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GLOBALIZACIN, NEOLIBERALISMO Y SOCIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFOS...

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Ana Ma. Ezcurra

PRESENTACIN
En buena medida, este trabajo se aboca a identificar algunas
caractersticas, fortalezas y debilidades del programa neoliberal
a escala mundial y en particular, en Amrica Latina y el Caribe,
con el fin de deslindar los desafos que ello plantea a los movimientos sociales y populares del sur y, sobre todo, de nuestro
subcontinente. Por ende, se plantea un contrapunto entre dicho
programa y sus consecuencias para la edificacin de sujetos, procesos y paradigmas alternativos (apartados 1, 2 y 3).
En ese contexto se efecta un diagnstico sucinto, preliminar y parcial, respecto de algunas notas distintivas, avances y
fragilidades -a nivel de pensamiento y accin- constatables en el
amplio y diverso conjunto de movimientos sociales populares,
organismos comunitarios y Organizaciones No Gubernamentales de la regin (apartado 4). En este caso, la finalidad tambin
es delimitar ciertos retos para el futuro.

[N. del E.] Este artculo no se inscribe dentro de la temtica que nos ocupa en esta
Revista; pero se consider pertinente su publicacin por contener informacin
latinoamericana de inters para el tratamiento de cualquier tema que tenga que
ver con la educacin de adultos.

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ANA MARA EZCURRA

LA NECESIDAD DE UNA ALTERNATIVA


INTEGRAL, DE ALCANCE PLANETARIO
En los ochenta, Amrica Latina fue la regin del mundo que tuvo
mayor aumento en el volumen e intensidad de la pobreza junto
con frica Sub-Sahara y el Medio Oriente y Norte de frica. As
lo afirma el Banco Mundial.1 En 1992, la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL,2 estim que en 1990 el
45.9% de la poblacin del subcontinente era pobre. Por su lado,
el Proyecto Regional para la Superacin de la Pobreza del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, calcul
para el mismo ao (1990) una cifra de incidencia mucho ms
alta: el 61.8%.3 En los ochenta, la pobreza se generaliz e intensific hasta convertirse en un problema masivo y de alcance regional.
En los noventa, el proceso continu. Es cierto que en algunos pases -como Chile y Per- se lograron ciertas reducciones
en el volumen de pobres. Sin embargo, la CEPAL reconoce (1995)
que durante el primer quinquenio de los noventa, los progresos
en materia de reduccin de la pobreza fueron "muy moderados".
An ms, admite que desde 1994 se registran importantes retrocesos, con incrementos significativos en los niveles de pobreza
e indigencia en pases como Argentina y Mxico.
La pobreza no fue ni es el nico campo en el que ocurre una
evolucin negativa. Adems en los ochenta y noventa se produjo
un aumento considerable de la desigualdad en la distribucin del
ingreso,4 hasta alcanzar un nivel que el Banco Mundial cataloga
como "excepcionalmente alto"5 el ms inequitativo a escala mundial6 al punto que, segn el propio Banco, en algunos pases el
10% ms rico de la poblacin tiene 84 veces los recursos del
10% ms pobre.7 Adems, el Banco admite que la pobreza en la
regin deviene, en buena medida, de dicha inequidad.8 En suma,
desde los ochenta, la desigualdad est en franco aumento -tendencia que deriva de procesos persistentes y severos de concentracin del ingreso, que continan hasta el presente.

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Esto no slo ocasiona un alza en el nmero de pobres (clasificados as segn los mtodos usuales de medicin). Adicionalmente, ha dado lugar a intensos procesos de pauperizacin de
vastos contingentes de la poblacin latinoamericana; en especial, de franjas consideradas por tradicin como pertenecientes
a las capas medias. Segn la CEPAL (1995), eso es particularmente patente en los "estratos bajos" (de esos sectores medios),
cuya participacin en la distribucin del ingreso sufri a partir de
1980 una reduccin abrupta y marcada, al punto que buena parte de dichas fracciones se encuentra muy prxima al umbral de
pobreza.
En definitiva, desde los ochenta no slo creci el volumen
de pobres, la pobreza se hizo ms intensa y se ampli la desigualdad. Por aadidura, se extendi notablemente la poblacin
considerada "vulnerable" -es decir, muy cercana al umbral de la
pobreza que, por consiguiente, sera catalogada como pobre si
se emplearan mtodos ms ajustados de medicin. Segn lo
apuntado, esa catstrofe social es el producto de un ciclo largo
que comenz o se agudiz a principios de los ochenta, persiste
hasta el presente y corresponde al perodo de implantacin del
programa neoliberal. El carcter prolongado del ciclo permite
sostener que se trata de impactos negativos atribuibles a dicho
programa, de carcter estructural, inherentes al modelo de largo
plazo. En otros trminos, son tendencias que trascienden las fluctuaciones y efectos coyunturales.
En Qu es el neoliberalismo?, Perry Anderson (1996)9 comenta que el neoliberalismo surgi despus de la Segunda Guerra Mundial como una "reaccin terica y poltica vehemente"
contra el Estado de Bienestar, motorizada originalmente por
Friedrich Hayek y luego por la Sociedad de Mont Plerin, fundada en 1947 y en la que intervinieron, entre otros, Milton Friedman
y Karl Popper. El ideario neoliberal no slo atac cualquier regulacin del mercado por parte del Estado. Adems argument que
la desigualdad es un valor positivo para dinamizar el crecimiento
y la acumulacin privada, por lo que se consider imprescindible
quebrar el poder del sindicalismo y, en general, del movimiento
obrero (con sus presiones igualitarias sobre los salarios y el gas-

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to social del Estado).10 No obstante, a partir de la posguerra las


"democracias occidentales" estructuraron sus polticas precisamente en torno al Estado de Bienestar que as dio lugar a un poderoso consenso.
Entonces, el neoliberalismo desafi al capitalismo de reformas desde su inicio; o sea, se trat de una "contrarreforma" temprana. Empero, durante ms de 20 aos el reto tuvo poco xito.
En efecto, y como seala P. Anderson, las advertencias neoliberales parecan poco crebles ya que el capitalismo avanzado
haba entrado "en una larga fase de auge sin precedentes, su
edad de oro". Sin embargo, en los setenta todo cambi. La crisis
econmica (que por primera vez aun recesin con inflacin)
produjo la erosin y despus la disgregacin de aquel consentimiento. En otros trminos, dio lugar a una crisis de consenso que
permiti ganar terreno al ideario neoliberal. Finalmente, ste logr expresin estatal con el advenimiento de las administraciones Thatcher (Gran Bretaa, 1979) y Reagan (1980), y en poco
tiempo se difundi a buena parte de Europa Occidental.
Durante ese lapso inaugural, breve y altamente expansivo,
aquel ideario tambin comenz a propalarse en Amrica Latina.
Es que la crisis de pago de las deudas externas -que eclosion
en Mxico en 1992- ofreci una excelente oportunidad. En efecto, dio lugar a un club de acreedores11 que, desde entonces, impuso los denominados ajustes estructurales que impelen y, a la
vez, plasman el programa neoliberal. Con todo, cabe recordar
que Amrica Latina fue escenario de la primera experiencia
neoliberal sistemtica del mundo12 durante la dictadura chilena
inaugurada en 1973 que, as, fue pionera del ciclo neoliberal lanzado a escala global unos aos despus. Hacia fines de los ochenta, el proceso de implantacin regional se consolid y profundiz
con el arribo de las administraciones de Salinas (Mxico, 1988),
Menem (Argentina, 1989) y Fujimori (Per, 1990).
El caso latinoamericano expresa un proceso ms general,
por el cual el ideario neoliberal original se concret en un programa de alcance mundial. Segn Pedro Voskovic (1994), sus ejes
bsicos se pueden resumir en a) "[...] constituir a las exportaciones en la fuente fundamental del crecimiento [...]", lo que lleva a

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polticas como el estmulo de aperturas incondicionales al capital


transnacional y el sobreacento en la competitividad; b) "reducir
drsticamente el mbito de accin del Estado y propiciar la
privatizacin de toda suerte de actividades productivas y servicios [...]", y c) respecto al corto plazo, jerarquizar por encima de
cualquier otro objetivo la preservacin de los "equilibrios macroeconmicos" (sobre todo en materia de presiones inflacionarias
y de las cuentas fiscales y externas). Precisamente, tales ejes
definen a los ajustes que, por ende, no se limitan a la bsqueda
de equilibrios macroeconmicos, sino que tambin impelen transformaciones estructurales (reforma externa y del Estado).13
En suma, en los ochenta el programa neoliberal logr una
extraordinaria expansin, incluso fue adoptado -en un proceso
de intensa reconversin ideolgica- por partidos y movimientos
que previamente haban levantado paradigmas de desarrollo
basados en el Estado, ya sea de corte socialista o capitalista. Es
el caso de ciertos gobiernos socialdemcratas europeos (en Espaa, Francia, Grecia, Italia y Portugal) y de corrientes latinoamericanas de raigambre nacional y popular (como el peronismo
argentino y el Partido Revolucionario Institucional de Mxico).
Hacia fines de la dcada, el colapso del socialismo histrico
abri otra firme oportunidad de propagacin, otorgndole -ahora
s- un alcance realmente planetario. Como sostiene Perry
Anderson (1996),
Los nuevos arquitectos de las economas poscomunistas en el Este [...] eran y son seguidores convictos de Hayek y Friedman, con un menosprecio total por
el Keynesianismo y el Estado de Bienestar, por la economa mixta y, en general, por todo el modelo dominante del capitalismo occidental en el perodo de posguerra [...] No hay neoliberales ms intransigentes en
el mundo que los reformadores del Este.

