto , o objetivo poltico perseguido pelos atores dispostos a
participar de determinado processo decisrio. O resultado das articulaes
realizadas
no
processo
de
construo
de
alternativas
est
diretamente
condicionado ao que se pretende mudar na poltica pblica. Alteraes de

aspectos centrais clamam por articulaes distintas daquelas constitudas com o
objetivo de alterar aspectos secundrios da poltica pblica.
Dessa maneira, tendo como referncia os estudos relacionados aos ciclos das
polticas pblicas que incorporaram a dinmica do processo de negociao, nesta
tese privilegiou-se a anlise de trs de seus estgios, justamente aqueles que
antecedem e compreendem a deciso sobre os rumos da poltica. Esses
momentos, definidos no referencial terico de Kingdon (1995) como sendo os
momentos de formao da agenda, especificao de alternativas e processo
decisrio, serviram como base conceitual das anlises realizadas. Nesse
contexto, o objetivo desta tese foi entender quais so as fases constitutivas dos
191
processos decisrios governamentais e quais as possibilidades de os agentes

afetados pelas decises influenciarem a escolha de alternativas.
As teorias de Kingdon, em Agendas, Alternatives and Public Polices, e de Paul
Sabatier e Hank JenkinsSmith, em Policy Change and Learning: an Advocacy
Coalition Approach, serviram de principais referncias conceituais para a maior
parte das anlises aqui realizadas. A deciso de utilizar conceitos acadmicos de
prestigio internacional no somente resultou no entendimento desse tema a partir
de uma tica externa, mas, sobretudo, resultou na composio de um quadro
analtico que ilumina aspectos ocultos em tericos nacionais.
A partir das contribuies de Kingdon (1995) e Sabatier e JenkinsSmith (1993)
foi possvel analisar elementos relacionados motivao tcnica e poltica dos
atores governamentais luz da conjuntura sociopoltica do perodo estudado. Ao
lado da governabilidade dos polticos para definir a sua prpria agenda, foram
agregadas anlises sobre o interesse da opinio pblica e de especialistas sobre o
desenvolvimento de determinado tema. O quadro analtico que serviu como base
terica para as anlises dos estudos de caso foi referendado, portanto, na
importncia da atmosfera poltica como catalisadora de processos decisrios, no
processo de reconhecimento de um tema como problema pblico e na
necessidade em obter de atores polticos de menor visibilidade entre eles, os
que fazem parte de determinadas comunidades epistmicas alternativas
factveis de serem tcnica e politicamente implantadas.
O setor eltrico esteve no cerne de ambos os estudos de caso. Em relao ao
perodo de 1998 a 2001, vspera da crise de abastecimento de energia, foram
examinadas as agendas governamentais dos ministros de Minas e Energia. J
para os primeiros anos do primeiro mandato do governo Lula (2003-2004), foram
analisadas a construo e a aprovao do novo modelo do setor eltrico.
Os processos estudados no se diferenciam pelo envolvimento do presidente da
Repblica no tema eltrico. Durante os perodos em questo, ambos os
presidentes mantiveram esse tema como marginal em suas agendas pblicas.
Nos dois perodos e provavelmente na maior parte dos diversos mandatos de
outros presidentes -, as questes relativas Petrobrs foram prioritrias na
192
agenda presidencial. A empresa brasileira foi lembrada em funo tanto de suas

