A Interface entre os setores pblico e privado: uma perspectiva estratgica

Autoria: Ronaldo Guimares Gueraldi

Resumo
Este artigo se prope a discutir a relevncia da interface entre os setores pblico e privado no
mbito da administrao estratgica. O artigo aponta a lacuna existente na rea e alguns fatores
envolvidos nesse tema: a rivalidade entre administrao pblica e a administrao empresarial, a
influncia do Estado na iniciativa privada e a influncia do setor privado na administrao
pblica. A metodologia do artigo consiste em reviso bibliogrfica do referencial terico sobre a
interface pblico-privado em estratgia e na coleta de dados secundrios na imprensa brasileira
para ilustrar os argumentos tericos. A concluso do artigo que o tema negligenciado pela
academia brasileira, apesar de fatos empricos comprovarem que essa prtica exista. Uma das
suposies que isso ocorre pela nfase da estratgia no enfoque econmico e financeiro, a
despeito de outras abordagens, como o engajamento e barganha poltica.
A Interface entre os setores pblico e privado: uma perspectiva estratgica
I Introduo
Quando se trata de interao pblico-privado, trs abordagens surgem de imediato. A
primeira a concorrncia entre elas, uma rivalidade que cultiva a idia de que a administrao
empresarial e estratgica mais eficiente do que a administrao pblica, que precisa ser
adaptada com ferramentas apresentadas por firmas de consultoria para aparelhar melhor a
mquina estatal. A segunda questo que gera debates a influncia do Estado no
desenvolvimento econmico do pas e, conseqentemente, do setor privado. E a terceira a viso
inversa, a influncia do setor privado na administrao pblica.
A literatura no mbito estratgico que trata dessa perspectiva da interface entre os setores
pblico e privado escassa (Paula, 2005; Getz, 2002; Mintzberg, 1996; Ferlie, 2002; 1992) e no
levantamento feito por Bertero et alli (2003) a administrao pblica nem considerada.
Entretanto, nos artigos produzidos sobre o tema, grande parte se refere ao surgimento da
administrao pblica gerencial, ao gerencialismo ou ao new public management (Paula, 2005;
Moe, 2004; Mitchell e Simmons, 2003; Ferlie, 2002; 1992; Downs, 1999; Bresser Pereira, 1997;
Barzelay, 1992). Outras reas do conhecimento tm pesquisado sobre essa transformao, tanto
no Brasil quanto no exterior, como a sociologia e a cincia poltica (Getz, 2002; Ferlie, 1992).
A relevncia da atuao do Estado na prosperidade do setor privado um dever previsto
na Constituio Federal brasileira de 1988, ao afirmar que responsabilidade do Estado prover
educao, moradia e condies de sustento e desenvolvimento do indivduo. Mais uma vez, essa
abordagem estudada por outras reas de conhecimento, principalmente a economia, tanto no
enfoque macroeconmico quanto na economia do setor pblico. A rea de Relaes
Internacionais tambm desenvolve pesquisa na rea quando estuda desenvolvimento econmico
(Gilpin, 2004; Strange, 1996, 1988; Stopford & Strange, 1991). A administrao parece no se
preocupar com essa questo devido escassez de pesquisa no setor. Chandler (1998a) procura
explicar quando, por que e como houve esse distanciamento nos Estados Unidos. Yao (1999) e
Bailey (1999) destacam a forte correlao entre estratgias do mbito pblico com o privado e a
relevncia das empresas se atentarem para leis antitruste e aproveitarem oportunidades para
influenciar polticas pblicas a favor dos interesses empresariais. Farina (1994) trata da questo
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da regulamentao por parte do Estado e defende a adoo de leis antitruste num contexto de
Estado mnimo. Murtha e Lenway (1994) tambm defendem uma viso liberal e argumentam
sobre as implicaes do que chamou de capacidades estratgicas dos Estados e suas interaes
com as firmas, definindo sob quais condies a estratgia governamental afeta a estratgia de
negcios da firma. Murtha e Lenway (1994) defendem que a credibilidade poltica, uma das
capacidades estratgicas dos Estados, depende da interao pblico-privado. Ainda nessa
abordagem, Aktouf (2002) critica o estudo sobre a vantagem comparativa das naes (Porter,
1990) entre outros fatores por no considerar fatores scio-polticos, como legislao e atuao
governamental.
A influncia do setor privado na administrao pblica freqentemente associada a uma
adjetivao pejorativa e com conotao de arranjos maquiavlicos e prticas de corrupo. Nos
Estados Unidos h as recentes fraudes da Enron, cujo presidente se beneficiava de ligaes
escandalosas com polticos influentes, como o ex-presidente George Bush e o atual, que era
governador do Texas na poca, George W. Bush (Whittington et alli, 2003), e a priso de
executivos que se beneficiaram de informaes privilegiadas, como Martha Stewart. Outro caso
que despertou crticas da opinio pblica a petrolfera Halliburton, cujo ex-executivo o atual
vice-presidente da Repblica, Dick Chenney. No Brasil, a ligao prxima entre o setor privado e
o pblico provoca ojeriza e tem sido pauta para a mdia nacional com revelaes de benefcios de
empresas com prestao de servios pblicos graas aproximao de peas influentes no partido
que est no poder. Exemplos no faltam, como o carro importado no valor de R$ 74 mil dado de
presente ao ex-secretrio-geral do Partido dos Trabalhadores, Slvio Pereira, pelo dono de uma
empresa de engenharia, a GDK, que se beneficiou na licitao de servios prestados Petrobras.
Outra crtica foi o aporte de recursos pblicos feito a uma empresa sem lastro ou experincia de
mercado cujo um dos scios o filho do presidente da Repblica, Lus Incio Lula da Silva.
Em termos acadmicos, a nomenclatura para essa influncia do setor privado no pblico
pode ser definida como captura de poder poltico (Martin, 2003), no qual muitas vezes o
benefcio conquistado pode ser revertido para fins de outros setores pblicos, ou seja, outros
