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SPINOSI & SUREAU

SCP dAvocat au Conseil dtat


et la Cour de cassation
16, boulevard Raspail
75007 PARIS

CONSEIL DTAT
SECTION DU CONTENTIEUX

REQUTE ET MMOIRE

POUR :

Le Syndicat de la Magistrature, dont le sige social


est situ 12-14, rue Charles Fourier 75013 Paris, pris
en la personne de son reprsentant lgal domicili en
cette qualit audit sige et dment habilit agir en
justice.
SCP SPINOSI & SUREAU, avocat au conseil dtat

CONTRE :

Les articles 1er, 2 et 3 du dcret n 2015-26 du


14 janvier 2015 relatif linterdiction de sortie du
territoire des ressortissants franais projetant de
participer des activits terroristes ltranger
(Prod. 1) et linstruction relative la mesure
administrative dinterdiction de sortie du territoire des
Franais prononce en application de larticle
L. 224-1 du code de la scurit intrieure en date du
18 fvrier 2015 (Prod. 2).

Le syndicat requrant dfre le dcret et linstruction la censure du


Conseil dtat en tous les faits et chefs qui leur font grief.

FAITS
I. Par la loi n 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant les
dispositions relatives la lutte contre le terrorisme, le lgislateur a
notamment entendu crer un dispositif indit dinterdiction
administrative de sortie du territoire.
Ainsi, en vertu des dispositions de larticle 1 er de cette loi, le livre II
du code de la scurit intrieure (Partie lgislative) a t modifi pour
y insrer un nouveau chapitre IV intitul Interdiction de sortie du
territoire , lequel comprend un unique article L. 224-1.
Aux termes des dispositions de ce nouvel article L. 224-1 du code de
la scurit intrieure :
Tout Franais peut faire lobjet d'une interdiction de sortie du
territoire lorsquil existe des raisons srieuses de penser quil
projette :
1 Des dplacements l'tranger ayant pour objet la participation
des activits terroristes ;
2 Ou des dplacements l'tranger sur un thtre d'oprations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire porter atteinte la scurit publique lors de son retour sur
le territoire franais.
L'interdiction de sortie du territoire est prononce par le ministre de
l'intrieur pour une dure maximale de six mois compter de sa
notification. La dcision est crite et motive. Le ministre de
l'intrieur ou son reprsentant met la personne concerne en mesure
de lui prsenter ses observations dans un dlai maximal de huit jours
aprs la notification de la dcision. Cette personne peut se faire
assister par un conseil ou reprsenter par un mandataire de son
choix.
Lorsque les conditions en sont runies, l'interdiction de sortie du
territoire peut tre renouvele par dcision expresse et motive. Elle
est leve aussitt que ces conditions ne sont plus satisfaites. Les

renouvellements conscutifs d'une interdiction initiale ne peuvent


porter la dure globale d'interdiction au-del de deux annes.
La personne qui fait l'objet d'une interdiction de sortie du territoire
peut, dans le dlai de deux mois suivant la notification de la dcision
et suivant la notification de chaque renouvellement, demander au
tribunal administratif l'annulation de cette dcision. Le tribunal
administratif statue dans un dlai de quatre mois compter de sa
saisine. Ces recours s'exercent sans prjudice des procdures ouvertes
aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.
L'interdiction de sortie du territoire emporte ds son prononc et
titre conservatoire l'invalidation du passeport et de la carte nationale
d'identit de la personne concerne ou, le cas chant, fait obstacle
la dlivrance d'un tel document. L'autorit administrative informe la
personne concerne par tout moyen.
Ds notification de l'interdiction de sortie du territoire, et au plus tard
dans les vingt-quatre heures compter de celle-ci, la personne
concerne est tenue de restituer son passeport et sa carte nationale
d'identit.
Un rcpiss valant justification de son identit est remis la
personne concerne en change de la restitution de son passeport et
de sa carte nationale d'identit ou, sa demande, en lieu et place de
la dlivrance d'un tel document. Ce rcpiss suffit justifier de
l'identit de la personne concerne sur le territoire national en
application de l'article 1er de la loi n 2012-410 du 27 mars 2012
relative la protection de l'identit.
Le fait de quitter ou de tenter de quitter le territoire franais en
violation d'une interdiction de sortie du territoire prise en application
du prsent article est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000
d'amende.
Le fait, pour toute personne s'tant vu notifier une dcision
d'interdiction de sortie du territoire, de se soustraire l'obligation de
restitution de son passeport et de sa carte nationale d'identit est puni
de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 d'amende.

Un dcret en Conseil d'Etat prcise les modalits de mise en uvre du


prsent article, s'agissant notamment des modalits d'tablissement
du rcpiss mentionn au neuvime alina ;
Larticle 1er de la loi du 13 novembre 2014 a galement cr un article
L. 232-8 du code de la scurit intrieure aux termes duquel :
Lorsque lautorit administrative constate que les donnes
transmises en application du prsent chapitre permettent d'identifier
une personne faisant l'objet d'une interdiction de sortie du territoire
mentionne l'article L. 224-1, elle notifie l'entreprise de transport
concerne, par un moyen tenant compte de l'urgence, une dcision
d'interdiction de transport de cette personne.
En cas de mconnaissance de l'interdiction de transport par une
entreprise de transport, l'amende prvue l'article L. 232-5 est
applicable, dans les conditions prvues au mme article.
Les conditions d'application du prsent article sont prcises par
dcret en Conseil d'Etat.
II. Par un dcret n 2015-26 du 14 janvier 2015 relatif l'interdiction
de sortie du territoire des ressortissants franais projetant de participer
des activits terroristes l'tranger, des mesures d'application
rglementaires de larticle 1er de la loi du 13 novembre 2014 ont t
adoptes.
En particulier, larticle 1er de ce dcret a insr au sein du titre II du
livre II du code de la scurit intrieure (Partie rglementaire) un
chapitre IV intitul Interdiction de sortie du territoire .
Ce texte a prcis les modalits de dlivrance du rcpiss valant
justification de lidentit remis aux personnes qui font lobjet d'une
dcision d'interdiction de sortie du territoire franais en application de
l'article L. 224-1 du code de la scurit intrieure issu de la loi du
13 novembre 2014. De plus, il a fix les conditions selon lesquelles la
personne vise par une interdiction de sortie du territoire pourra,
l'issue de la mesure, obtenir la dlivrance d'un nouveau titre.

Ainsi, aux termes des dispositions des articles R. 224-1 224-6 du


code de la scurit intrieure, telles quissues de larticle 1 er du dcret
du 14 janvier 2015 :
Article R224-1
Le rcpiss valant justification de l'identit prvu l'article L. 224-1
du code de la scurit intrieure mentionne :
1 Le nom de famille, les prnoms dans l'ordre de l'tat civil, le cas
chant le nom dont l'usage est autoris par la loi ;
2 La date et le lieu de naissance ;
3 Le sexe ;
4 La taille ;
5 La nationalit ;
6 Le domicile ou la rsidence de l'intress ou, le cas chant, sa
commune de rattachement ;
7 L'autorit d'tablissement du rcpiss et ses dates d'tablissement
et d'expiration ;
8 Le fondement lgal du rcpiss ;
9 L'indication selon laquelle le rcpiss ne permet pas la sortie du
territoire national ;
10 Le numro du rcpiss.
Il comporte galement la photographie et la signature du titulaire.
Article R224-2
Le rcpiss est tabli par le prfet du dpartement dans lequel se
situe le domicile, la rsidence ou la commune de rattachement de la
personne concerne ou, le cas chant, par le prfet du dpartement

dans lequel elle sjourne. A Paris, le rcpiss est tabli par le prfet
de police.
La carte nationale d'identit et le passeport invalids sont restitus
l'autorit mentionne au premier alina ou, le cas chant, aux
services de police ou de gendarmerie. Lors de cette restitution, la
personne concerne obtient la remise du rcpiss ou, dans l'attente
de son tablissement dans les meilleurs dlais, un document d'une
validit de quinze jours attestant de la restitution de la carte nationale
d'identit et du passeport et comportant les numros de ces
documents, les mentions prvues aux 1 6 de l'article R. 224-1
ainsi que celle de l'autorit d'tablissement de l'attestation.
La dure de validit du rcpiss est gale la dure de l'interdiction
de sortie du territoire, augmente d'un mois.
Lorsque cette interdiction fait l'objet d'un renouvellement, un nouveau
rcpiss est tabli et remis son titulaire aprs restitution de l'ancien
rcpiss.
Article R224-3
Lorsqu'une personne qui fait l'objet d'une interdiction de sortie du
territoire n'est titulaire ni d'une carte nationale d'identit ni d'un
passeport, ou lorsqu'elle ne dispose plus d'aucun de ces titres la
suite d'une perte ou d'un vol dment dclars, un rcpiss lui est
remis sa demande, en lieu et place de la dlivrance d'un tel
document, par l'autorit administrative mentionne au premier alina
de l'article R. 224-2.
Les articles 2,4-3 et 4-4 du dcret n 55-1397 du 22 octobre 1955
instituant la carte nationale d'identit s'appliquent cette demande,
qui est dpose auprs de l'autorit administrative mentionne au
premier alina de l'article R. 224-2.
Le demandeur justifie de son tat civil et de sa nationalit franaise
dans les conditions prvues au c du I de l'article 4.
En cas de perte ou de vol de ses titres, il produit en outre la
dclaration de perte ou de vol.

Article R224-4
A l'expiration de l'interdiction de sortie du territoire, la personne
concerne peut demander le renouvellement de sa carte nationale
d'identit et de son passeport.
La demande de renouvellement de titre est dpose auprs du prfet
ou du sous-prfet auquel le dcret n 55-1397 du 22 octobre 1955
modifi instituant la carte nationale d'identit et le dcret n 20051726 du 30 dcembre 2005 modifi relatif aux passeports donnent
comptence pour la dlivrance de ces titres. Leur remise est effectue
par l'autorit administrative qui a instruit la demande.
Sans prjudice de la vrification des informations produites l'appui
de la demande de ses anciens titres, la production du rcpiss vis
l'article R. 224-1, valide ou prim depuis moins d'un an, dispense le
demandeur d'avoir justifier de son tat civil et de sa nationalit
franaise.
Lorsque le demandeur ne produit pas le rcpiss dans les conditions
prvues au prcdent alina, il justifie de son tat civil et de sa
nationalit franaise dans les conditions prvues par l'article 4-1 du
dcret n 55-1397 du 22 octobre 1955 modifi instituant la carte
nationale d'identit ou, le cas chant, par l'article 5-1 du dcret n
2005-1726 du 30 dcembre 2005 modifi relatif aux passeports.
Sous rserve des dispositions prvues aux alinas prcdents, les
dispositions du dcret n 55-1397 du 22 octobre 1955 modifi
instituant la carte nationale d'identit et celles du dcret n 20051726 du 30 dcembre 2005 modifi relatif aux passeports s'appliquent
la demande de renouvellement de la carte nationale d'identit ou du
passeport.
Article R224-5
Lorsque le rcpiss a t tabli dans les conditions prvues
l'article R. 224-3, son titulaire peut, l'expiration de l'interdiction de
sortie du territoire, demander sur production de ce rcpiss, valide

ou prim depuis moins d'un an, la dlivrance d'une carte nationale


d'identit ou d'un passeport.
La demande de titre est dpose auprs du prfet ou du sous-prfet
auquel le dcret n 55-1397 du 22 octobre 1955 modifi instituant la
carte nationale d'identit et le dcret n 2005-1726 du 30 dcembre
2005 modifi relatif aux passeports donnent comptence pour la
dlivrance de ces titres. Leur remise est effectue par l'autorit
administrative qui a instruit la demande.
Sans prjudice de la vrification des informations produites l'appui
de la demande du titre en lieu et place duquel le rcpiss a t tabli,
le demandeur est dispens de justifier de son tat civil et sa
nationalit franaise.
Sous rserve des dispositions prvues aux alinas prcdents, les
dispositions du dcret n 55-1397 du 22 octobre 1955 modifi
instituant la carte nationale d'identit et celles du dcret n 20051726 du 30 dcembre 2005 modifi relatif aux passeports s'appliquent
la demande de la carte nationale d'identit ou du passeport.
Article R224-6
Avant de procder la dlivrance ou au renouvellement de la carte
nationale d'identit ou du passeport, l'autorit administrative
comptente vrifie qu'aucune dcision judiciaire ou autre
circonstance nouvelle ne s'oppose cette dlivrance.
Lorsqu'il obtient une carte nationale d'identit ou un passeport
l'expiration de l'interdiction de sortie du territoire, le titulaire du
rcpiss est tenu, au moment de la remise du nouveau titre, de
restituer ce document l'autorit administrative comptente.
Larticle 2 du dcret du 14 janvier 2015 a galement insr au sein du
chapitre II du titre III du livre II du code de la scurit intrieure
(Partie rglementaire) une section 5 intitule Interdiction de
transport comportant un article R. 232-19.

