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Y
LA INTERVENCION EN EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Ana Isabel Zea Restrepo
Juan Carlos Garca Bocanegra
Subdireccin de Planeacin
Area Metropolitana del Valle de Aburr
Octubre 16 de 2007
CONTENIDO
1. PROBLEMAS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: ELEMENTOS Y
CRITERIOS.
Los instrumentos de la planeacin urbana.
Enunciados bsicos del actual proceso de planificacin.
Correlaciones entre manejo de territorios y herramientas de planificacin y gestin
complementaria
Correlacin entre territorios, herramientas de planificacin e instrumentos de
gestin.
Las Areas Metropolitanas como entidades panificadoras: alcances y
competencias.
2. TCNICAS Y ASPECTOS INSTRUMENTALES.
Mecanismos para la obtencin de informacin de soporte a la toma de decisiones.
Sobre las Directrices Metropolitanas
Sobre los Proyectos estratgicos
Con relacin a las decisiones municipales en los planes de ordenamiento territorial
Utilizacin de indicadores regionales y Modelo de Simulacin
Asistencia tcnica a travs del Taller de Ordenamiento Territorial
Formulacin de concursos de arquitectura y diseo
3. LA GESTION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL (REFERIDA AL
CONTEXTO DEL AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA)
Aproximacin general al tema
Sistemas de colaboracin y gestin compartida con las entidades territoriales.
Hechos Metropolitanos
Banco Metropolitano: Aburr 20/20
Gestin pblico-privada del Ordenamiento Territorial
Gestin mixta a travs de macroproyectos urbanos
Gestin mixta a travs de Actuaciones Urbanas Integrales
Convenios Urbansticos: posibilidad de aplicacin de instrumentos de la
Legislacin Espaola.
4. MECANISMOS DE INTERVENCIN DEL SUELO.
Adquisicin de tierras.
pago en especie: aprovechamiento urbanstico como opcin de asociacin de
propietarios.
Afectacin Urbanstica
Derecho de Preferencia
Cesiones Obligatorias Gratuitas
Transferencia de derechos de construccin.
El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07
La Ley 388 de 1997 o Ley de Desarrollo Territorial es la evolucin de la Ley 9 de 1989 o Ley de
Reforma Urbana, razn por la cual no se debe perder de vista que en esencia este proceso posee
como fin ltimo realizar dicha Reforma, ampliada a todo el Territorio municipal.
El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07
apreciar que en muchos casos, la falta de claridad e interrelacin entre diversas figuras y
componentes de la planificacin territorial, debilita su aplicacin y la consecucin de los
objetivos que se persiguen.
Consideramos sin embargo, que estas debilidades no son estructurales, siendo algunos
de estos contenidos y propuestas de articulacin, un aporte del Area Metropolitana del
Valle de Aburr, para una mejor comprensin de los componentes del actual proceso
planificador encabezado por los POT y que en la medida que sea adecuadamente
articulado, facilitar la consecuente gestin metropolitana, materia de este documento.
1.1.1
La Ley 388 de 1997, es suficientemente explcita sobre los contenidos y estructura bsica
de los POT, razn por la cual en este punto es innecesario repetir los dispuesto por la Ley,
se buscar ms bien, identificar una estructura coherente de contenidos que integra los
establecidos por las normas y otros complementos que se han utilizado en la prctica en
los ltimos aos.
Sobre esta estructura de contenidos y disposiciones de ordenamiento municipal, se
soporta el mbito de las posibles determinaciones de ordenamiento para una Planificacin
y Gestin Metropolitana, que se explicarn mas adelante en este documento, teniendo
claro desde un principio que nuestro ordenamiento territorial para mal o para bien-, es
casi competencia exclusiva de los municipios, situacin que si bien no analizaremos en
este texto, s determina los alcances de la gestin metropolitana, pues esta depende de
una correcta planificacin municipal a travs de los POT y de una muy buena
coordinacin con el Area Metropolitana, como entidad administrativa y de coordinacin.
Debido entonces a la importancia de los municipios y de la competencia de estos para
ordenar el territorio, se comienza por enunciar la estructura del ordenamiento en la escala
municipal y as estructurar el mbito de la planificacin y gestin metropolitanas,
conscientes de sus lmites y complementariedades.
Los POT municipales en esencia, toman cuatro decisiones principales;
Categorizacin y
reglamentacin de los
Territorios; Clases,
Tratamientos, Usos
Sistemas estructurantes
naturales y artificiales; agua,
transporte, espacio pblico,
equipamientos
P.O.T.
Macroproyectos, planes
parciales y otros proyectos
y planes estratgicos
Suelo urbano: Constituyen el suelo urbano, las reas del territorio distrital o municipal
destinadas a usos urbanos por el Plan de Ordenamiento, que cuenten con infraestructura
vial y redes primarias de energa, acueducto y alcantarillado, posibilitndose su
urbanizacin y edificacin, segn sea el caso. Podrn pertenecer a esta categora
aquellas zonas con procesos de urbanizacin incompletos, comprendidos en reas
consolidadas con edificacin, que se definan como reas de mejoramiento integral en los
Planes de ordenamiento territorial.
Las reas que conforman el suelo urbano sern delimitadas por permetros y podrn
incluir los centros poblados de los corregimientos. En ningn caso el permetro urbano
podr ser mayor que el denominado permetro de servicios pblicos o sanitarios.
Suelo de expansin urbano: Constituido por la porcin del territorio municipal destinada
a la expansin urbana, que se habilitar para el uso urbano durante la vigencia del Plan
de Ordenamiento, segn lo determinen los Programas de Ejecucin.
La determinacin de este suelo se ajustar a las previsiones de crecimiento de la ciudad y
a la posibilidad de dotacin con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de
servicios pblicos domiciliarios, reas libres, y parques y equipamiento colectivo de
inters pblico o social.
Dentro de la categora de suelo de expansin podrn incluirse reas de desarrollo
concertado, a travs de procesos que definan la conveniencia y las condiciones para su
desarrollo mediante su adecuacin y habilitacin urbanstica a cargo de sus propietarios,
pero cuyo desarrollo estar condicionado a la adecuacin previa de las reas
programadas.
Suelo rural: Constituyen esta categora los terrenos no aptos para el uso urbano, por
razones de oportunidad, o por su destinacin a usos agrcolas, ganaderos, forestales, de
explotacin de recursos naturales y actividades anlogas.
Suelo suburbano: Constituyen esta categora las reas ubicadas dentro del suelo rural,
en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad,
diferentes a las clasificadas como reas de expansin urbana, que pueden ser objeto de
desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el
autoabastecimiento en servicios pblicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido
en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994. Podrn formar parte de esta categora los
suelos correspondientes a los corredores urbanos interregionales.
Los municipios y distritos debern establecer las regulaciones complementarias
tendientes a impedir el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas reas, sin que
previamente se surta el proceso de incorporacin al suelo urbano, para lo cual debern
contar con la infraestructura de espacio pblico, de infraestructura vial y redes de energa,
acueducto y alcantarillado requerida para este tipo de suelo.
Suelo de proteccin: Constituido por las zonas y reas de terrenos localizados dentro de
cualquiera de las anteriores clases, que por sus caractersticas geogrficas, paisajsticas
o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pblica para la ubicacin de
infraestructuras para la provisin de servicios pblicos domiciliarios o de las reas de
como con los usos principales que son propicios de combinar con cada tratamiento.
Proponemos al respecto las siguientes definiciones2:
Tratamiento de desarrollo: Segn el Decreto nacional 2181 de 2006, son las
determinaciones del componente urbano del plan de ordenamiento territorial o de los
instrumentos que los desarrollan y complementan, que regulan la urbanizacin de predios
en suelo urbano o de expansin urbana y, que proponemos complementar como
definicin, haciendo nfasis en que se trata de las zonas urbanizables, no urbanizadas
an y que por lo tanto generalmente, a travs del instrumento complementario de
planificacin y gestin plan parcial, sern transformados en reas urbanas contando con
todos los atributos de infraestructuras, vas y espacios pblicos propios de esta clase de
suelo. Decimos generalmente puesto que, si bien, se tiene claro que siempre los suelos
de expansin urbana, deben utilizar la herramienta plan parcial para su incorporacin al
suelo urbano, en los suelos con tratamiento de desarrollo al interior del permetro urbano,
depende esta obligacin de la definicin que haga el respectivo POT, atendiendo a la
escala, complejidad y oportunidad de cada zona por desarrollar.
Tratamiento de renovacin urbana: Se deriva de la descripcin vigente de los
proyectos de renovacin urbana establecida en la ley 9 de 1989, que el tratamiento de
renovacin urbana, est dirigido a introducir modificaciones substanciales al uso de la
tierra y de las construcciones para detener procesos de deterioro fsico y ambiental de los
centros urbanos a fin de lograr entre otros, el mejoramiento de la calidad de vida de los
moradores de las rea de renovacin, el aprovechamiento intensivo de las
infraestructuras establecidas de servicios, la densificacin racional para rea de vivienda y
servicios, la descongestin del trfico urbano o la conveniente rehabilitacin de los bienes
histricos y culturales, todo con miras a una utilizacin mas eficiente de los inmuebles
urbanos y con mayor beneficio para la comunidad.
Complementando lo anterior, consideramos importante recomendar que en todos los
casos los procesos de renovacin sean planificados y gestionados a travs del
instrumento plan parcial, pues la intervencin en estas zonas implican cambios drsticos
en materia fsica, pero al mismo tiempo, se puede considerar proteger y/o diversificar
funciones econmicas y sociales existentes, dado que existe la tendencia a creer que la
renovacin siempre implica desplazamientos totales de pobladores que generan graves
impactos sociales, cuando no necesariamente es as, pero en todo caso, los impactos
negativos que genere la operacin, debern ser mitigados en su totalidad.
Tratamiento de Redesarrollo: Es el aplicable a zonas homogneas identificadas con
altsimo potencial de transformacin y cuyo propsito de desarrollo es orientar procesos de
cambio ya iniciados o generar nuevos, en zonas con localizacin estratgica en la ciudad de
acuerdo con los objetivos de ordenamiento propuestos por el Plan, de manera que se
privilegie su transformacin hacia la optimizacin de su potencial, permitiendo mayores
aprovechamientos y diversidad de usos.
Tratamiento de consolidacin urbana: Se aplica a zonas con tendencia a un desarrollo
definido y estable, en consecuencia, se pretende afianzar su desarrollo de conformidad con
las tendencias que presentan actualmente, pudiendo identificarse diferentes nfasis ya sea
hacia la redensificacin o el mantenimiento de las actuales densidades, en ambos casos
manteniendo en general el mismo patrn urbanstico y predial as como, dependiendo de
2
Algunas de estas definiciones se encuentran basadas en los Acuerdos 062 de 1999 y 046 de
2006 del Municipio de Medelln.
El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07
El artculo 124 del Decreto 564 de 2006 establece que el proceso de legalizacin de
asentamientos humanos se podr iniciar de oficio por la autoridad municipal o distrital facultada
para el efecto o por solicitud del urbanizador, enajenante, la comunidad afectada o los propietarios
de terrenos.
El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07
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global, para tal efecto se aplicarn acciones conducentes a reestablecer las condiciones
fsicas y de dotacin que permitan este proceso.
Tratamiento de diversificacin: Es aplicable en zonas con funciones agropecuarias
definidas y activas, que dentro de las polticas para mejorar la calidad de vida de la poblacin
rural, el manteniendo de los recursos naturales y el mejoramiento de la productividad rural,
deben aplicarse acciones, intervenciones y programas, con el fin de introducir nuevas
actividades complementarias con el fin de diversificar las existentes, sin desplazarlas.
Tratamiento de preservacin: Aplicable en reas rurales que desempean funciones
agropecuarias, mineras o forestales que se consideran importantes conservar y fomentar
dado que en el modelo de ordenamiento municipal, stas constituyen una parte fundamental
para el equilibrio ambiental, social y productivo del territorio.
Tratamiento de proteccin activa: Es aplicable a las reas que por sus caractersticas
geogrficas, paisajsticas, ambientales o por ser importantes para la provisin de servicios
pblicos, deben preservadas y conservados sus principales atributos naturales, pudiendo
combinar de una manera tcnicamente diseada, algunos tipos de explotaciones forestales o
agropecuarias de pequea escala, que no atenten con la condicin de proteccin.
Tratamiento de proteccin estricta: Se aplica en los suelos de proteccin ambiental que
por sus caractersticas geogrficas, paisajsticas, ambientales o por ser importantes para la
provisin de servicios pblicos, deben conservar todos sus principales atributos naturales,
por tanto no le est permitida ni la urbanizacin ni en trminos generales la construccin, as
como tampoco la explotacin agropecuaria o forestal
Tratamiento de restauracin de ecosistemas: Se aplica a reas degradadas
ambientalmente que poseen un papel importante como ecosistemas estratgicos y que por
tanto deben ser restauradas en sus funciones ambientales, a partir de acciones de
intervencin que propendan por la recuperacin de las caractersticas fsico-biticas que
restauren el ecosistema. Normalmente se ubican en suelos de proteccin ambiental. Permite
igualmente el diseo de estrategias de proteccin activa, diseadas para tal efecto.
Tratamiento de proteccin en zonas de alto riesgo no recuperable: Es aplicable a las
zonas que han sido identificadas en los estudios de soporte del respectivo POT, con
presencia de amenazas naturales y que evaluadas las condiciones de vulnerabilidad que
pueden generarse o estar presentes derivadas de la utilizacin o presencia de comunidades,
pueden generar zonas de riesgo no mitigable y que por tal razn, se deben orientar acciones
para impedir la utilizacin en determinadas actividades productivas o asentamiento humanos
por colocar en riesgo la vida humana y la sostenibilidad del ordenamiento territorial.
Normalmente se ubican en suelos de proteccin ambiental.
c. USOS DEL SUELO: A diferencia de la asignacin de tratamientos y las clases de suelos,
que son excluyentes entre si, es decir; que un territorio se clasifica dentro de una clase y un
nico tratamiento, los usos del suelo, dada la complejidad que las posibilidades de
realizacin de actividades econmicas o residenciales que se pueden generar, se manejan
normalmente a travs una zonificacin genrica que determina: usos principales
(identificando una determinada vocacin a realizar en forma de actividades), usos
complementarios, restringidos (la operacin de estos implican la realizacin de una serie de
actividades que mitiguen los impactos negativos) y los usos prohibidos.
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Tanto el uso principal como los complementarios que deben responder a un sistema lgico
de interdependencias, pues entre si deben ser compatibles en trminos funcionales y
ambientales-, lgicamente se consideran prohibidos aquellos que no son compatibles en
trminos funcionales y ambientales con los principales y complementarios.
La categora de usos restringidos o condicionados, resulta muy valiosa siempre que se
desarrollen los parmetros especficos de manejo y potencial autorizacin de estos usos en
forma de decisiones de la administracin municipal sobre: Quin aprueba si se puede o no
establecer un uso restringido?, Cual es el procedimiento a seguir?, de acuerdo con la
naturaleza de la restriccin y sus impactos previsibles, de carcter ambientales o
funcionales, Qu estudios debo adjuntar o qu requerimientos especiales debe cumplir el
solicitante, para subsanar los impactos y hacer posible el uso restringido?.
Esta categora de usos condicionados permite que la reglamentacin en esta materia de los
POT identifique los usos y actividades que definitivamente estn permitidos los principales y
complementarios- lgicamente en cada caso cumpliendo los requerimientos fsicos y de
funcionamiento que se les puedan exigir desde el POT, as como el cumplimiento de las
normativas ambientales nacionales, regionales y locales aplicables para cada caso; y cules
usos son prohibidos, permitiendo que una amplia cantidad de usos que puedan surgir que
los impactos de su establecimiento requieren de una mirada tcnica con mayor detalle, no
sean en primera instancia descalificados, pero que tampoco sin un anlisis de detalle sean
autorizados, de forma tal, que este tema tenga la suficiente flexibilidad como lo demanda la
realidad, pero al mismo tiempo se cree un procedimiento tcnico que permita analizar stos
casos con una mirada y un procedimiento tcnico.
En esta propuesta solamente identificamos las grandes categoras posibles de usos
principales y su correlacin lgica con tratamiento y clase de suelo, sin embargo aparte
que puedan establecerse otras categoras, sabemos la infinidad de denominaciones de
uso de mayor detalle que existen en el pas, las cuales tambin deberan ser
reglamentadas a nivel nacional en cuanto a definiciones, especialmente creadas y
aplicables al ordenamiento territorial.
Uso residencial: Es aquel donde predomina el desarrollo de viviendas.
Uso comercial: Entindase por uso comercial la actividad destinada al intercambio de
bienes al por mayor o al detal.
Uso servicios: Se consideran como servicios las actividades de apoyo a la produccin y
al intercambio de bienes o que satisfacen necesidades cotidianas o bsicas de la
poblacin.
Uso industrial: Areas para el desarrollo de la industria manufacturera, la transformacin
fsica o qumica de materiales y componentes en productos nuevos, ya sea que el trabajo se
efecte con mquinas o a mano.
Uso dotacional: Agrupa el conjunto se rea e inmuebles destinados a la prestacin de
servicios institucionales prestados principalmente por el Estado o por particulares.
