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CONVENTION DE VIENNE SUR LES RELATIONS DIPLOMATIQUES


Par Eileen Denza
Professeur de droit international
Introduction
En termes de participation quasi-universelle des tats souverains, du degr lev
dobservation de la Convention par les tats parties et de linfluence quelle a eue
sur lordre juridique international, la Convention de Vienne sur les Relations
Diplomatiques peut prtendre tre lun des instruments les plus efficaces prpars
dans le contexte du cadre des Nations Unies pour la codification et le dveloppement
progressif du droit international. Son succs est d non seulement lexcellence des
travaux de prparation accomplis par la Commission du droit international et aux
aptitudes en matire de ngociation des reprsentants des tats la Confrence, mais
galement la stabilit de longue date des rgles lmentaires de droit diplomatique
et lefficacit de la rciprocit en tant que sanction en cas de non observation.
Contexte historique
Parmi tous les peuples dsireux davoir des rapports sur une base autre que la
conqute et la subjugation, depuis les temps les plus anciens la pratique a t que
lenvoy ou lintermdiaire tait considr comme personne sacro-sainte. Jusqu ce
que lide soit accepte initialement en termes de respect religieux que
lmissaire pouvait en toute scurit pntrer dans un pays afin de ngocier les
conditions dun armistice ou des accords visant rgler des querelles, il ne pouvait y
avoir aucune relation ni rglement international pacifique sur des questions de
substance. Linviolabilit de la personne des envoys, par exemple parmi les villes
de lancienne Grce et parmi les tats de lInde ancienne, a vu son importance
rduite avec la monte de lEmpire romain et plus tard celle de Byzance dont
lintention tait de subjuguer plutt que dassurer la coexistence. La diplomatie au
sens moderne du terme a connu un renouveau avec la Renaissance et pendant le
seizime sicle, priode de violents affrontements religieux, la protection et
limmunit spciales vis--vis du droit pnal mme pour les ambassadeurs
souponns de conspiration contre la souverainet du pays o ils taient envoys en
poste sont devenues la pratique tablie parmi les dirigeants souverains. Au moment
du Congrs de Westphalie en 1648, les dlgations permanentes taient acceptes
comme tant la pratique normale pour la conduite des affaires internationales parmi
les tats souverains, et au cours du sicle suivant, des rglements dtaills ont t
tablis en relation avec limmunit des ambassadeurs, de leur famille et de leur
personnel lgard des instances pnales, linviolabilit des locaux de leur
ambassade et leur exonration des droits et impts douaniers. Ces rglements de
droit international coutumier ont t dcrits en dtail par des auteurs tels que Grotius
(1625), Bynkershoek (1721) et Vattel (1758).
Le premier instrument international de codification de tout aspect du droit
diplomatique a t le Rglement adopt par le Congrs de Vienne en 1815, qui
simplifiait les rgles complexes du classement des chefs des missions diplomatiques
et stipulait que la prsance parmi les chefs de mission devait tre dtermine par la
date darrive en poste. Jusque l, la prsance qui garantissait laccs direct
lautorit souveraine daccueil ainsi que ltiquette avait provoqu des diffrends
aussi nombreux que srieux. La codification entre les tats des immunits et des
privilges des agents diplomatiques na commenc quavec la Convention de la
Havane en date de 1928, entre les tats de lUnion panamricaine, mais ne donnait
pas une image exacte de la pratique en place, quil sagisse de sa terminologie ou de

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ses rgles. Le Projet de convention prpar en 1932 par le Centre recherche de


Harvard en matire de droit international jouissait dune plus grande influence.
La cration de la Commission du droit international au sein des Nations Unies
ouvrait la voie une codification globale confirmant les rgles de droit international
acceptes comme tant bien tablies, sinon universellement respectes. Dans certains
domaines, la pratique diffrait selon les tats, notamment en ce qui concerne les
privilges et immunits du personnel auxiliaire, la position dun diplomate
ressortissant de ltat hte et la mesure dans laquelle sappliquaient les exceptions
limmunit dun diplomate en matire de juridiction de sorte que toute convention
serait dote dun lment dvelppement progressif de mme quelle constituerait
une codification de la lgislation.
