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EL AREA METROPOLITANA

Y
LA INTERVENCION EN EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Ana Isabel Zea Restrepo
Juan Carlos Garca Bocanegra
Subdireccin de Planeacin
Area Metropolitana del Valle de Aburr

Octubre 16 de 2007

CONTENIDO
1. PROBLEMAS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: ELEMENTOS Y
CRITERIOS.
Los instrumentos de la planeacin urbana.
Enunciados bsicos del actual proceso de planificacin.
Correlaciones entre manejo de territorios y herramientas de planificacin y gestin
complementaria
Correlacin entre territorios, herramientas de planificacin e instrumentos de
gestin.
Las Areas Metropolitanas como entidades panificadoras: alcances y
competencias.
2. TCNICAS Y ASPECTOS INSTRUMENTALES.
Mecanismos para la obtencin de informacin de soporte a la toma de decisiones.
Sobre las Directrices Metropolitanas
Sobre los Proyectos estratgicos
Con relacin a las decisiones municipales en los planes de ordenamiento territorial
Utilizacin de indicadores regionales y Modelo de Simulacin
Asistencia tcnica a travs del Taller de Ordenamiento Territorial
Formulacin de concursos de arquitectura y diseo
3. LA GESTION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL (REFERIDA AL
CONTEXTO DEL AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA)
Aproximacin general al tema
Sistemas de colaboracin y gestin compartida con las entidades territoriales.
Hechos Metropolitanos
Banco Metropolitano: Aburr 20/20
Gestin pblico-privada del Ordenamiento Territorial
Gestin mixta a travs de macroproyectos urbanos
Gestin mixta a travs de Actuaciones Urbanas Integrales
Convenios Urbansticos: posibilidad de aplicacin de instrumentos de la
Legislacin Espaola.
4. MECANISMOS DE INTERVENCIN DEL SUELO.
Adquisicin de tierras.
pago en especie: aprovechamiento urbanstico como opcin de asociacin de
propietarios.
Afectacin Urbanstica
Derecho de Preferencia
Cesiones Obligatorias Gratuitas
Transferencia de derechos de construccin.
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Otros instrumentos de intervencin.


Declaratoria de desarrollo o construccin prioritaria
La compensacin urbanstica.
5. FINANCIACION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Conceptos Generales
Distribucin equitativa de cargas y beneficios
Exacciones
Contribucin de Valorizacin
Participacin en Plusvala
Fondos de Compensacin
Compensacin regional
Compensacin a propietarios

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1. PROBLEMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Elementos y Criterios


Los Instrumentos de la Planeacin Urbana.
Es un hecho que Colombia en la ltima dcada ha avanzado considerablemente en
materia de planificacin territorial -especialmente urbana- y, aunque sus directas
repercusiones en trminos de una positiva transformacin del territorio, no sean an
evidentes, es de esperar que estos resultados se logren, aunque tarden un poco ms en
aparecer, siendo este proceso, la mayor apuesta histrica que ha hecho nuestro pas para
avanzar hacia un verdadero ordenamiento territorial.
Se entiende que el primer esfuerzo de este proceso se ha concentrado en la planificacin,
mientras que la materializacin en proyectos y la materializacin de un mejor
ordenamiento territorial toman mucho ms tiempo que la planificacin misma.
El principal riesgo que posee el proceso de planificacin y gestin urbana desatado en
Colombia tras la Ley de Desarrollo Territorial de 1997, consiste en que nos quedemos
solamente con iniciativas de planificacin y normativas territoriales, sin que desarrollemos
la verdadera esencia de la Reforma Urbana1 que reside en el desarrollo de una nueva
gestin y una verdadera transformacin del territorio.
Este riesgo es supremamente alto, ante la costumbre de entender que la planificacin
constituye un fin en si mismo, mxime cuando venimos de uno proceso que rigi nuestra
concepcin del ordenamiento territorial hasta hace muy poco, que consisti en resolver
los conflictos nicamente a travs de la normativa urbanstica -o rural-, persistiendo la
nocin que los Planes de Ordenamiento Territorial son solamente medidas regulatorias,
para definir la obtencin o no de licencias, omitiendo el principal propsito de este proceso
de ordenacin, que consiste en propiciar una gestin compartida del territorio, consciente
de las limitaciones y potencialidades del mismo y con miras a un modelo preestablecido
de ocupacin y utilizacin, que mas all de fundamentar una normativa, debe trascender
hacia la realizacin de los proyectos y cambios en la ocupacin del territorio, lo cual
involucra a toda la sociedad, implicando un acuerdo sostenible entre todos los sectores
que la componen.
En este orden de ideas, queremos ilustrar sobre las principales caractersticas del sistema
de planificacin que hoy tenemos en Colombia, fundamentado esencialmente en el
Municipio como clula bsica del ordenamiento territorial, acompaado de la lgica que
rige la adopcin de disposiciones de planificacin, teniendo presente en todo momento
que stas conducen a una transformacin del territorio y a una gestin pblico y privada
del desarrollo urbano.
A lo largo de estos enunciados bsicos de la planificacin municipal entre lo dispuesto
por la Ley 388 de 1997 y lo que la prctica de los ltimos aos ha permitido consolidar
como Modelo-, se proponen definiciones y correlaciones que ayudan a hacer ms slido
el modelo de planificacin y que por ende facilitarn la fase de implementacin o gestin
de los diferentes planes y proyectos que lo componen y desarrollan, pues hemos podido
1

La Ley 388 de 1997 o Ley de Desarrollo Territorial es la evolucin de la Ley 9 de 1989 o Ley de
Reforma Urbana, razn por la cual no se debe perder de vista que en esencia este proceso posee
como fin ltimo realizar dicha Reforma, ampliada a todo el Territorio municipal.
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apreciar que en muchos casos, la falta de claridad e interrelacin entre diversas figuras y
componentes de la planificacin territorial, debilita su aplicacin y la consecucin de los
objetivos que se persiguen.
Consideramos sin embargo, que estas debilidades no son estructurales, siendo algunos
de estos contenidos y propuestas de articulacin, un aporte del Area Metropolitana del
Valle de Aburr, para una mejor comprensin de los componentes del actual proceso
planificador encabezado por los POT y que en la medida que sea adecuadamente
articulado, facilitar la consecuente gestin metropolitana, materia de este documento.
1.1.1

Enunciados bsicos del actual proceso de planificacin.

La Ley 388 de 1997, es suficientemente explcita sobre los contenidos y estructura bsica
de los POT, razn por la cual en este punto es innecesario repetir los dispuesto por la Ley,
se buscar ms bien, identificar una estructura coherente de contenidos que integra los
establecidos por las normas y otros complementos que se han utilizado en la prctica en
los ltimos aos.
Sobre esta estructura de contenidos y disposiciones de ordenamiento municipal, se
soporta el mbito de las posibles determinaciones de ordenamiento para una Planificacin
y Gestin Metropolitana, que se explicarn mas adelante en este documento, teniendo
claro desde un principio que nuestro ordenamiento territorial para mal o para bien-, es
casi competencia exclusiva de los municipios, situacin que si bien no analizaremos en
este texto, s determina los alcances de la gestin metropolitana, pues esta depende de
una correcta planificacin municipal a travs de los POT y de una muy buena
coordinacin con el Area Metropolitana, como entidad administrativa y de coordinacin.
Debido entonces a la importancia de los municipios y de la competencia de estos para
ordenar el territorio, se comienza por enunciar la estructura del ordenamiento en la escala
municipal y as estructurar el mbito de la planificacin y gestin metropolitanas,
conscientes de sus lmites y complementariedades.
Los POT municipales en esencia, toman cuatro decisiones principales;

Categorizan los territorios, lo cual constituye la base para las normativas


urbanas y rurales, regulando la utilizacin y aprovechamiento del suelo,
Estructuran el territorio identificando sistemas estructurantes naturales y
artificiales, as como regulando y planificando su manejo y futuro desarrollo,
Establecen Macroproyectos, planes parciales, proyectos estratgicos y otros
detonantes de la transformacin territorial correlacionados con los territorios
categorizados y los sistemas que los estructuran,
Determinan los Instrumentos de gestin pblica y privada que harn posible el
desarrollo de los proyectos y la implementacin de los sistemas, as mismo, la
manera cmo se aplica el principio legal del Reparto equitativo de las cargas y de
los beneficios, dado que la categorizacin de los territorios, las normas derivadas
de esta y los sistemas estructurantes, generan la necesidad de implementar
herramientas para el logro de la equidad y la sostenibilidad del proceso de
ordenamiento en todo el territorio y sus habitantes.

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Categorizacin y
reglamentacin de los
Territorios; Clases,
Tratamientos, Usos

Sistemas estructurantes
naturales y artificiales; agua,
transporte, espacio pblico,
equipamientos

P.O.T.

Macroproyectos, planes
parciales y otros proyectos
y planes estratgicos

Instrumentos de Gestin; del


suelo, para el reparto de cargas y
beneficios financiacin, etc

La Ley 388 de 1997, clasifica las normas urbansticas en Estructurales, Generales y


Complementarias, asociadas a los contenidos General, Urbano y Rural del POT, as como
a sus vigencias de largo, mediano y corto plazo, generando as una estructura bsica de
prevalencias que permite estructurar la toma de decisiones y la lgica misma del
ordenamiento.
En aras de establecer un estructura de contenidos para la planificacin, debe entenderse
que cada uno de los cuatro temas enunciados en la grfica, posee contenidos que se
pueden clasificar algunos como normas estructurales y otros como normas generales y/o
complementarias; as por ejemplo, clasificar los suelos en; urbano, de expansin urbana,
rural, suburbano y de proteccin ambiental, es una norma estructural, de la cual se
desprenden normas de menor jerarqua normas Generales-, como son los usos y
tratamientos para cada clase de suelo, igual sucede con los dems temas, con los
siguientes ejemplos:

Las disposiciones sobre los principales componentes de proteccin ambiental y los


elementos constitutivos de los sistemas artificiales principales constituyen normas
estructurales, mientras que las caractersticas tcnicas de manejo de los mismos
pueden ser normas generales o complementarias.
Las directrices generales para planes parciales dentro de los mismos, unidades
de actuacin urbanstica- identificacin de Macroproyectos y de proyectos
estratgicos son normas estructurales, mientras que las disposiciones especificas
de cada uno de ellos, son normas complementarias, atendiendo adems a las
normas generales de uso y aprovechamiento dispuestas en el mismo POT o sus
desarrollos complementarios.

De esta manera cada tema se desarrolla en diferentes escalas de prevalencia, as como


entre los temas debe existir correlacin y coherencia, aspectos que en ocasiones
aparecen ligeramente confusos o incompletos en sus explicaciones metodolgicas en la
Ley y los POT, razn por la cual, para su comprensin se proponen a continuacin las
siguientes definiciones y estructuracin de contenidos:
a. CLASES DE SUELOS: las siguientes definiciones se transcriben de la Ley 388 de
1997:

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Suelo urbano: Constituyen el suelo urbano, las reas del territorio distrital o municipal
destinadas a usos urbanos por el Plan de Ordenamiento, que cuenten con infraestructura
vial y redes primarias de energa, acueducto y alcantarillado, posibilitndose su
urbanizacin y edificacin, segn sea el caso. Podrn pertenecer a esta categora
aquellas zonas con procesos de urbanizacin incompletos, comprendidos en reas
consolidadas con edificacin, que se definan como reas de mejoramiento integral en los
Planes de ordenamiento territorial.
Las reas que conforman el suelo urbano sern delimitadas por permetros y podrn
incluir los centros poblados de los corregimientos. En ningn caso el permetro urbano
podr ser mayor que el denominado permetro de servicios pblicos o sanitarios.
Suelo de expansin urbano: Constituido por la porcin del territorio municipal destinada
a la expansin urbana, que se habilitar para el uso urbano durante la vigencia del Plan
de Ordenamiento, segn lo determinen los Programas de Ejecucin.
La determinacin de este suelo se ajustar a las previsiones de crecimiento de la ciudad y
a la posibilidad de dotacin con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de
servicios pblicos domiciliarios, reas libres, y parques y equipamiento colectivo de
inters pblico o social.
Dentro de la categora de suelo de expansin podrn incluirse reas de desarrollo
concertado, a travs de procesos que definan la conveniencia y las condiciones para su
desarrollo mediante su adecuacin y habilitacin urbanstica a cargo de sus propietarios,
pero cuyo desarrollo estar condicionado a la adecuacin previa de las reas
programadas.
Suelo rural: Constituyen esta categora los terrenos no aptos para el uso urbano, por
razones de oportunidad, o por su destinacin a usos agrcolas, ganaderos, forestales, de
explotacin de recursos naturales y actividades anlogas.
Suelo suburbano: Constituyen esta categora las reas ubicadas dentro del suelo rural,
en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad,
diferentes a las clasificadas como reas de expansin urbana, que pueden ser objeto de
desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el
autoabastecimiento en servicios pblicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido
en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994. Podrn formar parte de esta categora los
suelos correspondientes a los corredores urbanos interregionales.
Los municipios y distritos debern establecer las regulaciones complementarias
tendientes a impedir el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas reas, sin que
previamente se surta el proceso de incorporacin al suelo urbano, para lo cual debern
contar con la infraestructura de espacio pblico, de infraestructura vial y redes de energa,
acueducto y alcantarillado requerida para este tipo de suelo.
Suelo de proteccin: Constituido por las zonas y reas de terrenos localizados dentro de
cualquiera de las anteriores clases, que por sus caractersticas geogrficas, paisajsticas
o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pblica para la ubicacin de
infraestructuras para la provisin de servicios pblicos domiciliarios o de las reas de

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amenazas y riesgo no mitigable para la localizacin de asentamientos humanos, tiene


restringida la posibilidad de urbanizarse.
b. TRATAMIENTOS: Son las determinaciones del Plan de Ordenamiento Territorial que
atendiendo a las caractersticas fsicas de cada zona homognea, establecen normas que
definen un manejo diferenciado para cada zona en cada una de las CLASES de suelo. El
tratamiento urbanstico permite entonces determinar cmo una porcin del territorio
municipal, atiende el desarrollo del modelo de ordenamiento territorial contenido en las
normas estructurales antes mencionadas. Son tratamientos urbansticos el de desarrollo,
renovacin urbana, consolidacin, conservacin y mejoramiento integral.
Complementando la anterior definicin, inspirada en el decreto nacional 2181 de 2006,
consideramos oportuno precisar que los tratamientos determinan de acuerdo con modelo
de ordenamiento territorial y el potencial de cada sector, las acciones que orientan la
implementacin del POT, en todas las diferentes zonas homogneas que componen cada
clase de suelo, para que cada zona pase de la situacin actual a la situacin deseada,
identificando las potenciales transformaciones que a su vez darn cabida a las actividades
consagradas como permitidas en el Plan de Ordenamiento.
De esta manera consideramos que para el logro del modelo de ocupacin territorial, es
importante que los Planes de Ordenamiento definan los tratamientos en los suelos
rurales y de proteccin. Por la experiencia regional del Valle de Aburr, se ha incorporado
adems del tratamiento de Renovacin urbana, definido por la Ley 9 de 1989, el
tratamiento de Redesarrollo, el cual identifica procesos de reciclaje de suelos ya no
derivados de condiciones de deterioro, sino de subutilizacin por agotamiento o cambio
radical del uso anterior, como es el caso frecuente en la regin de la transformacin de
antiguas reas productivas en desuso, en rea de actividad mltiple que incluyan
servicios, comercio y vivienda.
Igualmente, se entiende que el tratamiento de conservacin en los suelos urbanos se
aplica a aquellas zonas que se busca mantener y recuperar en funcin de alto valor
urbanstico y arquitectnico, complementario a que en ellas o fuera de ellas, se
identifiquen inmuebles o sectores de proteccin patrimonial o cualquiera de las categoras
creadas por el Ley de Cultura y que por otra parte, reas a conservar por razones
naturales y/o ambientales, se clasifican normalmente como suelos de proteccin.
Entendiendo que la definicin de tratamientos, orienta las acciones que transforman el
territorio, en el suelo rural deben existir tratamientos como la generacin, restauracin, la
diversificacin o la preservacin de actividades o caractersticas, agrcolas, pecuarias,
mineras o forestales entre otras, as como en el suelo suburbano que mezcla formas de
vida rurales y urbanas-, pueden existir tratamientos de consolidacin, mejoramiento
integral e inclusive de desarrollo, para el caso de reas donde se pretenda hacer nuevas
parcelaciones campestres. A las anteriores categoras deben articularse las establecidas
para los mismos fines por el decreto nacional 3600 de 2007.
En todo caso, las reglamentaciones nacionales al respecto, deben siempre dejar abierta la
posibilidad que los procesos de ordenamiento territorial municipal puedan identificar otras
clases de tratamientos o categoras, sin embargo es muy importante que los
anteriormente mencionados o descritos en las actuales reglamentaciones nacionales, se
concreten en un conjunto de definiciones claramente acotadas y muy especialmente en
relacin con la correspondencia de los tratamientos definidos y las clases de suelos, as

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como con los usos principales que son propicios de combinar con cada tratamiento.
Proponemos al respecto las siguientes definiciones2:
Tratamiento de desarrollo: Segn el Decreto nacional 2181 de 2006, son las
determinaciones del componente urbano del plan de ordenamiento territorial o de los
instrumentos que los desarrollan y complementan, que regulan la urbanizacin de predios
en suelo urbano o de expansin urbana y, que proponemos complementar como
definicin, haciendo nfasis en que se trata de las zonas urbanizables, no urbanizadas
an y que por lo tanto generalmente, a travs del instrumento complementario de
planificacin y gestin plan parcial, sern transformados en reas urbanas contando con
todos los atributos de infraestructuras, vas y espacios pblicos propios de esta clase de
suelo. Decimos generalmente puesto que, si bien, se tiene claro que siempre los suelos
de expansin urbana, deben utilizar la herramienta plan parcial para su incorporacin al
suelo urbano, en los suelos con tratamiento de desarrollo al interior del permetro urbano,
depende esta obligacin de la definicin que haga el respectivo POT, atendiendo a la
escala, complejidad y oportunidad de cada zona por desarrollar.
Tratamiento de renovacin urbana: Se deriva de la descripcin vigente de los
proyectos de renovacin urbana establecida en la ley 9 de 1989, que el tratamiento de
renovacin urbana, est dirigido a introducir modificaciones substanciales al uso de la
tierra y de las construcciones para detener procesos de deterioro fsico y ambiental de los
centros urbanos a fin de lograr entre otros, el mejoramiento de la calidad de vida de los
moradores de las rea de renovacin, el aprovechamiento intensivo de las
infraestructuras establecidas de servicios, la densificacin racional para rea de vivienda y
servicios, la descongestin del trfico urbano o la conveniente rehabilitacin de los bienes
histricos y culturales, todo con miras a una utilizacin mas eficiente de los inmuebles
urbanos y con mayor beneficio para la comunidad.
Complementando lo anterior, consideramos importante recomendar que en todos los
casos los procesos de renovacin sean planificados y gestionados a travs del
instrumento plan parcial, pues la intervencin en estas zonas implican cambios drsticos
en materia fsica, pero al mismo tiempo, se puede considerar proteger y/o diversificar
funciones econmicas y sociales existentes, dado que existe la tendencia a creer que la
renovacin siempre implica desplazamientos totales de pobladores que generan graves
impactos sociales, cuando no necesariamente es as, pero en todo caso, los impactos
negativos que genere la operacin, debern ser mitigados en su totalidad.
Tratamiento de Redesarrollo: Es el aplicable a zonas homogneas identificadas con
altsimo potencial de transformacin y cuyo propsito de desarrollo es orientar procesos de
cambio ya iniciados o generar nuevos, en zonas con localizacin estratgica en la ciudad de
acuerdo con los objetivos de ordenamiento propuestos por el Plan, de manera que se
privilegie su transformacin hacia la optimizacin de su potencial, permitiendo mayores
aprovechamientos y diversidad de usos.
Tratamiento de consolidacin urbana: Se aplica a zonas con tendencia a un desarrollo
definido y estable, en consecuencia, se pretende afianzar su desarrollo de conformidad con
las tendencias que presentan actualmente, pudiendo identificarse diferentes nfasis ya sea
hacia la redensificacin o el mantenimiento de las actuales densidades, en ambos casos
manteniendo en general el mismo patrn urbanstico y predial as como, dependiendo de
2