questes estruturais - estratgias, construo de plataformas, refinarias, autosuficincia como conjunturais preo dos combustveis, nomeao de
presidentes e diretores estatais, desastres ambientais etc. Na maioria dos temas
relativos Petrobrs, o presidente da Repblica posiciona-se ou chamado a
emitir a sua opinio.
O segundo tema de maior intensidade na agenda do presidente Cardoso foi o
abastecimento do mercado brasileiro com gs natural de origem boliviana, muito
em funo da inaugurao do novo gasoduto. Por sua vez, o presidente Lula se
props a debater o tema referente normativa que cercava as agncias
reguladoras. Por fim, em relao aos principais temas da agenda pblica do
presidente da Repblica entre 1998 e 2001, tambm foi dada nfase
necessidade de completar o processo de privatizao e criar um novo marco
regulatrio para o setor eltrico. J na agenda do presidente Lula, as questes
relativas integrao da matriz energtica sul-americana foi o terceiro tema
tratado com mais freqncia e intensidade.
Desperta a ateno como os dois temas estudados, a saber, gerao de energia
eltrica e criao de um novo modelo para o setor, respectivamente no perodo
de 1998 a 2001 e no binio 2003 e 2004, foram contemplados com
posicionamentos excessivamente discretos dos presidentes da Repblica. Isso
permite deduzir que a participao desses temas na agenda de governo foi
alcanada a despeito da tmida ao presidencial. Em outras palavras, embora o
presidente seja o ator de maior potencial para alar temas na agenda de governo,
em ambos os casos no se observou nenhum tipo de protagonismo do chefe do
executivo no que tange questo eltrica.
Na ausncia do presidente da Repblica, os ministros e ministras so os atores
governamentais de maior visibilidade pblica e, conseqentemente, de maior
potencial para formar a agenda relativa aos seus ministrios. Independentemente
da proximidade com o presidente da Repblica, os ministros tm o mandato de
representar o governo frente aos atores externos e de coordenar as polticas
pblicas de sua pasta. Nesse sentido, no h como um ministro de Estado no se
193
posicionar diante dos temas de interesse regional, nacional e, nos ltimos anos
com mais freqncia, frente a temas internacionais.
Ao buscar compreender quais eram os principais interesses dos ministros na
conduo do ministrio, privilegiei a separao metodolgica entre os temas de
uma agenda positiva, isto , incentivada pelo prprio ministrio, e uma agenda
reativa, na qual os ministros e a ministra tiveram que se posicionar em funo de
uma demanda da sociedade ou de um fato sociopoltico.
Importante resgatar, antes mesmo de seguir com as concluses, a atmosfera
poltica presente nos perodos estudados. O ambiente sociopoltico de ambos os
governos era bastante distinto. Durante o tempo em que o presidente Cardoso
exercia o incio de seu segundo mandato, a agenda central trazida por aquele
governo foi a de substituir o Estado provedor pelo Estado regulador. Dentre
outras medidas, e de maneira simplificada, o setor eltrico foi alvo de uma
mudana gerencial e produtiva de grandes propores. A agenda imposta pelo
ncleo do governo Cardoso era a de estabelecer concorrncia entre produtores e
prestadores de servio, por meio de mercados abertos e competitivos, em
substituio dos monoplios naturais constitutivos do setor. Essa era a tnica
gerencial adotada pela presidncia da Repblica e teve reflexos imediatos na
agenda do Ministrio de Minas e Energia.
A implantao desse novo modelo de Estado dependia da privatizao de algumas
empresas o que acabou por resultar em demisses de trabalhadores no curto
prazo - e da criao de instncias paraestatais com a funo de regular as
atividades do setor. Com forte conotao negativa na sociedade, as privatizaes
de empresas pblicas foram tratadas em um primeiro momento como entrega do
patrimnio nacional a agentes do setor privado. Coube ao governo Cardoso
desarmar a conscincia coletiva resistente ao tema, de tal forma a viabilizar a
implantao das reformas esperadas.
O aparecimento de resultados positivos nos setores que passavam por uma
reforma estrutural no modelo de produo serviu de amparo s crticas, assim
como catalisador de novas mudanas. No setor de telefonia fixa e mvel a
estratgia foi bem-sucedida, porm no setor energtico, por diversas razes, a
194
implantao do novo modelo no teve bom xito. Surge, dessa situao, uma
animosidade latente na opinio pblica, que acabou por ser galvanizada pelas
freqentes interrupes no fornecimento de energia nas cidades, em especial no
Rio de Janeiro, e, simultaneamente, a dvida, entre os anos de 1998 e 2000, em
relao capacidade do setor eltrico em suprir a demanda socioprodutiva por
energia.
Os trs ministros de Minas e Energia que ocuparam o cargo naqueles anos
tiveram que lidar com uma agenda reativa bastante superior sua capacidade de
impor uma agenda positiva para o setor. Aps a criao do Operador Nacional do
Sistema, do Mercado Atacadista de Energia e da Agncia Nacional de Energia
Eltrica, fatos de uma agenda positiva ocorridos at 1998, o MME teve que
conviver com adversidades em relao opinio pblica.
Do ponto de vista do Ministrio de Minas e Energia, enquanto a agenda do setor
eltrico foi fundamentalmente reativa no perodo 1998 a 2001, a mesma passa a
ser positiva no binio 2003 e 2004. A leitura zelosa dos dados apurados revela
que o papel desempenhado pela opinio pblica foi importante para definir a
agenda pblica do setor energtico durante o primeiro perodo. Pode-se inclusive
concluir que, nos anos de governo Cardoso, as reiteradas manifestaes de
descontentamento da populao com a prestao de servio de energia eltrica
soaram como alarmes para que a agenda governamental contemplasse temas
diretamente relacionados a essa problemtica.
Assim, ao responder pergunta: quais temas ocupavam a agenda governamental
do MME e como se deu sua passagem para a agenda de deciso?, possvel
observar que essa transio no foi realizada e, em funo disso, houve a crise
energtica de 2001. Na verdade, com exceo do ano de 1998, em que a agenda
do Ministrio era coerente com as decises que vinham sendo implantadas, os
demais anos testemunharam um descompasso entre a agenda governamental e a
agenda de deciso.
A paralisia presente no setor energtico durante os anos de 1999 e 2000 no
deve ser interpretada pela total inrcia dos ministros desse perodo. Como pode
ser visto na anlise realizada no captulo trs, decises foram tomadas e
195
programas institudos como o Plano Prioritrio de Termeltricas ou mesmo o