En consecuencia, el neoliberalismo ha logrado edificar una


slida hegemona a nivel dirigente. Y ese nuevo "sentido comn"
ha alcanzado una escala realmente mundial. Este es, probablemente, uno de los xitos ms destacados del programa neoliberal,
que todava detenta un liderazgo intelectual y fuerza poltica no-

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tables.14 Por ello se puede afirmar, con Franz Hinkelammert


(1996), que si bien el sistema provoca crisis, l mismo no est en
crisis y, adems, "florece como nunca".
Esa hegemona mundial no slo es una muestra de xito.
Tambin expresa una dimensin de la globalizacin. Se trata de
una globalizacin ideolgica neoliberal. Como tal, es resultado
de una voluntad poltica y no la expresin necesaria de determinaciones histricas inexorables.
En efecto, desde mediados de los ochenta, el capitalismo
central impele deliberadamente la expansin internacional de un
proyecto de sociedad. Este no se limita al mbito econmico y,
por eso, tiende a ser integral. En buena medida, ese impulso (y
dicha integralidad) es resultado de la poltica exterior estadounidense. En efecto, ya en la segunda administracin Reagan la
agenda neoliberal se articul con ciertos temas neoconservadores, lo que dio lugar a un conjunto original, a una nueva
sntesis.15
La gran novedad fue el ensamble del ideario neoliberal con
los valores democrticos, tpicamente neoconservadores, mientras que en el neoliberalismo ocuparon siempre un lugar claramente subordinado. Otra nota distintiva fue la voluntad internacionalista tambin de estirpe neoconservadora, que acompa
a esa nueva visin desde sus orgenes. Por eso, en la era Reagan
se lanz la denominada democratizacin global, que posteriormente fue retomada (y ajustada a la posguerra fra) por la gestin Bush y luego por la administracin Clinton, ahora con el nombre de alianza global para la democracia. Es decir, se configur
un consenso bipartidario slido moldeado por el partido republicano, que los demcratas continuaron sin mayores variaciones.16
Entonces, en rigor se trata de un programa neoliberal-conservador (o un neoconservadurismo-liberal) que como tal, propone e impulsa un modelo de sociedad que es integral (no slo
econmico) y a la vez, mundial -un proyecto de homogenizacin
planetaria. En ese doble sentido conforma un macro-relato, un
paradigma universal, un esfuerzo totalizador tpico de la modernidad e indito en su alcance. Por ello, carecen de sustento los
diagnsticos hoy tan frecuentes, acerca de una presunta crisis

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generalizada de paradigmas, as como el anuncio de una civilizacin posmoderna definida por el reinado de la fragmentacin.17
A la vez, como ya se apunt, se trata de un proyecto poltico formulado, lanzado y sostenido por los Estados del capitalismo avanzado. Es decir, supone una voluntad colectiva y poltica ad hoc.
Por eso, recientemente, Jeffrey Sachs (1995), arquitecto del "ajuste" boliviano y acadmico de la Universidad de Harvard, advirti
que si bien es cierto que existe un sistema capitalista mundial
emergente, sera un grave error -el ms grande en la poltica
exterior de nuestro tiempo- creer que dicho sistema se consolidar automticamente. An ms, un dbil liderazgo internacional podra poner en riesgo su viabilidad.
Obviamente, los efectos socialmente devastadores del programa neoliberal-conservador no se limitan a Amrica Latina. Es
decir, tienen el mismo alcance que su implantacin: son mundiales, e incluso ya afectan a los pases del norte. Los estudios y
estadsticas en la materia son innumerables y no es posible abundar aqu en la cuestin. Slo cabe recordar algunos impactos
especficos que han sido reiteradamente sealados en los ltimos aos, y que adems constituyen efectos y tendencias estructurales de largo plazo e inherentes al modelo: a) un fuerte
incremento de la desigualdad, a nivel de las sociedades nacionales y tambin de orden internacional -en detrimento de los
pases del Sur;18 b) el surgimiento y consolidacin de potentes
procesos de exclusin, que plasman en un desempleo y
subempleo que ahora son estructurales, masivos y crecientes. Al
respecto, la Organizacin Internacional del Trabajo (1994) admite que han alcanzado niveles sin precedente y que, en algunas
regiones, aumentan vertiginosamente.19 Por ejemplo, consigna
que "desde principios de 1990 hasta marzo de 1992, el nmero
de desempleados registrados en los pases de Europa Oriental
ascendi de 100 000 a ms de 4 millones". La exclusin tambin
aflige a naciones enteras, que estn siendo marginadas del sistema de comercio mundial, como ocurre con frica Sub-Sahara.
As pues, y como seala el PNUD (1992), lo que corre peligro no es la calidad de vida, sino la vida misma, sobre todo, en

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los pases del sur. Por eso, la edificacin de una alternativa es


ineludible, ya que concierne a la sobrevivencia.
A la vez la ndole previamente descrita del neoconservadurismo-liberal condiciona algunas caractersticas que deberan signar a dicha alternativa. En efecto, si el neoliberalismo es
un macro-relato, un paradigma universal, mundial e integral, la
respuesta tambin ha de ser universal.20
En primer lugar, esto implica que si el neoliberalismo es planetario, su alternativa debe tener alcance mundial. Se trata de un
asunto internacional y as debe ser encarado. En otros trminos,
la vocacin internacionalista del neoliberalismo-conservador -y
su mundializacin efectiva- slo puede ser enfrentada por otro
internacionalismo, de corte alternativo. Eso implica la necesidad
de una agenda global y de sujetos colectivos ad hoc portadores
de tal agenda.
Por otro lado, si el neoliberalismo es un modelo de sociedad
integral que a la vez tiende estructuralmente a exclusiones y desigualdades de carcter masivo, es imprescindible un nuevo paradigma de desarrollo (que supone otro concepto de desarrollo)
asentado, como afirma Franz Hinkelammert (ob. cit.), en un criterio universal alternativo. Al respecto, diversos autores hacen
hincapi ltimamente en el papel rector de la integracin y de la
reproduccin de la vida, precisamente como criterio universal y,
por lo mismo, jerarquizado, ordenador del conjunto. Los aspectos de agenda global, sujetos colectivos ad hoc, paradigma alternativo de desarrollo son encarados a continuacin.

