DROIT ADMINISTRATIF II

Chapitre 1: Les actes juridiques de lAdministration

Didier Truchet dfinit les actes de lAdm comme une manifestation de
volont qui modifie lordonnancement juridique par les droits quelle confre
ou les obligations quelle cre
Il distingue lacte matriel ds la mesure o celui-ci na pas de consquence
juridique.
Il faut distinguer du pt de vue formel entre 2 gds types dactes adm :
-

AAU rsultant dune seule volont. Ils peuvent tre des actes
rglementaires (obligatoires et impersonnels), ou des dcisions
individuelles.
Contrat adm

Section 1) Lacte administratif unilatral

LAAU est le principal mode dexpression des autorits adm, puisque cest le
plus facile.
1 : La notion de lAUU
A. Dfinition de lAAU
Les caractristiques :
-

Cest un acte juridique consquences juridiques. Ce nest pas

seulement un acte matriel mme si un acte matriel peut tre un
AAU.
Cest un acte n de la seule volont de lAdm ne ncessite pas le
consentement de ses destinataires. Cest uniquement impos.
Il nenglobe pas des perso pub seulement mais aussi des perso prives
regroupe tous les acteurs de lAdm
En principe, cet acte affecte lordonnancement juridique : il cre des
droits et/ou des obligations. Soit il va modifier lordonnancement
juridique en crant de nouveaux droits/obligations, par ex : un dcret
qui va rglementer une nouvelle activit, comme pour les cigarettes
lectroniques. Soit il va le modifier en enlevant qqch, par ex un dcret
abrogeant un autre dcret. Soit il raffirme lordonnancement juridique
tel quil existe (par ex le refus dune autorisation doccuper le trottoir)

B. Exclusion de certains AAU

Certains actes pris par lEtat ne sont pas des actes adm :
-

Actes de gvt
Acte lgislatifs
Actes juridictionnels (dcisions du juge adm)

Certains actes unilatraux de lAdm ne sont galement pas des AAU, car ils
sont de droit priv :
-

les actes individuels pris par le les gestionnaires dun SPIC envers les
agents et les usagers de ce SPIC
les actes unilatraux autres que rglementaires que les agents adm
prennent pour la gestion du domaine priv.

2 : Les catgories dAAU

Ces distinctions sont imp pour leur une porte juridique :
A. Les AAU dcisoires et non dcisoires
1) Les actes dcisoires (susceptibles de recours)
Ce sont des actes faisant grief, c..d. que lon pourra les contester dvt le
juge adm (ds le cadre dun REP). Cest une distinction cre de manire
artificielle. Ils produisent des effets de droit qui intressent les tiers. CE 1e
avril 1998 CGT-FO un acte est dcisoire sil a un caractre impratif ou
obligatoire . A contrario, un acte de ladm qui va se borner conseiller,
recommander, inviter un comportement (pas un ordre mis une suggestion),
est un acte non-dcisoire. Par ex : une recommandation de rouler une
certaine vitesse ds qq rues mais sans obligation.
CE 7 aout 2008 Fdration chrtienne des tmoins de Jhovah de France
la publication dune rfrence un ouvrage sur le site dune mission
interministrielle (cest un acte purement matriel) peut constituer un AAU
dcisoire par ce quil affecte la secte.
On peut galement avoir des actes formellement nomms qui prennent la
forme dactes juridiques mais qui ne sont pas dcisoires CE 28 mai 1996
Association de dfense de la conduite automobile : un arrt ministriel qui a
la forme dun AAU mais naffecte perso (car rappelle la rglementation

existante sous forme dun tableau) est donc non-dcisoire. Donc un AAU ne
doit pas ncessairement prendre la forme dun crit.
Le silence mme de lAdm peut parfois tre quivalent un AAU.
Traditionnellement, le silence de lAdm tait quivalent de rejet (loi du 17
juillet 1900 aprs 4 mois de silence, ctait une dcision implicite de rejet).
Depuis la loi du 12 avril 2000, ce dlai a tait rduit 2 mois. Depuis la loi du
12 nov 2013, le principe est devenu la dcision implicite dacceptation.
Cependant, ce principe a tellement dexceptions quil a rendu la situation
difficile comprendre.
2) Les AAU non dcisoires
Ce sont des actes ne faisant pas grief, c..d. que lon ne pourra pas les
contester dvt le juge adm (REP pas possible). Ils ne vont pas affecter
lordonnancement juridique.
a) Les circulaires non impratives
Cest un acte mis par les autorits titulaires du pvr hirarchique pour guider
laction de leurs subordonns. Il sagit de standardiser laction de lAdm. En
effet, tous les agents de lAdm ne sont pas juristes, lAdm leur met des
circulaires pour clairer le fonctionnement de lAdm. Ces circulaires sont trs
nombreuses (environ 10.000 par an). Ce sont des ordres qui ne sappliquent
que pour les fonctionnaires, et nont normalement pas deffets sur les
administrs.
Sauf quon a pu avoir des situations o ces circulaires ont des effets sur les
administrs puisquil sagit dinterprter la loi. CE ass 29 janvier 1954
Notre-Dame du Kreisker a tabli une distinction entre les circulaires
strictement interprtatives et les circulaires rglementaires : si la circulaire
se borne prciser le sens dune norme, elle va tre interprtative. En
revanche, si la circulaire va au-del du texte de la loi ajoutant en fait une
nouvelle rgle, elle est considre comme dcisoire et est susceptible de
recours. La Jp a un peu chang cette distinction : CE sect 18 dcembre
2002- Mme Duvignres on distingue dsormais entre les circulaires
impratives et non-impratives. On veut viter la possibilit dune
interprtation trop stricte de la loi. Circulaire imprative volont de crer
une rgle, interprter dune certaine manire crant une obligation, et donc
susceptible de recours.
b) Les directives

Ce sont des dcisions individuelles. Une Adm va tre confronte de

demandes des administrs. Le principe est le traitement des demandes au
cas par cas. Cette rgle risque de violer le principe dgalit et ralentirait
galement le fonctionnement de lAdm. Pour standardiser ces procdures, les
directives vont fixer un cadre gnral de traitement des demandes. Le
principe est que les directives ne peuvent pas tre contestes (nondcisoires), elles ne fixent quun cadre gnral de comportement.
Cependant, CE 18 octobre 1991- Union nationale de la proprit immobilire
possibilit de contester seulement les dcisions individuelles qui sont prises
en application des directives.
CE 3 mai 2004-Comit anti-amiante Jussieu sil se cache des dispositions
impratives, qui sont des conduites obligatoires, la directive est susceptible
de recours.
c) Les autres actes non dcisoires
- Les actes prparatoires : actes qui prcdent les acte adm en soi, ne
font pas partie de ces actes mais participent la prise de dcisions. Ce sont
par ex des avis ou des recommandations mis avant la pris de dcisions.
Normalement ces avis ne sont pas dcisoires. En revanche, si on exige un
avis conforme, il va tre dcisoire. Dans ce cas, si un avis ngatif a empch
la prise de dcisions, il peut tre contest par un REP CE 29 nov 1999Richau
- Les dcisions confirmatives : cest une dcision qui confirme une
dcision prcdente sans changement de situations. Elle nest pas
contestable pour viter le recours continuel lAdm. CE sect 28 mars 1952Martin une dcision qui confirme une dcision prcdente ne peut pas tre
conteste par la voie dun REP. En revanche, sil y a eu un changement de
situations juridiques ou factuelles, la dcision peut tre attaque.
- Les veux, les recommandations, les conseils
3) Le cas particulier es meures dordre intrieur (MOI)
Ce sont des AAU qui crent des obligations, mais le juge va faire comme si
elles naffectent pas lordonnancement juridique pour chapper soccuper
de ces affaires quil juge peu imp. Cest une fiction juridique. Par ex fixation
dhoraires dexamens, affectation dun fonctionnaire un bureau

En revanche, certaines mesures peuvent tre considres par le juge comme

plus imp ds la mesure o elles affectent matriellement les agents
progression de lEtat de droit.
Cest ainsi que ds larrt CE 2 nov 1992 - Kherouaa, un rglement intrieur
interdisant aux lves de porter le voile devait tre considr comme une
mesure dcisoire.
Cest surtout le cas pour les sanctions disciplinaires, par ex CE ass 17 fvrier
1995-Hardouin le juge a considr que la sanction militaire en question
constitue une mesure faisant grief (affaire du militaire enivr). Un autre arrt
a t rendu ds le mme jour CE 17 fvrier 1995-Marie le juge a considr
quune sanction disciplinaire inflige un dtenu ds une prison est
susceptible de recours. Il y a de plus en plus darrts qui concernent des
petites mesures intrieures la prison : CE sect 30 nov 2009-Kheri une
inscription des dtenus au registre des dtenus particuliers est un acte
dcisoire.
B. Les AAU rglementaires et non rglementaires
Cette distinction a une porte non ngligeable, notamment pour le mode de
publication, le rgime de retrait et dabrogation. Les actes rglementaires
relvent du CE en 1e et dernier ressort, alors que les dcisions individuelles
des ministres peuvent relever dautres juridictions.
1) Lacte rglementaire
Cest un acte administratif unilatral gnral et impersonnel. Il sadresse
anonymement aux perso auxquels il sapplique sans considration de leur
identit, la totalit de ses destinataires. Le nb de ces perso peut tre trs
variable. En revanche, on peut avoir des actes adm qui sadressent une
seule perso mais ne sadressent pas leur nom en particulier (ex : actes
adress au dfenseur du droit)
Seulement les autorits investis du pvr rglementaire peuvent le prendre,
principalement le PM. Normalement, les ministres nont pas le pvr
rglementaire, sauf par dlgation ou si le ministre est le chef de service
dune Adm.
2) Lacte non-rglementaire
a) La dcision individuelle (ou collective, ou nominative)

La dcision individuelle ne va pas poser une norme a priori, mais va

appliquer une norme qui existe une situation particulire. Cest une action
a posteriori et concrte. Ex : un fonctionnaire qui est rvoqu.
b) La dcision despce
Elle a un caractre hybride : elle ressemble parfois un acte rglementaire.
Elle se distingue des dcisions individuelles par son mode de publication :
elle est publie au journal et non pas notifie la perso. En pratique, elle est
trs peu utilise. Normalement, elle intervient ds un domaine particulier.

C. Les AAU crateurs de droit et AAU non crateurs de droit

1) Prsentation de la distinction
Les AAU crateurs de droit sont des actes individuels qui accordent de
manire en principe dfinitive un avantage. Cet avantage peut tre
administratif (ex : autorisation, nomination un poste), ou financier (ex : une
dcision individuelle qui accorde une prime). En revanche, cest une
distinction qui nest pas tjrs facile mettre en uvre. (les actes
rglementaires ne peuvent jamais tre crateurs de droit)
Les actes non crateurs de droit sont des actes rglementaires et certaines
dcisions individuelles. Pour les dcisions individuelles, par ex :
-

Dcisions concernant les postes la discrtion du gvt (hauts

fonctionnaires comme ambassadeurs et prfets, qui changent svt avec
laltration)
Dcisions individuelles prises sous conditions et qui peuvent tre
annules tant que les conditions ne sont pas remplies.

Il y a dautres actes non crateurs de droit. Par ex les autorisations de police

sont tjrs rvocables, elles ne crent pas de droit. Aussi, les autorisations
doccupation du domaine pub : elles sont considres par la loi comme
prcaires et rvocables , par ex un rassemblement ds un endroit pub. Il
sagit donc de domaines sensibles, souvent politiquement.
2) Les effets de la distinction
Cette distinction est imp pour le retrait/labrogation et la contestation des
actes. Il est trs difficile pour lAdm denlever une perso un droit acquis.