Algunas de estas definiciones se encuentran basadas en los Acuerdos 062 de 1999 y 046 de
2006 del Municipio de Medelln.
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cada zona, determinar si es del caso el mejoramiento de los espacios e infraestructuras


pblicos.
Tratamiento de mejoramiento integral: Aplicable a las zonas de desarrollo incompleto o
inadecuado, requiriendo acciones orientadas a lograr la integracin socioespacial, la
equidad y la inclusin social de estos asentamientos humanos, posibilitando su acceso a
las oportunidades del desarrollo a travs de la planificacin y gestin integral con la
previsin de procesos de regularizacin urbanstica y ambiental que permitan la
consolidacin de los barrios y su integracin a los sistemas urbanos estructurantes de
acuerdo con el modelo de desarrollo territorial, la recuperacin y mitigacin de las zonas
de riesgo, el reasentamiento de poblacin localizada en zonas de alto riesgo no
recuperable, elevar los estndares de espacio pblico y los equipamientos colectivos por
habitante en coherencia con las densidades, la integracin al sistema de movilidad y
transporte y al de servicios pblicos domiciliarios, la legalizacin de la tenencia de la
tierra, el reconocimiento de las edificaciones, el mejoramiento de vivienda, su
reforzamiento estructural y la generacin de alternativas de soluciones habitacionales. La
intervencin en estos territorios implican la concentracin de actividades de actores, reas
y acciones, por ello, para obtener un resultado exitoso, se hace necesaria la participacin
decidida de la administracin municipal, mxime cuando las normas nacionales han
establecido que el proceso de legalizacin de asentamientos debe tener un liderazgo
directo del Municipio.3
Tratamiento de conservacin: Se aplica a las zonas con alto valor urbanstico,
arquitectnico y paisajstico, con el fin de orientar acciones que permitan la valoracin,
proteccin y recuperacin de estos sectores, que cuentan con un conjunto de elementos
significativos o altamente representativos de la evolucin de la cultura arquitectnica y
urbanstica de la ciudad, procurando la preservacin de sus caractersticas arquitectnicas,
urbansticas, morfolgicas, ambientales y paisajsticas.
Tratamiento de restauracin: Aplicable a reas rurales que han perdido o vienen perdiendo
un conjunto de funciones econmicas, sociales o ambientales que se consideran importantes
de restaurar y fomentar con el fin de mantener el equilibrio en el ordenamiento territorial
global, para tal efecto se aplicarn acciones conducentes a reestablecer las condiciones
fsicas y de dotacin que permitan este proceso.
Tratamiento de generacin: Se aplica a reas rurales que contando con potencial para el
desarrollo de determinadas actividades agropecuarias, mineras o forestales, stas no se
estn aprovechando y por tanto se deben implementar acciones con el fin de crear las
condiciones de incentivo para estas actividades desde el punto de vista de la dotacin y
generacin integral de programas diseados para tal fin, as como desincentivando las
actividades que puedan estar suplantando el surgimiento de las actividades y
transformaciones deseadas.
Tratamiento de restauracin: Aplicable a reas rurales que han perdido o vienen perdiendo
un conjunto de funciones econmicas, sociales o ambientales que se consideran importantes
de restaurar y fomentar con el fin de mantener el equilibrio en el ordenamiento territorial
3

El artculo 124 del Decreto 564 de 2006 establece que el proceso de legalizacin de
asentamientos humanos se podr iniciar de oficio por la autoridad municipal o distrital facultada
para el efecto o por solicitud del urbanizador, enajenante, la comunidad afectada o los propietarios
de terrenos.
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global, para tal efecto se aplicarn acciones conducentes a reestablecer las condiciones
fsicas y de dotacin que permitan este proceso.
Tratamiento de diversificacin: Es aplicable en zonas con funciones agropecuarias
definidas y activas, que dentro de las polticas para mejorar la calidad de vida de la poblacin
rural, el manteniendo de los recursos naturales y el mejoramiento de la productividad rural,
deben aplicarse acciones, intervenciones y programas, con el fin de introducir nuevas
actividades complementarias con el fin de diversificar las existentes, sin desplazarlas.
Tratamiento de preservacin: Aplicable en reas rurales que desempean funciones
agropecuarias, mineras o forestales que se consideran importantes conservar y fomentar
dado que en el modelo de ordenamiento municipal, stas constituyen una parte fundamental
para el equilibrio ambiental, social y productivo del territorio.
Tratamiento de proteccin activa: Es aplicable a las reas que por sus caractersticas
geogrficas, paisajsticas, ambientales o por ser importantes para la provisin de servicios
pblicos, deben preservadas y conservados sus principales atributos naturales, pudiendo
combinar de una manera tcnicamente diseada, algunos tipos de explotaciones forestales o
agropecuarias de pequea escala, que no atenten con la condicin de proteccin.
Tratamiento de proteccin estricta: Se aplica en los suelos de proteccin ambiental que
por sus caractersticas geogrficas, paisajsticas, ambientales o por ser importantes para la
provisin de servicios pblicos, deben conservar todos sus principales atributos naturales,
por tanto no le est permitida ni la urbanizacin ni en trminos generales la construccin, as
como tampoco la explotacin agropecuaria o forestal
Tratamiento de restauracin de ecosistemas: Se aplica a reas degradadas
ambientalmente que poseen un papel importante como ecosistemas estratgicos y que por
tanto deben ser restauradas en sus funciones ambientales, a partir de acciones de
intervencin que propendan por la recuperacin de las caractersticas fsico-biticas que
restauren el ecosistema. Normalmente se ubican en suelos de proteccin ambiental. Permite
igualmente el diseo de estrategias de proteccin activa, diseadas para tal efecto.
Tratamiento de proteccin en zonas de alto riesgo no recuperable: Es aplicable a las
zonas que han sido identificadas en los estudios de soporte del respectivo POT, con
presencia de amenazas naturales y que evaluadas las condiciones de vulnerabilidad que
pueden generarse o estar presentes derivadas de la utilizacin o presencia de comunidades,
pueden generar zonas de riesgo no mitigable y que por tal razn, se deben orientar acciones
para impedir la utilizacin en determinadas actividades productivas o asentamiento humanos
por colocar en riesgo la vida humana y la sostenibilidad del ordenamiento territorial.
Normalmente se ubican en suelos de proteccin ambiental.
c. USOS DEL SUELO: A diferencia de la asignacin de tratamientos y las clases de suelos,
que son excluyentes entre si, es decir; que un territorio se clasifica dentro de una clase y un
nico tratamiento, los usos del suelo, dada la complejidad que las posibilidades de
realizacin de actividades econmicas o residenciales que se pueden generar, se manejan
normalmente a travs una zonificacin genrica que determina: usos principales
(identificando una determinada vocacin a realizar en forma de actividades), usos
complementarios, restringidos (la operacin de estos implican la realizacin de una serie de
actividades que mitiguen los impactos negativos) y los usos prohibidos.

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Tanto el uso principal como los complementarios que deben responder a un sistema lgico
de interdependencias, pues entre si deben ser compatibles en trminos funcionales y
ambientales-, lgicamente se consideran prohibidos aquellos que no son compatibles en
trminos funcionales y ambientales con los principales y complementarios.
La categora de usos restringidos o condicionados, resulta muy valiosa siempre que se
desarrollen los parmetros especficos de manejo y potencial autorizacin de estos usos en
forma de decisiones de la administracin municipal sobre: Quin aprueba si se puede o no
establecer un uso restringido?, Cual es el procedimiento a seguir?, de acuerdo con la
naturaleza de la restriccin y sus impactos previsibles, de carcter ambientales o
funcionales, Qu estudios debo adjuntar o qu requerimientos especiales debe cumplir el
solicitante, para subsanar los impactos y hacer posible el uso restringido?.
Esta categora de usos condicionados permite que la reglamentacin en esta materia de los
POT identifique los usos y actividades que definitivamente estn permitidos los principales y
complementarios- lgicamente en cada caso cumpliendo los requerimientos fsicos y de
funcionamiento que se les puedan exigir desde el POT, as como el cumplimiento de las
normativas ambientales nacionales, regionales y locales aplicables para cada caso; y cules
usos son prohibidos, permitiendo que una amplia cantidad de usos que puedan surgir que
los impactos de su establecimiento requieren de una mirada tcnica con mayor detalle, no
sean en primera instancia descalificados, pero que tampoco sin un anlisis de detalle sean
autorizados, de forma tal, que este tema tenga la suficiente flexibilidad como lo demanda la
realidad, pero al mismo tiempo se cree un procedimiento tcnico que permita analizar stos
casos con una mirada y un procedimiento tcnico.
En esta propuesta solamente identificamos las grandes categoras posibles de usos
principales y su correlacin lgica con tratamiento y clase de suelo, sin embargo aparte
que puedan establecerse otras categoras, sabemos la infinidad de denominaciones de
uso de mayor detalle que existen en el pas, las cuales tambin deberan ser
reglamentadas a nivel nacional en cuanto a definiciones, especialmente creadas y
aplicables al ordenamiento territorial.
Uso residencial: Es aquel donde predomina el desarrollo de viviendas.
Uso comercial: Entindase por uso comercial la actividad destinada al intercambio de
bienes al por mayor o al detal.
Uso servicios: Se consideran como servicios las actividades de apoyo a la produccin y
al intercambio de bienes o que satisfacen necesidades cotidianas o bsicas de la
poblacin.
Uso industrial: Areas para el desarrollo de la industria manufacturera, la transformacin
fsica o qumica de materiales y componentes en productos nuevos, ya sea que el trabajo se
efecte con mquinas o a mano.
Uso dotacional: Agrupa el conjunto se rea e inmuebles destinados a la prestacin de
servicios institucionales prestados principalmente por el Estado o por particulares.
Uso agrcola: Areas donde se desarrollan o habilitan, la explotacin y produccin
asociada a cultivos.

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Uso pecuario: Areas donde se desarrollan o habilitan la produccin asociada a la cra de


cualquier tipo de ganado, actividades avcolas, pisccolas o similares.
Uso minero: Zonas donde predomina la explotacin del suelo y subsuelo para la
extraccin de recursos naturales no renovables.
Uso forestal: Zonas habitadas para el desarrollo de actividades de explotacin comercial
de los bosques naturales o cultivados.
Usos mltiples y/o mixtos: Son reas en las cuales es imposible identificar de los
anteriores usos principales la prevalencia de uno solo, sino que se trata de zonas en
donde se mezclan de manera armnica varias de estas actividades, situacin que se
pretende mantener o generar.
En los suelos rurales deben aplicarse las condiciones generales de uso y
aprovechamiento dispuestas en el decreto nacional 3600 de 2007.
d. CORRELACIONES ENTRE CLASE, TRATAMIENTO Y USOS PRINCIPALES: La
siguiente matriz propone la correlacin que sugerimos debe darse entre la determinacin
de la clase de suelo como norma estructural- y su correspondencia lgica con los
tratamientos posibles para cada clase, as como para cada tratamiento la correspondencia
posible con diferentes usos principales, siendo estas dos ltimas categorizaciones,
normas generales que deben supeditarse a la norma estructural, de mayor jerarqua.
Posterior a la matriz se encuentran las definiciones aplicables a cada categora:

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NORMA ESTRUCTURAL
CLASES DE SUELOS
SUELO URBANO

SUELO DE EXPANSION
URBANA
SUELO RURAL SUBURBANO

SUELO RURAL RURAL

SUELO DE PROTECCION

NORMA GENERAL (URBANA Y RURAL)


TRATAMIENTOS
USOS PRINCIPALES
CONSERVACION
RESIDENCIAL, COMERCIAL, SERVICIOS, DOTACIONAL.
CONSOLIDACION
RESIDENCIAL, COMERCIAL, SERVICIOS, INDUSTRIAL,
RENOVACION
DOTACIONAL.
REDESARROLLO
MEJORAMIENTO INTEGRAL
DESARROLLO
DESARROLLO
RESIDENCIAL, COMERCIAL, SERVICIOS, INDUSTRIAL,
DOTACIONAL.
CONSOLIDACION
RESIDENCIAL; vivienda en centros poblados, campesina y
campestre, SERVICIOS, DOTACIONAL, AGRICOLA,
PECUARIO.
MEJORAMIENTO INTEGRAL
RESIDENCIAL vivienda en centros poblados Y campesina,
SERVICIOS, DOTACIONAL, AGRICOLA, PECUARIO
DESARROLLO
RESIDENCIAL vivienda campesina y campestre,
SERVICIOS, DOTACIONAL, INDUSTRIA, AGRICOLA,
PECUARIO.
RESTAURACION
AGRCOLA, PECUARIO, MINERO, FORESTAL,
GENERACION
INDUSTRIAL.
DIVERSIFICACION
PRESERVACION
PROTECCION ACTIVA
FORESTAL productor y/o protector, DOTACIONAL
recreativo o turstico.
RECUPERACION DE ECOSISTEMAS
FORESTAL productor y/o protector
PROTECCION ESTRICTA
FORESTAL protector
ZONAS DE RIESGO NO MITIGABLE
FORESTAL protector

Derivado de los tratamientos y de los usos, se desprenden otras dos categoras de normas generales que concretan la generacin
de cargas y de beneficios para cada predio en el municipio; El Aprovechamiento (medido en Densidades, Edificabilidad, Indices,
Alturas y/o Volumetras, concretando la variable Beneficios) y las disposiciones de obligaciones y cesiones urbansticas, que
concretan la identificacin de Cargas urbansticas, en los mismos predios. La siguiente matriz propone los parmetros generales
para fijar aprovechamiento del territorio, en forma de construcciones, ocupaciones y/o destinaciones, las cuales se reglamentan
asociados fuertemente a los tratamientos, as como la definicin general de parmetros para fijar obligaciones urbansticas, las
cuales deben poseer una correcta correlacin con el aprovechamiento fijado y las formas de uso permitidas.

El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07

14

NORMA
ESTRUCTUR
AL
CLASES DE
SUELOS
SUELO
URBANO

NORMA GENERAL (URBANA Y RURAL)


TRATAMIENTOS

PARAMETROS
PARA
APROVECHAMIENTOS

CONSERVACION

ALTURAS,
VOLUMETRIAS,
TIPOLOGIAS
ALTURAS Y VOLUMETRIAS INDICES
DE CONSTRUCCION Y OCUPACION,
DENSIDADES
INDICES
DE
CONSTRUCCION
Y
OCUPACION, DENSIDADES
INDICES
DE
CONSTRUCCION
Y
OCUPACION, DENSIDADES
ALTURAS
Y
VOLUMETRIAS,
DENSIDADES.
INDICES
DE
CONSTRUCCION
Y
OCUPACION, DENSIDADES
INDICES
DE
CONSTRUCCION
Y
OCUPACION, DENSIDADES

CONSOLIDACION
RENOVACION
REDESARROLLO
MEJORAMIENTO
INTEGRAL
DESARROLLO
SUELO DE
EXPANSION
URBANA

DESARROLLO

SUELO
RURAL
SUBURBANO

CONSOLIDACION
MEJORAMIENTO
INTEGRAL

FIJAR

TAMAO DE PREDIO, VOLUMETRIAS,


DENSIDADES.
TAMAO DE PREDIO, VOLUMETRIAS,
DENSIDADES.

USOS PRINCIPALES

RESIDENCIAL, COMERCIAL,
SERVICIOS, INDUSTRIAL,
DOTACIONAL.

RESIDENCIAL, COMERCIAL,
SERVICIOS, INDUSTRIAL,
DOTACIONAL.

RESIDENCIAL vivienda
campesina y campestre,
SERVICIOS, DOTACIONAL,

El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07

PARAMETROS PARA
FIJAR
OBLIGACIONES
Mts2
de
espacio
pblico efectivo por
personas
en
vivienda, mts2 de
espacio pblico por
mts2 a construir en
otros
usos.
Equipamientos.
Infraestructuras
bsicas de movilidad
y servicios pblicos.

Mts2
de
espacio
pblico efectivo por
personas
en
vivienda, mts2 de
espacio pblico por
mts2 a construir en
otros
usos.
Equipamientos.
Infraestructuras
bsicas de movilidad
y servicios pblicos.
Mts2
de
espacio
pblico efectivo por
personas
en
vivienda, mts2 de

15

SUELO
RURAL
RURAL
SUELO DE
PROTECCIN

DESARROLLO

TAMAO DE PREDIO, DENSIDADES.

INDUSTRIA, AGRICOLA,
PECUARIO.

RESTAURACION
GENERACION
DIVERSIFICACION
PRESERVACION
PROTECCION
ACTIVA
RECUPERACION
DE ECOSISTEMAS
PROTECCION
ESTRICTA
ZONAS DE RIESGO

TAMAO DE PREDIO, DENSIDADES.

AGRCOLA, PECUARIO,
MINERO, FORESTAL,
INDUSTRIAL.

DENSIDADES

FORESTAL productor y/o


protector, DOTACIONAL recreativo
o turstico.
FORESTAL productor y/o protector
FORESTAL protector

espacio pblico por


mts2 a construir en
otros
usos.
Equipamientos.
Infraestructuras
bsicas de movilidad
y servicios pblicos.
Infraestructuras
bsicas de movilidad
y servicios pblicos.

La generacin de beneficios, que no es otra cosa que la creacin de rentas al suelo derivadas de su aprovechamiento, se debe casi
en un 100% a la determinacin de usos y edificabilidad del suelo, los cuales son determinadas de forma casi exclusiva por el POT de
cada municipio. Siendo as, el montaje de un sistema de gestin municipal o Metropolitano, parte de la generacin de estos
beneficios, situacin que configura algn grado de complejidad para disear sistemas de gestin metropolitana, pues aunque las
cargas son en muchos casos metropolitanas (sistemas de movilidad, saneamiento, preservacin ambiental etc) la generacin y
manejo de los beneficios pertenece principalmente al mbito municipal, pues es esta la entidad territorial que gobierna de forma
autnoma la utilizacin de los suelos, en cualquiera de sus clases,4 de igual forma que el rgimen de contribuciones o cesiones que
deben acompaar cada aprovechamiento.
Dado que los tratamientos direccionan las actuaciones en las diferentes zonas homogneas que conforman cada clase de suelo,
para habilitar el desarrollo de los usos previstos en el mismo territorio, en la siguiente matriz se identifican en letras maysculas, las
actuaciones y por tanto tipo de licencias de acuerdo con las clases definidas en el decreto nacional 564 de 2006- que predominan
en cada tratamiento, as como en letra minscula, licencias que tambin son aplicables pero con menor nfasis. De nuevo, para el
diseo de un sistema de gestin metropolitano, juega un papel fundamental la posibilidad de aprobar y desarrollar actuaciones
4

Excepcin hecha por la asignacin de densidades rurales cuyos parmetros los fija el INCODER y los reglamentan las autoridades ambientales
y el aprovechamiento del Subsuelo por parte del la Nacin y otros temas de inters nacional.

