REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO

FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRO PRETO

UNIVERSIDADE DE SO PAULO

Seo: Artigos Cientficos

Transporte pblico e desenvolvimento urbano: aspectos jurdicos

da Poltica Nacional de Mobilidade
Public transport and urban development: legal aspects of the National Mobility Act
Thiago Marrara
Resumo: O presente artigo relaciona o problema dos transportes e da mobilidade
urbana com o desenvolvimento. A partir disso, aponta o conceito de mobilidade e
debate trs fatores responsveis por sua queda nas cidades brasileiras. Trata ento
de normas trazidas pela Lei de Mobilidade Urbana e discute, especificamente,
alguns aspectos do regime jurdico do transporte pblico coletivo e o transporte
individual de interesse pblico.
Palavras-chave: Transporte pblico; mobilidade; desenvolvimento urbano.
Abstract: This essay analyses the relation between transport, urban mobility and
development. On this basis, it points out the concept of mobility and debates three
factors by which Brazilian cities have faced a mobility decrease. Besides, it
examines the Urban Mobility Act and discusses some issues related to the norms
regarding collective public transportation means and public interest private ones.
Keywords: Public transportation; mobility; urban development.

DOI: http://dx.doi.org/10.11606/issn.2319-0558.v2p120-136
Artigo submetido em: maio de 2014

Aprovado em:setembro de 2014

Este contedo est protegido pela lei de direitos autorais. permitida a reproduo do contedo, desde que
indicada afonte o o Co tedo da Revista Digital de Di eito d i ist ativo .A RDDA constitui veculo de
excelncia criado para divulgar pesquisa em formato de artigos cientficos, comentrios a julgados, resenhas de
livros e consideraes sobre inovaes normativas.

REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO, vol. 2, p. 120-136, 2015.

TRANSPORTE PBLICO E DESENVOLVIMENTO URBANO:

ASPECTOS JURDICOS DA POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE
Thiago MARRARA*
Sumrio:1 Introduo: desenvolvimento urbano e transportes; 2 O
retrocesso da mobilidade nas cidades brasileiras: trs fatores; 3 Eis
ue se edita a Lei de Mo ilidade...; O pe ulia se vio de inte esse
p li o de t anspo te individual; T anspo te p li o oletivo; 6
Trs desafios do transporte pblico: financiamento, qualidade e
acessibilidade; 7 Concluso; 8 Referncias bibliogrficas.

1 Introduo: desenvolvimento urbano e transportes

Nem tudo que cresce se desenvolve. E crescer desordenadamente, sem planejamento,
sem rumo, sem proporcionar ganhos de qualidade de vida um dos problemas
centrais das cidades brasileiras. Espaos urbanos se expandem territorialmente,
tornam-se mais densos em termos demogrficos, mas o bem-estar dos cidados
urbanos com frequncia se reduz, encolhe, degrada-se em vez de aumentar. Esse
fenmeno ilustra a inexistncia de uma associao necessria entre crescimento e
desenvolvimento, processos aqui aplicados s cidades.
Enquanto o crescimento assume carter marcadamente quantitativo, o desenvolvimento representa uma marcha qualitativa. Da porque nem todas as cidades que
crescem automaticamente se desenvolvem e nem todas as que se reduzem, em
termos populacionais, espaciais ou econmicos, esto em retrocesso. Alm disso,
possvel que o desenvolvimento urbano ocorra sem que haja qualquer alterao
quantitativa do espao urbano, da populao ou da economia local. Tal constatao
novamente evidencia que desenvolvimento e crescimento so processos que se
influenciam negativa ou positivamente, mas, em essncia, so distintos.
Referida premissa no passou despercebida pelo legislador no momento de elaborao do Estatuto da Cidade. Nele, o desenvolvimento traduzido na funo social da
cidade que, segundo o art. 2, inciso I, impe a concretizao do direito terra urbana,
moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte, aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para a presente e as futuras geraes.
Dessa diretriz central da poltica urbana brasileira, extrai-se uma concluso simples: o
desenvolvimento se constata na medida em que avana o grau de concretizao de
direitos fundamentais das mais diversas ordens no cenrio urbano. Quanto mais
direitos a cidade viabilizar, mais intensamente ela cumprir sua funo social.
Desenvolvimento urbano, portanto, processo histrico pelo qual se ampliam as
*

Professor de direito administrativo e urbanstico da Nova Faculdade de Direito da USP (FDRP). Doutor em
direito pela Universidade de Munique (LMU) e livre-docente pela USP. Coordenador do grupo de pesquisa de
direito administrativo da FDRP (GDA) e do Seminrio de Pesquisa de Direito Administrativo (SPDA). Advogado
consultor. marrara@usp.br

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condies de execuo de direitos fundamentais pelos cidados urbanos. E nesse

pacote de condies se incluem tanto os servios, quanto as infraestruturas, os
recursos naturais, os recursos financeiros, as atividades econmicas e os devidos
limites liberdade e propriedade privada e estatal.
A poltica de transporte, nesse contexto, representa uma das ferramentas de
ampliao da mobilidade urbana, a qual tambm se insere como condio essencial
para a viabilizao da funo social da cidade, ou seja, do desenvolvimento urbano.
Por isso, nas linhas seguintes, pretende-se evidenciar com mais detalhes como se
estabelece a relao entre transporte, mobilidade e desenvolvimento urbano; como a
legislao interfere nessa relao mediante a criao de uma disciplina normativa para
o transporte urbano quer na modalidade pblica e coletiva, quer na modalidade de
interesse pblico e atendimento privativo. Ademais, sero destacados alguns desafios
da poltica de transporte urbano, quais sejam: o do financiamento, da qualidade e da
universalidade (ou igualdade), buscando-se ressaltar o papel do direito em sua
superao.