Historique des ngociations
Les travaux de prparation en vue de la Confrence de Vienne ont respect les
normes de la procdure des Nations Unies pour la codification du droit international
appliques dans des domaines o existaient dj pratique, des tats prcdents et
doctrine extensifs. En 1952, la Yougoslavie proposait daccorder cette question la
priorit et, aprs examen par la Sixime Commission (questions juridiques),
lAssemble gnrale demandait la Commission du droit international
dentreprendre, en tant que question prioritaire, la codification de la lgislation
relative aux relations et immunits diplomatiques. La Commission dsigna comme
Rapporteur Spcial M. Sandstrm, de Sude, et son rapport devait constituer la base
du projet darticles adopt par la Commission en 1957. Ces articles ont t examins
par la Sixime Commission de lAssemble gnrale et communiqus tous les
membres des Nations Unies ou de lune quelconque des agences spcialises des
Nations Unies pour commentaires. La Commission du droit international a tenu
compte des commentaires prpars par 21 Gouvernements et en 1958 a tabli une
liste rvise et largie darticles et a recommand que ces derniers constituent la base
dune Convention, dcision qui a t endosse par lAssemble gnrale. Quatre
vingt un tats ont pris part la Confrence qui sest tenue Vienne du 2 mars au 14
avril 1961 et la Convention a t signe le 18 avril.
Le succs de la Confrence et de la Convention quelle a labor peut tre attribu
en premier lieu au fait que les principales rgles rgissant les relations diplomatiques
avaient t stables pendant plus de 200 ans. Bien que les mthodes utilises pour
ltablissement des ambassades et les communications avec ces dernires aient
chang radicalement, leurs fonctions fondamentales, savoir la reprsentation de
ltat denvoi et la protection et de ses intrts et des intrts de ses ressortissants,
lobservation et la communication de rapports sur les conditions et lvolution de la
situation dans ledit tat restaient et continuent dtre inchanges. Deuximement, du
fait que ltablissement de relations diplomatiques et de missions permanentes a lieu
par consentement mutuel, chaque tat est la fois un tat denvoi et un tat hte.
Ses propres reprsentants ltranger sont en un sens des otages susceptibles, sur
une base de rciprocit, de subir de srieuses consquences si ltat quils
reprsentent viole les rgles dimmunit diplomatique, ou peuvent tre pnaliss,
mme pour des restrictions mineures concernant les privilges ou le protocole. Au
moment de la Confrence de Vienne de 1961, il nexistait aucun conflit dintrt
fondamental entre des groupes dtats ayant des vues divergentes.
Lexception cette symtrie dintrts vise la question des communications entre
lambassade et son tat denvoi, et ce point tait apparent la Confrence de
Vienne, la question la plus controverse tant de savoir si les tats denvoi avaient
droit dinstaller et dutiliser un metteur sans-fil. Bien que le droit de communication
libre entre ltat denvoi et ses missions ltranger ait t tabli de longue date en
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termes dinviolabilit des courriers et des dpches diplomatiques de sorte que


toute ingrence ne pouvait tre que secrte et nie si elle tait dcouverte en 1961
seuls les tats possdant des ressources technologiques avances utilisaient des
metteurs. Dautres tats craignaient que ces metteurs soient utiliss des fins de
propagande locale, et du fait quils taient situs dans des locaux inviolables
chappant au contrle de ltat hte cette situation pouvait aboutir des violations
de la Convention internationale en matire de tlcommunication. Un amendement
qui aurait expressment demand non seulement le consentement de ltat hte pour
linstallation dun metteur sans-fil mais galement des dispositions appropries
pour son utilisation conformment aux lois de ltat hte et aux rglements
internationaux a t adopt par le Comit de la Confrence plnire avec
lopposition de tous les grands tats. Toutefois, au cours de la sance plnire, un
compromis a t obtenu et lexpression cite ci-dessus, qui risquait de donner
ltat hte un droit dinspection, a t retire.