Gerao Emergencial. Entretanto, a ausncia de governabilidade dos prprios
ministros para gerenciar a sua agenda de governo resgata o tema relativo
disputa interna de poder entre um ministro no convidado a participar do ncleo
duro e de deciso do governo.
Na prtica, o que est sendo evidenciado no uma desconformidade da agenda
de governo com demandas vindas de outros grupos sociais ou polticos e, por
essa razo, as decises tomadas vo de encontro s expectativas sociais. No se
trata disso, pois situaes desse tipo so legtimas, a partir da lgica de que um
governo tem o mandato de formular e implantar polticas pblicas segundo o
programa por ele estabelecido. A situao analisada reflete, na verdade, uma
agenda de governo correlata aos alarmes sociopolticos existentes, coerente com
a agenda de deciso estabelecida, mas impotente de ser realizada pelo Ministrio.
Portanto, a opinio pblica contribuiu para que o tema entrasse na agenda do
Ministrio, mas a passagem desse problema para a agenda de deciso obedeceu
aos constrangimentos polticos e oramentrios que estavam postos pela
presidncia da Repblica. Na realidade, os ministros de Minas e Energia no
detinham autonomia para mudar as diretrizes traadas pela presidncia da
Republica, que decidira por alterar o modelo gerencial do setor.
Assim, ao mesmo tempo em que as condies sociopolticas faziam-se presentes,
os ministros limitavam-se a coordenar medidas que tinham que estar em
consonncia
com
Ministrio
da
Fazenda,
com
Plano
Nacional
de
Desestatizao e com a presidncia da Repblica. Na realidade, os ministros de

minas e energia no detinham autonomia para alterar as diretrizes traadas pela
presidncia da Republica, que decidira por alterar o modelo gerencial do setor. Se
por um lado a autonomia relativa de alguns ministros um fato corriqueiro em
governos contemporneos, sobretudo em funo da crise fiscal do Estado, o que
se observou no perodo mencionado foi a ausncia de poder dos titulares do MME
frente aos ministros considerados mais prximos ao presidente da Repblica. Na
negociao entre os ministrios, alguns perdem e outros ganham, os resultados
vo depender da gravidade do problema e da influncia do ministro em relao ao
presidente. Como no perodo estudado tardou para que a possibilidade de
196
racionamento de energia fosse admitida pelo governo ou ainda, dito de outra