2 O retrocesso da mobilidade nas cidades brasileiras: trs fatores

Em poucas palavras, mobilidade indica a possibilidade de locomoo e seu grau ou
intensidade.1 Mobilidade urbana, por conseguinte, designa o grau de movimento
possvel na cidade, ou melhor, a facilidade com a qual pessoas se locomovem e cargas
so transportadas no tecido urbano. Quanto maior a mobilidade, mais simples e rpida
se supe que seja a movimentao de pessoas e objetos.
Sob o prisma jurdico, a mobilidade ganhou enorme espao nas ltimas dcadas.
Inmeros pases passaram a elaborar polticas pblicas para promov-la, inclusive por
meio de lei. A cincia jurdica, por sua vez, intensificou seu interesse sobre o assunto, o
que multiplicou estudos na rea.2 Diante desses fenmenos, a pergunta inicial que se
pe aos juristas evidente: Por que o ordenamento disciplina a mobilidade? Por que o
Legislativo cria polticas de mobilidade e determina Administrao Pblica a
execuo de planos e outras medidas restritivas e prestativas nesse campo? Enfim, por
que o direito e sua cincia se interessam pelo assunto?
Para todas essas indagaes, h respostas com uma mesma raiz. Todas remetem o
jurista novamente ao desenvolvimento urbano e funo social da cidade.
A mobilidade constitui uma das principais condies materiais para que a cidade
cumpra suas funes. O motivo pelo qual o ser humano se rene em aglomeraes
urbanas espaos marcados por culturas, atividades econmicas, instituies e
caractersticas geogrficas prprias que as distinguem do mundo rural est no fato
de que o espao urbano propicia intensas trocas. No se est a falar apenas de trocas
1
2

Sobre a problemtica, Magagnin; Silva, 2008.

Cf., entre outros, Guimares, 2012.

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no sentido jurdico de permuta, de dar um objeto no pecunirio para receber outro.

Troca aqui substantivo usado em sentido amplo. A cidade facilita trocas de objetos e
tambm de sentimentos, de informaes, de cultura, de prazer, bem como da fora de
trabalho por remunerao, salrio, vencimentos. O espao urbano um espao de
trocas, o que pressupe contatos e fluxos.3
Como espao de contatos, de fluxos, de trocas, a capacidade de os cidados urbanos
satisfazerem suas necessidades depende de um fator essencial: a mobilidade! a
capacidade de se deslocar pelo tecido urbano com facilidade, velocidade, segurana e
a um custo razovel que permite ao cidado extrair das cidades os benefcios que elas,
em sua essncia, devem oferecer coletividade. A mobilidade, a possibilidade real e
plena de locomoo de pessoas e de movimentao de cargas, pelos mais diversos
meios de transporte, so instrumentos pelos quais a cidade se aproxima de sua funo
social ideal. Dizendo de outro modo: a mobilidade uma condio urbana instrumental para o direito urbanstico. Ela no configura um fim em si mesmo, mas sim o
requisito essencial para que se concretizem a liberdade de iniciativa, a liberdade de
manifestao, o direito ao lazer e cultura, o direito ao trabalho, o direito ao mnimo
de bem estar por meio do acesso a servios pblicos sociais e econmicos etc.
Por via reversa, um espao urbano sem mobilidade um espao contrrio a direitos.4
Eis o grande problema atual! Muitas cidades brasileiras, sobretudo as de mdio e
grande porte, sofreram mudanas demasiadamente velozes nos planos econmico,
social e urbanstico, que, entre outras coisas, reduziram a mobilidade urbana. No
Brasil, ao menos trs fatores podem ser indicados para justificar esse problema: um de
ordem demogrfica; outro de ordem poltico-administrativa e o terceiro, de carter
econmico-social.
O primeiro consiste no crescimento populacional das cidades desacompanhado das
medidas necessrias de planejamento. O aumento demogrfico induz urbanizao,
mas nem sempre as solues urbansticas individuais levam ao melhor resultado
coletivo. Problemas de urbanizao, de ocupao do espao urbano, multiplicam-se
quando o Estado no planeja, planeja tardiamente ou de modo falho. E mesmo
cidades planejadas em sua origem, como Braslia e Belo Horizonte, podem esbarrar
nesse fator.
A ausncia de processos democrticos e eficientes que busquem diagnosticar as
cidades e, sobre tal diagnstico, desenvolver estratgias de desenvolvimento uma
constante no Brasil. Para superar essa desordem, o direito positivo passou a oferecer
ferramentas muito tardiamente. Embora j estivesse previsto na Constituio da
Repblica, foi apenas em 2001 que o Congresso Nacional editou o Estatuto da Cidade e

3
4

Cf. Santos, 2001.

Nesse sentido, Marrara, 2007, p. 1-15.

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estipulou as situaes de obrigatoriedade de edio de plano diretor.5 Tambm foi no

Estatuto da Cidade que se determinou o planejamento integrado de transportes, em
favor da mobilidade. Ocorre que o Estatuto limitou a obrigatoriedade de editar
referido plano a Municpios com mais de quinhentos mil habitantes,6 afastando os
entes de mdio porte que, nos ltimos doze anos, viram explodir a frota de veculos e
problemas de mobilidade da gerados. Tal situao somente foi corrigida em 2012,
quando se aprovou a Lei de Mobilidade Urbana e se imps a elaborao de plano de
mobilidade para todos os Municpios obrigados a editar plano diretor.7
Em segundo lugar, alm dos problemas de planejamento, a baixa mobilidade de
muitas cidades brasileiras decorre da falta de investimento, poltico e financeiro, em
solues de transporte coletivo de qualidade e tambm em meios mais sustentveis
de transporte individual, por exemplo, por bicicletas. A baixa qualidade do transporte
pblico dissuade grande parte da populao a preferir meios coletivos em detrimento
de meios individuais motorizados, como carros e motocicletas.
Essa enorme insatisfao com o transporte urbano pblico e coletivo foi demonstrada
no Sistema de Indicadores de Percepo Social (SIPS) de 2011, realizada pelo Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). De acordo com a pesquisa, em cidades com
mais de 100 mil habitantes, 41% da populao considerou ruim ou muito ruim o
transporte pblico local. Tambm nessas cidades, 48% da populao afirmaram que o
transporte pblico no permite que as pessoas se desloquem com facilidade. Essas e
muitas outras indagaes revelaram uma percepo que j era sentida por todos: a
mobilidade urbana no Brasil baixa em termos qualitativos e quantitativos!