En application de larticle L. 232-8 du code de la scurit intrieure,


tel quissu de la loi du 13 novembre 2014, les dispositions de larticle
R. 232-19 du mme code prvoient ainsi que :
L'autorit administrative mentionne l'article L. 232-8 est le
ministre de l'intrieur
Enfin, les dispositions de larticle 3 du dcret tendent lapplicabilit
des dispositions qui prcdent la Polynsie franaise, la NouvelleCaldonie, aux les Wallis et Futuna, et aux Terres australes et
antarctiques franaises.
III. Par une instruction en date du 18 fvrier 2015, le ministre de
lintrieur a prcis les conditions de mise en uvre du dispositif
dinterdiction administrative de sortie du territoire. Et ce, lintention
du prfet de police de Paris, des prfets (de mtropole et outre-mer) et
hauts commissaires de la Rpublique, ainsi que de l'administrateur
suprieur des les Wallis-et-Futuna.
Parmi les onze annexes de linstruction figurent en particulier une
annexe relative la comptence du ministre de lintrieur pour dicter
une telle dcision et aux conditions de sa notification (Annexe 2), une
autre relative la restitution des titres invalids et la remise du
rcpiss (Annexe 3), ainsi quune autre ddie la procdure
contradictoire a posteriori (Annexe 4), ou encore concernant la dure
de validit, le renouvellement ventuel et les contentieux (Annexe 5)
mais aussi la sortie du dispositif (Annexe 6).
IV. Les dispositions contestes du dcret n 2015-26 du
14 janvier 2015 sont entres en vigueur le 16 janvier 2015, soit le
lendemain de la publication du dcret au Journal officiel.
Linstruction en date du 18 fvrier 2015 a fait lobjet dune publication
en ligne sur le site Internet circulaires.legifrance.gouv.fr le
24 fvrier 2015.
Ce sont les dispositions attaques.

DISCUSSION
V. A titre liminaire, le syndicat exposant entend souligner que le
prsent litige donne loccasion au Conseil dEtat de se prononcer pour
la premire fois sur le dispositif dinterdiction administrative de sortie
du territoire, lequel na encore fait lobjet daucun contrle
juridictionnel en dpit de limportance et de la gravit des
consquences quil est susceptible demporter.
V-1 Demble, le syndicat exposant tient souligner quil nentend
aucunement contester limportance cruciale de la lutte contre le
terrorisme, en particulier au lendemain des rcents attentats de Paris et
de Copenhague.
A cet gard, nul ne saurait nier, pour reprendre les mots de la Cour
europenne des droits de lhomme, les difficults que les Etats
rencontrent pour protger leur population contre la violence
terroriste, laquelle constitue en elle-mme une grave menace pour les
droits de lhomme (Cour EDH, 4e Sect. 17 janvier 2012, Othman
(Abu Qatada) c. Royaume-Uni, Req. n 8139/09, 183).
En effet, toujours selon la Cour de Strasbourg, il est lgitime, devant
une telle menace, que les Etats contractants fassent preuve dune
grande fermet lgard de ceux qui contribuent des actes de
terrorisme (Ibid.).
V-2 Toutefois, la mme juridiction europenne prcise galement que,
mme aux fins de lutte contre le terrorisme, les tats contractants
ne disposent pas pour autant dune latitude illimite :
Consciente du danger () de saper, voire de dtruire, la dmocratie
au motif de la dfendre, les Etats ne sauraient prendre, au nom de la
lutte contre () le terrorisme, nimporte quelle mesure juge par eux
approprie (Cour EDH, 6 septembre 1978, Klass et autres c.
Allemagne, Req. n 5029/71, 49).
En dautres termes, les principes les plus fondamentaux de lEtat de
droit et de la dmocratie exigent de manire imprieuse que les droits

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et liberts individuelles ne puissent tre sacrifis sur lautel de la lutte


contre la violence terroriste, en particulier sur notre sol.
En effet, maintenir la lutte contre le terrorisme sous lemprise des
droits fondamentaux est un gage defficacit ainsi quune imprieuse
ncessit, tant ces garanties prmunissent contre dirrparables
drapages, lesquels sapent la lgitimit mme de la lutte contre le
terrorisme.
Il importe donc de combattre fermement le terrorisme sans perdre de
vue les repres les plus essentiels de la dmocratie que sont les droits
et liberts fondamentaux et dont les juridictions suprmes sont les
ultimes gardiens.
V-3 Or, dans cette optique, les conditions et modalits de
renforcement du dispositif antiterroriste prvues par les dispositions
de la loi du 13 novembre 2014 soulvent quelques interrogations.
En effet, moins de deux ans aprs la loi n 2012-1432 du
21 dcembre 2012 relative la scurit et la lutte contre le
terrorisme, le lgislateur a encore renforc, sous le sceau de lurgence,
larsenal juridique en ce domaine.
Et ce, non sans prter le flanc de multiples critiques.
Ainsi, pour reprendre la rcente analyse des Professeurs Romain
Ollard et Olivier Desaulnay, ce nouveau texte lgislatif renforce
encore la logique dexception permanente ou prenne en matire
de lutte contre le terrorisme :
Au fil des rformes, qui s'empilent un rythme effrn, les
procdures drogatoires se multiplient en matire de terrorisme,
laissant ainsi, peu peu, l'exception se normaliser de manire
prenne. La mcanique est bien rde car la loi d'exception est
toujours une raction un fait divers dramatique, de sorte que
l'motion ainsi suscite permet d'obtenir une forme de consensus
social, aussi bien dans l'opinion publique que dans le corps politique
d'ailleurs. C'est que devant la figure de l'ennemi, tout ou presque
est justifiable dans le discours politique, l'invocation mme de la
menace terroriste contenant en soi un effet d'autorit qui la rend

11

impermable la critique. Il est en effet des concepts, comme celui de


terrorisme ou de criminalit organise, contre lesquels il est, sinon
dfendu, du moins particulirement malvenu de s'lever, lors mme
que, comportant des effets particulirement liberticides, ils ne sont
que des nbuleuses sans corps juridique (Romain Ollard et Olivier
Desaulnay, La rforme de la lgislation anti-terroriste ou le rgne de
lexception prenne , in Droit pnal, 2015, n 1, Etude 1).
Lun des effets les plus notables dune telle logique est le mouvement
progressif de dessaisissement du juge judiciaire au profit de lautorit
administrative en particulier le ministre de lintrieur concernant
les mesures de lutte contre le terrorisme.
Ainsi, pour le Professeur Dreyer :
La particularit de cette loi nouvelle est de manifester une dfiance
ouverte envers le juge rpressif. Ce nest pas au juge des liberts et
de la dtention quest demand le retrait des services permettant la
communication au public de messages provoquant au terrorisme ou
faisant lapologie du terrorisme, mais au juge des rfrs (CPP, art.
726-23). Ce nest pas le juge des liberts et de la dtention qui dcide
de la suppression des messages valorisant le terrorisme ou la
pdopornographie, mais lautorit administrative (L. n 2004-575,
21 juin 2004, art. 6-1).
Dune manire gnrale, cest le ministre de lIntrieur qui semble le
grand gagnant de cette rforme, ce qui ne peut surprendre puisque
cest lui et non la garde des Sceaux qui a prpar et dfendu le
projet de loi. Dsormais, la lutte contre le terrorisme semble
davantage prventive que rpressive. Elle suppose une logique
danticipation qui chappe lautorit judiciaire, souponne
dintervenir trop tard. (Emmanuel Dreyer, Les restrictions
administratives la libert daller et venir des personnes suspectes de
terrorisme , in Gazette du Palais, 2015, n 55, pp. 22 et s.).
V-4 A cet gard, le dispositif dinterdiction administrative de sortie du
territoire prvu par les dispositions de larticle 1er de la loi du
13 novembre 2014 illustre tout particulirement autant ce mouvement
de dfiance envers le juge judiciaire que la monte en puissance dune
logique prventive au dtriment de la logique rpressive.

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En effet, par ces dispositions, et de faon tout fait indite en droit


franais, le lgislateur a habilit lautorit administrative interdire
immdiatement et de sa propre initiative un ressortissant franais
de quitter le territoire par contraste avec le dispositif dopposition de
sortie du territoire des mineurs la demande des titulaires de lautorit
parentale organise par le dcret n 2010-569 du 28 mars 2010.
Ce faisant, le lgislateur a donc institu une vritable mesure de
sret dune svrit extrme par laquelle le ressortissant franais
vis est empch de quitter le territoire franais, non pour lacte de
terrorisme quil a commis, non pas pour lacte de terrorisme quon le
souponne davoir commis, mais pour lacte de terrorisme quil est
susceptible de commettre dans lavenir (Aurlie Cappello,
Linterdiction de sortie du territoire dans la loi renforant les
dispositions relatives la lutte contre le terrorisme , in AJ Pnal,
2014, n 12, pp. 560 et s.).
Dans ces conditions, il est donc particulirement indispensable que
ces dispositions lgislatives et rglementaires fassent lobjet dun
contrle juridictionnel strict, au regard tant des garanties
constitutionnelles que des exigences internationales et europennes.
Tel est lobjet de la prsente requte.
Sur la comptence et la recevabilit
VI. Encore titre liminaire, il importe de souligner que le syndicat
exposant est bien recevable solliciter lannulation des dispositions
contestes du dcret du 15 janvier 2015 ainsi que de celles de
linstruction du 18 fvrier 2015.

13

En ce qui concerne la comptence en premier et dernier ressort du


Conseil dEtat
VII. Larticle R. 311-1 du code de la justice administrative dispose
que :
Le Conseil d'Etat est comptent pour connatre en premier et
dernier ressort
1 Des recours dirigs contre les ordonnances du Prsident de la
Rpublique et les dcrets ;
2 Des recours dirigs contre les actes rglementaires des ministres et
des autres autorits comptence nationale et contre leurs circulaires
et instructions de porte gnrale; .
Or, en lespce, la prsente requte est dirige contre les dispositions
dun dcret ainsi que contre une instruction de porte gnrale adopte
par le ministre de lintrieur.
Par suite, le Conseil dEtat est comptent en premier et dernier ressort.
En ce qui concerne lintrt et la capacit agir du syndicat
requrant
VIII. Alors que par dlibration de son conseil syndical du 6 fvrier
2015, le syndicat exposant a t dment autoris ester en justice dans
la prsente affaire (Prod. 3), son intrt agir contre les actes litigieux
ne saurait faire l'objet du moindre doute.
VIII-1 En effet, il rsulte de larticle 3 des statuts du Syndicat de la
magistrature (Prod. 4) que celui-ci sest notamment donn pour objet :
1 de veiller ce que lautorit judiciaire puisse exercer sa mission
en toute indpendance.
2 de veiller la dfense des liberts et des principes
dmocratiques.

14

A ce titre, son intrt agir lgard de dispositions rglementaires


qui portent atteinte aux droits et liberts fondamentales ou affectent
les conditions dexercice par les magistrats de leurs prrogatives a t
admis plusieurs reprises tant par les juridictions administratives que
judiciaires.
Ainsi, le syndicat exposant a t jug recevable demander
lannulation de dcrets portant cration de traitements de donnes
caractre personnel (CE, 30 dcembre 1998, n 188.233 ; CE,
16 avril 2010, n 320.196), notamment concernant ceux relatifs la
scurit publique (CE, 11 mars 2013, n os 332.886 et 334.188, deux
espces, publis au recueil Lebon).
Lexposant a aussi t jug recevable agir contre les dispositions
dordonnances, dcrets ou circulaires relatifs aux droits des trangers
(CE, 12 octobre 2005, n 273.198, mentionn aux tables ; CE,
7 fvrier 2007, n 292.607, publi au recueil ; CE, 19 juillet 2010,
nos 334.878 et 334.879, deux espces, publis au recueil ; CE,
30 janvier 2013, n 354.407, mentionn aux tables ; CE, rf.,
24 juillet 2014, n 381.551).
Par ailleurs, le Syndicat de la Magistrature a t autoris intervenir
au soutien de recours initis dans lintrt des droits et liberts de
dtenus (CE, rf., 22 dcembre 2012, OIP-SF, n 364.584, publi au
recueil) ou dtrangers (CE, 3 juin 2009, nos 321.841 et 334.188,
publis au recueil).
VIII-2 Or, en l'occurrence, et premirement, les dispositions
contestes permettent quune autorit administrative puisse dicter une
interdiction de sortie du territoire pour les ressortissants franais.
Un tel dispositif brche le monopole dont disposait jusqualors
lautorit judiciaire, indpendante de lexcutif, pour prononcer de
telles mesures de sret. Et ce, en sa qualit de gardienne de la libert
individuelle au sens de larticle 66 de la Constitution.
Ce faisant, il est indniable que les dispositions contestes concernent
le champ daction du syndicat exposant et affectent la mission mme
de lautorit judiciaire, ce qui se rattache ncessairement lobjet
dfini dans ses statuts, en leur article 3, 1.