El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07

16

urbansticas que reside nicamente en el municipio-, pues de las actuaciones se derivan las obligaciones de aportes a cargas
urbansticas, haciendo algunas de stas, parte de sistemas estructurantes metropolitanos. Estas cargas pueden ser
complementadas con otros aportes y obligaciones posibles que maneje el Area Metropolitana como autoridad ambiental o que pueda
desarrollar a partir de su participacin en Empresas Gestoras.
CLASES DE
SUELOS
SUELO
URBANO

TRATAMIENTOS
CONSERVACION
CONSOLIDACION
RENOVACION
REDESARROLLO
MEJORAMIENTO
INTEGRAL
DESARROLLO

SUELO DE
EXPANSION
URBANA

DESARROLLO

SUELO
RURAL
SUBURBAN
O

CONSOLIDACION

MEJORAMIENTO
INTEGRAL

ACTUACIONES PRINCIPALES
Y LICENCIAS URBANISTICAS
CONSTRUCCION (restauracin,
modificacin, nueva)
CONSTRUCCION
URBANIZACIN
subdivisin

USOS
PRINCIPALES

URBANIZACIN.
CONSTRUCCION

RESIDENCIAL,
COMERCIAL,
SERVICIOS,
INDUSTRIAL,
DOTACIONAL.

INDICES
CONSTRUCCION
OCUPACION,
DENSIDADES

PARCELACION (para vivienda


campestre, usos recreativos y
productivos)
SUBDIVISION
CONSTRUCCIN
PARCELACION (para vivienda y
usos productivos)
CONSTRUCCIN

RESIDENCIAL
vivienda campesina y
campestre,
SERVICIOS,
DOTACIONAL,
INDUSTRIA,
AGRICOLA,
PECUARIO.

TAMAO DE PREDIO,
VOLUMETRIAS,
DENSIDADES.

RESIDENCIAL,
COMERCIAL,
SERVICIOS,
INDUSTRIAL,
DOTACIONAL.

APROVECHAMIENTO

OBLIGACIONES

ALTURAS,
VOLUMETRIAS,
TIPOLOGIAS, INDICES DE
CONSTRUCCION
Y
OCUPACION,
DENSIDADES

Mts2
de
espacio
pblico efectivo por
personas en vivienda,
mts2
de
espacio
pblico por mts2 a
construir
en
otros
usos. Equipamientos.
Infraestructuras
bsicas de movilidad y
servicios pblicos.
Mts2
de
espacio
pblico efectivo por
personas en vivienda,
mts2
de
espacio
pblico por mts2 a
construir
en
otros
usos. Equipamientos.
Infraestructuras
bsicas de movilidad y
servicios pblicos.
Mts2
de
espacio
pblico efectivo por
personas en vivienda,
mts2
de
espacio
pblico por mts2 a
construir
en
otros
usos. Equipamientos.
Infraestructuras

El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07

DE
Y

17

DESARROLLO

SUELO
RURAL
RURAL
SUELO DE
PROTECCI
N

RESTAURACION
GENERACION
DIVERSIFICACION
PRESERVACION

PROTECCION
ACTIVA
RECUPERACION
DE ECOSISTEMAS
PROTECCION
ESTRICTA
ZONAS DE RIESGO
SISTEMAS ESTRUCTURANTES
DEL ESPACIO PUBLICO

PARCELACION (para vivienda


campestre, usos recreativos y
usos productivos)
CONSTRUCCION
Subdivisin
SUBDIVISION
PARCELACION
(para
usos
productivos y usos recreativos
distintos a vivienda)
CONSTRUCCIN
Construccin
Subdivisin

INTERVENCION Y OCUPACION
DEL ESPACIO PBLICO

bsicas de movilidad y
servicios pblicos.

AGRCOLA,
PECUARIO,
MINERO,
FORESTAL,
INDUSTRIAL.
FORESTAL productor
y/o
protector,
DOTACIONAL
recreativo o turstico.
FORESTAL productor
y/o protector
FORESTAL protector
USO PUBLICO

TAMAO DE
DENSIDADES.

PREDIO,

Infraestructuras
bsicas de movilidad y
servicios pblicos.

DENSIDADES

INDICES DE OCUPACION
Y CONSTRUCCION

Es importante resaltar, que hemos sugerido al gobierno nacional, la necesidad de aclarar los decretos nacionales 097 de 2006 y
3600 de 2007 que buscan encausar el desarrollo de parcelaciones para vivienda campestre y el manejo de los centros poblados,
pero que dan a entender que este tipo de actuaciones puede presentarse en cualquier clase de suelo rural, siendo que la propia Ley
388 de 1997, identifica claramente que este tipo de actuacin se reconoce o fomenta en los suelos que se denominen como
RURALES SUBURBANOS, principalmente en los TRATAMIENTOS DE CONSOLIDACION Y DESARROLLO, la confusin que crean
los mencionados decretos, tiende a desnaturalizar el deber ser del suelo rural-rural segn lo dispuesto por la Ley 388 de 1997,
dado que para tal efecto, -de identificar reas para el desarrollo de formas de vida que mezclan lo rural con lo urbano, es decir
parcelaciones campestres y centros poblados-, se crea en dicha Ley el suelo SUBURBANO y as se reconoce como hecho
generador de plusvalas y de mayores obligaciones urbansticas que las del resto del suelo simplemente rural-rural.
En consecuencia, lo lgico debera ser identificar los territorios que se pretender destinar para parcelaciones de vivienda campestre
y centros poblados como suelos suburbanos, tanto reconociendo zonas que ya poseen este tipo de desarrollo, otorgndoles el
tratamiento de Consolidacin como aquellas que se quieren crear nuevas con este tipo de actuacin determinndolas con el
tratamiento de Desarrollo.
1.1.2. CORRELACIONES ENTRE MANEJO DE TERRITORIOS Y HERRAMIENTAS DE PLANIFICACION Y GESTIN
COMPLEMENTARIA:

El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07

18

La identificacin de tratamientos como el deber ser de cada zona homognea a la luz del modelo de ordenamiento territorial de
cada POT y la potencialidad de cada territorio , hace que sea posible categorizar el tipo de herramientas de planificacin y gestin
complementaria al POT sea la indicada a aplicar, de acuerdo con las diferentes disposiciones vigentes; por ejemplo Macroproyectos,
planes parciales y otros planes y proyectos estratgicos incluidos aquellos que se gestionen como Actuacin Urbana Integral-, esto
es especialmente importante no slo con el fin de determinar los caminos de aplicacin del Plan de Ordenamiento, sino sobre todo
para habilitar la utilizacin de los instrumentos de gestin que le son propios a cada situacin y a cada herramienta, la siguiente
matriz presenta una aproximacin a esta correlacin:
NORMA ESTRUCTURAL
CLASES DE SUELOS
SUELO URBANO

NORMA GENERAL (URBANA Y RURAL)


HERRAMIENTAS DE PLANIFICACION Y GESTION
P.E.P.P.
Proyectos individuales
PLAN PARCIAL
M
PROGRAMA DE MEJORAMIENTO INTEGRAL
A
PLAN PARCIAL
C
SUELO DE EXPANSION
PLAN PARCIAL
R
URBANA
O
SUELO RURAL - SUBURBANO
CONSOLIDACION
UNIDADES DE PLANIFICACION RURAL
P
MEJORAMIENTO INTEGRAL
PROGRAMA DE MEJORAMIENTO INTEGRAL
R
O
DESARROLLO
UNIDAD DE PLANIFICACION RURAL
Y
SUELO RURAL RURAL
RESTAURACION
UNIDAD DE PLANIFICACION RURAL
E
GENERACION
C
DIVERSIFICACION
T
PRESERVACION
O
SUELO DE PROTECCION
PROTECCION ACTIVA
PLANES DE INCENTIVO FORESTAL
RECUPERACION DE
PLANES DE PROTECCION PLANES DE MANEJO S
ECOSISTEMAS
AMBIENTAL
PROTECCION ESTRICTA
SISTEMAS ESTRUCTURANTES NATURALES
SISTEMAS ESTRUCTURANTES ARTIFICIALES
PLANES MAESTROS
TRATAMIENTOS
CONSERVACION
CONSOLIDACION
RENOVACION
REDESARROLLO
MEJORAMIENTO INTEGRAL
DESARROLLO
DESARROLLO

P
O
M
C
A

Sabemos que existen otras figuras de planificacin y gestin complementarias a nivel nacional, las cuales deben complementar esta
matriz, as como las que han que sido creadas por cada POT y que no se encuentran necesariamente descritas en las Leyes, de
este tipo, se menciona en la matriz anterior, una que resulta muy recurrente como son los unidades de planificacin rural creadas

El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07

19

por el decreto nacional 3600 de 2007, como acciones de planificacin parecidas a los planes parciales pero para los suelos rurales,
sobre todo en entornos de alta transformacin, que sin dejar de ser rurales, requieren la aplicacin de instrumentos de planificacin
ms precisos que las simples licencias de parcelacin, en el mejor de los casos.
Se reconoce la importancia que poseen los instrumentos de carcter transversal Macroproyecto y POMCA Plan de Ordenamiento
y Manejo de la Cuenca, el primero originado en el desarrollo altamente impactante de un atributo fsico y el segundo asociado al
ordenamiento de las cuencas hdricas y su enorme impacto tanto en el ordenamiento territorial, as como en la aplicacin de todos
los instrumentos de planificacin y gestin mencionados, una vez adoptado este ordenamiento.
1.1.3. CORRELACION ENTRE TERRITORIOS, HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIN E INSTRUMENTOS DE GESTIN:
TRATAMIENTOS

SUELO URBANO
CONSERVACION
CONSOLIDACION

USOS
PRINCIPA
LES

HERRAMIENTAS
PLANIFICACION

Residen.
comercio,
servicios,
industria,
dotacional.

PEEP
Proyectos
individuales
PLAN PARCIAL
PLAN PARCIAL
PROGRAMA DE
MEJORAMIENTO
PLAN PARCIAL

RENOVACION
REDESARROLLO
MEJORAMIENTO
INTEGRAL
DESARROLLO
SUELO DE EXPANSION URBANA
DESARROLLO
Residen.
PLAN PARCIAL
comercio,
servicios,
industria,
dotacional.
SUELO RURAL SUBURBANO
CONSOLIDACION
Residen.
centros
poblados,

UNIDADES
PLANIFICACION
RURAL

DE

M
A
C
R
O
P
R
O
Y
E
C
T
O
S

INSTRUMEN
TOS
DE
GESTION

Compensaciones
Trans. derechos
P
O
M
C
A

Reparto
Cargas y
Beneficios
U.A.U.
Plusvala
Derechos de
construccin
Apoyo VIS
Banco
Inmobiliario
Fondos
Exenciones

OBLIGACIONES

ACTUACIONES
PRINCIPALES
LICENCIAS
URBANISTICAS

Mts2 de espacio pblico efectivo por


personas en vivienda, mts2 de espacio
pblico por mts2 a construir en otros
usos. Equipamientos. Infraestructuras
bsicas de movilidad y servicios
pblicos.

CONSTRUCCION
URBANIZACIN
subdivisin

Mts2 de espacio pblico efectivo por


personas en vivienda, mts2 de espacio
pblico por mts2 a construir en otros
usos. Equipamientos. Infraestructuras
bsicas de movilidad y servicios
pblicos.

CONSTRUCCION
URBANIZACIN.

Mts2 de espacio pblico efectivo por


personas en vivienda, mts2 de espacio
pblico por mts2 a construir en otros

CONSTRUCCION
PARCELACIN.
Subdivisin

El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07

20

MEJORAMIENTO
INTEGRAL
DESARROLLO

vivienda
campestre
servicios,
industria

SUELO RURAL RURAL


RESTAURACION
Agrcola,
pecuaria,
GENERACION
minera,
DIVERSIFICACION
forestal,
PRESERVACION
industrial,
servicios
SUELO DE PROTECCION
PROTECCION
Forestal
ACTIVA
productor,
dotacional
recreativo
o turstico,
mixto.
RECUPERACION
Forestal
DE ECOSISTEMAS
productor,
forestal
protector
PROTECCION
Forestal
ESTRICTA
protector
SISTEMAS ESTRUCTURANTES
NATURALES
SISTEMAS ESTRUCTURANTES
ARTIFICIALES

UNIDADES
PLANIFICACION
RURAL
PROGRAMAS
MEJORAMIENTO
UNIDADES
PLANIFICACION
RURAL

PLANES
INCENTIVO
FORESTAL

PLANES
PROTECCION
PLANES
MANEJO
INTEGRAL

PLANES
MAESTROS

M
A
C
R
O
P
R
O
Y
E
C
T
O
S

P
O
M
C
A

Reparto C y
B
Plusvala

usos. Equipamientos. Infraestructuras


bsicas de movilidad y servicios
pblicos.

Infraestructuras bsicas de movilidad y


servicios pblicos.

CONSTRUCCION
SUBDIVISION
Parcelacin

Subdivisin

Fondos de Compensaciones, Venta servicios


ambientales, Tasas

Plusvala, Valorizacin, Reparto C y B, Tasas.


Actuacin Urbana Integral

AUTORIZACIONES Y
PERMISOS
INTERVENCION DEL
ESPACIO PUBLICO

Considerando que los instrumentos de gestin se enmarcan en las herramientas de planificacin y gestin a las que sirven y stas a
los propsitos de ordenamiento territorial expresados tanto en la categorizacin de los suelos (en clases, tratamientos y usos) as
como la identificacin de sistemas estructurantes, que en la mayora de los casos constituyen proyectos y macroproyectos
estratgicos, cada instrumento, cumple un propsito particular que se manera general se busca ubicar en la anterior matriz en
funcin con la ubicacin en la clase de suelo, el tratamiento o sistema y su correlacin con herramientas transversales de
planificacin y gestin. Estos contenidos de gestin sern detallados en los captulo 3, 4 y 5 del presente documento.

El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07

21

En este contexto, tres aspectos son importantes a tener en cuenta al aplicar en cada proceso de ordenamiento territorial con su
respectiva gestin:

El Area Metropolitana y la intervencin en el ordenamiento territorial versin 16-10-07

22

1.2.

Toda actuacin autorizada (ltima columna de la derecha) que origine un Beneficio


(medido de a cuerdo con la repercusin que genera las columnas de
aprovechamiento y de uso), debe de manera proporcional contribuir con las
Cargas urbansticas proporcionales (columna Obligaciones).
Dado que la distribucin de Cargas y de Beneficios no se presenta de manera
equitativa y proporcional entre las diferentes clases de suelos, tratamientos y
zonas de uso, es necesario el diseo de un Sistema Integrado de reparto de
cargas y de beneficios, de forma tal que articule los instrumentos y herramientas
mencionados en la matriz y los articule entre s con el fin de hacer aplicable este
principio de la Ley, as como para hacer viable el ordenamiento territorial.
Siendo la generacin de carga y de beneficios un asunto que supera lo lmites
municipales, es necesario crear instrumentos regionales de gestin, apoyo y
reparto con el fin de hacer sostenible el ordenamiento general del territorio.

Las Areas Metropolitanas como entidades planificadoras: alcances y


competencias

La figura de las Areas Metropolitanas se introdujo en el ordenamiento constitucional


colombiano por el Acto Legislativo No. 1 de 1968, con el objeto de permitir, la integracin
de municipios que compartieran ciertos rasgos, en una unidad ms amplia y con
jurisdiccin en todos ellos, para efectos administrativos. De esta manera se incorpor en
la Constitucin, como artculo 198 una norma conforme a la cual para la mejor
administracin o prestacin de servicios pblicos de dos o ms municipios de un mismo
departamento cuyas relaciones den al conjunto las caractersticas de un rea
metropolitana, la ley podr organizarlas como tales, bajo autoridades y rgimen
especiales, con su propia personera, garantizando una adecuada participacin de las
autoridades municipales en dicha organizacin. Corresponde a las Asambleas, a
iniciativa del Gobernador y oda previamente la opinin de los concejos de los municipios
interesados, disponer el funcionamiento de las entidades as autorizadas.
Entonces, conforme a la Constitucin de 1886, la creacin de un Area Metropolitana daba
lugar a una nueva persona jurdica de derecho pblico, con autoridades y rgimen
especiales. Para su creacin, no se contemplaba la consulta popular, sino que la propia
Constitucin dispona que la organizacin de esas entidades deba hacerse por la ley, y
que, en cada caso, para su funcionamiento se requera un acto de las Asambleas
Departamentales, a iniciativa del Gobernador y oda la opinin de los concejos de los
municipios interesados.
Las anteriores previsiones constitucionales fueron desarrolladas, primero, por el Decreto
Ley 3104 de 1979, y posteriormente por el Decreto Ley 1333 de 1986, por el cual se
expidi el Cdigo de Rgimen Municipal, que era el ordenamiento vigente en la materia
cuando se expidi la Constitucin de 1991.
La Constitucin de 1991, en su artculo 319, aunque con algunas diferencias importantes,
mantiene en esencia el anterior rgimen para las Areas Metropolitanas. No se trataba de

23

la creacin una nueva categora de entidades administrativas, sino de regular de manera


distinta, una que ya exista. Entre las diferencias puede destacarse, por un lado, el hecho
de que bajo el nuevo rgimen, no es necesario que los municipios que se integren en un
Area Metropolitana pertenezcan al mismo Departamento, y por otro, la necesidad de la
consulta popular previa a su conformacin. Adicionalmente, la Constitucin dispuso que el
rgimen especial de las Areas Metropolitanas deba hacer parte de la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial.
Para desarrollar lo dispuesto en el artculo 319 de la Constitucin se expidi la Ley 128 de
1994; ya la Corte ha determinado por varias Sentencias que el rgimen del ordenamiento
territorial no necesariamente debe estar incluido en una nica ley de ordenamiento
territorial, sino que es posible que, con el carcter de orgnicas, se expidan distintas leyes
encaminadas a regular aspectos parciales del mismo.
La Ley define lo que se entiende por Areas Metropolitanas, establece los requisitos que
deben cumplir los municipios que quieran conformarlas, determina su naturaleza jurdica,
sus finalidades, las funciones que les corresponden, las fuentes para su financiacin y su
estructura orgnica.
As, conforme al artculo 1 de la Ley 128 de 1994, las ... Areas Metropolitanas son
entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o ms municipios integrados
alrededor de un municipio ncleo o metrpoli, vinculados entre s por estrechas relaciones
de orden fsico, econmico y social, que para la programacin y coordinacin de su
desarrollo y para la racional prestacin de sus servicios pblicos requiere una
administracin coordinada. A tenor del artculo 2 dichas reas ... estn dotadas de
personalidad jurdica de derecho pblico, autonoma administrativa, patrimonio propio,
autoridades y rgimen especial.
En el artculo 30 de la ley se dispone que la presente Ley rige a partir de la fecha de su
publicacin y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial las
contenidas en los artculos 348 a 373, del Cdigo de Rgimen Municipal (Decreto-ley
1333 de 1986)., con lo cual se evidencia el propsito del legislador de tener a la Ley 128
de 1994 como el nico estatuto orgnico de las Areas Metropolitanas.
La ley 128 de 1994, determina como una de las funciones propias de la Junta
Metropolitanadictar, a iniciativa del Gerente y con sujecin a la Ley Orgnica de
Planeacin si ya hubiese sido expedida, las normas obligatoriamente generales, y sealar
en ellas los objetivos y criterios a los que deban sujetarse los Concejos Municipales para
los siguientes efectos: A. Planeacin. 1. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Municipal,
de conformidad con la Ley Orgnica de Planeacin; 2. Dictar normas sobre uso del suelo
urbano y rural en el municipio y definir los mecanismos necesarios que aseguren su cabal
cumplimiento; 3. Adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios y de obras de
carcter municipal; 4. Fijar el permetro urbano, suburbano y sanitario del municipio; C.
Recursos naturales y manejo y conservacin del ambiente. Adoptar, si no existen
Corporaciones Autnomas Regionales en la totalidad de su jurisdiccin, un plan
metropolitano para la proteccin de los recursos naturales y defensa del ambiente, de
conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.