O Estatuto da Cidade ampliou as hipteses constitucionais de obrigatoriedade do planejamento. A

Constituio da Repblica (em seu art. 182, 1 e 4) prev respectivamente uma hiptese explcita
(Municpios com mais de 20 mil habitantes) e outra implcita (Municpios que pretendam usar os
mecanismos de parcelamento e edificao compulsrios). Em 2001, o Estatuto da Cidade estendeu a
obrigatoriedade tambm para Municpios que: 1) esto em regies metropolitanas ou aglomeraes
urbanas; 2) esto em rea de especial interesse turstico e 3) em rea de influncia de
empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
Enfim, no ano de 2012, foi inserida nova hiptese de obrigatoriedade para Municpios que esto em
reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos
geolgicos ou hidrolgicos correlatos. Hoje, portanto, so seis as hipteses de obrigatoriedade.
6
De acordo com o art. 41, 2: no caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, dever ser
elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatvel com o plano diretor ou nele inserido.
Acredita-se que esse dispositivo foi revogado pelo art. 24, 1 da Lei de Mobilidade Urbana, a qual
estendeu a obrigatoriedade de planos de mobilidade, afastando o critrio demogrfico de 500 mil
habitantes. Embora o Estatuto fale de plano de transporte integrado e a Lei de Mobilidade, de mero
Plano de Mobilidade, no h razo para entend-los como tipos distintos.
7
Nos termos do caput do art. 24 da Lei de Mobilidade Urbana, o Plano de Mobilidade Urbana o
instrumento de efetivao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana e dever contemplar os princpios,
os o jetivos e as di et izes desta Lei ... . O p es eve, ade ais, ue e Mu i pios a i a de
20.000 (vinte mil) habitantes e em todos os demais obrigados, na forma da lei, elaborao do plano
diretor, dever ser elaborado o Plano de Mobilidade Urbana, integrado e compatvel com os respectivos
pla osdi eto esou elesi se ido .

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Em terceiro lugar, como resultado da descrena geral da populao no servio de

transporte e, de outra via, do fortalecimento de crdito, as cidades brasileiras foram
inundadas nos ltimos dez anos por veculos automotores de transporte privativo,
sobretudo carros e motocicletas. Os dados brasileiros so espantosos sobre esse
fenmeno. Enquanto a populao nacional saltou de 170 milhes, em 2000, para 191
milhes, em 2010, no perodo de 2001 a 2012, o nmero de veculos avanou de 34,9
milhes para 76,1 milhes. Isso significa que a populao brasileira cresceu aproximadamente 11,8% em dez anos, mas, em lapso igualmente decenal, o nmero veculos
engordou 138,6%! Nesse salto, o volume de motocicletas foi quadruplicado e o de
carros, duplicado.
Os dados mais assustadores so os que revelam um aumento extremamente acentuado da frota de veculos automotores em regies com menor participao no PIB e,
supostamente, com menos recursos para investimento em infraestrutura viria e de
mobilidade. Enquanto o sudeste e o sul tiveram aumento de 91,6% e 105,7% na frota,
a expanso no centro-oeste atingiu 132,9%. Entretanto, os picos se localizaram na
regio nordeste e norte, em que os aumentos perfizeram 136,4% e 187,5%, respectivamente.8
A situao das regies metropolitanas9 tambm se tornou especialmente complicada
pelo fato de concentrarem populao, ofertarem sistemas deficientes de transporte
coletivo10 e receberem grande parte da frota de veculos. As 15 principais regies
metropolitanas brasileiras11 atingiram, em 2012, a marca de 24.038.572 automveis, o
equivalente a 47,9% de toda a frota brasileira. Em dez anos, nessas reas intensamente urbanizadas, o aumento da frota foi da ordem de 11,4 milhes de automveis,
ou de 90,2%.12 Em Manaus, maior capital da regio norte, o ndice se elevou em
aproximadamente 160% em dez anos.

3 Eis que se edita a Lei de Mobilidade...

Embora em 2001 a frota de veculos ainda no tivesse entupido muitas cidades
brasileiras e destrudo os poucos espaos de fluxos que existiam, os problemas
decorrentes da baixa de mobilidade j eram bem conhecidos. O Estatuto da Cidade,
porm, tocou no assunto de modo extremamente tmido. Umas das medidas mais
8

Informaes do observatrio de metrpoles a partir de dados de DENATRAN. Cf. Rodrigues, 2012.

Entre outros estudos, cf. Scaringella, 2001.
10
O metr de So Paulo dispe de aproximadamente 75km, que se somam a mais 260km de trens. As
quilometragens dos metros de outras cidades de grande porte so as seguintes: Rio de Janeiro (14km);
Braslia (42km); Belo Horizonte (28km); Recife (39km); Porto Alegre (15km). Apenas a ttulo de
comparao, o metropolitano de Xangai conta com 468km; o da Cidade do Mxico com mais de 200km
e o de Santiago com mais de 100km. Cf. dados disponveis em http://www.mobilize.org.br/estatisticas/27/extensao-do-metro-nas-cidades-do-mundo-km.html.
11
Rio de Janeiro, So Paulo, Porto Alegre, Recife, Campinas, Curitiba, Fortaleza, Salvador, Belm,
Florianpolis, Goinia, Braslia, Belo Horizonte, Vitria e Manaus.
12
Informaes do observatrio de metrpoles a partir de dados de DENATRAN.Cf. Rodrigues, 2012.