15

VIII-3 Deuximement, et corrlativement, le dispositif dinterdiction


administrative de sortie du territoire est de nature affecter gravement
les liberts et () principes dmocratiques viss larticle 3, 2
des statuts du syndicat exposant.
En ce quelles permettent un ressortissant franais dtre priv des
documents indispensables sa sortie du territoire, les dispositions
contestes du dcret et de linstruction ministrielle ainsi que les
dispositions lgislatives sur lesquelles elles reposent portent atteinte
la libert de circulation garantie tant par les exigences
constitutionnelles, que par celles du droit international et europen.
En outre, le dispositif dinterdiction administrative de sortie du
territoire affecte galement nombre dautres droits et liberts, tels le
droit au recours effectif, le droit au respect de la vie prive et familiale
ou le principe de lgalit des dlits et des peines.
Or, lensemble de ces droits et liberts se rattachent manifestement
lobjet du Syndicat tel que prvu larticle 3, 2 de ses statuts.
VIII-4 Au demeurant, lintrt agir du syndicat exposant est
dautant moins contestable que, ds la prsentation en Conseil des
ministres du projet de loi renforant les dispositions relatives la lutte
contre le terrorisme et son dpt auprs de lAssemble Nationale, le
syndicat a publi des observations concernant ce projet. Au sein de
celles-ci figuraient dj de fortes critiques diriges notamment contre
le dispositif dinterdiction de sortie (Syndicat de la Magistrature,
Observations sur le projet de loi renforant les dispositions relatives
la lutte contre le terrorisme, 15 juillet 2014, pp. 9-10 Prod. 5).
Cest aussi en vertu de son objet statutaire que le Syndicat de la
Magistrature a ainsi pris position publiquement envers un tel dispositif
dont le dclenchement serait confi une autorit administrative
plutt qu un juge judiciaire.
VIII-5 Il rsulte de tout ce qui prcde que le Syndicat de la
magistrature a manifestement intrt demander lannulation des
dispositions contestes du dcret du 14 janvier 2015 ainsi que de

16

celles de linstruction du 18 fvrier 2015 en ce quelles prcisent le


dispositif dinterdiction administrative de territoire et ses conditions
de mise en uvre.
En ce qui concerne les dlais
IX. La prsente requte est bien introduite dans les deux mois de la
publication du dcret contest au Journal officiel (JORF n 0012 du
15 janvier 2015 page 629, texte n 17) et de la publication de
linstruction sur le site circulaires.legifrance.gouv.fr (publication en
ligne le 24 fvrier 2015).
Elle est donc bien recevable.
En ce qui concerne le caractre impratif et gnral de linstruction
litigieuse
X. Il est constant que la recevabilit dune demande tendant
lannulation dune circulaire ou dune instruction est conditionne au
caractre impratif et gnral de celle-ci.
En effet, dans un considrant de principe dun arrt de Section, le
Conseil dEtat a expressment jug que :
L'interprtation que par voie, notamment, de circulaires ou
d'instructions l'autorit administrative donne des lois et rglements
qu'elle a pour mission de mettre en uvre n'est pas susceptible d'tre
dfre au juge de l'excs de pouvoir lorsque, tant dnue de
caractre impratif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fond, faire
grief ;
En revanche, les dispositions impratives caractre gnral d'une
circulaire ou d'une instruction doivent tre regardes comme faisant
grief, tout comme le refus de les abroger (CE, Sect.,
18 dcembre 2002, n 233.618, Madame Duvignres, publi au
recueil).

17

Dans ses conclusions sous cet arrt, le commissaire du gouvernement,


Madame Pascale Fombeur conclusions qui ont t suivies en
lespce par la Section du Contentieux Conseil dEtat , prcisait que :
Si vous nous suivez, il nous semble que la dmarche du juge, face
une circulaire, pourra sanalyser de la faon suivante.
A. La premire tape consistera rechercher si les dispositions
critiques ont un caractre impratif et gnral. Si tel nest pas le
cas, la requte devra tre rejete comme irrecevable , sans quil soit
besoin den examiner les moyens.
[] Par dispositions impratives caractre gnral, il nous semble
quil faut entendre toutes les dispositions au moyen desquelles une
autorit administrative vise soit crer des droits ou des obligations,
soit imposer une interprtation du droit applicable en vue de
ldiction de dcisions.
[] Ds lors que lauteur de la circulaire expose aux services
chargs de la mise en uvre de la rglementation lensemble des
rgles applicables, en indiquant de faon univoque et non dubitative
comment il faut le comprendre et lappliquer, on peut considrer quil
sagit de dispositions caractre impratif (v. par ex. CE, ass.,
29 juin 1990, Groupe dinformation et de soutien des travailleurs
immigrs, prc.).
XI. En lespce, linstruction litigieuse nonce, en des termes
gnraux et impratifs, univoques et non dubitatifs, que :
Les dramatiques vnements du mois de janvier ont
malheureusement dmontr lactualit de cette proccupation i.e. de
lutte contre le terrorisme. Aujourdhui, la quasi-totalit des
dispositions de la loi du 13 novembre sont applicables, quil sagisse
des dispositions pnales, du blocage administratif des sites internet
faisant lapologie du terrorisme ou y provoquant, de linterdiction
administrative du territoire, de linterdiction dentrer en contact avec
des personnes dont le comportement est li des activits terroristes,
pour les personnes assignes rsidence ou en voie dexpulsion, ou
de linterdiction de sortie du territoire.

18

Il faut donc les mettre en uvre lorsque cest ncessaire. En


particulier, je souhaite que linterdiction de sortie du territoire,
disposition nouvelle dont la ncessit est avre, soit mise en uvre
pour les situations le ncessitant
Si la dcision est prise par le ministre, elle ne peut tre mise en uvre
sans le concours des prfets. En effet, au-del de la dcision, la
notification, la restitution des titres invalids, la remise du rcpiss
certifiant de lidentit, laudition ventuelle de la personne souhaitant
prsenter des observations orales sont autant dactions qui doivent
tre ralises par les prfets
La procdure de notification de la dcision et de recueil des
observations pouvant tre mene par un prfet diffrent du prfet dont
dpend le domicile de la personne concerne, jappelle votre attention
sur la ncessit dinformer le prfet du domicile, en matire de titres
didentit et de voyage, de toutes les mesures prises, afin quil puisse,
le cas chant, prendre le relais, en cas de renouvellement ou de fin de
la mesure
Jinsiste sur le fait que la bonne interaction entre lchelon central
et dconcentr est une condition essentielle du bon fonctionnement
de cette interdiction
3.- Un dispositif ncessitant une remonte des informations
Si les personnes qui feront lobjet dune interdiction de sortie du
territoire seront signales par les services comptents, je compte
galement sur votre implication, compte tenu de votre connaissance
locale, pour signaler les personnes qui pourraient tre concernes
par ce dispositif. Il sagit dune des informations que les services
dpartementaux du renseignement territorial doivent vous faire
remonter lorsquils lestiment ncessaire
Au surplus, les onze annexes de linstruction dtaillent de faon
prcise les conditions dans lesquelles les dcisions dinterdiction de
sortie sont dictes, notifies voire contestes et renouveles. Sont
galement exposes les modalits de restitution des titres invalids et
de remise du rcpiss.

19

Aussi cette instruction ne peut qu'tre regarde comme comportant des


dispositions impratives et gnrales.
XI-1 En effet, et premirement, linstruction ne se borne pas dfinir
des orientations destines assurer la cohrence de laction
administrative, mais tend galement imposer une interprtation du
droit applicable en vue de ldiction de dcisions.
XI-1.1 Dune part, lauteur de linstruction dtaille les conditions dans
lesquelles il convient de mettre en uvre le dispositif dinterdiction de
sortie du territoire.
Et ce, en apportant des prcisions qui dpassent ce que prvoient les
seules dispositions de larticle 1er de la loi du 13 novembre 2014 ou
mme celles du dcret du 15 janvier 2015.
Ainsi, en son annexe 2, linstruction dtaille longuement les
diffrentes modalits de notification de la dcision dinterdiction de
sortie, en prcisant notamment aux autorits comptentes quelles
doivent privilgier la notification administrative ou, dfaut, que
celle-ci doit tre effectue par voie postale (page 7).
Or, les dispositions de larticle L. 224-1 du code de la scurit
intrieure, telles quissues de larticle 1er de la loi de novembre 2014,
se limitent indiquer incidemment que la dcision fait lobjet
dune notification, sans aucune autre prcision.
Au surplus, en son annexe 4, linstruction dtaille aussi le droulement
prcis de la procdure contradictoire a posteriori, alors que les
dispositions de larticle L. 224-1, alina 4, du code de la scurit
intrieure se bornent prvoir que le ministre de lintrieur ou son
reprsentant met la personne concerne en mesure de lui prsenter
ses observations dans un dlai maximal de huit jours aprs la
notification de la dcision .
En particulier, il est noter que linstruction voque qu en cas de
renouvellement, la procdure contradictoire est donc pralable la
dcision (page 14). Pourtant, les dispositions de larticle L. 224-1 du

20

code de la scurit intrieure prvoient une procdure contradictoire


particulire, laquelle ninclut aucunement une telle discussion
contradictoire pralable la dcision de renouvellement de
linterdiction de sortie du territoire.
XI-1.2
Dautre part, et surtout, linstruction prescrit ses
destinataires le prfet de police de Paris, les prfets (de mtropole et
outre-mer) et hauts commissaires de la Rpublique et l'administrateur
suprieur des les Wallis et Futuna un ensemble de comportements
dans la mise en uvre du dispositif dinterdiction de sortie du
territoire.
En effet, maintes reprises, lauteur de linstruction signifie aux
diffrentes autorits administratives impliques dans ce dispositif
quelles doivent accomplir diverses actions mme si elles ne sont pas
elle-mme titulaires du pouvoir de dcision :
Si la dcision est prise par le ministre, elle ne peut tre mise en
uvre sans le concours des prfets. En effet, au-del de la dcision, la
notification, la restitution des titres invalids, la remise du rcpiss
certifiant de lidentit, laudition ventuelle de la personne souhaitant
prsenter des observations orales sont autant dactions qui doivent
tre ralises par les prfets (Instruction, page 2).
Ainsi, linstruction souligne notamment que ces autorits doivent :
- Permettre la bonne diffusion des informations sur les mesures
prises : La procdure de notification de la dcision et de
recueil des observations pouvant tre mene par un prfet
diffrent du prfet dont dpend le domicile de la personne
concerne, jappelle votre attention sur la ncessit dinformer
le prfet du domicile, en matire de titres didentit et de voyage,
de toutes les mesures prises, afin quil puisse, le cas chant,
prendre le relais, en cas de renouvellement ou de fin de la
mesure (Instruction, page 2);
-

Signaler toute personne dont la situation est susceptible de


justifier ldiction son encontre dune mesure dinterdiction de
sortie du territoire : Si les personnes qui feront lobjet dune
interdiction de sortie du territoire seront signales par les

21

services comptents, je compte galement sur votre implication,


compte tenu de votre connaissance locale, pour signaler les
personnes qui pourraient tre concernes par ce dispositif. Il
sagit dune des informations que les services dpartementaux
du renseignement territorial doivent vous faire remonter
lorsquils lestiment ncessaire (Instruction, page 3) ;
-

Procder une notification de la dcision par voie postale


dfaut dune notification administrative : A dfaut dtre
possible dans ces conditions, la notification doit tre effectue
par la voie postale (Instruction, page 7) ;

Effectuer un signalement auprs du procureur de la Rpublique


en cas dabsence de restitution du passeport et la carte nationale
didentit : A dfaut de restitution des titres dans le dlai lgal
de 24 h compter de la notification, un signalement sera
effectu auprs du procureur de la Rpublique, sur le fondement
de larticle 40 du code de procdure pnale (Instruction,
page 10).

Or, il importe de rappeler quune circulaire qui prescrit de


mettre en uvre les principes dfinis en son sein comporte des
dispositions impratives caractre gnral et fait ainsi grief (CE,
30 janvier 2015, n 371.415).
Il en est de mme lorsque lauteur de la circulaire expose
aux services chargs de la mise en uvre de la rglementation
lensemble des rgles applicables, en indiquant de faon univoque et
non dubitative comment il faut le comprendre et lappliquer
(Conclusions du commissaire du gouvernement, Madame Pascale
Fombeur, sous larrt Madame Duvignres, prc.).
Partant, il est indniable que linstruction litigieuse fixe des rgles
nouvelles caractre impratif et gnral et revt un caractre
rglementaire.
Mais il y a plus.