Cet exemple montre que les dlgus la Confrence de Vienne de 1961 taient
prts chercher des solutions de compromis susceptibles de rendre le texte final de
la Convention acceptable aux Gouvernements et aux parlements nationaux qui
ultrieurement dcideraient de le ratifier plutt que dentreprendre une campagne
nationale en faveur de lavantage du nombre. Une approche tout aussi constructive a
galement t adopte propos de la question controverse de la valise
diplomatique. Jusque l, selon la pratique coutumire, il tait permis un tat hte
souponnant quune valise diplomatique contenait autre chose que les documents et
matriels officiellement autoriss dinterpeller le courrier; ltat denvoi pouvait
alors renvoyer la valise suspecte non ouverte ou la soumettre une inspection
supervise par les autorits des deux tats. Cette question a t lobjet dune longue
controverse devant la Commission du droit international quant au fait de savoir si
cette possibilit devait tre retenue, mais en fin de compte il fut dcid que, bien
quil soit du devoir de ltat denvoi de nutiliser la valise diplomatique que pour les
documents ou articles diplomatiques des fins officielles, ladite valise ne pouvait
pas tre ouverte ni retenue en aucune circonstance. En dpit de nombreux
amendements et arguments durant la Confrence, cette rgle a t finalement
adopte dans larticle 27.
Un troisime domaine dans lequel la pratique prcdente des tats manquait de
cohrence visait la porte des immunits et privilges accords au personnel
administratif et technique dune mission employs auxiliaires sans rang
diplomatique tels que les secrtaires, traducteurs et principaux personnels de
scurit. Dans certains tats, ils jouissaient des mmes immunits et privilges que
les diplomates alors que dans dautres leur immunit se limitait leurs fonctions
officielles. La Commission du droit international, aprs de longues dlibrations, a
propos daccorder ces personnes toutes les immunits et tous les privilges
diplomatiques et certains tats la Confrence ont appuy cette approche, alors que
dautres ont exprim des proccupations, notamment des craintes quant la
possibilit dun usage abusif des privilges douaniers. La Confrence, a limit
lexonration des droits de douane pour le personnel auxiliaire aux articles imports
lors de la premire arrive en poste et ultrieurement lorsquun accord quant
loctroi de limmunit au personnel administratif et technique apparut impossible a
accept une solution de compromis prsente par le Royaume Uni selon laquelle une
pleine immunit serait accorde contre les poursuites pnales mais non pour des
poursuites dordre civil et administratif portant sur des actes commis en dehors de
laccomplissement de leurs fonctions. Autrement dit, ce personnel peut tre
poursuivi pour des accidents de circulation se produisant en dehors de leurs heures
de travail ou pour dautres questions non lies laccomplissement de leurs tches
pour la mission.

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Principales dispositions
La Convention de Vienne fournit un cadre complet pour ltablissement, le
maintien et la cessation des relations diplomatiques sur la base du consentement des
tats souverains indpendants. Elle spcifie les fonctions des missions
diplomatiques, les rgles officielles de nomination, les dclarations de persona non
grata dun diplomate ayant offens dune manire ou dune autre ltat hte ainsi
que lordre de prsance entre les chefs de mission. Elle indique les rgles spciales
privilges et immunits qui permettent aux missions diplomatiques dagir sans
crainte de coercition ou de harclement dans le cadre de lapplication des lois locales
et de communiquer en toute scurit avec leur Gouvernement denvoi. Elle contient
des dispositions pour le retrait dune mission pour des raisons dconomie ou de
scurit physique ainsi que pour la rupture de relations diplomatiques pour raison
dabus dimmunit ou de dtrioration srieuse des relations entre pays denvoi et
pays hte. Dans tous ces cas ou lorsque les missions permanentes nont pas t
tablies un cadre est prvu pour la protection des intrts de chaque tat denvoi
dans ltat hte par un tat tiers.
