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(1808-1810)
Manuel Morn Orti
1.
AYER 1*1991
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pulsa en las que el elemento popular ejerci un indiscutible protagonismo. Pero la indecisin~ cuando no un apego solapado de las autoridades a las instrucciones remitidas por la Junta de Gobierno~ oblig generalmente a su destitucin~ llegndose incluso en determinados casos a la eliminacin fsica. El conde de la Torre del Fresno y
el marqus del Socorro pagaron con la vida sus vacilaciones en la primera hora~ en tanto que -recuerda Angel Martnez de Velasco- :~
la instalacin de una horca frente a la Capitana General de Valladolid fue determinante en la patritica decisin de don Gregorio de
la Cuesta~ quien se puso al frente de la insurreccin en Castilla. Tambin la conviccin en la unanimidad del movimiento contribuy a su
extensln~ culminando en la formacin de Juntas provinciales y corregimentales -18 Supremas en los primeros momentos~ segn A. Moliner 4 _ que se proclamaron soberanas en sus respectivos territorios.
La sincrona~ as como la evidente semejanza en el mecanismo activado, han sugerido a algunos autores la posibilidad de una induccin directa en el origen de los sucesos de mayo. Carlos Corona~ que
formul la hiptesis con muchas precauciones en el segundo Congreso histrico sobre la guerra de la Independencia S, relacionaba la iniciativa con el aparato creado previamente por la conspiracin fernandina en el contexto de Aranjuez. Indudablemente tal teora (una
minora rectora inteligente)~ goza de la claridad caracterstica de las
explicaciones simplistas~ pero su soporte informativo (como ya admiti Corona) es realmente endeble; con todo~ ha supuesto un incentivo~ falta haca~ para profundizar en la naturaleza y motivacin de las
revueltas.
En lnea opuesta~ la interpretacin clsica del movimiento tiende
a configurarlo como una respuesta -espontnea y legal~ nacional y
popular- determinada por la agresin externa al sistema de valores
ideolgicos propios del Antiguo Rgimen: religin~ monarqua e independencia~ a lo que hay que sumar una importantsima componente reivindicativa de carcter antigodoyista, expresin de una legalidad ultrajada. Evidentemente~ todo esto est avalado por la historio;3 MARTfNEZ DE VELAseo, Angel. La formacin de la Junta Central. Pamplona,
1972. pp. 72-7:3.
-+ MOLlNER PRADA, Antoni. La Catalunya resistent a la dominar;i francesa. f~a
Junta Superior de Catalunya (1808-1812). Barcelona, 1989. p. 16.
s CORONA, Carlos. Precedentes ideolgicos de la guerra de la Independencia.
/l Congreso Histrico Internacional de la Guerra de la Independencia y su poca. Zaragoza ,'JO marzo-4 abril 19.59 (Institucin Fernando el Catlico. Zaragoza, 1959).
28 pp. Tambin asumida por MORANCE, Claude. El conde del Montijo. Reflexiones en
torno al "partido" aristocrtico de 1794 a 1814. Trienio 4. 1984. p. :39.
16
grafa de la poca, cuyo tono representa bien una proclama a los murcianos, fechada el 20 de junio de 1808:
Una misma es la Religin; uno mismo el Monarca Grande y deseado, que esperarnos ver en su Trono a costa de nuestros esfuerzos y nuestra lealtad; y
unos mismos los intereses propios de no sujetarnos al yugo de un tirano (... ).
pp. 1 Y 7.
7 ANDRf:S GALLEGO, Jos. El concepto popular de libertad poltica en la Espaa
del XVIJ1. De la Ilustracin al Romanticismo: II f,'ncuentro: Servidumbre y I,ibertad.
Cdiz 3-,5 abril 1986. Cdiz, 1987. p 65, con especial referencia a los motines de 1766.
II Cargos que el Tribunal de la Razn de f;spaa hace al f,'mperador de los Franceses. Madrid, 1808.2:3 pp. en 4.". /'.: ARTDALM.
'1 JlIHETSCIIKE, Hans. Concepto de Cortes a comienzos de la guerra de la lndeDendencia. Carcter y adualizacin. Revista de la Universidad de Madd. IV/15.
1955. pp. :369-405. .
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laciones a la resistencia popular~ mediante la idealizacin de Fernando VII en trminos como los que siguen?:
Su alimento y sus delicias, qual otro Samuel, desde su infancia fue la devocin, el retiro, el sufrimiento, la lectura de buenos libros: el jueno, la caza,
los espectculos y los frvolos divertimientos apenas los conoci l.
Junto a esto, es claro que la presencia de una conciencia revolucionaria -en el sentido moderno del trmino-- era an minoritaria
en Espaa, pero tambin que estaba destinada a extenderse, en la medida en que urga dar un contenido ideolgico convincente a la insurreccin. Tal supuesto tiende a dar la primaca a la coyuntura histrica -la crisis de poder- sobre cualquier otro factor actuante en
el cambio de rgimen, y as lo ha recordado R. Blanco Valds: Ninguna revolucin triunfante ha sido hecha por un movimiento declaradamente revolucionario que movilizara a las masas 11 ~ e igualmente, todo ello nos previene contra el riesgo de extraer conclusiones
unvocas sobre acontecimientos a los que la gran multiplicidad de
protagonistas e intereses en juego, han dotado de una indudable
complejidad.
Evidentemente, las mismas precauciones deben ser tenidas en
cuenta a la hora de analizar la inmediata prolongacin de estos sucesos, la fase protagonizada por las Juntas provinciales. Pero dato interesante: las autoridades destituidas y, en general, las fuerzas vivas fueron llamadas a los nuevos organ ismos de gobierno por aquellas clases populares que haban iniciado la revolucin, pero que carecern paradjicamente, de representacin en ellos. Por lo que hoy
se sabe, la gestin de las Juntas, fundamentalmente orientada al mantenimiento del orden pblico y a la defensa -levas, intendencia, armamento--, discurri por pautas poco innovadoras, incluso con llamativas manifestaciones de adhesin a la mentalidad tradicional~ en
este orden de cosas se inscribe el decreto de la Junta de Gerona, que
10 Barcelona engaada y desengarzada (Oficina del Diario de Valencia. 18(8).
8 pp. en 4 .... La apelacin al sentimiento religioso haba sido ya activada en la guerra
contra la Convencin, pero de forma paralela, es preciso tener en cuenta la incidencia
negativa de la intervencin extranjera sobre las condiciones de vida de la poblaci/lll:
BLANCO VALDI::S, Roberto L. Rey, Cortes y Fuerza Armada en los orgenes de la f,'spa;la Liberal, 1808-1823. Madrid, 1988. pp. 52-S:{ y 62. En el mismo sentido. ROIJIlA,
L. La sociedad catalana y la guerra entre Espaa y la Convencin: ,Una lucha contra la Revolucin?. Trienio 1:{. 1989. Passim.
11 BLANCO VALDf:S, H. O.c. 49, con referencia a T. Skocpol; tambin las reflexiones de AClJIRREZBAL.. M: Jests y COMELLAS, .T. L. a ese respecto: La compiracin de
Picornell (1795) en el contexto de la prerrevolucin liberal espaola. Revista de Historia Contempornea 1.1982. p. 8.
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funciones que quiera ejercer 16. De ah que~ en conjunto~ cabe atribuir a las Juntas un papel ambivalente y contradictorio 17~ pues si
de puertas adentro mantuvieron el tradicional estado de cosas~ posean en ltimo extremo una significacin revolucionaria cuyos efectos se haran operativos en un plazo ms largo. Dicha significacin
responde tanto a la lucha pertinaz con el leguleyo Consejo de Castilla
(y con la Junta Central), en defensa del status por ellas alcanzado
-contrario~ sin duda~ a la continuidad jurdica con el Antiguo Rgimen- como a una creciente afirmacin de su propia legitimidad~ basada en el principio revolucionario de la soberana de la nacin. Con
todo ello~ las Juntas contribuan en buena medida a proyectar las tendencias innovadoras sobre el nuevo centro de poder~ la Junta Central~ que entonces se estaba configurando.
2.
Con la creacin de la Junta Central el 25 de septiembre se alcansiquiera en apariencia~ el grado de unidad requerido para organizar racionalmente la defensa y uniformar la accin gubernativa
en el territorio libre de enemigos. Pero simultneamente -fue el precio pagado por esa unificacin- la direccin del proceso poltico se
adentraba por cauces an ms restringidos~ alejndose as de las bases populares que haban dado el primer impulso a la revolucin.
Acaso sea exagerado calificar de golpe de Estado la instalacin
del gobierno soberano que formaron los representantes de las Juntas
Superiores~ cuando se reunieron en Aranjuez. Es cierto~ sin embargo,
que bajo diversos supuestos~ cierto nmero de Juntas haban proporcionado a sus enviados poderes limitados en cuanto a duracin yatribuciones (Sevilla y la Junta Reunida de Galicia-Len-Castilla~particularmente), adecuados ms bien para el establecimiento de un organismo delegado, o coordinador de las actividades de las provinciales; obviamente~ tales poderes debieron ser reformados por los comitentes~ al imponerse en Aranjuez un modelo de gobierno que aspiraba a ejercer el poder sin restricciones. Tambin en Aragn, donde
-al parecer- se apoyaba la idea de un congreso destinado a elegir
un Consejo de Regencia en calidad de Ejecutivo, el general Palafox
se vio obligado a remitir nuevas credenciales a sus vocales: para que
zaba~
20
con la misma libertad que los ms de los seores diputados en la Junta Central puedan proponer, deliberar, aprobar, reponer, reformar y
hacer todo 10 que les pareciere y creyesen en su conciencia ms til
a la patria, en general, y a este reino, en particular, ms conducente
a redimir la persona de nuestro soberano Fernando VII y restablecerla en su trono y ms conforme a los verdaderos intereses, defensa
y felicidad de la Espaa y sus Indias U~.
Por otra parte, que la autoridad de la Central proceda genricamente de las Juntas, era algo obvio para todos. Ahora bien, sus otorgantes la haban adquirido a su vez en virtud de un levantamiento
legtimo, sancionado incluso por las leyes de Partida, como lleg a sostener Jovellanos? O como empezaba a afirmarse abiertamente, se
trataba ms bien de una soberana de nuevo cuo, conquistada por
la nacin a partir de la ruptura con el viejo orden constituido? Las
consecuencias de esta alternativa eran de mucha trascendencia, pero
como es sabido, la Central no lleg a definirse de manera especulativa al discutir su reglamento, aunque promulgara habitualmente sus
decretos a ttulo interino, en nombre de Fernando VII.
La significacin unvoca de la Central como poder revolucionario
dista, por tanto, de ser ntida, mxime porque como el mismo Artola
advirti, el programa de la revolucin careca todava de un perfil
concreto. Por el contrario, es de destacar la inestable afinidad de opinin entre los centrales (<<dependa del asunto y del momento, dir
. S
' ) 19 ,o
1 que, en conjunto,
.
. destacar mas b'len
F~ e d enco
uarez
aconseja
su carcter de escenario apto para la confrontacin entre diversas tendencias, an no bien perfiladas ideolgicamente.
Tradicionalmente, las principales orientaciones en la Junta han
venido siendo asociadas a los nombres del conde de Floridablanca,
don Gaspar Melehor de Jovellanos y don Lorenzo Calvo de Rozas. A
este respecto, las precisiones avanzadas por Demetrio Ramos resultan esclarecedoras en cuanto a la coherencia ideolgica de un Floridablanca, preocupado por la concentracin del poder (en sus propias
manos), cara a la implantacin de un reformismo administrativo al
estilo dieciochesco 20. La cosa explica de forma convincente la preferencia del viejo conde por la Junta, frente a cualquier otra opcin
poltica de las que entonces se apuntaban -Cortes o Regencia-;
k
111
1,207.
19 SlJHEZ, Federico. fJ proceso de la convocatoria a Cortes (1808-1810). Pamplona, 1982. p. 42. Tambin MOHANCE, C. arto cit. p. 40, donde atribuye a la Central
una significacin doble y contradictoria.
:w HAMOS, Dernetrio. El conde de Floridablanca, presidente de la Junta Central
Suprema, y su poltica unificadora. Homenaje a Jaime Jlicens JlilJes. H, 499.
21
pero este juicio, debe advertirse, no modifica sustancialmente la significacin conservadora que le ha venido endosando la historiografa, en tanto que -es claro- su muerte en diciembre de 1808 facilit el despliegue de las orientaciones reformistas. Idntico pragmatismo, sugiere Morange, habra guiado la actuacin del partido aristocrtico. En este caso se trata de un grupo de poder naturalmente
inclinado a la Regencia -su intervencin es pieza clave segn el autor, en todos los momentos crticos que atravesara el gobierno en lo
sucesivo--, pero que apoy tcticamente la formacin de la Central,
a fin de neutralizar el potencial revolucionario latente en los poderes
locales.
.Tovellanos era, por supuesto, el elemento ms preeminente con
que contaban los partidarios de las reformas. Sin embargo, hay lgica en la opinin que entonces forrnul() en favor de la Regencia (que
a su vez se encargara de convocar Cortes), puesto que se trataba de
la solucin ms anloga a lo previsto por la ley de Partida correspondiente 21. Tal opcin, ciertamente antirrevolucionaria, no choca realmente con una interpretacin en clave ilustrada del pensamiento del
asturiano, aunque es claro que el dato potencia ms bien una explicacin, digamos de corte historicista. Desde esa perspectiva, se entiende bien su insistencia en la legalidad del derecho extraordinario
de insurreccin (<<10 tiene el pueblo espaol por las leyes fundamentales de su Constitucin), tesis que vertebra su Memoria en defensa
de la Junta Central, corno eslabn de la continuidad jurdica que propugn, particularmente en relacin con las mejoras de alcance
constitucional. Ahora bien, corno afirm F. Surez, si ese constitucionalismo histrico demuestra ser coherente hasta al menos el mes de
mayo de 1809, resulta dudoso que las posteriores soluciones que Jovellanos aport al grand affaire de Cortes -su preferencia bicameralista, o la misma ambigedad de la Instruccin a la Junta de Legislacin- tuvieran ya mucho que ver con las viejas leyes de Espaa. Desde este supuesto, la evolucin doctrinal de Jovellanos hacia
frmulas parlamentarias de inspiracin britnica, probablemente
debe atribuirse a la influencia de lord Holland 22, su confidente yasesor oficioso durante aquellos meses de intensa planificacin poltica.
En cualquier caso, la tradicin jurdica no era, ni de lejos, una
preocupacin compartida por todos los interesados en la regenera21 JOVELLANOS, Gaspar Melehor de. Memoria en que se rebaten las calumnias divulgadas contra los individuos de la Junta Central (... )>>. ()bra.~ pubLicadas e inditas
de D. ---o CoLeccin hecha e iLustrada por D. Cndido NocedaL. BAE 46. Madrid, 196;~.
J, 512, con referencia a la ley ;~.", tt. XV, Partida JI (si bien precisa ah la imperfecta
adee~.~cj(m, de esa, ley a I~ circu nstancia del caso)."
-- SUAREZ, F. O.c., },L proceso ( ..). pp. 146-1.)0.
22
3.
23
dictamen fueron a parar al manifiesto de La Suprema Junta Gubernativa del Reyno a la Nacin Espaola (26 de octubre), papel concebido a la manera de programa o declaracin de principios. No se
entiende, por tanto, que A. Drozier, muy en su lnea de sublimar pegue o no pegue la figura de Quintana, atribuya al poeta la paternidad intelectual y no slo literaria del manifiesto, aun cuando advierta su sesgo ideolgico peculiar: La Junta opina por el momento, que
se deben restablecer y fortificar los derechos ancestrales. Quintana lo
deca ms netamente an en la primera redaccin (restablecer ""la monarqua sobre, sus bases antiguas") que modifica, sin duda, por precaucin (... )>> 24. Junto al objetivo patritico-militar, por tanto, la
Junta manifestaba sus propsitos legislativos, pues sabrn, sin transtornar el Estado, mejorar sus instituciones, y consolidar su libertad.
Se mostraba cautelosa en cuanto a los cauces de la reforma, pero
avanzaba ya ah la idea de una consulta a los sabios (<<dedicados a
la investigacin de los principios sociales y al conocimiento y dilucidacin de nuestras antiguas leyes constitutivas ), as como su participacin en comisiones, algo ya previsto por Jovellanos en su dictamen, que se hara realidad varios meses despus. Pero hasta entonces, todava tenan que madurar las circunstancias.
La situacin, evidentemente, se haba ya modificado para el 15
de abril de 1809, cuando Lorenzo Calvo de Rozas propuso de nuevo
la convocatoria de Cortes: mediaban las derrotas de Ciudad Real y
Medelln, el gobierno haba perdido buena parte de la confianza popular y amagaban iniciativas como la de la Junta de Sevilla, que solicit entonces, conforme a los poderes limitados que en su momento
haba otorgado, la renovacin de sus representantes en la Central. En
este contexto, la oportunidad poltica de la convocatoria era evidente, como argumento de continuidad en favor de un gobierno cuya gestin comenzaba abiertamente a cuestionarse. Pero lo que merece destacarse, en todo caso, es que la mocin de Calvo -redactada probablemente por Manuel Jos Quintana- se justificaba por la necesidad
24 DtROZIER, Albert. ManueL Jos Quintana'y el nacimiento deL liberaLismo en Espaa. Madrid, 1978. p. ;~84. Sin embargo, hasta enero de 1809, Quintana no colabor sino de manera extraoficial con la Central. Fue entonces nombrado oficial mayor
de la Secretara general de la Junta, cargo que -sin minusvalorar su decisiva proyeccin sobre todo este proceso-- en absoluto justifica afirmaciones como pronto ser el
secretario todopoderoso de este organismo poltico (ivi. p. ;~8;~). El error todava frecuente en la moderna historiografa, de calificar a Quintana corno secretario general
--en realidad lo fueron M. de Caray y P. Ribero-- procede, segn seal A. Martnez
de Vclasco (o.c. p. 207) de una lectura equvoca de TORENO. Historia deL Levantamiento, Guerra'y RevoLucin de f-,'spaa, por eL A':rcmo. Sr. Conde de... , precedida de
La biografa deL autor escrita por eL Excmo. Sr. D. LeopoLdo A ugusto de Cueto. BAE 64.
Madrid, 1953. p. 135.
24
de otorgar la sancin nacional a una nueva Constitucin (que propondra la Junta con el auxilio de las correspondientes comisiones formadas por sabios, etc.), garante de las reformas exigidas por el estado de degradacin a que haba llegado el pas. Su fundamento revolucionario estaba claro, as como el giro ideolgico que supona respecto a la posicin, quiz an ambigua, oficialmente sustentada por
la Junta.
Lo que a continuacin sucedi, el proceso de reconversin que sufri la iniciativa de Calvo hasta el decreto de 22 de mayo, ha sido
analizado de manera minuciosa por Federico Surez: en resumen,
aprobada la mocin en la Junta y sus secciones, se encarg a Quintana la redaccin del decreto de convocatoria, as como del manifiesto que deba acompaarlo. Pero, simplemente, la inspiracin de ese
papel, ms bien frondoso en referencias al despotismo secular y cosas semejantes ( Sepan que no queris depender en adelante de la voluntad incierta o del temperamente alterable de un hombre solo; que
no queris seguir siempre siendo juguetes de una corte sin justicia,
de un insolente privado o de una hembra caprichosa)' no satisfizo
a la mayora de los centrales. Sus dictmenes -particularmente el
del baylo don Antonio Valds y el del propio Jovellanos- contribuyeron a desvirtuarlo de forma sustancial, al reorientar tanto la cuestin de Cortes como el diseo de las futuras reformas desde el supuesto de un ordenamiento constitucional an vigente, de raigambre
nacional. El decreto de 22 de mayo en suma, hurtaba la iniciativa poltica a la tendencia liberal. Su decepcin, bien expresada en la actitud de los redactores del Semanario patritico 2;"), reforz el malestar
causado por el tono dilatorio del decreto (no se precisaba la fecha
para la convocatoria), malogrndose en parte el beneficio propagandstico que persegua la Junta Central. Las consecuencias se haran
sentir muy pocos meses despus.
4.
pp. ,)0-.)2.
25
la circular fue cursada a un grupo limitado de personajes e instituciones -algunas Juntas superiores, audiencias y chancilleras, obispos, cabildos, ayuntamientos, universidades y otras autoridades 10cales-, como corresponda al modelo de consultas caracterstico del
Antiguo Rgimen. Todo esto recortaba notablemente el alcance, un
poco a la manera de los cahiers de dolances 26 que haba pretendido la orientacin liberal (mocin Calvo-Quintana). Pero si es difcil
hablar, por tanto, de una autntica consulta al pas, esas respuestas constituyen sin lugar a dudas una buena muestra de la opinin
sostenida, al menos, por los estratos ms cualificados de la poblacin.
Hubo de todo en los informes, aunque es claro que reflejan una aspiracin reformista mayoritaria; como ha explicado Miguel Artola,
la privanza de Godoy, por razones de muy diversa ndole, es causa
eficiente de un estado de opinin muy generalizado, que habremos
de caracterizar como un cansancio del rgimen monrquico absolutista, sentimiento unnime que reflejan los textos de todas las procedencias (... )>>; y a 10 que parece, se debe destacar la insuficiencia y
pobreza de 10 que puede identificarse con un pensamiento tradicionalista respecto a la convocatoria de las Cortes 27. Todo ello es de
importancia primordial para comprender el rumbo que tomara el
proceso revolucionario, pero lo que ahora interesa recordar es que en
contra de la mecnica prevista, el uso que se hizo del material relativo a leyes fundamentales y celebracin de Cortes, fue mnimo. Luego volveremos sobre ello.
A fin de coordinar los trabajos preparatorios de la convocatoria,
la Central cre una Comisin de Cortes en la que se integraron el arzobispo de Laodicea (presidente), don Francisco Javier Caro, don
Francisco Castanedo, don Rodrigo Riquelme y el propio Jovellanos.
Para desempear su encargo, la comisin se sirvi a su vez de siete
Juntas auxiliares donde fueron acogidos buenos y sabios cooperadores, en expresin de Jovellanos; gente distinguida que, en algunos
casos, desempe actuaciones de mucho relieve en el posterior de2b SUREZ, Federico. La etapa preconstitueional de Cdiz. Razn e.~paola :34.
1989. pp. 173-188, donde traza el paralelismo entre la consulta de Brienne (1788) y
el proyecto contenido en la mocin Calvo-Quintana; sobre la filiacin revolucionaria
de Calvo, CONZALVO MOlJRELO, Ram()n. Calvo de Hozas. La gestacin de las Cortes
de Cdiz. Aportes 5. 1987. pp. 52-68.
27 ARTOLA, Miguel. o.c. Los orgene.~ (...). pp. 288 Y :3:32. LA PAHRA L()PEz, Emilio. La opinin nacional sobre reformas edesisticas ante la convocatoria de Cortes
(La "Consulta al pas" de 18(9)>>. BRAH. CLXXXTIII. 1984. p. 229: siguiendo esa
pauta, considera los informes 'un verdadero pronunciamiento de la opinin pblica.;
pero su afirma(:in debe ser considerada en relacin con el mbito edesistico por l
estudiado. Por lo dems, carecemos de un estudio sistemtico sobre el alcance ideolgico de ese material en su totalidad.
26
sarrollo de los acontecimientos polticos. La tradicional confusin historiogrfica sobre el nmero y denominacin de las juntas ha sido despejada por F. Surez, al trazar la trayectoria de las de Ordenacin y
redaccin, Medios y recursos extraordinarios, Legislacin (no Constitucin y legislacin ni Real Hacienda y legislacin), llacenda
real, Instruccin pblica, AJaterias eclesisticas y Ceremonial de
Cortes.
En conjunto, puede afirmarse que el artfice principal de la actividad desplegada por la Comisin fue Jovellanos, y que ste logr controlar las decisiones finales elevadas a la Central, aunque no sin dificultades y algn que otro revs: en primer lugar, porque Rodrigo
Riquelme -el regente de la chancillera de Granada- y Francisco
Javier Caro -catedrtico en Salamanca- sostenan de manera habitual actitudes discrepantes en el seno de la Comisin, actitudes cuya
significacin real no ha sido ilustrada todava de manera convincente; de hecho, la opinin peyorativa que esbozaron Holland, Jovellanos y Quintana sobre estos personajes encuentra una interpretacin
diferente en la moderna historiografa, ms sensible al alcance, tendencialmente revolucionario, de su argumentacin. En cualquier
caso, esas dificultades cesaron a raz de la reestructuracin de la Junta Central (noviembre de 1809), cuando ambos fueron elegidos para
la Comisin ejecutiva: los revolucionarios perdan en el primero su
ms autorizado representante, y Jovellanos se deshaca de su ms
terrible rival 28. En efecto, Mayns y Garay, sus sustitutos en la Comisin de Cortes, demostraron ser mucho ms afines a la orientacin
impuesta por el asturiano. Pero existe otro factor que debe ser tenido
en cuenta: al decidirse Jovellanos por la presidencia de la junta de
Instruccin pblica, qued desplazado de aquellas que realmente intervenan en las propuestas de largo alcance poltico, como eran las
de Ceremonial (que presidi Antonio de Capmany) y Legislacin (Riquelme). La labor de esta ltima se traducira, aunque en fase posterior y de forma realmente imprevisible, en una importante contribucin al triunfo de la orientacin revolucionaria 29. Por ello, vale la
pena detenerse siquiera de manera somera, en el anlisis de su
actividad.
ARTOLA, Miguel. o.c. Los orgenes (o ..). po 279
Mara Cristina Diz-Lois puso de manifiesto la eonexin existente entre la Junta de Legislaein y la posterior Comisin de Constitucin (creada a fines de 1810 por
las Cortes de Cdiz), a travs de la persona y los trabajos -fundamentales- de don
Antonio Ranz Romanillos: Seminario de Historia Moderna. Acla.~ de la Comisin de
Con.~tilucin (1811-1813). Estudio preliminar por M." Cristina Diz-Lois. Madrid,
1976.
28
2')
27
28
pendiente que tom el trabajo de la Junta~ puesto que en lo fundamental~ la respuesta de Ranz (5 de noviembre) consisti en un elenco
de puntos que a su juicio haba que decidir en calidad de bases de
la constitucin monrquica que debe proponerse en virtud de 10 prevenido en la Instruccin comunicada por la Comisin de Cortes (sic).
Tomando ese papel como pauta~ y partiendo de la necesidad de
establecer la divisin de los poderes Legislativo~ Ejecutivo y Judicial~
las restantes sesiones se dedicaron -sin contradiccin conocida de
ninguno de los miembros de la Junta- a despejar la problemtica
planteada por Ranz. As, en un principio acord convocar Cortes estamentales (asunto que ya haba aprobado la Central~ como competencia propia de la Comisin)~ pero a la vista de los inconvenientes
tcnicos que esta frmula ofreca~ se adopt das despus la propuesta de Argelles~ considerar como nica base de representacin la poblacin del reino. Las decisiones que la Junta fue tomando hasta su
disolucin -enero de 1810- no dejan lugar a dudas sobre el sesgo
revolucionario de la orientacin emprendida: rasgos como la reunin
automtica de las Cortes~ diputacin permanente~ iniciativa legislativa y veto real suspensivo~ configuraban a la representacin nacional en la lnea de una moderna asamblea parlamentaria. La Junta estudi tambin el mecanismo para posibles reformas de la futura Constitucin~ as como las atribuciones del Poder Ejecutivo; se ocupaba
del arreglo del Poder Judicial (abolicin del tormento y creacin de
un tribunal de agravios fueron los acuerdos tomados)~ cuando la evacuacin de Sevilla y el fin de la propia Central interrumpi su
actividad.
Sin duda~ hay algo de irreal en el camino seguido por la Junta de
Legislacin: labor realizada de puertas adentro~ al margen y aun en
contra de las directrices trazadas por la Comisin de Cortes~ se dira
destinada a carecer de repercusin. y~ sin embargo~ nuevos quiebros
en el curso de los acontecimientos dieron validez a su proyecto poco
ms de un ao despus.
5.
Como los hechos se encargaron de demostrar a lo largo del verano de 1809~ el decreto de 22 de mayo result ser un paliativo insuficiente para los problemas que vena arrastrando la Junta Central.
Su eficacia gubernativa -bastante en entredicho por el pobre saldo
militar~ especialmente tras la retirada del gobierno a Sevil1a- junto
a la indefinicin sobre los mrgenes de su autoridad~ era un blanco
especialmente sensible a la crtica de los dems poderes fcticos: en
29
eleccin de una regencia con arreglo a las leyes de Espaa. Cometi la imprudencia de sugerir el nombre de su pariente el cardenal
Borbn, lo que en su momento dio lugar a algn comentario malicioso de don Lorenzo Calvo, su compaero de diputacin por Aragn. No parece casualidad que el Consejo Reunido representara pocos das despus (26 de agosto) en el mismo sentido. Como en el Manifiesto del de Castilla del ao anterior, la pretensin de Regencia estaba montada sobre un aparato jurdico muy al gusto de los jovellanistas :~:\ la vigencia de las leyes de Partida. Sin embargo, fue evidente para todos que la consulta del Consejo rebosaba oportunismo,
ya que aprovechaba para hacer su propia apologa -bastante impoltica- al tiempo que peda la extincin de las Juntas provinciales,
origen de la ilegalidad jurdica y, en definitiva, nocivas a la nacin.
Es fcil detectar una mutua interaccin entre los diversos planteamientos que incidieron en el desarrollo de la crisis. Para empezar,
la filtracin de la consulta del Consejo aboc dialcticamente a las
Juntas -algunas, por lo menos- a una justificacin que pasaba tanto por la descalificacin del Consejo (su debilidad ante Murat y todo
lo dems) como por la asuncin doctrinal de una ruptura histrica
con la vieja estructura de la monarqua espaola. F. Surez seala la
madurez de algunas formulaciones, entre las que quiz destaca la exposicin de la Junta de Valencia de 15 de septiembre: El pueblo se
ha conquistado a s mismo, nada debe a las autoridades antiguas, y
tiene accin para pedir que se constituyan bajo la forma ms conforme a su misma libertad y a sus derechos. La legitimidad revolucionaria de las Juntas quedaba as sancionada, a pesar del tono conservador que caracteriz habitualmente su gestin, o de la presencia de
obispos, generales, magistrados y otras dignidades en que abundaba
su composicin. Pero dato significativo, tambin se sumaron a la opinin ya generalizada, sobre la necesidad de concentrar el gobierno
en pocas manos.
Sin embargo, la resolucin del expediente sobre regencia estaba
destinada a sufrir un trmite conflictivo en la Central. Aun despus
de desecharse en la votacin del 7 de septiembre, el marqus de la
Romana y nuevamente Palafox, volvieron a la carga a mediados de
:J::l En la Memoria -documento justificativo al fin y al cabo--, Jovellanos se expresa en trminos negativos sobre esta maniobra, lo que no cuadra bien con la postura
favorable que realmente sustent en esas fechas: SlJREZ, F. O.c. El proceso (...).
pp. 295-296; con la evolucin de la crisis el hombre deriv hacia una va media, la
Comisin ejecutiva que desde el 1 de noviembre se ocup en exdusiva de los negocios
de gobierno; la identificacin entre enemigos de la convocatoria de Cortes y partidarios de la regencia estaba dara para TORENO (o.c. p. 229), quien atribuye a Calvo de
Rozas un papel determinante en el cambio de actitud de Jovellanos y sus amigos.
31
octubre. Si la exposicin del primero (que ola al aceite y contubernio de Frere, dira un Jovellanos ya muy enemistado con el marqus) no logr entonces convencer a la mayora de los vocales, vali
en cambio a su autor un puesto en la Ejecutiva, frmula intermedia
que termin prevaleciendo como solucin al problema de gobierno.
En realidad, la formacin de la Comisin ejecutiva era lgica, al legitimar la continuidad de la Central y las Juntas provinciales, a la
vez que correga las deficiencias advertidas en el mecanismo gubernativo. Pero, en cualquier caso, lo que conviene destacar aqu es el
papel desempeado por el negocio de la convocatoria de Cortes en la
salida de la crisis, puesto que fue este el gran argumento utilizado
para rechazar tanto las peticiones de Regencia, como la movilidad de
los centrales que haba solicitado Valds (se vot el 16 de septiembre). La consecuencia obligada era, por tanto, un nuevo impulso al
programa reformista, lo que dio sentido al famoso decreto de 28 de
octubre, en el que se anunciaba la convocatoria de las Cortes para el
1 de enero, y su reunin para marzo de 1810.
Naturalmente, el nuevo compromiso asumido por la Central oblig a la Comisin de Cortes a una carrera contra el tiempo, para poner a punto la praxis de que carecan, con fijeza, las antiguas Cortes
espaolas. En este orden de cosas se sita la cuestin previamente
acordada (con la oposicin de Riquelme y Caro), sobre convocar a
los tres estamentos tradicionales; sin embargo, faltaban an por resolver otros aspectos de importancia capital, como el nmero de cmaras y de diputados, o el sistema electoral para el brazo popular.
Sobre lo primero, la comisin propuso el modelo bicameral (18 de diciembre), pero para ello hubo de desentenderse de la recomendacin
de la Junta de Ceremonial y combatir el dictamen -sorprendentedel Consejo, en favor de la reunin de los estamentos en una sola cmara; algo que acaso da idea del alcance puramente orientativo, que
la mayora de los responsables de la convocatoria pareca conceder a
los usos tradicionales sobre Cortes. A este respecto, los autores que
se han ocupado del asunto con ms detenimiento, atribuyen un valor
paradigmtico al voto de don Antonio Capmany, erudito realmente
poco sospechoso de propugnar una ruptura histrica: Se debe suponer que todas las innovaciones y reformas que se propongan y ventilen en las Cortes habrn de recaer en su mayor parte sobre clero y
nobleza porque, en cualquiera de ellas, el pueblo slo va a ganar y
no a perder. No se puede dar un paso en la nueva Constitucin que
no sea pisando derechos y privilegios de aquellas dos clases, y tambin prerrogativas de la dignidad real. En la Central, no obstante,
se vot en primera instancia la cmara nica, bien que el acuerdo
complementario de dejar a las Cortes esa decisin para lo sucesivo,
6.
Aunque no se menciona expresamente en el Diario de operaciones, hay que suponer que los regentes quedaron desde entonces enterados de la existencia del famoso decreto de 29 de enero. En cualMiguel. o.c. Los orgenes (... j. p. ;~87.
Diario de las Operaciones de la Regencia de.sde 29 de enero de 1810 hasta
28 de octubre del mismo ao, por D. Francisco Saavedra. QlJADRADO, F. Elogio htrico del K'rcelentisimo Seor Don Antonio de Escao (.. .j. Madrid, 18S2. pp. :~21-:~22.
:17 ARTOLA,
:lll
36
40
El Ejecutivo
en la revolucin liberal
Rafael Flaquer Montequi
1.
Los acontecimientos
AYER 1*1991
Pero esta ltima disposicin no lleg a conocimiento de los miembros del Consejo~ s~ por el contrario~ de los ministros que~ sabedores
con certeza del confinamiento del monarca~ deciden su destruccin~
hecho que posteriormente marcar la convocatoria de Cortes, y cuyo
texto no se recobrar ms que reconstruido de memoria tras el regreso a Espaa de Cevallos.
Entre tanto, y en otro orden de cosas, la tnica general del pas
era la fragmentacin y dispersin del poder. El xito del general Castaos frente a Dupont en Bailn (19 julio lS0S) pone de manifiesto
la necesidad de llegar a establecer una concentracin del poder~ de
recuperar una soberana que se haban ido abrogando unilateralmente cada una de las juntas provinciales.
Fruto de esa conciencia es la creacin el 25 de septiembre de lS0S
en Aranjuez de la Junta Suprema Central Gubernativa del Reino 2,
institucin que congregar en su seno hasta tres corrientes polticas
bien definidas: una radical~ liderada por Calvo de Rozas; otra moderada con Jove11lanos a su cabeza, y una tercera conservadora~ cuyo
paladn es Jos Moino~ conde de Floridablanca~ personaje que~ con
una dilatada vida de.servicio a la poltica y al Estado~ es elegido presidente de la misma .{. De secretario~ al principio interino~ pero confirmado el 13 de octubre de lS0S~ acta el joven diputado extremeo Martn de Garay y Perales~ en tanto que la vicepresidencia recae
en el representante de Madrid~ marqus de Astorga -el rey chico-~ quien acceder a la presidencia cuando Floridablanca fallezca
en Sevilla el 30 de diciembre de lS0S y en la cual es ratificado el 1
de mayo de lS09.
Despus de la derrota de Somosierra (30 noviembre lS0S) Madrid queda a merced del invasor y la Junta Suprema radicada en
Aranjuez inicia un largo peregrinaje que~ tras pasar por Toledo~ Talavera~ Trujillo y Badajoz~ le conduce a instalarse~ finalmente~ en Sevilla el 16 de diciembre de lS0S. Su Reglamento"t prevea la eleccin del presidente por sus vocales para ejercer un mandato de seis
meses~ sin posibilidad de reeleccin si no mediaba otro perodo igual
de tiempo de vaco. Por este mecanismo se cubre la presidencia~ en
eleccin celebrada el 1 de noviembre de lS09~ que recae en el representante sevillano Juan AciscIo de Vera y Delgado, arzobispo de
Laodicea.
'2 Coleccin de Reales C{~dulas del Archivo Histrico Nacional, Consejos,
Lib. 1S04, n." 114; a partir de ahora Col. RR CC. MAHTfNEZ DE VELASCO, Angel. La
formacin de la Junta Central. Pamplona, 1972.
: Col. 1m CC, Consejos, Lib. 1504, n." 118; Hacienda, lego 4822.
4 AHN, Estado, lego 1 B-4 Y S.
El tema sobre la urgente necesidad de proceder a una convocatoria de Cortes es una cuestin que aflora con insistencia desde los
primeros instantes~ pero encerrando encontradas posturas engendradoras de prolongadas y agrias polmicas. Baste recordar en tal sentido la carta de agosto de 1808 atribuida a .Juan Prez Villamil :>~ en
la que rechaza~ basndose en las circunstancias del momento y en la
tradicin histrica espaola~ la formacin de una .Junta Central y decantndose por el establecimiento de una Regencia:
puesto [el poder] en las manos del Rey por la voluntad representada de la
nacin en la jura solemne del soberano, vuelve, impedido ste de ejercitarle,
a las personas en quien le deleg, a la misma nacin.
En parecidos trminos se pronuncia Jovellanos cuando el 7 de octubre de 1808 presenta a la .Junta Suprema una propuesta en la que
sealaba que:
la Junta Suprema debe convocar las Cortes para la institucin de un Consejo
de Regencia con arreglo a las leyes; y, pues que las circunstancias del da no
permiten esta convocacin, por lo menos, debe anunciar a la nacin la resolucin en que est de hacerla, y sealar el plazo en que la har 6.
y el 15 de abril de 1809 interviene Calvo de Rozas argumentando que la misin fundamental de esas pretendidas Cortes sera~ adems~ dotar al pas de una Constitucin 7.
En este ambiente es en el que la .Junta Suprema encarga a una
diputacin~ el 15 de junio de 1809~ el estudio de todo lo relacionado
con unas futuras Cortes~ lo que conduce a la lectura y anlisis de una
copiosa informacin relativa a la idoneidad o no de esa pretendida
convocatoria.
Una de las primeras tareas que la Junta Suprema ha de asumir
es la de organizar la Administracin del Estado. Respondiendo a tal
necesidad~ y siguiendo el modelo existente con anterioridad~ establece~ el 13 de octubre de 1808~ un poder ejecutivo distribuido en cinco
Secretaras~ a saber~ Estado~ Guerra~ Gracia y Justicia, Hacienda y
Marina.
s Carta sobre el modo de estabLecer el Consejo de Regencia del Reino con arregLo
a nuestra constitucin. Madrid, 1808.