22

XI-2 Deuximement, les dispositions de linstruction peuvent aussi


tre regardes comme impratives et gnrales en ce quelles visent
crer des droits et obligations.
Dune part, ainsi quil la dj t expos, lannexe 4 de linstruction
prvoit lexistence dune procdure contradictoire pralable la
dcision de renouvellement de la dcision dinterdiction de sortie
(Instruction, page 14).
Pourtant, les dispositions de larticle L. 224-1, alina 4, du code de la
scurit intrieure se bornent prvoir que le ministre de lintrieur
ou son reprsentant met la personne concerne en mesure de lui
prsenter ses observations dans un dlai maximal de huit jours aprs
la notification de la dcision .
Ds lors, alors mme que les dispositions prcites prvoient une
procdure contradictoire particulire ce qui rend inapplicable le
droit de toute personne de prsenter des observations avant une
dcision individuelle, tel que garanti par larticle 24 de la loi n 2000321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations , linstruction confre
ladministr un droit nouveau qui ne lui a pas t reconnu par la loi, en
loccurrence celui de prsenter des observations avant une dcision de
renouvellement de linterdiction de sortie du territoire.
Dautre part, il est manifeste que linstruction cre plusieurs
obligations pour ses destinataires qui ne dcoulent pas directement de
la loi et dont le non respect pourrait tre sanctionn par le ministre de
lintrieur auteur de la circulaire.
Entre autres illustrations, il en est ainsi de lobligation dinformation
entre les prfets (Instruction, page 2).
Plus encore, sont libelles en des termes particulirement fermes les
obligations de signalement des personnes qui pourraient tre
concernes par ce dispositif dinterdiction de sortie du territoire
(Instruction, page 3) ainsi que auprs du procureur de la Rpublique
de tout dfaut de restitution des titres dans le dlai lgal de 24 h
compter de la notification de la dcision (Instruction, page 10).

23

XI-3 Il rsulte de tout ce qui prcde quen ce quelles visent


imposer une interprtation du droit applicable en vue de ldiction de
dcisions ainsi qu crer des droits et obligations nouveaux, les
dispositions de linstruction litigieuse ne peuvent tre regardes que
comme tant impratives et gnrales.
La prsente requte est ainsi parfaitement recevable.
Sur la lgalit externe
XII. En premier lieu, le dcret attaqu est entach dincomptence et
a t adopt au terme dune procdure irrgulire, ds lors que la
version dfinitive du texte finalement publie ne correspond pas la
version soumise pour avis la Section de lIntrieur du Conseil dEtat.
XII-1 En effet, en droit, il est constant que les projets de dcrets en
Conseil dEtat doivent tre soumis pour avis la Section
administrative comptente en son sein, au regard du champ
dapplication du texte.
De plus, le gouvernement ne saurait publier un dcret dans une
version qui naurait pas t soumise cet examen et qui ne serait pas
celle finalement adopte par le Conseil dEtat (V. CE,
16 octobre 1968, nos 69.186, 69.206 et 70.749, Union des grandes
pharmacies de France et a., publi au recueil ; cf., pour un exemple
dapplication positive de cette jurisprudence CE, 2 mai 1990,
n 86.662, Joannides).
Si le gouvernement nest certes pas tenu de suivre les
recommandations ventuellement formules par le Conseil dEtat ainsi
entendu, il doit, pour autant, pleinement se plier cette obligation de
consultation, sous peine dentacher le dcret litigieux dincomptence.
XII-2 En lespce, il ne fait aucun doute que le dcret attaqu est bien
un dcret en Conseil dEtat.

24

Il a en effet t pris sur le fondement des dispositions de larticle


L. 224-1 du code de la scurit intrieure, lesquelles disposent en son
dernier alina que :
Un dcret en Conseil d'Etat prcise les modalits de mise en uvre
du prsent article, s'agissant notamment des modalits
d'tablissement du rcpiss mentionn au neuvime alina .
En outre, les visas du dcret litigieux indiquent clairement que celui-ci
a t pris Le Conseil dEtat (section de lintrieur) entendu .
XII-3 Cest donc en considration du principe ainsi rappel quil
convient de souligner quil appartiendra la Section du Contentieux
du Conseil dEtat de sassurer que le dcret publi au Journal Officiel
du 15 janvier 2015 correspond bien la version soumise pour avis la
Section de lIntrieur ou finalement adopte par celle-ci.
En effet, il est acquis que le texte critiqu a fait lobjet de multiples
dbats.
De mme, il ne fait aucun doute que plusieurs projets ont t prpars.
De sorte que le gouvernement a ncessairement amend son texte
plusieurs reprises.
Or, faute de publicit de lavis de la Section de lIntrieur, il ne saurait
tre tabli que la version dfinitivement adopte du dcret litigieux
tait bien conforme au projet soumis cette Section administrative ou
au texte adopt par celle-ci.
XII-4 Cest la raison pour laquelle le syndicat exposant entend
formuler le prsent moyen tir de ce que le dcret contest est entach
dincomptence et de vice de procdure.
Ds lors quil nest pas tabli que la version publie du texte
corresponde la version soumise pour avis au Conseil dEtat ou au
texte adopt par la Section de lIntrieur, ce dcret ne saurait tre
regard comme ayant t pris en Conseil dEtat , au sens de la
jurisprudence prcite de la Haute juridiction (CE, 2 mai 1990, prc.).

25

De ce chef dj, lannulation est acquise.


XIII. En deuxime lieu, linstruction litigieuse est entache
dincomptence, ds lors que certaines de ses dispositions fixent, dans
le silence des textes, une rgle nouvelle.
XIII-1 En effet, propos des dispositions impratives caractre
gnral dune circulaire ou dune instruction, le Conseil dEtat a
expressment jug que :
Le recours form leur encontre doit tre accueilli si ces
dispositions fixent, dans le silence des textes, une rgle nouvelle
entache d'incomptence (CE, Sect., 18 dcembre 2002, n 233.618,
Madame Duvignres, publi au recueil).
Or, la Constitution ne confre pas, par principe, un pouvoir
rglementaire aux ministres.
Aussi ces derniers ne disposent-ils dun tel pouvoir que dans
lhypothse o la loi ou un dcret spcial le prvoit expressment.
Tout au plus un ministre dispose-t-il du pouvoir dadopter, par voie
darrt ou de circulaire, des mesures rglementaires, en sa qualit de
chef de service.
Ainsi, de longue date, le Conseil dEtat considre que :
Si, mme dans le cas o les ministres ne tiennent daucune
disposition lgislative un pouvoir rglementaire, il leur appartient,
comme tout chef de service, de prendre les mesures ncessaires au
bon fonctionnement de ladministration place sous leur autorit
(CE, Sect., 7 fvrier 1936, Jamart, publi au recueil).
Toutefois, ce pouvoir peut tre exerc par les ministres uniquement
sils nimposent pas des obligations ou naccordent pas des
avantages (CE, 6 octobre 1961, UNAPEL), ne fixent pas de rgles
statutaires du personnel (CE, Sect., 4 novembre 1977, Dame Si
Moussa, publi au recueil), ou encore ne mconnaissent pas une

26

procdure dadoption formelle prvue par la loi ou par un dcret (CE,


Sect., 8 janvier 1982, SARL Chocolat de rgime Dardenne) ou le
champ de comptence dun autre ministre (CE, Ass., 3 mars 2004,
Association Libert, Information, Sant ).
XIII-2 Or, en lespce, par linstruction conteste, le ministre de
lintrieur ne sest aucunement limit apporter des prcisions
ncessaires au bon fonctionnement de ladministration place sous
son autorit.
En effet, ainsi quil la dj t dmontr, les dispositions de cette
instruction imposent des obligations et accordent des avantages
nullement prvus par des dispositions lgislatives.
En particulier, lannexe 4 de linstruction consacre lexistence dune
procdure contradictoire pralable la dcision de renouvellement de
la dcision dinterdiction de sortie (Instruction, page 14).
Pourtant, les dispositions de larticle L. 224-1 du code de la scurit
intrieure se bornent prvoir que le ministre de lintrieur ou son
reprsentant met la personne concerne en mesure de lui prsenter
ses observations dans un dlai maximal de huit jours aprs la
notification de la dcision initiale dinterdiction de sortie du
territoire.
Ce faisant, le lgislateur a manifestement entendu instaur[er] une
procdure contradictoire particulire au sens du 3 de larticle 24
de la loi du 12 avril 2000, ce qui rend inapplicables les dispositions de
ce dernier texte qui confrent la personne concerne [le droit
dtre mise] en mesure de [] prsenter ses observations dans un
dlai maximal de huit jours aprs la notification de la dcision .
Mais le lgislateur na prvu strictement aucune procdure
contradictoire concernant les ventuelles dcisions de renouvellement
de la mesure litigieuse.
Dans ces conditions, en prvoyant lexistence dune procdure
contradictoire pralable la dcision de renouvellement de
linterdiction de sortie du territoire, les dispositions de linstruction

27

ont accord ladministr un droit nouveau qui ne lui a pas t


reconnu par la loi.
XIII-3 Il rsulte donc de ce qui prcde que le ministre de lintrieur
tait incomptent pour dicter cette instruction.
De ce chef galement, la censure est encourue.
Sur la lgalit interne
XIV. En troisime lieu, les dispositions des articles 1er, 2 et 3 du
dcret contest sont illgales en labsence de toute base juridique qui
en permettent ldiction.
En ce qui concerne linconstitutionnalit des dispositions de larticle
L. 224-1 du code de la scurit intrieure
XV. Dune part, les dispositions des articles 1er, 2 et 3 du dcret du
15 janvier 2015 encourent la censure en ce quelles ont t prises sur
le fondement des dispositions de larticle L. 224-1 du code de la
scurit intrieure, lesquelles savrent contraires aux droits et
obligations que la Constitution garantit.
A cet gard, le syndicat exposant verse aux dbats, par mmoire
distinct et motiv, une question prioritaire de constitutionnalit tendant
constater linconstitutionnalit de ces dispositions lgislatives.
La dclaration dinconstitutionnalit de ces dispositions par le Conseil
constitutionnel qui ne manquera pas dintervenir emportera
lannulation des dispositions attaques du dcret prises sur leur
fondement.
De ce chef encore, les dispositions encourent la censure.
En ce qui concerne la contrarit des dispositions de larticle
L. 224-1 du code de la scurit intrieure avec le droit international
et europen

28

XVI. Dautre part, les dispositions des articles 1 er, 2 et 3 du dcret du


15 janvier 2015 encourent la censure en ce quelles ont t prises sur
le fondement des dispositions de larticle L. 224-1 du code de la
scurit intrieure, lesquelles savrent galement contraires au
stipulations du Pacte international sur les droits civils et politiques,
celles de la Convention europenne de sauvegarde des droits de
lhomme et des liberts fondamentales, ainsi quau droit de lUnion
europenne.
XVII. Premirement, en dictant les dispositions litigieuses portant
cration dun dispositif indit dinterdiction administrative de sortie
du territoire visant les ressortissants franais, le lgislateur a port une
atteinte disproportionne la libert de circulation, dont dcoule le
droit de quitter son propre pays.
XVII-1 En effet, et en droit, aux termes des stipulations de
larticle 12, alina 2, du Pacte international sur les droits civils et
politiques ainsi que de celles identiques de larticle 2, alina 2, du
Protocole n 4 la Convention europenne des droits de lhomme :
Toute personne est libre de quitter nimporte quel pays, y compris le
sien .
Ds lors, selon la Cour europenne des droits de lhomme,
linterdiction faite une personne de quitter son propre pays
constitue nen pas douter une atteinte ce droit (Cour EDH,
4e Sect. 27 novembre 2012, Stamose c. Bulgarie, Req. n 29713/05,
30).
En particulier, la saisie des documents ncessaires au dpart, le refus
de dlivrer un passeport et lannulation de la carte didentit
pour les voyages ltranger sanalysent en une atteinte ce
droit de quitter le territoire (Cour EDH, 2 e Sect. 2 dcembre 2014,
Battista c. Italie, Req. n 43978/09, 37 ; v. aussi Cour EDH, 3e Sect.
25 mai 2001, Baumann c. France, Req. n 33592/96, 62-63 ;
Cour EDH, 1e Sect. 13 novembre 2003, Napijalo c. Croatie,
Req. n 66485/01, 69-73, Cour EDH, 5e Sect. 10 fvrier 2011,

29

Nalbantski c. Bulgarie, Req. n 30943/04, 61).


