Revista Jurispudencial (Rustico Asentamiento Irregular)

NMERO 32.
ENERO DE 2014
ISSN: 2254-3805
DERECHO ADMINISTRATIVO
SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR

O CATEGORAS EQUIVALENTES Y
AUTORIZACIONES/LICENCIAS PROVISIONALES.
ESTUDIO COMPARADO Y JURISPRUDENCIAL
Agustn Berrocal Hernndez
Secretario General del Ayuntamiento de Guijuelo (Salamanca)
Pilar Fernndez Montero

Abogada: [UI]a UrbaInmoabogados. Ilustre Colegio de Abogados de Salamanca (ICASAL)
RESUMEN
Se analiza, desde un punto de vista crtico, la creacin, en la normativa
urbanstica de Castilla y Len, de una nueva categora de suelo rstico
denominada de asentamiento irregular que da cobertura legal, por va
del planeamiento urbanstico, al problema de las parcelaciones de terrenos o la edificacin sobre stos, sin ajustarse a la legalidad vigente, que
han proliferado en el territorio, buscando aportar una solucin que permita evitar la demolicin de obras o la clausura de actividades, por desproporcionadas, hasta el momento en que queden totalmente legalizadas mediante la entrada en vigor del instrumento de planeamiento correspondiente en desarrollo del planeamiento general.
Palabras clave: Suelo rstico, asentamiento irregular, licencias urbansticas provisionales.
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Agustn Berrocal Hernndez - Pilar Fernndez Montero
ABSTRACT
We analyze, from a critical standpoint, the creation, in the planning regulations of Castile and Leon, of a new category of rural land called irregular settlement that gives legal cover, through urban planning, the problem
of subdivisions of land or building on them, without complying with current
legislation, which have proliferated in the territory, looking to provide a
solution that works to prevent the demolition or decommissioning activities, by disproportionate, until they are fully certified by the entry into
force of the relevant planning instrument in development planning general.
Keywords: Rural land, irregular settlement, provisional planning permission.
SUMARIO
1.
INTRODUCCIN. EL SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR (CASTILLA Y LEN) O CATEGORAS EQUIVALENTES.
2.
INCLUSIN NOVEDOSA DEL SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO

IRREGULAR COMO CATEGORA DE SUELO RSTICO EN LA NORMATIVA URBANSTICA DE CASTILLA Y LEN.
3.
ENCAJE DE ESTA CATEGORA DE SUELO RSTICO EN LA LEGISLACIN BSICA DEL ESTADO.
4.
CONFIGURACIN DE LA CATEGORA DE SUELO RSTICO DE

ASENTAMIENTO IRREGULAR (O CATEGORAS EQUIVALENTES).
5.
REGULACIN AUTONMICA DE ESTA CATEGORA DE SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR (SRAI): ANLISIS COMPARADO.
6.
RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS PROVISIONALES EN LAS DIFERENTES LEGISLACIONES ESTATALES Y AUTONMICAS.
6.1. Introduccin.
6.2. Rgimen legal de las licencias urbansticas provisionales en las diferentes legislaciones del Estado.
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REVISTA JURDICA DE CASTILLA Y LEN. N. 32. ENERO 2014. ISSN 2254-3805
Suelo rstico de asentamiento irregular o categoras equivalentes y autorizaciones/licencias provisionales
6.3. Rgimen legal de las licencias urbansticas provisionales en las diferentes legislaciones urbansticas Autonmicas.
6.3.1. Andaluca.
6.3.2.
Aragn.
6.3.3.
Asturias.
6.3.4.
Baleares.
6.3.5.
Canarias.
6.3.6.
Cantabria.
6.3.7.
Castilla-La Mancha.
6.3.8.
Catalua.
6.3.9.
Extremadura.
6.3.10. Galicia.
6.3.11. La Rioja.
6.3.12. Madrid.
6.3.13. Regin de Murcia.
6.3.14. Navarra.
6.3.15. Pas Vasco.
6.3.16. Valencia.
7.
RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS PROVISIONALES EN LA LEGISLACIN URBANSTICA DE CASTILLA Y LEN Y SU
RELACIN CON EL RGIMEN DE USOS EXCEPCIONALES EN SUELO
RSTICO.
8.
RGIMEN JURISPRUDENCIAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS

PROVISIONALES.
8.1. Licencias sometidas a rgimen especial.
8.2. Finalidad.
8.3. Aplicabilidad tambin a las actividades clasificadas.
8.4. Aplicabilidad tambin a los usos y actividades clasificadas ubicadas en inmuebles en situacin de fuera de ordenacin.
8.5. Aplicabilidad incluso en el procedimiento de legalizacin.
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8.6. Aplicacin del principio general del derecho de proporcionalidad.

8.7. Carcter discrecional.
8.8. Carcter precario.
8.9. Posibilidad de su aplicacin al suelo rstico.
8.10. Efectos jurdico-materiales.
8.11. La interpretacin de las normas ms all de la literalidad.
9.
CONCLUSIN-PROPUESTA: APLICACIN DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS PROVISIONALES EN EL SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR (SRAI) O CATEGORAS EQUIVALENTES.
10. BIBLIOGRAFA.
Abreviaturas
SRAI
Suelo Rstico de Asentamiento Irregular.
LMUSCyL Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y

Suelo.
LUCyL
Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y Len.
RUCyL
Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y Len.
TRLS/08
Real Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el Texto

Refundido de la Ley del Suelo.
TRLS/76
Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el

Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin
Urbana.
LS/90
Ley 8/1990, de 25 de julio, de reforma del Rgimen Urbanstico y

Valoraciones del Suelo.
TRLS/92
Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, el que se aprueba

el Texto Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana.
LRSV/98
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones.
BOCyL Boletn Oficial de Castilla y Len.
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1. INTRODUCCIN. EL SUELO RSTICO DE

ASENTAMIENTO IRREGULAR (CASTILLA Y LEN)
O CATEGORAS EQUIVALENTES
Una reforma de la normativa urbanstica de Castilla y Len de 2008 ha introducido ex novo la categora del suelo rstico de asentamiento irregular (SRAI)
en un intento de solucionar el problema generado por las parcelaciones de
terrenos o la edificacin sobre stos, sin ajustarse a la legalidad vigente en
cada momento, esto es, las parcelaciones y construcciones ilegales que han
proliferado a lo largo del territorio, dndoles cobertura legal por la va del planeamiento, a travs de las tcnicas de la clasificacin y la categorizacin del
suelo, lo que puede hacer surgir dificultades en su encaje dentro del ordenamiento urbanstico en su conjunto, como la que se estudia. Otros legisladores
autonmicos pueden hacer lo mismo, veremos si lo han hecho.
Este es el supuesto que trata de analizarse, desde un punto de vista crtico,
buscando aportar una solucin para que el legislador acometa las reformas
precisas; los aplicadores jurdicos, hasta entonces, hagan una interpretacin
acorde con el principio de proporcionalidad; y, hasta que ese cambio llegue,
los magistrados y tribunales de lo contencioso-administrativo tengan en cuenta
los pronunciamientos jurisprudenciales que se vern para acomodar sus resoluciones en los asuntos de que conozcan. Con ella se trata de evitar la demolicin de obras o la clausura de actividades para las que ya se ha decidido, va
planeamiento, una clasificacin y categorizacin que permita su regularizacin.
Los usos, construcciones y actividades comnmente conocidas como clasificadas, surgidas mediante procesos ajenos al marco normativo vigente en su
momento y enclavadas, por decisin del planificador, en estos mbitos de
SRAI (o categoras equivalentes), hasta el momento en que queden totalmente legalizadas mediante la aprobacin del instrumento de planeamiento correspondiente en desarrollo del planeamiento general (plan especial en Castilla y Len), pueden encontrarse en dos situaciones.
Evidentemente la solucin que se propone es vlida cuando ya no es posible
la restauracin de la legalidad urbanstica por prescripcin de la infraccin
urbanstica.
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Ms dificultosa es la situacin de restauracin de la legalidad urbanstica,

debido a la existencia de la accin pblica urbanstica. No se puede olvidar la
obligacin de velar, de oficio o por denuncia, por la legalidad urbanstica que
tienen los responsables polticos, con lo que estos usos, construcciones y
actividades pueden quedar en una situacin de precario (aunque provocada
por sus titulares) una vez adoptada por los Ayuntamientos la decisin de su
inclusin, mediante la aprobacin inicial1 del instrumento de planeamiento
general que incluya los terrenos en esta categora de suelo rstico de asentamiento irregular.
Podra decirse, arriesgando en la propuesta, que, desde ese acto administrativo, el Ayuntamiento ya debera verse vinculado y no tramitar expediente alguno sancionador o de restauracin de la legalidad urbanstica, la cual pudiera
resultar antieconmica, desproporcionada y contraria a la doctrina de los propios actos, por el tiempo que pueda transcurrir desde el inicio del procedimiento hasta la aprobacin definitiva del instrumento de planeamiento correspondiente y la ejecucin de las obras de urbanizacin precisas, de ser el caso.
As se refera a esta materia Jess GONZLEZ PREZ2: De todos es sabido
que desde que se concibe el planeamiento hasta que llega el momento de la
ejecucin de la obra urbanizadora transcurren muchos aos. Si durante stos
puede utilizarse el suelo para una actividad de la que pueden derivar beneficios para unos particulares y, por ende, para la economa nacional debe
autorizarse la utilizacin.
2. INCLUSIN NOVEDOSA DEL SUELO RSTICO DE

ASENTAMIENTO IRREGULAR COMO CATEGORA DE
SUELO RSTICO EN LA NORMATIVA URBANSTICA DE
CASTILLA Y LEN
La Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo
(BOCyL de 18 de septiembre LMUSCyL), ha modificado la Ley 5/1999, de
8 de abril, de Urbanismo de Castilla y Len (LUCyL)3 y tambin se ha reformado el Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamen1
Conforme a los artculos 22.2.c) y 123.1.i) de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de
Rgimen Local, la aprobacin inicial y provisional del Planeamiento General (que es el que incluye la
clasificacin del suelo) corresponde al Pleno.
2
GONZLEZ PREZ, Jess, Comentarios a la Ley del Suelo, 5. edicin, Civitas, Madrid, 1988, p. 678.
Hoy en da, la experiencia de su aplicacin aconseja actualizar algunos de sus contenidos para mantener su sintona con la sociedad de Castilla y Len, al tiempo que otros deben adaptarse a la legislacin
bsica del Estado en materia de suelo
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to de Urbanismo de Castilla y Len (RUCyL) por el Decreto 45/2009, de 9 de

julio de 2009 (BOCyL de 17 de julio)4.
El artculo 10.2 LUCyL (modificado por art. 2, apdo. 1, de la Ley 4/2008) mantiene la tcnica de la clasificacin: La clasificacin del suelo ser realizada
por los instrumentos de planeamiento general o por los instrumentos de ordenacin del territorio habilitados para ello en su legislacin especfica, y el
artculo 16.j LUCyL (tras el art. 2, apdo. nueve, de la Ley 4/2008) introduce y
define la nueva categora: Suelo rstico de asentamiento irregular, constituido por los terrenos parcelados u ocupados por edificaciones mediante procesos ajenos al marco normativo vigente en su momento, lo que reproducen los
artculos 20.c.4. del RUCyL (modificado por el art. 2 apdo. dos del Decreto
45/2009) y el nuevo art. 33 bis del RUCyL (introducido por el art. 2, apdo. doce, del Decreto 45/2009) sealando, este ltimo, que pueden incluirse en la
categora de suelo rstico de asentamiento irregular los terrenos que hayan
sido objeto de parcelacin urbanstica u ocupacin por la edificacin mediante
procesos ajenos al marco normativo vigente en su momento.
3. ENCAJE DE ESTA CATEGORA DE SUELO RSTICO EN

