CAPTULO I

DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPRESSOS DA ADMINISTRAO PBLICA

I.I NOES GERAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
I.I.A CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
O conceito de Direito Administrativo pode ser elaborado de vrias maneiras distintas, dependendo da
conotao do autor da obra a ser enfocada, ou seja, de acordo com as informaes e o mecanismo didtico
escolhido pelo doutrinador.
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO HELY LOPES MEIRELLES
Segundo Hely Lopes Meirelles Direito Administrativo o conjunto harmnico de princpios jurdicos
que regem os rgos, os agentes, as atividades pblicas tendentes a realizar, concreta, direta e
imediatamente os fins desejados do Estado. Para o autor, a principal caracterstica do Direito
Administrativo est justamente no conjunto harmnico de princpios, aqui estudados de forma mais ampla
na presente monografia.
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO
Na lio de Celso Antnio Bandeira de Mello Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que
disciplina o exerccio da funo administrativa. Para o autor, a principal caracterstica apontada de
Direito Administrativo est na sua funo disciplinar o exerccio da funo administrativa.
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO MARIA SYLVIA DI PIETRO
Para Maria Sylvia Di Pietro Direito Administrativo o ramo do direito pblico que tem por objeto
rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade
jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que utiliza para a consecuo de seus fins, de
natureza pblica. Para a autora em questo, a principal caracterstica est no seu objeto normativo
rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas.
Conforme estudamos os conceitos de Direito Administrativo dos principais autores de nossa poca, podemos
traar um esquema bsico e prtico sobre as palavras-chave da essncia de cada conceito, assim sendo:

HELY LOPES MEIRELLES conjunto de princpios

CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO funo disciplinar [da atividade administrativa]

MARIA SYLVIA DI PIETRO objeto normativo [rgos + agentes + pessoas jurdicas]

DESENVOLVIMENTO DO CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo o ramo do direito que regula a administrao pblica. Trata-se, portanto,
do ordenamento jurdico relativamente sua organizao, aos seus servios e s suas relaes com os
cidados. O direito administrativo pode enquadrar-se no mbito do direito pblico interno e caracteriza-se
por ser um direito comum (aplicvel a todas as atividades), autnomo (tem os seus prprios princpios
gerais), local (est vinculado organizao poltica de uma regio) e exorbitante (excede o mbito do direito
privado e no considera um plano de igualdade entre as partes, uma vez que o Estado tem mais poder do que
a sociedade civil). Dessa forma, podemos concluir que so as principais caractersticas da denominao
de Direito Administrativo:

Direito comum a todos os ramos do direito.

Direito autnomo princpios gerais prprios, autnomos.

Direito local vinculado organizao poltica de determinada regio.

Direito exorbitante excede o mbito do direito privado, no considera um plano de

igualdade entre as partes a ele vinculadas.

As origens do direito administrativo remontam ao sculo XVIII, com as revolues liberais que
acabaram por derrubar o Antigo Regime. Os novos sistemas polticos contemplaram a existncia de normas
jurdicas abstratas, gerais e permanentes para regular as relaes entre o Estado e os cidados. Por outro
lado, a nova ordem veio promover o desenvolvimento de instituies para o controlo do Estado, que j no
estava nas mos de um monarca absolutista.
O direito administrativo na atualidade aplica-se a todos os rgos e instituies atravs dos quais atua
a administrao pblica. Estes rgos tm poderes superiores queles de que dispem os particulares poder
de imprio. O direito administrativo trata de intervir sobre os rgos administrativo sempre que estes atuam
fazendo uso dos seus poderes pblicos, aproveitando-se do prprio poder de imprio que rompe o
princpio da igualdade.
Pertence ao ramo do Direito Pblico, ou seja, est submetido, principalmente, a regras de carter
pblico e considera-se como direito no codificado, pois, no pode ser reunido em uma nica lei e sim em
vrias leis especficas, chamadas de legislaes esparsas (ex. Lei de Licitaes, Lei de Improbidade
Administrativa, Lei de Processo Administrativo Federal).
O Direito Administrativo ptrio considerado no contencioso, ou seja, no existe a previso legal
de Tribunais e Juzes Administrativos ligados ao Poder Judicirio, em face do Princpio da Jurisdio
nica, onde a Constituio Federal/88 concede a este Poder a atribuio tpica de julgar os litgios. O