3 : Ladoption des AAU

A. La procdure dadoption
Ladoption dun AAU est une PPP. Seule lAdm a le droit dadopter un AAU.
Cest un acte autoritaire. Aujourdhui, on est de plus en plus vers une
consultation des administrs ou des mesures transitoires pour diminuer la
brutalit des actes. Il y a des actes pris volontairement par lAdm, et des
actes pris demande des administrs.
B. La signature
Tout acte adm va tre sign par son auteur, celui-ci doit tre comptent pour
le prendre. La signature de cet acte engage son auteur politiquement. La
signature fait naitre lacte juridiquement et le donne ses effets. Par ex si
lacte confre des droits son destinataire, celui-ci peut rclamer ces droits
ds sa signature, mme sil na pas t encore notifi ladministr (en
revanche, un acte qui a un effet ngatif sur ladministr ne peut pas lui tre
oppos sil ne lui a pas t notifi principe de faveur pour ladministr).
Si lacte nest pas sign, il est illgal et na aucune force juridique.
4 : La dure de lAAU et de ses effets
Il y a 2 exigences contradictoires qui sopposent lAdm :
-

Il faut quelle respecte le principe de lgalit (hirarchie des normes) et

la scurit juridique
Il faut quelle soit libre dagir ds lintrt gnral. Cette distinction lui
permet de changer ou supprimer lacte

A. Existence
1) Existence de lacte
Lacte existe ds sa signature. CE ass 21 dcembre 1990- confdration
nationale des associations familiales catholiques : lexistence dun acte
adm nest pas subordonn sa publication ou sa notification
2) Effets juridiques de lacte
Lacte peut tre attaqu ds le cadre dun REP ds sa signature. Le juge va
apprcier la lgalit de cet acte la date de sa signature et pas sa pub. CE
sect 19 dcembre 1952-Mattei une fois lacte sign, la perso qui bnficie
des droits peut les exiger

a) Publicit et opposabilit de lAAU

Pour les actes rglementaires, lacte est publi ds un journal officiel ou
affich la mairie. Pour les codes de la route, la rgle nest pas opposable
que par le changement des panneaux routiers.
Pour les dcisions individuelles, elles sont notifies par lettre. Pour certaines
dcisions, on prvoit certaines procdures particulires (par ex pour la
nomination par dcret, permis de construire sont affichs).
Leffet juridique de la publicit lacte devient opposable. CE 28 dcembre
2007- C. c/ ministre de la dfense : un acte inopposable est dpourvu de
toute force obligatoire. CE 28 octobre 1988-Gallien : les effets dun acte adm
non rendu pub ne sauraient tre opposs aux administrs.
Si un acte rglementaire nest pas encore publi, donc nest pas encore
opposable, il ne peut certainement pas donner lieu des dcisions
individuelles prises en son application : CE 7 juillet 1999-Glaichen Haus.
Le principe est que lacte entre en vigueur et est opposable ds sa
publication. On peut pourtant prvoir des exceptions, par ex retarder lentre
en vigueur de lacte par la prise de mesures transitoires : CE ass 24 mars
2006-KPMG.
Dautres actes rglementaires ont besoin de mesures
dapplication. On peut galement prvoir des conditions suspensives pour
lentre en vigueur de lacte.
Lacte sign mais non publi (donc non opposable) peut faire lobjet dun REP
sans limite, puisque le dlai de 2 mois court depuis la publication.
Pour les actes non rglementaires, les dcisions individuelles qui sont
dfavorables doivent tre motives. Par ex les sanctions adm. La loi du 11
juillet 1979 prvoit que les actes non motivs sont illgaux.
b) Non-rtroactivit de lAAU
CE ass 25 juin 1948 Socit du journal lAurore PGD : interdiction de
leffet rtroactif des AAU. Les AAU ne sauraient avoir un effet antrieur leur
signature pour les actes individuels crateurs de droit, et pas antrieur leur
publicit pour les autres actes.
Exceptions :
-

Quand lacte est une application dune loi rtroactive (par ex lois
pnales plus douces)
Quand le juge annule un acte. CE 26 dcembre 1925- Rediere : un
fonctionnaire est rvoqu, il conteste, sa rvocation est annule sa

carrire est rtroactivement recre dune manire artificielle pour

compenser sa rvocation injuste, cest une reconstitution de carrire.
Le retrait (ou annulation non contentieuse) : cest quand lAdm annule
son propre acte.
Parfois quand lAdm prend des dcisions quelle navait pas pu prendre
ds les dlais par ce quelle est dborde et que cette prise rtroactive
est ds lintrt des administrs.

B. Disparition de lacte et ses effets

1) Modification ou abrogation de lacte
a) Dfinitions
Labrogation est la dcision par laquelle lauteur dun acte dcide dy mettre
fin pour lavenir sans remettre en cause les effets que cet acte a produit
dans le pass. Cela se fait soit car la lAdm sest rendu compte que lacte est
devenu illgal, soit quelle constate que lacte nest plus ncessaire.
b) Procdure
Principe de paralllisme de forme il faut que labrogation soit faite par
le mme auteur qui a pris lacte. Si lautorit nexiste plus, on peut accepter
la runion de commissions pareilles : le paralllisme nest tjrs pas
possiblement respect strictement.
c) Rgles de fond
En principe, lAdm a un pvr discrtionnaire pour abroger un acte
rglementaire, mme sil est lgal : CE sect 27 janvier 1961-Vannier. Le juge
peut pourtant imposer des mesures transitoires.
LAdm a lobligation dabroger les rglements illgaux ou qui sont devenus
illgaux. Elle doit en procder spontanment. Si elle ne le fait pas, elle doit le
faire si on lui demande : CE sect 10 janvier 1930 Despujol.
CE ass 3 fv 1989-Alitalia : cet arrt a t codifi ds la loi du 20 dcembre
2007 : lautorit comptente est tenue, doffice ou la demande dune
perso intresse, dabroger expressment tout rglement illgal ou sans
objet, que cette situation existe depuis la publication du rglement ou
quelle rsulte de circonstances de droit ou de faits postrieures cette
date. Pour les circonstances de droit, elles sont dtailles ds larrt CE ass
28 juin 2002-Villemain.

Pour labrogation des actes non rglementaires, elle nest possible que si
lacte nest pas crateur de droit. Pour les dcisions individuelles ou
despce, lAdm pourra tjrs les abroger pour raison dillgalit ou pour
absence dobjet cause des circonstances nouvelles (par ex actes prcaires
rvocables) CE sect 30 nov 1990-Association Les Verts.
CE 30 juin 2006 Socit 9 telecom lautorit adm nest tenue dabroger
une dcision adm non rglementaire devenue illgale la suite dun
changement de circonstances de droit ou de faits que lorsque la dcision en
question na pas cr de droit au profit de son titulaire et nest pas devenue
dfinitive

Pour les actes individuels crateurs de droit, en principe ils ne peuvent tre
jamais abrogs. Mais il y a des exceptions :
-

Si lacte individuel de droit est lgal, il peut tre abrog en 2 cas : si la

possibilit de labrogation est prvue par un texte, ou si le bnficiaire
demande labrogation de cet acte
Si lacte individuel crateur de droit est illgal, il ne peut tre abrog
que ds 2 conditions fixes par larrt CE sect 6 mars 2009- Coulibaly : il
faut que lillgalit ait affecte lacte depuis son originalit, et il faut
que labrogation se passe ds un dlai de 4 mois aprs sa signature (ce
sont les mmes conditions que pour le retrait)
Cependant il y a des exceptions pour ces rgles concernant les actes
individuels crateurs de droit illgaux :
si une loi ou un rglement prvoit un rgime diffrent
si le bnficiaire le demande
d) Consquences pour les effets de lacte

Une fois que la dcision dabroger lacte est opposable, lacte abrog ne
prend plus deffets. Cependant, les effets que lacte abrog a produit ds le
pass sont tjrs en vigueur.
2) Retrait de lacte (ou annulation non contentieuse)
Cest une annulation par lauteur de lacte. Le retrait a un effet rtroactif. Il
perturbe donc lordre juridique ; cest contraire la scurit juridique. Il y a
donc des conditions trs strictes :
a) Cas des actes lgaux
Le retrait des actes lgaux est impossible.

b) Cas des actes individuels illgaux crateurs de droit

Pour les actes individuels illgaux crateurs de droit, il y a 2 rgimes :
-

Soit lacte est explicite (par ex nomination illgale dun fonctionnaire)

la solution se trouve ds larrt CE ass 26 octobre 2001- Ternon. Larrt
dgage 3 possibilits :
le retrait est possible tout moment la demande du
bnficiaire.
si la loi ou un rglement le prvoit.
dans 4 mois aprs la signature

Soit lacte est implicite. Cest rare. Il faut distinguer entre les dcisions
implicites dacceptation et de rejet.
Si la dcision implicite est dacceptation, loi 12 avril 2000 autorise
retrait ds 3 possibilits :
Pdt un dlai de 2 mois lorsque les mesures dinfo des tiers ont
t mises en uvre (cas typique pour permis de construire)
pdt 2 mois aprs la signature sil nya pas de mesures dinfo
des tiers
si lacte a fait lobjet dun recours dvt le juge, lAdm peut
dcider de procder son retrait
Si la dcision implicite est de rejet, le retrait est possible tant que
pse sur lacte le risque dune annulation contentieuse (dlai du
REP ou instance dvt le juge)
c) Cas des actes individuels illgaux non crateurs de droit

Pour les actes individuels illgaux non crateurs de droit, CE 4 dcembre

2009- Lavergne si un rglement est illgal, il ne peut tre retir que sil na
as t appliqu. Dans ce cas, il ne peut tre retir que ds le dlai du recours
contentieux.
3) Effets du temps
On peut limiter les effets de lacte dans le temps. Par ex un arrt municipal
qui interdit le stationnement ds une rue le jour du 14 juillet.
En ce qui concerne la caducit, un acte adm, tant quil na pas t abrog ou
que lon na pas procd son retrait, reste tjrs valable mme sil na pas t
appliqu : CE 1e avril 1998- Nsonde
4) Annulation de lacte par le juge

Le juge peut annuler un AAU.

5 : Lapplication de lAAU
A. Caractre excutoire
Les AAU ont un caractre excutoire. Maurice HAURIOU a dit que les AAU
disposent de lautorit de la chose dcide. Cela veut Dire que les AAU
simposent leurs destinataires sans leur consentement. Si les destinataires
de cet acte veulent schapper cet effet excutoire, ils doivent le contester
dvt le juge et le juge doit leur donner raison. CE ass 2 juillet 1982-Huglo le
caractre excutoire des AAU constitue la rgle fondamentale du droit public.
Il y a 2 types dexcution :
B. Excution par lAdm
-

Pour les actes lgaux, lAdm a lobligation de les excuter. En ralit,

lAdm ne respecte pas tjrs cette rgle, elle peut parfois oublier
dexcuter les actes.
Pour les actes illgaux, CE avis 9 mai 2005-Maranjio PGD en vertu
duquel lAdm a lobligation de ne pas appliquer un rglement illgal.