XVII-2 Certes, ce droit de quitter son propre pays nest aucunement
absolu et peut faire lobjet de restrictions, condition toutefois que
celles-ci soient dment prvues, justifies et strictement
proportionnes.
Ainsi, lalina 3 de larticle 12 du Pacte international sur les droits
civils et politiques prvoit que :
Les droits mentionns ci-dessus ne peuvent tre l'objet de
restrictions que si celles-ci sont prvues par la loi, ncessaires pour
protger la scurit nationale, l'ordre public, la sant ou la moralit
publiques, ou les droits et liberts d'autrui, et compatibles avec les
autres droits reconnus par le prsent Pacte
De mme, en son troisime alina, larticle 2 du Protocole n 4 la
Convention europenne stipule :
Lexercice de ces droits ne peut faire lobjet d'autres restrictions que
celles qui, prvues par la loi, constituent des mesures ncessaires,
dans une socit dmocratique, la scurit nationale, la sret
publique, au maintien de l'ordre public, la prvention des
infractions pnales, la protection de la sant ou de la morale, ou
la protection des droits et liberts d'autrui
Dans ce cadre, afin dvaluer la conventionalit dune ingrence au
sein du droit de quitter un pays, la Cour europenne des droits de
lhomme qui tient dailleurs compte des stipulations de larticle 12
du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ainsi que
des Observations du Comit des droits de lhomme de lONU (v. Cour
EDH, 5e Sect. 23 mai 2006, Riener c. Bulgarie, Req. n 46343/99,
81 et 83) estime que :
Il convient de dterminer si cette atteinte tait prvue par la loi,
poursuivait un ou plusieurs des buts lgitimes dfinis larticle 2 3
du Protocole no 4, et si elle tait ncessaire dans une socit
dmocratique la ralisation dun tel but ou de tels buts (Battista
c. Italie, prcit, 37 ; v. aussi Stamose c. Bulgarie, prcit, 30).

30

XVII-2.1 Sagissant dabord de lexigence de base lgale, la Cour


juge de manire constante que :
Lexpression prvue par la loi impose que la mesure incrimine
ait une base en droit interne, mais vise aussi la qualit de la loi en
cause : celle-ci doit en effet tre accessible au justiciable et prvisible
quant ses effets (Rotaru c. Roumanie [GC], arrt du 4 mai 2000,
no 28341/95, 52, CEDH 2000-V). Afin que la loi satisfasse la
condition de prvisibilit, il faut qu'elle prcise avec assez de nettet
l'tendue et les modalits de l'exercice du pouvoir d'apprciation des
autorits dans le domaine considr, compte tenu du but lgitime
poursuivi, pour fournir l'individu une protection adquate
contre l'arbitraire (voir Olsson c. Sude (no 1), arrt du 24 mars
1988, srie A no 130, 61). De surcrot, on ne peut considrer comme
une loi qu'une norme nonce avec assez de prcision pour
permettre au citoyen de rgler sa conduite; en s'entourant au besoin
de conseils clairs, il doit tre mme de prvoir, un degr
raisonnable dans les circonstances de la cause, les consquences de
nature driver d'un acte dtermin.
La Cour estime qu'il faut examiner la qualit des normes juridiques
invoques en l'espce, en recherchant en particulier si le droit interne
fixait avec assez de prcision les conditions dans lesquelles la
mesure prventive d'interdiction de quitter le pays pouvait tre
dcide (Cour EDH, 3e Sect. 25 janvier 2007, Sissanis c. Roumanie,
Req. n 23468/02, 66 et 67).
En outre, toujours au titre de la ncessit que latteinte litigieuse
soit prvue par la loi :
La Cour doit galement s'assurer qu'il y a de garanties adquates et
suffisantes contre les abus des autorits. Elle rappelle que dans des
affaires portant sur les systmes de surveillance secrte, analyses
sous l'angle de l'article 8 de la Convention, il a t dcid que de tels
systmes doivent contenir de garanties tablies par la loi qui sont
applicables au contrle des activits des services concerns. Les
procdures de contrle doivent respecter aussi fidlement que
possible les valeurs d'une socit dmocratique, en particulier la
prminence du droit, laquelle se rfre expressment le prambule
de la Convention.

31

Elle implique, entre autres, qu'une ingrence de l'excutif dans les


droits de l'individu soit soumise un contrle efficace que doit
normalement assurer, au moins en dernier ressort, le pouvoir
judiciaire, car il offre les meilleures garanties d'indpendance,
d'impartialit et de procdure rgulire (Klass et autres c. Allemagne,
arrt du 6 septembre 1978, srie A no 28, pp. 25-26, 55). Ce
raisonnement pourra tre appliqu mutadis mutandis l'article 2 du
Protocole no 4, eu gard au lien troit entre ce dernier article et
l'article 8 de la Convention (voir en ce sens letmi v. Turkey,
6 dcembre 2005, no 29871/96, 50) (Ibid. 70).
Ainsi, et titre dillustration, a t jug contraire ces exigences le
dispositif interdisant un tranger prvenu ou accus dans un procs
pnal de quitter le territoire avant la cessation des poursuites pnales
ou son acquittement ou, en cas de condamnation, aprs l'excution de
la peine (Sissanis c. Roumanie, prcit).
Et ce, aux motifs notamment que :
-

Le texte lgislatif sur lequel a t fonde la mesure


prventive comporte un libell vague (Ibid. 68) ;

Si ces dispositions habilitent les autorits comptentes


autoriser une ingrence dans la libert de circulation des
trangers le motif de telle ingrence n'est pas dfini avec
suffisamment de prcision (Ibid. 69) ;

La procdure d'application de la mesure prventive


d'interdiction de quitter le pays ne fournit pas de telles
garanties adquates et suffisantes contre les abus des
autorits (Ibid. 71) ;

Et surtout, au regard de ce qui prcde, le droit interne


n'indique pas avec assez de clart l'tendue et les modalits
d'exercice du pouvoir d'apprciation des autorits dans le
domaine considr (Ibid. 72).

XVII-2.2 Pour ce qui est ensuite de lexigence de poursuite dun ou


plusieurs buts lgitimes, la Cour a eu loccasion de juger quun

32

dispositif dinterdiction de quitter le territoire pouvait, notamment,


rpondre aux buts :
-

De dfense de lordre public et de prvention des infractions


pnales (sur les personnes impliques dans une procdure
pnale en cours, v. ainsi Cour EDH, 3 e Sect. 25 mai 2001,
Baumann c. France, Req. n 33592/96, 62-63 ; Cour EDH,
4e Sect. 24 janvier 2012, Miadyk c. Pologne, Req.
no 23592/07 ; v. aussi Cour EDH, 4 e Sect. 27 novembre 2012,
Stamose c. Bulgarie, Req. n 29713/05) ;

De la protection des droits et liberts dautrui (sur une dcision


judiciaire interdisant demmener un enfant mineur ltranger,
Cour EDH, 3e Sect. 27 septembre 2011, Diamante et
Pelliccioni c. Saint-Marin, Req. no 32250/08) ;

De la scurit nationale (sur les personnes ayant eu


connaissance de secrets dtat , v. Cour EDH, 1e Sect.
21 dcembre 2006, Bartik c. Russie, Req. no 55565/00).

XVII-2.3 Sagissant enfin de la ncessit de lingrence litigieuse


dans une socit dmocratique, la Cour europenne des droits de
lhomme juge avec constance que celle-ci doit rpondre une
exigence de stricte proportionnalit :
Les autorits internes ont lobligation de veiller ce que toute
atteinte porte au droit dune personne de quitter son pays soit, ds le
dpart et tout au long de sa dure, justifie et proportionne au
regard des circonstances. Elles ne peuvent prolonger longtemps des
mesures restreignant la libert de circulation dune personne sans
rexaminer priodiquement si elles sont justifies (Riener, prcit,
124, et Fldes et Fldesn Hajlik, prcit, 35). Ce contrle doit
normalement tre assur, au moins en dernier ressort, par le pouvoir
judiciaire, car il offre les meilleures garanties dindpendance,
dimpartialit et de rgularit des procdures (Sissanis c. Roumanie,
no 23468/02, 70, 25 janvier 2007). Ltendue du contrle
juridictionnel doit permettre au tribunal de tenir compte de tous les
lments, y compris ceux lis la proportionnalit de la mesure
restrictive (voir, mutatis mutandis, Le Compte, Van Leuven et De

33

Meyere c. Belgique, 23 juin 1981, 60, srie A no 43) (Cour EDH,


2e Sect. 2 dcembre 2014, Battista c. Italie, Req. n 43978/09, 42).
En particulier, sagissant des interdictions de sortie du territoire
frappant les personnes condamnes pnalement et non encore
rhabilites, la Cour exige que de telles mesures :
Doivent tre fondes sur des lments concrets qui sont
vritablement rvlateurs de la persistance du risque que de telles
mesures cherchent prvenir (Cour EDH, 5e Sect. 10 fvrier 2011,
Nalbantski c. Bulgarie, Req. n 30943/04, 65).
Ainsi, la Cour a eu loccasion de juger que le refus persistant de
dlivrer un passeport un ancien employ dune socit dEtat dans le
but dempcher la divulgation dinformations confidentielles
concernant des secrets dEtat emportait une atteinte
disproportionne au droit de quitter son propre pays, en particulier du
fait de son inefficacit dans le contexte dune socit dmocratique
moderne marque par une libre circulation des informations
(Cour EDH, 1e Sect. 21 dcembre 2006, Bartik c. Russie,
Req. n 55565/00, 49).
De mme, la Cour a jug quune interdiction de voyager dicte au
motif que le ressortissant national a prcdemment viol dans un autre
Etat la lgislation sur limmigration ne saurait passer pour
proportionne. Et ce, mme si linterdiction de voyager inflige
lintress na pas t trs longue, la loi ayant prvu prcisment une
dure de deux ans , ds lors quen particulier :
Les tribunaux internes ont estim par la suite quils ne pouvaient
pas contrler lexercice par les autorits de leur pouvoir
dapprciation en la matire (comparer, mutatis mutandis, avec
Riener, 126, Gochev, 54, et Nalbantski, 66, tous prcits). Ainsi,
mme si la disposition pertinente leur confrait un pouvoir
dapprciation relativement la dcision dimposer ou non la mesure
litigieuse, rien nindique que dans lexercice de ce pouvoir les
autorits aient tenu compte de facteurs propres au requrant, tels la
gravit de linfraction lorigine de son expulsion des Etats-Unis, le
risque quil enfreignt les rgles dun autre Etat en matire
dimmigration, sa situation familiale, financire et personnelle, ou le

34

point de savoir sil avait un casier judiciaire. (Cour EDH, 4e Sect.


27 novembre 2012, Stamose c. Bulgarie, Req. n 29713/05, 33
et 35).
XVII-3 Au surplus, et encore en droit, lensemble de ces exigences
tires des stipulations du Pacte international sur les droits civils et
politiques ainsi que de celles du Protocole n 4 la Convention
europenne telles quinterprtes en particulier par la Cour
europenne des droits de lhomme sont confortes par des garanties
quivalentes au sein du droit de lUnion europenne.
En effet, aux termes des stipulations de larticle 45 de la Charte des
droits fondamentaux de lUnion europenne :
1. Tout citoyen ou toute citoyenne de lUnion a le droit de circuler et
de sjourner librement sur le territoire des tats membres.
2. La libert de circulation et de sjour peut tre accorde,
conformment au trait instituant la Communaut europenne, aux
ressortissants de pays tiers rsidant lgalement sur le territoire dun
tat membre.
En application de ces principes, les dispositions de larticle 4,
paragraphe 1, de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative au
droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de
circuler et de sjourner librement sur le territoire des tats membres
prvoient que :
Sans prjudice des dispositions concernant les documents de
voyage, applicables aux contrles aux frontires nationales, tout
citoyen de lUnion muni dune carte didentit ou dun passeport en
cours de validit, ainsi que les membres de sa famille qui nont pas la
nationalit dun tat membre munis dun passeport en cours de
validit, ont le droit de quitter le territoire dun tat membre en vue
de se rendre dans un autre tat membre

35

De plus, aux termes de larticle 27, paragraphes 1 et 2 de la mme


directive :
1. Sous rserve des dispositions du prsent chapitre, les tats
membres peuvent restreindre la libert de circulation et de sjour dun
citoyen de lUnion ou dun membre de sa famille, quelle que soit sa
nationalit, pour des raisons dordre public, de scurit publique ou
de sant publique. Ces raisons ne peuvent tre invoques des fins
conomiques.
2. Les mesures dordre public ou de scurit publique doivent
respecter le principe de proportionnalit et tre fondes
exclusivement sur le comportement personnel de lindividu concern.
Lexistence de condamnations pnales antrieures ne peut elle seule
motiver de telles mesures.
Le comportement de la personne concerne doit reprsenter une
menace relle, actuelle et suffisamment grave pour un intrt
fondamental de la socit. Des justifications non directement lies au
cas individuel concern ou tenant des raisons de prvention
gnrale ne peuvent tre retenues.
Dans ce cadre, la Cour de justice de lUnion europenne a ainsi eu
loccasion de juger quune restriction du droit dun ressortissant dun
tat membre de se rendre sur le territoire dun autre tat membre nest
conforme au droit de lUnion europenne que :
A condition que, dune part, le comportement personnel de ce
ressortissant constitue une menace relle, actuelle et suffisamment
grave affectant un intrt fondamental de la socit et que, dautre
part, la mesure restrictive envisage soit propre garantir la
ralisation de lobjectif quelle poursuit et naille pas au-del de ce
qui est ncessaire pour latteindre (CJUE, 10 juillet 2008, Jipa, C33/07, 30 ; dans le mme sens, v. aussi CJUE, 17 novembre 2011,
Gaydarov, C-430/10 ; CJUE, 17 novembre 2011, Aladzhov, C-434/10,
CJUE, 4 octobre 2012, Byankov, C-249/11).
XVIII. Or, en loccurrence, il est manifeste que les dispositions
litigieuses de larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure
mconnaissent radicalement lensemble de ces exigences

