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AVALIAO DO PROGER

Resultados e Perspectivas

FUNDAO INSTITUTO DE PESQUISAS ECONMICAS Fipe


Diretor Presidente
Carlos Antonio Luque
Diretor de Pesquisas
Eduardo Amaral Haddad
Diretor de Cursos
Cicely Moitinho Amaral
Coordenadora de Pesquisas
Maria Helena Garcia Pallares Zockun
Secretrio Executivo
Domingos Pimentel Bortoletto

Conselho Curador
Juarez Alexandre Baldini Rizzieri
(Presidente)
Elizabeth Maria Mercier Querido Farina
Denisard Cnio de Oliveira Alves
Heron Carlos Esvael do Carmo
Miguel Colassuono
Simo Davi Silber
Francisco Vidal Luna
Equipe Tcnica da Avaliao Externa
Daniela Toyoshima
Fbio Tatei
Franco de Matos
Hlio Vincius Ribeiro
Jos Paulo Zeetano Chahad
Maria Cristina Cacciamali
Paula Carvalho Pereda
Priscila Planello
Rogrio Nagamine Costanzi
Simone de Arajo Ges Assis
Thiago Allis

MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO MTE


Ministro de Estado do Trabalho e
Emprego
Carlos Daudt Brizola

Coordenadora-Geral de Emprego e
Renda Substituta
Lucilene Estevam Santana

Secretrio-Executivo
Paulo Roberto dos Santos Pinto

Equipe do Proger
Andre Luiz Arajo Bencio da Costa e
Silva
Eustquio Batista de Castro
Jos Paulo Loureiro Filho
Laura Nascimento Moreira
Marcela Arajo Silva
Ricardo Valentim dos Santos

Presidente do Conselho Deliberativo do


FAT e Secretrio de Polticas Pblicas
de Emprego
Carlo Roberto Simi
Diretor do Departamento de Emprego e
Salrio
Rodolfo Pres Torelly

AVALIAO DO PROGER
Resultados e Perspectivas

EDITORA L
TDA.
LTDA.
Todos os direitos reservados

Rua Jaguaribe, 571


CEP 01224-001
So Paulo, SP Brasil
Fone (11) 2167-1101
www.ltr.com.br

LTr 4669.0
Maio, 2012

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)


(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Avaliao do PROGER : resultados e perspectivas / Fundao Instituto de
Pesquisas Econmicas FIPE. So Paulo : LTr, 2012.
Bibliografia
ISBN 978-85-361-2140-6
1. Avaliao de programas de ao social 2. Brasil Poltica social 3.
Brasil Polticas pblicas 4. Desemprego 5. Mercado de trabalho 6. Poltica
de mo de obra 7. Programa de Gerao de Emprego e Renda (PROGER)
Avaliao I. Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas FIPE.
12-05604

CDD-331.12
ndice para catlogo sistemtico:

1. PROGER : Programa de Gerao de Empregos e Renda : Resultados e


perspectivas : Brasil : Mercado de trabalho : Economia 331.12

SUMRIO

ACRNIMOS .............................................................................................................................. 9
APRESENTAO MTE CARLOS DAUDT BRIZOLA ................................................................ 13
APRESENTAO FIPE EDUARDO A. HADDAD ..................................................................... 15
INTRODUO .......................................................................................................................... 17
CAPTULO I SUMRIO EXECUTIVO ..................................................................................... 21
1. HISTRICO, EVOLUO E DIMENSO DO PROGER ................................................................... 21
2. AS LINHAS DE CRDITO E A EVOLUO DO PROGER URBANO ................................................. 26
3. METODOLOGIA, ABRANGNCIA, PERODOS INVESTIGADOS, QUESTES AMOSTRAIS, DETALHES
SOBRE O CAMPO E OUTROS PROCEDIMENTOS METODOLGICOS DA AVALIAO EXTERNA ....... 30
4. AS PRINCIPAIS CONCLUSES DA AVALIAO EXTERNA EM SUAS DUAS ETAPAS ......................... 37
5. PONTOS DE APRIMORAMENTO E MELHORIA DO PROGER URBANO ........................................... 40
CAPTULO II A METODOLOGIA DA ELABORAO DO MODELO LGICO, AMOSTRAGEM
E AVALIAO DE IMPACTO ................................................................................................ 41
1. CONSTRUO DOS MODELOS LGICOS ................................................................................... 42
2. BANCOS DE DADOS INSTITUCIONAIS E SELEO DAS AMOSTRAS DE EMPRESAS BENEFICIRIAS
E DE MUNICPIOS PARA O LEVANTAMENTO DE CAMPO ............................................................ 45
3. BANCO DE DADOS DOS REGISTROS ADMINISTRATIVOS RAIS ................................................ 51
4. BANCO DE DADOS CONSTRUDO COM OS DADOS PRIMRIOS .................................................... 53

5. METODOLOGIAS ADOTADAS NA AVALIAO DE IMPACTO DO PROGER URBANO ....................... 55


6. ESTRATGIA DE UTILIZAO DOS DADOS PARA A GERAO DOS INDICADORES DE DESEMPENHO
E A APLICAO DOS MODELOS ESTATSTICOS ......................................................................... 60

v5

CAPTULO III RESULTADOS DA AVALIAO DE IMPACTO E DESEMPENHO DA LINHA DE


CRDITO MPE INVESTIMENTO DO PROGER URBANO ....................................................... 66
1. ESTUDO PRELIMINAR DO IMPACTO DO CRDITO DE INVESTIMENTO SOBRE AS EMPRESAS
BENEFICIRIAS EM SO PAULO ............................................................................................ 67
2. IMPACTO DO CRDITO DE INVESTIMENTO SOBRE AS EMPRESAS BENEFICIRIAS ........................... 68
3. SNTESE DO IMPACTO DO CRDITO DE INVESTIMENTO SOBRE AS EMPRESAS BENEFICIRIAS ......... 71
4. INDICADORES DE DESEMPENHO DA LINHA INVESTIMENTO: 1 ETAPA DA AVALIAO ............... 72
5. INDICADORES DE DESEMPENHO: 2 ETAPA DA AVALIAO ..................................................... 74
6. PERFIL DOS EMPREGADOS E DOS SCIOS-PROPRIETRIOS DAS EMPRESAS BENEFICIRIAS DO
PROGER URBANO INVESTIMENTO ........................................................................................ 79
CAPTULO IV RESULTADOS DA AVALIAO DE IMPACTO E DESEMPENHO DA LINHA DE
CRDITO MPE CAPITAL DE GIRO DO PROGER URBANO ................................................... 83
1. ESTUDO PRELIMINAR DO IMPACTO DO CRDITO DE CAPITAL DE GIRO SOBRE AS EMPRESAS
BENEFICIRIAS EM SO PAULO ............................................................................................ 84
2. IMPACTO DO CRDITO DE CAPITAL DE GIRO SOBRE AS EMPRESAS BENEFICIRIAS ....................... 84
3. SNTESE DO IMPACTO DO CRDITO DE CAPITAL DE GIRO SOBRE AS EMPRESAS BENEFICIRIAS ..... 89
4. INDICADORES DE DESEMPENHO: 1 ETAPA DA AVALIAO EXTERNA ...................................... 92
5. INDICADORES DE DESEMPENHO PARA A LINHA CAPITAL DE GIRO: 2 ETAPA DA AVALIAO
EXTERNA ........................................................................................................................... 93
6. PERFIL DOS EMPREGADOS E DOS SCIOS-PROPRIETRIOS DAS EMPRESAS BENEFICIRIAS DO
PROGER URBANO CAPITAL DE GIRO ................................................................................... 96
CAPTULO V ANLISE COMPARATIVA DO IMPACTO SOBRE O EMPREGO DA AVALIAO DAS
LINHAS DE CRDITO MPE INVESTIMENTO E CAPITAL DE GIRO DO PROGER URBANO ...... 99
1. IMPACTO DAS LINHAS DE CRDITO MPE INVESTIMENTO E C APITAL DE GIRO SOBRE O
EMPREGO .......................................................................................................................... 100
2. EFEITOS DO CRDITO SOBRE EMPREGO COM BASE NOS INDICADORES DE DESEMPENHO ............ 104
3. A PERCEPO DA IMPORTNCIA DO CRDITO PARA A GERAO DE EMPREGO ......................... 106
4. VALOR MDIO DE FINANCIAMENTO POR EMPREGO GERADO NA PERCEPO DOS TOMADORES
DE CRDITO ...................................................................................................................... 107
CAPTULO VI RESULTADOS DOS INDICADORES DE DESEMPENHO DAS LINHAS DE CRDITO
DO PROGER URBANO ....................................................................................................... 110
1. PRTICAS BANCRIAS NOS EMPRSTIMOS DO PROGER URBANO ............................................ 110
2. EXEQUIBILIDADE E ADEQUAO DAS LINHAS DE CRDITO SOB A TICA DOS BANCOS .............. 116
3. VISIBILIDADE CONFERIDA S LINHAS DE CRDITO INVESTIMENTO E CAPITAL DE GIRO DO
PROGER URBANO ............................................................................................................. 126

6v

CAPTULO VII O CASO DAS DEMAIS LINHAS DE CRDITO DO PROGER URBANO AVALIADAS POR MEIO DE PESQUISA DE CAMPO ...................................................................... 129
1. AS RESTRIES ENCONTRADAS PARA AS LINHAS DE CRDITO PROGER TURISMO INVESTIMENTO,
PROGER TURISMO CAPITAL DE GIRO, COOPERATIVAS E ASSOCIAES, JOVEM EMPREENDEDOR
E PROGER EXPORTAO .................................................................................................... 132
2. A LINHA DE CRDITO PROFESSOR DO PROGER URBANO ....................................................... 133
3. A LINHA DE CRDITO PROFISSIONAL LIBERAL DO PROGER URBANO ..................................... 134
CAPTULO VIII ANLISE DA LINHA DE CRDITO FAT INFRAESTRUTURA ......................... 137
1. INFRAESTRUTURA E METODOLOGIAS DE AVALIAO .............................................................. 138
2. MARCO LEGAL E AVALIAO DE DESEMPENHO ..................................................................... 141
3. AVALIAO DE DESEMPENHO OPERACIONAL DA LINHA DE CRDITO ...................................... 143
4. TIPOS DE PROJETOS DE INFRAESTRUTURA FINANCIADOS PELAS IFOFS ..................................... 154
5. ANLISE DOS PROJETOS DE INFRAESTRUTURA PELAS IFOFS COM ENFOQUE NA GERAO DE
EMPREGO E RENDA ............................................................................................................ 159
6. METODOLOGIA DE ANLISE DE RISCO E GARANTIAS DOS PROJETOS DE INFRAESTRUTURA
FINANCIADOS PELAS IFOFS ................................................................................................ 160
7. SNTESE DA AVALIAO DA LINHA FAT INFRAESTRUTURA E INSUMOS BSICOS ..................... 166
CAPTULO IX SUMRIO DE RESULTADOS E SUGESTES DE APRIMORAMENTO .................. 168
1. RECOMENDAES DE APRIMORAMENTO DO PROGER URBANO .............................................. 169
2. APRIMORAMENTO DAS NORMAS DO CONSELHO DELIBERATIVO DO FAT E DO MTE EM
RELAO AO PROGRAMA .................................................................................................. 169
3. APRIMORAMENTO QUANTO OPERACIONALIZAO DO PROGRAMA PELO AGENTE FINANCEIRO ... 171
4. APRIMORAMENTO QUANTO OPERACIONALIZAO DO PROGRAMA PELO MTE ................... 172
5. A IMPORTNCIA DO PROGER NO MBITO DAS POLTICAS PBLICAS DO GOVERNO FEDERAL ... 173
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .............................................................................................. 175
APNDICE A PROCEDIMENTOS DA ETAPA DE LEVANTAMENTO DE CAMPO ........................ 177

v7

ACRNIMOS

ATE
ATT

BASA
BB
BNB
BNDES
CADIN
CAGED
CBO
CCDG
CEE
CAIXA
CGER
CGFAT
CGU
CNAE
CODEFAT
CPROGER
CSO
DES
DOU
ETENE
FAT
FCO
FIPE
FINAME
FMM

Average Treatment Effect (Efeito Mdio do Tratamento)


Average Treatment Effect for the Treated (Efeito Mdio do
Tratamento dos Tratados)
Banco da Amaznia
Banco do Brasil
Banco do Nordeste do Brasil
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
Cadastro Informativo de Crdito no Quitado do Setor Pblico
Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
Classificao Brasileira de Ocupaes
Comit de Crdito de Direo Geral
Cadastro de Estabelecimentos Empregadores
Caixa Econmica Federal
Coordenao Geral de Emprego e Renda
Coordenao Geral de Recursos do FAT
Controladoria Geral da Unio
Classificao Nacional de Atividades Econmicas
Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
Coordenao dos Programas de Gerao de Emprego e Renda
Centro de Suporte Operacional
Departamento de Emprego e Salrio
Dirio Oficial da Unio
Escritrio Tcnico de Estudos Econmicos do Nordeste
Fundo de Amparo ao Trabalhador
Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste
Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas
Financiamento de Mquinas e Equipamentos
Fundo da Marinha Mercante

v9

MDIC
MIP
MPE
MTE
NIS
PAC
PASEP
PCHs
PCPP
PDE
PDV
PIB
PIS
PND
PNMPO
PNQ
PPA
PPP
PROGER
PRONAF
PSM
RAIS
SAEP
SCR
SEAP
SEBRAE
SE-CODEFAT
SE-MTE

10 v

Fundo de Aval s MPEs


Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
Fundo Constitucional de Financiamento do Norte
Fundo de Aval para Gerao de Emprego e Renda
Gerncia de Risco de Crdito
Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Instituies Financeiras Oficiais Federais
Taxa de Juros para Emprstimos e Financiamentos no Mercado
Interbancrio de Londres
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
Matriz de Insumo-Produto
Micro e Pequena Empresa
Ministrio do Trabalho e Emprego
Nmero de Inscrio Social
Programa de Acelerao do Crescimento
Programa de Formao de Patrimnio do Servidor Pblico
Pequenas Centrais Hidreltricas
Programa de Crdito Produtivo Popular
Programao Anual da Aplicao dos Depsitos Especiais do FAT
Programa de Demisso Voluntria
Produto Interno Bruto
Programa de Integrao Social
Programa Nacional de Desestatizao
Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado
Plano Nacional de Qualificao
Plano Plurianual
Parceria Pblico-Privada
Programas de Gerao de Emprego e Renda
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
Pareamento por Escores de Propenso
Relao Anual de Informaes Sociais
Sistema de Acompanhamento da Execuo do Proger
Sistema de Informaes de Crdito
Sistema Tecnolgico de Elaborao e Anlise de Projetos
Servio Brasileiro de Apoio s MPEs
Secretaria Executiva do CODEFAT
Secretaria Executiva do MTE

FAMPE
FNDE
FNO
FUNPROGER
GIRIS
IBASE
IBGE
IFOFS
LIBOR

SELIC
SFC
SIARF
SIGFAT
SIGOV
SIGPLAN
SINE
SIRIC
SPETR
SPOA
SPPE
TAC
TADE
TCU

Sistema Especial de Liquidao e de Custdia


Secretaria Federal de Controle
Sistema de Individualizao da Arrecadao do FGTS
Sistema de Gesto do Fundo de Amparo ao Trabalhador
Sistema de Informao e Gesto para Governabilidade
Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento
Sistema Nacional de Emprego
Sistema de Anlise de Risco de Crdito
Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda
Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao
Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego
Taxa de Abertura de Crdito
Termo de Alocao de Depsito Especial do FAT
Tribunal de Contas da Unio

TJLP

Taxa de Juros de Longo Prazo

v 11

APRESENTAO MTE

com grata satisfao que apresentamos os resultados da Avaliao


Externa do Programa de Gerao de Emprego e Renda Proger, financiada
com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, que foi realizada
por meio de Convnio celebrado com a Fundao Instituto de Pesquisa
Econmica Fipe, nos anos de 2008 a 2011.
O FAT tem mais de R$ 30 bilhes em recursos aplicados no Proger, com
operaes de financiamento em mais de 5 mil municpios brasileiros. O Programa foi implementado em 1995, na poca em que as disponibilidades financeiras do FAT sinalizaram que algo mais poderia ser feito. A ideia era promover
destinao mais nobre das aplicaes do FAT, excedentes da reserva mnima
de liquidez, aplicados no mercado financeiro, de modo a assegurar a preservao de seu patrimnio e auferir rentabilidade financeira. Foi estabelecida,
ento, por meio de planejamento estratgico, a formulao e implementao
de polticas de emprego com a utilizao dos recursos do Fundo.
A avaliao de desempenho foi considerada um importante instrumento
de avaliao do Proger, desde sua concepo, tendo sido realizada a primeira
avaliao do Programa pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas Ibase, nos anos de 1998 e 1999, que apresentou resultados positivos.
O estudo concluiu que o Proger atacava os problemas do desemprego,
subemprego ou ocupao precria e fortalecia a insero econmica dos que
tm alguma potencialidade. Alm disso, o Proger consistia em programa de
combate pobreza e excluso social, buscando a sustentabilidade de grupos
e setores fragilizados.

O estudo realizado pela Fipe abrangeu quinze cidades (Araguana,


Belm, Belo Horizonte, Campo Grande, Caxias do Sul, Curitiba, Dourados,
Goinia, So Paulo, Mossor, Natal, Palmas, Porto Alegre, Salvador e Uberlndia). As cidades foram escolhidas a partir de critrios objetivos de seleo,
tais como dinamismo econmico (PIB), representatividade demogrfica e
aspectos do mercado de trabalho como a taxa de desemprego, alm do prprio
volume de execuo dos programas.
v 13

Perseguiu-se o objetivo de desenvolver e aplicar metodologia de aferio


dos resultados capaz de expor e avaliar o desempenho do Programa no tocante
gerao e/ou manuteno de empregos, gerao de renda, condies de
vida dos tomadores de crdito e sustentabilidade dos empreendimentos financiados e, a partir das constataes da avaliao, sugerir medidas com vistas
ao aperfeioamento dos programas.
A Avaliao demonstrou a importncia do Proger, que teve impacto positivo na contratao de empregados, na reduo do trabalho precrio e aumento
do trabalho formal.
Este trabalho torna pblicos os resultados alcanados pela Avaliao
Externa realizada no Proger, uma importante poltica de apoio ao empreendedorismo brasileiro.
Carlos Daudt Brizola
Ministro de Estado do Trabalho e Emprego

C
14 v

APRESENTAO FIPE

A presente obra oferece sociedade uma avaliao indita do Proger.


Com volumes de aplicaes financeiras cada vez mais vultosas destinadas ao
Proger Urbano, reconheceu-se a necessidade de se fazer uma avaliao externa
para saber, de fato, quais os resultados e impactos dessas aplicaes. A Fipe
aceitou o desafio de realizar uma avaliao que no apenas superasse as
demais em termos de sua amplitude e utilizao de tcnicas modernas de
modelagem, mas tambm transferisse a tecnologia para o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), o que se verificou. Hoje, a equipe do MTE encontra-se
devidamente instrumentalizada para buscar, de forma contnua, novos
patamares de excelncia no acompanhamento e monitoramento da execuo
do Proger e outros programas.
Deve-se ressaltar que os resultados ora apresentados so alicerados por
uma parceria profcua entre a Fipe e o MTE. O enfoque metodolgico adotado
neste estudo converge com os interesses do MTE sem nenhum comprometimento da independncia dos avaliadores. Buscou-se responder as questes
levantadas pelo MTE por meio de metodologia integrada de avaliao de
impacto, desenvolvida pela Fipe e validada pelo MTE, com foco na anlise
profunda dos resultados de uma ampla pesquisa de campo tendo como objeto
questionrios detalhados aplicados aos beneficirios do Proger. Nesse sentido,
a Diretoria da Fipe congratula-se com o MTE pela iniciativa em utilizar, nesta
obra, um material selecionado contido nos relatrios tcnicos finais, os quais
totalizaram mais de 3.000 pginas de extenso e profundo contedo,
procedimento fundamental para dar visibilidade do programa ao pblico-alvo, bem como sociedade em geral.

O estudo coordenado pelos Professores Jos Paulo Zeetano Chahad e


Maria Cristina Cacciamali, contou com a participao de outros nove pesquisadores, e mais de vinte auxiliares e pesquisadores de campo. Trata-se,
v 15

portanto, de um estudo de alto nvel, que transfere para o MTE um conjunto


de instrumentos que podem se incorporar ao processo interno de tomada de
decises sobre a criao de programas de crdito, com nfase sobre a maior
eficincia na alocao dos recursos.
Eduardo A. Haddad
Diretor de Pesquisas da Fipe

C
16 v

INTRODUO

O Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT),


a Coordenao Geral de Emprego e Renda (CGER) e a Coordenao dos
Programas de Gerao de Emprego e Renda (CPROGER) ambos rgos
do Departamento de Emprego e Salrio do Ministrio do Trabalho e Emprego
encontram-se empenhados em instituir processos de avaliao externos e
internos dos programas do Sistema Pblico de Emprego. Nesse contexto deve-se saudar com entusiasmo o projeto desenvolvido por meio de Convnio
denominado Avaliao Externa dos Programas de Crdito com Depsitos Especiais
do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) Modalidade Proger Urbano, realizado
pela Fipe, entre 2008 e 2011. Dentre muitas, esta iniciativa dos gestores do
FAT e dirigentes do MTE se justifica por vrias razes.(1)
A primeira razo refere-se crescente dimenso da alocao de recursos
do FAT no campo das Polticas Pblicas no Brasil, e, dentro desta, maior
destinao de recursos aos Programas de Gerao de Emprego e Renda
(Proger), e sua vertente, o Proger Urbano. O pas alocou entre 1995 e 2010,
cerca de R$ 166,4 bilhes em polticas ativas no mercado de trabalho, deste
total R$ 157,3 bilhes correspondiam aos recursos do Proger, ou seja, 94,5%.
Na mdia do perodo, o total alocado representou 0,56% do Produto Interno
Bruto (PIB), e, no ano de 2007, somente os recursos destinados ao Proger
atingiram 1,1% do PIB, cifra semelhante s verificadas em pases onde a prtica
dessas polticas se encontra h muito tempo em operao.
Os recursos alocados com os programas de gerao de emprego e renda
passaram, nos ltimos anos, a representar praticamente o nico programa
das polticas ativas de mercado de trabalho.(2) Em 2010, eles representam

(1) Para a realizao desta avaliao foi firmado o Convnio n. 108/2007, estabelecido entre o Ministrio
do Trabalho e Emprego MTE e a Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas Fipe para esta
finalidade. Este Convnio original foi complementado com um Termo Aditivo, em 2010, intitulado
Expanso da Amostra de Municpios Visando Aumentar a Representatividade da Avaliao Nacional. Esta
publicao apresenta partes selecionadas das anlises e dos resultados produzidos para os relatrios
parciais e finais referentes s duas Etapas de Avaliao Externa realizadas pela Fipe.
(2) Na literatura internacional referente ao mercado de trabalho as polticas ativas e passivas so utilizadas
para distinguir entre os programas de reposio de renda com treinamento, ou condicionalidades de

v 17

97,4% do total de aplicaes do FAT, sendo que o Proger Urbano representava


32,2% do total de recursos do Proger.(3) Assim, parece claro que essas cifras
vultosas distribudas em inmeros programas e linhas de crdito necessitam
ser avaliadas em termos de seu desempenho e impactos, tendo em vista as
possibilidades de alocao alternativa de recursos visando aumentar a
eficincia dos recursos pblicos.
A segunda razo que justifica um estudo de avaliao com as caractersticas propostas pelo MTE refere-se carncia de avaliaes peridicas de maior
grau de profundidade e rigor, no obstante os expressivos recursos alocados
ao Proger. Historicamente a primeira avaliao do Proger Urbano, em moldes
mais amplos, foi conduzida pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e
Econmicas (Ibase, 1999). Posteriormente, durante a dcada de 2000, estudos
dessa natureza no mais foram realizados, havendo, contudo, o surgimento
de artigos em peridicos especializados e textos de referncia realizados a
partir dos registros da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) que, stricto
sensu, no se enquadram na categoria de originrios de processo de
avaliao.(4)
O presente estudo contemplou em seu escopo anlises de desempenho
e de impacto. A anlise de desempenho foi realizada com base em dados
primrios originrios de distintos levantamentos de campo beneficirios;
gerentes de agncias; gestores do programa e operadores das Instituies
Financeiras Oficiais Federais (Ifofs). A anlise de impacto contou com estimativas realizadas com dados primrios coletados em campo junto aos beneficirios e com informaes administrativas a partir dos dados da Rais.
Por fim, outra razo que confere uma grande importncia execuo
desta Avaliao Externa o seu carter inovador e diferenciado no que diz
respeito ao aprimoramento na busca de resultados de recursos voltados para
a gerao de emprego e renda do FAT.

trabalho (polticas ativas) ou somente reposio de renda (polticas passivas). Auer, Efendiglu,
Leschke (2005, p. 14) propem que mais apropriado falar em reposio de renda com (poltica
ativa) e sem (poltica passiva) condicionalidades de trabalho ou de treinamento.
(3) No Brasil as polticas ativas financiadas com recursos financeiros do FAT incluem alm dos programas de gerao de emprego e renda, a intermediao de mo de obra feita pelo Sistema Nacional
de Emprego (Sine), e os programas de treinamento profissional oferecidos pelo Plano Nacional de
Qualificao (PNQ), ambos na esfera do MTE. A principal poltica passiva consiste no seguro-desemprego, embora venham surgindo outras como os Programas de Demisso Voluntria (PDV).
(4) Podemos citar os seguintes textos contendo estudos sobre o Proger Urbano: Passos e Constanzi
(2002); Ansiliero e outros (2002); Barros e Carvalho (2002); Cacciamali (2005); e Passos (2005).

18 v

Em outras palavras, esta avaliao assume particular importncia em


funo da prpria abrangncia e profundidade analtica imposta pelo

CODEFAT e pelo MTE que a diferenciam de estudos sobre o tema em virtude


de um conjunto diferenciado de dimenses de anlise tais como:(5)
(a) Abrangncia nacional, cobrindo todas as macrorregies do Brasil,
compreendendo no somente as capitais de Estados, mas, tambm, municpios
de menor porte como forma de revelar resultados de maior abrangncia
territorial;
(b) Critrios para a definio das cidades a serem investigadas em cada
regio com base em amostragem intencional; e definio e obteno de
amostras de beneficirios com base em critrios especficos para as 12 linhas
de crdito inicialmente analisadas na 1 Etapa da Avaliao Externa, garantindo a representatividade estatstica dos resultados. J na segunda etapa de
investigao, a avaliao concentrou-se apenas nas linhas de crdito que so
realmente demandadas pelo mercado: Investimento e Capital de Giro;
(c) Desenvolvimento de metodologia para a construo dos indicadores
de desempenho sobre dois grupos: beneficirios (tratamento) e beneficirios
que ainda no usufruram do crdito (controle), com as estimativas efetuadas
mediante utilizao de fonte primria de dados (levantamento de campo) e
secundria (Rais);
(d) Aplicao de distintos modelos estatsticos e economtricos para a
realizao da avaliao de impacto, nos moldes consagrados na literatura
internacional referente a este tipo de avaliao de programas sociais;
(e) Elaborao de um Manual de Avaliao Externa com base nas atividades desenvolvidas e na experincia obtida no campo; e desenvolvimento
das rotinas de todas as etapas de execuo dos distintos modelos economtricos de avaliao de impacto empregado, que teve como objeto principal
avaliar o comportamento do programa em relao gerao de emprego e
renda; e
(f) Complementao dos resultados obtidos na Avaliao Piloto e na
Avaliao Nacional com um conjunto de proposies de aprimoramento do
programa, com base nos resultados obtidos e na experincia vivenciada em
campo.
Destaca-se ainda que as modalidades de financiamento oferecidas pelo
Proger Urbano sobretudo nas linhas de crdito de Investimento e Capital
de Giro inserem-se na Poltica Pblica de redistribuio de renda principalmente de duas formas:

(5) Maiores detalhes sobre as explicaes contidas nesta Introduo sero apresentadas ao longo
desta publicao. Os detalhes completos referentes ao conjunto da Avaliao Externa encontram-se nos relatrios finais das duas etapas de avaliao (2009 e 2011), em poder do MTE que detm a
propriedade desta Avaliao Externa.

v 19

i) Promove oportunidades para que empresas formais micro e pequenas


possam ampliar a sua capacidade produtiva, seus nveis de crescimento, sustentabilidade e competitividade, e/ou simplesmente sustentar seu fluxo
operacional; e
ii) Contribui para a gerao de empregos, sobretudo da populao ativa
jovem de educao fundamental ou mdia.(6)
Esta publicao marcada pela divulgao de indicadores de desempenho e impacto, e dos principais avanos e boas prticas verificadas na implementao do Proger, no obstante a existncia de pontos de melhorias para a
consolidao plena do Proger, como um instrumento de Poltica Pblica. Este
documento representa uma saudvel ampliao do conhecimento sobre o funcionamento do Programa, seja para gestores pblicos, administradores das
instituies financeiras, autoridades pblicas, e, principalmente, a prpria
sociedade.

(6) Conforme os resultados apresentados no documento Avaliao dos Programas de Crdito


Operados com Depsitos Especiais do FAT Relatrio Final 2009.

20 v

CAPTULO I
SUMRIO EXECUTIVO

1. HISTRICO, EVOLUO E DIMENSO DO PROGER


O Proger foi institudo pela Resoluo n. 59 do CODEFAT, em 25 de
maro de 1994, com o objetivo de aumentar as possibilidades de utilizao
dos recursos do FAT que excedessem o pagamento do programa de seguro-desemprego. De fato, visando incrementar as polticas de emprego no pas,
a Lei n. 8.352/1991 determinara que as disponibilidades financeiras do FAT
pudessem ser aplicadas em Depsitos Especiais Remunerados, sob a responsabilidade das Instituies Financeiras Oficiais Federais (Ifofs), o que acabou
representando um novo espao para a formulao de polticas voltadas para
o mercado de trabalho no Brasil. A implementao desses programas de gerao de emprego e renda ocorreu por meio de abertura de crdito a unidades
produtivas com pouco, ou nenhum, acesso ao sistema financeiro convencional,
como as micro e pequenas empresas (MPEs), cooperativas de trabalhadores e
outras formas associativas de produo, alm de iniciativas de produo do
setor informal.

Depois da aprovao da Lei n. 8.352/1991, rapidamente trs programas


abrangentes foram criados para reas urbanas (Proger Urbano), regies agrcolas e rurais (Proger Rural), e pequenos empreendimentos agrcolas e familiares (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar: Pronaf).
A expanso dos recursos do FAT no se restringiu ao apoio ao pequeno produtor, voltou-se tambm para empreendimentos de maior porte, com alto
potencial de criao de empregos e melhoria da qualidade de vida do
trabalhador (Proemprego, institudo pela Resoluo n. 103 do CODEFAT, de 6
de maro de 1996). Uma vertente desse programa voltou-se ao Nordeste do
Brasil e ao norte do Estado de Minas Gerais, que so regies pobres e com
grande contingente de desempregados e trabalhadores informais (Protrabalho,
institudo pela Resoluo n. 171 do CODEFAT, de 27 de maio de 1998).
v 21

A expanso do Proger contemplou, tambm, a rea do microcrdito,


liberando recursos para emprstimos feitos pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) por meio do Programa de
Crdito Produtivo Popular (PCPP, criado pela Resoluo n. 124 do CODEFAT,
de 14 de outubro de 1996). Essa linha de crdito buscava formar uma rede de
instituies privadas capaz de financiar pequenos empreendimentos. O
prprio MTE instituiu na linha do microcrdito o Programa Nacional de
Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO, criado pela Medida Provisria
n. 226, de 29 de novembro de 2004 que foi convertida na Lei n. 11.110, de 25
de abril de 2005), cujo objetivo era o de incentivar a gerao de trabalho e
renda entre os microempreendedores populares.
Quadro 1.1 Diviso dos Programas/Linhas de Crdito
do Proger por Setor de Atividade
Setor de Atividade

Setor de Atividade

Programas/Linhas

Programas/Linhas
Exportao

Pequenos Empreendimentos

FAT Exportar

Proger Urbano Investimento MPE

Proger Exportao

Proger Urbano Capital de Giro MPE


Proger Turismo Investimento MPE

Inovao e Difuso Tecnolgica

Proger Turismo Capital de Giro MPE

FAT Pr-Inovao (Finep)

Proger Urbano Investimento


Cooperativas e Associaes

FAT Incluso Digital

Proger Professor

Proger Urbano Investimento Poltica Industrial


Profissional Liberal

FAT Fomentar

FAT Empreendedor Popular;


PCPP e PNMPO
FAT Eletrodomsticos
Proger Urbano Investimento
Jovem Empreendedor

FAT Integrar
FAT Giro Setorial
rea Rural
Proger Rural
Pronaf

Infraestrutura
Proemprego

FAT Integrar Rural

Protrabalho

FAT Giro Rural

FAT Infraestrutura Econmica

FAT Giro Cooperativo Agropecurio

FAT I. E. Insumos e Bens de Capital sob Iniciativas Especficas


Encomenda
Construo Civil

FAT Moto-Frete
FAT Taxista

FAT Habitao imveis residenciais


FAT Material de Construo

FAT Vila Panamericana


Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

22 v

FAT Revitalizao

A lista de programas e linhas de crdito do Proger existentes ao final de


2010 encontra-se no Quadro 1.1, que se segue. Em razo do amplo leque de
finalidades dos programas que existem, ou j existiram, o pblico-alvo
atendido por eles abarca espectro de empresas de acordo com o seu porte,
indo desde o microempreendedor informal, passando por micro e pequenas
empresas formais, chegando at mesmo s mdias e grandes empresas, assim
como grandes projetos de infraestrutura. Destacam-se as linhas de crdito
especial, ou linhas de crdito que foram autorizadas, ou criadas recentemente
pelo CODEFAT (aps 2009). Pode-se verificar no Quadro 1.2, pela natureza
das linhas implantadas, uma coerncia com a histrica poltica de diversificao (e pulverizao) da aplicao dos recursos dos depsitos especiais
remunerados do FAT.
Quadro 1.2 Linhas de crdito do FAT
criadas recentemente (a partir de 2009)

Programa/Linha de Crdito

Criao

Financiamento de capital de giro para


empresas de comrcio de veculos usados
no mbito da linha crdito especial FAT
Giro setorial

Resoluo n. 588 do CODEFAT, de 11 de


fevereiro de 2009

Instituio da linha de crdito especial FAT


Moto-Frete

Resoluo n. 600 do CODEFAT, de 27 de


maio de 2009

Instituio da linha de crdito especial FAT


Taxista

Resoluo n. 614 do CODEFAT, de 28 de


julho de 2009

Autorizao para as instituies financeiras


apoiarem a implantao de sistemas e
mtodos (TI) em micro e pequenas
empresas no mbito do Proger Urbano

Resoluo n. 625 do CODEFAT, de 25 de


maro de 2010

Autorizao para as instituies financeiras


financiarem projetos de Investimento e
Capital de Giro do segmento de transporte
coletivo complementar de passageiros no
mbito do Proger Urbano

Resoluo n. 626 do CODEFAT, de 25 de


maro de 2010

Financiamento de capital de giro para


empresas dos setores de bares e
restaurantes e outros estabelecimentos dos
servios de alimentao, classificao /
CNAE, no mbito do FAT Giro Setorial

Resoluo n. 627 do CODEFAT, de 25 de


maro de 2010

Autorizao para as instituies financeiras


financiarem a aquisio de equipamentos
para costureiras e alfaiates no mbito do
Proger Urbano

Resoluo n. 628 do CODEFAT, de 25 de


maro de 2010

v 23

Criao

Programa/Linha de Crdito
Autorizao para o financiamento da
implantao, ampliao e recuperao de
parques produtivos em pequenos
municpios no mbito do programa FAT
Infraestrutura

Resoluo n. 62 do CODEFAT, 9 de 25 de
maro de 2010

Instituio da linha de crdito especial FAT


Infraestrutura reconstruo de bem
pblico

Resoluo n. 660 do CODEFAT, de 24 de


fevereiro de 2011

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

No incio do programa, durante a fase de crescimento moderado das


contrataes, esta expanso ocorreu com uma queda do valor mdio, ficando
depois relativamente constante entre 1998 e 2003 (Grfico 1.1).(7) O crescimento
vertiginoso entre 2003 e 2006 pouco afetou o valor nominal mdio dos
contratos, com exceo de queda em 2004. Depois deste perodo verifica-se a
contnua queda do nmero de contratos e flutuaes do valor mdio, que de
R$ 8,2 mil, em 1995, se reduziu para R$ 7,8 mil em 2010, o valor mximo foi
atingido em 1996 (RS 16,6 mil) e o seu mnimo em 2004 (R$ 5,4 mil). A queda
dos valores mdios nominais e reais indica que o programa no se afastou
de seus objetivos de atender micro e pequenas empresas que possuem
dificuldades de aceder a crdito, ou seja, o programa atendeu ao objetivo de
democratizao do crdito.

(7) Os grficos aqui apresentados esto em valores nominais, mas as concluses no se modificam
quando observamos os valores reais dos contratos.

24 v

A dimenso dos recursos do Proger com relao ao PIB nacional indica


que, na mdia do perodo entre 1995 e 2010, o valor das contrataes
representou 0,51% do PIB, sendo o pico atingido em 2006, quando chegou a
1,06% (Grfico 1.2). Alguns padres podem ser notados:
a) Tendncia de queda entre 1996 e 2001, exceto para o ano 2000;
b) Forte crescimento da relao entre 2001 e 2006; e
c) Significativa queda entre 2006 e 2010, com a relao dos recursos
do Proger relativamente ao PIB no representando mais do que
0,22%, neste ltimo ano.

Por outro lado, ao compararmos as operaes do Proger com relao ao


valor das operaes de crdito do setor privado divulgadas pelo Banco Central
(Bacen) no Grfico 1.3, infere-se que:
a) Na mdia do perodo, as contrataes representaram 1,96% das
operaes de crdito destinadas ao setor privado;
b) Entre 1996 e 2001, oscilaram entre 1,45% e 2,05% com suave
crescimento;

c) O crescimento se intensificou bastante a partir de 2001, at o pico


ocorrido em 2006, quando as contrataes do Proger chegaram a
representar 4,07% das operaes de crdito ao setor privado;
d) Aps este pico, houve uma acentuada queda nesta relao, no
representando mais do que 0,55% em 2010.
v 25

Destacamos que o crescimento do Proger se insere num contexto de


acentuada expanso do mercado de crdito no Brasil, que aumentou de R$
384,4 bilhes em 2002 22,0% do PIB para R$ 1.705,8 bilhes em 2010
44,0% do PIB o que equivale a um crescimento anual superior a 20,0%.(8)
Nesse perodo, se verifica crescimento generalizado do Sistema Financeiro
Nacional, sobretudo do Crdito Livre Domstico, mas com queda da
participao relativa do crdito direcionado, no qual se insere o Proger Urbano,
que passou de 37,5% em 2002 para 29,0% em 2010.

2. AS LINHAS DE CRDITO E A EVOLUO DO PROGER URBANO

(8) Segundo LUNDBERG, Eduardo Luis. Bancos oficiais e crdito direcionado: o que diferencia o
mercado de crdito brasileiro? Trabalhos para Discusso 258, Braslia: Banco Central do Brasil, nov.
2011.

26 v

O Quadro 1.3 rene as linhas de crdito que compem (ou compuseram)


o Proger Urbano. Este programa pode ser considerado aquele de maior
importncia estratgica, ou pelo menos aquele de maior repercusso em
termos de linhas de crdito, sobretudo por causa do elevado nmero de
operaes e de valores contratados perante as demais linhas.

Quadro 1.3 Linhas de crdito do Proger Urbano


Programa

Linhas(1)

Proger Urbano
Proger Urbano Investimento MPE
Proger Urbano Capital de Giro MPE
Proger Urbano Investimento Jovem Empreendedor
Proger Turismo Investimento MPE
Proger Turismo Capital de Giro MPE
Proger Urbano Investimento Cooperativas e Associaes
Proger Urbano Investimento Profissional Liberal
FAT Empreendedor Popular; PCPP e PNMPO
Proger Professor
Proger Exportao
Sistemas e Mtodos
Transporte Coletivo Complementar
Refinanciamento
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.
(1) Inclui todas as linhas descritas no manual de Bases Operacionais, inclusive aquelas que no
tiveram contrataes.

No que diz respeito s linhas de crdito priorizadas na avaliao, o Proger


Urbano disponibiliza MPE Investimento e MPE Capital de Giro, de acordo
com as informaes do Quadro 1.4, crdito para MPEs (com faturamento bruto
anual de at R$ 5 milhes) interessadas em investir no crescimento ou modernizao de seu negcio ou obter recursos para o custeio de sua atividade. Os
critrios de elegibilidade variam de acordo com cada linha de crdito, sendo
que para a linha MPE Investimento o teto financivel de R$ 400 mil, a taxa
de juros cobrada a TJLP (Taxa de Juros de Longo Prazo) mais o spread bancrio
de at 5,33% aa, e o beneficirio dispem de prazo de 96 meses, com at 36
meses de carncia. Para a linha MPE Capital de Giro, o teto financivel de
R$ 100 mil, com taxa de juros de at 2,72% am, e prazo de 18 meses, sem
carncia.

v 27

Quadro 1.4 Caractersticas das linhas de crdito MPE Investimento e MPE


Capital de Giro
MPE Capital de Giro

MPE Investimento
Pblico-alvo

MPEs industriais, comerciais e


de servios com faturamento
bruto anual de at R$ 5 milhes.

MPE com faturamento bruto


anual de at R$ 5 milhes.

Limite financivel

100% do valor do projeto;


Capital de Giro associado de at
30% do valor financiado.

At 100% da proposta, sendo:


FAT: mximo de 70%; Agente:
mnimo de 30%.

Teto financivel

At R$ 400 mil.

At R$ 100 mil.

Taxa de juros

TJLP acrescida de spread


bancrio de at 5,33% ao ano.

Taxa de juros pr-fixada de at


2,72% ao ms.

Prazos

At 96 meses, com at 36 meses


de carncia.

At 18 meses, sem carncia.

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

O Proger Urbano apresentou um crescimento acentuado no nmero de


contrataes desde o surgimento do Proger. Destaca-se que desde 1995,
especialmente entre 2003 e 2007, se verifica a criao de um conjunto expressivo de linhas de crdito dirigidas aos mais diversos beneficirios (micro e
pequenas empresas, grandes empresas, empreendedores do setor informal,
profissionais liberais, professores, consumidores), para as mais diversas
funes (investimento, capital de giro, exportaes, inovao tecnolgica,
poltica industrial, melhora da infraestrutura e habitao), assim como para
vrios setores (comrcio, servios, agropecuria, indstria, agroindstria,
construo civil, agricultura familiar e turismo).
No perodo considerado, o Proger Urbano e o Proger como um todo,
inclusive pela forte participao do primeiro no segundo, mostraram comportamento similar. Nota-se, contudo, que o valor mdio dos contratos do Proger
Urbano vem declinando de maneira mais acentuada do que o Proger. Nos
anos iniciais do programa, entre 1995 e 1997, o valor mdio de um contrato
girava em torno de R$ 10.000,00, cifra que foi se reduzindo paulatina e continuamente at atingir um valor prximo de R$ 3.000,00 em 2010 (Grfico 1.4).

C
28 v

Essa queda histrica do valor mdio do emprstimo contratado via Proger


Urbano ocorreu a despeito do aumento de sua participao perante as demais
modalidades de Proger. De acordo com o Grfico 1.5, esta participao passou,
em mdia, de 10,48% para 33,07% entre 1996 e 2010. O Proger Urbano cresceu,
mas com uma queda no valor mdio dos contratos.

v 29

3. METODOLOGIA, ABRANGNCIA, PERODOS INVESTIGADOS, QUESTES AMOSTRAIS,


DETALHES SOBRE O CAMPO E OUTROS PROCEDIMENTOS METODOLGICOS DA

AVALIAO EXTERNA
A Fipe realizou a avaliao do Proger Urbano em duas etapas. A primeira
encerrada em maio de 2009, e a segunda finalizada em outubro de 2011. O
estudo de 2009 conduziu a anlise em 5 (cinco) municpios, sendo 1 (uma)
capital de unidade da federao em cada uma das macrorregies brasileiras,
contemplou 10 (dez) linhas de crdito, e realizou 2.747 entrevistas vlidas. A
etapa de 2011 abordou 10 (dez) municpios, tendo sido selecionados 5 (cinco)
municpios que no eram capitais de unidades da federao, e um municpio
da capital em cada macrorregio do pas, e efetivou 1.281 entrevistas vlidas.
O perodo de anlise do estudo Fipe de 2009 relativo ao ano de 2006 at o
primeiro semestre de 2008, enquanto a pesquisa de 2011 contemplou o comportamento do perodo de 2008 e 2009, com base em 2007.
As principais caractersticas das duas etapas da Avaliao Externa esto
resumidas no Quadro 1.5. Pode-se perceber que foi uma avaliao de amplo
alcance e profunda dimenso, assumindo um carter pioneiro no campo das
avaliaes de Polticas Pblicas no Brasil, em particular no caso do Proger Urbano.
Quadro 1.5 Principais caractersticas da Avaliao Externa do Proger Urbano
1 Etapa

2 Etapa

Instrumento Legal

Convnio Original (2007/2009)

Termo Aditivo (2010/2011)

Objetivos

Estudo preliminar do
Proger (histrico, fluxo
operacional)

Avaliao dos indicadores de


desempenho

Elaborao e transmisso
de metodologia de avaliao
do Proger

Verificar o comportamento
em municpios do interior

Avaliao dos indicadores


de desempenho

Avaliao de impacto

Sugerir mudanas de
aprimoramento

Sugerir mudanas de
aprimoramento

C
30 v

12 (MPE Investimento; MPE


Capital de Giro; Turismo
Investimento; Turismo Capital
de Giro; Cooperativas e
Associaes; Profissional
Liberal; Jovem Empreendedor;
Empreendedor Popular; Exportao; Professor; Infraestrutura econmica; Insumos
Bsicos e Bens de Capital)

2 (MPE Investimento e MPE


Capital de Giro)

Linhas de crdito
investigadas

2 Etapa

1 Etapa
Fonte de dados

Primrios: pesquisa de
campo com beneficirios
(Cadastro Saep)

Primrios: pesquisa de
campo (Cadastro Saep)

Abrangncia
geogrfica

5 macrorregies; 5 capitais,
uma em cada regio: Belm
(NO), Curitiba (SUL), Goinia
(CO), Salvador (NE), So
Paulo (SE)

5 macrorregies; 5 capitais e 5
cidades do interior no mesmo
Estado: Araguana e Palmas
(NO), Campo Grande e
Dourados (CO), Mossor e
Natal (NE), Belo Horizonte e
Uberlndia (SE), Caxias do Sul
e Porto Alegre (SUL)

Tamanho da Amostra
Sorteada

2739 beneficirios Piloto


(SP)

7166 beneficirios

Secundrios: Rais

3777 beneficirios
Avaliao Nacional
Etapa de Campo

junho a julho de 2008


(Pr-teste)

novembro de 2010 a maro


de 2011

julho a outubro de 2008


(Piloto)
novembro de 2008 a
fevereiro de 2009 (Avaliao
Nacional)
Perodo de referncia

2006 a junho de 2008

2007 a 2009

Modelo lgico

Modelo lgico

Desempenho

Desempenho

Entrevistas com gerentes


de agncias

Impacto com dados campo


Impacto com dados Rais

Impacto no municpio de
So Paulo (estudo de caso
experimental aplicado pela
Fipe, no previsto no Termo
de Referncia)

Metodologia de
avaliao
Grupos amostrais

Tratamento: financiamento
em 2006

Tratamento: financiamento
em 2007

Controle: empresas que


estavam na lista de espera
para o financiamento em 2008

Controle: financiamento em
2009

Profissionais e
Pesquisadores
Envolvidos nas
Atividades

Equipe Tcnica: 8 Tcnicos

Equipe Tcnica: 7 Tcnicos

Equipe de Campo: 21 Tcnicos

Equipe de Campo: 31 Tcnicos

Pesquisadores de Campo: 68
pesquisadores

Pesquisadores de Campo: 57
pesquisadores

Fonte: relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

v 31

Para atingir seus objetivos e atender s diretrizes propostas pelo


MTE nos termos do Convnio, os entendimentos com a equipe tcnica do MTE
permitiram estabelecer um fluxograma de Avaliao Externa, descrito na
Figura 1.1, no qual se pode desenvolver as atividades precpuas de uma
avaliao desta natureza.
Figura 1.1 Avaliao Externa do Proger Urbano: Diagrama do Fluxo das
Atividades

Do ponto de vista quantitativo, a utilizao dos dados do Sistema de


Acompanhamento da Execuo do Proger (Saep) possibilitou gerar as
principais informaes amostrais que serviram de base para as duas etapas
do levantamento de campo que se encontram sintetizadas na Tabela 1.1, a
seguir.