maneira, como a possibilidade de escassez de energia foi considerada um
problema de menor gravidade at o incio de 2001 e, ao mesmo tempo, os
ministros faziam parte da base aliada e no pertenciam ao ncleo duro do
governo, a posio do MME manteve-se mais relativa do que propriamente
autnoma.
A dificuldade do MME em realizar a sua prpria agenda ou de responder agenda
reativa deveu-se a uma soma de fatores, que incluem - na corrente poltica fragilidade poltica frente aos ministrios mais fortes e acesso restrito s decises
do ncleo de governo sobre o processo de reestruturao do modelo energtico, e
na corrente de problemas - reconhecimento da possibilidade de escassez de
energia como problema de baixa gravidade relativa. Portanto, nem por meio da
poltica e tampouco por meio do reconhecimento pblico dos problemas, o tema
de gerao de energia eltrica fundamentou resultados altura da necessidade, o
que permitiu que a crise tomasse propores acima do administrvel sem recorrer
ao racionamento. fato que se naquele perodo o governo tivesse tido acesso a
alternativas que viabilizassem o aumento da capacidade instalada de gerao de
energia sem onerar os cofres pblicos, a crise no teria ocorrido. Porm, no
houve empreendedor de poltica e nem comunidade de especialistas no pas e no
mundo que dessem conta de cumprir com essa tarefa.
Inclusive, a busca por alternativas que lidassem com as restries oramentrias
impostas pelo governo foi dificultada em funo de o Ministrio ter que dialogar
como uma comunidade de especialistas resistente idia de desregulamentao
do setor de energia eltrica. Mais do que isso, os anos Cardoso tiveram que lidar
com uma comunidade de especialistas bastante slida. Prova disso: trs dos
principais
expoentes
da
comunidade
de
especialistas
ocuparam
cargos
estratgicos no setor durante o governo Lula. Portanto, apesar da tarefa de lidar

com as restries polticas e oramentrias impostas para o MME no ser em
nada desprezvel, possvel inferir que a dificuldade em construir consensos e
alternativas foi afetada pela caracterstica da comunidade de especialistas.
Em relao ao binio 2003 e 2004, a atmosfera de resistncia s medidas
anunciadas pelo governo praticamente deixou de existir. Embora alvo de
197
desconfiana poltica de alguns setores econmicos, a ministra Dilma Rousseff

iniciou a sua gesto com supervit de energia eltrica, propondo recuperar a
confiana do investidor no setor, promover a modicidade tarifria e universalizar
a prestao de servio. Tudo isso cercado por um ambiente de renovao poltica
que fora trazido pela vitria eleitoral do primeiro presidente da Repblica de
origem popular. Assim, alm de ter uma agenda para o Ministrio com temas de
fcil apelo popular, havia uma expectativa positiva para o governo que se
iniciava. Tendo em vista conjunturas polticas to dspares, percebe-se a
existncia de uma atmosfera diametralmente oposta, que por sua vez ter
impacto direto nas agendas do Ministrio nos dois perodos analisados.
Alm de o ambiente poltico ser mais acolhedor, a titular da pasta tinha poder e
autonomia poltica para participar dos processos decisrios do Ministrio de Minas
e Energia. Como fora relatado anteriormente, o MME fazia parte da cota do
partido do presidente da Repblica e trazia consigo o acmulo de uma
comunidade
epistmica
crtica
combativa
ao
governo
anterior.
Tais
caractersticas marcaram sobremaneira o desempenho do processo decisrio

liderado pelo governo. Soma-se a elas o fato da ministra de Minas e Energia
desempenhar o papel de empreendedora da poltica, isto , o papel de
articuladora das alternativas postas mesa, interlocutora poltica dos diversos
atores afetados e mantenedora do tema reforma do modelo energtico na agenda
pblica do Ministrio. Alm de polticas favorveis percepo da maior parte
populao, o grupo de especialistas simpatizante ao governo do Partido dos
Trabalhadores (PT) reconhecia a existncia de um problema tcnico-poltico a ser
enfrentado. Esta ltima caracterstica mostrou-se de suma importncia para o
processo decisrio. O reconhecimento da necessidade de rever o modelo do setor
energtico surge da obviedade para o governo de que havia uma questo de alta
gravidade a ser tratada. A agenda do governo, portanto, foi formada pelo
reconhecimento de um problema e pela ao poltica propositiva da ministra de
Minas e Energia.
Tendo uma agenda de governo formada dessa maneira, a passagem do tema
criao de um novo modelo para a agenda de deciso se deu praticamente sem
atropelos, apesar de ter havido exoneraes, como foi o caso do presidente da
Eletrobrs, e de manifestaes pblicas de discordncia entre membros-chave do
198
governo. O papel desempenhado pela ministra Rousseff como empreendedora da