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importantes do diploma para salvar a mobilidade foi ter estabelecido como dito a
obrigatoriedade de criao do plano integrado de transportes para Municpios com
mais de 500 mil habitantes.
Assim, no se podia sustentar que as determinaes do Estatuto em matria de
transportes configuravam uma verdadeira poltica de mobilidade urbana. Ainda
faltava, no Brasil, um diploma normativo que tratasse a mobilidade como um
problema srio e de grandes propores e implicaes; uma lei que previsse princpios
e meios necessrios para conter sua queda expressiva e, quando possvel, reverter o
movimento em favor de sua recuperao. Eis que surgiu a Lei de Mobilidade Urbana
(Lei n. 12.587, de 03 de janeiro de 2012), expresso da competncia privativa do
Co g esso pa a legisla so e di et izes da polti a a io al de t a spo tes
competncia prevista na Constituio da Repblica de 1988 desde sua promulgao
(art. 22, inciso IX).
De modo simplificado e panormico, a Lei de Mobilidade, como lei de carter nacional,
aplicvel a todas as esferas da federao, abrange inmeros tpicos, dentre os quais:
1) princpios e diretrizes de mobilidade; 2) uma tipologia dos servios de transporte; 3)
regras sobre poltica tarifria para servios de transporte pblico urbano; 4) normas
sobre direitos dos usurios de servios de transporte; 5) atribuies dos entes
federativos na disciplina do transporte e 6) diretrizes para o planejamento da
mobilidade e a gesto do transporte nas cidades.
Apesar desse vasto contedo, a Lei de Mobilidade maculada por uma srie de falhas.
Muitas de suas normas tm contedo meramente classificatrio ou explicativo de
conceitos gerais, como se vislumbra em matria de transporte. Ademais, h vrias
normas que so inovadoras apenas a uma primeira leitura, pois, quando se recorda da
legislao administrativa, chega-se facilmente concluso de que muita coisa j existia
no ordenamento jurdico brasileiro. Isso pode ser dito, por exemplo, a respeito de
normas sobre poltica tarifria e tambm das que tratam de direitos dos usurios, os
quais j decorriam de diplomas como o Cdigo de Defesa do Consumidor e a Lei de
Concesses. Fora isso, algumas iniciativas que ali se mencionam, como as polticas de
i ulao est ita de ue exe plo o odzio , ta
j e a p ati adas po
diversos municpios com base em suas competncias para legislar sobre assuntos de
predominante interesse local.
Por esses e outros motivos, no parece exagerado afirmar que grande parte das
normas da Lei de Mobilidade detm carter meramente simblico. Elas no inovam,
no trazem institutos diferenciados, no preveem instrumentos que j no pudessem
ser utilizados pelos Municpios com base em suas competncias constitucionais. O que
a Lei faz concentrar as normas sobre a matria em uma poltica pblica nacional e
reiterar, por suas palavras e seu discurso, o papel da Administrao Pblica de cada
ente federativo na criao de condies melhores de mobilidade urbana. Trata-se

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muito mais de uma lei de exortao do administrador pblico, de lembrana, de

estmulo, do que efetivamente de uma grande novidade normativa.13 Ressalva seja
feita apenas a um aspecto j destacado: a revogao da norma do Estatuto da Cidade
por uma determinao de obrigatoriedade de edio de planos de mobilidade por
todos os Municpios obrigados a editarem plano diretor!
Para alm desse destaque em matria de planejamento, os princpios, as diretrizes e
os objetivos da poltica de mobilidade, bem como a classificao dos servios de
transportes merece alguma considerao. Em realidade, so esses mandamentos que
caracterizam a Lei, na medida em que ela redunda da competncia do Congresso para
edita di et izes so e t a spo te fator que talvez explique sua natureza mais
simblica, do que efetivamente criativa.
Em vrios artigos, mas principalmente nos art. 5, 6 e 7 e seus muitos incisos, a Lei
arrola princpios, diretrizes e objetivos.14 No resta nada evidente, porm, como esses
trs substantivos e, por conseguinte, esses trs artigos so distintos. O legislador os
separou por que seu efeito jurdico diferenciado? Qual a razo de falar de trs
grupos de disposies que nada tm de muito concreto?
Considerando-se que o legislador no utiliza palavras inteis e no distribui disposies
com idntica funo normativa em diferentes locais do texto legal, possvel fazer
uma proposta de interpretao desses trs dispositivos da seguinte maneira.
Os princpios seriam os valores centrais da poltica nacional de mobilidade, seriam as
caractersticas que marcam essa poltica e sua execuo. Da a meno, no art. 5,
gesto democrtica, equidade no uso de espaos e infraestruturas, sustentabilidade. As diretrizes, previstas no art. 6, seriam micropolticas ou detalhamentos da
poltica de mobilidade e que deveriam ser desenvolvidas por todos os entes. Nisso se
incluem polticas de articulao dos transportes com outras reas (como educao,
trabalho etc.); polticas de priorizao de meios no motorizados de transporte;
polticas de integrao de modais etc. Essas diretrizes, do ponto de vista normativo,
deveriam ser priorizadas pela Administrao Pblica na concretizao da poltica
nacional de mobilidade e dentro dos limites de competncia de cada ente. Os
objetivos, enfim, seriam os alvos ou os resultados que a execuo da poltica deveria
ocasionar. Nisso se incluem a reduo da desigualdade, a promoo da incluso social,
a promoo do acesso a servios e a infraestruturas, a ampliao da qualidade de vida
13

Sobre os diferentes discursos nas leis administrativas, cf. as reflexes de Sundfeld (2014).
Fala-se de vrios artigos, pois a Lei extremamente repetitiva. Alm dos trs dispositivos em
o e to,h out os ue epete di et izes.E ve dade,ote o di et izes apa e e vezes aLei!O
dispositivo mais mal elaborado certamente o art. 2, cuja redao dispe: a Polti a Na io al de
Mobilidade Urbana tem por objetivo contribuir para o acesso universal cidade, o fomento e a
concretizao das condies que contribuam para a efetivao dos princpios, objetivos e diretrizes da
poltica de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da gesto democrtica do Sistema
Na io aldeMo ilidadeU a a .
14