LA CUESTIN DEL PODER, LA SOBERANA Y EL


CARCTER POLTICO DE LAS ALTERNATIVAS

Condiciones de posibilidad de la
expansin neoliberal-conservadora
Cabe interrogarse respecto a las condiciones de posibilidad de
semejante propagacin planetaria del programa neoliberal. En

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parte, dicha expansin deriva de transformaciones en la estructura de poder internacional. Es decir, operan condicionamientos
polticos asociados (como se ver luego) con el rol de ciertos
organismos multinacionales controlados por los Estados-Nacin
del capitalismo central.
Lo anterior es cierto a pesar de que el neoliberalismo conforma un programa que responde al surgimiento y consolidacin
de actores econmicos de alcance mundial. Es decir, resulta consonante con intensos procesos de concentracin de capital en
ciertas fracciones financieras y productivas que actualmente requieren una escala de circulacin planetaria. Al respecto, es notable la evolucin de las empresas transnacionales que han llegado a configurar una verdadera infraestructura mundial de produccin y distribucin cuyo valor supera los 2.1 billones de dlares -dos veces ms que el Producto Bruto Latinoamericano.21
Esa mundializacin del capital posee un efecto poltico especfico y emergente; la restriccin del poder y autoridad de los
Estados-Nacin. Empero, no se trata del nico agente que opera
en tal sentido ya que dicha erosin es sobredeterminada -ocasionada por factores diversos pero convergentes. En efecto, han
aparecido otros actores y riesgos transnacionales que tambin
corroen la habilidad de los Estados para actuar autnomamente,
lograr sus objetivos y controlar los acontecimientos. Por ejemplo,
el terrorismo internacional, la proliferacin de armas de destruccin masiva, la produccin y trfico de estupefacientes, el deterioro ambiental y las migraciones masivas.22 Por eso, ltimamente se subraya y reitera que el Estado-Nacin resulta "demasiado
chico" para lidiar con esos procesos globales.
Sin embargo, los Estados-Nacin del capitalismo central
continan siendo actores principales en el mbito internacional.
Si el surgimiento de agentes y riesgos transnacionales horad
su fuerza, en un movimiento de signo contrario, el ciclo neoliberal
promovi y produce una notable redistribucin mundial y concentracin de poder en dichos Estados, en perjuicio de los pases del sur.23 Ese podero se expresa y utiliza en diversas reas.
En el terreno econmico, supone una intervencin agudizada
de los Estados-Nacin centrales en los mercados internaciona-

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les, patrn reiteradamente apuntado por Noam Chomsky en diversos ensayos.24 Por ejemplo, con el desarrollo de una franca
colaboracin estratgica entre las empresas transnacionales y
sus respectivos gobiernos de origen; y con la intensificacin de
prcticas comerciales de corte proteccionista,25 lo cual permite
afirmar -con el PNUD (1992)- que los mercados globales no operan libremente.26
En lo poltico, implica un mayor control de la Organizacin
de las Naciones Unidas (ONU).27 Al respecto, cabe aclarar que
en la posguerra fra -y a pesar de los procesos de globalizacinla ONU contina operando como un foro dentro del paradigma
de los Estados-Nacin.28 Es decir, sus acciones son en buena
medida determinadas por la percepcin que los Estados miembros tienen sobre sus respectivos intereses nacionales, ms que
por la identificacin de requerimientos globales, matriz que es
peculiarmente visible en los gobiernos de las democracias industriales. A la vez, y en virtud del colapso del socialismo histrico y, en particular, de la Unin Sovitica, los Estados-Nacin
centrales han concentrado un poder de decisin an mayor que
el que posean durante la guerra fra. De ah que normalmente la
ONU slo puede actuar cuando hay una concertacin entre las
grandes potencias.29
Empero, dicho vigor poltico es singularmente patente en
las instituciones de Bretton Woods. En efecto, el Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional han incrementado notablemente su poder, formulan, condicionan, e incluso gestionan y
evalan con detalle polticas y programas econmicos y tambin
sociales, en una escala y con una minuciosidad inditas -al punto de convertirse en "rbitros" que determinan cules pases recibirn prstamos internacionales.30 Por otro lado, se trata de
agencias multilaterales integradas por Estados en las que la capacidad de decisin de cada pas es proporcional al capital comprometido. Por eso, los Estados centrales tienen un rol preponderante en la definicin de polticas y en la toma de decisiones.
En ese contexto, el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional son un dispositivo nodal para la implantacin planetaria del programa neoliberal.

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Para ello, el Banco Mundial introdujo una innovacin clave


en su operatoria. En efecto, hasta los ochenta, el Banco financiaba proyectos especficos.31 Sin embargo, a mediados de la dcada abandon esa ptica y comenz a colaborar estrechamente
en la aplicacin de los programas de ajuste. Es decir, el nfasis
se desplaz desde los proyectos particulares hacia el intento mancomunado con el FMI- de rehacer las economas del sur.32
Por eso se crearon los denominados Prstamos de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Loans, SAL) que proliferaron
desde 1982 -cuando eclosion la crisis de pago de las deudas
externas. Ello determin una innovacin significativa. En efecto,
el Banco comenz a condicionar sus prstamos, recurso que el
FMI ya aplicaba desde los sesenta. Y as surgi la llamada
condicionalidad cruzada. Esta implica que la disponibilidad de
recursos de cada organismo mencionado depende, en los hechos, del cumplimiento de los compromisos establecidos con
ambos.
Ese condicionamiento que ahora es "cruzado" y tambin
ms rgido y profundo es usado para inducir o forzar los "ajustes"
y, en general, para la aplicacin de polticas. Es decir, las dosis
de persuasin o coaccin varan segn los casos.33
Al respecto, puede formularse la hiptesis de que, en rigor,
la imposicin acreedora de los "ajustes estructurales" tiende a
forzar consensos, figura factible debido al desarrollo de mutaciones en la naturaleza del poder internacional.34 En otros trminos,
la notable hegemona planetaria lograda por el programa
neoliberal-conservador se asienta en una estructura de poder
mundial que manipula debilidades y atraviesa dicho consentimiento. Entonces, se trata de una hegemona parcialmente fundada
en componentes coactivos.
De ah que aquella condicionalidad suponga una injerencia
acentuada en los asuntos internos de los pases deudores. As
pues, los Estados centrales no slo han intensificado su intervencin en los mercados internacionales, sino tambin en el campo de las polticas -a travs de organismos multilaterales y, en
particular, de las instituciones de Bretton Woods.
Por consiguiente, en Amrica Latina las deudas externas
dan lugar a dispositivos de intromisin en cuestiones domsticas

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que profundizaron, pero que adems alteraron las relaciones de


dependencia. En efecto, en la prctica se instituy una modalidad de gobierno global. Es decir, se produjo una transnacionalizacin de decisiones; una transferencia de poder poltico desde
los Estados-Nacin (deudores) hacia agencias internacionales.
No se trata aqu del proceso ms general de restriccin de soberana derivado del citado surgimiento de actores y riesgos
transnacionales; sino de una soberana limitada por el poder de
los Estados del capitalismo avanzado y de algunas organizaciones multilaterales bajo su control.
En definitiva, emerge una transnacionalizacin subordinada. Una subordinacin que es externa e interna a los grupos econmicos locales ms concentrados; una subordinacin de los
Estados y de los gobiernos y de buena parte de la direccin poltica de los pases en cuestin. Los gobiernos no gobiernan, sino
que gerencian polticas de paternidad internacional; el papel de
los partidos sera solamente legitimarlas. As lo expres
crudamente John Bailey, director interno del Centro de Estudios
sobre Amrica Latina de la Universidad de Georgetown: "los partidos polticos se parecen cada vez ms y slo les queda el rol de
legitimar paquetes de medidas que ya vienen armados desde
los mercados de capitales. Se tratara de hacer que a la gente le
parezcan bien o por lo menos, necesarios, inevitables.35
Esa subordinacin del sistema poltico a poderes sin control
nacional, ni ciudadano es un problema de gobernabilidad que a
su turno, pone en cuestin los alcances democrticos de los regmenes polticos, hoy vigentes en la Regin. Es cierto que como afirm C. Macpherson en un ensayo clsico (1987), la desigualdad social inherente al capitalismo demanda modelos democrticos de baja participacin. De ah que la democracia liberal capitalista dominante en el mundo occidental se estructure en
torno a la competencia de lites organizadas en partidos polticos. En este sistema, el rol de los ciudadanos no es decidir polticas y luego elegir representantes que las pongan en prctica,
sino slo elegir a los hombres que adoptarn las decisiones.
Entonces, la participacin es catalogada como baja porque las
decisiones quedan reservadas a las lites dirigentes. Este es

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precisamente el mecanismo clausurado por la transnacionalizacin subordinada hoy dominante. Las polticas fundamentales -atinentes a los modelos domsticos de sociedad- no son
decididas ni por los ciudadanos, ni por los partidos, ni por los
gobiernos latinoamericanos. En suma, la estructura y funcionamiento del poder internacional restringen el espectro de decisiones al alcance de los sistemas polticos locales y, con ello, la
soberana nacional y ciudadana. La democracia, tan exaltada por
el neoconservadurismo-liberal, queda en entredicho.