C
32 v

Tabela 1.1 Proger Urbano: distribuio do nmero de questionrios


respondidos por linha de crdito e grupo amostral, segundo municpios
Regio Municpio
geogrfica
Belm(b)
Norte

221

Outras(a)

11

32

18

Salvador(b)

112

38

193

47

14

27

37

74

26

257

154

400

130

Total
324

18

So
Paulo(b)

Centro-Oeste

24

Araguana(c)

Mossor(c)

Sul

50

Palmas(c)

Nordeste Natal(c)

Sudeste

Investimento
Capital de Giro
Tratamento Controle Tratamento Controle

11

53
36
407

17

152
42
1.038

97

Belo Horizonte(c)

34

61

82

229

406

Uberlndia(c)

21

32

17

71

141

Curitiba(b)

168

72

166

46

519
67

Porto
Alegre(c)

24

47

25

73

169

Caxias do
Sul(c)

22

48

57

136

Goinia(b)

114

56

250

21

459
18

Campo
Grande(c)

16

76

107

Dourados(c)

31

44

1 Etapa da
Avaliao Externa

701

344

1.230

262

2 Etapa da
Avaliao Externa

135

2.747
210

255

209

687

1.286

a) Abrange as linhas de crdito: Professor; Profissional Liberal; FAT Empreendedor Popular;


Exportao; Cooperativas e Associaes; Turismo Investimento; e Turismo Capital de Giro.
b) 1 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2006 a julho de 2008.
c) 2 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2007 a 2009.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

A influncia do crdito sobre a gerao de emprego das empresas beneficirias do Proger Urbano foi estimada a partir de dados primrios (aplicao
de questionrios em beneficirios) elaborados pela Fipe e validados pela
CPROGER, em 2008/2009 e 2010/2011. Na segunda etapa complementou-se a
anlise utilizando-se os dados da Rais de 2007 a 2009.
As evidncias empricas foram geradas com dois objetivos. O primeiro
visou anlise descritiva de desempenho (dados primrios Fipe de 2008/
v 33

2009 e 2010/2011); o segundo contemplou a realizao de chamada anlise de


impacto com base nos dados primrios Fipe (2009 e 2011) e dados secundrios
Rais (2007 a 2009). O perodo de anlise do estudo Fipe de 2009 relativo ao
ano de 2006 at o primeiro semestre de 2008, enquanto a pesquisa de 2011
contemplou o comportamento do perodo de 2008 e 2009, com base nas
informaes de 2007.
Em razo da retrao da economia brasileira entre o ltimo trimestre de
2008 e o primeiro semestre de 2009, privilegiaram-se, no estudo de 2011, os
resultados de 2009/2007, salvo nos casos em que a varivel ano era controlada. As duas etapas da avaliao externa 2009 e 2011 utilizaram a metodologia de grupo de controle vs. grupo de tratamento. Isto ocorreu tanto para a
realizao da anlise de desempenho quanto para a realizao da anlise de
impacto sob os mtodos Efeito Mdio do Tratamento sobre Tratados (ATT) e
Pareamento por Escores de Propenso (PSM) com os dados primrios, e o mtodo
Diferenas em Diferenas com os dados da Rais e, tambm, com os dados
primrios coletados em campo pela Fipe.(9) Ou seja, empresas que receberam
o crdito do Proger Urbano no ano base e o tinham aplicado (utilizado) (grupo
de tratamento), e aquelas que tinham tido a solicitao de crdito aprovada
entre janeiro e setembro de 2009, mas no o tinham ainda aplicado (grupo de
tratamento), respectivamente.

(9) A utilidade destes mtodos economtricos para capturarmos a avaliao de impacto ser descrita
no captulo 3, que abordar os principais aspectos metodolgicos da Avaliao Externa em suas
duas etapas.

34 v

O Quadro 1.6 apresenta as principais caractersticas dos mtodos


estatsticos e economtricos utilizados na avaliao de impacto, bem como a
abrangncia regional e temporal contemplados nas duas etapas de avaliao.
Por sua vez, o Quadro 1.7 sintetiza os principais aspectos da anlise de desempenho dos beneficirios do Proger Urbano.

Quadro 1.6 Principais caractersticas dos mtodos de avaliao de impacto


utilizados para verificar o impacto do Proger Urbano

ATT (Dados
primrios Fipe)

Diferenas em
Diferenas (Dados
Rais)

Perodos da
Anlise (base 2007)

2008

2008

2008

2009

2009

2009

Abrangncia

Municpios

Municpios

Brasil
Regio geogrfica
Municpios

Municpios

Araguana e
Palmas (TO)
Mossor e Natal
(RN)
Belo Horizonte e
Uberlndia (MG)
Caxias do Sul e
Porto Alegre (RS)
Campo Grande e
Dourados (MS)

Natal (RN)
Belo Horizonte e
Uberlndia (MG)
Caxias do Sul e
Porto Alegre (RS)

Araguana e
Palmas (TO)
Mossor e Natal
(RN)
Belo Horizonte e
Uberlndia (MG)
Caxias do Sul e
Porto Alegre (RS)
Campo Grande e
Dourados (MS)
Belm (PA), Curitiba (PR), Goinia
(GO), Salvador (BA),
So Paulo (SP)*

Grupos de anlise

Tratamento: empresas com primeiro


contrato de financiamento entre janeiro e
setembro de 2007

Variveis de
pareamento

Controle: empresas
com primeiro contrato de financiamento
entre janeiro e
setembro de 2009.

Varivel de
impacto relevante

Diferenas em
Diferenas com
Efeitos Fixos (Dados
primrios Fipe)

Cdigo CNAE
(2 dgitos)
Faturamento

Tratamento: empresas com primeiro


contrato de financiamento entre janeiro e
setembro de 2007

Sem pareamento

Tratamento: empresas com contrato de


financiamento em
2007 e encontradas
na Rais
Controle: empresas
da Rais em 2007 que
no receberam
financiamento e tm
caractersticas
observveis
semelhantes s do
grupo de tratamento
Cdigo CNAE
(1 dgito)
Massa salarial da
empresa (2007) em
deciso
Porte da empresa

v 35

ATT (Dados
primrios Fipe)
Demais variveis
de impacto

Nmero de
funcionrios
Faturamento
Margem de lucro
Produtividade do
trabalho (Faturamento/funcionrios)

Diferenas em
Diferenas com
Efeitos Fixos (Dados
primrios Fipe)
Nmero de
funcionrios

Diferenas em
Diferenas (Dados
Rais)
Nmero de
funcionrios
Massa Salarial
Produtividade do
trabalho (Massa
salarial/funcionrios)

* As cidades de Belm, Curitiba, Goinia e Salvador foram objeto de Avaliao Externa em 2009, com
indicadores de desempenho, uma vez que os dados cadastrais da 1 Etapa da Avaliao Externa no
permitiram a realizao de avaliao de impacto, por nenhum dos mtodos apresentados neste quadro.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Quadro 1.7 Principais caractersticas da avaliao de


desempenho do Proger Urbano
2 Etapa

2006 (base)
2007
2008 (at junho)

2007 (base)
2008
2009

Abrangncia

Municpios

Municpios

Municpios

Belm (PA)
Curitiba (PR)
Goinia (GO)
Salvador (BA)
So Paulo (SP)

Araguana e Palmas (TO)


Mossor e Natal (RN)
Belo Horizonte e
Uberlndia (MG)
Caxias do Sul e Porto
Alegre (RS)
Campo Grande e
Dourados (MS)

Grupos de anlise

Tratamento: empresas com


primeiro contrato de
financiamento em 2006
Gerentes de agncias

Tratamento: empresas com


primeiro contrato de
financiamento entre janeiro
e setembro de 2007

Nmero de funcionrios

Nmero de funcionrios

Financiamento

Financiamento

Produtividade

Produtividade

Tempo de funcionamento
da empresa

Tempo de funcionamento
da empresa

Taxa de juros cobrada

Taxa de juros cobrada

Valor financiado

Valor financiado

Uso do Funproger

Uso do Funproger

Taxa de adimplncia

Taxa de adimplncia

Principais variveis
analisadas

C
36 v

1 Etapa
Perodos da Anlise

1 Etapa

Principais variveis
analisadas

2 Etapa

Uso do Funproger

Uso do Funproger

Taxa de adimplncia

Taxa de adimplncia

Uso de assistncia tcnica

Uso de assistncia tcnica

Forma de conhecimento do
Proger Urbano

Forma de conhecimento
do Proger Urbano

Perfil do scio/proprietrio

Perfil do scio/
proprietrio

Perfil dos funcionrios

Perfil dos funcionrios


Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

4. AS PRINCIPAIS CONCLUSES DA AVALIAO EXTERNA EM SUAS DUAS ETAPAS


As principais concluses da avaliao, considerando-se os levantamentos
de campo realizados em dois momentos distintos nas quinze cidades da
anlise, foram classificadas em 5 (cinco) categorias de acordo com o tema
pertinente: linhas de crdito, resultados de impacto, indicadores de
desempenho e relao com as Ifofs.
A seguir relatam-se as concluses que foram endereadas para
aprimoramento do programa.
a) Linhas de crdito
3 A Avaliao Externa permite-nos concluir que o Proger Urbano
opera efetivamente apenas em duas linhas de crdito: MPE Investimento e MPE Capital de Giro. As outras linhas investigadas apresentaram uma demanda muito baixa. A baixa demanda, ou o baixo
desempenho, no esto necessariamente associados s razes pelas
quais a linha de crdito foi criada, mas, quando esta implantao
no ocorre por critrios tcnicos o problema se agrava;
b) Resultados de impacto
3 Pode-se dizer que os emprstimos do Proger Urbano geram efetivamente novos empregos;(10) respeitadas as limitaes que o banco
de dados do Saep impe aplicao de alguns dos experimentos
economtricos realizados;

3 No apenas na gerao de emprego, o crdito tambm tem efeitos


positivos na manuteno dos postos de trabalho das empresas, alm
(10) No se deve esquecer que por se tratar de micro e pequenas empresas, ao tomar crdito para
tocar seu empreendimento, o programa j est contribuindo para a reduo do desemprego ao
garantir o emprego do proprietrio e/ou dos scios.

v 37

de, aparentemente, influenciar positivamente no aumento dos


salrios, no aumento do nmero de horas e nos dias ocupados;
3 Considerando-se todas as regies do pas, e respeitadas as limitaes amostrais impostas para chegarmos a uma representatividade
nacional, a linha de Investimento parece produzir resultados
melhores do que a linha Capital de Giro indicando possuir um
potencial maior especialmente no quesito gerao de empregos;
c) Desempenho
3 Os empresrios de qualquer regio, e em ambas as linhas
analisadas, atribuem ao crdito recebido as novas contrataes que
realizam. Essa percepo da importncia do crdito para as novas
contrataes aparece mais fortemente nas capitais do que nos
municpios do interior do mesmo Estado;
3 Os valores mdios de financiamento por emprego gerado revelam
cifras maiores nas capitais, especialmente na linha Investimento;
3 Os indicadores de desempenho corroboram a avaliao de
impacto mostrando que os tomadores de crdito apresentaram
resultados no quesito emprego melhores do que as empresas que
no tomaram emprstimos. Em geral, e principalmente na linha
Investimento, a gerao de emprego parece ocorrer em maior escala
nas capitais em relao aos municpios do interior;
3 Os efeitos positivos sobre o emprego decorrentes do crdito se
diluem ao longo do tempo, um resultado tambm encontrado no
cenrio internacional. No primeiro ano logo aps o financiamento,
h uma proporo maior de empreendimentos com aumento de
emprego em relao ao segundo ano ps-financiamento. Uma razo
para isto pode ser a dificuldade das prprias instituies bancrias
em prover apoio tcnico e/ou oferta de capacitao;

3 Os resultados mostram que a maioria dos empresrios entrevistados considera que o financiamento do Proger Urbano foi
responsvel por aumentar o faturamento de suas empresas. Esses
dados reforam o papel do Proger Urbano como uma alternativa
de crdito abrangente e barata;

C
38 v

3 As anlises mostraram, em geral, e em ambas as etapas, por meio


dos indicadores de desempenho, um efeito positivo do crdito do
Proger Urbano no faturamento real (renda), na produtividade, no
lucro, e na inovao tecnolgica, de modo que se elevam a competitividade e sustentabilidade dos empreendimentos beneficiados,
especialmente dos tomadores de crdito da linha Investimento;

3 Os emprstimos do programa tendem a contribuir para a reduo


da informalidade e do trabalho precrio. A principal forma de
contratao o trabalhador assalariado com carteira de trabalho
assinada. Com isto contribuem para aumentar a arrecadao de
impostos e receitas previdencirias;
3 Outra constatao foi de que os recursos recebidos do Proger
Urbano foram a primeira experincia de crdito, para grande parte
dos beneficirios, indicando que o programa tem contribudo
favoravelmente para a democratizao do crdito para os pequenos
empreendedores brasileiros.
d) Relao do Proger com as Ifofs
3 Nas duas etapas os nveis de adimplncia foram relativamente
altos no Proger Urbano, notadamente na linha Capital de Giro. Na
linha Investimento esta adimplncia revelou-se maior nas capitais,
uma tendncia no verificada na linha Capital de Giro. Regra geral,
as evidncias apontam que os maiores nveis de inadimplncia se
concentram nas regies mais pobres, e nestas, nos municpios do
interior;
3 Verificamos que o tempo mdio de funcionamento das empresas
beneficirias de 7 (sete) ou mais anos de atividade, uma prtica
bancria tradicional para minimizar os riscos do emprstimo;
3 A principal forma de visibilidade do Proger Urbano decorrente
da divulgao oficial, oferta feita pela prpria Ifof , tendo um
impacto maior nos municpios do interior relativamente s capitais,
principalmente na linha Investimento;
3 Regra geral, os beneficirios desconhecem que a origem do crdito
seja proveniente do FAT. Esse desconhecimento mais grave nos
municpios do interior, embora ele seja baixo em qualquer recorte
regional, e em ambas as linhas de crdito. No h a percepo do
beneficirio de que o emprstimo recebido advm de uma Poltica
Pblica formulada pelo MTE;

3 Finalmente um resultado bastante emblemtico: todas as etapas


de concesso do financiamento so feitas pelas Ifofs e transparecem
como sendo uma oferta de crdito do prprio Banco, inclusive
porque cada Ifof se utiliza de uma marca fantasia exclusiva. Essa
prtica obscurece muito a existncia do Proger Urbano como Poltica
Pblica financiada com recursos do FAT, sob a responsabilidade
do MTE e criada e controlada sob as diretrizes e regras do
CODEFAT.
v 39

5. PONTOS DE APRIMORAMENTO E MELHORIA DO PROGER URBANO


Tendo em vista a experincia e conhecimento adquirido nas duas etapas
da Avaliao Externa do Proger Urbano, elaborou-se um conjunto de
recomendaes para o aprimoramento do programa, dentre as quais
destacamos:
(i) A repactuao entre o MTE e as Ifofs de dois aspectos bsicos:
manter plenamente atualizado o Cadastro de Beneficirios, e deixar
transparecer aos tomadores de crdito que os emprstimos fazem
parte de uma Poltica Pblica conduzida pelo Ministrio e pelo
CODEFAT;
(ii) Combinar o crdito com apoio ao desenvolvimento do projeto
tcnico, qualificao dos empreendedores e assistncia tcnica
depois da implantao;
(iii) Iniciar um processo sistemtico de avaliao permanente dos
programas de crdito, inclusive com a formao e/ou capacitao
de quadro tcnico que ser encarregado de cuidar do sistema de
monitoramento do programa, oferecendo-lhes treinamento e
reciclagem compatveis com metodologias apropriadas aos
processos de avaliao;
(iv) Realizar avaliaes peridicas com os dados administrativos
da Rais, e de tempos em tempos ir a campo para avaliar aspectos
especficos do Proger.

C
40 v

CAPTULO II
A METODOLOGIA DA ELABORAO DO MODELO
LGICO, AMOSTRAGEM E AVALIAO DE IMPACTO

A construo de um modelo lgico referente a um programa de poltica


pblica tem o objetivo de explicitar, aplicando as regras da lgica, a teoria
desse programa e de permitir a visualizao das aes que devero ser desenvolvidas para alcanar as metas propostas. Em linhas gerais um modelo lgico
pretende (i) identificar o(s) problema(s) que o programa busca resolver; e (ii)
relacionar as atividades/aes que sero desenvolvidas por meio do programa. O objetivo desse rol de aes do programa o de identificar em que
medida o resultado dessas aes/atividades (ou o produto dessas atividades)
aderente ao problema a ser resolvido, originalmente identificado.(11)
A primeira etapa do desenvolvimento do modelo lgico nesta avaliao
se constituiu na identificao do problema que deveria ser sanado por uma
dada linha de crdito. Dessa identificao decorreria toda a estrutura lgica
desta ao. Em um contexto ideal, a implantao de uma linha de crdito
deveria ocorrer depois do desenvolvimento do seu modelo lgico, ou seja,
primeiro deveramos identificar o problema, e a partir das suas causas,
estruturaramos as aes para resolv-lo ou torn-lo menos custoso.
Nesta avaliao a Equipe Tcnica da Fipe construiu o modelo lgico do
Proger Urbano posteriormente sua implementao e, em razo disso, a
elaborao desse modelo seguiu o sentido inverso. Buscou-se ento estabelecer
o problema que fora visualizado no desenho de cada linha de crdito a ser

(11) A Equipe Tcnica da Fipe aplicou de maneira livre a metodologia desenvolvida pela Fundao
Kellogg, e apresentada no Brasil por Ferreira e outros (2007), para elaborar os modelos lgicos de
cada uma das 12 linhas de crdito avaliadas entre 2008 e 2009. O modelo posteriormente foi
aprimorado e adaptado apenas para as linhas de crdito MPE Investimento e MPE Capital de Giro
que foram selecionadas para aprofundar e ampliar o estudo da Fipe executado a partir de 2010.

v 41

pesquisada. Assim, para cada linha de crdito a ser pesquisada identificou-se


a motivao que levou sua criao e as causas que geraram a sua necessidade
para, posteriormente, avaliar as aes que estavam sendo desenvolvidas e
sua aderncia ao problema que fora identificado e pelo qual a linha de crdito
fora criada.
Este captulo encontra-se organizado da seguinte forma. A primeira seo
trata da construo do modelo lgico das linhas de crdito MPE Investimento
e Capital de Giro, linhas objeto de anlise aprofundada de impacto e de desempenho nos captulos posteriores. A segunda seo apresenta a construo da
amostra para avaliao externa a partir dos cadastros Saep e Base de Gesto.
As terceira e quarta sees detalham a estruturao dos bancos de dados utilizados na pesquisa, respectivamente, Rais/Base de Gesto e os dados coletados
no levantamento de campo Fipe. A quinta seo expe distintos modelos
estatsticos utilizados para a estimao do impacto das linhas de crdito,
enquanto a ltima seo delineia a estratgia e os procedimentos seguidos
para operacionalizar os modelos estatsticos.
1. CONSTRUO DOS MODELOS LGICOS
O objetivo da criao das linhas de financiamento de Investimento e de
Capital de Giro para MPEs do Proger Urbano conexo proposta de gerao
de emprego e de renda desse substrato que o CODEFAT extrai as diretrizes
da poltica de emprego a ser executada no Brasil. O pblico-alvo para essas
linhas o universo de MPEs. Portanto, para efeito do desenho do modelo lgico
das linhas MPE Investimento/Capital de Giro, define-se o problema em termos
econmicos como: o custo de oportunidade de gerao e manuteno de
empregos e de renda decorrentes da falta de financiamento adequado s
condies das MPEs para a aquisio de capital fixo/capital de giro.

(12) Ressalva-se a existncia de fatores de contexto, que so condies que fogem governabilidade
da gesto do programa e que podem determinar (ou no) uma melhor obteno dos objetivos/
resoluo do problema. No caso do Proger Urbano, podemos elencar: i) conjuntura macroeconmica:
oscilaes de ordem conjuntural que afetem o mercado em que a empresa financiada est inserida,

42 v

O problema da falta de financiamento para MPEs no Brasil decorre de


dois motivos principais. O microempresrio no busca recursos, seja porque no
tem condies de avaliar a necessidade de realizar o investimento (ou de ampliar
o seu giro) e tomar o financiamento, seja porque no tem informaes adequadas
sobre a oferta de recursos para esse fim. Quando ele tem informaes sobre a
oferta de recursos, entretanto, no tem condies de obt-lo, ou porque as taxas
de juro so muito elevadas, ou porque no h recursos destinados pelo sistema
financeiro para isso, ou ainda porque a sua capacidade de oferecer garantias reais
para a tomada de financiamento insuficiente para realizar a operao.(12) O

segundo motivo porque o banco raciona a oferta de crdito e prioriza clientes


que apresentem histrico de crdito positivo e/ou garantias reais. Destaca-se
que essa dupla restrio foi ratificada pelos resultados alcanados pela avaliao Fipe em 2008/2009, assim partindo das causas relacionadas ao
problema falta de crdito ao segmento das MPEs identificaram-se as
aes/atividades que superariam ou diminuiriam o problema para as linhas
de crdito alvo da Avaliao Externa. A construo de 13 (treze) modelos
lgicos, um para cada linha de crdito estudada, norteou a avaliao da
primeira etapa (2008-2009), enquanto para a segunda etapa (2010-2011) consideraram-se apenas os modelos relativos s linhas de crdito MPE Investimento
e Capital de Giro por causa de sua utilizao proeminente pelos usurios e
Ifofs, ou seja, levaram-se em conta apenas as duas linhas mais adequadas
demanda e oferta de crdito desse segmento. As Figuras 2.1 e 2.2 a seguir
expem a constituio do problema e as solues a serem pesquisadas na
avaliao das duas linhas de crdito supramencionadas.
Figura 2.1 Modelo lgico aplicado linha Proger Urbano MPE Investimento

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

podendo comprometer o desempenho gerador de empregos e renda dos projetos financiados; ii)
assimetria de informaes: fenmeno em que um agente ou grupo possui informaes distintas em
relao a outro grupo interessado nessas mesmas informaes, acarretando menor eficincia
econmica; iii) ambiente econmico hostil: aspectos exgenos que contribuem para a incerteza do
negcio, como regras no claras, caractersticas trabalhistas, com a Receita Federal, estaduais e
municipais, e a burocracia em geral.

v 43

Figura 2.2 Modelo lgico aplicado linha Proger Urbano MPE Capital de Giro

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

A partir das relaes estabelecidas por cada modelo lgico, efetuaram-se duas tarefas: organizaram-se e distriburam-se as atividades de pesquisa
e operacionais no tempo para a realizao da avaliao; e, a fim de concretiz-las, construiu-se um conjunto de indicadores de desempenho e de impacto
que tem o objetivo de identificar o sucesso do programa quanto oferta dos
produtos (linhas de crdito), obteno dos resultados intermedirios e finais
junto aos beneficirios, e grau de conhecimento do empreendedor-alvo a
respeito das condies de elegibilidade (Quadro 2.1).
Quadro 2.1 Indicadores de Desempenho
1. Faturamento mdio das empresas por
municpio, em Reais, 2007-2009

7. Empresas para as quais o crdito


aumentou faturamento (em %)

2. Estoque de empregados, 2007-2009

8. Variao percentual do aumento do


faturamento devido ao crdito

9. Valor financiado (em R$)

4. Percentual da folha de pagamento sobre


faturamento da empresa, 2007-2009

10. Empresas que utilizaram aval de crdito


(Funproger) (em %)

5. Empresas que apresentaram aumento de


funcionrios aps o crdito (em %)

11. Adimplncia Proger Urbano (em %)

6. Mdia de funcionrios contratados aps


o crdito do Proger Urbano, em nmeros
absolutos

44 v

12. Empresas que receberam assistncia


tcnica (em %)
13. Taxa de juro percebida pelo beneficirio
(em % am);

3. Produtividade (Faturamento / n. total de


funcionrios), 2007-2009

14. Coeficiente da taxa de juros livre de


mercado sobre taxa de juros praticados no
Proger Urbano/FAT;

19. N. mdio de horas trabalhadas dos


empregados;

15. Empresas que conheceram o crdito


Proger Urbano por forma de divulgao
oficial (em %);

21. Prazo de outras linhas de crdito sobre


prazo Proger Urbano;

16. Empresas que sabem que recurso


oriundo do FAT (em %);
17. Empresas orientadas a identificar o
empreendimento como financiado por
recursos do FAT (em %);

20. Salrio mdio dos empregados;

22. Carncia livre de mercado sobre a


carncia Proger Urbano;
23. Tempo de liberao de recursos livre de
mercado sobre tempo de liberao de
recursos Proger Urbano.

18. Empresas que utilizaram o Proger


Urbano pela primeira vez (em %);
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Esse conjunto de indicadores teve duas finalidades: permitiu a elaborao


de questes abordando as variveis instrumentais e demais itens do contedo
do questionrio de campo de cada uma das linhas de crdito; e serviu para a
seleo de variveis em fontes secundrias, sobretudo a Rais. O estudo ademais
se props a apresentar a forma como o Proger abordado pelos seus principais
ofertantes, os gerentes de crdito das agncias bancrias. Nesse sentido, foram
realizadas pesquisas no perodo entre 3 e 18 de setembro de 2008, em So
Paulo, e de 18 de novembro a 12 de dezembro do mesmo ano, nas demais
capitais selecionadas. No total, a pesquisa visitou vinte e oito agncias, das
quais dez pertencem ao BB, quinze Caixa, e trs ao Basa.
Em seguida elencaram-se mtodos estatsticos alternativos para a
estimao dos parmetros de impacto referentes superao dos problemas-alvo, e escolheram-se, entre esses, os mais adequados; por fim definiram-se
os procedimentos operacionais para programar os modelos selecionados.
2. BANCOS DE DADOS INSTITUCIONAIS E SELEO DAS AMOSTRAS DE EMPRESAS
BENEFICIRIAS E DE MUNICPIOS PARA O LEVANTAMENTO DE CAMPO

A construo das amostras para realizar a pesquisa de campo contou com


a conjugao de duas fontes de dados procedentes do Ministrio: Saep e Base
de Gesto do Proger. O cadastro do Saep contm o registro administrativo das
empresas que obtiveram financiamento do Proger Urbano. Este cadastro vem
sendo aprimorado pela Equipe Tcnica da CPROGER desde meados dos anos
2000 a fim de ampliar as variveis e melhorar a qualidade de informaes
cadastrais. A outra fonte utilizada Base de Gesto compe-se por informaes oriundas do prprio Saep e do Cadastro de Estabelecimentos
Empregadores CEE que contm as informaes tratadas da Rais.
v 45

O uso dos dados contidos no Saep e na Base de Gesto do Proger, a


despeito da escassez de registros, aumentou na segunda etapa da avaliao,
mas, mesmo assim, no garantiu resultados para o total das aplicaes de
avaliao de impacto realizadas com base nos dados originrios do levantamento de campo.
O Saep registra, alm da identificao da empresa beneficiria, os
seguintes dados: valor do financiamento, data de contratao do financiamento, nmero de parcelas. Essa base de dados mais os registros da Base de
Gesto possibilitaram o agrupamento de possveis pares de empresas das
populaes de controle e de tratamento antes da etapa de realizao da pesquisa
de campo (1 par = 1 empresa do grupo de controle ano 2009 + 1 empresa do grupo
de tratamento ano 2007).
Esse procedimento representou um ganho expressivo para a anlise de
impacto, pois a priori possibilitou o aumento da amostra para anlise. Isto
porque quando a construo dos pares ocorre depois da pesquisa de campo,
a dificuldade de encontrar os pares de controle e de tratamento aumenta muito,
o que acarreta uma perda significativa de empresas beneficirias por causa
da impossibilidade de parear algumas informaes. Ou seja, a formao de
pares depois da pesquisa de campo pode no garantir a quantidade de pares
suficientes para a realizao de uma anlise de impacto robusta.(13)
Outra questo que viabilizou e melhorou significativamente a qualidade
da pesquisa refere-se comparabilidade entre as informaes dos grupos de
controle e de tratamento. O corte de anlise da pesquisa foi de 2007 a 2009. Para
tanto, a populao de tratamento considerada no estudo constituiu-se das
empresas cujo primeiro contrato de financiamento do Proger Urbano fora de
janeiro a setembro de 2007, e a populao de controle reportou-se s empresas
cuja primeira contratao do Proger Urbano se situara de janeiro a setembro
de 2009. No caso da populao de controle, atentou-se para considerar somente
as empresas que estavam no cadastro no perodo de referncia do controle
(janeiro a setembro de 2009), e que no estavam no cadastro do Saep no perodo
anterior a 2009.

(13) Essa dificuldade foi verificada na 1 Etapa da avaliao do Proger Urbano, ocorrida em 20082009, nas capitais de Curitiba, Belm, Goinia e Salvador. Naquela etapa s foi possvel viabilizar
a anlise de impacto na capital de So Paulo onde a populao de anlise, por ser maior, permitiu
encontrar a quantidade minimamente necessria de pares para operacionalizar a tcnica de anlise
de impacto.

46 v

Este cuidado ocorreu para que tivssemos a garantia de que as empresas


do grupo de controle no receberam algum financiamento do Proger Urbano
anteriormente a janeiro de 2009. Caso contrrio, quaisquer emprstimos
obtidos do Proger Urbano no perodo citado interviriam de maneira indesejada para efeitos desta avaliao sobre o comportamento do grupo de con-

trole. As condies citadas acima foram atendidas pela Base de Gesto por
meio da utilizao de filtros referentes identificao do primeiro contrato
das empresas dos grupos de tratamento (2007) e de controle (2009).
A qualidade na formao dos pares, por outro lado, foi garantida pela
utilizao dessas duas bases de dados conjuntamente (Saep e Base de Gesto)
que permitiu a utilizao de 67 variveis na operacionalizao dos modelos
estatsticos. Cabe ressaltar que nem todas as variveis foram consideradas no
mtodo de seleo dos pares de empresas. No processo de qualificao e
tratamento dos dados, bem como no processo de modelagem probabilstica
para a formao de pares de empresas, selecionaram-se somente as variveis
que apresentaram melhor desempenho.
A qualificao dos bancos de dados foi realizada para evitar que alguma
falha de preenchimento comprometesse o trabalho de identificao de pares.
Assim, adotaram-se dois procedimentos para qualificar as informaes
disponveis. O primeiro procedimento se referiu checagem entre o dado
preenchido sobre cada empresa em cada varivel e o seu formato esperado,
segundo sua caracterstica. Por exemplo, checar se a codificao em variveis
tais como cdigo do municpio e/ou data no estavam em branco e se se
encontravam em conformidade com o seu formato estabelecido (Cdigo do
Municpio varivel numrica com 6 dgitos, data varivel data no formato
dd/mm/aaaa). O segundo procedimento de qualificao dos bancos de dados
se referiu checagem do contedo preenchido em cada varivel, de maneira a
verificar se o dado contido em cada varivel era vlido e fidedigno para ser
utilizado.
Por fim, de acordo com a disponibilidade de informaes no Saep, no
Sistema Base de Gesto do Ministrio e na CEE/Rais, a Equipe Fipe utilizou-se de 14 variveis listadas no Quadro 2.2 para a construo dos grupos
de tratamento e controle e, consequentemente, para a boa caracterizao da
populao de interesse. Destacamos quais variveis seriam teis para a construo dos grupos de controle e de tratamento, tais como, escolaridade dos
dirigentes, massa salarial e natureza jurdica do estabelecimento, que, embora
relevantes, no constam na Base de Gesto/Saep.

v 47

Quadro 2.2 Variveis utilizadas para construo dos grupos amostrais


1. Razo social da empresa

9. Nmero de parcelas do financiamento

2. CNPJ

10. Quantidade de operaes registradas

3. Endereo completo

11. Banco da contratao

4. Cdigo CNAE

12. Nmero de funcionrios da empresa


(2007 a 2009)

5. Cdigo do municpio (IBGE) do


contratante

13. Faturamento anual da empresa (2007 a


2009)

6. Volume do financiamento contratado


7. Data de contratao do financiamento
8. Indicao do primeiro contrato efetuado
no ano

14. Ano de criao da empresa.

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

O planejamento amostral dos municpios pesquisados na segunda etapa


da Avaliao Externa atendeu construo de uma amostra intencional de 10
(dez) municpios brasileiros, sendo cinco capitais e cinco municpios no
capitais da mesma unidade da federao. O desenho dessa etapa beneficiou-se da experincia da fase anterior e por isso foi desenhado de uma maneira
mais acurada, o que nos leva a apresent-lo nesta seo. A amostra dos dez
municpios foi intencional e a seleo dos municpios foi construda por meio
de um ranking que permitisse a classificao de todos os municpios que
apresentassem pelo menos uma empresa participante do Proger Urbano (Capital
de Giro e Investimento) nos anos de 2007 e 2009, segundo sua participao
nacional, regional e estadual. Guardado esse procedimento, selecionaram-se
os seguintes municpios: Araguana (TO), Palmas (TO), Mossor (RN), Natal
(RN), Belo Horizonte (MG), Uberlndia (MG), Caxias do Sul (RS), Porto Alegre
(RS), Campo Grande (MS), Dourados (MS) conforme indica a Tabela 2.1.
Tabela 2.1 Municpios selecionados na 2 Etapa da
Avaliao Externa do Proger
Nome
do
Municpio

170210 Araguana

Empresas de
Investimento

Empresas de
Capital de Giro

2007

2009

2007

74

36

193

85

108

107

53

397

155

53

2009

Ranking
Nacional Regional Estadual

172100

Palmas

240800

Mossor

95

37

288

89

104

21

240810

Natal

402

128

1349

405

14

310620

Belo
Horizonte

1518

614

2886

1047

317020 Uberlndia

485

206

870

345

18

48 v

Cdigo
IBGE

Cdigo
IBGE

Nome
do
Municpio

430510

Caixias
do Sul

431490

Empresas de
Investimento

Empresas de
Capital de Giro

2007

2009

2007

2009

352

168

624

241

Porto
Alegre

915

378

1643

500270

Campo
Grande

245

81

823

500370

Dourados

61

23

Total

4254

1724

Ranking
Nacional Regional Estadual
25

612

417

265

78

11

9338

3474

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Depois da escolha dos municpios, foram selecionados os grupos de pares


de empresas de tratamento e controle com caractersticas comuns, conforme
enunciado. As variveis com as caractersticas comuns entre as empresas pareadas foram analisadas segundo a sua qualidade para o estudo. Em seguida,
utilizou-se tcnica de anlise de frequncias de cada varivel considerada
comum entre as empresas com o propsito de qualific-las para o devido
pareamento entre as empresas. Essa tcnica procurou estabelecer um padro
mnimo de valor ignorado e/ou errado para cada varivel; ou seja, se uma
determinada varivel apresentou um valor percentual elevado de perda ou
de valores ignorados para uma dada varivel, ela passou a ser desconsiderada
para a formao de pares.
O procedimento subsequente constou da identificao dos valores
intracampos para a estimao da probabilidade de igualdade entre valores dos pares, isto , cada caractere presente no campo de determinada varivel
tida como comum da populao de empresas com primeiro contrato em 2007
seria classificado segundo a igualdade do mesmo caractere presente na
respectiva varivel comum da populao de empresas com primeiro contrato
em 2009, o que resultaria em uma probabilidade maior de formar pares de
empresas. A Figura 2.3 ilustra o desenho do plano de formao dos grupos de
possveis pares de tratamento e controle, considerando as probabilidades envolvidas no agrupamento, procedimento aplicado s dez cidades pesquisadas
na segunda etapa de campo.

v 49

Figura 2.3 Desenho do plano de identificao de pares

A populao da linha de crdito MPE Investimento em 2007 e em 2009,


segundo os filtros utilizados foram de 49.146 empresas e 26.874 empresas,
respectivamente; e a populao da MPE Capital de Giro foi de 138.513 e 68.445
empresas para os anos de 2007 e 2009, respectivamente. O total da populao
de empresas apenas nos dez municpios selecionados para a Avaliao Externa
foi de 4.254 para Investimento em 2007, 1.724 para Investimento em 2009,
9.338 para Capital de Giro em 2007, e 3.474 para Capital de Giro em 2009. O
procedimento de construo dos conglomerados (cluster) dos pares de
empresas de tratamento e de controle possibilitou a formao de 664 pares
entre a populao de Investimento de 2007 e de 2009, e de 778 pares entre as
populaes de Capital de Giro, para os mesmos anos (Tabela 2.2).
Tabela 2.2 Distribuio da populao e dos possveis pares

Capital de Giro

Empresas formadoras
de pares

Empresas formadoras
de pares

Municpio

Total de
pares

2007

2009

2007

2009

Araguana

10

17

21

17

22

73

Palmas

14

20

23

27

30

134

Mossor

18

28

52

85

Total de
pares

Natal

47

73

86

109

201

406

Belo
Horizonte

287

463

549

244

566

1 045

50 v

Investimento

Investimento
Municpio

Total de
pares

Capital de Giro

Empresas formadoras
de pares
2007

2009

Total de
pares

Empresas formadoras
de pares
2007

2009

Uberlndia

67

131

128

80

120

345

Caxias do
Sul

53

75

110

51

72

241

Porto
Alegre

152

237

311

139

315

609

Campo
Grande

21

25

40

73

80

418

Dourados

20

22

77

Total

664

1055

1294

788

1480

3433

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Ressalta-se que o nmero relativamente baixo da populao de controle


(2009) e de tratamento (2007) 7.262 empresas formadoras de pares, sendo
2.349 empresas da linha de Investimento e 4.913 empresas da linha de Capital
de Giro no garantiu a realizao da anlise de impacto em todos os
municpios a partir dos dados primrios originrios da pesquisa de campo
realizada pela Fipe, situao que foi suprida pelo emprego das fontes de dados
Rais e Base de Gesto do Proger.
Estruturou-se o processo de operar a base dos dados primrios, produzir
resultados e realizar anlises da seguinte maneira:
a) Construo e anlise dos indicadores de desempenho das linhas
de crdito MPE Investimento e Capital de Giro;
b) Aplicao dos modelos de avaliao selecionados e anlise dos
coeficientes de impacto das linhas de crdito MPE Investimento e
Capital de Giro com relao s variveis respostas: i) nmero de
empregados; ii) margem de lucro; iii) faturamento por empregado; e
iv) produtividade. Utilizou-se o mtodo de Pareamento por Escores
de Propenso, a partir das informaes coletadas em campo das
empresas que constituem o grupo de pares de tratamento e de controle.
3. BANCO DE DADOS DOS REGISTROS ADMINISTRATIVOS RAIS

Inicialmente, para cada uma das duas linhas de crdito investigadas


Investimento e Capital de Giro , cruzaram-se as bases de dados Rais e Saep
do ano de 2007 de maneira a identificar na Rais as empresas que se utilizaram
desse crdito e que constituam o grupo de tratamento. Em seguida,
identificaram-se as informaes sobre um grupo de empresas contidas na
v 51

Rais que no recebeu o crdito das linhas de crdito em tela, mas que recebeu
a mesma influncia ambiental do grupo das empresas tratadas. Este grupo
passou a ser considerado o grupo de controle.
Formados os dois grupos, realizou-se o pareamento entre as empresas
que receberam o crdito das linhas MPE Investimento e Capital de Giro que
constavam na Rais no ano de 2007 e as demais empresas registradas na Rais
que no foram beneficiadas pelo programa no mesmo ano. Comps-se, ento,
a amostra dos pares de empresas de controle e de tratamento para a aplicao
dos modelos estatsticos. Finalizada esta etapa fundamentada em Ashenfelter;
Card (1985) iniciou-se a construo do banco de dados com as informaes
destes pares de empresas nos anos de 2008 e de 2009. Para tanto, realizou-se
o batimento da base de dados constituda por informaes somente das
empresas pareadas em 2007, com as bases da Rais de 2008 e 2009, utilizando
o CNPJ como varivel chave do cruzamento. Ao final desse procedimento,
obteve-se a base de dados das empresas pareadas com informaes de 2007 a
2009 que foi utilizada para estimar o impacto mediante a aplicao do mtodo
Diferenas em Diferenas.
Cabe ressaltar que as bases da Rais de 2007, 2008 e 2009 utilizadas continham as informaes somente das empresas que passaram por tratamento
do cadastro denominado Rais Negativa e os dados de massa salarial foram
padronizados em salrios mnimos (sm).(14) O banco de dados obtido foi objeto
de trs filtros: i) o mtodo foi aplicado a empresas cujo estoque de funcionrios
era constitudo por pelo menos um empregado; ii) as empresas de tamanho
mdio e grande foram excludas do banco pelo fato de no pertencerem ao
universo da empresas elegveis para o Proger Urbano; pelo mesmo motivo
foram excludas do banco de dados iii) as empresas do setor de agricultura,
do cdigo CNAE dois dgitos 84 (Administrao Pblica, Defesa e Seguridade
Social) e do cdigo 99 (Organismos Internacionais e outras instituies
extraterritoriais).

(14) A Rais negativa o cadastro realizado pelo MTE que contm tanto os estabelecimentos com
vnculo declarado quanto os estabelecimentos sem vnculo informado no exerccio (PDET/MTE/
SEI, 2010).

52 v

O procedimento metodolgico utilizado com o Banco de Dados Rais se


baseia na comparao ao longo do tempo entre as empresas que receberam e
as empresas que no receberam o crdito (empresas-pares). Sendo assim, com
os dados anuais das empresas pareadas, o estudo das diferenas entre os
dois grupos (impacto do crdito) considerou dois perodos de anlise: perodo
1 ano de 2007 refere-se ao perodo antes do programa para os dois grupos,
sendo que o impacto do programa iniciou-se em 2008; perodo 2 ano de
2007 refere-se ao perodo antes do programa para os dois grupos, sendo que
o impacto do programa iniciou-se em 2009.

Com as informaes dos registros administrativos dessas empresas, a


anlise de impacto pelo mtodo das Diferenas em Diferenas foi realizada a
partir da evoluo das variveis de interesse das empresas dos dois grupos,
de controle e de tratamento, nos dois perodos supracitados, e para cada tipo de
linha de crdito contratada (Capital de Giro e Investimento), portanto, os
resultados da anlise se referem ao impacto ocorrido em 2008 e em 2009.(15) A
operacionalizao dos dados da pesquisa de fonte secundria para a realizao
das estimativas para o Brasil, macrorregies brasileiras e 15 (quinze) localidades(16) foi estruturada de acordo com o seguinte roteiro:
a) Anlise descritiva da populao das empresas do Proger Urbano
linhas de crdito MPE Capital de Giro e Investimento, a partir de
informaes da Rais e do Saep em 2007, 2008 e 2009. Ou seja, a
proporo de empresas do cadastro Rais e Base de Gesto que foram
beneficirias ou elegveis das linhas de crdito em tela.
b) Aplicao dos mtodos estatsticos de impacto sobre o nmero
de empregados, e outras variveis de interesse(17) com uso do mtodo Diferenas em Diferenas a partir do painel de empresas construdo com os dados Rais e Base de Gesto em 2007, 2008 e 2009; e
c) Anlise dos resultados.
4. BANCO DE DADOS CONSTRUDO COM OS DADOS PRIMRIOS
A Avaliao Externa do Proger Urbano realizada pela Fipe desdobrou-se em duas etapas e gerou, portanto, dois bancos de dados com os dados
coletados em campo. O estudo de 2009 conduziu a anlise em 5 municpios,
uma capital de unidade da federao em cada uma das macrorregies
brasileiras, contemplou 10 linhas de crdito, e realizou 2.747 entrevistas
vlidas. O estudo de 2011 abordou apenas as duas principais linhas de crdito
Proger Urbano MPE Investimento e MPE Capital de Giro em 10

(15) A literatura especializada recomenda a anlise descritiva das estatsticas referentes s medidas
de tendncia central das variveis utilizadas na avaliao de impacto, pois um indicativo de que
o pareamento das empresas e o modelo esto balanceados adequadamente. A anlise das estatsticas
descritivas permite verificar se no ano em que foi realizado o pareamento das empresas, as distribuies probabilsticas das variveis dos grupos de tratamento e controle so similares. Se essas
distribuies forem semelhantes indica que o pareamento das empresas e o modelo esto
balanceados adequadamente. As estimativas efetivadas nesta parte do estudo para tal fim mostraram
que o pareamento e o balanceamento foram realizados a contento, o nmero de empresas outliers
foi considerado desprezvel perante o tamanho da amostra.
(16) Os municpios so: Natal; Porto Alegre; Mossor; Campo Grande; Uberlndia; Dourados; Belo
Horizonte; Araguana; Palmas; Caxias do Sul; So Paulo; Salvador; Goinia; Belm; e Curitiba.
Estes municpios referem-se aos municpios pesquisados nas 1 e 2 etapas desta Avaliao.
(17) As variveis de interesse foram estoque de empregados, massa salarial e produtividade do
trabalho.

v 53

municpios, sendo que deste total foram pesquisados uma capital e um


municpio no capital em cada macrorregio do pas, realizando 1.286
entrevistas vlidas. A Tabela 2.3 sintetiza as principais caractersticas dos
bancos de dados que resultaram do levantamento de campo, considerando-se as duas etapas da avaliao.
Tabela 2.3 Distribuio do nmero de questionrios respondidos por linha de
crdito e grupo amostral, segundo municpios

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Capital de Giro
Outras(a)

Total

11

324

Tratamento

Controle

Tratamento

Controle

Belm(b)

50

24

221

18

Palmas(c)

11

32

53

Araguana(c)

18

36

Salvador(b)

112

38

193

47

Natal(c)

14

27

37

74

17

407
152

Mossor(c)

26

So
Paulo(b)

257

154

400

130

Belo
Horizonte(c)

34

61

82

229

Uberlndia(c)

21

32

17

71

Curitiba(b)

168

72

166

46

519

Porto
Alegre(c)

25

73

169
136

42
97

1.038
406

67

141

24

47

Caxias
do Sul(c)

22

48

57

Goinia(b)

114

56

250

21

Campo
Grande(c)

16

76

107

Dourados(c)

31

44

1 Etapa da
Avaliao Externa

701

344

1.230

262

2 Etapa da
Avaliao Externa

135

255

209

687

Centro-Oeste

Investimento

18

210

459

2.747
1.286

a) Abrange as linhas de crdito: Professor; Profissional Liberal; FAT Empreendedor Popular;


Exportao; Cooperativas e Associaes; Turismo Investimento; e Turismo Capital de Giro.
b) 1 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2006 a julho de 2008.
c) 2 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2007 a 2009.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

54 v

Regio
geogrfica Municpio

Destacamos que as evidncias empricas foram geradas com dois objetivos. O primeiro visou chamada anlise descritiva de desempenho (dados
primrios Fipe de 2008/2009 e 2010/2011); o segundo contemplou a realizao
de anlise de impacto com base nesses dados primrios. O perodo de anlise
do estudo Fipe de 2009 relativo ao ano de 2006 at o primeiro semestre de
2008, enquanto a pesquisa de 2011 contemplou o comportamento do perodo
de 2008 e 2009, com base em 2007.
A construo do Banco de Dados Primrios de 2011 contou com o apoio
de uma mscara que foi elaborada respeitando os requisitos de tamanho e
tipo de caracteres indicados no Manual de Codificao preparado pela Equipe
Tcnica da Fipe.(18) Visando facilitar o trabalho da equipe, a mscara ficou
hospedada na Internet, pde ser acessada a partir de qualquer computador
conectado rede e admitiu o acesso de vrios operadores simultaneamente.
Algumas qualidades do sistema empregado devem ser destacadas.
Apenas uma mscara foi elaborada para as linhas Investimento e de Capital
de Giro. Quando a opo Capital de Giro acionada, as questes no pertinentes
a essa linha de financiamento ficam ocultas, o que evita o preenchimento
incorreto. Outra caracterstica refere-se ao fato de os campos aceitarem apenas
determinados tipos de caracteres. Por exemplo, campos numricos no podem
ser preenchidos com letras. O banco de dados gerado em SQL (Structured
Query Language). A partir desse formato transformado num arquivo TPF
(Text Wizard Predefined Format) que serve como uma matriz para o programa
estatstico SPSS (Statistical Package for the Social Sciences), mantendo as
configuraes de type, width e decimals.
O processo de codificao bastante simples e pode se feito praticamente
sem o uso do mouse. A navegao entre uma e outra questo feita pela tecla
TAB e, nas questes fechadas, basta digitar o nmero da alternativa marcada
para que a resposta seja exibida automaticamente. Esse sistema no permite
que o usurio digite uma resposta diferente daquelas encontradas no instrumento, o que garante a padronizao das respostas, facilita a tabulao e
anlise dos dados gerados e aumenta a produtividade da codificao.
5. METODOLOGIAS ADOTADAS NA AVALIAO DE IMPACTO DO PROGER URBANO
Optou-se pela utilizao de dois mtodos de avaliao de impacto, a
saber, Pareamento por Escores de Propenso (PSM); e Diferenas em Diferenas
que se descrevem a seguir.