C. Excution par ladministr

LAdm a le privilge du pralable. Elle peut demander ladministr quil
excute un acte sans besoin de demander lautorisation du juge. Il ne faut
pas confondre le privilge du pralable un droit de ladm de recourir une
excution force ladm ne peut pas procder en principe une excution
force. Il y a pourtant des exceptions dans lesquelles lexcution force est
possible :
-

Si ladministr a t condamn par le juge pnal et quil refuse

dexcuter la condamnation (mais il faut le mettre en demeure)
En cas durgence : Conclusions du commissaire Romieu sur TC 2
dcembre 1902- Socit immobilire de Saint-Just il est de lessence
de ladm (qd une maison brule, on ne va pas demander au juge
dappeler les pompiers)
Si la loi prvoit que ladm peut procder lexcution force (par ex
rquisition militaire).
Sil ny a aucune autre sanction possible

D. Suspension et exception dillgalit

Suspension : lacte existe tjrs mais il ne produit plus deffets

Exception dillgalit : ds le cadre dun litige contestant la lgalit dun acte,
la perso peut contester un autre acte, le juge peut lcarter. En thorie,
lAdm sera oblige dabroger ce dernier acte.
Section 2) Le contrat administratif
Ce nest pas le moyen le plus traditionnel pour lAdm pour agir, mais il est de
plus en plus utilis. Il a tendance sapprocher du dt civ et vise agir de
manire moins autoritaire. Le rgime est plutt construit par la Jp et en
parallle avec le rgime des contrats du code civ, avec certaines
drogations.
1 : La qualification du contrat administratif
Pour chaque contrat que lAdm va signer, on va regarder le contenu du
contrat ou le comportement des parties pour voir si cest un contrat adm ou
de dt civ.
Critres pour qualifier contrat adm :
-

Certains contrats, la loi va le prvoir

Dautres contrats, on va regarder le contenu

A. Critres jurisprudentiels de qualification

Il y a 2 gds types de critres : le critre organique on va regarder la
nature des perso parties au contrat. Ce critre seul est insuffisant. Il va
dgager une prsomption, puis on va procder examiner le critre
matriel qui est dterminant
Il y a 3 situations possibles :
1) Contrats entre perso pub
Un contrat conclu entre perso pub est prsum un contrat adm : TC 21
mars 1983- Union des assurances de Paris (UAP). Ce nest pas une
prsomption irrfragable : le contrat est prsum adm sauf dans les cas o
eu gard son objet, il ne fait naitre entre les parties que des rapports de
droit priv
2) Contrats entre perso pub et perso prive

Le critre organique est clairement insuffisant. On ne peut procder

aucune prsomption. Il y a 2 critres alternatifs (pas cumulatifs, c..d. que
lon peut avoir un seul) :
a) La prsence dune clause exorbitante de droit commun
Ce critre a t pos par : CE 31 juillet 1912-Socit des granites
porphyrodes des Vosges. Cet arrt a pos comme principe quun contrat est
administratif lorsquil contient une ou plusieurs clauses exorbitante de droit
commune, c..d. une clause qui ne peut pas exister en droit priv, et qui
indique donc que les parties ne sont pas gales. La clause exorbitante est
soit par ce quelle est illicite en droit priv, soit par ce quelle prvoit la
possibilit dune excution force sans recours au juge.
Cependant il y a des exceptions :
-

Contrat entre une perso pub qui gre un SPIC et une perso prive qui
est usager de SPIC ce contrat va tre de dt civ mme sil contient
une clause exorbitante de droit commun
La notion de rgime exorbitant de droit commun : ds le contrat luimme il ny a pas de clause exorbitante de droit commun, mais il est
lui-mme soumis un rgime exorbitant de droit commun : CE sect 19
janvier 1973-Socit dexploitation lectrique de la rivire du Sant
(ctait un contrat dachat entre EDF et des perso prives, il tait
soumis un rgime exorbitant de droit priv car hors du contrat, il y
avait des dcrets qui imposaient EDF de contracter avec ces perso)
b) Lexcution dun service pub

Le principe : est adm le contrat par lequel une perso pub confie une perso
prive lexcution dun SP. Ce critre a apparu par CE 4 mars 1910-Thrond,
puis a t plutt oubli avec larrt des Vosges qui a soulign limportance
unique des clauses, mais a rapparu avec CE sect 20 avril 1956-Epoux Bertin
et Consorts Grimouard. Depuis ces deux arrts, les 2 critres coexistent.
Pdt longtemps, on considrait que le contrat pour tre adm devait avoir un
lien trs direct avec le SP en question. Cela a chang depuis TC 25 mars
1996- Berkani ds le cadre dun SPA, les perso non statutaires (perso
contractuelles, non pas fonctionnaires) sont soumis un contrat adm sauf sil
y a un texte contraire.
3) Contrats entre perso prives

Un contrat entre des perso prives est prsum un contrat de droit civ, sauf
si lune des parties est en ralit un reprsentant dun perso de droit pub,
notamment par un mandant. Il existe galement des mandats implicites : par
ex des associations de droit priv qui sont cres, finances et organises
par des perso de droit pub. Pour ces associations transparentes, il faut
regarder qui est la vritable perso en charge. Il faut galement examiner les
cas o des perso pub se transforment en perso prives (privatisation) par ex
la poste.
B. La qualification par la loi
Il y a des contrats adm par dtermination de la loi, 3 types :
-

Les marchs de travaux pub (loi du 28 pluvise an VIII)

Contrats comportant une occupation du domaine pub
Contrats soumis au code des marchs publics, cest la loi du 11
dcembre 2001, dite loi Murcef

2 : Le rgime du contrat administratif

A. La conclusion du contrat administratif
Pour conclure un contrat adm, il faut tre une perso morale de droit pub
(Etat, CT, EP)
1) La question de la libert contractuelle
Le droit civ est fond sur la libert contractuelle. Ce principe est valeur
constit pour les perso prives : CC 19 dcembre 2000-financement de la
scurit soc pour 2001 (dcision fonde sur Art 4 de la DDHC). Dans une
dcision ultrieur, le CC a largit ce principe aux perso morales de dt pub :
CC 30 nov 2006- Secteur de lnergie. Donc, en principe les perso morales de
dt pub bnficient de la libert contractuelle. Le CC a toutefois dit
indirectement que cette libert pour les perso pub peut tre limite non
seulement par la loi mais aussi par les dcrets: CC 22 aout 2002-Emploi des
jeunes ; donc le PM peut encadrer la libert contractuelles des perso pub. Il
est ainsi totalement interdit que lAdm contracte en matire de police adm et
le contrle didentid.
CE ass 5 mars 2003-Ordre des avocats la Cour dappel de Paris la
limitation de la conclusion des contrats adm rsultant du code des marchs
pub peut rsulter non seulement dune loi mais aussi dun dcret.

CE sect 28 janvier 1998-Socit Borg Warner ds le cadre dun march pub,

et quil existe des dispositions lgislatives, il faut interprter ces dispositions
de manire restrictive.
La libert contractuelle existe mais peut tre plus difficile dans les faits. Elle
est parfois donc un peu thorique. LEtat peut tre plus puissant. Mais ce
nest pas tjrs le cas, un groupe bancaire international peut tre plus puissant
quune petite commune.
La thorie de vices de consentement est valable pour les contrats adm : CE
19 dcembre 2007- Socit Campemon-Bernard (l cest la partie pub qui a
t victime de dol). Ces types de vices de consentement sont pourtant trs
rares ds les contrats adm cause de lexistence de procdures compliques.
2) Le contenu des contrats
En principe, le contenu du contrat est libre daprs le principe de la libert
contractuelle. Cependant, en pratique, la plupart des contrats sont rgies par
des rgles pour chaque catgorie de contrat. Par ex : les conventions
doccupation du domaine pub, les contrats dengagement dagents dun SPA,
ou les contrats demprunt pub. Les 2 types principaux (dont le contenu est
en grande partie dtaill ds les textes) sont :
-

Les contrats de march pub : rgis par le code des marchs pub qui
comporte des dispositions lgislatives mais qui est en gde partie
rglementaire dcret du 1e aout 2006. La dfinition dun march
pub comporte 2 lments :
Objet du contrat : une perso pub se procure de prestations de
diffrents types (travaux, services, fourniture)
Paiement dun prix forfaitaire

La dlgation du SP : rgie par la loi dite Sapin du 29 janvier 1993,

les rgles se trouvent lart L.1411-1 s. du CGCT. Cette loi a t tablie
en 1993 (priode de dcentralisation en France) pour viter la
dlgation de perso cause de leur proximit avec les perso au pvr ds
un cadre de corruption. La dfinition de la dlgation du SP comporte 2
lments :
La perso pub confie la gestion dun SP une perso prive. (ex :
dlgation de la gestion des autobus municipaux une
compagnie prive)
La rmunration dune perso nest pas un prix, elle doit tre
substantiellement lie lexploitation de ce SP. La perso prive

doit gagner une grande partie de son profit par les usagers du
service et non pas par le versement dun prix par la perso pub.
(ex : les redevances pour les autoroutes)
Il y a de diffrents types de dlgation de SP : un type comprenant la
construction dun ouvrage et sa gestion, laffermage (gestion de
structure dj existante)
La conclusion dun contrat adm prend gnralement pas mal de temps.
3) Le choix du cocontractant de la perso pub
Il y a 2 contraintes pour le choix du cocontractant par la perso pub :
-

La publicit de loffre : rendre public que lon veut conclure un contrat

La mise en concurrence des perso prives qui proposent une rponse
cette offre

Pour la dlgation de SP, la perso pub tait en principe libre pour choisir la
perso prive ; ce qui rsultait en une grande partie de corruption. La libert
tait plus rduite et bcp plus stricte pour les contrats de marchs pub. Ce
systme a t rgi et les rgles ont t modifies notamment sous
linfluence du droit europen :
Pour les marches pub, la perso pub va publier un appel doffre en indiquant
lensemble des conditions. Le principe du moins disant a t remplac par le
mieux disant : lAdm peut contracter avec loffre avec le moindre prix, mais
elle doit contracter avec la meilleure qualit. Il y a pourtant des contrats qui
ne sont pas soumis toutes les rgles doffre et de concurrence du march
pub, notamment les contrats in house (qui sont des contrats de lAdm avec
des associations transparentes qui dpendent en fait de lAdm mme).
Il y a une procdure appele la procdure de rfr prcontractuel, qui
se trouve lArt L. 551-1 s. du Code de la justice adm, et qui a t mise en
place en 1992 en transposition dune directive communautaire. Cette
procdure est une procdure durgence, elle concerne les contrats adm et les
marchs pub pour lesquelles on prvoit une publicit et une mise en
concurrence pralable. Elle est mise en place pour viter la conclusion des
contrats par lAdm avec des perso quelle a dj choisi mais pour lesquels
elle fait une publicit pour lapparence uniquement. On saisit le Prsident du
TA qui est comptent, qui a des pvrs trs larges.
B. Lexcution du contrat administratif

Dans le cadre de lexcution du contrat, lAdm dispose de pvrs exorbitants,

bcp plus avantageux. Elle peut :
-

Diriger et contrler lexcution tout moment de manire trs prcise

Sanctionner unilatralement la mauvaise excution mme si cela nest
pas prvu ds le contrat avec des sanctions pcuniaires, coercitives
Modifier unilatralement le contenu du contrat mme si cela nest pas
prvu
Rsilier unilatralement le contrat
Forcer le cocontractant rester ds le contrat et lexcuter mme sil ne
le souhaite pas ou sil y a une rupture ds lquilibre financier

1) La modification unilatrale du contrat par lAdm

Dans le dt adm, il y a un principe de mutabilit du contrat, c..d.
modifier le contenu du contrat. Si lintrt gnral le justifie, lAdm peut
changer le contenu du contrat. Ex :
CE 10 janvier 1902-Compagnie nouvelle du gaz de Dville-Ls-Rouen : la ville
a impos le cocontractant de passer de lclairage au gaz lclairage
lectrique, le cocontractant a refus, il a t oblig le faire puisque cela a
t justifi par lintrt gnral.
CE 11 mars 1910-Compagnie gnral franaise des Tramways (horaires)
Ce principe de mutabilit a pourtant 2 limites imp :
- La modification ne saurait videmment pas changer lobjet du contrat
- La modification ne peut pas concerner les clauses financires du
contrat. Dailleurs, sil y a une modification, lAdm est tenue de payer
le surcout.
Si la modification est licite, la perso prive na pas le droit de la refuser. Et
dans le cas de son refus, cest une faute et lAdm a le droit de rsilier
unilatralement le contrat : CE 27 octobre 2010-Syndicat intercommunal des
transports pub de Cannes.
2) La rsiliation unilatrale du contrat par lAdm
Rsilier un contrat cest mettre fin ses effets pour lavenir. Cette rsiliation
peut tre prvue par le contrat. En revanche, mme ds le silence du contrat,
lAdm dispose dun pvr de rsiliation unilatrale de 3 cas :
-

Sil y a une faute du cocontractant rendant impossible lexcution du

contrat, sauf ds les contrats de concession de SP (type de dlgation

de SP) il faut saisir le juge adm (sauf si le contraire est prvu par le
contrat)
Si lquilibre financier du contrat est dfinitivement rompu. Dans ce
cas, le cocontractant priv est indemnis puisquil na pas commis de
faute
LAdm peut juste dcider de rsilier le contrat avec le seul motif dun
intrt gnral, avec indemnisation du cocontractant aussi. CE ass 2
mai 1958-Distilleries de Magnac-Laval a consacr ce droit lAdm.