Uso agrcola: Areas donde se desarrollan o habilitan, la explotacin y produccin
asociada a cultivos.
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NORMA ESTRUCTURAL
CLASES DE SUELOS
SUELO URBANO
SUELO DE EXPANSION
URBANA
SUELO RURAL SUBURBANO
SUELO DE PROTECCION
Derivado de los tratamientos y de los usos, se desprenden otras dos categoras de normas generales que concretan la generacin
de cargas y de beneficios para cada predio en el municipio; El Aprovechamiento (medido en Densidades, Edificabilidad, Indices,
Alturas y/o Volumetras, concretando la variable Beneficios) y las disposiciones de obligaciones y cesiones urbansticas, que
concretan la identificacin de Cargas urbansticas, en los mismos predios. La siguiente matriz propone los parmetros generales
para fijar aprovechamiento del territorio, en forma de construcciones, ocupaciones y/o destinaciones, las cuales se reglamentan
asociados fuertemente a los tratamientos, as como la definicin general de parmetros para fijar obligaciones urbansticas, las
cuales deben poseer una correcta correlacin con el aprovechamiento fijado y las formas de uso permitidas.
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NORMA
ESTRUCTUR
AL
CLASES DE
SUELOS
SUELO
URBANO
PARAMETROS
PARA
APROVECHAMIENTOS
CONSERVACION
ALTURAS,
VOLUMETRIAS,
TIPOLOGIAS
ALTURAS Y VOLUMETRIAS INDICES
DE CONSTRUCCION Y OCUPACION,
DENSIDADES
INDICES
DE
CONSTRUCCION
Y
OCUPACION, DENSIDADES
INDICES
DE
CONSTRUCCION
Y
OCUPACION, DENSIDADES
ALTURAS
Y
VOLUMETRIAS,
DENSIDADES.
INDICES
DE
CONSTRUCCION
Y
OCUPACION, DENSIDADES
INDICES
DE
CONSTRUCCION
Y
OCUPACION, DENSIDADES
CONSOLIDACION
RENOVACION
REDESARROLLO
MEJORAMIENTO
INTEGRAL
DESARROLLO
SUELO DE
EXPANSION
URBANA
DESARROLLO
SUELO
RURAL
SUBURBANO
CONSOLIDACION
MEJORAMIENTO
INTEGRAL
FIJAR
USOS PRINCIPALES
RESIDENCIAL, COMERCIAL,
SERVICIOS, INDUSTRIAL,
DOTACIONAL.
RESIDENCIAL, COMERCIAL,
SERVICIOS, INDUSTRIAL,
DOTACIONAL.
RESIDENCIAL vivienda
campesina y campestre,
SERVICIOS, DOTACIONAL,
PARAMETROS PARA
FIJAR
OBLIGACIONES
Mts2
de
espacio
pblico efectivo por
personas
en
vivienda, mts2 de
espacio pblico por
mts2 a construir en
otros
usos.
Equipamientos.
Infraestructuras
bsicas de movilidad
y servicios pblicos.
Mts2
de
espacio
pblico efectivo por
personas
en
vivienda, mts2 de
espacio pblico por
mts2 a construir en
otros
usos.
Equipamientos.
Infraestructuras
bsicas de movilidad
y servicios pblicos.
Mts2
de
espacio
pblico efectivo por
personas
en
vivienda, mts2 de
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SUELO
RURAL
RURAL
SUELO DE
PROTECCIN
DESARROLLO
INDUSTRIA, AGRICOLA,
PECUARIO.
RESTAURACION
GENERACION
DIVERSIFICACION
PRESERVACION
PROTECCION
ACTIVA
RECUPERACION
DE ECOSISTEMAS
PROTECCION
ESTRICTA
ZONAS DE RIESGO
AGRCOLA, PECUARIO,
MINERO, FORESTAL,
INDUSTRIAL.
DENSIDADES
La generacin de beneficios, que no es otra cosa que la creacin de rentas al suelo derivadas de su aprovechamiento, se debe casi
en un 100% a la determinacin de usos y edificabilidad del suelo, los cuales son determinadas de forma casi exclusiva por el POT de
cada municipio. Siendo as, el montaje de un sistema de gestin municipal o Metropolitano, parte de la generacin de estos
beneficios, situacin que configura algn grado de complejidad para disear sistemas de gestin metropolitana, pues aunque las
cargas son en muchos casos metropolitanas (sistemas de movilidad, saneamiento, preservacin ambiental etc) la generacin y
manejo de los beneficios pertenece principalmente al mbito municipal, pues es esta la entidad territorial que gobierna de forma
autnoma la utilizacin de los suelos, en cualquiera de sus clases,4 de igual forma que el rgimen de contribuciones o cesiones que
deben acompaar cada aprovechamiento.
Dado que los tratamientos direccionan las actuaciones en las diferentes zonas homogneas que conforman cada clase de suelo,
para habilitar el desarrollo de los usos previstos en el mismo territorio, en la siguiente matriz se identifican en letras maysculas, las
actuaciones y por tanto tipo de licencias de acuerdo con las clases definidas en el decreto nacional 564 de 2006- que predominan
en cada tratamiento, as como en letra minscula, licencias que tambin son aplicables pero con menor nfasis. De nuevo, para el
diseo de un sistema de gestin metropolitano, juega un papel fundamental la posibilidad de aprobar y desarrollar actuaciones
4
Excepcin hecha por la asignacin de densidades rurales cuyos parmetros los fija el INCODER y los reglamentan las autoridades ambientales
y el aprovechamiento del Subsuelo por parte del la Nacin y otros temas de inters nacional.
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urbansticas que reside nicamente en el municipio-, pues de las actuaciones se derivan las obligaciones de aportes a cargas
urbansticas, haciendo algunas de stas, parte de sistemas estructurantes metropolitanos. Estas cargas pueden ser
complementadas con otros aportes y obligaciones posibles que maneje el Area Metropolitana como autoridad ambiental o que pueda
desarrollar a partir de su participacin en Empresas Gestoras.
CLASES DE
SUELOS
SUELO
URBANO
TRATAMIENTOS
CONSERVACION
CONSOLIDACION
RENOVACION
REDESARROLLO
MEJORAMIENTO
INTEGRAL
DESARROLLO
SUELO DE
EXPANSION
URBANA
DESARROLLO
SUELO
RURAL
SUBURBAN
O
CONSOLIDACION
MEJORAMIENTO
INTEGRAL
ACTUACIONES PRINCIPALES
Y LICENCIAS URBANISTICAS
CONSTRUCCION (restauracin,
modificacin, nueva)
CONSTRUCCION
URBANIZACIN
subdivisin
USOS
PRINCIPALES
URBANIZACIN.
CONSTRUCCION
RESIDENCIAL,
COMERCIAL,
SERVICIOS,
INDUSTRIAL,
DOTACIONAL.
INDICES
CONSTRUCCION
OCUPACION,
DENSIDADES
RESIDENCIAL
vivienda campesina y
campestre,
SERVICIOS,
DOTACIONAL,
INDUSTRIA,
AGRICOLA,
PECUARIO.
TAMAO DE PREDIO,
VOLUMETRIAS,
DENSIDADES.
RESIDENCIAL,
COMERCIAL,
SERVICIOS,
INDUSTRIAL,
DOTACIONAL.
APROVECHAMIENTO
OBLIGACIONES
ALTURAS,
VOLUMETRIAS,
TIPOLOGIAS, INDICES DE
CONSTRUCCION
Y
OCUPACION,
DENSIDADES
Mts2
de
espacio
pblico efectivo por
personas en vivienda,
mts2
de
espacio
pblico por mts2 a
construir
en
otros
usos. Equipamientos.
Infraestructuras
bsicas de movilidad y
servicios pblicos.
Mts2
de
espacio
pblico efectivo por
personas en vivienda,
mts2
de
espacio
pblico por mts2 a
construir
en
otros
usos. Equipamientos.
Infraestructuras
bsicas de movilidad y
servicios pblicos.
Mts2
de
espacio
pblico efectivo por
personas en vivienda,
mts2
de
espacio
pblico por mts2 a
construir
en
otros
usos. Equipamientos.
Infraestructuras
DE
Y
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DESARROLLO
SUELO
RURAL
RURAL
SUELO DE
PROTECCI
N
RESTAURACION
GENERACION
DIVERSIFICACION
PRESERVACION
PROTECCION
ACTIVA
RECUPERACION
DE ECOSISTEMAS
PROTECCION
ESTRICTA
ZONAS DE RIESGO
SISTEMAS ESTRUCTURANTES
DEL ESPACIO PUBLICO
INTERVENCION Y OCUPACION
DEL ESPACIO PBLICO
bsicas de movilidad y
servicios pblicos.
AGRCOLA,
PECUARIO,
MINERO,
FORESTAL,
INDUSTRIAL.
FORESTAL productor
y/o
protector,
DOTACIONAL
recreativo o turstico.
FORESTAL productor
y/o protector
FORESTAL protector
USO PUBLICO
TAMAO DE
DENSIDADES.
PREDIO,
Infraestructuras
bsicas de movilidad y
servicios pblicos.
DENSIDADES
INDICES DE OCUPACION
Y CONSTRUCCION
Es importante resaltar, que hemos sugerido al gobierno nacional, la necesidad de aclarar los decretos nacionales 097 de 2006 y
3600 de 2007 que buscan encausar el desarrollo de parcelaciones para vivienda campestre y el manejo de los centros poblados,
pero que dan a entender que este tipo de actuaciones puede presentarse en cualquier clase de suelo rural, siendo que la propia Ley
388 de 1997, identifica claramente que este tipo de actuacin se reconoce o fomenta en los suelos que se denominen como
RURALES SUBURBANOS, principalmente en los TRATAMIENTOS DE CONSOLIDACION Y DESARROLLO, la confusin que crean
los mencionados decretos, tiende a desnaturalizar el deber ser del suelo rural-rural segn lo dispuesto por la Ley 388 de 1997,
dado que para tal efecto, -de identificar reas para el desarrollo de formas de vida que mezclan lo rural con lo urbano, es decir
parcelaciones campestres y centros poblados-, se crea en dicha Ley el suelo SUBURBANO y as se reconoce como hecho
generador de plusvalas y de mayores obligaciones urbansticas que las del resto del suelo simplemente rural-rural.
En consecuencia, lo lgico debera ser identificar los territorios que se pretender destinar para parcelaciones de vivienda campestre
y centros poblados como suelos suburbanos, tanto reconociendo zonas que ya poseen este tipo de desarrollo, otorgndoles el
tratamiento de Consolidacin como aquellas que se quieren crear nuevas con este tipo de actuacin determinndolas con el
tratamiento de Desarrollo.
1.1.2. CORRELACIONES ENTRE MANEJO DE TERRITORIOS Y HERRAMIENTAS DE PLANIFICACION Y GESTIN
COMPLEMENTARIA:
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La identificacin de tratamientos como el deber ser de cada zona homognea a la luz del modelo de ordenamiento territorial de
cada POT y la potencialidad de cada territorio , hace que sea posible categorizar el tipo de herramientas de planificacin y gestin
complementaria al POT sea la indicada a aplicar, de acuerdo con las diferentes disposiciones vigentes; por ejemplo Macroproyectos,
planes parciales y otros planes y proyectos estratgicos incluidos aquellos que se gestionen como Actuacin Urbana Integral-, esto
es especialmente importante no slo con el fin de determinar los caminos de aplicacin del Plan de Ordenamiento, sino sobre todo
para habilitar la utilizacin de los instrumentos de gestin que le son propios a cada situacin y a cada herramienta, la siguiente
matriz presenta una aproximacin a esta correlacin:
NORMA ESTRUCTURAL
CLASES DE SUELOS
SUELO URBANO
P
O
M
C
A
Sabemos que existen otras figuras de planificacin y gestin complementarias a nivel nacional, las cuales deben complementar esta
matriz, as como las que han que sido creadas por cada POT y que no se encuentran necesariamente descritas en las Leyes, de
este tipo, se menciona en la matriz anterior, una que resulta muy recurrente como son los unidades de planificacin rural creadas
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por el decreto nacional 3600 de 2007, como acciones de planificacin parecidas a los planes parciales pero para los suelos rurales,
sobre todo en entornos de alta transformacin, que sin dejar de ser rurales, requieren la aplicacin de instrumentos de planificacin
ms precisos que las simples licencias de parcelacin, en el mejor de los casos.
Se reconoce la importancia que poseen los instrumentos de carcter transversal Macroproyecto y POMCA Plan de Ordenamiento
y Manejo de la Cuenca, el primero originado en el desarrollo altamente impactante de un atributo fsico y el segundo asociado al
ordenamiento de las cuencas hdricas y su enorme impacto tanto en el ordenamiento territorial, as como en la aplicacin de todos
los instrumentos de planificacin y gestin mencionados, una vez adoptado este ordenamiento.
1.1.3. CORRELACION ENTRE TERRITORIOS, HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIN E INSTRUMENTOS DE GESTIN:
TRATAMIENTOS
SUELO URBANO
CONSERVACION
CONSOLIDACION
USOS
PRINCIPA
LES
HERRAMIENTAS
PLANIFICACION
Residen.
comercio,
servicios,
industria,
dotacional.
PEEP
Proyectos
individuales
PLAN PARCIAL
PLAN PARCIAL
PROGRAMA DE
MEJORAMIENTO
PLAN PARCIAL
RENOVACION
REDESARROLLO
MEJORAMIENTO
INTEGRAL
DESARROLLO
SUELO DE EXPANSION URBANA
DESARROLLO
Residen.
PLAN PARCIAL
comercio,
servicios,
industria,
dotacional.
SUELO RURAL SUBURBANO
CONSOLIDACION
Residen.
centros
poblados,
UNIDADES
PLANIFICACION
RURAL
DE
M
A
C
R
O
P
R
O
Y
E
C
T
O
S
INSTRUMEN
TOS
DE
GESTION
Compensaciones
Trans. derechos
P
O
M
C
A
Reparto
Cargas y
Beneficios
U.A.U.
Plusvala
Derechos de
construccin
Apoyo VIS
Banco
Inmobiliario
Fondos
Exenciones
OBLIGACIONES
ACTUACIONES
PRINCIPALES
LICENCIAS
URBANISTICAS
CONSTRUCCION
URBANIZACIN
subdivisin
CONSTRUCCION
URBANIZACIN.
CONSTRUCCION
PARCELACIN.
Subdivisin
20
MEJORAMIENTO
INTEGRAL
DESARROLLO
vivienda
campestre
servicios,
industria
UNIDADES
PLANIFICACION
RURAL
PROGRAMAS
MEJORAMIENTO
UNIDADES
PLANIFICACION
RURAL
PLANES
INCENTIVO
FORESTAL
PLANES
PROTECCION
PLANES
MANEJO
INTEGRAL
PLANES
MAESTROS
M
A
C
R
O
P
R
O
Y
E
C
T
O
S
P
O
M
C
A
Reparto C y
B
Plusvala
CONSTRUCCION
SUBDIVISION
Parcelacin
Subdivisin
AUTORIZACIONES Y
PERMISOS
INTERVENCION DEL
ESPACIO PUBLICO
Considerando que los instrumentos de gestin se enmarcan en las herramientas de planificacin y gestin a las que sirven y stas a
los propsitos de ordenamiento territorial expresados tanto en la categorizacin de los suelos (en clases, tratamientos y usos) as
como la identificacin de sistemas estructurantes, que en la mayora de los casos constituyen proyectos y macroproyectos
estratgicos, cada instrumento, cumple un propsito particular que se manera general se busca ubicar en la anterior matriz en
funcin con la ubicacin en la clase de suelo, el tratamiento o sistema y su correlacin con herramientas transversales de
planificacin y gestin. Estos contenidos de gestin sern detallados en los captulo 3, 4 y 5 del presente documento.
21
En este contexto, tres aspectos son importantes a tener en cuenta al aplicar en cada proceso de ordenamiento territorial con su
respectiva gestin:
22
1.2.
23
24
Es necesario tener en cuenta que la Ley Orgnica de reas Metropolitanas fue adoptada
con anterioridad a las normas que reglamentan los procedimientos para la expedicin de
Planes de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial, situacin que ha generado una
serie de inconsistencias con relacin con el procedimiento y los mecanismos de control
ciudadano que tienen las decisiones adoptadas por estas entidades administrativas y las
entidades territoriales; para ilustrar tal situacin tenemos por ejemplo que, mientras el plan
de desarrollo del Area Metropolitana no tiene establecido en la Ley 128 un perodo de
vigencia o un procedimiento de concertacin democrtica de objetivos, metas y proyectos,
los planes que adopten los municipios tienen determinada una serie de requisitos para
concertar sus objetivos y unas instancias obligatorias de consulta.