poltica do novo modelo foi de fundamental importncia para que a agenda de
deciso refletisse a agenda de governo, na intensidade pretendida pelo Ministrio.
A partir de um conjunto de diretrizes pr-concebidas, a ministra e sua equipe, em
especial o ento secretrio executivo do Ministrio, Maurcio Tolmasquim,
realizaram o processo de persuaso dos demais atores polticos interessados no
tema.
Sempre
se
utilizando
de
argumentos
tcnicos
no
debates
com
representantes de associaes do setor privado, a ministra, em dezoito meses,

formulou com os agentes privados, aprovou no parlamento e regulamentou com o
poder executivo a lei que instituiu um novo marco regulatrio para o setor.
Importante observar que, apesar da poltica de supervit fiscal tambm ser uma
realidade para o governo Lula, a deciso do governo em autorizar que empresas
estatais fizessem investimentos em gerao de energia, como so os casos da
Eletrobrs e Furnas, abriu todo um conjunto de oportunidades para o setor.
No
menos
desprezvel
foi
papel
desempenhado
pela
comunidade
de
especialistas durante o binio 2003 e 2004. Ao contrrio do que ocorrera durante

o governo Cardoso, a comunidade de especialistas caracterizou-se por ser mais
fragmentada e, nesse sentido, menos combativa proposta apresentada pelo
governo. Na realidade, como foi dito anteriormente, os interlocutores do MME
durante o processo de construo do novo modelo rigorosamente sequer
poderiam ser considerados formadores de uma comunidade. A lgica de
construo de idias das associaes est vinculada a priori ao favorecimento de
um segmento especfico do setor privado. Essa no exatamente a mesma lgica
das comunidades descritas por Kingdon (1995), na quais especialistas partilham
de crenas semelhantes relacionadas aos nexos causais entre origem do
problema e soluo a ser encaminhada.
Ao canalizar o seu foco de atuao na defesa de um segmento especfico, as
associaes empresariais criam um mosaico de idias fragmentadas entre si. No
limite, uma vez que interesses econmicos de grupos privados esto em jogo, a
parte se torna mais relevante do que o todo, isto , garantir a defesa dos
interesses de seu segmento empresarial to ou mais importante do que se
envolver na construo do modelo como um todo. Os fruns de negociao
criados pelo MME, por exemplo, j estabeleciam grupos de discusso, nos quais
199
cada associao participava dos debates relacionados com o seu segmento.

Assim,
foram
organizados
grupos
de
associaes
vinculados
gerao,
transmisso, distribuio, aos grandes consumidores e comercializao. Nas

comunidades de especialistas, por sua vez, apesar de haver especificidades entre
os seus membros, as discusses no se constituem de forma segmentada.
De qualquer maneira, feita a ressalva de que h diferenas entre os interlocutores
da sociedade que cada um dos governos teve para debater as suas idias,
importante registrar que a fragmentao afetou a construo de consenso entre
os especialistas dos grupos de interesse. Nesse cenrio, o processo de negociao
atingiu resultados favorveis ao governo, tendo em vista que o MME se
apresentou coeso diante desses grupos.
Porm, importante assinalar que apesar de os interlocutores do governo na
sociedade terem sido as associaes empresariais, a comunidade de especialistas
formada por acadmicos, pesquisadores, consultores e, em alguns casos, tcnicos
do executivo e do legislativo segue existindo. Durante os anos de 2003 e 2004,
essa comunidade teve um posicionamento discreto em relao s negociaes,
porque, conforme descrito em outro captulo, a maioria apoiava a proposta do
governo para o setor. Essa discreta aliana entre comunidade de especialistas e
governo, ocorrida no binio em questo, confirma a hiptese de Whitehead e
Santiso (2005), ao afirmar a existncia de um campo de interseco entre
governos e entidades no estatais. Segundo esses autores, a articulao entre
expertise e poltica explica o sucesso de processos de reforma. Por outro lado,
como ocorrera durante o perodo 1998 a 2001, a ausncia de cooperao entre
expertise e poltica seria uma forte varivel explicativa para o fracasso dos
processos de reforma.
Sobre a participao do Poder Legislativo em ambos os processos, os resultados
so similares. Tanto no momento pr-crise energtica, como nos primeiros anos
do governo Lula, a participao do parlamento, como ator poltico com potencial
de influenciar polticas pblicas, foi digno de desprezo. O parlamento brasileiro
em momento algum influenciou a formao da agenda governamental. De
maneira semelhante, quando se fez protagonista para debater a crise energtica
ou no processo de aprovao do novo modelo no Congresso, sua postura foi de
200
mero intermedirio entre os interesses dos grupos de presso e o poder