Larticle 22 confirme linviolabilit des locaux occups par les missions,
interdisant toute entre par les autorits de ltat hte charges de faire respecter la
loi et imposant cet tat une responsabilit spciale sagissant de protger lesdits
locaux dintrusion, dommages, perturbation de la paix ou atteinte la dignit. Mme
dans les cas de rponse des situations dabus de cette inviolabilit et dans les cas
durgence, il est interdit de pntrer dans les locaux sans le consentement du chef de
mission. Larticle 24 assure linviolabilit des archives et documents des missions
mme lextrieur des locaux des missions et ltat hte na pas le droit de les
saisir ni de les inspecter ni dautoriser leur utilisation dans les procdures judiciaires.
Larticle 27 garantit la libert des communications entre une mission et son tat
denvoi par tous les moyens appropris et assure que la valise diplomatique
contenant lesdites communications ne soit pas ouverte ni retenue mme lorsquil y a
soupon dune utilisation abusive. tant donn les objectifs des missions
diplomatiques, la scurit des communications aux fins dinformation et
dinstructions est probablement la plus indispensable de toutes les immunits.
Larticle 29 assure linviolabilit de la personne des diplomates et larticle 31 tablit
leur immunit lgard de juridictions civile et criminelle et prcise les exceptions
cette immunit lgard de la juridiction civile dans les cas o la pratique des tats
avait vari. Ltat denvoi peut renoncer limmunit lgard de la juridiction,
comme lgard dautres immunits et privilges, et lArticle 32 spcifie les rgles
en la matire. Larticle 34 indique lexonration dimpt accorde aux diplomates
avec les exceptions dtailles concernant les questions non lies leurs fonctions
officielles ou la vie ordinaire sans ltat hte. LArticle 36 nonce lexonration
des impts douaniers sur les importations diplomatiques pendant la dure du poste.
Larticle 37 formule un code complexe concernant le traitement des familles et du
personnel auxiliaire, dans les cas mentionns ci-dessus o la pratique antrieure tait
varie et les ngociations pour une solution de compromis difficiles. Larticle 38
interdit aux ressortissants et aux rsidents permanents de ltat hte de bnficier de
tous privilges et immunits, sauf pendant laccomplissement de leurs tches
officielles. Ces deux dispositions ont rduit considrablement dans un grand nombre
dtats le nombre des personnes les plus susceptibles de discrditer le systme des
privilges et immunits et taient pleinement conformes la justification
fondamentale applique tout au long de la Convention sagissant de limiter les
immunits lessentiel pour assurer laccomplissement efficace des fonctions des
missions diplomatiques reprsentant les tats.
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Influence de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques


La Convention reprsente prsent une pierre angulaire des relations
internationales modernes. Malgr la ncessit dappliquer la lgislation nationale
dans plusieurs tats, elle est entre en vigueur suite 22 ratifications trois ans
seulement aprs son adoption et presque tous les tats du monde en sont aujourdhui
parties. Le rgime quelle tablit pour la conduite des relations diplomatiques est
devenu remarquablement uniforme du fait que les rserves formules par les tats
ratifiant sur plusieurs questions qui avaient t sujet controverse pendant les
ngociations ont dans un grand nombre de cas t retires ou tout simplement nont
jamais t appliques. La Convention sest avre capable de rsister aux attaques
formules lencontre de ses principes fondamentaux. Cest ainsi quau cours des
annes 1980 certains se sont dclars proccups par les possibilits dusage abusif,
ce qui a t dmontr en particulier lorsque la suite du meurtre dun policier par un
tir manant des locaux de la missions diplomatique de la Libye Londres, le
Royaume-Uni a rompu les relations diplomatiques et toutes les personnes prsentes
dans la mission ont quitt lAngleterre, couvertes par limmunit. Plus rcemment,
des experts se sont dclars proccups par le conflit entre immunit et droits de
lhomme visant laccs la justice, ou par limmunit accorde pour la violation du
droit pnal international et en particulier aux personnes commettant des actes de
torture. Toutefois, dans la pratique, les immunits accordes aux diplomates nont
t que trs peu modifies tant donn quil a t accept globalement que les rgles
de la Convention limitent les immunits ce qui est essentiel au fonctionnement de
la diplomatie.