Direito Administrativo possui regras que se traduzem em Princpios Constitucionais (que levam este nome
por estarem previstos na prpria CF/88. no art. 37, caput) e Princpios Infraconstitucionais (previstos nas
legislaes especficas do tema Direito Administrativo). Tem como objeto o Direito Administrativo o estudo
da organizao e estrutura da Administrao Pblica. Sendo assim, tomamos por base as principais
caractersticas do Direito Administrativo, a saber:

Origem Europa [Frana]

Perodo Sc. XVIII Revolues Liberais

Poder de Imprio rompimento do princpio da igualdade

Ramo de Direito Direito Pblico

Estrutura Positivada Direito no codificado [como os demais]

Princpio da Jurisdio nica Direito Administrativo no contencioso

Princpios de Direito Administrativo constitucionais + infraconstitucionais

Objeto do Direito Administrativo organizao e estrutura da Administrao Pblica

I.II FONTES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo, que teve sua origem na Frana na poca do Iluminismo, possui quatro fontes a
serem estudadas, so seguintes fontes, que o auxiliam em sua formulao: a Lei, que em sentido amplo, a
fonte primria do Direito Administrativo, podendo ser considerada como fonte, as vrias espcies de ato
normativo; a Doutrina, formada pelo sistema terico de princpios aplicveis ao Direito Administrativo; a
Jurisprudncia, representada pela reiterao dos julgados sobre um mesmo tema em um mesmo sentido; o
Costume, que no Direito Administrativo brasileiro, exerce ainda influncia, em razo da deficincia da
legislao, podendo ser representado pela praxe administrativa (atos rotineiros e repetitivos). Dessa forma,
podemos esquematizar as fontes de direito administrativo da seguinte forma:

Lei fonte primria [lei em sentido amplo]

Doutrina sistema terico de princpios

Jurisprudncia reiterao dos julgados sobre um mesmo tema + no mesmo sentido

Costumes deficincia da legislao

I.III PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPRESSOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

So considerados Princpios Constitucionais, por estarem localizados no bojo do texto constitucional, e
devem ser observados por toda a Administrao Pblica (Direta e Indireta), todas as Esferas de Governo
(Federal, Estadual, Distrital e Municipal) e todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), segundo o
caput do art. 37, da CF/88: a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
CF/Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (grifo nosso)

I.III.A - PRINCPIO DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA

considerado pela doutrina como um princpio genrico, pois, todos os outros princpios
(constitucionais e infraconstitucionais) derivam deste, sendo, portanto, o princpio norteador mais
importante a ser observado pela Administrao Pblica. Por este princpio podemos afirmar que o Estado s
faz aquilo que a lei determinar, ou seja, um ato legal, legtimo aquele praticado de acordo com os
ditames legais.
O cidado pode fazer tudo o que a lei no proibir, segundo o art. 5, II, da CF/88, mas, o agir da
Administrao Pblica necessita estar previsto em lei, esta deve agir quando, como e da forma que a lei
determinar. O ato administrativo praticado pelo Agente Pblico sem a observncia da legalidade torna o ato
nulo de pleno direito, tendo em vista, a presena de um vcio insanvel em sua estrutura, chamado de
ilegalidade. Para uma melhor compreenso do princpio da legalidade, vejamos alguns entendimentos de
importncia para o Direito Administrativo prolatados pelo STF Supremo Tribunal Federa sobre o tema:
RE N 597366 DF 2011 REL. MIN. AYRES BRITTO
Trata-se

de

AGRAVO

EXTRAORDINRIO

sobre

REGIMENTAL
concursos

em

pblicos

RECURSO
o

controle

jurisdicional. No presente julgamento, o STF entendeu que no est

imune ao controle jurisdicional a anlise da compatibilidade entre o
contedo descrito no edital e as questes apresentadas na prova objeto
do certame, conforme o princpio da legalidade. Sendo assim, cabe o
controle do Poder Judicirio entre a compatibilidade do que cobrado
num concurso pblico, se est constando no edital as determinadas
questes.

...................................................................................................
AI N 802357 BA 2011 REL. MIN. LUIZ FUX
Trata-se de AGRAVO REGIMENTAL por violao do PRINCPIO DO
DEVIDO PROCESSO LEGAL na demisso de servidor pblico, bem
como infrao ao PRINCPIO DA AMPLA DEFESA e PRINCPIO DO
CONTRADITRIO. Assim determina o entendimento: o PRINCPIO
DA LEGALIDADE, O PRINCPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL,
o

PRINCPIO

DA AMPLA

DEFESA

PRINCPIO

DO

CONTRADITRIO, bem como a verificao dos limites da coisa julgada

e da motivao das decises judiciais quando a verificao da violao
dos mesmos depende de reexame prvio de normas infraconstitucionais,
revela OFENSA INDIRETA ou OFENSA REFLEXA Constituio
Federal.