governos. Chandler (1998a) mostra que a exportao de filiais de empresas europias e japonesas
era auxiliada pelo ministrio das Relaes Exteriores. Guimares (2002) afirma que a expanso
tecnolgica e a dominao de mercados so tticas antigas de guerra que se reformularam para o
contexto globalizado atual. Arnold (2003) trata da importncia do papel das empresas
multinacionais na atuao de polticas pblicas de outras naes, como o exemplo da Texaco no
Equador. Com detalhes precisos e variados, Perkins (2005) conta como atuou como consultor,
embora contratado pela Agncia de Segurana Nacional dos Estados Unidos, em diversos pases,
como Indonsia, Panam, Equador, Colmbia e Arbia Saudita, para implementar polticas que
promovessem os interesses de bancos, corporaes e do governo americano. Perkins (2005)
atuava como um assassino econmico e suas atividades incluam desde desviar recursos para os
cofres americanos at arquitetar a morte do presidente panamenho Omar Torrijos.
O objetivo deste artigo apresentar uma lacuna sobre a interface entre os setores pblico e
privado na rea de estratgia, discutir a importncia do poder poltico na estratgia e a
necessidade de torn-lo transparente.
II A distncia entre a administrao pblica e a administrao empresarial
Em 1979, Chandler (1998a) publicou o ensaio Governo versus empresa: um fenmeno
norte-americano na Harvard Business Review em 1979 e demonstrou sua preocupao com o
mtodo comparativo e uma de suas raras incurses no domnio das polticas pblicas. O artigo
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apontou as razes que levaram o governo americano a adotar medidas restritivas e antitrustes que
contriburam para criar uma relao hostil entre governo e empresa nos Estados Unidos. Chandler
(1998a) abriu o artigo com uma indagao de Crawford Greenwalt, ex-presidente da Du Pont, de
que porque ele e seus colegas americanos eram constantemente levados a responder justia por
prticas empresarias que seus colegas britnicos e de outros pases europeus eram promovidos a
cavalheiros ou recebiam ttulos semelhantes.
At a Guerra de Secesso norte-americana (1861-1865), os grandes empresrios se
envolviam nos negcios do governo, tanto local quanto nacional, e os polticos eram competentes
empresrios. De acordo com Chandler (1998a) o divrcio entre empresa e governo era inevitvel
a partir de 1890, quando a administrao de ambos tornou-se maior e mais complexa frente s
oportunidades e s demandas de um pas em rpida industrializao e urbanizao. Primeiro
foram as grandes empresas comerciais que se desenvolveram, com as ferrovias e depois as
indstrias, onde surgiu uma nova classe de homens de negcios (business men), administradores
assalariados que trabalhavam em regime de tempo integral visando ascender na hierarquia
administrativa. O governo mantinha um reduzido nmero de administradores pblicos at a
Grande Depresso (1929), quando surgiu a macroeconomia e o keynesianismo, onde o governo
se viu forado a participar ativamente da vida econmica da nao. Com a Segunda Guerra
Mundial (1939-1945) e a Guerra Fria (1945-1991), o nmero de funcionrios pblicos nos
Estados Unidos atingiu um nmero sem precedentes. Chandler (1998a) afirmou que em nenhum
outro lugar do mundo grandes hierarquias administrativas empresariais se formaram antes da
expanso do funcionalismo pblico.
Houve a criao de duas culturas administrativas nos Estados Unidos, a pblica e a
privada. Chandler (1998a) afirmou que essa bivalncia tambm ocorreu na Europa e no Japo
sem, todavia, coloc-las em rota de coliso. Para Chandler (1998a) o que definiu a relao de
hostilidade entre o pblico e o privado nos EUA foi o papel do governo federal com relao
empresa, definido antes da criao da classe profissional de administradores pblicos. Dois
exemplos so o telgrafo e o servio ferrovirio que, em 1880, passaram a ser administrados por
profissionais cujo objetivo era a lucratividade. As tarifas eram estabelecidas por critrios
econmicos, de custos, e no visava atender s comunidades locais ou regionais. Tais
comunidades menos favorecidas tinham influncia poltica suficiente para fazer o Congresso
aprovar leis reguladoras que estabelecessem tarifas justas e razoveis (Lei Sherman). Entretanto,
no era s a perspectiva altrusta que implicava nas comisses reguladoras. Havia a presso de
empresrios intermedirios norte-americanos, que se sentiam ameaados pela expanso das
grandes empresas nas dcadas de 1880 e 1890. Esse sentimento de ameaa prosperidade de
outros empresrios no ocorreu nem na Europa nem no Japo.
Chandler (1998a) se preocupou em tentar explicar por que tal concorrncia entre setor
pblico e privado no ocorreu em outros pases. Em primeiro lugar, porque a ascenso da grande
empresa na Europa e no Japo no afetou to negativamente outros grupos comerciais. O fator
mais importante na opinio de Chandler (1998a) foi que as novas megaempresas europias no
tomaram o lugar dos atacadistas existentes. A anlise histrica de Chandler (1998a) se dividiu em
bens de consumo e bens de produo. No primeiro, a expanso da grande empresa na Europa e
Japo no gerou presses entre os setores pblico e privado. No segundo, a expanso incentivou
um melhor relacionamento entre ambos. Na Europa e Japo, onde as hierarquias pblicas se
estabeleceram muito antes do que as hierarquias privadas, as indstrias de produtos qumicos,
metais e maquinaria eram muito mais dependentes dos mercados externos do que as norteamericanas. Os industriais europeus e japoneses logo procuraram obter ajuda do governo para
conquistar e manter mercados no exterior. Os governos permitiram a cooperao e a cartelizao
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no mbito interno e usaram a diplomacia, e at mesmo a fora, para manter franqueados os