A avaliao de impacto prevista neste estudo trabalha com dados


observacionais com o objetivo de investigar relaes de causa-efeito entre
(18) O Manual de Codificao em sua forma completa encontra-se no relatrio final da 2 Etapa da
Avaliao Externa entregue ao MTE, que detm a propriedade daquele documento.

v 55

covariveis (x) e variveis resposta (y). A grande preocupao nesse tipo de


estudo est na anlise estatstica, uma vez que o processo estudado no
aleatrio, pois a participao no programa (tratamento) determinada e no
atribuda aleatoriamente s empresas, o que pode acarretar algum vis. O
mtodo denominado de PSM busca suavizar a presena deste vis e, por tal
motivo, a literatura de avaliao de programas de polticas pblicas nos traz
muitos estudos (WOOLDRIDGE, 2002; ROSENBAUM, 1983; SIANESI, 2004).
A maneira pela qual o mtodo busca atenuar a existncia do vis mencionado
est na realizao de pareamento e construo dos grupos de controle e
tratamento, procedimento que ser detalhado nos prximos pargrafos.
O mtodo de PSM visa estimar o chamado Efeito Mdio de Tratamento(19)
(ATE) que, em outras palavras, significa em linguagem estatstico-economtrica o efeito parcial de uma varivel explicativa binria(20) (a) sobre
qualquer varivel dependente de interesse (y). Neste estudo, o tratamento
definido como o recebimento do crdito do Proger Urbano pela empresa
elegvel. O objetivo mensurar o efeito deste emprstimo no desempenho
destas empresas, priorizando a gerao de emprego e renda de acordo
com os critrios de aplicao dos recursos do FAT fixado pelo rgo gestor
deste Fundo CODEFAT.
Assim, para estimar esse efeito, o ideal seria comparar no mesmo
momento do tempo o resultado (gerao de emprego e renda) de uma mesma
empresa na situao de receber (y1) ou no emprstimo (y0), este ltimo
chamado de contrafactual. Numa amostra aleatria de tamanho n, o efeito
tratamento para cada empresa i poderia ser estimado pela diferena entre os
valores yil - yi0, onde i = 1, ..., n. Assim, o Efeito Mdio do Tratamento na
populao seria simplesmente(21)
E (yil - yi0), onde i = 1, ..., n

(1)

(19) Os modelos de tratamento originaram-se do campo da medicina, com o objetivo de mensurar


os efeitos de tratamentos mdicos em pacientes tratados e no tratados.
(20) Uma varivel binria uma varivel que assume apenas dois valores. comum que estas
variveis reflitam o sucesso (assumindo valor um) de determinado evento frente ao fracasso
(assumindo valor zero) deste mesmo evento. No caso da anlise de polticas, utiliza-se como evento
a interveno poltica que se pretende analisar.
(21) A funo E (.) chamada de funo esperana ou valor mdio.

56 v

Entretanto, num dado momento do tempo, impossvel observar a


mesma empresa que apresente ambos os estados de tratado (recebendo
crdito) e no tratado (no recebendo crdito). Assim, utilizando a racionalizao acima, no possvel observar y0 e y1 para a mesma empresa. Portanto,
esta comparao no pode ser feita diretamente. O resultado que se observa
nos dados y = y0 + a(y1 - y0), em que a o indicador do tratamento, ou seja,

assume valor um quando a empresa recebe o emprstimo e valor zero quando


no recebe o crdito pelo Proger Urbano.
Quando a seleo para o tratamento, ou para o recebimento do emprstimo, aleatria (a escolha das empresas que iro receber o emprstimo
feita com base num sorteio), o resultado do tratamento independente (no
correlacionado linearmente) do fato de a empresa ter ou no sido tratada, ou
seja, o resultado potencial do tratamento o mesmo para empresas tratadas e
no tratadas
E (y/a = 0) = E (y0/a = 0) = E (y0) e E (y/a = 1) = E (y1/a = 1) = E (y1) (2)
Assim, o ATE seria dado pela mdia do resultado sobre os tratados [E (y/
a = 1)] menos a mdia do resultado sobre os no tratados [E (y/a = 0)]. A
aleatorizao do tratamento garante que a diferena de mdias seja um
estimador no viesado (em mdia, atinge o valor verdadeiro do parmetro) e
consistente do ATE, pois a independncia do resultado do tratamento em
relao ao status da unidade preservada:
ATE = E (y1 - y0) = E (y/a = 1) - E (y/a = 0)

(3)

Diante da aleatorizao, o ATE ser igual ao Efeito Mdio do Tratamento


dos Tratados (ATT), definido por:
ATT = E(y1 - y0 / a=1)
Entretanto, no usual encontrar na prtica um tratamento cuja seleo
tenha sido aleatria. Em geral existe autosseleo ao tratamento, que pode
estar correlacionada com o seu resultado. Desta forma, haver um vis na
estimao do ATE, chamado de vis de seleo:
(4)

O vis de seleo existe porque o resultado de receber ou no receber o


tratamento, ou o emprstimo do Proger Urbano, diferente para as empresas
que recebem ou no recebem o emprstimo; ou seja, o fato de a empresa ter
recebido o emprstimo est correlacionado ao seu resultado (mais funcionrios, por exemplo). Isso porque deve existir um ganho/perda especfico de
participao em um programa pblico de crdito assistido, como o Proger
Urbano, que seja correlacionado com as caractersticas das empresas que determinam a autosseleo ao programa. Dessa forma, de maneira a corrigir o vis
de seleo e, portanto, poder inferir sobre o efeito do Proger Urbano no desempenho das empresas, necessrio levar em considerao a no aleatoriedade
do programa.
v 57

Uma das estratgias empricas utilizadas para a correo do problema


supramencionado o mtodo de PSM.(22) Este mtodo permite que sejam
encontrados os contrafactuais desejados para a comparao de resultados com
o grupo de tratamento. A ideia encontrar um grupo de controle que sirva de
comparao para esse grupo de tratamento. Nesta metodologia, um grupo de
controle apropriado constitudo por empresas que no tenham participado
do programa, mas que sejam semelhantes quelas que passaram pelo tratamento, ou seja, que possam servir como um contrafactual e represent-los na
situao de no tratados (seriam, portanto, elegveis).
Para a aplicao do mtodo supe-se a hiptese de ignorabilidade do tratamento condicional a um conjunto de variveis explicativas observveis. Em
outras palavras, considerar-se- que o tratamento depende de certas caractersticas individuais (observveis) e que, ao se controlar estas caractersticas, o
resultado do tratamento independe do fato de ter sido ou no tratado. Esta
hiptese usual no caso de modelos de tratamento (WOOLDRIDGE, 2002;
CALIENDO, KOPEINIG, 2005; ROSENBAUM, 2002; HECKMAN et al., 1998).
Formalmente,
(y0, y1, a, x) definem a populao, onde y0 e y1 so os resultados do no tratamento
e do tratamento, respectivamente;
a a varivel dummy para o tratamento;
x um vetor de caractersticas observveis supostamente relacionadas seleo
ao tratamento.

Permite-se que (y0, y1) e a sejam correlacionados. A hiptese de ignorabilidade do tratamento expressa por: (y0, y1) e a so independentes, condicionais a x. possvel ignorar o tratamento na mdia do resultado de y,
condicional em x:
E (y0/x, a) = E (y0/x) e E (y1/x, a) = E (y1/x)

(5)

(22) Ver Rosenbaum (2002); Rubin (1983).


(23) Modelos logit ou probit so modelos de probabilidade, ou seja, o objetivo final deles estimar
a probabilidade de um evento. Como, pela definio clssica de probabilidade, sabe-se que no
existe probabilidade negativa nem maior que um, a modelagem de probit e logit leva isso em conta,
controlando para que os resultados finais satisfaam essa propriedade clssica da probabilidade.

58 v

Para aplicar esse procedimento, primeiramente estima-se um modelo


logit ou probit(23) cuja varivel dependente uma varivel binria do recebimento de emprstimo via Proger Urbano e as variveis independentes so
aquelas que, por hiptese, explicam a elegibilidade da empresa. A partir deste
modelo, pode-se prever a probabilidade de cada empresa participar do programa, resultado que servir de base para encontrar as empresas-pares, ou
empresas do grupo de controle. O efeito da efetividade do programa sobre
as beneficirias, estimado por tal procedimento (ATE), obtido por:

(6)
Estes dois termos,
e
, por sua vez,
so obtidos da previso da mdia da proporo de empresas encontrada a
partir do modelo logit/probit.
Outra maneira de analisarmos um programa de crdito concedido s
empresas seria pela comparao no tempo entre as empresas que receberam e
as empresas que no receberam o emprstimo. Sendo assim, para estudar as
diferenas entre os dois grupos, so necessrios dados de antes e de depois do
programa para os dois grupos. A amostra fica dividida em quatro grupos: o
grupo de controle antes do emprstimo, o grupo de controle depois do emprstimo, o grupo de tratamento antes do emprstimo e o grupo de tratamento depois
do emprstimo. A representao do procedimento pode ser visualizada no
Quadro 2.3.
Quadro 2.3 Esquema para clculo do efeito de diferenas em diferenas
Aps o
Financiamento do
Proger

Grupo de Anlise

Antes do
Financiamento do
Proger

Grupo de Controle

(B - A)

Grupo de
Tratamento

(D - C)

Diferenas em
Diferenas

Diferenas

(D - C) - (B - A)

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Em termos tericos, o modelo clssico de regresso, ou as regresses


multivariadas, podem ser utilizados em anlise de impacto utilizando o mtodo de Diferenas em Diferenas descrito em Greene (2003) e Wooldridge (2006).
Algumas aplicaes empricas do mtodo podem ser visualizadas em Smith;
Todd (2005), Abadie (2005), e Blundell; Dias (2002). Para aplicar essa metodologia, necessrio que a populao de interesse seja dividida em dois
grupos: a) o grupo de tratamento, aqueles que receberam crdito do Proger Urbano; e b) o grupo de controle, aqueles que no receberam crdito do Proger
Urbano, mas so elegveis para receb-lo. No Quadro 2.3 nota-se que a evoluo
das variveis de interesse para o grupo de controle indicaria o que teria acontecido
com o grupo de tratamento, caso o emprstimo no tivesse ocorrido.

Em termos matemticos, o efeito do emprstimo medido por um


coeficiente da regresso (4), que verifica os efeitos da tomada de emprstimo
sobre o grupo de tratamento:
v 59

ilt = 0 + 1xit + 2 tratamentott + 3Dit + B4tratamentoDit + it

(7)

em que i denota as empresas da amostra, t denota o perodo analisado, y a


varivel dependente de interesse (faturamento, margem lquida, nmero de
funcionrios, entre outras), x um vetor de caractersticas observveis ou
variveis explicativas que tm impacto na varivel de interesse e tratamento
representado por uma dummy(24) para o grupo de tratamento, D uma dummy
para o perodo de recebimento do emprstimo, que assume valor um a partir
da data de recebimento do emprstimo. A varivel um ndice de variveis
no observadas que, sob a hiptese usual de identificao, tem mdia
condicional zero.(25)
possvel estimar as equaes de desempenho da empresa utilizando
as observaes das empresas e do perodo de tempo agrupadas, agregao
esta que chamada de pooling. fcil verificar que, dado a hiptese de
identificao, o parmetro de Diferenas em Diferenas corresponde a:
4 = E (yit/xit, tratamento = 1, D = 1) - E (yit/xit, tratamento = 1, D = 0) E (yit/xit, tratamento = 0, D = 1) E (yit/xit, tratamento = 0, D = 0)

(8)

Em outras palavras, a mdia da diferena da varivel de interesse (y)


antes e aps o recebimento do emprstimo para o grupo de controle (que no
recebeu o emprstimo, indicada quando a dummy para tratamento igual a
zero) subtrada da mdia da diferena da varivel de interesse antes e aps
para o grupo de tratamento ou vice-versa, que exatamente a mesma coisa
de maneira a remover o vis associado a tendncias comuns no relacionadas interveno (por exemplo, perodo de expanso/retrao econmica,
ou perodos inflacionrios). Esse parmetro, 4 nos d o efeito mdio do tratamento sobre o grupo tratado, ou seja, o impacto do emprstimo no desempenho das empresas que receberam o financiamento.
6. ESTRATGIA DE UTILIZAO DOS DADOS PARA A GERAO DOS INDICADORES DE
DESEMPENHO E A APLICAO DOS MODELOS ESTATSTICOS

(24) Dummies so variveis binrias que assumem valor um quando ocorre o evento que se pretende
medir e 0 para as demais observaes.
(25) No caso de o grupo de controle ser o prprio grupo de tratamento em um perodo anterior, o
impacto d-se pelo coeficiente estimado da dummy D.

60 v

Esta avaliao empregou duas estratgias para a organizao dos dados


e aplicar os mtodos de impacto: uma para os dados primrios gerados pela
Equipe Fipe em pesquisa de campo; outra para dados secundrios originados
por microdados da Rais e da Base de Gesto, ambos do MTE. Na primeira

etapa da Avaliao Externa realizaram-se pesquisas de campo em cinco


capitais em cada uma das macrorregies, a saber: Belm, Salvador, Goinia,
So Paulo e Curitiba. A avaliao nesse momento focalizou apenas anlise de
desempenho, exceto para a cidade de So Paulo onde foi aplicado o modelo
de Pareamento por Escores de Propenso (PSM).
A segunda contou com levantamento de campo em dez cidades, das quais
cinco so capitais e cinco so municpios no capitais do mesmo Estado, e
nesse caso foi adotado o mtodo do Pareamento por Escores de Propenso nos
grupos de tratamento (emprstimo de janeiro a setembro de 2007) e de controle
(emprstimo de janeiro a setembro de 2009).
A fonte de informao para a construo destes grupos foi a Base de
Gesto que disponibilizou as principais variveis do Saep referentes s
empresas dos dois grupos, e a seleo dos pares formados para os dois grupos.
A anlise de impacto referente ao ATE e ao ATT foi realizada nos anos de
2008 e 2009.
No caso da avaliao de impacto pelo PSM, as empresas do grupo de
tratamento tiveram no perodo de janeiro a setembro de 2007 o seu primeiro
contrato de emprstimo pelo Proger Urbano registrado no Sistema Base de
Gesto. As empresas do grupo de controle, por outro lado, foram aquelas
do cadastro no Saep, no perodo de janeiro a setembro de 2009 e que
registraram seu primeiro contrato de emprstimo do Proger Urbano na Base
de Gesto em 2009. Em resumo, para as informaes da pesquisa de campo
foi utilizado o seguinte procedimento:
a) Pareamento do grupo de controle e tratamento utilizando dados do
Saep/Base de Gesto e da Rais/Caged;
b) Coleta das informaes via pesquisa de campo (10 municpios
brasileiros representativos das Grandes Regies);
c) Construo dos indicadores de desempenho;
d) Verificao do nmero de pares efetivos ps-campo e viabilidade
da aplicao da anlise de impacto em razo do nmero da amostra
final (e graus de liberdade);
e) Aplicao da metodologia de ATE, conforme descrita acima;
f) Obteno dos resultados de impacto para as amostras finais
obtidas na etapa iii deste procedimento e anlise dos efeitos
estimados.

Para o Brasil, macrorregies brasileiras e os 15 municpios envolvidos, a


partir dos microdados do Rais/Caged e dos dados do Saep/Base de Gesto, o
mtodo de avaliao de impacto adotado foi o de Diferenas em Diferenas.
Neste caso foi construdo um painel das empresas do Proger Urbano no
v 61

perodo 2007 at 2009. Nesse mtodo de avaliao de impacto, as empresas


do grupo de tratamento foram as que se encontravam na Base de Gesto e que
obtiveram o seu primeiro contrato de emprstimo do Proger Urbano no final
de 2007.
Da mesma forma, as empresas do grupo de controle foram aquelas que se
encontravam na Base de Gesto, mas que obtiveram o seu primeiro contrato
de emprstimo do Proger Urbano em 2009 (logo, eram empresas elegveis
para o programa). Com os dados dos registros administrativos dessas empresas, a anlise de impacto pelo mtodo das Diferenas em Diferenas foi realizada
a partir da evoluo das variveis de interesse das empresas dos dois grupos,
de controle e de tratamento, conforme discutido na seo anterior.

(26) Os quinze municpios constantes da avaliao de impacto com uso dos registros administrativos
da RAIS e do Proger Urbano foram: Belm (PA), Curitiba (PR), Goinia (GO), Salvador (BA), So
Paulo (SP), Araguaia (TO), Belo Horizonte (MG), Campo Grande (MS), Caxias do Sul (RS), Dourados
(MS), Mossor (RN), Natal (RN), Palmas (TO), Porto Alegre (RS) e Uberlndia (MG), sendo os
cinco primeiros municpios referentes 1 Etapa da Avaliao Externa, e os demais municpios
selecionados na 2 Etapa da Avaliao Externa.
(27) A classificao para porte de empresa adotada baseou-se na classificao do Sebrae para o
nmero de funcionrios. No setor de Comrcio e Servios a classificao obedece ao seguinte critrio:
microempresa 1 (at 4 funcionrios), microempresa 2 (de 5 a 9 funcionrios), pequena empresa 1
(de 10 a 19 funcionrios) e pequena empresa 2 (de 20 a 49 funcionrios). J no setor da Indstria
esta classificao apresenta uma pequena variao no critrio: microempresa 1 (at 9 funcionrios),
microempresa 2 (de 10 a 19 funcionrios), pequena empresa 1 (de 20 a 49 funcionrios) e pequena
empresa 2 (de 50 a 99 funcionrios) (Sebrae, 2005). Boletim Estatstico de MPEs: primeiro semestre
de 2005. Disponvel em: <http://201.2.114.147/bds/BDS.nsf/03DE0485DB219CDE0325701B004
CBD01/$File/NT000A8E66. pdf> Acesso em: 27.7.2011.
(28) Vale ressaltar que seria interessante verificar o impacto nos resultados financeiros das empresas,
tais como margem de lucro e gerao de receita, porm a ausncia de tais informaes nos registros
administrativos da Rais e do Proger Urbano inviabiliza este tipo de anlise.

62 v

O balanceamento do modelo de avaliao de impacto Diferenas em


Diferenas aplicado ao Brasil, macrorregies brasileiras e quinze municpios
selecionados foi realizado com as variveis que constam do Quadro 2.4.(26) A
varivel tamanho da empresa foi definida de acordo com Passos (2005), ou seja,
foram adotados quatro tipos: Pequena 1, Pequena 2, Micro 1 e Micro 2.(27) O
recorte de setor que se mostrou apropriado para o pareamento foi a CNAE 1
dgito e, desta forma, utilizou-se uma varivel dummy indicadora para a
participao no setor de indstrias (varivel omitida o setor de comrcio/
servios). As estimativas das Diferenas em Diferenas para avaliar o impacto
do Proger Urbano sobre as variveis resposta listadas no Quadro 2.4 foram
calculadas ao cumprir o pareamento das empresas e o balanceamento do
modelo economtrico.(28)

Quadro 2.4 Variveis de balanceamento e resposta. Dados Rais


Variveis de balanceamento

Variveis resposta

Cdigo CNAE (1 dgito): Indstria e


Comrcio/Servios

Estoque de empregados

Massa salarial da empresa (2007) em decis

Massa salarial (em s. m)

Porte da empresa

Produtividade do trabalho, mensurada


pela relao entre a massa salarial e o
estoque de empregados

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Sinteticamente, o procedimento de estimao para os dados derivados


de fonte secundria foram os seguintes:
a) Definio do grupo de tratamento com base nos dados do Saep e
da Rais/Caged;
b) Definio do grupo de controle com base nos microdados da Rais
2007 a 2009 e do Saep;
c) Levantamento das informaes completas dos grupos de controle
e tratamento com base nos microdados Rais 2007, 2008 e 2009;
d) Especificao dos modelos de regresso com base na metodologia
discutida na seo 5.2;
e) Estimao do modelo especificado na etapa iv deste procedimento;
f) Anlise dos efeitos estimados.
O procedimento de seleo de empresas proposto permitiu o isolamento
somente das empresas que tiveram o seu primeiro contrato em 2009 entre as
que se encontram na fila de espera para obter o emprstimo. Com isso, foi
possvel selecionar as empresas que eram elegveis em 2009 porque estavam
na fila de espera e no tiveram emprstimo nos anos anteriores. O Quadro
2.5 resume as fontes de dados e os diferentes modelos de avaliao de impacto
que foram aplicados s quinze cidades pesquisadas de julho de 2008 a fevereiro
de 2009 (1 Etapa), e de novembro de 2010 a maro de 2011 (2 Etapa).

v 63

Quadro 2.5 Resumo das principais caractersticas dos mtodos de anlise de


impacto do Proger Urbano
Anlise com dados de
Campo Fipe

Araguana e
Palmas (TO)
Mossor e Natal
(RN)
Belo Horizonte e
Uberlndia (MG)
Caxias do Sul e
Porto Alegre (RS)
Campo Grande e
Dourados (MS)
Proger Urbano:

Natal (RN)
Belo Horizonte e
Uberlndia (MG)
Caxias do Sul e
Porto Alegre (RS)

Modalidades
Crdito

Capital de Giro e Investimento

Recortes de
Anlise

Municpios

Anlise com dados da


Rais/Saep MTE
Araguana e Palmas
(TO)
Mossor e Natal (RN)
Belo Horizonte e
Uberlndia (MG)
Caxias do Sul e Porto
Alegre (RS)
Campo Grande e
Dourados (MS)
Belm (PA), Curitiba
(PR), Goinia (GO),
Salvador (BA), So
Paulo (SP)

Brasil
Regies
Municpios
Grupo de tratamento:
Empresas com contrato
de financiamento (2007
encontradas na RAIS);
Grupo de controle:
Empresas da RAIS em
2007 que no constam
no Proger Urbano e tm
caractersticas observveis semelhantes s do
grupo de tratamento.

Grupos de
Anlise

Grupo de tratamento:
Empresas com
primeiro contrato de
financiamento (entre
1 e 9 de 2007)
Grupo de controle:
Empresas com
primeiro contrato de
financiamento (1 e 9
de 2009).

Perodos da
Anlise
Mtodo de
Anlise

2008 e 2009
PSM e ATT

Diferenas em Diferenas com Efeitos Fixos

PSM e Mtodo de
Diferenas em Diferenas

Variveis finais
do pareamento

Cdigo CNAE
(2 dgitos)
Faturamento

No realiza
pareamento

Variveis-Resposta
analisadas

Nmero de
funcionrios (B)
Margem de lucro
Faturamento (A)
Produtividade do
trabalho (A/B)

Nmero de
funcionrios

Cdigo CNAE (1
dgito)
Massa salarial da
empresa (2007) em
decis
Porte da empresa
Massa Salarial (A)
Nmero de
funcionrios (B)
Produtividade do
trabalho (A/B)

Grupo de tratamento:
Empresas com
primeiro contrato de
financiamento (ente 1
e 9 de 2009)

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

64 v

Municpios
Selecionados
por
Amostragem

Anlise com dados


de Campo Fipe

A proposta de analisar os dados a partir de fonte primria e de fonte


secundria permitiu elevar a qualidade da anlise, uma vez que sua abrangncia gerou produtos que possibilitam a tomada de decises estratgicas.
Os resultados derivados da pesquisa de campo Fipe permitiram dois produtos:
a anlise de desempenho das empresas beneficirias e do desempenho da
operacionalizao e do funcionamento das linhas de crdito; e a anlise de
impacto sobre a varivel emprego, e outras variveis de interesse. Ambas as
dimenses permitiram o diagnstico de hipteses sobre comportamentos
distintos em virtudes de dinmicas econmicas e escala de operaes distintas.
Os resultados gerados por meio de fonte secundria de dados, por sua vez,
permitiram analisar a relevncia, desempenho e impacto do Proger Urbano
tanto na condio de poltica pblica quanto na condio de instrumento de
crdito.
A transferncia da metodologia da Fipe para o MTE referente a todas as
etapas deste estudo desde o desenvolvimento dos modelos de avaliao,
modelos de indicadores de desempenho, e modelos estatsticos de impacto
at a definio de procedimentos tcnicos, incluindo a entrega de rotinas detalhadas para a execuo sistemtica da avaliao de impacto a partir dos dados
da Rais permitir equipe tcnica do MTE dispor de diagnstico atualizado
do impacto do programa distribudo pelo territrio nacional, ao longo de
qualquer perodo que necessitar.
H ainda um fato positivo derivado dos modelos propostos pelo estudo
da Fipe: o vis dos resultados poder ser analisado por intermdio da aplicao
nas mesmas localidades das duas metodologias propostas e aplicadas neste
estudo Diferenas em Diferenas e PSM. A gesto do Proger Urbano ganhar
tempo, recursos, produtividade e qualidade com os benefcios que podero
advir para as atividades de monitoramento, superviso e planejamento da
aplicao sistemtica da proposta de avaliao realizada pela Fipe para o MTE.

v 65

CAPTULO III
RESULTADOS DA AVALIAO DE IMPACTO E
DESEMPENHO DA LINHA DE CRDITO MPE
INVESTIMENTO DO PROGER URBANO

Um dos objetivos da Avaliao Externa foi o de medir o impacto do


crdito oferecido pelas linhas de crdito MPE Investimento e Capital de Giro
oferecidas pelo Proger Urbano sobre a criao de empregos das empresas
beneficirias e subsidiariamente estimar o impacto sobre o faturamento,
produtividade e outras variveis de interesse dessas mesmas empresas. Vale
ressaltar que, com base na experincia acumulada com a primeira etapa deste
estudo, a segunda etapa, de comum acordo com a equipe tcnica do MTE,
buscou incorporar ajustes importantes na anlise.

Relembramos trs aspectos. A base de dados primrios para a realizao


da anlise de impacto ATT com PSM, Diferenas em Diferenas com controle
de Efeitos Fixos sobre as 10 localidades em anlise na segunda etapa da
avaliao foi construda a partir dos dados coletados na pesquisa de campo
no perodo de novembro de 2010 a maro de 2011. A base de dados para a
realizao de impacto ATT com PSM, e Diferenas em Diferenas com PSM
para a cidade de So Paulo foi construda por meio da coleta de dados na
pesquisa de campo realizada entre julho e outubro de 2008. Por fim a base de

66 v

Aps a utilizao de distintos modelos alternativos, os resultados de


impacto foram estimados utilizando-se trs mtodos: ATT com PSM, Diferenas
em Diferenas com controle de Efeitos Fixos e Diferenas em Diferenas com PSM.
Os dois primeiros foram aplicados aos dados primrios coletados em campo
pela Fipe, enquanto o ltimo foi aplicado aos dados secundrios dos registros
administrativos da linha de crdito e da Rais e as suas anlises esto presentes
nesse captulo.

dados secundrios para a realizao de impacto para os anos de 2007 a 2009


foi construda a partir da Rais para os respectivos anos.
O captulo est estruturado da seguinte maneira: a primeira seo descreve os resultados do estudo preliminar de impacto na linha Investimento
realizado com dados primrios coletados no municpio de So Paulo para a
1 Etapa da Avaliao Externa do Proger Urbano, a segunda seo apresenta
as estimativas de impacto estimados na 2 etapa para o Brasil, macrorregies
e municpios selecionados, enquanto a terceira seo sintetiza os resultados
obtidos. As quarta e quinta sees se referem aos resultados da avaliao de
desempenho das empresas beneficirias, com nfase nas caractersticas de
emprego. Por fim, a sexta seo apresenta, sinteticamente, o perfil mdio dos
proprietrios entrevistados nas duas etapas da avaliao, bem como o perfil
mdio de seus funcionrios.
1. ESTUDO PRELIMINAR DO IMPACTO DO CRDITO DE INVESTIMENTO SOBRE AS EMPRESAS
BENEFICIRIAS EM SO PAULO
Cabe salientar que o Proger Urbano enquanto programa de poltica
pblica no foi desenhado para estabelecer e manter rotina de avaliao de
impacto. Outrossim, a 1 Etapa da Avaliao Externa presumia apenas uma
avaliao de desempenho do Proger Urbano. No entanto, aproveitando a
oportunidade da realizao da pesquisa de campo para averiguar o desempenho do Proger Urbano, a Equipe Tcnica da Fipe elaborou metodologia
apropriada, procedimentos e fluxos operacionais adequados para a execuo
de uma anlise do impacto das linhas de crdito de Investimento e de Capital
de Giro do Proger Urbano, consciente de todas as limitaes de uma pesquisa
que no planejada para esta finalidade e sim para o objetivo de uma anlise
de desempenho.
Posto isto, os dados coletados na 1 Etapa de Avaliao permitiram a
aplicao da anlise de impacto apenas para o municpio de So Paulo. A
Tabela 3.1 sintetiza os resultados derivados de cada tcnica economtrica
empregada para a linha Investimento.

Observamos que ao adotar mtodo Propensity Score Matching para a linha


de crdito de Investimento, obteve-se um resultado significativo apenas para
a varivel nmero de funcionrios, de modo que a estimativa ATT indicou impacto no aumento de 7 (sete) funcionrios, a um nvel de significncia de 6,8%.
Apesar de os resultados de impacto, em geral, no serem significativos, o
modelo de avaliao mostrou-se eficaz e operacional, de modo que o procedimento foi aperfeioado e aplicado na 2 Etapa da Avaliao Externa do Proger
Urbano, conforme veremos a seguir.
v 67

Tabela 3.1 Resultados de impacto do Proger Urbano sobre as firmas


beneficirias
Mtodos de anlise
de impacto(a)
ATT (Average
Treatment Effect for the
Treated)

Todas as
variveis

N. de
funcionrios

Produtividade

Faturamento
(em R$)

6,7

s. i.

s. i.

s. i. : no houve impacto significativo


a) No se verificou impacto significativo em nenhuma das variveis por meio dos mtodos
Diferenas em Diferenas; ATT para Diferenas em Diferenas; ATT pelo mtodo Kernel; e ATT
pelo mtodo Kernel para Diferenas em Diferenas.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

2. IMPACTO DO CRDITO DE INVESTIMENTO SOBRE AS EMPRESAS BENEFICIRIAS

A massa salarial e a produtividade no apresentaram resultados significativos no Brasil, em nenhum dos dois perodos em anlise. No entanto, verificam-se alguns destaques quando se analisam as regies brasileiras. Em 2008,
constatou-se impacto positivo e significativo na massa salarial das empresas
localizadas no Norte e no Centro-Oeste com aumento em mdia de 3,1 salrios
mnimos e 1,7 salrios mnimos, respectivamente. Neste mesmo ano, a
produtividade das empresas que obtiveram crdito de Investimento no Norte
e no Sudeste apresentou impacto significativo no aumento de 0,1 salrios
mnimos por funcionrio em ambas as regies. Por sua vez, no Nordeste e no
Sul, foi inverso o comportamento do impacto crdito na produtividade, ao
apresentar uma reduo de 0,1 e 0,04 salrios mnimos por funcionrio nas
respectivas regies.

68 v

Os resultados estimados a partir dos dados da Rais para empresas com


pelo menos um empregado, e que obtiveram financiamento da Linha MPE
Investimento, descritos na Tabela 3.2, indicam que houve impacto significativo
em 2008 e em 2009 no Brasil somente na varivel estoque de empregados. Estes
impactos com nveis de significncia de 1,0% e 5,0%, em mdia, representaram
o aumento em razo do crdito de 0,4 e 0,3 funcionrios por empresa nos
respectivos perodos. Em termos prticos este resultado representa que a cada
10 empregados contratados, 4 o foram em razo do crdito recebido. Nas
macrorregies brasileiras em 2008 o impacto tambm foi positivo e significativo. Por outro lado, em 2009, o impacto no estoque de empregados foi positivo e
significativo apenas no Sudeste, onde indica um aumento em mdia de 0,3
funcionrios nas empresas. Este resultado em 2009 sugere que o efeito do
financiamento da linha de Investimento no estoque de empregados das empresas no Brasil no perodo est sendo influenciado pela regio Sudeste.

Em 2009, as estimativas de impacto do crdito na produtividade e na massa


salarial das empresas no tiveram significncia estatstica.
Tabela 3.2 Resultados de Impacto MPE Investimento. Brasil e regies
brasileiras. 2007 2009. Dados Rais
Investimento

Varivel resposta(a)

2007 x 2008

2007 x 2009

0,361***

0,248**

Brasil
Empregado
Norte
Empregado

0,641*

s. i.

Massa salarial (em sm)

3,049***

s. i.

Produtividade (sm / empregado)

0,127***

s. i.

0,385**

s. i.

-0,113***

s. i.

Empregado

1,392***

s. i.

Massa salarial (em sm)

1,741**

s. i.

Nordeste
Empregado
Produtividade (sm / empregado)
Centro-Oeste

Sudeste
Empregado

s. i.

0,290*

Produtividade (sm / empregado)

0,083***

s. i.

Empregado

0,605**

s. i.

Produtividade (sm / empregado)

-0,042**

s. i.

Sul

Significncia dos Coeficientes: *** a 1%; ** a 5%; e * a 10%.


s. i. : no houve impacto significativo do ponto de vista estatstico.
a) Foram excludas da tabela as variveis que no apresentaram impacto significativo nos dois
anos.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Em ambos os perodos de 2008 e 2009, ao analisar os resultados do


impacto da Linha de crdito Investimento no estoque de funcionrios, na massa
salarial e na produtividade das empresas, nos quinze municpios selecionados,
constata-se que as estimativas de impacto, a partir da base de dados da Rais,
s foram significativas em Belm (PA), Dourados (MS) e So Paulo (SP).

O crdito Investimento teve um impacto significativo positivo no estoque


de funcionrios das empresas de Belm ao gerar um aumento de 3,8 funcionrios
em 2008. De maneira geral, as empresas da regio Norte registraram um
impacto significativo positivo no estoque de funcionrios ao aumentarem em
v 69

mdia 0,6 funcionrios. Verifica-se, portanto, que o impacto em Belm foi


acima da mdia regional e at nacional que computou um aumento mdio de
0,4 funcionrios.
Em Dourados (MS), houve impacto significativo negativo do crdito
Investimento no estoque de funcionrios e na massa salarial das empresas, no
perodo de 2009. Neste ano, as empresas de Dourados reduziram, em mdia, o
seu estoque em 2,2 funcionrios e diminuram a massa salarial em 4,7 salrios
mnimos. Vale ressaltar que no houve impacto significativo no estoque de funcionrios e na massa salarial na regio Centro-Oeste. No entanto, o impacto negativo
no estoque de funcionrios de Dourados teve comportamento inverso ao do
impacto nacional, que registrou aumento de 0,3 funcionrios nas empresas.
No municpio de So Paulo, o impacto significativo foi registrado em
2008, ao gerar um aumento de 2,9 salrios mnimos na massa salarial e de 1,4
funcionrios nas empresas. No houve registro de impacto significativo no
estoque de funcionrios e na massa salarial das empresas do Sudeste, neste
perodo em anlise. Porm, a estimativa do impacto positivo no estoque de
funcionrios de So Paulo, em 2008, superior estimativa nacional que indica,
em mdia, um aumento de 0,4 funcionrios neste mesmo ano.
A Tabela 3.3 resume e detalha os resultados destas anlises de impacto
da linha de crdito Investimento, para os municpios cujas estimativas de
impacto foram significativas.
Tabela 3.3 Resultado de Impacto, Investimento, municpios selecionados:
2007 2009. Dados Rais
Variveis respostas(a)

2007 x 2008

2007 x 2009

3,843*

s. i.

Belm (PA)
Empregado
Dourados (MS)
Empregado

s. i.

-2,207*

Massa salarial (em sm)

s. i.

-4,710**

1,440***

s. i.

2,861*

s. i.

Empregado
Massa salarial (em sm)

Significncia dos Coeficientes: *** a 1%; ** a 5%; e * a 10%.


s. i. : no houve impacto significativo.
a) Os municpios selecionados para anlise foram: Araguana; Belm; Belo Horizonte; Campo
Grande; Caxias do Sul; Curitiba; Dourados; Goinia; Mossor; Natal; Palmas; Porto Alegre; Salvador;
So Paulo e Uberlndia. Estes municpios referem-se aos municpios pesquisados nas 1 e 2 etapas
desta Avaliao.
b) Foram excludos da tabela os municpios cujas variveis no apresentaram impacto significativo
nos dois anos.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

70 v

So Paulo (SP)

Por fim, a Tabela 3.4 apresenta os resultados da anlise de impacto com


base nos dados coletados em campo. Desse modo, na linha de crdito
Investimento foi detectado efeito sobre o emprego apenas no municpio de
Caxias do Sul, onde se evidenciou o aumento de 1,4 funcionrios nas empresas
beneficirias. Por sua vez, para a margem de lucro se verificou impacto nos
dois municpios de Tocantins. Em Araguana, o impacto do Proger Investimento
na margem de lucro das empresas foi de 8,3% em 2008 e de 15,5% em 2009. Por
outro lado, esta linha de financiamento do Proger teve impacto negativo na
margem de lucro das empresas localizadas em Palmas chegando a evidenciar
uma queda na ordem de 1,5% em 2008 e de 21,3% em 2009.
Tabela 3.4 Resultado de Impacto, Investimento, municpios selecionados:
2007 2009. Dados de Campo
Variveis respostas(a)
Araguana (TO)
Margem de Lucro
Caxias do Sul (RS)
Empregado
Palmas (TO)
Margem de Lucro

2007 x 2008

2007 x 2009

8,33**

15,33**

1,36*

s. i.

-1,50*

-21,25**

Significncia dos Coeficientes: *** a 1%; ** a 5%; e * a 10%.


s. i. : no houve impacto significativo.
a) Os municpios selecionados para anlise foram: Araguana; Belm; Belo Horizonte; Campo
Grande; Caxias do Sul; Curitiba; Dourados; Goinia; Mossor; Natal; Palmas; Porto Alegre; Salvador;
So Paulo e Uberlndia. Estes municpios referem-se aos municpios pesquisados nas 1 e 2 etapas
desta Avaliao.
b) Foram excludos da tabela os municpios cujas variveis no apresentaram impacto significativo
nos dois anos.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

3. SNTESE DO IMPACTO DO CRDITO DE INVESTIMENTO SOBRE AS EMPRESAS BENEFICIRIAS

Esta seo resume os resultados municipais encontrados na aplicao


dos trs modelos aplicados na 2 Etapa da Avaliao Externa ATT com
PSM; Diferenas em Diferenas com Efeitos Fixos; e Diferenas em Diferenas
com PSM e apresenta um panorama da dimenso do impacto do programa
nos municpios investigados. Apesar das diferentes fontes de dados utilizadas
e das distines entre os mtodos de impacto adotados, as trs anlises se
complementam e podem ser consideradas representativas para o panorama
municipal analisado nesta avaliao.
Relembramos que para a pesquisa de campo foram desenhadas amostras
representativas das empresas beneficirias das linhas de crdito MPE
v 71

Investimento e Capital de Giro do Proger Urbano em 2007 e 2009, enquanto a


Rais foi recortada para essas mesmas empresas, tornando-se, assim, representativa desse universo. Desse modo, reitera-se a existncia de comparabilidade entre os resultados municipais em cada uma das trs anlises de
impacto efetuadas nos municpios pesquisados.
Diante do exposto, as principais evidncias encontradas nas anlises da
Rais e dos dados primrios para empresas que adquiriram o emprstimo na
modalidade Investimento nos dez municpios so apresentadas de forma
resumida e se referem aos anos de 2008 e 2009 com base em 2007.
Na linha de crdito de Investimento houve as seguintes evidncias de
impacto significativo para o Estoque de Funcionrios:
a) Em 2008, as estimativas de Diferenas em Diferenas com efeitos
fixos indicaram impacto positivo com aumento mdio de 1,36
funcionrios nas empresas de Caxias do Sul;
b) Em 2008, as estimativas de Diferenas em Diferenas com Pareamento
por Escore de Propenso indicaram impacto positivo com aumento
mdio de 3,8 funcionrios nas empresas de Belm, e de 1,4
funcionrios nas empresas em So Paulo;
c) Em 2009, as estimativas de Diferenas em Diferenas com Pareamento
por Escore de Propenso indicaram impacto negativo somente em
Dourados onde houve reduo, em mdia, de 2,2 funcionrios nas
empresas em razo do financiamento.
Em 2009, as estimativas de Diferenas em Diferenas indicaram impacto
negativo da massa salarial somente em Dourados onde houve reduo, em
mdia, de 4,7 salrios mnimos na massa salarial das empresas por causa da
linha de crdito Investimento. Por sua vez, em 2008 as estimativas de ATT
indicaram que a referida linha de crdito teve impacto positivo na margem
de lucro das empresas de Araguana com um aumento da ordem de 8,3%; e
por outro lado, houve uma reduo da ordem de 1,5% na margem de lucro
das empresas de Palmas. Em 2009, as estimativas de ATT indicaram que houve
um aumento, em mdia, de 15,3% na margem de lucro das empresas de
Araguana, e houve impacto na reduo, em mdia, de 21,3% na margem de
lucro das empresas de Palmas. Por sua vez, tanto para a varivel produtividade
como para o faturamento no houve evidncia de impacto significativo em
nenhum dos dois perodos analisados.

A Avaliao Externa verificou que o acesso ao crdito um importante


instrumento de gerao de emprego, em especial, nas pequenas e micro
empresas, como ser observado a seguir.

72 v

4. INDICADORES DE DESEMPENHO DA LINHA INVESTIMENTO: 1 ETAPA DA AVALIAO

No perodo de 2006 at meados de 2008 verificou-se o aumento no


nmero de funcionrios para todas as empresas tomadoras de emprstimo,
especialmente entre os beneficirios da linha Investimento, que apresentam
as maiores taxas de crescimento desse indicador para o perodo analisado.
Na comparao entre as capitais avaliadas para essa linha de crdito, a cidade
de Salvador se destaca ao apresentar o maior nmero mdio de funcionrios
15 empregados em julho de 2008 seguida por Goinia, So Paulo, Belm
e, por fim, Curitiba. Tal diferenciao da capital baiana perante as demais
pode estar relacionada ao maior nmero de empreendimentos com produo
intensiva em mo de obra.
Entre as pequenas e microempresas o investimento para a expanso da
capacidade produtiva proporciona o aumento da competitividade das
empresas, o que, por sua vez, se atrela gerao de novos postos de trabalho.
Os resultados indicam que o desempenho dos empreendimentos que receberam crdito para a expanso da capacidade produtiva positivo tanto para
o crescimento do seu faturamento como para a gerao de emprego, indicando
que o financiamento dessa linha de crdito proporciona externalidades
positivas para a sociedade.
De acordo com a Tabela 3.5, esses resultados so corroborados tanto pelo
percentual de empresas que declararam contratao de empregados em razo
do crdito: 72,6% da linha Investimento em Goinia; quanto pelo nmero
mdio de contrataes: 4,7 empregados na linha Investimento em Belm. Por
outro lado, constatou-se que, apesar do elevado crescimento do nmero de
funcionrios das empresas da linha Investimento, o percentual de gastos com
folha de pagamento em relao ao faturamento relativamente prximo entre
os beneficirios, independente da linha de crdito utilizada: varia de 15,7%
empresas em Goinia a at 20,3% nas empresas beneficirias da linha
Investimento em Salvador.
Tabela 3.5 Indicadores de faturamento, emprego e produtividade para os
beneficirios da linha Proger Urbano Investimento (Financiamento em 2006).
So Paulo, Goinia, Curitiba, Salvador e Belm.
Indicadores para o grupo
tratamento

So Paulo

Curitiba

Goinia

Salvador

Belm

Estoque de empregados
em 2006

10,4

9,4

10,7

11,2

10,3

Estoque de empregados
em 2007

12,6

11,1

13,5

13,1

11,4

Estoque de empregados
at julho de 2008

14,3

12,2

14,4

15,0

13,5

v 73

Indicadores para o grupo


tratamento
Percentual da folha de
pagamento sobre
faturamento da empresa
Empresas que apresentaram aumento de funcionrios aps o crdito
(em %)
Mdia de funcionrios
contratados aps o crdito
do Proger
Taxa de crescimento do
nmero de empregados
(2006-2008)

So Paulo

Curitiba

Goinia

Salvador

Belm

18,9%

19,3%

15,7%

20,3%

15,8%

62,0%

57,6%

72,6%

55,4%

38,8%

4,3

3,7

3,3

4,4

4,7

38,5%

30,0%

35,1%

34,8%

31,0%

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

5. INDICADORES DE DESEMPENHO: 2 ETAPA DA AVALIAO


Diferentemente do que fora realizado na 1 Etapa da Avaliao Externa,
a 2 Etapa contemplou alm do total de funcionrios, o nmero daqueles
contratados com carteira assinada. O objetivo verificar o grau de formalizao
dos empregados e se o crdito do Proger Urbano influencia a contratao
desses trabalhadores.
A Tabela 3.6 apresenta os funcionrios nas empresas pesquisadas as quais
foram tomadoras do crdito da linha Investimento. Assim, observamos que
as empresas localizadas em Belo Horizonte e Natal se destacam ao apresentar
o maior nmero mdio de funcionrios em 2009, sendo que as empresas da
capital mineira apresentam a maior mdia de total de empregados 13,4
trabalhadores e de empregados registrados 12,5 trabalhadores. No outro
extremo, as empresas de Araguana apresentam o menor nmero de
empregados mdia de 3,8 empregados, dos quais 2,8 so registrados. Na
comparao entre capital e cidade do interior do mesmo Estado, apenas Caxias
do Sul (8,5 trabalhadores) apresenta um nmero mdio de empregados
superior mdia observada em sua capital, Porto Alegre (6,0 trabalhadores).

C
74 v

Tabela 3.6 Proger Urbano Investimento: Nmero mdio de funcionrios, total


e registrado, das empresas beneficirias por grupo amostral e municpios
Regio
Municpio
geogrfica
Norte
Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

2007

2008

2009

Total

Reg.

Total

Reg.

Total

Reg.
3,8

Palmas

3,8

2,5

4,5

3,3

4,8

Araguana

3,0

2,5

3,5

3,0

3,8

2,8

Natal

10,5

10,5

11,2

11,2

12,1

11,8

Mossor

9,0

5,7

9,3

6,0

9,0

5,7

Belo
Horizonte

11,8

11,1

12,6

11,9

13,4

12,5

Uberlndia

5,8

5,2

6,7

6,0

6,9

6,3

Porto
Alegre

5,6

5,4

5,4

5,1

6,0

5,5

Caxias
do Sul

6,2

5,4

8,1

6,9

8,5

7,6

Campo
Grande

5,6

5,0

5,8

5,2

5,0

4,5

Dourados

4,3

4,3

4,3

4,3

4,7

4,7

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

A evoluo do nmero de empregados ao longo do perodo analisado


mostra que entre 2007 e 2008 apenas as empresas de Porto Alegre apresentaram reduo do nmero de empregados, de -0,2 do total de funcionrios e
de -0,3 dos empregados registrados. No perodo seguinte, de 2008 a 2009,
Porto Alegre se recuperou da reduo do nmero mdio de trabalhadores,
contudo, as empresas de Campo Grande e Mossor passaram a se defrontar
com queda do total de empregados. Nas empresas das demais cidades houve
aumento do quadro de funcionrios, no entanto, em nmero menor do que o
observado entre 2007 e 2008. O quadro pior ao considerarmos os empregados
com registro, de modo que houve reduo do nmero desses trabalhadores
nas empresas de Araguana, Campo Grande e Mossor.

Novamente, observamos os reflexos da crise econmica mundial em 2008,


afetando, sobretudo, os empregos mais qualificados. A despeito do menor
crescimento e/ou da reduo do nmero de funcionrios por causa da crise
econmica, a variao lquida do nmero de empregados entre 2007 e 2009
foi positiva na maioria das cidades pesquisadas exceo de Campo Grande
tanto para o total de empregados como para os trabalhadores registrados.
O principal destaque so as empresas de Caixas do Sul, que tiveram aumento
de 2,3 empregados dos quais 2,2 so registrados no perodo analisado,
seguido pela gerao de emprego em Belo Horizonte aumento mdio de
1,6 empregados e de 1,4 registrados.
v 75

De modo a fornecer um parmetro para a evoluo do emprego entre as


empresas pesquisadas, apresentamos na Tabela 3.7 o nmero mdio de
empregados formais das micro e pequenas empresas segundo os dados da
Rais. A apresentao desses dados visa verificar se a variao do estoque mdio
de empregados nas empresas entrevistadas no seria apenas reflexo da
variao geral do nmero de empregados em cada cidade.
Tabela 3.7 Estoque mdio de empregados formais nas micro e pequenas
empresas, por municpios
Regio
geogrfica
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

2007

2008

2009

Palmas

6,1

6,1

6,2

Araguana

5,7

5,6

5,3

Natal

6,5

6,5

6,6

Mossor

6,6

7,0

7,3

Belo Horizonte

6,6

6,6

6,7

Uberlndia

5,5

5,7

5,7

Porto Alegre

5,6

5,8

5,8

Caxias do Sul

6,2

6,2

6,1

Campo Grande

5,9

6,1

6,1

Dourados

5,3

5,6

5,5

Municpio

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Assim, verificamos que, segundo os registros da Rais de 2009, as micro e


pequenas empresas de Mossor apresentam a maior mdia de empregados
formais dentre as 10 cidades 7,3 empregados enquanto em Araguana
se observa a menor mdia 5,3 trabalhadores. Com relao evoluo entre
2007 e 2009, apenas as empresas de Araguana e Caxias do Sul tiveram reduo
no nmero mdio de empregados formais.

Ao cotejarmos esses resultados com a Tabela 3.8, verificamos que, entre


2007-2009, a reduo do nmero mdio de empregados registrados constatada
pela Avaliao Externa encontra amparo nos dados gerais da Rais apenas no
caso das empresas da linha Investimento em Araguana. No entanto, tal
variao se mostra estatisticamente no significante. Por outro lado, em Caxias
do Sul, a outra cidade que apresentou reduo do nmero mdio de empregados formais segundo a Rais, as empresas entrevistadas na etapa de campo
pela Avaliao Externa tiveram elevao do nmero mdio de empregados
registrados, sendo essa variao positiva estatisticamente significante para
as tomadoras de crdito da linha Investimento.