3) La thorie de limprvision
Elle permet lAdm de forcer le cocontractant de rester ds le contrat mme
si lquilibre financier est rompu. Il faut 3 conditions pour appliquer cette
thorie :
- quil y ait des circonstances extrieures aux parties,
- que ces circonstances taient imprvisibles au moment de la
conclusion du contrat. Par ex des circonstances co (choc ptrolier)
- que ces circonstances bouleversent lquilibre financier du contrat. La
hausse de prix est substantielle, pas un simple manque gagner par
ex, mais le bouleversement doit tre provisoire et pas dfinitif (ex :
guerre) : CE 9 dcembre 1932-Compagnie des Tramways de Cherbourg
CE 30 mars 1916-Compagnie gnrale dclairage de Bordeaux a consacr
cette thorie. Cette thorie a t appliqu pour mettre fin au dilemme :
rsilier le contrat et risquer de menacer lintrt gnral, ou maintenir le
contrat avec une perte financire. Le choix a t alors de maintenir le
contrat, lAdm va indemniser partiellement le cocontractant pour rduire le
dsquilibre.
4) Le fait du prince
Cest presque la mme ide que la thorie de limprvision : il y a des
circonstances imprvisibles qui bouleversent lquilibre financier du contrat,
sauf que ces vnements ne sont pas extrieurs aux parties du contrat. Il
sagit pour une partie du contrat, en agissant dans un autre domaine,
influence ngativement lquilibre du contrat (ex : Etat impose des impts
qui vont influencer lquilibre du contrat avec une perso prive). Il faut que
ce soit la mme perso pub (par ex Etat) agissant dans un autre domaine.
Si la mesure conteste ne concerne que le cocontractant priv ou affecte son
activit plus que les autres, la perso pub va devoir indemniser le

cocontractant priv. En revanche, si la mesure concerne tout le monde, le

cocontractant nest pas indemnis.
3 : Le contentieux du contrat administratif
En principe, cest le TA de lendroit o le contrat a t conclu qui est
comptent pour juger le contrat adm. Mais les parties peuvent convenir un
autre TA si cela ne contrevient pas lintrt gnral (Art R. 311-11 du Code
de la justice adm). Il y a des litiges comportant sur la conclusion du contrat
(les plus nombreux), et sur lexcution du contrat.
A. Le plein contentieux
En principe, cest comme ds lart 1165 du CC. Normalement donc, contester
le contrat ne revient quaux parties du contrat. Cependant, il y a certains
recours qui peuvent tre ouverts aux tiers.
1) Les recours ouverts aux concurrents vincs (=carts)
Dans le cas dun contrat dj conclu, un concurrent vinc qui le trouve
injuste peut contester ce contrat. Cette contestation se fait par le rfr
contractuel (procdure durgence) mis en place par lordonnance du 7 mai
2009, rgles aux art L. 551-13 s. et R. 551-1 du CJA. Un concurrent vinc
peut exercer ce recours sauf sil avait dj exerc un rfr prcontractuel.
Le prfet peut galement exercer ce recours. Les pvrs du juge sont aussi trs
imp : il peut suspendre le contrat, prononcer la nullit du contrat, la
rsiliation du contrat, rduire sa dure, ou condamner lAdm payer une
pnalit.
Ce rfr est rcent. Il ne concerne que les contrats soumis aux rgles de la
publicit et concurrence. Pour les autres contrats adm pas soumis ces
obligations, les tiers peuvent galement saisir le juge avec une saisine
ordinaire (donc plus lente) : larrt CE ass 16 juillet 2007- Socit Tropic
travaux signalisation consacre cette possibilit en donnant les mmes pvrs
au juge.
2) Les recours ouverts aux parties
Recours portant sur la validit du contrat
Lors de lexcution du contrat (donc il est dj conclu), une partie nest pas
satisfaite et veut sortir du contrat. A la base, il ny avait quune seule
solution : soit le juge maintenait le contrat en constatant sa lgalit, soit il
lannule mme pour une minime illgalit. Ctait une solution trs radicale

qui pourrait mettre en pril lintrt pub, surtout que lannulation a un effet
rtroactif. En 2009, le juge adm a chang dapproche avec une autre bcp
plus nuanc : CE ass 29 dcembre 2009-Commune de Bziers le juge met
comme objectif la stabilit des relations contractuelles. Mme sil y a une
irrgularit, le juge va essayer de faire survivre le contrat avec qq
changements. Le juge a alors 2 possibilits :
-

Si lirrgularit nest pas grave, le juge peut dcider la poursuite du

contrat en demandant aux parties de rgulariser certains lments
Si lirrgularit est plus grave, il va mettre fin au contrat avec le choix
entre 2 autres solutions :
Rsiliation du contrat (non-rtroactive) si lirrgularit nest pas
extrmement grave
Annulation du contrat (rtroactive) sil y a une irrgularit
tenant au caractre illicite du contenu du contrat

Action en reprise des relations contractuelles

Si la partie pub dcide la rsiliation unilatrale du contrat, CE sect 21 mars
2011-Commune de Bziers le cocontractant peut demander au juge quil
remette en vigueur le contrat entre les parties. Le dlai pour cette action est
2 moins aprs la rsiliation. Le juge dcide soit la reprise du contrat, soit
lindemnisation du cocontractant (la dcision peut tre double)
B. Le contentieux de lexcs de pouvoir
1) Les dcisions (ou actes) dtachables du contrat adm
Normalement il ny a pas de REP contre le contrat adm, cependant il existe
des actes dtachable du contrat contre lesquelles les tiers peuvent faire un
REP. CE 4 aout 1905-Martin : lacte dtachable est tout type daction qui
intervient avant la conclusion du contrat et qui autorise sa conclusion.
Si cet acte dtachable est annul, le contrat survit en thorie. Mais les
parties doivent tirer les consquences ncessaires de son annulation. Le juge
qui a annul lacte peut ordonner aux parties de saisir le juge du contrat
pour quil vrifie les consquences juridiques de cette annulation. Si les
parties ne saisissent pas ce dernier, un tiers peut galement saisir le juge de
lexcution pour voir leffet de cette annulation, selon lart L.911-3 du CJA.
2) Les clauses rglementaires des contrats adm

Dans certaines clauses de contrat adm, il va y avoir des dispositions

affectant les usagers dun SP. CE 10 juillet 1993-Cayzelle : les clauses
rglementaires du contrat adm peuvent tre attaques par la voie du REP.
3) Les contrats de recrutement des agents pub contractuels
Ces contrats peuvent faire lobjet dun REP. Si une personne morale de droit
public recrute un agent public contractuel, un tiers peut faire un REP sil le
justifie par un intrt suffisant CE sect 30 octobre 1998-Ville de Lisieux
4) Le dfr prfectoral
Le prfet a une autorit sur les CT ; il peut dfrer leur dcision y compris les
contrats devant le juge adm par la voie du REP.

Chapitre 2 : Les missions de lAdministration

LAdm a 2 missions principales : la police et le SP. Pour les distinguer, on va
dire que lobjet e la police adm est de maintenir lordre pub, alors que celui
du SP saurait de satisfaire aux besoins des citoyens. Le moyen est
galement diffrent : la police dispose de moyens autoritaires, alors que le
SP fournit des prestations. Cette distinction peut tre nuance puisquon
peut considrer que la police constitue la fourniture dun service quest la
garantie de la scurit. Le juge ne rflchit pas de la mme manire en
confrontant un SP ou un contentieux de police adm.
Section 1) La police administrative
Il ne faut pas confondre lactivit de la police adm avec la police au sens
institutionnel.
1 : Les notions
A. Police adm et police judiciaire
Lenjeu de cette distinction consiste en la comptence du juge (judiciaire ou
adm). La police judiciaire a comme objet la constatation dune infraction et la
recherche de ses auteurs, sa nature est rpressive. La police judiciaire est
sous le contrle du parquet. La poursuite est ordonne par le ministre pub :
cest un magistrat du parquet. Le contentieux de la police judiciaire
appartient la comptence judiciaire : CE sect 11 mai 1951-Baud

Lobjet de la police adm est diffrent : il sagit de protger lordre pub. Sa

nature nest pas rpressive mais prventive : on va vouloir viter que
lordre pub ne soit troubl. Cest une activit rgie par le dt adm, cest le
juge adm qui est comptent : CE ass 24 juin 1960-Socit Frampar.
Larrt Baud et TC 7 juin 1951-Noualek mettent les critres de distinction :
-

Si ce que fait la police est en relation avec une infraction pnale

prcise relle ou ventuelle, il sagit dune activit de police judiciaire.
Les conclusions du commissaire de gvt Delvolve tant que lagent
exerce une mission de contrle gnrale, tant que son enqute nest
pas oriente sur une infraction correctionnelle ou criminelle prcise, il
est dans lexercice de la police adm

Une opration de police adm peut se transformer en opration de police

judiciaire : TC 12 juin 1978-Socit Le Profile (lors dun transfert de fonds
scuris qui se fait attaqu, les agents de police qui le scurisaient
procdent la poursuite des attaqueurs)
B. Police administrative gnrale
La police adm gnrale existe sans texte, alors que la police adm spciale
(svt plus technique) existe la suite dun texte. La police adm gnrale
intervient pour tout type datteint lordre pub, alors que la police adm
spciale intervient pour des activits strictement dfinies.
1) Lobjet de la police adm gnrale : la prservation de lordre pub
a) Caractre public
La police adm assure lordre pub, la paix intrieure. Traditionnellement
lordre pub est constitu de 3 lments : scurit, salubrit et
tranquillit pub. Ces lments remontent une loi du 5 avril 1884 et
figurent lart L 2212-2 du CGCT. Lordre pub rgne qd ces 3 lments sont
runis.
b) Caractre limit
En principe, il ne peut pas y avoir dintervention de police adm gnrale en
dehors du cadre des 3 lments de lordre pub. Si on veut aller au-del de ce
cadre, on peut le faire ds le cadre de police spciale.