La Ley 388 de 1997, por su parte consagra en su artculo 10 la necesidad que los
Municipios, en la elaboracin y adopcin de los planes de ordenamiento territorial, tengan
en cuenta como determinantes, que constituyen normas de superior jerarqua, . 1) las
relacionadas con la conservacin y proteccin del medio ambiente, los recursos naturales
y la prevencin de amenazas y riesgos naturales, as: a) las directrices, normas y
reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las
entidades del sistema nacional ambiental, en los aspectos relacionados con el
ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Cdigo de
Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de zonificacin del
uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre el uso del suelo
concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientalesb) las disposiciones
producidas por la Corporacin autnoma regional o la autoridad ambiental de la
respectiva jurisdiccin en cuanto a ( ) las reservas forestales o parques naturales de
carcter regional ; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrogrficas
.d) las polticas, directrices y regulaciones sobre prevencin de amenazas y riesgos
naturales, el sealamiento y localizacin de las reas de riesgo para asentamientos
humanos, as como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos
naturales.; 4. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de
desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a los hechos metropolitanos, as como las
normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las reas
Metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad
con los dispuesto en la Ley 128 de 1994 y la presente Ley.
La primera inquietud que se presenta tiene relacin con la definicin de la autonoma de
las entidades territoriales en el manejo de sus propios asuntos. En otras palabras, cabra
preguntarse si las decisiones de una entidad administrativa que carece de control
ciudadano tienen carcter vinculante para las entidades territoriales.
Para resolver tal asunto tendramos que analizar varios aspectos, el primero de ellos hace
referencia a las particularidades de las leyes ordinarias y las leyes orgnicas; en este
contexto, tendramos entonces que analizar la prevalencia de las normas y los lmites a la
autonoma de las entidades territoriales.
Es importante, antes de estudiar los conceptos jurisprudenciales en relacin con estos
temas, tener claro el carcter del Area Metropolitana. Al respecto, uno de los juristas mas
estudiosos del tema, ha afirmado que el Area Metropolitana es ante todo, una entidad
Geogrfica y sociolgica a la cual se busca dar un ropaje jurdico. Se dice geogrfica,
25
26
27
territorial, es una tarea que sobrepasa la llana aplicacin de una norma jurdica,
para entrar en el terreno de los hechos: precisar cules son las necesidades
propias de los habitantes de cada regin y de qu manera es posible su
satisfaccin eficaz. Es por esta razn que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en ejercicio de su labor de interpretacin de la Carta Poltica ha
sealado una serie de principios que si bien reconocen la necesidad y utilidad de
otorgar cada vez mayor autonoma a diferentes entidades territoriales, ha
condicionado dicha posibilidad a las necesidades del servicio y a las capacidades
-econmicas y estructurales- con las que cuenta el Estado. En palabras ya
expresadas por esta Corporacin12, se tiene que:
"La autonoma y la descentralizacin entrecruzan sus mecanismos de accin en
mltiples aspectos. Sin embargo, responden a pticas diferentes: Mientras la
descentralizacin busca una mayor libertad de las instancias perifricas,
territoriales y funcionales, en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de
ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pblica, la autonoma encauza
sus propsitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor
bienestar y control de sus propios intereses.
"La fuerza de la argumentacin en favor de la autonoma regional, seccional y
local radica en el nexo con el principio democrtico y en el hecho incontrovertible
de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer,
las que estn en contacto ms intimo con la comunidad y, sobre todo, las que
tienen en ltimas el inters, as sea poltico, de solucionar los problemas locales.
Es el auto-inters operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo
haga el de cualquier actor econmico en la economa de mercado. Cada
Departamento o Municipio ser el agente ms idneo para solucionar las
necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artculo 287 habla de
la "gestin de sus intereses". Y esa es la razn por la cual se considera el
municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado. (Artculo 311. C.P.)" 13.
De ah que sea necesaria la fijacin de ciertos lmites a la hora de distribuir
competencias y sealar el tipo de actividades que pueden ser dispuestas por cada
entidad territorial de manera autnoma. Claramente se pueden distinguir dos 14: La
primera es la relativa a los aspectos sustantivos de la competencia concreta que
se quiere ejercer. Dice el numeral 3 del Art. 4 de la Carta Europea de Autonoma
Local, que "la atribucin de competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la
amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economa".
Esta limitacin es particularmente importante pues su validez depende de factores
objetivos, inocultables, como puede ser el hecho de que ciertas obras civiles
resultan demasiado costosas para una localidad (vgr. sistemas de transporte
masivo); o por tratarse de obras que requieren de conocimientos que superan las
12
Sobre la materia, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-004 de 1993. M.P. Ciro
Angarita Barn, C-506 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-195 de 1997. M.P. Carmenza
Isaza de Gmez.
13
Corte Constitucional Sentencia C-478 de 1992. M. P. Eduardo Cifuentes Muoz.
14
En esta materia, la Corte ha recogido diversos criterios consagrados en legislaciones
internacionales como la Carta Europea sobre Autonoma Local. Cfr. artculos 3 y siguientes.
28
15
29
18
19
30
2.
El proceso de ordenamiento territorial que atraviesa hoy el Area Metropolitana del Valle de
Aburr se fundamenta principalmente en la elaboracin y puesta en marcha de los
instrumentos de planificacin; Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenta del Ro
Medelln (Aburr) POMCA-, Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial y
Planes de Ordenamiento Territorial municipales, as como, a mediano plazo el proceso de
ajuste del Plan Metrpoli 2020, integrando los procesos anteriores y proponiendo nuevos
derroteros para las revisiones futuras de estos instrumentos de planificacin, de una
manera mucho ms integral.
Este proceso encabezado por estos tres planes principales, se alimenta de un conjunto
importante de otros procesos de planificacin sectorial metropolitana, como son los
Planes Maestros de Movilidad, Servicios Pblicos, Plan de Gestin Integral de Residuos
Slidos (PGIRS), Zonas Verdes, Turismo, entre varios, los cuales inciden en la toma de
decisiones a dos niveles: aportando los contenidos para los ajustes de los futuros POT,
las Directrices de Ordenamiento que se puedan proponer nuevas o ajustar las existentes
y los insumos del Plan Metrpoli 2020, as como, contenidos para la toma de decisiones
sectoriales en las funciones cotidianas de la Entidad, por ejemplo como Autoridad de
Transporte de Mediana Capacidad o en sus amplias funciones ambientales.
De esta manera, la elaboracin y aplicacin de instrumentos de planificacin, resuelve y
da soporte a una buena parte de las funciones y competencias de la Entidad Area
Metropolitana, sin embargo, otra parte reside en la gestin, tanto de algunos de los
procesos planificados20 cuya responsabilidad es compartida, como de aquellos de su
entera competencia por ser Hechos Metropolitanos, que requieren de un amplio desarrollo
de estrategias e instrumentos de gestin, materia fundamental de este documento.
El reto consiste entonces en el desarrollo de herramientas de gestin metropolitana que
haga posible a la Entidad adoptar y poner en prctica instrumentos para hacer realidad
aquellos procesos de implementacin que posee la obligacin de llevar a cabo,
adicionales a sus funciones esenciales de planificacin, de autoridad ambiental urbana y
de movilidad.
Entendemos entones que es necesario establecer un proceso de gestin metropolitana
que se derive de una planificacin previa compuesta por diferentes instrumentos, como
elemento mas eficiente que una gestin de corto plazo e inmediatista, carente de un
proceso previo de pensamiento y previsin que lleva a la realizacin de obras, pero olvida
la necesaria integracin de las decisiones regionales con el actuar de los municipios que
componen el Area Metropolitana buscando la continuidad de las polticas y programas que
garanticen el cumplimiento de los objetivos de largo plazo.
20
31
En este proceso de pensar antes de actuar (planificar) y gestionar, media una accin
conciente conocida como la toma de decisiones, originada tanto en la aplicacin de las
funciones de gobierno de las entidades pblicas en el mbito de sus competencias, como
en los procesos polticos y sociales en los que se basan, siendo un claro ejemplo de esto
los POT municipales, que resultan de la combinacin de propuestas tcnicas derivadas en
nuestro caso de la aplicacin de Directrices Metropolitanas y disposiciones ambientales
vigentes, sumadas a las propuestas tcnicas de cada Administracin Municipal, las cuales
son confrontadas a travs del debate ciudadano y en el Concejo Municipal, para dar lugar
a este Plan, siendo la toma de decisiones inherentes a este instrumento, una combinacin
de procesos tcnicos, polticos y sociales, que en todos los casos depende de la calidad y
pertinencia de la informacin de base para la discusin, y de lo acertadas que resulten las
decisiones, depender en gran medida el xito de la gestin en el proceso de
instrumentacin de los diferentes planes.
Todo lo anterior se origina en el hecho de que en nuestro medio, el ordenamiento
territorial y la gestin de proyectos derivada del mismo, se entiende como un conjunto de
acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica concertadas, emprendidas por
los municipios o distritos y reas metropolitanas, en ejercicio de la funcin pblica que les
compete, dentro de los lmites fijados por la Constitucin y las leyes, en orden a disponer
de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y
regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las
estrategias de desarrollo socioeconmico y en armona con el medio ambiente y las
tradiciones histricas y culturales. 21
Es decir que la toma de decisiones en este caso la propias Directrices emitidas por el
Area Metropolitana, los POT municipales y la voluntad de ejecutar un determinado
proyecto derivado de esta planificacin- no obedece nicamente a un proceso
eminentemente tcnico, basado cientficamente en indicadores y modelos, sino que por el
contrario pesan enormemente aspectos ms subjetivos, pero a la vez ms sustantivos de
la propia democracia, como son el ejercicio poltico, los aspectos culturales, los
movimientos y las percepciones sociales, configurando as un sistema complejo que a
veces parece demasiado emprico desde el punto de vista tcnico, pero que en la prctica
responde inevitablemente a un legtimo juego de intereses e ideas.
Esta relacin entre; Informacin para la toma de decisiones, Concrecin de las decisiones
en el proceso de planificacin (tcnica, poltica y social) y Eficacia en la gestin
(dependiendo de la pertinencia de las decisiones y la disponibilidad de adecuados
instrumentos de gestin metropolitana) se origina y basa en disponer la informacin
oportuna, de otra forma todo el proceso nace viciado, es por esta razn que en el
presente documento se dedica este captulo a los aspectos instrumentales de la
planificacin y de la gestin, los cuales nacen como hemos dicho de la calidad y
pertinencia de la informacin para la toma de decisiones.
2.1.
21
32
33
Validar Modelo
regional.
Proponer
futuros ajustes.
PROYECTOS
ESTRATEGICOS
Identificar
pertinencia y
prioridad.
Apoyar la
DECISIONES POT
MUNICIPALES
Validar Modelo
Municipal.
Proponer
futuros ajustes.
34
potenciales
Anticipar
conflictos.
Identificar
aspectos
estratgicos no
abordados
gestin del
AMVA, Empresa
Gestora, futuros
socios,
desarrollo de
nuevos
instrumentos de
gestin.
Anticipar
conflictos a la
regin o municipios
vecinos.
La posible expansin urbana utiliza los espacios vacantes sobre todo en la llanura
aluvial del Ro Aburr, desincentivando la expansin sobre las laderas y bordes del
Parque Central de Antioquia.
35
Sin embargo, el territorio, los procesos de ocupacin y los proyectos, impactan de manera
integral estos componentes en mayor o menor grado, siendo en la prctica imposible
deslindar unos de otros por temas como lo hacen las Directrices, nicamente con el fin de,
metodolgicamente, abordar la planificacin territorial.
Como se expres anteriormente, las preguntas que proponemos, podran tomar todos y
cada uno de los componentes y formular con un conjunto fijo de indicadores, las mismas
preguntas a cada componente o tema, pero hemos considerado que se debe realizar un
seleccin, para identificar los aspectos ms esenciales del Modelo de ordenamiento y que
a su vez poseen suficiente claridad y posibilidad de medicin de impacto, antes que
aquellos que seguramente siendo muy importantes, no permiten fcilmente abordar un
proceso de simulacin tcnica.
Al respecto proponemos que los componentes de la base natural se entiendan como una
constante o proceso de transformacin a largo plazo, asumiendo su progresivo desarrollo,
pero aplicando sobre todo preguntas sobre los sistemas estructurantes y los territorios
estructurados y su impacto entre s y entre stos sobre la base natural.
Asumimos como procesos de largo plazo en la base natural tenemos:
36
Los componentes de los sistemas estructurantes plateados por las Directrices se pueden
clasificar en dos grupos, aquellos que en forma de equipamientos e infraestructuras, se
encuentran contenidos y desarrollados a partir de Proyectos Estratgicos Metropolitanos,
los cuales seran analizados en este proceso y aquellos que son eminentemente sistemas
transversales a todo el territorio adems normalmente interceptan algunos proyectos
estratgicos-, como son el sistema de movilidad, el sistema de servicios pblicos, los
componentes del PGIR, entre otros, sobre los cuales, cada plan sectorial puede ser
consultado con el fin de establecer indicadores que puedan aplicarse en el Modelo de
Simulacin.
Consideramos que aparte de las preguntas que puedan surgir de los planes y sistemas
sectoriales, as como las que ms adelante formularemos con relacin al impacto de los
proyectos estratgicos, el mayor peso de interrogantes se debe centrar en la aplicacin de
las Directrices asociadas a los territorios estructurados, as como sobre la poblacin all
alojada, (es en los espacios estructurados donde reside la poblacin y se desarrollan la
mayora de las funciones econmicas), de forma tal que consideramos centrar los
interrogantes con relacin a los siguientes componentes de los territorios estructurados,
en dos grupos:
1. El desarrollo urbanstico (incluyendo cambios de densidades, patrones de desarrollo y
renta):
37
38
cuentan con una mayor definicin, pues resulta bastante valioso el trabajo de Simulacin
como retroalimentacin de las ventajas, desventajas e impactos posibles del desarrollo de
estos proyectos para la toma de decisiones que hoy en da se adelanta, as como el
montaje de los instrumentos de gestin, como la creacin de Aburr 20/20, que se
describir mas adelante en este documento.
En este sentido, resultar prioritario incorporar a las simulaciones del Modelo, las
repercusiones del desarrollo de las centralidades metropolitanas norte y sur, dado que
pronto se contar con un diseo concreto y los procesos de transformacin que ya se
encuentran en marcha, desde la propia dinmica inmobiliaria y las inversiones del sector
pblico. En el mismo sentido, temas poco desarrollados como el sistema de parques de la
zona norte del Valle de Aburr, que an son ideas, no revisten tanta urgencia.
Sobre los proyectos estratgicos que proponemos se analicen en primera instancia,
establecemos el siguiente grupo de temticas a evaluar:
a. Impacto de la ejecucin de proyectos frente a la implementacin del modelo de
ordenamiento metropolitano y el modelo de ordenamiento municipal del POT, a travs
de sus ventajas en trminos de ocupacin racional del territorio, optimizacin de
infraestructuras, aplicacin del modelo de ciudad compacta, etc.
b. Impacto de la ejecucin del proyecto en trminos de los beneficios sociales y
econmicos a la poblacin involucrada.
d. Impacto en los indicadores de eficiencia y eficacia de las instituciones pblicas
involucradas o responsables del proceso, as como de gestionarse el proyecto a travs de
Aburr 20/20, medicin de estos indicadores a los socios en trminos de:
Reduccin de costos.
Elevacin de usuarios.
Elevacin de bases tributarias.
Optimizacin de recursos.
Generacin de recursos de inversin.
39
40
PROYECTOS
ESTRATEGICOS
Transformaciones o proyectos
1. Centralidades Metropolitanas
Norte y Sur.
2. Macroproyecto de Hatillo
(incluye centro logstico,
complejo agroindustrial y zona
franca entre otros temas).
DECISIONES
MUNICIPALES
POT
3. Frente de Agua de
Copacabana.
4. Parque y operacin urbana
de 3Aguas en Caldas.
22
Pargrafo, artculo 15, Ley 388 de 1997 las normas para la urbanizacin y construccin de
vivienda no podrn limitar el desarrollo de programas de vivienda de inters social, de tal manera
que las especificaciones, entre otros, de loteos, cesiones y reas construidas debern estar
acordes con las condiciones de precio de este tipo de viviendas
41
2.2.
42
Los suelos
de
expansin.
4. Impacto sobre la
economa local y
regional.
El
redesarrollo
urbano.
La
renovacin
urbana.
43
3. Impacto sobre la
poblacin.
4. Impacto sobre la
economa local y
regional.
La
densificacin.
4. Impacto sobre la
economa local y
regional.
El
mejoramiento
integral.
La
parcelacin
campestre.
4. Impacto sobre la
economa local y
regional.
1. Impacto sobre la base
natural.
44
DIRECTRICES METROPOLITANAS
2. Transformaciones en los usos del
Preguntas:
suelo:
De industriales a
1. Impacto sobre la Reduccin de la presin por suelos urbanizable para
zonas mixtas con
base natural.
vivienda en los bordes de proteccin.
vivienda.
Reduccin de factores de contaminacin en las reas
urbanas.
2. Impacto sobre
Optimizacin de las infraestructuras existentes frente a
los sistemas
la construccin de nuevas; costos de inversin
estructurantes.
construccin, mejora en la facturacin/numero de
usuarios/eficiencia en el funcionamiento.
3. Impacto sobre la Mitigacin del dficit habitacional en los suelos a
poblacin.
renovar. Elevacin de los ndices de calidad de vida,
acercando la localizacin de la poblacin a los
espacios pblicos, equipamientos e infraestructuras
existentes.