Sociedad civil, transformacin de las estructuras


de poder y paradigma de desarrollo
Si el programa neoliberal es un proyecto poltico (tem 1) cuya
irradiacin se cimenta en estructuras polticas, entonces la bsqueda y edificacin de alternativas constituyen, ante todo, desafos de orden poltico.
Al respecto, un reto primordial consiste en revertir la subordinacin de lo poltico a esos "poderes sin control". Es decir, se
tratara de restituir a lo poltico su dignidad, su vocacin y capacidad de transformacin histrica, su conformacin como mbito
de poder.
Ello demanda transformaciones sustanciales en las estructuras de poder, tarea de ndole poltica que, adems, es peculiarmente ineludible en Amrica Latina dados sus niveles extremos
de desigualdad (tem 1). En esa lnea, Bahbub ul-Haq (1993),
asesor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
y de los equipos que elaboran sus informes anuales mantiene
que en Amrica Latina
[...] las verdaderas causas de la pobreza son polticas,
exigen cambios fundamentales en la estructura de poder y no meras soluciones tecnocrticas innovadoras.
Amrica Latina ha experimentado, quiz, las peores
desigualdades del mundo [...] Nada tengo yo contra las

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brillantes soluciones tecnocrticas para el problema de


la pobreza, siendo yo mismo un tecncrata, pero van a
servir de poco si no creamos alianzas polticas para
producir un cambio estructural en Amrica Latina.36

Por su lado, ese cambio estructural no es viable sin la construccin de un poder alternativo, un poder de las mayoras. Esta
visin es sostenida por el propio Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, que en su Informe sobre Desarrollo Humano 1993, dedicado al tema de la participacin, asienta que el
cambio en la ecuacin del poder exige la organizacin de una
fuerza de contrapeso o incluso una revolucin.37
Y aade que "las organizaciones populares [...] representan algunas de las fuentes ms importantes de [tal] poder de
contrapeso". Es que el PNUD recalca (sobre todo, en dicho Informe 1993) la importancia del robustecimiento de la sociedad civil:
organizaciones populares e intermedias (ONG). Se trata de estimular una participacin popular de la sociedad civil, entendida
en trminos polticos como "fuerza de contrapeso", con voluntad
y capacidad de incidir y transformar las estructuras de poder; no
slo las nacionales, sino tambin las internacionales. Entonces,
est en juego el tipo de participacin social por su raz; poltica
en sus objetivos y, adems, su alcance que trasciende lo nacional y se involucra en la escena mundial.
Y as surge la necesidad ya mencionada de una agenda
global alternativa y de sujetos colectivos ad hoc. En materia de
agenda, despunta un tema prioritario, aunque no excluyente, directamente derivado de las estructuras de poder que sustentan
la expansin planetaria del paradigma neoliberal-conservador: la
democratizacin del sistema de las Naciones Unidas y, en particular, de la banca de desarrollo. El PNUD (1993) seala:
Reconozcamos tambin que no es probable que las
fuerzas de la democracia tengan la cortesa de detenerse en las fronteras nacionales. Este hecho tiene
grandes consecuencias para la gobernacin mundial.
Los Estados y la sociedad civil deben tener la oportunidad de influir en las decisiones internacionales que
van a afectarlos de forma tan profunda. Ello significa
procurar que las organizaciones de gobernacin mundial sean mucho ms amplias y participativas. En par-

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ticular, debera producirse un nuevo examen a fondo


de las instituciones de Bretton Woods.

En materia de sujetos, una tarea prioritaria es el impulso de


redes o coaliciones que den lugar a actores [sociales] autnticamente internacionales. En esta materia, ya hay un camino trazado. En efecto, existen algunas ONG de alcance realmente
mundial que, como anota Peter Spiro, del Centro de Estudios
Estratgicos e Internacionales, Estados Unidos, se desempean
como una pujante fuerza motriz en un espectro amplio de asuntos globales, formulando agendas, movilizando miembros o adeptos y monitoreando procesos. Agrega que los regmenes internacionales de proteccin a los derechos humanos y al medio
ambiente casi no existiran si no fuera por la presin inicial y
continuada de ciertas ONG. Una de las ms conocidas y respetadas, como seala el PNUD (1993), es Amnista Internacional,
fundada en 1961. Spiro aade que inicialmente esas ONG se
respaldaron en una slida autoridad moral, as como en experiencia tcnica; y que luego aadieron una capacidad de reclutamiento masivo, por ejemplo, Greenpeace tendra alrededor de
4.1 millones de integrantes y, en algunos casos, de armar slidas alianzas con instituciones de investigacin, que tambin deberan ser contadas como actores no gubernamentales de impacto internacional real o potencial. Por otro lado, los avances en
materia de comunicaciones y, en particular, la telemtica, facilitan extraordinariamente el despliegue de objetivos y agendas
comunes a escala internacional. Es decir, favorecen esquemas
de pertenencia y cohesin menos ligadas al territorio y a los Estados-Nacin.
En sntesis, se trata de impulsar la conformacin (o robustecimiento) de actores no gubernamentales de alcance mundial,
organizados alrededor de agendas globales que disputen hegemona al neoconservadurismo-liberal.
Sin duda, ello requiere la formulacin de un nuevo paradigma de desarrollo alternativo al neoliberalismo-conservador. Al
respecto, se han comenzado a perfilar algunas contribuciones
que muestran espacios de convergencia. Es decir, que exhiben
un pensamiento comn, aunque general y preliminar.

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Sobre todo, se coincide en un criterio: se tratara de colocar


a la vida humana en el centro del desarrollo -tesis que incluso
sostiene el propio PNUD en sus sucesivos informes anuales sobre desarrollo humano-.38 Esto conduce a un fuerte hincapi en
objetivos de integracin social, ubicados como criterio nodal y
ncleo organizador, y no como un componente complementario
y subordinado a propsitos superiores como el crecimiento econmico. Esa centralidad de la integracin deriva, a su turno, en
una ptica que acenta el papel del combate a la desigualdad
como un eje jerarquizado y estructurante adicional. Ello es apuntado por el propio Mahbub ul-Haq (PNUD) y por autores latinoamericanos como Pedro Vuskovik (1992), quien sostiene la necesidad de una concepcin alternativa que haga del enfrentamiento a la desigualdad el eje central de su contenido.
De hecho, esa jerarquizacin de lo humano implica una ruptura con el concepto de desarrollo que, segn Franz Hinkelammert
(1993), fue fundador de la modernidad. Una nocin que supone
"la armona entre desarrollo humano y maximizacin del crecimiento econmico basado en el desarrollo tcnico". Es decir, una
categora cuya idea subyacente es que el crecimiento econmico y el progreso tcnico actan necesariamente "[...] en direccin de la humanizacin de la vida humana". Dicho autor agrega
que esa nocin sustent tanto a las diversas polticas y teoras
capitalistas de desarrollo como al socialismo de corte sovitico.
En suma, aquella centralidad de lo humano comporta la
elaboracin de un nuevo concepto de desarrollo y, por ende, una
reorientacin estratgica sustancial con eje en la integracin social y el enfrentamiento a la desigualdad. En definitiva, con la
reproduccin de la vida como criterio universal alternativo. Sin
embargo, cabe aclarar que la idea de reproduccin de la vida no
se limita a la simple sobrevivencia, aunque ste sea un riesgo
real y un desafo acuciante para amplios contingentes humanos;
ni a las necesidades consideradas bsicas o esenciales -aunque
stas queden crecientemente insatisfechas en fracciones an ms
vastas de la poblacin mundial.
Sin duda, ese enfoque ampliado de la reproduccin de la
vida demanda una mayor profundizacin. Al respecto, pueden

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GLOBALIZACIN, NEOLIBERALISMO Y SOCIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFOS...

ser fructferos algunos aportes del Programa de las Naciones


Unidas para el Desarrollo. En efecto, el PNUD propone un objetivo sugerente: se tratara de ampliar las opciones de las personas
-propsito que, segn el PNUD, constituye el punto focal de su
nocin de desarrollo humano-. Esta perspectiva se ensambla directamente con posturas tericas como las de Amartya Sen
(1995). Precisamente, este autor incorpora la cuestin de las realizaciones (logros conseguidos) y de los medios para obtener
tales resultados, pero la trasciende y subraya que el poder elegir
conforma un componente valioso y central de la existencia humana. Por consiguiente, se tratara de promover una ampliacin
de alternativas, de opciones, permitiendo un mayor poder de las
personas sobre sus vidas. Y cabe resaltar que ello supone una
ptica alternativa a la del paradigma neoliberal, en el cual la libertad es entendida como libertad econmica e individual en un
sistema de libre empresa, regulado por el mercado, que reduzca
al mnimo la intervencin del Estado con el fin de maximizar esa
libertad. Friedrich Hayec advirti acerca de los peligros de la libertad como poder o disponibilidad de elegir alternativas, definicin segn la cual la pobreza, la falta de educacin y el desempleo constituyen privaciones de la libertad pues restringen las
alternativas que se ofrecen a un individuo.39

HEGEMONA Y PROGRAMA NEOLIBERAL.