mercados e as fontes de suprimentos.
Na dcada de 1980, a entrada de Ronald Reagan na Casa Branca mudou esse clima de
hostilidade. O ex-governador da Califrnia promoveu o neoliberalismo, dando mais autonomia s
empresas, maior iseno fiscal e promoveu privatizaes, numa poca em que o poder econmico
dos Estados Unidos estava sendo ameaado pelo japons e muitos acadmicos, como Kennedy
(2000), apontavam o Japo como nova potncia hegemnica mundial em substituio aos
americanos. Para Ferlie (1992), a estratgia, como rea de conhecimento, se limitou a estudar
concorrncia e competitividade de firmas no s pelo desinteresse provocado por regimes que
reduziram a importncia do setor pblico. Para ele, apesar das privatizaes, o gasto com o setor
pblico vem crescendo a cada ano e continua produzindo servios e bens de extrema necessidade
da populao, como sade, educao, defesa e justia.
A vitria dos Estados Unidos na Guerra Fria acentuou a rivalidade entre a administrao
empresarial e a administrao pblica, com a primeira sendo considerada mais virtuosa e
eficiente (Mintzberg, 1996). Mintzberg (1996) afirma que h a dicotomia entre o capitalismo
versus o comunismo, privatizao versus a nacionalizao, a concorrncia de mercado versus o
controle governamental e resume esse debate s organizaes de proprietrios privados e
organizaes de proprietrios pblicos, mais especificamente, de controle do Estado. Mintzberg
(1996) acredita que h duas outras formas de propriedade entre esses dois extremos (privado e
estatal): a propriedade cooperativa, cujo controle exercido formalmente pelos fornecedores,
clientes e empregados; e a no-propriedade (nonowned), sem fins lucrativos e cujo controle
exercido por uma diversidade de grupos (boards) de diretores. Essa ltima organizao
conhecida como no-governamental (ONG), mas tambm pode ser no-empresarial e noprivada, de acordo com a terminologia sugerida por Mintzberg (1996).
Com freqncia, as propriedades privadas e estatais so consideradas dois extremos
diametralmente opostos, entretanto, Mintzberg (1996) acredita que eles devem assumir uma
postura de ferradura, cujos extremos esto prximos. Mintzberg (1996) afirma que as
semelhanas das duas propriedades comeam na estrutura, fortemente centralizada e
hierarquizada. Esses dois extremos levam afirmao de que o governo precisa se tornar mais
empresarial (ou gerencial na terminologia de Bresser Pereira, 1997), um mito que Mintzberg
contesta. Ele discute a diferena entre consumidor (costumer), cliente, cidado e sujeito (subject).
Consumidor um termo mais apropriado para organizaes de propriedade privada. Para
Mintzberg, cliente corresponde a um termo que serve tanto para o setor pblico, como
atendimento mdico e de educao, quanto para a rea privada. Cidado a pessoa que desfruta
de direitos e deveres para com o Estado e sujeito o indivduo, pessoa fsica, que assume as trs
posturas anteriores.
A idia do cidado-consumidor ganhou fora quando o vice-presidente americano Al
Gore (1993-2000) declarou que o servio pblico dos Estados Unidos tinha o povo americano
como cliente/consumidor (Moe, 2004). Foi a consagrao de uma idia construda para superar o
Estado de bem-estar social (welfare state) com a aplicao de teorias microeconmicas poltica
por meio de modelos matemticos que servem de base teoria da escolha racional (public
choice), como custo de oportunidade e funo utilidade. A tradio do pensamento diminuir a
incerteza, excluindo subjetividades, tentando aumentar previsibilidade com o objetivo de tornar a
redao das polticas pblicas melhor. Ou seja, a racionalidade leva eficincia, que corresponde
lei econmica da escassez, na qual de mnimos insumos se obtm mximos resultados (Moe,
2004; Mitchell e Simmons, 2003; Ferlie, 2002; Downs, 1999; Barzelay, 1992). Tal perspectiva,
conhecida como new public management, ou administrao pblica gerencial, como foi adotado
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aqui no Brasil (Abrucio, 2001; Bresser Pereira, 1997), alimentou a crena de que o setor privado
possua o modelo ideal de gesto. Entretanto, o cidado no pode ser tratado como consumidor
em alguns servios, como sade e segurana, devido prpria natureza da lei de mercado, como
a oferta e demanda, assimetria de informaes e falta de concorrncia (Stiglitz, 2002).
Mintzberg (1996) acredita tambm que antes de criticar o modelo de administrao
pblica, deve-se questionar os mitos da administrao empresarial (management). O primeiro
mito que as atividades em particular podem ser isoladas, tanto uma das outras quanto de uma
autoridade direta. Esse princpio surgiu no setor privado, como mostrou Chandler (1998b)
quando estudou as novas empresas comerciais, cuja caracterstica marcante eram as unidades
multidivisionadas, ou seja, reas isoladas da empresa que trabalhavam quase de forma
independente e comercializavam entre si. Outro princpio criticado por Mintzberg (1996) tambm
est presente entre as oito proposies de Chandler (1998b), de que as atividades podem ser
confiadas a administradores profissionais, educados e treinados para se responsabilizar e atingir
metas. O outro mito que a performance pode ser total e adequadamente avaliada por medidas
objetivas. Sobre a autonomia das unidades intraorganizacionais, Mintzberg (1996) afirma que no
h como isolar verticalmente uma atividade porque impossvel desvincular a administrao do
processo poltico. O mito do administrador profissional capaz de gerenciar a empresa s alimenta
o culto do lder heri e a mensurao por ndices de performance costuma levar para distores.
Mintzberg (1996) apresenta cinco modelos de gesto governamental: governo como uma
mquina, governo como rede (network), governo como controle de performance, governo virtual
e o modelo de controle normativo. Mintzberg (1996) afirma que no h um modelo melhor que o
outro e que, em geral, os governos assumem modelos diferentes em situaes diversas, como, por
exemplo, a receita federal usar o modelo anlogo mquina e o ministrio de relaes exteriores
seguir o modelo de rede. O autor conclui que a administrao empresarial no to boa quanto
parece nem a administrao pblica to ruim e que a administrao empresarial pode aprender
com a administrao pblica e vice-versa; e ambas tm muito a aprender com as organizaes
cooperativas e sem proprietrios (nonowned).
Ferlie (2002) acredita que a estratgia seja de propriedade do mbito privado e que est
sofrendo adaptaes para atender ao setor pblico, que tem peculiaridades e funes nicas,
como elaborao de leis e o monoplio da fora.
Para Ring e Perry (1985) a estratgia no setor pblico diferente da no setor privado. Um
dos fatores que na administrao pblica h uma clara distino em contexto, restries e
implicaes. Como caractersticas que definem contexto e restries esto o fato de polticas
serem mais fracamente definidas, com competio entre membros de grupos de controle que
levam a compromissos negociados e vagos, nos quais os tomadores de deciso so influenciados
por nmero maior de grupos de interesse e gestores lidam com mais restries artificiais de
tempo, seja pelo perodo do mandato, seja por restries impostas pelo legislativo, judicirio ou
financiamento. Nas organizaes pblicas, as estratgias resultam de um processo de formao
de coalizes, que por sua vez so menos estveis e tendem a sumir na implementao, porque as
coalizes so formadas para a aprovao de uma determinada poltica, com divergncia entre
executivos de carreira, funcionrios pblicos, e executivos nomeados, de vertente poltica, cuja
complexidade aumenta com a participao de sindicatos e grupos organizados.
Essas restries levam a algumas implicaes, como a ambigidade poltica, processos de
influncia intensos e abertos, instabilidade nas coalizes, gesto estratgica mais baseada em
processos incrementais do que em planejamento rgido. Como conseqncia, as organizaes
pblicas so mais fracas em estratgias deliberadas e fortes em estratgia emergente e norealizada. Isso leva a um comportamento mais flexvel por parte do executivo na rea pblica, em
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busca da minimizao da descontinuidade e na obteno de influncia, no autoridade (Ring e