executivo. O princpio bsico de que lderes parlamentares, em funo de sua
visibilidade pblica, podem ter um importante papel na formao da agenda
governamental no se confirmou para os casos estudados nesta tese. Ao menos
no setor de energia eltrica, a assertiva de Kingdon (1995) talvez se aplique com
maior grau de confiana em uma realidade norte-americana do que em territrio
brasileiro.
A partir da teoria de Theodore Lowi (1972) poder-se-ia argumentar que a postura
coadjuvante do parlamento brasileiro se explica em funo do tipo de poltica que
estava sendo negociada. A poltica do setor energtico, por ter caractersticas
tpicas de uma poltica regulatria, em que um alto grau de conflito inerente ao
curso de sua negociao, teria o poder executivo ou o plenrio do parlamento
como sendo as arenas mais adequadas para realizar suas discusses de contedo
(LOWI, 1972). Tal explicao, embora j venha sendo questionada como no
adequada para casos empricos nacionais (RICCI, 2001), ainda serviria para
compreender por que um ator, com potencial de visibilidade pblica, optou por
permanecer oculto no processo de formao de agenda dos temas aqui
analisados.
Ao retomar a hiptese levantada por esta tese - no h alterao nos aspectos
centrais de uma poltica sem que haja mudanas significativas na coalizo
dominante que ocupava o poder - possvel afirmar que os casos estudados
comprovam o seu contedo.
Em ambos os perodos estudados, apesar de haver momentos de interlocuo de
idias, os aspectos centrais da poltica no foram modificados. No governo
Cardoso, os momentos de debate foram pblicos, seja em funo do seminrio
organizado pela Cmara dos Deputados ou em funo das audincias pblicas
convocadas
pelas
Comisses
das
duas
Casas.
Embora
atmosfera
se
apresentasse, desde o incio, tensa por causa dos blecautes ou da possibilidade

de haver racionamento de energia, o contedo das discusses tambm refletia
um alto grau de descontentamento em relao aos rumos da poltica que vinha
sendo implementada.
201
A contraface de um ambiente de conflitos no campo das idias a riqueza do