4. Impacto sobre la Potencial reduccin de oferta de suelos para usos
economa local y
productivos en reas urbanas.
regional.
Generacin de nuevas plataformas urbanas
diversificando funciones y reutilizando infraestructuras
existentes.
De industriales a
1. Impacto sobre la Reduccin de la presin por suelos urbanizable para
zonas mixtas
base natural.
funciones comerciales y de servicios en los bordes de
excepto vivienda.
proteccin.
Reduccin de factores de contaminacin en las reas
urbanas.
2. Impacto sobre
Optimizacin de las infraestructuras existentes frente a
los sistemas
la construccin de nuevas; costos de inversin
estructurantes.
construccin, mejora en la facturacin/numero de
usuarios/eficiencia en el funcionamiento.
3. Impacto sobre la Elevacin de los ndices de calidad de vida, acercando
poblacin.
centros de empleo y servicios a la poblacin y
funciones complementarias.
4. Impacto sobre la Potencial reduccin de oferta de suelos para usos
economa local y
productivos en reas urbanas.
regional.
Generacin de nuevas plataformas urbanas
diversificando funciones y reutilizando infraestructuras
existentes.
De residenciales a 1. Impacto sobre la Reduccin de la presin por suelos urbanizables para
zonas
base natural.
usos comerciales o de servicios, potencial presin a
comerciales, de
los bordes de proteccin por suelos para vivienda,
servicios o mixtas.
potencial deterioro de las condiciones ambientales de
las reas residenciales.
45
2. Impacto sobre
los sistemas
estructurantes.
3. Impacto sobre la
poblacin.
De agropecuarias
a zonas
industriales o
recreativas
suburbanas.
De agropecuarias
a parcelaciones
campestres.
4. Impacto sobre la
economa local y
regional.
1. Impacto sobre la
base natural.
2. Impacto sobre
los sistemas
estructurantes.
3. Impacto sobre la
poblacin.
4. Impacto sobre la
economa local y
regional.
1. Impacto sobre la
base natural.
2. Impacto sobre
los sistemas
estructurantes.
3. Impacto sobre la
poblacin.
4. Impacto sobre la
economa local y
regional.
PROYECTOS ESTRATEGICOS
Preguntas:
Correlacin de los objetivos y polticas de ordenamiento del
Modelo Metropolitano y del POT con respecto a las
consecuencias supuestas de la ejecucin del proyecto.
46
instituciones pblicas
involucradas o responsables del
proceso, as como a las socias
de Aburr 20/20.
Preguntas:
Potencial desplazamiento de diferentes componentes del
mercado inmobiliario de Medelln hacia otros municipios del
Valle de Aburr, que ofrezcan mayor oferta de suelos para
diferentes tipos de vivienda y mayor flexibilidad para la mezcla
de usos.
Potencial desplazamiento de diferentes componentes del
mercado inmobiliario del Valle de Aburr, al oriente y occidente
cercano, que ofrezcan mayor oferta de suelos para diferentes
tipos de vivienda primera y/o segunda vivienda- y mayor
flexibilidad para la mezcla de usos. Impactos en el Cluster de
la Construccin.
Posibilidades de ofrecer vivienda de inters social a partir de
las restricciones de usos residenciales, impuestas a algunos
sectores del corredor del Ro o las potenciales restricciones
que se creen en algunos municipios que tradicionalmente han
aportado la mayor oferta tradicional de VIS.
47
EJEMPLOS DE INDICADORES.
Las preguntas antes enunciadas, requieren de la identificacin de Indicadores que puedan
compararse entre la situacin actual o escenarios tendenciales frente a los resultados de
la simulacin, a continuacin damos algunos ejemplos al respecto:
DIRECTRICES METROPOLITANAS
1.1. El desarrollo urbanstico nuevo en los vacos o suelos urbanizables disponibles al
interior de los permetros urbanos:
Preguntas:
Posibles Indicadores:
1. Nmero de viviendas o destinaciones potenciales a
Reduccin de la presin por
desarrollar en los vacos disponibles (territorios con
urbanizar los suelos de
tratamiento de desarrollo en cada POT)
proteccin ambiental en los
2. Contribucin de estas viviendas a la mitigacin del dficit
bordes, utilizando vacos por
habitacional y la demanda por periodo de tiempo y tipologa.
desarrollar al interior de los
3. Nmero de soluciones que no pueden ser cubiertas
permetros.
desarrollando los vacos urbanos.
4. Hectreas que tendran que ser integradas (en bordes de
proteccin o suelos rurales) a nuevos suelos de expansin
para cubrir el dficit y la demanda.
5. Combinacin del mismo ejercicio integrando soluciones en
expansin, renovacin y densificacin.
6. Potencial supervit de superficie en tratamientos de
desarrollo, densificacin y renovacin en este orden.
Capacidad de soporte de los
sistemas instalados en los
suelos disponibles.
48
Posibles Indicadores:
1. Aporte de soluciones esperadas por el desarrollo del
proyecto dependiendo su naturaleza (espacios pblicos,
soluciones de movilidad, metros cuadrados de comercio,
servicios, nmero de viviendas etc).
2. Contribucin efectiva al logro de los objetivos especficos
de ordenamiento territorial, en forma del cumplimiento de las
metas previstas por el POT.
Identificacin de los potenciales beneficios en trminos de los
49
50
2.3.
51
52
53
54
55
Las caractersticas principales de estas Directrices se resumen en la siguiente grfica, se han descrito algunas particularidades de las mismas en el anterior captulo-:
56
De las Directrices y de las dinmicas regionales y locales, se han concretado una serie de
proyectos estratgicos, los cuales constituyen los principales retos de gestin para la
entidad, de manera que las propuestas de desarrollo de instrumentos y estrategias de
gestin, de que tratan los siguientes captulos de este documento, poseen como referente
y propsito el desarrollo de los proyectos estratgicos, tanto los adoptados por la
Directrices, como otros proyectos estratgicos que en el futuro puedan ser identificados:
57
58
2.4.
59
60
3.
Para efectos del presente documentos entendemos la Gestin del ordenamiento territorial,
como el conjunto de procesos que conduce a la materializacin de las decisiones
tomadas por la planificacin. En el caso del Area Metropolitana del Valle de Aburr, se
presentan tres variables definidas por el mbito de sus responsabilidades: como autoridad
ambiental, como autoridad de transporte masivo de mediana capacidad y como entidad
planificadora para el ordenamiento territorial,
Es necesario precisar que, si bien la aplicacin de procesos de gestin, derivados de
estas tres responsabilidades, en trminos generales poseen impactos directos en el
territorio y su ordenamiento, cuando nos referimos a procesos e instrumentos de gestin
para el ordenamiento territorial, nos referiremos especficamente a aquellos que permitan
aplicar las competencias de planificacin del Area Metropolitana en esta materia,
bsicamente derivadas de las Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitanas y de
los Planes de Ordenamiento Territoriales municipales, (POT) en aquellos procesos de
implementacin que comparten con el Area Metropolitana, interrelacin que se construye
a partir de los Hechos Metropolitanos definidos en el Plan de Desarrollo Metropolitano.
En adelante nos referiremos a los procesos e instrumentos de gestin para aplicar los
planes y disposiciones para el ordenamiento territorial en el mbito del Area Metropolitana
del Valle de Aburr, conscientes de que en muchos casos los recursos de gestin
derivados de las otras dos funciones del Area Metropolitana, pueden concurrir en un
determinado proceso o plan, haciendo an ms potente a la Entidad para enfrentar la
61
gestin de muchos de sus proyectos en asocio con los municipios y siempre en desarrollo
de los Hechos Metropolitanos.
3.1.
62
Es necesario acotar los trminos empleados para designar cargas y beneficios, las
siguientes tablas establecen dichas definiciones:
63
64
En resumen, toda actuacin urbanstica es o posee tanto cargas como beneficios, de esta
forma, los proyectos estratgicos metropolitanos deben combinar dichas variables para
hacerlos en lo posible autofinanciables, mientras que las actuaciones sectoriales o de
sistemas estructurantes, deben capitalizar los beneficios que generan sobre toda la
poblacin y territorio favorecido, surgiendo la necesidad de identificar diferentes mbitos
para repartir las cargas y los beneficios, como lo describe la siguiente grfica:
23
El Area Metropolitana posee una propuesta en tal sentido, utilizando todas las herramientas del
que podra interactuar con los Fondos de Compensaciones de la Ley 388 de 1997.
65
La cuestin es cmo capitalizar estos beneficios que la propia actuacin del Area y de sus
municipios genera, con el fin de financiar las exigencias de gestin de este mismo
territorio?
En esencia se trata de movilizar plusvalas en el sentido amplio de la palabra, utilizando
un conjunto de instrumentos propio para cada mbito, diferenciando aquellos que sirven
principalmente para intervenir o hacer gestin del suelo, con aquellos que cumplen
funciones de financiacin del desarrollo o de las cargas urbansticas, tal como lo explica el
siguiente grfico y se ampla en cuanto al aporte de suelos en el captulo 4 y los recursos
generales de inversin distintos a los recursos propios-, en el captulo 5 de este
documento:
66
3.2.
67
Gestin compartida
Los Planes de Ordenamiento
Elaboracin de los Planes de
A travs de asistencia tcnica Territorial deben considerar las
Ordenamiento Territorial
para la elaboracin del Plan
normas obligatoriamente
generales que establezcan las
Areas Metropolitanas con
relacin a la intervencin en los
Hechos metropolitanos
Intervencin en los hechos que
Desarrollo de los proyectos que Apoyo en la formulacin y hubieren sido calificados como
se consignen en los planes de
ejecucin de los proyectos
metropolitanos en el
Ordenamiento Territorial
componente territorial de los
planes de desarrollo
metropolitano
Conexin con el plan vial
El Area Metropolitana es
Intervencin en el desarrollo del metropolitano
autoridad de transporte de
plan vial municipal
mediana capacidad y por lo
tanto, el desarrollo del plan vial
para garantizar el cumplimiento
de esta funcin se hace en
coordinacin con los
municipios.
Decisiones de intervencin en Vigilar que las decisiones de
las zonas limtrofes con los ordenamiento en las zonas
municipios que conforman el limtrofes sean armnicas
Area Metropolitana
Establecer
esquemas
de
gestin
conjunta
para
el
desarrollo en estas zonas de
los hechos calificados como
metropolitanazos, por ejemplo,
vivienda,
espacio
pblico,
proteccin
de
ecosistemas
estratgicos.
Construccin de indicadores de
eficacia y eficiencia en la
gestin territorial.
Acompaamiento a las
autoridades locales para
establecer de comn acuerdo
los parmetros de medicin de
eficiencia y eficacia que
garanticen el cumplimiento de
los objetivos del ordenamiento
68
3.3.
Hechos Metropolitanos
Si examinamos en detalle las funciones y competencias que la Ley atribuye a las Areas
Metropolitanas, las podemos catalogar en cinco (5) categoras o clases
24
Sentencia C-283/95.
69
70
71
Parejo, Alfonso, La ordenacin territorial: un reto para el Estado de las autonomas, Madrid 1985
Artculo 2 C.P.: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad delos principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
29
72
3.4.
Los Bancos Inmobiliarios, son instrumentos de gestin del suelo para atender las
necesidades de los habitantes de un territorio municipal o metropolitano en relacin con la
provisin de suelo urbano para las infraestructuras, equipamientos, espacio pblico y
vivienda de inters social, en otras palabras, es una entidad que crea el Municipio para
generar una especie de patrimonio autnomo del suelo que es propiedad de la entidad
territorial; constituye un mecanismo de intervencin pblica en el mercado inmobiliario,
con destino a la formacin de una resera de suelo que permitan favorecer las futuras
demandas del mismo para el desarrollo de programas de vivienda de inters social,
ejecucin de obras de infraestructura, dotacin de espacio pblico y equipamiento.
El Banco Inmobiliario pues, constituye un patrimonio separado de los restantes bienes
municipales o metropolitanos, cuya finalidad es regular el mercado del suelo, obtener
reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pblica y en general, para facilitar la
ejecucin de los planes y programas que hacen posible el desarrollo de los objetivos
contenidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.
Cul es la norma que los permite? Los Bancos Inmobiliarios se establecieron en la Ley
09 de 1989 como entidades pblicas que pueden ser conformadas con diferentes
estructuras jurdicas y cuya principal funcin es adquirir o reservar suelo para la atencin
de los requerimientos municipales relacionados con:
-
Espacio Pblico
Vivienda de Inters Social
Equipamientos
De acuerdo con las facultades que consagra la Ley 489 de 1998 en relacin con los
procesos de desconcentracin y delegacin de funciones30, los municipios o las Areas
Metropolitanas pueden entonces conformar el Banco Inmobiliario asignando a esta
entidad de manera precisa, la funcin de adquirir o reservar tierras para el desarrollo de
los planes y programas que se pretendan desarrollar en aplicacin del principio de funcin
pblica del urbanismo.
Para qu un Banco Inmobiliario? Para apoyar y asesorar a las diferentes dependencias
pblicas en relacin con la provisin de suelos e inmuebles y que stas puedan en el
marco de las competencias que le son propias, llevar a cabo los diferentes programas que
se encuentran a su cargo; en otras palabras, no es el Banco Inmobiliario quien ejecuta los
programas, sino el que aporta o dispone del suelo requerido para desarrollarlos, sin
30
73
74
Cada una de las anteriores funciones convierte al Banco Inmobiliario en socio necesario
para la ejecucin del planeamiento urbano, tanto para las entidades pblicas como para
los promotores privados.
El portafolio de servicios constituye la respuesta a las preguntas antes enunciadas; en
otras palabras, la definicin de las lneas de accin y de trabajo que va a desarrollar el
Banco Inmobiliario, conforman los servicios que va a prestar a los procesos de
planificacin urbana e intervencin del suelo que requiere el Municipio para el desarrollo
de sus programas, planes y proyectos o cuales son los objetivos que se pretenden
desarrollar a travs de la puesta en marcha del Banco Inmobiliario.
Las lneas del portafolio de servicios entonces, estn asociadas a los siguientes aspectos:
1. Las resultantes del Plan de Desarrollo y del Plan de Ordenamiento Territorial, y
para el caso del banco inmobiliario metropolitano, aquellos planes, programas y
proyectos que se encuentran consagrados en las directrices y lineamientos de
ordenamiento territorial metropolitano.
2. Las resultantes de los objetivos y misin del Banco y de las funciones necesarias
para desarrollarlo.
Instrumentos de gestin y adquisicin del suelo que puede utilizar el Banco Inmobiliario
Enajenacin voluntaria
Expropiacin por va judicial
Planes parciales
Contribucin de Valorizacin
Como lneas adicionales dentro del Portafolio se pueden desarrollar acciones como las
siguientes:
75
76
Recibir, habilitar y administrar, cuando hubiere lugar a ello, inmuebles fiscales que
puedan ser destinados al objeto de la Empresa.
Celebrar los contratos requeridos para el cumplimiento de su objeto social y las
funciones de la empresa, conforme a la Ley, en general, celebrar o ejecutar los
actos complementarios o accesorios de los anteriores. Adems contratar el diseo,
la construccin y la interventora de obras infraestructura para la adecuacin de
predios destinados a programas de vivienda de inters social.
Enajenar bienes muebles, en favor de entidades pblicas o de personas naturales
o jurdicas del sector privado, y adoptar, cuando sea el caso, mecanismos que
garanticen la construccin de vivienda de inters social prioritario por parte de sus
adquirientes.
Canalizar los recursos provenientes del subsidio familiar de vivienda para
programas de vivienda de inters social y en especial para los de vivienda de
inters social prioritario que promueva el Municipio.
Participar en cualquier tipo de sociedades o asociaciones, hacer aportes adquirir
cuotas o partes de inters, segn el caso, siempre y cuando su objetivo social est
directa o indirectamente relacionado con el del Banco inmobiliario.
Participar en entidades gestoras para la promocin y ejecucin de proyectos
realizados con el objeto de la entidad, y aportar inmuebles a unidades de
actuacin urbanstica, cuando fuere el caso.
Percibir honorarios por los servicios que preste conforme a su acto de constitucin.
Celebrar convenios con las organizaciones civiles no gubernamentales del sector
solidario y de las asociaciones de vivienda popular que permitan el acceso al suelo
destinado a vivienda de inters social prioritario.
Celebrar contratos de cuentas en participacin, sea como partcipe activa o como
partcipe inactiva, consorcios, uniones temporales de empresas, asociacin,
contratos de riesgo compartido, alianzas estratgicas y cualquier otra forma lcita
de colaboracin empresarial que tiendan al desarrollo de su objeto.
Velar por el cumplimiento de las normas mnimas urbansticas, arquitectnicas y
tcnicas, por parte de los desarrolladores de los proyectos promovidos mediante
asociacin con otras entidades, sean estas pblicas o privadas.
Las dems sealadas en las disposiciones legales segn el objeto social de la
empresa.