Perry, 1985).
III A aproximao entre os setores pblico e privado
A busca por influncia sugere que a abordagem estratgica no setor pblico seja diferente
do paradigma predominante na rea, ou seja, o enfoque estritamente econmico e financeiro.
Esse foco esteve presente desde o surgimento da estratgia, logo aps a Segunda Guerra Mundial
(1939-1945), nos estudos de Chandler (1998a; 1998b), se fortaleceu com o modelo de cinco
foras de Porter (1998) e se perpetuou com a disseminao da prtica de consultorias e
ferramentas como SWOT e matriz BCG. Recentemente tem surgido autores que apresentam
propostas alternativas a esse foco dominante da estratgia (Wilson e Jarzabkowski, 2004;
Crubellate et alli, 2004; Backoff et alli, 2003; Martin, 2003; Whittington et alli, 2003; Getz,
2002;. Vasconcelos, 2001; Mintzberg et alli, 2000; Bailey, 1999; Yao, 1999; Mintzberg, 1996;
1987; Murtha e Lenway, 1994; Ferlie, 1992; Knights e Morgan, 1991; Ring e Perry, 1985; Fama,
1980).
No livro Safri de Estratgias, Mintzberg et alli (2000) definem dez escolas de
estratgia, sob diversas perspectivas, como cultural, ambiental, psicolgica e poltica. A Escola
do Poder, com nfase na cincia poltica, merece destaque na anlise de Mintzberg et alli (2000).
Nela, os autores acreditam que a estratgia um processo de negociao entre os atores e a
poltica da organizao, haja vista que as organizaes so coalizes de diferentes indivduos e
grupos de interesse. Na anlise de Mintzberg et alli (2000), a anlise micro se refere ao ambiente
interno e a macro, ao externo.
Martin (2003) salientou que a captura do poder poltico por empresas do setor privado
freqente, mas em geral um assunto negligenciado ou no reconhecido pela academia. Martin
(2003) acredita que seja um equvoco agrupar a possibilidade de captura do poder poltico pela
estratgia empresarial como ambiente externo, isento de qualquer interveno. Ele afirma que,
apesar de detentor de poder coercitivo, o poder pblico pode ser manipulado, dependendo das
foras dos atores e Estados em questo, visvel nas diferenas entre pases desenvolvidos e
subdesenvolvidos (Perkins, 2005; Arnold, 2003), refletidos na disputa entre empresas e
sociedade.
Getz (2002) apresentou onze perspectivas diferentes para explicar porque empresas se
engajam politicamente, quais so as estratgias e tticas que elas adotam e quais so as limitaes
da firma com relao a sua capacidade de agir racionalmente na arena poltica, explorando as
limitaes humanas, organizacionais e sistmicas para a implementao das aes racionais. O
artigo de Getz (2002) demonstrou a dificuldade em definir uma linha de pesquisa prpria na rea,
pois mistura temas como public affair e estratgia poltica, e reala a importncia e o impacto da
administrao pblica (public affairs management) permeando a rea de negcios (business). A
autora destaca a relevncia estratgica das firmas gerenciarem suas relaes externas,
entretanto, se torna uma tarefa difcil pesquisar na rea haja vista que no h um consenso sobre
teorias que definam nem public affair, nem estratgia poltica, muito menos relaes externas
na rea de negcios. A literatura difusa d validade e legitimidade importncia de desenvolver
pesquisas na rea.
A rea de cincia poltica estuda o processo de governo e os esforos para influenciar
atividades governamentais, cujo foco o processo eleitoral e o interesse coletivo. A teoria
abordada por Getz (2002) nessa rea de conhecimento a teoria do grupo de interesse. Essa
teoria sugere que o processo democrtico de polticas pblicas seja uma tentativa de atingir um
compromisso entre objetivos concorrentes com a atitude de mltiplos grupos de interesse. A
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cincia poltica assume que os interesses dos indivduos so representados no processo poltico
ou por grupos de interesse. A motivao das firmas de se envolverem politicamente, de acordo
com essa teoria, porque potenciais adversrios (como sindicalistas ou ambientalistas) tambm o
fazem. Outra possibilidade evitar que ideologias alternativas (como prs-socialistas ou anticapitalistas) ganhem projeo.
Quatro teorias da rea de economia foram aplicadas no artigo de Getz (2002): teoria da
ao coletiva, escolha racional (public choice), teoria do custo de transao e teoria dos jogos.
A teoria da ao coletiva foca na proviso voluntria de bens coletivos por atores
privados, ou seja, pequenos grupos privilegiados consideram determinados valores e bens
coletivos to importantes que esto dispostos a arcar com uma parcela maior de custos para
garantir a disponibilidade de tais bens. A teoria da escolha racional (public choice) corresponde
aplicao do utilitarismo da teoria microeconmica cincia poltica, ou seja, o processo poltico
um mercado onde atores pblicos e privados atuam em busca de interesses prprios. Para Getz
(2002), essa teoria defende que firmas que percebem benefcios em potenciais polticas
governamentais entram na arena poltica para comprar tal agenda. Entretanto, a autora
argumenta que tal teoria no estimula corrupo porque estudos empricos comprovam que h
pouca correlao entre contribuio de campanha e decises legislativas desejadas. A escolha
racional tem o lado da firma e do poltico, haja vista que os legisladores tendem a ser mais
sensveis s demandas dos seus eleitores.
A teoria do custo de transao tenta solucionar a dvida entre internalizar ou terceirizar
determinada produo de bens ou servios. H riscos envolvidos em trs dimenses: a incerteza e
a dificuldade em medir a transao; a freqncia com que ocorre tal transao e a especificidade
do bem ou servio transacionado. Enquanto a teoria do grupo de interesse tentava entender a
motivao de uma firma se associar a outra, a teoria do custo de transao quer especificar as
condies para a firma agir sozinha ou associada. Para Getz (2002), a firma racional busca
minimizar custos e riscos de engajamento poltico.
A teoria dos jogos usada para descrever e antecipar o comportamento de dois ou mais
atores interdependentes quando tomam decises em situaes de incerteza. As decises so
tomadas seqencialmente ou simultaneamente e os padres de lobby e influncia surgem quando
dois grupos rivais tentam afetar o comportamento de autoridades eleitas.
A sociologia estuda o comportamento humano em vrios grupos, inclusive organizaes.
Duas teorias da sociologia esto presentes no artigo de Getz (2002): a teoria da dependncia de
recursos e a teoria institucional.
A teoria da dependncia de recursos sugere que o relacionamento de organizaes seja
influenciado de forma previsvel quando h dependncia mtua de recursos entre elas. A
dependncia existe quando os tomadores de deciso percebem que a atuao de um determinado
ator externo impe restries ao comportamento e eficincia da sua organizao, logo, a
dependncia desaconselhvel porque ameaa a estabilidade e at a sobrevivncia da mesma. A
motivao de uma firma ter uma atividade poltica explicada pela dependncia dela em relao
a recursos providos pelo governo, como regulaes, proteo comercial de um determinado setor
e compra de material e servios. Entretanto, o engajamento poltico no reduz a dependncia da
firma pelo governo, s reduz a incerteza e seus efeitos negativos. Getz (2002) acredita que o
lobby seja mais eficiente quando tem como alvo agncias administrativas em vez de legisladores.
A teoria institucional lida com as escolhas feitas para responder ou compartilhar valores
do ambiente organizacional da empresa. O poder econmico e social restringe o comportamento
e as organizaes podem, voluntariamente, abdicar do exerccio de tal poder para manter
legitimidade. A participao poltica da firma permite a obteno de recursos institucionais, como
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aprovao de leis vantajosas para seu setor de atuao, opinio pblica favorvel e legitimidade.
A teoria institucional tambm uma alternativa apresentada por alguns autores (Crubellate et alli,
2003; Whittington et alli, 2003) para concorrer com o paradigma dominante da estratgia no foco
econmico.
A administrao foca no comportamento da organizao e atuao de seus lderes,
contribuindo com quatro teorias para o artigo de Getz (2002): teoria da agncia, teoria
comportamental da firma, estratgia de negcios e ecologia populacional (population ecology).
A teoria da agncia foca nas relaes em que uma parte age em nome da outra. No caso
especfico da atividade poltica da firma, ela a principal (ou mandante) e o governo, o agente (o
mandado, que age em benefcio do principal). A motivao da firma para se engajar
politicamente criar agentes e manter um bom relacionamento entre principal e agente, ou seja, a
atividade poltica se torna um meio para controlar o agente.
De acordo com a teoria comportamental da firma, a estrutura, as rotinas e a histria da
organizao influenciam a interpretao da firma e sua reao a estmulos do ambiente. Por
diversas razes, a firma tende a aceitar resultados satisfatrios em vez de resultados timos, como
defende a teoria da racionalidade limitada. Outra caracterstica dessa teoria o conceito de slack
organizacional, que deriva dos recursos em excesso da organizao que permite manobras
administrativas flexveis e com menor risco (Prestes Motta e Vasconcellos, 2004).
A teoria da estratgia de negcios (business strategy theory) sugere o desenvolvimento de
competncias distintivas para buscar sucesso econmico. Tais competncias podem ser
exploradas quando ocorre a adaptao delas ao ambiente de mercado. Esse mercado,
logicamente, relativo. Por exemplo, quando ele controlado pelo governo, relevante que
sejam desenvolvidas competncias no-orientadas para mercado (no sentido tradicional da
palavra em que se ope privado e pblico). Tais atividades no-orientadas para mercado so de
relaes pblicas, lobbying e testemunho no congresso (Congressional testimony).
A teoria da ecologia populacional (population ecology) sugere que empresas so afetadas
por organizaes semelhantes porque extraem recursos dos mesmos ambientes organizacionais,
numa analogia ao ambiente ecolgico onde diversas espcies competem por alimentos. De acordo
com Getz (2002), quanto maior for a densidade de interesse na comunidade (maior nmero de
interesses entre o mesmo pblico), maior o uso de aes polticas independentes para se
diferenciar.
Nas 11 teorias apresentadas por Getz (2002), h explicaes complementares e
concorrentes para responder s trs perguntas iniciais. Por exemplo, h incompatibilidade entre as
teorias da dependncia de recursos, da agncia e escolha racional (public choice). Na teoria da
dependncia de recursos, a firma depende dos recursos do governo, apontado como poderoso. Na
teoria da escolha racional (public choice), governo e firma so interdependentes onde cada um
precisa de algo que a outra parte possui. E na teoria da agncia, a firma precisa no de recursos
do governo, mas de decises favorveis. A teoria da agncia e a da dependncia de recursos
teriam abordagens semelhantes se autoridade fosse considerada um recurso.
A estratgia de como agir politicamente da firma se resume basicamente aos atores
pblicos (como as teorias da escolha racional, da agncia e dos recursos dependentes), aos
interesses das firmas rivais (teoria dos jogos e public choice) e aos interesses complementares
(teoria do custo de transao e populao ecolgica). Getz (2002) conclui que a mescla das
teorias define a estratgia poltica da firma e faz um apelo para que acadmicos pesquisem na
rea de estratgia poltica da firma com teorias explcitas e consistentes na rea de cincias
sociais. Como explicitado at aqui, o processo poltico destacado por muitos autores como
fundamental para o sucesso de uma estratgia empresarial. Para alguns, a poltica deve fazer parte
8