6 JOVELLANOS, Gaspar Melchor dc. Memoria en defensa de la Junta Central.
7 Incidicndo tambin cn la misma prctensin el Semanario Patritico fundado
por Quintana, compaero poltico de Calvo, como lo confirman los nmeros corrcspondientes alll mayo 1809 y al 20 diciembre 1810.
40
41
es que se pronuncien sobre la cuestin, y es esta consulta la que, denunciada su validez jurdica por algunas juntas y entre ellas sobre
todo por la de Valencia, principia el fin de la Junta Suprema.
I..Ja derrota de Ocaa (19 noviembre 1809) agudiza an ms los
problemas, tanto internos como externos, de la Junta Suprema. El desencanto es ya tan profundo que cada vez con mayor fuerza se plantean las provinciales recuperar su transferida soberana.
Situacin tan delicada es aprovechada por los no pocos enemigos
de la Junta Suprema que llegan incluso a alentar un levantamiento
popular en Sevilla que es un xito. Fruto del mismo es el excarcelamiento de Palafox y Montijo, quienes, junto a Saavedra y el marqus
de la Romana -Pedro Caro y Sureda- son nombrados vocales de
la Junta Provincial sevillana, asarnblea que reasume su soberana e
invita a las restantes provincias a que les imiten y enven delegados
a la ciudad con el fin de designar una Regencia, en tanto se prolongue la ausencia obligada del monarca. El descrdito de la Junta Suprema aumenta si cabe cuando el 13 de enero de 1810 anuncia su
traslado a la isla de Len 9, cambio que tiene lugar diez das despus, y que sirve para arremeter de nuevo contra la institucin tachndola ahora tambin de cobarde al buscarse, huyendo, una ubicacin ms segura y alejada del peligro.
La posibilidad de volver a una situacin ya superada corno era
la de las juntas provinciales de primera hora, y las influencias mucho
ms progresistas que recibe la Junta Suprema en su nuevo emplazamiento gaditano, conducen a que sta firme el 29 de enero de 1810
dos trascendentales decretos: uno, que desapareci -desviado por
Quintana ?- sin tenerse conocimiento del mismo hasta fin de octubre 10, fijaba la organizacin de las Cortes convocadas 11, conceda
amplias competencias a la Regencia gue se creaba, y atribua a las
Cortes un preciso poder legislativo 12, ofreciendo un producto que
como ya apuntara Comellas es un recurso hbrido, en que se intenta
salvar las formas fundamentales del antiguo rgimen, simultanendolas con una serie de concesiones, no menos fundamentales, a los
Col. RR CC, n." 4922.
SUHEZ, Federico. El proceso de la convocaloria a Corles. Pamplona, 1982.
pp. 428 Y 429.
lIT ~()PEZ AYDII J ,e), Eugenio. El obispo de Orense en la Regencia del ao 1810.
Madrid, 1918. p. :i 10. DE LARDIZBAL. Miguel. Manifieslo que presenla (l la nacin el
conM'.iero de RSlado don lHigucl de Larril.z!Jaly Uribe, uno de los cinco que compu,ieron el Supremo Consejo de ReI;eru:ia de f:.~paiia e Indias, sobre su conducla poltica
en {(1 norh(' del 24 de septiembre de 1810, Alicante, 1811.
12 MOHN ORT. Manuel. Poder Y' gobierno en las Corles de Cdiz (18/0-1818).
Pamplona, 1986. p. S:i,
'1
10
42
2.
La primera Regencia
El camino recorrido hasta la constitucin de esta primera Regencia es largo y laborioso. En su trayecto se han visto ya las propuestas
mantenidas al respecto por Prez Villamil, Jovellanos y Calvo de Rozas. Tambin cabe recordar aqu la peticin que el 21 de agosto de
1809 eleva Francisco Palafox, representante de Aragn, a la Junta Suprema acerca del nombramiento de un regente 1;>.
En su alegato reconoca que la facultad de nombrar regente slo
era, conforme a la legislacin vigente, atributo de las Cortes, pero
que, ante 10 impracticable de una reunin de las mismas, y al haberse hecho cargo de la gobernabilidad del pas la Junta Suprema, competa a sta designar una regencia interina en tanto las circunstancias no permitiesen llevar a cabo una reunin de Cortes. Esta propuesta, que sealaba como regente al cardenal Luis de Borbn, to
del Rey, la apoyaban, entre otros, el conde de Contamina, el marqus de Camposagrado y Toms de Veri, aunque este ltimo se inclinaba por la instauracin de una Regencia trina en que ninguno de
sus miembros perteneciese a la Suprema.
Frente a esta propuesta, Martn de Caray se decantaba por la formacin de un ejecutivo dividido en dos niveles de actuacin: uno efectivo, conformado por cinco miembros pertenecientes o no a la Suprema y que podra recibir el nombre de Regencia; otro deliberativo,
que se encargara de establecer las leyes, contribuciones, etc.
Cinco das despus de la propuesta de Palafox, el Consejo de Espaa e Indias, que reconoci de inmediato a la Junta Suprema cuando sta se estableci 16, le eleva una consulta 17 que conclua con la
1:1 COMELLAS, Jos Luis. Las Cortes de Cdiz y la Constitucin de 1812, en Revista de f,'studios Polticos. n." 126, noviembre-diciembre, 1962. pp. 69-110.
14 Col. de Ordenes Generales de Rentas del Archivo Histrico Nacional. 29 enero
1810; a partir de ahora col. 00 GG RR.
1;' AHN. Estado, lego 1. I.
16 Y que en aras de subrayar su legitimacin le recomendaba que deba reducir
el nmero de sus integrantes, hacer desaparecer las Juntas Provinciales, y llevar a cabo
una convocatoria urgente de Cortes. FERNANDEZ MARTN, Manuel, ob. cit. T, 40;{-415.
17 AHN. Estado. leg. 1 F.
recomendacin de que deba propiciar el nombramiento de una Regencia. Esta sugerencia determin el repliegue de las juntas provinciales sobre la Suprema, pues la supervivencia de aqullas corra paralela al mantenimiento de sta, aunque llegado su momento ello no
fuese motivo suficiente como para impedir una puntual y reiterada
labor de deterioro y desprestigio por parte de las provinciales sobre
el poder asumido y acaparado por la Suprema.
En la misma lnea se mueve tambin el marqus de la Romana.
Este se refiere a una Regencia que, ante la imposibilidad de ser establecida por unas Cortes, se compondra por uno, tres o cinco individuos designados por la Junta Suprema, pero sin que miembro alguno de ella pudiese ser nombrado para desempear tan alta funcin
no slo consistente en ejercer el poder, sino tambin en interpretar la
ley en caso de duda lB.
Por el contrario, entre los que se oponen abiertamente a la instalacin de una Regencia basta sealar, por su contundencia, a Manuel Jos Quintana, oficial primero de la Secretara General de la .Junta Suprema, que en el Manifiesto que acompaa al decreto de 28 de
octubre de 1809 convocando Cortes se refiere a esa hipottica institucin en los siguientes trminos:
recorramos la historia de nuestras Regencias. Qu hallamos? El cuadro tan
lastimoso como horrible de la devastacin, de la guerra civil, de la depredacin y de la degradacin humana en la desventurada Castilla 1'1.
Pero stas son, en cualquier caso, actitudes sostenidas por distintos personajes a ttulo individual. La Junta de Legislacin, seccin
institucional creada en el seno de la Junta Suprema el 27 de septiembre de 1809 y que, con Rodrigo Riquelme en su presidencia y Agustn Argelles como secretario, celebra su ltima reunin el 14 de enero de 1810, haba determinado las condiciones en que deba afrontarse la minora de edad de un monarca considerada hasta que ste
cumpliese los dieciocho aos, y ello consista en la formacin de una
Regencia integrada por cinco miembros nombrados por las Cortes y
cuyas competencias no seran otras que las inherentes al propio Poder Ejecutivo, aunque en tanto este proceso se realizaba funcionara
un Consejo de Regencia provisional compuesto por la Reina madre y
los decanos de los Consejos Supremos de Espaa e Indias con la fiIR Representacin del Excmo. Sr. marqus de la Romana a la Junta Central.
Sevilla, 14 octubre 1309. AUN. Estado. leg. 2 B.
19 FEHNNDEZ MAHTN, Manuel, ob. cit. J, p. 51;~. CALVO MAHCOS, Manuel, ob. cit.
p.80.
44
45
46
En esta disparidad de alegaciones se apoyar ms adelante Quintana, con el fin de minimizar la prdida del decreto de la Junta Suprema de 29 de enero de 1810, al subrayar que: Las Cortes, pues,
fueron reunidas bajo una representacin nica y nacional no por la
supuesta ocultacin del decreto, sino porque los votos de los dos Consejos, la opinin pblica decididamente declarada en este sentido y
la situacin de las cosas as lo prescriban 2S. Al fin, resuelto ya el
modo de reunin y tambin la cuestin de los suplentes, la Regencia
fija el 24 de septiembre de 1810 como el da de la apertura de las
Cortes 2h.
En definitiva, todo apunta a poder asegurar que la prolongada dilacin ms all de la prudencia aconsejable en el momento y la campaa de acoso e instigacin que se despliega entre junio y septiembre
de 1810, obligan a la Regencia a la toma de precipitadas decisiones.
Eno explicara, tal vez, que las Cortes negasen a reunirse sin contar
con un Reglamento interior ni con un proyecto constitucional para
iniciar sus debates, 10 que condujo a que, finalmente, y ponindoselo
mucho ms fcil al grupo innovador, se instituyese un sistema poltico nuevo fundamentado en los principios liberales de la representacin nacional V la radicacin de la soberana en las Cortes.
Una vez constituidas las Cortes Generales y Extraordinarias, el
Consejo de Regencia presenta su renuncia 27 que no es aceptada, ms
al contrario, es habilitado como poder ejecutivo interino en tanto que
las Cortes elijan el gobierno que ms convenga.
Tal habilitacin es muestra palpable de que el poder ejecutivo a
ejercer por el Consejo de Regencia es fruto de una meditada y calculada delegacin -gobierno de convencin- que adquiere, por dems, su verdadera dimensin cuando conocemos que para ser efectiva obliga a sus miembros al reconocimiento de la soberana nacional depositada en las Cortes, acatamiento de sus leyes, salvaguardia
de la independencia, libertad e integridad del territorio, mantenimiento de la fe catlica, defensa de la forma monrquica de gobierno
y restablecimiento de la Corona en la persona de Fernando VII. En
definitiva, las competencias de la Regencia quedan supeditadas a las
determinaciones que en cada caso adopten las Cortes, haciendo inoperante e ineficaz la efectividad prctica de la tambin reconocida di.. , d e po d eres ')8
Vlslon
~ .
2;' Memoria (. ..) en Obras inditas dPl !',:remo. Sr. D. Manuel)os Quintana. Madrid, 1872. p. 199.
26 FERNNDEZ Mi\HTN, Manuel, oh. eit. 1, pp.696-698.
27 AC. leg. 9, cuaderno 2. n." 1.
21\ Coleccin de los Decretos y Ordenes de las Cortes Generales y f,xtraordinarias. 1, 24 septiembre 1810, a partir de ahora cn.
47
Bajo el presupuesto de generalidad en que las Cortes haba situado la accin a desempear por la Regencia no extraa que sta recurriese a la asamblea de inmediato, el 26 de septiembre de 1810,
con la finalidad de que se le marcasen con mayor precisin sus atribuciones, demanda que tiene al da siguiente una contestacin en la
que se mantiene ese mismo espritu premeditadamente no comprometido al informar que nterin se forma por las Cortes un reglamento que los seale, use de todo el poder que sea necesario para la defensa, seguridad y administracin del Estado 29, frmula por la que
el Legislativo se asegura en cualquier caso y circunstancia su absoluto control sobre las actuaciones del Ejecutivo.
Cuando los miembros del Consejo de Regencia son reclamados,
en la misma noche del da de la apertura de Cortes, y ya proclamada
la soberana nacional, para prestar su juramento de obediencia y
reconoci miento:
Reconocis la soberana de la nacin representada por los disputados de estas Cortes generales y extraordinarias? Juris obedecer sus decretos, leyes y
constitucin que se establezca segn los santos fines para que se han reunido, y mandar observarlos y hacerlos executar? :~O,
29 CD, IV, 24 septiembre 1810. BLANCO V ALD~:S, Roberto 1.,. Re.y, Corles y fuerza
armada en los orgenes de la f.,spaaliberal, 1808-1823. Siglo XXI. Instituci Valenciana d'estudis i investigaci. Madrid, 1988. pp. 81-82.
:10 CD, 1, 24 septiembre 1810.
31 SAAVEDRA, Francisco: Diario que lleva don Francisco Saavedra de lodo lo que
sucede, hace y piensa desde que sali de Cdiz para la plaza de Ceula en 8 de enero
de 1811, ms. Saavedra justifica en este escrito el sentido de su juramento pues pensaba que se reduca a jurar la Soberana de la Nacin congregada en Cortes suponiendo la representacin del rey a su frente. MORN OHT, Manuel. ob. cit., pp.8:3-84.
:,2 Aclas de la.~ Sesiones Secrelas de las Corles. A partir de ahora ASSC, 4:3-44.
FEHNNDEZ MAHTN, Manuel, ob. cit. pp. 65 ss.
48
En cualquier caso, esta primera Regencia, sin que constituya excepcin con las que le continan, se desenvuelve entre el continuo
acoso de las Cortes y la lucha por recuperar una unidad a partir de
la bsqueda de una integracin y solidaridad nacionales :l:{, tanto que
ms que ser la terica depositaria del Poder Ejecutivo acta como
una junta de defensa :H.
3.
La segunda Regencia
49
:P
:IB Diario de Sesiones. A partir de ahora ns. 17 diciembre 1810 BUNCO VALD~:S,
Hoberto L, ob. cit. pp. 82-89. MORN ORT, Manuel, ob. cit. 1'1'.114-11 S.
50
51
52
pio Vega junto con Meja, Gallego, Polo y Giraldo, presenta su dictamen el 22 de diciembre de 1811 44.
4.
La tercera Regencia
cartas 429, n.
4h CO, CXXIV, 21 enero 1812. Col. RR CC, n.o' 19.!j7. AHN, Estado, lego 88]. Documentos del Reinado de Fernando VIl.Vl/. gl Consejo de f-,'stado (1792-1834). Pamplona, 1971.
47 CO, CXXIX, 26 enero 1812. Col. 00 ce RR, 26 enero 1812. El debate puede
seguirse en OS, IV, 2526-2587.
53
miento de consejeros de Estado 43~ a Pedro de Alcntara Toledo~ duque del Infantado~ teniente general de los reales ejrcitos; Joaqun
Mosquera y Figueroa~ consejero del Supremo de Indias; Juan Mara
de Villavicencio~ teniente general de la Armada~ jefe de la escuadra
del Ocano y gobernador militar de Cdiz; Ignacio Rodrguez de Rivas~ miembro del Consejo del Rey; y Enrique Jos O~Donnel1~ conde
de la Bisbal~ capitn general del Principado 49.
La resolucin prev tambin una presidencia rotatoria cada seis
meses ocupada por el orden de eleccin~ pero mientras se incorpora
el ausente duque del Infantado actuara interinamente como tal Joaqun Mosquera~ y recuerda que~ aunque las Cortes tienen ya sancionado un nuevo Reglamento del Poder Ejecutivo~ se ajusten hasta que
el mismo se publique al todava vigente~ o sea~ el de 16 de enero de
1811~ condicin esta ltima que de inmediato queda en suspenso~ ya
que el mencionado Reglamento entra en vigor el 26 de enero de 1812.
De la Vega Infanzn~ cuando el 21 de octubre de 1811 presenta
a la Cmara su propuesta de revisin del Reglamento de la Regencia~
persegua la finalidad de restablecer y remontar~ si ello era posible
en un gobierno de convencin~ las tan deterioradas relaciones existentes entre sta y las Cortes. As~ argumentaba que deba cambiarse
la tendencia destructiva e inoperante mantenida hasta entonces porque un Poder Ejecutivo con facultades muy limitadas y sometido
siempre y casi en todo a un cuerpo numeroso~ no puede tener vigor
en sus resoluciones~ ni merecer la confianza de que las har efectivas
.
so
por Justas que sean' .
Defenda un grado mayor de autonoma~ que es tanto como decir
de libertad~ para el Poder Ejecutivo~ pues ello redundara en una mayor capacidad de gestin y de estmulo para abordar con xito las intrincadas cuestiones militares~ administrativas y de relaciones internacionales~ que de no ser encaradas con ese talante dificultaran enormemente salvar la situacin e incluso toda la obra revolucionaria. En
definitiva~ haba que concluir con la asfixiante labor fiscalizadora del
Legislativo sobre el Ejecutivo al menos en los trminos en que estaba
planteada~ dejando delimitadas con la mayor de las precisiones las
reas propias de accin~ competencia y responsabilidad de cada uno
de los poderes que se pretenda se fijasen en la futura Constitucin.
En alguna medida~ aunque muy tmidamente~ la Cmara atendi
la proposicin aperturista. Pero en cualquier caso~ no puede pasar
CD, CXXVI, 22 enero 1812.
CD, CXXV, 22 enero 1812. Col. 00
n." 1949 y 195;~. AIlN, Osuna, cartas 429, n.
"o A'c, lego 20, n." 1.
..8
..9
ce HH,
2;~
54
inadvertido el hecho de que el nuevo Reglamento quedaba ahora doblemente condicionado: por un lado por la recuperacin de una institucin asesora como era el Consejo de Estado; por otro~ por 10 avanzada que se encontraba ya la redaccin del texto constitucional.
As pues~ las novedades de esta normativa reglamentaria~ si n que
en ella se resease como en la anterior velar por las comunicaciones
y la sanidad~ se cifraban en su capacidad de dictar decretos~ reglamentos e instrucciones cuya finalidad sea la ejecucin de las leyes
aprobadas por las Cortes~ su responsabilidad en poltica exterior~ y
su capacidad para proponer leyes al Congreso~ pero siendo obligatorio en los tres casos mencionados or preceptivamente el parecer del
Consejo de Estado que interviene tambin en el nombramiento de los
magistrados de los tribunales y en el derecho de presentacin de las
autoridades ec1esisticas~ pues en ambas circunstancias la Regencia
acta a propuesta de l. Finalmente~ se debe contar de nuevo con el
Consejo de Estado cuando la Regencia juzga~ en cumplimiento de una
de sus atribuciones~ la conveniencia de autorizar o denegar los decretos y bulas pontificjas~ pues si tales documentos hacen referencia a
cuestiones de ndole general el concurso es de las Cortes, si plantea
contenciosos 10 es del Tribunal Supremo de Justicia~ pero si 10 son sobre algo ms especfico y concreto la actuacin de consulta y asesoramiento corresponde al Consejo de Estado.
De igual modo son competencias propias de la Regencia la distribucin de las fuerzas armadas~ la fabricacin de moneda y el prestar el auxilio pertinente a la Diputacin de Cortes.
Los que ciertamente constituyen una novedad relevante y de gran
contenido poltico son los Captulos III y IV del Reglamento~ y no tanto porque no se hubiesen abordado de alguna forma~ aunque fuese
implcitamente~ en el anterior~ sino por el carcter especfico que ahora adquieren. As~ uno est dedicado al modo con que la Regencia
del reyno debe acordar sus providencias con el Consejo de Estado y
Secretaras del Despacho~ el otro contempla la responsabilidad de
la Regencia, y de los Secretarios del Despacho.
Del primero~ que contena nueve artculos~ destaca como ms sobresaliente el ltimo en que se obliga a los Secretarios de Despacho
a acudir a las Cortes cuando stas se 10 soliciten o~ por el contrario~
lo considere necesario la propia Regencia para explicar ms pormenorizadamente alguna de sus proposiciones, aunque en tales casos deben siempre abandonar la deliberacin en el preciso momento en que
vayan a efectuarse las correspondientes votaciones.
Sobre el segu ndo~ que abarca seis artculos, se establece la responsabilidad del Ejecutivo~ tanto de los regentes como de los Secretarios de Despacho. Si bien en el primer Reglamento se sealaba que
55
los Secretarios del Despacho sern responsables al Consejo de Regencia del desempeo de su cargo (Cap. 1, art. VIII, prrafo 2.),
ahora se aquilata mucho ms al precisarse, adems de declarar taxativamente la responsabilidad de los regentes ante las Cortes (Cap. IV,
art. 1), que los Secretarios del Despacho lo sern tambin a las Cortes por las rdenes que autoricen o sugieran contra la Constitucin o
las leyes, o los decretos de las mismas, sin que les sirva de excusa haberlo exigido la Regencia; quedando responsables a sta por qualquiera otra falta en el desempeo de su cargo (Cap. IV, arto 11), con
la salvedad de que tal responsabilidad es entendida siempre a ttulo
individual y jams como derivada de una accin de gobierno colectiva: Sin embargo de lo prevenido (... ) continuar el Gobierno expedito en sus funciones; y slo el Regente o Secretario del Despacho,
contra quien se decretare que ha lugar a la formacin de causa, quedar desde entonces suspenso de su destino(Cap. IV, art. VI). Enmarcndose tambin en esa lnea interventora la obligacin que los
Secretarios tenan de presentar a las Cortes un estado de sus respectivas gestiones al frente de sus correspondientes departamentos(Cap. IV, art. 111).
Con todo lo reseado adquiere su sentido ms exacto el aserto anteriormente empleado de que el nuevo Reglamento abra una muy tmida libertad de accin al Consejo de Regencia, pues si cierto es que
en el rea de las competencias se puntualiza en ste cada una de ellas
con mayor precisin, lo es tambin que con igual esmero y contundencia se aseguran las Cortes su capacidad de mximo control sobre
el Ejecutivo, contando para ello ahora con el tamiz que en ocasiones
representa no slo tener que recurrir preceptivamente al asesoramiento del Consejo de Estado, cuyos miembros son designados por la Cmara, sino tambin la fijacin de las responsabilidades que se determinan y exigen a los regentes y Secretarios de Despacho.
Poco despus, el 13 de enero de 1812, este Reglamento va a sufrir unas ligeras modificaciones conducentes a asegurar el mejor despacho de los negocios 51. Concretamente afectan a todos aquellos
preceptos que dificultaban una tramitacin gil y rpida de las cuestiones consideradas urgentes(Cap. 11, arts. 11, 111, IV, V y VII), como
el asentamiento en los libros registros, rbrica de los regentes, etc.
Una de las primeras actuaciones de esta tercera Regencia tiene lugar el 6 de febrero de 1812 y su objeto es la introduccin de algunos
cambios en la composicin del gobierno. AS, en Estado, es nombrado Jos Garca de Len y Pizarro, que el 12 de mayo renuncia para
dejar paso a Ignacio de la Pezuela titular de Gracia y Justicia; a
SI
56
Guerra accede~ en sustitucin del teniente general Jos Heredia y Velarde~ que es nombrado capitn general de Castilla la Vieja~ Jos Mara Carvajal~ hasta ese momento inspector general interino de Infantera~ y~ por ltimo~ la Secretara de Hacienda de Espaa e Indias es
abandonada por Canga Argelles al ser designado miembro del Consejo Supremo de Indias~ ocupando su lugar Antonio Ranz Romanillos
hasta que~ al ser promovido por las Cortes a consejero de Estado 52 ~
es sustituido interinamente el 22 de abril de 1812 por el titular de
Marina~ Jos Vzquez Figueroa 5:3.
Pero estos relevos pronto conocen otros. El 6 de abril de 1812 las
Cortes~ adecundose a lo ya sealado en la recin estrenada Constitucin~ aprueban una nueva organizacin de la Administracin central que ahora se divide en siete Secretaras del Despacho 54~ lo que
obliga a acometer poco despus~ el 23 de junio~ una remodelacin en
el gobierno. La de Estado se encarga a Carlos Fernando Martnez de
Irujo~ marqus de Casa-Irujo~ aunque no lleg a tomar posesn~ por
lo que sigui desempendola en interinidad Ignacio de la Pezuela
hasta que es sustituido~ el 27 de septiembre de 1812~ por Pedro Gmez Labrador; en Gobernacin del Reino para la Pennsula e islas ad
yacentes es nombrado Jos Garca de Len y Pizarro~ y al cesar ste
el 14 de enero de 1813 se hace cargo del mismo el titular de Estado
Gmez Labrador; de Gobernacin del Reino para Ultramar se designa a Toms Gonzlez Caldern y~ en su ausencia~ la ocupa Ciriaco
Gonzlez Carvajal~ siendo relevado el primero de octubre de 1812
por Jos de Limonta; para Gracia y Justicia se elige a Vicente Cano
Manuel Rodrguez de Arellano; de Hacienda se encarga Luis Mara
de Salazar~ conde de Salazar~ aunque durante el tiempo que tarde en
incorporarse sigue a su frente el titular de Marina~ Jos Vzquez Figueroa~ siendo reemplazado~ finalmente~ el1 de octubre de 1812 por
Cristbal de Gngora; para Guerra se nombra al mariscal de campo
Francisco Javier Abada~ cubriendo su momentnea ausencia Jos
Mara Carvajal~ quien accede a su titularidad cuando el primero renuncia en agosto de 1812; y~ por ltimo~ en Marina contina Jos
Vzquez Figueroa.
Desde fechas muy tempranas at10ran las fricciones entre Cortes y
Regencia~ detectables ya en alguna medida desde febrero de 1812
aun a pesar de los buenos deseos de mantener un espritu de respeto
y distensin. En el origen de estas desaveniencias vuelve a manifestarse como principal motivo la escasa asuncin prctica de lo que en
en.
',t
CXXXV.
lebrero lB12.
57
puridad supone la aceptacin de la divisin de poderes sin condiciones y, en consecuencia, la idea de seguir manteniendo al Ejecutivo
como una delegacin del Poder Legislativo.
La ruptura comienza a dar seales inequvocas, sobre todo tras
el descalabro militar que supone la derrota de Castalla (21 julio
1812). A partir de mediados de agosto las Cortes arrecian las crticas
centrndose fundamentalmente en la estrategia que se empleaba en
el desarrollo de la guerra y en la actuacin de los mandos del ejrcito, lo que implicaba una descalificacin directa de la Regencia como
responsable ltima que era de las fuerzas armadas 55).
El debate se centra, finalmente, sobre la nefasta actuacin de
mando dirigida por Jos 'Donnell, hermano del regente, bajo cuya
direccin estaba la malograda operacin de Castalla y que tras este
fracaso no slo no fue depuesto, sino que, por el contrario, se le concedi un nuevo destino. Con tal base los diputados exigen, junto a \a
adopcin de otra serie de medidas, el cese del regente 'Donnell. El
mismo presenta su dimisin el 18 de agosto, sindole aceptada once
das despus 56, y ocupando su puesto, a partir del 25 de septiembre
de 1812, el asturiano Juan Prez Villamil 57.
Al mismo tiempo, el 30 de octubre de 1812, los Secretarios de
Despacho comparecen en las Cortes con el fin de presentar sus correspondientes memorias. Tras escuchar los diputados a cada uno de ellos
la Cmara nombra una comisin para que informe sobre las mismas,
dictamen que, por boca del conde de Toreno, tiene lugar el 12 de diciembre de ese mismo ao y que supone una descalificacin global
de la gestin gubernamental, resultando ser ms negativa para los titulares de Hacienda y Guerra 58.
La suma de todos estos acontecimientos preparan un estado de
opinin que se salda, basndose en la carencia de una mnima coordinacin entre las distintas secretaras como de la propia Regencia
con las Cortes, con la propuesta de redaccin de un nuevo Reglamento que con mayor precisin perfilase los cometidos del Poder Ejecutivo.
Nadie ignora a esas alturas que tal decisin no es ms que un aplazamiento en la resolucin del problema de fondo, pero los intereses
polticos estn en juego y cada tendencia reclama su tiempo para situar sus reivindicaciones de cara a una negociacin que conduzca al
relevo de los hombres de la Regencia. En cualquier caso, las diferen;,;, Cap. I1, arts. XII, XIV Y XV del Reglamento de 26 enero 1812. DS, 17 y 18
agosto 1812.
;,(, Cl), CLXXXVJJJ, 29 agosto 1812
;'7 Col. RR CC, n." 2016 y 2018.
;'8 DS, 12 diciembre 1812.
58
cias entre ambos poderes son ya tan evidentes que no existe posibilidad de marcha atrs, la crisis es ya una realidad y slo es cuestin
de tiempo arbitrar su solucin. Y el motivo definitivo se presenta
cuando la Regencia se inhibe en dictar las rdenes pertinentes para
obligar a leer en los plpitos el decreto de 22 de febrero de 1813 por
el que se abola la Inquisicin, disponindose as la destitucin de la
misma el 8 de marzo de 1813.
5.
La cuarta Regencia
59
60
table que consiguiese establecer una corriente ms fluida de entendimiento y comunicacin entre los deseos de las Cortes y la ejecucin
de los mismos por parte de la Regencia, puesto que en el peor de los
casos siempre le cabra a la Cmara llevar a cabo una remocin de
la presidencia.
Pero las modificaciones ms sobresalientes afectan a las competencias y modo de proceder de los Secretarios de Despacho que se
ven alteradas al adoptar un sentido de mayor amplitud e independencia, de tal modo que Los Secretarios del Despacho tomarn por
s y a nombre de la Regencia, sin necesidad de darle cuenta, todas
las providencias relativas a la mayor instruccin de los expedientes,
y a la execucin de las disposiciones ya dadas por el Gobierno
(Cap. 111, art. 1), debindose reparar aqu en ese grado de autonoma
frente al Consejo.
Por otro lado, y en justa compensacin a esa libertad de accin,
La responsabilidad por los actos del Gobierno ser toda de los Secretarios del Despacho (Cap. V, art. 1), que no se circunscribe nicamente a la actuacin individual de cada uno de los secretarios sino
que se crea ahora una responsabilidad colectiva, una corresponsabilidad, al determinarse que Todos los Secretarios del Despacho sern
individualmente responsables a las Cortes de todas las resoluciones
del Gobierno acordadas en junta, a que ellos hayan concurrido, conforme al artculo VIII del captulo 111, qualquiera que sea la Secretara por donde se despache; y cada uno lo ser tambin respectivamente de las particularidades de su ramo, sin que les sirva de disculpa haberlo exigido la Regencia (Cap. V, art. 11) 65.
Por ltimo, se regula la ya anteriormente sealada asistencia a
las sesiones de Cortes por parte de los secretarios, aadindosele ahora que qualquiera de ellos puedan asistir a las sesiones pblicas,
quando lo tengan por conveniente (Cap. IV, art. 1), que debern
dar razn de 10 que se les pregunte acerca de las resoluciones del Gobierno acordadas en junta salvo que medie secreto (Cap. IV, art. 11),
y se iguala en derechos con los que est investido cualquier diputado
en lo referente a su capacidad de intervenir en los debates parlamentarios, exceptundose Quando hagan alguna propuesta a nombre del
Gobierno (... ) en este solo caso no podrn estar presentes a las votaciones (Cap. IV, art. 111).
Esta nueva realidad materializada en cambios de composicin y
competencias del Poder Ejecutivo afecta, lgicamente, a la distribu65 Reglamento de las Cortes. 4 septiembre 181:{, captulo XII: Del modo de exigir la responsabilidad de los Secretarios del Despacho. CD, CCXClII, 4 septiembre
181:J.
61
62
no se cuestionaba la forma monrquica de gobierno; s, por el contrario, la limitacin de las atribuciones y prerrogativas de la misma
sometidas ahora a las especficamente sealadas en la Constitucin y
que conformaban una separacin precisa e indubitable entre la Corona y el Gobierno.
Tanto esto es as que en un primer momento se imponen los criterios liberales pero a partir de agosto de 1813 la tendencia comienza a invertirse ahora a favor de las tesis realistas, y ello probablemente a raz de un creciente malestar que va aduendose de los diputados por el cariz excesivamente progresista que van adquiriendo
las Cortes con sus planteamientos, exigencias y decisiones.
Una de las muestras ms palpables en este sentido se nos ofrece
con el debate que entre el 15 Y el 17 de agosto de 1813 afronta la
Cmara con respecto al lugar en el que deberan reunirse las prximas Cortes ordinarias -Madrid o Cdiz- convocadas por decreto
de 23 de mayo de 1813.
Mientras los realistas son claros partidarios de aceptar la invitacin madrilea y abrir all sus sesiones, lo que les asegurara un entorno menos progresista, los liberales defienden que el terna es algo
que no corresponde decidir a la Asamblea sino al gobierno, juzgando, adems, que Madrid segua siendo todava una ciudad no segura.
Con tales posturas encontradas el 16 de agosto de 1813 los diputados se enfrentan a la votacin, de la que resulta un empate que al
da siguiente, tras intensas gestiones liberales, se dilucida por un estrecho margen de votos a favor de los argumentos liberales. En conclusin, las Cortes ordinarias se reuniran en Cdiz a partir del primero de octubre de 1813 66.
No cabe duda de que este Consejo de Regencia plantea menos problemas de entendimiento y comunicacin con las Cortes que los anteriores, pero tampoco hay que confundir esa realidad con una sumisin disciplinaria de ndole partidista a favor de las tesis liberales,
pues resulta evidente que los regentes no se comportaron en tal sentido a juzgar por su trayectoria como cuando, por ejemplo, se propuso el caso del traslado del gobierno a Madrid en mayo de 1813.
A pesar de todo, no incurramos en el error de pensar que las Cortes haban renegado de su tradicional control e injerencia sobre el Ejecutivo, pues no hay que olvidar que todos aquellos poderes no transferidos explcitamente a la Regencia seguan siendo de la exclusiva
competencia de las mismas. Por lo tanto, aunque puedan ser admitidas algunas puntualizaciones al respecto, hay que seguir afirmando
que el gobierno existente encierra todava, al menos en un primer mo66
DS, 15 al 17 agosto
181;~.
mento, elementos de los denominados de convencin, que irn desapareciendo al ritmo con que se implanten los preceptos constitucionales correspondientes.
Bajo este ambiente, y habindose procedido el da 6 de septiembre de 1813 a la eleccin de los miembros de la Diputacin permanente 67, las Cortes Generales y Extraordinarias finalizan sus sesiones el da 14.
Dos das ms tarde se corre el rumor de que el gobierno, a propuesta de la Regencia y con el consentimiento de la Diputacin de
Cortes, tiene el propsito de trasladarse a Madrid ante el avance de
la etBidemia de fiebre amarilla por el sur que amenazaba ya a Cdiz )3. Tal eventualidad enciende los nimos gaditanos y se traduce
en una algarada popular de cierta importancia, obligando a la Regencia a reconducir la cuestin solicitando de la Diputacin permanente una convocatoria urgente y extraordinaria de las Cortes, lo que
creaba de entrada un problema constitucional, pero a pesar de todo
la citacin es firmada esa misma noche.
Durante cuatro das, 17 a 20 de septiembre de 1813, los diputados discuten con vehemencia hasta que se decide que sobre el asunto
se pronuncien las Cortes ordinarias que estn convocadas para el primero de octubre prximo, de tal modo que el perodo de las Cortes
Generales y Extraordinarias queda clausurado el 20 de septiembre
de 1813.
La sesin inaugural de las Cortes Ordinarias se celebra, como estaba previsto, el 1 de octubre de 1813 en la ciudad de Cdiz, pero
con motivo del progreso de la epidemia de fiebre sus reuniones van
a ser desplazadas a la isla de Len a partir del da 14 de ese mes de
octubre hasta el 29 de noviembre en que concluyen sus tareas para
trasladarse a continuacin a Madrid. El 15 de enero de 1814, ya instaladas en la capital de Espaa, prosiguen su labor de modo provisional en el teatro de los Caos del Peral hasta que se establecen, finalmente, en la iglesia de Doa Mara de Aragn el 2 de mayo, quedando suspendidas ellO de ese mes, seis das despus del decreto de
Valencia y tres antes de que Fernando VII -el Deseado- haga su
entrada triunfal en Madrid. Estas fueron Cortes que, al igual que las
Extraordinarias, no rectificaron su propensin de tutelar al Consejo
de Regencia y siguieron ejerciendo competencias propias y exclusivas
del Poder Ejecutivo.
h7 Son elegidos: Jos Espiga (presidente), Jaime Creus, Jos Teodoro Santos, Mariano Mendiola, el marqus de Espeja, Jos Joaqun Olmedo y Antonio Larrazbal;
DS, 6 septiembre 181;~.
h8 CASTRO, Adolfo. Historia de Cdiz x.w provincia. Cdiz, 18S3. pp. 73;~ Y 734.
64
Las Cortes tienen conocimiento ya en Madrid del tratado de Valen<;ay (11 diciembre 1813) que no suscriben~ pero al que responden
con un decreto de 2 de febrero de 1814~ firmado por todos los diputados presentes~ en que se manifiesta que no se reconocer libre al
Rey~ ni por tanto se le prestar obediencia~ hasta que en el seno del
Congreso Nacional preste el juramento prescrito en el artculo 173 de
la Constitucin 69.
Decisin que se quebranta cuando el presidente del Consejo de Regencia~ Luis de Borbn, sale al encuentro del monarca en las cercanas de Valencia e incumple las recomendaciones precisas~ de las
que era conocedor~ al besar la mano del Rey por imperativo de ste~
smbolo de reconocimiento que junto a la interpretacin de que con
el tratado de Valen<;ay haba recobrado la Corona sin intermediaci n de las Cortes~ principia el fin de la obra poltica revolucionaria al considerarse a todos los efectos repuesto en su antiguo poder
soberano.
De todas formas la indecisin an se albergaba en Fernando~ pues
para adoptar una medida de tal alcance requera contar con unas demostraciones ms evidentes y precisas que pronto le llegan. Una del
estamento militar con el apoyo incondicional que le manifiesta el capitn general Francisco Javier Elo~ otro de la clase poltica con el Manifiesto de los Persas suscrito por 69 diputados 70.
Con todo ello el monarca se sinti lo suficientemente fuerte y arropado como para dictar el decreto de Valencia de 4 de mayo de 1814
en el que:
declaro que mi Real nimo es, no solamente no jurar ni acceder a dicha Constitucin, ni a decreto alguno de las Cortes Generales y Extraordinarias ni
de las Ordinarias actualmente abiertas, a saber: los que sean depresivos de
los derechos y prerrogativas de mi Real soberana establecidas por la Cons()'1 Art. 17:t El Rey, en su advenimiento al Trono, y si fuere menor, cuando entre a gobernar el reino, prestar juramento ante las Cortes bajo la frmula siguiente:
"N. (aqu su nombre), por la gracia de Dios y la Constitucin de la Monarqua espaola, Rey de las Espaas; juro por Dios y por los Santos Evangelios que defender
y conservar la religin Catlica, Apostlica, Romana, sin permitir otra alguna en
el reino; que guardar y har guardar la Constitucin poltica y leyes de la Monarqua espaola, no mirando en cuanto hiciere sino al bien y provecho de ella: que no
enajenar, ceder ni desmembrar parte alguna del reino: que no exigir jams cantidad alguna de frutos, dinero ni otra cosa, sino las que hubieren decretado las Cortes: que no tomar jams a nadie su propiedad y que respetar, sobre todo, la libertad poltica de la nacin, y la personal de cada individuo: y si en lo que he jurado,
o parte de ello, lo contrario hiciere, no debo ser obedecido; antes aquello en que contraviniere sea nulo y de ningn valor. As Dios me ayude y sea en mi defensa; y si
no, me lo demande".
70 Dlz-Lols M." Cristina. El Manifiesto de 1814. Pamplona, 1967.
65
En el marco de la guerra de Independencia se abrira una excepcional situacin poltica -un vaco de poder motivado por el secuestro de la Familia Real en Bayona y por la profunda crisis de las
instituciones de la Monarqua tradicional al hilo del levantamiento
nacional-~ en la cual el naciente liberalismo radical aprovechara su
liderazgo y posicin mayoritaria en las Cortes Generales y Extraordinarias~ para convertir stas en la gran palanca del profundo proceso de cambio poltico y social a que el mismo se aprestaba. A la
vez que se configuraba a aqullas corno un rgano constituyente en
orden a definir un nuevo sistema poltico, el materializado en la Constitucin de 1812~ sobre dichas Cortes~ y a travs de una particular
interpretacin del principio de divisin de poderes~ se articulara un
gobierno de asamblea~ que habra de ser el eficaz resorte poltico
para formular y comenzar a plantear dicho cambio. En esa perspectiva es donde cobra todo su inters el anlisis sistemtico de la organizacin y poderes de aquellas Cortes.