Aunque tanto los departamentos como las reas Metropolitanas tienen un carcter ms
administrativo, dirigido hacia la planeacin y administracin de recursos y las
competencias sobre el territorio son predominantemente municipales; pero la Corte
Constitucional se pronunci sobre la facultad que consagra la Ley 09 de 1989 que tanto la
Intendencia de San Andrs (hoy Departamento), como las reas Metropolitanas pueden
crear esta clase de establecimientos. Afirma la Corte que:
La creacin y organizacin de los Bancos de Tierras, conforme a lo dispuesto por
la Ley. [Artculos 70, 71, 72, 73, 74 y 76 de la Ley 09 de 1989].Los artculos que se
sealan en el ttulo con que se encabeza este apartado de la sentencia, establecen en
esencia las reglas conforme a las cuales los municipios, el Distrito Especial de Bogot, la
Intendencia de San Andrs y Providencia y las reas metropolitanas pueden crear un tipo
especial de establecimientos pblicos denominados Bancos de Tierras.
77
Expediente 1926, febrero de 1990 con ponencia del Magistrado Fabio Morn Diaz.
78
79
la aplicacin del principio de la eficacia el que permite valorar el uso que el agente pblico
le ha dado a una facultad discrecional.
Pero la Constitucin no menciona nicamente la eficacia, sino que incorpora en varias de
sus disposiciones el concepto de eficiencia, que en trminos econmicos se traduce en el
logro del mximo rendimiento con los menores costos, y que, aplicado a la gestin estatal,
significa la adecuada gestin de los asuntos objeto de ella partiendo del supuesto de los
recursos financieros -casi siempre limitados- de los que dispone la hacienda pblica.
En otros trminos, el Estado, por razones de inters general, est obligado a efectuar una
adecuada planeacin del gasto de modo tal que se oriente con certeza a la satisfaccin de
las necesidades prioritarias para la comunidad sin despilfarro ni erogaciones innecesarias.
En una perspectiva del desarrollo urbano centrado en las potencialidades regionales, no
es conveniente considerar como nico mecanismo de gestin las intervenciones
puntuales o municipales, como respuesta a situaciones que involucran un territorio de
mayor envergadura. La construccin de una imagen objetivo metropolitana representa un
aspecto trascendental dentro de los esquemas de desarrollo econmico y social de una
regin que se encuentra conurbada.
La descentralizacin confa nuevas responsabilidades a los municipios, pero en algunos
casos, estas rebasan su capacidad operacional y de control. Acudiendo entonces a la
identificacin de los diferentes tipos de actividades que pueden ser desarrolladas por las
Areas Metropolitanas, es aconsejable implementar un mecanismo que permita concertar
una visin de futuro para la regin, lo que significa que se identifiquen objetivos claros y
que el cumplimiento de los mismos sea delegado en una instancia supramunicipal que
permita la intervencin territorial superando las fronteras locales con un criterio
planificador, dentro de un marco realista y factible, basado en las responsabilidades y
capacidades efectivas que le deleguen las entidades territoriales y que al mismo tiempo,
haga posible el desarrollo de la regin y de la economa.
Aburr 20/20:
La Corporacin Aburr 20/20, es un Banco Inmobiliario de carcter metropolitano,
promotor del desarrollo territorial regional, una entidad con domicilio en la ciudad de
Medelln, bajo la estructura jurdica de una Corporacin sin nimo de lucro en la que
participaran entidades pblicas de diferentes rdenes. Es un instrumento novedoso y
especializado con un saber-hacer no disponible en la regin, incluso en el pas, que
permitir el fortalecimiento de la gestin del suelo con carcter integrador y regional, para
la aplicacin de los diferentes instrumentos de gestin del suelo y planificacin que
consagran las normas vigentes.
Esta iniciativa ha sido promovida desde el rea Metropolitana del Valle de Aburr, con la
asistencia tcnica de la Empresa Bilbao Ra2000, asistencia que se viene desarrollando
desde el ao 2005, manteniendo su apoyo en la implementacin de la propuesta y en
calidad de colaboradores permanentes.
80
81
18) Administrar y enajenar, cuando hubiese lugar a ello, inmuebles fiscales del rea
Metropolitana del Valle de Aburr o de los Municipios que la conforman.
19) Adoptar instrumentos de gestin urbana que hagan posible dinamizar el desarrollo
urbano.
20) Adelantar procesos de reajuste de tierras o integracin inmobiliaria, cuando fuere
necesario para el desarrollo de su objeto social.
21) Implementar instrumentos jurdicos cuando sea necesario intervenir la propiedad.
22) Constituir entidades gestoras que garanticen el desarrollo conjunto de las unidades de
actuacin urbanstica, o de proyectos de inters regional o metropolitano, cuando se
considere necesario para el mejor desarrollo del mismo.
Caractersticas de la Empresa Aburr 20/20. En su carcter de operador urbano, la
Corporacin tiene las siguientes ventajas para el desarrollo del proyecto:
3.5.
Carcter pblico
Sin nimo de lucro
Aportacin de suelos
Sostenibilidad e integracin urbana
Garanta de equidad en las relaciones entre municipios y la regin.
Generar una mayor eficiencia y capacidad de concrecin de la accin
gubernamental.
Apoyo a los municipios en el logro de las metas, polticas y estrategias de
ordenamiento territorial municipal y metropolitano.
82
-pagando por ejemplo una contribucin de valorizacin, por una obra pblica, sin que
medie necesariamente la obtencin de una licencia-, estamos hablando de sistemas de
gestin en los cuales ambos sectores, pblico y privado se asocian para adelantar una
determinada actuacin compartiendo seguramente tanto cargas como beneficios.
Tampoco estamos refirindonos a asociaciones pblico privadas que en el pasado se
utilizaban en detrimento de un uso eficiente de los recursos pblicos, en la cuales el
primero aportaba las cargas y el segundo aseguraba los beneficios, en aras de que el
sector pblico estaba consiguiendo los beneficios sociales propios de su actuacin, nos
referimos a un tipo de actuacin mixta que principalmente busca precisamente hacer ms
eficiente el uso de los recursos pblicos, ahorrando en inversiones que pueden ser
compartidas con el sector privado, as como capitalizando los recursos propios de la
funcin pblica, al punto de permitirse generar utilidades de los procesos para apalancar
otras actuaciones, seguramente aquellas en que no generan posibilidades de generar
utilidades o auto sostenibilidad financiera.
Las condiciones que ameritan este tipo de gestin mixta son:
83
DE
MACROPROYECTO
EN
LA CENTRALIDAD
84
85
Itagui
Envigado
La Estrella
A.U.I.
Sabaneta
86
87
POT
Sabaneta
POT
Itagu
POT
Envigado
88
Una presin inmobiliaria para el desarrollo de otros usos compatibles que encuentra
atractiva la buena dotacin de infraestructura y localizacin estratgica.
Sin embargo, esta, como cualquier transformacin urbana, no ser posible nicamente con
enunciarla en un Acuerdo Metropolitano y en los respectivos POT de los municipios
involucrados, pues si bien existen importantes signos del mercado inmobiliario hacia estos
cambios, sin una adecuada coordinacin de acciones, puede llegar a desperdiciarse esta
enorme oportunidad.
89
90
Finalidad
Para dejar establecidos los mismos parmetros
estructurales, usos del suelo, densidades,
obligaciones, procedimientos, tratamientos.
Para proponer la definicin de estructuras urbanas
e ideas urbansticas.
Retomar la propuesta ganadora del concurso y
desarrollarla con los municipios.
Elaborar las reglamentaciones complementarias de
los POT para la adopcin del Macroproyecto en
forma de normativas urbansticas y procedimientos.
En la reglamentacin definir los instrumentos de
gestin y promover a la creacin de las instancias
apropiadas para la gestin.
Creacin de las bases de acuerdo para promover la
gestin asociada a travs de la creacin de
entidades gestoras para el desarrollo de algunos
proyectos estratgicos de la Centralidad.
Contar a partir de la creacin de la empresa Aburr
20/ 20 de una herramientas para abordar los
proyectos estratgicos de la centralidad.
Para proponer el anteproyecto del principal
proyecto detonante del Macroproyecto de la
Centralidad
Para ambientar el tipo de gestin asociativa que se
propone para la Actuacin de la Terminal.
Para avanzar en la conformacin de una plataforma
de gestin con posibles inversionistas.
Desarrollo con el Metro, Terminales y otros socios
del proyecto de los diseos de la actuacin.
Desarrollo de los soportes jurdicos, tcnicos y
operativos de la Actuacin.
Implementacin de la agenda propia de la
Actuacin Urbana Integral de la Terminal y de las
dems operaciones que componen el
Macroproyecto.
91
instrumento de planificacin para complementar en mayor detalle este territorio del cual se
derivan normativas y sistemas de espacios pblicos- y en segundo lugar, como instrumento
de gestin, con el fin de determinar los procedimientos y herramientas para promover las
transformaciones previstas por el macroproyecto, bajo una mirada integral, teniendo en
cuenta que este se compone actuaciones urbansticas, en forma de proyectos tanto pblicos
como privados.
En el punto anterior, se han descrito los contenidos de planificacin que de manera integral y
por cada municipio deben resueltos y adoptados por el Macroproyecto en forma de sistemas
de espacios pblicos y normativas de usos, considerando que el territorio del Macroproyecto
se conforma por las siguientes tres reas:
Areas de
Consolidacin
productiva
POT
La Estrella
Areas de
Redesarrollo
diversificacin
o cambio de uso
POT
Sabaneta
POT
Itagu
Areas
Para grandes
Equipamientos
API
POT
Envigado
92
93
Las Areas preservadas por los POT para grandes equipamientos o infraestructuras tanto
municipales como metropolitanas o denominadas en algunas reglamentaciones municipales
API, identifican los terrenos para localizar los proyectos estratgicos de ambas escalas,
razones por la cuales poseen usos y procedimientos asociados a esta intencin. Estos
proyectos son los mayores dinamizadores del macroproyecto, destacndose el rea
destinada para el desarrollo de la Actuacin Urbana Integral de la Estacin Multimodal del
Sur.
Las reas dispuestas para cada uno de estos tres tipos de acciones, se localizan de la
siguiente manera en el territorio de los cuatro municipios involucrados en la centralidad
sur:
El siguiente grfico sintetiza, las anteriores ideas y los procedimientos de gestin que
implican:
94
Areas de
Consolidacin
productiva
Areas de
Redesarrollo
diversificacin
o cambio de uso
Reglamentacin Macroproyecto
Estructura de espacios pblicos y
normativas
Proyectos
Predio a
predio
Planes
Parciales
Areas
Para grandes
Equipamientos
API
Diseo del
Plan o Actuacin
Construccin
proyectos
Dado que en la mayora de los casos ya se tiene una preliminar definicin de las
caractersticas de los proyectos estratgicos tanto metropolitanos como municipales, se
considera que no sera necesario la adopcin y reglamentacin previa del macroproyecto
como figura reglamentaria para estos casos, pues el principal objetivo de hacerlo en las
dems reas, es decir las de consolidacin y de renovacin, es conducir las actuaciones
privadas que se puedan desencadenar en estos territorios, para lograr una consonancia con
el propsito y estructura de la centralidad sur, mientras que las reas reservadas para
grandes equipamientos son en su mayora predios concretos sobre los cuales ya se est
trabajando el proyecto u operacin concreta, bajo el liderazgo siempre de entidades pblicas,
como es el caso de la Actuacin Urbana Integral para la Estacin Multimodal.
La siguiente grfica diferencia dos tipos de procesos a seguir para el desarrollo de stas
reas API o reservadas para los proyectos o equipamientos estratgicos, que consiste en
identificar que dada el protagonismo, factor detonante, oportunidad y complejidad, la
operacin para desarrollar la Estacin Multimodal, se identifica como Actuacin Urbana
Integral con el fin de facilitar su gestin y aportar los instrumentos que este proceso amerita,
diferenciando los dems procesos de construccin de equipamientos e infraestructuras que
siendo tambin estratgicas, no requieren de esta figura o de planes parciales, sino que
dependiendo de su naturaleza, el POT de cada municipio debe reglamentar su
procedimiento, pudiendo llegar a requerir como en caso del municipio de Medelln, la
formulacin por parte los interesados en su construccin de un Plan de Manejo Integral.37
37
Existe igualmente en Bogot una figura de planificacin para los grandes equipamientos pblicos
y privados denominado Plan de Implantacin a ser aprobado por Planeacin Distrital.
95
Areas de
Consolidacin
productiva
Areas de
Redesarrollo
diversificacin
o cambio de uso
Areas
Para grandes
Equipamientos
API
API
Areas
Preservacin
Infraestructuras
Actuacin
Urbana Integral
Estacin
Multimodal
Reglamentacin Macroproyecto
Estructura de espacios pblicos y
normativas
Proyectos
Predio a
predio
Planes
Parciales
Plan de
Manejo
Entidad
Gestora Diseo
Construccin
proyectos
Construccin
del proyecto
96
3. Integrar siempre un componente de gestin urbana del suelo y por lo menos otros dos
componentes de la accin sectorial del municipio o distrito sobre la estructura espacial de
la ciudad.
4. Contemplar mecanismos para la actuacin conjunta y concertada del sector pblico con
el sector privado.
PARGRAFO 1. :. Para los efectos de la presente ley, se entiende como componentes de
la accin sectorial del municipio o distrito, las decisiones administrativas, los programas o
proyectos atinentes a la regulacin de los usos del suelo y a su incorporacin al desarrollo
urbano; a la vivienda de inters social; al espacio pblico; al mejoramiento integral de
asentamientos y a la renovacin urbana; al saneamiento bsico y el manejo ambiental; a la
construccin de infraestructuras para redes de servicios pblicos, redes viales primarias,
sistemas de transporte y construccin de otras infraestructuras o equipamientos de impacto
urbano o metropolitano.
Tanto las Directrices Metropolitanas adoptadas como los POT ajustados de los municipios,
mencionan este proyecto de movilidad, tanto la extensin misma del sistema Metro hacia el
sur como la localizacin de la estacin terminal en la calle 77 sur, estableciendo adems la
oportunidad de integrar es este mismo sitio un equipamiento que integre otros modos de
transportes y funciones complementarias de servicios y comercio a gran escala y as realizar
una operacin de gran impacto y potencial transformador, constituyndose para estos
municipios y para el Area Metropolitana, en un reestructurador de estos territorios y de su
organizacin socio-espacial.
El proyecto consiste en el diseo de la Estacin Multimodal del Sur, en la que participan el
Metro, Terminales de Transporte y Metroplus. Esta estacin est compuesta por la
TERMINAL DE TRANSPORTES DEL SUR, la ESTACIN METROPLUS (Sabaneta, La
Estrella e Itagui), y la ESTACIN TERMINAL DEL METRO SABANETA ms los servicios
complementarios. Deber cumplir con los requerimientos tcnicos propuestos por las
entidades antes mencionadas, adems de incluir unas actividades complementarias
como: comercio, hotel, servicios al vehculo, entidades financieras, entre otros. Ver plano
de localizacin de la Estacin en el Macroproyecto de la Centralidad Sur.
Los estudios de soporte que sustentan esta Actuacin, se encuentran desarrollados desde el
componente sectorial de la Movilidad, en el Plan Maestro de Movilidad para el Area
Metropolitana del Valle de Aburr, 2007 y el Documento de soporte tcnico de las Directrices
metropolitana de ordenamiento territorial.
Se considera una Actuacin Urbana Integral por las siguientes razones especficas:
97
98
De acuerdo con los requerimientos de una Actuacin Urbana Integral establecidos en la Ley
388 de 1997 y mencionados al comienzo de este captulo, es necesario identificar los
principales impactos y beneficios esperados por el mismo en trminos de:
Impacto de la ejecucin de proyecto frente a la implementacin del modelo de
ordenamiento metropolitano y el modelo de ordenamiento municipal del POT,
como polticas y estrategias de base del ordenamiento territorial.
Impacto de la ejecucin del proyecto en trminos de los beneficios sociales y
econmicos a la poblacin involucrada, como mecanismo para conocer su
influencia en la calidad de vida y el desarrollo socio-econmico.
Impacto en los indicadores de eficiencia y eficacia de las instituciones pblicas
involucradas o responsables del proceso, en lo que tiene que ver con la sinergia
que se puede crear coordinando los esfuerzos sectoriales regionales y
municipales.
A continuacin se estructurarn las preguntas e indicadores bsicos que permitirn medir
estos impactos a lo largo de la ejecucin de la Actuacin Integral, anticipando algunos
beneficios que resultan evidentes.
Vale la pena mencionar que la Entidad Area Metropolitana, se encuentra en estos
momentos diseando y montando un Modelo de Simulacin, para la toma de decisiones
de planificacin y el seguimiento de proyectos estratgicos, que retoma los indicadores
mencionados, de forma tal, que en el corto plazo la entidad no solamente contar con
sistemas de informacin para responder las preguntas enunciadas, sino que a lo largo de
la ejecucin de los proyectos y de esta Actuacin en particular podr simular sus impactos
para direccionar de manera eficiente su operacin.
b. Impacto estructural sobre polticas y estrategias de ordenamiento urbano
La Tabla 1, enuncia la pregunta bsica a responder en cada tipo de impacto y la Tabla 2,
identifica los principales indicadores que pueden dar respuesta a la pregunta:
Tabla 1:
ACTUACION URBANA
INTEGRAL DE LA ESTACION
MULTIMODAL DEL SUR
1. Impacto de la ejecucin de
proyecto frente a la
implementacin del modelo de
ordenamiento metropolitano y el
modelo de ordenamiento
municipal del POT.