LA LEGISLACIN BSICA DEL ESTADO
El Estatuto de la propiedad inmobiliaria resulta de un grupo normativo complejo: a) los preceptos constitucionales sustantivos y competenciales; b) las leyes
y reglamentos urbansticos del Estado y de las Comunidades Autnomas; y c)
el planeamiento territorial y urbanstico donde se concreta aqul, para cada
terreno, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del
suelo conforme al destino de ste (art. 3 del Real Decreto Legislativo 2/2008
por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo TRLS/08).
As lo expresa el art. 7.1 TRLS/08: El rgimen urbanstico de la propiedad del
suelo es estatutario y resulta de su vinculacin a concretos destinos, en los
trminos dispuestos por la legislacin sobre ordenacin territorial y urbanstica.
De todos es sabido en qu consiste la tcnica de la clasificacin del suelo que,
por regla general, se incluye como una determinacin fundamental o de ordenacin general o bsica del planeamiento general, aunque puede incluirse por
Como es lgico, los efectos de esta reforma se refiere a la Ley 4/2008 se dejan sentir en primer
trmino sobre el Reglamento de Urbanismo de Castilla y Len: en efecto, muchos de sus preceptos resultan incompatibles con el nuevo marco legal y, al mismo tiempo, este nuevo marco abunda en mandatos de
desarrollo reglamentario que deben cumplirse con urgencia. Por lo tanto resulta clara la conveniencia y
oportunidad de este Decreto, como lo es asimismo su propsito: incorporar al Reglamento los cambios
normativos operados por la Ley 4/2008 (Exposicin de Motivos).
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el planeamiento sectorial o territorial en algunos casos, por lo que no merece

la pena detenerse en ella ms que para decir que en la tradicin normativa
urbanstica estatal se han incluido las tres clases de suelo tpicas: suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable (Real Decreto 1346/1976, de 9
de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen
del Suelo y Ordenacin Urbana TRLS/76; Ley 8/1990, de 25 de julio, de
reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo LS/90; Real
Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana TRLS/92;
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones LRSV/98).
Sin embargo, con efecto de 1-07-2007 (entrada en vigor de la Ley 8/2007, de
28 de mayo, de suelo BOE nm. 128, de 29 de mayo de 2007) y posteriormente con el TRLS/08 (BOE nm. 154, de 26 de junio de 2008), que ha
entrado en vigor al da siguiente a su publicacin oficial, se ha producido, como novedad, la incorporacin a la legislacin urbanstica estatal, con carcter
de condicin bsica, de la figura de la situacin bsica de suelo. sta tiene
como efecto fundamental la valoracin del suelo pero incide tambin en materia de derechos y deberes. Al mismo tiempo desaparece de la regulacin estatal, con total novedad, la clasificacin del suelo.
El art. 12 TRLS/08 es el que define este nuevo concepto: 2. Est en la situacin de suelo rural: a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenacin
territorial y urbanstica de su transformacin mediante la urbanizacin, que
deber incluir, como mnimo, los terrenos excluidos de dicha transformacin
por la legislacin de proteccin o polica del dominio pblico, de la naturaleza
o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal proteccin conforme a la ordenacin territorial y urbanstica por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecolgicos, agrcolas, ganaderos, forestales y paisajsticos,
as como aqullos con riesgos naturales o tecnolgicos, incluidos los de inundacin o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislacin de
ordenacin territorial o urbanstica; y b) El suelo para el que los instrumentos
de ordenacin territorial y urbanstica prevean o permitan su paso a la situacin de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuacin de
urbanizacin, y cualquier otro que no rena los requisitos a que se refiere el
apartado siguiente. 3. Se encuentra en la situacin de suelo urbanizado el
integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios
de los ncleos de poblacin. Se entender que as ocurre cuando las parcelas,
estn o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos
por la legislacin urbanstica o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras
que las de conexin de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento.
Al establecer las dotaciones y los servicios a que se refiere el prrafo anterior,
la legislacin urbanstica podr considerar las peculiaridades de los ncleos
tradicionales legalmente asentados en el medio rural.
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La definicin de las situaciones bsicas del suelo (situacin de urbanizado y

situacin, residual, de rstico) no sustituye a las tcnicas urbansticas de la
clasificacin y de la categorizacin de las distintas clases de suelo (que las
distintas legislaciones urbansticas han incorporado) que siguen existiendo en
los trminos de la legislacin estatal supletoria (con ciertas dudas para las
ciudades autnomas de Ceuta y Melilla que no es el lugar de analizar) y/o
autonmica, que encajan en aqullas, pero han de ser adaptadas al nuevo
concepto o interpretadas de acuerdo con l.
Bien pudieran las CC.AA. tanto mantener como modificar o prescindir del empleo de las tcnicas urbansticas de la clasificacin y categorizacin al haber
desaparecido de la legislacin bsica estatal aunque lo probable y, nos atrevemos a decir, jurdicamente recomendable, es su mantenimiento como sucede en la actualidad, considerndose incluido el suelo clasificado y categorizado en una de las dos situaciones bsicas de suelo del TRLS/08, con o sin
declaracin del planeamiento.
Encaja, pues, perfectamente en la legislacin bsica del Estado esta nueva
categora de suelo rstico de Castilla y Len, donde el artculo 10.3 LUCyL (en
redaccin dada por el art. 2 LMUSCyL), por citar un ejemplo de actuacin
autonmica tras la introduccin de las situaciones bsicas de suelo, seala:
A efectos de la aplicacin de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, se
entiende que: a) Se encuentran en la situacin bsica de suelo rural los terrenos clasificados como suelo rstico y los que tengan dicha condicin conforme
al artculo 30, as como los terrenos clasificados como suelo urbanizable, hasta la recepcin de la urbanizacin; b) Se encuentran en la situacin bsica de
suelo urbanizado los terrenos clasificados como suelo urbano y los que tengan
dicha condicin conforme al artculo 30, as como los terrenos clasificados
como suelo urbanizable, una vez recibida la urbanizacin.
4. CONFIGURACIN DE LA CATEGORA DE SUELO

RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR
(O CATEGORAS EQUIVALENTES)
Dada la trascendencia de la modificacin introducida en la normativa urbanstica de Castilla y Len (veremos qu ocurre en otras Comunidades Autnomas) se echa en falta una ms clara explicacin de su finalidad, puesto que
nada se dice en la exposicin de motivos de la LMUSCyL, mientras la del
Decreto 45/2009 nicamente seala que El segundo aspecto ms relevante
dentro del ttulo primero es el relativo al suelo rstico: en el captulo segundo
se definen las nuevas categoras de actividades extractivas y de asentamiento
irregular.
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La Direccin General de Urbanismo y Poltica de Suelo ha expuesto que se

trata de una ms de las categoras de suelo rstico, pues precisamente la
redefinicin del suelo urbano y urbanizable, operada por el TRLS/08, impide
clasificar esos terrenos como suelo urbano consolidado o suelo urbanizable.
Por tanto, le es aplicable el rgimen general propio de esta clase de suelo (sin
que suponga un cambio de rgimen de derechos y deberes) que prohbe las
obras de urbanizacin, salvo las necesarias para ejecutar infraestructuras o
sistemas generales previstos en la normativa sectorial o en el planeamiento
urbanstico. Por ello: a) No se habilita una nueva forma de urbanizar el suelo
rstico para transformarlo en urbano, es decir, no puede entenderse como una
categora de suelo semiurbano; y b) No puede hablarse de reservas, cesiones, densidades y otros parmetros que la legislacin urbanstica establece
para la transformacin urbanizadora.
La finalidad ltima es hacer posible clasificar situaciones preexistentes, como
las urbanizaciones ilegales discontinuas que no estn clasificadas como suelo
urbanizable, como aquello que son realmente (mediante una clasificacin
realista). Tambin sirve para resolver los problemas que representan estos
asentamientos para el inters general: sobre otras construcciones legalmente
construidas, medioambientales, paisajsticos, viarios, sanitarios.
Una vez clasificado el suelo en el instrumento de planeamiento general
(PGOU o NUM) para su regularizacin el Plan Especial es el nico instrumento de planeamiento posible, puesto que permite, en cualquier clase de suelo,
regular situaciones de especial complejidad urbanstica o aspectos sectoriales
de la ordenacin urbanstica, o bien desarrollar, completar o sustituir (excepcionalmente) determinaciones del planeamiento general para planificar y programar la ejecucin de los accesos y la dotacin de servicios necesarios para
los usos permitidos y sujetos a autorizacin en suelo rstico, incluida la resolucin de sus repercusiones sobre la capacidad y funcionalidad de las redes
de infraestructuras, y para su mejor integracin en su entorno y a travs de l:
Deben integrarse las edificaciones (sin fomentar nuevas edificaciones o
parcelaciones en estos mbitos, pues ampliara los problemas) y solucionarse las infraestructuras mnimas necesarias (electricidad; abastecimiento y saneamiento de agua), pero no debe darse solucin al resto
de infraestructuras que constituyen las obras de urbanizacin (complejos accesos rodados, alumbrado pblico) propias del suelo urbano y
que perjudicaran ms al entorno.
Deben solucionarse y mantenerse, de manera autnoma, los servicios
necesarios para que no supongan una carga para el Ayuntamiento (por
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contraposicin a la recepcin de la urbanizacin en el suelo urbanizado)5.

Deberan establecerse medidas de proteccin estrictas basadas en un
rgimen de mayor control sobre estos suelos y los colindantes.
Al final del proceso, es aplicable la autorizacin de uso excepcional en suelo
rstico.
5. REGULACIN AUTONMICA DE ESTA CATEGORA DE

SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR (SRAI):
ANLISIS COMPARADO
Se ha analizado la normativa urbanstica de las distintas Comunidades Autnomas6, y el resultado del estudio comparado es que ninguna de ellas tiene
establecida esta categora.
Tan es as que el artculo 55.1 RUCyL, bajo el ttulo Prohibicin de obras de urbanizacin, dispone que
En suelo rstico estn prohibidas las obras de urbanizacin, salvo las necesarias para ejecutar infraestructuras o dotaciones urbansticas previstas en la normativa sectorial, en los instrumentos de ordenacin
del territorio o de planeamiento urbanstico, o en proyectos para la implantacin de usos permitidos o
autorizables en suelo rstico. 2. Las Administraciones pblicas no pueden ejecutar directamente ni financiar, promover o apoyar de ningn modo la realizacin de obras de urbanizacin que vulneren lo dispuesto
en el apartado anterior.
6
Normativa autonmica analizada:
Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca y Decreto 60/2010, de

16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanstica de la Comunidad Autnoma de Andaluca.
Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragn y Decreto 52/2002, de 19 de febrero, del

Gobierno de Aragn, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 5/1999,
de 25 de marzo, Urbanstica, en materia de organizacin, planeamiento urbanstico y rgimen especial de pequeos municipios.
Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenacin del territorio y urbanismo y Decreto 278/2007,
de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenacin del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias.
Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanstica; Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rstico de las Islas Baleares y Ley 7/2012, de 13 de junio, de medidas urgentes para la ordenacin
urbanstica sostenible.
Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes
de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.
Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenacin Territorial y Rgimen Urbanstico del Suelo de Cantabria y Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenacin del Litoral.
Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica de Castilla La Mancha; Decreto 29/2011,
de 19-04-2011, por el que se aprueba el Reglamento de la Actividad de Ejecucin del Texto Refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica; Decreto 34/2011, de
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6. RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS

PROVISIONALES EN LAS DIFERENTES LEGISLACIONES
ESTATALES Y AUTONMICAS
6.1. INTRODUCCIN
En Derecho administrativo las fuentes no escritas, indirectas o complementarias, tienen un valor muy distinto que en el Derecho privado: el menor valor de
la costumbre (incluso se duda de su existencia) est compensado por la aplicacin y utilizacin ms frecuente de los principios generales del Derecho, que
satisfacen la necesidad de autointegracin de esta rama del ordenamiento
jurdico y que suavizan y compensan sus rigores positivistas7. Para el Tribunal
Constitucional son consustanciales a la configuracin de nuestro Estado de
Derecho y, en cierto modo, a la proclamacin de la Justicia como uno de los
valores superiores que inspiran todo nuestro orden jurdico-poltico (SSTC
62/1982, de 15 de octubre; 65/1986, de 22 de mayo; 85/1992, de 8 de junio). De modo especfico acepta, el principio de proporcionalidad, desde las
perspectivas de los criterios de idoneidad adecuacin del medio al fin perseguido y de la proporcionalidad estricta ponderacin razonable de todos
los intereses en presencia. Tambin el Tribunal Supremo (y los distintos
Tribunales Superiores de Justicia) lo ha acogido conectndolo con el art. 106
26-04-2011, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanstica del Texto Refundido
de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica; Decreto 242/2004, de 27-072004, por el que se aprueba el Reglamento de Suelo Rstico.
Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de
urbanismo de Catalua.
Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenacin Territorial de Extremadura.
Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica y Proteccin del Medio Rural de Galicia; Decreto 28/1999, de 21 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de disciplina urbanstica para el desarrollo y aplicacin de la Ley del suelo de Galicia.
Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de La Rioja.
Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid.
Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del
Suelo de la Regin de Murcia.
Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de Navarra;

Decreto Foral 85/1995, de 3 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial
de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de normas reguladoras de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del Pas Vasco.
Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de Urbanismo de la Generalitat Valenciana; Ley 10/2004, de 9

de diciembre, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable; y Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del
Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenacin y Gestin Territorial y Urbanstica.
PARADA VZQUEZ, Ramn, Derecho Administrativo I. Parte General, Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 40.
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CE, bastando como ejemplo la sentencia del Tribunal Supremo de 3-02-1989