24

Es necesario tener en cuenta que la Ley Orgnica de reas Metropolitanas fue adoptada
con anterioridad a las normas que reglamentan los procedimientos para la expedicin de
Planes de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial, situacin que ha generado una
serie de inconsistencias con relacin con el procedimiento y los mecanismos de control
ciudadano que tienen las decisiones adoptadas por estas entidades administrativas y las
entidades territoriales; para ilustrar tal situacin tenemos por ejemplo que, mientras el plan
de desarrollo del Area Metropolitana no tiene establecido en la Ley 128 un perodo de
vigencia o un procedimiento de concertacin democrtica de objetivos, metas y proyectos,
los planes que adopten los municipios tienen determinada una serie de requisitos para
concertar sus objetivos y unas instancias obligatorias de consulta.
La Ley 388 de 1997, por su parte consagra en su artculo 10 la necesidad que los
Municipios, en la elaboracin y adopcin de los planes de ordenamiento territorial, tengan
en cuenta como determinantes, que constituyen normas de superior jerarqua, . 1) las
relacionadas con la conservacin y proteccin del medio ambiente, los recursos naturales
y la prevencin de amenazas y riesgos naturales, as: a) las directrices, normas y
reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las
entidades del sistema nacional ambiental, en los aspectos relacionados con el
ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Cdigo de
Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de zonificacin del
uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre el uso del suelo
concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientalesb) las disposiciones
producidas por la Corporacin autnoma regional o la autoridad ambiental de la
respectiva jurisdiccin en cuanto a ( ) las reservas forestales o parques naturales de
carcter regional ; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrogrficas
.d) las polticas, directrices y regulaciones sobre prevencin de amenazas y riesgos
naturales, el sealamiento y localizacin de las reas de riesgo para asentamientos
humanos, as como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos
naturales.; 4. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de
desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a los hechos metropolitanos, as como las
normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las reas
Metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad
con los dispuesto en la Ley 128 de 1994 y la presente Ley.
La primera inquietud que se presenta tiene relacin con la definicin de la autonoma de
las entidades territoriales en el manejo de sus propios asuntos. En otras palabras, cabra
preguntarse si las decisiones de una entidad administrativa que carece de control
ciudadano tienen carcter vinculante para las entidades territoriales.
Para resolver tal asunto tendramos que analizar varios aspectos, el primero de ellos hace
referencia a las particularidades de las leyes ordinarias y las leyes orgnicas; en este
contexto, tendramos entonces que analizar la prevalencia de las normas y los lmites a la
autonoma de las entidades territoriales.
Es importante, antes de estudiar los conceptos jurisprudenciales en relacin con estos
temas, tener claro el carcter del Area Metropolitana. Al respecto, uno de los juristas mas
estudiosos del tema, ha afirmado que el Area Metropolitana es ante todo, una entidad
Geogrfica y sociolgica a la cual se busca dar un ropaje jurdico. Se dice geogrfica,

25

porque es la vecindad de municipios, dentro de los cuales uno tiene caractersticas de


gran ciudad o metrpoli y es la expansin de sta, lo que va integrando una unidad
territorial
En este orden de ideas, tenemos entonces que la autonoma de las entidades territoriales
en relacin con la intervencin del suelo se encuentra condicionada al cumplimiento de
una serie de principios, algunos de los cuales se enuncian a continuacin:
a) Jerarqua del Sistema Jurdico: La Constitucin Colombiana estableci un sistema
normativo en el que consagra como categora especial las leyes orgnicas, las
cuales para su aprobacin, requieren mayora calificada. Sobre la jerarqua
normativa ha dicho la Corte Constitucional que La unidad del sistema jurdico, y
su coherencia y armona, dependen de la caracterstica de ordenamiento de tipo
jerrquico de que se reviste. La jerarqua de las normas hace que aquellas de
rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez
de las que les siguen en dicha escala jerrquica. Las de inferior categora, deben
resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones
de grado ms particular. En esto consiste la connotacin de sistema de que se
reviste el ordenamiento, que garantiza su coherencia interna. La finalidad de esta
armona explcitamente buscada, no es otra que la de establecer un orden que
permita regular conforme a un mismo sistema axiolgico, las distintas situaciones
de hecho llamadas a ser normadas por el ordenamiento jurdico5. Entonces, si la
Corte Constitucional afirma que son las normas de carcter superior las que dan
validez a las disposiciones de rango inferior, cuando la Ley Orgnica est
estableciendo competencias especiales para las reas Metropolitanas, no pueden
desconocerse stas por una ley ordinaria.
En consecuencia, para tratar el tema de la competencia en relacin con el
ordenamiento territorial, debemos establecer si efectivamente la Ley 128 de 1994,
poda determinar la intervencin de las reas Metropolitanas en este asunto; para
ello acudamos nuevamente a la Corte Constitucional que se ha pronunciado en
relacin con los contenidos de la Ley orgnica: El criterio puramente literal no es
suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislacin
orgnica territorial, por cuanto si bien es indudable que todo aquello que la
Constitucin seala expresamente como orgnico territorial debe estar incluido en
esa legislacin, tambin hay otros contenidos que la Carta tcitamente ha deferido
a este tipo de estatuto, aun cuando los artculos constitucionales respectivos no
hayan utilizado, de manera literal, la expresin "ley orgnica de ordenamiento
territorial". Por ello, la determinacin del contenido general de esta legislacin
requiere de una interpretacin sistemtica y finalstica, esto es, una hermenutica
que ligue aquellos artculos que expresamente hablan de legislacin orgnica de
ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano.6
Brinda una mayor claridad sobre el tema, los apartes de la sentencia que a
continuacin se transcriben: En este orden de ideas, bien se puede mediante una
5
6

Sentencia C-112/96 Magistrado Ponente FABIO MORON DIAZ.


Sentencia C-600A/95 con ponencia del Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

26

ley orgnica, precisar qu entidades y respecto de qu tipo de funciones habr de


satisfacerse la prestacin de algunos servicios pblicos o desarrollarse la
planeacin y concrecin de obras a favor de las comunidades locales -comunas o
corregimientos-. Para el efecto, es menester recordar que en la sentencia C-600A
de 1995, la Corte realiz un estudio acerca de la naturaleza de la Ley 60 de 1993,
sealando que en razn de los temas que se regulan en dicha disposicin,
corresponda, como en efecto ocurri, darle trmite de ley orgnica.
Con ello se da cumplimiento a lo dispuesto por la Constitucin, que dentro
un marco amplio de apreciacin, reserva a dicho tipo de leyes la regulacin
de ciertos asuntos -v.gr. la distribucin de competencias entre la Nacin y las
entidades territoriales-, siendo admisible que se disponga por esta va cules
sern las competencias de los municipios 7, cules las de los departamentos8 o las
de los distritos9, y an las de la propia Nacin 10, haciendo una referencia ms o
menos detallada de las actividades sobre las que cada ente territorial goza de
plena autonoma decisoria, y refiriendo, al mismo tiempo, los asuntos en los que
resulta necesaria la sumatoria de esfuerzos, esto es, la concentracin en la
produccin de ciertos bienes, la prestacin de algunos servicios o la supervisin
de actividades de inters general. Se reconoce as, una vez ms, el principio de
libertad de configuracin del que dispone el legislador para establecer
disposiciones en consonancia con el ordenamiento Superior.
En palabras de la Corte: "El contenido general de la legislacin orgnica territorial
sigue siendo parcialmente indeterminado, por lo cual el alcance de la reserva
orgnica en este campo puede generar, en casos especficos, algunas discusiones
interpretativas. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta la libertad de
configuracin del Congreso, es admisible que, dentro de ciertos lmites, la propia
legislacin orgnica defina su alcance en relacin con el ordenamiento territorial"11.
b) Autonoma de Entidades Territoriales: Aclarado entonces el tema en relacin con la
posibilidad de que una Ley orgnica condicionara a las entidades territoriales las
decisiones sobre algunos de los asuntos del ordenamiento territorial, podemos
analizar el carcter autnomo de las entidades territoriales.
Establecer los supuestos y los lmites a partir de los cuales se ha de hacer la
distribucin de competencias entre los diversos organismos a nivel nacional y
7

Cfr. artculos 1 y 2 de la Ley 60 de 1993.


Cfr. artculo 3 de la Ley 60 de 1993.
9
Cfr. artculo 4 de la Ley 60 de 1993.
10
Cfr. artculo 5 de la Ley 60 de 1993.
11
Corte Constitucional Sentencia C-600 A de 1995. M.P. Alejandro Martnez Caballero. Y continua
la cita diciendo: "Sin embargo, como es obvio, esa definicin est sujeta a un control del juez
constitucional, puesto que no puede un rgano constituido -como el Legislador- autoatribuirse
integralmente su competencia ya que, si ello fuera posible, dejara de estar sujeto a la
Constitucin. Por ello, corresponde a la Corte efectuar en este campo un control de lmites
mediante una interpretacin sistemtica del alcance de la reserva de ley orgnica, a fin de que las
definiciones legales no contraren el reparto de competencias entre la ley ordinaria y la ley
orgnica".
8

27

territorial, es una tarea que sobrepasa la llana aplicacin de una norma jurdica,
para entrar en el terreno de los hechos: precisar cules son las necesidades
propias de los habitantes de cada regin y de qu manera es posible su
satisfaccin eficaz. Es por esta razn que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en ejercicio de su labor de interpretacin de la Carta Poltica ha
sealado una serie de principios que si bien reconocen la necesidad y utilidad de
otorgar cada vez mayor autonoma a diferentes entidades territoriales, ha
condicionado dicha posibilidad a las necesidades del servicio y a las capacidades
-econmicas y estructurales- con las que cuenta el Estado. En palabras ya
expresadas por esta Corporacin12, se tiene que:
"La autonoma y la descentralizacin entrecruzan sus mecanismos de accin en
mltiples aspectos. Sin embargo, responden a pticas diferentes: Mientras la
descentralizacin busca una mayor libertad de las instancias perifricas,
territoriales y funcionales, en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de
ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pblica, la autonoma encauza
sus propsitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor
bienestar y control de sus propios intereses.
"La fuerza de la argumentacin en favor de la autonoma regional, seccional y
local radica en el nexo con el principio democrtico y en el hecho incontrovertible
de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer,
las que estn en contacto ms intimo con la comunidad y, sobre todo, las que
tienen en ltimas el inters, as sea poltico, de solucionar los problemas locales.
Es el auto-inters operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo
haga el de cualquier actor econmico en la economa de mercado. Cada
Departamento o Municipio ser el agente ms idneo para solucionar las
necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artculo 287 habla de
la "gestin de sus intereses". Y esa es la razn por la cual se considera el
municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado. (Artculo 311. C.P.)" 13.
De ah que sea necesaria la fijacin de ciertos lmites a la hora de distribuir
competencias y sealar el tipo de actividades que pueden ser dispuestas por cada
entidad territorial de manera autnoma. Claramente se pueden distinguir dos 14: La
primera es la relativa a los aspectos sustantivos de la competencia concreta que
se quiere ejercer. Dice el numeral 3 del Art. 4 de la Carta Europea de Autonoma
Local, que "la atribucin de competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la
amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economa".
Esta limitacin es particularmente importante pues su validez depende de factores
objetivos, inocultables, como puede ser el hecho de que ciertas obras civiles
resultan demasiado costosas para una localidad (vgr. sistemas de transporte
masivo); o por tratarse de obras que requieren de conocimientos que superan las
12

Sobre la materia, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-004 de 1993. M.P. Ciro
Angarita Barn, C-506 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-195 de 1997. M.P. Carmenza
Isaza de Gmez.
13
Corte Constitucional Sentencia C-478 de 1992. M. P. Eduardo Cifuentes Muoz.
14
En esta materia, la Corte ha recogido diversos criterios consagrados en legislaciones
internacionales como la Carta Europea sobre Autonoma Local. Cfr. artculos 3 y siguientes.

28

capacidades del municipio (vgr. construccin y mantenimiento de centrales de


energa). Finalmente, se encuentra la palabra "economa" en el texto, refirindose
a ahorro, es decir a la eficiencia. La mayora de las funciones nacionales tienen
una o todas las caractersticas enunciadas: la defensa nacional, la red
interconectada elctrica nacional, el manejo de la macroeconoma, la construccin
de aeropuertos y su operacin, el control sobre entidades financieras y manejos
de la misma especie"15.
La segunda limitacin es de ndole jurdica. Las competencias se ejercern, segn
de conformidad con la ley16 tal como disponen, entre otros, el numeral 10 del
artculo 300 de la Carta Poltica -que otorga a las asambleas departamentales, en
concurrencia con los municipios, la potestad de regular el deporte, la educacin y
la salud- y el artculo 356 del mismo ordenamiento Superior -que reserva a la ley la
fijacin de los servicios a cargo de la Nacin y a cargo de los municipios-.
Los mandatos contenidos en los artculos 151 y 288 de la Constitucin Poltica,
que a su vez defieren a un acto del legislador -concretamente, una ley orgnica- la
definicin de competencias que en materia administrativa han de compartir la
Nacin y las entidades territoriales en cumplimiento claro est, del ya aludido
principio de descentralizacin-17.
Por lo tanto, cuando nos referimos al concepto de autonoma de las entidades
territoriales, concretamente del Municipio, no podemos olvidar que sta se ejerce
por delegacin expresa de la Constitucin Poltica y en los trminos que fije la Ley,
entonces, cuando se est en proceso de elaboracin de los Planes de
Ordenamiento Territorial, estos deben acogerse a las disposiciones contenidas en
las Normas Obligatoriamente Generales que expida el Area Metropolitana.
c) Principio de efecto til: Teniendo en cuenta la funcin del Area Metropolitana como
entidad planificadora y la necesidad de expedir normas obligatoriamente generales
en relacin con ciertos aspectos del ordenamiento territorial, es necesario
determinar el contenido y estructura de estas normas. Para ello es oportuno
analizar el principio de efecto til que ha desarrollado la Corte Constitucional.

15

Corte Constitucional Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.


Se reproduce as, la expresin contenida en el numeral 1 del artculo 4 de la Carta Europea de
Autonoma Local.
17
Dicen los artculos 151 y 288 de la Constitucin Poltica:
ARTICULO 151. "El Congreso expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa. Por medio de ellas se establecern los reglamentos del Congreso y de cada
una de las Cmaras, las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignacin de
competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgnicas requerirn, para su
aprobacin, la mayora absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cmara".
ARTICULO 288. "La ley orgnica de ordenamiento territorial establecer la distribucin de
competencias entre la Nacin y las entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales sern ejercidas conforme a los
principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en los trminos que establezca la ley".
16

29

Todo ordenamiento jurdico presupone una lgica interna que se soporta en el


supuesto de la "racionalidad del legislador", supuesto que seala que aquel, en
cuanto tal no se contradice, lo que implica que el intrprete debe asumir como
"pauta o directriz interpretativa", el carcter sistemtico y coherente que se
presume del ordenamiento objeto de estudio. Sobre este presupuesto, el
intrprete, y especficamente el Juez Constitucional, al analizar de manera
sistemtica un determinado ordenamiento jurdico, valga decir, al pretender
desarrollar un ejercicio dirigido a entender correctamente un determinado precepto
normativo, debe proceder a relacionarlo con todos los dems del ordenamiento,
excluyendo aquella o aquellas interpretaciones de un enunciado normativo que
den lugar a una proposicin absurda.18
En otra sentencia reitera la Corte que As las cosas, tenemos que los actos
administrativos de contenido normativo, deben tener por objeto el obedecimiento y
cumplimiento de la ley, de donde se deduce su sujecin a aquella. Tenemos
entonces que, de manera general, la normatividad jurdica emanada de
autoridades administrativas o de entes autnomos, debe acatar las disposiciones
de la ley, tanto en su sentido material como formal. Aunque existe una jerarqua
normativa que se desprende de la Constitucin, ella no abarca, de manera
completa, la posicin de todas y cada una de las disposiciones que conforman el
orden jurdico; es decir el orden de prevalencia normativa no ha sido sealado en
su totalidad por el constituyente19
Como puede apreciarse, el ordenamiento territorial es, en todos los aspectos, una
competencia y una responsabilidad irrenunciable de los poderes pblicos, competencia
que se ejerce en los trminos y con los lmites que establecen la Constitucin y las Leyes.
De acuerdo con las normas vigentes, tenemos entonces que los Municipios tienen las
mayores competencias y responsabilidades en relacin con la toma de decisiones sobre
esta materia; sin embargo, las Areas Metropolitanas, debido a su naturaleza y a la
necesidad manifiesta de responder a las situaciones particulares que genera la
conurbacin y las exigencias de tomar decisiones para mitigar los impactos que genera en
los municipios cercanos los grandes centros urbanos tienen la facultad en primer lugar, de
establecer lo que la legislacin ha denominado, normas obligatoriamente generales, que
no es otra cosa que los parmetros o condiciones que deben observarse en la
elaboracin o ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial, para garantizar el
cumplimiento de los objetivos y criterios del desarrollo integral de la regin metropolitana;
y en segundo lugar, la posibilidad de intervenir de manera directa en el desarrollo de los
Hechos Metropolitanos, situacin que lleva entonces a considerar estas figuras
administrativas como entidades supletorias para el desarrollo territorial en relacin con la
implementacin de estos hechos metropolitanos.

18
19

Sentencia C-112/96 con ponencia del Magistrado FABIO MORON DIAZ


Sentencia C-037/00 con ponencia del Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA

30

2.

TECNICAS Y ASPECTOS INSTRUMENTALES.

El proceso de ordenamiento territorial que atraviesa hoy el Area Metropolitana del Valle de
Aburr se fundamenta principalmente en la elaboracin y puesta en marcha de los
instrumentos de planificacin; Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenta del Ro
Medelln (Aburr) POMCA-, Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial y
Planes de Ordenamiento Territorial municipales, as como, a mediano plazo el proceso de
ajuste del Plan Metrpoli 2020, integrando los procesos anteriores y proponiendo nuevos
derroteros para las revisiones futuras de estos instrumentos de planificacin, de una
manera mucho ms integral.
Este proceso encabezado por estos tres planes principales, se alimenta de un conjunto
importante de otros procesos de planificacin sectorial metropolitana, como son los
Planes Maestros de Movilidad, Servicios Pblicos, Plan de Gestin Integral de Residuos
Slidos (PGIRS), Zonas Verdes, Turismo, entre varios, los cuales inciden en la toma de
decisiones a dos niveles: aportando los contenidos para los ajustes de los futuros POT,
las Directrices de Ordenamiento que se puedan proponer nuevas o ajustar las existentes
y los insumos del Plan Metrpoli 2020, as como, contenidos para la toma de decisiones
sectoriales en las funciones cotidianas de la Entidad, por ejemplo como Autoridad de
Transporte de Mediana Capacidad o en sus amplias funciones ambientales.
De esta manera, la elaboracin y aplicacin de instrumentos de planificacin, resuelve y
da soporte a una buena parte de las funciones y competencias de la Entidad Area
Metropolitana, sin embargo, otra parte reside en la gestin, tanto de algunos de los
procesos planificados20 cuya responsabilidad es compartida, como de aquellos de su
entera competencia por ser Hechos Metropolitanos, que requieren de un amplio desarrollo
de estrategias e instrumentos de gestin, materia fundamental de este documento.
El reto consiste entonces en el desarrollo de herramientas de gestin metropolitana que
haga posible a la Entidad adoptar y poner en prctica instrumentos para hacer realidad
aquellos procesos de implementacin que posee la obligacin de llevar a cabo,
adicionales a sus funciones esenciales de planificacin, de autoridad ambiental urbana y
de movilidad.
Entendemos entones que es necesario establecer un proceso de gestin metropolitana
que se derive de una planificacin previa compuesta por diferentes instrumentos, como
elemento mas eficiente que una gestin de corto plazo e inmediatista, carente de un
proceso previo de pensamiento y previsin que lleva a la realizacin de obras, pero olvida
la necesaria integracin de las decisiones regionales con el actuar de los municipios que
componen el Area Metropolitana buscando la continuidad de las polticas y programas que
garanticen el cumplimiento de los objetivos de largo plazo.