..................................................................................................
ARE N 691805 RS 2011 REL. MIN. DIAS TOFFOLI
Trata-se de AO DE REPERCUSSO GERAL por se tratar de
restituio aos cofres pblicos de valores pagos indevidamente a
beneficirio de boa f, considerando-se os princpios: PRINCPIO DA
LEGALIDADE, PRINCPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL,
PRINCPIO DO CONTRADITRIO E PRINCPIO DA AMPLA
DEFESA E PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA.

I.III.B - PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

A Administrao Pblica impem ao Agente Pblico que pratica o ato administrativo um
comportamento tico, jurdico, adequado. No basta a simples previso legal que autorize o agir da
administrao pblica, necessrio que alm de legal, o ato administrativo tambm seja aceitvel do
ponto de vista tico-moral, segundo o que est expresso no artigo 37, 4 da CF/88.
O conceito jurdico de moralidade de difcil elaborao, pois, considera elementos subjetivos para a
sua formao. Elementos estes que podem se modificar de acordo com a sociedade, a base territorial e a
poca em que formulado. Razo pela qual a lei pertinente ao assunto, Lei de Improbidade Administrativa,
Lei n 8.429/92, no faz meno a um conceito de moralidade, mas, sim a sanes a serem aplicadas aos que
praticarem atos considerados como sendo de improbidade administrativa, ou seja, atos imorais do ponto de
vista administrativo. Para uma melhor compreenso do princpio da legalidade, vejamos alguns
entendimentos de importncia para o Direito Administrativo prolatados pelo STF Supremo Tribunal
Federa sobre o tema:
AI N 842925 SP 2011 REL. MIN. LUIZ FUX
Trata-se

de

AGRAVO

REGIMENTAL

em

AGRAVO

DE

INSTRUMENTO em AO CIVIL PBLICA. Atos de improbidade

administrativa por nomeao de apadrinhados em cargos de confiana.
Violao ao PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA.
Observncia da SMULA N 2791 STF.
..................................................................................................................
ARE N 653077 MG 2012 REL. MIN. JOAQUIM BARBOSA
Trata-se de RECURSO EXTRAORDINRIO interposto de acrdo do
TJMG sobre a demisso de servidor com a no aplicao das penas mais
leves.

Violao

do

PRINCPIO

DA

MORALIDADE

ADMINISTRATIVA [BOA F], PRINCPIO DA RAZOABILIDADE e

PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE. Se a Administrao Pblica
1

Smula 279 STF

PARA SIMPLES REEXAME DE PROVA NO CABE RECURSO EXTRAORDINRIO.

deixa de aplicar ao servidor as penas de advertncia e suspenso, mais

leves, e que antecedem pena mxima de demisso, e aguarda a
configurao, pela reincidncia, da hiptese prevista para a aplicao da
pena mxima, surpreende indevidamente o servidor, violando os
princpios acima expostos e ensejando a nulidade do ato demissional.
..................................................................................................................
AI N 7955559 MT 2012 REL. MIN. CARMEN LCIA
Trata-se de AGRAFO DE INSTRUMENTO sobre improbidade
administrativa

contra

deciso

que

no

admitiu

RECURSO

EXTRAORDINRIO. Publicidade da Administrao Pblica. Promoo

pessoal

do

agente

pblico.

Ofensa

aos

PRINCPIOS

DA

IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE. Veiculao de imagem do

administrador.

I.III.C - PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE ADMINISTRATIVA

O agir da Administrao Pblica no se confunde com a pessoa fsica de seu agente, at porque este
age com base na lei, tendo esta a caracterstica de ser genrica (erga ommes contra todos). Significa que o
agir da administrao pblica no pode prejudicar ou beneficiar o cidado individualmente considerado.
Impe ao Administrador Pblico que s pratique o ato para o seu fim legal; e o fim legal unicamente
aquele que atinge o bem da coletividade.
Podemos conceituar o Princpio da Impessoalidade de trs maneiras distintas (todos estes conceitos
so aceitos pelos examinadores das bancas de concurso pblico):
Segundo Hely Lopes Meirelles o Princpio da Impessoalidade pode ser considerado como sinnimo
do Princpio da Finalidade, em que impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim
legal; e o fim legal unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como
objetivo do ato, de forma impessoal. Ainda, como o princpio da finalidade exige que o ato seja praticado
sempre com finalidade pblica, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de pratic-lo no
interesse prprio ou de terceiros.
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, a impessoalidade se confunde com o conceito do
Princpio da Isonomia, no qual fica vedada a prtica de ato administrativo sem interesse pblico ou
convenincia para a Administrao, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo
ou perseguio dos agentes governamentais, sob forma de desvio de finalidade, configurando seno o
prprio princpio da isonomia. Segundo ainda, outros doutrinadores, a impessoalidade o fundamento para a
Responsabilidade Objetiva do Estado, ou seja, o agir da Administrao Pblica no se confunde com a
pessoa fsica de seu agente, at porque este age com base na lei.