PROBLEMAS Y OPORTUNIDADES
Desde mediados de los ochenta, la pobreza en el sur es objeto
de creciente procupacin para diversas agencias de la Organizacin de las Naciones Unidas. El Banco Mundial asumi progresivamente un rol de liderazgo en la materia, hasta que en 1990
public su famoso "Informe sobre el Desarrollo Mundial: la pobreza", en el que propone a la reduccin de la pobreza mundial como
mxima prioridad de la poltica internacional y del accionar del
propio Banco.

65

ANA MARA EZCURRA

La pobreza es ponderada como un asunto prioritario en tanto


es apreciada como un poderoso factor de inestabilidad poltica.
En otros trminos, la expansin e intensificacin de la pobreza
en el sur pondran en entredicho la denominada gobernabilidad
o sustentabilidad poltica de las reformas econmicas. Es decir,
se perciben riesgos para la viabilidad poltica de los ajustes estructurales. Se teme un incremento y generalizacin de conflictos distributivos y, en definitiva, una erosin del consentimiento
social mnimo indispensable para la convalidacin electoral del
programa neoliberal. Entonces, el problema es situado en el campo de la hegemona. Y con ello despunta una situacin paradojal.
En efecto, es all precisamente donde el neoliberalismo ha conseguido uno de sus xitos ms destacados. Empero, ese vigoroso consenso de alcance planetario, sustitutivo y en pugna con su
predecesor, que gir en torno al Estado de Bienestar, posee una
fuerte implantacin a nivel dirigente.
La pobreza no slo ascendi a la cspide de las prioridades
polticas. Adems, ello determin que el Banco Mundial llevara
adelante un cierto aggiornamento del paradigma neoliberal, presentado pblica y sistemticamente en dicho Informe sobre el
Desarrollo Mundial (1990). As pues, el programa neoliberal original se ha renovado.40 Tal remozamiento posee un alcance estratgico. Es decir, plasma en una reformulacin de conjunto, que
el Banco denomina estrategia de "dos vas" y que ha influido en
Amrica Latina.
La primera va, considerada prioritaria, se identifica con la
recuperacin de un crecimiento econmico estable. Este fue el
objetivo central y la promesa primaria del paradigma neoliberal
desde su origen. Por eso, en esta materia el Banco Mundial contina prescribiendo las reformas orientadas al mercado. Entonces, el programa neoliberal, aunque rejuvenecido, persiste. En
efecto, no slo se ratifican los trazos bsicos del modelo, sino
tambin su carcter nuclear. En otros trminos, la primera va
ocupa un lugar jerarquizado que rige y supedita al conjunto. Por
ende, aqu predominan rasgos de continuidad, ms que de aggiornamento.

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GLOBALIZACIN, NEOLIBERALISMO Y SOCIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFOS...

No obstante, se alientan ciertos cambios. As, el Banco subraya que tambin es relevante el patrn de crecimiento, recomendacin que es retomada ante las abrumadoras evidencias ahora admitidas- de que el crecimiento per se no redunda necesariamente en una mejora social. De ah que se aconseje una
matriz de base amplia, intensiva en trabajo, que expanda las
posibilidades de empleo.
Al respecto, los resultados en la Regin son francamente
decepcionantes. En efecto, desde pricipios de los noventa el crecimiento del producto (cuando se logra) habitualmente se asocia
con niveles de desocupacin persistentes o en ascenso. La CEPAL
(1995) anota que ello se constata incluso en Chile "el caso ms
claro de crecimiento econmico sostenido". As, en 1994 la tasa
de crecimiento en dicho pas -que alcanz el 4.5%- fue acompaada por un incremento del desempleo urbano que super los
dos puntos procentuales (del 4.1 al 6.3%). Pero an, la CEPAL
agrega que en el subcontinente ni siquiera la baja del desempleo
abierto, cuando se consigue, beneficia a los ms pobres. En suma,
el dispositivo nuclear de la revisin estratgica no muestra eficacia. Entonces, el neoliberalismo no slo ratifica sus principales
opciones de poltica, sino tambin reafirma el carcter estructural de sus tendencias excluyentes.
Por otro lado, el Banco sostiene que el crecimiento econmico de base amplia sera prioritario, pero esto no es suficiente.
En consecuencia, la disminucin de la pobreza a largo plazo
demandara medidas adicionales que, precisamente, conforman
la segunda va de la estrategia, en la que se observa un aggiornamento ms marcado. Centralmente, se trata de una reestructuracin del gasto social. Por una parte, se propone ampliar el
gasto pblico en cierto tipo de servicios, los ms bsicos, que
beneficiaran directamente a los pobres. Es el caso de la educacin inicial, los cuidados primarios de salud, la alimentacin y
nutricin, la planificacin familiar y, tambin, cierta infraestructura fsica (p.e., agua potable).
El problema es cmo financiar esa inversin. Para ello se
proponen diversos mecanismos. Sobre todo, una reubicacin de
fondos desde los segmentos superiores a los inferiores. Es decir,

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ANA MARA EZCURRA

los incrementos fiscales en los tramos bsicos demandaran una


reduccin (o eliminacin) de desembolsos en los ms avanzados (p.e., educacin superior, medicina especializada). Se trata,
pues, de una reasignacin de recursos entre niveles de un mismo sector. Es por ello que el Banco Mundial otorga una notable
prioridad al impulso de reformas profundas en sectores completos; en particular, de los sistemas pblicos de salud y educacin
-proceso que hoy se encuentra en marcha en buena parte del
subcontinente.
A la vez, esa recolocacin intersectorial busca expresamente
un desplazamiento de fondos pblicos desde los sectores medios hacia los ms pobres, lo que tiende a agudizar los intensos
procesos de pauperizacin de esas franjas ocasionados por los
ajustes.41 Y aqu la revisin estratgica muestra una severa contradiccin con sus propios objetivos polticos. Ello es advertido
por algunos funcionarios del Banco. Por ejemplo, Sebastin
Edwards (1995), por entonces economista en jefe para Amrica
Latina y el Caribe (del BM), argumenta que el deterioro pronunciado y sostenido de las fracciones medias acarrea riesgos, ya
que difcilmente continan apoyando las reformas, por lo que stas
quedarn bajo presin poltica.
En definitiva, si la primera va se malogra en el terreno de la
prctica (crecimiento orientado al mercado e intensivo en empleo), la segunda puede convertirse en un boomerang en materia de legitimidad. En consecuencia, el cojunto del dispositivo ideado para respaldar la viabilidad poltica del programa neoliberal
exhibe fuertes lmites. Sin embargo, existe un mbito con una
mayor eficacia potencial: los programas compensatorios que el
Banco Mundial impulsa y financia para paliar los efectos negativos del ajuste sobre los pobres. Se trata de actividades temporales, de corto plazo, como la capacitacin o readiestramiento de
mano de obra y esquemas de crdito (p.e., para el sector informal). A ello se agregan acciones de emergencia tpicas como la
oferta de empleos transitorios por medio de obras pblicas (para
atemperar la desocupacin) y de apoyos nutricionales. En los
ltimos aos, estos programas han proliferado en Amrica Latina con fuerte sostn del Banco Mundial y del Banco Interameri-

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GLOBALIZACIN, NEOLIBERALISMO Y SOCIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFOS...