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na cidade etc. Em termos jurdicos, o reconhecimento desses objetivos em lei por uma
deciso do Congresso Nacional restringiria a margem de discricionariedade da
Administrao Pblica e imporia que a finalidade de suas aes, em matria de
mobilidade, fosse aderente s determinaes do art. 7 da Lei de Mobilidade Urbana.
Alm da vasta fixao de valores, estratgias e finalidades, o legislador se preocupou
com a construo de muitas classificaes e definies. Em alguns momentos, o leitor
pode inclusive confundir a Lei de Mobilidade com um dicionrio ou um livro de
doutrina jurdica. O problema que esse tipo de lei classificatria tem pouca implicao prtica quando no agrega normas de contedo. Eis outra crtica a se direcionar
ao diploma em comento. O legislador valorizou a classificao dos meios de
transportes de modo intenso, mas quase nada ofereceu a respeito do regime jurdico
dos transportes.
Resgatando-se o foco e deixando-se de lado as crticas, fato que a Lei prev: 1) de
acordo com um critrio tcnico, o transporte no motorizado (dependente do esforo
humano ou animal e que considerado preferencial na lei) e o motorizado; 2)
conforme um critrio que valoriza os beneficirios, o transporte coletivo ou individual;
3) de acordo com o objeto transportado, o transporte de cargas ou de passageiros; 4)
conforme o regime jurdico, o transporte pblico ou privado, bem como o transporte
de interesse pblico (que no consta da classificao, mas tratado na Lei de
Mobilidade por fora de alterao legislativa posterior); e 5) pelo critrio do territrio
percorrido, o transporte local (de competncia do Municpio), intermunicipal (de
competncia do Estado), interestadual e internacional (ambos de competncia da
Unio).
Dessa longa lista, h trs tipos de servios que merecem considerao por sua relevncia no contexto urbano e por sua disciplina na lei de mobilidade. So eles: o transporte pblico individual; o transporte pblico coletivo e o transporte privado coletivo.

4 O peculiar
individual

servio de interesse pblico

de transporte

O t a spo te p li o i dividual defi ido a p p ia Lei de Mo ilidade como

se vio e u e adodet a spo tedepassagei osa e toaop li o,po i te
dio
de ve ulos de aluguel, pa a a ealizao de viage s i dividualizadas a t. , VIII .
Trata-se de meio pblico pelo fato de ser aberto a qualquer pessoa que deseje utilizlo e tambm por ser disciplinado intensamente pelo direito administrativo. Ao mesmo
tempo, o transporte individual por se limitar a um ou pouqussimos beneficirios por
viagem. Ademais, a natureza individualizada designa que o itinerrio percorrido
personalizado, pois dependente da vontade do passageiro e no pr-estabelecido pelo
Poder Pblico, como ocorre no transporte coletivo pblico. Assim, em termos de
trajeto, o transporte individual meio mais flexvel seja no tocante ao regime jurdico,

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seja pelo fato de facilmente se ajusta aos interesses pontuais de cada cidado que o
utiliza.
Nos termos da redao originria da Lei de Mobilidade Urbana, esse tipo de servio
estava regido por um nico dispositivo que assim dispunha:
Os servios pblicos de transporte individual de passageiros, prestados sob
permisso, devero ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder
pblico municipal, com base nos requisitos mnimos de segurana, de
conforto, de higiene, de qualidade dos servios e de fixao prvia dos
valores mximos das tarifas a serem cobradas (g.n.).

Se o servio pblico de natureza econmica, com razo estabeleceu o legislador o

uso do contrato de permisso de servio para deleg-lo a particulares (conforme
prescreve o art. 175 da Constituio da Repblica). Ademais, como pblico, o preo do
servio constitui tarifa, ou seja, preo regulado, disciplinado pelas regras da permisso.
O regime criado pela Lei de Mobilidade em sua primeira redao parecia, destarte,
bastante coerente com o que o direito administrativo prega e com o que deveria
ocorrer em relao aos servios de taxi urbano.
No entanto, em 2013, foi editada a Lei n. 12.865, a qual deu nova redao ao art. 12 da
Lei de Mobilidade e nela inseriu o art. 12-A. Ambos fizeram uma pequena revoluo no
tratamento jurdico dos servios ora tratados. O antigo servio pblico de transporte
individual se transformou em servio de utilidade pblica de transporte individual de
passageiros. Com isso, a nova redao do art. 12 criou um choque com as definies da
prpria Lei, a qual no prev servios de utilidade pblica.
Ignorando-se tal falha redacional, fato que, apesar do nome, tais servios so
organizados, disciplinados e fiscalizados pelos Municpios, inclusive no tocante aos
valores mximos das tarifas. Ocorre, porm, que se excluiu a ideia de servio pblico e
com isso desapareceu a meno ao contrato de delegao (ou seja, permisso).
Aparentemente, deixou de haver a necessidade de outorga, pois o servio se tornou
privado. Mas apenas aparentemente! Afinal, dispe o art. 12-, odi eito explorao
de servios de txi poder ser outorgado a qualquer interessado que satisfaa os
e uisitosexigidospelopode p li olo al .
A partir dessa nova redao, h duas interpretaes possveis. Ou o legislador quis
dizer que no existe mais nenhum ato de outorga, porque o servio no pblico, mas
de interesse pblico (privado, no monopolizado pelo Estado, mas somente regulado),
razo pela qual caber ao Municpio apenas a prtica de atos de polcia administrativa
ou, em outra opo hermenutica, desejou o legislador registrar que, embora o servio
seja monopolizado, ao Municpio caber selecionar qual o tipo de outorga de servio
utilizar: concesso, permisso ou autorizao.