1.
Aparte las consecuencias de la coyuntura poltica general~ el partido liberal dispuso de unas circunstancias muy favorables~ de carcter formal y legal~ para poder definir con una amplia libertad de movimientos~ desde el momento mismo de la instalacin de las Cortes
AYER 1*1991
68
Generales y Extraordinarias, la ms conveniente organizacin y poderes de stas en orden a convertirlas en el adecuado instrumento
para sus objetivos polticos. Dichas circunstancias favorables se deberan fundamentalmente al peculiar desarrollo del proceso de convocatoria y reunin de Cortes en el tiempo de la primera Regencia,
nacida en 29 de enero de 1810 y que habra de presidir la instalacin de las mismas 1.
La citada libertad de movimientos vendra determinada por las
peculiares decisiones y, sobre todo, silencios e inhibiciones de dicha
Regencia sobre puntos cruciales de la convocatoria y reunin. En
abierto contraste con la conducta seguida por la Junta Central, la Regencia, que combin un primer perodo de inhibicin hacia la convocatoria, por su larvada hostilidad a la misma, con un tiempo final
de aceleracin y precipitacin de aqulla, ya desbordada y a remolque de la presin de los sectores radicales del liberalismo, se limit,
antes de fijar en 24 de septiembre de 1810 la fecha de apertura de
las Cortes, a tomar slo dos decisiones de peso al respecto: el Decreto
de 20 de septiembre que, -con el antecedente de haber dejado correr
la convocatoria conforme a la Instruccin de la Central de 1 de enero
de 1810 que afectaba a la eleccin de los diputados del tercer brazo--, trasvasaba a las futuras Cortes, una vez instaladas, la decisin
sobre la capital y conflictiva disyuntiva en torno a la reunin o no
por estamentos y eventual divisin por Cmaras 2 y, previamente, el
Decreto y edicto de 8 de septiembre, adoptando y planteando el polmico sistema de suplencias para la representacin de Indias y de
las provincias ocupadas. Dos resoluciones stas que objetivamente no
podan por menos de acabar favoreciendo curiosamente al propio liberalismo radical, y siendo la primera de ellas, ms bien, un trasvase
de responsabilidad decisoria. En todo el resto de los puntos claves de
la convocatoria y reunin de Cortes como, por ejemplo: perfilacin
del objetivo de aqulla, poderes de las Cortes, definicin de stos en
relacin con los de la Regencia, y otros de menor entidad, pero no
por eso menos decisivos, como fijacin de qurum para la apertura
de aqullas, reglamentacin de la vida parlamentaria y ordenacin
de sus trabajos, etc., la Regencia, o bien no tom ninguna iniciativa
ni resolucin, o bien evacu consultas sin llegar a tomar acuerdos o
a publicarlos finalmente 3. Esta actitud contrastara radicalmente con
1 Vase sobre dicho proceso, y desde dos perspectivas distintas, ARTOLA, M. Los
Origenes de la Espaa contempornea. Madrid. 2." ed. 1975. J, 425-457. SUAREZ, F.
E l proceso de la convocatoria a Cortes 1808-1810. Pamplona, 1982.
2 El texto puede consultarse en FERNANDEZ MARTN, M. Derecho parlamentario
espaol. Madrid, 1885. JI, 617-618.
:1 ARTOLA, M. Lo.~ Origenes... Op. cit. pp. 427-445.
69
la precisa regulacin que sobre los ms destacados de aquellos aspectos haba hecho la Junta Central en su clebre Decreto de 29 de
enero de 1810, recogiendo la ltima voluntad legal de sta sobre la
celebracin de Cortes 4 , en un contraste que no podra menos de realzar la trascendencia que a la larga tendra la polmica no publicacin oficial del mismo.
La inhibicin de la Regencia se proyectara hasta el momento mismo de la instalacin de las Cortes. En su vspera aqulla se limitara
a fijar el Ceremonial de apertura y la frmula del juramento a tomar
a los diputados, que muy significativamente seguira reflejando la imprecisin y ambigedad en el horizonte de reforma poltica que se asociaba con aqullas desde el decreto de la Central de 22 de mayo de
1809 -Juris desempear. .. guardando las leyes de Espaa, sin perjuicio de alterar, moderar y variar aquellas que exigiese el bien de la
Nacin-. En el acto mismo de la instalacin esa actitud culminara
cuando a su trmino, congregados ya los diputados en el antiguo Teatro Cmico de la Isla de Len, el, a la sazn, presidente de la Regencia, concluy su protocolario discurso, anunciando el trasvase a las
Cortes de la designacin discrecional de su propio presidente, -en
ruptura con los usos de la Monarqua y con las mismas previsiones
de la Central que haba vinculado aqulla a la propia Regencia
(art. 13, Decreto de 29 de enero de 1810)-, para acto seguido abandonar en cuerpo el saln de sesiones, dejando una Memoria en que
la Regencia haca renuncia de sus cargos e indicaba a las Cortes .. se
sirvan elegir el gobierno ms adecuado al crtico estado actual de la
Monarqua ;,. La actitud de la primera Regencia si se contrasta con
el Decreto de la Central de 29 de enero y con 10 que significara el
inminente Decreto I de las Cortes, mostrara toda la disfuncionalidad
de aqulla para los objetivos intereses que caba suponer serva: la
4 En el mismo, la Junta Central dcjaba bien atados todos los extremos de la convocatoria, reunin y horizonte poltico de la misma, en una opcin reformista tendente
a vedar el desbordamiento revolucionario, aunque tambin separndose del continuis100 absolutista: la soberana del rey, con carcter representativo, en la Regencia; Cortes estamentales con organizacin bicameral; ejercicio de la potestad legislativa en stas, pero con una coparticipacin decisiva de la Rcgencia, a travs de la sancin de
las leyes con veto suspensivo y ejercicio preeminente de la iniciativa, al tenerse que
canalizar a su travs la presentacin de los trabajos legislativos preparatorios de las
Juntas auxiliares de la Central; junto con importantes mecanismos de control de la Regencia sobre las Cortes, en base a la reserva de la Presidencia de stas y a la prerrogativa de sealar trmino a la duracin de las Cortes. Texto en FERNNDEZ MARTIN,
M. Derecho parlamentario espaol. Op. cit. r,614-620.
5 Texto ntegro de la Memoria en CALVO MARCOS. El rgimen parlamentario en
Espaa. Madrid, 1883
70
71
Paralelamente, en el decreto se proclamara el principio de divisin de poderes corno punto capital de ruptura con el entramado poltico de la Monarqua del Antiguo Rgimen y piedra maestra del nuevo sistema poltico constitucional. La simultaneidad de esta proclamacin con la explicitacin del objetivo de formar una Constitucin,
con su mutua vinculacin, no hara ms que evidenciar la notable influencia francesa en los constituyentes de Cdiz; no en vano en el artculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789, la Asamblea Nacional francesa haba proclamado: Toute
socit dans laquelle la garantie des droits n'est pas assure, ni la sparation des pouvoirs dtermine, n'a point de constitution.
Desconocemos el discurso poltico con el que la mayora liberal
sostuvo la proclamacin del principio de divisin de poderes en el decreto 1, pero bien puede servir al respecto, y a ese nivel, la argumentacin empleada posteriormente en el Discurso Preliminar al proyecto de la que sera Constitucin de 1812. En este trascendental texto
se justificara la adopcin de aquel principio corno una tcnica racionalizadora para el ejercicio del poder y, muy especialmente, por el
convencimiento de que la divisin y consiguiente equilibrio de poderes, creando un poder limitado, era la nica garanta de la libertad
8 Art. 3 , Constitucin de 1812: La soberana reside esencialmente en la Nacin y, por lo mismo, pertenece a sta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales.
72
poltica y la seguridad personal~ - ... La experiencia de todos los siglos ha demostrado hasta la evidencia que no puede haber libertad
ni seguridad~ y por lo mismo justicia ni prosperidad~ en un Estado
en donde el ejercicio de toda la autoridad est reunido en una sola
9
mano .
Sin embargo~ y a esta altura~ hay que indicar que~ por encima del
discurso poltico~ en el decreto 1 se sentaran ya las bases esenciales
de una peculiar interpretacin del principio de divisin de poderes~
que iba mucho ms all del horizonte de la creacin de un poder limitado. En aquel texto el planteamiento del citado principio pareca
realizarse en la ptica de una extrema desconfianza hacia el Poder
ejecutivo~ y en base a ella sujetarse a la particular interpretacin de
aqul realizada en Francia en el perodo que va de la formacin de
la Constitucin de 1791 al desarrollo del sistema convencional. El
profesor Snchez Agesta ha caracterizado esta interpretacin~ perfectamente alejada del idealizado modelo ingls~ como aquella en que
la divisin de funciones polticas~ adjudicadas a distintos rganos
constitucionales~ se acompaa de una jerarquizacin de los mismos
entre s por la distinta relevancia intrnseca de cada una de aqullas
en referencia a la legitimacin del poder en el pueblo~ y que lleva~
con una concepcin de la primaca de la ley como expresin de la voluntad general~ a que se tienda a fijar la preponderancia del rgano
legislativo en el proceso poltico~ y a la visin de los otros poderes
como subordinados~ triunfando la concepcin de quien fija la ley~
manda~ y el que la ejecuta~ obedece~ visin de la que sera hija todo
gobierno de Asamblea o sistema convencional~ tan distante de cualquier horizonte de rgimen parlamentario como el que ofreca el modelo ingls 10. En esta interpretacin el originario designio de crear
un poder limitado~ hecho en la perspectiva de una cerval desconfianza hacia el Ejecutivo~ desembocaba en subordinar ... al rgano que
formulaba la voluntad general~ los que la ejecutaban y aplicaban en
las cuestiones contenciosas 11.
Es cierto que el decreto 1 no neg a perfilar con todo detalle el
mbito y relacin de los poderes del Estado~ pero s fij la esencialidad de esa interpretacin peculiar del principio divisionista deudora
de la experiencia francesa y que ahora se adopta por el liberalismo
radical espaol. En dicho texto nada ms proclamarse el ... no conviniendo queden reunidos el Poder legislativo~ el ejecutivo y el judi'/ Texto en edicin contempornea. ARCELLES, A. Discurso Preliminar a la Constitucin de 1812. Introduccin de L. Snchez Agesta. Madrid, 1981. p. 78.
10 SNCHEZ A(;ESTA, L. Poder ejecutivo y divisin de poderes. Revista espaola
de Derecho con.~titucional. Madrid, 1981. no" :3. pp. 14-17.
11 Idem. p. 16.
(... ) Las Cortes generales y extraordinarias declaran que las personas en quienes delegaren el Poder ejecutivo, en ausencia de nuestro legtimo Rey el Seor D. Fernando VII, quedan responsables a la Nacin por el tiempo de su
administracin, con arreglo a sus leyes.
Las Cortes generales y extraordinarias habilitan a los individuos que componan el Consejo de Regencia, para que bajo esta misma denominacin, interinamente y hasta que las Cortes elijan el gobierno que ms convenga, ejerzan el Poder ejecutivo...
74
fundo cambio poltico y social, y que a la hora de empezar a cumplimentar el mismo no poda por menos de presumir las poderosas
resistencias que encontrara al mismo en el entramado institucional,
todava superviviente, de la Monarqua tradicional y, por tanto, en
los poderes estatales ajenos a aqullas -el inminente conflicto que
iba a protagonizar el obispo de Orense, como presidente de la Regencia, en su resistencia a prestar el juramento previsto en el decreto 1
sobre reconocimiento de la soberana nacional, representada por los
diputados de las Cortes, y obediencia a sus decretos y leyes, sera al
respecto todo un smbolo.
La jerarquizacin de poderes en favor de la preeminencia del rgano Legislativo en el proceso poltico -esencia del gobierno de
Asamblea que se iba a constituir a 10 largo de la singladura de las
Cortes Generales y Extraordinarias-, entraaba ya de por s el peligro de que roto el equilibrio que, como subsiguiente a la divisin,
era, tericamente, presupuesto bsico para la creacin de un poder
limitado, este horizonte cediese en favor de un proceso expansivo del
rgano Legislativo, en una dinmica de injerencia de ste en el mbito de los otros poderes estatales, que no poda por menos de acabar
generando un fenmeno de concentracin de poder en aqul, con la
consiguiente puesta en tela de juicio de la efectiva vigencia del principio de divisin. Se ha sealado que ...de hecho las Cortes llevaron
a cabo un verdadero gobierno de asamblea, por cuanto no se limitaron slo a legislar a travs de decretos y rdenes, ..., sino que adems
llevaron a cabo funciones de carcter ejecutivo, jurisdiccional... 13,
y esta que sera la historia real de aquellas Cortes de Cdiz era una
consecuencia natural de la peculiar interpretacin del principio de divisin de poderes, que en su orientacin bsica ya estaba fijando el
decreto 1. Una vez ms la tensin entre los principios tericos y la presin de una determinada realidad poltica seran decisivos al respecto.
2.
La ordenacin de la actividad parlamentaria: el Reglamento para el gobierno interior de las Cortes de 1810
Afirmados sus poderes, uno de los primeros cuidados de las Cortes sera proveer a la ordenacin de su vida interna, cuestin tanto
ms acuciante por no haber tomado la Regencia ninguna disposicin
al respecto. En 27 de noviembre de 1810 las Cortes acordaran el
correspondiente Reglamento para su gobierno interior, que es bien a
J:l
l~(v;
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una Comisin de Cortes, encargada al efecto, compuesta de doce vocales, y que el dictamen de la misma, en que estuvieron conformes todos ellos, fue ledo en el pleno por
Lujn, el 27 de noviembre de 1810, mandando las Cortes observarlo interinamente,
sin que por la urgencia. y a tenor de una propuesta originaria del diputado Dueas de
Castro, llegase a ser discutido en sesin pblica.
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78
que un medio tan potenciador de la publicidad de la vida parlamentaria como es la publicacin oficial~ bien de las Actas de las sesiones,
redactadas por los Secretarios~ bien~ sobre todo~ de un Diario de Sesiones, con reproduccin ntegra y literal de todo lo acontecido en
ellas~ no llegara a ser previsto expresamente por el Reglamento~ cubrindose el vaco en este ltimo caso con resoluciones de las Cortes
formalmente al margen del mismo 17. Por otro lado~ y a su vez~ se
potenciara tambin la publicidad en la toma de resoluciones: as~ un
mtodo de votacin pblica como era ... el acto de levantarse los que
estn por la afirmativa~ se planteara como el medio de votacin ordinaria (arts. 2." y 11~ Cap. VI); a su vez~ la votacin pblica por excelencia~ la nominal, por la expresin individual del S y del No ~
se adscribira para los asuntos que~ ... se graden de importancia ~
facilitndose su uso~ ya que se reconoca a cualquier diputado el derecho a pedirla~ debiendo recaer~ eso s~ acuerdo expreso de las Cortes al respecto (arts. 2." y 13~ Cap. VI) 18; por contra~ las votaciones
secretas~ por mtodo de escrutinio~ se circunscribiran~ prescribindose slo especficamente para el caso de eleccin de personas~ y vedndose expresamente~ y con carcter general~ para todos los dems
asuntos -arto 10~ Cap. VI: Fuera de los casos expresados ... no podr usarse del escrutinio~ que por su naturaleza es secreto... - salvo
que se superase el requisito obstaculizador de una previa discusin
y acuerdo de las Cortes al respecto (dem). Con esta opcin se preferira a la pretendida mayor independencia del diputado a travs del
secreto en la votacin~ las garantas al enlace y control cuerpo electoral-representantes~ que potenciaba la votacin pblica 19.
Otra nota muy caracterstica del Reglamento de 1810 se produce
en torno a la decisiva cuestin de la iniciativa~ discusin y toma de
resolucin sobre los distintos asuntos en que se ocupasen las Cortes.
Llama la atencin el comprobar que en aqul -otra cosa es la prc17 Para el origen y vicisitudes sufridas por el Diario de Sesiones correspondiente
a esta poca, vansc las dctalladas noticias dadas al respecto por FERNNDEZ MARTN,
M. Derecho parlamentario... Op. cit. Tomo n. Cap. X. pp. 273-281.
18 En la prctica se recurri efectivamente a la votacin nominal en todos los
grandes ternas conflictivos: se sent el antecedente con la votacin del polmico art. l."
del proyecto de decreto sobre libertad de Imprenta, en la sesin de 19 de octubre de
1810, y se seguira esa tnica en ejemplares casos corno las votaciones en 1 y 2 de julio de 1811 de lasj,)roposiciones de Carca Ilerreros sobre extincin del rgimen seorial. Dentro del ebate constitucional tambi{~n se empleara este mtodo en la votacin del art. 3. -declaracin de la .soberana nacional- y art. 27 -con la controversia sobre Cortes por estamentos y nmero de Cmaras.
1') La apuesta por la publicidad debe, sin embargo, matizarse, pues en la prctica las Cortes Generales y Extraordinarias arrojan corno balance 817 sesiones secretas frente a 996 de carcter pblico, faltando un necesario estudio que fije el contraste
en la ndole de las materias tratadas cn unas y otras.
79
tica que, efectivamente, se registrase- pareca primar la preocupacin por la gil y fluida toma de decisiones por la mayora, en detrimento de ciertas garantas a la calidad, en cuanto grado de representatividad, que deba respaldar a los acuerdos, y a la necesaria pausa
y reflexin de que precisan los trabajos legislativos en una institucin
parlamentaria. As, sorprende en esta normativa la escasa o, a veces,
nula preocupacin, por respaldar la representatividad cualificada de
los acuerdos con garantas mnimas a la previa explicitacin por las
minoras de sus criterios alternativos, o por preparar aqullos con previas discusiones pormenorizadas y ricas en contraste de opiniones, y
no sorpresivas, siendo igualmente destacable el descuido a la hora de
fijar qurum cualificado en ciertas fases muy importantes del proceso de toma de resoluciones.
Resulta imposible en los mrgenes de este estudio inventariar y
sistematizar la totalidad de los datos al respecto que brinda el anlisis detenido de la normativa; slo nos podemos detener en poner de
reljeve algunos de los ms reveladores que avalan las anteriores apreciaciones. Por lo que respecta al riesgo de precipitacin y sorpresa,
una significativa muestra: debindose canalizar todo tipo de iniciativas por el vehculo formal nico de la proposicin, poda darse el
caso, a tenor de los artculos 1." a 3. del Captulo V, de que una de
stas fuese presentada, leda pblicamente en sesin plenaria, apoyada por su autor, y recaer sobre ella acuerdo de Cortes respecto a su
admisin a discusin, en una misma sesin de Cortes y, atencin, sin
tener que figurar en el orden del dia de la misma, preceptivamente
fijado y anunciado en una sesin previa por la Presidencia (art. 7.,
Cap. 11). En cuanto al otro aspecto, sobre gil toma de decisiones por
la mayora y despreocupacin por la expresin de las minoras y por
el respaldo de aqullas con discusiones pormenorizadas y contrastadas, hay que destacar los siguientes datos: en los debates, el uso de
la palabra se orden en exclusiva funcin del orden de peticin de la
misma (art. 7., Cap. V), sin llegarse a prevenir una alternancia de
turnos en contra y en pro de la cuestin discutida, hecho que perjudicaba objetivamente a las minoras. Aunque en la normativa no hay
limitaciones temporales al uso de la palabra, ni mecanismos de guillotina, se insiste reiteradamente en voluntariosas indicaciones, tratando de prevenir que el alargamiento de las discusiones no embarazase la gil toma de decisiones, as el artculo 4. del Captulo V deca: Los que la apoyen, si no tuviesen nuevas razones que alegar excusarn tomar la palabra, para no perder el tiempo con repeticiones
intiles ... , y el artculo 5." aadira: por la misma razn, los que la
impugnen, no deben distraerse a puntos inconexos... ; ni alargar sus
discursos con reflexiones que sobre no ilustrar el asunto, cansen la
80
2 0 Esta previsin aparecera tan perjudicial para las minoras, que no tendra proyeccin para posteriores pocas constitucionales; as y para tener un punto cualitativo
de contraste, un Reglamento tan fundamental en la vida de nuestras Cortes del siglo XIX, como el del Congreso de los Diputados de 4 de mayo de 1847, exigira para
el planteamiento de aquella mocin la previa consumicin mnima de tres turnos en
contra y los correspondientes en pro, si los hubiera pedidos (an. 110, Tt. XI). Vase
al respecto I. MARClIELLO, Juan. Los Reglamentos de las Cortes en la poca de Isabel II". Revista de las Cortes Generales. Madrid, 1985. n."4. pp.156-196.
~l No quiere decir esto que en las Cortes de Cdiz no se registrasen en la prctica
discusiones pormenorizadas ni tramitacin de enmiendas y adiciones, muy al contrario. Lo que queremos significar aqu es el espritu de la normativa reglamentaria que
estamos analizando, y porque a la postre. siempre es mayor garanta para toda minora la regulacin exhaustiva de la vida parlamentaria en una norma previa. fija y plblica, como es un Heglamento, que no sujetarse a unas prcticas colocadas siempre a
la discrccionalidad de las decisiones circunstanciales de la mayora.
81
82
3.
3.1.
Comenzaremos por analizar la regulacin de la potestad legislativa siguiendo un orden de importancia correspondiente a la propia
jerarquizacin de poderes sostenida por el liberalismo doceaista. En
el decreto I, al plantearse el principio de divisin de poderes, las Cortes haban declarado que se reservaban el ejercicio de aquella potes-
83
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85
86
y Ca~tell en
de :3 de ~eptiembre y 4 de octubre de 1811, re~pectivamente. DSCGE.
n," :3:36 y :367.
28 Para conocer lo~ argumento~ en dcfen~a de la coparticipacin regia en la pote~tad legi~lativa, en el marco del nuevo ~i~tema poltico de la Con~titucin de 1812,
es preci~o con~u Itar el debate parlamentario ~obre el art. 1,S de la Constitucin - La
pote~tad de hacer las leye~ re~ide en la~ Cortes con el Rey- en ~e~in de :3 de ~ep
tiembre de 1811. DSCGE. N." 336, y el correspondiente sobre el mecani~rno ~ancin
veto suspensivo, art~. 142 a 152, en la~ ~esione~ de 4 y 6 de octubre de 1811. DSCGE.
N." :367 y :369. En la explanacin del ~i~tema de la Comi~in de Con~titucin, son especialmente a de~tacar los di~cur~o~ de ~u~ portavoces: Cutirrez de la Huerta (~csin
de 3 de ~cptiernbre de 1811). A. Argclle~ (~esiones de 4 y 6 de octubre) y, muy e~la~ ~e~ione~
87
88
89
90
91
3.2.
92
que en aqullas Cortes se reservaban, por un lado, la discrecional estructuracin de la forma de Gobierno en cuanto organizacin y titularidad del mismo, y por otro, y en base la reserva exclusiva de la
potestad legislativa, la correspondiente discrecionalidad respecto a la
determinacin de la funcin y facultades del Ejecutivo en el proceso
poltico.
Como en otro orden de cosas, aquella base no hara con el tiempo
ms que desarrollarse en sentido de reafirmacin, por el peculiar uso
que las Cortes de Cdiz hicieron de las citadas prerrogativas. Por un
lado, las Cortes plantearon una alta movilidad en cuanto a la titularidad del Poder Ejecutivo; no slo el artculo 3. del Captulo 1, del
Reglamento del Poder Ejecutivo de 1811, reafirmara la prerrogativa
citada - .. .1os individuos del Consejo de Regencia sern amovibles
a voluntad de las Cortes-, sino que stas ejercitaran la misma con
una significativa frecuencia: tras la admisin de la renuncia hecha
por la 1. a Regencia, que haba presidido la instalacin de las Cortes,
stas llegaran a nombrar en su singladura hasta tres distintas Regencias: en 28 de octubre de 1810, por el decreto VI, el Consejo de
Regencia formado por P. Agar, J. Blake y G. Cscar; en 22 de enero
de 1812, por el decreto CXXV, la llamada Regencia Constitucional 3 5 o quntuple; yen 8 de marzo de 1813, por Decreto CCXXVIII,
la nueva Regencia presidida por D. Luis de Borbn. Es muy ilustrativo que el nombramiento de la Regencia quntuple se hiciese apelando tericamente a la necesidad de adecuar la forma del Gobierno
a lo que al respecto se determinaba en la parte del proyecto de Constitucin ya aprobado para entonces -Cap. III, Tt. IV, Del Rey,
arts. 185 a 200 :36_; en el mismo se prescriba, en su caso, el nombramiento por Cortes extraordinarias de una Regencia con carcter
permanente hasta que ... Ilegue el Rey a ser mayor, o cese la imposibilidad (art. 196, Constitucin 1812); sin embargo, las Cortes
decretaran, posteriormente, en 8 de marzo de 1813, el cese de dicha Regencia, por 10 que cabe derivarse que lo que permaneci vigente para todo el tiempo de las Generales y Extraordinarias fue la
base y prerrogativas fijadas en el decreto 1, y no la efectiva adecuacin al nuevo texto constitucional.
Esta movilidad en la titularidad se vio exactamente acompaada
por semejante caracterstica en cuanto a la regulacin por las Cortes,
va Decreto, de la organizacin, facultades en el proceso poltico y re35 As llamada por MORN ORT, M. Poder y gobierno en las Cortes de Cdiz. Op.
cit. pp. 20:3 y ss. La constituan: Duque del Infantado, .T. Mosquera y Figueroa, 1. M.
Villavicencio, 1. Rodrguez de Rivas y conde de La Bisbal.
.36 Vase al respecto, el texto del prembulo del decreto de Cortes CXXV.
lacin del Ejecutivo con los otros poderes del Estado. As, las Cortes
dieron tres Reglamentos distintos del Poder Ejecutivo, que acompaaron casi exactamente a cada nuevo nombramiento de Regencia: Decreto XXIV, conteniendo el Reglamento provisional del Poder Ejecutivo de 16 de enero de 1811; el Nuevo Reglamento de la Regencia del
Reino, dado por el decreto CXXIX de 26 de enero de 1812, y el correspondiente de 8 de abril de 1813, objeto del decreto de Cortes CCXLVII.
La reserva legal por las Cortes sobre la titularidad, y regulacin
de la organizacin y facultades del Poder Ejecutivo, acompaada de
la alta frecuencia con que aqullas ejercitaron en la prctica la misma durante el trienio de su existencia, son muy reveladores: en ese
horizonte era bien difcil que el Ejecutivo tuviese la necesaria independencia como para ser un efectivo poder poltico capaz de contrabalancear al Legislativo, muy al contrario aquel hecho configuraba
al Ejecutivo corno una mera autoridad delegada y, por ende, subordinada al rgano constituyente y legislativo.
No es el objeto de este estudio el anlisis pormenorizado de las
facultades del Poder Ejecutivo en el proceso poltico del momento,
pero s el de los poderes de que se invistieron las Cortes en el marco
de su peculiar desarrollo del principio de divisin. Ya este ltimo respecto s es til y necesario, por un lado, y en el campo de las facultades, hacer alguna reflexin sobre la compleja distribucin de competencias que se hizo en la poca entre Ejecutivo y Legislativo, y por
otro, analizar el planteamiento esencial del momento en torno a la relacin y enlace entre ambos poderes.
Para la primera faceta resulta trascendental el ya citado Reglamento del Poder Ejecutivo de 1811, en el que el profesor Snchez
Agesta ha visto el antecedente de la posterior c~mfiguracin del ejecutivo monrquico en la Constitucin de 1812 .37. En primer lugar,
habra que indicar que en el mismo no existe la preocupacin por definir en sentido positivo la funcin del Poder Ejecutivo en el proceso
poltico, sino que bajo la preeminente desconfianza hacia dicho poder --en el marco del objetivo prioritario de desarticular el absolutismo regio- se trata fundamentalmente de delimitar muy estrechamente su mbito de accin, fijando los lmites del mismo en relacin
con los otros poderes del Estado, con relaciones pormenorizadas de
prohibiciones y restricciones a su autoridad, y acompaando cada
prerrogativa de aqul con la correspondiente facultad privativa de las
Cortes en la materia de que aqulla tratase, en un aquilatado reparto
37
SNCHEZ AGESTA,
pp. 19-20.
94
de competencias que intentaba no dejar margen de maniobra a cualquier interpretacin en sentido expansivo del Poder Ejecutivo. Esta
ptica sera luego retomada en la Constitucin de 1812, donde como
es sabido, para conocer la autoridad ejecutiva del reyes preciso combinar los artculos 170 y 171 sobre prerrogativas del mismo, con el
artculo 172 que pormenoriza las restricciones a aqulla, y con el
artculo 131, prrafos 2." a 26, que fija las atribuciones privativas de
las Cortes.
Por lo que respecta al papel relativo del Poder Ejecutivo frente a
los otros poderes del Estado, hay que decir: en referencia al Poder
Legislativo, nos remitimos a lo ya dicho en un apartado anterior, recordando exclusivamente que con las limitaciones a la iniciativa, la
no asignacin de la sancin de las leyes, el ceimiento a publicar y
circular stas, yel no reconocimiento ni siquiera de una potestad normativa de carcter reglamentario ejecutivo, en el Reglamento de 1811
se plantea un Poder Ejecutivo que no solamente no es copartcipe de
la funcin legislativa, sino que es reducido a un mero papel de ejecutor pasivo de las leyes decretadas en Cortes. Como hemos visto
ste sera el nico punto en que se habra de dar luego un relativo
contraste con la opcin tomada al respecto en la Constitucin de 1812
respecto de la concurrencia Rey-Cortes ordinarias. En referencia al
Poder Judicial, en el citado Reglamento se tendra buen cuidado de
vedar expresamente al Ejecutivo cualquier conocimiento en asunto judicial-art. 1, Cap. III: ...El Consejo de Regencia no podr conocer
de negocio alguno judicial, avocar causas pendientes... , ni mandar
abrir nuevamente juicios contra lo prevenido por las leyes-; en defensa de la independencia del Poder Judicial, se dispondra respecto
del Ejecutivo la inamovilidad de los jueces -art. 2., dem: El Consejo de Regencia no podr deponer a los Ministros de los Tribunales
supremos, ni inferiores... - y, finalmente, para garantizar la eficacia del principio de divisin en orden a la salvaguardia de la seguridad de los ciudadanos, el artculo 3." del Captulo III prescribira que
la Regencia no podra detener arrestado a un ciudadano ms all de
cuarenta y ocho horas, dentro de cuyo trmino se debera remitirle
al tribunal competente. A la vista de este panorama puede decirse
que la preeminente desconfianza del momento hacia el Poder Ejecutivo, llevaba a plantear respecto de ste una rgida separacin de los
poderes estatales.
En la normativa que estamos analizando, las Cortes fijaran la
funcin poltica del Ejecutivo en el cuidado del orden pblico y la seguridad, respecto de lo interior -artculo nico, Cap. V: Del Consejo de Regencia con respecto al gobierno interior del Reino-, confindole, a su vez, una tmida direccin de la poltica exterior -se-
95
gn se desprende del anlisis del Cap. VI del Reglamento-, que prefiguraba, en buena parte, el artculo 170 de la futura Constitucin
de 1812. Sin embargo, una vez ms, la desconfianza hacia el Ejecutivo llevara a una distribucin de competencias al respecto entre
aqul y el Legislativo que dejara a las Regencias con un escaso margen de maniobra para cubrir su funcin poltica. Teniendo presente
que, lgica y tcitamente, correspondera a aqullas la jefatura y direccin de la Administracin pblica, si se examina el Reglamento de
1811, se constata que las Cortes confiaron al Poder Ejecutivo la libre
designacin de sus agentes en los diversos escalones y ramas de aqulla, respetando la necesaria relacin fiduciaria entre la cabeza de la
Administracin y sus agentes inferiores; pero a rengln seguido limitaran drsticamente aquella capacidad directiva, colocando la regulacin, tanto de la organizacin y estructura de los mltiples cuerpos
e institutos de esa Administracin, como, sobre todo, de su soporte y
cobertura financiera, bajo la reserva exclusiva de las Cortes, va Decreto. As, a la Regencia correspondera el libre nombramiento y separacin de los Secretarios del Despacho (art. 8.", Cap. 1) y la provisin de todos los empleos civiles y militares (art. 7.", Cap. I y arto lo",
Cap. VII), pero las Cortes se reservaron en exclusiva: la creacin de
los oficios pblicos -arto 2.", Cap. IV: El Consejo de Regencia no
podr variar los empleos de Real Hacienda... , ni crear otros nuevos,
sin previa autorizacin de las Cortes-; la fijacin y reforma de las
ordenanzas del Ejrcito -art. l.", Cap. VII: El Consejo de Regencia
proveer todos los empleos y cargos militares con arreglo a la ordenanza general del ejrcito que en el da rige, mientras las Cortes no
la varen - y, especialmente, la cobertura financiera de estos cuerpos de la Administracin, es decir, el plan de contribuciones y su inversin en los gastos pblicos -arto lo", Cap. IV: Todas las rentas
y contribuciones de cualquier clase que sean, se debern recaudar e
invertir por el Consejo de Regencia conforme a lo dispuesto por las
leyes y segn los decretos del Congreso Nacional, mientras las Cortes
no varen la administracin pblica de este ramo.
En esta perspectiva la capacidad del Poder Ejecutivo para cubrir
el horizonte de la funcin poltica que se le asignaba, quedaba totalmente hipotecado a la discrecional organizacin, estructura y cobertura financiera que el Poder Legislativo dictase sobre los cuerpos administrativos de que aqul precisaba para desarrollar su cometido.
Este planteamiento es muy a destacar, ya que por encima de la mayor o menor extensin de alguna prerrogativa en concreto, ser retomado a la hora de definir el campo de accin del ejecutivo regio en
la Constitucin de 1812, como se desprende del anlisis combinado
96
en este texto del artculo 17~ sobre prerrogativas ~el Rey y del artculo 131 sobre facultades privativas de las Cortes' 8.
Si nos referimos~ ahora~ a la cuestin de la relacin y enlace entre
el Poder Ejecutivo y el Legislativo~ habra que indicar que la opcin
preeminente adoptada por las Cortes Generales y Extraordinarias~ y
retomada bajo su influencia en el sistema poltico de la Constitucin
de 1812~ apuntara~ en el marco de la primordial desconfianza hacia
el Poder Ejecutivo~ a evitar cualquier posible injerencia o mediatizacin por ste de la vida de las Cortes~ apostando al efecto por una
rgida separacin de poderes en el horizonte de situar al Ejecutivo
como una autoridad subordinada al rgano Legislativo~ perspectiva
fundamental a la que se sacrificara cualquier preocupacin sobre enlace entre aquellos dos poderes y consiguiente configuracin de un
embrin de rgimen parlamentario.
Si se combina el decreto I~ el Reglamento de las Cortes de 27 de
noviembre de 1810~ y el citado Reglamento del Poder Ejecutivo de
1811~ puede fcilmente constatarse que estaban ausentes en el momento todos los requisitos bsicos de un rgimen parlamentario. Teniendo presentes los fijados en la caracterizacin de G. Burdeau :N~
se observa la ausencia de la debida igualdad Ejecutivo-Legislativo~
registrndose~ ms bien~ la perfecta subordinacin de aqul a ste
-la reserva legal de las Cortes sobre la titularidad~ organizacin de
la forma de Gobierno y regulacin de las facultades del Ejecutivo~ junto con el no otorgamiento a ste de la sancin de las leyes~ seran una
muestra bien definitiva al respecto-; faltara~ igualmente, el enlace
entre ambos poderes: el Reglamento del Poder Ejecutivo de 1811 vedara, por un lado, el que los diputados a Cortes pudiesen ser nombrados para el Consejo de Regencia (art. 2.", Cap. 1), a la vez que
como ya vimos en un apartado anterior, el Reglamento de las Cortes
de 1810, combinara la expresa prohibicin a las Cortes de deliberar
en presencia de los Regentes (art. 10~ Cap. XI) con el absoluto mutismo en torno a la regulacin de una eventual presencia e intervencin de los Secretarios del Despacho en la vida parlamentaria; y, finalmente, estaran bien ausentes los consabidos mecanismos de control mutuo, que lo eran la exigencia por la institucin parlamentaria
de la responsabilidad poltica al Ejecutivo, a travs del voto de censura, y la correspondiente prerrogativa de ste sobre disolucin de
Cortes -hasta tal punto era ajena esta perspectiva, que de acuerdo
3 8 Para este reparto de competencias y sus implicaciones en torno a la direccin
de la Administracin pblica por el ejecutivo regio en la Constitucin de 1812, vase
VALERA SUANZES, J. Rey, Corona y Monarqua... . Op. cil. pp. 168-170.
3 9 BURDEAU, G. Droit constilutionnel el institutions politiques. Pars, 1969.
pp 144-149.
La.~
97
al Reglamento del poder Ejecutivo de 1811, los Secretarios del Despacho slo seran ... responsables al Consejo de Regencia (art. 8.,
Cap. 1).
Es bien cierto que con el desarrollo de la vida de aquellas Cortes
la realidad se hara mucho ms compleja, y al cabo se tocaran los
inconvenientes que una rgida separacin de poderes, inspirada primitivamente en la cerval desconfianza hacia el ejecutivo monrquico, acababa teniendo desde el punto de vista tcnico-poltico en el
despacho cotidiano de los asuntos de gobierno. De tal forma que los
nuevos Reglamentos de la Regencia de 1812 y 1813 tendran como
razn de ser de su formulacin, tanto la cuestin de la relacin Secretarios del Despacho-Regencia, como el problema del enlace Ejecutivo-Legislativo.
En el Reglamento de 1813, a la par que pareca estructurarse un
rgano colegiado de gobierno en los Secretarios del Despacho, con
tendencia a trasvasar a stos el ejercicio efectivo del Poder Ejecutivo
-necesidad del refrendo ministerial a toda orden de la Regencia
(art. 5.", Cap. 111), fijacin de toda la responsabilidad por los actos
del Gobierno en dichos secretarios (art. l.", Cap. V), etc.-, se dieron ciertos pasos hacia el horizonte de un rgimen parlamentario en
los aspectos de enlace y control ejecutivo-legislativo: 1) Se contempl, ahora, la asistencia de los ministros a las sesiones de Cortes, dejando la misma a su propio juicio de conveniencia - ...puedan asistir a las sesiones pblicas, cuando lo tengan por conveniente los mismos Secretarios (art. 1.", Cap. IV)-, regulndose su intervencin en
las discusiones parlamentarias, a cuyo efecto se les equiparaba con
las condiciones exigidas a los diputados en las discusiones de asuntos
que no fuesen de su iniciativa, y con las de los vocales de Comisin
si lo eran, vedndoles en este ltimo caso, eso s, la presencia en la
votacin, conforme a 10 prescrito en el artculo 125 de la Constitucin de 1812 (art. 3.", Cap. IV). 11) De acuerdo a la interpretacin hecha por el profesor Menndez Rexach, pareca que, yendo ms all
de 10 previsto por el nuevo texto constitucional, se haca, ahora, inclusive, una distincin en cuanto a responsabilidad ministerial a exigir por las Cortes, entre penal y poltica, con la eventualidad de que
stas materializasen una desaprobacin de conducta del Ejecutivo
(art. 4.", Cap. V), que sin llegar a la expresa previsin del voto de censura, apuntaba, segn el autor, a . una cierta vinculacin poltica
de los Secretarios del Despacho con la Asamblea 40.
40
MENNDEZ REXACII,
INAP. Madrid, 1979. El artculo al que se hace referencia -art. 4.", Cap. V- deca
textualmente, teniendo como referencia las Memorias a presentar por los Ministros a
98
99
sivo de los criterios legislativos de aqullas, condicionado en su funcin poltica a la determinacin discrecional por las propias Cortes
de la organizacin, estructura y soporte financiero de la Administracin pblica.