(LA LEY 356/1989): (en la) materia municipal de intervencin, rige el principio
de proporcionalidad y las facultades de intervencin se ejercern mediante la
concurrencia de los motivos que los fundamentan y precisamente para los
fines que las determinen (artculo 4 del Reglamento de Servicios y preceptos
concordantes). Y por ello, el contenido de los actos ser congruente con los
motivos y fines que lo justifiquen, unido a que si fueren varios los admisibles,
se elegir el menos restrictivo (artculo 6 del propio Reglamento). Esta doctrina
legal es ya un criterio jurisprudencial clsico.
No slo opera cuando hay varios medios posibles de intervencin, pues como
seala la STS de 16 de mayo de 1990 (LA LEY 32674-JF/0000; Ponente:
Delgado Barrio, Francisco Javier) Los principios generales del Derecho,
esencia del ordenamiento jurdico, son la atmsfera en la que se desarrolla la
vida jurdica, el oxgeno que respiran las normas, () Y es claro que si tales
principios inspiran la norma habilitante que atribuye una potestad a la Administracin, esta potestad ha de actuarse conforme a las exigencias de los
principios. () El principio de proporcionalidad, en lo que ahora importa, opera en dos tipos de supuestos: A) Con carcter ordinario, en aquellos casos
en los que el ordenamiento jurdico admite la posibilidad de elegir uno entre
varios medios utilizables. B) Ya con carcter excepcional y en conexin con
los principios de buena fe y equidad, en los supuestos en los que aun existiendo en principio un nico medio ste resulta a todas luces inadecuado y
excesivo en relacin con las caractersticas del caso contemplado.
Esos principios generales se han positivizado a nivel general (arts. 14 y 106
CE, 53.2 LRJPAC, 84.2 LBRL, 3, 4 y 6 RSCL). En la normativa urbanstica de
Castilla y Len el artculo 14.3 RUCyL seala que en el cumplimiento de los
deberes urbansticos debe tenerse en cuenta la situacin, uso y dems caractersticas especficas de cada inmueble los riesgos y las dems circunstancias relevantes que concurran en su entorno, aplicando criterios generales
de equidad, proporcionalidad, prevencin y en su caso ponderacin de intereses pblicos y respeto a los precedentes administrativos. Tambin obedecen a ellos, como veremos, las licencias provisionales.
6.2. RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS

PROVISIONALES EN LAS DIFERENTES
LEGISLACIONES DEL ESTADO
El artculo 58.2 TRLS/76 (Captulo III, Efectos de la aprobacin de los Planes,
Seccin Primera, Publicidad, ejecutoriedad y obligatoriedad del Planeamiento
Urbanstico del Territorio) dispona: No obstante si no hubieren de dificultar la
ejecucin de los Planes, podrn autorizarse sobre los terrenos, previo informe
13/42
favorable de la Comisin Provincial de Urbanismo, usos u obras justificadas de

carcter provisional, que habrn de demolerse cuando lo acordare el Ayuntamiento, sin derecho a indemnizacin, y la autorizacin aceptada por el propietario deber inscribirse, bajo las indicadas condiciones, en el Registro de la
Propiedad.
El artculo 136.1 del TRLS/92, anulado por la STC 61/1997 LA LEY
9921/1997 (Ttulo III, Planeamiento Urbanstico del Territorio, Captulo IV,
Efectos de la aprobacin de los Planes) mantuvo el mismo rgimen (dentro de
los efectos de la aprobacin del planeamiento, sobre cualquier clase de suelo/terreno y deber de justificacin) suprimiendo la exigencia del informe previo
de la Comisin Provincial de Urbanismo: No obstante la obligatoriedad de
observancia de los Planes, si no hubieren de dificultar su ejecucin, podrn
autorizarse sobre los terrenos, usos y obras justificadas de carcter provisional, que habrn de demolerse cuando lo acordare el Ayuntamiento, sin derecho a indemnizacin. La autorizacin aceptada por el propietario deber inscribirse bajo las indicadas condiciones, en el Registro de la Propiedad.
La LRSV/98 (con un contenido mucho ms reducido, que no incluye el Planeamiento Urbanstico, debido a la STC 61/1997) lo regula en el artculo 17
(Ttulo II, Rgimen Urbanstico de la Propiedad del Suelo, Captulo II, Derechos y deberes de los propietarios): En el suelo comprendido en sectores o
mbitos ya delimitados con vistas a su desarrollo inmediato, en tanto no se
haya aprobado el correspondiente planeamiento de desarrollo, slo podrn
autorizarse excepcionalmente usos y obras de carcter provisional que no
estn expresamente prohibidos por la legislacin urbanstica o sectorial ni por
el planeamiento general, que habrn de cesar, y en todo caso, ser demolidas
sin indemnizacin alguna, cuando lo acordare la Administracin urbanstica.
La autorizacin, bajo las indicadas condiciones aceptadas por el propietario,
se har constar en el Registro de la Propiedad de conformidad con lo establecido en la legislacin hipotecaria.
El artculo 13.3 TRLS/08 (titulado Utilizacin del suelo rural, y dentro del Ttulo
II, Bases del Rgimen del Suelo) seala lo siguiente: Desde que los terrenos
(se refiere al suelo rural) queden incluidos en el mbito de una actuacin de
urbanizacin, nicamente podrn realizarse en ellos: a) Con carcter excepcional, usos y obras de carcter provisional que se autoricen por no estar expresamente prohibidos por la legislacin territorial y urbanstica o la sectorial.
Estos usos y obras debern cesar y, en todo caso, ser demolidas las obras,
sin derecho a indemnizacin alguna, cuando as lo acuerde la Administracin
urbanstica. La eficacia de las autorizaciones correspondientes, bajo las indicadas condiciones expresamente aceptadas por sus destinatarios, quedar
supeditada a su constancia en el Registro de la Propiedad de conformidad con
la legislacin hipotecaria.
14/42
En estas dos ltimas normas se apartan de sus precedentes al admitir estos

usos y obras pero: a) Slo en suelo urbanizable delimitado (o rural ya incluido
en un mbito para su desarrollo urbanstico); y b) Siempre que no estn expresamente prohibidos (anteriormente bastaba que no dificultaren la ejecucin
del plan). Del ltimo de ellos derivan los siguientes caracteres objetivos: a) Los
usos y obras no deben estar prohibidos por la legislacin territorial urbanstica
o sectorial. Por lo tanto son posibles todos los dems: permitidos y compatibles. b) Tienen carcter provisional. c) Debern cesar y, en todo caso, ser
demolidas las obras, sin derecho a indemnizacin alguna, cuando as lo
acuerde la Administracin urbanstica. d) La eficacia de las autorizaciones,
bajo las condiciones expresamente aceptadas por sus destinatarios, quedar
condicionada a su constancia en el Registro de la Propiedad de conformidad
con la legislacin hipotecaria.
La apreciacin de la justificacin presupone el ejercicio de facultades discrecionales: no basta que se den los dems requisitos previstos en la norma,
sino que es necesario, adems, que los usos y las obras estn justificados;
por ello, al desaparecer esa exigencia, se ha ampliado el mbito de la discrecionalidad (antes se incurra en infraccin cuando se otorgaban sin existir sta
y, tambin, cuando se denegaban estando justificado su otorgamiento).
Una sentencia del Tribunal Supremo de 17-07-1985 (Ponente Martn del Burgo) se refiere a obras justificadas y GONZLEZ PREZ (obra citada) sealaba que la justificacin depender por un lado del tiempo que se prevea para
hacer realidad la ejecucin del Plan con la consiguiente inutilizacin del suelo;
y por otro, la importancia del uso o de la actividad, el coste econmico de la
construccin que habr de ser demolida y el beneficio (para unos particulares
y para la economa nacional, por ende) de manera que se autorice la utilizacin cuando el que pueda obtenerse durante el tiempo de posible ejercicio de
la actividad supere al coste de la construccin cuya demolicin se prev.
6.3. RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS

PROVISIONALES EN LAS DIFERENTES LEGISLACIONES
URBANSTICAS AUTONMICAS
La generalidad de las normativas urbansticas autonmicas han incorporado
los requisitos y condiciones generales vistos por lo que, tras el estudio comparado y detallado de todas ellas, se reflejan sus particularidades respecto de la
regulacin bsica.
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6.3.1. Andaluca
En la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca, se regulan entre los efectos de la aprobacin de los instrumentos de planeamiento (art. 34.1.c), como excepcin a la obligatoriedad del cumplimiento
de sus disposiciones, si no hubieren de dificultar la ejecucin y previa justificacin (como en la normativa de 1976 y 1992).
En el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento
de Disciplina Urbanstica de la Comunidad Autnoma de Andaluca, el art. 7.f)
enuncia como un tipo de licencia urbanstica la de usos y obras provisionales
con las siguientes caractersticas (slo se citan las particulares, como se ha
dicho): a) Desarrollo de usos u obras provisionales no previstas en el plan; b)
Desarrollo de usos u obras provisionales que no estn expresamente prohibidos por la legislacin urbanstica o sectorial, ni por el planeamiento general
(como en la normativa estatal actual); c) Quedar sujeta a la prestacin de
garanta por importe correspondiente a la restitucin al estado original.
El artculo 8 las recoge al sealar los actos sujetos a licencia urbanstica municipal, y el artculo 28 (dedicado a la coordinacin y colaboracin con el Registro de la Propiedad) se refiere a la constancia registral de la orden de cese o
de demolicin de los usos y obras justificadas de carcter provisional y de las
licencias relativas a usos y obras provisionales (apartado 1 letras e y m, respectivamente).
6.3.2. Aragn
En la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragn, se dedica la Seccin II del Captulo V al Derecho y deber de edificar dentro del Rgimen Estatutario de la Propiedad del Suelo.
En esta ubicacin sistemtica el art. 27, Rgimen general, permite, excepcionalmente, el otorgamiento de licencia municipal para usos y obras de carcter
provisional, con la siguiente caracterstica especfica: No han de dificultar la
ejecucin del planeamiento.
6.3.3. Asturias
En Asturias, como en Andaluca, se recoge dentro de los Efectos de la aprobacin de los instrumentos de planeamiento, en el Captulo VI del Decreto
Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de
las disposiciones legales vigentes en materia de ordenacin del territorio y
urbanismo.
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El artculo 106 seala que, pese a la obligatoriedad de observancia de los

instrumentos de ordenacin urbanstica, pueden autorizarse usos y obras
provisionales que: a) No hubieren de dificultar su ejecucin; y b) Pueden concederse aunque est suspendido el otorgamiento de licencias.
En desarrollo del art. 106 los artculos 290 y 291 del Decreto 278/2007, de 4
de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenacin del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, aaden a la regulacin legal que:
a) Deben justificarse; b) Los usos u obras no se hallen expresamente prohibidos en la legislacin urbanstica o sectorial ni en el planeamiento territorial,
urbanstico o sectorial; c) No puede tratarse de usos residenciales; d) El Ayuntamiento podr sujetar la autorizacin a un plazo determinado; e) El Ayuntamiento deber imponer la constitucin de las garantas necesarias para asegurar la reposicin del suelo y del espacio al estado anterior a la ejecucin de los
usos y obras que se autoricen; y f) La eficacia de la autorizacin queda sometida a la condicin resolutoria de que, en todo momento, los propietarios, y los
gestores o explotadores de los usos, las obras, los edificios o las instalaciones, en virtud de arrendamiento o cualquier otro negocio jurdico con los propietarios, asuman el compromiso de hacer cesar los usos y de desmontar o
derribar las instalaciones cuando lo acuerde el Ayuntamiento, sin derecho a
percibir indemnizacin de ningn tipo.
Por otro lado el art. 354.1 excepciona, para los usos y obras provisionales, el
requisito de la aprobacin del instrumento de planeamiento urbanstico exigible en cada caso y adems, cuando sea necesaria, la delimitacin del polgono o Unidad de Actuacin, que es imprescindible para la ejecucin de actuaciones de urbanizacin o edificacin conforme al artculo 148.1 TROTU.
Finalmente, el artculo 564.2.e) enumera estos actos como sujetos a licencia
urbanstica.
6.3.4. Baleares
El art. 2.3 de la Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanstica, sujeta a licencia las obras y los usos que se hayan de realizar con carcter provisional, pero fuera de las normas concretas y especficas que se citan
en este trabajo, en esta Comunidad Autnoma, se aplica la normativa estatal
bsica (TRLS2008) y supletoria (segn STC 61/1997), esto es, el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS/76), aprobado por Real Decreto 1346/1976,
de 9 de abril, y sus Reglamentos de desarrollo.
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6.3.5. Canarias
El artculo 61 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (Usos y obras provisionales, dentro de las Disposiciones Generales del Rgimen de las Distintas Clases de
Suelo) incorpora, a la exigencia de que no estn expresamente prohibidas por
la legislacin sectorial o el planeamiento: a) la necesidad de que no se haya
aprobado el correspondiente planeamiento de desarrollo; b) que los usos y
obras sean de nueva implantacin; c) que stas se realicen con materiales
fcilmente desmontables; d) el deber de restauracin de los terrenos y de su
entorno cuando deban cesar o demolerse; e) la sujecin a la condicin legal
suspensiva de prestacin de garanta por importe mnimo de los costes de
demolicin y de inscripcin en el Registro de la Propiedad del carcter precario de las obras y uso.
Particularidad del rgimen canario, importante a los efectos de este trabajo, es
su aplicacin en las categoras de suelo rstico de proteccin del entorno de
ncleos de poblacin y de proteccin territorial [previstas en el artculo 63.1.c)
y 4], en todo caso, y en el suelo urbano no consolidado y el urbanizable sectorizado.
Por su parte el Decreto 183/2004, de 21 de diciembre, por el que se aprueba
el Reglamento de gestin y ejecucin del sistema de planeamiento de Canarias, sujeta a licencia urbanstica municipal (artculo 216) los actos de edificacin correspondientes a las obras provisionales.
6.3.6. Cantabria
El artculo 107 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenacin Territorial y
Rgimen Urbanstico del Suelo de Cantabria, se refiere a los usos y obras
provisionales que no estn prohibidos por esta Ley, la legislacin sectorial o el
planeamiento municipal aplicable, en suelo urbanizable delimitado en tanto no
se haya aprobado el plan parcial que permita la urbanizacin.
6.3.7. Castilla-La Mancha