20

En algunos casos la gestin de lo planificado es una responsabilidad conjunta entre la Entidad


Metropolitana junto con los municipios que la integran, o entre esta y los particulares que poseen
obligaciones que cumplir identificadas por los planes y, de los programas y proyectos derivados de
los mismos.

31

En este proceso de pensar antes de actuar (planificar) y gestionar, media una accin
conciente conocida como la toma de decisiones, originada tanto en la aplicacin de las
funciones de gobierno de las entidades pblicas en el mbito de sus competencias, como
en los procesos polticos y sociales en los que se basan, siendo un claro ejemplo de esto
los POT municipales, que resultan de la combinacin de propuestas tcnicas derivadas en
nuestro caso de la aplicacin de Directrices Metropolitanas y disposiciones ambientales
vigentes, sumadas a las propuestas tcnicas de cada Administracin Municipal, las cuales
son confrontadas a travs del debate ciudadano y en el Concejo Municipal, para dar lugar
a este Plan, siendo la toma de decisiones inherentes a este instrumento, una combinacin
de procesos tcnicos, polticos y sociales, que en todos los casos depende de la calidad y
pertinencia de la informacin de base para la discusin, y de lo acertadas que resulten las
decisiones, depender en gran medida el xito de la gestin en el proceso de
instrumentacin de los diferentes planes.
Todo lo anterior se origina en el hecho de que en nuestro medio, el ordenamiento
territorial y la gestin de proyectos derivada del mismo, se entiende como un conjunto de
acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica concertadas, emprendidas por
los municipios o distritos y reas metropolitanas, en ejercicio de la funcin pblica que les
compete, dentro de los lmites fijados por la Constitucin y las leyes, en orden a disponer
de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y
regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las
estrategias de desarrollo socioeconmico y en armona con el medio ambiente y las
tradiciones histricas y culturales. 21
Es decir que la toma de decisiones en este caso la propias Directrices emitidas por el
Area Metropolitana, los POT municipales y la voluntad de ejecutar un determinado
proyecto derivado de esta planificacin- no obedece nicamente a un proceso
eminentemente tcnico, basado cientficamente en indicadores y modelos, sino que por el
contrario pesan enormemente aspectos ms subjetivos, pero a la vez ms sustantivos de
la propia democracia, como son el ejercicio poltico, los aspectos culturales, los
movimientos y las percepciones sociales, configurando as un sistema complejo que a
veces parece demasiado emprico desde el punto de vista tcnico, pero que en la prctica
responde inevitablemente a un legtimo juego de intereses e ideas.
Esta relacin entre; Informacin para la toma de decisiones, Concrecin de las decisiones
en el proceso de planificacin (tcnica, poltica y social) y Eficacia en la gestin
(dependiendo de la pertinencia de las decisiones y la disponibilidad de adecuados
instrumentos de gestin metropolitana) se origina y basa en disponer la informacin
oportuna, de otra forma todo el proceso nace viciado, es por esta razn que en el
presente documento se dedica este captulo a los aspectos instrumentales de la
planificacin y de la gestin, los cuales nacen como hemos dicho de la calidad y
pertinencia de la informacin para la toma de decisiones.
2.1.

21

Mecanismos para la obtencin de informacin de soporte a la toma


de decisiones.

Artculo 5, Ley 388 de 1997.

32

Mucho se ha pensado y escrito sobre la necesidad y caractersticas de los sistemas de


informacin necesarios para la toma de decisiones en procesos de planificacin territorial
y la gestin derivada de los mismos, centrndose este soporte en el caso metropolitano
en tres apoyos fundamentales actualmente en construccin: Los sistemas de informacin
del Area Metropolitana como institucin, el actual proceso de diseo y montaje de un
Modelo de Simulacin de escala metropolitana para la toma de decisiones y los
Expedientes Municipales que cada Municipio debe administrar para hacer adecuado
seguimiento a sus POT y dems procesos de ordenamiento territorial.
Nos centraremos en el tipo de informacin que resulta esencial para alimentar la toma de
decisiones metropolitanas, es decir el soporte del Modelo de Simulacin y su correlacin
con los sistemas de informacin metropolitanos, dado que sobre el expediente municipal,
existe una clara metodologa (que en parte se articula a los sistemas regionales)
desarrollada por el Gobierno Nacional, adems, nuestro principal objetivo es la
identificacin de los instrumentos que posee el Area Metropolitana como entidad
administrativa para el desarrollo de sus funciones y competencias en relacin con e
Ordenamiento Territorial.
Antes de identificar las necesidades de informacin, el primer aspecto a resolver debe ser
Cules son las preguntas que se pretende resolver? Es decir, qu se busca medir y para
qu se pretende medir; conducente a tomar una determinada decisin o para hacerle
seguimiento y seguramente poder ir ajustando la planificacin en si misma y facilitar la
gestin y la medicin de impactos de la misma.
Existen tres elementos en la toma de decisiones para la planificacin y gestin que
consideramos de especial importancia para acotar los mecanismos de obtencin de
informacin, y que por ende facilitan la identificacin de la informacin o variables
necesarias, as como los mecanismos para su obtencin:
a) Algunas disposiciones de ordenamiento territorial derivadas de las Directrices
Metropolitanas que poseen gran impacto en la distribucin de las funciones
urbanas de extensos territorios al interior del Area Metropolitana, tales como la
habilitacin de nuevos suelos de expansin urbana o para la suburbanizacin.
b) El desarrollo de proyectos estratgicos metropolitanos, consignados en la
Directrices de Ordenamiento Territorial, asumiendo el liderazgo de la entidad en su
implementacin a travs de sus propios recursos e instrumentos de gestin en
formacin como por ejemplo la empresa gestora mencionada.
c) Determinadas disposiciones de ordenamiento territorial tomadas en los POT
municipales, tanto en aplicacin de las Directrices como en uso de su propia
autonoma y mbito de competencias, sobre aspectos normativos locales que
poseen alto impacto en la regin metropolitana.
De esta manera, se buscara aproximarse en primera instancia a la identificacin de
potenciales impactos derivados de la aplicacin de las Directrices de Ordenamiento
Metropolitano emitidas por la Entidad, con el fin de constatar de una manera ms
cientfica sus posibles impactos en el territorio y la poblacin, asumiendo la aplicacin

33

sistemtica de las disposiciones de planificacin fsica concertadas y adoptadas,


configurando una determinada forma de ocupar y utilizar el territorio y los recursos en l
dispuestos.
Lo anterior supone que, sobre este territorio caracterizado en trminos generales en sus
condiciones fsico-biticas, poblaciones y socioeconmicas actuales, el modelo de
simulacin permita suponer la aplicacin de las Directrices de ordenamiento, las cuales
generan una serie de transformaciones sobre estas mismas temticas, que mejoren o
empeoren las condiciones originales, situaciones que puedan ser medidas en forma de
impactos posibles.
En segunda instancia, el desarrollo de los proyectos estratgicos apoyados por la Entidad,
debera poder ser medido en trminos de sus impactos, lo cual permitira al Area
Metropolitana una mayor solidez en la toma de decisiones, la priorizacin de las
inversiones y sobre todo la generacin de nuevas fortalezas para la Entidad en materia de
gestin, con el fin de promover precisamente los potenciales beneficios identificados por
el modelo a partir de un determinado proyecto e infraestructura.
Finalmente, en el conjunto de decisiones de ordenamiento territorial, algunas se originan
en el mbito puramente local no haciendo parte de las Directrices Metropolitanas, pues
estas slo abordan temas regionales y objetivos y criterios generales-, sin embargo,
pueden tener enormes impactos en la regin, los cuales deberan poder ser medidos con
el fin de advertir sobre sus ventajas o desventajas, as como asumir sus potenciales
efectos e integrar soluciones en los municipios colindantes potencialmente afectados.
El Area Metropolitana del Valle de Aburr, considera que la manera ms responsable para
constituir un soporte serio de informacin para la toma de decisiones de su mbito,
resolviendo principalmente los momentos o procesos antes mencionados, es el montaje
de un Modelo de Simulacin, que permita suponer en el tiempo y bajo diversos escenarios
partiendo de una lnea de base, los impactos posibles de sus decisiones de planificacin y
derivados de la gestin de los proyectos identificados.
Este Modelo de Simulacin se considera como el principal Mecanismo para la obtencin
de informacin de soporte a la toma de decisiones, razn por la cual se destacan a
continuacin las principales caractersticas de informacin, indicadores y variables que
manejar en apoyo a los tres mbitos de planificacin y gestin sealados como
estratgicos.
El diseo de este Modelo se encuentra en este momento en proceso de formulacin, sin
embargo el tipo de preguntas a resolver para apoyar la toma de decisiones abordara
entre otros aspectos los siguientes mbitos:
DIRECTRICES
METROPOLITANAS
Principal inters en
la aplicacin del
Modelo y la medicin
de impactos

Validar Modelo
regional.
Proponer
futuros ajustes.

PROYECTOS
ESTRATEGICOS
Identificar
pertinencia y
prioridad.
Apoyar la

DECISIONES POT
MUNICIPALES
Validar Modelo
Municipal.
Proponer
futuros ajustes.

34

potenciales

Anticipar
conflictos.
Identificar
aspectos
estratgicos no
abordados

gestin del
AMVA, Empresa
Gestora, futuros
socios,
desarrollo de
nuevos
instrumentos de
gestin.

Anticipar
conflictos a la
regin o municipios
vecinos.

De esta manera, la informacin obtenida de este Modelo de Simulacin apoyar la toma


de decisiones a nivel de la planificacin metropolitana y su interrelacin municipal
(primera y tercera columna) as como la gestin de la entidad a travs de la realizacin de
proyectos estratgicos metropolitanos, permitiendo mejorar los procesos de identificacin
de prioridades y las herramientas y socios apropiados para su gestin.
A continuacin se identifican los componentes que de cada proceso se propone analizar,
as como una breve descripcin del tipo de motivaciones que sustentan la decisin
tomada o en etapa de desarrollo:
2.1.1. Sobre las Directrices Metropolitanas:
Como se explica en el Acuerdo 15 de 2006 y el Documento de tcnico de soporte del
mismo, publicado por la Entidad, las Directrices se estructuran a partir de tres grupos de
componentes territoriales, a saber; La Base Natural, los sistemas (artificiales)
estructurantes y los territorios estructurados, los cuales estructuran un Modelo de
ocupacin del territorio metropolitano, basado en una ciudad compacta entre el ancn
norte y el sur, as como en el sentido oriente y occidente por los bordes de proteccin
orogrficos que hacen parte del Parque Central de Antioquia, propiciando fuera de los
ancones una ciudad discontinua articulada por un corredor suburbano productivo y
recreativo.
Al anterior modelo se le debe aadir para ampliar su comprensin los siguientes aspectos
de ordenamiento fsico:

La posible expansin urbana utiliza los espacios vacantes sobre todo en la llanura
aluvial del Ro Aburr, desincentivando la expansin sobre las laderas y bordes del
Parque Central de Antioquia.

Se concibe un modelo con tres centralidades metropolitanas, complementado por


los centros tradicionales municipales y zonales, articulados entre si por un eficiente
sistema de movilidad, conformado por el Metro, Metrocable y Metropls,
igualmente acompaado por cuatro centros logsticos en las entradas del Valle de
Aburr.

El sistema de espacios pblicos y equipamientos metropolitanos se basa en la


recuperacin del sistema natural del Ro Aburr y los corredores transversales que
a su vez articulan el sistema de parques de borde.

35

El desarrollo nuevo debe estar acompaado fuertemente por procesos


(tratamientos) de Renovacin y Redesarrollo urbano, principalmente sobre el
corredor metropolitano del Ro y en las reas de influencias de los principales
sistemas de movilidad.

Algunos territorios de borde oriental y occidental pueden ser objeto de procesos


planificados de suburbanizacin en bajas densidades.

Se mantienen procesos de densificacin moderada en los sectores de


consolidacin y mejoramiento que lo permitan.

Es fundamental proteger la poblacin campesina y sus formas de produccin, as


como el sistema de centros poblados de soporte del rea rural.

Este modelo de ocupacin se detalla en los tres grupos de componentes de acuerdo a la


naturaleza de su papel en el modelo:

Derivados de la base natural,


Perteneciente a sistemas artificiales dispuestos en el territorio
Haciendo parte de las reas contenidas entre elementos de base natural y
sistemas estructurantes.

Sin embargo, el territorio, los procesos de ocupacin y los proyectos, impactan de manera
integral estos componentes en mayor o menor grado, siendo en la prctica imposible
deslindar unos de otros por temas como lo hacen las Directrices, nicamente con el fin de,
metodolgicamente, abordar la planificacin territorial.
Como se expres anteriormente, las preguntas que proponemos, podran tomar todos y
cada uno de los componentes y formular con un conjunto fijo de indicadores, las mismas
preguntas a cada componente o tema, pero hemos considerado que se debe realizar un
seleccin, para identificar los aspectos ms esenciales del Modelo de ordenamiento y que
a su vez poseen suficiente claridad y posibilidad de medicin de impacto, antes que
aquellos que seguramente siendo muy importantes, no permiten fcilmente abordar un
proceso de simulacin tcnica.
Al respecto proponemos que los componentes de la base natural se entiendan como una
constante o proceso de transformacin a largo plazo, asumiendo su progresivo desarrollo,
pero aplicando sobre todo preguntas sobre los sistemas estructurantes y los territorios
estructurados y su impacto entre s y entre stos sobre la base natural.
Asumimos como procesos de largo plazo en la base natural tenemos:

La progresiva recuperacin del Ro Aburr y por tanto la posibilidad de creacin


del sistema de parques pblicos a lo largo del mismo, as como la aplicacin y
resultados del POMCA.

36

La recuperacin, valoracin e integracin a los sistemas metropolitano y


municipales de espacios pblicos de los ejes transversales al Valle, conformados
por las principales Quebradas y los corredores biticos identificados por el Plan
Maestro de Zonas Verdes, as como la implementacin integral de este mismo en
todos sus componentes.
La instrumentacin del Parque Central de Antioquia, en lo que tiene que ver con
los criterios de manejo de bordes, ncleos y conectores tanto por parte de los POT
municipales como a partir del desarrollo de esta iniciativa regional.

Los componentes de los sistemas estructurantes plateados por las Directrices se pueden
clasificar en dos grupos, aquellos que en forma de equipamientos e infraestructuras, se
encuentran contenidos y desarrollados a partir de Proyectos Estratgicos Metropolitanos,
los cuales seran analizados en este proceso y aquellos que son eminentemente sistemas
transversales a todo el territorio adems normalmente interceptan algunos proyectos
estratgicos-, como son el sistema de movilidad, el sistema de servicios pblicos, los
componentes del PGIR, entre otros, sobre los cuales, cada plan sectorial puede ser
consultado con el fin de establecer indicadores que puedan aplicarse en el Modelo de
Simulacin.
Consideramos que aparte de las preguntas que puedan surgir de los planes y sistemas
sectoriales, as como las que ms adelante formularemos con relacin al impacto de los
proyectos estratgicos, el mayor peso de interrogantes se debe centrar en la aplicacin de
las Directrices asociadas a los territorios estructurados, as como sobre la poblacin all
alojada, (es en los espacios estructurados donde reside la poblacin y se desarrollan la
mayora de las funciones econmicas), de forma tal que consideramos centrar los
interrogantes con relacin a los siguientes componentes de los territorios estructurados,
en dos grupos:
1. El desarrollo urbanstico (incluyendo cambios de densidades, patrones de desarrollo y
renta):

Las reas por desarrollar al interior de los permetros urbanos.


Los suelos de expansin.
El redesarrollo urbano.
La renovacin urbana.
La densificacin.
El mejoramiento integral.
La parcelacin campestre (desarrollo suburbano).

2. Transformaciones en los usos del suelo (incluyendo cambios de funciones y rentas):

De antiguas reas industriales a zonas mixtas con vivienda.


De antiguas reas industriales a zonas mixtas excepto vivienda.
De reas residenciales a zonas comerciales,de servicios o mixtas.
De zonas agropecurias a zonas industriales o recreativas suburbanas.
De zonas agropecurias a parcelaciones campestres.