En esa perspectiva la imposibilidad de que el Ejecutivo contrabalancease al Poder Legislativo, sentaba la amenaza de que ste acabara expansionndose, invadiendo la esfera de aqul y produciendo
un fenmeno de concentracin de poder, hecho que minara la propia y formalmente proclamada vigencia del principio de divisin de
poderes. La realidad de esta invasin es un lugar comn admitido
tanto en la historiografa de la poca, como en la estrictamente contempornea, y constituira la base de las conflictivas relaciones de las
sucesivas Regencias con las Cortes y de la argumentacin de aqullas
en sus frecuentes iniciativas de renuncia 42.
3.3.
El riesgo de que la jerarquizacin de poderes en favor de la preeminencia del Legislativo, derivase en una invasin por ste de los
campos de accin de los otros poderes del Estado, en una espiral de
concentracin, parecera encontrar un punto cualitativo de materializacin en la proyeccin de las Cortes Generales y Extraordinarias
en materia judicial.
En el decreto 1, a la par que se proclamaba formalmente la divisin de poderes, las Cortes procederan a confirmar ...por ahora a
todos los tribunales y justicias establecidas en el reino, para que continen administrando justicia segn las leyes. A diferencia de lo
acontecido respecto al Poder Ejecutivo, habra que esperar a la propia formacin de la Constitucin de 1812 para que se produjese el
diseo de nueva planta de la potestad judicial -Tt. V: De los Tribunales y de la ~dministracin de justicia en lo civil y criminal,
arts. 242 a 308 4 3 _ . Se registrara as, entre el decreto 1 y la promulgacin de la nueva Constitucin, un interesante perodo de transicin en que la actividad de las Cortes se vera enfrentada a la supervivencia en materia judicial de la situacin de cosas heredada del
Antiguo Rgimen.
42 Al respecto, vase FERNNDEZ MARTN, M. Derecho parlamentario... Op cit. Torno II. Cap. XII. pp. :328-419 y, en nuestros das, MORN ORTi, M. Poder y gobierno
en las Cortes de Cdiz. Op. cit.
4 3 Una iniciativa de A. Argelles, de 29 de enero de 1811, en orden a que una
Comisin de las Cortes formase un Reglamento provisional del poder judiciario, no
llegara a culminarse.
100
En este perodo de transicin se registrara un ilustrativo contraste entre la preocupacin de las Cortes por vedar expresamente al Poder Ejecutivo conocimiento de .... negocio alguno judicial (art. 1.",
Cap. III, del Reglamento provisional del Poder Ejecutivo de 16 de
enero de 1811), con su propia prctica de injerencia en dicho mbito. Se suelen citar siempre al respecto los relevantes procesos abiertos por las Cortes al obispo de Orense, que haba sido presidente de
la Regencia que presidi, a su vez, la instalacin de aqullas, y el
correspondiente al tambin ex regente en aqulla y consejero de Estado, Miguel de Lardizbal, por su clebre Manifiesto de 1811, proceso en el que como ramificaciones del mismo se incluiran, entre
otras causas, la abierta a 14 ministros del Consejo Real, por una consulta sobre la autoridad de las Cortes, junto con la correspondiente
al impreso Espaa vindicada en sus clases y autoridades, redactado
por 1. Joaqun Coln, decano y gobernador del Consejo Supremo de
Castilla. En las motivaciones de ambos procesos, tanto la resistencia
y condicionamientos del obispo de Orense a prestar el juramento que
prescriba el decreto I, como las especies en que abundaban los impresos y dictmenes del segundo, se apuntaba a un desafo a la autoridad de las Cortes, a una puesta en tela de juicio de la legitimidad
de los poderes que stas se haban arrogado en el citado decreto I y,
muy especialmente, respecto del principio de soberana nacional y reserva en exclusiva de la potestad legislativa en aqullas. En el conjunto de ambos procesos, que no estrictamente en cada uno de ellos,
las Cortes tomaran la iniciativa en la formacin de los mismos, constituiran Tribunales especiales al respecto, decidiran sobre puntos
conflictivos del procedimiento judicial y se reservaran la decisin en
ltima instancia sobre la consulta de los fallos de aqullos 44.
Para algunos autores estos procesos mostraran las contradicciones del liberalismo doceaista, entre la proclamacin formal del principio de divisin de poderes y unas prcticas que supondran acabar
conculcando la vigencia efectiva del mismo. Nosotros pensamos que
para evitar visiones excesivamente simplistas hay que tener presentes, al menos y para el caso, las siguientes circunstancias: estos procesos se promovieron en un perodo de transicin entre la proclamacin del citado principio de divisin y la nueva definicin del Poder
Judicial en la Constitucin de 1812; aquellas actuaciones de las Cortes se hicieron respecto de presuntos delitos de carcter poltico, con
todas las especiales circunstancias que rodean a stos, sobre todo en
4 4 Un desarrollo documentado y pormenorizado de estos procesos, puede encontrarse en FERNNDEZ MARTIN, M. Derecho parlamentario... Op. cit. Tomo IJ. Cap. JII.
pp. 64-102.
101
102
respecto por A. Argelles en su Examen histrico de la Reforma constitucional que hicieron las Cortes Generales y Extraordinarias 45.
Exponente indirecto de la actitud de la magistratura y coherente
reaccin de desconfianza de las Cortes, sera la propia opcin tomada por stas en materia de enjuiciamiento de los abusos en la libertad de Imprenta. La primera gran medida legislativa adoptada por
aqullas fue el decreto IX, de 10 de noviembre de 1810, proclamando y regulando sta. La abolicin de la censura previa en los impresos de carcter poltico, sera juzgada de tal trascendencia por el liberalismo doceaista que sera presentada como el antecedente imprescindible y base esencial de todo el desarrollo posterior del proceso reformista, pues bien, en esa perspectiva el partido Liberal tendra buen cuidado de no confiar al rgimen judicial ordinario heredado del Antiguo Rgimen, el enjuiciamiento sobre los delitos por
abuso de dicha libertad, creando al respecto una jurisdiccin especial, el sistema de Juntas de Censura, cuyo nombramiento en ltima
instancia se reservaran las propias Cortes (arts. 13 a 19 del citado
decreto); sistema ste bien a destacar, e ilustrativo sobre la proyeccin de las Cortes Extraordinarias en el mbito judicial, ya que, por
un lado, estara vigente durante toda su singladura, ms all de la
nueva planta del Poder Judicial dada por la Constitucin de 1812,
y, sin embargo, y por otro, no tendra proyeccin en las futuras pocas constitucionales, donde bien se optara por el sistema de jurados
o por Tribunales especiales formados por jueces de oficio 46.
En fin, es en ese contexto de desconfianzas y de resistencias polticas, donde hay que buscar la razn ltima de que la mayora liberal de las Cortes de Cdiz hiciese esa peculiar interpretacin del
principio de divisin de poderes, jerarquizando stos en favor de la
preeminencia del rgano Legislativo y de la consiguiente subordinacin de los otros poderes estatales al mismo. Jerarquizacin que llevara en s mismo, y como consiguiente reflejo de las concretas circunstancias polticas del momento, el riesgo de que el Poder Legislativo acabase invadiendo la esfera de los otros, produciendo, en la
prctica, un fenmeno de concentracin de poder en torno al mismo,
que poda venir a entrar en contradiccin con el previamente proclamado principio de divisin: peso o influencia de un pasado inmediato donde dicha concentracin de poder era esencia misma del rgimen poltico del Antiguo Rgimen, ahora trasvasada del Rey a las
4;'
10~~
Cortes? 47, presin y determinacin de una particular coyuntura poltica en el momento de la ruptura revolucionaria? En cualquier caso,
una muestra de ese clima de contradiccin en que tendra que vivir
nuestro primer liberalismo: la tensin entre los principios tericos e
ideales y las exigencias prcticas de la realidad del momento.
Conclusin
En el marco de las excepcionales circunstancias histricas vividas
en la guerra de Independencia, el liberalismo radical buscara en las
Cortes Generales y Extraordinarias el instrumento adecuado de poder para su horizonte de materializar un profundo cambio poltico y
social en el pas. A la par que con el ejercicio en exclusiva del poder
constituyente en aqullas, se aprestaba a definir de nueva planta y
para un futuro, las relaciones Rey-Cortes en el sistema poltico de la
Constitucin de 1812, se proclamara el principio de divisin de poderes como piedra maestra del nuevo edificio poltico y punto de ruptura con el Antiguo Rgimen. En aquellas Cortes se desarrollara el
mismo en el sentido de estructurar sobre las mismas un efectivo gobierno de Asamblea, que tena un claro antecedente en la experiencia francesa vivida desde la Constitucin de 1791 hasta la culminacin del sistema convencional, pero que obedecera, en gran parte, a
la propia coyuntura poltica en que le toc vivir a las Generales y Extraordinarias, dadas las resistencias que las autoridades ajenas a las
mismas, restos de la maquinaria institucional de la Monarqua tradicional, presentaran al proceso de cambio. Aquella opcin perm itira
a las Cortes no slo definir en exe1usiva la formulacin legal de dicho
cambio, sino, ms all, ejercitar durante su tiempo una efectiva direccin de la poltica general de la Nacin, una real funcin de gobierno. Pero a su vez, la particular concepcin sobre el principio de
divisin, entraara el riesgo de un proceso de concentracin de poder en torno a las Cortes: pareca que el liberalismo doceaista, que
en el plano terico defendera aquel principio en funcin de crear un
poder limitado, garante de la libertad poltica y de la seguridad personal, en el horizonte de la desarticulacin del absolutismo regio; acabase constatando, en su exacerbada desconfianza hacia el Poder Ejecutivo y ante las resistencias encontradas, la disfuncionalidad prctica de la aplicacin de aqul, sobre todo en el momento de la rup47 A este respecto resultan significativas las reflexiones del profesor ARTOLA, M.
Estudio preliminar a LORENZO VILLANUEVA, J. Mi viaje a las Cortes. Memorias de
tiempos de Fernando /l1J. BAE. 1957. Tomo TI, XXXlIT y XXXIV.
104
La Monarqua parlamentaria
Miguel Artola
1. Por sistema politico entendemos el conjunto de actores, personas fsicas o colectivos organizados que~ de acuerdo con determinadas reglas, explcitas o tcitas~ toman decisiones que ordenan las
relaciones entre los individuos de una poblacin y los une en sus relaciones con otras poblaciones. La efectividad de las decisiones depende de la opinin que el pueblo tiene de sus gobernantes~ de los
procedimientos que conducen a tomar decisiones y del contenido de
stas. Cuando la opinin es positiva~ el gobierno y sus decisiones son
considerados legtimos y aumenta la posibilidad de que se cumplan.
Las disposiciones de un usurpador son rechazadas por proceder de
quien no tiene autoridad~ los procedimientos irregulares hacen que
las decisiones sean consideradas como ilegales y se incumplen cuando son lesivas e injustificadas para aquellos a quienes se destinan. La
legitimidad es una imagen en la conciencia de los individuos de una
sociedad~ transforma el poder en autoridad o poder legtimo~ y crea
la adhesin de los gobernados hacia el sistema. Todo sistema poltico
se pretende legtimo y busca siempre aumentar su legitimidad~ bien
sea por el respeto de las reglas polticas y por la adecuacin de sus
decisiones a los intereses de los gobernados~ o~ en otro caso~ por la
va de la adhesin emocional de la poblacin: propaganda~ etc. Un
gobierno~ cuya legitimidad aumenta~ reduce el nivel de compulsin
que ha de ernplear contra los discrepantes y mejora sus posibilidades
de continuar en el poder.
2. El sistema poltico del Antiguo Rgimen era la Monarqua Absoluta. La soberana es la forma superior de la autoridad. En la Monarqua absoluta~ la soberana resida en la Corona y en cada moAYER 1*1991
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Miguel Artola
107
lugar a la sustitucin de la monarqua absoluta por otra, que denominamos parlamentaria. Hemos recordado antes los elementos esenciales de la primera y trataremos ahora de caracterizar a esta ltima.
Una vieja tradicin historiogrfica, especialmente sensible a los sucesos violentos que acompaan el fin de un rgimen, confunde el
triunfo de los revolucionarios sobre la autoridad en ejercicio con la
conquista del poder. La constitucin de un poder alternativo no se
consolida sin privar al anterior de su legitimidad y sin crear un nuevo sistema poltico, salvo que los protagonistas no sean revolucionarios, sino ambiciosos que se conforman con sustituir a las personas
sin cambiar el sistema. El acceso al poder no coincide habitualmente
con los acontecimientos que impresionaron la conciencia de los contemporneos y de los historiadores posteriores. La toma de la Bastilla o el asalto al palacio de las Tulleras son sucesos de primera plana, pero fueron los decretos de la Asamblea Constituyente, aplicados
a pesar de no tener la sancin del rey, los que crearon un poder revolucionario. La conquista del poder es un proceso ms largo y complicado de 10 que sugieren las imgenes revolucionarias. Se distinguen en ella tres momentos distintos: la cada del poder establecido
es siempre un acontecimiento estrepitoso, que puede producirse en
unas horas, como sucedi en Inglaterra al fugarse el rey en 1688 o,
por el contrario, prolongarse durante meses, como ocurri en Francia en 1789. Puede incluso tener la apariencia de un conflicto con alternativas que se extienden durante aos, antes de alcanzar la victoria, como fue el caso en la mayor parte de los pases del continente.
4. El derrocamiento de un rey no conduce necesariamente al fin
de la dinasta y menos an de la Monarqua. Durante siglos, acontecimientos de este tipo concluyeron con la entronizacin de un miembro de la familia o con la aparicin de una nueva dinasta, sin cambio en la naturaleza del rgimen. La revolucin es un fenmeno ms
radical y, como mnimo, ha de producir el cambio de sistema poltico. y no se consigue acabar con un sistema poltico sin destruir la legitimidad que 10 justifica. Y a su vez la nica forma de poner fin a
una legitimidad es crear otra nueva. En el caso de la revolucin liberal, los protagonistas ofrecieron una legitimacin distinta en la forma y en el fondo. En lugar de un poder justificado por su origen, se
confi en ganar la opinin por el lado de los fines que ofreca. En vez
del poder de origen divino se busc la legitimacin por el reconocimiento de los Derechos del Hombre y por aceptar la limitacin que
su reconocimiento representa para el ejercicio del poder. Los derechos del hombre, que la Revolucin propuso; se ofrecan como derechos naturales, inherentes a la condicin humana, anteriores a todo
pacto e independientes de toda institucin. Ante ellos no caba ms
108
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posicin por parte del poder que la del respeto y nada ni nadie poda
pretender ignorarlos o negarlos. Los Derechos del Hombre dieron su
legitimidad al poder revolucionario y de entonces ac han sido discutidos e incluso complementados con otros principios, pero no sustituidos. El origen doctrinal de los derechos del hombre se encuentra
en la concepcin antropolgica de la Ilustracin que sustituy la visin cristiana de la vida terrenal como una preparacin para la eternidad, para proponer en su lugar la bsqueda de lafelicidad. Se entendi sta como la satisfaccin de las necesidades materiales. La manifestacin de la felicidad es el bienestar del individuo y su familia,
y el medio de realizarla, la propiedad de bienes productivos. La bsqueda de la felicidad fue calificada como un derecho inalienable del
hombre en la Declaracin de Independencia de los Estados Unidos
(1776) y la Constitucin de 1812 estableci que el objeto del gobierno es la felicidad de la nacin, puesto que el fin de toda sociedad
poltica no es otro que el bienestar de los individuos que la componen (art. 13). Dado que los bienes son escasos, la competencia por
la propiedad-felicidad no permitir a todos satisfacer sus necesidades. Sin embargo, para que el resultado desigual fuese justo, se quiso
dar a todos las mismas posibilidades: libertad de movimientos, de
pensamiento, de produccin y comercializacin de bienes, trabajo y
servicios, y se pens que la iguaLdad ante la ley equivala a la igualdad de oportunidades. De este modo quedaron definidos los derechos
fundamentales del hombre.
5. La justificacin de la revolucin mediante el reconocimiento
pblico de los derechos del hombre dio lugar a un tipo especial de
documentos conocidos como declaraciones de derechos. La ms antigua declaracin, si prescindimos de textos parecidos pero de distinto alcance, se dio en Virginia en junio de 1776 y fue aprobada por
la asamblea del Estado. En su primer artculo se dice explcitamente
que los derechos naturales son base y fundamento del gobierno y
se enumeran como fundamentales el derecho a la vida y la libertad,
con los medios de adquirir y conservar la propiedad y de buscar y
alcanzar la felicidad y la seguridad 1. A partir de la primera declaracin, los derechos del hombre han servido para legitimar a los gobiernos que los respetan y han condenado a los que los ignoran. Son
el patrn que permite a cualquiera calificar a la autoridad. El ejemplo de Virginia fue seguido por las asambleas de otros Estados y ms
adelante por todos los revolucionarios, sin excluir a los que vean en
ellos frmulas vacas de contenido. La Declaracin francesa de 1789,
que no cabe seguir considerando como una versin de la de Virginia,
1
POORE,
La Monarquia parlamentaria
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en estos textos nada tiene que ver con el uso actual del trmino, en
La Monarqua parlamentaria
111
blica, la ley puede establecer penas contra los actos que, por atentar contra
la seguridad pblica o contra los derechos de los dems, seran perjudiciales
para la sociedad (tt. 1)
Ms adelante, en otro artculo se dice que la nacin est representada por las Cortes, lo que hace de stas el titular de la soberana
nacional.
8. Para coronar su construccin poltica era necesario ofrecer
garantas al ejercicio de los derechos del hombre. La solucin que encontraron es un artificio que no puede evitar que, en ltimo trmino,
exista siempre una autoridad singular que impida el bloqueo e imponga su decisin. La divisin de poderes reparte el ejercicio del poder de acuerdo con la naturaleza de las funciones -legislativa, ejecutiva y judicial- y atribuye cada una de ellas a un sujeto distinto,
para que la contraposicin de los actores d lugar a un equilibrio de
fuerzas, necesario para el desarrollo de los derechos. En la prctica,
sin exceptuar a la Gran Bretaa, los tres poderes quedaron reducidos
a dos desde el momento en que no se cre una institucin que pu-
Miguel Artola
112
diese reivindicar el poder judicial. Los tribunales de justicia afirmaron su independencia, pero no alcanzaron nunca una participacin
en la poltica. La nica intervencin que se permiti a los tribunales
fue la custodia de las garantas constitucionaLes, la posibilidad de
procesar y condenar a los agentes del poder ejecutivo cuando stos
no respetasen los derechos individuales. El abuso de poder y la detencin arbitraria se convirtieron en figuras de delito que, denunciadas por los ciudadanos, podan conducir al castigo de los agentes que
se excedieron en sus funciones. Ni la interpretacin de la ley en los
juicios, ni su anulacin en aquellos Estados que cuentan con tribunales constitucionales, configuran un verdadero poder judicial, lo que
explica la ausencia de doctrina respecto al contenido del tercer poder.
9. La actividad poltica qued en manos de dos nicos actores
-la Corona y las Cortes- y la regulacin de sus relaciones y conflictos determinada en la Constitucin. Desde 1787 el nmero de
Constituciones ha crecido hasta el punto en que no se encuentra a nadie dispuesto a llevar la cuenta y menos an para hacer y mantener
al da una relacin completa de ellas. Las Constituciones, en cambio,
pueden ser ordenadas en un corto nmero de modelos, que se distinguen por el carcter del sistema poltico que cada una de ellas define. El ms antiguo y tambin el ms reciente de todos ellos es el que
conocemos como monarqua parlamentaria.
l.
La Monarqua parlamentaria
La Monarqua parlamentaria
siglo pasado no tuvieron ninguna dificultad para incorporar a sus colecciones constitucionales el texto de la Constitucin britnica, mediante la seleccin de determinadas partes de su legislacin. Las revoluciones latinas de 1789, 1808 Y 1820 fueron muy distintas en su
desarrollo pero no en sus objetivos. En Francia, los Estados Generales consiguieron dar una Constitucin, gracias a una serie de iniciativas que la Corona no supo o no pudo impedir. En Espaa el secuestro del rey por Napolen cre un vado de poder, que fue ocupado por instituciones revolucionarias, que convocaron Cortes y stas,
tras proclamarse soberanas, dieron al pas la Constitucin de Cdiz.
En Portugal la oportunidad surgi al seguir la guarnicin de Oporto
el ejemplo de Riego.
2. La Constitucin precisa, ms de lo que lo hemos hecho hasta
ahora, la identidad y competencia de los actores polticos: Corona,
ministros, Cortes, etc. Aunque la Corona era una institucin secular
que no se pretenda sustituir, pareci conveniente determinar su identidad y competencias, aun a costa de repetir el contenido de disposiciones vigentes, para poner de manifiesto el comienzo de una nueva
poca. En Espaa y Portugal llegaron al punto de nombrar al monarca s. Aun cuando se trata de la misma persona no es el mismo sujeto poltico el que acta tras la promulgacin de la Constitucin. En
las monedas y medallas, que se acuan desde entonces, su nombre
ir seguido del ttulo de rey por la gracia de Dios y la Constitucin.
Su persona es sagrada e inviolable y no est sujeto a responsabilidad,
pero sus movimientos y recursos estn controlados. No puede abandonar el pas, ni contraer matrimonio sin la autorizacin de las Cortes. Se determina la composicin de la familia real y se crean nuevos
ttulos o recuperan los antiguos 6. Luis XVI vio convertido su patrimonio personal en nacional, a cambio de una consignacin presupuestaria (lista civil). Las Cortes de Cdiz, ms generosas, conservaron a Fernado VII los palacios que han disfrutado sus predecesores e introdujeron, sin este nombre, la lista civil. Los portugueses,
en una posicin intermedia se reservaron el derecho de decidir qu
palacios se destinaran al servicio de la familia real. Aunque la ley de
; Art. 1779. El rey de las Espaas es el seor don Fernando VlI de Borbn que
actualmente reina. En Portugal se nombra a Juan VI al tratar de la sucesin
(art. 141).
( El Delfn recibi el ttulo de Prince n~yal y los miembros de la familia con derecho a la sucesin el de Prince fnlflyals. En Espaa se conservaron los ttulos de Prncipe de Asturias para el primgenito, y el de infante/o para los otros hijos del rey y
para los del Prncipe de Asturias. En Portugal se dieron los ttulos de Prncipe Real
para el mayor de los hijos del rey, Prncipe da Beim al primognito del anterior y el
de infantes a los otros hijos del rey y del Prncipe Real.
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6. La divisin de poderes atribuye, sin excepCIOn, el poder legislativo a la representacin electiva de la Nacin. La Constitucin
ofrece una primera versin de la actividad de la Asamblea, que, al
igual que los dems puntos, necesitar de leyes orgnicas y reglamentos que la desarrollen. Las asambleas revolucionarias reservan a las
asambleas representativas el poder legislativo -iniciativa, debate y
aprobacin de decretos-, el control de las finanzas mediante la introduccin de una novedad, el presupuesto, un compromiso de gastos y una estimacin de ingresos anuales, que el parlamento ha de
aprobar, una novedad llamada a tener un xito fulminante, y la autorizacin de nuevos emprstitos, as como de las emisiones de Deuda pblica. La guerra y la paz necesitan del refrendo de la representacin nacional. En otro orden de ideas, aunque apunten al mismo
objetivo, la posibilidad de responsabilizar a los ministros por sus actos polticos completa la caracterizacin de los medios de accin de
los sistemas parlamentarios: la facultad de legislar y la capacidad de
procesar a los ministros, que asumen la responsabilidad, que no cabe
exigir al rey. En teora la divisin de poderes tendra que ser total,
aunque la total independencia de cada uno de ellos, en lugar de producir el espacio de libertad para que los individuos ejerzan sus derechos, conducira en el lmite a la desaparicin de toda autoridad,
si el ejecutivo se desentendiese de aplicar las leyes y el legislativo no
tuviese un medio de penalizar este comportamiento.
7. Despus de presentar a los actores y de recordar sus funciones y competencias ms significativas contamos con la informacin
necesaria para examinar el proceso constituyente desde una perspectiva ms amplia. Las asambleas revolucionarias lograron erigirse en
lo que luego se ha conocido como convenciones, asambleas nicas
que asumen todos los poderes. En Francia la situacin fue muy delicada en los primeros meses hasta que la Constitucin se decidi a
promulgar sus derechos sin la sancin real, en tanto en Espaa las
Regencias no tuvieron esta facultad, y en Portugal el artculo 112 negaba al rey la facultad de sancionar la obra de las Constituyentes 9.
El objetivo que las Asambleas revolucionarias persiguen es crear un
sistema poltico monrquico, aunque el rey, hasta entonces absoluto,
deber aceptar las limitaciones sealadas al monarca constitucional,
en tanto la Asamblea Legislativa o las Cortes se atribuyen la decisin
No necesitan de la sancin real:
La presente Constitucin y las reformas que se hagan en ella en el futuro
(art. 28).
n. Todas las leyes y disposiciones de las actuales Cortes extraordinarias y
constituyentes.
lIT. Las decisiones relativas a los objetos de que trata el artculo 10;{.
<)
I.
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ley~
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repartirse las reas de gobierno hasta el punto de convertirse en dobles de los ministros. Con un rey al frente del ejecutivo, los ministros
estaban condenados a alcanzar una personalidad poltica aun antes
de que se integrasen en un consejo con un programa y una responsabilidad solidaria. La nica accin anticonstitucional que poda devolver al rey el poder absoluto era el golpe de Estado mediante el empleo de la fuerza armada. A pesar de ello, por razones de congruencia terica los liberales no se atrevieron a retirarle el mando del ejrcito. El reyes el jefe supremo del ejcito de tierra y de la armada,
reza la Constitucin francesa, que le dio adems la capacidad de otorgar el mando de los ejrcitos y las flotas (tt. III, cap. IV, arto 2."), sin
otra garanta que la amenaza de deposicin para el caso de ponerse
al frente de un ejrcito contra la nacin. La Constitucin de Cdiz
dio al rey los mismos poderes y prefiri ignorar la eventualidad de
un golpe, que se hara realidad al cabo de dos aos. En Portugal el
rey no es jefe de las fuerzas armadas y aunque nombra a los comandantes no puede mandar fuerza armada, ni se admite la existencia
de un comandante en jefe en tiempo de paz (arts. 123 y 124). Para
disuadir al rey de lanzarse en una aventura anticonstitucional, la
principal arm~ que la Constitucin proporciona a las Cortes es la responsabilidad de los ministros y el refrendo ministerial de los decretos
y rdenes de la Corona. En todos los casos encontrarnos los mismos
artculo, de los que citamos la versin espaola: Todas las rdenes
del rey debern ir firmadas por el secretario del despacho del ramo
a que el asunto corresponda. Ningn tribunal ni persona pblica dar
cumplimiento a la orden que carezca de este requisito y Los secretarios del despacho sern responsables a las Cortes de las rdenes que
autoricen contra la Constitucin o las leyes ... (arts. 225 y 226). El
procesamiento de los ministros corresponde a las Cortes y el juicio al
Tribunal Supremo, sin que ninguna ley hubiese especificado los delitos ni sealado las penas. En la prctica las Cortes no se decidieron
a ejercer su derecho contra los posibles infractores. En ltima instancia, las Constituciones introdujeron una ltima garanta, de eficacia
relativa: la creacin de la Guardia o AiJilicia Nacional. Se trata de
una fuerza armada, compuesta por ciudadanos que combinan sus actividades con la preparacin militar. Prestan servicio en caso de necesidad y dentro de la provincia en que residen, a las rdenes de oficiales elegidos por ellos para la defensa de la Constitucin y, en caso
de alboroto o revuelta, la del orden pblico. La responsabilidad ministerial y la milicia nacional son los medios de compulsin que la
Constitucin contempla. Contra medios de fuerza superiores slo cabe
la resistencia popular, que la experiencia de 1808 permita considerar corno ultima ratio populorwn.
La Monarqua parlamentaria
121
10. La Constitucin, en la coyuntura revolucionaria en que surgen las primeras, no se limit a establecer un nuevo sistema poltico,
sino que, de acuerdo con los principios revolucionarios, deba crear
una nueva forma de Estado. El primer problema que los liberales
afrontan en este terreno es el de acabar con la confusin que existe
entre Iglesia y Estado sin llegar por ello a la separacin total de uno
y otra. La defensa de la fe, la aplicacin del Derecho cannico y la
atraccin de las causas en que intervienen eclesisticos ante los tribunales eclesisticos haban producido una entidad para la que no
existe nombre especfico y para el que no hemos encontrado denominacin adecuada. El liberalismo sustituy esta realidad por el Estado confesional, con una religin oficial y una Iglesia sostenida por
los fieles a travs del Estado. La Constitucin civil del clero antecede
en Francia a la Constitucin poltica y al margen de frmulas que no
haban de prosperar, como la eleccin de sacerdotes y obispos por los
electores de departamento y distrito o la consagracin por los obispos en lugar de por el papa, el Estado asumi la financiacin de los
gastos causados por la asistencia pastoral que la Iglesia catlica imparta a los fieles. En Espaa y Portugal los problemas eran los mismos, pero la prudencia y la necesidad econmica condujo a moderar
las declaraciones constitucionales aunque se formul la idea de la religin oficial y la de la proteccin estatal, que dara lugar, una vez
extinguido el diezmo, a la aparicin de la contribucin de culto y clero. La abolicin de la Inquisicin y la reforma de la justicia y la administracin encerraban, por otra parte, una amenaza para la posicin de la Iglesia, a la que sta fue sensible desde el primer momento. La revisin de las relaciones Estado-Iglesia hasta llevarlas a los
trminos propios de un Estado confesional conocieron los mismos altibajos, que sigui la evolucin poltica.
11.
Conclusiones
122
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La Monarqua parlamentaria
12:3
poltico, el que se conoce como de rgimen de Carta. No puede seguir definindose por razn de su origen, la concesin graciosa del
rey, sin tener en cuenta las caractersticas del sistema poltico que
ofrece. El elemento ms significativo para caracterizar un texto constitucional corno Carta es la ausencia de toda iniciativa legal fuera de
la que se atribuye a la Corona y a sus agentes los ministros. Las dos
formas posibles en que una asamblea participa en la labor legislativa
son la iniciativa, que se materializa en un proyecto de ley, y la facultad de realizar enmiendas, que pueden ir desde el rechazo del proyecto a la rectificacin de su contenido. En el rgimen de Carta, la
iniciativa est en el rey y no pueden defenderse sino aquellas enmiendas que el gobierno acepte. La Constitucin napolenica de 1799, a
pesar del nombre, es la ms antigua de las Cartas otorgadas y, como
todos los textos de este tipo, no era ms que un intento de mixtificar
a la opinin pblica al ofrecer una apariencia de rgimen constitucional, con su ley fundamental, declaracin de derechos, dos cmaras, etc., que encubre la carencia de una verdadera divisin de poderes. Los monarcas ms avisados aprovecharon el descubrimiento
napolenico para conceder a sus pueblos una apariencia de constitucionalidad. El rechazo de la Carta condujo a los liberales a la elaboracin de una frmula poltica intermedia, la Monarqua Constitucional, llamada a conocer un xito extraordinario durante el resto del
siglo XIX, en que los revolucionarios europeos se conformaron con un
sistema poltico intermedio. El primer texto constitucional de este tipo
es la Carta Constitucional portuguesa de 1826. Aparece en ella una
efectiva divisin de poderes entre la Corona y las Cortes, que se dividen ahora en cmaras, para que la de los Pares, compuesto por personas de ms edad y mayor fortuna, pudiese contener el radicalismo
de la de los Diputados, que es ms representativa. La iniciativa legal
compartida y la atribucin a cada actor de medios suficientes para
influir sobre el otro se pens sera suficiente para equilibrar sus fuerzas e imponerles una eficaz colaboracin. Se pensaba que el control
parlamentario sobre el gobierno, que tiene en el voto de censura su
ltima arma, sera suficiente para controlar la gestin de un gabinete
nombrado el rey. Este aada al poder ejecutivo, que ejerca a travs
del nombramiento de los ministros, una nueva facultad, el poder moderador, que le convierte en rbitro de las diferencias entre el gobierno y el parlamento. En este caso el rey opta entre conservar su gobierno y disolver las Cortes. La Monarqua Constitucional permiti
la existencia de sistemas polticos muy diferentes, desde los que se
acercaron sin violencia en parlamentarios a los que no llegaron a realizar las expectativas que los liberales haban puesto en l y fueron
destruidos para levantar sobre sus ruinas sistemas parlamentarios.
Espaa 1812:
Cdiz, Estado unitario,
en perspectiva histrica
1.
1.1.
Conceptos
Estado unitario - Estado federal
Formas de Estado y formas de gobierno
AYER 1*1991
126
127
dos federaLes, aunque los primeros pueden ser simpLes o mixtos, segn que la soberana se ejerza por un slo sujeto o participen en ella
varios sujetos (Monarqua constitucionaL; formas de gobierno, pp. 27
Y ss.). Ruiz del Castillo que traduce a Hauriou, en 1927 (Hauriou,
Derecho PbLico ConstitucionaL), subraya expresamente que hay que
distinguir las formas de Estado que dan lugar a la discusin sobre unitarismo o federacin, y las formas de gobierno que dan lugar a la pregunta Monarqua o Repblica (op. cit. p. 357 en nota); Hauriou, con
la doctrina dominante, distingue como formas de Estados, los Estados simpLes, y los Estados compuestos, estos ltimos son uniones de
Estados (Estados federales, etc.). La doctrina espaola actual ha continuado manteniendo esta nomenclatura de formas de Estado, expresin que se refiere a la cuestin del Estado unitario o simple, frente
al Estado compuesto, cuyo ejemplo tpico es el Estado federal, y la
expresin forma de gobierno para las tradicionales cuestiones de la
Repblica y de la Monarqua. Es evidente que ahora se introducen
otros instrumentos conceptuales, como sistema de gobierno, rgimen
poltico, etctera, por el hecho evidente de que la Monarqua y la Repblica han dejado de ser formas antinmicas, como lo eran en el siglo XIX, y han quedado reducidas hoya determinar cmo est organizada la jefatura del Estado (Lucas Verd, Curso de Derecho Poltico, 1986.11, 219. Fernando Bada, EL Estado unitario, eL federaL y
eL Estado autonmico, 1986. En esta ltima obra se distingue la clasificacin de las formas de gobierno: Monarqua, Democracia, Aristocracia, etctera, de la deformasjuridicas de Estado: el Estado unitario, descentralizado o centralizado, frente al Estado federal, surgiendo ahora un tertium genus que es el Estado autonmico/regional, (op. cit. pp. 30 Y ss., 41 y ss.).
Frente a este dualismo hispano-francs de formas de Estado (Estados unitarios o simples, versus Estados compuestos, federales, confederaciones, etc.), y formas de gobierno (Monarqua, Repblica, y
hoy Democracia y Autoritarismo) 2, la doctrina del Derecho pblico
2 Ante los eambios polticos (se ha impuesto la soberana popular o nacional) un
digno instrumento conceptual sobre las formas de Estado y gobierno se encuentra en
LOEWENSTEIN. Teora de la Con.~llucin, 1976. pp. :~2 ss. 1: Los sistemas polticos se
dasifican segn la distribucin y concentracin de poder, hay dos: Constitucionalismo
y Autocracia (la reduccin a esta dicotoma del ejercicio del poder est singularmente
extendida, vid. LOEWENSTEIN. Op. cil. pp. 575-576). Dentro de estos sistemas hay diversos tipos de Cobierno (Democracia direda, Gobierno Parlamentario, Presidencialismo, etc., en el Constitucionalismo yen el segundo sistema Monarqua absoluta, Neopresidencialismo, etc.). Ante la nomendatura tradicional espaola expuesta en el texto
(forma de Estado unitario o federal) se comprende lo equvoca que resulta la formulacin del artculo 1.:~ de la Constitucin espaola de 1978: La forma poltica del Estado espaol es la Monarqua parlamentaria; ni la Monarqua ni el parlamentarismo
128
y teora del Estado alemana, se refiere a las tpicas formas de Gobierno, Monarqua, Repblica, etctera, bajo la expresin formas de
Estado Staatsformen); cuando estudia la diferencia entre el Estado
unitario, el Estado federal, etctera, lo hace bajo el tpico de las uniones de Estado (Staatenverbindungen). Esta observacin tiene inters
porque el moderno Derecho pblico europeo y la Teora jurdica del
Estado, son sin duda alguna una creacin de la ciencia jurdica alemana, aunque con presencia de muy dignos autores franceses. Puesto que el ttulo de este trabajo es Cdiz, un Estado unitario, se impone definir qu significa Estado unitario, lo cual se hace en la doctrina confrontndolo a la otra gran forma de Estado, el Estado federal. A raz de la publicacin de la Constitucin Espaola de 1978,
cuyo artculo 2." consagra el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones, principio que se desarrolla en el ttulo VIII de la
Constitucin, esta cuestin ha recibido cierto inters por parte de la
doctrina y del Tribunal Constitucional.
Por tanto, ni el volumen de competencias, ni la forma de asignacin de stas constituye el criterio decisivo para calificar un Estado;
la doctrina ms cualificada (por ejemplo, Loewenstein, Teora de la
Constitucin, 2." ed. 1976, pp. 354, y ss.), admite que el Estado federal puede estar construido, bien asignando las competencias residuales a la Federacin, o bien a los Estados miembros, afirmacin
que prueba con un amplio material de Derecho comparado.
son formas de Estado: la Monarqua hoy se refiere a la organizacin de la Jefatura del
Estado (Menndez Rexach, La Jefatura del Estado en el Derecho Pblico espaol,
1979, pp. ;~69 Y ss.) yel parlamentarismo a un tipo de Gobierno dentro del sistema
poltico (o forma de gobierno de la democracia constitucional).
129
En el Estado federal, tanto la Federacin como los Estados miembros poseen poder originario, es decir, un poder que nace directamente del soberano, yen virtud del cual los Estados miembros se dotan, respectivamente, de sus propias Constituciones. No cabe hablar
de doble soberana: la formulacin de este concepto supone una contradictio in terminis puesto que desde Bodino la soberana hace referencia a un poder absoluto, irresistible e ilimitado, por 10 que resulta incompatible la existencia de una doble soberana en un solo
pueblo o comunidad nacional. Los Estados miembros tienen poder
originario, pero limitado; slo el poder constituyente que crea el Estado federal es formalmente ilimitado. En cambio, en el Estado unitario slo el Estado central tiene poder originario; las organizaciones
territoriales dependientes no tienen poder pblico originario, sino derivado, ya que no estn directamente vinculadas con la soberana (con
el poder soberano), sino que son creadas por el Estado. Regiones o
comunidades, provincias y ayuntamientos surgen y reciben sus competencias en virtud de una Ley del Estado, a diferencia de lo que
ocurre con los Estados miembros de una Federacin, que, dentro del
marco constitucional-por eso su poder estatal es limitado-- se otorgan directamente su Constitucin o Ley fundamental de organizacin. En un Estado federal tanto la Federacin como los Estados
miembros tienen un poder estatal originario en cuanto se incardinan
directamente en la Constitucin, expresin arquetpica del poder
constituyente o soberano. En un Estado unitario, por el contrario, las
entidades, demarcaciones territoriales o pueblos son creados y reciben su competencia por medio de una Ley del Estado, y por e]]o su
poder pblico es derivado. Los Estados miembros de una Federacin
son Estados porque su poder de seoro es originario, no siendo esencial en el concepto de Estado la cualidad de soberana (poder
ilimitado).
No importa que las competencias de las regiones o de las provincias y municipios se encuentren previstas en la Constitucin. Slo la
Constitucin de Cdiz regul (arts. 309 a 323 y 324 a 337, respectivamente) las competencias de los Ayuntamientos y de las provincias, que despus seran desarrolladas por Leyes ordinarias (fundamentalmente la del 3 de febrero de 1823); las posteriores Constituciones -con la diferencia importante de incluir a los alcaldes como
cargos electivos o no-- tan slo contienen breves arttculos que remiten a la Ley ordinaria para la organizacin y atribuciones de estas
entidades locales.