cano de Desarrollo. En particular, se han expandido los denominados Fondos Sociales42, proceso que tambin se constata en el
frica Sub-Sahara.
Dichos programas tienen objetivos expresamente polticos.
En efecto, segn el Banco -se trata de fortalecer el respaldo pblico a los ajustes estructurales. Por consiguiente, constitituyen
una frmula en el campo de la hegemona. En rigor, dentro de la
revisin estratgica conforman el nico dispositivo explcitamente orientado a fortificar en el corto plazo la sustentabilidad poltica del programa neoliberal.
Por el momento, no existen investigaciones sistemticas y
de alcance latinoamericano que permitan evaluar los impactos
efectivamente logrados. Sin embargo, ciertos estudios nacionales sugieren que algunos programas han sido eficaces en la edificacin y robustecimiento de clientelas polticas (pro gubernamentales), sobre todo entre los ms pobres. Es el caso del Programa Nacional de Solidaridad (Mxico). An as, los dispositivos compensatorios tambin poseen lmites en materia poltica.
En efecto, suelen ser muy focalizados.43 Adems, por diseo no
apuntan a la desigualdad -tan crucial en Amrica Latina- y, por
ende, no pueden afrontar y eventualmente aminorar los conflictos distributivos en ascenso. Sebastin Edwards (del BM) advierte el problema y arguye que si los ajustes mantienen o incrementan las tasas actuales de inequidad, habr polarizacin poltica y
aumentarn las posibilidades de revocacin del proceso econmico. An ms, el conjunto de la revisin estratgica padece restricciones polticas derivadas de su excesivo nfasis en la pobreza (en desmedro de la desigualdad). Al respecto, S. Edwards
anota que "un problema potencial de la estrategia es que aunque
la pobreza [...] se reduzca, la distribucin del ingreso puede empeorar [...] El malestar social en Argentina (Santiago del Estero,
Jujuy), Mxico (Chiapas) y Venezuela (Caracas) sugiere que la
tolerancia ante una inequidad en aumento est llegando a un
lmite".
En suma, el campo de la hegemona es una de las mayores
fortalezas del programa neoliberal-conservador y, a la vez, uno
de sus eslabones ms dbiles. En Amrica Latina, esa fragilidad

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ANA MARA EZCURRA

persiste y subsistir a pesar del aggiornamento estratgico que,


precisamente, intenta subsanar los riesgos emergentes en materia de consentimiento social. Entonces, en la regin se afianzan condiciones favorables al surgimiento de consensos y fuerzas de contrapeso alternativos, que pueden y deben ser tomados en cuenta por los movimientos sociales y populares latinoamericanos.

4. LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y POPULARES EN


AMRICA LATINA. ALGUNOS RETOS ADICIONALES
Desde mediados de los setenta, en Amrica Latina tuvo lugar
una progresiva expansin de movimientos sociales populares, as
como de organismos locales e intermedios (ONG), abocados a
tareas especficas muy diversificadas (p.e., de derechos humanos, eclesiales, sindicales, tnicas, ecolgicas, vecinales, de gnero, hbitat, educacin popular, salud comunitaria y comunicacin alternativa). En algunos pases, el proceso incluso se acentu durante el perodo de dictaduras militares inspiradas en la
Doctrina de Seguridad Nacional. Y en la mayora cobr impulso
con la posterior apertura de regmenes democrticos. Se trat de
un proceso notable por su persistencia, intensidad y alcance regional, aunque tambin ha habido variaciones considerables derivadas de particularidades coyunturales, nacionales o subregionales.
El aporte de esa corriente organizativa es invalorable en
materia de reconstruccin del tejido social. En efecto, en Amrica Latina el programa neoliberal provoc la estructuracin gradual de sociedades singularmente fragmentadas. As, fenmenos como el desempleo y la desocupacin, la aguda proliferacin del trabajo informal y el empobrecimiento masivo, entre otros,
han dificultado la conformacin de actores colectivos. Ms an,
condicionaron en vastos contingentes de la poblacin un retiro
de lo pblico, o sea, la generalizacin de comportamientos cen-

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GLOBALIZACIN, NEOLIBERALISMO Y SOCIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFOS...

trados en la sobrevivencia privada y familiar, patrn de conducta


que en algunos pases se vio reforzado por la irrupcin de procesos hiperinflacionarios.44 Por eso, la restauracin de lo colectivo
ha tenido lugar, en buena medida, en torno a solidaridades particulares. Es decir, alrededor de demandas o tareas sociales y, a
la vez, especficas. Entonces, la diversificacin, pluralidad y raz
social de aquellas organizaciones y movimientos responden y se
adaptan a condicionamientos histricos precisos, lo que puede
explicar (al menos parcialmente) su vitalidad y expansin.
Por otro lado, un sector de esas organizaciones y movimientos fue configurando progresivamente un pensamiento social renovado y original, aunque todava posee rasgos algo difusos, as
como respaldos dbiles en materia de sistematizacin y teora.
En otros trminos, se trata de un pensamiento identificable, sobre todo, en las prcticas y que an se encuentra en proceso de
formacin. Al respecto, cabe apuntar que, por lo regular, dicho
sector contina sosteniendo una visin crtica ante la injusticia y
la opresin en una perspectiva macrosocial.45 Es decir, frente a
los sistemas y modelos sociales dominantes que, adems, son
interpretados como causa central de la creciente desigualdad y
empobrecimiento. Por ende, vehiculiza una mirada estructural,
una vocacin antisistmica.46
De ah que ese sector usualmente siga planteando la cuestin del poder y que, por eso, presente una impronta fuertemente
poltica (habitualmente, no partidaria). Por lo general, no se trata
de una orientacin hacia la toma del poder, de la direccin del
Estado, sino de un anhelo por revertir las asimetras en el conjunto de la estructura social; postura que conlleva una diferencia
sustancial con la izquierda clsica y los movimientos revolucionarios armados que signaron la poltica latinoamericana en las
dcadas previas. Por ello, diversos analistas apuntan que esos
actores se distinguen por "una nueva manera de hacer poltica".
Entonces, la problemtica de las asimetras tambin se plantean
en los mbitos meso y microsocial (p.e., en las relaciones educativas institucionales, comunitarias, locales, familiares).
As pues, se ha configurado una visin antiautoritaria que
busca coartar la reproduccin de las relaciones de poder domi-

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ANA MARA EZCURRA

nantes y que, adems, intenta transformarlas. Por eso despunta


el ideal de una sociedad civil robustecida y autnoma del Estado
y de los partidos polticos. De ah tambin el hincapi en modelos participativos de corte autogestivo, todo lo cual conlleva una
recusacin prctica o expresa de la idea de vanguardia y, por
eso, una distincin adicional y sustantiva con aquellas tradiciones revolucionarias precedentes.
Empero, tambin se advierten algunas debilidades y contradicciones de peso. Entre ellas, resalta la presencia de una matriz de accin autorrestringida.47 Por un lado, ello implica que el
grueso de las actividades tiene un impacto micro y local, lo cual
es tpico del perfil propio de la gran mayora de las ONG latinoamericanas.48 En otros trminos su alcance es muy limitado.
No obstante, la autorrestriccin alude, sobre todo, a otro
proceso. En efecto, a pesar de aquella preocupacin macrosocial
el desarrollo de microalternativas usualmente no se inscribi ni
se inserta en una bsqueda ms amplia, orientada a la generacin de una nueva sociedad. O sea, en los hechos ha habido un
debilitamiento o dilucin de horizontes de totalidad. Como anota
Fernando Caldern (1996), no se plantean metas y actividades
totalizantes, lo cual instala una tensin objetiva entre los roles
efectivamente desempeados y aquel pensamiento social o identidad ideolgica. En definitiva, se desdibuja lo poltico macro.
As pues, tiende a producirse una escisin entre lo local y lo
global, entre lo social y lo poltico, precisamente en un perodo
histrico cuya caracterstica distintiva es que el capitalismo central despliega un macrorrelato, un proyecto totalizador y poltico
indito en su alcance. Por ello, Fernando Caldern mantiene que,
en rigor, no se habran llegado a configurar autnticos movimientos sociales, sino slo expresiones embrionarias de los mismos.
Gerardo Munk (1995) agrega que incluso esos movimientos, organizados en torno a experimentos sociales de pequea escala,
en ocasiones llegan a desarrollar una tendencia antipoltica que
contrapone su propio acento en acciones de base a proyectos de
corte global.
Ello demanda -en palabras de G. Munk- una transicin desde una estrategia defensiva hacia una ofensiva. Una transicin

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GLOBALIZACIN, NEOLIBERALISMO Y SOCIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFOS...