36

internationales et europennes qui encadrent fermement toute


ingrence au sein de la libert de circulation et, en particulier, du droit
de quitter le territoire.
Certes, le syndicat exposant nentend pas contester que le dispositif
dinterdiction administrative de sortie du territoire peut
potentiellement prtendre poursuivre le but lgitime de protection de
lordre public.
Mais il ne rpond aucunement aux deux autres sries dexigences,
tenant lencadrement lgal de ce dispositif ainsi qu sa
proportionnalit.
XVIII-1 Ainsi, et dune part, les dispositions contestes de larticle
L. 224-1 du code de la scurit intrieure mconnaissent les exigences
daccessibilit et de prvisibilit de la loi, ainsi que celles,
corrlatives, dencadrement du dispositif dinterdiction administrative
de sortie du territoire par des garanties adquates et suffisantes contre
les abus des autorits.
XVIII-2 Sagissant dabord de laccessibilit et de la prvisibilit de
la loi, il convient de souligner quaux termes des dispositions de
lalina 1er de larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure :
Tout Franais peut faire lobjet d'une interdiction de sortie du
territoire lorsquil existe des raisons srieuses de penser quil
projette :
1 Des dplacements l'tranger ayant pour objet la participation
des activits terroristes ;
2 Ou des dplacements l'tranger sur un thtre d'oprations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire porter atteinte la scurit publique lors de son retour sur
le territoire franais.
Or, le libell de ces dispositions est afflig dune forte imprcision qui
confre une excessive libert dapprciation lautorit administrative

37

et, corrlativement, rduit dautant leffectivit dun ventuel contrle


juridictionnel ultrieur.
XVIII-2.1 Demble, il importe de noter combien est floue et source
de subjectivit lexpression raisons srieuses de penser utilise au
sein des dispositions litigieuses.
Cette imprcision est dautant plus frappante par contraste avec
dautres standards qui encadrent lexercice par le juge pnal de son
pouvoir de dcision.
Ainsi, les dispositions de larticle 62-2 du code de procdure pnale
relatives au placement en garde vue renvoient lexistence de :
Une ou plusieurs raisons plausibles de souponner qu[e la
personne concerne] a commis ou tent de commettre un crime ou un
dlit [] .
De mme, les dispositions de larticle 80-1 du mme code qui ont trait
aux conditions de mise en examen exigent que :
Des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu[e les
personnes vises] aient pu participer, comme auteur ou comme
complice, la commission des infractions dont il est saisi
Si, linstar de toute disposition textuelle, ces diffrentes expressions
peuvent elles-aussi donner lieu interprtation, il est indniable
quelles jouissent aujourdhui dune signification et dune porte
clairement dfinies au fil des prcisions jurisprudentielles.
Or, tel nest pas le cas sagissant de lexpression raisons srieuses
de penser , qui nest utilise dans aucun autre texte de nature pnale
actuellement en vigueur en droit franais.
Cette absence de prcdent textuel ou jurisprudentiel est dautant plus
prjudiciable quil reviendra en tout premier lieu la seule autorit
administrative ainsi habilite dicter des dcisions dinterdiction
administrative de sortie du territoire de dfinir ce que recouvre une
telle expression.

38

En effet, ainsi que le relve le Professeur Dreyer :


Le danger dun tel dispositif tient la marge dapprciation laisse
au ministre de lIntrieur. Les raisons srieuses de penser quun
Franais souhaite se rendre ltranger pour participer des
activits terroristes sont entirement abandonnes son
apprciation (Emmanuel Dreyer, Les restrictions administratives
la libert daller et venir des personnes suspectes de terrorisme , in
Gazette du Palais, 2015, n 55, pp. 22 et s.).
Or, une telle hypothse est lourde de consquences dans la mesure o :
Deux interprtations [de cette expression] au moins sont
envisageables. En effet, si on veut bien se souvenir que, pour un
franais ou une personne rsidant habituellement en France, se
rendre ltranger pour participer des activits terroristes constitue
dsormais une infraction la loi pnale franaise (C. pn., art. 11313 et 421-2-1), on peut craindre que ce pouvoir dinterdiction soit le
moyen de doubler lintervention du juge judiciaire dune
intervention administrative peu respectueuse de la prsomption
dinnocence et des pouvoirs de neutralisation existant au stade de
linstruction.
Si tel nest pas le cas, on peut craindre que le dispositif trouve sa
place en amont de linfraction de bande organise terroriste, sur la
base de simples indices qui rendent le projet vraisemblable, mais pas
encore certain. Sur quoi reposeraient alors ces raisons
srieuses ? Sur de simples intuitions, des renseignements non
exploitables dans une perspective judiciaire obtenus par les services
de police, la rputation sulfureuse dun individu, le principe de
prcaution (conduisant interdire la sortie du territoire de tout
Franais dorigine trangre dsireux de se rendre en zone de
conflits), voire une simple volont de nuire (a minima travers la
dsorganisation de ce genre de voyage report au dernier moment) ?
travers ces interrogations, cest la proportionnalit de la mesure
qui est en cause. Seules des situations extrmes pourraient la justifier,
qui ne semblent pas suffisamment identifies par le nouvel article
L. 224-1 du Code de la scurit intrieure (Ibid.).

39

Limprcision qui affecte le dispositif des interdictions de sortie du


territoire dictes laune de lexpression raisons srieuses de
penser est donc en soi manifeste.
Mais ce flou apparat dcupl eu gard la forte incertitude qui grve
galement les deux autres sries de conditions, troitement lie la
premire.
XVIII-2.2 Non seulement, en guise de premire hypothse justifiant
ldiction dune interdiction de sortie du territoire, les dispositions
contestes se bornent viser des raisons srieuses de penser quun
franais projette : 1 Des dplacements l'tranger ayant pour
objet la participation des activits terroristes .
Et ce, sans aucune autre prcision.
En particulier, le lgislateur a totalement manqu dencadrer le
pouvoir dapprciation de lautorit administrative comptente, faute
en particulier davoir forg une dfinition explicite de lexpression
activits terroristes ou, en guise de palliatif, davoir renvoy
expressment vers les dispositions lgislatives du code pnal
rprimant des activits de cette nature.
Une telle prcision simposait dautant plus que les activits en
question ont vocation se drouler dans un contexte extraterritorial,
notamment au sein de conflits arms internationaux ou non
internationaux. Car dans ces circonstances, il est bien souvent difficile
de distinguer entre la qualit de combattants au sens du droit
international humanitaire et, en particulier, des Conventions de
Genve et celle de terroriste .
De fait, lintervention dun ressortissant franais au sein dun conflit
arm ltranger au soutien dun des belligrants pourrait certes le
conduire commettre des actes rprims par le droit pnal franais,
sous rserve quils relvent de ceux expressment viss au sein du
code pnal comme susceptibles dtre poursuivis malgr leur
commission ltranger. Cependant, de tels actes de soutien de
quelque nature quils soient ne sont pas ncessairement qualifiables
de terroristes au sens du droit pnal franais, lequel est faut-il le
rappeler dinterprtation stricte.

40

Plus largement encore, du fait du libell du 1 des dispositions de


larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure, lautorit
administrative habilite dicter une mesure dinterdiction de sortie
est ncessairement voue se livrer un exercice de prdiction pour
le moins hasardeux.
En effet, faute de prcision suffisante, et ainsi que lon soulign
plusieurs observateurs :
Cette disposition consacre la rpression de l'intention pure, sans un
minimum de matrialit objective constate. La personne sera
empche de quitter le territoire et se verra retirer son passeport et sa
carte nationale d'identit parce qu'il existe des raisons de penser
qu'elle projette de participer des activits terroristes depuis
l'tranger, sans que cette participation ne soit concrtise et n'ait
dpass le stade de la projection, si tant est qu'une telle projection
existe vritablement (Aurlie Cappello, Linterdiction de sortie du
territoire dans la loi renforant les dispositions relatives la lutte
contre le terrorisme , in AJ Pnal, 2014, n 12, pp. 560 et s.).
XVIII-2.3 En outre, ces carences sont encore plus flagrantes
sagissant de la seconde hypothse justifiant ldiction dune
interdiction de sortie du territoire.
Aux termes du 2 de larticle L. 224-1 du code de la scurit
intrieure, cette interdiction peut tre prononce lorsquil existe des
raisons srieuses de penser quun ressortissant franais projette :
2 [] des dplacements l'tranger sur un thtre d'oprations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire porter atteinte la scurit publique lors de son retour sur
le territoire franais. .
Or, nouveau, lincertitude est des plus consquentes, le lgislateur
ayant totalement omis de dfinir ce quoi renvoie un thtre
d'oprations de groupements terroristes .
Est-ce dire, ainsi que la relev le Professeur Dreyer, que se rendre
en Syrie ou en Irak aujourdhui pourrait [] tre interdit dune

41

manire gnrale ? (Emmanuel Dreyer, Les restrictions


administratives la libert daller et venir des personnes suspectes de
terrorisme , in Gazette du Palais, 2015, n 55, pp. 22 et s.).
De plus, le lgislateur na pas davantage prcis la signification dun
dplacement dun ressortissant franais ltranger dans des
conditions susceptibles de le conduire porter atteinte la scurit
publique lors de son retour sur le territoire franais .
Dans ce cadre, lautorit administrative est donc habilite se livrer
une exercice de prdiction encore plus hypothtique que le prcdent.
Car il ne sagit plus seulement dvaluer les actes que lintress
dans un futur relativement proche est susceptible daccomplir
ltranger, mais de deviner par hypothse dans un avenir bien
plus lointain les actes auxquels il pourrait se livrer une fois de
retour sur le sol national.
Partant, il est manifeste que le lgislateur na pas fix avec assez de
prcision les conditions dans lesquelles la mesure prventive
d'interdiction de quitter le pays pouvait tre dcide (Cour EDH,
3e Sect. 25 janvier 2007, Sissanis c. Roumanie, Req. n 23468/02, 66
et 67).
Ainsi, il a entirement abandonn lapprciation de ladministration
les conditions de dclenchement dune mesure pourtant susceptible
demporter une atteinte particulirement grave au droit de quitter le
territoire.
Or, une telle atteinte est dautant plus irrmdiable que cette
irrductible indtermination de la notion de raisons srieuses sur
laquelle repose la dcision du ministre de l'Intrieur nest gure
compens[e] par lencadrement procdural du dispositif litigieux
(Romain Ollard et Olivier Desaulnay, prcit).
XVIII-3 En effet, et ensuite, linsuffisance de lencadrement du
dispositif dinterdiction administrative de sortie du territoire par des
garanties adquates et suffisantes contre les abus des autorits est
manifeste.

42

En particulier, aux termes de lalina 4 de larticle L. 224-1 du code de


la scurit intrieure :
L'interdiction de sortie du territoire est prononce par le ministre de
l'intrieur pour une dure maximale de six mois compter de sa
notification. La dcision est crite et motive. Le ministre de
l'intrieur ou son reprsentant met la personne concerne en mesure
de lui prsenter ses observations dans un dlai maximal de huit jours
aprs la notification de la dcision. Cette personne peut se faire
assister par un conseil ou reprsenter par un mandataire de son
choix .
Ainsi, les dispositions de larticle L. 224-1 du code de la scurit
intrieure ont prvu que la mesure dinterdiction de sortie du territoire
peut tre dicte par le ministre de lintrieur sans procdure
contradictoire pralable et donc sans laisser lintress lopportunit
de prsenter des observations avant lintervention de la dcision
En vertu des dispositions litigieuses, lautorit administrative est donc
habilite dicter immdiatement une mesure particulirement
attentatoire aux droits et liberts constitutionnellement garantis sans
quun dbat contradictoire ait pu tre men pralablement.
Un tel choix peut certes prtendre poursuivre lobjectif de prvention
des atteintes lordre public, lequel implique que linterdiction de
sortie du territoire puisse tre prononce avant que la personne vise
nait eu le temps de quitter le territoire.
Mais compte tenu de lintensit de latteinte ainsi porte au droit de
quitter de territoire, il est manifeste quun tel dispositif ne rpond pas
lexigence dencadrement par des garanties adquates et
suffisantes contre les abus des autorits (Cour EDH, 3e Sect.
25 janvier 2007, Sissanis c. Roumanie, Req. n 23468/02, 66 et 67).
XVIII-3.1 Non seulement le dlai de huit jours ainsi prvu par les
dispositions litigeuses est tout fait excessif.
Eu gard la gravit de la mesure ainsi prononce et ses
consquences, seule une audition dans les plus brefs dlais, si ce nest
immdiate, la demande de lintress aurait t de nature satisfaire