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Embora o art. 12-utilizeapalav a outo ga ,ai te p etao ais adequada da nova

sistemtica legal parece ser a primeira das duas acima apontadas. O argumento mais
forte a favor desse entendimento se extrai do art. 30, inciso V, da Constituio da
Rep li a, de a o do o o ual o pete ao Mu i pio o ga iza e p estar,
diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de
i te esselo al,i ludoodet a spo te oletivo, uete a te esse ial .
A partir dessa redao, mostra-se aceitvel concluir que o servio pblico municipal
seria apenas o de transporte coletivo, no o individual. Desse modo, os servios de
txis e assemelhados configuram unicamente atividades econmicas em sentido
estrito, a qual pode sofrer controle por via da polcia administrativa quando prestados
por particulares, sem prejuzo de o prprio Municpio instituir seu servio em
concorrncia com os demais agentes econmicos. Como, entretanto, o servio
p ivadode e a utilidadep li a , possveli agi a ue e oMu i pio, e os
particulares os prestem. Em outras palavras, concebe-se a hiptese de que ningum
preste o servio, porque ele mero servio de utilidade pblica. Por no ser
verdadeiramente servio pblico, no haveria meio judicial para forar o ente local a
executar tal tarefa.
Diante desse cenrio, o ato de outorga previsto no art. 12-A da Lei de Mobilidade
Urbana no representa outorga de servio pblico, mas simples ato de polcia
administrativa de natureza liberatria, ou seja, ato pelo qual se licenciam particulares
a prestarem atividades econmicas consistentes no transporte individual de
passageiros por taxi e assemelhados. E se assim, a tarifa mencionada pela Lei nada
mais que um preo privado controlado pelo Estado com base em lei. No se trataria,
portanto, de tarifa no sentido utilizado pelo direito dos servios pblicos. No h que
se falar, por conseguinte, de equilbrio econmico-financeiro nesses casos, nem
mesmo de controle de receitas dos prestadores do servio pelo Estado.
No bastasse isso, a Lei de Mobilidade, na redao alterada em 2013, previu certas
regras questionveis no tratamento desses tais servios de transporte privado de
interesse pblico. Considera-se p o le ti a a dete i ao de ue e aso do
fale i e todoouto gado dose viodetaxi, odi eito explo ao do servio ser
t a sfe ido a seus su esso es legti os ... , ai da ue depe de tes de p via
anuncia do poder pblico municipal e do atendimento de requisitos fixados para a
outorga (art. 12-A, 2 e 3).
O problema dessa regra no reside em seu contedo. at compreensvel que alguns
direitos de outorga sejam transmissveis, desde que o interesse pblico seja resguardado e as condies de prestao sejam cumpridas. Afinal, se os servios de txis esto
vinculados subsistncia de vrias famlias em semelhana ao que ocorre com os
pequenos comrcios realizados em feiras livres tradicionais ento faz sentido criar
normas de preferncia para sucessores. Todavia, seria mais adequado que essa opo

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poltica fosse exercida por cada Municpio em conformidade com sua estratgia de
desenvolvimento urbano. Afinal, a transferncia causa mortis da outorga no um
assunto vinculado exatamente mobilidade, mas sim a outras polticas no campo
econmico e social. aceitvel que a Lei de Mobilidade, como conjunto de diretrizes
nacionais, preveja a transferncia, mas no que a imponha aos Municpios brasileiros,
pois tal imposio representa violao de competncias.
Esses e outros inmeros problemas revelam a dificuldade de se compreender, com
clareza, a fi alidadedaLeideMo ilidadeU a aao ege ostais se viodei te esse
p li o de t a spo te i dividual de passagei os. l das dvidas ju di as, esta
tambm a indagao: em que medida a lei colaborou com a ampliao da mobilidade
com o regime criado para esse tipo de transporte? Essa a pergunta que se lana para
futuros estudos.

5 Transporte pblico coletivo

O grande foco da Lei de Mobilidade no se volta ao servio individual, de interesse
pblico ou privado, mas sim ao transporte coletivo de passageiros. Nesse particular,
cumpre trazer uma pequena distino: o servio coletivo ora constituir atividade
econmica em sentido estrito, ora servio pblico.
O transporte privado coletivo defi idopelaLeideMo ilidadeU a a o o se vio
de transporte de passageiros no aberto ao pblico para a realizao de viagens com
caractersticas operacionais exclusivas pa a ada li ha e de a da a t. , VII . E
relao a tal servio, o Poder Pblico exerce apenas poder de polcia por meio de atos
de normatizao, fiscalizao, preveno e represso. Ademais, o servio no se abre
populao, mas sim a passageiros selecionados e geralmente segue trajetos
personalizados e no estabelecidos pelo Poder Pblico.
J o transporte pblico coletivo o figu a se viop li odet a spo tedepassagei os
acessvel a toda a populao mediante pagamento individualizado, com itinerrios e
p eosfixadospelopode p li o a t. ,VI .Essadefi ioseha o izaaoa t. ,
inciso V da Constituio da Repblica, pelo qual o transporte coletivo de interesse local
essencial, devendo ser organizado e prestado pelo Municpio.
Em termos tericos, o transporte pblico coletivo urbano: 1) servio pblico local,
desde que se limite ao territrio de um nico Municpio;15 2) sujeita-se aos princpios
da universalidade, da continuidade e da adequao, pilares dos servios pblicos; 3)
remunerado, inclusive mediante tarifas diferenciadas, ou gratuito; 4) aceita delegao
a empresas particulares por concesso ou permisso; 5) aceita delegao a consrcios
pblicos formados pelo Municpio responsvel com outros entes polticos; 6) pode ser
15

Quando envolver dois ou mais Municpios de um Estado, ser servio estadual. Se envolver reas
urbanas de Municpios pertencentes a dois ou mais Estados e a pases vizinhos, o servio pblico urbano
ser de competncia federal.

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viabilizado por diversas tcnicas de transporte, desde o tradicional nibus, passando

pelos trens e bondes at outros tipos de veculo e 7) tem seu itinerrio fixado pelo
Poder Pblico de acordo com os princpios da eficincia, da impessoalidade e da
finalidade pblica.