En Castilla-La Mancha, el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de
la Actividad Urbanstica regula el rgimen del suelo urbanizable sin programar
en el artculo 67 permitiendo, en tanto no se haya aprobado el correspondiente
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Programa de Actuacin Urbanizadora (letra b), sujetndose a licencia urbanstica [art. 165.n)].
Dentro del Ttulo VII, correspondiente a las Garantas y proteccin de la ordenacin territorial y urbanstica, el Captulo II se refiere al Control de las actividades objeto de la ordenacin territorial y urbanstica y, dentro de l, el artculo
172 (bajo el ttulo El rgimen de autorizacin provisional de actividades) permite este tipo de autorizaciones cuando no dificultaren la ejecucin de los Planes
y se justifiquen, tanto en suelo urbanizable como rstico, previo informe favorable de la Comisin Provincial de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
Por ltimo el Decreto 242/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Suelo Rstico, contiene una disposicin adicional quinta que,
bajo el ttulo rgimen de autorizacin provisional de determinadas actividades,
excepta del sometimiento al procedimiento de calificacin urbanstica, debiendo someterse al rgimen de autorizacin provisional de actividades, previsto en el artculo 172 del Texto Refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica, la instalacin de torres de medicin de viento destinadas a realizar los Planes de investigacin elica previstos en los
Planes elicos estratgicos aprobados por la Consejera competente, en virtud
de la normativa reguladora del aprovechamiento de energa elica mediante
parques elicos.
En esta materia se ha producido un desarrollo reglamentario recientemente:
Decreto 34/2011, de 26-04-2011, por el que se aprueba el Reglamento de
Disciplina Urbanstica del Texto Refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica, que pasa a analizarse:
Es competencia de la Administracin de la Junta de Comunidades relativa al
control de la legalidad de las actuaciones urbansticas la emisin del preceptivo informe favorable para estas autorizaciones municipales [artculo 2.b)] y
competencia municipal otorgarlas, denegarlas, revisarlas y, en su caso, revocarlas o anularlas [artculo 3.c)].
El artculo 18 se refiere a usos, obras (han de ser las mnimas imprescindibles
para permitir unas instalaciones fcilmente desmontables y cumplirn las exigencias tcnicas exigibles) y actividades, que deben ser justificados. Los permite tanto en suelo urbanizable como en suelo rstico, y aunque est suspendido el otorgamiento de licencias, pero prohbe expresamente los usos residenciales.
La exigencia de garanta es discrecional en funcin de los criterios que seala
el prrafo 7 del artculo 18 y no exime al interesado de la obligacin de abonar
el mayor coste que pudiera derivarse de la demolicin o erradicacin efectiva
de la obra o uso instalado.
19/42
Formalmente, el contenido y condiciones del informe favorable de la Comisin

Provincial de Ordenacin del Territorio y Urbanismo deben integrarse en la
autorizacin como condiciones mnimas de sta (artculo 32.1), junto con la
constancia expresa de su carcter provisional (artculo 18.1).
6.3.8. Catalua
La regulacin, en Catalua, se contiene en el artculo 53 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley
de urbanismo (Captulo V del Ttulo II: Rgimen Urbanstico del Suelo), segn
la redaccin dada por el artculo 16 de la Ley 3/2012, de 22 de febrero (DOGC
de 29 de febrero).
Una particularidad de este rgimen es que es aplicable, mientras no se haya
iniciado un procedimiento de reparcelacin, de ocupacin directa o de expropiacin, en: los terrenos comprendidos en sectores de planeamiento urbanstico derivado o en polgonos de actuacin urbanstica y, fuera de estos mbitos,
en los terrenos destinados a sistemas urbansticos.
Otra particularidad es que se hace una enumeracin de los usos autorizables
provisionalmente: el almacenaje o el depsito simple y mero de mercancas o
de bienes muebles; la prestacin de servicios particulares a los ciudadanos;
las actividades del sector primario y las actividades comerciales que estn
relacionadas; las actividades de ocio, deportivas, recreativas y culturales; la
exhibicin de anuncios publicitarios mediante paneles; en las construcciones e
instalaciones preexistentes en suelo urbano, los usos admitidos en la zona
urbana, los usos admitidos en la zona urbanstica en que estn incluidos los
terrenos que ocupan. Junto a ellos la prohibicin para el uso residencial (ha
desaparecido en 2012 la referencia al industrial) y, en el suelo no urbanizable,
para los usos disconformes con el citado rgimen de suelo.
La reforma citada ha incorporado ya la enumeracin, tambin, de las obras
provisionales: las vinculadas a los usos provisionales mencionados y las vinculadas a actividades econmicas preexistentes. Dichas obras deben ser las
mnimas necesarias para desarrollar el uso sin omitir ninguna de las normas
de seguridad e higiene establecidas por la legislacin sectorial, y deben ser
fcilmente desmontables y trasladables.
Se permiten aun estando fuera de ordenacin pero aplicando las limitaciones
establecidas por el artculo 108 (que regula los edificios y usos fuera de ordenacin o con volumen disconforme), cuyo apartado 5 contiene un supuesto de
autorizacin provisional fuera del artculo que las regula especficamente y que
pudiera tener ciertas similitudes con el castellano-leons, salvando las distancias entre ambos, al sealar que los usos preexistentes a un nuevo planea20/42
miento urbanstico se pueden mantener mientras no se conviertan en incompatibles con ste y siempre que se adapten a los lmites de molestia, de nocividad, de insalubridad y de peligro que establezca para cada zona la nueva
reglamentacin.
Por ltimo, dentro de las especificidades del rgimen cataln, los terrenos
destinados a sistemas urbansticos ya adquiridos por la Administracin pblica, pues pueden ser utilizados de manera temporal por razn de la ejecucin
de obras o la prestacin de servicios pblicos o, temporal y espordicamente,
para instalar mercados ambulantes o para desarrollar actividades de ocio,
deportivas, recreativas, culturales, aparcamientos pblicos y similares, sin que
suponga incumplimiento de la obligacin de destinar los terrenos a las finalidades determinadas por el planeamiento urbanstico.
El resto de la regulacin no difiere de la general que estamos viendo, salvo
que el artculo 54.1 extiende la obligacin de aceptar las condiciones a propietarios y gestores o explotadores de los usos y obras en virtud del contrato de
arrendamiento o cualquier otro negocio jurdico, as como el carcter no indemnizable a los casos de finalizacin del contrato de arrendamiento o de
cualquier otro negocio jurdico. Tambin permite imponer la constitucin de las
garantas necesarias para asegurar la reposicin de la situacin alterada a su
estado originario.
Por ltimo, el artculo 187, que enumera los actos sujetos a licencia, se refiere
a las obras y usos provisionales en el apartado segundo letra g).
6.3.9. Extremadura
La Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenacin Territorial de
Extremadura, dedica el artculo 30 al Rgimen del suelo urbanizable sin Programa de Ejecucin aprobado y permite en l, mientras no cuente con el citado instrumento, la ejecucin de obras (no se habla de usos y actividades) de
carcter provisional, previstas en esta Ley [que el artculo 172.i) sujeta al rgimen de comunicacin previa] y las que corresponden a infraestructuras y
dotaciones pblicas.
Esas obras provisionales (y tambin los usos, aunque no se refiere a ellos el
artculo 30) se regulan en el artculo 187 (dentro de las Garantas y la proteccin de la ordenacin territorial y urbanstica, Ttulo V), que contiene aspectos
especficos como que: a) Puedan autorizarse tanto en suelo urbanizable y en
el no urbanizable comn; b) Se tramitan conforme al procedimiento de comunicacin previa (aunque no es objeto de este estudio la cuestin formal de su
tramitacin); c) Deban ser justificados; d) Nada se dice de que su eficacia
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quede supeditada a la inscripcin en el Registro de la Propiedad de las condiciones especiales a que se someten estas autorizaciones provisionales.
6.3.10. Galicia
La Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica y Proteccin
del Medio Rural de Galicia, regula los usos y las obras provisionales entre los
efectos de la aprobacin de los planes (Captulo III del Ttulo II).
El artculo 102: a) exige que no dificulten la ejecucin de los planes; b) impone
que no se haya iniciado el procedimiento de gestin; c) requiere que no se
hallen expresamente prohibidos por la legislacin urbanstica o sectorial ni por
el planeamiento general; d) demanda que las obras sean las mnimas imprescindibles para permitir unas instalaciones fcilmente desmontables; y e) prohbe, como provisionales los usos residenciales y los usos industriales. Se admite este rgimen en suelo urbano no consolidado, en suelo urbanizable delimitado (en tanto no se apruebe la correspondiente ordenacin detallada, dice el
artculo 21.3) y en los terrenos afectados a sistemas generales (parece, por lo
tanto, que se refiere a los asentados en cualquier clase de suelo).
Se sujetan a licencia conforme al art. 10 del Decreto 28/1999, de 21 de enero,
por el que se aprueba el Reglamento de disciplina urbanstica las obras y los
usos que se hayan de realizar con carcter provisional.
6.3.11. La Rioja
El artculo 56 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenacin del Territorio y
Urbanismo de La Rioja, establece el rgimen jurdico del suelo urbanizable
delimitado prohibiendo, como regla general, su urbanizacin hasta que se
apruebe el plan parcial correspondiente. Como excepcin, hasta que esa
aprobacin se produzca, podrn autorizarse los usos y obras provisionales
que no estn expresamente prohibidos por el planeamiento general o por la
legislacin urbanstica o sectorial.
6.3.12. Madrid
En la Comunidad de Madrid hay que acudir a la Ley 9/2001, de 17 de julio, del
Suelo, en la cual el artculo 20.1.b) (Rgimen del suelo urbano no consolidado)
permite, como excepcin, es decir, mientras no cuente con ordenacin pormenorizada establecida directamente por el planeamiento general o por el correspondiente planeamiento de desarrollo, los usos, construcciones, edifica-
22/42
ciones e instalaciones de carcter provisional que no estn expresamente

prohibidas por la legislacin sectorial ni por el planeamiento.
La especificidad de este rgimen es que la eficacia de las licencias quedar
condicionada, en todo caso, a la prestacin de garanta por importe mnimo de
los costes de demolicin y desmantelamiento.
Los usos, construcciones, edificaciones e instalaciones de carcter provisional
operan tambin como excepcin a la prohibicin de realizacin de actos edificatorios o de implantacin de usos antes de la finalizacin de las obras de
urbanizacin (artculo 20.3).
El artculo 151.1.d) cita estas obras y usos entre los actos sujetos a intervencin municipal.
6.3.13. Regin de Murcia

Dentro de las Disposiciones Generales del rgimen urbanstico del suelo (Captulo I del Ttulo III) el Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que
se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Regin de Murcia,
introduce esta materia en el artculo 57.
El artculo 71.1) permite, en suelo urbano, la implantacin de actividades econmicas o dotaciones, correspondientes a usos permitidos en dichas reas,
con anterioridad a la aprobacin de los instrumentos de gestin y urbanizacin, siempre que respeten la ordenacin sealada en el planeamiento, con
las condiciones y garantas sealadas en el artculo 162 (garanta de la urbanizacin). Tambin cabe autorizar los usos y obras provisionales cuando la
ordenacin no estuviera totalmente definida por estar remitida a planeamiento
de desarrollo (artculo 71.2).
En suelo urbano especial, como excepcin, son posibles los usos y obras
provisionales que la ley contempla, cuando no se den las circunstancias que el
artculo 73 prev.
En el suelo no urbanizable de proteccin especfica tambin son posibles los
usos provisionales previstos en esta Ley (no se refiere a las obras) cuando no
exista planeamiento especfico o instrumentos de ordenacin del territorio que
prevea las construcciones o instalaciones que son susceptibles de licencia,
pues en caso de existir slo podrn realizarse stas (artculo 76.2).
En el suelo no urbanizable protegido por el planeamiento o inadecuado para el
desarrollo urbano se podrn autorizar, previo informe de la Direccin General
competente en materia de urbanismo, los usos provisionales previstos en esta
Ley (artculo 77.1).
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Despus de toda esa remisin a los usos provisionales previstos en esta Ley
(autorizables por la Administracin Regional en tanto se produzca la adaptacin del planeamiento general a lo dispuesto en esta Ley Disposicin Transitoria Sptima) queda acudir al artculo 93, que es el que contiene la regulacin material de aqullos (pese al ttulo se refiere tambin a obras), con ciertas
particularidades: a) En la licencia municipal se har constar, adems del carcter provisional de sta, el plazo sealado para su caducidad (dice que se
sealar en su caso, lo que permite evitar la obligatoriedad de su inclusin); b)
se exigir depsito o aval en cuanta suficiente para asegurar el cumplimiento
de este rgimen especial de licencias y garantizar la reposicin del suelo a su
estado anterior u original; c) Se debe justificar tanto su necesidad como su
carcter no permanente, debiendo atenderse a las caractersticas tcnicas de
las obras o instalaciones o la temporalidad de su rgimen de titularidad o explotacin. A mi juicio no deberan ser tan condicionantes de la justificacin que
impida utilizar otros criterios que hagan autorizable el uso, la obra o la instalacin, como la importancia del uso y los beneficios (a los que ya hicimos alusin).
Por ltimo el artculo 221.2 enumera los actos sujetos a licencia.
6.3.14. Navarra
La Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo recoge la materia que venimos analizando dentro del Rgimen del
suelo urbano y urbanizable (Captulo III del Ttulo III).
El artculo 189.1.e) incluye las obras y los usos que hayan de realizarse con
carcter provisional entre los actos sujetos a licencia.
Slo son posibles en el suelo urbanizable sectorizado, en tanto no se haya
aprobado el correspondiente planeamiento de desarrollo y con la regulacin
general (artculo 107).
6.3.15. Pas Vasco