37

El Modelo podra simular estos procesos y en los mismos establecer indicadores y


comparativos con la situacin actual, lo cual resultara muy valioso en s mismo para el
trabajo de los tcnicos de diferentes niveles de planificacin, por ejemplo; suponer el
incremento de suelo urbanizable para determinado municipio y compararlo con el dficit
de vivienda y el mercado inmobiliario, seguramente lo que resulta an ms valiosos para
la toma de decisiones macro y la orientacin de polticas, es la correlacin o medicin de
impactos de los anteriores procesos con relacin a las siguientes temticas:
a. Impacto de las anteriores transformaciones (por tratamiento, uso o ambos) sobre la
base natural, por ejemplo, la presin ejercida por los procesos de densificacin sobre la
oferta ambiental, para lo cual ser valiosa la incorporacin de indicadores derivados del
POMCA y los datos de base del Plan Maestro de Zonas Verdes.
b. Impacto de las anteriores transformaciones (por tratamiento, uso o ambos) sobre los
sistemas estructurantes, por ejemplo, la capacidad real de soporte de los sistemas de
movilidad instalados frente a procesos de redesarrollo y renovacin o la correlacin de la
oferta instalada de servicios pblicos, movilidad y equipamientos, frente a las propuestas
de expansin urbana.
c. Impacto de los anteriores procesos sobre la poblacin; vivienda, empleo, calidad de
vida, desarrollo humano, espacio pblico etc, por ejemplo, simular los escenarios de
mitigacin del dficit de vivienda de inters social o analizar la potencial elevacin de los
ndices de Calidad de Vida, de desarrollarse ests polticas de ocupacin del territorio
frente al modelo de ocupacin actual que presiona un proceso de ocupacin y crecimiento
ms en el sentido oriente occidente que en el sentido norte sur controlado entre
ancones- como lo proponen las Directrices, dada la topografa del Valle y existencia de
infraestructura debera generar mayor y mejor accesibilidad as como mejor calidad de los
espacios pblicos dada la mejor urbanizacin que se logra en zonas planas, frente a la
tendencia actual que aleja la poblacin de estas infraestructuras y coloca la poblacin en
reas de difcil urbanizacin.
d. Impacto de los anteriores procesos sobre la economa local y regional, en el mismo
sentido del logro de mejores condiciones de urbanizacin en las zonas ms aptas para tal
efecto propuestas por el modelo de ocupacin de las Directrices, esto debera traducirse
en un ahorro importante en las inversiones pblicas en infraestructura as como la
generacin de economas de escala local, zonal y barrial-, optimizando la capacidad
instalada, generando recursos para el desfinanciado mantenimiento y mejoramiento
permanente, aparte del tipo de impactos que podran suponerse en la base econmica de
la regin.
2.1.2. Sobre los Proyectos Estratgicos:
Los proyectos estratgicos se encuentran claramente acotados en el Acuerdo 15 de 2006,
por lo cual no constituyen un universo tan amplio como el de los componentes del Modelo
de ordenamiento metropolitano, sin embargo, la dificultad que existe para integrarlos al
Modelo de Simulacin es que muchos de stos no se encuentran diseados, sino
simplemente descritos, por lo tanto, resulta ms practico trabajar con aquellos que

38

cuentan con una mayor definicin, pues resulta bastante valioso el trabajo de Simulacin
como retroalimentacin de las ventajas, desventajas e impactos posibles del desarrollo de
estos proyectos para la toma de decisiones que hoy en da se adelanta, as como el
montaje de los instrumentos de gestin, como la creacin de Aburr 20/20, que se
describir mas adelante en este documento.
En este sentido, resultar prioritario incorporar a las simulaciones del Modelo, las
repercusiones del desarrollo de las centralidades metropolitanas norte y sur, dado que
pronto se contar con un diseo concreto y los procesos de transformacin que ya se
encuentran en marcha, desde la propia dinmica inmobiliaria y las inversiones del sector
pblico. En el mismo sentido, temas poco desarrollados como el sistema de parques de la
zona norte del Valle de Aburr, que an son ideas, no revisten tanta urgencia.
Sobre los proyectos estratgicos que proponemos se analicen en primera instancia,
establecemos el siguiente grupo de temticas a evaluar:
a. Impacto de la ejecucin de proyectos frente a la implementacin del modelo de
ordenamiento metropolitano y el modelo de ordenamiento municipal del POT, a travs
de sus ventajas en trminos de ocupacin racional del territorio, optimizacin de
infraestructuras, aplicacin del modelo de ciudad compacta, etc.
b. Impacto de la ejecucin del proyecto en trminos de los beneficios sociales y
econmicos a la poblacin involucrada.
d. Impacto en los indicadores de eficiencia y eficacia de las instituciones pblicas
involucradas o responsables del proceso, as como de gestionarse el proyecto a travs de
Aburr 20/20, medicin de estos indicadores a los socios en trminos de:

Reduccin de costos.
Elevacin de usuarios.
Elevacin de bases tributarias.
Optimizacin de recursos.
Generacin de recursos de inversin.

2.1.3. Con relacin a las Decisiones Municipales en los POT:


Si bien el ordenamiento territorial metropolitano y sus proyectos estratgicos a la misma
escala constituyen la prioridad de simulacin de impactos para la Entidad, no debe
perderse de vista que muchas veces algunas decisiones locales, sobre todo en aquellos
municipios que poseen mayor peso poblacional o funcional, pueden influir mucho ms en
la realidad, aunque escapen al mbito de competencias y discusin del Area
Metropolitana.
Esto se debe a que las Directrices constituyen una base de acuerdo general pero no
abordan las normas especficas municipales, as como algunos temas importantes no
hacen parte de las actuales Directrices, de esta manera proponemos del conocimiento
que posee el Taller de Ordenamiento Territorial Metropolitano, dadas sus labores de

39

acompaamiento a la elaboracin y gestin de los POT municipales-, las siguientes


temticas:
a. Restriccin de usos del suelo.
Si bien existe una concertacin general sobre los usos del suelo en las Directrices,
algunos municipios han creado mayores restricciones en sus POT, relacionadas por
ejemplo, con la ubicacin de vivienda en sectores productivos a lo largo del corredor del
Ro que aunque en algunos segmentos se dispone mantener el nfasis productivo en
ellos, algunos municipios llegan a prohibir esta mezcla, como en el caso en algunos
territorios de Medelln, Envigado y Sabaneta, lo cual necesariamente presiona la solucin
de este uso en otros sectores, impactando a los dems municipios.
b. Restricciones a la densificacin.
Algunos de los municipios que han concentrado los mayores procesos inmobiliarios como
Medelln y Envigado para estratos medios y altos, as como Bello en los estratos bajos,
estn implementando polticas y normas para controlar estas fenmenos que en algunos
casos los han desbordado. La aplicacin de estas estrategias posee un impacto inmediato
y radical en la regin y en los vecinos de estos municipios, presionando la reubicacin de
estos mercados inmobiliarios, lo cual es fundamental estudiar y simular, para tomar
medidas a tiempo ya sea desde la planificacin o desde la gestin mancomunada para
enfrentar sus efectos, mitigar sus impactos negativos y capitalizar los positivos.
Al respeto resulta muy claro el hecho de que en los primeros POT, muchos de los
municipios del Area evitaban o restringan nuevos desarrollos habitacionales de gran
escala, el municipio ncleo Medelln-, en la reglamentacin de su POT Fichas de
Normativa (Acuerdo 23 /2000)- ofreca en muchos casos elevadas posibilidades para este
tipo de desarrollo, lo cual trajo consecuencias tanto positivas como negativas para la
ciudad y para la regin; pues por una parte se dio un gran desarrollo a figuras como los
planes parciales, y se planificaron en la ciudad importantes procesos de renovacin
urbana y redesarrollo, pero por otra parte, gener un fenmeno de desmedida
construccin en el sector del Poblado, sin atender la escasa capacidad de soporte de este
territorio.
Hoy, en trminos generales tenemos un POT ajustado en Medelln e integrado a las
Directrices que extrema las restricciones de densidad en algunos sectores y que en
general es mucho menos amplio en edificabilidad que el anterior, mientras que la mayora
de los dems municipios estn ampliando las condiciones de edificabilidad; sin embargo
es urgente simular la aplicacin de estas polticas, que en trminos generales pueden
reversar los efectos negativos de al primera generacin de POT municipales, pero que si
llega a extremos, pueden generar un conflicto an mayor frente a las base natural y las
capacidad de soporte de las infraestructuras.
c. Elevacin de obligaciones urbansticas.
En el mismo sentido de controlar procesos de densificacin excesiva y con el nimo de
mejorar la dotacin de espacios pblicos, equipamientos e infraestructura, la regin est

40

evolucionando en una forma ms racional y al mismo tiempo ms exigente, en la


generacin de obligaciones urbansticas para los nuevos desarrollos tanto de
urbanizacin nueva como de construccin predio a predio, sin embargo; aunque este
proceso es fundamental para la regin y para garantizar la calidad de un desarrollo en
forma de ciudad compacta, puede en muchos casos utilizarse por algunos municipios
como mecanismo normativo para evitar el desarrollo de proyectos de vivienda de inters
social y lgicamente privilegiar la localizacin nicamente de estratos altos, lo cual resulta
nefasto, dadas las condiciones de dficit habitacional -que ya supera las 100 mil
unidades-, fundamentalmente para estratos bajos, y adems ilegal, por cuanto la Ley 388
de 1997 establece la prohibicin expresa de hacer uso de esta clase de normas para
restringir el desarrollo de esta tipologa de vivienda.22
De esta manera resulta estratgico simular la aplicacin de las nuevas obligaciones
urbansticas y constructivas, para medir sus impactos reales en la dinmica de generacin
sobre todo de proyectos de vivienda.
Todas la preguntas que proponemos, suponen la medicin de una situacin actual y de
unos datos de base que permiten constatar el avance o retroceso de cada uno de los
temas en funcin de la aplicacin de indicadores de impacto sobre los tres momentos o
procesos que hemos enunciado, pues de lo contrario no podramos tener referentes para
evaluarlos; igualmente, sera interesante elaborar un escenario tendencial que
simplemente suponga el proceso de ocupacin del Valle de Aburr sin la aplicacin de
unas Directrices, un modelo de ordenamiento inherente y unos POT, de forma tal que se
establezcan supuestos que permitan validar las ventajas de estos instrumentos o de las
decisiones que han sido tomadas a travs de ellos.
En resumen, los componentes de cada momento o proceso propuesto son las siguientes:
DIRECTRICES
METROPOLITANAS
1. El desarrollo urbanstico en:
Desarrollo al interior
de los permetros
urbanos.
Los suelos de
expansin.
El redesarrollo urbano.
La renovacin urbana.
La densificacin.
El mejoramiento
integral.
La parcelacin
campestre.

PROYECTOS
ESTRATEGICOS
Transformaciones o proyectos
1. Centralidades Metropolitanas
Norte y Sur.
2. Macroproyecto de Hatillo
(incluye centro logstico,
complejo agroindustrial y zona
franca entre otros temas).

DECISIONES
MUNICIPALES

POT

1. Restriccin en los usos del


suelo.
2. Restricciones a la
densificacin.
3. Elevacin de obligaciones
urbansticas.

3. Frente de Agua de
Copacabana.
4. Parque y operacin urbana
de 3Aguas en Caldas.

22

Pargrafo, artculo 15, Ley 388 de 1997 las normas para la urbanizacin y construccin de
vivienda no podrn limitar el desarrollo de programas de vivienda de inters social, de tal manera
que las especificaciones, entre otros, de loteos, cesiones y reas construidas debern estar
acordes con las condiciones de precio de este tipo de viviendas

41

2. Transformaciones en los 5. Otros proyectos (menos


usos del suelo:
elaborados):
De
industriales
a
zonas
mixtas
con Los restantes tres centros
logsticos.
vivienda.
El sistema de parques del
De industriales a
Aburr Norte (Meandros, Aguas
zonas mixtas excepto
etc.)
vivienda.
Frente de Agua de La Estrella.
De residenciales a
zonas comerciales, de Plan Parcial Sabaneta Real
Plan Parcial de Naranjal
servicios o mixtas.
De agropecuarias a
zonas industriales o
recreativas
suburbanas.
De agropecuarias a
parcelaciones
campestres.
IMPACTOS A SIMULAR Y EVALUAR
1. Impacto de las anteriores
1. Impacto de la ejecucin de
1. Impactos y potenciales
transformaciones sobre la
proyecto frente a la
impactos de la oferta
base natural.
implementacin del modelo de
inmobiliaria de Medelln hacia
2. Impacto de las anteriores
ordenamiento metropolitano y
otros municipios del Valle de
transformaciones sobre los
el modelo de ordenamiento
Aburr.
sistemas estructurantes.
municipal del POT.
2. Impactos y potencial
3. Impacto de los anteriores
2. Impacto de la ejecucin del
desplazamiento de la oferta
procesos sobre la poblacin.
proyecto en trminos de los
inmobiliaria del Valle de
4. Impacto sobre la economa
beneficios sociales y
Aburr hacia las subregiones
local y regional.
econmicos a la poblacin
vecinas de Oriente y
involucrada.
Occidente cercano.
3. Impacto en los indicadores
3. Impactos sobre la
de eficiencia y eficacia de las
capacidad de generacin de
instituciones pblicas
vivienda de inters social en
involucradas o responsables
Medelln y el Valle de Aburr.
del proceso, as como a las
socias de Aburr 20/20.

2.2.

Utilizacin de indicadores regionales y modelos de simulacin.

Utilizando el modelo de simulacin antes enunciado y los mbitos de informacin


estratgica a procesar, los siguientes podran ser las preguntas a resolver en primera
instancia, esenciales para la toma de decisiones, con algunos ejemplos de indicadores a
implementar:
DIRECTRICES METROPOLITANAS
1. El desarrollo urbanstico nuevo en:
Preguntas:
Desarrollar
1. Impacto sobre la base
Reduccin de la presin por urbanizar los suelos de
vacos
natural.
proteccin ambiental en los bordes, utilizando vacos
urbanos
por desarrollar al interior de los permetros.

42

Los suelos
de
expansin.

2. Impacto sobre los


sistemas estructurantes.
3. Impacto sobre la
poblacin.

Capacidad de soporte de los sistemas instalados en


los suelos disponibles.
Mitigacin del dficit habitacional en los suelos
disponibles.
Elevacin de los ndices de calidad de vida, acercando
la localizacin de la poblacin a los espacios pblicos,
equipamientos e infraestructuras existentes.

4. Impacto sobre la
economa local y
regional.

Disponibilidad de suelos para las diferentes funciones


previstas econmicas al interior del permetro.
Contribuciones a la Plataforma de soporte para la
competitividad regional y la elevacin de los
indicadores econmicos.
Reduccin de la presin por urbanizar los suelos de
proteccin ambiental en los bordes, utilizando los
suelos de expansin.
Capacidad de soporte de los sistemas previstos para
los suelos de expansin.
Inversiones pblicas y privadas a efectuar para
habilitar los suelos de expansin con infraestructura.
Mitigacin del dficit habitacional en los suelos de
expansin previstos.

1. Impacto sobre la base


natural.
2. Impacto sobre los
sistemas estructurantes.
3. Impacto sobre la
poblacin.
4. Impacto sobre la
economa local y
regional.

El
redesarrollo
urbano.

1. Impacto sobre la base


natural.
2. Impacto sobre los
sistemas estructurantes.
3. Impacto sobre la
poblacin.
4. Impacto sobre la
economa local y
regional.

La
renovacin
urbana.

1. Impacto sobre la base


natural.

Disponibilidad de suelos para las funciones


econmicas previstas en los suelos de expansin,
principalmente vivienda.
Contribuciones a la Plataforma de soporte para la
competitividad regional y la elevacin de los
indicadores econmicos.
Reduccin de la presin por urbanizar los suelos de
proteccin ambiental en los bordes, utilizando reas
de redesarrollo, normalmente para usos productivos
comerciales y de servicios.
Optimizacin de las infraestructuras existentes frente a
la construccin de nuevas; costos de inversin
construccin, mejora en la facturacin/numero de
usuarios/eficiencia en el funcionamiento.
Elevacin de los ndices de calidad de vida, acercando
la localizacin de nuevas funciones urbanas a los
espacios pblicos, equipamientos e infraestructuras
existentes.
Contribuciones a la Plataforma de soporte para la
competitividad regional y la elevacin de los
indicadores econmicos.
Contribuciones a la Plataforma de soporte para la
competitividad regional y la elevacin de los
indicadores econmicos.
Reduccin de la presin por urbanizar los suelos de
proteccin ambiental en los bordes, utilizando reas
de renovacin urbana.

43

2. Impacto sobre los


sistemas estructurantes.

3. Impacto sobre la
poblacin.

4. Impacto sobre la
economa local y
regional.

La
densificacin.

1. Impacto sobre la base


natural.
2. Impacto sobre los
sistemas estructurantes.
3. Impacto sobre la
poblacin.

4. Impacto sobre la
economa local y
regional.

El
mejoramiento
integral.

1. Impacto sobre la base


natural.
2. Impacto sobre los
sistemas estructurantes.
3. Impacto sobre la
poblacin.

La
parcelacin
campestre.

4. Impacto sobre la
economa local y
regional.
1. Impacto sobre la base
natural.

Optimizacin de las infraestructuras existentes frente a


la construccin de nuevas; costos de inversin
construccin, mejora en la facturacin/numero de
usuarios/eficiencia en el funcionamiento normalmente
en mezclas de usos comerciales y de servicios con
desarrollos habitacionales.
Mitigacin del dficit habitacional en los suelos a
renovar. Elevacin de los ndices de calidad de vida,
acercando la localizacin de la poblacin a los
espacios pblicos, equipamientos e infraestructuras
existentes.
Contribuciones a la Plataforma de soporte para la
competitividad regional y la elevacin de los
indicadores econmicos.
Contribuciones a la Plataforma de soporte para la
competitividad regional y la elevacin de los
indicadores econmicos. Complementacin de las
cadenas productivas existentes.
Reduccin de la presin por urbanizar los suelos de
proteccin ambiental en los bordes, densificando las
reas consolidadas con capacidad de soporte.
Optimizacin de las infraestructuras existentes frente a
la construccin de nuevas; costos de inversin
construccin, mejora en la facturacin/numero de
usuarios/eficiencia en el funcionamiento.
Mitigacin del dficit habitacional en los suelos a
densificar.
Elevacin de los ndices de calidad de vida, acercando
la localizacin de la poblacin a los espacios pblicos,
equipamientos e infraestructuras existentes.
Contribuciones a la Plataforma de soporte para la
competitividad regional y la elevacin de los
indicadores econmicos.
Contribuciones a la Plataforma de soporte para la
competitividad regional y la elevacin de los
indicadores econmicos. Complementacin de las
cadenas productivas existentes.
Mitigacin del Riesgo en las zonas de mejoramiento
integral y frenar la presin sobre los bordes de
proteccin ambiental.
Costos de inversin para la formalizacin versus el
desarrollo nuevo. Formalizacin de sistemas, recaudo.
Mitigacin del dficit habitacional cuantitativo y
cualitativo.
Mejoramiento del hbitat y el entorno.
Atencin a la poblacin asentada en zonas de riesgo.
Complementacin de las cadenas productivas
existentes.
Formalizacin, regularizacin y planificacin de los
procesos de suburbanizacin para lograr un manejo
adecuado del medio ambiente.

44

2. Impacto sobre los


sistemas estructurantes.
3. Impacto sobre la
poblacin.
4. Impacto sobre la
economa local y
regional.

Ventajas y desventajas en el funcionamiento de los


sistemas; centralizados / dispersos.
Potencial desplazamiento de la poblacin campesina.
Potencial desplazamiento de las funciones
agropecuarias.
Fortalecimiento del mercado de segunda vivienda y/
campestre.

DIRECTRICES METROPOLITANAS
2. Transformaciones en los usos del
Preguntas:
suelo:
De industriales a
1. Impacto sobre la Reduccin de la presin por suelos urbanizable para
zonas mixtas con
base natural.
vivienda en los bordes de proteccin.
vivienda.
Reduccin de factores de contaminacin en las reas
urbanas.
2. Impacto sobre
Optimizacin de las infraestructuras existentes frente a
los sistemas
la construccin de nuevas; costos de inversin
estructurantes.
construccin, mejora en la facturacin/numero de
usuarios/eficiencia en el funcionamiento.
3. Impacto sobre la Mitigacin del dficit habitacional en los suelos a
poblacin.
renovar. Elevacin de los ndices de calidad de vida,
acercando la localizacin de la poblacin a los
espacios pblicos, equipamientos e infraestructuras
existentes.
4. Impacto sobre la Potencial reduccin de oferta de suelos para usos
economa local y
productivos en reas urbanas.
regional.
Generacin de nuevas plataformas urbanas
diversificando funciones y reutilizando infraestructuras
existentes.
De industriales a
1. Impacto sobre la Reduccin de la presin por suelos urbanizable para
zonas mixtas
base natural.
funciones comerciales y de servicios en los bordes de
excepto vivienda.
proteccin.
Reduccin de factores de contaminacin en las reas
urbanas.
2. Impacto sobre
Optimizacin de las infraestructuras existentes frente a
los sistemas
la construccin de nuevas; costos de inversin
estructurantes.
construccin, mejora en la facturacin/numero de
usuarios/eficiencia en el funcionamiento.
3. Impacto sobre la Elevacin de los ndices de calidad de vida, acercando
poblacin.
centros de empleo y servicios a la poblacin y
funciones complementarias.
4. Impacto sobre la Potencial reduccin de oferta de suelos para usos
economa local y
productivos en reas urbanas.
regional.
Generacin de nuevas plataformas urbanas
diversificando funciones y reutilizando infraestructuras
existentes.
De residenciales a 1. Impacto sobre la Reduccin de la presin por suelos urbanizables para
zonas
base natural.
usos comerciales o de servicios, potencial presin a
comerciales, de
los bordes de proteccin por suelos para vivienda,
servicios o mixtas.
potencial deterioro de las condiciones ambientales de
las reas residenciales.