76 v

Tabela 3.8 Variao do estoque mdio de empregados para os beneficirios da


linha Proger Urbano Investimento e Capital de Giro, por grupo amostral e
municpios (em %)

Regio
geogrfica
Norte

Proger MPE Investimento


Municpios

Sul
Centro-Oeste

20082009

20072009

20072008

20082009

20072009

Palmas

0,8

0,5

1,3

0,0

0,1

0,1

Araguana

0,5

-0,2

0,3

-0,1

-0,3

-0,4

0,7

0,6

1,3

0,0

0,1

0,1

0,3

-0,3

0,0

0,4

0,3

0,7

0,8*

0,6

1,4*

0,0

0,1

0,1

Uberlndia

0,8

0,3

1,1*

0,2

0,0

0,2

Porto Alegre

-0,3

0,4

0,1

0,2

0,0

0,2

Caxias do Sul

1,5*

0,7*

2,2*

0,0

-0,1

-0,1

Campo Grande

0,2

-0,7

-0,5

0,2

0,0

0,2

Dourados

0,0

0,4

0,4

0,3

-0,1

0,2

Nordeste Natal
Mossor
Sudeste

20072008

RAIS

Belo Horizonte

* Estatisticamente significante a 5%.


Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

De modo geral, observamos que a evoluo positiva do estoque mdio


de empregados superior entre as empresas entrevistadas vis vis o total das
micro e pequenas empresas de cada cidade segundo a Rais, indicando a
relevncia do crdito do Proger Urbano para a manuteno e gerao de
emprego.
Para melhor auferir o papel do crdito do Proger Urbano na gerao de
empregos, o estudo visou captar a percepo dos empresrios da influncia
do crdito via Proger na contratao de funcionrios. A Tabela 3.9 mostra o
percentual de empresas que consideraram o crdito como responsvel pela
contratao de novos empregados e o nmero mdio dessas contrataes.
Tabela 3.9 Percentual de empresas que contrataram funcionrios com crdito
do Proger Urbano e nmero mdio de contrataes, por linha de crdito e
municpios
Investimento
Regio geogrfica

Norte

Municpios

Percentual de
Empresas (%)

Mdia de
Funcionrios

Palmas

75,0

1,5

Araguana

25,0

2,0

v 77

Investimento
Regio geogrfica
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

Municpios

Percentual de
Empresas (%)

Mdia de
Funcionrios

Natal

57,1

1,4

Mossor

66,7

1,3

Belo Horizonte

61,8

1,8

Uberlndia

14,3

0,4

Porto Alegre

20,8

0,5

Caxias do Sul

54,6

1,2

Campo Grande

16,7

0,2

Dourados
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Observamos que os beneficirios da linha Investimento apresentaram


percentuais significativos entre os entrevistados a respeito da relevncia do
crdito recebido por meio do Proger Urbano para a contratao de novos
funcionrios. O crdito da linha Investimento busca a expanso da capacidade
produtiva das empresas, o que proporciona o aumento da competitividade
das empresas, o que, por sua vez, se atrela gerao de novos postos de
trabalho, de modo que verificamos o esperado, as beneficirias da linha
Investimento apresentam as maiores mdias de empregados contratados em
razo do Proger Urbano do que as empresas da linha Capital de Giro, que
sero apresentadas no prximo captulo.
As informaes sobre o percentual da folha de pagamento no total do
faturamento das empresas selecionadas mostram que esse indicador mdio pouco
se altera ao longo do tempo em cada municpio, apesar do crescimento do nmero
de funcionrios, independente da linha de crdito utilizada. Observamos, em
2009, que tal percentual varia de 1,1% empresas em Dourados a at 4,2%
nas empresas beneficirias em Belo Horizonte (Tabela 3.10).

Linha de
crdito

Regio geog.
Norte
Nordeste

Investimento
Sudeste

78 v

Municpio

2007

2008

2009

Palmas

2,70%

2,60%

2,50%

Araguana

1,60%

2,00%

1,70%

Natal

2,80%

3,00%

2,90%

Mossor

2,00%

2,00%

1,90%

Belo Horizonte

4,10%

3,90%

4,20%

Uberlndia

3,50%

3,40%

3,40%

Tabela 3.10 Percentual da folha de pagamentos em relao ao faturamento, por


linha de crdito e municpios

Linha de
crdito

Regio geog.
Sul

Investimento
Centro-Oeste

Municpio

2007

2008

2009

Porto Alegre

3,60%

3,20%

3,70%

Caxias do Sul

1,80%

5,00%

2,40%

Campo Grande

1,90%

1,90%

1,50%

Dourados

0,90%

0,90%

1,10%

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Em sntese, observamos que as empresas beneficirias da linha Investimento apresentaram gerao de empregos no perodo 2007 a 2009. Tal distino se deve s finalidades dessas linhas de crdito, de modo que as empresas
que utilizam o financiamento para a expanso da capacidade produtiva
auferem o aumento da competitividade e, consequentemente, geram novos
postos de trabalho, o que se verifica por meio dos indicadores. Sob esse aspecto,
o financiamento da linha Investimento proporciona as melhores externalidades positivas para a sociedade. Ademais, verificamos a elevao do nmero
de funcionrios nas empresas financiadas pela linha Capital de Giro, demonstrando que, mesmo para esses casos, o crdito um instrumento eficiente de
gerao de emprego.
6. PERFIL DOS EMPREGADOS E DOS SCIOS-PROPRIETRIOS DAS EMPRESAS
BENEFICIRIAS DO PROGER URBANO INVESTIMENTO
As informaes coletadas, contidas no Quadro 3.1(a), indicam que o perfil
dos trabalhadores homogneo, sendo que a maioria homem, tem entre 25
a 39 anos de idade, possui ensino fundamental ou mdio completo, recebe
entre 1 a 3 salrios mnimos e contratado com carteira assinada.
Igualmente, se observa um perfil semelhante dos proprietrios das
empresas beneficirias da linha Investimento, isto , possuem elevada qualificao (ensino superior completo ou ps-graduao), so homens, brancos e
com idade entre 40 a 49 anos (Quadro 3.1(b)).

v 79

Quadro 3.1(a) Principais Caractersticas dos Beneficirios da linha de crdito


MPE Investimento (sumrio das duas etapas da avaliao: 2009 e 2011)
Tpicos

Avaliao

Proger Urbano MPE Investimento

1. Caracterstica do
Emprego(1)
a) Perfil do emprego (2)

1 etapa

2 etapa

1 etapa

Faixa Etria:

2 etapa

1 etapa
Escolaridade:
2 etapa

1 etapa

Forma de Contratao:

2 etapa

C
80 v

Predomnio na contratao de mulheres


(50,7%). Contudo, nas cidades de Caxias do
Sul e Natal as contrataes predominantes
foram de homens, enquanto em Mossor,
Palmas e Porto Alegre se verificou
distribuio igual entre sexos.
Contratao concentrou-se em indivduos
entre 20-39 anos, mas com predominncia
da faixa etria jovem entre 20-24 anos
(42,1%).
A contratao concentrou-se em indivduos
com 25 a 39 anos de idade (50,3%).
Predominncia de mo de obra contratada
com escolaridade indicando qualificao
intermediria (ensino fundamental
completo e ensino mdio completo)
77,6% do total.
Concentrao de trabalhadores com
qualificao intermediria (ensino
fundamental completo e ensino mdio
completo) 71,2% do total.
Predomnio da contratao com carteira
assinada (87,0%). As demais formas so
estagirios, autnomos, etc., inclusive sem
carteira assinada. Proger parece ter tido
uma influncia positiva em substituir mo
de obra informal por trabalho formal, mas
ainda h cidades onde isto ocorre em menor
escala.
Forma mais utilizada de contratao foi de
trabalhadores com carteira assinada
(96,1%). Demais formas utilizadas foram de
estagirios e terceirizados. No houve
registro de trabalhadores sem carteira
assinada.

Sexo:

Predomnio na contratao de homens


(51,5%) sobre as mulheres (48,5%). Nas
capitais do Sul e Sudeste, contudo, as
contrataes predominantes foram de
mulheres, e no Norte, Nordeste e
Centro-Oeste foram de homens.

Tpicos

Avaliao

Proger Urbano MPE Investimento

1. Caracterstica do
Emprego(1)
a) Perfil do emprego (2)
1 etapa

Remunerao paga ficou na faixa salarial


entre 1 a 3 salrios mnimos (81,9%).

2 etapa

A faixa salarial predominante ficou entre 1 a


2 salrios mnimos (85,5%).

Faixa Salarial:

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.


(1) Resultado para cinco capitais amostradas na primeira etapa, e para dez cidades na segunda
etapa.
(2) Resultados referentes somente para o grupo de tratamento. Perodo 2006/2008 na primeira etapa
e perodo 2007/2009 na segunda etapa.

Quadro 3.1(b) Principais Caractersticas dos Beneficirios da linha de crdito


MPE Investimento (sumrio das duas etapas da avaliao: 2009 e 2011)
Tpicos
b) Integrao com o Sine:

Avaliao
1 etapa

2 etapa

Proger Urbano MPE Investimento


Um contingente significativo de tomadores
de crdito do Proger, ou seja, cerca de 78,0%
no conheciam ou no utilizaram o Sine
para preencher as vagas criadas pelo crdito
recebido. Baixa integrao Sine-Proger.
Elevado contingente de empresrios que
desconhecem o Sine (63,6%). Por outro
lado,9,1% contrataram via Sine e 27,3%
acionaram o Sine sem contratao efetiva.

2. Perfil dos Proprietrios(3)


1 etapa

Sexo:

Faixa Etria:

Predomnio dos proprietrios beneficirios


homens (75,8%): alm de decorrer do fato
de que j existem mais homens empresrios
nas pequenas e microempresas, pode estar
indicando uma falta de acesso das mulheres
ao crdito do Proger Urbano.

2 etapa

Maior participao de proprietrios do sexo


masculino (76,9%), indicando o baixo
percentual de mulheres empreendedoras no
Proger Urbano.

1 etapa

Maior concentrao de proprietrios em


idade adulta entre 40-49 anos,
representando 41,3% do total dos
empreendedores. Aparentemente as Ifofs
tentam minimizar o risco contemplando os
jovens com pouca oferta de crdito do
Proger Urbano.

v 81

Tpicos
Faixa Etria:

Avaliao

2 etapa

1 etapa

Escolaridade:
2 etapa

Proger Urbano MPE Investimento


Proprietrios com idade entre 40 a 49 anos
de idade so predominantes (33,3%).
Verifica-se pouco crdito para os jovens
devido ao risco.
Os empreendedores dessa linha esto acima
da mdia da escolaridade dos proprietrios
na fora de trabalho. Aqueles com curso
superior completo e com curso de ps-graduao, representam 58,4% do total.
Predomnio de proprietrios com
qualificao mdia, isto , ensino mdio
completo ou superior incompleto (44,7%).
Os empreendedores com qualificao mais
elevada (superior completo ou ps-graduao) perfazem 33,1% do total

1 etapa

Maior participao de pessoas da raa


branca (77,8%), o que pode representar um
predomnio dessa etnia entre os
proprietrios das pequenas e micrompresas,
ou ento um menor acesso das demais
etnias ao Proger urbano.

2 etapa

Concentrao de proprietrios que se


autodeclararam brancos (79,4%), indicando
menor acesso ao crdito para as demais
etnias ou sua menor participao relativa
entre os empreendedores.

Etnia:

.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada
pela Fipe.
(3) Conjunto das observaes do grupo de tratamento e do grupo de controle. Perodo 2006/2008.

C
82 v

CAPTULO IV
RESULTADOS DA AVALIAO DE IMPACTO E
DESEMPENHO DA LINHA DE CRDITO MPE CAPITAL
DE GIRO DO PROGER URBANO

A organizao deste captulo sobre os resultados da avaliao da linha


de crdito MPE Capital de Giro est em consonncia com aquela adotada
para a anlise da avaliao referente linha de crdito MPE Investimento.
Desse modo, os resultados de impacto, caracterizao dos proprietrios e
scios e dos empregados, e a anlise de desempenho seguir a mesma
sequncia exposta no captulo anterior. Relembramos que foram utilizados
trs modelos estatsticos ATT com PSM, Diferenas em Diferenas com controle
de Efeitos Fixos e Diferenas em Diferenas com PSM para avaliar o impacto
sobre o emprego das empresas beneficirias, e sobre outras variveis de
interesse como massa salarial, faturamento e produtividade. Os dois primeiros
modelos foram aplicados aos dados primrios coletados em campo pela Fipe
enquanto o ltimo modelo foi aplicado aos dados secundrios dos registros
administrativos do Saep/Base de Gesto e Rais.

O captulo est estruturado da seguinte maneira: a primeira seo


descreve os resultados do estudo preliminar de impacto na linha Capital de
Giro realizado com dados primrios coletados no municpio de So Paulo
para a 1 Etapa da Avaliao Externa, a segunda seo apresenta as estimativas
de impacto obtidos na 2 Etapa para o Brasil, macrorregies e municpios
selecionados, enquanto a terceira seo sintetiza os resultados obtidos. As
quarta e quinta sees se referem aos resultados da avaliao de desempenho
das empresas beneficirias, com nfase nas caractersticas do emprego. Por
fim, a sexta seo apresenta sinteticamente o perfil mdio dos proprietrios
entrevistados nas duas etapas da avaliao, bem como o perfil mdio de seus
funcionrios.
v 83

1. ESTUDO PRELIMINAR DO IMPACTO DO CRDITO DE CAPITAL DE GIRO SOBRE AS


EMPRESAS BENEFICIRIAS EM SO PAULO
Conforme salientado no captulo anterior, o Proger Urbano no foi desenhado para estabelecer e manter rotina de avaliao de impacto, entretanto, a
Equipe Tcnica da Fipe aproveitou a oportunidade da realizao da pesquisa
de campo para aplicar um experimento de avaliao de impacto, consciente de
todas as limitaes de uma pesquisa que no planejada especificamente para
esta finalidade e sim para o objetivo de uma anlise de desempenho. Desse
modo, os dados coletados permitiram a aplicao da anlise de impacto apenas
para o municpio de So Paulo. A Tabela 4.1 sintetiza os resultados derivados
de cada tcnica economtrica empregada para a linha Capital de Giro.
Tabela 4.1 Resultados de impacto da linha de crdito MPE Capital de Giro
sobre as firmas beneficirias. So Paulo 2009
Mtodos de anlise
de impacto(a)
Diferenas em
Diferenas
ATT (Average Treatment
Effect for the Treated)

Todas as
variveis

N. de
funcionrios

Produtividade

Faturamento
(em R$)

s. i.

-1,9

13.060,00

s. i.

s. i.

36.565,00

s. i.

s. i. : no houve impacto significativo


a) No se verificou impacto significativo em nenhuma das variveis por meio dos mtodos ATT
para Diferenas em Diferenas; ATT pelo mtodo Kernel; e ATT pelo mtodo Kernel para Diferenas
em Diferenas.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Os resultados da avaliao de impacto da linha Capital de Giro, em geral,


no foram significativos. Mas, ao utilizar o mtodo Propensity Score Matching
para a segunda linha de crdito em anlise, obtiveram-se dois resultados significativos: i) aumento da produtividade das empresas, em R$ 13.060,00 por
funcionrio a um nvel de significncia de 7,4%; e ii) reduo de 2 funcionrios
a um nvel de significncia de 1,4%.
Novamente ressaltamos que apesar de os resultados de impacto, em
geral, no serem significativos, o modelo de avaliao mostrou-se eficaz e
operacional, de modo que o procedimento foi replicado na 2 etapa do estudo,
conforme veremos a seguir.

Com base nos dados da Rais, os resultados estimados do efeito do Proger


Urbano nas empresas com pelo menos um empregado que obtiveram

84 v

2. IMPACTO DO CRDITO DE CAPITAL DE GIRO SOBRE AS EMPRESAS BENEFICIRIAS

financiamento de Capital de Giro indicaram que houve impacto significativo


positivo no estoque de empregados nos dois perodos em anlise para o Brasil.
(Tabela 4.2). Em 2008, as empresas tiveram um aumento em mdia de 0,35
funcionrios. Em 2009, o impacto foi menor, mas ainda registrou um aumento
em mdia de 0,15 funcionrios. Em relao massa salarial, essas empresas
tiveram impacto significativo do Proger apenas em 2009, com a reduo da
massa salarial em 0,5 salrios mnimos. No houve impacto significativo do
Proger Capital de Giro na produtividade das empresas no Brasil em nenhum
dos dois perodos analisados.
Tabela 4.2 Resultados de Impacto MPE Capital de Giro. Brasil e regies
brasileiras. 2007 2009. Dados Rais
Investimento
Varivel resposta(a)

2007 x 2008

2007 x 2009

Brasil
Empregado
Massa salarial (em sm)

0,351***

0,152**

s. i.

-0,513***

Norte
Empregado

1,105***

s. i.

Massa salarial (em sm)

1,931***

-1,020*

s. i.

-0,042**

Empregado

0,406***

s. i.

Massa salarial (em sm)

-2,099***

s. i.

Produtividade (sm / empregado)

-0,155***

-0,032***

Massa salarial (em sm)

s. i.

-0,930**

Produtividade (sm / empregado)

s. i.

-0,031**

Produtividade (sm / empregado)


Nordeste

Centro-Oeste

Sudeste
s. i.

0,180*

Massa salarial (em sm)

1,114***

-0,601**

Produtividade (sm / empregado)

0,105***

s. i.

0,384*

s. i.

-0,035**

s. i.

Empregado

Sul
Empregado
Produtividade (sm / empregado)

Significncia dos Coeficientes: *** a 1%; ** a 5%; e * a 10%.


s. i. : no houve impacto significativo do ponto de vista estatstico.
a) Foram excludas da tabela as variveis que no apresentaram impacto significativo nos dois
anos.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

v 85

Ainda com a base de dados Rais, nos quinze municpios selecionados


para a anlise do impacto do Proger Urbano Capital de Giro no estoque de
funcionrios, na massa salarial e na produtividade das empresas, verificou-se que
nos dois anos analisados houve resultado significativo em Campo Grande,
Curitiba, Dourados, Porto Alegre, Salvador e So Paulo.
Ao analisar os resultados em 2008, constata-se que o Proger Urbano
Capital de Giro gerou impacto significativo negativo no estoque de funcionrios,
na massa salarial e na produtividade das empresas de Campo Grande. Nestas
empresas, houve em mdia uma queda de 1,5 funcionrios, com uma reduo
de 5,3 salrios mnimos na massa salarial e uma queda de produtividade de
0,1 sm por funcionrio.
Neste ano, o comportamento do impacto em algumas destas variveis
se distingue do comportamento verificado no Centro-Oeste e no Brasil. No
Centro-Oeste, no houve impacto significativo em nenhuma das variveis
analisadas em 2008. No Brasil, houve impacto significativo somente na varivel
de estoque de funcionrios que registrou aumento de 0,4 funcionrios neste
mesmo ano. Em 2009, no houve impacto significativo em nenhuma das
variveis analisadas.
Em Curitiba, verificou-se o impacto significativo do Proger Urbano
Capital de Giro somente no estoque de funcionrios das empresas no perodo
de 2009, quando se verificou um aumento em mdia de 1,4 funcionrios em
razo do crdito. O coeficiente de impacto deste municpio superior ao da
mdia nacional de 0,15 funcionrios.

A linha Capital de Giro gerou impacto significativo apenas no estoque de


funcionrios das empresas de Porto Alegre, em 2008, ao registrar um aumento
de 1,9 funcionrios. Em Salvador, observou-se o impacto somente na massa
salarial e na produtividade das empresas no ano de 2009. As estimativas indicam
uma reduo de 1,7 salrios mnimos na massa salarial, registrando a mesma
tendncia observada na anlise do Brasil, apenas com uma queda mais elevada
do que a da mdia nacional (-0,5 sm). Neste ano, tambm se verificou a queda
da produtividade das empresas de Salvador cujas estimativas indicam uma
reduo de 0,1 salrios mnimos por funcionrio, seguindo a mesma tendncia
do impacto gerado nas empresas do Nordeste, mas com o ndice de
produtividade superior ao ndice regional (-0,03 sm).

86 v

Em Dourados, o impacto do Proger Urbano Capital de Giro foi significativo somente no estoque de funcionrios e na produtividade, em 2009. Nesse ano,
verificou-se um aumento, em mdia, de 3,2 funcionrios, e uma queda de
produtividade de 0,14 salrios mnimos por funcionrio, em razo do crdito.
Apenas o comportamento do impacto na produtividade em Dourados
acompanha a mesma tendncia observada nas empresas do Centro-Oeste,
mas com ndices de impacto superiores aos da mdia regional.

As empresas localizadas no municpio de So Paulo tiveram em mdia


aumento de um funcionrio em 2008, por causa da linha de crdito Capital
de Giro. Este impacto positivo no estoque de funcionrios das empresas de So
Paulo foi bem superior ao aumento mdio de 0,4 funcionrios observado na
avaliao de impacto para o Brasil. Em 2009, o impacto na massa salarial das
empresas localizadas na capital de So Paulo foi negativo, ao registrar uma
reduo em mdia de 1,7 salrios mnimos por funcionrio, acompanhando,
portanto, a mesma tendncia observada no Sudeste e no Brasil, onde o impacto
na massa salarial sofreu em mdia uma reduo de 0,6 sm e de 0,5 sm por
funcionrio, respectivamente. Neste mesmo ano, tambm se observou o
impacto positivo na produtividade das empresas localizadas na capital de So
Paulo, cuja estimativa indicou aumento de 0,1 salrios mnimos por
funcionrio.
A Tabela 4.3 resume e detalha os resultados destas anlises de impacto
da linha de financiamento Proger Urbano Capital de Giro, para os municpios
cujas estimativas de impacto foram significativas.
Cabe ressaltar que o efeito das flutuaes econmicas ocorridas no Brasil
no perodo compreendido entre o ltimo tero de 2008 e a metade de 2009
poderiam afetar as empresas de ambos os grupos de tratamento e de controle.
No entanto, o mtodo de Diferenas em Diferenas expurga do efeito atribudo
ao tratamento, os efeitos temporais que so comuns a ambos os grupos e os
efeitos fixos aos grupos de tratamento e de controle, isto as diferenas intrnsecas
entre os dois grupos, que podem ser at mesmo no observveis, desde que
sejam invariveis no tempo.
Tabela 4.3 Resultado de Impacto, Capital de Giro, municpios selecionados:
2007 2009. Dados Rais
Investimento
Varivel resposta(a)

2007 x 2008

2007 x 2009

-1,497**

s. i.

-5,310***

s. i.

-0,135*

s. i.

s. i.

1,426*

Empregado

s. i.

3,185*

Produtividade (sm / empregado)

s. i.

-0,136*

1,855*

s. i.

Campo Grande (MS)


Empregado
Massa salarial (em sm)
Produtividade (sm / empregado)
Curitiba (PR)
Empregado
Dourados (MS)

Porto Alegre (RS)


Empregado

v 87

Investimento
Varivel resposta(a)

2007 x 2008

2007 x 2009

Massa salarial (em sm)

s. i.

-1,646*

Produtividade (sm / empregado)

s. i.

-0,069*

0,952***

s. i.

Salvador (BA)

So Paulo (SP)
Empregado
Massa salarial (em sm)

s. i.

-1,648*

Produtividade (sm / empregado)

s. i.

0,059**

Significncia dos Coeficientes: *** a 1%; ** a 5%; e * a 10%.


s. i. : no houve impacto significativo.
a) Os municpios selecionados para anlise foram: Araguana; Belm; Belo Horizonte; Campo
Grande; Caxias do Sul; Curitiba; Dourados; Goinia; Mossor; Natal; Palmas; Porto Alegre; Salvador;
So Paulo e Uberlndia. Estes municpios referem-se aos municpios pesquisados nas 1 e 2 etapas
desta Avaliao.
b) Foram excludos da tabela os municpios cujas variveis no apresentaram impacto significativo
nos dois anos.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Com relao aos dados coletados em campo, a anlise de impacto realizada s estimou resultados com significncia estatstica em razo do
pareamento de empresas em sete dos dez municpios amostrados na 2 Etapa,
sendo esses: Araguana, Belo Horizonte; Campo Grande, Dourados, Mossor,
Palmas e Porto Alegre (Tabela 4.4).
Em 2008, houve impacto significativo positivo da linha Capital de Giro
no nmero de funcionrios das empresas localizadas em Belo Horizonte, Porto
Alegre e Mossor onde se verificou um aumento mdio de 4 funcionrios
nos dois primeiros municpios e de 3 funcionrios no ltimo. Neste mesmo
ano, houve impacto da linha Capital de Giro na queda de faturamento das empresas de Palmas que chegou a registrar uma reduo de R$ 583,2 mil reais.
Ademais, verificamos o impacto negativo com relao produtividade
em Mossor com a reduo de R$ 76,4 mil reais por funcionrio em 2008 e R$
56,4 mil reais por funcionrio em 2009; e na margem de lucro das empresas de
Campo Grande onde se observou a queda de 22,4% em 2008 e de 22,8% em
2009. Por outro lado, em Dourados o impacto desta linha de financiamento
foi positivo ao evidenciar um aumento na margem de lucro adicional da ordem
de 16,5% em 2008 e de 12% em 2009.

C
88 v

Tabela 4.4 Resultado de Impacto, Capital de Giro, municpios selecionados:


2007 2009. Dados de Campo
Investimento
Varivel resposta(a)

2007 x 2008

2007 x 2009

3,38*

s.i.

-22,44**

-22,78**

16,50**

12,00**

3,88**

s.i.

-76.360,89**

-56.375,48**

-583.166,67*

s.i

3,77**

s.i

Belo Horizonte (MG)


Empregado
Campo Grande (MS)
Margem de Lucro
Dourados (MS)
Margem de Lucro
Mossor (RN)
Empregado
Produtividade
Palmas (TO)
Faturamento
Porto Alegre (RS)
Empregado

Significncia dos Coeficientes: *** a 1%; ** a 5%; e * a 10%.


s. i. : no houve impacto significativo.
a) Os municpios selecionados para anlise foram: Araguana; Belm; Belo Horizonte; Campo
Grande; Caxias do Sul; Curitiba; Dourados; Goinia; Mossor; Natal; Palmas; Porto Alegre; Salvador;
So Paulo e Uberlndia. Estes municpios referem-se aos municpios pesquisados nas 1 e 2 etapas
desta Avaliao.
b) Foram excludos da tabela os municpios cujas variveis no apresentaram impacto significativo
nos dois anos.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

3. SNTESE DO IMPACTO DO CRDITO DE CAPITAL DE GIRO SOBRE AS EMPRESAS BENEFICIRIAS

Esta seo resume os resultados encontrados nos trs modelos aplicados


ATT com PSM; Diferenas em Diferenas com Efeitos Fixos;(29) e Diferenas
em Diferenas com PSM de maneira a apresentar um panorama da
dimenso do impacto do programa nos municpios investigados. Da mesma
forma que no captulo anterior sobre a linha de Investimento, apesar das diferentes fontes de dados utilizadas, e das distines entre os mtodos de impacto
adotados, as amostras de empresas so representativas dos beneficirios e as
estimativas se complementam. Constataram-se as seguintes evidncias de impacto significativo da linha de crdito de Capital de Giro por meio do modelo
Diferenas em Diferenas com Pareamento por Escores de Propenso:
(29) O modelo Diferenas em Diferenas com Efeitos Fixos apresentou impacto significativo apenas
para a linha Proger Urbano Investimento.

v 89

a) Em 2008, as estimativas mostraram o aumento, em mdia, de 1,9


funcionrios nas empresas de Porto Alegre e reduo, em mdia,
de 1,5 funcionrios nas empresas de Campo Grande.
b) Em 2009, houve impacto positivo sobre o emprego em Curitiba
mdia de 1,4 funcionrios e em Dourados mdia de 3,2
funcionrios.
c) Impacto negativo em Campo Grande em 2008 onde houve
reduo, em mdia, de 5,3 salrios mnimos na massa salarial das
empresas em razo do Proger Urbano Capital de Giro. Enquanto
em 2009 verificou-se impacto negativo do crdito em Salvador
reduo mdia de 1,6 salrios mnimos e em So Paulo queda
mdia de 1,6 salrios mnimos.
d) Indicaram impacto negativo na produtividade das empresas de
Campo Grande onde houve a reduo, em mdia, de 0,14 salrios
mnimos por funcionrio.
e) Em 2009, as estimativas de Diferenas em Diferenas indicaram
impacto negativo na produtividade das empresas de Dourados onde
houve a reduo, em mdia, de 0,14 salrios mnimos por funcionrio, e de Salvador, reduo mdia de 0,07 salrios mnimos por
funcionrio.
f) So Paulo apresentou aumentou da produtividade em 2009,
aumento mdio de 0,06 salrio mnimo por trabalhador.
Por sua vez, constataram-se as seguintes evidncias de impacto significativo da linha de crdito de Capital de Giro por meio do modelo ATT com
Pareamento por Escores de Propenso:
a) Impacto positivo no aumento do nmero de funcionrios das
empresas localizadas em Belo Horizonte (3,4 funcionrios), em
Mossor (3,9 funcionrios) e em Porto Alegre (3,8 funcionrios).
b) Impacto negativo na produtividade das empresas localizadas em
Mossor onde se registrou uma reduo, em mdia, de R$ 76,4 mil
reais por funcionrio em 2008, e reduo de R$ 56,4 mil reais por
funcionrio em 2009.

d) As estimativas de ATT indicaram impacto na queda do faturamento das empresas localizadas em Palmas, na ordem de R$ 583,2
mil reais.

90 v

c) Impacto positivo na margem de lucro das empresas de Dourados


com um aumento da ordem de 16,5%. Por outro lado, houve uma
reduo da ordem de 22,4% na margem de lucro das empresas de
Campo Grande.

Em 2009, as estimativas de ATT indicaram impacto positivo na margem


de lucro das empresas de Dourados com um aumento da ordem de 12,0%.
Por outro lado, houve uma reduo da ordem de 22,8% na margem de lucro
das empresas de Campo Grande.
Assim, somente a anlise de impacto da linha de crdito MPE Capital de
Giro sobre o nmero de funcionrios e produtividade foi realizada com ambas
as bases de dados Rais e dados primrios coletados em campo. Os demais
resultados foram estimados distintamente nas duas anlises devido diferente
disponibilidade de informaes nas duas bases de dados.
Como na avaliao da linha de crdito MPE Investimento, apesar de os
resultados de impacto, em geral, serem pouco significativos, o mtodo de
impacto por Diferenas em Diferenas, aplicado aos registros administrativos
da Rais e do Saep, indicou avanos e melhorias em relao metodologia
empregada na 1 etapa da Avaliao Externa da linha de crdito. Apesar das
limitaes de variveis disponveis na Rais e no Saep, este mtodo aplicado
aos dados secundrios permite a realizao de avaliaes com maior
periodicidade e menor custo.
A Equipe Tcnica da Fipe aplicou distintas tcnicas economtricas
referendadas na literatura nacional e internacional para avaliar o impacto da
linha de crdito Investimento e Capital de Giro sobre as variveis que refletem
o desempenho das empresas beneficirias.
Ao comparar o impacto de cada linha de crdito sobre o desempenho
das empresas beneficirias da linha Capital de Giro, sintetizamos os resultados
nos dois perodos analisados, a saber: 2008 e 2009, de maneira a simplificar a
leitura dos resultados.
De maneira geral, as estimativas apresentadas ao longo das sees dos
captulos indicaram alguns resultados de impacto significativos em cada linha
de financiamento, que merecem destaque.
Deve-se enfatizar, entretanto, que preciso cautela e experincia para
realizar o processo de pareamento das empresas e de balanceamento do
modelo economtrico para estimar as Diferenas em Diferenas. Como a base
da Rais volumosa, seus dados possuem um alto custo computacional, sendo
que processos de otimizao de dados devem ser utilizados para diminuir
este custo computacional de operacionalizao das rotinas de programao
da anlise, bem como otimizar o pareamento das empresas.

Alm disso, quando as distribuies probabilsticas das variveis-resposta (Y) do modelo, no caso estoque de funcionrios, massa salarial e produtividade, so muito diferentes entre os grupos de tratamento e de controle,
dificulta a comparabilidade. Neste sentido, tambm preciso ajustar o modelo
s variveis com significncia estatstica sem perder a robustez metodolgica.
v 91

4. INDICADORES DE DESEMPENHO: 1 ETAPA DA AVALIAO EXTERNA


Conforme j se constatou, o acesso ao crdito um importante instrumento de gerao de emprego, em especial, nas MPEs. De modo geral,
observamos que mesmo entre as empresas financiadas pela linha Capital de
Giro que se destina primordialmente para manter o fluxo de operacionalizao
das empresas, apresentaram elevao do nmero de funcionrios, demonstrando que, mesmo para esses casos, o crdito um instrumento eficiente de
gerao de emprego.
Observando-se a Tabela 4.5, no perodo de 2006 at meados de 2008 verificou-se o aumento no nmero de funcionrios para todas as empresas
tomadoras de emprstimo. Para as empresas beneficirias do Proger Capital
de Giro verificamos que aquelas localizadas em So Paulo apresentam o maior
nmero mdio de funcionrios 14 empregados em meados de 2008 com
Belm e Curitiba logo em seguida, enquanto as empresas de Salvador possuem
apenas 6,9 empregados, em mdia. Nesse sentido, novamente observamos o
melhor desempenho das empresas localizadas em regies mais desenvolvidas
economicamente.

Indicadores para o grupo


tratamento

So Paulo

Curitiba

Goinia

Salvador

Belm

Estoque de empregados
em 2006

12,1

6,8

8,2

5,8

8,6

Estoque de empregados
em 2007

13,0

8,6

8,5

6,8

9,7

Estoque de empregados
at julho de 2008

14,0

9,5

9,2

6,9

10,2

20,3%

17,0%

15,5%

17,6%

16,0%

26,3%

31,1%

44,2%

37,1%

38,7%

3,7

3,4

3,5

3,4

3,2

15,3%

40,0%

12,9%

18,6%

17,7%

Percentual da folha de
pagamento sobre
faturamento da empresa
Empresas que apresentaram aumento de funcionrios aps o crdito (em %)
Mdia de funcionrios
contratados aps o crdito
do Proger

Taxa de crescimento do
nmero de empregados
(2006-2008)

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

92 v

Tabela 4.5 Indicadores de faturamento, emprego e produtividade para os


beneficirios da linha Proger Urbano Capital de Giro (Financiamento em 2006).
So Paulo, Goinia, Curitiba, Salvador e Belm

Esses resultados so corroborados tanto pelo percentual de empresas


que declararam contratao de empregados em razo do crdito: 44,2% das
empresas financiadas em Goinia; quanto pelo nmero mdio de contrataes:
3,7 empregados em So Paulo. Por outro lado, constatamos que o percentual
de gastos com folha de pagamento em relao ao faturamento relativamente
prximo entre os beneficirios: varia de 15,5% em Goinia a at 20,3% nas
empresas em So Paulo.
5. INDICADORES DE DESEMPENHO PARA A LINHA CAPITAL DE GIRO: 2 ETAPA DA
AVALIAO EXTERNA
A Tabela 4.6 apresenta o nmero de funcionrios nas empresas pesquisadas que foram tomadoras do crdito da linha Capital de Giro. As empresas
de Belo Horizonte e Natal se destacam ao apresentar o maior nmero mdio
de funcionrios em 2009, no entanto, as empresas de Natal apresentam um
nmero maior de empregados registrados perante a capital mineira, respectivamente 8,1 e 7,9 empregados com registro.
Tabela 4.6 Proger Urbano Capital de Giro: Nmero mdio de funcionrios,
total e registrado, das empresas beneficirias por grupo amostral e municpios
Regio
Municpio
geogrfica
Norte
Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

2007

2008

2009

Total

Reg.

Total

Reg.

Total

Reg.

Palmas

1,3

1,2

3,0

2,8

3,7

3,5

Araguana

4,7

4,1

4,9

4,1

4,4

3,9

Natal

5,2

4,9

6,1

5,9

8,4

8,1

Mossor

4,3

2,6

4,9

2,6

5,1

2,7

Belo
Horizonte

8,8

8,5

8,7

6,7

10,0

7,9

Uberlndia

4,8

4,3

5,6

5,0

6,0

5,5

Porto
Alegre

5,4

4,9

6,2

5,7

6,7

6,2

Caxias
do Sul

4,4

4,4

5,7

5,7

5,2

5,2

Campo
Grande

6,6

6,3

5,6

5,6

6,8

6,8

Dourados

5,8

5,8

6,5

6,5

5,9

5,9

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Por outro lado, as empresas de Araguana apresentam o menor nmero


mdio de empregados totais 3,7 trabalhadores, enquanto as empresas de
v 93

Mossor possuem a menor mdia de empregados registrados, 2,7 trabalhadores. O caso das empresas de Mossor emblemtico, pois o nmero de
empregados registrados quase metade do total de empregados, o que indica
alto grau de informalidade nos contratos de trabalho entre as micro e pequenas
empresas de Mossor, decorrentes da tomada de crdito. Em nenhuma outra
cidade pesquisada tal situao se assemelha, inclusive em trs cidades
Campo Grande, Dourados e Caxias do Sul a mdia de empregados registrados igual mdia total, enquanto nas demais os nmeros so aproximados.
A evoluo do nmero mdio de empregados ao longo do perodo analisado mostrou que, entre 2007 e 2008, apenas as empresas de Belo Horizonte e
Campo Grande tiveram reduo do nmero de empregados. Na capital
mineira a queda foi mais acentuada entre os empregados registrados (-1,8
funcionrios) enquanto na capital sul mato-grossense a maior reduo foi
entre o total de empregados (-1 funcionrio). Para as empresas das demais
cidades notou-se aumento no nmero mdio de funcionrios, sendo que o
crescimento mdio dos empregados registrados ocorreu no mesmo ritmo.
No perodo de 2008 a 2009, perodo que expressa mais intensamente os
reflexos da crise econmica mundial de 2008, houve queda do nmero mdio
de funcionrios das empresas de Araguana, Caxias do Sul e Dourados, enquanto nas demais se verificou um menor crescimento do nmero de funcionrios ante o observado no perodo anterior exceo de Belo Horizonte e
Campo Grande, que tiveram reduo do emprego de 2007 a 2008, e de Natal,
que apresentou elevao de 2,3 funcionrios de 2008 a 2009. Desse modo, a
variao lquida do nmero de empregados no perodo entre 2007 e 2009 foi,
em geral, positiva, sobretudo nas empresas de Natal e Palmas, enquanto
naquelas de Araguana houve reduo do total de empregados. Por sua vez,
as empresas de Belo Horizonte apresentaram na mdia a eliminao lquida
de -0,6 empregados registrados no perodo.

O crdito via linha Capital de Giro se baseia principalmente na manuteno da atividade produtiva das empresas, de modo que a gerao de
emprego, embora desejvel, no seja seu principal foco. Apesar disso, observamos que as empresas beneficirias da linha Capital de Giro em Campo
Grande apresentaram a maior mdia de funcionrios contratados via crdito
2,2 empregados.

94 v

Para melhor auferir o papel do crdito do Proger Urbano na gerao de


empregos, a Avaliao Externa visou captar a percepo dos empresrios da
influncia do crdito via Proger na contratao de funcionrios. A Tabela 4.7
mostra o percentual de empresas que consideraram o crdito como responsvel pela contratao de novos empregados e o nmero mdio dessas contrataes.

Tabela 4.7 Percentual de empresas que contrataram funcionrios com crdito


do Proger Urbano e nmero mdio de contrataes, por linha de crdito e
municpios
Investimento
Regio geogrfica
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

Municpios

Percentual de
Empresas (%)

Mdia de
Funcionrios

Palmas

16,7

0,2

Araguana

14,3

0,1

Natal

37,8

1,1

Mossor

33,3

0,8

Belo Horizonte

37,8

1,4

Uberlndia

23,5

0,4

Porto Alegre

28,0

1,2

Caxias do Sul

22,2

0,3

Campo Grande

33,3

2,2

Dourados

25,0

0,8

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

As informaes sobre o percentual da folha de pagamento no total do faturamento das empresas selecionadas mostram que esse indicador mdio pouco se
altera ao longo do tempo em cada municpio, apesar do crescimento do nmero
de funcionrios. Observamos em 2009 que tal percentual varia de 1,0% em
Araguana a at 4,1% nas empresas beneficirias em Uberlndia (Tabela 4.8).
Tabela 4.8 Percentual da folha de pagamentos em relao ao faturamento, por
linha de crdito Capital de Giro e municpios
Regio geog.
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul

Centro-Oeste

Municpio

2007

2008

2009

Palmas

1,70%

2,20%

1,90%

Araguana

1,10%

1,10%

1,00%

Natal

2,70%

3,10%

3,00%

Mossor

1,70%

1,70%

1,70%

Belo Horizonte

2,40%

3,30%

3,10%

Uberlndia

3,80%

4,30%

4,10%

Porto Alegre

2,90%

3,30%

3,20%

Caxias do Sul

0,70%

2,10%

2,40%

Campo Grande

4,80%

1,40%

1,20%

Dourados

2,50%

2,20%

2,30%

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

v 95

6. PERFIL DOS EMPREGADOS E DOS SCIOS-PROPRIETRIOS DAS EMPRESAS


BENEFICIRIAS DO PROGER URBANO CAPITAL DE GIRO
O Quadro 4.1 apresenta o perfil dos trabalhadores das empresas beneficirias do Proger Urbano possuem ensino fundamental e mdio completo,
contratados com carteira assinada, e recebem entre 1 a 3 salrios mnimos
e o perfil mdio de seus proprietrios homem, branco, com idade entre 40
a 49 anos ambos com caractersticas semelhantes s das empresas beneficirias da linha Investimento.
Ainda que as caractersticas apontadas nos quadros abaixo tenham se
apresentado muito semelhantes nas duas etapas da Avaliao Externa,
algumas discrepncias foram observadas. Isto tanto pode ocorrer em
decorrncia de aspectos especficos relativos ao item em questo, quanto,
principalmente, porque houve nestes quesitos um nmero menor de respostas
na 2 etapa da Avaliao. Assim, contatamos que:
a) Enquanto na 1 etapa a escolaridade dos proprietrios e/ou scios
das empresas era predominantemente de indivduos com ensino
superior completo ou ps-graduao, na 2 etapa a maior frequncia
foi de proprietrios com ensino mdio ou superior incompleto;
b) No caso do perfil do emprego segundo gnero ocorreu maior
proporo de empregados do sexo feminino nas empresas da linha
Capital de Giro pesquisadas na segunda etapa;
c) Com relao ao perfil do emprego por idade a faixa etria predominante foi de 25 a 39 anos na 2 etapa, enquanto na 1 etapa foi de
20 a 24 anos. De qualquer forma, isto caracteriza um perfil de emprego relativamente jovem;
d) Com referncia ao tempo de existncia das empresas no perodo
das entrevistas, verificou-se que as mais antigas so daquelas da 2
etapa.
Quadro 4.1(a) Principais Caractersticas dos Beneficirios da linha de crdito
MPE Capital de Giro (sumrio das duas etapas da avaliao: 2009 e 2011)
Tpicos

Avaliao

Proger Urbano MPE Investimento

1. Caracterstica do
Emprego(1)

Sexo:

96 v

1 etapa

Os homens foram mais procurados que as


mulheres nas contrataes (55,7%), mas no
houve um padro regional de preferncia
por gnero.

a) Perfil do emprego (2)

Tpicos
Sexo:

Avaliao

2 etapa

1 etapa
Faixa Etria:

2 etapa

1 etapa

Escolaridade:

2 etapa

1 etapa

Forma de Contratao:
2 etapa

Faixa Salarial:

Proger Urbano MPE Investimento


Predomnio na contratao de homens
(58,7%) sobre as mulheres (48,5%). Porm,
nas cidades de Mossor e Palmas as
contrataes predominantes foram de
mulheres.
Contratou trabalhadores jovens,
principalmente na faixa etria entre 20-24
anos (32,4%).
Predominncia de trabalhadores mais
experientes, concentrados na faixa etria de
25 a 39 anos (45,5%), e com percentual relativamente elevado de trabalhadores com
mais de 40 anos (10,6%).
Contrataes concentraram-se na escolaridade indicando qualificaes intermedirias (ensino fundamental completo e
ensino mdio completo) 65,8% do total.
Predomnio de trabalhadores com
qualificao intermediria (ensino
fundamental completo e ensino mdio
completo) 59,5% do total.
A forma mais frequente de contratao foi
com carteira assinada (84,1%), mas cerca
de 3,4% eram sem carteira assinada, e em
uma capital esta cifra chegou a 20,0%.
Proger parece ter promovido reduo do
trabalho precrio e aumento do trabalho
formal, embora ainda exista a prtica da
utilizao de trabalho informal, inclusive
sem carteira assinada e autnomos.
Predominncia de trabalhadores com
carteira assinada (90,1%), enquanto os
sem carteira assinada representam 3,1%
das contrataes. Em Uberlndia, os
trabalhadores sem carteira assinada
respondem por 28,6% do total.

1 etapa

A faixa salarial predominante ficou entre 1


e 3 salrios mnimos (79,6%).

2 etapa

Remunerao paga ficou na faixa salarial


entre 1 e 2 salrios mnimos (70,9%).

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.


(1) Resultado para cinco capitais amostradas na primeira etapa, e para dez municpios na segunda
etapa.
(2) Resultados referentes somente para o grupo de tratamento. Perodo 2006/2008 na primeira etapa
e perodo 2007/2009 na segunda etapa.

v 97

Quadro 4.1(b) Principais caractersticas dos beneficirios das linhas de crdito


MPE Capital de Giro (sumrio das duas etapas da avaliao: 2009 e 2011)
Tpicos
b) Integrao com o Sine:

Avaliao
1 etapa

2 etapa

Proger Urbano MPE Investimento


Das empresas que receberam emprstimo
do Proger Urbano,74,5% no conheciam ou
no utilizaram o Sine para preencher as
vagas criadas pelo crdito recebido. Baixa
integrao Sine-Proger.
No houve contratao via Sine, sendo que
57,1% dos entrevistados no o conheciam,
enquanto 42,9% acionou o Sine mas no
contratou.

2. Perfil dos Proprietrios(3)

Sexo:
2 etapa

1 etapa
Faixa Etria:
2 etapa

Escolaridade:

1 etapa

2 etapa

1 etapa

Etnia:
2 etapa

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.


(3) Conjunto das observaes do grupo de tratamento e do grupo de controle. Perodo 2006/2008.

98 v

1 etapa

Maior participao de beneficirios homens


(75,5%), indicando no s a concentrao do
elemento masculino como o maior
empreendedor nos pequenos negcios,
como a falta de acesso da populao
feminina ao Proger urbano.
Concentrao de beneficirios homens
(74,1%) indica o menor grau de acesso das
mulheres ao crdito do Proger Urbano.
Concentrao nas faixas etrias adultas, em
especial, aquela compreendida entre 30 e 49
anos, com uma participao de 61,3% do
total dos empreendedores. Pouco crdito
para os jovens devido ao risco.
Proprietrios se concentram na faixa etria
de 30 a 39 anos de idade (31,4%) e de 40 a
49 anos (31,6%), indicando que o crdito
pouco oferecido para os mais jovens.
Maior presena de proprietrios com curso
superior completo e ps-graduao (51,8%).
Concentrao de proprietrios com
qualificao mdia (42,2%), enquanto
aqueles com qualificao superior
respondem por 36,4% do total.
Predomnio da participao de empreendedores brancos (71,2%). Isto pode representar uma falta de acesso ao crdito do
Proger pelas demais etnias ou reproduzir a
posio relativa dos proprietrios brancos
entre os empreendedores de pequenos e
mdios negcios.
Maior participao de proprietrios brancos
(68,2%) indica a predominncia desse grupo
entre os beneficirios com acesso ao crdito
e entre os proprietrios de empresas.

CAPTULO V
ANLISE COMPARATIVA DO IMPACTO SOBRE O
EMPREGO DA AVALIAO DAS LINHAS DE CRDITO
MPE INVESTIMENTO E CAPITAL DE GIRO DO
PROGER URBANO

O crdito afeta as operaes das empresas de distintas maneiras. Ele


pode alterar o tipo de contratao que a empresa far, pode modificar o padro
de produtividade, o faturamento e o lucro; as relaes com os concorrentes,
entre outros. O objetivo do Proger Urbano no mbito das Polticas Pblicas
de mercado de trabalho o de gerar emprego, consequentemente, renda.
Este destaque a respeito das consequncias do crdito sobre o emprego tem
motivos claros. A criao de emprego o principal objetivo do Proger, de
acordo com as disposies do CODEFAT, considerando-se uma economia onde
o desemprego e a informalidade so elevados. Ademais, ao gerar emprego
atinge-se outro objetivo que o da gerao de renda. Por fim, ao elevar o emprego estes emprstimos esto contribuindo para o aumento do bem-estar,
sobretudo ao se concentrar na gerao de emprego para os segmentos mais
vulnerveis da populao.