da estratgia deliberada. Para outros, as dinmicas polticas correspondem aos imprevistos que
provocam a estratgia emergente.
Bailey (1999) e Yao (1999) argumentam que o aspecto poltico deve ser tratado como um
relevante fator estratgico, o que normalmente desprezado pela literatura. Bailey (1999) afirma
que as empresas usam a arena pblica para proteger seus investimentos e recursos, podendo
influenciar mudanas nas polticas pblicas capazes de sustentar vantagem para sua empresa.
Nesse contexto de influncia poltica, legisladores, rgos reguladores, o setor pblico e o
privado interagem. Yao (1999) trata das restries antitruste estratgia competitiva e conclui
que os reguladores e os tribunais muitas vezes so a terceira fora invisvel nas interaes
competitivas e que ignorar o impacto dos reguladores e tribunais pode ser to perigoso quanto
negligenciar um concorrente atual ou potencial.
O exemplo da compra da empresa Garoto pela Nestl vetada no Conselho Administrativo
de Defesa Econmica (Cade) representa uma inabilidade da multinacional sua em tratar
estrategicamente da influncia poltica. O presidente da Nestl no Brasil, Ivan Fbio Zurita,
ameaou cortar investimentos numa fbrica de caf solvel no Esprito Santo caso a Nestl no
fosse autorizada a comprar a concorrente brasileira e amargou a interveno da matriz sua na
subsidiria brasileira para compreender porque uma negociao dada como certa no avanou1.
A dimenso poltica tambm est envolvida no duelo entre as empresas Brasilit e Eternit sobre a
restrio ao uso do mineral amianto, cuja deliberao poltica vai definir qual empresa adotou a
estratgia correta. A Brasilit, do grupo francs Saint-Gobain, investiu R$ 100 milhes para
desenvolver uma fibra alternativa e quer a proibio do amianto. A Eternit, empresa nacional
com 25% do mercado e dona da nica mina de amianto do pas, luta pela liberao e uso
controlado do amianto. Ambas tm representantes no legislativo e brigam por um negcio de R$
2 bilhes que pode representar a falncia de uma delas2.
Murtha e Lenway (1994) apresentaram uma abordagem estrutural que mostra as
implicaes das variedades das capacidades estratgicas dos Estados e suas interaes com as
firmas, em particular seus clientes, colaboradores (fornecedores), concorrentes e o fator de
atrao do investimento externo direto (IED). De acordo com Murtha e Lenway (1994), o modelo
mostra o por qu e sob quais condies a estratgia governamental afeta a estratgia de negcios
das firmas e garante que o sucesso da implementao da estratgia de negcios depende da
colaborao entre firma e governo. O modelo de Murtha e Lenway (1994) rene a interao de
instituies polticas, organizao governamental e propriedade da empresa para moldar as
preferncias da poltica industrial, a especificidade das escolhas de polticas pblicas e a
consistncia de implementao ao longo do tempo.
Murtha e Lenway (1994) adotam a concepo clssica de Weber que diferencia a estrutura
organizacional que d corpo s capacidades de governana racionais (Estado) dos grupos de
tomadores de deciso (Governo). O Estado corresponde s instituies que incorporam valores
nacionais e o ordenamento jurdico que persiste no tempo. O Governo, por sua vez, costuma ir e
vir sem causar impacto nas instituies. De acordo com essa definio dos autores, a capacidade
de implementar e manter estratgias industriais depende das estruturas organizacionais do Estado
e mudanas nessa estrutura prejudicam o que eles chamaram de estrutura internacional industrial.
De fato, uma pesquisa do FMI e do Banco Mundial (2003) aponta como um dos agravantes para
atrair IED para o Brasil a facilidade com que a constituio alterada, no s pelo nmero de
constituies ao longo da histria recente da Repblica brasileira, mas por instrumentos como a
medida provisria. Essa idia contraria a mxima de Chandler (1998c) de que a estrutura segue a
estratgia. Na argumentao de Murtha e Lenway (1994), governos tm menos flexibilidade para
alterar estruturas do que gerentes em firmas.
9