131
Fuentes doctrinales
El criterio del presente anlisis se fundamenta en la doctrina ms
cualificada y dominante del Derecho pblico alemn y francs. Hay
que subrayar que los mejores juristas alemanes y franceses han dedicado un gran esfuerzo sobre esta materia. Voces muy autorizadas
(por ejemplo, Thoma en Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1,
1930, pp. 169, y ss.) han concluido que no hay posibilidad lgicojurdica de distinguir un Estado no soberano, -que es el caso de un
Estado miembro de una Federacin- de una provincia o un Ayuntamiento. Sin embargo, se mantiene la tesis expuesta en el texto, porque es la explicacin ms convincente que ha dado la ms cualificada doctrina dominante: en primer lugar, Jellinek, Allgemeine Staatslehre, hay traduccin espaola, 3. ed., 1929, pp. 486 y ss., y hoy
Krger, Allgemeine Staatslehre, 1964, p. 189, Stern, Das Staatsrecht
der Bundesrepublik Deutschland, 1, p. 677, 1984, Maunz-Drig-Herzog, Grundgesetz Kommentar, arto 20, nmero marginal 19, Katz,
Staatsrecht, 1987, pp. 26/27. En Francia, Carr de Malberg, Teora
General del Estado, traduccin espaola en 1948 de la edicin francesa de 1920-1922, pp. 96 y ss., 111 Yss., 161 y ss., y Burdeau, Trait de Scence Politique, 1980, tomo 11, pp. 554 y ss.: los Estados
miembros de una Federacin son Estados porque tienen poder pblico originario, es decir, poder estatal (aunque no sean soberanos)
a diferencia de las provincias o municipios que tienen poder pblico
derivado. Esmein (op. cit. supra) mantiene la tesis, -hoy totalmente
abandonada- de la doble soberana de la Federacin y de los Estados miembros; Hauriou, op. cit. supra, mantiene un criterio sociolgico-histrico pero no jurdico, calificando a los Estados miembros
como titulares de derechos regalianos cuyo conjunto constituye la soberana interior, concebida como poder pblico, frente a las provincias descentralizadas. Kelsen, Teora General del Estado, Le. 1934,
pp. 254 y ss., deshace el problema considerando la distincin entre
Confederaciones de Estados y Estado unitario como un proceso gradual de descentralizacin a centralizacin: ningn eco han tenido estas teoras.
Una vez definida la forma de Estado: unitaria o federal, se aplican los principios de organizacin (centralizacin, desconcentracin,
etctera, que permiten conocer el funcionamiento de los distintos centros de poder u organizaciones. Los Estados miembros de una Federacin se pueden organizar a su vez centralizadamente o no, con o
sin desconcentracin, etc.)
8
1:32
1.2.
-
Centralizacin - descentralizacin
Concepto: precisin de una idea
La dicotoma centralizacin y descentralizacin tiene, prima a-
cie, una clara conexin con el orden poltico; en efecto, en todo Estado territorial (frente a un Estado-ciudad) existen por lo menos dos
centros de poder: por una parte los pueblos (ciudades, villas, lugares) en los que se agrupa la poblacin civil en el territorio estatal, y
por otro lado, la organizacin central (Prncipe, Asamblea, Consejos,
etc.), que posibilita la constitucin de esa poblacin diseminada en
el territorio en una unidad poltica capaz de articularse y actuar como
sujeto de poder. En un Estado, es decir, en una organizacin poltica
territorial, se plantea siempre un problema de orden: regular las relaciones entre los rganos centrales y los centros de poder constituidos por los pueblos donde se agrupa la poblacin a lo largo y ancho
de todo el territorio, as como por demarcaciones territoriales (regiones, provincia, seoro, etc.), que han sido absorbidas o forman parte del Estado.
La diferente solucin que se d a este problema de orden entre
los rganos centrales y los centros de poder (pueblos, demarcaciones)
situados en el territorio en el que ejerce jurisdiccin el Estado, da lugar a una organizacin entralizada o a una organizacin descentralizada. En la organizacin estatal centralizada la competencia de
decidir (aprobando normas, dictando resoluciones tanto adminitrativas -autorizaciones, concesiones, licencias, etc.- como judiciales
-Sentencias o Autos- es ejercida por los rganos centrales (Prncipe, Asambleas, Consejos, etc.), mientras que a los centros de poder
territoriales (pueblos, demarcaciones, etc.), estn sujetos a la tutela
completa (legalidad y oportunidad, esto es, tutela material: autorizaciones previas, directrices, circulares, revisin completa de sus actos, resolucin de recursos de alzada interpuestos contra sus actos)
o control de los rganos centrales. Por el contrario, en la organizacin descentralizada, los pueblos o demarcaciones territoriales no estn sujetos a la completa tutela y control por parte de los rganos centrales; conservando como es lgico estos ltimos su supremaca jurdica (si no, no habr una organizacin estatal), los pueblos y demarcaciones territoriales, ejercen competencias de decisin con plenitud
y propia responsabilidad, sujetos a lo sumo a una tutela o control de
estricta legalidad. Slo cuando la actuacin del pueblo a travs de su
organizacin, Ayuntamiento, contradiga las leyes vigentes puede intervenir (impugnando el acto o revisndolo) el rgano central, a veces incluso ejerciendo la coaccin.
13:3
Ms adelante (vid. infra :-Democracia centralizada o descentralizada versus autoritarismo) se destaca que una cuestin diferente a
la descentralizacin es la forma de acceder al rgano o al cargo (democracia o autoritarismo); la centralizacin o descentralizacin,
como se ha dicho, responde a la dependencia o independencia frente
a otro sujeto del acto dictado por el rgano. Pues bien, cuando Carca-Trevijano como caracterstica de la centralizacin incluye el control sobre los titulares orgnicos -expresin muy imprecisa, ya que
se refiere a los administradores o gestores del rgano o del cargo,
puesto que el titular del rgano es la persona-organizacin- ampla
indebidamente su concepto de descentralizacin al aspecto poltico:
acceso cerrado o libre a los cargos; permanencia en el cargo, etctera.
No hay duda de que en las organizaciones humanas no caben
compartimientos estancos y ambos aspectos de la organizacin (control sobre el acto y forma de acceso al rgano) estn naturalmente
unidos. Es cierto que cabe una organizacin totalmente centralizada,
pero plenamente democrtica, mientras que no parece realista la existencia de una organizacin autoritaria y descentralizada: aunque el
acto dictado por el rgano descentralizado est libre de control, la de-
E.~paa
1:35
bin es la llamada delegacin de competencias del Estado en las Comunidades Autnomas y de stas en las provincias y en los municipios, al reservarse en estos casos la autoridad delegante, una plena
tutela sobre el rgano delegado. En ninguno de estos casos hay verdadera descentralizacin, sino como se ver un fenmeno de desconcentracin (vid. sobre la desconcentracin, infra epgrafe 1.3).
Por la misma razn tambin se puede producir la verdadera descentralizacin en un sujeto o centro de competencia que no est personificado. De acuerdo con el ordenamiento jurdico dicho rgano
ejerce sus competencias con plena independencia sin ningn tipo de
tutela por parte de otros rganos de la organizacin a la que pertenece, o de otra organizacin. Ejemplo de esto lo tenemos en el Tribunal de Defensa de la Competencia. La Ley 16/89 de 17 de julio,
en su artculo 20 dispone que dicho Tribunal adscrito orgnicamente al Ministerio competente por razn de la materia, ejerce sus funciones con plena independencia y sometimiento al ordenamiento jurdico; las resoluciones de este rgano, son pues, cuando procede,
impugnables ante los Tribunales ordinarios (arts. 48 y 49 de la Ley).
En caso de descentralizacin entre rganos se suele hablar de rganos independientes.
Otra cuestin que debe ser resuelta es la de que la descentralizacin plena no es incompatible con una tutela estrictamente jurdica,
esto es, con una fiscalizacin de la legalidad de la actuacin o de los
actos del sujeto descentralizado.
En Francia (Chapus, Droit Administratif Gnral, 1, 1986,
pp. 298 y ss.) se ha considerado compatible con la descentralizacin
una tutela que incluyese el poder de anulacin, la aprobacin de actos ya adoptados, una autorizacin previa para dictar actos y la facultad de sustitucin y subrogacin; segn esta concepcin la descentralizacin desaparece si la tutela incluye criterios para fiscalizar no
slo la legalidad, sino tambin oportunidad, si existe un poder de instruccin y si la autoridad tutelante puede reformar el acto del tutelado, tcnica esta ms incisiva que la mera facultad de anularlo. Este
panorama tradicional en Francia ha cambiado con la Ley de 2 de
marzo de 1982, sobre derechos y libertades de los Municipios, Departamentos y Regiones: las facultades de anulacin, aprobacin y
autorizacin han desaparecido. A las antiguas autoridades de tutela
slo les queda la impugnacin de los actos de las entidades locales
ante los Tribunales administrativos, pero siguen conservando para
determinados supuestos (por ejemplo, inactividad de la Corporacin
local ante la necesidad de ocupar la va pblica) el poder de
sustitucin.
En Alemania se consideran absolutamente compatibles con la autonoma municipal las siguientes tcnicas de tutela jurdica, que cumple el propio tutelado (autocorreccin municipal): reparo o requerimiento para que el Municipio elimine un acto ilegal con efecto suspensivo o retroactivo; orden al Ayuntamiento para que ejecute una
medida necesaria por incumplimiento de una obligacin legal. Otras
tcnicas de tutela que se articulan a travs de actos directos de la autoridad tutelante son los siguientes: revisin de actos ilegales, posible
subrogacin, envo de un comisario y, finalmente, disolucin. La tutela material (incompatible con la descentralizacin) se expresa en
instrucciones y en la modificacin y revisin de actos dictados en virtud de competencias delegadas, pero no si se acta en virtud de competencias propias (autonoma) (Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht,
1982, pp. 45 y ss.; Seewald en Steiner, Bes. Verwaltungsrecht, 1986,
pp. 112 y ss.).
Actualmente en Espaa se mantiene mayoritariamente una tesis
muy restrictiva sobre la tutela (concepto que caprichosamente se
quiere cambiar por el de control) jurdica: slo es compatible con la
autonoma de las Corporaciones locales la suspensin de sus acuerdos cuando stos afectan al ejercicio de las competencias de la Organ!zacir\ superior tutelante, pero no cuando infringen la legalidad
vIgente' .
Como conclusin de 10 expuesto, tampoco es esencial en la descentralizacin que el sujeto descentralizado sea titular de la competencia que se le transfiere: el rgano que acta descentralizadamente
no es titular de su competencia; la titularidad sigue siendo de la or:3 As STC 4/81 . .lC 1. p. 44. STC 14/81. .lC 1. p. 2:n. STC :32/81. .lC TI. p. 242.
STC 27/87. .lC XVTI. pp. :105-:307: la suspensin (gubernativa) de la Autoridad tutelante por razones de legalidad -salvo en casos muy determinados: acuerdos dictados
no respetando direetivas de coordinacin- viola la autonoma consagrada en el
art. l:n CE. Para el TC un control de legalidad genrico sobre las Corporaciones locales situara a estas Entidades en una situaein cuasi jerrquica (sic). Ni terico ni
jurdico-estatalmente se puede aceptar en trminos absolutos esta tesis, que es hoy Derecho positivo (arts. 60, 65 y 66 de la LRBRL, sobre impugnacin contenciosa de
acuerdos locales que menoscaben competencias estatales o territoriales, o que infrinjan el Ordenamiento jurdico). La tutela jurdica del Estado sobre las Comunidades
Autnomas regulada en la Constitucin de una forma muy estricta (art. 161 CE y
Ley :34/81, arts. 2." y :3.") ha determinado una concepcin tambin muy estricta de la
tutela jurdica del Estado y las Comunidades Autnomas sobre las Corporaciones Locales (arts. 60, 65 Y 66 de la LRBRL). Esto contrasta con otros modelos del Derecho
Comparado como se dice en el texto. En el presente trabajo se utiliza el trmino tradicional de tutela que se debe mantener, como hacen algunos Estatutos de Autonoma
(tutela financiera), frente al trmino, ~ue nada dice, de control; tenemos as tutela de
legalidad, tutela material (oportunidad) y tutela orgnica (jerarqua) (LRBRL: Ley Reguladora de Bases de Rgimen Local 2 abril 1985; .lC: Jurisprudencia Constitucional;
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.)
137
1.3.
Concentracin-desconcentracin
La siguiente relacin que puede existir entre sujetos de competencia personificados o no, es la desconcentracin. Como se aprecia
en el cuadro correspondiente, la concentracin o desconcentracin
est en funcin del menor o mayor nmero de sujetos con facultad
para resolver definitivamente. Existe desconcentracin, aunque el rgano o sujeto que dicta la resolucin definitiva est sometido a directrices, instrucciones o circulares de otro rgano superior o de otra organizacin; tampoco es incompatible con la desconcentracin el hecho de que los actos definitivos del rgano desconcentrado sean susceptibles de recurso de alzada ante el rgano superior o ante un rgano de otra organizacin. La tesis contraria la mantuvo en su da
Vallina Velarde (Transferencia de funciones administrativas, 1964,
pp. 29 y ss. y 52) que consider incompatible la desconcentracin
con la posibilidad de recurso de alzada, por suponer la desconcentracin la atribucin de la competencia exclusiva. El Derecho Positivo, sin embargo, regula las desconcentraciones de competencia con
la posibilidad de interponer recurso de alzada frente a los actos dictados por el rgano desconcentrado ante el rgano que desconcentra 4. La esencia de la desconcentracin es la competencia de resolver definitivamente, ejerciendo en propio nombre, y no en el de otro
-t ARIO, Caspar. En su prlogo La jerarqua y la tutela como vas de reintegracin a la unidad del Estado, La Admintracin Institucional, 1972. p. XX. Coincide
con este resultado, criticando expresamente la tesis de Vallina, aunque el concepto de
desconcentran (delegacin, etc.) sea diferente al utilizado aqu, o ms bien tenga
otro enfoque.
Organizacin (centralizada)
concentrada
LJ
Organizacin (centralizada)
desconcentrada
Resuelve
definitivamente
Resuelve
R.0 de Alzada
contra el Acto
del rgano inferior
~
Instrucciones
Directrices
I
I
Ningn control;
a lo sumo
tutela jurdica
I
I
Tramita
propone (entre rganos)
Resuelve condicionalmente
(aprobacin o denegacin
discrecional del superior)
(entre organizaciones)
Organizacin
descentralizada
~
Resuelve definitivamente
el asunto
NOTA BENE: En el supuesto de que la aprobacin o denegacin del acto de la organizacin inferior s,lo pueda ser por estrictas razones de legalidad estaramos ms que en un supuesto de Administracin concentrada,
en un supuesto de Administracin desconcentrada (competencia para resolver definitivamente). El paso a la
descentralizacin se produce si el acuerdo dictado por la organizacin inferior con antorizaci,n estrictamente
reglada y sin circulares e instrucciones ~ota la va administrativa; si cabe recurso de alzada y hay circulares
e instrucciones se trata de desconcentracin.
Resuelve
definitivamente
140
rgano, la correspondiente competencia, aunque exista tutela jurdica y material. La desconcentracin supone un cambio objetivo en el
orden jurdico que regula el ejercicio de las competencias, aunque no
afecte a la titularidad de las competencias, que pueden seguir siendo
de la misma organizacin.
La diferencia entre centralizacin y descentralizacin y el efecto
de la tcnica de la desconcentracin se aprecia en los sencillos esquemas que a continuacin se exponen, con la reserva de que se podran
hacer muchos matices.
2.
2.1.
141
tos es la que forma una Monarqua 8; ...enumeracin de los estados que componen el territorio espaol en la Pennsula 9. Y an ms
expresivo el seor Aner:
...Quisiera saber antes qu se entiende por divisin del territorio espaol. Si
se entiende dividir las provincias que tienen demarcados sus trminos bajo
cierta denominacin, como Catalua, Aragn, etc., aadiendo a una lo que
se desmembra de otra, desde ahora me opongo. Si por divisin se entiende
que dentro de una provincia, conservando su denominacin, y continuando
su gobierno, pareciere conveniente mudar su forma, como, por ejemplo, si
habiendo una intendencia se juzgase oportuno y necesario el que hubiere dos,
en este caso es preciso determinarlo con ms madurez; Supuesto que no se
ha tratado de variar el nombre de las provincias de Espaa, Sera razn de
poltica que a stos que tienen unas mismas costumbres y un idioma se les
separase para agregarlos a otras provincias que los tienen diferentes? Nadie
es capaz de hacer que los catalanes se olviden de que son catalanes. Ahora
menos que nunca debe pensarse en desmembrar la provincia de Catalua,
porque tiene derecho a que se conserve con su nombre e integridad 10.
Estamos hablando como si la Nacin espaola no fuese una, sino que tuviera
reinos y estados diferentes. Es menester que nos hagamos cargo que todas
estas divisiones de provincias deben desaparecer, y que en la Constitucin actual deben refundirse todas las leyes fundamentales de las dems provincias
ns. p. 1742.
') ns. p. 174:3.e.
10 DS. p. 1744.
11 ns. p. 1745. La
Constituein.
ns. p. 1744.
8
12
142
Por otra parte ellO de enero de 1812 (vid. infra.) al discutir las
competencias de los Ayuntamientos y de las Diputaciones, con evidente exceso, se descart expresamente el peligro de federalismo,
refirindose a Estados Unidos y Suiza, y reafirmando la voluntad de
formar una Nacin sola y nica (Diario de Sesiones, p. 2590), para
evitar la Federacin de las Provincias, sobre todo de Ultramar, que
acabaran constituyendo Estados separados. Es un error identificar Federacin y Estados segregados, esto ltimo ms propio de una
Confederacin, pero es rotunda la voluntad de formar un Estado unitario nacional, sin rastro de federalismo.
Para los diputados en ltimo lugar recogidos, las provincias son
divisiones administrativas. Su prevista alteracin 10 es para buena
administracin de justicia y la econmica o de rentas ... (Leiva) o
ms recta administracin de justicia (Argelles). Ms adelante,
cuando se discuta el ttulo VI del Proyecto de Constitucin (<< Del gobierno interior de las provincias y de los pueblos ), no se oir ya hablar de derechos de los reinos, estados o soberana. Un solo poder originario, el del Estado, y dos centros de poder derivado: Diputaciones
y Ayuntamientos.
La cuestin quedar definitivamente cerrada en el trienio liberal.
Se discuti y aprob entonces la Ley prevista en el artculo 11 de la
Constitucin sobre la divisin del territorio de las Espaas. Ya se haba intentado una divisin en 1813 y se presenta un nuevo proyecto
en 1821, que finaliza con el decreto XL de 27 de enero de 1822 (decreto de exclusiva competencia de las Cortes, no sancionado por el
rey; cuestin esta de difcil comprensin ante el tenor literal del
arto 11: Ley constitucional, salvo que se explique la forma de decreto de Cortes por su carcter provisional 14). El nmero de provincias aprobado fue de 52, frente a las 49 creadas por la divisin de
Javier de Burgos de 1833. Aunque el respeto a la tradicin histrica
de los antiguos reinos es expresamente afirmado a lo largo de la discusin, y tan slo se dividieron aquellos de gran extensin, no hay
duda de que fue una divisin generalizada del territorio de la nacin
que efecta el Estado, aunque no uniformista, segn el modelo de1:1
DS. p. 1745.
1..
Sobre la trascendental distincin entre Ley y Decreto de Cortes, CALLECO ANAA. Ley y Reglamento en el Derecho Pblico occidental, 1971. pp. 154 ss.
BITAHTE,
14~3
2.2.
La distincin entre las preguntas que responden a cuestiones diferentes (relaciones entre rganos y su funcionamiento, y sistema libre o cerrado de acceso a los rganos de poder) hecha ms arriba
(1.2) es importante, ya que permite deshacer algo que se puede calificar de escndalo historiogrfico: la conciencia vulgar y culta espaola sobre los ltimos ciento ochenta aos de la evolucin de los
municipios y provincias de Espaa. En sntesis, la tesis dominante es
la siguiente: traslado a Espaa del modelo administrativo francs,
tanto en lo que hace referencia a la divisin provincial como en la
concepcin de las funciones y composicin del Ayuntamiento: uniformidad, tcnicas centralizadoras, jerarqua; se dice tambin que la
formacin de la Administracin espaola (se realiza) sobre el modelo napolenico francs (centralismo revolucionario) que se recibe
en las primeras regulaciones de los Ayuntamientos y provincias en el
siglo XIX.
Al mirar el pasado es casi unnime la visin que domin la vida
social espaola: municipios y Ayuntamientos han estado sometidos a
una concepcin de uniformidad-geomtrica y estadstica de estirpe
francesa, es decir, jerarqua y centralizacin de provincias y municipios bajo la Administracin Central.
Un estudio de las fuentes teniendo muy en cuenta el marco constitucional correspondiente obliga a afirmar que frente a una visin lineal de una tradicin centralista que va retrocediendo ante el avance
de la descentralizacin, proceso que culminara en 1978, en Espaa
han existido cuatro distintos tipos de Ayuntamientos: elAyuntamiento constitucional (1812-1814; 1820-1823; 1836-1843; 1854-1856)
con plenas y amplias facultades decisorias revisables slo por la Diputacin, siendo designadas ambas Corporaciones democrticamente; el Ayuntamiento moderado, con sometimiento del Ayuntamiento
y la Diputacin al Jefe Poltico y al gobierno (1845-1868); el Ayuntamiento democrtico revolucionario (1868-1875); el Ayuntamiento
de la Restauracin (1876-1923): oligarqua y caciquismo. Ante las
144
trgicas oscilaciones constitucionales, la clave de la historia contempornea de Espaa desde la Teora del Estado es la lucha por la estataLidad nacional y no el enfrentamiento entre centralizacin y descentralizacin. La Exposicin de Motivos de la Ley Reguladora de Bases de Rgimen Local de 2 de abril de 1985, junto a observaciones
correctas, es vctima de la falsa visin dominante 1;").
2.3.
Cdiz: descentralizacin democrtica de las provincias y centralizacin democrtica desconcentrada de los Ayuntamientos:
Instrucciones de 1813 y 1823
145
146
2.4.
147
cin
del1~l (25-V-1~l.
148
ferencia como se dijo supra a una errnea concepcin del Federalismo, pero que deja bien claro la voluntad de formar un Estado unitario nacional. Tambin ser discutido el artculo 334 del Proyecto
de Constitucin (336, del texto aprobado), donde se conceden al Rey
facultades de suspensin de los vocales de la Diputacin. Aqu,
Larrzabal:
...deba ponerse: a los sujetos que han delinquido, para que jams se piense que el Rey puede suspender sin causa a toda la Diputacin ... 22.
y Argelles:
Este artculo es como un medio preventivo, porque el Rey tendr buen cuidado en suspender a aquellos que delincan. Por el contrario, si una Diputacin viese que el Rey no tena esa facultad se hara insolente 2:1.
Como ya se indic supra, junto a los rganos colegiados (Ayuntamientos y Diputaciones), dos rganos monocrticos cierran el sistema: Alcalde (rgano representativo, elegido por el pueblo) y Jefe
Poltico (nombrado por el Rey). La figura del Alcalde carece de debate sustancial en las Cortes. No as la del Jefe Poltico, que ya levanta recelos. Pero el debate no es de principios, sino sobre cuestiones muy concretas y aun menores (as, presencia obligada o no del
Jefe Poltico en las deliberaciones de la Diputacin Provincial, de la
que forma parte; su carcter de vehculo de comunicacin entre Diputacin y Gobierno, etc.). y en lneas generales, an con recelos, la
figura del Jefe Poltico resulta ciertamente reforzada en 1812-1813.
Es significativo, por ejemplo, que no se discuta el artculo 18 de la
Instruccin, donde se faculta al Jefe Poltico para resolver los recursos contra las providencias de Alcaldes y Ayuntamientos; ser en
1822 cuando las Cortes limiten este rgano del Gobierno: la resolucin de estos recursos corresponder definitivamente a las Diputaciones.
En sntesis: en 1812-1813 las Cortes discuten un modelo poltico
de Diputaciones y Ayuntamientos y su existencia frente al Jefe Poltico. El eje central del debate es la representatividad-integracin democrtica de aquellos rganos colegiados. La cuestin de las funcio-
ns.
ns.
p. 2626.
p. 2626.14 enero 1812. Slo el desconocimiento de las tcnicas jurdieoadministrativas ha podido llevar a resaltar esta facultad de disolucin como expresin
del centralismo; existe hoy, igual, art. 61.1 de la Ley Reguladora de Bases de Rgimen Local de 1985, que regula un rgimen local unnimemente calificado de descentralizador y respetuoso con la autonoma de las Corporaciones Locales.
22
2:\
149
y el seor Seoane:
La Constitucin reconoce como cuerpos populares a los Ayuntamientos, a las
Diputaciones y a las Cortes, y procura separar de estas corporaciones todo
influjo del Gobierno 27.
150
El centro de los debates ser ahora la figura del .Jefe Poltico (rgano monocrtico, o unipersonal, en el seno de la Diputacin, nombrado por el Rey). Y ser un debate sobre sus funciones, pues en cada
competencia atribuida vern los diputados un recorte a las de Ayuntamientos y Diputaciones. Se pretender una distincin tajante entre
10 econmico-administrativo (atribuido a los rganos colegiados representativos, Ayuntamientos y Diputaciones) y 10 poltico-ejecutivo
(atribuido al Alcalde y al .Jefe Poltico). Es una lucha abierta entre
.Jefe Poltico y Diputaciones, rgano colegiado frente a rgano monocrtico, o unipersonal. Lo representativo contra 10 gubernativo. Es la
batana aplazada en 1812-1813, que ahora vencen las Diputaciones 28.
La gran Instruccin de 3 de febrero de 1823, sobre Ayuntamientos y Provincias, .Jefes Polticos y Alcaldes, cuyo ttulo era Instruccin para el gobierno econmico-poltico de las Provincias, fue sancionada por el rey el 3 de marzo. El 19 de febrero, unos das antes,
las Cortes extraordinarias cerraban sus sesiones. Pocos meses ms tarde, el 1 de octubre de 1823, Fernando VII declaraba nulos y de ningn valor todos los actos del Gobierno namado constitucional desde
el 7 de marzo de 1820. Tras los diez aos de plenitud de poder de
Fernando VIl yel interregno del Estatuto Real en 1834, por Ley de
15 de octubre de 1836, se restableci la Ley de 13 de febrero de
1823, en vigor hasta el 30 de diciembre de 1843.
2..5.
La nueva organizacin de los Ayuntamientos y de las Diputaciones Provinciales de 8 de enero de 1845 se va a caracterizar por un
predominio de los rganos monocrticos, Alcaldes -esta vez designados por el Organo Central- y .Jefe Poltico -que se llamar a partir de 1849, Gobernador Civil-, sobre los rganos colegiados (Ayuntamientos y Diputaciones), que dejan de ser representativos con un
rgido sistema censatario (solamente podrn votar personas con determinadas rentas), y pierden gran parte de sus competencias en favor del Alcalde, del .Jefe Poltico-Gobernador o de rganos administrativos (Consejos Provinciales-contencioso administrativo), designa:W Algunas intervenciones en tal sentido: Seor Tstriz (DS. p. 976. 1:~ diciembre
1822). Seor Ladrn de Guevara (DS. p. 977.1:3 diciembre 1822). Expresivo el seor
Tstriz, refirindose al jefe poltico: ... vendrn a ser unos verdaderos prefectos de los
franceses, que no puede darse una cosa ms opuesta a la libertad. (DS. n." 978. 1:3
diciembre 1822).
151
2.6.
En mitad del siglo XIX, Espaa sufre una profunda crisis de Estado en la cual nadie era culpable, sino las propias circunstancias histricas: el liberalismo democrtico de Cdiz era inaceptable en dicha
poca: toda la Europa conservadora y dominante se reuni y envi
a Espaa los Cien Mil Hijos de San Luis para acabar en 1823 con la
llamada Peste Espaola, es decir, la Constitucin de Cdiz o liberalismo espaol; las diversas oscilaciones polticas entre el sistema constitucional y la restauracin del Antiguo Rgimen (1814-1823) tienen
como consecuencia fundamental la prdida del sentido de la autoridad y del Estado en Espaa. En la dcima y ltima carta del gran
152
liberal Quintana a lord HoUand, interesante personaje 29, gran amIgo de Jovel1anos, se puede leer esta reflexin sobre Espaa:
...estas oscilaciones de esclava a libre y de libre a esclava, estas revueltas,
esta agitacin no son otra cosa que las agonas y convulsiones de un Estado
que fenece. No hay en l fuerza bastante para que el partido que venza, cualquiera que sea, pueda conservarse a s mismo. Superfluo sera buscar en este
cuerpo moral, ningn resorte de accin, ningn elemento de vida. Por consiguiente est muerto. (Quintana. Obra." Completas. Biblioteca Aut. Esp. XIX.
p.588.)
Esto est escrito por Quintana el 12 de abril de 1824, en su segundo exilio tras el restablecimiento por segunda vez del pleno podero de Fernando VII. Pocos testimonios de la poca reflejan de forma ms grfica la crisis de Estado. Doce aos ms tarde, dando la
razn a ese Estado muerto al que aluda Quintana, un nfimo sargento o cabo poda imponer el restablecimiento de la Constitucin de
Cdiz (La Granja, 1836). El constitucionalismo liberal de Cdiz, bien
intencionado, tuvo un sentido poco realista del Estado, y desaparece,
y con l su gran Ley de 3 de febrero de 1823, en 1843-1845. El concepto de Estado moderado que va a perdurar hasta 1868 fue ms
bien consecuencia de las circunstancias histricas que de un perverso
sentido antiliberal y antidemocrtico. Los moderados pusieron las bases de una estatalidad que era absolutamente necesaria.
En este sentido no es correcta, desde el punto de vista histrico
global, la frase de Martnez Alcubilla, sobre la famosa Instruccin liberal de 3 de febrero de 1823, que coment en su monumental obra
Diccionario de la Administracin Espaola:
Penoso nos es dejar de insertar el texto de esta importantsima Ley VERDADERA INSTRUCCION, como as la llamaba la sabidura de las Cortes que
la formaron (se refiere a la Instruccin de :3 de febrero de 1823) donde con
notable esmero se comprendan las ms escogidas mximas, los ms acertados preceptos encaminados a la ms recta, a la ms pura, a la ms entendida
Administracin de los pueblos, todo es en ella concreto sobre los diversos ramos que la gestin de los municipios comprende, y preciso es reconocer que,
:N El Dr. Allen que acompa a lord 1Jolland en uno de sus largos viajes por Espaa es el autor de un curioso proyecto constitucional para Espaa redactado en 1809,
para complacer a uno de los Vocales de la Junta Suprema despus del decreto de
22 de mayo de 1809, que anunci la convocatoria de Cortes. De haber seguido este
Proyecto (dos Cmaras, la primera hereditaria, corno en Inf:$laterra, cte.) lab Corteb de
Cdiz, el destino de Espaa hubiera sido muy diferente. 1,,1 autor de ebtas lneas ha
encontrado accidentalmente este proyecto en la seccin de Raros de la Biblioteca Nacional y espera publicarlo en un futuro prximo (nota sobre ALLEN, GALLEeo ANABITAHTE Y otros, 1.,'1 Derecho de Aguas en },~~paa. 1986. p. 77.
15~3
aparte de las formas, las Leyes Municipales que han venido sucedindose despus no han mejorado nada; como si se hubiese inspirado exclusivamente el
legislador para hacerlas, en el espritu de bandera poltica que todo 10
preside.
Pocas publicaciones dan una informacin tan precisa sobre la inseguridad jurdica en la que se viva en Espaa durante la vigencia
de la Constitucin liberal de 1837, perodo en que se aplic hasta
1843, la Instruccin sobre Diputaciones y Ayuntamientos de 3 de febrero de 1823, como el Boletn de Jurisprudencia y Legislacin: la
materia contractual, los negocios civiles que interesan a la Hacienda
pblica, la venta de los bienes nacionales, etc., son materias en las
que no hay, con frecuencia, una respuesta jurdica segura; en el trascendental asunto, verdadera cuestin de Estado, de la competencia
de los Ayuntamientos en los negocios contenciosos, el jurista concluye que una profunda oscuridad reina en esta materia (Boletn serie 3.". Tomo IV. p. 345.)
154
2. 7.
Democracia y descentralizacin de pueblos y provincias en Espaa frente al centralismo burocrtico bonapartista. Provincias versus Departements y Ayuntamientos versus Communes
155
2.8.
156
Las investigaciones recientes han demostrado ya de forma fehaciente que no hubo una ruptura institucional entre el Antiguo Rgimen y el Estado Constitucional de Cdiz. Dejando aparte la gran institucin de las Cortes, y fijndose en la letra pequea del Derecho
Administrativo, no hay la menor duda de que los doceaistas concibieron un Ayuntamiento con las facultades propias de su instituto
sin pretensin de novedad (Discurso Preliminar LXXI), pero la voluntad nueva fue generalizar el instituto con reglas fijas y uniformes,
por todo el territorio nacional, frente a su escaso nmero en el Antiguo Rgimen. El Alcalde constitucional fue Alcalde Ordinario del Antiguo Rgimen, despojado de su jurisdiccin civil y penal, ya que en
Cdiz se elevaron a sus ltimas consecuencias las distinciones entre
gubernativo y contencioso del Antiguo Rgimen, concentrando la jurisdiccin contenciosa en una nica institucin, los jueces de Primera
Instancia. En cuanto a las dos aparentemente novedosas instituciones de los Jefes Polticos y de las Diputaciones, no dudaron los testigos de la poca en afirmar que . el Corregidor (del Antiguo Rgimen) era el Jefe Poltico del Estado Constitucional (Diario de Sesiones. 16 Junio 1813. p. 5503). Y en cuanto a las Diputaciones se
consideraron como un Ayuntamiento cntrico cumpliendo las mismas funciones que antes los Acuerdos de las Audiencias (Diario de
Sesiones. 12 enero 1812. p. 2610). Como es bien sabido, las Audiencias tenan funcin contenciosa, civil y criminal, y tambin gubernativa econmica, en forma de Real Acuerdo, rgano constituido por
los ministros de las Salas Civiles en una Junta. Por eso las Diputaciones Provinciales son herederas de una parte de las competencias
de las Reales Audiencias. La novedad de la Diputacin Provincial es
que es representativa mientras que, obviamente, el Real Acuerdo de
la Audiencia era un rgano burocrtico de gobierno. No se pretende
con esto, establecer continuismos institucionales forzados, sino tan
slo desvelar la permanencia de ciertos lazos institucionales, que fueron desde luego sentidos por los protagonistas de la poca, entre el
nuevo Estado Constitucional y el Antiguo Rgimen: Alcalde Ordinario-Alcalde constitucional; Corregidor-Jefe Poltico; Real Acuerdo de
la Audiencia-Diputacin Provincial; jurisdiccin contenciosa de alcalde Mayor y Alcalde Ordinario-Juez de Primera Instancia.
2.9.
157
158
De acuerdo con este precepto constitucional y modificando expresamente la legislacin anterior, el artculo 49 de la Ley Municipal de
2 de octubre de 1877 dispone que el Rey podr nombrar de entre los
concejales los Alcaldes de las capitales de provincia, de las cabezas
de Partido judicial y de los pueblos que tengan igualo mayor vecindario que aqullas, siempre que no bajen de 6.000 habitantes, repitiendo as prcticamente el precepto de 1845.
Autoritarismo y democracia en los Ayuntamientos espaoles de
la poca contempornea, parecen entrelazados en un fatal mito del
eterno retorno. As, con esta tradicin no debe extraar que la Constitucin republicana en 1931, recogiese en su artculo 9 un precepto
peculiar e inslito, comparado con los textos constitucionales europeos:
Los Alcaldes sern designados siempre por eleccin directa del pueblo o por
el Ayuntamiento.
159
160
1868-1870, es algo muy diferente al control por una peculiar jurisdiccin gubernativa llamada contencioso-administrativa en 1877. Es
un verdadero sarcasmo pasar por encima de todas estas diferencias
institucionales y ver en nuestra tradicin histrica un nico Ayuntamiento, legalista, uniformista y centralizado.
2.10.
La inexistencia de una verdadera centralizacin en la organizacin del Estado espaol, se confirma an en la poca de la Restauracin (1876-1923). Con Leyes Municipales y Provinciales (2 octubre 1877 y 29 agosto 1882) respetuosas para la poca con la autonoma y funcionamiento de Ayuntamientos y Provincias, el sistema
qued pervertido por un falseamiento permanente del proceso electoral, de tal manera que el rgimen jurdico y poltico de la poca,
frente a conceptos formales, y que nada dicen sobre el funcionamiento real, como centralizacin y descentralizacin, fue un gobierno de
oligarqua, y caciquismo, en frase de Costa, pese a que a finales del
siglo XIX en Espaa se haba instaurado ya el sufragio universal (Ley
26 junio 1890). Ya haba sido muy significativa la aparicin en el Estado moderado de 1845 a 1868 de la figura del gran elector en la
persona de Posada Herrera, muy ilustre administrativista y hombre
pblico; todo esto ocurre cuando en los pocos, pero relevantes pases
de Europa occidental -entre los que desde luego est Espaa por su
historia y cultura en primer lugar- empezaba a respetarse cada vez
ms el proceso electoral.
De acuerdo con las Leyes de 1877 el orden se caracterizaba por
una institucin autoritaria: nombramientos de Alcaldes por el Rey;
el funcionamiento del Ayuntamiento estaba centralizado, no respecto a la Diputacin (como en Cdiz, y en gran parte tambin en
1868-1870, como se ha visto), sino respecto del Gobernador (ante el
que se presentaba el recurso de alzada por los que se considerasen
perjudicados por acuerdos municipales), pero desconcentrado, en virtud de la amplia gama de facultades de resolver que tena el Ayuntamiento, con puntos concretos en los que era necesaria autorizacin
o aprobacin del gobernador o del gobierno (reforma de establecimientos de beneficiencia, podas y cortas en montes, y contratacin,
enajenacin, etc., de bienes inmuebles). Esta centralizacin no debe
ser muy diferente a la de los Ayuntamientos del resto de los pases
europeos de la poca, muchos de los cuales tenan un sistema representativo formalmente ms restringido que el espaol. El sistema es-
161
paol no evolucion -como ocurri en algunos pases europeos- hacia una plena descentralizacin democrtica (aunque sorprendera
comprobar las tcnicas de control, que existen en algunos pases europeos como, por ejemplo, en Alemania, donde las licencias de urbanismo las otorga una autoridad especfica que es la Baubehorde, es
decir la autoridad de edificacin, que a veces no es el propio Ayuntamiento) porque el orden fue pervertido por la oligarqua y el caciquismo, es decir, por la unin de los caciques locales con la oligarqua poltica de los partidos, sistema que quedaba configurado por
los recursos de alzada del Ayuntamiento al Gobernador, y del Gobernador al Ministro de la Gobernacin. Contra esta indebida ampliacin del recurso de alzada, y toda su secuela de sometimientos del
Ayuntamiento, se public el real decreto de 15 de noviembre de 1909,
llamado de descentralizacin administrativa (eliminacin formal del
recurso de alzada en asuntos de exclusiva competencia municipal,
otorgamiento de capacidad jurdica a los Ayuntamientos, etc.). En
realidad, el sistema estaba corrompido por la base; la representacin
y las elecciones eran pura fantasa, ante una masa analfabeta y en
gran parte hambrienta. El Estatuto de Calvo-Sotelo trat de implantar la descentralizacin en 1924 declarando como principio que los
acuerdos de los Ayuntamientos causaban estado en la va gubernativa y contra ellos slo cabra el recurso contencioso-administrativo
(art. 253 del Estatuto); se pona fin con esta disposicin al recurso
de alzada, tpica expresin jurdico formal de la dependencia del Municipio JO. La Ley Municipal de la Repblica de 31 de octubre de
1935, trajo por su parte, la plena democratizacin. Democracia y descentralizacin coinciden con la mxima crisis del Estado y de la sociedad en Espaa.