45

2. Impacto sobre
los sistemas
estructurantes.
3. Impacto sobre la
poblacin.

De agropecuarias
a zonas
industriales o
recreativas
suburbanas.

De agropecuarias
a parcelaciones
campestres.

4. Impacto sobre la
economa local y
regional.
1. Impacto sobre la
base natural.
2. Impacto sobre
los sistemas
estructurantes.
3. Impacto sobre la
poblacin.
4. Impacto sobre la
economa local y
regional.
1. Impacto sobre la
base natural.
2. Impacto sobre
los sistemas
estructurantes.
3. Impacto sobre la
poblacin.
4. Impacto sobre la
economa local y
regional.

Cada proyecto estratgico


metropolitano que se analice:
1. Impacto de la ejecucin de
proyecto frente a la
implementacin del modelo de
ordenamiento metropolitano y el
modelo de ordenamiento
municipal del POT.
2. Impacto de la ejecucin del
proyecto en trminos de los
beneficios sociales y
econmicos a la poblacin
involucrada.
3. Impacto en los indicadores de
eficiencia y eficacia de las

Optimizacin o subutilizacin de las infraestructuras


existentes; costos de inversin construccin, mejora
en la facturacin/numero de usuarios/eficiencia en el
funcionamiento.
Potencial desplazamiento de la vivienda hacia otras
zonas.
Potencial disminucin de la calidad de vida de los
residentes.
Generacin de nuevas plataformas urbanas
diversificando funciones y reutilizando infraestructuras
existentes.
Potencial deterioro de la base natural rural o mejora
en el manejo de los componentes bio-fsicos.
Inversin en infraestructura de los sistemas para
habilitar nuevas reas productivas y recreativas.
Potencial desplazamiento de la poblacin rural.
Elevacin de la renta del suelo rural.
Generacin de nuevas plataformas para la
competitividad. Potencial desplazamiento de
actividades agropecuarias.
Potencial deterioro de la base natural rural o mejora
en el manejo de los componentes bio-fsicos.
Ventajas y desventajas en el funcionamiento de los
sistemas; centralizados / dispersos.
Potencial desplazamiento de la poblacin rural.
Elevacin de la renta del suelo rural.
Generacin de nuevas plataformas para la
competitividad.
Potencial desplazamiento de actividades
agropecuarias.

PROYECTOS ESTRATEGICOS
Preguntas:
Correlacin de los objetivos y polticas de ordenamiento del
Modelo Metropolitano y del POT con respecto a las
consecuencias supuestas de la ejecucin del proyecto.

Elevacin de ndices de calidad de vida, empleo, ndice de


desarrollo humano, espacio pblico y equipamientos por
habitante, mejora en la movilidad, por efecto del proyecto, en
la comunidad involucrada y en conjunto municipal.
Reduccin de costos.
Elevacin de usuarios.

46

instituciones pblicas
involucradas o responsables del
proceso, as como a las socias
de Aburr 20/20.

Elevacin de bases tributarias.


Optimizacin de recursos.
Generacin de recursos de inversin.

DECISIONES POT MUNICIPALES


1. Restriccin en los usos del
suelo:
a. Impactos y potenciales
impactos de la oferta
inmobiliaria de Medelln hacia
otros municipios del Valle de
Aburr.
b. Impactos y potencial
desplazamiento de la oferta
inmobiliaria del Valle de Aburr
hacia las subregiones vecinas
de Oriente y Occidente cercano.
c. Impactos sobre la capacidad
de generacin de vivienda de
inters social en Medelln y el
Valle de Aburr.

Preguntas:
Potencial desplazamiento de diferentes componentes del
mercado inmobiliario de Medelln hacia otros municipios del
Valle de Aburr, que ofrezcan mayor oferta de suelos para
diferentes tipos de vivienda y mayor flexibilidad para la mezcla
de usos.
Potencial desplazamiento de diferentes componentes del
mercado inmobiliario del Valle de Aburr, al oriente y occidente
cercano, que ofrezcan mayor oferta de suelos para diferentes
tipos de vivienda primera y/o segunda vivienda- y mayor
flexibilidad para la mezcla de usos. Impactos en el Cluster de
la Construccin.
Posibilidades de ofrecer vivienda de inters social a partir de
las restricciones de usos residenciales, impuestas a algunos
sectores del corredor del Ro o las potenciales restricciones
que se creen en algunos municipios que tradicionalmente han
aportado la mayor oferta tradicional de VIS.

DECISIONES POT MUNICIPALES


2.
Restricciones
a
la Preguntas:
densificacin.
a. Impactos y potenciales
Potencial desplazamiento de diferentes componentes del
impactos de la oferta
mercado inmobiliario de Medelln a otros municipios que
inmobiliaria de Medelln hacia
ofrezcan mayor potencial de edificabilidad y/o ms altas
otros municipios del Valle de
densidades para diferentes tipos de vivienda.
Aburr.
b. Impactos y potencial
Potencial desplazamiento de diferentes componentes del
desplazamiento de la oferta
mercado inmobiliario del Valle de Aburr, al oriente y occidente
inmobiliaria del Valle de Aburr
cercano, que ofrezcan mayor potencial de edificabilidad y/o
hacia las subregiones vecinas
ms altas densidades para diferentes tipos de vivienda
de Oriente y Occidente cercano. primera y/o segunda vivienda-. Impactos en el Cluster de la
Construccin.
c. Impactos sobre la capacidad
Posibilidades de ofrecer vivienda de inters social a partir de
de generacin de vivienda de
las restricciones de densidades y/o alturas, impuestas a
inters social en Medelln y el
algunos sectores del corredor del Ro, sectores con escasa
Valle de Aburr.
capacidad de soporte o zonas de borde.
DECISIONES POT MUNICIPALES
3. Elevacin de obligaciones Preguntas:
urbansticas.
a. Impactos y potenciales Potencial desplazamiento de diferentes componentes del
impactos
de
la
oferta mercado inmobiliario de Medelln u otros municipios hacia
inmobiliaria de Medelln hacia otros del Valle de Aburr, que exijan menores cesiones y

47

otros municipios del Valle de


Aburr.
b.
Impactos
y
potencial
desplazamiento de la oferta
inmobiliaria del Valle de Aburr
hacia las subregiones vecinas
de Oriente y Occidente cercano.
c. Impactos sobre la capacidad
de generacin de vivienda de
inters social en Medelln y el
Valle de Aburr.

pagos de obligaciones urbansticas a la vivienda.


Potencial desplazamiento de diferentes componentes del
mercado inmobiliario del Valle de Aburr, al oriente y occidente
cercano, que exijan menores cesiones y pagos de obligaciones
urbansticas a la vivienda.
Impactos en el Cluster de la Construccin.
Posibilidades de ofrecer vivienda de inters social cumpliendo
con las obligaciones de aporte de cesiones para espacios
pblicos por habitantes y otras cesiones, en los diferentes
municipios del Valle de Aburr as como las potenciales
tensiones que puedan generarse.

EJEMPLOS DE INDICADORES.
Las preguntas antes enunciadas, requieren de la identificacin de Indicadores que puedan
compararse entre la situacin actual o escenarios tendenciales frente a los resultados de
la simulacin, a continuacin damos algunos ejemplos al respecto:
DIRECTRICES METROPOLITANAS
1.1. El desarrollo urbanstico nuevo en los vacos o suelos urbanizables disponibles al
interior de los permetros urbanos:
Preguntas:
Posibles Indicadores:
1. Nmero de viviendas o destinaciones potenciales a
Reduccin de la presin por
desarrollar en los vacos disponibles (territorios con
urbanizar los suelos de
tratamiento de desarrollo en cada POT)
proteccin ambiental en los
2. Contribucin de estas viviendas a la mitigacin del dficit
bordes, utilizando vacos por
habitacional y la demanda por periodo de tiempo y tipologa.
desarrollar al interior de los
3. Nmero de soluciones que no pueden ser cubiertas
permetros.
desarrollando los vacos urbanos.
4. Hectreas que tendran que ser integradas (en bordes de
proteccin o suelos rurales) a nuevos suelos de expansin
para cubrir el dficit y la demanda.
5. Combinacin del mismo ejercicio integrando soluciones en
expansin, renovacin y densificacin.
6. Potencial supervit de superficie en tratamientos de
desarrollo, densificacin y renovacin en este orden.
Capacidad de soporte de los
sistemas instalados en los
suelos disponibles.

1. Nmero de viviendas o destinaciones potenciales a


desarrollar en los vacos disponibles (territorios con
tratamiento de desarrollo en cada POT)
2. Requerimiento de infraestructura vas y servicios
pblicos-, equipamientos y espacios pblicos nuevos
estructurantes de escala municipal y local) inferidos por
habitantes en vivienda metros cuadrados en otros usos.
3. Comparativo del requerimiento de infraestructura vas y
servicios pblicos-, equipamientos y espacios pblicos versus
la capacidad de soporte existente por componente.
4. Requerimientos de inversin para la financiacin de
sistemas estructurantes nuevos a construir no cubiertos por
los existentes y esto frente al mismo indicador en el caso de

48

renovacin, redesarrollo, expansin y/o densificacin.


Mitigacin del dficit habitacional
en los suelos disponibles.
Elevacin de los ndices de
calidad de vida, acercando la
localizacin de la poblacin a los
espacios pblicos,
equipamientos e infraestructuras
existentes.

Disponibilidad de suelos para las


diferentes funciones previstas
econmicas al interior del
permetro.
Contribuciones a la Plataforma
de soporte para la competitividad
regional y la elevacin de los
indicadores econmicos.

1. Nmero de viviendas o destinaciones potenciales a


desarrollar en los vacos disponibles (territorios con
tratamiento de desarrollo en cada POT)
2. Contribucin de estas viviendas a la mitigacin del dficit
habitacional y la demanda por periodo de tiempo y tipologa.
3. Nmero de soluciones que no pueden ser cubiertas
desarrollando los vacos urbanos.
4. Incremento en infraestructura vas y servicios pblicos-,
equipamientos y espacios pblicos nuevos aportados por los
nuevos desarrollo (cumpliendo obligaciones) por habitantes
en vivienda metros cuadrados en otros usos.
5. Elevacin de estndares cuantitativos de calidad de vida
por habitante nuevo y actual, sumando infraestructuras
existentes ms la nuevas generadas por zona y/o municipio.
1. Nmero de destinaciones y/o metros cuadrados potenciales
a desarrollar en usos productivos, comerciales o de servicios
en los vacos disponibles (territorios con tratamiento de
desarrollo, dependiendo de que stos sean los usos
principales) frente a la demanda identificada por otros
ejercicios (ECSIM, Municipio de Medelln, Planes Estratgicos
Norte y Sur entre otros) o la tendencia de requerimientos de
suelos de estos usos.
2. Combinacin del mismo ejercicio integrando soluciones en
expansin, renovacin y densificacin.
3. Contribucin a la elevacin de indicadores econmicos
generada por estos procesos a partir de otros ejercicio de
base: (ECSIM, Municipio de Medelln, Planes Estratgicos
Norte y Sur entre otros)

Se puede apreciar en el anterior ejemplo, que los indicadores y variables utilizadas


empiezan a ser comunes para diferentes preguntas, inclusive a lo largo de los tres tipos
de procesos o momentos a analizar, de este modo, si bien en este ejercicio se presentan
por separado (en algunos casos repitiendo indicadores ya mencionados), su objetivo es
tener claridad metodolgica, sobre el origen de la pregunta. Sin embargo es posible que
un nmero relativamente pequeo de indicadores, combinados de diferentes formas y
para diferentes propsitos, den respuesta satisfactoria a la mayora de las preguntas
planteadas.
PROYECTOS ESTRATEGICOS
(PROYECTO ESTRATEGICO)
Preguntas:
Correlacin de los objetivos y
polticas de ordenamiento del
Modelo Metropolitano y del POT
con respecto a las
consecuencias supuestas de la
ejecucin del proyecto.
Elevacin de ndices de calidad

Posibles Indicadores:
1. Aporte de soluciones esperadas por el desarrollo del
proyecto dependiendo su naturaleza (espacios pblicos,
soluciones de movilidad, metros cuadrados de comercio,
servicios, nmero de viviendas etc).
2. Contribucin efectiva al logro de los objetivos especficos
de ordenamiento territorial, en forma del cumplimiento de las
metas previstas por el POT.
Identificacin de los potenciales beneficios en trminos de los

49

de vida, empleo, ndice de


desarrollo humano, espacio
pblico y equipamientos por
habitante, mejora en la
movilidad, por efecto del
proyecto, en la comunidad
involucrada y en conjunto
municipal.
Reduccin de costos.
Elevacin de usuarios.
Elevacin de bases tributarias.
Optimizacin de recursos.
Generacin de recursos de
inversin.

indicadores anotados en la pregunta, frente a:


La situacin actual.
El escenario tendencial

1. Costos globales de la intervencin. Costos de la inversin


pblica. Costos de la inversin privada. Reduccin de costos
pblicos del proyecto generados por estrategias asociativas
de gestin pblico-privada. Recursos de inversin pblica
potencialmente generados para apalancar otros proyectos.
2. Indicadores de eficiencia y eficacia de las Entidades
pblicas involucradas en los proyectos.
3. Aumento de usuarios, ingresos, bases tributarias, tarifas.

DECISIONES POT MUNICIPALES


3. Elevacin de obligaciones urbansticas.
Preguntas:
Posibles Indicadores:
1. Potenciales utilidades de proyectos habitacionales en
Potencial desplazamiento de
diferentes tipologas, localizados en territorios urbanos
diferentes componentes del
similares, en los diferentes municipios del Valle de Aburr,
mercado inmobiliario de Medelln aplicando en cada ejercicio las todas las obligaciones (cargas)
u otros municipios hacia otros
derivadas de los POT y las condiciones propias del territorio.
del Valle de Aburr, que exijan
2. Identificacin de las diferencias en las utilidades generadas
menores cesiones y pagos de
y por lo tanto potenciales elevaciones en la renta de los
obligaciones urbansticas a la
suelos.
vivienda.
3. Potenciales desplazamientos de la oferta inmobiliaria por
tipologas.
1. Potenciales utilidades de proyectos habitacionales en
Potencial desplazamiento de
diferentes tipologas, localizados en el Valle de Aburr,
diferentes componentes del
aplicando en cada ejercicio las todas las obligaciones (cargas)
mercado inmobiliario del Valle de derivadas de los POT y las condiciones propias del territorio.
Aburr, al oriente y occidente
2. Ejercicio similar localizado en municipios de oriente y
cercano, que exijan menores
occidente cercano, aplicando las normas existentes.
cesiones y pagos de
3. Identificacin de las diferencias en las utilidades generadas
obligaciones urbansticas a la
y por lo tanto potenciales elevaciones en la renta de los
vivienda.
suelos, entre el Valle de Aburr y las subregiones vecinas.
Impactos en el Cluster de la
4. Potenciales desplazamientos de la oferta inmobiliaria por
Construccin.
tipologas.
1. Potenciales utilidades de proyectos de Vivienda de Inters
Posibilidades de ofrecer vivienda Social, localizados en territorios urbanos similares, en los
de inters social cumpliendo con diferentes municipios del Valle de Aburr, aplicando en cada
las obligaciones de aporte de
ejercicio las todas las obligaciones (cargas) derivadas de los
cesiones para espacios pblicos POT y las condiciones propias del territorio.
por habitantes y otras cesiones,
2. Identificacin de las diferencias en las utilidades generadas
en los diferentes municipios del
que determinan viabilidad, inviabilidad, necesidad de mayores
Valle de Aburr as como las
subsidios, peso especfico de la carga urbanstica, opciones
potenciales tensiones que
de traslados de cargas y de beneficios.
puedan generarse.
3. Potenciales desplazamientos de la oferta inmobiliaria de
VIS entre municipios y/o subregiones.

50

2.3.

Asistencia tcnica a travs del Taller de Ordenamiento Territorial.

El Area Metropolitana para la atencin de sus competencias como Entidad de


Planificacin, posee como instrumento principal el Plan de Desarrollo Metropolitano y, tal
como se explic en el punto 1.2. de este documento, de este se derivan funciones
relacionadas con el ordenamiento fsico-territorial denominadas Directrices de
Ordenamiento Territorial Metropolitanas, las cuales corresponden a normas
obligatoriamente generales, segn lo dispuesto por la Ley orgnica 128 de 1994.
La formulacin y concertacin de estas Directrices, ha sido el centro de las actividades de
la Entidad durante un tiempo, dado que a travs de las mismas no slo se logra contar
con un nico y articulado modelo de ordenamiento territorial para toda la subregin, sino
que adems este proceso ha permitido asesorar y coordinar los procesos de ajuste de los
10 planes de ordenamiento territorial (POT) de los municipios del Valle de Aburr,
incluyendo en el proceso al municipio de Envigado, a travs de la firma de convenios
Interadministrativos.
Ningn proceso de planificacin del ordenamiento territorial se encuentra completo sino
se habilitan los caminos de la gestin para hacer realidad lo planificado, por lo que este
proceso ha sido complementado con la identificacin y desarrollo de instrumentos de
gestin compartida entre el Area Metropolitana y los municipios, como por ejemplo, el
diseo de proyectos estratgicos para la consolidacin e implementacin del modelo de
ordenamiento adoptado.
Para todo lo anterior la Entidad cre como mecanismo de desarrollo de todas estas
funciones, el Taller de Ordenamiento Territorial Metropolitano, cuyo objetivo es el apoyar
los procesos de formulacin y concertacin de las directrices y lineamientos de
Ordenamiento Territorial Metropolitano y facilitar un proceso de revisin y ajuste de los
POT municipales de manera articulada, para sentar las bases de un Sistema de
planificacin y gestin territorial metropolitana; este esquema de trabajo est conformado
tanto por funcionarios de las diferentes dependencias, -bajo la coordinacin de la
subdireccin de planeacin-, como por equipos de asesores generales, temticos y para
cada proceso de ajuste POT y proyecto estratgico a desarrollar.
Este Taller constituye bsicamente una metodologa de trabajo, para coordinar de manera
eficiente tan diversos frentes, estableciendo como miembros permanentes las oficinas de
planeacin de todos los municipios del Valle de Aburr, siendo su rgano principal de
discusin el Consejo Metropolitano de Planificacin y convocando o invitando a
desarrollar procesos de concertacin a diferentes entidades, dependiendo de los procesos
de planificacin en desarrollo, tales como Empresas Pblicas de Medelln, el Metro de
Medelln, Corantioquia, Planeacin Departamental, entre otras.
Las primeras reflexiones en torno a la necesidad de conformar el Taller, se basan en el
desarrollo de los principios de la funcin administrativa de concurrencia, coordinacin y
subsidiaridad, establecidos por la Constitucin Poltica en el artculo 288, determinando la
manera cmo han de abordarse los asuntos relacionados con el ordenamiento territorial