Na definio de Murtha e Lenway (1994), as bases das capacidades estratgicas dos

Estados so autoridade, autonomia de mercado e direitos de propriedade. Os Estados, por
definio, fazem e fiscalizam leis dentro de seus territrios e possuem o monoplio da fora.
Entretanto, como Lindblom apontou, governos no podem comandar a performance dos
negcios, devendo induzir em vez de comandar. O modelo de Murtha e Lenway (1994) consiste
em alguns parmetros, como a especificidade do alvo (target specificity), que descreve o grau em
que o Estado isola os componentes da atividade econmica nacional como objeto de interveno
poltica. Tais instrumentos variam desde ferramentas macroeconmicas, como poltica monetria
e poltica fiscal, e ferramentas microeconmicas, como subsdios e transaes dentre firmas.
Outro parmetro a credibilidade poltica do governo, que depende da interao pblico/privado.
Empiricamente, a credibilidade poltica depende de dois fatores: (1) a reputao do governo entre
os gerentes de corporaes multinacionais (CMN) para implementar polticas econmicas
consistentes ao longo do tempo; e (2) as escolhas estratgicas das firmas dadas as capacidades do
Estado.
H uma grande relevncia com relao aos arranjos institucionais, que correspondem aos
direitos de propriedade e transaes governamentais. A atividade econmica do Estado pode ser
dividida entre os setores pblico e privado. Outra dimenso a relativa influncia do
planejamento autoritrio versus a governana de mercado sobre transaes e alocaes de
recursos domsticos. O grau de confiana dos pases varia conforme o planejamento e regulao
dessas transaes interorganizacionais ficam a cargo do setor pblico ou privado. A credibilidade
aumenta medida que diminui a autoridade do governo e o direito de propriedade estatal.
Quando a autoridade pblica substitui o mercado, as transaes se tornam sujeitas s
contingncias de polticas pblicas que, por sua vez so controladas por polticos. O perigo existe
na possibilidade de os polticos promoverem mudanas nos alvos e polticas pblicas sem aviso
prvio. A propriedade do governo leva firmas a serem mais suscetveis s demandas dos
cidados, com objetivos polticos e sociais se sobressaindo ao lucro e otimizao econmica. Por
isso Murtha e Lenway (1994) associam a especificidade diretamente proporcional autoridade e
direito de propriedade do governo sobre os recursos produtivos porque facilita qualquer
interveno em decises administrativas.
Murtha e Lenway (1994) desenvolveram uma matriz em que expem os interesses de
intermediao do sistema, definido como a rede poltica que governa comunicao, advocacia,
tomada de deciso e diviso da responsabilidade (burden sharing) dentre os proprietrios dos
recursos em um pas. Num dos eixos est a governana transacional, que varia entre a
coordenao e o planejamento autoritrio da economia (100% propriedade do pblico) at o
regime de mercado, em que 100% dos recursos est nas mos do setor privado. No outro est a
propriedade de alocao de recursos que varia na mesma proporo. Distribudos nos quadrantes
esto os pases que comandam a economia, que representam os regimes autoritrios socialistas,
como China e Cuba; os transacionais, que correspondem aos pases do leste europeu que eram
socialistas e esto em fase de transio para economias de mercado, onde o Estado ainda controla
grande parte dos recursos econmicos, mas a regulao de preos e atividades est se transferindo
para o regime de mercado; os pases corporativistas esto inseridos no capitalismo, mas com
grande participao de federaes de indstrias e sindicatos nacionais participando dos fruns
decisores das transaes governamentais, ou seja, empresrios e trabalhadores interagem com
governo para discutir polticas econmicas e sociais, como Brasil, Argentina, Coria do Sul e
Alemanha; e os pluralistas, nos quais o setor privado atua sem regulamentao do governo e
transaes de sindicatos, como nos Estados Unidos, Reino Unido e Canad.
10