PROYECTOS ESTRATEGICOS
Pregunta:
Correlacin de los objetivos y polticas de ordenamiento del
Modelo Metropolitano y del POT con respecto a las
consecuencias de la ejecucin del proyecto.
Tabla 2:
PROYECTOS ESTRATEGICOS
ACTUACION URBANA INTEGRAL DE LA ESTACION MULTIMODAL DEL SUR
Pregunta:
Posibles Indicadores:
Correlacin de los objetivos y
a) Contribucin de la Actuacin a la generacin de reas
99
b)
c)
d)
e)
f)
Se pueden prever de manera evidente los siguientes impactos de beneficio del proyecto, con
relacin a los indicadores mencionados, los cuales posteriormente sern corroborados por el
Modelo de Simulacin:
100
PROYECTOS ESTRATEGICOS
Pregunta:
Elevacin de ndices de calidad de vida, empleo, ndice de
desarrollo humano, espacio pblico y equipamientos por
habitante, mejora en la movilidad, por efecto del proyecto, en
la comunidad involucrada y en conjunto municipal.
Tabla 2:
PROYECTOS ESTRATEGICOS
ACTUACION URBANA INTEGRAL DE LA ESTACION MULTIMODAL DEL SUR
Preguntas:
Posibles Indicadores:
Elevacin de ndices de calidad
Identificacin de los potenciales beneficios en trminos de los
de vida, empleo, ndice de
indicadores anotados en la pregunta, frente a la situacin
desarrollo humano, espacio
actual y un escenario tendencial sin la ejecucin de la
pblico y equipamientos por
Actuacin, entre otros:
habitante, mejora en la
movilidad, por efecto del
a) Mejora en la calidad de vida en trminos de la
proyecto, en la comunidad
Reduccin de tiempo de viaje usuarios.
involucrada y en conjunto
b) Reduccin de costos al usuario gracias a la integracin
municipal.
multimodal.
c) Aumento en la relacin de espacios pblicos efectivos
por habitantes, gracias a la Generacin de nuevos
espacios pblicos.
d) Aumento en la relacin de metros cuadrados de
equipamientos pblicos por habitantes, gracias a la
generacin de la Terminal Multimodal.
e) Generacin de empleos por la ejecucin de la Actuacin.
f) Generacin de empleos por el funcionamiento de
Terminal Multimodal.
g) Fortalecimiento de cadenas productivas y clusters
gracias a la localizacin e impacto de la Actuacin.
Se pueden prever de manera evidente los siguientes impactos de beneficio del proyecto, con
relacin a los indicadores mencionados, los cuales posteriormente sern corroborados por el
Modelo de Simulacin:
La extensin de los sistemas Metro y Metropls hacia los municipios del Sur,
generar una inmediata disminucin de los tiempos de desplazamiento de los
usuarios y habitantes de los sectores alrededor de las reas servidas por los
sistemas, simultneamente el hecho de estos sistemas puedan estar integrados
entre s y con una Terminal de Buses interregional y un tren suburbano, harn an
ms eficiente, cmodo, econmico y gil, la movilidad de toda esta poblacin, con
101
102
Tabla 2:
PROYECTOS ESTRATEGICOS
ACTUACION URBANA INTEGRAL DE LA ESTACION MULTIMODAL DEL SUR
Preguntas:
Posibles Indicadores:
Reduccin de costos.
a) Reduccin de costos de funcionamiento y operacin de
Elevacin de usuarios.
los sistemas de movilidad.
Elevacin de bases tributarias.
b) Elevacin de usuarios de los sistemas de movilidad.
Optimizacin de recursos.
c) Optimizacin en la utilizacin de redes e infraestructuras.
Generacin de recursos de
d) Elevacin de ingresos operacionales.
inversin.
e) Elevacin de bases tributarias para los municipios.
f) Optimizacin de recursos.
g) Generacin de recursos de inversin.
Se pueden prever de manera evidente los siguientes impactos de beneficio del proyecto, con
relacin a los indicadores mencionados, los cuales posteriormente sern corroborados por el
Modelo de Simulacin:
Por otra parte, la localizacin de la Terminal de Buses del Sur como equipamiento
de movilidad interregional-, permitir a los usuarios encontrar una conexin directa a
los sistemas metropolitanos y urbanos, haciendo ms fcil y econmico su
desplazamiento, as como mejorando la operacin de la Terminal, posibilitando
concentrar en ella como equipamiento muchos ms usuarios como punto de salida y
de llegada.
103
Motorizados:
Buses intermunicipales
Tren suburbano
Vehculos particulares
Estacionamiento
Zona de cargue y descargue de pasajeros
Acopio de taxis
Sistema de transporte masivo de mediana capacidad (Metropls)
Corredor de mediana capacidad proyectado por el Metro (Sabaneta-La Estrella San
Antonio de Prado)
No motorizados
Peatonal
Bicicleta
104
105
Cuarto de personal
Cuarto de aseo
Cuarto disponible infraestructura
Dos (2) cuartos disponibles
REQUISITOS TERMINALES DE TRANSPORTE. rea lote requerido aprox. 45.000 m2.
Zona de acceso que debe incluir como mnimo: bahas de acopio de taxi y transporte
pblico, bahas de descargue de mercanca, andenes.
reas operativas que deben incluir como mnimo: patios de parqueo, plataformas
buses, parqueaderos para personal, parqueaderos para buses, parqueaderos para zona
de envo de encomiendas, baos.
reas auxiliares que deben incluir como mnimo: oficinas transportadores, taquillas,
puestos de control, salas de espera, sala de llegada, puesto de informacin.
reas de instalaciones y equipamientos que deben incluir como mnimo: rea
administrativa, bateras sanitarias, cuartos de aseo, cuartos de basuras, subestacin
telefnica y elctrica, enfermera, guarda equipajes, oratorio, reas para descanso
conductores, reas para personal.
reas complementarias que deben incluir como mnimo: rea de comidas rpidas,
locales bancarios, locales comerciales, auditorio, zona de juegos para nios.
USOS COMPLEMENTARIOS:
Local comercial de gran formato que funcione como ancla del desarrollo comercial de la
Terminal Multimodal. rea aprox. 11.071 m2
Centro comercial. rea aprox. 45.000 m2
Hotel. rea aprox. 28.000 m2
Torre de oficinas. rea aprox. 26.000 m2
Salas de cine Multiplex. rea aprox. 11.000 m2
Estas reas de construccin podrn incrementarse con base en sondeos e informacin
del mercado inmobiliario de la zona.
f. Componente de gestin urbana del suelo
El rea para la Actuacin Urbana Integral de la ESTACIN MULTIMODAL (Terminal Sur
del Metro, Terminal Sur de Pasajeros, sistema de transporte de mediana capacidad
Metroplus y actividades complementarias), se ubica en un rea bruta aproximada de 14
hectreas -140.000 metros cuadrados-. Ver plano de localizacin y predios involucrados:
106
107
El estado no controla los precios del suelo, ni realiza gestin del suelo con sus
propietarios (propuesta de asociacin o en caso contrario, intervencin para captar
plusvalas, limitar la elevacin de los predios e intervenir la propiedad), por ende,
se generan enormes sobrecostos y especulacin para la vinculacin de los
terrenos.
Siendo operaciones que podran ser autofinanciables dado que generan gran
afluencia de pblico, comercio y servicios, estos no se integran a la ecuacin
financiera de los proyectos, dejndose estas ventajas para el sector privado, sin
que las entidades pblicas capitalicen estas utilidades en la financiacin de las
inversiones pblicas necesarias, siendo que es precisamente la decisin del
Estado la que ha generado la posibilidad de desarrollar los espacios privados.
De esta manera surge como ineludible la gestin asociada de una entidad que rena las
entidades pblicas involucradas -Empresa gestora Aburr 20/20- para asociar en lo
posible a los dueos de los terrenos y vincular potenciales socios inversionistas.
Teniendo en cuenta que se constituyen relaciones de potenciales ganancias para
propietarios (reconociendo unos valores reales y razonables de los suelos) y para
inversionistas en funcin de los extensos espacios comercializables del proyecto, ser
factible una importante reduccin de los costos de construccin del proyecto y el suelo
para el Estado, siendo ste el que ha posibilitado como socio la realizacin de la
Actuacin; el siguiente esquema muestra el esquema de gestin:
108
Actuacin
Urbana Integral
Estacin
Multimodal del Sur
Propietarios
de los
Terrenos
3.6.
Inversionistas
Constructores
Proyecto
109
39
Del Arco Torres, Miguel Angel y otros. Diccionario de Derecho Urbanstico, tercera edicin.
Editorial Comares. Serie Biblioteca Comares de Ciencia Jurdica. Granada (Espaa), 1998 Pg.
105.
110
- Garantizar un precio de referencia del suelo que permite proyectar las inversiones
pblicas en el tiempo y la elaboracin de un presupuesto real, aunque la
intervencin se desarrolle por etapas durante. En otras palabras, se puede
efectuar una verdadera planeacin en relacin con el tiempo y el costo total del
proyecto sin temer que los precios del suelo suban o que con posterioridad, los
propietarios o el Municipio reconsideren la participacin en la ejecucin, ya que el
convenio suscrito es ley para las partes.
- Puede utilizarse como mecanismo que materializa la delegacin de funciones
pblicas para, por ejemplo, la formulacin de planes parciales o planes especiales
de proteccin patrimonial por parte del Area Metropolitana o del Banco Inmobiliario
Metropolitano, determinando los parmetros para que posteriormente sean
aprobados por los respectivos entes territoriales.
4.
111
4.1.
Adquisicin de tierras.
40
Los instrumentos de la Ley 388 de 1997, se encuentran en su mayora basados en esta premisa
de asociacin del suelo, por ejemplo el artculo 61, recomienda pagar los aportes de suelos en
procesos de renovacin urbana, con aprovechamiento constructivo, es decir participacin en los
beneficios obtenidos por el proceso, as como el aprovechamiento constructivo se plantea como
uno de los mecanismos ms efectivos para el reparto equitativo de las cargas y los beneficios,
instrumento muy utilizado en la actualidad en los planes parciales para tal efecto.
112
4.2.
113
traducen en la configuracin del Beneficio Urbanstico, combinadas con el uso del suelo,
creando lo que se conoce como las rentas del suelo.
Perteneciendo al municipio el aprovechamiento urbanstico del suelo, o el espacio areo
urbano, reside igualmente en l la posibilidad de manejarlo a favor de la generacin de
mayores o menores rentas urbanas y en contraprestacin por este Beneficio, solicitar el
pago en especie con parte del mismo suelo valorizado y habilitado para aprovecharse.
En trminos generales nos referimos de manera genrica a la generacin de plusvalas
por el ordenamiento territorial, fundamento de figuras bien reconocidas como el retorno de
las mismas o la contribucin de valorizacin que en el captulo 5 de este documento sern
analizadas para el contexto metropolitano.
Igualmente el tema del aprovechamiento urbanstico fundamenta herramientas como las
cesiones urbansticas y figuras ms novedosas que ms adelante se ampliarn como la
posibilidad de venta de derechos de construccin y desarrollo o instrumentos muy
interesantes como los utilizados en algunas ciudades del Brasil, en forma de suelo
creado y operaciones interligadas.
En este punto desarrollaremos bajo el principio del aprovechamiento urbanstico, el pago
en especie que consiste bsicamente en el reconocimiento de un mayor
aprovechamiento normalmente constructivo a un determinado predio con el fin de que su
propietario en contraprestacin, ceda a titulo gratuito una parte del predio, para el
desarrollo de una carga urbanstica que en principio no le pertenece a su mbito, es decir
no es su obligacin vial , ni puede contarse como cesiones urbansticas locales.
Para el desarrollo de esta herramienta se requiere:
Contar con un aprovechamiento bsico, que est cubierto por el aporte de las
cesiones urbansticas locales correspondientes.
114
Vale la pena anotar que en particular este instrumento no suplanta otros similares y que
igualmente pueden resultar valiosos en un sistema de reparto de cargas y de beneficios
municipal o metropolitano como son:
Este principio esta relacionado con el suelo creado brasileo, suponiendo que
ste aprovechamiento adicional pagado en dinero es como si se hubiera
comprado al municipio un suelo o terreno que representa esta edificabilidad
adicional a realizar.
Resulta til para tal efecto conocer la implementacin que posee el Distrito Capital al respecto en
el Decreto de Tratamiento de Desarrollo, sus soportes tcnicos y las investigaciones que realiz el
Municipio de Medelln sobre el mismo tema.
115
carcter municipal, sin embargo va convenio o asociacin de uno o varios municipios con
el Area Metropolitana a travs de una figura de gestin como Aburr 20/20, es factible que
pueda ser utilizada como herramienta en proyectos estratgicos concretos del inters del
Area y del Municipio.
Un ejemplo de aplicacin terica puede ser el que explica a continuacin vinculado a la
realizacin proyectos estratgicos metropolitanos y municipales que confluyen en un
territorio especfico:
EJEMPLO DE APLICACIN DE PAGO CON APROVECHAMIENTO EN PROYECTOS
ESTRATGICOS:
En el extremo sur de la llanura aluvial del Ro Aburr en el municipio de Bello, confluyen
un conjunto importante de cargas metropolitanas y locales en el sector de Acevedo,
quedando planteado desde la Directrices Metropolitanas y el POT de Bello, el inters de
desarrollar un Centro Logstico de servicios al transporte y otras funciones comerciales y
de servicios complementarias en la confluencia de la Autopista Medelln-Bogot con el
sistema multimodal del Ro.
Este proyecto estratgico se considera importante para mejorar la movilidad en el Valle de
Aburr, toda vez que la regin requiere de la implementacin de este tipo de
equipamientos para racionalizar la movilizacin de carga y la circulacin de vehculos
pesados en la malla urbana de municipios como Bello y Medelln.
116
Por otra parte el Area Metropolitana con la Nacin, adelanta en este mismo territorio la
construccin del intercambio vial de Acevedo, el cual mejorar enormemente la conexin
vial en este punto, tanto desde el punto de vista regional y metropolitana, como municipal.
Correspondiendo esta carga al mbito metropolitano en principio no es obligacin de
aportar los suelos requeridos para el intercambio y vas involucradas, aunque claro est,
en este caso en particular, se genera una importante valorizacin o plusvalas a los lotes
involucrados y aledaos. En la actualidad existen dificultades operativas de cobro de
valorizacin nacional y estando ausente la utilizacin de la misma a escala metropolitana,
pareciera que no existe manera de vincular las fajas requeridas de manera gratuita, de
cobrar valorizacin o de recuperar las plusvalas generadas.
En este contexto, el Area y la Nacin tendran que adquirir a valor comercial las fajas
requeridas para el intercambio y las vas, generando a los propietarios de los suelos, no
solo un importante ingreso por su venta, sino que adems elevarn considerablemente el
valor de los suelos que quedan habilitados con las inversiones ejecutadas por el estado,
para el desarrollo del Centro Logstico que la misma entidad metropolitana quiere impulsar
en el mismo sitio y que se hace an ms factible y productivo gracias a la intervencin
vial. Por su parte, como ha sido tradicional, el municipio configura la posibilidad de
aprovechamiento edificabilidad y ocupacin de alta intensidad para el centro logstico- y
facilita los usos del suelo, -de servicios de transporte, comercio, oficinas, alojamiento,
bodegaje, negocios, etc,- en consonancia con el proyecto estratgico.
La anterior descripcin de lo que usualmente sucede, no parece en principio extraa a lo
que ha sido la gestin de proyectos estatales, sin embargo;
117
El suelo requerido para el intercambio vial y las vas asociadas, podra haber sido
entregado de manera gratuita, asociando algunas de las herramientas que se describen
en este documento y en especial el aprovechamiento otorgado por el municipio y la
oportunidad creada por el Area Metropolitana.
Inclusive, parte de los costos de construccin de las infraestructuras viales podran ser
vinculadas a la actuacin urbana del centro logstico.
Lo anterior, genera un ahorro considerable de recursos para el Area y la Nacin, en la
ejecucin de una carga vial que tomando contacto con un proyecto estratgico y por ende
la generacin de un mutuo beneficio entre sistema estructurante y actuacin con alta
rentabilidad econmica.
El municipio, siendo el dueo del aprovechamiento urbanstico, puede hacerse socio de
la operacin, en dos caminos posibles; o la captacin de las plusvalas generadas o
solicitando pago en especie de las fajas viales, de cuenta del aprovechamiento
entregado, de manera adicional o complementaria a las cesiones obligatorias para
espacio pblico y equipamientos.
De esta manera confluye a la operacin urbanstica el municipio en virtud del
aprovechamiento entregado sus plusvalas generadas o el pago en especie recibido- el
Area Metropolitana a travs de la gestin en trminos de infraestructura vial y ojala en
forma de gestor asociado a travs de Aburr 20/20, la Nacin propietaria de la Concesin,
los propietarios con sus terrenos en la justa medida de su aporte y los inversionistas del
proyecto, en un esquema donde todos ganan, con base en una correcta distribucin de
las plusvalas generadas por el aprovechamiento urbansticas y facilitadas por el pago en
especie.