Llment de lordre pub implique que toute infraction qui se droule

dans un lieu priv ne sera pas dans la comptence de la police
administrative mais dans celle de la police judiciaire.
Llment de la scurit publique permet dviter quil y ait des
accidents. On a dcid que la scurit permettait dobliger les
administrs de se protger contre eux-mmes ; ex port obligatoire de
la ceinture CE 4 juin 1975 Bouvet de la Maisonneuve.
Llment de la salubrit dsigne lhygine publique et la sant
publique (par exemple propret de leau potable). Ladm peut obliger
les administrs adopter un certain comportement (vaccin) ou
interdire un autre (ex : fumer dans les lieux publics CE 19 mars 2007
Madame Le Gac)

En 1995, un quatrime lment a t rajout : cest celui de la dignit

humaine CE Ass 27 octobre 1995 Commune de Morsang-sur-Orge (le lancer
des nains activit qui a t interdite.) Cet lment a t trs peu appliqu
jusquen dbut de 2014.
c) Caractre
principalement
extrieur (HAURIOU)

matriel

et

Il sagit dviter des dsordres physiques concrets. Il faut voir que ces
ordres physiques ne sont pas apprcis chaque poque de la mme
manire. Ce nest pas un ordre moral. En revanche il pourrait y avoir une
action immorale qui provoque des manifestations ; dans ce cas il y a un
problme dordre public physique. Le caractre moral nest pas pris en
compte, ex CE Sect 18 dcembre 1959 Socit Les Films Luttia.
2) Les autorits de police gnrale
CE 8 aout 1919-Labonne lexcutif est investi de la police gnrale au
niveau national sans quune loi soit ncessaire pour le confirmer. Lexcutif
est vaste. Sous la IIIe Rep, ctait le PDR qui dispose de lautorit de la
police. Aujourdhui, cest le PM : CE 13 mai 1960-SARL Restaurant Nicolas.
Cela peut apparaitre contraire lart 34C. CC 20 juillet 2000-loi sur la chasse
lart 34C ne prive pas le Chef du gvt des attributions de police gnrale
quil exerce en vertu de ses pvrs propres et en dehors de toute habilitation
lgislative
Le maire a la comptence locale de sa commune. Il agit par voie darrt. Il
exerce lautorit seul mais peut tre contrl par le prfet.

Le prfet est galement une autorit de police gnrale : au niveau du

dpartement, et ds que plus que 2 communes sont invoques. Il est
galement comptent lorsque le maire nagit pas (cas de carence) aprs lui
avoir envoy une mise en demeure.
Le prsident du conseil dpartemental depuis 1996 a une partie de la police
gnrale en matire de circulation sur la voierie dpartementale.
C. Les polices administratives spciales
Il faut quil y ait une loi, et un objet particulier. (par ex police de cinma
confie une autorit particulire, ministre de la culture). La police adm
spciale confre de pvrs plus prcis, svt plus tendus.
1) Lobjet des polices spciales
Les polices spciales sont souvent cres dans des domaines trs
techniques qui ncessitent un pouvoir trs spcial. Il sagit soit de :
- poursuivre un aspect trs particulier lordre pub dans ses 3
lments : la scurit pub (par ex en matire nuclaire), la
tranquillit pub (par ex nuisance sonore), et la salubrit (par ex
police des eaux potables).
- poursuivre des lments qui ne font pas parties de cette trilogie
(par ex la police du cinma, la police de la publication destine aux
enfants, police de lurbanisme)
2) Les autorits de police spciale
Les autorits varient selon le texte qui institue la police spciale en
question. Le 1e ministre peut fixer certaine rgle en matire dhygine, le
prfet pour la police des trangers, le maire pour la police des
baignades et pour la police des funrailles.
D. La combinaison de la police gnrale et des polices spciales
1) Police gnrale exerce par plusieurs autorits
Si lautorit de police gnrale a exerc son pouvoir de police, lautorit
locale normalement nintervient pas. Cependant, CE 18 avril 1902
Commune de Nris-les-Bains un arrt prfectoral avait interdit les jeux de
hasard dans toutes les communes sauf dans les stations thermales. Le
prfet a annul alors larrt du maire de la commune de Neris qui interdit

les jeux de hasard alors quil sagit de station thermale. Larrt dit que sil y
a un risque local particulier, lautorit locale peut intervenir avec une
mesure encore plus stricte et quelle doit justifier par des circonstances
locales (mais pas mesure plus lgre).
2) Police gnrale et police spciale exerces par la mme autorit
Une mme autorit peut tre comptente pour agir dans des domaines de
la police spciale et de police gnrale. Quand les deux polices se
regroupent dans la mme autorit, celle-ci va opter pour la police spciale
car plus vite.
3) Police gnrale et police spciale exerces par des autorits
diffrentes
Larrt Nris-les-Bains peut aussi tre appliqu, c..d. des autorits
diffrentes peuvent agir, lorsque les deux police sont diffrentes. Cest ainsi
quune police gnrale locale peut aller plus loin quune police spciale au
niveau national (Arrt Socit Les films Luttia : possibilit pour le maire
dinterdire le film malgr son obtention du visa ministriel dautorisation)
En revanche certaines lois dfinissant la police spciale expliquent que ce
pouvoir de police spciale est exclusif, par ex le prfet dispose dune police
spciale pour classer des tablissements pour la protection de
lenvironnement ; le maire ne peut pas prendre des mesures dans ces cas.
4) Polices spciales exerces par des autorits diffrentes
Il peut y avoir des contradictions rendant compliqu pour le justiciable de
savoir qui est comptent.
2 : Les mesures de police
A. Lmission obligatoire de mesure de police
La plupart du temps le fait dmettre une mesure de police est une
obligation et non pas une facult. Par ex sil y a un risque de trouble la
salubrit pub, le titulaire de lautorit de police est oblig dagir, sinon il sera
substitu par lautorit au niveau suprieur. Ne pas agir peut aussi tre une
faute lieu dindemnisation. Une dcision de refus dagir peut galement tre
attaque ds le cadre dexcs de pvr : CE 23 octobre 1959 Doublet un maire

a refus de mettre fin un camping faisant trop de bruit. Parfois il ny a pas

dobligation dagir, ex : le refus dun classement comme monument
historique nest pas une responsabilit, donc ce nest pas un pvr
discrtionnaire de lAdm.
B. Les procds de police
1) Caractre unilatral et gratuit des mesures de police
Il ne peut pas y avoir de dlgation de service public en matire de police.
Les autorits de police ne peuvent jamais dlguer leur pouvoir
rglementaire. CE ass 17 juin 1932 Ville de Castelnaudary lactivit de police
rurale ne peut tre dlgue par la commune une association de
propritaires privs. CE 29 dcembre 1997 commune dOstricourt : la
surveillance des voies pub ne peut tre dlgue par la commune une
socit (opration matrielle de police administrative). Un certain nombre
dopration peuvent tre dlgu par exemple les scans des scurits de
police laroport.
2) Typologie des mesures de police
Les mesures de police sont des AAU, dune part les rglements (par ex
interdiction de fumer dans les lieux pub), dautre part les dcisions
individuelles (par ex les injonctions par les agents de police ordonnant un
usager darrter un certain comportement, ou les rquisitions)
Il y a 3 rgimes de mesures de police pour rglementer les activits :
- Le rgime rpressif : cest le rgime le plus libral. lactivit est
totalement libre, elle nest pas rglemente. On peut seulement
poursuivre aprs la commission de linfraction par une sanction pnale.
Il ny a pas de mesures de police. Ex : libert dexpression, libert de la
presse, libert de runion. Il peut y avoir exceptionnellement des
mesures prventives, par ex saisir prventivement des exemplaires
dun journal (cela sest bcp pass en Algrie)
- Le rgime de dclaration : cest le rgime intermdiaire. Une perso
qui souhaite exercer une libert, elle doit la dclarer ladm, ladm
peut refuser mais il faut que son refus soit motiv, en principe ladm
intervient peu. Ex : manifestation sur les lieux pub (lordonnance du 12
mars 2012, dans ses art L212-1 L212-4 du code de la scurit
intrieure, prvoit que la police peut interdire toute manifestation

pouvant provoquer un dsordre pub)

Le rgime dautorisation : cest le rgime le plus restrictif, stricte.
Certaines activits ont besoin dune autorisation pralable. Le pvr de
ladm est trs important. Ex : pour obtenir un visa, pour un permis de
construire. Ce rgime ne concerne que la police spciale et non pas la
police gnrale : CE ass 22 juin 1951-Daudignac.

Les mesures de police se distinguent des sanctions adm : les mesures de

police ont une finalit prventive alors que les sanctions adm ont une finalit
restrictive. Les sanctions adm sont soumises lart 6 de la CEDH (procs
quitable) alors que les mesures ont dautres standards (motivation de la
dcision)
C. Les limites des pouvoirs de police
Les pouvoirs de police sont strictement encadrs par le juge adm.
1) Les limites habituellement strictes des pouvoirs de police
a) Le principe de proportionnalit
Il dcoule du principe de libert (art 5 de la DDHC) : tout ce qui nest pas
dfendu par la loi ne peut tre empch. La formulation clbre du
commissaire du gvt Corneille dans ses conclusions sur CE 10 aout 1917Baldy dit la libert est la rgle, la restriction de police lexception. On ne
peut pas restreindre les liberts de manire arbitraire. Il faut quilibrer entre
les mesures de police prventives et latteinte la libert. Sil y a une
activit qui risque de poser un problme lordre pub, il faut la laisser se
reproduire, et le cas chant laider viter datteindre lordre pub (ex : si
une manifestation risque dentrainer des conflits violents, il faut scuriser
cette manifestation et non pas linterdire).
Ce principe a des consquences imp sur le contrle des mesures de police
par le juge. Les pvrs du juge vont tre exceptionnellement tendus : il va
regarder exactement les faits, les risques poss, laction de ladm. Cest un
contrle d opportunit (alors quil ne fait gnralement quun contrle de
lgalit). Le juge effectue donc une mise en balance : dun cot il regarde les
avantages pour lordre pub quont entraine la mesure de police conteste
(ralit et intensit des menaces),
dun autre cot il regarde les
inconvnients pour la libert (limportance de la libert en question, le degr
datteinte).
CE 19 mai 1933-Benjamin : contexte de la monte de

lantismitisme, Benjamin tait un crivain de droite antismite qui veut

organiser une confrence, le syndicat des instituteurs de la ville se sont
opposs en menaant de perturber la confrence par des moyens violents.
Le maire a dclar quil ne peut pas assurer la scurit de la confrence et
la interdit. Benjamin saisit le CE. Le CE a dit quil fallait demander aux
prfets denvoyer plus dagent pour la scurit lventualit de trouble,
allgue par le maire de Nevers, ne prsentait pas un degr de gravit tel
quil nait pu, sans interdire la confrence, maintenir lordre en dictant les
mesures de police quil lui appartenait de prendre .
Le principe est tjrs valable, mais on peut poser la question sil nest pas mis
en question nos jours, notamment avec laffaire de linstituteur Dieudonn
qui a fait un sketch critique lgard dIsral et qui a t sanctionn. Au
dpart, il ntait pas vraiment antismite, mais enfin il sest radicalis en
critiquant toutes les religions. Il a t condamn plusieurs fois pour la
citation de la haine raciale. Cette anne, Dieudonn a fait un spectacle qui a
eu des consquences imp, le ministre de lintrieur, en utilisant largument
que ce Dieudonn a eu plusieurs condamnation pnale, a voulu interdire le
spectacle, alors il a pris un circulaire en disant au prfet dinterdire ce
spectacle. Le prfet a donc pris un arrt qui sinspirait vraiment de ce
circulaire en invoquant quil pourrait avoir des troubles dordre public et a fait
rfrence larrt de Morsang-sur-Orge en disant que ces deux situations
nont que pour objet de porter atteinte la dignit humaine et que lhumour
est devenue de plus en plus raciste. Les fondements du prfet taient que :
- le risque matriel se concrtisait dans les troubles dordre public
- le risque immatriel cest latteinte la dignit humaine.
Dieudonn a donc saisit le tribunal de Nantes pour le juge de rfre libert,
le juge avait dit que la mesure de cet arrt est illgale et la annul. Le
tribunal a rpondu largument de trouble matriel en disant quil ny aurait
pas de manifestations ni de troubles puisque Dieudonn avait organis des
centaines de spectacles avant celui-l et rien ne sest produit. Le jour mme,
le ministre a fait appel devant le CE. CE ord. ref. 9 janvier 2014 - Dieudonn
Mbala Mbala les motivations du CE (considrant 5 et 6) reprennent en fait
les arguments du prfet (dignit humaine)
b) Refus des interdictions gnrales et absolues
Cest un contrle de proportionnalit a priori. Le juge adm annule les
mesures dinterdictions gnrales et absolues. Exemple : CE Ass 22 juin
1951- Daudignac : dans une station balnaire, il y avait une pratique de