Figura 1 Intermediao de interesses no sistema pblico/privado

Governana
transacional

mercado

autoridade

Intermediao de interesses

Pluralista

Transacional
mista

Comando da
Economia
pblico

Corporativista

Direito de
propriedade
de alocao

privado

Fonte: adaptado de Murtha & Lenway (1994)

De acordo com a nomenclatura de Murtha e Lenway (1994), transaes correspondem a

um nvel muito baixo de especificidade, ligado aos pases que comandam a economia; firmas
correspondem a um baixo nvel de especificidade e esto ligadas aos pases transacionais e assim
por diante, como mostra a figura 2. Na matriz de Murtha e Lenway (1994), a credibilidade
poltica est mais associada alocao de propriedade do que transao governamental, por isso
pases corporativistas tm mais credibilidade do que economias em transio.
Figura 2 relao entre alvo especfico e credibilidade

Mxima especificidade
(credibilidade poltica)

Governana
transacional

mercado

autoridade

Firma/difusa
(baixa)

Setores
(muito alta)

Transao/
firma/
Indstria
(baixa)
Indstria
Transao
(alta)
(muito baixa)
pblico

Direito de
propriedade
de alocao

privado

11

Para Murtha e Lenway (1994), pases que comandam a economia tm credibilidade

poltica baixa porque a economia e as firmas esto nas mos do Estado. Entretanto, a
possibilidade de uma estratgia industrial sustentvel depende do Estado e quando tais pases
implementam estratgias para atrair CMN, eles adotam elementos de pases em transio ou de
economias mistas. Mudanas institucionais so lentas, por isso, se economias fechadas
introduzem elementos de mercado a credibilidade se deteriora. Murtha e Lenway (1994)
apresentam algumas estratgias de implementao de negcios por meio de desenvolvimento de
vantagens distintivas para atrair CMN. Para os pases de regime autoritrio e de economias em
transio, a opo seria exportao; para os pases corporativistas, seria a adoo de estratgias
no mbito global; e para os pluralistas, estratgia multifocal, com descentralizao da produo,
informao e autoridade na tomada de deciso disseminada em mltiplos pases. Nessa
perspectiva, os autores afirmam que deve haver uma realocao de recursos de firmas em
decadncia para novos setores.
IV Concluses
A lacuna de estudos sobre a influncia poltica na estratgia empresarial e a escassez de
pesquisa sobre a interao entre as administraes pblica e do setor privado um equvoco da
rea de estratgia e uma miopia de seus pesquisadores. O fato de ignorar sua prtica no quer
dizer que ela no exista. possvel identificar fatos recentes no Brasil e no exterior em que
mostram a relao e a influncia entre elas. Na Inglaterra e na Frana, parlamentares foram
presos porque receberam presentes ou sutes de hotel pagas por empresrios que se beneficiaram
de servios prestados ao governo. Em maro de 2006, o deputado republicano Randy Cunninghan
foi condenado a oito anos e meio de priso por ter recebido presentes de empresrios nos Estados
Unidos. Aqui no Brasil h o escndalo do mensalo, uma mesada paga pelo partido do presidente
da Repblica, o PT, para que deputados e senadores votassem a favor de propostas do governo.
Depois de instaurada uma comisso parlamentar de inqurito (CPI), foi descoberto um esquema
de corrupo e lavagem de dinheiro envolvendo empresrios, como o publicitrio Marcos
Valrio, que foi batizado de Operao Uruguai II, numa referncia ao esquema montado pelo
presidente Fernando Collor de Melo, que teve o mandato interrompido em 1992, e de
mexicanizao do Brasil, porque se revelou uma estratgia de compra de congressista para
perpetuar o Partidos dos Trabalhadores no poder nos moldes do que ocorreu no Mxico, em que o
Partido Revolucionrio Institucional (PRI) ficou mais de 70 anos na presidncia.
Toda essa rede de corrupo comeou a ser desbaratada a partir de um flagrante dentro
dos Correios, em que um diretor responsvel pela contratao de pessoal, Maurcio Marinho,
recebeu R$ 3 mil de um empresrio e revelou que um esquema de favorecimento existia na
empresa. Depois foram descobertos outros focos de corrupo em outras estatais, como o
Instituto de Resseguros do Brasil (IRB) e a Petrobras.
Relaes entre setor privado e pblico, com a motivao de atender determinados
interesses em particular so conhecidas como lobby e legtimas em muitos pases do mundo. No
Brasil essa atividade no legalizada, o que no significa que no exista. Outra questo o
financiamento de campanha eleitoral. Aps a crise que levou ao impeachment do presidente
Collor, em 1992, o congresso aprovou o financiamento privado. De acordo com o cientista
poltico Bruno Speck3, o pas saiu de uma legislao restritiva para outra liberal e permissiva,
mas que pode funcionar se houver transparncia. Agora, com a crise envolvendo o PT e a
existncia de desvio de verbas, conhecido popularmente como caixa dois, e o pagamento de
mensalo aos parlamentares, h uma nova proposta para reforma poltica. Os principais tpicos
12