Este captulo apresentar os resultados dos efeitos sobre o emprego das


duas linhas de crdito MPE Investimento e Capital do Proger Urbano. Utilizaremos os produtos alcanados nas duas etapas deste estudo por meio do uso
de instrumentos economtricos alternativos e de indicadores de desempenho
na primeira e segunda seo, respectivamente. A seguir, na terceira seo,
observaremos a percepo dos empresrios entrevistados com relao ao efeito
do crdito para a contratao de mo de obra, enquanto a quarta seo apresenta uma aproximao do custo mdio do financiamento para a gerao de
emprego.
v 99

1. IMPACTO DAS LINHAS DE CRDITO MPE INVESTIMENTO E CAPITAL DE GIRO SOBRE O


EMPREGO

Levando-se em considerao todos os fatos descritos, podemos afirmar


que o impacto do crdito do Proger sobre a gerao de emprego positivo,
conforme pode ser visualizado na Tabela 5.1. Essa tabela emblemtica no
contexto deste estudo, pois mostra, por meio de tcnicas economtricas alternativas, e para os dados coletados na pesquisa de campo e, ainda com base na
Rais, evidncias slidas de que o Proger Urbano gera emprego nas empresas
que recebem o crdito relativamente a empresas semelhantes que no o
recebem.
A inferncia sobre o impacto estimado, contudo, deve ser realizada sob
determinadas condies. Em um primeiro momento, de acordo com a
metodologia utilizada, destaca-se que no seria prudente fazer inferncia do
nmero de empregos gerados para o universo das empresas de tratamento
pesquisadas (1 contrato em 2007), pois o princpio da metodologia de
impacto um teste de diferena de mdia entre dois grupos.(30) Entretanto,
como o desenho do plano amostral da segunda etapa deste estudo selecionou
o universo dos pares de empresas que tiveram o primeiro contrato em 2007
(grupo de tratamento) e em 2009 (grupo de controle), torna-se possvel a realizao
de inferncia sobre o aumento do nmero de empregados a este universo de
empresas. Enfatiza-se que o foco da ltima fase deste estudo foi a realizao
de uma avaliao de impacto.
Essa metodologia produz resultados slidos, robustos e confiveis, mas
exige amostras grandes. Essa condio pode restringir a sua aplicao em
dados originrios de pesquisa de campo, em geral, de tamanho amostral
menor em decorrncia da necessidade da obteno de empresas semelhantes
nos grupos de tratamento e controle vis--vis as restries de tempo e custo.

Feitas estas consideraes verifica-se na Tabela 5.2, para os beneficirios


das empresas de todo o pas, que o impacto do financiamento na modalidade
Investimento foi o responsvel exclusivo pela gerao estimada de 33.671 empregos em 2008 e de 25.253 empregos em 2009 6,8% e 5,2% do total de
empregados em empresas beneficirias da linha MPE Investimento do Proger
Urbano, em 2008 e 2009, respectivamente, enquanto para as empresas
(30) Por meio de um teste t-Student.

100 v

Enfatizamos, assim, para que no ocorram concluses de maior alcance,


que essas inferncias no se reportam ao total de empresas beneficirias do
Proger Urbano em 2007, mas, sim, quelas do grupo selecionado para o pareamento, ou seja, micro e pequenos empreendimentos que atuam nos ramos de
Indstria, Comrcio e Servios que passaram por tratamento da Rais negativa,
e que serviram de base para a coleta de dados na pesquisa de campo.

tomadoras de crdito da linha MPE Capital de Giro a gerao de emprego


exclusivamente em razo do crdito foi de 63.076 e de 31.538, respectivamente,
em 2008 e 2009 (8,8% e 4,6% do total de empregados das empresas que receberam emprstimos da linha Capital de Giro do Proger Urbano, respectivamente). Notamos que as ilaes acerca da gerao de emprego total na linha
Capital de Giro so maiores, pois o nmero de beneficirios maior perante
a linha Investimento.
O recorte por regio geogrfica mostra comportamento semelhante. Com
exceo das regies Norte e Nordeste, verificamos que o impacto do crdito
foi maior para as empresas beneficirias da linha Investimento, enquanto a
evidncia acerca do emprego gerado maior na linha Capital de Giro com
exceo regio Sul. Assim, os resultados indicam que o Sul e o Sudeste
respondiam por maior gerao de emprego na linha Investimento, respectivamente, 13.490 empregos em 2008 (16,9% de todos os empregos desta linha na
regio) e 10.544 empregos em 2009 (4,2% de todos os empregos desta linha
na regio). No caso da linha Capital de Giro, verifica-se maior volume de
empregos gerados no Nordeste, gerao estimada de 15.260 empregos em
2008 (4,0% de todos os empregos dos beneficirios desta linha na regio). Por
sua vez, na regio Centro-Oeste as empresas que tomaram crdito da linha
Capital de Giro no apresentaram evidncias de aumento do nmero de
empregos frente s respectivas empresas pares. Assim, verificamos, na Tabela
5.1, que apenas o financiamento via linha Investimento foi capaz de gerar
empregos em todas as regies do pas.
No tocante ao recorte municipal, observamos que em oito dos quinze
municpios analisados as empresas beneficirias do Proger Urbano mostraram
crescimento de emprego estatisticamente significativo frente s respectivas
empresas de controle. Apenas as empresas beneficirias de uma localidade
Campo Grande na linha Capital de Giro apresentaram impacto negativo
na gerao de emprego. Este resultado pode estar associado a aspectos
econmicos especficos ocorridos naquela localidade, fato que merece uma
investigao posterior.

Desse modo, h evidncias de impacto positivo para as empresas


beneficirias da linha Investimento em Belo Horizonte na ordem de 5.531
empregos em 2008, 1.102 em Belm e 479 empregos em Caxias do Sul. Por
outro lado, em Dourados, h evidncias de reduo de 188 postos de trabalho
em 2009. Para a linha Capital de Giro, as cidades que se destacaram na gerao
de emprego foram: Belo Horizonte (9.755 empregos), So Paulo (7.371 empregos) e Porto Alegre (6.194 empregos). Por sua vez, em Campo Grande
verificamos a reduo de -1.227 empregos nas empresas da cidade. Para as
demais cidades no h evidncias de impacto significativo do crdito sobre o
emprego ou no foi possvel realizar a estimao do impacto.
v 101

A anlise por municpios mostrou que o impacto do crdito foi mais


abrangente para os tomadores de crdito da linha Capital de Giro, de modo
que houve impacto positivo do crdito em sete municpios (Belo Horizonte,
Campo Grande, Curitiba, Dourados, Mossor, Porto Alegre e So Paulo), enquanto para os beneficirios da linha Investimento ocorreu impacto estatisticamente significante em apenas quatro municpios (Belm, Caxias do Sul,
Dourados e So Paulo). Ademais, a realizao de anlise anloga segundo o
recorte intrarregional indicou que os maiores impactos do crdito das linhas
MPE Investimento e Capital de Giro do Proger Urbano sobre a gerao de
empregos deu-se nas empresas beneficirias localizadas nas regies Sudeste
e Sul, sobretudo nos municpios das capitais.

C
102 v

287
95

915
915

Dif-Dif/PSM

N. I.

N. I.

N. I.

2008

2008

2007

2008

2008

2009

2008

2008

Belm

Mossor

So Paulo (c)

So Paulo

Belo
Horizonte

Curitiba

Porto
Alegre

2009

2008

Dif-Dif/PSM

N. I.

Dif-Dif/e. f.

N. I.

N. I.

85

245

352

1.518

10.544
7.048
1.102

0,60
0,29
1,39
3,84

-2,21

-188

479

1,36

13.490

0,38

5.531

6.706

0,64

2.849

0,25

1,44

25.253

0,36

21.688

33.671

Impacto
estimado(b)

6,7

Estimativa
de
emprego
gerado

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Dourados

Campo
Grande

2008

5.034

Dif-Dif/PSM

2008

Centro-Oeste

Caxias do Sul

35.148

Dif-Dif/PSM

2009

Sudeste

3.841

22.483

Dif-Dif/PSM

2008

Sul

Dif-Dif/PSM

16.765

Dif-Dif/PSM

2008

Nordeste

3.237

4.748

Dif-Dif/PSM

ATT/PSM

84.178

Dif-Dif/PSM

Dif-Dif/PSM

2008

2008

84.178

Mtodo

2009

N. de
empresas
em 2007(a)

Norte

Brasil

Abrangncia

Ano que
teve
impacto

Investimento

Dif-Dif/PSM

Dif-Dif/PSM

N. I.

ATT/PSM

Dif-Dif/PSM

Dif-Dif/PSM

ATT/PSM

Dif-Dif/PSM

Dif-Dif/PSM

ATT/PSM

N. I.

N. I.

Dif-Dif/PSM

Dif-Dif/PSM

Dif-Dif/PSM

Dif-Dif/PSM

Dif-Dif/PSM

Dif-Dif/PSM

Mtodo

330

818

624

1.643

1.643

2.125

2.886

7.759

2.364

288

15.667

60.037

32.753

38.150

11.082

157.689

157.689

N. de
empresas
em 2007(a)

3,19

-1,5

3,77

1,86

1,43

3,38

0,95

-1,9

3,88

0,18

0,38

0,41

1,10

0,15

0,35

Impacto
estimado(b)

Capital de Giro

1.053

-1.227

6.194

3.056

3.039

9.755

7.371

-4.491

1.117

12.007

13.101

15.260

12.190

31.538

63.076

Estimativa
de
emprego
gerado

Tabela 5.1 Evidncias de Impacto sobre o Emprego das linhas Investimento e Capital de Giro do Proger Urbano. 2008, 2009

v 103

Mtodos de estimao:
Dif-Dif / PSM: Pareamento por Escores de Propenso (PSM) e Mtodo de Diferenas em Diferenas
aplicado base de dados da Rais.
Dif-Dif / e. f.: Diferenas em Diferenas com Efeitos Fixos aplicado aos dados de campo.
ATT / PSM: Pareamento por Escores de Propenso (PSM) e Efeito Mdio do Tratamento sobre os
Tratados (ATT) aplicado aos dados de campo.
N. I.: No houve impacto significante por qualquer mtodo utilizado.
(a) Empresas financiadas pelo Proger Urbano em 2007, de micro e pequeno porte, dos ramos de
atividade indstria e comrcio, com tratamento da Rais negativa.
(b) Nmero mdio de empregos gerado por empresa do grupo de tratamento relativamente ao grupo
de controle. Somente aqueles significantes do ponto de vista estatstico.
(c) Estimativas para empresas com financiamento em 2006. O mtodo Diferenas em Diferenas foi
aplicado aos dados de campo na linha Capital de Giro.

Tabela 5.2 Estimativas de Gerao de Empregos das linhas Investimento e


Capital de Giro do Proger Urbano. 2008-2009

Regio
geogrfica

Brasil

Ano que
teve
impacto

Investimento
Emprego Emprego
Gerado (a) na Rais(b)

Capital de Giro
(%)

Emprego Emprego
Gerado (a) na Rais(b)
(2)
(1)

(1)

(2)

(1)/(2)

2008

33.671

496.132

6,79

63.076

716.830

(%)
(1)/(2)
8,80

2009

25.253

490.789

5,15

31.538

692.873

4,55

Norte

2008

2.849

68.713

4,15

12.190

105.566

11,55

Nordeste

2008

6.706

292.610

2,29

15.260

385.175

3,96

Sul

2008

13.490

79.958

16,87

13.101

107.535

12,18

Sudeste

2009

10.544

252.948

4,17

12.007

306.131

3,92

Centro-Oeste

2008

7.048

32.708

21,55

nd

nd

nd

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.


(a) Estimativa de gerao de emprego com base na extrapolao dos resultados para o universo de
empresas do Proger Urbano em 2007.
(b) Empregados declarados na RAIS no universo das empresas do Proger Urbano, selecionadas
para a estimativa da avaliao de impacto.

2. EFEITOS DO CRDITO SOBRE EMPREGO COM BASE NOS INDICADORES DE DESEMPENHO

(31) Ressalvamos que nas cidades com pequeno nmero de entrevistas vlidas os indicadores de
desempenho no apresentam significncia estatstica, contudo, so aqui apresentados para permitir
ao leitor um quadro mais completo da abrangncia do estudo.

104 v

Corroborando os resultados da seo anterior, a anlise dos indicadores


de desempenho, a partir dos questionrios aplicados no campo, indica que,
em geral, os tomadores de crdito do Proger Urbano criaram empregos e
tiveram melhores resultados econmicos do que as empresas do grupo de
controle.(31) As beneficirias da MPE Investimento e Capital de Giro apre-

sentaram aumento total e relativo do nmero mdio de empregados nas duas


etapas do estudo de avaliao. Ressalvamos que as duas etapas abrangem
perodos distintos e, portanto, no so comparveis entre si, isto , a avaliao
de 2009 considera a variao do nmero de funcionrios nas empresas do
final de 2006 em relao a junho de 2008, enquanto a avaliao de 2011 abarca
o nmero de empregados entre 2007 e 2009.
De modo geral, observamos na Tabela 5.3 que as cidades da regio Sudeste se destacaram como principais geradoras de emprego, enquanto as
empresas localizadas no Centro-Oeste normalmente apresentaram os menores
indicadores de gerao de emprego. Na 1 Etapa verificamos que as empresas
beneficirias da linha Investimento tiveram maior aumento do emprego mdio
perante as empresas da linha Capital de Giro exceo de Curitiba ,
enquanto na 2 Etapa tal comportamento se repete apenas em quatro das
cidades pesquisadas Araguana, Belo Horizonte, Caxias do Sul e Dourados.
Ademais, observamos que, em geral, a gerao de emprego maior nas
capitais vis vis as cidades no capitais da mesma regio geogrfica. As nicas
excees so das empresas tomadoras de crdito da linha Investimento
localizadas nas regies Sul e Centro-Oeste.
Adicionalmente, os dados da Rais indicam que o crescimento do nmero
mdio de empregados formais das empresas entrevistadas por este estudo
de avaliao maior vis vis o total das micro e pequenas empresas de cada
cidade, o que mostra a relevncia do crdito do Proger Urbano para a manuteno e gerao de emprego.
Tabela 5.3 Proger Urbano: variao do nmero mdio de empregados das
empresas beneficirias segundo a linha de crdito e municpio. Empresas do
grupo tratamento
Regio geogrfica
Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Municpio

Investimento

Capital de Giro

Belm(a)

3,2

1,5

Palmas(b)

1,0

2,4

Araguana(b)

0,8

-0,3

Salvador(a)

3,9

1,1

Natal(b)

1,6

3,2

Mossor(b)

0,0

0,8

Paulo(a)

So

4,0

1,9

Belo Horizonte(b)

1,6

1,2

Uberlndia(b)

1,1

1,2

Curitiba(a)

2,8

2,7

Porto Alegre(b)

0,4

1,3

Caxias do Sul(b)

2,3

0,8

v 105

Regio geogrfica
Centro-Oeste

Municpio

Investimento

Capital de Giro

Goinia(a)

3,8

1,1

Campo Grande(b)

-0,6

0,2

Dourados(b)

0,4

0,1

a) 1 Etapa do estudo corresponde ao perodo de 2006 a julho de 2008.


b) 2 Etapa do estudo corresponde ao perodo de 2007 a 2009.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

3. A PERCEPO DA IMPORTNCIA DO CRDITO PARA A GERAO DE EMPREGO


A maioria dos beneficirios entrevistados atribuiu a ocorrncia de novas
contrataes ao crdito recebido via as linhas de crdito que contrataram
MPE Investimento e Capital de Giro. Esta constatao nos remete ao fato de
que as Ifofs emprestam do total dos recursos alocados pelo FAT, valores muito
baixos prximos a 10,0% do total, contribuindo para limitar os efeitos positivos
do programa, seja sobre a democratizao do crdito e distribuio de renda,
seja, principalmente, sobre a gerao de empregos. A elevao do percentual
de emprstimo seria, assim, um fator a estimular a gerao de mais empregos
via crditos do Proger Urbano.
A Tabela 5.4 traz a opinio dos empresrios sobre a importncia do crdito
recebido. Na avaliao de 2009, a maioria dos empresrios entrevistados beneficirios da linha de crdito Investimento declarou que as contrataes foram
em razo do crdito recebido: 72,6% em Goinia, e 62,0% em So Paulo, por
sua vez, em Belm apenas 38,8% dos entrevistados declararam que a linha
MPE Investimento do Proger Urbano fora responsvel pela contratao de
funcionrios. A mesma concordncia ocorreu entre os empresrios
beneficirios da linha de crdito Capital de Giro, mas em magnitude menor:
44,2% em Goinia, 38,7% em Belm e 37,1% em Salvador, enquanto em So
Paulo verificamos o menor percentual de entrevistados que declararam que
essa linha fora responsvel pela contratao de funcionrios: 26,3%.
Na 2 Etapa do estudo (2011) verificamos o mesmo padro anterior, isto
, maiores percentuais de empresas que efetivamente contrataram em razo
do crdito do Proger Urbano entre os entrevistados da linha Investimento:
75,0% em Palmas, 66,7% em Mossor e 61,8% em Belo Horizonte; perante os
entrevistados da linha Capital de Giro: 37,8% em Natal e Belo Horizonte, e
33,3% em Mossor e Campo Grande.

C
106 v

Tabela 5.4 Percentual de beneficirios que declarou que contratou


funcionrios com crdito do Proger Urbano, por linha de crdito e municpios
Regio geogrfica

Municpio

Investimento
em %

Capital de Giro
em %

Belm(a)

38,8

38,7

Palmas(b)

75,0

16,7

Araguana(b)

25,0

14,3

Salvador(a)

55,4

37,1

Natal(b)

57,1

37,8

Mossor(b)

66,7

33,3

So Paulo(a)

62,0

26,3

Norte

Nordeste

Sudeste

Belo
Sul

Centro-Oeste

Horizonte(b)

61,8

37,8

Uberlndia(b)

14,3

23,5

Curitiba(a)

57,6

31,1

Porto Alegre(b)

20,8

28,0

Caxias do Sul(b)

54,6

22,2

Goinia (a)

72,6

44,2

Campo Grande (b)

16,7

33,3

Dourados (b)

0,0

25,0

a) 1 Etapa do estudo corresponde ao perodo de 2006 a julho de 2008.


b) 2 Etapa do estudo corresponde ao perodo de 2007 a 2009.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

4. VALOR MDIO DE FINANCIAMENTO POR EMPREGO GERADO NA PERCEPO DOS


TOMADORES DE CRDITO

A Tabela 5.5 apresenta os valores mdios de financiamento por emprego


gerado do Proger Urbano, que so obtidos pela razo de duas variveis
coletadas na etapa de campo: o valor do financiamento recebido de cada empresa
dividido pelo total de empregados que os entrevistados afirmaram que foram
contratados em razo do Proger Urbano. Salientamos, entretanto, que a leitura
desses dados deve ser feita com cuidado e ressalvas.

Primeiramente a noo de valor mdio do financiamento para gerao


de emprego deve ser entendida sob a tica da aplicao financeira de recursos
do FAT, no representando um custo para a empresa beneficiria ou mesmo
para o FAT. Ademais, trata-se de uma estimativa subestimada, dado que se
considera apenas o emprego direto gerado pelo crdito na percepo do
empresrio, e no o total de empregados contratados pela empresa, ou seja,
se trata de uma questo subjetiva feita aos entrevistados, logo, pode no refletir
com exatido a gerao de emprego efetiva. Por fim, o clculo no leva em
considerao o desembolso e mesmo a contratao ao longo do tempo. Logo,
o indicador serve como um parmetro de referncia das empresas que
v 107

participaram da pesquisa de campo, mas no indica um nmero preciso do


total de beneficirios do Proger Urbano.
Posto isto, observamos que na 1 Etapa do estudo (2009) o valor mdio
por emprego na linha Investimento fora maior nas empresas de Salvador (R$
23,9 mil), e menores em Goinia (R$ 10,7 mil) e Curitiba (R$ 11,5 mil). Para a
linha Capital de Giro, os tomadores de crdito de Salvador (R$ 34,3 mil)
permaneceram com o maior valor mdio por emprego gerado, enquanto
Belm apresentou o menor valor mdio dentre as cinco capitais pesquisadas,
R$ 12,4 mil.
Na 2 Etapa da Avaliao (2011) verificamos que na linha Investimento
os maiores valores de financiamento por emprego gerado se verificaram nas
empresas de Caxias do Sul e Campo Grande, respectivamente, R$ 36,4 e 34,5
mil; e os menores valores de financiamento por emprego gerado em Palmas
(R$ 8,7 mil), Araguana e Uberlndia (ambas com R$ 16,7 mil). Na linha Capital
de Giro os maiores valores mdios do emprego ocorreram em Palmas (R$
80,0 mil) e Dourados (R$ 48,0 mil), e os menores em Campo Grande (R$ 5,8
mil) e Natal (R$ 9,5 mil).
Ao compararmos os resultados das empresas entre as linhas de crdito
notamos comportamento distinto nas duas etapas da avaliao. Na 1 Etapa o
valor mdio do financiamento por emprego foi, em geral, superior nas
empresas da linha de Capital de Giro e, nesse sentido, a linha de Investimento
se mostrou mais eficiente para a gerao de emprego do que a linha Capital
de Giro. Por sua vez, na 2 etapa ocorreu o inverso, de modo que o agregado
do valor mdio por emprego gerado maior entre as empresas da linha
Investimento ante as empresas da linha Capital de Giro, a despeito dos
elevados valores mdios de financiamento observados em Palmas e Dourados.
Apesar desse resultado importante salientar que a gerao de empregos
na linha Investimento provavelmente representa postos de trabalho mais
duradouros, enquanto as operaes de financiamento de Capital de Giro, dado
um ambiente de contrao e maior escassez de crdito, podem servir como
mecanismo que viabilize novos investimentos no futuro.

C
108 v

Tabela 5.5 Valor mdio do emprstimo por emprego gerado com crdito do
Proger Urbano, por linha de crdito e municpios

Regio geogrfica

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Investimento
(em R$ de 2009/
empregado)

Capital de Giro
(em R$ de 2009/
empregado)

Belm(a)

14.648,13

12.440,56

Palmas(b)

8.750,00

80.000,00

Araguana(b)

16.666,67

20.000,00

Salvador(a)

23.979,50

34.345,99

Natal(b)

25.178,57

9.523,81

Mossor(b)

20.000,00

19.166,67

So Paulo(a)

14.535,32

20.907,99

Belo Horizonte(b)

29.125,17

20.667,67

Uberlndia(b)

16.666,67

18.875,00

Curitiba(a)

11.470,13

14.208,68

Porto Alegre(b)

22.833,33

10.842,59

Caxias do Sul(b)

36.454,55

9.500,00

Goinia (a)

10.730,28

18.772,74

Campo Grande (b)

34.540,00

5.777,17

Dourados (b)

48.000,00

Municpio

a) 1 Etapa da Avaliao corresponde ao perodo de 2006 a julho de 2008.


b) 2 Etapa da Avaliao corresponde ao perodo de 2007 a 2009.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

v 109

CAPTULO VI
RESULTADOS DOS INDICADORES DE DESEMPENHO
DAS LINHAS DE CRDITO DO PROGER URBANO

Este captulo apresenta os resultados de um conjunto de indicadores de


desempenho do Proger Urbano agregados de acordo com cinco categorias, a
saber: i) prticas bancrias que compreende indicadores sobre aspectos referentes utilizao do fundo de aval, percepo das taxas de juro praticadas,
adimplncia e tipo de financiamento; ii) exequibilidade e adequao das linhas de
crdito que traz indicadores sobre a demanda e oferta de linhas de crdito do
Proger Urbano, percepo e atendimento nas agncias bancrias e assistncia
tcnica; iii) aspectos institucionais que envolve indicadores sobre a integrao
com o sistema pblico de emprego e a operacionalizao enquanto poltica
pblica; e iv) visibilidade das linhas de crdito. Essas categorias foram selecionadas a partir das relaes derivadas do modelo lgico apresentado no
captulo 2, bem como da necessidade de organizar as informaes para efeitos
de aprimoramento do programa.
1. PRTICAS BANCRIAS NOS EMPRSTIMOS DO PROGER URBANO

As Ifofs possuem critrios de avaliao dos pretendentes ao crdito que


priorizam garantias reais, por exemplo, hipoteca de imvel, entre outras.
Gerentes de agncias do BB e da Caixa de diferentes localidades declararam

110 v

O Funproger foi criado com o objetivo de possibilitar a ampliao do


crdito para investimentos de MPEs, complementando a garantia de risco
em at 80,0% do valor financiado concedido pelas instituies financeiras
oficiais federais (Ifofs), constituindo uma ferramenta para permitir a efetivao
das operaes de crdito, uma vez que micro e pequenos empresrios
oferecem garantias reais menores.

que as Ifofs mantm essa preferncia na seleo dos aspirantes ao crdito das
linhas de financiamento do Proger Urbano. Na 1 Etapa da Avaliao verificamos que o Funproger foi utilizado principalmente pelas empresas de
Goinia 9,6%; e So Paulo e Belm ambas com 8,0%. Por outro lado, o
grau de cobertura mdio do fundo superior a 70,0% apenas em So Paulo e
Curitiba, enquanto as cidades de Goinia e Salvador apresentam menor percentual de empresas beneficirias cobertas pelo Fundo, respectivamente, 57,2%
e 44,0%. Na 2 Etapa da Avaliao no houve empresa que utilizou o Funproger, tal fato decorre, em grande parte, da suspenso de novas contrataes de
garantias em razo de problemas relacionados alavancagem do Fundo a
partir do segundo semestre de 2008.(32)
Tabela 6.1 Percentual de empresas que utilizaram o Funproger e percentual de
cobertura do fundo de aval. Linha MPE Investimento, por municpios*
Cobertura do
Funproger (em %)

Belm

Uso do Funproger
(em %)
8,0

Nordeste

Salvador

3,6

44,0

Sudeste

Regio geogrfica
Norte

Municpio

65,0

So Paulo

8,2

72,0

Sul

Curitiba

4,2

70,0

Centro-Oeste

Goinia

9,6

57,2

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.


* Na 2 Etapa da Avaliao no houve empresa que utilizou o Funproger.

Os encargos financeiros para as pequenas e microempresas, segundo as


normas do CODEFAT para a linha de Investimento do Proger Urbano, eram
limitados TJLP mais spread bancrio de at 5,33% ao ano, o que, em 2006,
equivalia a uma taxa mensal de, no mximo, 1,12% e, em 2007, a uma taxa
mensal mxima de 0,98%. A linha Capital de Giro recebeu do referido
Conselho o limite de encargos financeiros de 1,89% ao ms, em 2006 e, em
2007, de 2,72% ao ms.(33) Verifica-se na Tabela 6.2.(34)

(32) Relembramos que o ano base de referncia das empresas beneficirias foi 2007, antes da
suspenso de novas contrataes do Fundo, no segundo semestre de 2008.
(33) O mximo da TJLP em 2006 foi de 0,75% a. m. no primeiro trimestre, enquanto em 2007 a taxa
foi, no mximo, 0,5417% a. m. no primeiro semestre do ano.
(34) Salientamos que os indicadores de taxa de juros apresentados neste captulo se referem, muitas
vezes, percepo do beneficirio, ou seja, podendo no refletir perfeitamente os valores assinalados
no contrato de financiamento. Na 2 Etapa da Avaliao Externa foi solicitado, no momento do
agendamento, que os entrevistados estivessem com o contrato em mos quando da realizao da
entrevista, visando obteno de informaes mais precisas e de forma mais rpida, contudo, nem
todos os entrevistados o tinham disponvel, ou aceitaram esta solicitao.

v 111

Tabela 6.2 Taxa de juros efetiva percebida pelos beneficirios, por linha de
crdito e municpios
Capital de Giro

Investimento
Coeficiente(c)

Taxa de
juros
Proger
(em %
am) *

Taxa de
juros
mercado
(% am)

Coeficiente(c)

1,98

1,17

1,87

2,45

1,31

2,03

1,44

0,71

1,65

2,17

1,31

2,30

1,44

0,63

2,20

2,17

0,99

Salvador(a)

1,42

1,98

1,40

2,22

2,45

1,10

Natal(b)

1,37

1,44

1,06

1,75

2,17

1,24

Mossor(b)

1,96

1,44

0,74

1,81

2,17

1,20

So
Paulo(a)

1,29

1,98

1,54

1,92

2,45

1,28

Belo
Horizonte(b)

1,26

1,44

1,15

1,71

2,17

1,26

Uberlndia(b)

1,30

1,44

1,11

1,81

2,17

1,20

Curitiba(a)

1,35

1,98

1,46

1,83

2,45

1,34

Porto
Alegre(b)

1,45

1,44

0,99

1,84

2,17

1,18

Caxias do
Sul(b)

0,97

1,44

1,49

1,54

2,17

1,41

Goinia(a)

1,28

1,98

1,55

2,08

2,45

1,18

Campo
Grande(b)

0,83

1,44

1,74

0,99

2,17

2,19

Dourados(b)

1,65

1,44

0,88

1,22

2,17

1,78

Taxa de
juros
Proger
(% am) *

Taxa de
juros
mercado
(% am)

Belm(a)

1,69

Palmas(b)
Araguana(b)

Regio Municpio
geogrfica

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

A situao da inadimplncia est refletida na Tabela 6.3. Ao longo das


duas etapas desta avaliao verificamos o elevado nvel de adimplncia entre
os tomadores de crdito das linhas MPE Investimento e Crdito, sobretudo
entre os beneficirios da primeira linha. Este um aspecto positivo do
programa, pois aponta que as empresas que demandavam essa modalidade
de crdito apresentavam melhor sade financeira relativamente quelas que
buscavam crdito da linha Capital de Giro. O beneficirio da linha de crdito

112 v

a) 1 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2006 a julho de 2008.


b) 2 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2007 a 2009.
c) Razo entre a taxa de juros mdia do mercado de crdito para determinada linha de crdito com
a taxa de juros mdia dos beneficirios entrevistados do Proger Urbano. Para a comparao com o
Proger Investimento foi escolhida como proxy a modalidade de crdito Aquisio de Bens para
pessoas jurdicas.
* Obtidas a partir da pesquisa de campo com os beneficirios do Proger Urbano.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

de Capital de Giro para a manuteno do fluxo de operaes da empresa


pode ser mais propcio a ter dificuldade de pagamento das parcelas, o que,
em geral, motivado por receitas abaixo do esperado e/ou despesas no
planejadas.
De modo geral, as taxas de adimplncia so maiores entre as empresas
localizadas nas regies Sudeste e Sul, especialmente nas capitais. Na 1 Etapa
as taxas de adimplncia foram superiores a 90,0%, com exceo dos tomadores
de crdito da linha Investimento em Belm. Entre as empresas pesquisadas
na 2 Etapa notamos, em geral, nveis de adimplncia relativamente menores,
especialmente de empresas em cidades no capitais das regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste onde a estrutura econmica menos dinmica e
menos complexa.
Tabela 6.3 Taxa de adimplncia das empresas beneficirias, por linha de
crdito e municpios
Regio geogrfica

Capital de Giro
(em %)

Belm(a)

Investimento
(em %)
84,0

Palmas(b)

75,0

83,3

Araguana(b)

50,0

57,1

Salvador(a)

92,0

89,6

Natal(b)

100,0

89,2

Mossor(b)

66,7

100,0

So Paulo(a)

95,3

90,5

Municpio

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Horizonte(b)

90,5

97,1

87,8

Uberlndia(b)

95,2

88,2

Curitiba(a)

94,6

91,6

Alegre (b)

83,3

80,0

Caxias do Sul (b)

90,9

88,9

Goinia (a)

96,5

96,0

Campo Grande(b)

100,0

77,8

Dourados(b)

50,0

75,0

Belo

Porto

a) 1 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2006 a julho de 2008.


b) 2 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2007 a 2009.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Outro indicador relevante desta categoria se refere aos anos de atividade


das MPEs que receberam emprstimos do Proger Urbano, tanto na linha
Investimento quanto naquela de Capital de Giro, cujas estatsticas encontram-se nas Tabelas 6.4 e 6.5. A maioria dos beneficirios apresentou empresas
com mais de dois anos de atividade, nas duas linhas de crdito e em todas as
v 113

cidades, sendo que estudos especializados notam que, entre as MPEs, a maior
parcela de mortalidade ocorre nos primeiros dois anos de vida.(35)
Tabela 6.4 Proger Urbano Investimento: Distribuio percentual das empresas
financiadas por anos de atividade, segundo municpios (em %)
Regio
geogrfica
Norte

Nordeste

Sul

Centro-Oeste

3 a 5 6 a 10 11 a 20
anos anos anos

0 ano

Belm(a)

1,4

13,9

13,9

19,4

Palmas(b)

28,6

21,4

14,3

Araguana(b)

0,0

0,0

0,0

Salvador(a)

7,4

10,1

Natal(b)

2,5

17,5

Mossor(b)

0,0

Paulo(a)

5,9

Belo
Horizonte(b)
Uberlndia(b)

Mais
de 20
anos

Total

1,4

100,0

22,2

27,8

21,4

0,0

14,3

0,0

100,0

20,0

40,0

30,0

10,0

100,0

7,4

24,3

25,0

21,6

4,1

100,0

5,0

27,5

22,5

20,0

5,0

100,0

14,3

14,3

0,0

28,6

42,9

0,0

100,0

12,3

8,9

15,0

21,9

24,1

11,8

100,0

6,6

5,5

5,5

14,3

23,1

28,6

16,5

100,0

3,8

11,5

9,6

19,2

19,2

26,9

9,6

100,0

Curitiba(a)

5,1

4,7

7,6

24,2

21,2

27,5

9,7

100,0

Porto
Alegre(b)

4,5

11,9

6,0

17,9

16,4

23,9

19,4

100,0

Caxias do
Sul(b)

2,9

13,0

7,2

24,6

21,7

21,7

8,7

100,0

Goinia(a)

5,9

5,9

7,1

23,5

29,4

24,1

4,1

100,0

Campo
Grande(b)

4,5

18,2

9,1

22,7

18,2

22,7

4,5

100,0

Dourados(b)

0,0

0,0

0,0

20,0

40,0

40,0

0,0

100,0

So
Sudeste

1 ano 2 anos

Municpio

a) 1 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2006 a julho de 2008.


b) 2 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2007 a 2009.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Ou seja, os dados coletados fornecem indcios de que havia preferncia


das instituies financeiras por empreendimentos com mais tempo de funcionamento, seja como estratgia de reduo do risco de inadimplncia, ou
mesmo como mecanismo para garantir mais segurana em suas operaes de
crdito. Prtica que raciona mais ainda o crdito para a o estrato de micro e
pequenas empresa e que interfere na eficincia da alocao de recursos, bem
como nos propsitos do programa.

(35) Entre outros, destacamos o estudo Sebrae. 10 anos de monitoramento da sobrevivncia e mortalidade
de empresas. So Paulo: Sebrae, 2008.

114 v

Na 1 Etapa, o financiamento para as empresas com mais de dois anos


de funcionamento foi preponderante em Curitiba 90,2% dos tomadores de

crdito da linha Investimento e 94,0% da linha Capital de Giro. Por outro


lado, So Paulo abrigava a maior parcela de empresas com at ou menos de
dois anos de atividade na linha Investimento (18,3%) e Belm naquela
de Capital de Giro (18,4%). Na 2 Etapa, o percentual de empresas com mais
de dois anos de operao que receberam crdito do Proger Urbano relativamente inferior ao da primeira etapa. Na linha Investimento esse percentual
variou de 50,0% em Palmas, a 100,0% em Araguana e Dourados, enquanto
na linha Capital de Giro alterou-se de 61,1% em Palmas a 78,1% em Mossor.
Tabela 6.5 Proger Urbano Capital de Giro: Distribuio percentual das
empresas financiadas por anos de atividade, segundo municpios (em %)
Regio
geogrfica
Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Mais
de 20
anos

Total

6,4

100,0

5,6

0,0

100,0

20,0

10,0

100,0

23,8

8,4

100,0

11,8

1,8

100,0

15,6

9,4

100,0

23,9

10,7

100,0

15,7

17,0

7,5

100,0

13,6

15,9

19,3

4,5

100,0

22,0

31,8

23,4

7,0

100,0

16,0

20,2

13,8

9,6

11,7

100,0

33,3

11,1

14,3

12,7

19,0

3,2

100,0

3,3

6,3

10,7

18,9

28,9

23,7

8,1

100,0

12,9

22,4

22,4

16,5

8,2

12,9

4,7

100,0

18,4

15,8

13,2

21,1

13,2

15,8

2,6

100,0

3 a 5 6 a 10 11 a 20
anos anos anos

Municpio

0 ano

1 ano

2 anos

Belm(a)

6,8

11,5

7,2

19,1

30,2

Palmas(b)

16,7

22,2

16,7

16,7

22,2

Araguana(b)

20,0

5,0

10,0

5,0

30,0

Salvador(a)

4,6

7,5

5,9

25,1

24,7

Natal(b)

9,1

27,3

17,3

9,1

23,6

Mossor(b)

3,1

18,8

15,6

12,5

25,0

So Paulo(a)

4,0

9,5

8,2

19,3

24,4

Belo
Horizonte(b)

13,8

19,0

8,5

18,4

Uberlndia(b)

19,3

17,0

10,2

Curitiba(a)

3,7

2,3

9,8

Porto
Alegre(b)

9,6

19,1

Caxias do
Sul(b)

6,3

Goinia(a)
Campo
Grande(b)
Dourados(b)

18,7

a) 1 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2006 a julho de 2008.


b) 2 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2007 a 2009.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Ademais, notamos que, em geral, o percentual de beneficirios com


empresas que operam h mais de dois anos relativamente superior nas
cidades no capitais vis vis as empresas localizadas nas capitais de seus respectivos Estados. Ressalvamos que esses dados no representam prova conclusiva da restrio ao crdito para novos empreendimentos, anlise que foge
v 115

ao escopo da presente avaliao. Contudo, os indicadores que resultaram da


pesquisa de campo apontam tal comportamento, o que introduz um vis
adicional na eficincia da alocao de recursos.
Assim, embora a restrio ao crdito no seja o nico fator que explica a
elevada mortalidade dos empreendimentos embrionrios no podem ser
desconsiderados outros aspectos, como viabilidade econmica e financeira
dessas empresas pode ser para as micro e pequenas empresas um fator
preponderante. Assistncia tcnica e maior democratizao do crdito para
empresas embrionrias podem ajudar a reduzir a elevada taxa de mortalidade
dessas empresas, o que poderia fomentar o surgimento de novos empreendimentos, alm de consolidar as empresas embrionrias existentes. Esse
conjunto representa contingente expressivo de gerao de emprego e renda
objetivo primordial do Proger Urbano.(36)
2. EXEQUIBILIDADE E ADEQUAO DAS LINHAS DE CRDITO SOB A TICA DOS BANCOS
Foram entrevistados 28 gerentes de agncias nas cinco cidades pesquisadas na 1 Etapa da Avaliao Externa. Dentre os entrevistados, a maioria
dos gerentes do sexo masculino (60,7% do total), em mdia, na faixa etria dos
40 anos de idade, todos com ensino superior completo ou incompleto, com
exceo de uma entrevistada que no respondeu pergunta. Do total de
gerentes, dez realizaram ps-graduao em geral, aqueles que declararam
ter mais tempo no emprego, com mediana de 16,5 anos. O perodo de atuao
dos entrevistados na agncia apresentou mediana de dois anos, enquanto a
posio de gerentes de crdito mostrou a mediana de 6 anos. O objetivo a
seguir apresentar caractersticas salientadas a respeito das linhas de crdito
oferecidas pelo Proger Urbano sob a perspectiva dos gerentes entrevistados.

(36) Os dados coletados indicam que as instituies financeiras possam estar optando por ofertar o
crdito para empreendimentos com mais tempo de funcionamento, o que consistente com as
prticas bancrias de reduo do risco de inadimplncia, ou mesmo como mecanismo para garantir
mais segurana em suas operaes de crdito. Esta prtica usual do sistema bancrio em todos os
pases.

116 v

Observando-se a Tabela 6.6, a linha MPE Investimento do Proger Urbano


foi a mais procurada pelos tomadores de crdito, foi ranqueada em primeiro
lugar por 60,71% dos gerentes entrevistados e todos os gerentes a mencionaram entre as primeiras trs linhas demandadas nas suas respectivas
agncias. Em seguida, a segunda linha mais procurada foi a MPE Capital de
Giro, ranqueada em primeiro lugar por 28,57% dos gerentes, e em segundo
lugar por 42,86% destes. Em posies intermedirias, destacaram-se as linhas
Profissional Liberal, Turismo Investimento e Capital de Giro, Proger Exportao e Jovem Empreendedor; enquanto as linhas FAT Infraestrutura, Cooperativas e Associaes, FAT Empreendedor Popular, e Professores foram pouco

demandadas. Ressaltamos o elevado percentual de gerentes que no soube


responder sobre todas as linhas de crdito oferecidas. A maioria dos gerentes
concentrava o seu conhecimento sobre as operaes das linhas de crdito
MPE Investimento e Capital de Giro as mais procuradas.
Tabela 6.6 Ranqueamento das linhas de crdito do Proger Urbano, ordenado
por ordem de procura (em %)

6 a 12

Outros

Total

1) Investimento

60,71

25,00

2) Capital de Giro

28,57

42,86

3,57

0,00

0,00

0,00

10,71

100,0

3,57

10,71

0,00

0,00

14,29

100,0

3) Prof. Liberal

3,57

4) Turismo Invest.

0,00

3,57

17,86

14,29 21,43

14,29

25,00

100,0

10,71

14,29

21,43

3,57

17,86

32,14

5) Turismo Cap. Giro

0,00

100,0

0,00

17,86

10,71 14,29

14,29

42,86

100,0

6) Exportao
7) Jovem Empreendedor

0,00

0,00

14,29

3,57

7,14

32,14

42,86

100,0

0,00

3,57

7,14

7,14

3,57

32,14

46,43

100,0

8) Professor

0,00

0,00

0,00

3,57

14,29

35,71

46,43

100,0

9) FAT Emp. Popular

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

35,71

64,29

100,0

10) Cooperativas

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

32,14

67,86

100,0

11) Insumos Bsicos

0,00

0,00

3,57

0,00

3,57

14,29

78,57

100,0

12) Infraestr. Econ.

3,57

0,00

0,00

0,00

0,00

17,86

78,57

100,0

Linha/Ranking

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.


* agrega as opes: no resposta; linha de crdito no oferecida; e gerente no soube responder.

Com base nos depoimentos dos gerentes percebeu-se que as Ifofs operam
por meio de prticas distintas, enquanto o BB aplica de maneira prxima os
procedimentos-padro para a concesso de crdito: limite de crdito aprovado,
anlise da capacidade de pagamentos, anlise do caixa futuro, preenchimento
de proposta de investimento, anlise dos oramentos, certides, indstrias
licenas, faturamento, regularidade de impostos, Cadin/bens especficos.
J os gerentes da Caixa indicaram que a maior preocupao do Banco com
a linha de crdito de Investimento na medida em que, conforme a declarao
de um dos gerentes: A prospeco de clientes feita com base nas taxas
menores. A necessidade de investimento para compra de mquinas se torna
a porta de entrada, o incio do relacionamento com o banco. Entre outros
gerentes da Caixa, um mostrou a preocupao de que o emprstimo no
gerasse desemprego e outro soube apresentar pormenores desta linha Proger
Urbano com relao ao Finame do BNDES.
Todos os gerentes entrevistados confirmaram a necessidade de o tomador
de emprstimo abrir conta corrente na agncia e apenas quatro dos gerentes
v 117

confirmaram a no obrigao de mant-la. Conforme o depoimento dos gerentes,


na anlise da concesso do crdito, as Ifofs privilegiam as informaes referentes
ao respectivo setor financeiro, atribuindo menos peso ao cumprimento de
obrigaes fiscais, trabalhistas ou de registros de outra natureza.
As respostas do atendimento s exigncias cadastrais para a solicitao
do crdito, segundo a declarao dos entrevistados, encontram-se expostas no
Quadro 6.1.
Quadro 6.1 Principais exigncias cadastrais para solicitar o Proger Urbano
segundo os gerentes de Ifofs. 2008
Constituio jurdica: sim para 96,4% dos
gerentes.

Regularidade previdncia: sim para 71,4%


dos gerentes.

Comprovao de renda: sim para 96,4% dos


gerentes.

Cadin: sim para 92,9% dos gerentes.

Comprovao de funcionamento: sim para


todos os gerentes, no caso de implantao
exige-se projeo ou simplesmente no
exigido (para um gerente).

Impedimento do BC: 92,9% dos gerentes


informaram que consideram; dois
gerentes responderam no considerar.

Inscrio estadual: 60,7% dos gerentes


confirmam a necessidade do documento.

Informaes socioeconmicas: 82,1% dos


gerentes responderam sim.

Inscrio municipal: 67,9% dos gerentes


confirmam a necessidade do documento.

Consulta aos Serasa: todos os gerentes


responderam sim.

Regularidade Pis/Pasep: 46,4% gerentes


exigem comprovao.

Consulta ao SPC: 96,4% dos gerentes


responderam sim.

Regularidade FGTS: sim para 92,9% dos


gerentes.

Existncia de trabalho escravo: apenas doze


gerentes consideram. Um gerente informou
a realizao de visita para comprovar a
situao do empreendimento, inclusive essa
questo.

Regularidade Rais: 39,3%dos gerentes


exigem a regularidade; os remanescentes
no exigem.

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Vinte e um gerentes responderam afirmativamente sobre a exigncia de


um plano de negcios, ou seja, 75,0% do total dos entrevistados e sobre a
exigncia de garantias, a maioria declarou a primazia da comprovao de
renda, ou oferta de bens imveis sob hipoteca e/ou propriedade fiduciria
(Quadro 6.2).

C
118 v

Quadro 6.2 Principais exigncias de garantia para solicitar o Proger Urbano


segundo os gerentes de Ifofs. 2008
Comprovao de renda: 78,6% dos gerentes
declararam que o banco exige essa garantia.

Penhor: a unanimidade foi negativa,


apenas 28,6% dos gerentes declararam a
possibilidade dessa exigncia

Cheque cauo: apenas 10,7% dos gerentes


Cadin: sim para 92,9% dos gerentes.
declararam que o banco exige cheque cauo.
Bens imveis e/ou hipoteca: garantia exigida
por 60,7% dos gerentes entrevistados.

Propriedade fiduciria:78,6% dos gerentes


declararam que o banco exige essa garantia.

Hipoteca: 39,3% dos gerentes declararam


que o banco exige essa garantia.

Fiana: 46,4% dos gerentes declararam que


havia essa exigncia.

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

O Funproger oferecido por todos os gerentes das agncias do BB e um


gerente do Banco da Amaznia declarou a sua utilizao. Entre os entrevistados, apenas um no o considerou satisfatrio, os demais que o utilizaram o
consideraram adequado.
A assistncia tcnica reconhecida pela maioria dos gerentes como um
suporte necessrio para as MPEs, sobretudo no que se refere assistncia
tcnica para a elaborao do plano de negcio. Todavia, por no se tratar de
atividade fim, como era de se esperar, a oferta de assistncia de qualquer
natureza ao tomador do emprstimo por parte dos bancos exgua. Os
gerentes no teriam condies para suprir essa lacuna, entretanto, parcerias
com outras instituies poderia preencher essa deficincia.
Relembramos que um dos propsitos do Proger Urbano enquanto poltica
pblica o de apoiar o estrato de micro e pequenas empresas ampliando
quantitativa e qualitativamente as suas operaes e aumentando o seu tempo
de permanncia no mercado. Verifica-se no Quadro 6.3 que a principal modalidade de assistncia, segundo os gerentes, a oferta de servios tcnicos para
a elaborao do plano de negcios, seguida da oferta de servios financeiros,
jurdicos, consultoria e treinamento administrativo e outros servios.
Quadro 6.3 Modalidades de Assistncia oferecida pelos gerentes de Ifofs para
beneficirios do Proger Urbano. 2008
Financeira: 39,3% dos gerentes
manifestaram-se positivamente

Tcnica, jurdica, treinamento e/ou consultoria:


unanimidade negativa sobre a oferta desses
tipos de assistncia aos beneficirios, sendo
ofertada por 35,7% dos gerentes
entrevistados

v 119

Plano de negcios: 57,1% dos gerentes


declararam sim a essa questo

Orientao do gerente: 7,1% dos gerentes do


BB declaram que oferecem esse tipo de
assistncia

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Da solicitao do crdito sua aprovao, podemos destacar pelo menos


trs procedimentos de avaliao: anlise formal da proposta e da empresa;
avaliao tcnica do projeto de investimento e capacidade de pagamento;
e avaliao de risco. O primeiro passo constitui-se, segundo a declarao dos
gerentes do BB, em uma visita ao empreendimento. O gerente dispe entre as
suas atribuies os seguintes procedimentos: anlise dos oramentos o
que ser adquirido; preenchimento da proposta de investimento; utilizao
do modelo Anlise da previso de crescimento da empresa; e anlise do fluxo de
caixa. No caso de implantao de franquias, os procedimentos seguem as
etapas de: histrico/localizao/anlise dos scios, visita in loco, se for cliente
conhecimento prvio e anlise do fluxo de caixa, se cliente novo pesquisas
e visita empresa. Esses procedimentos de avaliao tambm so utilizados
pelos gerentes da Caixa, contudo, esses ltimos dispem de um sistema de
viabilidade financeira elaborado pelo prprio banco para analisar o projeto
apresentado. Ademais, a Caixa dispe da regra que autoriza o crdito apenas
se a empresa apresentou faturamento nos ltimos 12 meses.

Em Goinia e Salvador a anlise no era feita na prpria agncia, mas


sim por meio do Centro de Suporte Operacional (CSO) regional do BB. A
orientao da Caixa, segundo a declarao dos gerentes, de que cliente e
gerente elaborem em conjunto o plano de negcio. Existem dois modelos da
Caixa (analtico e simplificado) que devem ser utilizados de acordo com a
finalidade do crdito. Um dos aspectos importantes a avaliao se os bens
adquiridos suportam a projeo econmico-financeira apresentada no plano
de negcios (5 anos). A anlise dos projetos no realizada na agncia, mas
enviada ao sistema desenvolvido pela Ifof, o Siric (Sistema de Anlise de Risco
de Crditos), para valores inferiores a R$ 100 mil; e ao Giris (Gerncia de
Risco de Crdito), nos emprstimos entre R$ 101 mil a R$ 400 mil.