OTRAS APLICACIONES DE LA MISMA HERRAMIENTA:
La aplicacin del pago en especie, posee mltiples aplicaciones, entre ellas:
Con base en el aprovechamiento base y el aprovechamiento adicional tope ambos
deben ser fijados idealmente en el POT municipal-, reconocer la posibilidad de elevacin
de ndice o aprovechamiento en proporcin a aportes adicionales en especie suelos
reservados para cargas pblicas-, como lo crea por primera vez en Colombia el Decreto
323 de 2004 para el Tratamiento de Desarrollo en el Distrito Capital de Bogot.
Los factores de conversin contenidos en dicho Decreto, permiten la elevacin de ndices
de construccin previa cesin por escritura pblica al Distrito de suelos requeridos para:
malla vial arterial, parque pblicos y reas para equipamientos, terrenos involucrados en
la estructura ecolgica principal del Distrito entre otras cargas de mbitos diferentes al
local, es decir, por fuera de las obligaciones bsicas locales de las urbanizaciones.
Otro ejemplo lo constituye la propuesta de operacin urbana asociada a Metropls en el
Municipio de Envigado, a travs de un plan parcial que se disea con apoyo del Area
Metropolitana a travs de un convenio interadministrativo con el municipio, en la cual se
ha propuesto que en virtud del aprovechamiento adicional conferido a las reas tiles que
118
119
4.3.
Afectacin urbanstica
120
Toda afectacin por causa de una obra pblica tendr una duracin de tres
(3) aos renovables, hasta un mximo de seis (6) y deber notificarse
personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrcula
inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectacin quedar sin efecto, de
pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pblica que
haya impuesto la afectacin o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia.
El registrador deber cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud
de cualquier persona, previa constatacin del hecho. En el caso de las vas
pblicas, las afectaciones podrn tener una duracin mxima de nueve (9)
aos.
La entidad que imponga la afectacin o en cuyo favor fue impuesta celebrar
un contrato con el propietario afectado en el cual se pactar el valor y la forma
de pago de la compensacin debida al mismo por los perjuicios sufridos
durante el tiempo de la afectacin, la estimacin de los perjuicios ser
efectuada por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi o la entidad que
cumpla sus funciones, en los trminos previstos en la presente ley.
Para los efectos de la presente ley, entindese por afectacin toda restriccin
impuesta por una entidad pblica que limite o impida la obtencin de licencias
de urbanizacin, de parcelacin, de construccin, o de funcionamiento, por
causa de una obra pblica, o por proteccin ambiental.
Es pues la afectacin urbanstica, un medio para hacer efectivo el derecho a la igualdad
consagrado en la Constitucin Poltica; pues obliga a la entidad pblica que requiere un
inmueble para el desarrollo de una obra pblica, a compensar a su propietario por el
esfuerzo superior al que se ve obligado, debido a la localizacin estratgica de su
inmueble, y perdiendo al mismo tiempo que se restrinja la posibilidad de urbanizarlo,
evitando mayores erogaciones pblicas al momento de ser necesaria su adquisicin.
Expresa la Corte Constitucional que La regulacin legal debe, pues, dejar un mbito, as
sea reducido y condicionado, que permita la satisfaccin del inters privado y la adopcin
de concretas posibilidades de accin por parte de su titular, mbito que en modo alguno
puede construirse de manera prioritaria y abstracta. Ese ncleo irreductible de poder
garantizado por la Constitucin se refiere al nivel mnimo que pueden objetivamente tener
las facultades de goce y disposicin del bien para permitir a su titular extraer su utilidad
econmica, en trminos de valor de uso y valor de cambio que, en la conciencia social,
alcancen a justificar la presencia de un inters privado y a reconocer como subsistentes
los rasgos que distinguen un cierto tipo de propiedad. Indudablemente, aquella y estos se
esfumaran si las limitaciones y obligaciones sociales impuestas al propietario son
irrazonables y coartan toda posibilidad efectiva de utilidad puramente individual del
derecho.
Contina afirmando el alto Tribunal que un medio escogido para beneficiar un alto
nmero de personas es necesario si no existen otros medios alternativos que permitan,
sin afectar el inters particular y dentro de las posibilidades disponibles, alcanzar el mismo
objetivo. No obstante en ocasiones extremas, el sacrificio impuesto al inters particular es
de tal magnitud que solamente es dable equilibrar la desigualdad mediante una
121
4.4.
Derecho de Preferencia.
43
122
4.5.
44
No se debe confundir el hecho de que las cesiones obligatorias las originan las actuaciones
urbansticas, como soporte local al desarrollo de las actividades de los proyectos, con la posibilidad
de aspirar a mayores aportes, ya no asociados al desarrollo del proyecto sino como
contraprestacin a los mayores aprovechamientos ya sea en forma de pago en especie con
terrenos o a travs de venta de derechos adicionales de construccin.
123
Si bien por ejemplo en el caso de las cesiones para espacios pblicos efectivos, se
busca a nivel municipal y metropolitano un estndar global por habitante, esto no
implica que los aportes de cada tipo de actuacin urbanstica destinada a cada tipo
de poblacin deban ser iguales, no existe trato ms inequitativo en cuanto a
cargas y beneficios que exigir las misma cesiones a todos los desarrollos, pues
para desarrollos destinados a vivienda de inters social o en barrios populares el
mismo aporte que se solicite a un desarrollo de estrato alto puede ser impagable,
mientras que para este, puede ser insignificante.
Dado que las cesiones constituyen una de las herramientas ms potentes para la
financiacin de los espacios pblicos, las normas que las configuran deben ser diseadas
de manera que soporten un sistema integral de reparto equitativo de las cargas y de los
beneficios a nivel municipal y metropolitano, de esta manera, la cesin debe trascender el
mbito de lo puramente local y una exigibilidad igual a todos los desarrollos, por el
contrario, lo importante del aporte debe ser conocer la capacidad real de cesin, para as
dimensionar aportes diferenciados por zonas y actuaciones y as configurar por este
medio tanto la potencial financiacin de las cargas pblicas de todos los territorios
movilizando aportes entre diferentes zonas del municipio y del Area metropolitana, como
124
la generacin de una verdadera aplicacin del principio de reparto equitativo de las cargas
y los beneficios.
De esta manera, si en busca de lograr un indicador de espacio pblico por habitante,
distribuido entre los mbitos metropolitano papel protagnico recibe algunos
componentes de uso pblico del Parque Central de Antioquia-, municipal y local, se
contribuye a estas cargas en forma ascendente con cesiones urbansticas en forma
diferencial por tipo de actuacin y zona en la ciudad, supliendo en primera instancia los
requerimientos de espacios y equipamientos pblicos del mbito local, si se producen
excedentes de los aportes en este mbito como en la realidad sucede cuando se
realizan aportes en desarrollos localizados en tratamientos de consolidacin urbana para
estratos altos-, proceder a financiar espacios pblicos en otras zonas de la ciudad o en los
mbitos municipal y metropolitano, sabiendo que las cesiones pagadas en dinero en
tratamientos de consolidacin urbana a Fondos de compensacin municipales que
pueden interactuar con el Banco Inmobiliario Metropolitano, se dimensionan a valor del
suelo donde se origina el aporte, pero que ste colocado en otra zona o en parques
metropolitanos, llega a ser mucha ms cantidad de metros cuadrados que se convierten
en pblicos, dada la diferencia de valor de los suelos.
Es necesario de todas maneras, entender que las cesiones para el sector de la
construccin, constituyen una globalidad de cargas que rene las enunciadas en un
comienzo; parques y equipamientos al igual que vas y servicios pblicos, de forma tal
que una manera efectiva de conocer el impacto de su aporte en factibilidad financiera del
proyecto, la cual por su puesto se debe preservar, es conocer el porcentaje total
porcentual que pesan todas las cargas urbansticas es decir cesiones locales-, de la
unidad total de costos o ventas de la actuacin, para conocer hasta donde sta es posible
y se est aplicando un criterio de equidad para el diseo de las normas de aportes de
cesiones del POT.
Algunos estudios realizados en Bogot y Medelln de soporte para el diseo de este tipo
de normas, sugieren que los aportes diferenciales a todas las cesiones pueden oscilar
entre un 5% a un 8% de la unidad total de ventas, sin poner en peligro la factibilidad de
los proyectos, lgicamente regulando los aportes por tipo de desarrollo y localizacin en la
ciudad, para realizar los nfasis necesarios en aportes pblicos, siendo en algunos casos
prioritario un determinado tipo de cesin ms que los otros, pudiendo disearse normas
que permitan flexibilidad en el nfasis de la destinacin del aporte en planes parciales y
urbanizaciones, sobre un monto global de recursos de aporte a cesiones.
En todo caso cada municipio debe realizar a la hora de disear estas normas, sus propios
estudios, los cuales deben ser apoyados y coordinados entre si por el Area Metropolitana
y as generar un manejo concertado y equilibrado regionalmente de las cesiones
urbansticas en beneficio de todos los municipios, dado que el mercado inmobiliario es
uno solo y debe ser regulado en esta materia de manera integral para todo este territorio,
no hacerlo puede traer graves consecuencias en la regulacin de este mercado.
Los aportes diferenciales a cesiones obligatorias dependiendo ms de la capacidad de
aporte, en aras de lograr estndares globales de ciudad medidos por habitante, no impide
125
126
4.6.
La ley 388 de 1997, establece en su artculo 50: Los planes de ordenamiento o los
planes parciales que los desarrollen podrn determinar los ndices de edificabilidad
relacionados con los inmuebles que formen parte de unidades de actuacin o localizados
en determinadas reas o zonas del suelo urbano, para su convertibilidad en derechos de
construccin y desarrollo.
La idea de transferir edificabilidad entre diferentes desarrollos, es supremamente
interesante en dos mbitos especficos; los planes parciales y el manejo de los inmuebles
de conservacin histrica, arquitectnica y ambiental, porque permite en el primer caso
resolver un sistema de reparto de beneficios diferenciales de forma tal que se optimice el
uso del suelo y se equilibren cargas entre diferentes unidades y en el segundo caso
transferir la edificabilidad que los inmuebles de conservacin no pueden utilizar, a otros
desarrollos que demandan mayor edificabilidad de la que las normas generales les han
asignado.
El manejo de estas trasferencias al interior de los planes parciales, es decir entre
Unidades de Gestin, es parte esencial de la metodologa para equilibrar repartos en este
mbito, este proceso se valida a partir del propio decreto de adopcin del plan parcial y no
requiere de la emisin de Ttulos valor o Bonos, pues se pacta de manera interna en el
plan, teniendo en cuenta que el POT o la reglamentacin complementaria de fichas, ha
entregado una edificabilidad global a todos los predios del rea de planificacin del plan
parcial y el decreto reparte especficamente a cada Unidad grupo de propietarios o uno
solo- este derecho a edificar, probablemente en funcin de las cargas asumidas.
La otra forma de utilizar esta transferencia de derechos de construccin, se efecta a nivel
ciudad, tal como el mecanismo de compensacin lo explic y por tanto es necesario que
existan unos Ttulo o Bonos que representen el valor originalmente pagado o su
correspondencia en metros cuadrados del inmueble emisor y por tanto se deben generar
unas tablas de conversin a los sectores receptores.
127
4.7.
128
129
46
130
131
132
53
133
5.1.
Conceptos Generales
134
54
135
Operacin del Sistema de Reparto Integrado a nivel global: Los siguientes son
principios especficos para permitir la operacin del Sistema:
1. Cada Instrumento de Planificacin por mbito, (Directrices Metropolitanas, POT,
macroproyecto, actuacin urbana integral, plan parcial, urbanizacin y proyecto de
construccin) genera potenciales beneficios en los mbitos de reparto
involucradas (metropolitana, municipal, zonal y local), por lo tanto, las cargas que
stos conllevan, sern en principio repartidas a su interior.
2. Cada Instrumento de Planeamiento posee instrumentos de gestin idneos para
asumir las cargas urbansticas de su escala de reparto.
3. Las cargas a asumir en cada escala de reparto sern en principio proporcionales a
los potenciales beneficios urbansticos generados por el instrumento de
planeamiento que los origine.
4. Cualquier actuacin urbanstica autorizada por el POT o mediante los Instrumentos
de Planeamiento complementario, da lugar a aplicar el sistema el reparto de
cargas y de beneficios en la actuacin que lo origina o adopta.
5. Las actuaciones urbansticas derivadas o no de instrumentos de planeamiento
zonales y/o locales, pueden adems de asumir sus cargas locales obligatorias,
asumir otras cargas zonales y del nivel ciudad, en proporcin a los beneficios
posibilitados y su capacidad de aporte.
Estructura bsica de operacin del sistema. A partir de los siguientes tipos de acciones
urbansticas, el sistema de aporte de cargas se estructura de la siguiente forma:
a. Por acciones de planificacin mediante la adopcin de normativas utilizando
instrumentos de planificacin complementaria al POT a escalas zonales (macroproyectos
o planes especiales) o a escalas locales (planes parciales, urbanizaciones y
construcciones)-, materializando el aporte a cargas urbansticas en el pago de cesiones,
obligaciones urbansticas y retorno de plusvalas, establecidas en las respectivas
licencias, dependiendo de las siguientes modalidades:
Licencias de Construccin
Licencias de urbanizacin
Licencias de parcelacin.
Cargas municipales,
Cargas metropolitanas
136
b. Por accin de obras pblicas, los mecanismos para asumir cargas no dependern de
solicitar licencias sino que se cobrarn a sus beneficiarios en este caso los propietarios de
los inmuebles a travs de valorizaciones, tarifas y otras contribuciones.
De esta manera, cada predio en cada municipio puede ser aportante de recursos a partir
de las dos acciones urbansticas mencionadas:
137
138
As, la financiacin del desarrollo que se espera logre contribuir el sistema de aportes va
reparto equitativo de las cargas y de los beneficios, permite el recaudo tanto por concepto
de obligaciones urbansticas, no slo las descritas en el captulo 4, como por el aporte en
especie en terrenos y dotaciones, sino tambin a travs del pago a fondos de
compensaciones; en todos los casos con el inters de movilizar recursos y poder financiar
el desarrollo integral de todo el territorio, teniendo en cuenta que la planificacin no puede
hacer autofinanciable las cargas con cargo a los beneficios y que no se producen en la
misma proporcin, por tanto la necesidad de movilizar los recursos es imperativa no solo
como nocin de equidad sino como principio de eficiencia.
Para que de manera global la distribucin de las cargas y de los beneficios conforma un
verdadero sistema de financiacin del desarrollo, se debe conocer con precisin la
capacidad de aporte de los desarrollos y tal como se explic en el captulo 4, modular las
normas de cesiones de acuerdo con esta capacidad, con el fin de utilizar los excedentes
pagados en dinero para financiar la inversin territorial en otras zonas de la ciudad o del
rea metropolitana, en este sentido son fundamentales los Fondos de Compensaciones
del espacio pblico creados por municipio interactuando con un Banco Inmobiliario
Metropolitano, instrumentos que se desarrollan en otros apartes de este documento.
Como debe existir una correlacin entre los aportes a cesiones obligatorias y el
aprovechamiento constructivo conferido por el mismo POT a los mismos sectores y
actuaciones, se est incorporando el aprovechamiento urbanstico como variable esencial
de reparto de cargas y de beneficios a escala territorial, manejndolo no solo como norma
sino tambin como el instrumento ms potente de financiacin global urbana, dado que es
139
ste el que configura las cesiones y obligaciones y, no solo con el fin de hacer auto
sostenible cada actuacin sino con el fin de movilizar recursos y beneficiar mas poblacin.
Los instrumentos del sistema de reparto de cargas y de beneficios que resultan idneos
para captar y movilizar los recursos aportados por los dos tipos de acciones urbansticas
mencionadas, en los diferentes mbitos a los que pertenezcan son:
140
El Area Metropolitana del Valle de Aburr, ha publicado este ao (2007) una Metodologa
para la formulacin de planes parciales de Desarrollo, en la cual se explica en detalle la
aplicacin prctica de un sistema de reparto de cargas y de beneficios aplicado en dos
escalas; la general del plan parcial, buscando equidad entre las diferentes Unidades que
lo compone y al interior de cada Unidad, entre los propietarios involucrados, metodologa
que constituye un ejemplo de aplicacin e instrumentacin de este principio a escalas
locales.
5.3.
Exacciones
Se entiende por exacciones la facultad por la cual, una entidad pblica puede exigir el
pago de impuestos, prestaciones o multas. Con ste trmino abarcamos entonces todos
los conceptos por los cuales el Area Metropolitana, puede exigir contraprestacin
econmica a los usuarios, sean stos entidades pblicas o privadas, personas naturales o
jurdicas.
El establecimiento de exacciones supone la adopcin de determinadas hiptesis de
partida; la primera de ellas est dada en la misma Constitucin, que limita el
establecimiento de impuestos a su creacin a travs de la Ley y que adems otorga de
manera exclusiva a los municipios la facultad de gravar la propiedad inmueble. Por lo
141
tanto, no puede el Area Metropolitana establecer de manera autnoma tributos sin que
sean expresamente autorizados por la Ley.