dela so a fidelidade partidria compulsria e sem flexibilizaes e o financiamento pblico de

campanhas. Para Nicolau (2005), seria um retrocesso, pois o Brasil seria o nico pas do mundo a
proibir doaes privadas em campanhas eleitorais. Getz (2002) acredita que o financiamento de
campanhas por empresas uma forma de o setor privado se engajar politicamente por meio da
teoria da escolha racional (public choice) em busca de interesses prprios. Essa teoria defende
que firmas que percebem benefcios em potenciais polticas governamentais entram na arena
poltica para comprar tal agenda. Entretanto, Getz (2002) argumenta que tal teoria no estimula
corrupo porque estudos empricos comprovam que h pouca correlao entre contribuio de
campanha e decises legislativas desejadas porque os legisladores tendem a ser mais sensveis s
demandas dos seus eleitores. Entretanto, essa opinio no unnime.
O presidente da Comisso Especial de Reforma Poltica, Alexandre Cardoso4, fez um
levantamento sobre as doaes nas eleies gerais de 2002. A partir dos dados tirou as seguintes
concluses: (1) as empresas que mais contribuem para financiar campanhas so as que dependem
de regulamentao governamental ou de contratos com o governo; (2) os setores financeiro e da
indstria pesada so os que mais doam para candidatos a presidente porque ele decide sobre
marco regulatrio, concesso de subsdios e questes macroeconmicas, que so do interesse dos
grandes grupos econmicos; (3) as empreiteiras so as que mais ajudam os candidatos a
governador porque so eles que realizam mais obras que o federal; e (4) os bancos costumam dar
mais dinheiro para as campanhas de senadores. Como o Senado supervisiona o Banco Central e
autoriza emprstimos para entidades do setor pblico, Cardoso acredita que esse modelo fonte
da corrupo, que seria secada com o financiamento pblico.
Nicolau (2005) apresenta uma opinio mais equilibrada. A partir da experincia de
democracias tradicionais sobre o tema, ele afirma que sistemas eleitorais eficientes correspondem
a uma combinao entre o aporte de recursos pblicos, preferencialmente indiretos, como o
horrio eleitoral gratuito, com as doaes privadas, preferencialmente as de pessoas fsicas. Alm
disso, necessrio que o sistema apresente uma prestao de contas (accountability) baseado em
transparncia, simplicidade e duras sanes. Tais questes de prestao de contas levantadas por
Nicolau (2005) so algumas das razes para a larga contribuio indireta no Brasil. Para Luiz
Fernando Cirne Lima5, diretor superintendente da empresa Copesul e experiente doador de
campanhas eleitorais, quando a empresa paga despesas com grfica para candidatos, d um
jatinho, paga o transporte de viagens e as camisetas e material de campanha, pode deduzir do
Imposto de Renda. Quem contribui legalmente no deduz nada.
Exemplos sobre financiamento de campanha eleitoral, denncias de desvio de verbas,
ligaes suspeitas entre empresrios e polticos apenas uma forma de o setor privado se
relacionar com o pblico (Getz, 2002). Outra o jogo da mdia (Ring e Perry, 1985) em que mais
uma vez h exemplos empricos para comprovar sua prtica no Brasil.
Ring e Perry (1985) apresentam um modelo sobre a gesto estratgica em organizaes
pblicas, considerando os fatores contextuais, as restries e as implicaes da gesto. Um fator
do contexto e restries se refere ao papel da mdia como diferencial importante devido a sua
exposio e repercusso e ao jogo que a mdia exerce para facilitar o caminho ou interromper
iniciativas dos outros. No Brasil houve casos de demisses de jornalistas influentes que usavam a
capacidade de repercusso da mdia para atingir benefcios particulares. Em dezembro de 2003,
Joelmir Beting, um dos mais conhecidos colunistas econmicos do pas, foi demitido do jornal O
Globo e O Estado de So Paulo por ter protagonizado uma campanha publicitria para o banco
Bradesco. A alegao foi que a publicidade para um banco representava um conflito de interesses
e comprometia a credibilidade e tica da prtica jornalstica6. Em junho de 2001, Ricardo
Boechat foi demitido do jornal O Globo depois que a concorrente revista Veja publicou
13

transcries de uma conversa de Boechat com um empresrio do ramo de telefonia7. Ou seja,

Boechat foi demitido porque usou o jornal para beneficiar um grupo empresarial.
Kingdon (2003) e Weil (2001) tratam da relevncia da mdia na influncia da opinio
pblica e seu papel na formao de agendas polticas que, como Bailey (1999) argumentou,
interferem na estratgia da empresa.
Encarar a estratgia num foco unidimensional, como ocorreu desde seu surgimento,
corresponde a um erro, pois ignora fatores contextuais e, principalmente, a dimenso poltica
inerente a qualquer prtica social. Os autores que apresentaram uma diversidade de perspectivas
estratgicas (Getz, 2002; Mintzberg et alli, 2000) afirmam que elas no so concorrentes, mas
complementares. Isso mostra o carter dinmico da estratgia e a amplitude de instrumentos que
ela oferece no processo decisrio, diferente do que a corrente dominante prega de focar
estritamente o mbito econmico. Uma nica escola do Safri de Estratgias (Mintzberg et alli,
2000) ou uma nica perspectiva de engajamento poltico apresentado por Getz (2002) no
soluciona o problema nem explica um nico caso. H fatores envolvidos na tomada de deciso
estratgica que no podem ser tratadas de forma monocrdia.
Notas Finais
1

MANO, Cristiane. Ele Perdeu a Garoto e o Sossego. In: Exame, 27 de abril de 2004.
BRUM, Eliane; CANADO, Patrcia e BARROCAL, Andr. Lobby Mortal. In: poca
Negcios, 11 de abril, 2005. p.10-13.
3
LEITO, Miriam. Como Financiar? Panorama Econmico. In: O Globo, 14 de julho de 2005.
4
FRANCO, Ilimar. Panorama Poltico. In: O Globo, 27 de junho de 2005. p.2
5
LEITO, Miriam. Como Financiar? Panorama Econmico. In: O Globo, 14 de julho de 2005.
6
FRANA, Ronaldo. Anncio da Discrdia. In: Veja, 10 de dezembro, 2003.
7
SETTI, Ricardo A. Jornalista pode ter amigos? In: Exame, 25 de julho, 2001.
2

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