La vulnrabilit des diplomates aux attaques terroristes est devenue la principale
proccupation. De telles attaques peuvent prendre la forme de kidnapping de
diplomates avec demandes de ranon ou de libration de prisonniers, ce qui a t un
problme srieux pendant les annes 1970 jusqu ce que les Gouvernements
dclarent collectivement que ladoption de toutes les mesures appropries afin de
protger les diplomates ne signifie pas la capitulation devant le chantage. Les actes
de terrorisme peuvent galement se prsenter sous forme de sige ou dattaques la
bombe dambassades, comme cela sest produit en 1998 aux ambassades des tatsUnis au Kenya et en Tanzanie. La plupart des parties la Convention ne sont
absolument pas complices dans ces attaques et ont fait de leur mieux afin de fournir
une protection, avec dans certains cas laide dtats denvois plus riches. Il faut citer
lexception frappante de la dtention pendant plus dun an des otages lAmbassade
des tats-Unis Thran avec le consentement du Gouvernement rvolutionnaire de
lIran, relativement nouveau. Les tats-Unis ont assign lIran devant la Cour
internationale de justice en se fondant en grande partie sur la Convention de Vienne
sur les relations diplomatiques, y compris le Protocole provisoire sur le rglement
des diffrends auquel les deux tats taient parties. LIran na pas fait defforts
srieux afin de justifier sa conduite en termes juridiques devant la Cour et le
Jugement de la Cour dans Laffaire personnel diplomatique et consulaire des tatsUnis Thran (C.I.J. Recueil 1980) contient une analyse importante dun grand
nombre des principes de la Convention et a considrablement aid les tats-Unis
bnficier de lappui de la communaut internationale et a assur ventuellement la
libration des otages, lAlgrie jouant le rle dintermdiaire. Plus rcemment, la
Cour internationale a entrin une demande reconventionnelle de lOuganda dans
lAffaire concernant les activits armes sur le Territoire du Congo (Rpublique
dmocratique du Congo v. Ouganda, C.I.J. Recueil 2005) selon laquelle les soldats
congolais avaient occup la mission diplomatique de lOuganda Kinshasa et viol
larticle 29 de la Convention en menaant et faisant subir des mauvais traitements au
personnel prsent dans les locaux.

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Dans les tribunaux nationaux, des centaines de cas ont t prsents pour lesquels
la Convention de Vienne sest applique, puisquun grand nombre des dispositions
les plus frquemment invoques porte sur le fait de savoir si un tribunal national est
habilit assumer la comptence dans des instances civiles ou pnales et quelles
preuves peuvent tre admissible dans les instances nationales. La plupart de ces cas
visent des ambiguts dans le texte sagissant de questions telles que la vritable
signification des exceptions limmunit envers la juridiction civile, la composition
de lexpression rsident permanent , la protection du compte bancaire dune
ambassade lgard dinstances de recouvrement, ou lquilibre assurer entre la
protection de la dignit des locaux de lambassade et lexercice des droits de
lhomme en matire de dmonstration et de libert dexpression. Contrairement aux
cas dcrits au paragraphe prcdent, ils ne portaient pas sur des violations
fondamentales de la Convention.
La Convention a t galement utilise par de nombreux traits ultrieurs
rglementant les immunits et privilges. Ses dispositions ont servi de point de
dpart dans llaboration de la Convention de Vienne sur les relations consulaires de
1963 et la Convention de New York sur les missions spciales de 1969, avec dans ce
dernier cas pour rsultat malencontreux quil na pas t tenu suffisamment compte
des diffrences entre missions permanentes et la plupart des missions spciales, de
sorte que la Convention na obtenu quun appui limit. Elle est utilise comme un
point de rfrence pour dterminer le traitement accorder aux locaux, archives et
personnel auxiliaire dun grand nombre dorganisations internationales. Elle est
quelque fois utilise de la mme faon pour des accords avec ltat hte
rglementant le statut des forces militaires ou des missions civiles envoyes soit par
des organisations internationales soit par les tats fournissant une assistance
militaire ou civile. La Convention des Nations Unies sur les immunits
juridictionnelles des tats et de leurs biens de 2004 contient des rfrences ses
dispositions, tant donn que les rgles concernant limmunit de ltat et
limmunit diplomatique, bien que diffrentes dans leurs origines et leur
justification, sont troitement lies. En ce qui concerne le traitement accord aux
chefs dtat, chefs de Gouvernement et ministres trangers dans leur capacit
personnelle mme si la pratique est quelque peu varie il est accept que les
rgles de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques constituent un
guide et peut tre une norme minimum.