En el Rgimen del suelo la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo
(Captulo IV) regula los usos provisionales, en los artculos 36 y 37 (seccin
4.) por remisin de los artculos 22 (regula, dentro de las facultades en suelo
urbanizable y suelo urbano no consolidado, las obras e instalaciones provisionales, mientras no exista programa de actuacin urbanizadora aprobado y en
vigor), 25 (recoge el deber de mantener en debidas condiciones las construcciones e instalaciones ejecutadas al amparo de obras provisionales debida-
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mente autorizadas en las dos clases de suelo anteriores, mientras no cuente

con programa de actuacin urbanizadora aprobado y en vigor) y 32 (remisin,
en esas clases de suelo, a los usos provisionales de la seccin cuarta).
El artculo 36 define los usos provisionales como los comprendidos en reas,
sectores o unidades de ejecucin en los que an no se ha aprobado la ordenacin pormenorizada, y hace una enumeracin abierta de alguno de ellos y
con prohibicin expresa de los usos residencial e industrial: a) El uso agrcola,
ganadero o forestal, as como el comercial relacionado con el anterior; b) El
mero almacenamiento o depsito, sin instalacin alguna, de materias no inflamables, txicas o peligrosas; c) La prestacin de servicios particulares a ciudadanos; d) Los usos de ocio, deportivo, recreativo y cultural; e) Los usos de
oficina y comercial: nicamente son posibles en las construcciones, edificaciones e instalaciones preexistentes en reas o sectores pendientes de ordenacin pormenorizada cuando no alteren su rgimen ni prolonguen su periodo de
vida.
Pueden concederse licencias para estos usos provisionales, adems de en las
dos clases y categoras de suelo sealadas, en el suelo destinado a servir de
soporte a elementos de las redes de infraestructuras y dotaciones pblicas,
cualquiera que sea su clasificacin, con las siguientes particularidades dignas
de mencin: a) No debe haberse incoado procedimiento de reparcelacin o de
expropiacin; b) nicamente puede comprender las obras y los trabajos que,
siendo estrictamente indispensables para el establecimiento y desarrollo del
uso correspondiente, den lugar a instalaciones fcilmente demolibles o desmontables pero debern reunir las condiciones legalmente exigibles, en especial las referidas a seguridad e higiene; c) Se exige la aportacin, junto con la
solicitud y el proyecto tcnico que proceda, de compromiso escrito en que los
propietarios, as como los titulares de cualquier derecho real o de uso de todo
o parte, asuman el cese y demolicin de usos e instalaciones. Estos compromisos deben trasladarse a los adquirientes, por cualquier ttulo, de cualquier
derecho sobre las obras, los trabajos y las instalaciones y actividades autorizadas (estos terceros tampoco tendrn derecho a indemnizacin, ni podrn
interrumpir ni dificultar la ejecucin del planeamiento urbanstico, sin perjuicio
del ejercicio de las acciones que pudiera proceder contra los transmitentes de
la licencia); d) Se exige la prestacin de garanta suficiente (como mnimo en
las condiciones y la cuanta requerida para la ejecucin de obras en la legislacin de contratacin administrativa); e) Se exige trmite de audiencia cuando
se produzca declaracin del incumplimiento de cualquiera de los compromisos
asumidos, pero no cuando el Ayuntamiento requiera, por motivos de legalidad
o de oportunidad, el cese, la demolicin o el desmontaje; f) La inscripcin en el
Registro de la Propiedad de los compromisos legales opera como condicin
suspensiva de su eficacia, pero slo en los casos en que el Ayuntamiento as
lo requiera.
25/42
El artculo 207.1.f) los incluye entre los actos sujetos a licencia urbanstica.
6.3.16. Valencia
La Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanstica Valenciana
(LUV), somete a licencia urbanstica las obras y los usos que hayan de realizarse con carcter provisional [artculo 191.1.d)]. Su prrafo 5 se refiere a los
no previstos en el Plan siempre que ni dificulten su ejecucin ni la desincentiven y contando siempre, su autorizacin, previo informe favorable de la conselleria competente en urbanismo en municipios de poblacin inferior a 10.000
habitantes, y permite sujetarlos a plazo.
El carcter provisional del uso o de la obra, en la Comunidad Valenciana, debe
deducirse de las propias caractersticas de la construccin o de circunstancias
objetivas, como la viabilidad econmica de su implantacin provisional o el
escaso impacto social de su futura erradicacin.
De esta materia existe desarrollo reglamentario por el Decreto 67/2006, de 19
de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenacin y
Gestin Territorial y Urbanstica. Conforme al artculo 236 (relacionado con el
artculo 28 LUV) las licencias provisionales no permiten patrimonializar edificaciones por sus propietarios, pues se entiende por edificaciones consolidadas
las que s lo estn por haber obtenido las licencias urbansticas, de las que
excluye a las provisionales.
Tambin se excluyen estas licencias de los requisitos necesarios para que,
mediante Plan Especial modificativo del planeamiento general, se reclasifiquen
como suelo no urbanizable aquellos terrenos [artculo 238.1.a), relacionado
con el artculo 27.3 LUV].
En referencia al artculo 191 LUV, el artculo 465 incluye las licencias urbansticas de usos y obras provisionales y exige acompaar la documentacin fijada
en el artculo 486.11 (en referencia al artculo 194.4 LUV). El artculo 471 los
refiere exclusivamente al suelo urbanizable sin programacin, cuando no estn previstos en el Plan.
En el artculo 482 (en referencia al artculo 191.5 LUV) se hace una enumeracin de los usos y obras provisionales: a) El vallado de solares y obras; b) El
sondeo de terrenos; c) La apertura de zanjas y calas; d) Las instalaciones de
maquinaria, andamiajes y apeos, incluidas las gras de obras; e) La implantacin de casetas prefabricadas, carpas u otras instalaciones similares; f) La
ocupacin de terrenos por feriales, espectculos u otros actos al aire libre; g)
La ocupacin de los terrenos por aparcamientos provisionales de vehculos a
motor. Salvo para los incluidos en la letra b) y para la instalacin de gras de
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obras se permite, dentro del procedimiento previsto en el artculo 493 (relacionados con los artculos 191.5 y 194 LUV) y con respeto de las reglas que contiene, que el instrumento de planeamiento general o una Ordenanza prevea un
procedimiento abreviado en el que se reduzcan a la mitad los plazos [artculo
492.e)].
Cualquiera que sea el uso, se exige que se resuelva la dotacin de los servicios que precise y, cuando se justifique la imposibilidad o inconveniencia de
realizar la conexin con las redes municipales, las edificaciones e instalaciones provisionales han de disponer de depuradoras individuales (artculo
482.2).
Para la revocacin se exigen razones de inters general que habr que justificar o motivar, y la previa audiencia del interesado por plazo mnimo de 15 das
(artculo 493.2).
7. RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS

PROVISIONALES EN LA LEGISLACIN URBANSTICA DE
CASTILLA Y LEN Y SU RELACIN CON EL RGIMEN DE
USOS EXCEPCIONALES EN SUELO RSTICO
El art. 19.2 LUCyL (Rgimen del suelo urbano o urbanizable sin ordenacin
detallada), tras la modificacin operada por la LMUSCyL, dispone que En
suelo urbanizable, hasta que se apruebe el instrumento citado en el apartado
anterior (se refiere al instrumento de planeamiento que establezca su ordenacin detallada), se aplicar el rgimen del suelo rstico comn. No obstante,
los usos excepcionales citados en el artculo 23 slo podrn autorizarse con
carcter provisional, y si, cuando se apruebe la ordenacin detallada, resultaran incompatibles con ella, habrn de cesar, con demolicin de las obras vinculadas a los mismos y sin indemnizacin alguna, disponiendo de plazo hasta
la entrada en vigor del Proyecto de Actuacin. La eficacia de la autorizacin,
bajo las indicadas condiciones expresamente aceptadas por los solicitantes,
quedar supeditada a su constancia en el Registro de la Propiedad.
El art. 47 RUCyL (Derecho al uso provisional), segn redaccin dada por el
Decreto 45/2009, aade la remisin: a) al procedimiento y condiciones previstos en el artculo 313, que veremos despus; y b) a la relacin de usos
excepcionales del art. 57 RUCyL, que hace precisiones a la contenida en el
art. 23 LUCyL.
Es decir, slo se permiten en suelo urbanizable sin ordenacin detallada
los siguientes usos excepcionales, conforme al artculo 25 y a las condiciones
que se sealen reglamentariamente (conforme al art. 57 RUCyL sern los
27/42
fijadas en los arts. 58 a 65 RUCyL), atendiendo a su inters pblico, a su conformidad con la naturaleza rstica de los terrenos y a su compatibilidad con los
valores protegidos por la legislacin sectorial (art. 23.2 LUyL):
Construcciones e instalaciones vinculadas a explotaciones agrcolas,
ganaderas, forestales, cinegticas (el art. 57 RUCyL aade la vinculada a explotaciones pisccolas) y otras anlogas vinculadas a la utilizacin racional de los recursos naturales.
Actividades extractivas, incluida la explotacin minera (bajo tierra y a
cielo abierto, aade el art. 57 RUCyL), las canteras y la extraccin de
ridos o tierras, as como las construcciones e instalaciones vinculadas a ellas (a su funcionamiento, aquilata el art. 57 RUCyL).
Obras pblicas e infraestructuras en general, as como las construcciones e instalaciones vinculadas a (segn el art. 57 RUCyL, necesarias para) su ejecucin, conservacin y servicio. El art. 57 RUCyL
hace la siguiente enumeracin: a) El transporte viario, ferroviario, areo y fluvial; b) La produccin, transporte, transformacin, distribucin
y suministro de energa; c) La captacin, depsito, tratamiento y distribucin de agua; d) El saneamiento y depuracin de aguas residuales; e) La recogida y tratamiento de residuos; f) Las telecomunicaciones; g) Las instalaciones de regado; h) Otros elementos calificados
como infraestructuras por la legislacin sectorial.
Construcciones e instalaciones propias de los asentamientos tradicionales. El art. 57 RUCyL incluye las necesarias para la obtencin de
los materiales de construccin caractersticos del propio asentamiento.
Construcciones destinadas a vivienda unifamiliar aislada (que cuenten
con acceso y servicios exclusivos, por exigencia del art. 57 RUCyL) y
que no formen ncleo de poblacin.
Obras de rehabilitacin, reforma y ampliacin de las construcciones e
instalaciones existentes que no estn declaradas fuera de ordenacin.
Otros usos (entre los que el art. 57 RUCyL cita los dotacionales, comerciales, industriales, de almacenamiento, vinculados al ocio o de
cualquier otro tipo) que puedan considerarse de inters pblico por
estar vinculados a cualquier forma del servicio pblico o porque se
aprecie la necesidad de su ubicacin en suelo rstico, a causa de sus
especficos requerimientos (en materia de ubicacin, superficie, accesos, ventilacin u otras circunstancias especiales, aade el art. 57
RUCyL) o de su incompatibilidad con los usos urbanos.
28/42
Por su parte, el art. 25.1 LUCyL dispone que los usos excepcionales en suelo
rstico vistos se adscribirn reglamentariamente, para cada categora de suelo
rstico, a alguno de los siguientes regmenes: a) Usos permitidos: los compatibles (en todo caso, aade el art. 58 RUCyL) con la proteccin de cada categora de suelo rstico; estos usos no precisan de una autorizacin expresa, sin
perjuicio de la exigibilidad de licencia urbanstica y de las dems autorizaciones administrativas sectoriales que procedan; b) Usos sujetos a autorizacin
de la Administracin de la Comunidad Autnoma, previa a la licencia urbanstica (por remisin del art. 58 RUCyL, conforme al procedimiento de los artculos 306 y 307): aqullos para los que deban valorarse en cada caso las circunstancias de inters pblico que justifiquen su autorizacin, que sern valoradas en dicho procedimiento en los trminos previstos en el artculo 308, por
establecerlo as el art. 58 RUCyL), con las cautelas que procedan; y c) Usos
prohibidos: los incompatibles (en todo caso, aade el art. 58 RUCyL) con la
proteccin de cada categora de suelo rstico y, en todo caso, los que impliquen un riesgo relevante de erosin o deterioro ambiental y que por tanto,
apostilla el art. 58 RUCyL, no pueden ser objeto de autorizacin de uso excepcional en suelo rstico ni obtener licencia urbanstica.
Para un mejor entendimiento, sealaremos que los arts. 59 a 65 RUCyL se
refieren a todas las categoras de suelo rstico y, en cada una de ellas, determinan qu usos son permitidos, cules prohibidos y cules autorizables, estableciendo as su rgimen concreto. En SRAI (art. 61 bis RUCyL, introducido
por el Decreto 45/2009): a) Son usos sujetos a autorizacin los citados en el
artculo 57 RUCyL (complemento del art. 23.2 LUCyL); y b) Son usos prohibidos los no citados en los artculos 57 y 56 RUCyL (este ltimo se refiere a los
usos permitidos en todo caso, por ser los derechos ordinarios, en suelo rstico: derecho a usar, disfrutar y disponer de sus terrenos conforme a su naturaleza rstica, pudiendo destinarlos sin restricciones urbansticas a cualesquiera
usos no constructivos vinculados a la utilizacin racional de los recursos naturales y que no alteren la naturaleza rstica de los terrenos, tales como la explotacin agrcola, ganadera, forestal, pisccola y cinegtica, o las actividades
culturales, cientficas, educativas, deportivas, recreativas, tursticas y similares
que sean propias del suelo rstico).
La aplicacin de los usos excepcionales del suelo rstico como usos provisionalmente autorizables en suelo urbanizable sin ordenacin detallada y el
hecho de establecerse el rgimen que acabamos de ver en el SRAI hace ms
fcil entender una cierta analoga entre ambos (slo a efectos de los usos
provisionales, puesto que el rgimen del SRAI sigue siendo el propio del suelo
rstico con todas sus consecuencias y, por tanto, opuesto urbansticamente al
suelo urbano y al suelo urbanizable).
29/42
Estudiado ya el rgimen jurdico general, el artculo 313 RUCyL (desarrollo del