que transforme al movimiento social autorrestringido en un movimiento social polticamente orientado. Una transicin que, como
apunt Claus Offe, convierte a la movilizacin social en poder
poltico, en fuerza de contrapeso con voluntad de influir en las
estructuras de poder. En este sentido, la sociedad civil es (debe
ser) tambin sociedad poltica (autnoma del Estado y los partidos).
El propio PNUD apunta la necesidad de que las Organizaciones No Gubernamentales amplen su alcance por medio de
una reconversin o consolidacin de actividades polticamente
orientadas, sealamiento que extiende al sur en su conjunto.
En efecto, en su Informe sobre Desarrollo Humano 1993
anota que buena parte de las ONG se han concentrado en prcticas locales tendientes a defender y conferir poder a los ms
desfavorecidos. Empero, advierte que en materia de pobreza y
desigualdad su alcance directo es ineludiblemente limitado. En
esta lnea, constata que a principios de los ochenta, las ONG del
sur influan en alrededor de 100 millones de personas (60 millones en Asia, 25 en Amrica Latina y 12 en frica). Aade que si
bien a inicios de los noventa, la cifra se habra elevado aproximadamente a 250 millones, la poblacin alcanzada slo representara una quinta parte de los 1 300 millones de habitantes que se
encuentran en situacin de pobreza absoluta.
Por eso, el PNUD concluye que se requiere un cambio de
rol. Al respecto, apunta que hasta el momento casi todas las ONG
se han concentrado en actividades de base, por lo que usualmente han tenido una mnima influencia en los debates y polticas nacionales. Aquel cambio consistira, precisamente, en ampliar esa incidencia tambin en la escena y agenda internacional, al punto de que la contribucin de las ONG en la base podra
muy bien entenderse slo como una parte relativamente pequea de su lucha ms general por ampliar las oportunidades de
desarrollo participativo [...] Seala que, por ende, el efecto directo podra ser mucho ms amplio que el aporte directo local y de
base.
Por otra parte, el trnsito desde la autorrestriccin hacia
movimientos sociales polticamente orientados requiere afrontar

73

ANA MARA EZCURRA

otra debilidad, crecientemente anotada en la literatura: la presencia de una atomizacin intensa, de un agudo fraccionamiento de la accin colectiva.49 As, se ha configurado un proceso
paradojal: mientras se combate y supera la fragmentacin social
(a nivel local o sectorial), tambin se la reproduce y consolida. Al
respecto, Fernando Caldern (1995) afirma que en Amrica Latina esos movimientos se asemejan a una galaxia en formacin,
incandescente y embrionaria, cuyas partculas en agitacin an
permanecen distantes entre s, incapaces de fusionarse y tomar
una rbita comn. Entonces, mientras el capitalismo avanzado
en su fase neoliberal conlleva una lgica de concentracin de
poder, buena parte de los movimientos sociales populares se
encuentran entrampados en una lgica contraria, funcional a la
primera, signada por la segmentacin y la consiguiente difusin
de poder.
En consecuencia, en el subcontinente otro desafo prioritario es el impulso de articulaciones organizativas nacionales y tambin regionales, de alcance latinoamericano; a lo que se suma el
reto antedicho de participar en la edificacin o robustecimiento
de actores no gubernamentales de alcance mundial, organizados alrededor de agendas globales.
Al respecto, cabe recordar que se trata de promover ciertas
articulaciones: aquellas que favorezcan la conformacin de movimientos sociales polticamente orientados. Por ende, es importante el tipo de articulacin, su calidad organizativa. Por ello, el
formato de red puede ser necesario, s, pero tambin insuficiente, si se limita al intercambio de informacin, a la realizacin de
acciones conjuntas espordicas y/o a servicios recprocos. El
desafo, entonces, es construir o afianzar sujetos colectivos de
mayor alcance, envergadura y poder, que progresivamente aumenten su capacidad de formular e incidir en las polticas y debates pblicos, de favorecer la agregacin y ampliacin de demandas en los sectores populares y, en definitiva, de disputar
hegemona y participar en la edificacin de una "fuerza de contrapeso" -un poder de las mayoras.
Sin duda, se trata de retos polticos y organizativos notablemente difciles. Sobre todo, si se considera que Amrica Latina

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GLOBALIZACIN, NEOLIBERALISMO Y SOCIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFOS...

es escenario de una crisis peculiarmente aguda de la solidaridad


externa tradicional. En efecto, desde hace unos aos se constata
una merma notable del financiamiento exterior provisto por agencias de cooperacin comprometidas con la justicia social y la
bsqueda de paradigmas de desarrollo alternativos.
A pesar de ello, Amrica Latina tambin es escenario del
surgimiento de movimientos sociales polticamente orientados,
sujetos colectivos con mayor poder, estructurados en torno a reivindicaciones sociales y que, a la vez, disputan hegemona al
programa neoliberal.50 Es decir, existen experiencias acumuladas, caminos recorridos.
Entre otros, puede mencionarse el caso del Movimiento de
los Trabajadores Rurales sin Tierra (MST), de Brasil. Se trata de
un movimiento de masas que posee alcance nacional (se encuentra presente en 28 estados de la Federacin, incluyendo el
Distrito Federal), conformado durante enero de 1984 en el denominado Primer Encuentro Nacional, realizado en Ro de Janeiro.
Por otra parte, constituye una verdadera organizacin social. En
efecto, tiene una estructura interna democrtica (direcciones colegiadas, matrices altamente participativas) fuertemente organizada a travs de variadas normas de funcionamiento e instancias deliberativas y ejecutivas en diversos niveles (en la base,
estatales y nacionales). Adicionalmente, posee un programa que
incluye demandas nacionales de corte macrosocial; en particular, vinculadas con el impulso de una reforma agraria. Por otro
lado, es un sujeto colectivo que apela a la conflictividad (ocupaciones de tierra, movilizaciones masivas), pero que combina esas
"luchas ofensivas" con una matriz de presin y negociacin con
el Estado. En otros trminos, el MST estima que el apoyo gubernamental es importante para sus asentamientos campesinos en
la esfera productiva, en el campo educativo y en materia de infraestructura econmico social (p.e., energa elctrica, agua potable, instalaciones sanitarias, escuelas, puestos de salud). As
pues, muestra una gran flexibilidad poltica, una combinatoria
amplia y dctil de instrumentos de lucha, presin y concertacin.
Por ltimo, cabe sealar que posee articulaciones y apoyos (un
sistema de "alianzas") con otros sectores y entidades del pas

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ANA MARA EZCURRA

(p.e., eclesiales, sindicales), as como lazos con organismos latinoamericanos (participa en la Coordinadora Latinoamericana de
Organizaciones del Campo, CLOC, que agrupa a 84 asociaciones de 18 pases del subcontinente).
ltimamente han surgido en la regin otras alianzas de alcance nacional expresamente enfrentadas con el programa
neoliberal y, a la vez, slidamente asentadas en demandas de
amplios contingentes populares. En Mxico, por ejemplo, es el
caso de El Barzn, una articulacin de deudores en pequea
escala urbanos y rurales que ha logrado una participacin masiva en buena parte del territorio del pas.
En el subcontinente tambin existen movimientos urbanos
que si bien poseen alcance local, simultneamente conforman
sujetos colectivos estructurados alrededor de reivindicaciones
comunitarias precisas, polticamente orientados y con fuerte insercin de base. Un ejemplo es la Unin de Organizaciones de
Base por los Derechos Sociales (provincia de Crdoba, Argentina), una de las experiencias ms importantes del pas en materia de articulacin de organismos comunitarios entre s y con el
Estado (provincial y municipal), que proporciona financiamiento
para el desarrollo de diversos proyectos de infraestructura urbana. Entre otros aspectos, la Unin se distingue por llevar adelante procesos sistemticos de reflexin acerca de su papel poltico
como sujeto social, ms all de las demandas particulares; y por
combinar los dispositivos de concertacin con mecanismos pblicos de lucha y presin (p.e., movilizaciones masivas de pobladores), con lo que despunta una matriz de flexibilidad poltica
similar a la observada en el Movimiento de los Trabajadores Rurales sin Tierra.
Otro caso de notable flexibilidad poltica es el del Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional, de Mxico. No es factible encarar aqu un anlisis de la cuestin.51 En cambio, cabe consignar que el zapatismo exhibe una profunda originalidad ideolgica, en muchos aspectos convergente con aquel pensamiento
social de amplios sectores de la sociedad civil latinoamericana.
As, el EZLN descarta explcitamente la idea de vanguardia revolucionaria; no se propone la toma del poder, sino la concurrencia

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GLOBALIZACIN, NEOLIBERALISMO Y SOCIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFOS...

en un movimiento nacional revolucionario diversificado, pluralista


y democrtico. En ese contexto, dio cada vez ms importancia al
robustecimiento y a la confluencia con la sociedad civil, organizada en torno a luchas y tareas especficas. Tambin es muy
fuerte su reivindicacin de gnero, sobre todo de los derechos
de la mujer campesina; de la cuestin nacional, con una intensa
apelacin a la idea de patria, y de los valores democrticos, incluso con componentes de la tradicin liberal.
En suma, Amrica Latina es hoy un vasto laboratorio de
luchas que parecen expresar una conflictividad en aumento. Luchas protagonizadas, en buena medida, por movimientos y actores sociales. Luchas que en diversos casos sugieren el desarrollo de procesos de participacin ampliada -con base de masas,
objetivos polticos y alcance creciente.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(1993) ha dicho que la participacin popular se est transformando en la cuestin central de nuestro tiempo. Efectivamente,
es crucial. Slo ella puede construir un poder de contrapeso y,
por ende, una alternativa que, como se apunt, hoy es ineludible.
Por eso, la participacin popular es una cuestin de sobrevivencia.
El PNUD (1993) parece coincidir con ello cuando anota que "una
mayor participacin del pueblo ya no es una vaga ideologa basada en las teoras de unos cuantos idealistas que toman sus
deseos por realidades. Se ha convertido en un imperativo, una
condicin para la supervivencia".