6 Trs desafios do transporte pblico: financiamento, qualidade e

acessibilidade
Dentre tantas questes e debates hodiernos que rondam o tema do transporte pblico
coletivo, h trs que merecem especial ateno: o problema do financiamento e da
tarifao; o problema da qualidade dos servios e o da acessibilidade.
Embora a Lei de Mobilidade, em sua definio legal do servio pblico urbano de
t a spo te oletivo, e io eexp essa e te iti e iosepreos fixados pelo Poder
P li o e,e out osdispositivos,faleexte sa e teso eta ifas, opa e ese p e
impositiva a prestao remunerada desse servio. Como servios divisveis, de fruio
individualizvel, ao organiz-los, o Municpio (ou outro titular) tem disposio ao
menos quatro estratgias, incluindo: 1) a oferta remunerada a preos idnticos para
todos; 2) a oferta remunerada com preos diferenciados de acordo com as
caractersticas do usurio (e.g. idade, situao escolar etc.) ou com o itinerrio (e.g.
distncia, zona etc.); 3) a oferta remunerada, diferenciada ou padronizada, combinada
com a oferta gratuita e 4) a oferta gratuita para todos.
A oferta remunerada com tarifa padronizada por viagem o modelo mais conhecido
no Brasil. O Municpio estabelece valor a ser recolhido pelo cidado a cada uso do
servio e com os valores assim arrecadados, custeia o transporte. O problema desse
modelo est em tratar igualmente todos os usurios e, por conseguinte, obstar a
equidade no acesso em violao s diretrizes tarifrias constantes da Lei de
Mobilidade (art. 8). Se a tarifa fixada para cada viagem, indivduos que dependem
de mais conexes e viagens so prejudicados, embora no necessariamente realizem
trajeto maior que outros que dependam de uma nica viagem. Outra violao da
equidade se d no pagamento do mesmo valor de tarifa por indivduos de diferentes
condies financeiras ou mesmo de indivduos que usam o servio para diferentes
distncias, mas em mesmo nmero de viagens. Mas as distores no acabam a.
Quando a tarifa utilizada isoladamente para o custeio do transporte, ela se torna
extremamente cara, de modo a colocar em jogo outro princpio relevante: o da
modicidade.
Por conta de todos esses problemas, a elaborao de polticas municipais de
transporte coletivo urbano no deve prescindir de tcnicas de diferenciao tarifria,
nem mesmo de mltiplas fontes de financiamento16 aes presentes na sistemtica
geral do direito administrativo dos servios pblicos e tambm absorvidas pela prpria
16

Sobre o tema, cf. Ratton Neto, 2010.

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Lei de Mobilidade Urbana (art. 9, 5). Nesse sentido, existem inmeras solues que
esto disposio do Poder Pblico para financiar o servio e manusear a tarifao
luz da equidade, dentre as quais: 1) o uso de tarifas diferenciadas por horrio, situao
pessoal, distncia etc.; 2) a previso de certos servios gratuitos; 3) o emprego de
receitas alternativas (e.g. por explorao de publicidade ou de bens pblicos
acessrios ao servio);17 4) o uso de subsdios estatais por tarifas superavitrias de um
mesmo tipo de servio ou de outro, bem como por receitas de impostos; 5) a obteno
de subsdios da Unio, desde que o Municpio tenha aprovado seu Plano de
Mobilidade e 6) a reduo de tarifas por ganhos de produtividade.
Outro problema extremamente grave no Brasil diz respeito qualidade dos servios de
transporte urbano prestados, conforme j demonstrado com dados do IPEA. Para
solucionar esse problema, as ferramentas jurdicas tambm so fundamentais. Na
gesto dos servios de transporte, sobretudo os delegados por contrato de concesso,
cabe Administrao Pblica detalhar regras de garantia do princpio da atualidade;
prever clusulas qualitativas; dar publicidade aos parmetros de qualidade e aos
deveres do prestador do servio; incentivar a participao popular no controle de
qualidade por diferentes canais de comunicao;18 instituir mecanismos de vinculao
da qualidade do servio sua remunerao; instituir penalidades por descumprimento
de padres de qualidade e buscar auxlio em entidades de controle de interesses
pblicos e difusos, como o Ministrio Pblico, para combater irregularidades na
prestao do servio.
Enfim, atrelado ao desafio da qualidade, ao problema do financiamento do servio de
transporte pblico e diretriz da equidade, encontra-se o debate da acessibilidade,
tema relativo universalidade de qualquer servio pblico. Em poucas palavras, a
acessibilidade indica a possibilidade de se usar um objeto fsico ou de se obter uma
informao com autonomia e segurana. Sob a perspectiva tradicional, os problemas
de acessibilidade a servios, edifcios e informaes derivam tanto de deficincias
fsicas e enfermidades, quanto de fatores no patolgicos, como a idade avanada e a
obesidade. Em outras situaes, as barreiras acessibilidade no resultam de certa

17

De acordo com a Lei de Mobilidade Urbana (art. 10, V), as receitas alternativas, complementares,
acessrias ou de projetos associados no precisam ser integralmente empregadas na reduo de tarifa.
No contato de delegao do servio de transporte, deve constar, porm, as que sero destinadas
modicidade tarifria. As restantes podem ser empregadas, por exemplo, para financiamento de obras
necessrias ao servio ou sua ampliao.
18
Nos termos do art. 15 da Lei de Mobilidade Urbana, a participao da sociedade civil no
planejamento, fiscalizao e avaliao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana dever ser assegurada
pelos seguintes instrumentos: I - rgos colegiados com a participao de representantes do Poder
Executivo, da sociedade civil e dos operadores dos servios; II - ouvidorias nas instituies responsveis
pela gesto do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana ou nos rgos com atribuies anlogas; III audincias e consultas pblicas; e IV - procedimentos sistemticos de comunicao, de avaliao da
satisfao dos cidados e dos usurios e de prestao de contas pblicas.