art. 19.2 LUCyL), incorpora las mismas condiciones generales vistas en otras
normativas urbansticas (en suelo urbanizable sin ordenacin detallada): a) La
licencia y la previa autorizacin de uso deben advertir su carcter provisional y
el resto de condiciones legales; b) la denegacin o la prohibicin justificada de
la autorizacin (en suelo rstico por el art. 58.2 RUCyL) no confiere derecho a
los propietarios de los terrenos a ser indemnizados; c) La eficacia de ambas,
bajo las indicadas condiciones expresamente aceptadas por los solicitantes,
quedar supeditada a su constancia en el Registro de la Propiedad; d) Cuando se apruebe la ordenacin detallada, los usos excepcionales autorizados
habrn de cesar, sin indemnizacin, si resultaran incompatibles con la misma,
lo que implica la demolicin de las obras vinculadas a ellos. A tal efecto, el
Ayuntamiento revocar la licencia especificando el plazo para el cese y demoliciones necesarias, que podr extenderse hasta la entrada en vigor del Proyecto de Actuacin.
En cuanto al procedimiento para otorgar licencia provisional, el art. 313.1 seala que Para otorgar licencia a los usos excepcionales en suelo urbanizable
sin ordenacin detallada, que conforme al artculo 47 slo pueden autorizarse
con carcter provisional, se aplica lo dispuesto en los artculos 306 y 307.
La autorizacin de uso en suelo rstico es previa a la licencia urbanstica,
salvo si estn previstos y definidos en un Plan o Proyecto Regional aprobado
conforme a la legislacin sobre ordenacin del territorio (art. 306.1 RUCyL).
Por tanto, por disposicin del art. 307.1 RUCyL, se integra en el procedimiento
regulado en el artculo 293 RUCyL (desarrollo del art. 99 LUCyL) para la obtencin de las licencias urbansticas, con las particularidades que ste seala
y que no son objeto de este trabajo debido a su extensin.
El proceso lgico-legal en suelo urbanizable sin la ordenacin detallada es el
siguiente: 1. Establecimiento de la ordenacin general; 2. Establecimiento de
la ordenacin detallada; 3. Gestin urbanstica jurdica y material; 4. Autorizacin de uso excepcional + Licencia urbanstica/ambiental; Pero el correspondiente a las licencias provisionales pasa directamente del 1. al 4., en
aplicacin del principio de proporcionalidad, pero cuando despus se llega a
dar el paso 2. (aprobacin de la ordenacin detallada), los usos excepcionales previamente autorizados habrn de cesar/demolerse, sin indemnizacin
alguna, si resultaran incompatibles con aqulla, con la entrada en vigor del
Proyecto de Actuacin (paso 3.).
Siguiendo esa lnea temporal lgico-legal, en suelo rstico de asentamiento
irregular dicho proceso ser: 1. Establecimiento de la ordenacin general; 2.
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Concrecin o desarrollo de la ordenacin general mediante Plan Especial 8;

3. Ejecucin de las obras de las infraestructuras mnimas bsicas (al estar
prohibidas las obras de urbanizacin)9; 4. Autorizacin de uso excepcional +
Licencia urbanstica/ambiental. La interpretacin no puede ser otra, pues de
no ser as podra solicitarse/obtenerse directamente la autorizacin de uso
excepcional + licencia urbanstica/ambiental quedando sin solucionarse, de
manera conjunta (aunque autnomamente), dentro de ese mbito de SRAI, la
integracin de las edificaciones y los problemas derivados de las infraestructuras mnimas necesarias (abastecimiento y saneamiento de aguas, as como
electricidad y telecomunicaciones). No habra hecho falta introducir esta categora de suelo rstico y su rgimen jurdico, sino que bastara con permitir,
simplemente, los usos excepcionales parcela a parcela, lo que ya estaba regulado antes de la reforma de 2008-2009.
8. RGIMEN JURISPRUDENCIAL DE LAS LICENCIAS

URBANSTICAS PROVISIONALES
8.1. LICENCIAS SOMETIDAS A RGIMEN ESPECIAL
Es una modalidad ms del acto administrativo que es la licencia urbanstica
con igual naturaleza, pero sometida a un rgimen especial que se aparta de
alguno de los principios bsicos que informan el rgimen general (que se aplica en su defecto).
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido declarando que, en primer
trmino, stas constituyen una excepcin al principio general de ejecucin del
planeamiento conforme a sus determinaciones, por lo que en su otorgamiento
ha de seguirse un criterio restrictivo a fin de no convertir lo excepcional en
regla general. Un segundo aspecto es el de que por mandato legal expreso los
usos y obras han de ser justificados y provisionales y no dificultar la ejecucin
material del planeamiento (cita extrada de la Sentencia de 8 de octubre de
Artculo 143 RUCyL, Objeto: 1. Los Planes Especiales son instrumentos de planeamiento de desarrollo
adecuados para regular situaciones de especial complejidad urbanstica as como aspectos sectoriales de
la ordenacin urbanstica, en cualquier clase de suelo. 2. Los Planes Especiales pueden tener por objeto
desarrollar, completar e incluso de forma excepcional sustituir las determinaciones del planeamiento
general, con alguna o varias de las siguientes finalidades: Planificar y programar la ejecucin de los accesos y la dotacin de servicios necesarios para los usos permitidos y sujetos a autorizacin en suelo rstico,
incluida la resolucin de sus repercusiones sobre la capacidad y funcionalidad de las redes de infraestructuras, y para su mejor integracin en su entorno.
9
Artculo 24.4 LCUyL, Deberes y limitaciones en suelo rstico (en la redaccin dada por la Ley 4/2008):
En suelo rstico estn prohibidas las obras de urbanizacin, salvo las necesarias para ejecutar infraestructuras o sistemas generales previstos en la normativa sectorial o en el planeamiento urbanstico.
31/42
2007 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nm. 1 de Cceres,

Rec. 392/2006 LA LEY 304291/2007).
8.2. FINALIDAD
La misma cita extrada de la 8 de octubre de 2007 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nm. 1 de Cceres (Rec. 392/2006) seala que la
razn de ser de esa excepcionalidad se justifica en los principios de proporcionalidad y de menor intervencin en la actividad de los particulares; quiere
decirse con ello que si una edificacin o uso, prohibido de futuro por el planeamiento, no causa daos actuales y no dificulta el planeamiento proyectado,
tal uso es, pese a su contradiccin con el planeamiento proyectado, autorizable temporalmente.
La STS de 29 de diciembre de 1987 (LA LEY 1036-4/1987; Ponente: Delgado
Barrio, Francisco Javier) es clarificadora: El punto de partida para el estudio
del supuesto de hecho mencionado ha de ser el de la lentitud que, en ocasiones, aqueja a la ejecucin del planeamiento. () se fundan en la necesidad de no impedir obras o usos que resultan inocuos para el inters
pblico. (...) y sin embargo todava no se ha elaborado el Plan Especial
que desarrolle sus determinaciones en cuanto al terreno litigioso. As las
cosas, es de formular la pregunta de qu est ms justificada, la inutilizacin del terreno, durante muchos aos, a la espera de la ejecucin del
planeamiento o por el contrario su utilizacin con carcter provisional y
sin derecho a indemnizacin por el cese hasta el momento en que aquella
ejecucin no vaya a llevarse a cabo. Tanto si se toman en consideracin
criterios de economa individual como general, resulta ms justificada la
utilizacin provisional () // () En definitiva, si la finalidad del art. 58.2 es
la de evitar mejor, suspender temporalmente limitaciones a la actividad de los administrados, cuando las obras o usos de carcter provisional no contradicen las, por el momento, exigencias del inters pblico.
8.3. APLICABILIDAD TAMBIN A LAS ACTIVIDADES

CLASIFICADAS10
As lo afirma la STS de 29 de diciembre de 1987 (LA LEY 1036-4/1987; Ponente: Delgado Barrio, Francisco Javier): hay que concluir que esa finalidad se cumple ms satisfactoriamente entendiendo que las licencias del
art. 58.2 operan tambin cuando aquellas obras alberguen a los usos que
10
Cualquiera que sea la nomenclatura dada en las distintas legislaciones sectoriales autonmicas.
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se integren por actividades clasificadas, siempre naturalmente que no se

ataque el inters pblico actual y no se vaya a dificultar la futura ejecucin del
planeamiento. La misma filosofa se observa en la STS de 26-07-1994 (LA
LEY JURIS 8000/1994): las licencias del artculo 58.2 operan tambin cuando aqullas obras o usos se integren por actividades clasificadas.
8.4. APLICABILIDAD TAMBIN A LOS USOS Y ACTIVIDADES

CLASIFICADAS UBICADAS EN INMUEBLES EN SITUACIN DE
FUERA DE ORDENACIN
Incluso se admiten cuando se ubiquen en inmuebles en situacin de fuera de
ordenacin, como seala el Fundamento Jurdico 4. de la STS de 7-02-1995
(LA LEY JURIS 6695/1995) para un uso no prohibido por el Plan General:
aun en el supuesto de que el edificio donde se pretende el funcionamiento de tal cafetera est fuera de ordenacin y en el futuro haya de ser
retranqueado para cumplir con la alineacin establecida, ello no obsta a
que se autorice tal uso hasta tanto se llegue a ese momento del retranqueo por tanto provisionalmente y sin derecho a indemnizacin alguna al
titular de tal actividad.
8.5. APLICABILIDAD INCLUSO EN EL PROCEDIMIENTO

DE LEGALIZACIN
La STS de 31 de diciembre de 1984 o la STS de 24 de enero de 1990 (LA LEY
28223-JF/0000) sealan que es susceptible de otorgamiento incluso en el
procedimiento de legalizacin; la STS de 20 de enero de 1990 (LA LEY
28293-JF/0000) dice: Se abre as un margen de discrecionalidad para la
decisin del Ayuntamiento. Su finalidad es permitir que puedan mantenerse
obras contrarias al Plan en situacin que no dificulte su ejecucin del Plan,
es decir, obras en principio no legalizables (STS 10-07-1985 Ponente
Daz Eimil). La STS de 17 de julio de 1985 (Ar. 4222), acogiendo los considerandos de la sentencia recurrida, dice: siempre que no hubieren de
dificultar la ejecucin de los Planes, aunque no se acomoden a stos.
8.6. APLICACIN DEL PRINCIPIO GENERAL