Documentation connexe
A. Instruments juridiques
Rglementation concernant le classement relatif des agents diplomatiques, Congrs
de Vienne, 19 mars 1815, Martens, Nouveau Recueil de Traits, 1818, vol. II, pp.
449-450
Convention concernant les agents diplomatiques, la Havane, 20 fvrier 1928, Ligue
des Nations, Sries de traits, vol. CLV. p. 261 (anglais).
Convention de Vienne sur les relations consulaires, Vienne, 24 avril 1963, Nations
Unies, Sries de traits, vol. 596, p. 261 (anglais).
Convention sur les missions spciales, New York, 8 dcembre 1969, Nations Unies,
Sries de traits, vol. 1400, p. 231 (anglais).
Convention des Nations Unies sur les immunits juridictionnelles des tats et de
leurs biens, New York, 2 dcembre 2004 (A/59/508).
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B. Jurisprudence
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Thran, arrt, C.I.J., Recueil 1980, p. 3 (anglais).
Cour internationale de justice, Activits armes sur le Territoire du Congo
(Rpublique dmocratique du Congo v. Ouganda), arrt, C.I.J. Recueil 2005.
C. Documents
Privilges et immunits diplomatiques, Harvard Research in International Law,
1932, American Journal of International Law, vol. 26 (Supp 1932), p. 15.
Rapport de M. A. E. F. Sandstrm, Rapporteur spcial, Relations et immunits
diplomatiques (A/CN.4/91, reproduit dans lAnnuaire de la Commission
internationale du droit, 1955, vol. II).
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les immunits diplomatiques adoptes par la Commission du droit international sa
neuvime sance de 1957, Relations et immunits diplomatiques, (A/CN.4/114 et
Add. 1-6, document reproduit dans lAnnuaire de la Commission internationale du
droit, 1958, vol. II).
Rapport de M. A.E.F. Sandstrm, Rapporteur spcial, le projet darticles rviss,
Relations et immunits diplomatiques, (A/CN.4/116/Add. 1 et 2, reproduit dans
lAnnuaire de la Commission du droit international, 1958, vol. II).
Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa dixime
sance, 28 avril-4 juillet 1958, Dossiers officiels de lAssemble gnrale, treizime
sance, supplment No. 9 (A/3859, reproduit dans lAnnuaire de la Commission du
droit international, 1958, vol. II, chapitre III).
Confrence des Nations Unies sur les relations et immunits diplomatiques, Vienne,
2 mars-14 avril 1961, Dossiers officiels, Volume I : Comptes-rendus analytiques des
runions plnires et des runions du Comit plnier (A/CONF.20/14).
Confrence des Nations Unies sur les relations et immunits diplomatiques, Vienne,
2 mars-14 avril 1961, Dossiers officiels, Volume : Annexes, Convention de Vienne
sur les relations diplomatiques, Loi finale, Protocoles facultatifs & Rsolutions
(A/CONF.20/14/Add.1).
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C. Barker, La protection du personnel diplomatique, Ashgate, Aldershot, 2006.
J. Brown, Immunit diplomatique : Pratique des tats en vertu de la Convention de
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(eds.) Harvard research in International law, Analyse et valuation contemporaine,
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F. E. Nahlik, volution du droit diplomatique, problmes slectionns , Recueil


des Cours, 1990, vol. 222, numro III, p. 187 (anglais).
J. Salmon, Manuel de droit diplomatique, Bruylant, Bruxelles, 1994.
E. Satow (ed. Ivor Roberts), Guide de pratique diplomatique, 6e dition, Oxford
University Press, oxford, Septembre 2009.

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