43

lexigence dencadrement de latteinte porte au droit de quitter le


territoire.
En effet, comme le souligne de faon convergente les commentateurs :
Sagissant du caractre non contradictoire de la prise de dcision,
lurgence ne constitue pas davantage une justification satisfaisante :
lefficacit dune garde vue nempche pas la notification
immdiate de ses droits au suspect (Emmanuel Dreyer, Les
restrictions administratives la libert daller et venir des personnes
suspectes de terrorisme , in Gazette du Palais, 2015, n 55, pp. 22 et
s. ; v. aussi Aurlie Cappello, Linterdiction de sortie du territoire
dans la loi renforant les dispositions relatives la lutte contre le
terrorisme , in AJ Pnal, 2014, n 12, pp. 560 et s.).
XVIII-3.2 Mais au surplus, et surtout, permettre la personne vise
par la mesure dinterdiction de sortie du territoire de prsenter des
observations seulement quelques jours aprs ldiction de celle-ci
conduit renverser radicalement la finalit mme de laudition par
lautorit administrative.
En effet, puisque la phase contradictoire a lieu postrieurement la
prise de dcision et donc ltablissement unilatral par le ministre de
lintrieur dun tat de suspicion envers lintress, cette procdure
instaure une prsomption de culpabilit lgard de ce dernier
(Aurlie Cappello, prcit, in AJ Pnal, 2014, n 12, pp. 560 et s.)
A ce stade, ce sera en effet la personne ainsi frappe par la dcision
dinterdiction de sortie quil incombera de prouver quil ne
sapprte pas participer un acte de terrorisme (Ibid.).
En dautres termes, selon le Professeur Dreyer :
La dcision du ministre cre une prsomption de terrorisme dont il
appartient au Franais destinataire de se disculper en tablissant, par
exemple, quil souhaitait se rendre ltranger pour assister aux
obsques de son pre ou au mariage de sa sur. lui de prouver que
les soupons dont il fait lobjet sont injustifis ! Or, peu de moyens
lui sont donns dans ce cadre. Mme si les travaux prparatoires de
la loi voquent systmatiquement une audition par le ministre ou

44

son reprsentant, on notera quune telle procdure peut seffectuer


par crit et savrer purement formelle (Emmanuel Dreyer, Les
restrictions administratives la libert daller et venir des personnes
suspectes de terrorisme , in Gazette du Palais, 2015, n 55,
pp. 22 et s.).
En dfinitive, donc, labsence de procdure contradictoire pralable
ou, dfaut, concomitante la prise de dcision prive de toute utilit
la possibilit de prsenter ultrieurement des observations.
XIX. De ce seul chef, les dispositions litigieuses de larticle L. 224-1
du code de la scurit intrieure mconnaissent tant les stipulations de
larticle 12, alina 2, du Pacte international sur les droits civils et
politiques et celles de larticle 2, alina 2, du Protocole n 4 la
Convention europenne des droits de lhomme, que les stipulations de
larticle 45 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion
europenne, ainsi que les dispositions des articles 4 et 27 de la
directive 2004/38/CE.
Mais il y a plus.
XX. En effet, et dautre part, les dispositions litigieuses de larticle
L. 224-1 du code de la scurit intrieure portent une atteinte non
ncessaire dans une socit dmocratique, puisque parfaitement
disproportionne.
Et ce, au moins deux titres.
XX-1 Il est dabord manifeste que les conditions de dclenchement du
dispositif dinterdiction de sortie ne rpondent pas lexigence de
stricte proportionnalit.

45

Ainsi quil la dj t amplement dmontr prcdemment, le flou et


lincertitude qui enveloppent le libell des trois premiers alinas de
larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure est telle, que
lautorit administrative comptente nest aucunement contrainte
ddicter une dcision dinterdiction de sortie du territoire qui serait
exclusivement :
Fondes sur des lments concrets qui sont vritablement
rvlateurs de la persistance du risque que de telles mesures
cherchent prvenir (Cour EDH, 5e Sect. 10 fvrier 2011,
Nalbantski c. Bulgarie, Req. n 30943/04, 65).
Autrement dit, les dispositions litigieuses habilitent le ministre de
lintrieur porter une grave atteinte la libert de circulation et au
droit corrlatif de quitter le territoire sans exiger que :
Le comportement de la personne concerne () reprsent e une
menace relle, actuelle et suffisamment grave pour un intrt
fondamental de la socit (Art. 27, paragraphe 2, de la directive
2004/38/CE).
Plus largement encore, mais toujours eu gard la gravit de latteinte
ainsi porte un droit protg de faon convergente par le droit
international et europen, le lgislateur ne sest ainsi pas assur de ce
que :
La mesure restrictive envisage soit propre garantir la ralisation
de lobjectif quelle poursuit et naille pas au-del de ce qui est
ncessaire pour latteindre (CJUE, 10 juillet 2008, Jipa, C-33/07,
30 ; dans le mme sens, v. aussi CJUE, 17 novembre 2011,
Gaydarov, C-430/10 ; CJUE, 17 novembre 2011, Aladzhov, C-434/10,
CJUE, 4 octobre 2012, Byankov, C-249/11).
XX-2 Ensuite, et corrlativement, le lgislateur a dfinitivement port
une atteinte disproportionne au droit de quitter le territoire en ne
permettant pas lexercice dun contrle juridictionnel suffisant sur les
dcisions administratives dinterdiction de sortie du territoire.

46

Certes, aux termes des dispositions de larticle L. 224-1, alina 6, du


code de la scurit intrieure :
La personne qui fait l'objet d'une interdiction de sortie du territoire
peut, dans le dlai de deux mois suivant la notification de la dcision
et suivant la notification de chaque renouvellement, demander au
tribunal administratif l'annulation de cette dcision. Le tribunal
administratif statue dans un dlai de quatre mois compter de sa
saisine. Ces recours s'exercent sans prjudice des procdures ouvertes
aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.
Ainsi, outre les recours en rfr suspension et libert prvus par le
droit commun, le lgislateur a prvu lexistence dun recours en excs
de pouvoir assorti dune clrit accrue devant le juge administratif.
Mais si, formellement, de telles voies de recours permettent enfin
lexercice dun contrle indpendant et impartial sur une grave
dcision dicte par une autorit administrative, elles ne suffisent
aucunement compenser latteinte parfaitement disproportionne ne
des dispositions contestes.
Plus prcisment, alors que la Cour exige que ltendue du contrle
juridictionnel dune telle mesure dinterdiction de sortie du
territoire puisse permettre au tribunal de tenir compte de tous les
lments, y compris ceux lis la proportionnalit de la mesure
restrictive (Cour EDH, 2e Sect. 2 dcembre 2014, Battista c. Italie,
Req. n 43978/09, 42), le libell des dispositions de larticle
L. 224-1 du code de la scurit intrieure ne mettent aucunement le
juge comptent en mesure dexercer un contrle suffisant.
En effet, compte tenu des conditions dans lesquelles le ministre de
lintrieur est habilit par le lgislateur dicter une dcision
dinterdiction de sortie du territoire, leffectivit du contrle ralis
par les juridictions administratives sera singulirement affaiblie et
mousse.
Non seulement lautorit administrative est autorise prononcer une
telle dcision la faveur de critres extrmement flous, de sorte que
le juge administratif ne pourra que difficilement annuler une telle
dcision pour mconnaissance des conditions lgales de
dclenchement du dispositif litigieux.

47

A nouveau, et ainsi quil la dj t amplement dmontr


prcdemment, le libell des dispositions de larticle L. 244-1, alina
1er, du code de la scurit intrieure est afflig dune forte imprcision.
Ce qui confre une excessive libert dapprciation lautorit
administrative et, corrlativement, rduit dautant leffectivit dun
ventuel contrle juridictionnel ultrieur.
Au surplus, eu gard la sensibilit des enjeux lis la lutte contre le
terrorisme, il est fortement probable que la dcision dicte repose
pour une large part sur le fondement de documents classifis,
inaccessibles au juge administratif.
Il en rsulte ncessairement que le dispositif contest dinterdiction de
sortie du territoire heurte radicalement limpratif de stricte
proportionnalit.
Car pour reprendre les termes dune prcdente condamnation
europenne, mme si la disposition pertinente () confr[e aux
juridictions] un pouvoir dapprciation relativement la dcision
dimposer ou non la mesure litigieuse dinterdiction de sortie, ces
dernires ne sont pas mises en mesure de contrler lexercice par
les autorits de leur pouvoir dapprciation en la matire
(Cour EDH, 4e Sect. 27 novembre 2012, Stamose c. Bulgarie, Req.
n 29713/05, 33 et 35).
Enfin, la disproportion est dautant plus manifeste quen vertu des
dispositions de larticle L. 224-1, alina 5, du code de la scurit
intrieure, linterdiction de sortie de territoire visant un ressortissant
franais est susceptible dtre maintenue dans de telles conditions pour
une dure maximale de deux ans, ce qui est en soi considrable.
En outre, le non-respect dune telle dcision en dpit mme des
fortes lacunes qui grvent ses conditions ddiction et de
renouvellement ainsi que de lobligation de restitution du passeport
et de la carte nationale didentit sont chacun fortement rprims
par des peines demprisonnement et damende (respectivement,
trois ans demprisonnement et 45 000 euros damende pour la
premire situation, et deux ans demprisonnement et 4 500 euros pour
la seconde).

48

XXI. Partant, au regard de tout ce qui prcde, les dispositions de


larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure portent une atteinte
disproportionne la libert de circulation, dont drive le droit de
quitter son propre pays.
Le constat de contrarit de ces dispositions avec les stipulations de
larticle 12, alina 2, du Pacte international sur les droits civils et
politiques, celles de larticle 2, alina 2, du Protocole n 4 la
Convention europenne des droits de lhomme et celles de larticle 45
de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne, ainsi
quavec les dispositions des articles 4 et 27 de la directive 2004/38/CE
emportera lannulation des dispositions attaques du dcret prises sur
leur fondement.
De ce chef encore, les
immanquablement la censure.

dispositions

contestes

encourent

XXII. Deuximement, les dispositions litigieuses de larticle L. 224-1


du code de la scurit intrieure ont galement porte atteinte au droit
au recours effectif.
XXII-1 En effet, et en droit, aux termes des stipulations de
larticle 13 de la Convention europenne des droits de lhomme :
Toute personne dont les droits et liberts reconnus dans la prsente
Convention ont t violes, a droit loctroi dun recours effectif
devant une instance nationale, alors mme que la violation aurait t
commise par des personnes agissant dans lexercice de leurs
fonctions officielles. .
De jurisprudence constante, la Cour estime que :
Larticle 13 de la Convention garantit lexistence en droit interne
dun recours permettant de se prvaloir des droits et liberts de la
Convention tels quils y sont consacrs. Cette disposition a donc pour
consquence dexiger un recours interne habilitant examiner le
contenu dun grief dfendable fond sur la Convention et offrir le

49

redressement appropri (Cour EDH, G.C. 13 dcembre 2012, De


Souza Ribeiro c. France, Req. n 22689/07, 78).
De plus, toujours selon la Cour :
La porte de lobligation que larticle 13 fait peser sur les tats
contractants varie en fonction de la nature du grief du requrant ;
toutefois, le recours exig par larticle 13 doit toujours tre effectif
en pratique comme en droit (Ibid. ; v. aussi Cour EDH, 5e Sect.
10 novembre 2011, Plathey c. France, Req. n 48337/09, 70),
Ainsi, compte tenu de l'importance des rpercussions de certaines
mesures, la Cour juge que lintensit du contrle juridictionnel doit
tre accrue (v. par exemple une mesure de placement en cellule
disciplinaire : Cour EDH, 5e Sect. 20 janvier 2011, Payet c. France,
Req. n 19606/08, 133).
En tout tat de cause, lexigence deffectivit des recours implique
qu une autorit judiciaire indpendante soit en mesure de
contrler aussi bien la forme que le fond, et donc les motifs de la
dcision litigieuse (Cour EDH, G.C., 4 juillet 2006, Ramirez Sanchez
c. France, Req. n 59450/00, 145 et 165 ; v. aussi Payet c.
France, prcit, 133).
Sagissant en particulier des dispositifs dinterdiction de sortie du
territoire, la Cour europenne des droits de lhomme a jug que :
Lorsquil existe un grief dfendable selon lequel un acte des
autorits risque de porter atteinte au droit dun individu dcoulant de
larticle 2 2 du Protocole no 4, larticle 13 de la Convention exige
que lordre juridique national fournisse la personne concerne une
possibilit effective de contester la mesure litigieuse et dobtenir un
examen suffisamment approfondi et offrant des garanties
procdurales adquates des questions pertinentes, de manire ce
que lintress puisse prsenter tous les arguments qui ont des
incidences sur la proportionnalit au sens du mot que lui confre la
Convention de la mesure (Cour EDH, 4e Sect. 27 novembre 2012,
Stamose c. Bulgarie, Req. n 29713/05, 49)
Ainsi, la Cour a eu loccasion de juger que :

50

Une procdure qui, en raison de la porte limite du contrle,


noffre pas la possibilit dexaminer le contenu dun grief dfendable
fond sur la Convention ne saurait satisfaire aux exigences de
larticle 13 (Stamose c. Bulgarie, prcit, 51 ; pour un constat de
violation comparable, v. Cour EDH, 5 e Sect. 23 mai 2006, Riener c.
Bulgarie, Req. n 46343/99, 140-143).
XXII-2 Au surplus, et encore en droit, le droit au recours effectif est
galement garanti au titre du droit de lUnion europenne.
En effet, aux termes des stipulations de larticle 47, alina 1 er de la
Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne :
Toute personne dont les droits et liberts garantis par le droit de
lUnion ont t viols a droit un recours effectif devant un tribunal
dans le respect des conditions prvues au prsent article.
Or, sagissant en particulier de la libert de circulation au sein de
lUnion, larticle 31 de la directive 2004/38, intitul Garanties
procdurales , prvoit que :
1. Les personnes concernes ont accs aux voies de recours
juridictionnelles et, le cas chant, administratives dans ltat
membre daccueil pour attaquer une dcision prise leur encontre
pour des raisons dordre public, de scurit publique ou de sant
publique. [...]
3. Les procdures de recours permettent un examen de la lgalit de
la dcision ainsi que des faits et circonstances justifiant la mesure
envisage. Elles font galement en sorte que la dcision ne soit pas
disproportionne [...]
Ainsi, propos dune mesure dinterdiction de sortie du territoire, la
Cour de justice de lUnion europenne a exig quune telle mesure :
Puisse faire lobjet dun contrle juridictionnel effectif permettant
de vrifier sa lgalit en fait et en droit au regard des exigences du
droit de lUnion (CJUE, 17 novembre 2011, Gaydarov, C-430/10,
42).