DEL DERECHO DE PROPORCIONALIDAD
La jurisprudencia se ha ocupado de este tipo de licencias teniendo en cuenta
la especial relevancia de los principios generales del Derecho en el Derecho
Administrativo de intervencin, declarando que suponen la aplicacin, en deREVISTA JURDICA DE CASTILLA Y LEN. N. 32. ENERO 2014. ISSN 2254-3805
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recho positivo, del principio de proporcionalidad que sirve para matizar los
rigurosos efectos que la literalidad de la norma puede ocasionar (sin eludir su
aplicacin).
La STS de 3 de diciembre de 1991 (LA LEY 4437/1992) seala que constituye
un ejemplo de la aplicacin de un principio general del Derecho como es el de
la proporcionalidad: Cuando est prevista una transformacin de la realidad
que impedir cierto uso y sin embargo aquella transformacin no se va a llevar
a cabo inmediatamente, el uso mencionado puede autorizarse En esta lnea
la jurisprudencia destaca que las licencias provisionales constituyen, en s
mismas, una manifestacin del principio de proporcionalidad en un sentido eminentemente temporal: si a la vista del ritmo de ejecucin del planeamiento, una obra o uso provisional no va a dificultar dicha ejecucin,
no sera proporcionado impedirlo, siempre sin derecho a indemnizacin
cuando ya no sea posible su continuacin. Son pues estas licencias un ltimo
esfuerzo de nuestro ordenamiento para evitar impedir obras o usos que
resultan inocuos para el inters pblico.
Se reitera en la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 1995 (LA
LEY JURIS 8572/1995): Con dichas licencias provisionales se viene a dar
expresin al sentido esencial del Derecho Administrativo que aspira
siempre a armonizar las exigencias del inters pblico con las demandas
del inters privado: (). Son pues estas licencias el ltimo esfuerzo de
nuestro ordenamiento para evitar restricciones no justificadas al ejercicio de los derechos y se funda en la necesidad de no impedir obras o
usos que resulten inocuos para el inters pblico.
8.7. CARCTER DISCRECIONAL

Es posible encontrar infinidad de sentencias que afirman el carcter discrecional de este tipo de licencias; a modo de ejemplo:
STS de 10 de julio de 1985: Si el artculo 58.2 de la Ley del Suelo
concede al Ayuntamiento un margen de discrecionalidad para mantener obras contrarias al Plan que no dificulten su ejecucin, es
decir, obras en principio no legalizables, con mayor razn lo tendr
para evitar la demolicin de una obra que es conforme a las previsiones del planeamiento y cuyo nico defecto es haber sido realizada
fuera de licencia.
STS de 31 de diciembre de 1984 o STS de 24 de enero de 1990 (LA
LEY 28223-JF/0000): susceptible de otorgamiento incluso en el procedimiento de legalizacin y la atenuacin de lo estrictamente
reglado que se da en el mismo, con facultades que se acercan a
34/42
las discrecionales, exige siempre, aparte de no dificultar la ejecucin

del planeamiento.
8.8. CARCTER PRECARIO

Se diferencia en esto del rgimen general de las licencias, en el que la anulacin de licencias requiere de un rgido sistema de procedimientos, que no son
necesarios en stas al ser esencialmente revocables y sujetos a la condicin
de su demolicin cuando lo acuerde el Ayuntamiento, y esta facultad no se
encuentra limitada por condicionamiento alguno (STS 14-10-1985, ponente
Garayo Snchez).
8.9. POSIBILIDAD DE SU APLICACIN AL SUELO RSTICO

Muy ilustrativa resulta la STS de 16 de octubre de 1989 (LA LEY 1455JF/0000; Ponente Sr. Delgado Barrio) por lo que se refiere a su aplicacin al
suelo rstico: Es notoria la lentitud que aqueja frecuentemente a la ejecucin
del planeamiento y as las licencias reguladas en el art. 58.2 del Texto Refundido constituyen en s mismas una manifestacin del principio de proporcionalidad en un sentido eminentemente temporal: si a la vista del ritmo de ejecucin del planeamiento, una obra o uso provisional no va a dificultar tal ejecucin no sera proporcionado impedirlos siempre sin indemnizacin cuando
ya no sea posible su mantenimiento. Son pues estas licencias un ltimo
esfuerzo de nuestro ordenamiento para evitar restricciones no justificadas al
ejercicio de los derechos y se fundan en la necesidad de no impedir obras o
usos que resultan inocuos para el inters pblico Sentencia de 29 de diciembre de 1987 (RJ 1987\9860). En definitiva, si la finalidad del art. 58.2 es
la de evitar mejor, suspender temporalmente limitaciones a la actividad de
los administrados, cuando las obras o usos de carcter provisional no contradicen las, por el momento, exigencias del inters pblico, hay que concluir que
esa finalidad se cumple ms satisfactoriamente entendiendo que las licencias
del art. 58.2 operan tambin cuando aquellas obras alberguen a los usos se
integren por actividades clasificadas, siempre naturalmente que no se ataque
el inters pblico actual y no se vaya a dificultar la futura ejecucin del planeamiento. // Ello con independencia de que se subraye la seria dificultad para la aplicacin del art. 58.2 en suelo no urbanizable dado que
en l la ejecucin del planeamiento suele venir dada por la naturaleza.
Es evidente que lo difcil es posible, nunca supone imposibilidad y as lo demuestran algunas de las normativas urbansticas estudiadas.
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8.10. EFECTOS JURDICO-MATERIALES

El efecto de la licencia concedida es legitimar la obra o el uso, con carcter
provisional, por no dificultar la ejecucin del planeamiento, pudiendo ser privada de efectos en cualquier momento. Sin embargo en modo alguno supone
que no operen los lmites impuestos por los principios generales del derecho
frente a los actos discrecionales, concretamente los de buena fe y equidad, de
manera que se vulneraran de manera flagrante si se decide la demolicin sin
que hubiesen cambiado las circunstancias existentes en el momento de la
autorizacin, no fuese inminente la ejecucin del planeamiento y no concurriera ninguna razn de inters pblico. Al principio de buena fe se refieren, entre
otras muchas, las sentencias del Tribunal Supremo de 11-03-1978, 20-071981 y 23-03-1982. La infraccin de estos principios podra determinar la invalidez del acto de revocacin e, incluso, la indemnizacin de daos y perjuicios.
8.11. LA INTERPRETACIN DE LAS NORMAS MS ALL

DE LA LITERALIDAD
Existen ejemplos numerosos de cmo los tribunales mitigan el rigorismo de la
interpretacin literal para llegar a resultados ms justos y equitativos, que es lo
que se pretende en este estudio. No hay que olvidar el carcter supletorio del
Cdigo Civil (artculo 3), aplicable a todas las fuentes del derecho y a la interpretacin de todo tipo de normas.
As, la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2006 (Ponente
Celsa Pic Lorenzo) es buena muestra de ello: Por tal razn la jurisprudencia
de este Tribunal ha modulado la penalidad cuando se pudieran producir
situaciones radicalmente injustas en aras de una aplicacin literalista de
las normas correspondientes.
El Tribunal Supremo (STS de 10 de marzo de 2004 LA LEY 205824/2009,
con cita de otras muchas) enjuici un supuesto de modificacin de unas Normas Subsidiarias en el que se omiti (no es que fuera insuficiente o incompleto, sino sencillamente no existente) el Estudio Econmico Financiero, exigido
por los arts. 71 TRLS/76 y 97 RPU y considerado documento indispensable
para garantizar siquiera en trminos generales la viabilidad econmica de la
planificacin y la capacidad econmica del Ayuntamiento para llevarla a cabo
interpretacin literal y porque, citando abundante doctrina jurisprudencial
suya (expuesta en su propia STS de 10 de marzo de 2004 y otras), La
falta del requisito reseado da lugar a la procedencia de la anulacin adems de esa infraccin es susceptible de producir indefensin a los interesados, que carecen de la base indispensable para poder combatir las aprecia-
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ciones financieras que son necesarias para la puesta en prctica de las Normas Subsidiarias cuestionadas.
Pese a la claridad de la doctrina jurisprudencial que insiste en el carcter inexcusable del estudio econmico financiero, la sentencia analizada bendice ese
fundamental e inexcusable defecto haciendo una interpretacin del ordenamiento jurdico en su conjunto y seala que: Ahora bien, aun siendo
esto as con carcter general, no es menos cierto que cualquier litigio debe
resolverse atendiendo de forma casustica a las concretas circunstancias
que en l concurren, y en este caso hay singularidades que relativizan la
trascendencia de la inexistencia de aquel estudio, pues del examen del
expediente administrativo y de los documentos incorporados al proceso de
instancia resulta la viabilidad econmica de la actuacin concernida.
La interesante STS de 16 de octubre de 1989 (LA LEY 1455-JF/0000, Ponente
Sr. Delgado Barrio) analiza las distintas vas interpretativas fijadas en el Cdigo Civil: As las cosas, para determinar si este precepto opera o no en el
campo de las actividades regidas por el Reglamento de 30 de noviembre de
1961 ser preciso aplicar los criterios interpretativos del art. 3. 1 del Ttulo
Preliminar del Cdigo Civil: A) En el terreno literal Naturalmente, una interpretacin literal es siempre un mero punto de partida que habr que corroborar o corregir, en su caso con criterios de mayor entidad. B) En una
lnea sistemtica, ser de subrayar la ntima conexin de la materia regulada
por el Reglamento de Actividades con el urbanismo arts. 4. y 30.1 de dicho
Reglamento y 22.3 del Reglamento de Servicios. Efectivamente, aunque el
urbanismo tiene una vocacin de universalidad que aspira a abarcar todos los
problemas suscitados por la relacin del hombre con el medio en que vive,
an no ha logrado esa plenitud y como ejemplo de ello se cita en la doctrina la
normativa formalmente independiente del Reglamento de Actividades de 30 de
noviembre de 1961 que regula una licencia de apertura (). ser necesario
tener en cuenta la normativa urbanstica de la que forma parte el art. 58.2 del
Texto Refundido. Tambin, pues, esta va conduce a una solucin afirmativa
en el problema que se examina. C) Pero, sin duda, los criterios que con ms
seguridad permiten descubrir el sentido de las normas son el finalista y
el de los principios generales del Derecho que, al informar el ordenamiento jurdico art. 1. 4 del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil, han de inspirar
la interpretacin de todos sus preceptos.
El exceso en el ejercicio de las potestades administrativas equivale a la ausencia de procedimiento, desde el prisma de la validez del acto producido
(STS de 16-11-1998).
37/42
9. CONCLUSIN-PROPUESTA: APLICACIN DE LAS

LICENCIAS URBANSTICAS PROVISIONALES EN EL SUELO
RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR (SRAI)
O CATEGORAS EQUIVALENTES
En el Derecho Urbanstico Autonmico estudiado comparativamente y en la
jurisprudencia, como se ha visto, se permiten los usos, obras y actividades
provisionales en el suelo rstico, incluso protegido (Comunidades Autnomas
de Canarias, Castilla-La Mancha, Extremadura, Murcia o Baleares), junto a la
previsin general para los suelos urbano no consolidado, urbanizable o en los
destinados a servir de soporte a elementos de las redes de infraestructuras y
dotaciones pblicas, cualquiera que sea su clasificacin (ej. Pas Vasco). No
hay que olvidar que, en ltimo lugar, el TRLS/76 sigue siendo de aplicacin
supletoria (STC 61/1997, de 20 de marzo), y en ella no se haca distingo de la
clase de suelo a la que se aplicaba este rgimen.
El SRAI (o categoras equivalentes) incluye las parcelaciones de terrenos o la
edificacin sobre stos, sin ajustarse a la legalidad vigente en cada momento,
por lo que las obras y usos implantados en l no pueden, en ningn caso,
dificultar la ejecucin futura del planeamiento puesto que es ste, precisamente, el que fija (por decisin plenaria municipal) lo que all preexiste como ordenacin urbanstica, al haberse creado para permitir clasificar situaciones anteriores como lo que son realmente.
Se cumplen as dos de los requisitos objetivos de este tipo de autorizaciones:
a) No sern usos/obras prohibidos por la legislacin territorial y urbanstica o la
sectorial (en Castilla y Len slo los usos no contemplados en los arts. 56 y 57
RUCyL estn prohibidos, el resto estn o bien permitidos o bien sujetos a
autorizacin, conforme al art. 61 bis RUCyL); y b) No dificultarn la ejecucin
del planeamiento.
Tambin se cumplen el resto de requisitos objetivos de la normativa bsica
estatal: a) Tendrn carcter provisional hasta su definitiva regularizacin (recurdese que en Castilla y Len es preciso como instrumento de planeamiento
de desarrollo el plan especial y ste ha de ser previo a la autorizacin de uso y
a la licencia urbanstica y ambiental); b) No va a ser preciso el cese y demolicin, sin derecho a indemnizacin, cuando as lo acuerde la Administracin
urbanstica, por la simple razn de que su inclusin en esta categora de suelo
rstico va a darles carta de naturaleza por la va del planeamiento urbanstico,
como ya se ha dicho; y c) Puede exigirse, pese a todo y para su eficacia, que
se autoricen bajo algunas de las condiciones que se vienen estudiando, expresamente aceptadas por sus destinatarios, y que debern constar en el
Registro de la Propiedad de conformidad con la legislacin hipotecaria.
38/42
Por ello se hace un estudio crtico de las diferentes condiciones que se imponen por la normativa urbanstica autonmica (atendiendo al estudio comparado realizado) para determinar cules interesara o no mantener:
1. Sujecin a la prestacin de garanta por importe correspondiente a la restitucin al estado original (Andaluca, Asturias, Catalua, Madrid, Murcia, Pas
Vasco): podra mantenerse, de entenderse estrictamente necesario, pero debe
sustituirse su finalidad por la propia del suelo rstico de asentamiento irregular, esto es, la efectiva regularizacin, con el cumplimiento de las determinaciones impuestas por el planeamiento que establezca su ordenacin detallada
y slo hasta entonces.
2. Pueden concederse aunque est suspendido el otorgamiento de licencias
(Asturias): es perfectamente aplicable.
3. No puede tratarse de usos residenciales (Asturias, Catalua) o industriales
(Catalua): no debera aplicarse, puesto que se trata de regularizar situaciones preexistentes que pueden referirse a estos usos, y adems en el SRAI de
Castilla y Len, porque stos se citan en el art. 57 RUCyL.
En general, no deberan aplicarse limitaciones de usos u obras, como tampoco
las enumeraciones de los permitidos provisionalmente (Canarias), porque se
trata de regularizar situaciones ya consolidadas o preexistentes en las que la
autonoma local debe tener carcter preponderante. Por ello los contemplados
en el art. 57.g) RUCyL deberan ser, en el caso de SRAI, posibles sin limitaciones o condicionantes, como se argumentar ms adelante introduciendo un
apartado 3: Cualquiera que sea, por estar incluidos en suelo rstico de asentamiento irregular.
4. Podr sujetarse la autorizacin a un plazo determinado de caducidad (Asturias, Murcia, Valencia): no tiene excesiva trascendencia en esta clase/categora de SRAI.
5. La eficacia de la autorizacin podra someterse a la condicin resolutoria de
que, en todo momento, los propietarios, y los gestores o explotadores de los
usos, las obras, los edificios o las instalaciones, en virtud de arrendamiento o
cualquier otro negocio jurdico con los propietarios, asuman el compromiso de
hacer cesar los usos y de desmontar o derribar las instalaciones cuando lo
acuerde el Ayuntamiento, sin derecho a percibir indemnizacin de ningn tipo
(Asturias): no es necesario porque no va a ser preciso el cese y demolicin.
6. nicamente pueden desarrollarse mientras no se haya incoado procedimiento de reparcelacin o de expropiacin (Baleares, Pas Vasco): no necesario, porque no se dar la reparcelacin ni la expropiacin como sistema al no
haber gestin urbanstica.
39/42
7. Deben ser justificados (Extremadura, Murcia): no es exigible, porque su