2.11.
Esta falsa conciencia histrica que ha mezclado un autntico sistema democrtico y representativo con un orden descentralizado entre los rganos centrales y las Provincias y Ayuntamientos, ha condicionado al poder constituyente espaol que, en momentos claves
como en 1931 y 1978, ha tomado la decisin fu ndamental de proclamar la soberana popular y nacional, principio indiscutible en el
;lO Como se ha dicho [supra, A)], el recurso de alzada es un dato de dependencia;
tiene ms importancia, sin embargo, el deber de cumplir directrices y circulares, dictadas por otro sujeto, para la actuacin ordinaria de un rgano o de una entidad, cuyos actos no son normalmente recurridos; el modelo de Calvo-Sotelo estaba, por otra
parte, lastrado por la representacin corporativa (art. 4;~ del Estatuto).
162
3.
16:3
lizado en las Provincias y con fuerte desconcentracin en los Ayuntamientos; adems su sistema poltico fue la Democracia y no el Autoritarismo, porque todos los vecinos o ciudadanos de cada pueblo
elegan a determinados electores que a su vez nombraban a los Alcaldes y regidores (arts. 303 y 314), o porque todos los ciudadanos
avecindados componan las Juntas electorales de parroquia que nombraban un elector parroquial, todos los cuales compondran la Junta
electoral del partido, que nombraba al elector o electores para formar la Junta electoral de Provincia (arts. 35, 59 y 78 de la Constitucin de Cdiz) la cual a su vez nombraba a los diputados a Cortes,
o a las Diputaciones provinciales. Es bien conocido que el concepto
de vecino en la poca, en lneas generales eran los parroquianos mayores de veinticinco aos con casa abierta.
La forma de Estado unitario es la que ha perdurado en Espaa
hasta nuestros das, salvo el peculiar interregno de la nonata Constitucin de la Repblica Federal de 1873, que declar 15 Estados (Andaluca Alta, Baja, Castilla La Nueva, etc.) en el actual territorio nacional ms los dos Estados de Cuba y Puerto Rico que componan todos ellos la Nacin espaola como Repblica Federal. Pero el Estado
unitario espaol de la poca constitucional naci fuera de su tiempo:
la soberana nacional de 1812 era inaceptable para las dinastas reinantes y todo el movimiento de la Restauracin; cuando en 1820 se
restableci la Constitucin de Cdiz, las fuerzas restauradoras pactaron en 1822 en Verona el envo a Espaa de un ejrcito para terminar con un rgimen Constitucional ajeno al momento hitrico, que
a lo sumo permita Cartas otorgadas o instrumentos constitucionales
similares (Francia, la Carta de 14 junio 1814; que influy en las
Constituciones del sur de Alemania, Baviera 1818, Wrttemberg
1819 y Baden 1818: Prusia tendra su primera Constitucin en 1850
sin declaracin de soberana nacional, sino fundamentada sobre el
principio monrquico, etc.). Singular destino histrico: cuando Espaa recibe una Carta Otorgada, el Estatuto Real de 1834, Europa haba entrado ya en otra poca: la Carta pactada francesa de
14 de agosto de 1830, la Constitucin Monrquica belga de 1831,
que se asienta sobre el principio les tous pouvoirs manent de la Nation (art. 25); en 1832 la primera Reform Bill en Inglaterra, inaugura una representacin ms autntica.
El Liberalismo, la representacin nacional y la descentralizacin
llegaron demasiado pronto a Espaa. La inseguridad jurdica y poltica que produjo la Ley de 3 de febrero de 1823, con 52 [49] provincias, verdaderos cuerpos polticos representativos y miles de Ayuntamientos constitucionales con sus milicias nacionales, cuando se restableci esta Ley el 15 de octubre de 1836, afect definitivamente a
164
la estatalidad espaola que en lugar de evolucionar como otros pases europeos, de un orden fuerte y centralizado a un orden cada vez
ms representativo y descentralizado, sufri cambios bruscos, cuyo
nico resultado seguro fue la prdida de la cultura de Estado y de
Autoridad, sin la cual no cabe orden y progreso. El Estado Constitucional espaol, en virtud de los vaivenes poltico-institucionales que
sufri en 1814, en 1820, en 1823, en 1836, en 1843/1845, en 1854,
1856 Y 1868, 1873 Y 1874, no se convirti en un Estado centralizado ni descentralizado, sino en un orden poltico administrativo dbil
ante el cual tampoco se encontraba una sociedad fuerte y organizada. El gran dualismo del Estado y de la sociedad civil o burguesa
que domina el siglo XIX en Europa, y que fue profundamente captado por Hegel en su Filosofa del Derecho (Grundlinien der Philosophie des Rechts, 1821, pp. 5183 Y ss., 5257 y ss.) a principios de dicho siglo, no se plante realmente en Espaa, donde no hubo ni Estado ni sociedad, sino como describi grficamente Joaqun Costa
Oligarqua y caciquismo.
Si hay un dato de la debilidad del Estado espaol, es la cuestin
foral, o en concreto la llamada Ley Paccionada en 1841 y el Rgimen de los conciertos econmicos vascos y navarros. En la actualidad con la descentralizacin de gran estilo que ha introducido la
Constitucin de 1978 en su artculo 2.", la cuestin foral, en principio, est ya enmarcada en un orden constitucional que se asienta sobre la autonoma de las nacionalidades y regiones de Espaa, con 10
cual esta cuestin ha perdido gran parte de su virulencia poltico-jurdica, aunque indudablemente siguen y seguirn existiendo problemas de competencia.
De la vieja cuestin foral, quedan todava dos institutos jurdicos,
por una parte la Ley de 16 de agosto de 1841, muy incorrectamente
llamada Ley Paccionada que organiza la Administracin general
de Navarra, y los llamados Conciertos econmicos con las Provincias
Vascongadas y hoy con el Pas Vasco y Navarra.
Estas son las nicas originalidades que el Derecho pblico espaol ha aportado al Derecho pblico europeo: una peculiar Ley Paccionada (i!) y unos conciertos, o convenios o pactos, entre el Estado
y unas Demarcaciones territoriales, cuyo objeto es poder pblico (i!):
imposicin, gestin y recaudacin de tributos. Este es un triste honor
del Derecho pblico espaol, ya que ambas originalidades son dos absurdos jurdicos en un Estado unitario fundamentado en la Soberana Nacional (o Soberana compartida, rey y Cortes), como es el Estado espaol desde 1812, aunque seran igualmente absurdas en un
Estado Federal.
165
Es evidente que sobre esta materia, tan slo se puede hacer aqu
una brevsima referencia :H. Una Ley Paccionada es una expresin
contradictoria porque las Leyes son actos jurdicos unilaterales y expresin del poder estatal, lo que no impide que haya leyes con procedimientos especiales de elaboracin (vid. en este sentido apuntado,
STC 179/1989, de 2 de noviembre). Por otra parte, los conciertos
econmicos jams pueden ser contratos como ha pretendido cierta
doctrina foralista, porque su objeto (normas sobre impuestos, tributos, etc.) es una res extra commercium. Los conciertos econmicos
aprobados por decretos no son ms que reglamentos aprobados por
un procedimiento especial de elaboracin. Pero lo ms interesante de
todo esto, es cmo Navarra y las Provincias Vascongadas a partir de
1841 la primera, y de unas oscuras rdenes de 1845, 1849 Y 1853
y de un Real Decreto de 1844, las segundas, fueron ampliando sus
competencias en un proceso de desvirtuacin de los textos legales,
absolutamente sorprendente y que slo tiene una explicacin: la increble debilidad del Estado espaol. Cuesta realmente creer que
un Estado basado en la igualdad ante la Ley y en la Soberana Nacional, pudiese admitir la existencia de una parte de la poblacin
que ni haca servicio militar, ni pagaba impuestos, salvo con los donativos voluntarios. Es un dato revelador de la quebradiza estatalidad espaola que los conciertos econmicos concebidos por Cnovas en 1876 como un arreglo provisional, ya que no se poda imponer de forma inmediata la fiscalidad del Estado en las Provincias Vascongadas, fueron el instrumento para ir creando un rgimen administrativo propio. La supremaca de las Diputaciones navarra y vasca sobre los Ayuntamientos, concebida exclusivamente
para garantizar el pago del cupo del concierto desvirtuando las instituciones y los textos, se convierte en una supremaca poltica administrativa. Es una de las ironas histricas el que el modelo doceaista que concibi las Diputaciones como Ayuntamientos cntricos que englobaban a todos los que estaban en la Provincia, perdurase por los ms extraos vericuetos, en Navarra y en las Provincias Vascongadas''32 .
:H GALLEGO ANABITARTE. Adaptacin del Estatuto de las Provincias Vascongadas, Libro Homenaje a Calvo-Sote/o. 1975. pp. 685 Y 706.
:12 Como la cuestin de los fueros -salvo la cuestin del Derecho civil o familia- se reduce a poder y dinero, es curioso observar cmo en la Sesin de 2 de septiembre de 1811, de las Cortes de Cdiz, Muoz Torrero declar que la Comisin Constitucional no se haba propuesto rebajar los fueros de los navarros y aragoneses, sino
elevar a stos los de los andaluces, castellanos, etc. igualndolos de esta manera todos para que juntos formen una sola familia con las mismas leyes y gobierno. A la
luz del desarrollo posterior del sistema foral de vascos y navarros que cristaliz, fundamentalmente, en una supremada poltica, administrativa y financiera de las Dipu-
166
taciones sobre los Ayuntamientos, hay que concluir que justamente ste era el modelo
doceaista previsto para todo el territorio nacional. El autor siente ofrecer tan slo
este breve pero contundente juicio sobre la cuestin foral que est fundamentado en
una extensa investigacin -sin publicar, salvo el captulo citado en nota anteriorque realiz para determinadas instituciones pblicas, hace ms de diez aos, sobre los
Conciertos econmicos vasco-navarros.
:l:l eYr. Revista de Administracin Pblica 100-102 (198:~), 1, pp. 70.') y ss., y Libro Homenaje a GarGa- Trevijano, 1982, pp . .')27 y ss., donde se aplica la evolucin
y configuracin del Derecho Pblico (Poltico y Administrativo) espaol, en manuales
y monografas, y en los planes de estudio universitarios, en relacin con la crisis de
Estado del siglo XVIII al XIX, y con la tensin Estado-Sociedad del siglo XIX y xx.
168
pas por sus fases, sus oscilaciones y sus frustraciones provisionales hasta conseguir, finalmente, el triunfo 1.
Pero esta lnea argumental no parece compartida en diversos trabajos recientes. A partir de la comparacin con el caso francs, donde se produjo una autntica revolucin -en el sentido de derrocamiento violento del orden feudal gracias a un movimiento capitaneado por la burguesa, pero llevado a cabo por las clases populares urbanas y radicalizado por una paralela revolucin campesina-, Fontana ha negado que existiera un proceso de revolucin social en Espaa en el perodo 1808-1813. Los diputados liberales, en la mayora de los casos propietarios feudales o clrigos, no haban querido
hacer una revolucin social; por ello omitieron los cambios ms profundos que podan atraer al campesinado y se limitaron a proyectos
de reforma moderada, que resultaban excesivos para los explotadores del viejo sistema e insuficientes para los explotados. De aqu el
escaso apoyo social de las medidas reformadoras en el momento en
que volvi Fernando VII; y tambin el retraso y la moderacin de la
revolucin burguesa espaola, que cuando se produjo en la dcada
de 1830 tuvo el carcter de un trnsito pacfico y pactado de la sociedad feudal al nuevo orden burgus 2.
Si la ausencia de medidas de redistribucin es el argumento bsico en esta interpretacin para negar el carcter revolucionario al
proceso, desde otra ptica, orientada ms hacia el anlisis de los participantes, lo que se ha discutido ha sido su contenido burgus. Lo
ocurrido en 1808 fue, ha escrito Moreno Alonso, una revolucin social, ms que poltica; pero una revolucin protagonizada por las
masas populares, que adems de enfrentarse a los franceses, se rebelaban contra la pobreza, la injusticia y la arbitrariedad; ello dio lugar a un movimiento revolucionario primitivo, violento y amenazador para los privilegios estamentales, es decir, a una primera versin de la orteguiana rebelin de las masas :1.
1 La interpretaein de ARTOLA apareee explieada eon todo detalle en Los orgenes de la f.,'spaa contempornea (Madrid, 1975,2." ed., 2 vols.), y de forma ms breve en publieaeiones posteriores del mismo autor: La Espaa de Fernando nI (1 Jistoria de Espaa dirigida por Ramn Menndez Pidal, XXVI. Madrid, 1968); Antiguo Rgimen y revolucin liberaL (Barec!ona, 1970) y las sueesivas edieiones de La burgue.~a
revolucionaria. De la ltima (Madrid, 1990) proeeden las eitas de este prrafo (pp. 1:~
y 84). La refereneia a las fases del proeeso, en TOMS y V ALIENTE, Franeiseo. ManuaL
de Historia del Derecho Espaol. Madrid, 1990 (4." ed.). p. 404.
2 FONTANA, Josep. La crisi.~ del Antiguo Rgimen, 1808-1823. Bareelona, 1979.
169
1.
Toda la sociedad espaola se vio sacudida por la invasin napolenica. Pero no todos los habitantes del territorio peninsular reaccionaron de la misma forma. Unos, los ms, se enfrentaron al invasor con todas sus fuezas, a partir de los sucesos del da 2 de mayo en
Madrid; otros, los menos, trataron de refugiarse en las zonas de menor peligro; e incluso un tercer grupo, los afrancesados, abraz la causa del nuevo monarca.
"' LV AHEZ JUNCO, Jos A vueltas con la revolucin burguesa. Zona Abierta. n."
170
171
uno o dos; en Mrida a otro, y nosotros [los de Almaraz] no queremos ser menos. Seor, queremos matar a un traidor 6.
Pero no es sta la nica versin de los hechos, ni lo que vieron y
oyeron todos los testigos. En sentido contrario, Martnez de la Rosa
se admiraba del seso y ponderacin con que esa parte la ms sana
de la sociedad, puesta a cubierto por su vida laboriosa y su pobreza
de la suma corrupcin de costumbres se haba enfrentado a los invasores evitando los crmenes que deshonraron la revolucin de esa
nacin vecina que tanto se jacta de humana. Ms que expresin de
una violencia primitiva, fruto de instintos desatados, el nmero reducido de asesinatos y la misma forma de actuacin de las partidas
campesinas pueden considerarse, por ello, como el resultado de un
mecanismo habitual en los procesos revolucionarios: la vigilancia espontnea, que acompaada por excesos de celo imposibles de evitar,
ha sido un rasgo permanente en los comportamientos populares eh
tiempos de revolucin 7.
En todo caso, no fue el pueblo llano quien protagoniz, ms all
de los primeros meses, el movimiento revolucionario. Luego que el
punto central del gobierno falla en su ejercicio o deja de existir, cada
provincia torna el partido de formarse una junta que reasume el mando poltico, civil y militar de su distrito, y toma las providencias necesarias para su gobierno y defensa; estas juntas, para seguir con la
explicacin de Quintana, acabaron formando una especie de federacin que desembocara en la Junta Central. Tampoco fue esta experiencia, como parece deducirse de muchos anlisis, exclusiva del
proceso revolucionario espaol. El principio federativo, a partir del
cual se produce la fundacin de un nuevo cuerpo poltico, es una constante en la dinmica revolucionaria, aunque las organizaciones sobre
que se asienta hayan recibido diversas denominaciones y su composicin haya variado de acuerdo con las circunstancias de cada revolucin. Lo peculiar, en todo caso, de la revolucin espaola fue que
esos cuerpos intermedios estaban formados por las personas ms notables del pas, o por saber, o por virtud, o por ascendiente, y no
por los jefes ocasionales de las primeras semanas. Volva, de esta forma, el poder a las manos de las autoridades del Antiguo Rgimen,
bien que ahora en su condicin de representantes de la voluntad poti
pp.
:H2<H:~.
La explieaein sobre la violeneia revolucionaria, en DECOllFd:, Andr. SocioLorevoLucione.~. Barcelona, 1976. pp. 96 ss. Sobre la reducida importancia de
los asesinatos y el rechazo del eareter de levantamiento de pobres contra ricos, vase AYM~~S, J. R.. La guerra de Independencia en E.~paa, 1808-1814. Madrid, 1974.
pp. 47-48 Y 62-6:t
7
ga de Las
172
2.
174
175
GO,
GALLE-
176
3.
Desde una fecha relativamente temprana, estas convicciones tuvieron que salir a la superficie. Antes de que comenzara el debate sobre la Constitucin, los diputados se haban enzarzado en una intensa polmica en torno a un tema de no mucha importancia, a primera
vista, pero que sirvi para someter a dura crtica los mismos fundamentos de la sociedad estamental. En principio, se trataba de acabar
con el privilegio nobiliario en el acceso a los colegios militares y, por
consiguiente, a los puestos de oficiales en el ejrcito y la Marina Real;
pero nada ms plantearse este problema, la discusin se desplaz hacia el rgimen general de privilegios y exclusiones, y dio lugar a valoraciones rotundamente opuestas sobre el papel de la nobleza en la
vida social.
Bien es verdad que el terreno estaba abonado. Ya en la Consulta
al pas, que la Comisin de Cortes realiz en 1809, haban aparecido
abundantes crticas del papel tradicional de la nobleza y el clero. Los
nobles eran tachados de intiles en cuanto que el Estado se haba
adueado ya de las antiguas funciones, en especial militares, de este
estamento; el clero, por su parte, fue acusado de ignorante, aunque tambin se puso de manifiesto la inutilidad de una parte del mismo, los beneficiados, en contraste con la multiplicidad de tareas a
que estaban sometidos los prrocos. En ltimo extremo, lo que a los
ojos de los crticos resultaba injustificable era la permanencia de los
privilegios de ambos estamentos en un momento en el que haba desaparecido la prestacin de servicios que antao era el correlato de
los mismos 14.
1:1 Las citas del Ensayo sobre los privilegios de SlEn:s, en la edicin de I,OREI'oTE,
M. Y VZQlIEZ, L. de este texto (Madrid, 1988). pp. 50-S4. La influeneia de SIEYES
sobre los diputados gaditanos ha sido documentada por VARELA SlIANCES-CARPECNA,
1. La teora del Estado en los orgenes del con.ytlucionalismo hispnico (J.las Corles
de Cdiz). Madrid, 198:~.
14 Un resumen de las crticas, del que deriva este prrafo, en AHTOLA. ()rZ~enes,
J, :~88-;~94. (En el tomo 11 de la misma obra se incluye una amplia sclc(~cin de las
respuestas a la Consulta.)
177
Pero fue la guerra la que hizo ms visible el arcasmo de tal situacin. Era verdad que algunos nobles haban destacado por su valor en la lucha contra el francs, como record un diputado realista
con la inevitable mencin a Daoiz y Velarde; pero aparte de que al
estar prohibida la entrada de plebeyos en los colegios militares, era
imposible que existieran oficiales de este origen, la mayora de los diputados saban que la resistencia nobiliaria habra servido de muy
poco sin la masiva intervencin del pueblo en el conflicto. Todos podan contemplar -deca el dictamen de la Comisin de guerracmo sin distincin de clases ni de personas, a porfa se lanzan los
espaoles en la carrera de la inmortalidad y de qu manera el valor, el desinters, las grandes virtudes han venido de tropel para admiracin del mundo y asombro de la posteridad. Qu razn haba
entonces para reservar a unos pocos, con exclusin de los dems, el
acceso a los puestos militares ms destacados y a los centros donde
se educaba para desempear esos puestos?
La Comisin redactora del proyecto de decreto poda haber limitado su argumentacin al reconocimiento de esa realidad; incluso poda haber aadido una referencia al estado de necesidad del ejrcito
espaol en su lucha contra Napolen. Fue 10 que hizo, al final del debate, Juan Nicasio Gallego: la imperiosa ley de la necesidad obligaba a tal medida, ya que en la alternativa de haber de derogar el
requisito de justificar nobleza o perderse los ejrcitos sin el competente nmero de buenos oficiales no queda a los diputados ni aun el
arbitrio de la eleccin. Si la comisin se hubiera eonformado con
esos argumentos, si su propuesta se hubiera basado exclusivamente
en las circunstancias del da o en la conveniencia pblica y privada, como dijo Inguanzo en su intervencin, la decisin habra sido
sencilla y rpida a favor de lo que se propona. Ahora bien, los miembros de la comisin de guerra -dos coroneles, un teniente general,
un grande de Espaa y un ttulo de Castilla- incluyeron en el prembulo una dura crtica a la nobleza y sus privilegios que desat la animadversin de los realistas. Fue este prembulo -que llena[ba] de
invectivas a ciertas clases del Estado (Aner), que era en s mismo
una invectiva la ms amarga e insultante contra la nobleza espaola, representndola con los colores ms feos y denigrativos como
una clase criminal y delincuente (Inguanzo)- el que produjo vivos y acalorados debates, para sorpresa de uno de sus redactores, el
conde de Toreno. Unos debates en los que ms que de los colegios
militares, se habl de los privilegios nobiliarios y de su extinein. Las
Cortes vieron entonces, en una curiosa mezcla, a un teniente general
(Pedro Llamas) aliado con varios clrigos (Alonso Caedo, BIas ()stolaza, Pedro Inguanzo) en la defensa de tales privilegios y tambin
178
e.~pa()La
179
Que esta invectiva, que este papel [no] fundado en los buenos
principios polticos fuera publicado y discutido preocup sobremanera a los defensores a ultranza de la sociedad estamental. Por eso,
los ms enrgicos como Ostolaza o Inguanzo no se conformaron con
defender una frmula moderada como la creacin de colegios militares separados para nobles y plebeyos, que propuso Caedo para evitar la confusin de clases y los recelos nobiliarios a enviar a sus hijos bien criados a centros en los que el contacto con los plebeyos
podra echarles a perder. Tanto el capelln de Fernando VII como
el Doctoral de la Santa Iglesia de Oviedo se lanzaron de cabeza al fondo del asunto, la existencia y justificacin de las desigualdades legales. La nobleza -dijo Ostolaza, en una intervencin que no pudo
pronunciar personalmente y tuvo que ser leda por un secretario-era en cierto modo de institucin divina, una especie de sacerdocio en la jerarqua social, del que los soberanos son sumos sacerdotes; quienes disfrutaban de ella, gracias a su nacimiento privilegiado, deban ser considerados guas naturales y magistrados natos
de los pueblos, e incluso tutores de los infelices y modelos para
las dems clases. Desde esa visin paternalista de la sociedad, la igualdad no poda considerarse ms que como un invento, fabricado en
la mollera exaltada de los enciclopedistas que perdieron la Francia; como un invento, dicho sea de paso, contrario a la naturaleza,
que haca desiguales a los hombres, tanto en lo fsico como en lo espiritual. A lo sumo, y como concesin al auditorio, se podra aceptar
la siguiente interpretacin de esta voz tan vaga: el igual derecho
de todos los hombres a ser protegidos en las [leyes] que le son propias a su clase. Lo que vena a significar la proteccin de los privilegios nobiliarios, puesto que tambin ellos formaban parte de las le. d e este estamento 17 .
yes propIas
No fue tan tajante en sus argumentos el Doctoral de Oviedo. Pero
s resultaba ms peligroso porque se situ en un terreno ms prximo al de sus adversarios. Aceptemos, vino a decir, la igualdad natural, ya que todos los hombres son ... de una misma sangre y una misma masa; pero existen comportamientos diferentes, unos merecedores de premio y otros de castigo. Y qu tiene de extrao que los premios se hereden? En cuanto a la igualdad social, bastaba con que
existiera la posibilidad de ascender a los grados ms altos de la sodel nacimiento por los gastos, del estamento por la clase con el fin de abrir exclusivamente el mando militar a la burguesa. (Para estas afirmaciones, vase BLANCO VALD~:S, Roberto L. Rey, Cortes y fuerza armada en los orgenes de la f.:spaa liberal,
1808-1823. Madrid, 1988, p. 17:~).
17 Las intervenciones de CAEDO y OSTOLAZA en DS. n:':315, 1:~ agosto 1811.
180
ciedad y a sus correspondientes privilegios~ siempre que hubiera mritos para ello:
La igualdad no consiste en que todos tengamos iguales goces y distinsino en que todos podamos aspirar a ellos. No consiste en que todos
ocupen un mismo lugar y clase en la repblica, sino en que el que hoyes
inferior, pueda maana ser superior; que el que no es noble pueda llegar a
serlo por iguales medios, y sindolo, disfrutar iguales privilegios IS.
ciones~
181
182
Premios para los buenos, al margen de su origen social, y castigos para los malos, fuera cual fuera su condicin: tal era, en su acepcin fundamental, el sentido de la igualdad para los liberales. Se encarg de sealarlo Juan Nicasio Gallego: nada de igualdades absolutas o quimricas; de lo que se trataba era de la igualdad, o por
mejor decir de la imparcialidad de las leyes, y que consiste en que
stas comprendan a todos. Si una ley dice '"muera quien mata" la
igualdad estriba en que si hace una muerte un grande, un noble, un
clrigo, sufren la pena como la sufrira un artesano y un pordiosero.
No era incompatible, por ello, tal igualdad con las diferencias entre
las clases del Estado, tanto si ese Estado era una monarqua, caso
de Espaa, como si se viva bajo un sistema republicano. Porque tambin en una repblica haba diferencias y distinciones: incluso en ella
se distinguir, y ser ms conocido y considerado el sabio que el ignorante, el industrioso y aplicado que el indolente y perezoso, el que
haga una accin ilustre que el egosta metido en la oscuridad, y aun
si se quiere, siempre se ha de distinguir el rico del miserable y mendigo (Manuel Lujn) 21.
No cabe duda de que estos argumentos representaban el sentir
mayoritario de las Cortes. Prueba de ello fue el triunfo de la propuesta reformadora, despus de media docena de sesiones de debate. Aunque el xito no fue absoluto, y los redactores del texto tuvieron que
eliminar, en la versin definitiva, la crtica del estamento nobiliario
para dejar reducida la explicacin inicial a un simple reconocimiento
de los heroicos esfuerzos realizados durante la guerra por los espaoles de todas clases. Ms an: las Cortes acabaron aceptando,
para su discusin posterior, una ltima propuesta que introduca un
nuevo tema en el debate. Si ya no eran necesarias las pruebas de nobleza, al menos convendra exigir -en opinin del cannigo Ros, redactor de esta proposicin adicional- pruebas de buena educacin
y costumbres para entrar en los colegios militares. Porque para tener buenos oficiales, no bastaba con ampliar el nmero de aspirantes, ni con darles la instruccin tcnica y los conocimientos cientficos adecuados. Si antes de eso, los alumnos no haban recibido una
buena educacin poltica y cristiana de sus padres, qu colegio sera capaz de extirpar las perversas ideas adquiridas en la infancia
e imprimir en los tiernos corazones de los jvenes el sentido del honor y los sentimientos generosos ~ue son tan preciosos en los que se
destinan a la profesin militar? 2~
21 La intervencin de CALLECO en DS. n." :317, 15 agosto 1811; Y la de LlJ.IN,
en la sesin del da 1:l de ese mes (DS. n." :315).
22 La propuesta de Ros en ns. n.":~ 19, 17 agosto 1811. No parece que llegara
183
Que esta propuesta no llegara a ser discutida, no es razn suficiente para menospreciarla. De hecho, planteaba un nuevo problema
a la hora de precisar el sentido de la igualdad; un problema que reaparecera poco despus, aunque en un contexto sustancialmente
distinto 22.
4.
Para que la pretendida igualdad tuviera su ms completa plasmacin, y a la vez se delimitara con claridad quines deban beneficiarse de ella, era necesario recogerla y precisar su sentido en la propia ley fundamental. Aunque la precisin planteaba algunos problemas: sobre todo, el derivado de la diversidad de situaciones de los habitantes del territorio espaol en ambos hemisferios, que llev a los
redactores de la Constitucin a la definicin de dos condiciones distintas, la de espaol y la de ciudadano. Una diferenciacin que, de
nuevo, provocara duros enfrentamientos, si bien en esta ocasin las
posiciones contrapuestas no respondan a concepciones ideolgicas alternativas, sino a la procedencia peninsular o americana de los
diputados.
El punto de partida para la elaboracin del texto constitucional,
y a cuya interpretacin se dedicaron ms tarde con gran intensidad
varios diputados, era el decreto de 15 de octubre de 1810. Del hecho
de que los dominios espaoles de ambos hemisferios formaban una
sola y misma monarqua, una misma y sola nacin, y una sola familia se deduca en ese decreto que los naturales que sean originarios
de dichos dominios europeos o ultramarinos son iguales en derechos
a los de esta Pennsula. Pero al margen de ese reconocimiento de
igualdad, no se aclaraba cul sera la situacin de los habitantes de
los territorios espaoles que no eran originarios de dichos dominios:
es decir, de los esclavos, y ms en general de las castas. En torno
a unos y otros giraran varias polmicas posteriores.
a discutirse, porque inmediatamente despus de este debate la atencin de las Cortes
se centr en el examen del texto de la Constitucin. El texto del decreto de 17 agosto
1811, en Coleccin de Decrelos y Ordenes de las Corles de Cdiz (reedicin facsimilar: Madrid, 1987) tomo 1, pp. 22:~-224. Tampoco parece que esta norma tuviera un
efecto inmediato: dos aos despus, las Cortes volvieron a promulgar un decreto, de
9 marzo 181;~, que en su artculo 1 reiteraba la prohibici()n de admitir informaciones
de nobleza para la entrada en los colegios, academias o cuerpos militares aunque
los interesados quieran presentarla voluntariamente, al tiempo que en el artculo 2
prohiba el uso de expresiones ni distinciones que contribuyan a formentar entre sus
individuos las perjudiciales ideas de desigualdad legal, o la rivalidad de clases, salvos,
sin embargo, los tratamientos respectivos con arreglo a las leyes (ibd. /1, 807-8(8).
184
En relacin con los esclavos~ resultaron infructuosas las propuestas de Agustn de Argelles y el diputado mexicano Alcocer para suprimir el infame trfico y otorgar la libertad al menos a los hijos
de quienes vivan sometidos a la esclavitud. Tampoco tuvieron mejor
resultado los esfuerzos abolicionistas posteriores de Isidoro de Antilln. Frente a todos ellos, los diputados aceptaron~ en palabras de
Mexia~ que la desaparicin de la esclavitud era negocio que requiere
mucha meditacin, pulso y tino, porque el libertar de una vez una
inmensa multitud de esclavos~ a ms de arruinar a sus dueos~ podra traer desgraciadas consecuencias al Estado. Y para evitar el peligro.! aceptaron sin ms el mantenimiento de la situacin sin ningn
cambio sustancial. Lo que en el terreno de las declaraciones constitucionales vino a suponer la exclusin de los esclavos de la condicin
de espaol, y de los derechos que a ella correspondan~ cuyo disfrute
se restringi a los hombres libres~ nacidos y avecindados en los dominios de las Espaas, y en todo caso a los libertos, una vez alcan<~
zada esta cond icin (art. 5) 2:l.
Como la Constitucin no incluy, a diferencia de los textos revolucionarios franceses~ una explcita declaracin de derechos~ sino que
se limit a mencionar, en su artculo 4, la libertad civil, la propiedad y los dems derechos legtimos~ en la definicin del espaol se
hicieron ms visibles los deberes u obligaciones que los derechos.
Se encontraban entre ellas el amor a la patria~ la exigencia de ser
justos y benficos~ la fidelidad a la Constitucin, la obediencia a las
leyes, el respeto a las autoridades establecidas, la contribucin sin
distincin alguna... en proporcin a sus haberes a los gastos estatales, e incluso la participacin en la defensa de la patria con las armas~ cuando sea llamado por la ley (arts. 6 a 9). En cambio~ una
nueva categora, la de ciudadano espaol, haba resultado ms afortunada a la hora de definir su cuota de derechos. La condicin de ciudadano abra a quienes disfrutaban de ella la posibilidad de elegir y
ser elegidos para los empleos de repblica (art. 23), e incluso la de
convertirse en representantes de la nacin siempre que dispusieran
de una renta anual proporcionada, procedente de bienes propios
2; El decreto de 15 octubre 1810, en Col. Decretos, 1, :l6. El debate sobre la esclavitud est recogido en Actas de la.~ Corles de Cdiz (Antologa dirigida por TIERNO
GALVN, Enrique). Madrid, 1964. 1, 55 ss.; y ha sido examinado recientemente por
MARTINEZ CARRERAS, Jos U. La abolicin de la esclavitud en Espaa durante el siglo XIX, en VV.AA. f.:~clavilud y derechos humanos (Edicin de F. de Solano y A.
Gumer). Madrid, 1990. pp. 66-69. Conviene no olvidar que la expresin hombres
libres no se limitaba a excluir a las mujeres (como ha sealado CLAVERO, Bartolom.
Cara oculta de la Constitucin; Sexo y Trabajo. Revi.~la de las Corte.~ Generalcs.
n." 10, 1987. pp. 11-25 j, sino que iba dirigida a negar a los esclavos la condicin dc
espaol.
La:;
Corte.~
185
(art. 92). Como seal Agustn de Argelles, de acuerdo con el primero de estos artculos los individuos de que se habla pueden ser
desde este momento prebendados, magistrados, prelados, eclesisticos, ministros, consejeros de Estado, virreyes y capitanes generales;
al tiempo que por el segundo pueden y deben ser procuradores de
Cortes, no slo nombrar a quienes hagan sus veces, sino venir al Congreso nacional a representarse a s mismos, a sus conciudadanos, a
la nacin entera. O lo que era lo mismo, el ttulo de ciudadano habilita a todo espaol para serlo todo en su pas, sin que reglamentos
ni privilegios de cuerpos ni establecimientos puedan rehusar su
admisin 24.
El problema surgi porque las dos condiciones no eran intercambiables. No todos los naturales, no todos los espaoles podan conseguir, segn el proyecto de Constitucin, la apreciable condicin de
ciudadano. Antes al contrario, en dicho proyecto se incluan algunas restricciones con el fin de evitar la entrada indiscriminada en la
asociacin poltica. Dos de ellas tuvieron especial importancia: la
primera, que dio lugar a un intenso debate, recortaba el acceso a la
condicin de ciudadano a las castas, es decir, a dos espaoles que
por cualquier lnea traen origen de Africa; la segunda suspenda el
ejercicio de los derechos de ciudadana a quienes trabajaban como sirvientes domsticos (adems de a los incapacitados, los sometidos a
proceso criminal, los deudores o aquellos que no tenan empleo, oficio o modo de vivir conocido ).
En el primero de esos supuestos, la limitacin no era absoluta, ya
que la comisin haba dejado abierto un camino para la obtencin
por las castas de la condicin de ciudadano. Se trataba, cmo no, de
la puerta de la virtud y el merecimiento, que podran atravesar
quienes realizaran servicios eminentes o se distinguieran por sus
talentos, su aplicacin y su conducta (siempre que, en este ltimo
caso, fueran adems hijos de legtimo matrimonio, de padres libres,
estuvieran casados con mujeres igualmente libres y se dedicaran a alguna profesin, oficio o industria til con un capital propio, suficiente a mantener su casa y educar sus hijos con honradez). Pero a los
diputados americanos no les satisfizo tal propuesta. Para empezar, la
puerta resultaba demasiado estrecha: dada la situacin de los originarios de Africa, en la mayora de las ocasiones sera imposible reunir tantos requisitos. Pero adems, la segregacin de las castas - a
las que les tocaban los deberes, pero no los derechos- resultaba
abiertamente discriminatoria, al menos a juicio de este sector de diputados. Es injusticia semejante negativa a conceder la ciudadana
2 ..
La intcrvencin de
ARGlJELLES
186
a quienes sufran al igual que los dems espaoles las cargas del Estado, explic el diputado Alcocer; porque los originarios de Africa
defienden a la Patria, componindose de la mayor parte de ellos los
regimientos veteranos y las milicias, y ejercen casi exclusivamente en
Amrica los oficios y las artes, siendo el atlante que sostiene el ramo
de la industria tan productiva al erario como indispensable a la sociedad. Las castas -remach Castillo-- son las que en Amrica
casi exclusivamente ejercen la agricultura, las artes, trabajan las minas y se ocupan en el servicio de las armas de Vuestra Majestad. Dicho en otros trminos, si la igualdad era un derecho de todos los hombres libres, y si los miembros de las castas adems de libres eran soldados y contribuyentes, por qu no se les ha de honrar y contar
entre los ciudadanos? . Corolario de esta argumentacin era la propuesta, que hicieron suya ]a mayora de los diputados americanos,
de concesin automtica de ]a condicin de ciudadano a todos los originarios de Africa hijos de padres ingenuos, que ejerzan alguna profesin o industria til o tengan alguna propiedad con que puedan subsistir honradamente 2;;.
No era fcil responder a tal argumentacin. Con evidente incomodidad, los liberales metropolitanos contestaron de muy diversas
formas. Unos se apoyaron en razones de conveniencia y utilidad
poltica, y rechazaron ]a acusacin de injusticia sobre la base de que
no se privaba a las castas de un derecho del que hubieran stas disfrutado con anterioridad; otros, y a veces los mismos, explicaron que
el trato otorgado por Espaa a esos habitantes de sus dominios era
ms humano y considerado que el de otras naciones europeas; en a]guna intervencin se reconoci, como razn oculta, e] peligro de que
]a concesin de] derecho de voto a las castas llevara a una representacin americana superior a la peninsular. Pero ]os argumentos ms
slidos, y menos apegados a ]a poltica inmediata, se refirieron a dos
cuestiones bsicas. Una de ellas vinculaba ]a participacin poltica al
nivel de conocimientos de los individuos. Al igual que se haba incluido la exigencia de que a partir de 1830 quienes entraran en la
condicin de ciudadano deberan saber leer y escribir (art. 25), se poda justificar ahora la exclusin de las castas como resultado de las
deficiencias de su educacin:
El inmenso nmero de originarios de Africa establecidos en los pases de
Ultramar --explicaba Argelles en su Dcurso Preliminar-, sus diferentes
:!;) Las intervenciones de AU;OCER y CASTILLO, Y la propuesta de URIA, en la sesin de 4 septiembre 1811 (DS. n." :3:n); la crtica a los servicios eminentes, en la
intervencin de ARISPE en la sesin del da siguiente (DS. n." :3:38).