120 v

A segunda etapa a avaliao do investimento que consiste, segundo a


declarao dos gerentes do BB, na anlise do tipo de investimento e do negcio,
mais a anlise do cadastro dos scios e dados externos; na sequncia efetivada
uma avaliao global do mercado da empresa e da concorrncia. Estimam-se
os benefcios e, ao final deste processo, o cliente conhece o valor que pagar
pelo financiamento e respectivas condies. Na maior parte dos casos, o cliente
apresenta o projeto por meio de uma verso simplificada de modelo de
solicitao de emprstimo que, basicamente, indica a capacidade de
pagamento pela gerao de caixa; posteriormente o quadro de informaes
completado por meio de visita ao local.

A ltima fase para a concesso do crdito refere-se anlise de risco. Os


gerentes do BB declararam que essa avaliao realizada por meio de aplicativo prprio que contempla inmeras dimenses a fim de minimizar prticas
que possam levar inadimplncia. Entre as quais se destacam a anlise do
mercado no qual a empresa solicitante se insere, anlise dos riscos
mercadolgicos que apresenta e a anlise do histrico de crdito da empresa
e do responsvel.
Adicionalmente, so coletadas informaes para embasar a anlise de
referncias externas (bancos e fornecedores), dos dados sobre scios/fiadores,
como, consultas em sistemas de restries (Serasa, Cadin, CND, entre outros),
e o comit de crdito da prpria agncia. Analisam-se tambm limites de
crdito e, em alguns casos de valores altos, a tomada de deciso remetida
diretoria de crdito. Os gerentes da Caixa declararam que utilizam sistema
prprio do banco para produzir informaes sobre a viabilidade do projeto.
Alm disso, essas informaes so complementadas por meio de visita, anlise
da documentao, avaliao das necessidades da empresa, posio econmica
e cadastral da empresa. Utilizam-se tambm o sistema de avaliao de risco
de crdito (Bacen) tcnicas de rating e behavior score e analisam-se dados de
tempo de constituio da empresa e do ramo de atividade. Realizam-se pesquisas de crdito e cadastral. Verificam-se a idoneidade dos scios e a
capacidade de pagamento da empresa.
Segundo os gerentes do BB, a taxa de adimplncia de pessoas jurdicas
elevada, de 97,0% a 100,0%; em relao aos emprstimos para pessoa fsica,
por exemplo, um gerente afirmou que a taxa de inadimplncia de cerca de
60,0%. Todavia, todos os gerentes que compararam a taxa de adimplncia
das linhas de crdito do Proger Urbano com linhas alternativas afirmaram
que a adimplncia dos muturios deste programa superior dos demais,
com exceo de uma agncia em Salvador que contou com apenas duas
operaes do Proger Urbano.
Os motivos alegados pelos gerentes para a maior adimplncia dos
beneficirios do Proger Urbano frente s demais linhas de crdito reside no
acompanhamento direto da superintendncia, na existncia de vnculo de
garantia em muitos contratos e nos juros reduzidos que no incentivam a
renegociao de dvidas, pois essa resultaria no pagamento de juros mais
elevados.

Segundo os gerentes da Caixa, quando a concesso feita de maneira


adequada, a inadimplncia muito pequena. Todos os gerentes de ambas as
Ifofs que oferecem as linhas de crdito do Proger Urbano declararam que a
partir do quinto dia de atraso efetuam o acompanhamento do muturio pelo
sistema e que, dificilmente, ocorre renegociao da dvida. Segundo um dos
gerentes do BB, valores acima de R$ 50.000,00 vistorias semestrais; valores
v 121

de R$ 25.000,00 a 50.000,00 vistorias por amostragem. O BB possui procedimentos usuais com relao aos crditos concedidos como vistorias, auditoria,
relatrios de vistoria do banco e relatrio de vistoria do MTE. Os gerentes da
Caixa acompanhavam todo o processo de concesso do emprstimo, assim
como no BB, o pagamento dos equipamentos financiados feito pelo banco
ao fornecedor; o bem permanece alienado at a quitao e entrega da nota
fiscal; e no caso de reformas, os dois bancos exigem a comprovao de gastos
com notas fiscais.
A deciso sobre a concesso do emprstimo, no BB, tomada por diferentes nveis administrativos em funo da magnitude do valor do emprstimo. At R$ 100.000,00, segundo um dos gerentes do BB, a tomada de deciso
na prpria agncia. De R$ 100.000,00 a R$ 200.000,00, devem ser considerados
o histrico e os relatrios sobre o cliente dos rgos de consulta de crdito.
Acima de R$ 200.000,00, o pedido vai para a Diretoria de Crdito do BB. As
decises so tomadas com base na compatibilidade das informaes cadastrais
financeiras, da sua atividade, suas intenes quanto ao valor proposto e tambm em funo da experincia positiva em crdito. Por sua vez, segundo um
dos gerentes da Caixa, a tomada de deciso realizada com base na anlise
de risco e, tambm, se definem parmetros que estabelecem a possibilidade
ou no da aquisio de linha de crdito alternativa.
Dentre outras constataes sobre a atuao das Ifofs ficou claro que um
emprstimo com recursos do FAT no restringe o acesso a outros crditos,
inclusive de outras linhas do Proger Urbano, desde que o emprstimo no
ultrapasse o limite de R$ 400 mil, no caso do Proger Urbano Investimento.
Houve, tambm, a confirmao da prtica de identificao do empreendimento beneficirio por meio do selo/adesivo do FAT/Proger. Constatou-se,
ainda, que as principais estratgias para captar novos clientes reportaram-se,
segundo os gerentes, participao em feiras, visitas em empresas da regio,
parcerias com fornecedores e parcerias com donos de franquias.

Uma gerente entrevistada participa do Empretec (atividade promovida


periodicamente pelo Sebrae) e faz a divulgao entre os demais participantes.
Nas visitas s micro e pequenas empresas os gerentes declaram que apresentam o Proger. Na cidade de So Paulo, por exemplo, o gerente de uma agncia
relatou parceria realizada com uma Associao de categoria econmica com
o objetivo de divulgar as linhas de crdito Investimento e Capital de Giro

122 v

A publicidade via meios de comunicao de massa (TV e jornais) escassa, assim como a divulgao no site do banco que o pblico interessado
pouco acessa. A estratgia dessa forma deixar divulgao a cargo de cada
gerente, sem orientao explcita. A divulgao feita pelos gerentes de contas
centra-se no varejo, no boca a boca ou nos parceiros comerciais/conhecidos
dos clientes caso o atendimento tenha sido de qualidade.

entre os associados. Outro gerente da Caixa relatou parceria com fornecedores


de equipamentos para divulgao das linhas do Proger Investimento.
Destacamos que os gerentes da Caixa e do BB no recebem incentivos pecunirios para promover o Proger Urbano, a meta para os gerentes no desagregada por linhas de crdito do Proger ou linhas alternativas.
Segundo os gerentes do BB, as operaes com as linhas de crdito do
Proger Urbano correspondem de 30,0% a 35,0% do total das operaes de
crdito das agncias de So Paulo e Curitiba, enquanto nas demais capitais a
representatividade do Proger Urbano de, no mximo, 20,0%. Todavia, um
gerente afirmou que as operaes do Proger Urbano em Gois representavam
40,0% das linhas de crdito oferecidas.
Com relao Caixa, o Proger Urbano, em geral, representava de 10,0%
a 40,0% do total das operaes de crdito. A principal restrio para a expanso
do Proger Urbano, segundo os entrevistados, eram as dificuldades cadastrais
opo ranqueada em primeiro lugar por 9 gerentes (33,3%) e em segundo
por 10 gerentes (37,0%) seguida pelas restries bancrias e pela divulgao
deficiente, conforme se observa na Tabela 6.7. O custo do Proger foi considerado pelos gerentes o principal incentivo para estimular a expanso do
programa, o que corrobora o fato de o programa constituir-se em um financiamento altamente competitivo, mas que esbarra na baixa divulgao entre o
pblico-alvo.
Tabela 6.7 Ranqueamento de restries para a expanso do Proger, ordenado
da maior para a menor restrio de expanso do Proger (em %)

1) Cadastrais

33,33

37,04

14,81

3,70

2) Restries bancrias

7,41

3,70

0,00

0,00

3) Divulgao

7,41

11,11

3,70

0,00

4) Burocracia

14,81

0,00

14,81

7,41

5) Ausncia de projetos

3,70

3,70

7,41

6) Culturais

25,93

18,52

18,52

7) Concorrentes

18,52

3,70

8) Demanda

3,70

0,00

9) Limitao

0,00

10) Custo

11,11

Linha/Ranking*

6 a 10

Total

3,70

7,41

100,0

11,11

77,78

100,0

7,41

70,37

100,0

11,11

51,85

100,0

14,81 11,11

59,26

100,0

18,52

7,41

11,11

100,0

14,81

18,52 14,81

29,63

100,0

3,70

3,70

7,41

81,48

100,0

3,70

3,70

18,52

3,70

70,37

100,0

11,11

7,41

11,11 18,52

40,74

100,0

C
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.
* restries ordenadas por meio de ponderao dos ranqueamentos citados pelos gerentes.

v 123

As empresas optantes do Simples podiam ter vantagem ante as demais


para a obteno do emprstimo, segundo um quarto dos entrevistados, em
razo da exigncia de menos documentos e facilidade de analisar os projetos;
os demais gerentes, entretanto, negaram a existncia dessa vantagem. As
vantagens oferecidas pelas linhas de crdito do Proger Urbano predominam
sobre as desvantagens, segundo os gerentes. As primeiras residiam no prazo
e carncia do emprstimo, e nos juros reduzidos o que possibilitava a
maturao do projeto de expanso, modernizao ou at implantao, e gerava
a possibilidade de manuteno da empresa/pessoa no mercado, de forma
sustentvel. Os gerentes da Caixa adicionaram que as principais vantagens
das linhas de crdito do Proger Urbano eram o custo acessvel e a facilidade
de regras na contratao e a oportunidade de conhecer melhor a prpria empresa durante a elaborao do plano de negcios.
A maioria dos gerentes operava com as linhas MPE Investimento e Capital
de Giro, e desconhecia a regulamentao pertinente s outras linhas de crdito
do Proger Urbano, por exemplo, a linha de crdito FAT Empreendedor
Popular. Segundo um gerente do BB, era inoperante por no ter procura.
Entre os gerentes que operavam com essa linha de crdito, todavia, nove
confirmaram que a agncia aceitava alienao fiduciria de veculos ou equipamentos e hipoteca para a concesso do crdito. Observamos que, entre os
entrevistados, os gerentes da Caixa, instituio que no utiliza o Funproger,
afirmaram que as exigncias cadastrais e bancrias deveriam ser mais flexveis,
menos restritivas aos aspirantes a essa linha de crdito. Um gerente dessa
ltima Ifof, ademais, afirmou que a Caixa exigia avalista, alm das demais
garantias. Em face dessas barreiras, outros gerentes recomendaram a constituio de aval solidrio e coletivo, fiana bancria, definio de um valor com
dispensa de garantia e maior divulgao da assistncia do Sebrae.

Nove gerentes se pronunciaram a respeito de introduzir aprimoramentos


do Proger, a saber: i) a ausncia de divulgao prejudicava o acesso ao crdito;
ii) o teto das operaes deveria ser elevado: o limite de R$ 400.000,00 era
muito baixo para atender a esse estrato de empresas. Os aspirantes ao crdito
clientes no aceitavam que o limite do financiamento dependia do faturamento

124 v

A linha de crdito Cooperativas e Associaes pouco conhecida e


raramente acionada, apesar de a taxa de juros ser uma das menores entre as
linhas de crdito do Proger Urbano. Normalmente a concesso do crdito
ocorria por meio de um convnio firmado entre as partes junto Superintendncia da Ifof. Segundo um dos gerentes da Caixa, o acesso a essa linha era
dificultado por inmeras restries, por exemplo, comprovao do nmero
de associados, atas de eleio e autorizao para receber dinheiro de terceiros.
Outro gerente da Caixa, por outro lado, afirmou que a avaliao do crdito
para essa linha era diferenciada, pois o crdito era dirigido para entidades
sem fins lucrativos.

declarado pela empresa. Como a maioria dos aspirantes sonegava ou iludia


impostos, o limite estabelecido no satisfazia as necessidades da empresa.
Ademais, o financiamento deveria cobrir maior gama de itens e bens, a Caixa,
por exemplo, no financiava construes mas somente reforma. E no caso de
reforma de imvel alugado havia a necessidade do aval do proprietrio; iii) a
simplificao do plano de negcios e a diminuio da burocracia incentivariam
a expanso da demanda pelo programa, na medida em que mesmo uma empresa com todas as condies creditcias, muitas vezes, no conseguia aprovar
o emprstimo junto Caixa; iv) a divulgao do programa e o treinamento
dos gerentes ampliariam a oferta do Programa, pois, segundo um dos entrevistados, muitos gerentes no oferecem as linhas de crdito existentes por insegurana e desconhecimento.(37)
A Tabela 6.8 traz os resultados da assistncia prestada aos beneficirios.
A assistncia tcnica pouco utilizada entre os beneficirios das linhas de
crdito MPE Investimento e Capital de Giro, mas o levantamento de campo
indicou que, na segunda Etapa, um percentual maior de empresas utilizou
esse recurso frente primeira Etapa. Ao longo da 1 Etapa constatamos que a
assistncia tcnica foi significativamente menor para os beneficirios da linha
Capital de Giro, e que os beneficirios de Curitiba apresentaram os melhores
resultados dentre as cinco capitais. Na 2 Etapa, em seis municpios, nenhum
dos beneficirios entrevistados se utilizou desse servio, enquanto nos demais
os beneficirios fizeram uso de assistncia tcnica, sobretudo entre os
tomadores de emprstimos da linha Capital de Giro ante a linha Investimento.
Nesse aspecto, se destaca o maior percentual de beneficirios de Porto Alegre
que contassem com assistncia tcnica 20,8% na linha Investimento e 16,0%
na linha Capital de Giro.
Tabela 6.8 Empresas que receberam assistncia tcnica, por linha de crdito e
municpios
Regio geogrfica
Norte

Nordeste

Capital de Giro
(em %)

Belm(a)

Investimento
(em %)
0,0

Palmas(b)

0,0

0,0

Araguana(b)

0,0

14,3

Salvador(a)

5,4

1,4

Natal(b)

7,1

24,3

Mossor(b)

0,0

33,3

Municpio

3,3

(37) Um gerente afirmou que o Proger era um timo chamariz para o banco, uma oportunidade
para efetuar o convite para ser cliente, fideliz-lo e mant-lo por muito tempo. Segundo ele, era
muito bom para o banco poder dispor das linhas de crdito do programa.

v 125

Regio geogrfica
Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Capital de Giro
(em %)

So Paulo(a)

Investimento
(em %)
1,6

Belo Horizonte(b)

0,0

3,7

Uberlndia(b)

4,8

5,9

Curitiba(a)

8,8

6,3

Porto Alegre (b)

20,8

16,0

Caxias do Sul (b)

0,0

0,0

Goinia (a)

3,7

0,0

0,0

11,1

50,0

0,0

Municpio

Campo

Grande(b)

Dourados(b)

0,3

a) 1 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2006 a julho de 2008.


b) 2 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2007 a 2009.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Ressaltamos que os servios de assistncia tcnica esto previstos na


formulao do programa, porque se constitui em uma alternativa de aprimoramento dos projetos apresentados pelos candidatos ao emprstimo, assim
como pode contribuir para a introduo de melhores prticas de gesto e comercializao, entre outras. A ampliao dos servios tcnicos oferecidos diretamente pelas agncias, ou terceirizados, poderia ampliar a cobertura do
programa e/ou auxiliar a melhorar o desempenho das duas linhas de crdito
em estudo. A assistncia tcnica oferecida em maior escala funcionaria tambm
como forma de divulgao aos interessados em tomar crdito do programa.
Nesse sentido, parece-nos que a instituio que concede o financiamento
(bancos) deve ser a porta de entrada para viabilizar a oferta desse servio.
3. VISIBILIDADE CONFERIDA S LINHAS DE CRDITO INVESTIMENTO E CAPITAL DE GIRO
DO PROGER URBANO

Os beneficirios localizados em cidades economicamente menos


dinmicas, os meios de comunicaes oficiais se mostram mais importantes

126 v

As estatsticas sobre visibilidade so apresentadas na Tabela 6.9. O


primeiro indicador de visibilidade visa captar a forma de divulgao das linhas
de crdito entre os beneficirios, em especial a divulgao oficial. Ressalvamos
que o indicador no se refere especificamente ao reconhecimento da marca
Proger pelos tomadores de emprstimo, mas, sim, forma como estes foram
apresentados s linhas de crdito. Na 1 Etapa da Avaliao Externa a divulgao oficial foi mais difundida entre os responsveis pelas empresas que
utilizaram o crdito de Capital de Giro vis vis queles que se beneficiaram
da linha Investimento. Entre os beneficirios pesquisados na 2 Etapa a divulgao oficial foi mais difundida entre os responsveis pelas empresas que
utilizaram o crdito da linha Investimento.

para a exposio do programa, sobretudo a divulgao realizada pelo prprio


banco que fornece o crdito. Os gerentes das agncias se constituram muitas
vezes como o principal seno o nico contato de que os potenciais
tomadores de crdito dispunham para conhecer as linhas de Investimento e
de Capital de Giro do Proger Urbano. Este comportamento refora a
importncia do relacionamento entre a agncia, a instituio financeira e os
tomadores de crdito. O papel do boca a boca tambm foi relevante para a
propagao das vantagens competitivas do crdito do Proger Urbano entre
os pequenos e microempreendedores, de modo que deveria ser incentivada
entre os beneficirios do programa a maior divulgao do Proger Urbano
entre seus pares.
O segundo indicador se dispe a verificar se as empresas financiadas
pelo Proger Urbano esto cientes de que os recursos do crdito so oriundos
do FAT. Na 1 Etapa, constatou-se baixo ndice de reconhecimento dos
beneficirios, especialmente aqueles da linha Capital de Giro, por exemplo,
no ultrapassou 53,0% das empresas amostradas em Belm. Alm disso, entre
as empresas entrevistadas na 2 Etapa o quadro se apresentou distinto, de
modo que, na maioria das cidades, o reconhecimento do FAT como fonte dos
recursos relativamente elevado. Desse modo, tem havido um pequeno
avano na divulgao do FAT entre os tomadores de crdito ou a divulgao
nas ltimas cidades pesquisadas foi mais eficiente.
A Equipe Tcnica da Fipe constatou que a divulgao do financiamento
feita pelas Ifofs e transparece como sendo uma oferta de crdito do Banco,
inclusive porque cada Ifof se utiliza de marca fantasia prpria. Essa prtica
no identifica o crdito oferecido nem como recursos do FAT nem como
Poltica Pblica sob a gide do MTE. Isto obscurece o papel do CODEFAT e
do MTE como atores sociais que buscam formular polticas mais justas sob a
tica social distributivas e de alocao de recursos. Esse vis ademais
implica tambm democratizao do crdito aqum do seu potencial.

v 127

Tabela 6.9 Visibilidade e Reconhecimento do Proger Urbano; linhas


Investimento e Capital de Giro
Investimento
(em %)

Regio
geogrfica

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Municpio

Belm(a)

Capital de Giro
(em %)

Empresas
que conheceram o
crdito
Proger por
forma de
divulgao
oficial (em %)

Empresas
que sabem
que recurso
oriundo do
FAT (em %)

Empresas
que conheceram o
crdito
Proger por
forma de
divulgao
oficial (em %)

Empresas
que sabem
que recurso
oriundo do
FAT (em %)

96,0

70,0

95,0

53,2

Palmas(b)

75,0

50,0

100,0

0,0

Araguana(b)

100,0

50,0

100,0

0,0

Salvador(a)

88,4

67,9

90,6

46,1

Natal(b)

100,0

57,1

97,3

29,7

Mossor(b)

100,0

0,0

100,0

0,0

So Paulo(a)

80,0

58,1

85,5

42,0

Belo
Horizonte(b)

73,5

64,7

82,9

42,7

Uberlndia(b)

71,4

47,6

94,1

11,8

Curitiba(a)

80,0

64,5

92,8

42,5

Porto
Alegre(b)

62,5

75,0

92,0

44,0

Caxias do
Sul(b)

95,5

40,9

88,9

0,0

Goinia(a)

89,3

74,6

95,6

34,0

Campo
Grande(b)

100,0

33,3

100,0

66,7

Dourados(b)

100,0

100,0

87,5

50,0

a) 1 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2006 a julho de 2008.


b) 2 Etapa da Avaliao Externa corresponde ao perodo de 2007 a 2009.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

C
128 v

CAPTULO VII
O CASO DAS DEMAIS LINHAS DE CRDITO DO
PROGER URBANO AVALIADAS POR MEIO DE
PESQUISA DE CAMPO

Este captulo contempla os resultados obtidos por meio do levantamento


de dados primrios, mediante coleta de campo, mas que revelaram ter baixa
demanda, dificultando uma anlise mais profunda nos moldes daquela
realizada para as linhas Investimento e Capital de Giro.
Conforme vimos no captulo 1, a Avaliao Externa do Proger Urbano
compreendeu, na primeira etapa (2007-2009), a anlise de 12 linhas de crdito
em cinco capitais de unidades da federao, a saber: MPE Investimento; MPE
Capital de Giro; Proger Turismo Investimento; Proger Turismo Capital de
Giro; Cooperativas e Associaes; Profissional Liberal; FAT Empreendedor
Popular, PCPP e PNMPO; Jovem Empreendedor; Proger Exportao; Proger
Professor; FAT Infraestrutura Econmica; e FAT Insumos Bsicos e Bens de
Capital sob Encomenda.

Desse conjunto, as duas ltimas linhas de crdito eram administradas


pelo BNDES,(38) as duas primeiras encontravam-se ativas sendo praticamente
as nicas demandadas e a maioria das oito linhas remanescentes mostrou-se
prxima da inoperncia. As causas dessa inoperncia revelaram-se por meio
da inadequao do desenho, falhas no fluxo operacional e baixa disseminao
de informaes sobre essas linhas que afetaram sua demanda e oferta do
mercado de crdito.
(38) Pelo seu porte, dimenso e complexidade esta linhas foram examinadas de formas diferenciadas,
sem a realizao de uma etapa de campo, sendo os resultados apresentados no captulo 8.

v 129

Os beneficirios em potencial no buscavam linhas de crdito especficas,


preferindo alternativas de crdito oferecidas pelo mercado, ou mesmo, sempre
que possvel, procuravam as linhas Investimento ou Capital de Giro. Na ponta,
por outro lado, os gerentes de agncias das Ifofs, muitas vezes sequer conheciam a pliade de linhas de crditos do Proger Urbano e, tambm, centravam
suas operaes nas linhas para o financiamento de Investimento ou Capital
de Giro dos beneficirios potenciais.
As linhas de crdito Infraestrutura Econmica; e Insumos Bsicos e Bens
de Capital sob Encomenda, por outro lado, foram criadas com outros objetivos
e critrios de elegibilidade, e destinam-se a empresas de maior porte e investimentos de maior vulto. Essas duas linhas dispunham de natureza distinta
das demais linhas, portanto, em virtude dessas caractersticas ambas passaram
por anlise singular, e a coleta de dados consistiu de entrevistas junto aos
gestores dessas modalidades de crdito. O desenho e a anlise de desempenho
dessa linha de crdito ser objeto do captulo 8.
A resposta dada pelo mercado s oito linhas de crdito mencionadas
implicou amostras reduzidas que obstaram a realizao de uma anlise que
seguisse todos os procedimentos postos em prtica para as linhas Investimento
e Capital de Giro, conforme se observa no Quadro 7.1. Duas linhas de crdito
Professor e Profissional Liberal destacaram-se na definio da amostragem e no nmero de entrevistas, sobretudo naquelas realizadas nas cidades
de So Paulo e Curitiba. Esse fato permitiu a extrao de resultados parciais
do desempenho dessas duas linhas de crdito.

(39) Exatamente por apresentarem amostras pequenas, ainda que maiores que as das demais linhas
ao pblico em geral, os resultados devem ser considerados como indcios de comportamento e no
como comportamento representativo dos beneficirios dessas linhas de crdito.

130 v

Destacamos ainda que o detalhamento das informaes, originrias da


pesquisa de campo em So Paulo e Curitiba das linhas Professor e Profissional
Liberal, baseou-se em dois motivos. As cidades escolhidas encontram-se entre
as economias economicamente mais dinmicas e avanadas o que permitiu
maior diversidade na oferta do Proger Urbano, assim como maior demanda
por essa linha de crdito. A procura revelou-se maior em razo de pelo menos
trs fatores: magnitude dessas categorias nessas cidades; necessidade de
atualizao e/ou upgrade em suas formas de atuao; e maior disseminao
de informaes sobre os subsdios oferecidos para essas categorias por linhas
pblicas e especficas de crdito. O segundo motivo refere-se existncia de
um nmero no desprezvel de questionrios respondidos. Soma-se a isso o
fato de que a linha Profissional Liberal destinada a mdicos, dentistas, advogados, entre outros deve ser considerada singularmente haja vista operar
com lgica distinta s das pequenas e microempresas de outros segmentos. A
linha de crdito Professor, por outro lado, tinha por objetivo o financiamento
de computadores para essa categoria profissional.(39)

Quadro 7.1 Situao e nmero de entrevistas realizadas em 10 linhas de


crdito selecionadas do Proger Urbano
Linhas de Crdito
Cooperativas e Associaes(1)
Empreendedor

Popular(1)

Exportao(1)
Turismo Capital de

Nmero de
entrevistas
realizadas
4
15
6

Giro(1)

Turismo Investimento(1)

Profissional Liberal(1)

0
14

74

Jovem Empreendedor(1)

Consideraes

Amostra no significativa para se realizar


uma anlise de desempenho quantitativa.
Impossibilidade da aplicao de anlise
qualitativa por meio de grupos de
discusso devido inexistncia de filtros
relevantes no cadastro do Saep para a
formao dos grupos. Dificuldades de
contato com os beneficirios. Baixo volume
de beneficirios.
Amostra pouco representativa. 47,30% dos
entrevistados so da rea de Odontologia.
Profissionais das reas de Direito e
Medicina correspondem a 12,16% e 10,81%
dos entrevistados, respectivamente.
60,81% dos entrevistados realizaram
curso de ps-graduao

Professor(2)

FAT Infraestrutura
Econmica

97

Amostra pouco representativa. Uso do


microcomputador para fins didticos em
sala de aula: 17,53% (principalmente na
apresentao de aulas). Uso do
microcomputador para fins didticos fora
da sala de aula: 78,35% (principalmente na
preparao de aulas e pesquisa).
Divulgao da linha de crdito
pela escola: 38,14%
Anlise especfica e diferenciada
(captulo 8)

FAT Insumos Bsicos e Bens


de Capital sob Encomenda
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.
(1) So Paulo, Curitiba, Goinia, Salvador e Belm. Financiamento em 2006.
(2) So Paulo, Curitiba, Salvador e Belm. Financiamento em 2006.

Este captulo encontra-se estruturado em trs sees. A primeira trata da


restrio de analisar as linhas de crdito Proger Turismo Investimento, Proger
Turismo Capital de Giro, Cooperativas e Associaes, Jovem Empreendedor e
Proger Exportao, por causa exclusivamente da insuficincia de informaes
disponveis no cadastro institucional. As segunda e terceira sees tratam da
anlise das linhas de crdito Professor e Profissional Liberal, a partir de informaes geradas para tal fim, circunscritas s limitaes enfrentadas e superadas
por meio dos procedimentos apresentados na primeira seo deste captulo.
v 131

1. AS RESTRIES ENCONTRADAS PARA AS LINHAS DE CRDITO PROGER TURISMO


INVESTIMENTO, PROGER TURISMO CAPITAL DE GIRO, COOPERATIVAS E
ASSOCIAES, JOVEM EMPREENDEDOR E PROGER EXPORTAO
Uma das ferramentas de coleta de dados considerada pela Equipe Tcnica
da Fipe para estudar as linhas de crdito com baixa aceitao no mercado
fora a criao de grupos focais ou de interesse (focus groups) formados pelos
respectivos beneficirios. Essa tcnica permitiria verificar a adequao (ou
no) do desenho e do fluxo operacional e as causas da baixa receptividade
pelo mercado dessas linhas de crdito. No entanto, no planejamento dos trabalhos, a Equipe constatou que essa ferramenta no traria os resultados esperados em razo da constatao de restries de ordem metodolgica, cadastral
e operacional.
Do ponto de vista metodolgico, a validade dos resultados produzidos
por um grupo de interesse reside na escolha dos participantes que devem ser
representativos do objeto de estudo, no caso membros representativos de
beneficirios e gerentes de agncias das Ifofs. A dinmica de um grupo focal
exige a participao de cerca de oito pessoas, a fim de garantir representao
da diversidade do universo. Recomenda-se ainda que sejam convidadas 20,0%
a mais de pessoas para cobrir possveis ausncias na data marcada. A aplicao
desses procedimentos requer cadastro vasto e de boa qualidade para primeiro
recrutar participantes em potencial e posteriormente aplicar filtros para
selecion-los.
Os filtros, por sua vez, so um aspecto essencial para a escolha de um
grupo representativo aderente ao objeto de estudo neste caso, as linhas de
crdito alvo foram: Proger Turismo Investimento; Proger Turismo Capital de
Giro; Cooperativas e Associaes; Jovem Empreendedor; e Proger Exportao.

Diante desse cenrio, a Equipe Tcnica da Fipe planejou a coleta de dados


por meio de entrevistas com questionrios estruturados e especficos para

132 v

O agendamento dos beneficirios para engaj-los no grupo de discusso


apresentou, como era de se esperar, os recorrentes problemas de telefone e
endereo, introduzindo impedimento adicional. Uma vez que a metodologia
para a formao de grupos de discusso envolve uma aproximao mais consistente com os participantes ficou claro, depois de iniciadas as atividades de
agendamento, que encontrar os participantes demandaria tempo e seria praticamente impossvel esclarec-los quanto aos propsitos do estudo e concretizar sua efetiva participao. Outra restrio para a formao dos grupos de
interesse ocorreu no momento da escolha dos participantes: o nmero de
beneficirio dos cadastros das linhas de crdito em tela esgotou-se pouco
tempo depois do incio dos agendamentos, muitos dos quais infrutferos, ou
seja, no haveria participantes em nmero necessrio.

cada linha de crdito, nos quais foram contemplados, de maneira geral, os


pontos que seriam abordados nos grupos de discusso. Entretanto as
entrevistas por causa do pequeno nmero de beneficirios e dos problemas
cadastrais no puderam ser realizadas, salvo nas linhas de crdito Professor
e Profissional Liberal.
2. A LINHA DE CRDITO PROFESSOR DO PROGER URBANO
Essa linha de crdito foi criada pelo FAT com a finalidade de propiciar
categoria profissional de Professor uma condio mais vantajosa do que a
oferecida pelo mercado para a aquisio de microcomputador. O objetivo da
linha visa incluso digital e o alcance dessa finalidade foi analisado por
meio de quatro indicadores que pretendem apreender a condio de uso do
equipamento na escola e pelo professor, conforme Tabela 7.1.
Tabela 7.1 Indicadores para as linhas de crdito Proger Professores.
So Paulo e Curitiba. 2007
So Paulo

Curitiba

1. Existncia de local apropriado para


equipamentos de informtica

81,36%

90,00%

2. Professores que utilizam o


microcomputador em sala de aula para
contedo didtico

10,00%

27,27%

3. Professores que utilizam o


microcomputador fora da sala de aula
para contedo didtico

80,00%

81,81%

4. Divulgao da linha de crdito pela


Escola

49,20%

22,5%

Indicadores

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

O primeiro indicador construdo pretende detectar se as escolas nas quais


esses profissionais trabalham propiciavam locais apropriados para a utilizao
de equipamentos de informtica, o que se verificou em 81,4% dos casos em
So Paulo e 90,0% em Curitiba. Trata-se de percentuais elevados e positivos
que devem ser avaliados cuidadosamente, uma vez que no h informaes
complementares essenciais acerca das caractersticas dessas escolas como, por
exemplo, sua dependncia administrativa.(40)
(40) Acreditamos que substancial parte das escolas privadas apresenta maior probabilidade de
possuir salas voltadas para a informtica relativamente s escolas pblicas.

v 133

Em seguida, os indicadores referentes ao uso do microcomputador dentro


e fora das salas de aula para uso didtico revelaram baixa utilizao em sala
de aula. Em So Paulo apenas 10,0% dos Professores que utilizaram essa linha
de crdito empregaram o equipamento de informtica em sala de aula e
quando o utilizaram foi primordialmente para apresentaes audiosvisuais
, enquanto em Curitiba o resultado foi melhor, abarcando 27,0% dos professores. O computador, alm do uso pessoal, utilizado, sobretudo para a
preparao de aulas. Em So Paulo 80,0% dos beneficirios utilizavam o
equipamento de informtica em atividades didticas preparar aulas, provas,
realizar pesquisas ou participando de cursos a distncia enquanto em
Curitiba o percentual era de 81,8%.
Por fim, a divulgao da linha de crdito pela prpria escola ocorreu
para 49,0% dos Professores beneficiados em So Paulo e apenas 22,5% dos
docentes de Curitiba. Ou seja, percebe-se que o microcomputador uma ferramenta bastante utilizada pelos professores fora da sala de aula e que h locais
apropriados para seu uso nas escolas. Constatamos, ento, dois desafios. O
primeiro a superao da ausncia de uma cultura para melhor aproveitar as
oportunidades que os equipamentos de informtica oferecem para trabalhos
em sala de aula; o segundo a necessidade de maiores esforos dos estabelecimentos escolares na divulgao dessa linha de crdito.
3. A LINHA DE CRDITO PROFISSIONAL LIBERAL DO PROGER URBANO
A Tabela 7.2 contm os resultados obtidos para esta linha. Os muturios
do Proger Urbano da linha de crdito Profissional Liberal, em 2007, depois
de receber o crdito apresentaram indicadores de faturamento e nmero de
funcionrios superiores aos de 2006. Os empreendimentos de So Paulo mostraram faturamento superior perante Curitiba, mas, em contrapartida, os muturios dessa ltima cidade indicaram maior percentual de contrataes em
razo do emprstimo: 41,7% em Curitiba mdia de 1,5 contratados contra
32% em So Paulo mdia de 1,9. O crdito foi mais favorvel ao aumento
do faturamento, margem de lucro e inovao tecnolgica entre os
empreendedores de So Paulo vis--vis os de Curitiba, mas a variao
percentual desses indicadores maior na capital paranaense.

A divulgao oficial do Programa foi maior entre os empreendedores


da cidade de So Paulo: 68% na capital paulista contra 54,2% em Curitiba. E,

134 v

Por sua vez, o ndice de adimplncia desses empreendimentos elevado,


com apenas 8,0% dos amostrados em So Paulo e 4,2% em Curitiba com pagamento atrasado de alguma parcela. A incidncia de profissionais liberais que
se utilizaram desse tipo de crdito pela primeira vez foi elevada 68,0% e
54,0% dos entrevistados em So Paulo e Curitiba, respectivamente, resultado
que indica a aderncia da linha aos seus propsitos.

assim como nos estudos de avaliao das demais linhas de crdito, verificamos
a reduzida divulgao do FAT entre os muturios: de 44,0% em So Paulo e
58,3% em Curitiba conectaram a origem dos recursos ao MTE.
Posto isso, os indicadores elaborados para a linha Profissional Liberal
mostraram que a diferena no tamanho e competitividade do mercado de
servios na capital paulista est relacionada constatao de: maiores indicadores para faturamento bruto anual, maior nmero de empregados, maior
mdia de empregados contratados; e maior proporo de empreendimentos
com aumento do faturamento, margem de lucro e inovao tecnolgica. Todavia, em Curitiba o desempenho dos empreendimentos dos muturios indica
esforos para se tornarem mais competitivos. Dentre esses, destacam-se os
maiores aumentos percentuais do faturamento, margem de lucro e inovao
tecnolgica; alm dos maiores valores financiados, taxas de adimplncia e
uso de assistncia tcnica.
Tabela 7.2 Indicadores para as linhas de crdito Proger Profissional Liberal.
So Paulo e Curitiba. 2007

So Paulo

Curitiba

1. Faturamento da empresa em 2006 (em R$)a

75.287,02

53.892,50

2. Faturamento da empresa em 2007 (em R$)

84.900,43

63.005,75

3. Nmero de funcionrios em 2006

1,5

1,0

4. Nmero de funcionrios em 2007

1,6

1,7

5. Nmero de funcionrios at julho de 2008

2,1

2,0

6. Empresas que apresentaram aumento de


funcionrios aps o crdito

32,00%

41,67%

1,9

1,5

8. Empresas para as quais o crdito aumentou


faturamento

72,00%

65,2%

9. Variao percentual do aumento do faturamento


devido ao crdito

16,00%

25,27%

10. Empresas para as quais o crdito aumentou margem


de lucro

68,00%

21,74%

11. Variao percentual do aumento da margem de


lucro devido ao crdito

14,35%

19,00%

12. Empresas para as quais o crdito aumentou


investimento tecnolgico

64,00%

30,43%

13. Variao percentual do aumento em investimento


tecnolgico devido ao crdito

30,31%

50,83%

Indicadores

7. Mdia de funcionrios contratados aps o crdito do


Proger

v 135

So Paulo

Curitiba

14. Valor financiado (em R$)

0.561,76

13.920,21

15. Adimplncia Proger

92,00%

95,83%

16. Empresas que receberam assistncia tcnica

4,00%

4,35%

17. Empresas que utilizaram o Proger pela primeira vez

68,00%

54,17%

18. Empresas que sabem que recurso oriundo do FAT

44,00%

58,33%

19. Empresas orientadas a identificar o


empreendimento como financiado por recursos do FAT

28,00%

13,03%

20. Empresas que conheceram o crdito Proger por


forma de divulgao oficial

68,00%

54,17%

Indicadores

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.


a) Valores referentes ao faturamento deflacionados pelo IGP-DI de 2007.

C
136 v

CAPTULO VIII
ANLISE DA LINHA DE CRDITO FAT
INFRAESTRUTURA

O programa de financiamento FAT Infraestrutura foi institudo pela


Resoluo n. 438 do CODEFAT, em junho de 2005, com o objetivo de financiar
projetos de Infraestrutura econmica, insumos bsicos e bens de capital sob
encomenda, e estimular o investimento e o emprego. O programa contempla
duas linhas de crdito: a) FAT Infraestrutura Econmica; e b) FAT Infraestrutura Insumos Bsicos e Bens de Capital sob Encomenda.
Entre outras funes, compete a esta linha de crdito favorecer a elaborao de estratgias de desenvolvimento e crescimento econmico do pas.
Para cumprir esta finalidade, tendo em vista a escassez de recursos, os investimentos precisam ser bem avaliados a fim de se alocar recursos financeiros
em setores estratgicos da economia corretamente. Ademais, via de regra, os
investimentos em infraestrutura envolvem montantes vultosos. Assim, a
principal justificativa quando da criao da linha de crdito em pauta e a
utilizao dos recursos do FAT para tal fim baseou-se na capacidade dos projetos de infraestrutura de gerar emprego e renda, direta e indiretamente, pois
investimentos com tal feio implicam elevado impacto indireto na criao
de emprego.(41)

Diferentemente das demais linhas e programas financiados com recursos


do FAT, esta linha de crdito dirige-se transferncia de recursos complementares para os agentes financeiros oficiais que atuam neste segmento, tendo
sido inicialmente voltada exclusivamente para o BNDES. Por demandarem
volumes vultosos de recursos, diludos em parcelas ao longo de anos, os
(41) NAJBERG, Sheila; IKEDA, Marcelo. Modelo de gerao de empregos principais resultados.
Revista do BNDES, Rio de Janeiro, out. 1999.

v 137

projetos financiados no contam com recursos exclusivos do FAT. Neste caso


a prtica o emprego de mix de fontes.
Desta forma, a avaliao de impacto especificamente desta linha de crdito torna-se prejudicada, pois os recursos do FAT diluem-se no montante de
recursos totais destinados aos projetos de financiamento. Por outro lado,
projetos de infraestrutura caracterizam-se por longo perodo de implantao,
e posto que a linha foi criada apenas em 2005, uma avaliao de impacto de
gerao de emprego direta ou indireta tambm torna-se impraticvel.
Consequentemente, a avaliao da linha FAT Infraestrutura demandou
uma metodologia distinta daquela construda para a avaliao de impacto
das linhas voltadas s MPEs, no podendo terem sido empregados os mesmos
instrumentos. Optou-se, para este caso especfico, pelo desenvolvimento de
uma avaliao de resultados, baseada fundamentalmente em sua anlise legal
e institucional, e na evoluo de seus resultados fsicos e financeiros. Para
alm disso, procurou-se nesta avaliao contextualizar os investimentos que
contam com recursos do FAT Infraestrutura dentro da atuao global dos
bancos oficiais neste segmento de crdito, mais especificamente do BNDES,
o principal agente da linha. Finalmente, utilizou-se aqui como procedimento
metodolgico uma anlise de como os agentes financeiros que operam o FAT
Infraestrutura procedem para estimar projees de emprego e renda que
resultam dos projetos financiados.
Este captulo apresenta os resultados de avaliao da linha de crdito de
Infraestrutura Econmica e Insumos Bsicos. Para tanto, na primeira seo
abordam-se a importncia dos projetos de infraestrutura e as suas metodologias
de avaliao. No segundo item analisam-se o marco legal da linha e o desempenho da aplicao dos recursos, por cada agente financeiro. Na terceira seo
apresentam-se a estrutura da rea de financiamento de Infraestrutura do
BNDES, o principal agente financeiro que opera com financiamentos nesta rea
no pas, assim como o desempenho global de investimentos. Por fim, na quarta
seo expem-se os procedimentos utilizados pelos agentes financeiros para
analisar as projees de gerao de emprego e renda dos projetos de
infraestrutura, e para avaliar riscos e garantias dos emprstimos.

Com a finalidade de reduzir os riscos dos investimentos, a literatura


nacional e estrangeira apresenta duas vertentes para avaliar investimentos
em infraestrutura: (a) por unidade fsica e (b) por unidade monetria. Aqui
importante destacar que a maior preocupao dessa literatura a de avaliar
os projetos de infraestrutura sob o ponto de vista da anlise de risco e do

138 v

1. INFRAESTRUTURA E METODOLOGIAS DE AVALIAO

retorno dos investimentos, sendo incipientes os modelos de avaliao de


impacto em termos econmicos, e de gerao de emprego e renda.
A literatura especializada apresenta dois mtodos para avaliar investimentos pblicos com a participao do setor privado, arranjos do tipo das
Concesses Privadas, Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) ou ainda o modelo de
Project Finance(42) e, assim, possibilitar a tomada de deciso de subsidi-los.
As empresas privadas utilizam-se, usualmente, de mtodos matemticos
sofisticados para avaliar a taxa de retorno do investimento pblico quando
tm interesse em participar de algum processo de financiamento. Diante disso,
as empresas privadas e o setor pblico evoluram com relao aos instrumentos utilizados para o clculo dos retornos dos investimentos, de tal forma
a selecionar a melhor alternativa para o recurso financeiro.
Para alm dos mtodos de avaliao de riscos e de retorno social ou econmico citados acima, deve-se mencionar os esforos do BNDES, em 1999,
por meio de tcnicos do Departamento Econmico do Banco, voltados
construo de um modelo de anlise da gerao de emprego, resultante dos
projetos de investimento. Esse modelo busca estimar o nmero de vagas de
trabalho criados pela expanso da produo decorrente de aumento
de demanda exgena seja de investimentos ou de consumo, do governo e/ou
de exportaes. O modelo encontra-se estruturado em 42 setores, segundo a
classificao da Matriz de Insumo-Produto (MIP), publicada pelo IBGE em
1996, que utilizada como a principal fonte de dados.
O modelo utilizado pelo BNDES compreende trs tipos de empregos. Os
empregos diretos correspondem mo de obra adicional requerida pelo setor
em que se observa o aumento de produo. Por exemplo, um aumento de
demanda por automveis impulsionar as montadoras a aumentar sua
produo, de forma a satisfazer esse aumento de procura, contratando novos
trabalhadores. No caso especfico do emprego direto, portanto, haver variao
no nvel de emprego apenas do setor em que ocorreu o aumento de demanda.
Para o clculo do emprego direto, utilizou-se uma relao entre produo e
emprego procedente das Contas Nacionais de 1998. Parte-se do princpio de
que os impactos na gerao de emprego nas empresas onde se observa a
expanso na produo correspondem ao impacto mdio de cada setor.
Por outro lado, o aumento da produo de um bem final estimula a produo de todos os insumos necessrios sua produo. Voltando ao exemplo
do item anterior, para que sejam construdos os automveis adicionais,

(42) O modelo project finance uma forma de engenharia/colaborao financeira sustentada


contratualmente pelo fluxo de caixa de um projeto, servindo como garantia referida colaborao
os ativos desse projeto a serem adquiridos e os valores recebveis ao longo do projeto. Para anlise
do modelo project finance ver: BORGES, Luis Ferreira Xavier. Project finance e infraestrutura
descrio e crticas. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, out. 1999.

v 139

necessria a fabricao de peas, pneus, entre outros produtos, estimulando


a produo de setores como peas, indstria da borracha, siderurgia e mquinas e equipamentos, gerando novos postos de trabalho nesses setores.
Desse modo, um aumento de demanda por automveis provoca um aumento
de produo no apenas do setor automobilstico, mas ao longo de toda a sua
cadeia produtiva. Um aumento na demanda de um bem final implicar,
portanto, um aumento na demanda dos bens intermedirios, consequentemente aumentando suas produes e realimentando o processo de gerao
de emprego.
Os empregos gerados nos setores que fornecem bens intermedirios,
embora sejam empregos diretos em seus respectivos setores, so empregos
indiretos em relao ao setor que produz o bem final. Isso quer dizer que um
aumento de demanda final de automveis gera empregos diretos no setor
automobilstico, quantificados conforme o item anterior, mas, alm desses,
gera empregos diretos nos setores de peas e siderurgia, por exemplo, que
fornecem insumos para o setor de automveis, e so computados como empregos indiretos para o setor de automveis. A estrutura produtiva de cada
setor, conforme mencionado anteriormente, deriva dos coeficientes tcnicos
da MIP de 1996.
O emprego efeito-renda obtido a partir da incorporao na modelagem
de um componente da demanda final: o consumo privado. Isso se justifica
pelo fato de o consumo privado representar mais de 60% da renda. Parte da
receita das empresas, obtida em decorrncia da venda de seus produtos, transforma-se por meio do pagamento de salrios ou do recebimento de dividendos,
em renda dos trabalhadores e dos empresrios. Ambos gastaro parcela de
sua renda consumindo bens e servios diversos, segundo seu perfil de consumo, estimulando a produo de outros setores e realimentando o processo de
gerao de emprego.

O modelo de gerao de emprego e renda para projetos de investimento,


desenvolvido pelo BNDES e apresentado aqui de maneira estilizada, a tentativa mais avanada detectada na literatura especializada nacional de se buscar

140 v

Por fim, tomando-se o mesmo exemplo, um aumento da demanda de


automveis gerar empregos diretos no prprio setor e indiretos nos setores
de peas, por exemplo, que forneceram os insumos necessrios para a
produo dos novos veculos. Esses trabalhadores adicionais, ao receberem
seus salrios, gastaro uma parte de sua renda em consumo, comprando alimentos, roupas, e servios diversos. Haver, portanto, um aumento da procura
de produtos e servios. O crescimento da demanda por bens de consumo
domsticos implicar aumento da produo e contratao de trabalhadores
nesses setores, que so computados como empregos gerados pelo efeito-renda
em relao ao setor de automveis.

estimar o impacto de projetos de investimento na gerao de emprego e renda,


a partir das inter-relaes da matriz insumo-produto que permitem estimar a
gerao de empregos diretos e indiretos. A Equipe Tcnica da Fipe, todavia,
optou por no aplic-lo neste estudo em razo de, principalmente, trs
motivos. Em primeiro lugar, tcnicos do BNDES informaram que o modelo
necessitava de aperfeioamentos e, atualmente, encontrava-se em fase de
reviso. Em segundo lugar, os dados referentes MIP encontram-se defasados
com relao s mudanas tcnicas que ocorreram na estrutura produtiva o
que prejudica estimativas de gerao de empregos por meio da utilizao
dos coeficientes tcnicos derivados dessa matriz. Em terceiro lugar, o modelo
no foi desenvolvido para estimar o impacto de projetos de infraestrutura
que criam e envolvem inter-relaes econmicas complexas, e de longo prazo
sobre a gerao de emprego e renda.
2. MARCO LEGAL E AVALIAO DE DESEMPENHO
O programa de financiamento FAT Infraestrutura foi institudo pela
Resoluo n. 438, do CODEFAT, de junho de 2005, com o objetivo de financiar
projetos de infraestrutura econmica, insumos bsicos e bens de capital sob
encomenda, e estimular o investimento e o emprego.
Essa resoluo do CODEFAT tambm previu que as instituies financeiras operadoras do Programa pudessem aportar recursos de outras fontes,
a ttulo de contrapartida, realizando operaes com mix de fontes, desde que
resguardadas as normas de remunerao e aplicao dos recursos do FAT.
Essa ltima prerrogativa deve-se prpria natureza dos projetos de financiamento de infraestrutura. Essa modalidade de investimento , em geral, de
longo prazo, e os desembolsos das parcelas de financiamento perpassam o
ano fiscal e oramentrio, o que dificulta o planejamento prvio de quais
fontes de recursos estaro disponveis em condies mais adequadas no
momento da transferncia dos recursos ao tomador do crdito.