51

XXII-3 Or, en loccurrence, les dispositions litigieuses de larticle


L. 224-1 du code de la scurit intrieure noffrent pas des garanties
suffisantes deffectivit des recours contre une mesure dinterdiction
administrative de sortie du territoire, laquelle emporte pourtant des
consquences particulirement graves.
XXII-4 Certes, et de nouveau, aux termes des dispositions de larticle
L. 224-1, alina 6, du code de la scurit intrieure :
La personne qui fait l'objet d'une interdiction de sortie du territoire
peut, dans le dlai de deux mois suivant la notification de la dcision
et suivant la notification de chaque renouvellement, demander au
tribunal administratif l'annulation de cette dcision. Le tribunal
administratif statue dans un dlai de quatre mois compter de sa
saisine. Ces recours s'exercent sans prjudice des procdures ouvertes
aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.
Ainsi, outre les recours en rfr suspension et libert prvus par le
droit commun, le lgislateur a prvu lexistence dun recours en excs
de pouvoir assorti dune clrit accrue devant le juge administratif.
Formellement, de telles voies de recours semblent donc permettre
enfin lexercice dun contrle indpendant et impartial sur une grave
dcision dicte par une autorit administrative.
XXII-5 Cependant, tout comme ces voies de recours ne peuvent
aucunement compenser latteinte parfaitement disproportionne
apporte au droit de quitter le territoire (cf. supra XX), elles ne
suffisent pas davantage satisfaire lexigence europenne
deffectivit des recours, laquelle est manifestement mconnue par
les dispositions litigieuses.
En effet, compte tenu des conditions dans lesquelles le ministre de
lintrieur est habilit par le lgislateur dicter une dcision
dinterdiction de sortie du territoire, leffectivit du contrle ralis
par les juridictions administrative sera singulirement affaiblie et
mousse.

52

Ainsi que cela a dj t amplement expos prcdemment, non


seulement lautorit administrative est autorise prononcer une telle
dcision la faveur de critres extrmement flous, de sorte que le
juge administratif ou mme le juge judiciaire au titre de
larticle 111-5 du code pnal ne pourra que difficilement annuler une
telle dcision pour mconnaissance des conditions lgales de
dclenchement du dispositif litigieux.
Le libell des dispositions de larticle 244-1, alina 1 er, du code de la
scurit intrieure est effectivement afflig dune forte imprcision, ce
qui confre une excessive libert dapprciation lautorit
administrative et, corrlativement, rduit dautant leffectivit dun
ventuel contrle juridictionnel ultrieur.
Au surplus, eu gard la sensibilit des enjeux lis la lutte contre le
terrorisme, il est fortement probable que la dcision dicte repose
pour une large part sur le fondement de documents classifis,
inaccessibles au juge administratif.
En somme, pour reprendre les termes dune prcdente condamnation
europenne, mme si la disposition pertinente [] confr[e aux
juridictions] un pouvoir dapprciation relativement la dcision
dimposer ou non la mesure litigieuse dinterdiction de sortie, ces
dernires ne sont pas mises en mesure de contrler lexercice par
les autorits de leur pouvoir dapprciation en la matire
(Cour EDH, 4e Sect. 27 novembre 2012, Stamose c. Bulgarie, Req.
n 29713/05, 33 et 35).
Au demeurant, il convient de rappeler quen tout tat de cause, la
gravit et limportance de latteinte ainsi porte immdiatement par le
dispositif litigieux au droit de quitter le territoire sont telles, quun
contrle juridictionnel a posteriori est en soi insuffisant.
En particulier, il ne saurait compenser le fait que les dispositions
litigieuses aient confi une autorit administrative nullement
indpendante le soin ddicter une telle mesure dinterdiction de
sortie du territoire, en lieu et place de la juridiction indpendante.
XXIII. Dans ces conditions, les dispositions de larticle L. 224-1 du
code de la scurit intrieure mconnaissent galement les stipulations

53

de larticle 13 de la Convention europenne des droits de lhomme,


ainsi que celles de larticle 47, alina 1er de la Charte des droits
fondamentaux de lUnion europenne, mais aussi les dispositions de
larticle 31 de la directive 2004/38/CE.
De ce chef encore, lannulation des dispositions attaques du dcret
simpose faute de base lgale.
XXIV. En quatrime et dernier lieu, supposer mme quune telle
base lgale puisse tre identifie, les auteurs des dispositions
contestes ont en tout tat de cause commis une erreur de droit en ne
prvoyant pas la restitution immdiate des documents didentit ds la
fin de la mesure dinterdiction de sortie et en permettant donc que les
effets dune telle mesure persistent encore bien aprs sa disparition
officielle.
XXIV-1 En effet, aux termes des dispositions de larticle R. 224-2,
alina 2, du code de la scurit intrieure, telles quissues des
dispositions de larticle 1er du dcret du 14 janvier 2015 :
La dure de validit du rcpiss est gale la dure de
l'interdiction de sortie du territoire, augmente d'un mois .
Un tel dlai a manifestement t prvu par les auteurs du dcret
litigieux aux fins de permettre ladministration de procder la
restitution effective de la carte didentit et du passeport, laquelle
prend la forme dun renouvellement des documents prcdemment
invalids en vertu des dispositions de larticle L. 224-1, alina 7, du
code de la scurit intrieure.
Or, par hypothse, cette restitution ne peut intervenir quaprs que la
mesure dinterdiction de sortie ait pris fin par son expiration ou son
abrogation par le ministre de lintrieur, voire par sa suspension ou
son annulation par dcision juridictionnelle.
Car selon les dispositions contestes de larticle R. 224-4 du code de
la scurit intrieure, ce nest pas spontanment et immdiatement que
la restitution a lieu, mais uniquement la demande de la personne
ayant fait lobjet dune interdiction de sortie du territoire :

54

A lexpiration de l'interdiction de sortie du territoire, la personne


concerne peut demander le renouvellement de sa carte nationale
d'identit et de son passeport.
La demande de renouvellement de titre est dpose auprs du prfet
ou du sous-prfet auquel le dcret n 55-1397 du 22 octobre 1955
modifi instituant la carte nationale d'identit et le dcret n 20051726 du 30 dcembre 2005 modifi relatif aux passeports donnent
comptence pour la dlivrance de ces titres. Leur remise est effectue
par l'autorit administrative qui a instruit la demande [] .
En son annexe 6, linstruction du 18 fvrier 2015 prvoit galement
que la restitution intervient sur demande de la personne vise par
linterdiction de sortie du territoire :
Les titres restitus tant invalids dfinitivement ds le prononc de
linterdiction de sortie du territoire, ils ne peuvent plus tre remis la
personne concerne une fois la dcision leve.
Larticle R. 224-4 du CSI prvoit une procdure particulire pour la
demande de renouvellement des titres. La demande doit tre dpose
directement auprs du prfet ou du sous-prfet comptent pour la
dlivrance de la carte nationale didentit ou du passeport. La remise
des nouveaux titres est effectue par lautorit administrative qui a
instruit la demande .
XXIV-2 Ds lors, puisquune telle demande de renouvellement ne
peut intervenir quau jour de lexpiration et que les dispositions
rglementaires contestes nexigent pas des autorits prfectorales
comptente que les documents soient immdiatement dlivrs, cela
signifie ncessairement que les effets de linterdiction de sortie du
territoire se poursuivront plusieurs jours, si ce nest plusieurs
semaines, aprs la fin officielle de cette mesure.

55

Ainsi, comme le souligne le Professeur Cristina Mauro,


Les dispositions de l'article 1er du dcret suscitent la perplexit :
quoi qu'essentiellement justifies par le fonctionnement de la machine
administrative, elles risquent en effet de priver un individu d'un
document d'identit bien au-del de la dure de l'interdiction de
sortie du territoire. () La validit du rcpiss sera gale la dure
de l'interdiction de sortie du territoire augmente d'un mois : ce dlai,
ncessaire l'administration pour la restitution effective des
documents d'identit, privera l'intress de sa libert d'aller et venir
pour un mois supplmentaire (CSI, art. R. 224-2)
Au surplus :
Ce dlai risque d'tre encore plus long car, l'expiration de
l'interdiction de sortie, la carte d'identit et le passeport ne seront
pas remis automatiquement : leur renouvellement interviendra la
demande de la personne (Ibid.).
Pourtant, il convient de rappeler quaux termes des dispositions de
larticle L. 224-1, alinas 4 et 5, du code de la scurit intrieure, la
dure de la mesure dinterdiction de sortie du territoire est enserr
dans un dlai fixe, en loccurrence de six mois pour la dcision
initiale. Et en cas de renouvellement, la mesure ne peut dpasser une
dure globale d'interdiction [] de deux annes .
Surtout, les dispositions de lalina 5 de larticle L. 224-1 du code de
la scurit intrieure prvoient que linterdiction de sortie du
territoire :
Est leve aussitt que ces conditions ne sont plus satisfaites .

56

Lemploi dun tel adverbe signifie de faon univoque que la mesure


litigieuse doit cesser immdiatement de produire ses effets.
Dailleurs, une telle exigence dimmdiatet simpose ncessairement
eu gard limportance et la gravit des consquences quemportent
une telle mesure dinterdiction de sortie du territoire.
XXV. Partant, sauf commettre une erreur de droit, le pouvoir
rglementaire ne pouvait tendre le champ dapplication temporel
dune telle mesure au-del de ce qui a t prvu par les dispositions
lgislatives.
De ce chef aussi, les dispositions rglementaires encourent la censure.

57

PAR CES MOTIFS, et tous autres produire, dduire, suppler, au


besoin mme doffice, le syndicat exposant conclut ce quil plaise au
Conseil dtat :
-

ANNULER les articles 1er, 2 et 3 du dcret n 2015-26 du


14 janvier 2015 relatif linterdiction de sortie du territoire des
ressortissants franais projetant de participer des activits
terroristes ltranger et linstruction relative la mesure
administrative dinterdiction de sortie du territoire des Franais
prononce en application de larticle L. 224-1 du code de la
scurit intrieure en date du 18 fvrier 2015.

METTRE LA CHARGE de ltat la somme de 5.000 euros


sur le fondement de larticle L. 761-1 du code de justice
administrative.
Avec toutes consquences de droit.

SPINOSI & SUREAU


SCP dAvocat au Conseil dtat

58

PRODUCTIONS
Production n 1.

Dcret n 2015-26 du 14 janvier 2015 relatif


l'interdiction de sortie du territoire des
ressortissants franais projetant de participer des
activits terroristes l'tranger

Production n 2.

Instruction relative la mesure administrative


dinterdiction de sortie du territoire des Franais
prononce en application de larticle L. 224-1 du
code de la scurit intrieure en date du 18 fvrier
2015

Production n 3.

Dlibration du conseil syndical autorisant le


Syndicat de la Magistrature engager un recours
contentieux contre les mesures dapplications des
dispositions des articles 1er et 2 de la loi du
14 novembre 2014, 6 fvrier 2015

Production n 4.

Statuts du Syndicat de la Magistrature

Production n 5.

Syndicat de la Magistrature, Observations sur le


projet de loi renforant les dispositions relatives
la lutte contre le terrorisme, 15 juillet 2014

59