187
188
189
En el fondo, y as como la falta de una educacin adecuada haba servido de criterio para excluir a las castas, ahora era la dependencia directa de otro, la falta de autonoma, lo que justificaba el rechazo de mujeres y sirvientes domsticos. La mezcla de ambos criterios otorg a la Constitucin espaola de 1812 unas caractersticas
peculiares, que quedarn ms destacadas si las contrastamos con los
textos constitucionales franceses, en los que sin duda los redactores
del proyecto se haban inspirado, al menos en parte. Es cierto que la
definicin del ciudadano remita directamente a la Constitucin jacobina de 1793, como podr observar quien compare los artculos
correspondientes (arts. 19-21 y 24-26 del texto espaol, y arts. 4-6
del francs); pero los diputados gaditanos, enemigos de la igualdad
jacobina, no aceptaron la universalidad del derecho de voto que defina a sta. Claro que tampoco utilizaron las exigencias, mucho ms
restrictivas, de la Constitucin de 1791, con la que por otro lado compartan la definicin general de la igualdad civil. Mientras para ser
ciudadano activo haca falta, segn la primera Constitucin francesa, pagar una contribucin equivalente como mnimo al valor de
tres jornadas de trabajo (Tt. 111, Cap. 1, Seco 11, arto 2), y para llegar
a elector se necesitaba ser propietario o usufructuario de bienes cuyas rentas superaran el valor de 150 jornadas de trabajo (Tit. 111,
Cap. 1, Seco 11, arto 7 y Seco 111, arto 1), en el texto espaol las exigencias econmicas o no aparecan o estaban muy amortiguadas. De forma explcita slo se recogan como condicin imprescindible para ser
diputado, y nicamente en la forma genrica de disponer de una renta anual proporcionada, procedente de bienes propios (art. 92); incluso en este caso la comisin redactora haba pensado en dejar momentneamente en suspenso dicho requisito. Y no porque los redactores no creyeran en que nada arraiga ms al ciudadano y estrecha
tanto los vnculos que le unen a su patria como la propiedad territorial o la industrial afecta a la primera, como escribi Argelles en
el Dcurso preliminar; sino porque pensaban que era necesario remover antes los obstculos que haban impedido hasta entonces la libre circulacin de los bienes 29.
sus artGulos Amos y sirvientes: primer modelo constitucional (Anuario de Historia
deL Derecho f-,spaoL, Madrid, 1986. LVI, 995-1016), Y Cara oculta de la Constitucin... . Tal equiparacin, y la deduccin de que la Constitucin de Cdiz negaba el
derecho de voto a todo asalariado (ManuaL de hi.~toria constitucionaL de Espaa. Madrid, 1989, p. :H), no se ajustan a la realidad, como pone de manifiesto el debate recogido en el texto (y como ya seal Alicia FIESTAS, en su resea de un libro anterior
del mismo autor, en Anuario de Historia deL Derecho EspaoL, Madrid, 1985.
LV, 8:37-842).
29 Los textos constitucionales franceses, en DlJVERGER, M. Constitution.~ et document.~ poLitique.~. Pars, 1986. La opinin de ARGELLES, en Discurso preLiminar, p. 85.
190
5.
No bastaba, por supuesto, con declarar la igualdad de los espaoles ante la ley en el texto constitucional. Era necesario, adems~ remover los obstculos que impedan la realizacin de esta igualdad,
entre los cuales ocupaban un lugar preeminente los derechos seoriales de carcter jurisdiccional. De aqu que en los primeros meses
de 1811 algunos diputados liberales presentaran diversas propuestas
para conseguir la desaparicin de los mismos. Ahora bien~ tales derechos estaban ntimamente relacionados con los dems componentes del rgimen seorial; en concreto~ con la existencia de seoros
territoriales y solariegos~ de los que no era fcil a veces distinguir los
seoros jurisdiccionales; y tambin con el cobro por los seores de
derechos privativos y exclusivos de muy variado origen~ pero cuya
pervivencia impeda el establecimiento de la igualdad contributiva.
De esta mezcla de cuestiones deriv la larga duracin y el alto grado
de complejidad de las discusiones sobre la abolicin del rgimen
seorial.
Ni siquiera estaban de acuerdo los diputados sobre la importancia del problema que iban a discutir. Las primeras propuestas haban insistido en la extremada gravedad del mismo. La desmedida
liberalidad de los monarcas haba conducido~ explic Alonso y Lpez~ a separar del patrimonio de la Corona grandes predios~ fincas
y derechos de mucho valor, de manera que se poda ver en esa enajenacin una de las [causas] ms eficaces de la decadencia de
nuestra prosperidad nacional :H. Nada contribuye ms poderosa;IO Sobre la influencia Leveller, en un sentido contrario al sealado en el texto, vase CLAVERO, B. Amos y sirvientes ... , arto cit.
:H ALONSO y LPEZ ofreci en su intervencin datos concretos sobre la extensin
de los seoros: frente a 17.559.900 aranzadas de realengo, los seoros seculares ocu-
191
mente a la infelicidad de los pueblos que el estar sujetos a jurisdicciones y seoros particulares, seal por su parte Lloret. Desde otra
ptica, tambin los beneficiarios del rgimen seorial pusieron de manifiesto la importancia que para ellos tena el debate en una representacin en la que pedan que se aclarasen los trminos de la propuesta abolicionista de Carca Herreros y se sometiese su contenido
a prolijo y detenido examen; representacin que supuso, como ha
sealado Artola, el nico momento en que los nobles elevaron su voz
de forma colectiva, aunoue no consiguieran arrastrar a todos los com~J')
ponentes del estamento . ~.
En contraste con estas actitudes, otras intervenciones de uno y
otro bando se refirieron a la escasa envergadura, en su opinin, de
la jurisdiccin seorial. A qu se reduce la jurisdiccin de seoro,
de la cual se habla por algunos con tanto aparato? , preguntaba en
su intervencin a favor del seoro Lzaro de Dou:
A cero, a nada, a menos que nada, esto es a gravamen. Si el alcalde de
seoro debe tener las mismas cualidades que los dems, si ha de observar,
como todos, las leyes relativas a prisin y penas; si tiene expresa prohibicin
de imponer pena corporal sin que 10 autorice la sala del crimen, es claro que
ningn dao puede traer su jurisdiccin que no 10 pueda igualmente causar
la del magistrado real.
Estaba de acuerdo con l, desde el otro bando, Agustn de ArgeHes: los derechos jurisdiccionales son poco tiles a sus dueos, de
manera que su conservacin responda ms a la vanidad y altanera
de los grandes y seores que a razones econmicas, y su abolicin
redundara a la larga necesariamente en utilidad misma de los que
los pierden ;J;J.
A qu se deba esta disparidad de juicios? Sin duda, a la diversidad de cuestiones que las propuestas, en especial las presentadas
por Carca Herreros en torno a las que gir la discusin, haban colocado sobre el tapete. En su primera formulacin, en la sesin de 1
de junio de 1811, el diputado por Soria peda la aprobacin de un
decreto
28.;~06.700 aranzadas,
paban
24;~,
192
que restituya a la nacin el goce de sus naturales, inherentes e imprescriptibles derechos, mandando que desde hoy queden incorporados a la Corona
todos los seoros, jurisdicciones, posesiones, fincas y cuanto se haya enajenado o donado, reservando a sus poseedores el reintegro a que tengan derecho, que resultar el examen de los ttulos de adquisicin, y el de las mejoras, cuyos juicios no suspendern los efectos del decreto.
Pero tras la representacin de los grandes de Espaa, en el momento de comenzar la discusin, esta nica propuesta se haba dividido en siete proposiciones ms detalladas. Mientras la primera de
ellas reclamaba la incorporacin a la Corona slo de los seoros jurisdiccionales y el nombramiento por la nacin de todas las justicias
de seoro y de los dems funcionarios pblicos hasta entonces designados por los seores, y en la tercera se peda la supresin de todos los derechos privativos y exclusivos de caza, pesca, horno, molinos, aprovechamiento de aguas, pastos y dems de cualquier clase
que sean, la segunda proposicin resultaba ms favorable para los
seores al defender la conversin en propiedad particular de los seoros territoriales y solariegos. Desapareci as el miedo a una alteracin radical del rgimen de propiedad que pocos das antes haba
movilizado a los grandes de Espaa; y con el miedo, se esfum tambin mucha de la importancia que inicialmente se haba otorgado al
problema. Como seal el diputado Curidi y Alcocer -que, por ser
representante de Tlascala vea con ms distancia el asunto-, al desaparecer el temor al trastorno de las familias ms ilustres y asegurarles la continuidad de sus propiedades, la cuestin haba acabado asemejndose al preado de los montes, de que por fin naci un
pequeo animalejo. Aunque ello no impi~i que los debates siguieran producindose con notable intensidad .H.
No estar de ms la pregunta por las causas del cambio en el planteamiento de los reformadores, desde la primera propuesta, ms radical, de Carca Herreros a la segunda serie de proposiciones respetuosas con la propiedad de los seores. A veces se ha interpretado
este paso del radicalismo a la moderacin como una consecuencia de
la presin de los grandes de Espaa; aunque no se entiende, entonces, por qu no consiguieron tambin la desaparicin de las medidas
abolicionistas que afectaban a sus derechos exclusivos. Por eso, y a
partir de las intervenciones en el debate, hay que pensar en la existencia de otros factores que, junto con las presiones, desempearon
un papel relevante en el resultado final.
:i.. Las propuestas de CARdA HERREROS en DS. n:' 247, ;) junio 1811; Y la intervencin de ClJRIDI, en la sesin del 10 junio (OS. n:' 2;')2).
Para empezar, y a diferencia de lo ocurrido en la Francia revolucionaria, en Espaa no estall un movimiento campesino de envergadura, dispuesto a reclamar el reparto de las propiedades nobiliarias, que empujara a los diputados a asumir las propuestas ms radicales. Pero, adems, los reformadores estaban atrapados por sus
convicciones ideolgicas, y difcilmente podan enfrentarse, sin caer
en contradiccin, a la doctrina sobre el derecho absoluto de propiedad que ellos mismos haban elaborado. Con suma habilidad se lo record Lzaro de Dou:
Hemos sentado que el ciudadano ha de ser libre con seguridad en su persona y bienes, que nadie puede ser condenado sin ser odo, que a toda costa
debe sostenerse la fe pblica, que el Estado debe ser sumamente religioso en
el cumplimiento de los pactos y que ha de ser sagrado el derecho de propiedad, y a rengln seguido proponemos que a :30.000 ciudadanos, o acaso ms,
contra lo pactado, contra lo establecido en las leyes de la nacin, contra el
parecer de los fiscales ms ilustrados, contra toda orden judicial y extrajudicial, se les despoje sin orlos y sin reintegrarles su contingente de las propiedades y derechos de que han gozado pacficamente por espacio de ocho
o ms siglos.
194
y no a la bsqueda de una quimrica, a su juicio, igualdad de goces. En la argumentacin abolicionista, adems de los largos desarrollos histricos en torno a las atribuciones de los monarcas para disponer de los bienes del Estado, 10 que apareci constantemente fue
la crtica a las diferencias entre los ciudadanos en los terrenos del gobierno, la administracin de justicia o el pago de tributos; y, de forma complementaria, la reclamacin de una soberana nacional plena, es decir, una e indivisible. Desde la aprobacin del principio de
la soberana nacional por el decreto de 15 de septiembre de 1810, deca en su propuesta Alonso y Lopez, no debe ser respetada sino una
misma ley, ni tampoco temida ms que una misma justicia, pues que
repugna a la libertad y grandeza del hombre la existencia de vasallajes instituidos a favor de los que son vasallos o sbditos de Vuestra Majestad y el que existan imperios parciales ingeridos en el imperio nacional. Todos los espaoles, era opinin de Lloret, desean
liberarse de jurisdicciones y seoros particulares para convertirse
en sbditos nicamente de Vuestra Majestad; porque es ilegal, injusto y contradictorio que haya espaoles que reconozcan y estn sujetos a otro seoro que el de la nacin, del que son parte integrante. De forma aun ms explcita, explicaba as Manuel Lujn su idea
de la soberana nacional y de la incompatibilidad de las jurisdicciones seoriales con esa soberana:
Los derechos seoriales, la jurisdiccin, los cargos de la administracin
pblica, son una parte integrante de la soberana; sta es indivisible, y todo
y cada una de sus partes se hallan tan ntimamente unidas entre s que es
imposible separarlas sin destruir la soberana. Este agregado de poder se llam por los antiguos imperio, y por nuestros espaoles, por nuestros mayores,
seora. El imperio, la seora, se compone precisamente del poder de hacer
leyes, del Poder Ejecutivo o del Gobierno y del poder judiciario; arrancar del
imperio, privando a la soberana de cualquiera de las tres partes que la constituyen, es aniquilarla, destruirla en su raz y reducirla al no ser, y cuando
ms, ser una soberana manca y deber tenerse, no por imperio y soberana, sino por cualquiera otra invencin hur~lana que se configura, hace y deshace al capricho del que la haya formado .l6.
Que la mayora de los diputados comparta esta doctrina 10 pusieron de manifiesto las mltiples intervenciones que repitieron la
misma argumentacin; entre ellas, las de Torrero, Argelles, Villafae, Aner o el propio Carca Herreros. Comparados con esta razn b:\() Las expresiones de ALONSO y LI'EZ, LLORET y CARcfA HERREROS, en las intervenciones ya citadas; la cita de LWN, en la primera parte de su intervencin (D8.
n." 246,4 junio 1811).
La.~
195
196
ro que el de la Nacin misma, y que su noble orgullo n? sufrira tener a la vista un recuerdo continuo de su humillacin .l8
No es de extraar, visto el planteamiento, que en el texto definitivo del decreto las medidas de carcter poltico y jurisdiccional aparecieran en primer plano, definidas con total claridad, mientras las
de mayor repercusin econmica quedaban relegadas a artculos posteriores y no suficientemente explicadas. No caba ninguna duda sobre la incorporacin a la Corona de los seoros jurisdiccionales de
cualquier clase y condicin que sean (art. 1), sobre el cese inmediato de los Corregidores, Alcaldes Mayores y dems empleados seoriales (a excepcin de los ayuntamientos y alcaldes ordinarios, que permanecera hasta fines de ese ao) (art. 3), o sobre el nombramiento
de Justicias y dems funcionarios pblicos en los seoros jurisdiccionales, de la misma forma que se haca en los pueblos de realengo
(art. 2). En cambio, el artculo 5 dio lugar a diversas interpretaciones, porque no estaba del todo claro si la incorporacin a la Corona
se limitara a la jurisdiccin, o iba a abarcar tambin la propiedad
en el caso de los seoros que incluan ambos componentes; aunque
por el sentido del debate se poda deducir que la intencin del legislador era dejar en manos de los seores la propiedad, salvo en casos
excepcionales (la interpretacin restrictiva, a que se ha referido,
Mox). Tampoco se estableca con total precisin, en el artculo siguiente, qu derechos tenan carcter jurisdiccional, y quedaban por
ello suprimidos, y cules se consideraban fruto de un contrato libre, lo que permitira a los seores seguir percibindolos; ni siquiera se saba quines, los pueblos o bien los seores, deberan presentar las pruebas que demostraran uno u otro carcter, ya que slo se
exigan pruebas a los seores para recuperar el capital de los derechos que hubieran adquirido por ttulo oneroso o para ser indemnizados por la prdida de los recibidos como recompensa por grandes servicios reconocidos (art. 8). De estas indefiniciones derivaran
de inmediato las abundantes protestas -procedentes tanto de los
pueblos como de los seores- a que dio lugar la aplicacin del de:lll El decreto de 6 agosto 1811, en Col. Decretos, 1, 217-220; Y el decreto de 26
mayo 181:3, que ordenaba quitar todos los signos de vasallaje que hubiere en los pueblos, en la misma obra (n, 878). La mayor importancia de las consideraciones polticas sobre las estrictamente econmicas ha sido reconocida por algunos historiadores.
As CARcfA SANZ seala que la motivacin inicial que inspiraba la abolicin de los seoros no era tanto econmica y social como poltica (CARcfA SANZ, A. Y CARRABOLJ,
H. eds.: Htoria agraria de la Rspaa Contempornea, 1, :39. Barcelona, 1985); y de
forma an ms tajante, Mox afirma que al ir encaminada su obra esencialmente a
privar de funciones pblieas a los seores, [los diputados reformadores] miraron eon
indifereneia el destino de las tierras (DE Mox, Salvador. La dolucin del rgimen
seorial en f.,:"paa. Madrid, 1965, p. 64).
197
creto, y las consultas a las Cortes, que stas no pudieron resolver porque el restablecimiento del absolutismo impidi la discusin de un
proyecto de ley aclaratorio preparado en 1813 por una comisin nombrada al efecto :N.
Desde el punto de vista de las repercusiones econmicas y sociales se puede decir, por ello, que el decreto sobre abolicin de los seoros no pas de ser una declaracin de principios (Artola). De hecho, no sirvi para transformar la estructura de la propiedad, sino
que dej subsistir los extensos dominios territoriales de los seores,
convertidos ahora en propiedades privadas en el sentido moderno de
estos trminos. Pero de lo que no cabe duda es de su eficacia a la
hora de eliminar la jurisdiccin seorial y establecer la igualdad de
los individuos bajo un nico poder soberano. Ni siquiera Fernando VII se decidi a dar marcha atrs en este asunto; aunque en el perodo absolutista no era fcil entender que la finalidad bsica del decreto haba sido, en palabras de Carda Herreros, restituir a los espaoles la libertad civil, o sea la dignidad de hombres libres que se
les haba usurpado 40.
6.
Mientras la tarea de los reformadores gaditanos consisti en acabar con los privilegios ms visibles, en suprimir las desigualdades ms
evidentes y en restituir a los espaoles la dignidad de hombres libres de la que la antigua barbarie les haba privado, no hubo disparidades notables entre ellos. Los problemas surgieron, en cambio,
cuando fue necesario establecer las bases econmicas de la nueva sociedad. Fue entonces cuando se pusieron de manifiesto las discrepancias entre quienes defendan la ms plena libertad individual, y con
:\<) La votacin de las distintas propuestas en DS. n.O :305 y :306, :3 y 4 agosto
1811. De las propuestas iniciales de CARdA HERREROS, los diputados slo rechazaron,
por 84 votos en contra frente a 56 a favor, la cuarta, que prevea la incorporacin a
la Corona de todas las fincas enajenadas o donadas, que por su naturaleza contengan
explcita o implcitamente la condicin de retro o de reversin. La aetitud negativa
ante la misma se justific por la frmula de pago aplazado de dichas fincas: corno seal en voto ledo MARTfNEZ FORTlN, no convengo en que la nacin le torne a poseedor alguno su propiedad si no le satisface su precio en el mismo da de la entrega,
pues lo dems lo tengo por un engao del cual debe la nacin siempre alejarse... (DS.
n." 272, 1 julio 1811). Sobre los problemas de interpretacin, yel malestar de los pueblos, vase ARTOIA Orgene.~, 1, 544-550; testimonios del malestar nobiliario, en Mox(.
La do[ucin, pp. 56-58.
otO La cita de CARcfA HERREROS, en su intervencin final en el debate (DS. n." 272,
1 julio 1811).
198
ella el abandono de cualquier intervencin estatal en la vida econmica, en el ms puro estilo de la economa poltica inglesa, y aquellos que pretendan avanzar al menos un paso ms en el camino de
la igualdad, y trasladaban al terreno de la economa sus opiniones
contrarias a los privilegios y desigualdades.
Ambos sectores, aunque mejor sera decir ambas sensibilidades,
compartan el respeto al sagrado derecho de propiedad, en el nuevo sentido de estos trminos. Pero mientras para algunos esta defensa de la propiedad individual y absoluta deba ir acompaada por un
aumento en el nmero de propietarios, con el fin de acabar con una
situacin en la que la mayor parte de la poblacin es de pobres
(Carca Herreros), otros diputados consideraban preferible dejar actuar a las leyes del mercado sin ninguna interferencia para conseguir
un aumento de la riqueza nacional, que esperaban redundara al final tambin en beneficio de los menos favorecidos.
Las diferencias se hicieron visibles en las discusiones sobre los
problemas agrarios. Ya en noviembre de 1811, el diputado cataln
Aner haba conseguido que se admitiera a discusin una propuesta
que otorgaba la ms plena libertad a los propietarios agrcolas: Que
se declare por ley que los dueos de fi ncas y heredades tienen absoluta libertad de cercarlas o acotarlas y aprovecharse exclusivamente
de todos los frutos y pastos de las mismas en uso del sagrado derecho
de propiedad. Dos aos despus, el decreto de 8 de junio de 1813
converta esta propuesta en una norma legal totalmente beneficiosa
para los propietarios agrcolas. Podan stos cercar y acotar sus tierras
y disfrutarlas libre y exclusivamente, o arrendarlas como mejor les
parezca, y destinarlas a labor, o a pasto, o a planto, o al uso que
ms les acomode (art. 1); en caso de arrendarlas, lo haran por el
precio que libremente acordasen las dos partes, sin que ninguna de
ellas pudiera pretender que el precio estipulado se reduzca a tasacin (art. 2), y sin que el arrendatario adquiriera ningn derecho sobre la propiedad arrendada. Adems de esta libertad de contratacin,
se declaraba la plena libertad para fijar los precios de los productos;
y no slo de los agrcolas, sino tambin de los ganados y sus esquilmos, de los obtenidos por la caza y la pesca, e incluso de las obras
del trabajo y de la industria. Con la liquidacin adicional de las
aduanas interiores y la supresin de las tasas municipales y de los embargos del grano recin cosechado, se consagraba por fin la ms absoluta libertad de comercio: Todo se podr vender y revender al precio y en la manera que ms acomode a sus dueos, con tal que no
perjudiquen a la salud pblica; y ninguna persona, corporacin ni es-
199
200
cuanto a los bienes eclesisticos, las propuestas desamortizadoras, ligadas en estos aos a proyectos globales de reforma del clero regular, tampoco desembocaron en un plan definitivo, porque la finalizacin de las sesiones de las Cortes extraordinarias impidi la discusin de las medidas propuestas para el restablecimiento y reforma de
las casas religiosas. Slo se resolvi, por consiguiente, lo relativo a la
conversin en propiedad privada de los baldos y dems terrenos
comunes.
Poda realizarse esta conversin de dos formas distintas, que reflejaban las dos actitudes ya mencionadas y que aparecieron con toda
claridad en los debates: vendiendo sin trabas las tierras al mejor postor, o aprovechando la ocasin para aumentar, mediante el reparto,
el nmero de propietarios. Los partidarios del liberalismo ms estricto eran conscientes de que la venta sin tanteos ni restricciones que
alejen o retraigan al comprador beneficiara sobre todo a los ricos;
pero confiaban, de acuerdo con la misma ortodoxia, en que al final
las ventajas repercutiran tambin sobre el resto de la sociedad. Porque mientras los pobres no podan invertir en mejorar las tierras, el
hombre de caudales o rico que dispusiera de ellas con toda libertad mejorara sus rendimientos, explic Lzaro de Dou, ya sea con
riego, ya con otro aprovechamiento, de manera que toda la actividad econmica resultara beneficiada. Ms an: de acuerdo con un
curioso argumento del conde de Toreno, como los compradores adinerados, adems de introducir mejoras en las tierras, acabaran repartindolas entre sus herederos, al final se conseguira la doble ventaja de la mejora en la propiedad y la divisin de ella entre
muchos 4:l.
Pero no era sta la opinin mayoritaria entre los diputados. Muchos de ellos no se conformaban con el reparto en el testamento, y
haban sido advertidos por Argelles de la tendencia de las clases
opulentas a consumir por entero sus rentas sin reservar <<nada... de
ordinario para aumentar la industria de la nacin, de forma que
slo se poda confiar en la acumulacin de capital por las clases industriosas o productivas. De acuerdo con estas ideas, ya en agosto
de 1811 se present un proyecto, que prevea la venta en pequeas
suertes de un tercio de los baldos y propios, y la adjudicacin por
sorteo de los bienes invendidos entre pelentrines, braceros y pegujaleros. Frmula que algunos diputados radicalizaron al reclamar el
de su mayor riqueza y felicidad, dehiendo ser por su situacin y otras ventajas el ms
rien y feliz del mundo (Actas, TI,882-88:l).
-t: Las citas de la intervencin de DOl!, Lzaro de, en la sesin de 14 de ahril de
1812, y de la del conde de Toreno, cuatro das despus, proceden de AHTOLA. Orgenes, 1,600 Y 602.
201
reparto de la mitad de esas tierras entre los campesinos menos acomodados, para evitar que la venta slo beneficiara a los pudientes.
Sus propuestas, que combinaban el respeto a la propiedad privada
con el afn reformista, quedaron perfectamente sintetizadas en el dictamen que la comisin de agricultura present a las Cortes en febrero de 1812: ( ...) el Estado gana mucho si multiplica los propietarios, si hace tales a los que no lo son y si consigue que no haya en el
suelo espaol una vara de terreno sin dueo determinado. Las medidas del decreto de 4 de enero de 1813 no fueron, por consiguiente,
ms que la cristalizacin final de esta preocupacin mayoritaria 44.
La conversin de baldos y propios en propiedad particular, tal
como qued reflejaba en dicho decreto, no tena como nicos objetivos el alivio de la deficitaria Hacienda Pblica, o el fomento de la
agricultura y la industria. Pretenda compensar tambin los esfuerzos realizados en los aos anteriores por los defensores de la patria
y, por ltimo, servir de socorro a los ciudadanos no propietarios.
A stos se les atribua no ms de una cuarta parte de los baldos y
realengos y, de ser necesarias, las tierras labrantas de propios y arbitrios, que seran repartidas de forma gratuita y por sorteo entre los
vecinos sin tierras, a condicin de que se dedicaran a su cultivo sin
enajenarlas, al menos durante cuatro aos, ni convertirlas en bienes
vinculados o de manos muertas. La exigencia de cultivar directamente la suerte recibida era perentoria: Si alguno de los agraciados (... )
dejase en dos aos consecutivos (... ) de tenerla en aprovechamiento,
la suerte ser concedida a otro vecino ms laborioso que carezca de
tierra propia 4;'.
Es cierto que este reparto no se pudo llevar finalmente a cabo,
por las circunstancias de la guerra y el restablecimiento posterior del
rgimen absoluto. Pero al menos su planteamiento reflejaba una concepcin de la igualdad que iba ms all de la pura igualdad ante la
ley; una concepcin, dicho sea de paso, que no volvi a aparecer, salvo en algunas actitudes crticas, en las ocasiones posteriores en que
los herederos del liberalismo gaditano llegaron al poder.
Si del campo pasamos a la ciudad, y del sector primario al secundario, tambin encontraremos testimonios de actitudes distintas, aunque en este caso no incompatibles, a la hora de disear la nueva sociedad. Las trabas fundamentales que en este sector existan para el
desarrollo de la produccin nacional procedan, a juicio de los dipuLas eonsideraeiones de ARCELLES, en su intervenein de 15 marzo 1811, en
Orgenes, 1, 574. El proeeso que eondujo al deercto de 4 enero 181:~, en la
misma obra, pp 59:~-60;~.
-lo, El texto del deercto, en Col. Decretos... , 11, 7:~8-7 42.
-H
ARTOLA.
202
tados reformadores, de la necesidad de obtener autorizacin gubernativa para el establecimiento de nuevas fbricas, y tambin de la
pervivencia de los controles gremiales en la actividad artesanal. A
combatir el primero de estos obstculos se dirigi una propuesta del
conde de Toreno sobre el libre establecimiento de fbricas o artefactos de cualquier clase que sean, sin necesidad de permiso o licencia alguna. Apoyada por la Comisin de Hacienda, en virtud del
principio de no injerencia estatal en la vida econmica -toda la proteccin que el Gobierno debe dispensar a la industria conviene se limite a no embarazar la accin de los particulares y a proteger su libertad-, dicha propuesta fue, finalmente, defendida por Argelles
y el propio Toreno ante las reticencias del regente Ric. Frente al miedo de ste a los fraudes debidos a la ambicin y la malicia, que apareceran inevitablemente de no existir un control estatal, Toreno y Argelles se apoyaron en el papel corrector de la libre competencia. Si
yo compro pao o sombreros, tendr muy buen cuidado de examinar
su calidad, y estoy seguro de no engaarme, y de que caern las fbricas inferiores sin que la mano fiscal tenga para nada que entrometerse, seal el primero, aprovechando adems la ocasin para citar a Adam Smith y explicar que la libertad suma era el camino
ms seguro para el desarrollo de la industria. Si cualquiera de estos
jabones -aadi Argelles- est mal hecho, maana no tendr despacho, y el fabricante quedar castigado por su mala fe con la poca
venta, sin necesidad de veedores y vigilantes 46.
Pero adems de las fbricas y artefactos que tanto preocupaban a Toreno, existan pequeos talleres y artesanos independientes
a los que perjudicaban especialmente los monopolios gremiales. Contra ellos se dirigi una segunda propuesta, procedente de la comisin
de agricultura y que se incorpor al proyecto de decreto liberalizadoro El rechazo de todo examen, ttulo e incorporacin a los gremios respectivos y la correlativa derogacin en este punto de las ordenanzas gremiales, que eran los objetivos de esta propuesta, no significaban la desaparicin de los gremios, pero s la prdida del control ejercido por ellos hasta entonces sobre el proceso productivo, y
que Lzaro de Dou defini como totalmente opuesto a la pblica
prosperidad. Aunque no haba unanimidad en tan tajante definicin, que fue combatida con cierta habilidad por el diputado mallorqun Antonio Llaneras. En una sociedad que se pretenda basar en
"'h La propuesta inicial de TORENO en DS. n." 8;34, 26 abril 18B. El informe de
la Comisin de Hacienda, en la sesin de 6 mayo (DS. n.o' 844). La propuesta definitiva, en la sesin de ;~1 mayo (DS. n.o' 869). Y las intervenciones de RIC, TORENO y
ARCELLES, en la sesin de ;~ de junio (DS. n.o' 872).
el mrito y la capacidad, le pareca al prroco y diputado por Mallorca que estaba justificada la existencia de pruebas para poner de
manifiesto las aptitudes de cada individuo.
Ser posible que el examen, reconocido en todos los tiempos como medio
necesario, y como la piedra de toque con que se prueba la capacidad o incapacidad del sujeto para entrar en la maestra de algn arte; ser posible
que el ttulo, testimonio autntico de su instruccin y de su aptitud, ser posible que la incorporacin con los dems que componen el gremio, apreciable, sin duda, y que da honor y decoro no slo al sujeto que entra, sino al
gremio mismo que lo recibe; ser posible, repito, que se miren y se concepten como requisitos perjudiciales al fomento de las artes?
Por qu no pensar entonces lo mismo, segua preguntando Llaneras, de los ttulos que se exigan para entrar en la maestra de ciruga, botnica, farmacia, medicina, de la jurisprudencia misma? 47.
No bastaba, para contestar a este ataque, con remitirse a la crtica general de los monopolios y la correlativa defensa de la libre competencia. Fue necesario entrar, adems, en un examen del papel de
los gremios como instrumentos del despotismo de los maestros, a los
que las ordenanzas colocaban en una situacin de superioridad incompatible con el principio de igualdad. Aparte de que no todos los
individuos disponan de recursos suficientes para hacer frente a los
cuantiosos gastos de examen, el mayor inconveniente del control gremial del acceso al oficio resida, segn Carca Herreros, en que los
gremios no se dedicaban a la enseanza del oficio, sino que servan
para sujetar tres o cuatro aos a un muchacho a que haga de criado
al maestro. Ms que de criados, aadi Antilln, los jvenes acababan haciendo de esclavos, por espacio de algunos aos, de sus maestros con la esperanza de conseguir la proteccin de stos en el momento del examen. Por esa razn, slo con la desaparicin de las trabas gremiales se conseguira que el artista moderado y sencillo pudiera ejercer su oficio como y cuando le acomode, sin sujetarse a
los exmenes ridculos, a las estafas srdidas y a las frmulas arbitrarias que los menestrales de la poblacin donde quiera establecerse
prefijaron para su cofrada gremial. En cuanto al presunto honor
que los gremios otorgaban, ambas respuestas fueron igual de tajantes: el verdadero honor, ms que en la pertenencia a una corporacin
cerrada y exclusivista, resida en hacer bien la tarea (Carca Herreros), objetivo que Antilln presuma en ese modesto artesano que no
busca tales galas, pero tampoco quera estar sometido a los regla..7 La intervenein de LLANEROS, y las respuestas de CARdA HERHEHOS y ANTILLN que se eitan en el siguiente prrafo en DS. n." 872, ;~ junio 181;~.
204
7.
Las
Corte.~
205
206
Proyeccin exterior
de la Constitucin de 1812
Juan Ferrando Bada
1.
208
17,
n."
4:t
209
chos del rey, limitados por los derechos del pueblo. Una vez hecha la
revolucin -obra del sector democrtico y revolucionario 6, fue necesario, para gobernar, solicitar la ayuda del elemento moderado. El
ministerio Argelles se sinti suspendido en el vaco ante la conducta, vaga, una veces, y hostil, otras, de la Corona y, de otra, ante el
principio de la igualdad democrtica sostenido por los elementos
revolucionarios 7.
Los primeros meses del ministerio constitucional se caracterizaron por atemperar las tendencias fuertemente democrticas. Diversas
razones aconsejaron al ministerio Argelles a adoptar una poltica de
neutralidad y no intervencin en los asuntos de otros pases, entre
otras, los movimientos absolutistas en Espaa, el lamentable estado
de nuestras fuerzas armadas y el problema de los movimientos de independencia americana. Adems, era manifiesta la debilidad militar
de Espaa ante la Europa organizada y dirigida por la Santa Alianza
y por la poltica del prncipe Metternich.
Los diversos ministerios liberales-moderados estaban lejos de nutrir deseos de proselitismo revolucionario, as como la mayora de los
diputados, pues secundaban la poltica neutralista llevada a cabo por
el secretario del Despacho de Estado, don Evaristo Prez de Castro s.
Pero una minora -la exaltada- quera que el gobierno adoptara
una poltica activa ante los movimientos revolucionarios europeos, de
una par~e, y, de otra, ante la reaccin personificada por la Santa
Alianza .
Espaa continuaba su vida poltica entre los excesos ultrademocrticos y los intentos reaccionarios, solapadamente dirigidos por Fernando VII 10. El rey haba quedado prisionero de la revolucin. Varios intentos revolucionarios se produjeron en el mes de abril, como,
por ejemplo, en Barcelona, donde se exiga la expulsin de la ciudad
de los principales autores de la contrarrevolucin, as como tambin
en Sevilla. En Burgos, por el contrario, los partidarios del absolutismo, dirigidos por el sacerdote Merino, se levantaban en armas contra
los constitucionales. En efecto, despus de haber jurado Fernando VII
FARlNI, L. c. Storia d'ltaLia dell'anno 1814 fino a no.ytri giorni, JI, Turn, 18.59.
Documentos, p. :H7.
7 Es interesante seguir las pginas de Prxedes de Zancada para conocer las tendencias igualitarias y democrticas aparecidas en la revolucin de 1820. ZANCADA, P.
El sentido social de la revolucin de 1820, en Revista Contempornea, cxxvn
(190:3), pp. 1:3.5 ss.
II DS. 6 marzo 1821, p. 11.5. Discurso del conde de Toreno; DS. 22 junio 1821.
<) DS. 22 marzo 1921, pp. 84.5-846 Y846-848 Y606. Discursos de los diputados
Muoz Arroyo, Romero Alpuente y Moreno Guerra, respeetivamente.
lO RAMIREZ DE VILLA URRlJTIA, W. Fernando VII, r~y constitucional. Madrid, 1922.
p.2.57.
210
2.
El gobierno constitucional comunic de oficio -como ya.se dijoa las potencias de Europa el cambio de rgimen en Espaa u. Si bien
las cortes europeas no simpatizaban con la Espaa constitucional, en
las comunicaciones al gobierno de Madrid no se reflejaron intenciones acentuadamente hostiles. Francia e Inglaterra respondieron, en
trminos vagos, que los destinos de Espaa pudieran tener un signo
desfavorable. Prusia se limit a contestar que no le resultaba grata
la Constitucin de 1812 por su carcter excesivamente democrtico 14. Slo Rusia adopt en los primeros momentos una actitud ms
.T. Historia. V, :H5-:H6.
El Duque de Fras a O. Evaristo Prez de Castro, Londres, 6 enero 1921,
en SPINI, G. Mito e realta della Spagna nelle Rivoluzioni italiane dei 1820-21. Roma,
1950. pp. 16S-166.
1:1 DS. 14 febrero 1820. p. 1482.
1-t FARINI, L. C. Storia. 11, 106-107. BIANCIII, N. Storia documentala della Diplomazia in Italia dall'anno 1814 all'anno 1861, n (aos 1820-18:{0). Turn, 186S, p. 5.
BRECKER, .T. Historia de las relaciones. 1,501-504.
11
12
VICENS VIVES,
211
hostil, pues, apenas supo el cambio habido en Espaa por la Revolucin de 1820, se apresur a sealar las desgracias que arrastraran tras s unas instituciones que consagraban la insurreccin militar en el modo de establecerlas v>.
El Gabinete ruso, a travs de su ministro Nesselrode, dirigi una
nota al gobierno de Madrid, en respuesta a la comunicacin que ste
le haba hecho, y en la que desaprobaba lo acaecido en Espaa e invitaba a las Cortes espaolas a que condenasen la sedicin militar llevada a cabo por Riego y a que fundasen el nuevo Estado constitucional de Espaa sobre el libre consentimiento del rey, en lugar de
hacerlo sobre la fuerza de la insurreccin. Rusia, manifestaba el prncipe Nesselrode, haba deseado que la autoridad del rey se basase sobre el apoyo de instituciones fuertes, instituciones que emanando
de los tronos tienen un carcter conservador, pero que naciendo del
pueblo son subversivas 16.
El Gabinete de San Petersburgo, apenas el gobierno de Madrid comunic de oficio a las potencias de Europa el cambio operado en Espaa, no solamente se dirigi a los dems de la Europa, por medio
de una circular, indicndoles que no reconociesen a Fernando VII por
rey constitucional de Espaa 17, sino que adems, fiel al principio
de que toda revolucin era ilegtima y que, en consecuencia, haca necesaria la intervencin de la Santa Alianza, propuso a los aliados una
reunin para restablecer el orden en Espaa. Pero los deseos del zar
no encontraron eco ni ante la Corte inglesa ni ante la austraca. El
prncipe Metternich saba que la intervencin de la Santa Alianza en
Espaa, de llevarse a cabo, haba de hacerse a travs de Francia, y
l prefera dejar ganar terreno a la revolucin antes que dar ocasin
a Luis XVIII para adquirir una preponderancia en la Pennsula Ibrica 18. El propio embajador espaol en Viena, don Pedro Caballos,
manifestaba al gobierno espaol que Austria no se encontraba en condiciones de adoptar una conducta peligrosa para Espaa, por cuanto
haba quedado demasiado desgastada en sus luchas contra Napolen 19. Tambin hemos de tener presente, como indica Spini, que si
la propuesta rusa de intervencin en Espaa cay en el vaco, no fue
ajeno a ello un comprensible temor, por parte de los aliados, de afrontar la incgnita de una intervencin en la Pennsula sin correr el peNota del Gabinete de Rusia leda el 9 enero 182;~ en las Cortes, en DS. 9 enero
p. 1296.
lb FARINI, L. C. Storia, 11, Documentos. pp. 106-107.
17 D8. 14 febrero 1820. p. 1482. Palabras del Sr. Argelles.
18 GEMMA, S. Storia dei Trattati, 1815-1948. Florencia, 1949. p. 40.
19 D. Pedro Ceballos a D. E. Prez de Castro, Viena, 5 abril 1820. SPINI, C.
Mito e malta. p. 116.
1;'
182;~.
212
21
3.
26 CONDE DE TORENO.
'27
214
29
ALAMN, L. Historia de
ALBA, R. de. Proemio
215
Galicia; Mrida, capital de Yucatn; Guatemala, capital de la provincia de este nombre; Monterrey, capital de la provincia del Nuevo
Reino de Len, una de las cuatro internas del Oriente; Durango, capital de la Nueva Vizcaya, una de las provincias internas del Occidente; Habana capital de la isla de Cuba y de las dos Floridas; Santo
Domingo, capital de la isla de este nombre; Santa Fe de Bogot, capital de la Nueva Granada; Caracas, capital de Venezuela; Lima, capital del Per; Santiago, capital de Chile; Buenos Aires, capital de
las proyincias del Ro de la Plata, y Manila, capital de las islas Filipinas .30. Se llevaron a cabo las elecciones a diputados y, por ende,
en las Cortes ordinarias de 1813 hubo representantes americanos.
Pero poco tiempo gozaron las provincias de Ultramar de este nuevo
derecho poltico, ya ~ue en mayo de 1814 se restaur en las Espaas
el gobierno absoluto' 1.
Poco tiempo despus de la restauracin del rgimen absoluto, los
insurgentes de la Nueva Espaa proclamaron la Constitucin de
Apatzingn (octubre de 1814), en la que, como dice De Alba, copiaron mucho de la de 1812, pero supieron evitar... algunos de los graves yerros de la de Cdiz (tal la supresin violenta de las leyes de Indias) y hacerla ms adaptable al pas :32.