Dessa forma, o conceito de PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE depende do foco dado pelo autor
matria, sendo assim definido:

IMPESSOALIDADE = FINALIDADE [Hely Lopes Meirelles]

IMPESSOALIDADE = ISONOMIA [Celso Antnio Bandeira de Mello]

Significa que o Agente Pblico um mero instrumento do Estado na consecuo de seus fins, ou
seja, ao praticar o ato administrativo, na verdade, o Agente Pblico executa a vontade do Estado e no sua
vontade pessoal. Vejamos alguns entendimentos do STF Supremo Tribunal Federal sobre o tema:
CF/Art. 37, 6. As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito
privado prestadoras de direito pblico respondero pelos danos que
seus agentes, nesta qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

AI N 7955559 MT 2012 REL. MIN. CARMEN LCIA

Trata-se de AGRAFO DE INSTRUMENTO sobre improbidade
administrativa

contra

deciso

que

no

admitiu

RECURSO

EXTRAORDINRIO. Publicidade da Administrao Pblica. Promoo

pessoal

do

agente

pblico.

Ofensa

aos

PRINCPIOS

DA

IMPESSOALIDADE e MORALIDADE. Veiculao de imagem do

administrador.
..................................................................................................................
AI N 824460 SP 2010 REL. MIN. CARMEN LCIA
Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO sobre matria trabalhista
[cesta bsica]. PRINCPIO DA ISONOMIA. No se considera plausvel
que uma situao que nasceu sob o manto da ilegalidade possa gerar
efeitos a terceiros sob o argumento de ofensa ao PRINCPIO DA
ISNOMIA. A jurisprudncia do Supremo Tribunal assentou que a
equiparao salarial por isonomia no pode ser concedida por deciso
judicial, sendo necessria a edio de lei especfica para tanto. SMULA
N 3392 STF.
..................................................................................................................
MS N 31187 DF 2010 REL. MIN. JOAQUIM BARBOSA
Trata-se de MANDADO DE SEGURANA sobre matria relativa ao
preenchimento de vaga, por merecimento, de desembargador do TJ
Amap.

administrativo
2

impetrante
foi

afirma

promovido,

que
por

aps

regular

merecimento,

procedimento
ao

cargo

SMULA N 339
NO CABE AO PODER JUDICIRIO, QUE NO TEM FUNO LEGISLATIVA, AUMENTAR VENCIMENTOS DE
SERVIDORES PBLICOS SOB FUNDAMENTO DE ISONOMIA.

de

desembargador do TJAP. Tanto pela incidncia do PRINCPIO DA

IMPESSOALIDADE como pela incidncia do PRINCPIO DA
MORALIDADE, faz-se mister reconhecer o impedimento de juiz que
ostenta parentesco com uma das partes.

I.III.D - PRINCPIO DA PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA

Diz respeito imposio legal da divulgao no rgo Oficial (Dirio Oficial da Unio, Dirio do
Minas Gerais, Dirio Oficial do Municpio) do ato administrativo, como regra geral, no intuito do
conhecimento do contedo deste pelo Administrado e incio de seus efeitos externos. A publicidade do ato
administrativo o torna exequvel, ou seja, passvel de ser exigido pela Administrao Pblica, a sua
observncia. Vejamos a seguir alguns entendimentos do STF Supremo Tribunal Federal sobre o tema.
Nem todos os atos administrativos necessitam de divulgao oficial para serem vlidos. Existem
excees onde esta publicidade ser dispensada, conforme previsto no art. 5, inciso LX, da C.F./88, como
nos casos de:

assuntos de segurana nacional;

investigaes policiais;

interesse superior da Administrao Pblica.

HC N 102819 DF 2011 REL. MIN. MARCO AURLIO

Trata-se

de

Administrao

AO
Pblica.