photographes de rue pour les vendre. Cette pratique drangeait les perso
qui navaient pas envie de se prendre en photo. Le maire voulait soumettre
lactivit des photographes autorisation pour trouble la tranquillit pub.
Le juge gnral a jug que cette mesure tait trs gnrale et quil suffisait
de soumettre lactivit autorisation pdt la saison touristique sur la plage
(endroit et moment spcifiques)
En revanche, Morsang-sur-Orge est un contre-exemple (interdiction gnrale
de lactivit de lancer de nains).
2) Lextension exceptionnelle des pouvoirs de police
a) En application des textes spciaux
-

lart 16C sur les pouvoirs exceptionnels du PDR

Ltat de sige : loi du 9 aout 1848 dcision qui est dcrte en

Conseil des ministres en cas de pril imminent rsultant dune guerre
trangre ou dune insurrection main arme. Si ltat de sige est
prolonge +12 jours, il faut que le lgislateur vote une loi. Porte :
ltat de sige transfre le pvr de police larme. Les pvrs de police
(confrs larme) sont tendus sur 4 points :
1. effectuer des percussions de jour comme de nuit
2. loigner des perso qui ny rsident pas habituellement
3. exiger la remise des armes et des munitions
4. interdire plus facilement les publications et les runions
Ex dapplication de ltat de sige : CE 28 fev 1919- Dames Dol et
Laurent pdt la 1GM, lautorit militaire du port de Toulon avait interdit
aux bars et cafs de servir et recevoir des filles (alors que la
prostitution tait une activit lgale). Deux femmes (prostitus) ont
donc contest la mesure sur le fondement de la libert du commerce.
Le CE a valid la mesure en sappuyant sur ltat de sige.

Etat durgence : Ce systme a t mis en place pdt la guerre dAlgrie

par la loi du 3 avril 1955. Cest presque la mme chose que ltat de
sige mais on ne transfert pas les pouvoirs larme, on tend les
pouvoir de police des autorits civiles par :
1. un contrle plus stricte de la presse et laudiovisuelle
2. des percussions de jour comme de nuit
3. des assignations rsidence et des dtentions administratives
Il a t appliqu pour la dernire fois pendant les meutes de 2005. La
dclaration dtat durgence est soumise un contrle trs faible. Le

juge adm contrle les mesures prises en application de cet tat de

sige.

b) Par le jeu de la thorie des circonstances exceptionnelles

En labsence de textes, les pouvoirs de police adm peuvent galement tre
tendus dans le cadre de la thorie des circonstances exceptionnelles : il
sagit dune cration jurisprudentielle. CE 28 juin 1918-Heyris le PDR
avait suspend par dcret lapplication dune loi dans un contexte de guerre.
Le CE valide en invoquant lart 3 de la loi constit du 25 fev 1875 qui place le
PDR la tte de ladm et qui le charge de lexcution des lois : Il incombe
ds lors au PDR de veiller ce qu toute poque les SP soient en tat de
fonctionner, et ce que les difficults rsultant de la guerre nen paralysent
pas la marche.
Dans le cadre de cette thorie, les pvrs de police peuvent tre tendus de la
manire suivante :
- Le principe de lgalit peut tre viol : les rgles de comptence et de
la hirarchie des normes peuvent ne pas tre respectes. Par ex
lexcutif peut prendre des dcisions qui reviendraient normalement au
lgislatif.
- La thorie des fonctionnaires de fait a t tablie par CE 5 mars
1948-Marion. Il sagit de situations o des perso qui ne sont pas
fonctionnaires sont les seules pouvoir prendre des mesures de police
pour prserver lordre pub.
- Les liberts peuvent aussi tre restreintes davantage. Par ex
publication dun journal.
Le juge effectue un contrle sur les circonstances exceptionnelles en
regardant si la situation est effectivement exceptionnelle notamment si elle
est exceptionnelle au point ou elle rend lapplication des lgislations naturel
il va regarder si il y a un intrt pub qui va tre protge par les mesures
exceptionnel et si les mesures sont adapt
Section 2) Le service public
1 : La notion de SP
Cest une notion la fois centrale au droit adm et politiquement sensible et
controverse. Elle est centrale car on a longtemps pensait que le dt adm

impliquait lexistence dun SP et lexistence dun SP impliquait lapplication

du dt adm. Il y a donc une association trs proche entre dt adm et SP. Cest
une notion qui est en crise aujourdhui car le SP en France est bcp invoqu
pour justifier des rgles particulires qui sortent des rgles des activits
normales : on peut donner des privilges aux entreprises qui exercent un SP
(par ex un monopole). On considre quon ne peut pas appliquer le droit
priv. Aujourdhui cela est mis en cause par le dt europen qui a une vision
plus librale. Par ex la poste est aujourdhui une entreprise alors quelle tait
considre comme un SP. On a trouv un quilibre entre le dt europen et la
notion classique de SP : les hpitaux et les universits demeurent considrs
comme un SP et non pas des entreprises.
A. La conception franaise
1) Les constantes
Il ny a pas de dfinition claire du SP. Lide est que :
-

Un SP poursuit un intrt gnral, pas un intrt priv de profit.

Il fournit des prestations ceux qui en ont besoin. Ces prestations
peuvent tre financires (indemnits pour chmage), ou matrielles
(un hpital). Elles peuvent tre gratuites ou payantes (normalement le
prix est beau symbolique). Lexistence des prestations procures par
un SP peut tre obligatoire ou facultative.
Il rpond normalement aux besoins auxquels le secteur priv ne peut
pas rpondre de manire satisfaisante (coles)

2) Les variations
La notion de SP nest pas dfinie de la mme manire au fil du temps.
a) Le passage dune
fonctionnelle

vision

institutionnelle

une

vision

A lorigine, lide est celle dgage par larrt Blanco. C est une approche
simple : ds quune perso pub agit, cest du SP. Il sagit dune vision
institutionnelle. Cette vision pouvait la rigueur concevoir quune perso
prive puisse exercer un SP uniquement dans le cadre dun contrat adm,
notamment de concession.
Par la suite, on est pass une vision du SP comme une activit, une
mission. Cest une vision fonctionnelle du SP. Ce passage remonte aux
annes 1930. On ne va plus regarder laspect priv ou pub de la perso. On a

reconnu que des perso prives puissent exercer un SP non seulement dans le
cadre dun contrat adm par dlgation, mais aussi parce quun rglement ou
une loi la prvu : CE 20 dcembre 1935, tablissements Vzia et CE 13 mai
1938, Caisse primaire Aide et Protection. Ce dernier arrt cre officiellement
la notion dorganisme priv assurant la gestion dun SP. Aujourdhui on
considre quon peut mme avoir un SP sans contrat ni texte lgislatif ou
rglementaire, mais par le seul comportement dune perso pub lgard
dune perso prive.
b) Les fluctuations de la porte juridique de la notion de SP
Pourquoi utiliser cette notion de SP ? Lintrt de la notion de SP a vari.
1e intrt : critre de qualification et dapplication du droit adm
A la base, il y avait lcole du SP, cest lcole de Duguit. Les tenants de cette
Ecole disaient que le SP est le critre de lapplication du dt adm et de la
comptence du juge adm. Pour eux, lEtat intervenait uniquement dans le
cadre dun SP et navait pas le droit dintervenir en dehors. Ils se sont bass
sur les arrts Blanco et CE 2 fvrier 1903-Terrier.
Cette thorie a t invalide ds la 1e moiti du XXe s par 2 volutions
jurisprudentielles imp :
- CE 31 juillet 1912-Socit des granites porphyrodes des Vosges : le CE
sest dclar incomptent pour absence de PPP. Le critre devient
lexistence de PPP. Le SP comme critre unique a t ignor
compltement.
- TC 22 janvier 1921-Socit commerciale de lOuest africain (affaire de
bac dEloka dans la colonie de Cote dIvoire) : si la perso pub agit
comme un commerant, cest le juge judiciaire qui est comptent. Le
TC na mme pas regard lexistence de SP. Il ny a plus dunit du SP :
il est soit un SPA (en principe juge adm) soit un SPIC (en principe juge
judiciaire)
Avec ces arrts on pensait que la notion de SP perdait de son utilit, on
oublie ce critre. Aprs la 2GM, on voit renaitre le critre de SP : il nest plus
le seul critre de lapplication du dt adm, mais il est concurrent avec les PPP
(peuvent tre cumulatifs ou alternatifs).
- TC 28 mars 1955-Effimieff : en matire de travaux pub, il devait y avoir
comptence du juge adm pour existence dobjectif de SP (mme sil
ny a pas de PPP).

CE sect 21 avril 1956- Epoux Bertin et mme date consorts Grimoire :

dans le cadre de contrats adm sans aucune PPP, sil y a un objectif de
SP cest la comptence adm (arrt Epoux Bertin : nourrir les
prisonniers de guerre).

2e intrt : application du rgime du SP

Pour toutes les activits de SP, il faut appliquer les lois de SP ou les lois
de Roland. Il sagit de principes auxquels sont soumis tous les SP : principe
dgalit dvt le SP, de continuit du SP et de la mutabilit du SP.
B. Lapport du droit de lUE
1) Une approche trs diffrente de lapproche franaise
Le droit europen a un impact trs imp sur le dt franais en matire de SP. Le
droit communautaire prime le dt national. A la base, il y a eu presquun
conflit entre le droit europen et le dt franais car le dt europen ne connait
pas la notion de SP, il ny a que la notion de service dintrt co gnral
(SIEG). Le principe pour lUE est que toutes les entreprises sont soumises aux
rgles de concurrence ds quelles exercent une activit co, il ne faut pas
bnficier de privilges, notamment de monopole. LUE est le cadre dans
lequel bcp dEtat ont libralis leurs co (ex poste pour la France)
2) Vers une rconciliation entre les approches europenne et franaise ?
Il y a une meilleure prise en considration de lapproche franaise. Le trait
dAmsterdam du 2 octobre 1997 (qui a modifi le trait de Rome de 1957) a
not la place importante du SIEG en admettant la possibilit de leur accorder
des conditions co et financires qui leur permettent de fonctionner (par ex
avoir un bureau de poste dans une trs petite ville au milieu des Alpes nest
pas rentable mais doit tre fait par la poste fr). LUE est alle encore plus loin
dans la protection dide de SP avec le trait de Lisbonne du 13 dcembre
2007 introduisant la notion de service non-co dintrt gnral.
Le droit europen reconnait alors les SIG (services dintrt gnral) qui
regroupent tout type de services dintrt gnral parmi lesquels on
distingue 3 types dont chacun a un rgime juridique diffrent :
- Les SIEG : le principe est que ces SIEG appartiennent au champ co,
ils sont donc en principe soumis aux rgles de concurrence. En
revanche, le dt europen prvoit des exceptions : la perso pub peut

accorer des dt exclusifs et spciaux (un monopole par ex) un

exploitant dun SIEG avec certaines conditions.
Les services non-co dintrt gnral : ces services sont
entirement en dehors du droit de la concurrence. Par ex ce sont tous
les services rgaliens (par ex justice) ou certains services sociaux (ex
allocations chmage)
Les services universels : une nouvelle notion qui concerne la
tlcommunication et la poste. Ils dsignent un service qui doit tre
fourni lensemble des utilisateurs un prix aborda. Cette activit est
optionnelle loperateur, celui-ci peut choisir de crer ou pas le service
universel (la poste fr fait un service universel, mais une poste priv de
courrier peut choisir de crer un service rentable pas universel).