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caracterstica do indivduo, mas de barreiras trazidas pelo prprio objeto acessado e

que atingem a todos igualmente.
Em todos esses casos, cumpre ao Estado e aos particulares, de acordo com legislao
especfica,19 tomar medidas para reduzir os obstculos, arquitetnicos ou no,
acessibilidade, inclusive mediante tcnicas de prestao e atendimento diferenciado. E
isso vale especialmente para os prestadores de servios de transporte pblico. Alm da
adaptao do maquinrio e dos imveis utilizados no servio de transporte, impe-se a
eles que modifiquem padres de atendimento e criem uma cultura de respeito sem a
qual a acessibilidade ser impossibilitada e a universalidade, por sua vez, no passar
de um belo princpio jurdico.
No bastasse isso, preciso compreender a acessibilidade como capacidade de acesso
financeiro ao servio de transporte pblico urbano, o que impe retomar a discusso
tarifria que moveu o pas nos ltimos anos. E sobre isso, a Lei de Mobilidade trouxe
incontveis disposies. De um lado, apontou, como objetivos de sua poltica nacional,
a incluso social e a reduo de desigualdades (art. 7, I) e, como diretrizes de poltica
tarifria, a equidade e a modicidade (art. 8, I e VI).
De outro, reafirmou mecanismos capazes de viabilizar esses princpios. Nesse
pa ti ula ,apo tao d fi itta if io a t.9, pa adesignar tarifa que no cobre
o valor do servio. Tal tcnica bem conhecida no direito administrativo e geralmente
de o i ada ta ifaso ial , o oseve ifi a osse viosp li osdetelefo ia,e e gia
e correio. Ademais, embora a Lei de Mobilidade no mencione a gratuidade, no h
dvida de que os princpios da acessibilidade e da incluso (como igualdade material)
imporo essa estratgia em vrios casos, a depender sempre de uma opo do
Municpio.
certo que tais medidas (tarifa deficitria ou gratuidade condicionada) tero impacto
sobre o custeio do servio, mas, para tanto, o Estado tambm dispe de mecanismos
compensadores, devidamente disciplinados pelo Direito e j enumerados anteriormente. Dentre eles so dignos de repetio a utilizao de receitas alternativas e o uso
de subsdios cruzados intersetoriais (entre usurios de diferentes tipos de servios) ou
intrassetoriais (entre usurios do mesmo tipo de servio).20
No havendo espao nem pretenso de se explorar detalhadamente cada um desses
instrumentos, o que cabe a este breve ensaio evidenciar uma simples afirmao.
19

Cf. Marrara, 2012, p. 159 e seguintes.

o
ia
Por oportuno, observe-se que, por fora do art. 9, 6 , da Lei de Mo ilidade, a o o
de supervit tarifrio proveniente de receita adicional originada em determinados servios delegados, a
receita dever ser revertida para o prprio Sistema de Mo ilidade U a a . Isso evela ue valo es
obtidos com o servio pblico de transporte no devero ser usados para subsdios a outros servios.
Todavia, de se questionar se essa determinao pode ser imposta pelo Congresso aos Municpios em
uma lei de diretrizes de transporte.

20

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Para alm dos meros limites da Lei de Mobilidade Urbana, o Direito oferece (ou
melhor, h bom tempo j vinha oferecendo) mltiplos instrumentos para que a
Administrao lide com os trs desafios apontados e tantos outros. Ao Poder Pblico
sobra a tarefa de agir com criatividade e ousadia para manusear as normas jurdicas
em favor da construo de uma realidade melhor e cidades mais justas, enterrando-se
em definitivo a mera repetio irrefletida e anacrnica de prticas de gesto pblica
no campo dos transportes urbanos, sobretudo os coletivos de natureza pblica.

7 Concluso
Ao longo dessa exposio panormica, buscou-se demonstrar as razes pelas quais os
servios de transporte e o sistema de mobilidade urbana representam fatores
fundamentais ao desenvolvimento das cidades, entendido como um processo histrico
por meio do qual o tecido urbano viabiliza a concretizao de direitos fundamentais de
modo crescente. Se a cidade o espao dos contatos, das trocas e dos fluxos, uma
cidade sem mobilidade no capaz de cumprir suas funes sociais.
Aos riscos e problemas que afetam a mobilidade urbana, o Legislativo deve reagir por
meio da estruturao de polticas pblicas e da oferta, Administrao Pblica, de
instrumentos jurdicos de ordenao da coletividade, dos servios e de suas
infraestruturas. O direito desponta, nesse cenrio, como um instrumento fundamental
para garantir a mobilidade e para evitar que ela se reduza, colaborando, assim, com a
aproximao das cidades reais s funes ideais que o prprio direito lhes impe.
No Brasil, os problemas de mobilidade j se sentem h dcadas, sobretudo em grandes
metrpoles. Mais recentemente, passaram a atingir cidades de mdio porte e isso em
razo de trs fatores centrais, apontados nesse ensaio: a falta de planejamento, o
planejamento tardio ou falho; a ausncia de estratgias eficientes na gesto do
transporte pblico e o aumento intenso da frota de veculos automotores de uso
privativo.
Embora atrasada, a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, criada em 2012, busca
oferecer solues para evitar alguns desses problemas e para garantir e ampliar,
quando possvel, a mobilidade urbana. nesse contexto que as regras disciplinantes do
servio de utilidade pblica de transporte individual e dos servios de transporte
pblico coletivo ganham relevo. A partir de rpido debate quanto disciplina jurdica
desses dois servios (um econmico e outro pblico), revelou-se, contudo, que ao
jurista e ao administrador pblico se impem duas tarefas centrais: trabalhar na
construo de consensos interpretativos quanto Lei de Mobilidade Urbana de forma
a superar certos problemas normativos que a caracterizam, inclusive no tocante aos
dois servios de transporte mencionados, e, mais, aproximar as normas de mobilidade
ao direito administrativo geral, na medida em que este capaz de oferecer uma srie
de ferramentas imprescindveis viabilizao do transporte mais acessvel, eficiente e

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justo. O direito do transporte e do sistema de mobilidade urbana vai, portanto, muito

alm da Lei n. 12.587, de 02 de janeiro de 2012.

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