Dessa forma, desde a instituio da linha se prevera que a fonte Depsitos


Especiais do FAT seria suplementar s demais fontes das instituies financeiras oficiais destinadas ao financiamento de projetos de infraestrutura, particularmente do BNDES, o primeiro a ser beneficiado com recursos dos
Depsitos Especiais do FAT, para esta finalidade. Caberia, portanto, s
instituies financeiras, a deciso sobre como alocar os recursos dos Depsitos
Especiais do FAT em suas respectivas carteiras de infraestrutura, operao a
operao, integralizando o montante do financiamento contratado, ou apenas
parcelas destes. Essa deciso tem carter eminentemente financeiro, condicionada administrao financeira das fontes, identificando-se aquelas em
condies mais adequadas para compor um determinado desembolso. Podev 141

-se, ento, entender que a fonte Depsitos Especiais doFAT subsidiria aos
programas de financiamento de infraestrutura das instituies financeiras
oficiais federais, principalmente do BNDES, e os resultados pertinentes aos
investimentos podem ser compreendidos e, consequentemente, avaliados,
apenas de forma interdependente.
Outra decorrncia da concepo de que os recursos do FAT constituem-se
em linha subsidiria s linhas de financiamento vigentes ofertadas pelas instituies financeiras oficiais federais, refere-se ao fato de que as suas condies
de uso foram definidas em consonncia com as caractersticas operacionais
dessas linhas vigentes. A Resoluo n. 438 do CODEFAT, citada anteriormente,
dispe sobre a finalidade de uso, beneficirios potenciais e itens financiveis.
Quanto ao uso, o apoio financeiro pode ser destinado implantao,
ampliao, recuperao e modernizao da infraestrutura econmica do pas
nos setores de energia, telecomunicaes, saneamento, transporte urbano e
logstica. Os beneficirios em potencial compem-se das empresas privadas
nacionais, empresas estrangeiras instaladas no pas, administrao pblica
direta e indireta, em nvel Federal, Estadual ou Municipal, e demais instituies dos setores de infraestrutura econmica que contribuam para os objetivos
dessa linha de crdito. Merece ateno o fato de que os recursos poderiam
beneficiar tambm entidades pblicas.

A citada Resoluo n. 438 do CODEFAT ao definir as condies de destino


do financiamento tambm estabeleceu os condicionantes usuais de habilitao
ao crdito, como documentos fiscais, tributrios e sociais aprovados; cadastro
satisfatrio; capacidade de pagamento; existncia de garantias suficientes para
cobertura do risco da operao; e no se encontrar em regime concordatrio
ou falimentar. A Resoluo tambm estabeleceu os limites financiveis e o
prazo de financiamento. Empresas de capital sob controle nacional teriam
at 100,0% do projeto financivel, no caso de microempresa, e pequenas e
mdias empresas; e 80,0% quando grandes empresas.

142 v

Os itens financiveis, por sua vez, compreendem os investimentos para


implantao, ampliao, recuperao e modernizao de ativos fixos; investimentos em mquinas e equipamentos novos produzidos no pas, inclusive
conjuntos e sistemas industriais; gastos com estudo de projetos de engenharia
relacionados ao financiamento; gastos com implantao de qualidade e
produtividade; pesquisa e desenvolvimento; capacitao tcnica e gerencial;
atualizao tecnolgica; e tecnologia da informao relacionados ao setor de
infraestrutura econmica; despesas pr-operacionais do investimento financiado; capital de giro associado ao investimento fixo financiado; adaptaes
(customizao/tropicalizao) de software produzido no exterior realizadas
no pas; pagamento de comisso de agente comercial, inclusive no exterior.
Cabe aqui ressaltar que o financiamento capaz de cobrir todo o ciclo de
investimento, da elaborao do projeto garantia de capital de giro.

As empresas de capital estrangeiro teriam at 80,0% do valor do projeto


financivel, e a administrao pblica at 90,0%. O prazo de financiamento
foi estabelecido, condizente com as necessidades inerentes aos projetos de
infraestrutura: 20 anos, contando com carncia de 2 anos, mas presses polticas implicaram em dilatao de prazos. A Resoluo n. 455 do CODEFAT, de
setembro de 2005, estendeu o prazo de financiamento para 25 anos, e o de
carncia para 5 anos; e a Resoluo n. 486 do CODEFAT, de abril de 2006, aumentou o tempo de carncia para 8 anos. Por fim, os encargos financeiros
foram estabelecidos pela TJLP, acrescida de encargos adicionais de at 5,5%
ao ano.
Destacamos que para a linha de crdito FAT Infraestrutura de Insumos
Bsicos e Bens de Capital sob Encomenda, a Resoluo do CODEFAT estabeleceu itens financiveis anlogos aos definidos na linha FAT Infraestrutura
Econmica.(43) A principal diferena residiu na focalizao em empresas dos
setores de insumos bsicos, principalmente, indstrias de base, qumica, papel
e celulose. A Resoluo tambm definiu os condicionantes de praxe de habilitao ao crdito e os mesmos limites financiveis. O prazo de financiamento,
nesta linha de crdito, contudo, foi fixado em 15 anos, contando com a mesma
carncia de 2 anos, depois estendida para 3 anos, e por fim 8 anos. Os encargos
financeiros tambm so os mesmos, estabelecidos em TJLP, acrescida de
encargos adicionais de at 5,5% ao ano.
3. AVALIAO DE DESEMPENHO OPERACIONAL DA LINHA DE CRDITO
A Tabela 8.1 apresenta a distribuio dos recursos programados e efetivamente emprestados dos Depsitos Especiais do FAT, entre os anos de 2005 a
2008, sob o recorte das instituies financeiras. Em primeiro lugar, destacamos

(43) Reproduzimos a seguir as disposies da Resoluo CODEFAT: finalidade: apoio financeiro


para implantao, ampliao, recuperao e modernizao dos setores de insumos bsicos das
indstrias de base, especificamente a indstria qumica e de papel e celulose, alm de bens de
capital sob encomenda, inclusive aquisio de mquinas e equipamentos novos, de fabricao
nacional, e capital de giro associado. Beneficirios: empresas privadas nacionais; empresas
estrangeiras instaladas no pas; e demais instituies dos setores de insumos bsicos das indstrias
de base, qumica e de papel, celulose, alm de bens de capital sob encomenda que contribuam para
os objetivos do FAT Infraestrutura. Itens financiveis: investimentos para implantao, ampliao,
recuperao e modernizao de ativos fixos; investimentos em mquinas e equipamentos novos
produzidos no pas, inclusive conjuntos e sistemas industriais; gastos com estudo de projetos de
engenharia relacionados ao financiamento; gastos com implantao de qualidade e produtividade;
pesquisa e desenvolvimento; capacitao tcnica e gerencial; atualizao tecnolgica; e tecnologia
da informao relacionados aos setores de insumos bsicos citados e a bens de capital sob
encomenda; despesas pr-operacionais do investimento financiado; capital de giro associado ao
investimento fixo financiado; adaptaes (customizao/ tropicalizao) realizadas no pas de
software produzido no exterior; e pagamento de comisso de agente comercial, inclusive para o
exterior do pas.

v 143

a reduo do montante programado para os Depsitos Especiais, ao longo do


perodo analisado, que passou de R$ 21.724,1 milhes em 2005 para R$ 3.384,9
milhes em 2008, uma queda real de 84,4% em quatro anos. Igualmente, os
recursos efetivamente repassados s instituies financeiras apresentam
trajetria declinante no perodo, apesar do crescimento de 12,1% em 2006,
equivalente a R$ 2.071,6 milhes. Por outro lado, a despeito da reduo de
recursos dos Depsitos Especiais, o percentual de valores efetivamente
alocados s instituies financeiras em relao ao programado se mantm
em patamar elevado, acima de 90% exceo de 2005, no qual o percentual
de 78,6%. Ao considerarmos esta relao como um ndice simplificado acerca
da eficincia de alocao dos recursos do FAT, observamos que esse indicador
apresenta tendncia declinante entre 2006 e 2008, respectivamente, 99,1% e
92,8% de eficincia.

C
144 v

10.873,7

Total

4.570,5

FAT Infraestrutura
Insumos Bsicos

Outros

6.303,2

FAT Infraestrutura
Econmica

8.650,4

FAT Infraestrutura
Insumos Bsicos
8.527,8

122,6

FAT Infraestrutura
Econmica

Total

208,5

Outros

208,5

Total

Outros

FAT Infraestrutura
Insumos Bsicos

8.976,6

3.482,7

5.493,9

6.571,8

6.571,8

0,0

Valor
Depositado(2)

7.207,1

1.890,4

1.417,8

3.898,9

9.558,3

9.558,3

118,1

118,1

Valor
Programado(1)

2006

(1) Total de recursos disponibilizados para aplicao financeira no ano base.


(2) Representam o total de recursos efetivamente utilizados nas linhas de crdito.

BNDES

Banco do
Brasil

Banco do
Nordeste

FAT Infraestrutura
Econmica

Valor
Programado(1)

2005

7.207,1

1.890,4

1.417,8

3.898,9

9.533,5

9.533,5

114,6

114,6

Valor
Depositado(2)

1.060,0
1.060,0

350,1
2.432,5
3.468,1

350,1
2.432,5
3.468,1

1.399,0

5.179,0
5.338,8

685,5

1.399,0

5.179,0
5.338,8

685,5

80,0

10,0

70,0

Valor
Programado(1)

76,7

76,7

76,7

Valor
Depositado(2)

76,7

Valor
Programado(1)

2007

2008

1.060,0

1.060,0

1.384,6

1.384,6

0,0

0,0

0,0

Valor
Depositado(2)

(em R$ milhes) (a)

Tabela 8.1(a) Demonstrativo dos Depsitos Especiais do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), segundo instituio
financeira. 2005-2008

v 145

146 v
15.298,2
21.724,1

Outros

Total

6.425,9

FAT Infraestrutura
Econmica

FAT Infraestrutura
Insumos Bsicos

550,6

Total de Depsitos
Especiais

550,6

Outros

FAT Infraestrutura
Insumos Bsicos

1.440,9

FAT Infraestrutura
Econmica

1.440,9

Total

Outros

FAT Infraestrutura
Insumos Bsicos

17.071,5

11.577,6

5.493,9

253,8

253,8

1.269,2

1.269,2

Valor
Depositado(2)

19.317,5

13.729,0

1.417,8

4.170,7

506,9

506,9

1.927,0

1.773,4

153,6

Valor
Programado(1)

2006

19.143,1

13.558,1

1.417,8

4.167,1

479,7

479,7

1.808,2

1.654,6

153,6

Valor
Depositado(2)

(1) Ou Previsto. Total de recursos disponibilizados para aplicao financeira no ano base.
(2) Ou Executado. Representam o total de recursos efetivamente utilizados nas linhas de crdito.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Total de
Depsitos
Especiais

Outros

Caixa

FAT Infraestrutura
Econmica

Valor
Programado(1)

2005

350,1
8.951,5
10.439,4

350,1
10.615,6

1.137,8

256,5

9.127,8

1.137,8

256,5

256,5

1.459,2

1.083,6

375,6

Valor
Depositado(2)

256,5

1.475,6

1.100,0

375,6

Valor
Programado(1)

2007

3.384,5

3.194,5

190,0

190,0

190,0

655,5

535,5

120,0

Valor
Programado(1)

2008

3.140,9

3.020,9

120,0

130,9

130,9

565,5

445,5

120,0

Valor
Depositado(2)

Tabela 8.1(b) Demonstrativo dos Depsitos Especiais do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), segundo instituio
financeira. 2005-2008 (em R$ milhes)(a)

A seguir cotejamos as linhas de crdito FAT Infraestrutura Econmica e


FAT Infraestrutura Insumos Bsicos e Bens de Capitais sob Encomenda com
as demais linhas dos Depsitos Especiais. Observamos assim a pequena representatividade dos primeiros dentro do montante total, alm de participaes
relativas e absolutas cada vez menores ao longo do perodo.(44) De acordo
com o Grfico 8.1, em 2008 previa-se a alocao de R$ 190 milhes para investimentos em infraestrutura, valor que representava 5,6% do total programado
aos Depsitos Especiais no ano, e bastante aqum do montante destinado
linha em 2005 R$ 6.425,9 milhes , ano em que o FAT Infraestrutura
respondia por 29,6% dos recursos dos Depsitos Especiais. Para os valores
efetivamente depositados, notamos que a reduo de recursos no perodo foi
ainda mais proeminente entre os investimentos para infraestrutura, uma vez
que o valor disponibilizado s instituies financeiras, em 2008, perfazia,
apenas, 3,8% do montante total disponvel dos Depsitos Especiais, enquanto,
em 2005, o Programa respondia por 32,2% dos investimentos. Salientamos
que esse grfico representa a participao relativa do crdito em infraestrutura perante o total de recursos dos Depsitos Especiais do FAT, em cada
uma das categorias. Assim, o fato de que, por exemplo, em 2005, o investimento
em infraestrutura responde por 32,2% do total de recursos executados e por
29,6% dos recursos previstos, no quer dizer que os recursos executados em
infraestrutura foram superiores aos valores previstos, mas, sim, que a importncia relativa do crdito em infraestrutura foi efetivamente maior do que
estava programado.
O coeficiente do valor emprestado sobre o valor programado mostra
tendncia oposta entre o FAT Infraestrutura e os demais programas (Grfico
8.2). No incio do perodo analisado, 85,5% dos recursos previstos para a
infraestrutura foram efetivamente depositados, enquanto para os demais programas o percentual fora de 75,7%, indicando uma melhor eficincia na
alocao de recursos do primeiro em comparao aos demais programas dos
Depsitos Especiais at 2007. Entretanto, em 2008, a situao se inverteu. At
o ms de outubro daquele ano, apenas 63,2% dos recursos programados para
a infraestrutura foram depositados nas instituies financeiras, enquanto o
mesmo ndice para os demais programas aproximara-se de 95,0%.

(44) Dado o menor volume de recursos do FAT Infraestrutura, Insumos Bsicos e Bens de Capitais
por Encomenda e que operam apenas em dois dos quatro anos analisados, no restante da anlise o
Programa ser agregado ao FAT Infraestrutura Econmica.

v 147

Grfico 8.1 Participao relativa do FAT Infraestrutura em relao ao total dos


Depsitos Especiais. 2005-2008 (em %)

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Grfico 8.2 Percentual de alocao dos recursos depositados em relao ao


programado. 2005 2008 (em %)

Infraestrutura Econmica

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

148 v

a) Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social


O BNDES a principal instituio financeira que, em termos de volume
financeiro, opera com as linhas do FAT Infraestrutura. Entre 2005 e 2006,
contou com mais de 95% dos recursos da linha de crdito. A partir de 2007, a
instituio defrontou-se com a reduo tanto dos valores previstos quanto de
sua importncia relativa 69,6% em virtude do crescimento das operaes
com essa linha de crdito das demais instituies financeiras oficiais federais.
Esse declnio na alocao dos recursos do FAT Infraestrutura na carteira de
investimentos do BNDES culminou, em 2008, com alocao nula. Com relao
ao total de Depsitos Especiais disponibilizados ao BNDES, o Grfico 8.3
mostra que os recursos destinados ao FAT Infraestrutura que at 2006 se
mantiveram em patamar superior a 50,0% tambm perderam espao em
anos recentes: em 2007, apenas 19,8% dos recursos oriundos dos Depsitos
Especiais foram reservados para a infraestrutura. Por outro lado, o BNDES
apresenta elevado percentual de eficincia na alocao efetiva de recursos vis
vis o previsto, tanto para o FAT Infraestrutura como para os outros programas, recebendo efetivamente 87,2% dos recursos previstos para a infraestrutura em 2005, e 100,0% nos anos seguintes (Grfico 8.4).
Grfico 8.3 Participao relativa do FAT Infraestrutura em relao ao total dos
Depsitos Especiais destinados ao BNDES. 2005-2008 (em %)

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

v 149

Grfico 8.4 Percentual de alocao dos recursos depositados em relao ao


programado para o BNDES. 2005 2008 (em %)

Infraestrutura Econmica

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

b) Banco do Nordeste do Brasil


A partir de 2006, o BNB entrou no rol das instituies financeiras oficiais
federais autorizadas a receber recursos do FAT Infraestrutura e recebeu R$
118,1 milhes, ou 2,8% do total previsto para o Programa naquele ano. Em
2008, h uma reduo real do montante previsto instituio, com a previso
de recursos da ordem de R$ 70 milhes todavia a participao relativa do
BNB aumentou, pois esse valor representava 36,8% do valor total programado
para o FAT Infraestrutura.
O Grfico 8.5 demonstra que tanto em 2006 como em 2007, o FAT Infraestrutura respondeu pela totalidade dos Depsitos Especiais destinados Instituio. A despeito de, em 2008, haver uma alocao programada para outros
programas no valor de R$ 10 milhes, o FAT Infraestrutura permaneceu como
a principal fonte de recursos respondendo por 87,5% do total dos investimentos.

C
150 v

Grfico 8.5 Participao relativa do FAT Infraestrutura em relao ao total dos


Depsitos Especiais destinados ao BNB. 2005-2008 (em %)

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

No tocante eficincia na alocao efetiva de recursos dos Depsitos


Especiais perante os programados, o BNB apresentou ndices favorveis: 97%
em 2006 e 100% em 2007 (Grfico 8.6). Em contrapartida, at outubro de 2008,
nenhum valor previsto instituio fora depositado, seja para o FAT
Infraestrutura, seja para outros programas.
Grfico 8.6 Percentual de alocao dos recursos depositados em relao ao
programado para o BNB. 2005 2008 (em %)

Infraestrutura Econmica

C
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

v 151

c) Caixa Econmica Federal


Assim como o BNB, a Caixa passa a receber recursos do FAT Infraestrutura a partir de 2006, mas ao contrrio deste, a Instituio j recebia recursos
dos Depsitos Especiais voltados para outros programas. Posto isto, do total
previsto de R$ 1.927 milhes dos Depsitos Especiais para a Caixa em 2006,
R$ 153,6 milhes ou 8% foram destinados aos investimentos em infraestrutura. A participao absoluta e relativa do Programa dentre os Depsitos
Especiais cresceu em 2007, respondendo por 25,5% do total previsto, e regrediu
em 2008 com previso de recursos no valor de R$ 120 milhes, que
correspondiam a 18,3% dos Depsitos Especiais destinados Caixa naquele
ano (Grfico 8.7).
Em termos de eficincia de alocao, os investimentos em infraestrutura
se sobressaem perante os demais programas: em todos os anos de operao
do FAT Infraestrutura, 100,0% dos recursos previstos foram efetivamente
depositados na Instituio, enquanto este ndice para os outros programas
variava entre 83,2% a 98,5% no perodo analisado (Grfico 8.8).
Em suma, no perodo entre 2005 e 2008, observamos uma queda generalizada dos recursos disponveis via Depsitos Especiais, sendo que tal reduo
mais acentuada para o FAT Infraestrutura, a despeito de apresentar ndice
de alocao efetiva dos recursos superior aos dos demais programas dos
Depsitos Especiais. Com relao s instituies financeiras oficiais federais
que operam com o FAT Infraestrutura, os dados mostram a menor relevncia
relativa do BNDES e o crescimento de outros agentes, uma descentralizao
de recursos que, contudo, se depara com um ambiente mais restritivo aos
investimentos em infraestrutura.

C
152 v

Grfico 8.7 Participao relativa do FAT Infraestrutura em relao ao total dos


Depsitos Especiais destinados Caixa. 2005-2008 (em %)

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Grfico 8.8 Percentual de alocao dos recursos depositados em relao ao


programado para a Caixa. 2005 2008 (em %)

Infraestrutura Econmica

C
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

v 153

4. TIPOS DE PROJETOS DE INFRAESTRUTURA FINANCIADOS PELAS IFOFS


Esta seo apresenta um panorama dos investimentos em Infraestrutura
realizados pelas Ifofs nos ltimos anos, assim como suas definies de prioridades. Posto que os recursos do FAT Depsitos Especiais apenas compem o
mix dos funding utilizado pelos agentes financeiros neste segmento,
importante contextualiz-los no modus operandi destes bancos e seus desempenhos. As informaes trabalhadas neste tpico so oriundas de documentos
internos dos agentes financeiros, sendo que por meio de entrevistas
presenciais com seus quadros tcnicos foi reconhecido que os bancos oficiais
no possuem avaliaes mais detalhadas quanto ao impacto econmico e na
gerao de emprego oriundo dos projetos de investimentos financiados. Por
outro lado, como os recursos do programa FAT Infraestrutura representam
menos de 5,0% do volume total de recursos para o segmento (cifra obtida em
entrevistas em profundidade), uma avaliao de impacto s teria sentido se
fosse feita para o segmento como um todo, e no apenas para os projetos
financiados com recursos dos depsitos especiais do FAT.

Em 1990, com a criao do FAT a arrecadao das contribuies para o


Pis e o Pasep foi destinada a esse fundo, que passou a constituir uma das
mais importantes fontes de recursos do BNDES. O FAT Constitucional tem
carter permanente e destinao compulsria ao banco, sendo tambm denominado recurso ordinrio. , pois, fonte permanente e segura, com custos
compatveis para o financiamento de longo prazo de investimentos em
atividades produtivas. Sendo assim, uma de suas principais caractersticas
o fato de seu prazo de exigibilidade ser indefinido, motivo pelo qual seu saldo
denominado dvida subordinada, em que no h previso de devoluo do
principal, mas apenas o pagamento peridico de juros (semestral). Como definido em resoluo do Bacen, por ser dvida subordinada, parte do saldo do
FAT Constitucional pode ser computada para efeito de clculo do Patrimnio
de Referncia do BNDES. Outra caracterstica do FAT Constitucional o fato
de o BNDES ter livre deciso sobre a aplicao dos seus recursos, desde que

154 v

O BNDES o principal agente financeiro federal que opera no segmento de


Infraestrutura no pas. E o nico agente financeiro que conta com recursos do
FAT Constitucional, para alm daqueles recursos dos Depsitos Especiais. A
Constituio Federal, promulgada em 1988, em seu art. 239 determinou que 60,0%
da arrecadao do Pis e do Pasep seriam destinados ao financiamento do
programa de seguro-desemprego e abono salarial e os restantes 40%, ao
financiamento de programas de desenvolvimento econmico por meio do
BNDES, para no apenas proteger o trabalhador desempregado, mas gerar
oportunidades de emprego. Com isso, o fluxo de recursos para o banco passou a
ser regular, o que solucionou o problema de descontinuidade antes existente e
permitiu melhor atuao na estratgia de desenvolvimento econmico do pas.

seja em programas de desenvolvimento econmico, como determinado na


Constituio Federal, e desde que sejam respeitadas as normas definidas na
poltica operacional do Banco.
Os recursos ordinrios so remunerados pela TJLP, no caso de financiamentos concedidos em reais, e pela Taxa de Juros para Emprstimos e
Financiamentos no Mercado Interbancrio de Londres (Libor), no caso de financiamentos concedidos em moeda estrangeira. Conforme definido por resoluo
do CODEFAT, uma parcela de at 50% dos recursos ordinrios do FAT pode
ser utilizada para financiamento a empreendimentos e projetos visando
produo e comercializao de bens com reconhecida insero internacional,
constituindo assim o chamado FAT Cambial.
Alm das transferncias constitucionais, o BNDES capta recursos no FAT
na forma denominada Depsitos Especiais, para atender a programas e linhas
de crdito especficos. Essa modalidade de recursos constitui parte do patrimnio do FAT e resulta do excesso da arrecadao em relao aos dispndios
previstos na legislao, ocorrido em exerccios anteriores. Os Depsitos
Especiais configuram uma modalidade de financiamento destinada s
instituies financeiras oficiais federais. So, na realidade, recursos originrios
das disponibilidades do FAT aplicados no extramercado, excedentes s reservas mnimas do fundo previstas em lei, com prazos de devoluo
predeterminados.
Os Depsitos Especiais do FAT so remunerados pela TJLP a partir da
liberao dos emprstimos aos beneficirios finais. Os recursos ainda no
utilizados so remunerados pelos mesmos critrios aplicados s disponibilidades de caixa do Tesouro Nacional, atualmente a taxa Selic (Sistema
Especial de Liquidao e de Custdia). Alm da remunerao paga ao FAT,
remetido mensalmente um percentual de amortizao. Assim, ao contrrio
do que ocorre com os recursos ordinrios que so considerados dvida
subordinada, os Depsitos Especiais tm prazo de devoluo definido, alm
de serem exigveis a qualquer momento, conforme determinado na legislao
do FAT, em caso de problemas de caixa que venham a ocorrer no fundo, para
o pagamento do benefcio do seguro-desemprego e do abono salarial.
A seguir ser apresentado um panorama das prioridades e desempenho
do principal agente financeiro que opera no segmento de Infraestrutura, o
BNDES. As informaes sero tratadas, independentemente da origem das
fontes de recursos, com o intuito de contextualizar o setor em que o programa
FAT Infraestrutura opera, como parte componente do mix de recursos para
financiamento.

a) Atuao em infraestrutura do BNDES


O principal agente provedor de financiamento para projetos de infraestrutura do pas o BNDES que atua nessa rea alinhado aos objetivos de
v 155

poltica econmica e social do governo federal brasileiro. O BNDES aporta


recursos para obras de acesso aos servios bsicos para a populao, como
eletricidade, comunicaes, transportes urbanos e saneamento, alm de
financiar um conjunto de segmentos especficos na rea de infraestrutura,
tais como: diversificao da matriz energtica nacional (eletricidade, desenvolvimento do mercado de gs natural, promoo de energias renovveis e
aumento da oferta de biocombustveis); a superao dos gargalos logsticos
de contornos de cidades e acesso a portos, visando a uma melhor eficincia
dos sistemas; e a ampliao dos sistemas de telecomunicaes e a contribuio
para o desenvolvimento de produtos de tecnologia nacional de ponta.(45)
O Banco estrutura-se em quatro departamentos que operam os financiamentos de infraestrutura, alm de desenvolver estudos e projees relacionados com cada um dos segmentos: energia eltrica; gs, petrleo e fontes
renovveis de energia; logstica e telecomunicaes. A seguir, analisaremos
as estruturas operacionais que se encontram relacionadas atuao do BNDES
no financiamento de projetos de infraestrutura.
Energia eltrica
O setor de energia eltrica, segundo a rea operacional do Banco, compreende trs segmentos: gerao; transmisso e distribuio de eletricidade.
No segmento de gerao destaca-se no apenas o apoio s usinas hidreltricas,
mas tambm a busca de fontes alternativas de energia pequenas centrais
hidreltricas (PCHs). Destacam-se, dentre os projetos financiados pelo Banco,
a implantao de empreendimentos localizados no Rio Madeira, objeto de
leiles promovidos pela Aneel, sendo estes: a implantao da Usina Hidreltrica Santo Antnio, no Estado de Rondnia, com capacidade instalada de
3.150,4 MW; e a implantao da Usina Hidreltrica Jirau, em Rondnia, com
capacidade instalada de 3.300 MW.
Gs, petrleo e fontes renovveis de energia

(45 )BNDES. Relatrio de Gesto 2007. Rio de Janeiro, 2008.

156 v

O financiamento do BNDES ao setor de petrleo e gs natural visa ao


desenvolvimento de toda a cadeia produtiva: desenvolvimento e produo,
refino, transporte e distribuio. A atividade exploratria, dado seu elevado
risco, no objeto de financiamento do banco, sendo essencialmente suportada
por capital de risco. No segmento de gerao eltrica, o BNDES financia empreendimentos de gerao termoeltrica, cogerao a gs, gerao a partir de
fontes renovveis (biomassa e elica).

Logstica
Esta rea atua nos setores rodovirio, ferrovirio, porturio e areo, alm
do apoio marinha mercante, cujos projetos tm como fonte de recursos o
FMM Fundo da Marinha Mercante. O Banco atua, particularmente, no
financiamento melhoria do acesso aos portos, no contorno de cidades, no
reassentamento de famlias que habitam na faixa de domnio e na eliminao
de passagens de nvel em ambientes urbanos. Da mesma forma, foi
diferenciado o apoio financeiro a investimentos do modo ferrovirio nas
Regies Norte e Nordeste.
Telecomunicaes
O BNDES atua no setor de telecomunicaes financiando operadoras
fixas, mveis e de TV por assinatura, tendo como objetivos: (i) estimular a
demanda por equipamentos e software fornecidos pela indstria local, (ii)
fomentar o desenvolvimento tecnolgico no pas, (iii) promover a universalizao dos servios de telecomunicaes. O banco apoia os investimentos
de implantao e expanso das redes, visando melhoria da qualidade desses
servios e introduo de novas tecnologias, mediante financiamento direto,
indireto e misto financiam-se investimentos em obras, instalaes, sistemas
de informao, servios e equipamentos.
b) Desempenho do BNDES no financiamento da infraestrutura
A Tabela 8.2 abaixo apresenta um resumo do desempenho de atuao
do BNDES no financiamento de projetos de infraestrutura, nos ltimos dois
anos, especificamente nas reas de Energia, Transporte e Logstica e Telecomunicaes, alm da rea de Insumos Bsicos que tambm conta com recursos
do FAT:
Tabela 8.2 Desempenho do financiamento da infraestrutura
BNDES 2006 e 2007
2006 (R$ bilhes)

2007 (R$ bilhes)

Energia

6,18

8,87

Crescimento 2007/
2006 (%)
43,53

Transporte e
Logstica

0,91

1,86

104,4

Telecomunicaes

2,09

3,27

56,46

Insumos Bsicos

5,91

7,53

27,41

TOTAL

15,09

21,53

42,67

Campo de Atuao

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

v 157

O desembolso do BNDES, em 2007, para o segmento de Energia contemplou projetos de grande e mdio porte para ampliar e diversificar a matriz
energtica brasileira, tanto no setor de energia eltrica quanto no de gs
natural. O montante financiado para esse segmento foi da ordem de R$ 6,1
bilhes (crescimento de 155,0% em energia eltrica em relao ao desembolso
de 2006) e R$ 2,8 bilhes (retrao de 27,0% em gs natural), respectivamente.
Com relao ao segmento Transporte e Logstica, o banco contemplou
projetos de grande e mdio porte que visam ampliar e diversificar a infraestrutura logstica brasileira. Transporte naval e transporte ferrovirio foram os
setores que compem a maior fatia da carteira de investimentos dessa linha de
atuao. Neste segmento, os desembolsos em 2007 dobraram em relao a 2006,
liberaram-se R$ 1,9 bilho, dos quais R$ 1,2 bilho em transporte ferrovirio.
O Banco privilegiou projetos de grande e mdio porte para o setor de
Telecomunicaes com o objetivo de ampliar a oferta de servios. As operadoras de telefonia fixa e celular foram as principais demandantes de
recursos que obtiveram, em 2007, o valor financiado de R$ 3,3 bilhes, num
crescimento de 57,0% em relao a 2006.
Por fim, cabe considerar aqui tambm o desempenho do banco com
relao aos financiamentos para insumo bsico, linha contemplada no programa FAT Infraestrutura. Em 2007, o BNDES desembolsou para esse segmento
R$ 7,5 bilhes (crescimento de 27,0% em relao a 2006), com destaque para os
setores de papel e celulose (R$ 1,9 bilho), qumica e petroqumica (R$ 1,6
bilho), metalurgia (R$ 2,8 bilhes) e minerao (R$ 0,8 bilho).
A Tabela 8.3 consolida as informaes de desempenho do Banco para o
setor de infraestrutura em 2007. Cabe destacar a superao da meta inicialmente proposta, em consonncia com os indicadores de crescimento da
economia no mesmo perodo.

Meta Anual (A)*

Realizado (B)*

% Realizado (B/A)

Infraestrutura

12.073,60

14.004,70

116

Comrcio Exterior

11.843,70

8.056,40

68

Modernizao

16.633,30

15.276,00

92

reas de Atuao

Incluso Social

1.358,60

1.277,40

94

Operaes
Automticas

24.861,20

26.134,60

105

Outras

871,50

142,30

16

TOTAL

67.641,90

64.891,40

96

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

158 v

Tabela 8.3 Desempenho de financiamento de infraestrutura BNDES 2007

5. ANLISE DOS PROJETOS DE INFRAESTRUTURA PELAS IFOFS COM ENFOQUE NA GERAO


DE EMPREGO E RENDA

Esta seo apresenta os instrumentos de anlise de projetos dos bancos


oficiais que atuam na rea de infraestrutura, especificamente no que tange s
informaes relacionadas aos impactos e s estimativas de gerao de emprego
e renda. As instituies exigem informaes, com este propsito, dos proponentes dos projetos, sob forma de roteiros estruturados, que so analisados
para fins de sua possvel aprovao. O propsito desta seo o de investigar
quais so as informaes demandadas pelas instituies financeiras oficiais
quanto s estimativas de impacto no momento da elaborao e anlise dos
projetos de investimento junto aos proponentes dos projetos, assim como as
possveis metodologias utilizadas. Seu intuito descrever os atuais possveis
mtodos empregados, subsidiando futuros aprofundamentos destes mtodos.
Nesta seo sero tratados os casos do BNDES e do BNB, pois a Caixa
no apresentou modelo de roteiro especfico para projetos de infraestrutura.
Conforme documentos disponibilizados por estes dois bancos, os roteiros
possuem a mesma estrutura, sendo que os tcnicos do BNB declararam que
basearam a produo de seus documentos naqueles elaborados pelo BNDES.
Assim, os dois bancos mencionados, de acordo com o exposto em seus
roteiros, exigem dos candidatos ao financiamento um conjunto de informaes
para avaliar os riscos e o impacto econmico e social do investimento proposto,
alm de informaes sobre a natureza e caractersticas do negcio/rea de
atuao. Detalhamos a seguir os quatro principais itens requisitados:
1. Projeto objetivos e metas; forma pela qual o projeto ser realizado;
localizao do projeto; nmero de empregos adicionais gerados pelo projeto;
prazo de implantao; ganhos esperados de produtividade e qualidade;
quadro comparativo da capacidade de produo antes e aps o projeto, por
linha de produto; quadro comparativo de indicadores de custos e produtividade; impactos socioeconmicos; impactos socioambientais; resumo do
projeto bsico ambiental; efeitos da tecnologia empregada; quadro de usos e
fontes;
2. Mercado evoluo de mercado interno; evoluo de mercado externo;
estrutura da oferta e padro de concorrncia; impactos do projeto na empresa
e no mercado;
3. Aspectos econmicos e financeiros anlise retrospectiva e prospectiva
projees de vendas, custos e balanos;

4. Aspectos jurdicos documentos relativos postulante da colaborao


financeira, empresa controladora ou integrante do grupo controlador, aos
terceiros prestantes de garantia real, s garantias reais, e s garantias pessoais.
v 159

Especificamente com relao s projees de desempenho e impacto


sobre o mercado, meio ambiente e a gerao de emprego e renda, so as
seguintes informaes solicitadas: forma pela qual o projeto ser realizado
(implantao, expanso, reestruturao, entre outras); aspectos referentes
escolha da localizao do projeto no caso de projeto de implantao; quantificao do nmero de empregos adicionais gerados pelo projeto; prazo de
implantao do projeto e poca prevista de incio de operao; indicao dos
principais ganhos de produtividade e qualidade a serem obtidos com a
realizao do projeto, assim como inovaes tecnolgicas a serem incorporadas; quadro comparativo da capacidade de produo antes e aps o projeto,
por linha de produto; quadro comparativo de indicadores de custos e produtividade (antes e aps o projeto e, se disponvel, com o setor); impactos socioeconmicos decorrentes da realizao do projeto; aspectos do projeto no tocante
ao meio ambiente e s exigncias estabelecidas pelos rgos ambientais.
A descrio acima indica que as Ifofs no requeriam, nos roteiros exigidos
para a obteno do financiamento, maiores detalhamentos nem com relao
projeo de impacto na gerao de emprego, qualificao profissional e
renda, nem quanto descrio das metodologias ou base de clculo que foram
utilizadas para a especificao das estimativas que constam das propostas
submetidas para financiamento.
Nesses termos, uma das recomendaes desta avaliao que o MTE
constitua juntamente com as Ifofs dois mecanismos para selecionar os projetos
e avaliar o impacto dos recursos do FAT sobre o volume e a qualidade dos
empregos gerados a partir dos investimentos financiados. O primeiro definir
informaes detalhadas nos roteiros de anlise de projetos quanto s projees
de empregos gerados, e a sua qualidade, inclusive a durao dos empregos
diretos e indiretos. O segundo refere-se elaborao de sistema de monitoramento da efetivao dessas projees.
6. METODOLOGIA DE ANLISE DE RISCO E GARANTIAS DOS PROJETOS DE
INFRAESTRUTURA FINANCIADOS PELAS IFOFS

Ao compreender mais detalhadamente como as Ifofs estabelecem a


anlise de risco e as garantias para os financiamentos de infraestrutura, a

160 v

Esta seo complementa a anterior e tem o propsito de sintetizar algumas reflexes sobre a estruturao e a anlise de risco das operaes de financiamento de projetos de infraestrutura, com base na experincia adquirida
pelo BNDES. Os elementos selecionados pela Equipe Tcnica da Fipe podero
melhor orientar os gestores do MTE com relao s dimenses operacionais e
de anlise do financiamento dos projetos de infraestrutura, logo, na tomada
de decises quanto definio de parmetros e condies de financiamento
que so estabelecidas em normativos legais emitidos pelo CODEFAT.

equipe tcnica do MTE poder apreender os mecanismos de tomadas de


deciso dos bancos na concesso ou no do crdito e, consequentemente, na
possibilidade e pertinncia da consecuo de determinados objetivos de
polticas pblicas. Carneiro, em estudo de 2006, sobre o qual esta seo se
baseia, concentrou sua anlise na relao entre a formatao de operaes,
principalmente, de concesso em infraestrutura, riscos dos projetos, e o esquema de garantias. A autora mapeou os principais riscos associados ao financiamento de obras de infraestrutura nos setores de telecomunicaes, energia,
logstica de transportes e saneamento.(46)
a) Contextualizao
A estruturao do financiamento dos projetos de Infraestrutura do pas
deve ser analisada com base em um ambiente de privatizao. O programa
brasileiro de privatizao abrange trs partes: (a) o Programa Nacional de
Desestatizao (PND), federal, iniciado em 1991; (b) programas similares no
mbito Estadual, que comearam em 1996 e (c) o programa de privatizao
do setor de Telecomunicaes.(47) Este ltimo, tambm federal, comeou em
1997 como um programa separado e simultneo ao PND. Os leiles do programa de telecomunicaes, densamente concentrados em 1997 e 1998, geraram
um total de US$ 28,8 bilhes em receitas, mais US$ 2,1 bilhes em dvidas
transferidas. O PND gerou um total de US$ 28,2 bilhes em receitas, mais
US$ 9,2 bilhes em transferncias de dvida, enquanto que os programas dos
Estados geraram um total de US$ 27,9 bilhes em receitas, mais US$ 6,8 bilhes
em transferncias de dvidas.
A composio total do programa por setores mostra que a privatizao
do setor eltrico foi responsvel por 31,0% do valor total dos leiles; telecomunicaes, 31,0%; ao, 8,0%; minerao, 8,0%, leo e gs, 7,0%; petroqumica,
7,0%, financeiro, 6,0%, e outros, 2,0%. O programa progrediu pouco depois
de 1998. Entre as razes est o fato de que as privatizaes e outras medidas
de liberalizao coincidiram com um perodo de lento crescimento da
economia, o que enfraqueceu o apoio poltico ao programa. Entre as operaes
de financiamento para os setores que compem a infraestrutura, grande parte
das fontes, tradicionalmente, provem de emprstimos de bancos nacionais
(operaes de repasse).
Desde antes da aprovao da Lei de Concesses, o BNDES era demandado por empresas privadas a participar do financiamento de novos investimentos em projetos de infraestrutura. Entre 1996 e 2005, foram aprovados

(46) CARNEIRO, Maria Christina Fontainha. Investimentos em projetos de infraestrutura. Revista


do BNDES, Rio de Janeiro, dez. 2006.
(47) ANUATTI NETO, Francisco; BAROSSI FILHO, Milton; CARVALHO, Antnio Gledson de;
MACEDO, Roberto. O efeito da privatizao sobre o desempenho econmico das empresas
privatizadas. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, abr./jun. 2005.

v 161

cerca de setecentos projetos nos diferentes segmentos de infraestrutura, 80,0%


dos quais concentrados nos setores de Energia e Telecomunicaes.(48) Datam
do incio dos anos 1990, algumas iniciativas, pelo setor privado, de solicitao
de apoio ao banco para a execuo de projetos de arrendamento e outras
modalidades de investimentos na prestao de servios pblicos. Desde ento,
o banco buscou viabilizar empreendimentos, identificando os diferentes riscos
do negcio e estruturando operaes que, mesmo no configurando concesso
de servios, tivessem formas contratuais que conferissem segurana ao apoio
de credores.
A avaliao econmica e financeira prospectiva nesse tipo de financiamento que, por sua vez, embasa a elaborao dos contratos de financiamento
em obras de infraestrutura e/ou prestao de servios pblicos, leva em considerao no apenas a capacidade de pagamento das empresas, mas tambm
o risco do projeto. Outro aspecto que se constitui em avano, relativamente a
fundos de financiamento de outras modalidades de investimentos, a insero
de clusulas contratuais de acompanhamento de indicadores de desempenho
ligados receita do projeto, bem como a intervenincia, quando coubesse, de
todos os entes participantes, para que cada um assumisse o risco inerente s
suas responsabilidades.
As questes ligadas ao estabelecimento de novas modelagens de operaes o que compreende adequado mapeamento e tratamento dos diferentes
riscos dos empreendimentos, e garantia de retorno dos recursos ao BNDES
permitiram que o banco acumulasse experincia capaz de contribuir para
o sucesso de vrios projetos de relevncia estratgica para o pas. Em ltima
instncia, os procedimentos adotados deveriam ser capazes de conferir atratividade ao projeto, garantir a remunerao do capital investido, proporcionar
segurana a investidores e financiadores e, principalmente, assegurar a
melhoria da qualidade dos servios ofertados aos usurios.
A experincia acumulada pelo banco sugeriu, segundo a autora, que o
estabelecimento de uma estratgia voltada para viabilizar esses empreendimentos no deveria restringir-se avaliao esttica dos riscos classificados,
usualmente, em poltico, regulatrio, de implantao, tecnolgico e de fornecedores, ambiental, comercial/mercado, financeiro e de gesto. Os riscos
deveriam ser incorporados na anlise com as suas caractersticas dinmicas,
pois variam ao longo do tempo necessrio para o retorno do capital investido.

(48) Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 2005.

162 v

A dinmica de comportamento dos riscos, conforme ser apresentado


no prximo item, envolve necessariamente a adequada administrao e a
sensibilizao de premissas externas ao projeto, sobretudo aquelas ligadas
ao denominado risco-pas, bem como ao risco regulatrio do setor no qual se
insere o projeto. Nesses termos Carneiro (2006) prope 7 categorias de risco.

Riscos Polticos: os riscos polticos, quando ligados aos projetos de infraestrutura, tm sua percepo relacionada ao risco-pas e decorrem da poltica
econmica vigente na poca do exame das oportunidades de investimento
relacionadas a cada setor. De certo modo, afetam de forma semelhante todos
os novos investimentos, embora variem em funo dos prazos e das taxas
esperadas para o retorno do capital investido, em cada setor, ou das
expectativas quanto sua mudana.
Riscos Regulatrios: os investimentos passveis de concesso so tanto mais
atrativos, quanto mais claros e bem estabelecidos forem o ambiente jurdico
legal e as relaes contratuais. Setores que apresentam adequado marco regulatrio so capazes de atrair mais facilmente novos investidores e proporcionar
maior segurana a agentes financiadores. Os riscos regulatrios so, sem
sombra de dvida, um dos mais importantes elementos que podem afetar a
realizao de investimentos. Esto ligados ao objetivo de garantir no tempo o
retorno de recursos a acionistas e financiadores e conferir a credibilidade
inicial necessria tomada da deciso de investir.
No caso de projetos de infraestrutura, que envolvem elevado volume de
recursos e longo prazo para o retorno dos investimentos, o risco em questo
bastante sensvel. Questes recentes de conflitos nos reajustes de contratos
de concesso em alguns segmentos de infraestrutura s corroboram tais
premissas. Em setores cuja regulamentao foi estabelecida de forma prvia
realizao de investimentos como o setor de telecomunicaes , as inverses de capital voltadas a proporcionar ampliao dos servios essenciais
foram mais significativas do que em outros cuja regulao ainda se encontra
em desenvolvimento, como o setor de saneamento.

Riscos de Implantao, Tecnolgicos e de Fornecedores: os setores que, em


geral, apresentam elevado risco de implantao esto usualmente associados
a projetos de longo prazo de construo, so relacionados a novos investimentos (chamados de greenfield) e, quase sempre, demandam elevada soma
de recursos. Entre eles, citamos a construo de novas hidreltricas, rodovias
e ferrovias. Esses mesmos setores podem ser associados a baixos riscos tecnolgicos e de fornecedores. Segmentos como o de telecomunicaes, cuja implantao pode ocorrer de forma modulada, com menores prazos para incio
da gerao de receitas, apresentam riscos menores de implantao fsica. No
entanto, esto associados a maiores riscos tecnolgicos e de fornecedores. A
tecnologia bastante sensvel a inovaes e acompanha, em geral, padres
estabelecidos por fornecedores globais exemplo tpico a telefonia mvel
celular. Tambm nas redes de telefonia fixa, a convergncia tecnolgica e a
demanda por servios mais sofisticados fazem com que esses riscos sejam
mais elevados pela prpria dinmica do setor.
Riscos Ambientais: os projetos que apresentam maiores riscos ambientais
so ligados a grandes obras de infraestrutura, particularmente aqueles que
v 163

caracterizam novos investimentos em energia e transporte. Os riscos ambientais tm exigido administrao crescente, tanto na esfera federal quanto no
mbito das agncias estaduais de meio ambiente. Os impactos de natureza
social tm sido objeto de importncia crescente nas negociaes que envolvem
a implantao desses projetos. Esses riscos tm merecido especial ateno de
agentes financiadores porque, havendo alguma irregularidade, os projetos
so paralisados, o que pode envolver gastos significativos cuja cobertura no
est prevista nas operaes. Ademais, o deslocamento de populaes, gerao
de emprego e renda, num pas com os desequilbrios do Brasil, requerem que
o componente social seja visto de forma integrada ao sucesso do negcio.
Riscos Comerciais/Mercado: sob a denominao de riscos comerciais, podem
ser includos, de forma simplificada, todos os eventos capazes de afetar as
receitas dos negcios. Em projetos de concesso, cuja amortizao do investimento est ligada explorao dos servios, a estabilidade e a previsibilidade
do fluxo de receitas so fatores preponderantes na determinao do chamado
risco comercial. A avaliao desses fatores pelos investidores e agentes financeiros acaba por determinar a percepo de risco dos projetos, bem como sua
atratividade no mercado. Assim, o padro de concorrncia, o tamanho do
mercado atual e futuro, a existncia de contratos que garantam a compra dos
servios ofertados, as tarifas passveis de serem pagas pelos consumidores e,
em ltima instncia, o carter de essencialidade do servio prestado
determinam, em grande medida, a magnitude dos riscos comerciais.

Riscos de Gesto: a gesto da prestao de servios pblicos, sobretudo


daqueles ligados concesso, vista, cada vez mais, como fator decisivo no
sucesso dos empreendimentos, tanto pela tica do poder concedente, que
exige adequada prestao do servio, quanto pela avaliao de agncias de
concesso de crditos. A gesto compartilhada, fruto da forma de organizao
(consrcios) adotada pelas empresas para participao recente nos investimentos em infraestrutura, dado o elevado volume de recursos requerido, tem
apresentado, em alguns casos, dificuldades para a consecuo dos objetivos

164 v

Vale destacar que a avaliao dos riscos comerciais em projetos de concesso varia, quase sempre, em funo do carter da essenciabilidade do servio.
Servios essenciais como energia, consumo de gua e telefonia fixa cuja
prestao, de certo modo, se assemelha a um monoplio natural facilitam
a previsibilidade e a estabilidade das receitas auferidas com o negcio. Caracterizados por baixa elasticidade-renda, esses segmentos de infraestrutura so
mais atrativos a investidores que buscam aplicar seus recursos em investimentos mais conservadores. Todavia, num pas em que o percentual de populao de baixa renda expressivo, preciso garantir alternativas que permitam
a universalizao desses servios. O equacionamento dessas questes matria
bastante polmica, mas certamente extrapola a regulamentao setorial.

dos projetos, em virtude dos diferentes estilos gerenciais. Todavia, j existem


formas de dirimir esses riscos por meio do estabelecimento, em contratos, de
clusulas que visem garantir boas prticas de governana corporativa.
Riscos Financeiros: os riscos financeiros envolvidos na implantao de
projetos de infraestrutura, apesar de apresentarem fatores inerentes aos
aspectos estritamente financeiros do negcio, acabam por ser fortemente
afetados pelos demais riscos dos projetos. Portanto, o adequado gerenciamento
dos demais riscos um fator relevante na determinao dos riscos financeiros.
Os riscos financeiros stricto sensu, ou seja, os de natureza cambial (variao
cambial, j que a conversibilidade est associada ao risco-pas), de necessidade
de aporte de recursos dos acionistas e de descasamento de moedas entre
despesas e receitas, quando associados a projetos de infraestrutura, podem
ser dirimidos, entre outras medidas, com o compartilhamento de riscos das
operaes com outros agentes, bem como por meio da participao de novos
investidores mediante instrumentos de mercado (debntures). Se os riscos
forem adequadamente partilhados, tais medidas podem permitir, no meu
entendimento, alm da diversificao do risco dos credores, a reciclagem mais
rpida de seus recursos, o que importante, sobretudo, num contexto de
escassa disponibilidade, frente ao elevado montante de recursos exigidos por
projetos de infraestrutura. Assim, aps as consideraes tecidas anteriormente
e, com base na experincia adquirida, seguem de forma resumida alguns
comentrios acerca dos principais riscos atinentes aos diferentes setores.
b) Estabelecimento de garantias para financiamentos em infraestrutura
O estudo de Carneiro (2006) j referido considera que a viabilizao de
projetos de infraestrutura depende da correta identificao e mitigao dos
riscos envolvidos, a estruturao de garantias e sua variabilidade ao longo
do tempo em uma mesma operao (dinmica de riscos) so pea central
quando se tem como objetivo conferir maior atratividade e segurana s
operaes.