Desde 1814 a 1820 las provincias de Ultramar volvieron a ser gobernadas como si la Constitucin de Cdiz jams hubiera sido promulgada. Se volvi al gobierno absoluto simple y llanamente.
En el mes de marzo tuvo lugar, como sabemos, el pronunciamiento de Riego y la publicacin y juramento de la Constitucin de Cdiz, y en el mes de abril el rey dirigi a todos los habitantes de Ultramar un manifiesto en el que les participaba el restablecimiento del
rgimen constitucional:
...el clamor general del pueblo en ambos hemisferios... me convencieron al
fin de que era preciso retroceder del camino que incautamente haba tomado; y viendo el voto comn de la Nacin, impulsada por el instinto que la
distingue de elevarse en la escena del mundo a la altura que debe tener entre
las dems naciones, me he adherido a sus sentimientos... , que son los de adoptar, reconocer y jurar, segn lo he ejecutado espontneamente, la Constitucin formada en Cdiz...
Las Espaas presentan hoya la Europa un espectculo admirable, debido
solamente a su sistema constitucional. ..
:lO Instruccin conforme a la cual dehern celebrarse en las Provincias de Ultramar las elecciones de Diputados a Cortes para las ordinarias del ao 181:h, en La
Constitucin de 1812. JI, 1S1.
:3\ Abrogacin del rgimen constitucional (Manifiesto de 4 mayo 1814), en coleccin. EdiL por R. Sainz de Varanda. p. 120.
:12 ALBA, R. de. Proemio, en /.Ja Constitucin de 1812. 1, X.
216
Una nueva luz raya en el extendido mbito del hemisferio espaol, y nadie,
al ver la refulgente claridad que le ilumina, dejar de sentir arder en su pecho el fuego sagrado del amor a la Patria. Yo me congratulo de ser el primero en experimentar esta dulce y generosa emocin; me congratulo tambin en anunciroslo y en exhortaros a que os apresuris a gozar de bien tan
inmenso, acogiendo y jurando esta Constitucin que se form por vosotros y
para vuestra felicidad ...
217
4.
Hasta aqu hemos analizado las vicisitudes por las que pas la
Constitucin de 1812 en las Espaas durante los primeros aos del
reinado de Fernando VII. Esta ltima parte est dedicada a exponer
la presencia de la Constitucin de Cdiz en Europa :~6.
La Constitucin ,de 1812 fue conocida en Europa poco despus
de su promulgacin .n. Pero creemos conveniente distinguir dos perodos a este propsito, a saber: de 1812 a 1820 y de 1820 a 1830.
4.1.
De 1812 a 1820
tution de l'Espagne
cile.~.
Pars, 1821.
afin
de.~
Deux Si-
218
219
220
Pero no todos los estudiosos contemporneos de Haller participaban de sus ideas. Se consideraba a Haller como un apasionado defensor -entregado a los desvos del entusiasmo ms ciego- de los
beneficios de la Inquisicin y del modo de obrar de los jesuitas. Por
esta razn y por su falta de objetividad en el estudio y anlisis de la
Constitucin espaola, pues lo haba hecho con clera y denigradamente~ slo mereca, segn 1. D. Loanjunais, compasin y olvido 4.>.
Loanjunais haba escrito una obra contra la Constitucin de Cdiz, pero en trminos ms moderados que Haller: Vues politiques
sur les changements a faire a la Constitution de l'Espagne a fin de la
consolider spcialement dans le Royaume des Deux Siciles. Las modificaciones que l introdujo en la Constitucin son casi todas ellas
accidentales: supresiones terminolgicas y admisin de aquellas exigencias propias del pas de desti no (pp. 11-14).
Loanjunais dice que se podran suprimir 120 artculos de la Constitucin sin que perdiese nada sustancial. Las modificaciones ms
esenciales introducidas por l en la misma son, a mi modo de ver, las
siguientes: a) Rectificacin del artculo 3.", que, segn l, encierra la
teora vaga y equvoca de la soberana nacional, que necesitara ser
explicada, y su sustitucin por el principio de la delegacin de poderes, mxima fecunda sobre la que no puede haber ninguna controversia razonable. El propone para el artculo 3." esta redaccin: El
ejercicio de la soberana est confiado por la nacin a la Asamblea
Nacional o al Parlamento, compuesto por el Rey y la Cmara o Cmaras establecidas. b) En la organizacin del Legislativo propone
el sistema bicameral en sustitucin del unicameral recogido en el Ttulo III de la Constitucin. c) Propugna el fortalecimiento del poder
real, concedindole un veto resolutorio en lugar del suspensivo establecido en los artculos 147-149 de la Constitucin de 1812. d) Atribuye al rey la prerrogativa de disolver el Parlamento. e) Y, por ltimo, Loanjunais propugna el ejercicio de la sancin real de las leyes en mayor amplitud que la prevista en la Constitucin espaola
(Cap. V, pp. 47-49).
4.2.
De 1820 a 1830
La revolucin espaola de 1820 exalta a un primer plano, en Europa, la Constitucin de Cdiz. El pronunciamiento militar de Cabezas de San Juan, de 1820, produjo una gran impresin en el contiof;,
DENIH LOANJlJNAIH,
221
222
22~3
implicaran el conocimiento de la revolucin de 1820 y de la Constitucin de Cdiz y que, por tanto, se convirtieran en mtodo y bandera a seguir. Antes de la revolucin de 1820, y como ya hemos dicho, la Constitucin fue objeto, tan slo, de lucubracin intelectual;
despus de esta fecha ser la palabra, el nombre y el estandarte !)<)
en torno al que se congregarn todos los liberales de Europa para llevar a cabo sus designios constitucionales. La causa determinante de
este cambio espiritual ante la Constitucin espaola fue el pronunciamiento militar de Riego. A partir de este momento el joven liberalismo europeo, persiguiendo la obra de la Revolucin francesa, nos
dice Mirkine, no busc su programa constitucional en los textos franceses, sino que se volvi a la Constitucin espaola, que en una hora
de celebridad se convirti en programa ideal de todas las revoluciones 60. Sin duda alguna, la razn por la que la Constitucin de 1812
ejerca una gran influencia en los liberales europeos radicaba en su
carcter democrtico, pues, como se sabe, est basada en el principio
de la soberana nacional y no concede sino contados privilegios al estamento aristocrtico 61, Y as ella, frente a las Constituciones europeas coetneas, no aceptaba el principio bicameral 62. Precisamente
por todo eIJo es por lo que era tan querida de los liberales europeos 6:l.
Es sabido que la Restauracin se apoyaba, por doquier, en la aristocracia terrateniente. Las monarquas restauradas reconocan a la nobleza una serie de privilegios -cristalizados tambin en el orden
constitucional- perjudiciales y vejatorios para la burguesa. La burguesa quiso hacer valer, tambin por doquier, su fuerza y exigencias
para dar contenido poltico a su poder econmico, desplazando a la
aristocracia terrateniente del reducto de las Cmaras Altas. Era lgico, pues, que la burguesa europea simpatizara con la Constitucin
de 1812, unicameral, y, por tanto, la ms democrtica de las vigentes. Y no solamente eIJo, sino que adems los liberales europeos intentarn democratizarla todava ms, reduciendo los privilegios que
la Constitucin de 1812 conceda al estamento aristocrtico a travs
del Consejo de Estado. El hecho de que la burguesa adoptara como
bandera la Constitucin de Cdiz y no la francesa del 3 de septiembre de 1791, tambin unicameral, fue debido, a nuestro entender, a
DE SIMONE, Cf'sarn Ball>... AII/obiof{mfa. Turn, jI):12. p. ;'8.
MIRKINE-GlJETZf:VITCII, B. La Constitution espagnole, cit. p. 215.
1>1 FERRANDO BADIA J. La Constitucin de 1812, cit. p. 27; Mariano de Carnerero a Evaristo Prez de Castro, Viena, 26 agosto 1820, en SPINI, G., Mito e Realta,
cit. p. 177.
62 Sobre el earneralisrno en general: SNCIIEZ ACESTA, L. Nueva Enciclopedia Jurdica. Bareelona, 1951. 1Il, 596-605.
6:\ Nota 66.
!j()
IJ(I
224
DUVERGER,
p.4:{5.
6;, Artculos :{8 y 40 de la Carta de 1814, con los arteulos ;{2 y:H de la Constitucin del 14 agosto 18:{0. En DUVERGER, M. Con.~titution.~ ... , cit. p. 8:{.
66 El principio de la soberana nacional no se encuentra dedarado expresamente,
sino implCitamente, en el prembulo y en los artculos :{2 y :H de la Constitucin de
18:W. C.om? ~e sabe el ~uf~agio censatario -----:cstabl~cido en los arts. :{,2.y :H-- es conseeuencla loglea del pnnelplO de la soberama nacIOnal. A este proposlto: DUVERGER,
M. l";~titutions poiitiques, (;it. pp. 87 -~~.
.
.
DUVERGER, M. InslLtutwn.~ poittlques, Clt. p. 436.
68 El 18 noviembre 18:{0 el Congreso naeional belga prodam la independencia
de B!giea; el 22 del mismo mes el Congreso nacional adopt como forma de gobierno
para Blgiea la monar1ua y el principIO bieameral como rgano poltieo-representativo. El Congreso vot a Constituein el 7 de febrero de 18:H.
b'l LIIOMME, J. La grand bourgeoisie au pouvoir (1880-1880).
Pars, 1960.
pp'. :{0-:{1 y:H-40.
~() D~VER(;ER, M. ln~tituti?n.~ poiitiques, eit., p. 4:{6. Sobre el g~bier.no de la ~ur
guesla baJo la monarqUla de Julio: LHOMME, J. La gran bourgeolsle, elt.. pp. 42 ss.
225
MIRKINE-GUETZI~VITCII,B.
226
guesas 74. Por los aos 1815-1820 podemos descubrir, pues, las siguientes tendencias polticas: 1.", la revolucionaria, liberal-democrtica, esto es, la de los afrancesados; 2:', la moderada, la de influencia
inglesa y, por ltimo, la reformadora realista.
La burguesa intelectual partidaria de las ideas revolucionarias
tuvo que congregarse, a partir de 1815, en sociedades secretas. A travs de ellas empez a actuar. Potenci sus energa e hizo triunfar su
ideario en 1820. Pero la causa decisiva del triunfo liberal y de la revolucin de 1820 fue el pronunciamiento de Riego, en Espaa. La revolucin espaola de 1820, dice Legrand, tuvo bien pronto eco en
Portugal y as en la noche del 23 al 24 de agosto de 1820 se produjo
la revolucin en Oporto, organizada por Fernndez Toms, Jos
Ferreira Borgess, Jos de Silva Carvalho y Juan Ferreira Vianna 7;).
La nueva revolucin gan inmediatamente Lisboa (29 de agosto de
1820) y la provincia.
La revolucin de Oporto tuvo un carcter acentuadamente militar. El Ejrcito participaba tambin de la ideologa liberal. Sus jefes
estaban en connivencia con miembros de la burguesa revolucionaria.
Los revolucionarios reconocieron la religin catlica como religin dominante, a Juan VI como rey y a su dinasta como Casa
reinante 76.
Los revolucionarios de 1820 crearon, ell de octubre, una Junta
Provisional del Gobierno Supremo del Reino, que deba regir los destinos de la nacin hasta la reunin de las Cortes extraordinarias
constituyentes.
El Consejo de Regencia, al enterarse de lo acaecido, public una
proclama, el 29 de agosto, en la que calificaba de horrible rebelin
el movimiento de Oporto y peda a los sbditos obediencia al soberano legtimo. La proclama iba firmada por el cardenal patriarca de
Lisboa, por el marqus de Borba, conde Feira y Antonio Gmez Ribeiro. Esta proclama real no produjo ningn efecto. De ah que, como
nos dice Rabb, los depositarios de la autoridad monrquica empezaron a transigir con los revolucionarios 77.
La Junta Provisional del Gobierno Supremo del Reino haba conseguido, mientras tanto, atraerse a su causa a gran parte del Ejrcito
y a todas las provincias del norte del Reino. Marchaba hacia Lisboa
cuando el 15 de septiembre, en dicha capital, se rindieron los pocos
74
IT,7-8.
7;'
77
227
cuerpos militares reacios a la causa liberal. Ello motiv que los pocos
partidarios del Consejo de Regencia abandonaran sus filas.
El 31 de octubre aparecieron las instrucciones sobre el modo de
la convocatoria de las Cortes. Pero un grupo de extremistas lisboetas
quera ver pronto proclamada la Constitucin de Espaa en Portu- _
gal. De ah que el 11 de noviembre el general Teixeira -creyendo
que as era la voluntad de Lisboa- se dirigi, con sus tropas, al palacio del gobierno. All se decidi, en un consejo de guerra, que se proclamara la Constitucin espaola como Constitucin de Portugal,
salvo las modificaciones que las Cortes introdujeran, dndole un sentido todava ms popular a la Constitucin espaola. Pero, poco despus, el mismo Teixeira, y tambin en otro consejo de guerra, destruy su obra 78.
En el mes de diciembre del mismo ao se llevaron a cabo las elecciones de los diputados de Cortes, segn el mtodo de la Constitucin espaola. El 26 de enero de 1821 se reunieron todos los cien diputados en Lisboa. En las instrucciones para la convocatoria de las
Cortes, publicadas por la Junta Provisional del Gobierno Supremo
del Reino el 31 de octubre, se recomendaba a los diputados que hicieran una Constitucin basndose en la espaola, pero modificndola y adaptndola a Portugal y dndole un carcter todava ms
liberal del que tena la Constitucin espaola 79.
Se reunieron las Cortes constituyentes -integradas por representantes de la nacin y no de los estamentos- en el mes de enero de
1821. Las Cortes eligieron, de entre sus miembros, una Regencia que
deba gobernar en nombre del rey. La Junta Provisional dej de
existir.
Las Cortes eligieron tambin una Comisin para que preparase
un anteproyecto de Constitucin. En el mes de febrero de 1821 las
Cortes discutieron el proyecto de bases de la Constitucin portuguesa, que el presidente de dicha Comisin justific as: Los miembros de la Comisin, lejos de meterse en el laberinto de las teoras de
los publicistas modernos, han buscado las principales bases de la nueva Constitucin en nuestro antiguo Derecho pblico, puesto ... en desuso por los ministros despticos que lisonjeaban a los reyes a costa
de los pueblos, y conclua afirmando que la Comisin haba adoptado el principio de la divisin de poderes para evitar el despotismo
que resulta de su acumulacin, como tambin toda una serie de medidas que nos pongan a cubierto de un retorno al poder arbitra78
7'1
RABB~:, A.
RABB~:, A.
228
.
no so L
os constituyentes
portugueses Ib an a rea lIzar, conscientemente o no, una revolucin, pero la queran presentar bajo el manto
de la continuidad tradicional, de la ms pura tradicin, de la anterior al Despotismo ilustrado. Su situacin y actitud nos recuerda la
de los constituyentes de Cdiz Sl
Las bases de la Constitucin portuguesa fueron promulgadas
por las Cortes el 9 de marzo de 1821. En dichas bases se consagraban los principios que aseguraban los derechos individuales de los
ciudadanos y se estableca la organizacin y lmites de los poderes polticos del Estado. Sus primeros doce artculos enumeraban los derechos individuales del ciudadano. Tambin se recoga en dichas bases
el principio -trasunto de los intereses de la burguesa- de que la
Constitucin poltica de la Nacin portuguesa debe mantener la libertad, seguridad y propiedad de todo ciudadano. En las bases de
la Constitucin portuguesa se dejaba sentir la influencia de las Declaracio~es ~~ derechos francesas (eTecialmente la del ao III) y de
la ConstltuclOn espaola de 1812 s
El 29 de marzo, una vez preparadas y aprobadas las bases de la
Constitucin, las diversas autoridades civiles, militares y religiosas
prestaron juramento al nuevo orden constitucional.
Las noticias de lo acaecido en Portugal llegaron a las diversas colonias portuguesas, por ejemplo Madera, Azores, etctera, que se declararon por el gobierno constitucional. El mismo rey Juan VI, que
se hallaba en el Brasil, acept las bases del nuevo orden poltico, promulgadas por las Cortes constituyentes el 9 de marzo. Nombr al
prncipe don Pedro virrey del Brasil y se embarc, con el resto de su
familia, en direccin a Lisboa, a donde lleg el5 de julio. El rey prest, ante las Cortes, juramento al rgimen constitucional. Juan VI comenz a gobernar limitado en sus funciones por las Cortes constituyentes.
Las Cortes tomaron como punto de partida las bases de la Constitucin -ya juradas por las autoridades- para elaborar el proyecto de Constitucin. En el mes de junio de 1821 empez a discutirse
el proyecto.
Las Cortes votaron el 23 de septiembre de 1822 la nueva Constitucin, copiada en gran parte, pero democratizndola todava ms,
de la Constitucin espaola de 1812. Constaba de 240 artculos. Coo
so
1821.
Xl Discurso preliminar ledo en las Cortes al presentar la Comisin de Constitucin al proyecto de ella, Madrid, 1820. pp. 2 y 19. SNCHEZ AGESTA, 1. Historia, cit.
pp. :J2-:J6.
x:.! CAETANO, M. Curso de Ciencia Poltica, cit. n, 10.
229
8:i LEGRAND,
8-+
pp. 1821-1822.
85 FARlNI, L. C. Storia, cit., n. Documentos, p. :H7.
86 Circular de la Corte rusa al gobierno constitucional espaol, en D8. 9 enero
182:t pp. 1296-1297.
87 Nota del gobierno espaol a las Cortes aliadas, en D8. 9 enero 182:3, p. 1299.
230
231
CAETANO, M.
FERRARIN, A.
lutista y liberal iban a disputarse el monopolio de la vida poltica portuguesa, por una parte, mientras que, por otra, lo haran las diversas
corrientes polticas en que se diversificaba el partido liberal; pues este
ltimo estaba subdividido en las tres siguientes tendencias polticas
que se haban formado por exilados en Inglaterra y Francia durante
los seis aos de reinado de don Miguel: 1) tendencia conservadora dirigida por Palmela, anglfila y partidaria de la Carta de 1826; 2) tendencia democrtica, heredada del ideario revolucionario de 1820; estaba dirigida por el general Saldhana, el coronel Pinto Pizarro y los
hermanos Passos, era partidaria de la Constitucin de 1822, y, por
ltimo 3) la tendencia que Caetano llama grupo burgus. La llamaramos, en atencin a su ideario, democrtico-liberal moderada.
Esta ltima estaba dirigida, entre otros, por Silva Carvalho, Mousinhio da Silveira, etctera. 94. Estas tres corrientes polticas liberales se
reflejaron en las Cortes de 1834. De 1834 a 1836 gobernaron los
conservadores. Pero los democrticos se impusieron en 1836
-revolucin de septiembre de 1836-. Por eso la historia conocer
a estos liberales con el nombre de septembristas. El partido democrtico, queriendo manifestar su intencin renovadora, derog la Carta Constitucional de 1826 y puso en vigor la Constitucin de 1822
(Decreto de 10 de septiembre de 1836). As empez la segunda vigencia de la Constitucin de 1822. Pero no tard en manifestarse una
viva reaccin. Frente a los liberales septembristas, partidarios de
la Constitucin de 1826: partido cartista. Como consecuencia de
esta doble tendencia surgi la Constitucin del 20 de marzo de 1838,
que no era ms que la Constitucin de 1822 reformada. Era ms moderada y con una redaccin ms sobria. Era bicameral 9s . De esta manera los legisladores portugueses no hacan ms que seguir la corriente reflejada en Francia, con ocasin de la revolucin de julio, y en Espaa en 1837. Haba que transigir entre la tendencia democrtica y
la conservadora. Por eso la Constitucin de 1838 no era ms que un
trmino medio entre la Constitucin de 1822 y la Carta Constitucional. La Constitucin de 1838 estuvo en vigor desde el 4 de abril de
1838 al 10 de febrero de 1842, fecha en que el partido cartista lograr implantar su Carta Constitucional.
La Carta de 29 de abril de 1826 estuvo en vigor -con diversas
modificaciones llevadas a cabo en 1852, 1885, 1895 Y1896- hasta
la proclamacin de la Repblica el 5 de octubre de 1910.
La primitiva dicotoma, como dice Ferrarin, de los liberales, en
cartistas y septembristas, fue sustituida, ms tarde, por otros dos gru<-t
CAETANO,
CAETANO,
96.
Estas dos
2~H
dependencia nacional: el llamado Risorgimento. El Risorgimento es el movimiento hacia la formacin del Estado nacional, la lucha por la libertad e independencia contra el absolutismo monrquico y el dominio extranjero. El Congreso de Viena provoc por reaccin el nacimiento formal del Risorgimento, el cual tom carta de
naturaleza en su batallar contra el estado de cosas creado por la
Restauracin 100.
El Risorgimento fue obra, fundamentalmente, de la burguesa.
La burguesa era la nueva clase ascendente. Con el tiempo desplazar a la aristocracia terrateniente, fuerza social de la Restauracin. La
burguesa, emprendedora y laboriosa, se senta transida de las ideas
liberales. La Restauracin favoreca a la nobleza y al alto clero. El
restablecimiento de las barreras aduaneras entre los Estados, por una
parte, y las preferencias que las monarquas restauradas tenan por
la aristocracia terrateniente, por otra, p'erjudicaba los intereses de la
incipiente burguesa mercantil e industrial. Tambin era natural que
la clase burguesa fuera enemiga de la Restauracin, pues sus propiedades, si bien no adquiridas en la poca de la Revolucin, s fueron
enormemente aumentadas en la misma, debido a la desamortizacin
de los bienes eclasisticos llevada entonces a cabo. Naturalmente, la
clase burguesa deseaba una constitucin que asegurase su propiedad
contra el peligro de una restitucin a sus antiguos dueos, as como
el control de los gastos pblicos y cuanta de impuestos. Parte del clero, que se senta solidario, por razn de origen, con dicha clase burguesa, se adhera tambin a su programa liberal. Se mantena a la
burguesa alejada de las tareas gubernamentales contrariando sus
ambiciones polticas. Por el momento, concret su deseo en el establecimiento de una monarqua constitucional, recurriendo a las sociedades secretas para propagar sus ideas. La naturaleza de las monarquas absolutas le obligaban a ello 101. Las sociedades secretas tuvieron una participacin sustancial en la formacin de la unidad italiana. Ellas propagaron las ideas de libertad, unidad e independencia, que son la esencia del Risorgimento. Dos sociedades secretas
se distinguen durante el Risorgimento; la Carbonaria y, su especificacin, los Federados. La primera se desarroll, especialmente, en
el sur de Italia, la segunda en el norte 102.
100 Obras de eareter general sobre el {( Risorgimento. FARINI, L. C. Storia... , eit.
BIANCHI, N. Storia documentata deLLa diplomazia europea in Italia daLL'anno 1814
aLL'anno 1861, 1 Y 11. Turn, 1864. OMODEO, A. L'eta del Rorgimento italiano. Npoles, 1946.
101 SANTORRE DI SANTAROSA. De la Rvolution pimontae. Pars, 1821. pp. 2~~-27.
102 FERHANDO BADIA, .T. La Constitucin espaola de 1812, eit. pp. 5-9.
IIH
IV, :l:lO-:l:H.
107
1881.
10
V.J,:l
~.
412.
Sua Maesta ad Alvaro Huffo, Npoles, 16 septiembre 182(>, en AUi, eie,
pp. :l24-:l25.
236
l1H
238
rey y por el presidente del Parlamento, Mateo Galdi. Todo ello a tenor de lo dispuesto en el artculo 123 de la Constitucin espaola. El
discurso del rey era austero y prctico: Nosotros, deca el rey, consolidaremos la Constitucin si la fundamos sobre las bases de nuestras antiguas instituciones y de las ideas que nos son familiares. Terminaba con esas palabras: mi nimo reposa tranquilo en la sabidura 12:{. El discurso de Mateo Galdi era pomposo y lleno de admiracin ciega por Espaa y su Constitucin. El deca de la Constitucin
espaola que era una constitucin sabia, moderada, hija de una madura sabidura y experiencia. La Constitucin de 1812 era para Galdi la mejor carta constitucional que haban dictado y escrito los publicistas de Europa desde la mitad del siglo pasado hasta ahora.
Ella parece haber recogido en su seno el verdadero punto de equilibrio entre los derechos del pueblo y las prerrogativas de los monarcas. El presidente Galdi terminaba su discurso pidiendo al cielo que
conservase en el rey sus sentimientos de bienhechor del pueblo y en
el Parlamento nacional el fiel custodio de la Constitucin 124.
De esta manera y bajo los mejores augurios empez su vida el Parlamento nacional de las Dos Sicilias.
El 29 de enero fue saludada con entusiastas aclamaciones la promulgacin definitiva de la Constitucin del Reino de las Dos Sicilias.
La existencia del rgimen constitucional napolitano fue truncada
por las decisiones tomadas por los Congresos de Troppau y Laybach
contra la misma. En efecto, los aliados encargaron a Austria restaurar a Fernando 1 en el trono absoluto. Y as, el 7 de marzo empezaba
el desastre de la armada napolitana que culmin el 20 del mismo
mes. En Capua se firm la Convencin que abra las puertas del Reino a las armas austracas. El Parlamento nacional napolitano tuvo
su ltima reunin en la maana del 24 de marzo. En ese mismo da
un comisario de polica procedi al cierre definitivo del local 125.
Aui. J, 166-169.
Aui. J, 16;~-166.
Nota de E. Gentile a la sesin de 21 marzo 1820, en Aui. IJI,640.
239
240
bajador espaol en
ta l:H y Spini 1:~;).
Turn~
don Eusebio de
Bardaxi~
al decir de Tor-
e. La rivoluzione. p. ;~9.
SPINI, G. Milo e reai. pp. 4;~-44.
1:,() SANTORRE DI SANTAROSA. De la rvolulion. pp. 46-48.
J:l7 FERRANDO BADIA, J. La Conslitucin espaola de 1812. pp. 84-85. Santorre
de Santarosa no era partidario de la Constitucin de Cdiz. S lo era, en cambio, de
la Carta francesa de 1814. y. especialmcntc, de la Constitucin siciliana dc 1812. De
esta ltima Constitucin deda que no era otra cosa quc la Constitucin inglesa es
crita ... . SANTORRE DI SANTAROSA. De la rvolulion. pp. 40-41 Y 222.
J:>l:l SPINI, G. Milo e malla. pp. 59 y 69.
1:,<) TOUTA, C. La rivoluzlone. pp. 98-100.
n .. TORTA,
1:\;;
241
p.141.
242
5.
5.1.
243
ra que se
sustituyese la Constitucin espaola por la francesa o la
".,)
polaca 1'>-.
El gobierno ingls tambin condena la revolucin napolitana. El
propio Castlereagh, en una carta dirigida a lord Steward, fechada el
15 de septiembre de 1821, entre otros extremos deca: La revolucin napol~tana encierra grave~ peli~r?s para .Euro~~; Es la obra
de una sociedad secreta que mira umflcar Italia... .>.J.
Austria tena un inters especial en Italia, en cuanto gobernaba
en el Reino Vneto-Lombardo, pero adems tena relaciones directas
o indirectas con casi todas las monarquas italianas. Adems, tampoco le interesaba que progresara el principio de las nacionalidades
porque ello implicaba la crisis de su Imperio. Por esto el canciller Metternich despleg una gran actividad contra la revolucin napolitana,
durante los meses de julio y octubre de 1820, que cristalizara en el
Congreso de Troppau.
La causa fundamental de la animadversin europea hacia Npoles era su Constitucin. La Constitucin espaola no slo atraa la
aversin de Europa por el modo con que se haba implantado en Npoles, sino por su propia esencia: La Cmara nica de los Diputados, las restricciones de la prerrogativa real, la incoherencia de participar a la Asamblea las negociaciones diplomticas, la Diputacin
permanente... las trabas al Poder Ejecutivo, el carcter odioso del
veto ..., ineficaz porque es slo suspensivo, y otras disposiciones de la
Constitucin espaola son, para las diferentes potencias, grmenes de
discord~a y de anarqua e inc~mg~tibles con la tranqu~lid~d de Europa ~.>4. Tan~o ptra Austr.ta ~>.: como para Franc'a.1.>6, Inglaterra 1.>7 y Rusia 1.> la ConstltuclOn de 1812 era demasiado democrtica y, por ende, incompatible con las monarquas absolutas.
En octubre de 1820 se reunieron en Troppau los soberanos de
Austria, Prusia y Rusia con sus ministros y los representantes de Francia e Inglaterra. El 23 de octubre de dicho ao, el Gabinete austraco
redactaba una Memoria en apoyo de la intervencin de los aliados en
los asuntos napolitanos: Ningn gobierno poda mirar con indiferencia un mal que amenazase a toda Europa... . La Corte austraca,
152
15:J
JI,10-11.
Haporto del cavo Brancia, Pars, 14 noviembre 1820. Aui. 11, a10 ss.
.Metternich a Esterhazy, Viena, 1 septiembre 1820 . Aui. V, 2, 4, 164.
I:,~ ~~pp?rto de,1 Princip.e di Cariati, Pars, 1~ .noviembre 1820.1ui. 11, p. :307.
\. Cllmtlle a Campochtaro, Londres, 14 dIcIembre 1820. AUt. V, 1, 2,205.
158 Heponse du Cabinet de Russie au mmoirc prsent par le Cabinet d'Autriche dans la Confrence du 17-29 octobre, Troppau, 21 odubre y 2 noviembre 1820,
en Aui. IV, :35:3.
154
155
244
para justificar el derecho de los aliados a ocuparse de los asuntos napolitanos, afirmaba que todo Estado tiene derecho a intervenir en los
asuntos del pas si ... ellos son de una naturaleza capaz de amenazarlo en sus justos intereses y de comprometer las bases de su existencia lS9. Los sucesos de Npoles revestan, segn dicha memoria,
tales caractersticas.
Todas las potencias, menos Inglaterra, estuvieron de acuerdo en
establecer, como principio general, el derecho de intervencin conjunta en los asuntos de Npoles 160.
Antes de terminar el Congreso, los soberanos de Austria, Prusia
y Rusia comunicaron a los otros soberanos europeos los acuerdos tomados. En esta declaracin, fechada en 8 de diciembre de 1820, entre otras cosas se deca: Los acontecimientos del 8 de marzo en Espaa, los del 2 de julio en Npoles, la catstrofe de Portugal deban,
necesariamente, hacer nacer en todos los hombres que velan por la
tranquilidad de los Estados un sentimiento profundo de inquietud y
de pena y un deseo de unirse y ponerse de acuerdo para alejar de Europa todos los males prontos a caer sobre ella 161.
Las conclusiones del Congreso de Troppau y las declaraciones hechas por parte de las tres potencias del Norte implicaban una amenaza no slo para el gobierno constitucional napolitano, sino tambin
para el espaol. Austria, Rusia y Prusia se unan, de hecho, condenando los regmenes constitucionales de Espaa, Portugal y Npoles
como efectos que eran de aquel espritu revolucionario contra el que
haban luchado los aliados. Admitan que la instauracin del desorden en Europa poda ser combatido con las mismas armas con que
haba sido derrotado Napolen y que era urgente destruir la revolucin na~olitana porque se presentaba con caracteres ms peligrosos 1 )2.
Espaa protest ante tales decisiones del Congreso de Troppau .J
despleg una ofensiva diplomtica contra la poltica de los aliados 16..
Don Evaristo Prez de Castro indicaba a sus embajadores que, ante
la actitud de la Santa Alianza, quedaban libres para contrarrestar la
accin de Metternich propagando y defendiendo el liberalismo, en general, y la Constitucin espaola, en particular 164. Los embajadores
159
Ib() DEBIDOLJR,
tali.
R' 41.
61
Ib2
16:J
1812.
lb
FERRANDO BADA,
J. La Constitucin espaola de
~p. 11;~-114.
245
Bardaxi y de Ons fueron enviados a Pars y Londres, respectivamente, para conseguir, en la medida de lo posible, la oposicin de estos
gobiernos a la poltica de intervencin del prncipe Metternich.
En los ambientes conspiradores napolitanos y piamonteses, la protesta de Espaa caus gran impresin; en cambio, los aliados acogieron la nota espaola con bastante indiferencia, si bien dieron garantas a Espaa de que la Santa Alianza no intervendra en sus asuntos
internos, sino que la doctrina de intervencin se limitaba a los asuntos napolitanos 16:>. Ante tales respuestas Espaa no hizo nada ms
contra las decisiones tomadas en el Congreso de Troppau.
Los aliados decidieron en el Congreso de Troppau reunirse, nuevamente, en otro Congreso para tomar decisiones concretas contra la
revolucin de Npoles y as se reunieron en Laybach el 11 de enero
de 1821. Participaron en el Congreso de Laybach las cinco grandes
potencias ~ los diferentes representantes de las diversas monarquas
italianas 1 )6.
El Congreso de Laybach decidi la anulacin del rgimen constitucional napolitano bien por va pacfica, bien por va blica. Ello
dependa de lo que decidiese el gobierno constitucional de Npoles 167. Naturalmente, Npoles se neg a deshacer su obra, pues para
el Parlamento napolitano la Constitucin concedida por el rey era
la defensa de la Monarqua de las Dos Sicilias 168. Npoles, ante la
actitud hostil de Austria, le declaraba la guerra. Por todo ello, el Congreso de Laybach acord la invasin del Reino y la restauracin del
principio de la legitimidad y de la monarqua de derecho divino 169.
El Congreso encargaba a Austria llevar a cabo sus resoluciones 170.
Con la realizacin de las decisiones tomadas en el Congreso de
Laybach, a mitad de abril de 1821, la Santa Alianza triunfaba en
Italia.
Ante la actitud hostil de Europa hacia Npoles y el Piamonte y
ante su animadversin contra la Constitucin de Cdiz, Espaa no
hizo nada ms que limitarse a expresiones verbales: dos vnculos de
sangre que unen aquella Real Familia con la de V.M. y el derecho
incontestable que todas las naciones tienen de mejorar por s sus instituciones, son motivos poderosos para que Espaa mire con el ms
vivo inters un asunto tan grave y de tanta trascendencia. Las Cortes
creen, por tanto, digna... la resolucin que han tomado de no recolb:)
Ibb
167
16H
Ibl)
\70
ns.
246
Juan/errando Bada
nocer nada que sea contrario a los pri ncipios del derecho de gentes...
Congratulranse, sin embargo, con V.M. de que los soberanos aliados hayan manifestado hasta ahora, en todas sus comunicaciones,
que reconocen estos principios relativamente a Espaa 171.
5.2.
EL Congreso de Verona
Los aliados, tal y como 10 haban previsto en el Congreso de Laybach, se reunieron un ao despus para tratar de varias cuestiones
que ellos crean objeto de su incumbencia. Y as, en octubre de 1822,
en Verona, tuvo lugar el Congreso de dicho nombre, integrado por
los soberanos de Austria, Prusia y Rusia, de las Dos Sicilias y de Mdena, y por los representantes de Francia e Inglaterra. El Congreso
se ocup, especialmente, de estas tres cuestiones: las colonias espaolas, la condicin de Italia y los peligros de la revolucin espaola.
El Congreso de Verona confirm la permanencia de los ejrcitos austracos en los reinos de Italia hacia fines de 1823. Con ello se garantizaba la continuacin del principio legitimista en Italia, y Austria
consegua aumentar su preponderancia en la pennsula italiana; pero
el asunto ms importante del que se ocup el Congreso fue la cuestin espaola. Se quera obligar a Espaa a cambiar de rgimen poltico. El ministro plenipotenciario francs, Chateaubriand 172, pidi
la intervencin de la Santa Alianza en Espaa. A este fin ofreci los
servicios del ejrcito francs, y a pesar de los deseos de Francia, que
quera actuar por s sola y con plena libertad, prevaleci la opinin
de las tres Cortes del Norte, que deseaban que la ruptura con Espaa
y la intervencin en sus asuntos se hiciera por Decreto de la Santa
Alianza, siendo Francia un mero instrumento de la misma 17:i.
Los tres soberanos de Austria, Prusia y Rusia, as como el Gabinete de Luis XVIII 174, puestos de acuerdo sobre el principio de intervencin en Espaa, dirigieron cada uno al gobierno de Madrid una
especie de ultimtum en que coincidan en condenar la revolucin espaola por lo que era en s, y especialmente por el influjo que haba
ejercido y que poda todava ejercer si no era destruida en su raz.
D8. 6 marzo 1821. p. 11,r:;.
Chateaubriand era un ferviente partidario del principio legitimista. Socialmente perteneea a la aristocracia terrateniente. Polticamente est adscrito al rgimen
constitucional de la Carta de 1814 y al rey Luis XVIII y a Carlos X. LIIOMME, .J. La
grand bourgeoisie. pp. :37-41.
17:1 CIIATEAlJBRIAND, M. Congres de Vrone. 1,80. COMELLAS CARdA-LLERA, .J. L.
Los realta.y en el trienio constitucional (1820-1823). Pamplona, 1958. pp. 187-194.
174 DS. 9 enero 182:~. pp. 129:l-129,r:;.
171
172
247
Pero quiz lo que ms preocupaba a las potencias aliadas no era tanto la revolucin cuanto la Constitucin de Cdiz, impuesta a Fernando VII por dicha revolucin. Dicha Constitucin era, para los aliados, como ya sabemos, incompatible con la seguridad de los Tronos 17S. Por tanto, los aliados pedan al Gobierno de Madrid que se
restituyera a Fernando VII en su autoridad absoluta, o en caso contrario romperan las relaciones diplomticas y ello implicara la declaracin de guerra. Inglaterra se abstuvo de firmar tal acuerdo y declar que el Gobierno britnico segua las mismas directrices que
adoptara con relacin a las revoluciones italianas.
El Congreso de Verona termin sus conferencias el 4 de diciembre de 1822, dirigiendo, antes de disolverse, una circular a las Cortes
europeas en la que puede verse cmo los principios adoptados por
los aliados en relacin con la revolucin espaola de 1820 eran lo mismo que con anterioridad se haban adoptado con respecto a las revoluciones de Npoles y Piamonte: un Estado regido por la Constitucin de 1812 era un peligro para los otros Estados, por cuya razn
, o bl'Igad
. 176 .
1a Santa Al 'lanza se vela
a a'mterventr
La Santa Alianza decidi encargar a Francia para que se restituyese a Fernando VII a su Trono absoluto, y as, en abril de 1823,
cien mil franceses, mandados por el duque de Angouleme, se dirigieron a Espaa invocando, como dira el rey Luis XVIII en la Cmara
de los Diputados y Pares de Francia, al Dios de San Luis para conservar en el Trono de las Espaas a un nieto de Enrique IV, libertar
aquel hermoso reino de su ruina y reconciliarlo con Europa 177. Espaa, la misma Espaa que en 1820 haba sido faro del liberalismo
europeo, particularmente en Portugal e Italia, vise invadida, en
1823, por un ejrcito francs conocido histricamente con el nombre
de los Cien Mil Hijos de San Luis.
El ejrcito francs avanz sin gran dificultad en Espaa. Por una
parte, encontr el apoyo de los apostl icos, y por otra parte, el ejrcito liberal estaba desmoralizado y sus jefes divididos entre s. De esta
manera la Santa Alianza fue restableciendo en Espaa, sin gran esfuerzo, la monarqua absoluta, ante la alegra de la porcin del pas
que haba combatido al liberalismo y el desencanto de la burguesa
mercantil e intelectual, que haba apoyado el orden constitucional 178.
Como vemos, los Congresos de Troppau, Laybach y Verona dieron muerte oficial a la constitucin de 1812 en Espaa y en Italia.
Rapporto del cavo Brancia, cit., en All. JI, :HO ss.
N. Storia. JI, 115.
177 DS. Legislatura extraordinaria de 182:~, p. 14:31. Prrafo del discurso de
Luis XVIJI en la apertura de las Cmaras, cit., por el diputado Argelles.
178 VICENS VIVES, .T. Htora. V, :316.
17"
17
BIANCIII,
248
1110