CONTROLADA
A

denominada

sobre
ao

ambivalncia
controlada

da
surge

ambivalente, no devendo ser glosada em se tratando do dia a dia da

Administrao Pblica, em que os desvios de conduta so escamoteados.
Inqurito PUBLICIDADE que norteia a Administrao Pblica,
desgua na busca pela EFICINCIA, ante o acompanhamento pela
sociedade.
..................................................................................................................
AI N 805366 MT 2012 REL. RICARDO LEWANDOWSKI
Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO sobre deciso que negou
seguimento a RECURSO EXTRAORDINRIO. EXIBIO DE
DOCUMENTOS. PRINCPIO DA PUBLICIDADE DOS ATOS DA
ADMINISTRAO PBLICA. A exibio de todos os documentos
requeridos na inicial deve ser deferida, por se tratarem de documentos
revestidos

do

PRINCPIO

ADMINISTRATIVO.

DA

PUBLICIDADE

DO

ATO

..................................................................................................................
SS N 3902 SP 2011 REL. MIN. AYRES BRITTO
Trata-se de processo sobre SUSPENSO DE SEGURANA e
divulgao em stio eletrnico de informaes funcionais de servidores
pblicos, inclusive a respectiva remunerao. A prevalncia do
PRINCPIO DA PUBLICIDADE administrativa outra coisa no
seno um dos mais altaneiros modos de concretizar a Repblica enquanto
forma de governo. Se, por um lado, h um necessrio modo republicano
de administrar o Estado brasileiro, de outra parte a cidadania mesma
que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado.

I.III.E - PRINCPIO DA EFICINCIA ADMINISTRATIVA

O Princpio da Eficincia no estava previsto no texto constitucional original da C.F./88, tal
princpio foi o nico acrescentado C.F. atravs da Emenda Constitucional n. 19/98, que trata da
Reforma Administrativa do Estado. Ao ser inserido no caput do art. 37, da C.F./88, o Princpio da Eficincia,
implantou-se no Brasil a Administrao Pblica Gerencial. As Avaliaes Peridicas de Desempenho,
que geram a estabilidade flexvel do servidor, e o Contrato de Gesto, so exemplos desta nova cultura que
passa a ser instalada no mbito interno da Administrao Pblica. Veja alguns exemplos do PRINCPIO DA
EFICINCIA ADMINISTRATIVA no entendimento do STF Supremo Tribunal Federal.
..................................................................................................................
AI N 703704 SP 2012 REL. MIN. JOAQUIM BARBOSA
Trata-se de processo sobre AGRAVO DE INSTRUMENTO contra
RECURSO EXTRAORDINRIO interposto de acrdo do TJSP. Trata
de licenciamento eletrnico do DETRAN que atende ao PRINCPIO DA
EFICINCIA. A fundamentao do RECURSO EXTRAORDINRIO
impede a exata compreenso da controvrsia, impondo-se a aplicao da
SMULA N 2843.
..................................................................................................................
HC N 102819 DF 2011 REL. MIN. MARCO AURLIO
Trata-se

de

Administrao

AO
Pblica.

CONTROLADA
A

denominada

sobre
ao

ambivalncia
controlada

da
surge

ambivalente, no devendo ser glosada em se tratando do dia a dia da

Administrao Pblica, em que os desvios de conduta so escamoteados.
Inqurito PUBLICIDADE que norteia a Administrao Pblica,
desgua na busca pelo PRINCPIO DA EFICINCIA, ante o
acompanhamento pela sociedade.
3

SMULA N 284

INADMISSVEL O RECURSO EXTRAORDINRIO, QUANDO A DEFICINCIA NA SUA FUNDAMENTAO NO

PERMITIR A EXATA COMPREENSO DA CONTROVRSIA.

..................................................................................................................
AI N 730490 RJ 2009 REL. MIN. CEZAR PELUSO
Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO contra deciso que negou
processamento a RECURSO EXTRAORDINRIO interposto de acrdo
do TJRJ. CERTIDO DE BITO. Alegao da autoridade da
impossibilidade tcnica na identificao das substncias txicas que
provocaram a morte do filho da impetrante que se afasta ante o
PRINCPIO DA EFICINCIA que rege a Administrao Pblica.
Existncia dos requisitos da responsabilidade estatal, em razo da demora
injustificada na elaborao de laudo conclusivo acerca da substncia que
ensejou a morte do cidado.

I.IV QUADRO RESUMO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS DE DIREITO

ADMINISTRATIVO