NOTAS
1) Banco Mundial (1990 y 1993). En las notas al pie de pgina,
las fechas entre parntesis son las correspondientes a la bibliografa descrita al final del trabajo.
2) Se trata de un organismo de estudio que pertenece a la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), creado en 1948 y
muy influyente a nivel regional.

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ANA MARA EZCURRA

3) Estas disparidades en los porcentajes de incidencia de la


pobreza derivan de diferencias en los mtodos de medicin
empleados. La CEPAL, al igual que el Banco Mundial, utiliza
el mtodo denominado "lnea de la pobreza". An as, el Banco Mundial llega para el mismo ao (1990) a una cifra bastante menor que la CEPAL: el 25.2%. Por lo regular, los mtodos
usados tienden a subestimar el volumen real de pobres, proceso que se agudiza en el caso del Banco Mundial (Ezcurra,
Ana Mara, 1994a). En cambio, el mencionado "Programa
Regional..." del PNUD procur corregir dichas subestimaciones y, para ello, elabor un mtodo propio (Medicin Integrada de la Pobreza, MIP) con el cual arrib al valor indicado
(61.8%).
4) CEPAL (1995).
5) Banco Mundial (1990).
6) Banco Mundial (1996).
7) Londoo, Jos Luis (1996).
8) Banco Mundial (1995).
9) El artculo publicado por la Revista Pasos, del Departamento
Ecumnico de Investigaciones (DEI, Costa Rica), transcribe
una conferencia dictada por el autor en la Facultad de Ciencias Sociales de La Habana, Cuba, en 1995.
10) Anderson, Perry (1996).
11) Calcagno, Alfredo (1993).
12) Anderson, Perry (1996).
13) Gurrieri, Adolfo (1994).
14) Anderson, Perry (1996)
15) Mouffe, Chantal (1981).
16) La gestacin de dicho consenso, as como su previsible prolongacin en la administracin Clinton, fueron planteados en
Ezcurra, Ana Mara (1990 y 1992). Esa continuidad en la actual presidencia Demcrata ha sido ratificada por diversos estudios, como el llevado adelante por Thomas Carothers (1995).
17) El asunto tambin es apuntado por Franz Hinkelammert en
su libro El mapa del emperador, DEI, Costa Rica, 1996.
18) Al respecto, es famoso el pronunciamiento que el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) realiz en

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GLOBALIZACIN, NEOLIBERALISMO Y SOCIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFOS...

su Informe sobre Desarrollo Humano 1992: "En 1960, el 20%


ms rico de la poblacin mundial registraba ingresos 30 veces ms elevados que los del 20% ms pobre. En 1990, el
20% ms rico estaba recibiendo 60 veces ms. Esta comparacin se basa en la distribucin entre pases ricos y pobres".
19) OIT (1993).
20) Franz Hinkelammert apunta (ob. cit.) que "[...] tenemos que
partir de la constatacin del hecho de que un solo criterio
universalista se ha impuesto: el universalismo de los criterios
de mercado. Todo otro universalismo ha sido exitosamente
marginado. No obstante, este universalismo hoy dominante
nos obliga a una respuesta. Esta respuesta de ninguna manera es posible si empezamos a creer, a la moda, que todos
los universalismos han cado [...]".
21) Dieterich, Heinz (1996).
22) Ezcurra, Ana Mara (1994a).
23) Ese reforzamiento de poder tambin deriva de otros factores.
En efecto, a la implantacin planetaria del programa neoliberal
se aaden, desde principios de los noventa, los impactos del
colapso del socialismo histrico, que implic la prdida de
contrapesos mundiales.
24) Por ejemplo, en un artculo recientemente publicado en el libro La sociedad global (1996).
25) Al respecto, es sabido que el PNUD (1992) sostiene que "las
barreras comerciales de los pases industrializados protegen
a los mercados nacionales de importaciones provenientes de
una amplia gama de pases, tanto ricos como pobres [...] Segn un estudio realizado por el Banco Mundial, las restricciones comerciales reducen el PNB de los pases en desarrollo
en un 3%, lo que equivale a una prdida anual de US $75 000
millones [...] De hecho, estas barreras han ido aumentando.
Veinte de 24 pases industrializados son hoy en da ms proteccionistas de lo que eran hace 10 aos".
26) Este control de los mercados tambin tiene expresiones privadas (no estatales). As, se estima que aproximadamente el
40% del comercio mundial no es propiamente comercio, ya
que se trata de operaciones internas de las grandes corporaciones (Chomsky, Noam, ob. cit.).

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ANA MARA EZCURRA

27) Los prrafos siguientes han sido parcialmente tomados de


Ezcurra, Ana Mara (1996a).
28) Trent, John (1995).
29) dem.
30) Danaher, Kevin (1994).
31) Quintana, Enrique (1994).
32) Bello, Walden (1994).
33) Calcagno, Alfredo (1993).
34) Por ende, en la arena internacional no slo se constatan cambios en la distribucin de poder, sino tambin en su misma
naturaleza. En efecto, en los ltimos aos se ha incrementado
el peso del denominado soft-power (poder blando), que complementa a las fuentes coercitivas tradicionales (hard power),
de ndole econmica y militar. El soft- power, menos coactivo
y tangible, sera bsicamente una facultad de coptacin (se
tratara de hacer que otros quieran lo que uno quiere). Al respecto, una nota distintiva de la presente transicin global es
la articulacin de las herramientas soft y hard en nuevas y
diversas combinaciones. Precisamente, una de ellas es la
coaccin de acuerdos por medio de la manipulacin de debilidades. Este tema es desarrollado en Ezcurra, Ana Mara
(1992).
35) Clarn, Buenos Aires, 8 de septiembre de 1996.
36) Las cursivas son de la autora.
37) dem.
38) Los prrafos siguientes han sido tomados de contribuciones
que la autora se encuentra elaborando en la Universidad Nacional de General Sarmiento (Argentina).
39) Mouffe, Chantal (1981).
40) Los objetivos y alcance del presente trabajo slo nos permiten una presentacin parcial y esquemtica del tema, que es
encarado con detalle en Ezcurra, Ana Mara (1996a).
41) Coraggio, Jos Luis (1995).
42) Se trata de estructuras gubernamentales relativamente autnomas del orden burocrtico establecido, administrativamente
reducidas, que se ocupan de financiar, a travs de una canalizacin rpida de recursos, pequeos proyectos focalizados

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GLOBALIZACIN, NEOLIBERALISMO Y SOCIEDAD CIVIL. ALGUNOS DESAFOS...

en los pobres y basados en la demanda, a partir de solicitudes locales. Un anlisis del caso latinoamericano se encuentra en Ezcurra, Ana Mara (1996a).
43) Es decir, slo se concentran en las fracciones ms empobrecidas y, adems, suelen abarcar volmenes de poblacin relativamente modestos.
44) Un anlisis detallado del caso argentino se encuentra en
Ezcurra, Ana Mara, et al. (1994c).
45) Los prrafos siguientes han sido parcialmente tomados de
Ezcurra, Ana Mara (1996b).
46) De Santa Ana, Julio (1994).
47) Munk, Gerardo (1995).
48) Bombarolo, Flix, et al. (1992).
49) Caldern, Fernando (1995).
50) Est fuera de nuestro alcance la posibilidad de exponer un
diagnstico sistemtico e integral al respecto. En efecto, ello
requerira dar cuenta de procesos todava emergentes, como
el desarrollo del movimiento indgena; y de otros ms antiguos, como la evolucin de las organizaciones de Derechos
Humanos, que siguen exhibiendo vitalidad aun despus de
finalizado el dramtico ciclo de los Terrorismos de Estado.
51) Una seleccin de anlisis y testimonios puede ser consultada
en De Lella, Cayetano y Ezcurra, Ana Mara (1994).

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