La otra hiptesis sobre la cual pueden establecerse los parmetros para su
establecimiento es que las mismas slo deben ser canceladas por las personas que
reciben de la entidad un beneficio superior a los dems contribuyentes, en otras palabras,
podran determinarse tasas o contribuciones a cargo de quienes se estn beneficiando de
manera directa por una actuacin del Area Metropolitana.
En estos trminos, tenemos entonces que el Area Metropolitana al intervenir un predio por
una obra pblica genera en ocasiones beneficios directos para los predios colindantes
que podran materializarse a travs del desarrollo de proyectos de urbanismo y
construccin. Estos beneficios pueden ser usufructazos a travs de los procesos de
elaboracin de planes parciales o planes especiales de intervencin, tanto para los
propietarios directos como para la entidad territorial.
El Area de manera directa o a travs del Banco Inmobiliario podra establecer un cobro
por el desarrollo del proyecto en el cual se incorpore, como parte del pago, una retribucin
por la ejecucin de la obra; situacin que sera factible de establecer en el marco de la
implementacin de las directrices y lineamientos de ordenamiento territorial metropolitano,
cuando de la ejecucin de los proyectos estratgicos o del desarrollo de los hechos
metropolitanos, se generen plusvalas para un determinado grupo de propietarios o para
el Municipio en el que se desarrollan las obras, plusvalas que se reflejaran en el proceso
de gerenciar el desarrollo de estudios y diseos o planes parciales.
Estas contribuciones seran fijadas por Resolucin metropolitana y su objetivo sera
recuperar los costos de la inversin que hizo posible el desarrollo del proyecto. Estas
contribuciones o pagos se reflejaran en contratos o convenios que de manera individual
deberan suscribirse.
5.4.
Contribucin de Valorizacin
La Sentencia C-495/98 con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell consagra un
exhaustivo anlisis de los diferentes tributos y destinaciones que se generan por causa de las
142
143
de Valorizacin
144
estos aos se financiaron a travs de este mecanismo, podra pensarse que una de las
razones fue la consolidacin durante estos aos del proceso de urbanizacin debido a la
conformacin de las ciudades.
Posteriormente, este sistema tuvo una fuerte resistencia poltica, argumentado, entre
otros aspectos, las dificultades para determinar el impacto real de las inversiones pblicas
en los terrenos privados, que llev a las administraciones a tratar de establecer este
mayor valor por sistemas ms pragmticos que tcnicos, distribuyendo el monto total de
la obra en un rea de incidencia delimitada de manera aproximada, reduciendo el valor de
la contribucin en relacin con la mayor o menor cercana del predio a la zona de la obra
financiada. Tal situacin gener descontento entre los ciudadanos que cuestionaron el
concepto de justicia del tributo.
Por otro lado, las autoridades pblicas establecieron mecanismos de participacin
ciudadana, para que los propietarios cuyos predios estaban incluidos dentro del rea de
influencia de la obra, pudieran nombrar representantes que defendieran sus intereses y se
previnieran las iniquidades por falta de precisin tcnica. Este proceso gener retrasos en
la ejecucin de las obras y, en muchas ocasiones, arbitrarios, pues se minimiza la
prevalencia del beneficio general por el inters particular de no pagar el tributo.
Otra de las razones que han desestimulado su utilizacin ha sido el recaudo del tributo;
pues algunas veces los plazos dados a los propietarios y la necesidad de cobros
coactivos han hecho muy dispendioso el proceso de consecucin de recursos para la
ejecucin de la obra, con el agravante que, una vez se inicia el recaudo de dineros se
establece el compromiso de ejecutar la obra.
Pero a pesar de estas dificultades, existe un amplio consenso entre los planificadores
urbanos y entre los analistas, que la Contribucin de Valorizacin constituye un
instrumento valioso con grandes posibilidades de equidad que deben ser rescatados,
mejorando la estructura tcnica de la determinacin del tributo.
5.5.
Participacin en Plusvala
De acuerdo con los estudios realizados sobre el tema, el principio bsico de la captura de
plusvalas es devolver a la comunidad los incrementos de valor de la tierra que resultan
de la accin comunitaria. La manera ms comn de definir tales incrementos es
enfocndose en aquellos aumentos particulares resultantes de acciones pblicas
especficas. As, los correspondientes instrumentos de captura de plusvalas podran ser
definidos como herramientas para recuperar para la poblacin el incremento en el valor de
la tierra asociado con acciones pblicas, o con decisiones administrativas, aumento que
de otra manera beneficiara de manera exclusiva a entidades privadas.
La redistribucin de los valores de la tierra es apenas una de varias metas posibles de la
poltica de suelo urbano. Otras son el aumento de los ingresos pblicos para financiar
servicios urbanos, la regulacin y el manejo de los usos del suelo urbano.
145
146
147
fomento del inters comn, sufragando los costos del desarrollo integral de la ciudad, esto
quiere decir en inversiones que requieren de fuentes de financiacin diferentes a las que
pueda proveer el reparto equitativo de cargas y de beneficios, aplicable a la mayora de
los desarrollos formales de ciudad nueva y de renovacin. En otras palabras donde las
cargas no son asumidas de manera autnoma por una determinada operacin
urbanstica.
Lo anterior pone de manifiesto la innegable utilidad que puede tener la figura como fuente
de recursos y de construccin de un desarrollo equitativo y equilibrado en las ciudades,
sin embargo, si bien es necesario explorar este tipo de camino por parte de las entidades
territoriales que normalmente adolecen de falta de recursos para apalancar sus
inversiones pblicas, principalmente en materia de infraestructura, espacios pblicos y
vivienda de inters social, la aplicacin del postulado ha generado en el pas dos
tendencias opuestas:
La primera y ms radical, entiende la plusvala ms all de un instrumento de financiacin
y gestin y lo lleva a un concepto de justicia es decir, la idea de que es necesario captar
parte de los mayores valores generados por decisiones principalmente de planificacin,
cobrando a sus potenciales beneficiados este favor, de forma tal que ms all de la
equidad que en si misma constituya la figura, este cobro constituye una contraprestacin
obligatoria de los propietarios por permitrseles un mayor desarrollo, -esto adicional a las
cesiones obligatorias-, de modo que la plusvala sirve a la financiacin global de la ciudad
y las cesiones a la financiacin de las obras y espacios pblicos nuevos locales.
Este sentido de plusvala como contraprestacin se encuentra presente en la legislacin
espaola, con dos importantes diferencias, si bien se trata de cobrar parte del mayor
valor generado, este en general se encuentra tasado en el 10% del aprovechamiento final
no en un rango entre el 30% y el 50% como en Colombia- y slo se aplica en la
incorporacin de suelos rurales al desarrollo urbano.
De esta manera, la plusvala espaola no se constata a partir de avalos como nuestra
figura lo dispone, sino que en la prctica es casi una cesin edificable obligatoria que los
desarrollos de nueva ciudad entregan como contraprestacin a la posibilidad entregada
de obtener beneficios, quedando sta respalda a partir de una tcita elevacin de los
valores de los predios, su monto en realidad no se constata, sino que se supone.
Una segunda posicin, que compartimos los autores de este texto, la contempla ms
como un instrumento que hace parte de un sistema nico e integral de gestin urbana, en
el marco de un reparto de cargas y de beneficios general y particular para desarrollo la
ciudad, en este sentido tres seran sus caractersticas:
Su aplicacin es optativa dependiendo de las circunstancias y propsitos de desarrollo de
la ciudad, se maneja de acuerdo con requerimientos de inversin de las operaciones que
no poseen otras formas de financiacin y fundamentalmente su recaudo depende de su
verdadera y real generacin, sin poner en peligro la sostenibilidad de las operaciones que
la generan, situacin que la Ley 1151 de 2007 que consagra el Plan Nacional de
Desarrollo, permite desarrollar, pues en el anterior Plan Nacional se estableci la
obligatoriedad de establecerla por parte de los municipios.
148
En este sentido, la pregunta es: En realidad es perverso que histricamente una parte de
los propietarios de una ciudad eleven su patrimonio a costa de decisiones de planificacin
que no constituyen un esfuerzo de inversin real para lograrlo? O Lo perverso es que
requiriendo la ciudad de fuentes adicionales de inversin para desarrollarse de manera
equilibrada en sitios que no generan plusvalas normalmente el desarrollo para estratos
ms bajos- no se capitalicen parte de estos posibles mayores valores, generados en otras
zonas de ciudad, pudiendo suplir estas necesidades, en un esquema de sociedad ms
solidaria?
Importa realmente que en el mundo entero el sector inmobiliario juegue y se lucre con
la generacin de plusvalas, de acuerdo a los requerimientos de una ciudad, siendo la
ciudad es un territorio en permanente disputa entre las diferentes sectores sociales y
econmicos?, o lo que importa es que en los pases pobres necesitamos de estos
recursos, y que no pudiendo obtenerlos por otros medios, captemos una parte de las
plusvalas generadas para invertir en el desarrollo de las reas deficitarias de la ciudad.
De esta forma, es ms una oportunidad a aprovechar, que un acto de justicia, pues
como sucede en la mayora de los pases ricos, los desarrollos urbanos poseen
importantes cargas para ser autosostenibles y pagar impuestos y a travs de los
mismos, el Estado puede ayudar a cofinanciar las operaciones deficitarias, no existiendo
de manera explicita la captacin de la plusvalas, aunque en el fondo exista el mismo
principio de equidistribucin.
Qu es la plusvala?
Plusvala
(100.000 pesos m2)
Valor del
Inmueble antes del
Hecho Generador
(100.000 pesos m2)
Participacin en
Plusvala
(50 al 30%)
(50.000 a 30.000 pesos m2)
Valor total del
Inmueble despus del
Hecho Generador
(200.000 pesos m2)
149
Es por esto que consideramos la plusvala como una posibilidad a integrar a un sistema
de gestin ms que como un mecanismo aislado de financiacin que busca colocarle
precio a las decisiones de planificacin para la capitalizacin de recursos de los
municipios, pues en esta lnea de accin, se puede muy fcilmente caer en la generacin
de un entorno artificial creado por las normas y los POT para cobrar plusvalas al margen
de dos realidades esenciales: el comportamiento del mercado inmobiliario que es el que
en mayor medida genera las verdaderas plusvalas, ms que las decisiones
administrativas- y el hecho que el suelo urbano posee de manera intrnseca las bases
potenciales de manera natural para el desarrollo urbano.
Nuestra legislacin concreta la generacin de plusvala a partir de la adopcin de
decisiones administrativas normalmente presentes en los POT- y a partir de la ejecucin
de obras pblicas, tal como lo dispone el siguiente artculo de la Ley 388 de 1997:
ARTCULO 74. HECHOS GENERADORES. Constituyen hechos generadores de la
participacin en la plusvala de que trata el artculo anterior, las decisiones administrativas
que configuran acciones urbansticas segn lo establecido en el artculo 8o. de esta ley, y
que autorizan especficamente ya sea a destinar el inmueble a un uso mas rentable, o
bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor rea edificada, de
acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en
los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:
150
Plusvala
Una reflexin general al respecto, esclarece otro de los problemas de base para la
aplicacin de la figura, consiste en que en la Ley se asumen dos hiptesis que no son del
todo ciertas; la primera es que la norma constituye de manera autnoma el peso total de
la generacin de valor del suelo y la segunda, que el incremento de las posibilidades
normativas es directamente proporcional al incremento del valor del suelo.
Ms sano es partir de la hiptesis segn la cual, la elevacin de las condiciones
normativas y de planificacin puede incidir en la elevacin del precio del suelo, de la cual
si se produce y es oportuno- se puede captar una parte para reinvertirla en el desarrollo
urbano. Esta es una realidad que todos conocemos, sin embargo el error consiste en
asumir que la norma siempre aumenta el valor del suelo al margen del mercado
inmobiliario y en su misma proporcin. Otra imprecisin de la figura consiste en no
descontar el esfuerzo privado que puede ser requerido para lograr el mayor valor, pues si
bien las posibilidades normativas se pueden crear, estas no se concretan sin la
generacin del urbanismo que sustente la realizacin de beneficios comerciales.
En este sentido, la Ley asume que es la planificacin la que permite o no la generacin de
los mayores valores, desconociendo la dinmica del mercado inmobiliario, determinando
que la norma acta como un contenedor de la avasalladora demanda de suelo y metros
cuadrados a construir y vender, razn por la cual si se aumenta el aprovechamiento del
suelo 10 veces, ste vale exactamente 10 veces ms, si la planificacin ahora
tericamente permite hacer centros comerciales donde antes slo se poda vivienda, esto
activar instantneamente proyectos de esta naturaleza para aprovechar esta oportunidad
y que si se incorporan suelos nuevos, la demanda es tan alta al margen de las
151
El nico entorno habilitado para la captacin de plusvalas por una Area Metropolitana, lo
ofrece el hecho generador por obras pblicas adelantadas a travs de esta Entidad
Administrativa, pues los dems hechos generadores que se consagran en la Ley 388 de
1997 slo pueden ser adoptados por los municipios a travs de los Planes de
Ordenamiento Territorial, por lo tanto, dentro del esquema del manejo de tributos pblicos,
no podra ser el Area sujeto pasivo del mismo. El artculo 87 de la ley 388, desarrolla esta
posibilidad, por lo que se trascribe a continuacin:
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Metropolitanas, es muy factible de aplicar, aunque sea el menos publicitado de los hechos
generadores.
Esta reglamentacin constituye una variable de la Contribucin de Valorizacin, de
corriente aplicacin en los municipios colombianos y que, tal como lo hemos manifestado
anteriormente, es la manera mas clara y objetiva para ste propsito. La diferencia
sustancial entre la participacin en Plusvalas y la contribucin de Valorizacin pro obra
pblica es que en la primera no se tiene en cuenta el valor de la obra, mientras en la
segunda es este precio la base para determinar su recaudo; estableciendo la Ley que, si
el beneficio es mayor que el valor de la obra, los propietarios estn obligados a pagar el
tributo en el porcentaje equivalente al valor de la misma.
Los estudiosos del tema de la participacin en plusvala como mecanismo redistributivo
de riqueza y los juristas no se han puesto de acuerdo sobre la posible ilegalidad que
conllevara el determinar mediante Acuerdo con carcter de Norma Complementaria, las
bases para el cobro de la participacin, pues para algunos juristas si en el Plan de
Ordenamiento Territorial no se desarroll de manera detallada el procedimiento para la
implementacin del sistema de la Participacin en Plusvala, entonces el Acuerdo que
consagre estas normas tendra efectos hacia el futuro y no podra ser retroactivo, o sea,
no podra cobrarse sobre los hechos generadores que se establecieron el Plan de
Ordenamiento Territorial. Como esta discusin no ha sido resuelta, consideramos
importante entonces revisar lo que al respecto estableci cada uno de los municipios en
relacin con los hechos generadores de la Participacin.
Tal como lo manifestamos anteriormente, la Participacin en Plusvala como instrumento
de financiacin y de gestin que pueda ser utilizado por el Area Metropolitana, slo se
prev para la ejecucin de obras pblicas cuando no se utiliza la contribucin de
valorizacin como mecanismo para su desarrollo; por lo tanto el Area Metropolitana
tendra la posibilidad de establecerla a travs de un Acuerdo Metropolitano siempre y
cuando se utilice con un gran criterio de racionalidad, pues de lo contrario podra
condenar las zonas en las que se efecta inversin pblica, a estancar su desarrollo.
Para el cobro de la participacin en Plusvala por obra pblica es necesario tener en
cuenta que:
Slo podra calcularse el mayor valor del predio por la obra pblica, partiendo de las
ventajas que sta genera, pues los mayores aprovechamientos o cambios de uso son
competencia exclusiva de la administracin municipal y en tal sentido, no es la obra
pblica la que genera estos cambios, pues si no estn contemplados en el
correspondiente plan de ordenamiento, no podra el Area determinarlos como mecanismo
para cuantificar la participacin en plusvala.
El proceso de adoptar la participacin en plusvala por parte del Area Metropolitana,
requiere de una amplia concertacin con los municipios que la integran, pues de lo
contrario, puede existir el riesgo de generar rechazo a las obras, las cuales podran
dilatarse en el tiempo siendo demandadas o cuestionadas por la comunidad y la
administracin municipal.
154
5.6.
Fondos de compensacin
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Artculo 7 de la Ley 09 de 1989, reglamentado por los artculos 21 y 22 del Decreto 1504 de 1998
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5.7.
Concesiones
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establecer las imposiciones de ese gnero. Segn el carcter de la ventaja para la cual
se establezca, el equivalente tomar tambin formas diferentes.62
En conclusin, el Area Metropolitana puede utilizar como mecanismo de financiacin de
obras pblicas el contrato de concesin; la forma de pago que se seleccione debe ser
establecida desde los trminos de referencia del contrato (sea contribucin de
valorizacin o peajes); este contrato de concesin puede hacerse tambin para la
prestacin de servicios o para la administracin de espacios pblicos, de acuerdo con las
necesidades e intereses de la institucin.
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MAYER, Otto. Derecho Administrativo Alemn. Tomo III. Parte Especial. Editorial Depalma.
Buenos Aires. 1.951, pg. 210.
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BIBLIOGRAFIA
www.corteconstitucional.gov.co
Biblioteca
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