inclusin en el planeamiento general como suelo rstico dentro de la categora
de asentamiento irregular ya sirve cumplidamente como justificacin.
8. Exigencia de que se resuelva la dotacin de los servicios que precise (Valencia): es til, y as se entiende que debe ser en Castilla y Len.
9. Del rgimen previsto en la normativa urbanstica de Castilla y Len hay que
sealar que los usos previstos en el art. 57.g) RUCyL no deberan estar sujetos (ni cuando sean provisionales, ni cuando sean definitivos) a la condicin de
que sus promotores justifiquen el inters pblico o la necesidad de su emplazamiento en suelo rstico porque la inclusin de stos en la categora de SRAI
contemplada en el instrumento de planeamiento general supone un posicionamiento de la Administracin sobre dichos aspectos.
Adems de las condiciones, y a la vista del estudio comparado, quedan por
analizar estos otros aspectos de cara a su posible utilizacin en el rgimen
propuesto:
1. Para su implantacin se permite utilizar, con el mismo carcter provisional,
los edificios y las instalaciones que estn fuera de ordenacin (Catalua): s
sera aconsejable esta previsin en base a la jurisprudencia recada sobre los
usos implantados en edificios declarados fuera de ordenacin. Sin embargo la
inclusin dentro del SRAI va a suponer una incompatibilidad con la declaracin
expresa de fuera de ordenacin, por lo que debera suprimirse esta declaracin para esos terrenos (lo mismo vale para los usos disconformes con el
planeamiento previstos en la normativa urbanstica de Castilla y Len).
2. En aplicacin del artculo 313.2 del RUCyL podra pensarse en que contine
vigente la autorizacin, una vez aprobada la ordenacin detallada, hasta la
entrada en vigor del Proyecto de Actuacin, por cuanto no sern incompatibles
con la ordenacin detallada. Sin embargo al tratarse de suelo rstico no habr,
como se ha sealado, gestin urbanstica, sino la ejecucin de las obras necesarias para integrar las edificaciones y solucionarse las infraestructuras
mnimas necesarias, pero sin darse solucin al resto de infraestructuras que
constituyen las obras de urbanizacin.
3. El procedimiento previsto actualmente en el RUCyL puede mantenerse.
Al final del proceso estos usos dejarn de ser provisionales y pasarn al rgimen general de los usos excepcionales en suelo rstico previsto, para esta
categora, en el art. 61 bis RUCyL. Al mismo habra que aadir el propio de la
licencia urbanstica y/o ambiental. Para ello, tal y como est recogido en el art.
25.3 LUCyL, los promotores debern cumplir las siguientes condiciones cuyo
cumplimiento debe ser comprobado por el rgano competente para la autori-
40/42
zacin, porque as se entender acreditado el inters pblico que justifica la

autorizacin (art. 308 RUCyL):
Que se cumplen las condiciones establecidas en los instrumentos de
ordenacin del territorio (aadido por el art. 308 RUCyL) y planeamiento urbanstico, en desarrollo del art. 25.3 LUCyL, para asegurar el
carcter aislado de las construcciones, mantener la naturaleza rstica
de los terrenos y, aadido por el art. 308 RUCyL, asegurar su compatibilidad con los valores protegidos por la legislacin sectorial.
Respetar la superficie mnima de parcela, la ocupacin mxima de
parcela y las distancias mnimas al dominio pblico, a las parcelas colindantes y a otros hitos geogrficos.
Resolver la dotacin de los servicios que precise, as como las repercusiones que produzca en la capacidad y funcionalidad de las redes
de servicios e infraestructuras existentes, que no pueden perjudicarse
(art. 308 RUCyL). Este precepto reglamentario aade que cuando se
justifique la imposibilidad o inconveniencia de conectarse a las redes
municipales, las edificaciones de uso residencial, industrial, turstico o
dotacional deben disponer de depuradoras o fosas spticas individuales. Precisamente en esta clase/categora de SRAI no va a ser posible
la conexin a las redes municipales, sino que deben satisfacer sus
necesidades de manera autnoma.
Comprometerse, el solicitante, como condicin previa a la obtencin
de licencia urbanstica (as lo exige el art. 308 RUCyL) a vincular el terreno al uso una vez autorizado. Dicha vinculacin se llevar a efecto
haciendo constar en el Registro de la Propiedad: a) La vinculacin del
terreno al uso autorizado; b) Las limitaciones impuestas por la autorizacin, en su caso; y c) La condicin de parcela indivisible, salvo
cuando su superficie sea igual o superior al doble de la parcela mnima, o en su defecto al doble de la Unidad Mnima de Cultivo (el art.
25.3 haca una remisin al reglamento de la fijacin de los supuestos
de indivisibilidad).
10. BIBLIOGRAFA
ARNIZ EGUREN, Rafael, La Inscripcin Registral de Actos Urbansticos,
Marcial Pons, 1999.
CHOLBI CACH, Francisco Antonio, El procedimiento de otorgamiento de las
licencias de urbanismo (especial referencia a la aplicacin del silencio positivo), 2. edicin, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, 2005.
41/42
GONZLEZ PREZ, Jess, Comentarios a la Ley del Suelo, Civitas, 5. edicin, Madrid, 1988.
Comentarios a la Ley de Reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones
del Suelo, 1. edicin, Civitas, Madrid, 1990.
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PARADA VZQUEZ, Ramn, Derecho Administrativo I. Parte General, 8.
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QUIRS ROLDN, Antonio; ESTELLA LPEZ, Jos Miguel y ARENAS SALVATIERRA, Sigfredo, Estudio-comentario jurisprudencial sobre las licencias
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SANTOS DEZ, Ricardo y CASTELAO RODRGUEZ, Julio, Derecho Urbanstico, Manual para Juristas y Tcnicos, El Consultor de los Ayuntamientos y de
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VV.AA., Memento Prctico Urbanismo, Francis Lefebvre, 2010.
VV.AA. (SNCHEZ GOYANES, Enrique, director), Ley de Suelo-Comentario
Sistemtico del Texto Refundido de 2008, 1. edicin, La Ley/El Consultor de
los Ayuntamientos y de los Juzgados, 2008.
VV.AA. (SNCHEZ GOYANES, Enrique, director), Derecho Urbanstico de
Castilla y Len, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, 1. edicin (2000) y 2. edicin (2005).
VV.AA. (SNCHEZ GOYANES, Enrique y CASTELAO RODRGUEZ, Julio,
coordinadores), Urbanismo, Revista de Estudios Locales, Cunal (Consejo
General de Funcionarios de Administracin Local con habilitacin de carcter
estatal). Nmero Extraordinario y monogrfico, 1999.
42/42

Revista Jurispudencial (Rustico Asentamiento Irregular)

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NMERO 32.

SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR

Pilar Fernndez Montero

Agustn Berrocal Hernndez - Pilar Fernndez Montero

INTRODUCCIN. EL SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO IRREGULAR (CASTILLA Y LEN) O CATEGORAS EQUIVALENTES.

INCLUSIN NOVEDOSA DEL SUELO RSTICO DE ASENTAMIENTO

ENCAJE DE ESTA CATEGORA DE SUELO RSTICO EN LA LEGISLACIN BSICA DEL ESTADO.

CONFIGURACIN DE LA CATEGORA DE SUELO RSTICO DE

REVISTA JURDICA DE CASTILLA Y LEN. N. 32. ENERO 2014. ISSN 2254-3805

Suelo rstico de asentamiento irregular o categoras equivalentes y autorizaciones/licencias provisionales

RGIMEN JURISPRUDENCIAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS

REVISTA JURDICA DE CASTILLA Y LEN. N. 32. ENERO 2014. ISSN 2254-3805

Agustn Berrocal Hernndez - Pilar Fernndez Montero

8.6. Aplicacin del principio general del derecho de proporcionalidad.

Suelo Rstico de Asentamiento Irregular.

LMUSCyL Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y

Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y Len.

Real Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el Texto

Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el

Ley 8/1990, de 25 de julio, de reforma del Rgimen Urbanstico y

Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, el que se aprueba

Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones.

BOCyL Boletn Oficial de Castilla y Len.

REVISTA JURDICA DE CASTILLA Y LEN. N. 32. ENERO 2014. ISSN 2254-3805

1. INTRODUCCIN. EL SUELO RSTICO DE

Agustn Berrocal Hernndez - Pilar Fernndez Montero

Ms dificultosa es la situacin de restauracin de la legalidad urbanstica,

2. INCLUSIN NOVEDOSA DEL SUELO RSTICO DE

REVISTA JURDICA DE CASTILLA Y LEN. N. 32. ENERO 2014. ISSN 2254-3805

Suelo rstico de asentamiento irregular o categoras equivalentes y autorizaciones/licencias provisionales

to de Urbanismo de Castilla y Len (RUCyL) por el Decreto 45/2009, de 9 de

3. ENCAJE DE ESTA CATEGORA DE SUELO RSTICO EN

REVISTA JURDICA DE CASTILLA Y LEN. N. 32. ENERO 2014. ISSN 2254-3805

Agustn Berrocal Hernndez - Pilar Fernndez Montero

el planeamiento sectorial o territorial en algunos casos, por lo que no merece

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Suelo rstico de asentamiento irregular o categoras equivalentes y autorizaciones/licencias provisionales

La definicin de las situaciones bsicas del suelo (situacin de urbanizado y

4. CONFIGURACIN DE LA CATEGORA DE SUELO

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La Direccin General de Urbanismo y Poltica de Suelo ha expuesto que se

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Suelo rstico de asentamiento irregular o categoras equivalentes y autorizaciones/licencias provisionales

contraposicin a la recepcin de la urbanizacin en el suelo urbanizado)5.

5. REGULACIN AUTONMICA DE ESTA CATEGORA DE

Normativa autonmica analizada:

Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca y Decreto 60/2010, de

Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragn y Decreto 52/2002, de 19 de febrero, del

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6. RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS

Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenacin Territorial de Extremadura.

Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de La Rioja.

Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid.

Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de Navarra;

Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del Pas Vasco.

Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de Urbanismo de la Generalitat Valenciana; Ley 10/2004, de 9

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Suelo rstico de asentamiento irregular o categoras equivalentes y autorizaciones/licencias provisionales

CE, bastando como ejemplo la sentencia del Tribunal Supremo de 3-02-1989

6.2. RGIMEN LEGAL DE LAS LICENCIAS URBANSTICAS

Agustn Berrocal Hernndez - Pilar Fernndez Montero

favorable de la Comisin Provincial de Urbanismo, usos u obras justificadas de