debate que passa a ser produzido. Por ser a comunidade de especialistas que
dialogava com o MME durante o perodo Cardoso formada por acadmicos,
gestores, consultores etc., a construo de alternativas foi garantida pela
tentativa de encontrarem a soluo do problema que se avizinhava. Apesar de as
alternativas estarem sobre mesa, o governo Cardoso se utilizou apenas de
propostas que no afetassem os princpios bsicos da poltica que j tinha sido
delineada.
No governo Lula as concluses so idnticas. Apesar dos fruns terem sido
formados por iniciativa governamental, o grau de aproveitamento das idias dos
atores interessados pelas decises que vinham sendo tomadas foi inversamente
proporcional tentativa de influenciar aspectos centrais da poltica. O dilogo fora
estabelecido e as idias eram bem-vindas, desde que no afetassem os princpios
bsicos da poltica que estava sendo formulada. A comprovao da hiptese
ocorreu de forma explcita. O governo Cardoso no recuou na sua certeza de que
a expanso do setor eltrico no poderia contar com investimento pblico, apesar
de especialistas afirmarem que existia espao para as empresas pblicas servirem
de catalisadores nesse processo. Por outro lado, nada demoveu o governo Lula de
que empresas pblicas deveriam investir e que, de forma complementar, uma
maneira eficaz de conseguir modicidade tarifria, sem desestimular a iniciativa
privada a investir na expanso do setor, seria separando o que foi conhecido por
energia velha, aquela em que a infra-estrutura j foi amortizada, da energia
nova, empreendimentos em que o custo de infra-estrutura ainda deveria ser
considerado. A oposio do setor privado a essas duas propostas foi apresentada
do incio ao fim do processo de negociao com o governo.
Da mesma forma que os princpios bsicos das polticas no foram alterados por
meio de negociaes, houve espao para que os aspectos secundrios fossem
modificados. Assim foi o caso de algumas regras do novo modelo e de medidas
pontuais, durante o perodo de 1998 a 2001, como a abertura de um novo
processo de licitao para usinas hidroeltricas.
Em paralelo a essas observaes, outra assertiva de Kingdon (1995) e da
Advocacy Coalition reflete-se nos estudos de caso, a saber, perturbaes no
202
ambiente externo substituio de ministros, novas coalizes polticas, desastres

sociais, polticos ou ambientais etc. podem promover tamanho rearranjo na
corrente poltica que, por sua vez, pode implicar em alteraes profundas nos
processos decisrios. Portanto, as estratgias utilizadas por grupos interessados
em
influenciar
processos
decisrios
governamentais
devem
ser
alteradas
conforme o grau de mudana que se espera nas decises. Isso porque, em geral,
atores tendem a aceitar informaes que confirmem suas crenas j existentes e
afastar informaes dissonantes.
Os processos decisrios possuem uma lgica, que no a lgica black box.
Governos so mais suscetveis a idias factveis de serem implementadas, ou
seja,
aquelas
que
tenham
congruncia
com
os
valores
da
comunidade
especialista, assim como com os valores do prprio governo. Se, por um lado,
essas concluses questionam a abrangncia dos processos ditos participativos,
uma vez que os governos cedem o poder de influenciar polticas pblicas, desde
que isso no afete os princpios bsicos de suas polticas; por outro, elas
revalorizam o processo eleitoral como momento determinante para influenciar a
vida da cidade, do estado ou do pas. A depender da coalizo que ocupar o poder
durante o mandato de governo, as decises polticas tendero a ser de
determinado tipo ou de outro. As eleies, portanto, constituem-se em um
momento poltico de enorme influncia sobre as polticas que sero implantadas.
Em pases centrais, sobretudo da comunidade europia, em que o Estado de
bem-estar ainda provm uma srie de polticas sociais, o espao para criar
polticas de um novo tipo so significativamente restritos. Entretanto, em pases
em vias de desenvolvimento, o Estado tem uma maior flexibilidade para criar
polticas, apesar das restries oramentrias e das polticas fiscais limitadoras.
Antes, portanto, do incio de novos mandatos caber aos eleitores revalorizarem a
poltica e se engajarem nos processos eleitorais.
Apesar de os governos eleitos no terem governabilidade sobre o momento, a
intensidade e os temas que sero questionados por outros atores interessados em
participar dos processos decisrios, ainda caber ao poder executivo a palavra
final sobre o que e como a sua poltica ser alterada.
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Tolmasquim Professor UFRJ, Bautista Vidal Pesquisador, Adilson de
Oliveira Professor do Instituto de Economia da UFR. Braslia, 22 jun.
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(Obs: O banco de notcias completo utilizado como referncia para esta tese
encontra-se no Apndice. Abaixo esto apenas as notcias diretamente citadas na
elaborao dos captulos trs e quatro.)
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vinculados ao capital, organizaes no governamentais etc. buscam criar uma

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estrangeiros. Em sua maioria, mas no exclusivamente, tais anlises equacionam

A partir de meados da dcada de 1990, com a disseminao das idias

Embora alguns estudos pontuais possam ser encontrados, a ausncia de tradio

To fundamental quanto a teoria supracitada, esta tese se apropria das

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mencionados, esta tese buscou analisar as singularidades dos processos

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