C. Lidentification dun SP
Il y a 2 possibilits pour identifier un SP :
1) Lidentification par un texte (critres lgislatifs)
Un texte prvoit que telle activit constitue un SP. Par ex le SP de lducation
prvu par lart L 111-1 du code de lducation, et la collecte et llimination
des cadavres danimaux prvue par lart 264 du code rural.

2) Lidentification par un faisceau dindices (critres jurisprudentiels)

CE 28 juin 1963-Narcy donne 2 critres plutt larges :
-

Il faut que ce soit une activit exerce en vu de lintrt gnral

Il faut que cette activit soit exerce sous le contrle dune personne :
Si lactivit est exerce par une perso pub, a priori on prsume
que cest un SP. En revanche il y a des exceptions, par ex la
gestion du domaine priv.
Si lactivit est confie par une perso pub une perso prive, il
faut que ladm exerce un certain contrle sur la perso prive pour
que ce soit considr comme SP. CE sect 22 fvrier 2007-APREI :
mme si la perso prive nest pas dote de PPP, et dans le silence
de la loi, si lactivit que la perso exerce a un intrt gnral, il
faut regarder les conditions de cration, dorganisation et du
fonctionnement de la perso prive ainsi que les obligations qui lui
sont imposes.

Comment pourtant estimer que lactivit a un intrt gnral ? La notion

dintrt gnral est mouvante avec le temps. On sest pos la question si
les jeux de hasard constituent un SP. En effet, il y a des casinos qui
appartiennent la commune et qui lui rapportent des revenus. Cest ainsi
que CE 25 mars 1966-Ville de Royan a jug quun casino constituait un
service dintrt gnral. En revanche, on peut penser que cette Jp est
dpasse aujourdhui car la mme question a t pose au sujet de la loterie
nationale : CE sect 17 dcembre 1948-Angerand a considr que la loterie
nationale constituait un service dintrt gnral, cependant cette solution a
vu un revirement avec CE 17 octobre 1999-Rolin.
2 : La cration des SP
A. La cration obligatoire
Certains SP doivent tre obligatoirement crs par ladm car ils sont prvus
par des textes constitutionnels (ex : ducation, justice) ou lgislatifs (par ex
la loi impose aux communes davoir un service de ramassage des ordures).
Le CC ne sest pas oppos la privatisation de certains SP car il ntait pas
prvu la Constit (ex : privatisation des assurances).
B. La cration facultative
On peut crer un SP condition quil y ait :
-

un intrt gnral
une insuffisance de linitiative du secteur priv pour rpondre ce
service.
CE sect 30 mai 1930-Chambre syndicale du commerce en dtail de
Nevers : avec le principe de libert du commerce et de lindustrie, les
perso pub ne doivent pas se livrer des activits commerciales que de
manire exceptionnelle pour ne pas concurrencer les perso prives.
CE ass 31 mai 2006-Ordre des avocats du barreau de Paris reprend
cette Jp et rajoute que si les perso pub se livrent des activits
commerciales, elles doivent respecter le droit de la concurrence.
2 : Lexploitation du SP
4 : Le fonctionnement des SP

A.
B.
1)
2)

La distinction entre SP et SPIC

Les principes communs tous les SP
Les principes traditionnels
Lmergence de nouveaux principes

a) Le principe de neutralit
Il ne faut pas que les agents de lAdm soient influencs par prfrences pour
prendre des dcisions en faveur de certains administrs il faut quils soient
neutres.
CE 25 juillet 2005-Commune de St Anne (en Martinique : le Conseil municipal
de la commune avait dcid de mettre le drapeau du parti indpendantiste,
ce qui contredisant sa neutralit)
En ralit donc, lAdm nest pas tjrs neutre, elle est svt influence par ses
idologies ; mais il ne faut pas que le citoyen le sente, il faut quil y ait un
minimum dimpartialit. Par ex : laudiovisuel pub franais doit prserver une
neutralit malgr les positions de ses prsentateurs.
Le principe de neutralit concerne avt tous les agents : CE 16 fvrier 2004-M.
Bendendouch ( rechercher ?) un concierge a demand une heure le
vendredi pour la prire, cette demande a t refuse, le CE a dcid que
cette dcision est licite. Normalement les agents ne sont pas concerns par
ce principe. En revanche cela vaut pour les usagers sil sagit de pratiques
qui mettent en cause la continuit du SP CE 14 avril 1915-Koen (un lve juif
refusait dassister aux classes le vendredi)
Le principe de lacit rejoint galement ce principe de neutralit : les agents
de lAdm ne doivent pas montrer des signes religieux. La loi du 15 mars 2004
interdit le port de signes religieux ostensibles ds les coles pub. La loi du 11
octobre 2011 interdit de masquer son visage en public (interdisant donc le
port du niqab).
b) Les principes discuts par la doctrine
Il ny a pas de principe de gratuit. Cependant certains services sont
ncessairement gratuits, par ex le service dpartemental dincendies par les
pompiers.
Le principe de transparence de lAdm est galement discut : la loi du 17
juillet 1978 institue la CADA (commission daccs aux docs adm). Emergence
aussi du principe de participation du citoyen lAdm. On parle de principe de
qualit aussi.

Chapitre 3 : La responsabilit de lAdministration

La responsabilit adm est ne avec larrt Blanco qui dit que la resp de lAdm
ne peut pas tre soumis aux rgles du code civ lAdm va bnficier de
rgles spciales concernant sa resp, mais na pas spcifi ces rgles. Cest le
juge qui a progressivement cr ces rgles, encadres de plus en plus par le
lgislateur. Mme si les rgles sont diffrentes, la resp adm sinspire de la
resp civ : lide est la mme (Art. 1382CC), cest le contenu qui est diffrent.
A la base, au 19e s, cette distinction servait chapper lAdm sa
responsabilit. Cela a chang prenant aujourdhui une position qui dfend le
citoyen, notamment par le dvp de la responsabilit sans faute, ou sans fait
(ex : indemnisation pour dommages par attentats terroristes). La resp adm
montre alors une tendance pour se rapprocher de la resp civ. Il y a pourtant
des situations o lAdm nest jamais resp mme si elle a commis de faute,
cela sest rduit mais cest tjrs le cas pour les oprations militaires : CE 23
juillet 2010- Socits Touax.
Section 1) La responsabilit administrative pour faute
1 : La faute
La faute peut tre dfinie comme un manquement par une perso une
obligation qui pesait sur elle. LAdm, par action ou par omission, a donc
manqu une obligation.
Ex de fautes par action : CE sect 26 janvier 1973- Driancourt les dcisions
illgales constituent tjrs une faute. Ou la brutalit policire.
Ex de fautes par omission : un maire qui ne prend pas des mesures
ncessaires.
A. La distinction entre la faute de service et la faute personnelle
Une faute de service est lie au mauvais fonctionnement de lAdm. La faute
personnelle dsigne la faute dun agent en tant que sa perso.
Cette distinction a t pose par : TC 30 juillet 1873-Pelletier. La Ferrire
dcrit cette distinction dans la doctrine de la passion qui date de 1877 en
disant que la faute personnelle rvle lhomme avec ses faiblesses, ses
passions, ses imprudences . Cest une acte dommageable impersonnel
rvlant un administrateur plus ou moins sujet lerreur. Autrement dit, la
faute personnelle rsulte non pas de lagent adm mais de sa perso humaine.
1) Le principe : seule la faute de service entraine la responsabilit adm

Le principe est que lAdm nest responsable que pour le mauvais

fonctionnement du SP, avec application
des rgles adm. La faute
personnelle dun agent pour sa perso humaine dclenche lapplication de la
responsabilit judiciaire. Lide est que le juge judiciaire ne peut pas porter
un jugement sur le travail de lAdm (Blanco). En revanche, si un agent
commet une faute qui na pas de lien avec le fonctionnement de lAdm, cela
porte un jugement sur son comportement humain qui peut donc tre soumis
la comptence judiciaire.
Le domaine de la faute personnelle :
-

une faute commise en dehors du service, soit :

matriellement hors du service (par ex un policier qui renverse
une perso par sa voiture personnelle)
juridiquement hors du service (CE 20 janvier 1989-Biales un
commandant dun port autonome, qui a t dsigne dans sa vie
prive comme gardien dun bateau dans ce port, a t reproch
des ngligences dans cette dernire activit. Vu que ctait une
activit prive nayant pas de lien avec son poste adm, les rgles
adm ne sont pas applicables)
une faute commise loccasion du service mais qui sont, soit :
dune particulire gravit : TC 2 juin 1908-Girodet (un instituteur
a utilis des propos obscnes), TC 9 juillet 1953-Bernadas (un
agent de police refuse de refugier une perso ds une commissaire
de police)
qui comportent une intention de nuire ou dun profit personnel :
TC 21 dcembre 1987-Kessler (le distributeur de courrier insulte
et commet des actes de violences envers un agent), CE ass 12
avril 2002-Papon (un haut fonctionnaire pdt la 2ne guerre
mondiale allait plus loin dans la deportation des juifs, la faute
personnelle l coincide avec une faute de service)
Depuis TC 19 octobre 1998-Prfet du Tarne, la gravit nest pas
ncessairement constitutive dun faute personnelle.