As garantias lato sensu requeridas nesse segmento envolveram diversas


modalidades, entre as quais listamos as seguintes, a partir de levantamentos
de informao feitos nas regras operacionais dos agentes financeiros: fiana
solidria e/ou proporcional de controladores (diretos e indiretos); cauo de
aes ON e/ou PN; penhor de direitos emergentes dos contratos de concesso/
permisso ou autorizao, incluindo recebveis e eventuais direitos de
indenizao; cauo de direitos creditrios dos diversos contratos celebrados
e relacionados ao negcio e tambm propriedade fiduciria de equipamentos.
As operaes estruturadas sob a forma de project finance envolveram, quase
sempre, a criao de contas-reserva destinadas a suprir, durante determinado
perodo da operao, o pagamento de parcelas do crdito, seguro garantia de
v 165

pagamento, seguros de desempenho e obrigaes de adotar prticas de


governana corporativa.
Sempre que possvel, e nas etapas cabveis, os contratos preveem a intervenincia do poder concedente e dos demais entes envolvidos na implantao dos projetos, alm de estabelecer clusulas de desempenho, em alguns
casos durante toda a vigncia dos contratos. As clusulas de desempenho
usualmente adotadas, por outro lado, dirigem-se a garantir o adequado desempenho do negcio e proteger, assim, credores e investidores. Este estudo
detectou, entre os indicadores mais utilizados, os seguintes: liquidez corrente,
capitalizao, rentabilidade, endividamento e cobertura da dvida. Por fim,
vale referir que as alternativas de garantias mencionadas, alm da insero
de outras clusulas de obrigaes no financeiras nos contratos, podem
assegurar maior conforto aos participantes das diferentes operaes.
7. SNTESE DA AVALIAO DA LINHA FAT INFRAESTRUTURA E INSUMOS BSICOS

Mediante o exposto acima, os resultados do estudo da linha de crdito


FAT Infraestrutura Econmica e Insumos Bsicos foram apresentados abordando-se a importncia dos projetos de infraestrutura e as suas metodologias
de avaliao, o marco legal da linha e o desempenho da aplicao dos recursos,
por cada agente financeiro. O estudo enfatizou a estrutura da rea de financiamento de infraestrutura do BNDES pelo fato de constituir-se no principal
agente financeiro que opera nesta rea no pas. Ademais o estudo buscou
apresentar o desempenho global dos investimentos financiados por esta linha
e os procedimentos utilizados pelos agentes financeiros para analisar as projees de gerao de emprego e renda dos projetos de infraestrutura, e para
avaliar riscos e garantias dos emprstimos.

166 v

Como apresentado ao longo deste captulo, diferentemente das demais


linhas e programas financiados com recursos do FAT, a linha de crdito FAT
Infraestrutura tem como finalidade a transferncia de recursos complementares para os agentes financeiros oficiais que atuam nesse segmento, tendo
sido, inicialmente, voltada, exclusivamente, para o BNDES. Os projetos financiados demandam volumes vultosos de recursos, diludos em parcelas ao
longo de anos, e via de regra no contam com recursos exclusivos do FAT. A
prtica nestes casos o emprego de mix de fontes de recursos. Desta forma, a
avaliao de impacto especificamente deste programa torna-se prejudicada,
pois os recursos do FAT diluem-se no montante de recursos totais destinados
aos projetos financiados. Por outro lado, projetos de infraestrutura caracterizam-se por longo perodo de implantao, e posto que o programa foi criado
apenas em 2005, uma avaliao de impacto de gerao de emprego direta ou
indireta tambm torna-se impraticvel.

As anlises de desempenho feitas do conta de uma queda generalizada


dos recursos disponveis via Depsitos Especiais, sendo que tal reduo
mais acentuada para o FAT Infraestrutura, a despeito de apresentar ndice de
alocao efetiva dos recursos superior aos dos demais programas dos Depsitos Especiais. Com relao s instituies financeiras oficiais federais que
operam com o FAT Infraestrutura, os dados mostraram a menor relevncia
relativa do BNDES e o crescimento de outros agentes, uma descentralizao
de recursos que, contudo, se depara com um ambiente mais restritivo aos
investimentos em infraestrutura.
Contudo, posto que os recursos do FAT Depsitos Especiais apenas
compem o mix do funding utilizado pelos agentes financeiros nesse segmento,
uma avaliao de impacto s teria sentido se fosse feita para o segmento como
um todo, e no apenas para os projetos financiados com recursos dos Depsitos
Especiais do FAT. Este o motivo pelo qual esta Avaliao Externa desenvolveu
uma contextualizao no modus operandi destes bancos e respectivos desempenhos. Recorremos para tanto a documentos internos dos agentes financeiros
e a entrevistas presenciais com seus quadros tcnicos. Esse ltimo procedimento permitiu apreender que os bancos oficiais no possuem avaliaes
mais detalhadas quanto ao impacto econmico e na gerao de emprego
oriundos dos projetos de investimentos financiados.
Este captulo tambm procurou levantar os instrumentos vigentes nos
bancos oficiais para aferir o impacto econmico e em gerao de emprego e
renda nos projetos de financiamento apresentados e analisados. A investigao
feita constatou que as Ifofs no requerem, nos roteiros exigidos, maiores
detalhamentos nem com relao projeo de impacto na gerao de emprego,
qualificao profissional e renda, nem quanto descrio das metodologias
ou base de clculo que foram utilizadas para a especificao das estimativas
que constam das propostas submetidas para financiamento.
Nesses termos, entre as recomendaes que a Equipe Tcnica da Fipe
elaborou para o MTE, uma que se constituam juntamente com as Ifofs dois
mecanismos para selecionar os projetos e avaliar o impacto dos recursos do
FAT sobre o volume e a qualidade dos empregos gerados a partir dos investimentos financiados. O primeiro definir informaes detalhadas nos roteiros
de anlise de projetos quanto s projees de empregos gerados, e a sua qualidade, inclusive a durao dos empregos diretos e indiretos. O segundo refere-se elaborao de sistema de monitoramento da efetivao dessas projees.

v 167

CAPTULO IX
SUMRIO DE RESULTADOS E SUGESTES DE
APRIMORAMENTO

Alm deste livro, os resultados detalhados da avaliao foram apresentados ao MTE em um conjunto de relatrios. Este captulo traz os principais
resultados, as propostas e sugestes em busca do aprimoramento do Proger,
extrados dos resultados da Avaliao Externa. Destacamos que as duas etapas
da avaliao apresentaram resultados semelhantes quanto persistncia dos
principais fatores que determinaram as proposies elaboradas pela Equipe
Tcnica da Fipe, o que refora a propriedade das propostas de aprimoramento.
Considerando os dois levantamentos de campo realizados em cidades
distintas, verificamos que, para as micro e pequenas empresas, o Proger
Urbano opera principalmente em duas linhas de crdito: MPE Investimento
e MPE Capital de Giro. As outras linhas investigadas na 1 Etapa apresentaram
uma demanda muito baixa.
No foi possvel extrair uma concluso sem margem de dvida sobre o
efeito do crdito no emprego quando comparamos a capital com um municpio
do interior no mesmo Estado. Levando-se em considerao os resultados
obtidos para as duas linhas de crdito investigadas na 2 Etapa existem indcios
de que, sob a tica do emprego, o Proger Urbano funciona melhor nas capitais.

O perfil mdio dos trabalhadores : homem, com ensino fundamental e


mdio completo, contratado com carteira assinada, e recebe entre 1 e 3 salrios
mnimos.

168 v

O perfil mdio dos proprietrios das empresas beneficirias do Proger


Urbano : homem, branco, com idade entre 40 e 49 anos, com pelo menos o
ensino mdio completo (e elevada proporo daqueles com superior completo
e ps-graduao).

As anlises mostraram, em geral, em ambas as etapas, por meio dos


indicadores de desempenho, um efeito positivo do crdito do Programa no
faturamento real (renda), na produtividade, no lucro, e na inovao
tecnolgica, de modo que se elevam a competitividade e sustentabilidade
dos empreendimentos beneficiados, especialmente dos tomadores de crdito
da linha Investimento.
Os resultados mostram que a maioria dos empresrios entrevistados
considera que o financiamento foi responsvel por aumentar o faturamento
de suas empresas. Esses dados reforam o papel do Proger como uma alternativa de crdito abrangente e barata.
Os emprstimos do Programa tendem a contribuir para a reduo da
informalidade e do trabalho precrio. A principal forma de contratao o
trabalhador assalariado com carteira de trabalho assinada.
Outra constatao foi de que os recursos recebidos do Proger Urbano
foram a primeira experincia de crdito, para grande parte dos beneficirios,
indicando que o programa tem contribudo favoravelmente para a democratizao do crdito para os pequenos empreendedores brasileiros.
1. RECOMENDAES DE APRIMORAMENTO DO PROGER URBANO
Diante dos resultados obtidos e tendo em vista a experincia adquirida
nesta Avaliao Externa, apresentamos abaixo as recomendaes de aprimoramento do Proger Urbano, fruto do conhecimento adquirido nas duas etapas
da avaliao. A pesquisa de campo junto aos beneficirios revelou a persistncia dos principais fatores que determinaram as proposies de melhoria
realizadas na etapa anterior, embora algumas novas recomendaes tenham
surgido a partir dos desdobramentos da avaliao decorrente do Termo
Aditivo. Por outro lado, ressaltamos que inmeras das recomendaes ocorridas na 1 Etapa da Avaliao Externa j tiverem um conjunto de aes
tomadas em busca de melhorar a avaliao e o desempenho do programa.
2. APRIMORAMENTO DAS NORMAS DO CONSELHO DELIBERATIVO DO FAT E DO MTE EM
RELAO AO PROGRAMA

i) Definir estratgia de longo prazo com base nos critrios selecionados,


de tal sorte a poder resistir a presses polticas de curto prazo que podem
diminuir a efetividade do Programa.
ii) Estruturar e viabilizar atividades de inteligncia estratgicas voltadas
ao mercado e polticas pblicas de crdito.
v 169

iii) Tornar regular e sistemtico o cruzamento da base de dados dos


programas de gerao de emprego e renda do FAT com o Caged/RAIS.
Criar rotinas tcnicas para:
Acompanhar o mercado de crdito produtivo (oferta e demanda);
Acompanhar as estratgias de atuao dos bancos federais, identificando as suas vantagens competitivas para cada segmento e setor
atendidos por recursos do FAT;
Analisar o desempenho dos demais fundos pblicos de crdito,
evitando-se sobreposies e subsidiando possveis articulaes.
iv) Iniciar um processo sistemtico de avaliao permanente do Proger
Urbano e/ou de linhas de crdito especficas selecionadas do Programa.
v) Estabelecer metodologia e prticas para o desenvolvimento de um
processo de avaliao contnua, inclusive com a formao de recursos
humanos para tal.
vi) Redefinir o nmero de linhas de crdito focalizando os beneficirios
e evitando a sobreposio de objetivos entre as linhas, reduzindo-as se
for necessrio.
vii) Definir critrios para estabelecer e manter linhas de crdito, sempre
priorizando a maximizao da criao de empregos e a gerao de renda.
viii) No mbito do critrio anterior, contemplar demandas externas, com
base no dilogo social, combinado com anlises tcnicas preliminares
sobre a viabilidade da linha de crdito a ser criada.
ix) Constituir equipe de tcnicos e profissionais que dominam mtodos
quantitativos, especialmente em avaliao de impacto.
x) Intercmbio com instituies com prtica consagrada em avaliaes
de Polticas Pblicas, especialmente quando o objetivo for uma avaliao
de impacto.
xi) Criar mecanismos de manuteno da qualidade das equipes formadas,
mediante processos contnuos de treinamento.
xii) Realizar avaliaes peridicas com os dados administrativos da RAIS
e, de tempos em tempos, ir a campo para avaliar aspectos especficos do
Proger.

xiv) Desenhar programas focalizados para os grupos sub-representados,


sem prejuzo da oferta de crdito para outros grupos bem sucedidos.

170 v

xiii) Incluir questes adicionais que no desvirtuem a finalidade da RAIS


e atenda a questes mnimas para avaliaes do Proger.

xv) Criar incentivos para prestar servios de crdito aos grupos sub-representados.
xvi) Normas operacionais diferenciadas para regies mais pobres e
carentes de crdito poderiam ajudar a promover o desenvolvimento econmico e social dessas regies, potencializando os efeitos sobre o
emprego e renda.
xvii) Fortalecer a divulgao e o acesso ao crdito nas cidades em que a
oferta incipiente.
xviii) Promover aes diferenciadas para cidades de menor dinamismo
econmico e com oferta restrita de crdito.
3. APRIMORAMENTO QUANTO OPERACIONALIZAO DO PROGRAMA PELO AGENTE
FINANCEIRO

i) Combinar o crdito com apoio ao desenvolvimento do projeto tcnico,


qualificao dos empreendedores e assistncia tcnica depois da
implantao.
ii) Rearticular a parceria entre MTE e cada Ifof reafirmando os objetivos
do Proger Urbano e a necessidade do exerccio de atividades complementares concesso do crdito stricto sensu, envolvendo outras entidades que possuam competncia em assistncia tcnica nesta parceria.
iii) Reelaborar o cadastro, os objetivos e prticas de cadastramento dos
beneficirios correntes e aprovados
Integrar as bases de dados das agncias e das matrizes da Ifofs;
Tornar obrigatrio o cadastro de endereos e telefones comerciais
dos beneficirios.
iv) Rearticular a parceria entre MTE e as diretorias de governo de cada
Ifof com o objetivo de adicionar informaes sobre os beneficirios
correntes e aprovados, alm de estabelecer prticas de cadastramento e
manuteno dos cadastros condizentes com as necessidades de monitoramento, controle e avaliao de polticas pblicas.
v) Criar incentivos para o financiamento de empreendimentos em fase
embrionria.
vi) Criar sistemas de coleta de dados alternativos e ampliar o uso do
Funproger.

vii) Criao de um sistema de avaliao contnua, em parceria com as


Ifofs, em que os prprios beneficirios insiram dados relativos evoluo
dos negcios aps a concesso do crdito.
v 171

viii) Adequar as prticas de concesso de crdito com os recursos do


Proger aos seus objetivos precpuos, enquanto poltica pblica.
ix) Rearticular a parceria entre MTE e as diretorias de governo de cada
Ifof com o objetivo de se adotar progressivamente um sistema de metas
que no se restrinja s metas fsicas e financeiras e que contemple os
propsitos do Proger Urbano, como gerao de emprego e renda e democratizao de crdito.
x) Negociar com os agentes financeiros para se estabelecer de comum
acordo estratgias de valorizao da marca Proger e FAT.
xi) Tornar obrigatrio o uso dos termos FAT e Proger em todo e qualquer
informativo sobre a linha de crdito, incluindo citaes de pr-credito
aprovado nos extratos bancrios.
xii) Criar logomarca para o Proger.
xiii) Estabelecer entre MTE e os agentes das Ifofs estratgia de marketing
para difundir a marca Proger e FAT enquanto poltica pblica de crdito.
xiv) Maior divulgao da finalidade do Funproger possibilitaria a ampliao do acesso ao financiamento a um nmero maior de micro e pequenas empresas que no conseguem preencher os requisitos mnimos
de garantias demandadas pelas Ifofs.
4. APRIMORAMENTO QUANTO OPERACIONALIZAO DO PROGRAMA PELO MTE
i) Manter processos contnuos de aprimoramento do Sistema de
Acompanhamento da Execuo do Proger SAEP.
ii) Integrar o Proger Urbano ao SPETR, especialmente com os programas
servios de intermediao e de qualificao.
iii) Criar mecanismos de estmulo e incentivo que induzam os empresrios que tm acesso ao crdito do FAT a admitirem egressos dos
programas de qualificao profissional, do Sine e demais programas
governamentais, principalmente, e grupos sociais em situao de
desvantagem no mercado de trabalho.

v) Promover uma oficina de trabalho entre MTE e MI para a apresentao


dos programas, sua operacionalizao e a discusso de pontos convergentes de ao conjunta.

C
172 v

iv) Articular programas e aes de mesmo foco e condies operacionais


similares para identificar pontos convergentes de ao conjunta.

vi) Definir uma poltica comum de interesses entre o MTE e o BNDES


baseada na definio de metas, troca de informaes e de rotinas de
acompanhamento.
vii) Promoo de uma agenda de trabalho no mbito do CODEFAT para
analisar os pontos fortes e fracos da experincia anterior de participao
das Comisses de Emprego no programa, e definir seu possvel novo
papel.
5. A IMPORTNCIA DO PROGER NO MBITO DAS POLTICAS PBLICAS DO GOVERNO
FEDERAL
Esta seo final apresenta os principais resultados do Proger e demonstra
que, apesar dos muitos aspectos passveis de aprimoramento, o programa
tem um importante papel no fomento ao empreendedorismo brasileiro.
Os principais resultados obtidos das duas etapas da avaliao so:
a) Os emprstimos do Proger Urbano geraram novos empregos. Essa
constatao advm tanto das anlises de impacto realizadas, quanto dos
indicadores de desempenho;
b) O crdito teve efeitos positivos na manuteno dos postos de trabalho
das empresas, alm de, aparentemente, influenciar positivamente no
aumento dos salrios auferidos, no aumento do nmero de horas
trabalhadas e nos dias ocupados;
c) O crdito destinado ao investimento tende a gerar mais empregos do
que aquele destinado para capital de giro isolado, resultado compatvel
com evidncias de estudos internacionais;
d) Os empresrios, regra geral, atriburam a criao dos novos empregos
ao crdito recebido;
e) O valor mdio do financiamento por emprego na percepo gerado
revelou cifras maiores nas capitais, especialmente na linha Investimento;
f) Os indicadores de desempenho corroboraram a avaliao de impacto
mostrando que os tomadores de crdito criaram mais empregos do que
as empresas que no tomaram emprstimos. Em geral, e principalmente
na linha Investimento, a gerao de emprego ocorreu em maior escala
nas capitais em relao aos municpios no capitais de cada Estado;

g) O Funproger, que visa reduzir riscos dos beneficirios do Programa


para a linha de investimento, no foi oferecido adequadamente pelos
bancos, possivelmente porque estes no diferenciam critrios para a
seleo dos tomadores do Proger. Este comportamento causa vis na
v 173

escolha dos beneficirios uma vez que empresas sem garantias reais no
so selecionadas embora pudessem se utilizar do Funproger. Ou seja, a
seleo dos bancos feita para escolher empresas de menor risco, ou
que possuam outras formas reais para honrar os compromissos;
h) Os nveis de adimplncia so relativamente altos no Proger Urbano,
notadamente na linha Capital de Giro. Na linha Investimento esta
adimplncia revelou-se maior nas capitais, uma tendncia no verificada
na linha Capital de Giro. Regra geral, as evidncias apontam que os
maiores nveis de inadimplncia se concentraram nas regies mais
pobres, e nestas, nas cidades no capitais;
i) Os bancos tendem a conceder financiamento para empresas com maior
tempo de atividade, em mdia a partir de 7 ou mais anos, especialmente
nas no capitais e em ambas as linhas de crdito;
j) A principal forma de visibilidade do Proger Urbano foi decorrente da
divulgao oficial, tendo um impacto maior nos municpios no capitais,
relativamente s capitais, principalmente na linha Investimento;
k) Regra geral, as empresas ignoravam que o crdito provinha de recursos
do FAT. Esse desconhecimento era mais grave nas no capitais, embora
ele fosse alto sob qualquer recorte regional, e em ambas as linhas de
crdito. No houve percepo do beneficirio de que o emprstimo
recebido advinha de uma Poltica Pblica formulada pelo MTE, a partir
de diretrizes do CODEFAT.

C
174 v

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C
176 v

APNDICE A
PROCEDIMENTOS DA ETAPA DE
LEVANTAMENTO DE CAMPO

Este apndice apresenta os aspectos pertinentes do processo de coleta de dados


realizada em dez municpios selecionados das cinco regies do Brasil, sendo estes:
Regio Norte Estado do Tocantins (Palmas e Araguana), Regio Nordeste Estado
do Rio Grande do Norte (Natal e Mossor), Regio Centro-Oeste Estado do Mato
Grosso do Sul (Campo Grande e Dourados), Regio Sudeste Estado de Minas Gerais
(Belo Horizonte e Uberlndia), e Regio Sul Estado do Rio Grande do Sul (Porto
Alegre e Caxias do Sul).
Aqui enfatizamos os aspectos do trabalho de campo da segunda fase da avaliao,
porque se constitui de uma atividade mais completa, haja vista a incorporao da
experincia da primeira etapa. Ademais, constatamos que, a despeito do aperfeioamento tcnico que ocorreu entre a primeira e a segunda fase, a maioria das
limitaes persistiu. Isto nos remete ao seguinte fato: algumas limitaes so inerentes
natureza do levantamento de campo por exemplo, entrevista com proprietrios
de MPE; outras, todavia, devem ser aprimoradas por exemplo, o cadastro Saep e a
sua interao com o sistema Base de Gesto.

O apndice foi organizado em sete sees. A primeira trata da excluso e


introduo de quesitos e variveis realizadas no instrumento de coleta utilizado na 1
Etapa da Avaliao Externa.(49) Essas alteraes derivaram de discusses estabelecidas
durante a fase de preparao da 2 Etapa da Avaliao Externa do Proger Urbano que
detectou os elementos de pouco uso ou difcil entendimento do instrumento utilizado
em 2008 e as novas necessidades que surgiram com o avano do estudo. As segunda
e terceira sees expem a estratgia e os resultados da aplicao de questionrios
em forma de pr-teste para avaliao do questionrio, e a formao e capacitao dos
pesquisadores da equipe de campo, respectivamente. A quarta seo expe os
procedimentos adotados para o agendamento das entrevistas, enquanto a quinta seo
(49) O instrumento de coleta encontra-se no relatrio final da 2 Etapa da Avaliao Externa.

v 177

descreve a sistemtica aplicada para a codificao dos dados coletados. A sexta seo
descreve a rotina dos pesquisadores e supervisores de campo. Por fim, na stima
seo apresentam-se as principais dificuldades relacionadas ao agendamento e
realizao das entrevistas.

1. REVISO DO INSTRUMENTO DE COLETA E REALIZAO DE PR-TESTE DE AVALIAO


A experincia acumulada na etapa da coleta de campo realizada em 2008 subsidiou medidas para o aprimoramento do questionrio que, na maioria das vezes,
consistiu na mudana da posio de algumas questes, desdobramento de outras em
uma maior quantidade de quesitos, bem como na excluso de alternativas que se
verificaram no relevantes em virtude de seu baixssimo ndice de respostas.
Inicialmente, com base na experincia de 2008, a Equipe Tcnica da Fipe priorizou e
sintetizou os dados necessrios para efetivar a segunda etapa da Avaliao Externa
que ensejou a reformulao do instrumento de coleta.
O novo instrumento foi testado em um grupo de 14 (quatorze) beneficirios
entre os dias 26 e 29 de abril de 2010, o que permitiu tanto a tomada de deciso sobre
quesitos e perodos de tempo a serem mantidos no instrumento quanto na estratgia
a ser empregada em campo. Seis aspectos resultantes do pr-teste que conduziram a
modificaes no instrumento de coleta merecem ser apontados:
i) Coleta de dados para um perodo mais longo
A coleta dos principais dados necessrios para a avaliao do programa para
um perodo mais longo permitiria a introduo de tcnicas estatsticas de impacto
complementares, o que enriqueceria e outorgaria mais preciso aos resultados da
avaliao. Introduziram-se ento quesitos para a coleta de dados sobre nmero de
funcionrios, valor mensal da folha de pagamento, horas semanais trabalhadas e
faturamento bruto anual da empresa, desde 2006 at 2009, foi, entretanto, descartada.
O pr-teste, conforme esperado, indicou que quanto mais distante o ano de referncia,
maior a dificuldade de obteno do dado e, com isso, maior a impreciso
das informaes obtidas. A soluo adotada pela Equipe Tcnica da Fipe foi colher
dados referentes apenas aos ltimos trs anos (2007, 2008 e 2009), o que facilitou a
operacionalizao da pesquisa sem comprometer seus objetivos.
ii) Volume de investimentos

A investigao dos dados em valores absolutos, porm, facilitou o trabalho do


pesquisador, pois o beneficirio conseguia lembrar-se de investimentos pontuais

178 v

A sugesto foi a de coletar dados sobre o volume de investimentos relativos aos


ltimos quatro anos e express-los na forma absoluta, em Reais correntes (R$).
Anteriormente, a coleta de dados contemplava somente o aumento percentual dos
investimentos propiciado pelo Proger Urbano em treinamento e capacitao, e em
inovao tecnolgica/mudanas tcnicas. Os resultados do pr-teste mostraram que
os investimentos tanto em capacitao como em inovao tecnolgica, so espordicos
e, por isso, coletar dados sobre atividades no frequentes em um espao de tempo to
distante comprometeria a qualidade dos dados obtidos.

realizados e de cursos ou treinamentos pagos aos seus funcionrios ou a si mesmo. A


soluo encontrada foi a de alterar a forma de coletar os dados para valores absolutos
em Reais correntes (R$) para o perodo referente aos ltimos trs anos (2007, 2008 e
2009).
iii) Encargos financeiros e condies de financiamento
Os dados coletados sobre esse tema mostraram-se incompletos na primeira etapa.
A soluo adotada para melhorar a qualidade da informao foi a de solicitar ao
beneficirio, no momento do agendamento, que estivesse com o contrato em mos
quando da entrevista. O aumento no nmero de questes e a solicitao de consulta
ao contrato foram atendidos sem dificuldades no pr-teste.
iv) Nmero de funcionrios na empresa
No instrumento de coleta da primeira etapa, a coleta referia-se ao nmero total
de funcionrios na empresa no momento da entrevista. No instrumento da segunda
etapa, passou-se a inquirir separadamente o nmero total de funcionrios e o
nmero de funcionrios registrados. Alm disso, considerando os demais quesitos,
compatibilizou-se o perodo de coleta para os anos de 2007, 2008 e 2009.
v) Valor da folha de pagamento
Na primeira etapa o instrumento de coleta captava a participao percentual da
folha de pagamentos no faturamento bruto da empresa. Na segunda etapa o instrumento apreendeu o dado em valor absoluto em Reais correntes (R$), descontando-se
encargos e impostos.
vi) Substituio da questo sobre variao percentual do lucro
Na primeira etapa, o beneficirio informava apenas se o Proger Urbano havia
propiciado um aumento na margem de lucro da empresa e, em caso positivo, qual
teria sido o aumento em porcentagem. Na segunda etapa, perguntava-se diretamente
qual tinha sido a margem de lucro da empresa nos anos 2007, 2008 e 2009. A partir
desses dados foi possvel obter a variao da margem de lucro, se houvesse.(50)

2. OPERACIONALIZAO DAS LISTAS DOS BENEFICIRIOS AMOSTRADOS


A primeira atividade de planejamento do levantamento de campo referiu-se
organizao das listas de beneficirios fornecidas pelas Ifofs em 27 de outubro de
2010 (Caixa) e 5 de novembro de 2010 (BB) com os endereos e telefones dos proprietrios e scios-proprietrios de MPEs que compuseram as distintas amostras.
As listas recebidas estavam no formato Excel 2007 e separadas em planilhas de
acordo com a instituio financeira (Caixa e BB) e a linha de crdito tomada (Capital

(50) Foram realizadas mudanas adicionais de menor monta, mas importantes para caracterizar o
ambiente no qual o beneficirio obteve e utilizou o crdito, como finalidade do crdito, fontes de
financiamento a que teve acesso e gesto empresarial.

v 179

de Giro e Investimento). Em cada planilha, as empresas estavam agrupadas por municpio e, finalmente, em grupos de pareamento contendo empresas do grupo amostral
de tratamento (beneficirios de 2007) e de controle (beneficirios de 2009). As planilhas
contavam com os seguintes dados para a identificao dos beneficirios: municpio,
ano de aquisio do Proger Urbano, identificao do pareamento, data do financiamento, CNAE, CNPJ, razo social, endereo, telefone e e-mail, e totalizando 7.262
beneficirios. (Quadros A.1 e A.2).
Quadro A.1 Nmero de beneficirios nos municpios divididos por banco e
linha de crdito; 2 Etapa da Avaliao Externa
Capital de Giro
Municpios

UF
RN
TO
MG
RS
MS

Investimento

BB

Caixa

BB

Caixa

Total

Natal

607

141

18

766

Mossor

137

24

161

Palmas

164

43

207

Araguana

95

38

133

Belo Horizonte

1578

33

684

328

2623

Uberlndia

465

181

78

724

Porto Alegre

915

396

152

1472

Caxias do Sul

313

118

67

498

Campo Grande

498

52

13

563

Dourados

99

16

115

Amostra total

7262

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

Quadro A.2 Situao das listagens de beneficirios; 2 Etapa da Avaliao


Externa
Linha
de
Crdito

Grupo
amostral

Benef.

BB

Capital
de
Giro

Tratamento
Controle

Investimento
Capital
de
Giro

Caixa

C
180 v

Sem telefone

Tel.
incompleto
N.
%

N.

1268

233

18,4%

3024

67

2,2%

10

Tratamento

926

225

24,3%

Controle

1330

44

Tratamento

30

Controle

12

Saldo
N.

0,0%

1035

81,6%

0,3%

2947

97,5%

0,2%

699

75,5%

3,3%

0,1%

1285

96,6%

16

53,3%

6,7%

12

40,0%

25,0%

0,0%

75,0%

Banco

Banco

Linha
de
Crdito

Caixa

Investimento

Sem telefone

Grupo
amostral

Benef.

Tratamento

311

Controle

Subtotal

N.

62

19,9%

Tel.
incompleto
N.
%
7

2,3%

Saldo
N.

242

77,8%

361

25

6,9%

1,1%

332

92,0%

7262

675

9,3%

26

0,4%

6561

90,3%

Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

A segunda atividade foi a impresso das listas recebidas do modo que seriam
utilizadas em campo. A partir dos documentos recebidos das Ifofs, a equipe de campo,
em uma atividade de planejamento, organizou os dados sobre os beneficirios em
planilhas distintas por municpio e preparou as listagens para impresso, do modo
como seriam utilizadas para o agendamento. Durante essa atividade, notou-se que os
telefones de um nmero considervel de empresas no haviam sido informados, pois
segundo declarao recebida, as fichas cadastrais dos clientes nas agncias no
estariam atualizadas. A situao mais crtica era a dos municpios de Natal e Mossor,
em que, respectivamente, 10,4 e 12,4% de empresas amostradas no registravam
nmero de telefone atualizado. Essa limitao foi parcialmente superada por meio
de duas medidas.
A primeira foi a criao de uma equipe que reuniu tcnicos das trs instituies
em contato direto para a resoluo de questes relativas ao cadastro de beneficirios.
As atividades dessa equipe tiveram como principal objetivo a obteno rpida e precisa
da identificao e de informaes de contato dos beneficirios amostrados. Alm disso,
a atuao dessa equipe visava coordenar aes com a finalidade de evitar a perda de
entrevistas causadas pelo desconhecimento da existncia da pesquisa de campo por
parte dos gerentes das Ifofs envolvidas e dos prprios beneficirios.
Nesse sentido, a equipe do MTE inseriu matria sobre a pesquisa no site do
MTE/Proger para que todos os interessados pudessem certificar-se da veracidade do
desenvolvimento de um processo de Avaliao Externa, sob a responsabilidade da
Fipe e se tranquilizar na ocasio de transmitir aos entrevistadores credenciados os
dados solicitados. Alm disso, os gerentes do BB e da Caixa das cidades onde ocorreu
a pesquisa receberam uma circular orientando-os sobre a avaliao e a importncia
de incentivar os beneficirios a participar da pesquisa.

A segunda medida teve o objetivo de completar os dados mediante distintos


meios. Para tanto, foi utilizado o seguinte procedimento: a) consulta ao nome fantasia
da empresa no stio da Receita Federal, fornecendo o nmero do CNPJ; b) com base
no nome fantasia e no municpio de referncia, buscou-se o telefone da empresa por
meio de stios de busca ou catlogos telefnicos online. Alm disso, as listas foram
enviadas para as Ifofs para que as mesmas pudessem revisar seus cadastros, e os
telefones corrigidos retornados; neste caso tambm foram em nmero pequeno.
Infelizmente, observou-se uma baixssima taxa de recuperao de telefones, sendo
que, deste modo, estas empresas no puderam ser contatadas.

v 181

3. SELEO E TREINAMENTO DA EQUIPE DE CAMPO


A atividade subsequente terceira foi a preparao das equipes responsveis
pela aplicao do instrumento de coleta. A seleo dos pesquisadores foi feita por
meio de anncios em sites de empregos de abrangncia nacional e, tambm, por meio
de anncios em faculdades e instituies de ensino locais. A taxa de resposta das
faculdades foi maior, em geral, que a de sites de empregos. Aps o recebimento dos
currculos, foram priorizados os candidatos que possuam experincia anterior como
pesquisadores de campo, mas, tambm, foram considerados aqueles que, mesmo no
tendo experincia especfica em pesquisa, j haviam exercido funes que demandam
trato direto com o pblico. A seleo dos pesquisadores era feita aps o treinamento
sobre o questionrio, seguida de entrevista individual realizada pelos supervisores
de campo designados para cada municpio. O treinamento dos pesquisadores ocorreu
em local apropriado, preparado com mesas, cadeiras e quadro branco.
Os supervisores foram orientados a treinar o dobro do nmero de pesquisadores
necessrios para o municpio, considerando imprevistos ou desistncia de candidatos.
Durante o treinamento, os supervisores puderam averiguar quais candidatos possuam
maior facilidade na compreenso dos dados solicitados nos questionrios, bem como
avaliaram a capacidade de comunicao e expresso de cada candidato. O treinamento
foi baseado no instrumento de coleta e no manual do pesquisador, que continha
explicaes detalhadas sobre o modo de preenchimento de cada questo.(51) Por fim,
as equipes de pesquisadores foram designadas, mantendo dois pesquisadores como
reservas para suprir faltas ou realizar entrevistas remanejadas por incompatibilidade
de horrios. Em algumas cidades, entretanto, houve dificuldade de encontrar pessoas
com disponibilidade de tempo, qualificao e interesse em participar do trabalho, o
que imps alguma rotatividade de pesquisadores.
A equipe de campo comps-se de um coordenador, um gerente de projeto, cinco
supervisores de campo (um para cada Estado) e pesquisadores de campo (de 4 a 6
por municpio). Alm disso, para o servio de gabinete foi designado um assistente
de checagem, responsvel pela conferncia dos questionrios preenchidos em campo,
dois codificadores para inserir as respostas dos questionrios no banco de dados e
um supervisor de callcenter, responsvel pela equipe de agendamento, formada por
outros dez profissionais com experincia em telemarketing ativo (Figura A.1).

(51) O Manual do Pesquisador encontra-se no relatrio final da 2 Etapa da Avaliao Externa.

182 v

v 183

Figura A.1 Organograma da equipe de campo

Agendamento
De acordo com a experincia obtida na 1 Etapa da avaliao, a Equipe Tcnica
da Fipe decidiu pela manuteno do agendamento prvio das entrevistas com os
beneficirios a ser realizado por meio de contato telefnico quarta atividade. Para
tanto, foi montada uma estrutura com oito posies de atendimento, equipadas com
aparelhos telefnicos adequados para esse tipo de atividade. O supervisor selecionado
para o callcenter era um profissional com experincia nessa atividade, com acmulo
de experincia, inclusive, na equipe de 2008. Entre as suas atribuies estava a seleo
e treinamento dos operadores que fariam o agendamento das entrevistas. O
recrutamento dos agendadores baseou-se em critrios de experincia em telemarketing
ativo, capacidade de interlocuo e pr-atividade.
O treinamento dos operadores ocorreu no dia 8 de novembro de 2010 para a
primeira etapa da pesquisa, que envolveu os municpios de Natal, Mossor, Palmas,
Araguana e Uberlndia. Na segunda etapa nos municpios de Belo Horizonte,
Uberlndia, Natal, Mossor, Porto Alegre, Caxias do Sul, Campo Grande e Dourados
o treinamento ocorreu no dia 7 de janeiro de 2011. A pauta de treinamento abordava
quatro aspectos: i) explicaes sobre o Proger Urbano, o objetivo da avaliao e o
mtodo de pesquisa utilizado; ii) exemplificao de situaes em que o beneficirio
pode apresentar resistncia ao agendamento (desconfiana, medo de fiscalizao,
desconhecimento do Proger Urbano); iii) apresentao dos instrumentos de trabalho:
script, Ficha do Agendador e a Agenda do Pesquisador, bem como os procedimentos
para o uso deste material;(52) e iv) atividade prtica de agendamentos supervisionados,
em que cada membro da equipe pde treinar o discurso e o manuseio dos instrumentos
de trabalho.

(52) A transcrio do script, ficha do agendador, a agenda e o manual do pesquisador se encontram


no relatrio final da 2 Etapa da Avaliao Externa.
(53) O agendamento teve seu incio efetivo no dia 10 de novembro de 2010, e prosseguiu de maneira
contnua at o dia 3 de dezembro de 2010. A sequncia do agendamento teve incio no dia 10 de
janeiro de 2011 e ocorreu at o dia 4 de maro de 2011. O prazo desse perodo foi mais extenso, pois
foram necessrios reagendamentos com empresas, cujas entrevistas no puderam ser realizadas
em momentos anteriores, inclusive em alguns municpios que fizeram parte da primeira etapa da
pesquisa.
(54) As atividades do supervisor do callcenter eram: a) monitorar as instrues de cada operador,
orientando-os e corrigindo-os quando alguma falha fosse identificada; b) controlar a produtividade
da equipe; c) estimular a equipe para o cumprimento das metas estabelecidas; d) comunicar ao
gerente do projeto qualquer eventualidade que pudesse interferir no andamento das atividades.

184 v

Cada operador recebeu uma lista de beneficirios de determinados municpios,


linha de financiamento e grupo amostral. O instrumento para essa tarefa continha
apenas os campos necessrios para identificar e contatar os beneficirios, alm de um
espao utilizado para anotaes sobre o status do contato (no encontrado, telefone
incorreto, agendado, no quis responder, etc.).(53) Alm das listas, os operadores
receberam agendas impressas que deveriam ser preenchidas conforme a confirmao
das entrevistas e, ao final do dia, repassadas ao supervisor do callcenter, para que ele
as transmitisse aos supervisores de campo.(54) O operador durante o agendamento
sugeria ao entrevistado que tivesse em mos, no momento da entrevista, o contrato
do financiamento e os dados sobre o faturamento bruto dos anos de 2007 a 2009,

visando facilitar o registro desses dados, pois so comuns dvidas ao inform-los,


sendo necessrio, muitas vezes, entrar em contato com o contador da empresa. Todavia,
aps as primeiras tentativas de agendamento baseadas nesse script, observou-se que
a solicitao antecipada do faturamento gerava resistncia do beneficirio de marcar
a entrevista. Por esse motivo o script foi alterado, mantendo-se apenas a solicitao
do contrato do financiamento.

4. ALIMENTAO DO BANCO DE DADOS PRIMRIO


Paralelamente ao levantamento de campo, a quinta atividade consistiu da
alimentao do banco de dados primrios. Semanalmente os questionrios
preenchidos em campo eram remetidos base em So Paulo, onde passavam por
uma segunda conferncia antes de serem inseridos no banco de dados. Um assistente
de checagem foi designado para verificar se todas as questes estavam preenchidas e
se a forma de preenchimento estava de acordo com o manual de campo. Na falta de
dados sobre a razo social da empresa, CNPJ, cdigo CNAE, valor financiado, ou
data do financiamento, o assistente buscava os dados na lista original de beneficirios
e preenchia os campos em branco. Ao final, o questionrio era validado, ou invalidado,
por esse assistente conforme os critrios de validao estabelecidos no manual.
A codificao dos questionrios, depois de validados, foi feita por uma equipe
de codificadores que receberam treinamento para manusear o banco de dados, bem
como identificar possveis inconsistncias que porventura ainda persistissem no
instrumento. Esse treinamento foi acompanhado por outro membro da Equipe Tcnica
da Fipe que, durante a explicao sobre a forma correta de preenchimento, acrescentava
observaes a serem consideradas, alm de indicar os pontos-chave do questionrio,
os quais deveriam ser tratados com maior ateno.
O sistema de superviso online da codificao pde ser feita por qualquer usurio
que possusse a senha de acesso com perfil de administrador (no plano interno da
Equipe Tcnica da Fipe). Uma vez identificado um campo com padro de resposta
divergente, o supervisor informava o cdigo do questionrio ao assistente de
checagem, que por sua vez confirmava o dado no instrumento de coleta impresso e,
havendo erro de digitao, encaminhava o caso para o programador, para que as
correes necessrias fossem feitas diretamente no banco de dados.

5. ROTINA DE TRABALHO DOS PESQUISADORES E SUPERVISORES DE CAMPO

Todas as cidades foram divididas em setores que abrangiam um grupo de bairros


prximos. Este mesmo mtodo foi utilizado na etapa de 2008. Naquela ocasio,
contudo, os pesquisadores foram distribudos nos setores mais prximos de seu local
de residncia e s realizavam as entrevistas a si atribudas. Isto gerava desigualdade
porque alguns setores eram majoritariamente residenciais e apresentavam nmero
reduzido de empresas para visitar, o que ocasionava remunerao menor e maior
lentido do pesquisador.

v 185

Na tentativa de solucionar esse problema, o agendamento passou a concentrar


na mesma data todas as entrevistas com empresas de um determinado setor de forma
que todos os pesquisadores circulassem pelos mesmos bairros, e tivessem a
possibilidade de aplicar a mesma quantidade de entrevistas. Essa forma de organizao
mostrou-se mais justa do ponto de vista do tratamento aos pesquisadores (o que,
estruturalmente, contribuiu para amenizar a rotatividade), como tambm se mostrou
mais prtica quanto ao deslocamento entre uma empresa e outra. Este procedimento
facilitou o intercmbio de entrevistas entre pesquisadores e permitiu suprir a ausncia
de algum pesquisador por conta de eventualidade em campo.
Com antecedncia de um dia, os pesquisadores recebiam agendas que continham
as informaes necessrias para a visita endereo da empresa e nome da pessoa a
ser entrevistada bem como para o preenchimento prvio das primeiras questes
do questionrio, quais sejam, o nmero de identificao da empresa, grupo amostral,
linha de crdito, banco que concedeu o crdito e razo social da empresa.
Ao final do dia de trabalho, os pesquisadores se apresentavam ao supervisor
responsvel a fim de entregar para conferncia os questionrios preenchidos, prestar
contas do adiantamento recebido para transporte e alimentao, sanar dvidas de
preenchimento, receber a agenda do dia seguinte e repor seu material de pesquisa.
Com isso foi possvel um estreito controle dos custos dessa atividade na etapa de
campo. Na ocorrncia de entrevistas incompletas, o pesquisador se comprometia a
buscar os dados que faltavam, sob pena de ter os questionrios incompletos
invalidados.
A rotina diria dos supervisores de campo consistia em distribuir as agendas e
ajudas de custo de transporte e alimentao a cada um dos pesquisadores, redistribuir
entrevistas conforme necessidade de logstica, supervisionar as primeiras entrevistas
de cada pesquisador, de visitas surpresas quando se verificava a pontualidade dos
pesquisadores a linguagem utilizada por eles, sua apresentao pessoal e o correto
preenchimento do instrumento de coleta.
Alm disso, os supervisores se responsabilizaram pela primeira conferncia dos
questionrios, validando-os ou devolvendo-os aos pesquisadores em caso de
inconsistncia de dados. Eles tambm eram responsveis por informar diariamente a
gerncia do projeto sobre a produtividade do campo e a necessidade de reagendar
entrevistas.

O principal desafio foi identificar os beneficirios de tal forma a agendar e realizar


a entrevista. Os principais obstculos, para cumprir esse objetivo, referiam-se aos
telefones que no correspondiam aos das empresas beneficirias, e aqueles que, apesar
das tentativas de contato em diferentes dias e horrios, no atendiam, ou ento eram
direcionados diretamente para caixas postais. Esse problema atingiu em mdia 66,27%
das listas dos 10 municpios participantes da avaliao, chegando a um nmero de
4.749 beneficirios. Os valores para cada um dos municpios foram os seguintes:
Palmas (55,09%), Araguana (54,55%), Natal (64,75%), Mossor (42,79%), Campo

186 v

6. DESAFIOS ENFRENTADOS

Grande (65,50%), Dourados (47,83%), Belo Horizonte (76,25%), Uberlndia (53,97%),


Porto Alegre (65,70%) e Caxias do Sul (56,02%). Este nmero incorreto de telefones
fornecido pelos Bancos prejudicou muito a obteno da amostra prevista de
questionrios tanto na primeira etapa, quanto na segunda etapa da coleta de campo.
A fim de tentar recuperar ao menos uma parcela das entrevistas que no pde
ser agendada em virtude do equvoco mencionado, elaboraram-se listas de empresas
no contatadas que foram enviadas aos supervisores de campo e pesquisadores para
que percorressem os endereos arrolados e tentassem aplicar as entrevistas sem
agendamento ou, ainda, atualizassem telefones para que novos agendamentos
pudessem ser feitos. Tal estratgia, porm, no surtiu o efeito desejado, pois, na grande
maioria dos casos, as empresas no se localizavam efetivamente nos endereos
visitados.
A identificao incompleta ou equivocada dos beneficirios que constavam das
listas recebidas das Ifofs implicou agendamento de um quarto da amostra selecionada
ou 1.817 beneficirios. Os motivos do no agendamento de entrevistas, bem como a
taxa de sucesso por municpio, encontram-se expostos na Tabela A.1, enquanto a Figura
A.2 apresenta o fluxo de sucesso ou fracasso dos 7.166 beneficirios sorteados do
Cadastro Saep/Base de Gesto, entre os quais 5.349 beneficirios no puderam ser
contatados ou se recusaram a responder a pesquisa.

v 187

188 v
220
2.471

59
2.278

498

7.166

Caxias do Sul RS

Total

600

67

166

10

32

51

174

14

18

59

Recusou
responder c
%
73,5%
54,0%
61,6%
61,4%
82,9%
61,1%
71,2%
56,5%
77,0%
69,5%
74,6%

N.
498
87
133
81
2.168
438
400
65
1.133
346
5.349

Total perdido no
agendamento

1.817

152

339

50

162

279

447

51

83

74

180

N.

25,4%

30,5%

23,0%

43,5%

28,8%

38,9%

17,1%

38,6%

38,4%

46,0%

26,5%

Agendados

Obs. : Refere-se aos beneficirios que se recusaram a responder a pesquisa alegando os seguintes motivos: a) no tinham tempo disponvel; b)
no conheciam o Proger Urbano; c) no utilizaram a linha de crdito; d) o antigo proprietrio da empresa foi o tomador do crdito; e e) a
empresa fechou.
Fonte: Relatrios finais da Avaliao Externa realizada pela Fipe.

36
539

275

93

562

Campo Grande MS
19

250

137

717

Uberlndia MG

428

957

1.037

2.615

Belo Horizonte MG

115

14

58

132

Araguana TO

1.472

53

66

216

Palmas TO

Porto Alegre RS

39

30

Dourados MS

88

351

161

Telefones
incorretosb

Telefones
que no
atendem a

678

Amostra

Mossor RN

Cidade

Tabela A.1 Resultado do agendamento realizado via telefone

Natal RN

Em sntese, os motivos que no permitiram a concretizao dos agendamentos


foram:

Telefonemas no atendidos: foi observado que da lista enviada pelos bancos,


o agendador frequentemente no conseguia completar a chamada, mesmo fazendo
ao menos trs tentativas em dias e horrios alternados e com diferentes agendadores.
O telefone tocava at a ligao cair (2.278 beneficirios ou 31,8% da amostra).
Telefones incorretos: estes compreendem os telefones que eram informados
como inexistentes pelas companhias telefnicas, estavam em branco na lista fornecida
pelas Ifofs ou a pessoa que atendia dizia no corresponder empresa buscada (2.471
beneficirios ou 34,5% da amostra).
No pde ou no quis responder: beneficirios que, aps receberem a
informao sobre as entrevistas, disseram no ter disponibilidade ou interesse em
responder (600 beneficirios ou 8,4% da amostra).

v 189

Figura A. 2 Fluxo de resultados de sucesso e insucesso do agendamento e das


entrevistas

C
190 v

Produo Grfica e Editorao Eletrnica: R. P. TIEZZI X


Projeto de Capa: FABIO GIGLIO
Impresso:ORGRAFIC GRFICA E EDITORA