Le domaine de la faute de service :

Ce sont des faits, mme sils sont trs graves, ont un lien avec indissociables
avec un service. Chambre criminelle de la Cour de cass 13 oct 2004-laffaire
des paillotes le Prfet de la Corse a ordonn ses armes de mettre le feu
des paillotes. La question se pose si dans ce cas, en prsence dune faute de
service, on pourrait galement inclure la faute personnelle de lagent. La
faute pnale nimplique ncessairement pas la faute personnelle : TC 14

janvier 1935-Thepaz (un soldat conduit un camion militaire renverse un

cycliste faute de service, mais pas de faute personnelle puisquil ny a pas
dintention de nuire)
2) Le dpassement du principe :
En prsence dune faute personnelle, mais lAdm va tre juge responsable.
Cela peut tre dans le cas de :
-

La thorie de cumul
Cumul de faute : il y a la fois une faute personnelle et une
faute e service, qui sont indpendantes une de lautre mais qui
ensemble sont lorigine du prjudice. Cette thorie a t
tablie par CE 3 fvrier 1911-Anguet (une perso arrive 10 mins
avt la fermeture de la poste, entre pour dposer une lettre, mais
en sortant la porte est ferme, en sortant par une autre porte,
les agents le prennent pour un voleur et le blessent le juge
dcide lexistence du cumul de fautes : des agents qui ont ferm
la porte et ceux qui ont battu lagent). CE 22 janvier 1936-Dame
Duxent (un infirmer bat une perso admise en asile chaque jour
causant enfin sa mort faute de linfirmier et de lAdm)
Cumul de responsabilit : il y a une seule faute mais qui est
la fois une faute personnelle et une faute de service : une seule
faute cumule la qualit des 2 fautes. CE 26 juillet 1918-Epoux Le
Monnier (une ville organise un concours de tire sur des cibles
flottantes sur la rivire, alors que sur lautre rive il y a un parc o
une perso se fait bless le maire est doublement fautif, il peut
tre jug dvt le juge adm ou le juge judiciaire), CE 21 avril 1937Demoiselle Quesnel (une receveuse des postes vole de la caisse
double responsabilit puisquelle vole et elle nest pas
surveille)

On a largit la possibilit dengager la responsabilit de lAdm en

introduisant une nouvelle thorie qui distingue entre :
Faute personnelle non dpourvue de tout lien avec le
service : il sagit de fautes personnelles soit commis par des
moyens mis la disposition du service, soit ds les heures du
service ou son occasion. CE 18 nov 1949-Mimeur. CE ass 26 oct
1973-Sadoudi (un agent de police en nettoyant son arme hors les
heures du service tue son collgue. Alors que cest une faute
personnelle, on admet lengagement de la resp de lAdm, elle est

non dpourvue de lien avec le service puisque cest avec larme

du service).
Faute dtachable du service

CE ass 28 juillet 1951- Laruelle et Delville a mis un systme daction

rcursoire si lAdm se fait condamner dans un cas de faute personnelle
non dpourvue de tout lien avec le service et paie la rparation, elle peut se
retourner et former une action contre lagent. De mme, si un agent adm se
fait condamne pour la mme faute, elle peut se retourner contre lAdm pour
lui faire payer.
Laction rcursoire suppose que soit lagent soit lAdm paie la totalit de
largent. Par ex, aprs une dcision du juge judiciaire, si lagent forme une
action rcursoire dvt le juge adm, ce dernier va dcider du montant payer
en fonction de la gravit de la faute. Par ex CE ass 12 avril 2002-Papon
aprs la condamnation de Papon par le juge judiciaire, le juge adm dcide
que lEtat lui doit 50% du montant puisque lAdm aussi tait responsable.
Ce nouveau systme peut soulever la question de lutilit de la thorie de
cumul de responsabilit.
B. La distinction entre la faute simple et la faute lourde
En prsence dune faute, on avait prvu autrefois quil ne suffit que ce soit
une faute simple, elle doit prsenter une certaine gravit pour pouvoir
engager la resp de lAdm, on exigeait une faute lourde. Cette distinction
tait faite pour certaines activits particulirement difficiles pour lAdm: par
ex tout ce qui est police adm.
La faute lourde nest plus exige ds certains domaines :
-

les actes mdicaux : CE ass 10 avril 1992-M. et Mme V.

les services de secours : CE 22 avril 1998- Commune de Hannapes
les fautes commises ds le cas de services pnitentiaires : CE 17
dcembre 2008- Zaouiya.
Le service fiscal CE sect 21 mars 2011- Krupa.
La police adm : CE 10 fvrier 1905-Tomaso Grecco ( pour les actes
juridiques, c..d. les AAU de police, la faute simple suffit, alors que
pour les oprations matrielles la faute lourde est exige) Aujourdhui,
cette distinction entre actes juridiques et oprations matrielles a
disparu : lAdm est responsable pour ses fautes. Cela a t tabli pour
la police gnrale par CE 28 nov 2003- Moissy-Cramayel et pour la
police spciale par CE 27 dcembre 2006-Commune de Baalom.

Dans dautres domaines, la foute lourde survit :

-

Contrle adm exerc par les autorits tatiques sur les CT. Par ex si le
prfet oublie de faire son contrle sur le maire, on exige une faute
lourde car on considre que la faute principale est celle du maire. CE
sect 18 nov 2005-Socit fermire de Campoloro
Activit du juge adm CE sect 24 fev 2004- Popim

C. La preuve de la faute
En principe, cet la victime de prouver que lAdm est fautive et non pas le
contraire. Il y a pourtant des exceptions, par ex qd une victime a un accident
d ltat des routes, on prsume quil y a faute de lAdm mais cest une
prsomption simple.
2 : Le prjudice
Cest le dommage, une atteinte qui arrive une perso.
A. Conditions
-

Le prjudice doit tre certain, rel et non seulement ventuel.

Il doit tre valuable en argent

Le juge prend en compte tant les dommages matriels que les dommages
immatriels. Par ex la perte de chance constitue un dommage la perso. La
perte dun cher galement CE ass 24 nov 1956-Consorts Letisserant
B. La rparation
LAdm paie en argent, sauf parfois elle peut restituer en nature.
Pour obtenir une rparation de lAdm, il faut agir pendant 4 ans, il y a donc
une dchance quadriennale.
La date laquelle la valeur dommage est value : pour les dommages
causs aux perso lvaluation est au jour du jugement (CE ass 21 mars 1947Aubry), alors que pour les dommages causs aux biens on lvalue au jour o
il est devenu possible de les rparer (CE ass 21 mars 1947-Compagnie
gnrale des eaux). Cependant, le juge a le pvr de prvoir dautres rgles en
ce qui concerne la rparation des biens.
3 : Le lien de causalit entre la faute et le prjudice
A. Principes

Il y a 2 systmes possibles pour dcider si la faute est en lien direct avec le

prjudice :
-

Equivalence des conditions (plutt applique par le juge judiciaire)

Causalit adquate (plutt applique par le juge adm plus stricte)

B. Causes attnuantes ou exonratoires

-

La faute de la victime (rarement prise en compte par le juge adm)

Le fait de tiers (galement rarement prise en compte par le juge adm)
La force majeure (aprs avoir rempli ses conditions : imprvisible,
irrsistible et extrieures aux parties)

4 : Les rgimes lgislatifs de responsabilit adm pour faute

Ce sont des rgles spciales, qui donnent des rgimes spciales
A. Responsabilit des membres de lenseignement public
La loi du 5 avril 1937, lart 1384 du CC pour les membres de
lenseignement pub qui causent des dommages aux lves, cest la
comptence du juge judiciaire. LEtat dispose de laction rcursoire.
B. Accidents de vhicule
Loi du 31 dc. 1957 prvoit que les accidents de vhicule sont tjrs de
comptence judiciaire mme sil sagit dun vhicule adm.
C. Indemnisation des dommages de sant
La loi Kouchner du 4 mars 2002 maintient une comptence distincte entre le
juge adm (cliniques adm) et judiciaire (cliniques prives) mais les rgles sont
les mmes.
Section 2) la responsabilit adm sans faute
1 : Fondements
Ce systme a t mis en place par CE 21 juin 1895-Cames. Cest un rgime
trs protecteur puisquon considre qq fois quune activit adm lgale et
lgitime mais qui affecte ngativement les individus doit tre indemnise.
Cette cration jurisprudentielle trouve 2 fondements :
-

Principe dgalit dvt les charges pub

La thorie du risque : qd lAdm agit ds lintrt gnral, son choix peut
gnrer des risques

Cependant ce type ne sert pas indemniser tout prjudice. Il faut que le

prjudice soit anormalement grave et spcial (c..d. quil concerne un nb
limit de perso ou une catgorie limite de la population)
2 : La responsabilit
A. Du fait des lois
CE ass 4 janv 1938-Socit des produits laitiers La Fleurette
Conditions de la mise en uvre de cette thorie :
-

lactivit ne doit pas tre nuisible la socit (figure dj dans larrt

Fleurette)
prjudice anormal et spcial
CE ass 8 fev 2007-Gare de Dieu : on nexige pas un prjudice anormal
et spcial. Cet arrt est fond sur le fait que la loi soit contraire la
CEDH. Il ajoute la condition que pas de dispositions lgislatives qui
excluent lindemnisation.

B. Des conventions intl

Mme ide que par la resp du fait des lois, mais cest la France qui ratifie
selon ses conditions. CE 30 mars 1966 Compagnie gnrale Radiolectrique
C. Des actes adm lgaux
LAdm prend un AAU lgal mais qui affecte les individus.
CE 22 fev 1963-Commune de Gavarnie une rglementation a rduit le nb
des clients dun commerant
CE 31 mars 1995-Lavaud la ville a dtruit un immeuble HLM, le pharmacien
du coin perd la moitie de sa clientle
3 : Responsabilit du fait des abstentions lgales
LAdm nagit pas lgalement (elle a le chois dagir ou pas), alors quon lui le
demande. Son abstention dagir affecte ngativement une perso. CE 30 nov
1923-Couiteas (une perso possde un territoire en Tunisie quil veut mettre
en valeur, il veut expulser les tribus qui y habitent et le juge lui donne
lautorisation de les expulser, le gvt refuse dexcuter cette dcision pour
des raisons politiques

Critres pour que lAdm puisse refuser dexcuter une dcision de justice : si
les troubles causees par la dcision sont suprieurs aux troubles causees par
linexcution.
4 : Responsabilit du fait de la ralisation de risques pour les
collaborateurs ou les tiers
A. Risques courus par les collaborateurs de lAdm
Un collaborateur professionnel qui a un contrat avec lAdm paie pour une
assurance pour viter les risques.
Arrt Cames consacre cette
responsabilit, mais il nest plus utilisee puisquil y a es dispositions
lgislatives.
Un collaborateur occasionnel avec lAdm sans contrat. CE 5 mars 1943Chavat (lors dun incendie, peu nb de pompiers, ils demandent des perso
une aide, ces perso se font blesses, lAdm les indemnise)
Les collaborateurs bnvoles et volontaires du SP. CE 22 nov 1946-Commune
de St Priest-La-Plaine
B. Activits dangereuses pour les tiers
CE 25 sept 1947-Commune de Batz-Sur-Mer.
CE 28 mars 1919-Regnaunt Derosiers
5 : Responsabilit du fait des usagers risque
Perso condamnes une peine de prison, sortent et tuent qqn. Peut aussi
concerner les malades mentaux.
Section 3) Responsabilit sans fait
1 : Prsentation
Ce nest pas un fait de lAdm qui a caus un prjudice. Mais pour des raisons
quelconques, par ex de solidarit nationale, on va considrer que cest la
resp de lAdm dindemniser
2 : La rparation des consquences de certains troubles de
lordre pub
A. Les attroupements

Loi du 10 vendmiaire an IV. Une foule (manif violente par ex) qui vont
causer un dommage (casser un magasin par ex), lEtat va devoir indemniser
B. Les infractions
Ex : prjudices causs par des attentats terroristes loi du 3 janvier 1977
dispose que le prjudice rsultant dinfraction peut tre indemnis par lAdm
certaines conditions. Le rgime des attentats terroristes : qd lattentat a
lieu ltranger, la rparation vaut pour les Fr, qd il a lieu en Fr, la rparation
vaut pour toutes les perso victimes.
3 : La rparation de certains dommages de sant
Responsabilit du fait de lalea thrapeutique CE ass 9 avril 1993- Bianchi. Il
faut la runion de 4 critres :
- Un acte mdical ncessaire au diagnostic ou au traitement
- Le risque est exceptionnel mais il est connu
- Les victimes par leur tat ne sont pas particulirement exposes ce
risque
- Le dommage est dune exceptionnelle gravit
Responsabilit du fait des appareils de sant CE 9 juillet 2003- Marzouk
Responsabilit
transfusionnel.

pour

le

sida

transfusionnel,

Responsabilit du fait des vaccinations obligatoires

ou

pour

lHpatite