51

en el Area Metropolitana del Valle de Aburr. Para la construccin de esta poltica y


metodologa de trabajo pblica se consideran aspectos como:
Contexto y actores: Relacin de competencias de la entidad que propone la poltica,
en este caso el Area Metropolitana del Valle de Aburr, con los recursos de que
dispone para hacerla efectiva y la situacin que se pretende atender.
El problema pblico; Procesamiento de la demanda: cul es el horizonte de ejecucin
que se propone atender, entendiendo por tal, la estructura de un proceso regional de
desarrollo territorial, que se ejecutara a travs de los planes de ordenamiento
municipal.
Agenda pblica: condiciones y respuesta, as como los mecanismos de concertacin
que van a ser utilizados, en todo el proceso de determinacin de los hechos
metropolitanos, las normas obligatoriamente generales expedidas por el Area
Metropolitana y la asistencia tcnica para el proceso de ajustes a los planes de
ordenamiento territorial.
El proceso decisorio: juego de poder, interacciones, el marco formal y de
procedimientos. Limitaciones a la decisin pblica, que en este tema se refleja en la
determinacin de aquellas decisiones que sern sometidas a estudio de la Junta
Metropolitana para ser adoptadas por Acuerdo.
El contenido de la poltica pblica: objetivos, prioridades, programas de accin, cambio
de paradigmas, que sern la base del proceso de asistencia tcnica para la
conformacin de un proceso regional de ordenamiento territorial.
Es por esto que el Taller de Ordenamiento Territorial Metropolitano como herramienta para
el logro de estos objetivos, se considera una metodologa ideal, que ha dado hasta el
momento sus principales frutos, relacionados con los objetivos que inicialmente se haban
planteado, sin que por esto se entienda el Taller como una dependencia o una entidad en
si misma, ni tenga porque serlo, pues su principal fortaleza radica en el carcter flexible y
la capacidad de abordar la temtica del ordenamiento territorial a travs del proceso de
concertacin y colaboracin antes mencionado.
En el contexto de las funciones y responsabilidades del Area Metropolitana, el Taller se
centra en el desarrollo de la funcin planificadora, al tiempo que articula las funciones
ambientales y de movilidad, al ordenamiento territorial; siendo, como hemos visto sus
principales frentes de trabajo: la elaboracin y concertacin de las Directrices de
Ordenamiento Territorial Metropolitanas, apoyar el ajuste de los POT municipales, apoyar
los proyectos estratgicos y dotar de herramientas a la entidad para hacer efectivo este
apoyo. El siguiente esquema ilustra este contexto, resaltando que en varios temas se trata
de capitalizar procesos que ya venan dndose:

52

De manera sinttica, los logros principales a entregar por el Taller de Ordenamiento


Territorial para el periodo 2004 a 2007, combinan productos de apoyo a las funciones
propias de la planificacin metropolitana y otros de escala principalmente municipales; as
por ejemplo, si bien las Directrices de Ordenamiento, desarrollan una funcin
metropolitana, constituyen el insumo fundamental desde el Area Metropolitana, para que
los municipios ajusten sus Planes de Ordenamiento Territoriales; igualmente, el desarrollo
de los proyectos estratgicos pueden estar beneficiando a un municipio o municipios en
su entorno, sin embargo su implementacin logra objetivos metropolitanos en temas como
la sostenibilidad general de Valle, contrarrestar la segregacin socio-espacial o inclusive
lograr economas de escala a nivel regional; en consecuencia, todas estas acciones
siempre benefician ambas escalas, tal como lo explica el siguiente esquema:

53

Igualmente, el Taller ha sido til para articular otros instrumentos e insumos de


planificacin que desarrolla la Entidad y que tienen importante injerencia en el
ordenamiento territorial, as como ha sido un espacio apropiado para recibir la asistencia
tcnica internacional con que ha sido favorecida la entidad, tal como se explica a
continuacin:

54

Como se ha mencionado, un importante logro del Taller, ha sido la concertacin y


expedicin de las Directrices Metropolitanas mediante el Acuerdo 15 de 2006, las cuales
direccionan los ajustes a los POT municipales que se vienen desarrollando, tambin con
apoyo tcnico del Taller, y al mismo tiempo, cumplen un papel fundamental en la
concrecin de los Hechos Metropolitanos y por ende en los proyectos estratgicos
metropolitanos, todo enmarcado en un proceso sin precedentes en la regin: la
construccin conjunta entre las autoridades de planificacin involucradas de un nico
modelo de ordenamiento territorial para la subregin.

55

Las caractersticas principales de estas Directrices se resumen en la siguiente grfica, se han descrito algunas particularidades de las mismas en el anterior captulo-:

De manera complementaria a las Directrices el Taller ha desarrollado una serie de


funciones y productos de apoyo a la escala municipal, que van desde la asistencia tcnica
para el ajuste de los POT hasta la entrega de metodologas y manuales para el desarrollo
de las funciones locales de planificacin de los municipios:

56

De las Directrices y de las dinmicas regionales y locales, se han concretado una serie de
proyectos estratgicos, los cuales constituyen los principales retos de gestin para la
entidad, de manera que las propuestas de desarrollo de instrumentos y estrategias de
gestin, de que tratan los siguientes captulos de este documento, poseen como referente
y propsito el desarrollo de los proyectos estratgicos, tanto los adoptados por la
Directrices, como otros proyectos estratgicos que en el futuro puedan ser identificados:

57

58

2.4.

Formulacin de concursos de arquitectura y diseo

El Decreto 2326 de 1995 reglamenta la contratacin administrativa en relacin con la


seleccin de consultores de diseo, planos, anteproyectos y proyectos arquitectnicos;
procedimiento de seleccin de propuestas para seleccionar las mejores posibilidades
urbansticas y arquitectnicas para determinado tema o proyecto, pues permite estudiar
una amplia cantidad de ideas, conceptos, aspiraciones, no comparable con ningn otro
sistema de trabajo, por la calidad del diseo que se puede encontrar en las propuestas y
la profusa participacin de profesionales, tanto nacionales como internacionales, ya sean
jvenes o de trayectoria.
Con base en la legislacin, el concurso de arquitectura y diseo se define como el
procedimiento mediante el cual la entidad estatal, previa invitacin pblica y en igualdad
de oportunidades, selecciona un consultor entre los Proponentes interesados en elaborar
diseos, planos, anteproyectos y proyectos arquitectnicos.
En el concurso intervienen cuatro (4) partes, la primera es la entidad promotora que tiene
la responsabilidad de fijar las condiciones del mismo y establecer las bases generales
para su convocatoria; un organismo asesor que organiza la convocatoria al concurso y fija
las bases tcnicas del mismo, tiene al mismo tiempo el carcter de coordinador del
proceso y de acuerdo con la Ley, el nico organismo idneo para servir de asesor a los
concursos es la Sociedad Colombiana de Arquitectos; el jurado calificador que constituye
un cuerpo independiente que estudia, califica y recomienda a la entidad promotora cul es
la mejor propuesta de acuerdo con las bases establecidas para la participacin y por
ltimo, los proponentes que son las personas jurdicas o naturales que respondieron a la
convocatoria y sometieron al anlisis del jurado sus proyectos.
Existen diferentes modalidades de concurso, segn sus caractersticas y niveles de
desarrollo:

De ideas: Se pretende recibir propuestas a nivel de esquema bsico de diseo o


conceptos generales en un tema urbanstico y/o arquitectnico.

De anteproyecto: Se pretende obtener soluciones a nivel de anteproyecto, de un tema


arquitectnico y/o de diseo urbano tales como edificacin nueva, restauracin,
equipamiento o amoblamiento de un espacio pblico.

Es potestad de la entidad promotora el determinar si el concurso se hace a dos rondas,


estableciendo un proceso de preseleccin de unas propuestas para que, en la segunda
ronda se consiga un mayor desarrollo al tema determinado en las Bases del Concurso;
as mismo, se establece el alcance o expectativa del concurso, determinando si el mismo
es Internacional, nacional o regional.
El concurso pblico de arquitectura, como mecanismo para la toma de decisiones, permite
al Area Metropolitana:

59

Contar con una gama de alternativas para, en igualdad de oportunidades, escoger la


propuesta idnea para el desarrollo de los proyectos que se someten a esta
modalidad.

Garantizar una seleccin objetiva de la mejor propuesta de intervencin.

Convocar a los mejores profesionales para el desarrollo de los proyectos urbansticos


y arquitectnicos.

Garantizar transparencia e imparcialidad en la seleccin de las propuestas de


ejecucin de los proyectos estratgicos, uniendo las voluntades de los entes
territoriales, los participantes en el concurso y la comunidad en general.

60

3.

LA GESTION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Referida al contexto


del Area Metropolitana del Valle de Aburr-.

Para efectos del presente documentos entendemos la Gestin del ordenamiento territorial,
como el conjunto de procesos que conduce a la materializacin de las decisiones
tomadas por la planificacin. En el caso del Area Metropolitana del Valle de Aburr, se
presentan tres variables definidas por el mbito de sus responsabilidades: como autoridad
ambiental, como autoridad de transporte masivo de mediana capacidad y como entidad
planificadora para el ordenamiento territorial,
Es necesario precisar que, si bien la aplicacin de procesos de gestin, derivados de
estas tres responsabilidades, en trminos generales poseen impactos directos en el
territorio y su ordenamiento, cuando nos referimos a procesos e instrumentos de gestin
para el ordenamiento territorial, nos referiremos especficamente a aquellos que permitan
aplicar las competencias de planificacin del Area Metropolitana en esta materia,
bsicamente derivadas de las Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitanas y de
los Planes de Ordenamiento Territoriales municipales, (POT) en aquellos procesos de
implementacin que comparten con el Area Metropolitana, interrelacin que se construye
a partir de los Hechos Metropolitanos definidos en el Plan de Desarrollo Metropolitano.

En adelante nos referiremos a los procesos e instrumentos de gestin para aplicar los
planes y disposiciones para el ordenamiento territorial en el mbito del Area Metropolitana
del Valle de Aburr, conscientes de que en muchos casos los recursos de gestin
derivados de las otras dos funciones del Area Metropolitana, pueden concurrir en un
determinado proceso o plan, haciendo an ms potente a la Entidad para enfrentar la

61

gestin de muchos de sus proyectos en asocio con los municipios y siempre en desarrollo
de los Hechos Metropolitanos.

3.1.

Aproximacin general al tema:

La manera ms clara de entender los procesos de gestin para el ordenamiento territorial


es a travs de enmarcarlos en la aplicacin de los principios para el ordenamiento del
territorio definidos en la Ley 388 de 1997, como son:
La funcin social y ecolgica de la propiedad.
La prevalencia del inters general sobre el particular
La distribucin equitativa de las cargas y los beneficios.
Mientras que los dos primeros principios, se desarrollan y aplican a travs de procesos de
planificacin por ejemplo la decisin de proteger ambientalmente un territorio o la de
definir por dnde debe ser ejecutado un sistema vial-, el tercer principio tiene que ver con
la puesta en marcha del ordenamiento y sus procesos de gestin para hacerlo sostenible,
pues, por definicin, la planificacin no puede como punto de partida tcnico, otorgar en la
misma proporcin y territorios, las cargas y los beneficios, originando con la mayora de
las decisiones de planificacin, potenciales iniquidades en la asignacin de las
obligaciones, tanto entre el Estado y los particulares como de los particulares entre s.
Aplicando este principio, un sistema de gestin es aqul que resuelve de manera
satisfactoria la distribucin equitativa de las cargas y de los beneficios de los
procesos derivados de la planificacin para el ordenamiento territorial, de esta manera,
proponemos enfocar todos los procesos de gestin metropolitana, desde el lente del
reparto equitativo de las cargas y de los beneficios, principio que resulta altamente
propicio, dado que en esencia, en el Valle de Aburr se originan simultneamente y en
muchos casos de manera muy inequitativa, grandes oportunidades de desarrollo y riqueza
beneficios en trminos de la Ley 388 de 1997-, mientras que en otros territorios y
poblacin, se concentran enormes cargas metropolitanas.

62

Es necesario acotar los trminos empleados para designar cargas y beneficios, las
siguientes tablas establecen dichas definiciones:

63

Dado que las decisiones de ordenamiento territorial incorporadas en las Directrices


Metropolitanas y los POT, configuran Cargas a partir de la identificacin de SUELOS DE
PROTECCIN y otras formas de conservacin del medio ambiente, junto con los
SISTEMAS ESTRUCTURANTES incluyendo las disposiciones viales, de equipamientos,
sistemas y espacios pblicos, siendo todas estas en su conjunto Cargas del
ordenamiento, y de manera simultnea y no necesariamente en los mismos territorios y
proporcionalidad, habilita la generacin de las rentas urbanas asociadas al suelo,
otorgando la edificabilidad y el uso, lo cual configura Beneficios, nuestra propuesta de
sistemas de gestin metropolitana, parte de reconocer y articular esta realidad, pues cada
actuacin derivada de estos Planes y de manera muy especial, el desarrollo de los
PROYECTOS ESTRATEGICOS tanto aquellos derivados de las Directrices
Metropolitanas, como aquellos sectoriales, asociados a las funciones de la Entidad,
originan tanto CARGAS como BENEFICIOS, siendo un propsito central que debe
perseguir la Entidad, la de capitalizar esos beneficios, es decir en el sentido amplio de la
expresin movilizar las plusvalas urbanas, como la de financiar las Cargas identificadas
en el territorio.
As la gran mayora de los proyectos y actuaciones derivadas de la Base Natural de las
Directrices constituyen cargas urbansticas, es decir que necesitamos conocer cmo
gestionaremos y financiremos los componentes del Parque Central de Antioquia, el
sistema de espacios pblicos del Ro Aburr y los corredores transversales,
complementando recursos de financiacin que puedan provenir de la gestin ambiental,
como la creacin de Fondos Verdes, derivados del Sistema Nacional Ambiental y

64

fuentes nacionales e internacionales23, sin embargo, el simple hecho de imponer


restricciones al uso de estos territorios, implica de entrada imponer una carga a sus
propietarios, la cual en aras de crear equidad y de preservar estos recursos, debe ser
compensada integrando este tipo de situaciones a un sistema de reparto de cargas y de
beneficios metropolitanos.
Igualmente, los sistemas viales o de espacios pblicos futuros, implican cargas tanto por
el suelo necesario, como por la financiacin de su construccin, generando de nuevo la
necesidad de buscar herramientas de gestin para su implementacin.
La financiacin de estas y de otras cargas metropolitanas es posible teniendo en cuenta
que en el mismo territorio metropolitano se configuran enormes beneficios para todos los
habitantes, propietarios de suelos, desarrolladores y usuarios en general, tanto los
generados por el impacto positivo de esas mismas obras metropolitanas o, aquellos que
se derivan contar con parques metropolitanos, un ro saneado, unos corredores biticos
conservados etc, fundamento en el cual se basa este sistema de gestin metropolitano.

En resumen, toda actuacin urbanstica es o posee tanto cargas como beneficios, de esta
forma, los proyectos estratgicos metropolitanos deben combinar dichas variables para
hacerlos en lo posible autofinanciables, mientras que las actuaciones sectoriales o de
sistemas estructurantes, deben capitalizar los beneficios que generan sobre toda la
poblacin y territorio favorecido, surgiendo la necesidad de identificar diferentes mbitos
para repartir las cargas y los beneficios, como lo describe la siguiente grfica:

23

El Area Metropolitana posee una propuesta en tal sentido, utilizando todas las herramientas del
que podra interactuar con los Fondos de Compensaciones de la Ley 388 de 1997.

65

La cuestin es cmo capitalizar estos beneficios que la propia actuacin del Area y de sus
municipios genera, con el fin de financiar las exigencias de gestin de este mismo
territorio?
En esencia se trata de movilizar plusvalas en el sentido amplio de la palabra, utilizando
un conjunto de instrumentos propio para cada mbito, diferenciando aquellos que sirven
principalmente para intervenir o hacer gestin del suelo, con aquellos que cumplen
funciones de financiacin del desarrollo o de las cargas urbansticas, tal como lo explica el
siguiente grfico y se ampla en cuanto al aporte de suelos en el captulo 4 y los recursos
generales de inversin distintos a los recursos propios-, en el captulo 5 de este
documento:

66

Desarrollando el anterior esquema, en el presente captulo se abordarn diferentes tipos


de gestin pblica y mixta pblica-privada, los cuales en trminos generales posibilitan
tanto cargas como beneficios, permitiendo la utilizacin de instrumentos tanto de gestin
del suelo como de financiacin.

3.2.

Sistemas de coordinacin y colaboracin con las entidades


territoriales gestin pblica de responsabilidad compartida.

El principio de colaboracin que consagra la Constitucin Poltica en el artculo 113 se


concreta en que las diferentes ramas del Estado tienen funciones separadas, pero
colaboran armnicamente para la realizacin de sus fines, que no son otros que la
bsqueda del bienestar general.
Para la aplicacin de este principio constitucional hay que tener presente que no puede
acudirse a su desarrollo para vulnerar las competencias establecidas por la Ley para las
diferentes entidades, en otras palabras, la aplicacin de este principio no implica que se
eliminen los principios de independencia y separacin funcional de poderes. Para efectos
de este documento, la colaboracin se entiende como los sistemas mediante los cuales,
el Area Metropolitana y los Municipios, desarrollan de manera armnica el territorio
metropolitano, a travs de la ejecucin de planes, programas y proyectos.
La gestin compartida se presenta cuando las entidades tienen competencias
interdependientes y para su cabal desarrollo requieren unir esfuerzos y armonizar
decisiones.

67

A continuacin trataremos de presentar, desde el ordenamiento territorial, los aspectos de


colaboracin y gestin compartida que se dan en el Ordenamiento Territorial entre los
Municipios y las Areas Metropolitanas
Competencia Municipal

Colaboracin del AMVA

Gestin compartida
Los Planes de Ordenamiento
Elaboracin de los Planes de
A travs de asistencia tcnica Territorial deben considerar las
Ordenamiento Territorial
para la elaboracin del Plan
normas obligatoriamente
generales que establezcan las
Areas Metropolitanas con
relacin a la intervencin en los
Hechos metropolitanos
Intervencin en los hechos que
Desarrollo de los proyectos que Apoyo en la formulacin y hubieren sido calificados como
se consignen en los planes de
ejecucin de los proyectos
metropolitanos en el
Ordenamiento Territorial
componente territorial de los
planes de desarrollo
metropolitano
Conexin con el plan vial
El Area Metropolitana es
Intervencin en el desarrollo del metropolitano
autoridad de transporte de
plan vial municipal
mediana capacidad y por lo
tanto, el desarrollo del plan vial
para garantizar el cumplimiento
de esta funcin se hace en
coordinacin con los
municipios.
Decisiones de intervencin en Vigilar que las decisiones de
las zonas limtrofes con los ordenamiento en las zonas
municipios que conforman el limtrofes sean armnicas
Area Metropolitana

Establecer
esquemas
de
gestin
conjunta
para
el
desarrollo en estas zonas de
los hechos calificados como
metropolitanazos, por ejemplo,
vivienda,
espacio
pblico,
proteccin
de
ecosistemas
estratgicos.

Atender las necesidades de la Asistencia tcnica y


poblacin asentada en su capacitacin a los funcionarios
territorio
para la utilizacin de
herramientas de diagnstico y
anlisis que permitan la
acertada toma de decisiones

Desarrollo conjunto de las


herramientas tcnicas para la
toma de decisiones

Desarrollo de las decisiones


contenidas en los POT a travs
de la ejecucin de planes,
programas y proyectos

Construccin de indicadores de
eficacia y eficiencia en la
gestin territorial.

Acompaamiento a las
autoridades locales para
establecer de comn acuerdo
los parmetros de medicin de
eficiencia y eficacia que
garanticen el cumplimiento de
los objetivos del ordenamiento

68

territorial municipal y regional

En conclusin, y acorde con lo expresado anteriormente en relacin con la


interdependencia de los municipios y el Area Metropolitana para establecer las normas de
ordenacin del territorio, existe una aplicacin directa de este principio a travs del
proceso de concertacin y consulta que debe surtir el proyecto de plan de ordenamiento
ante la autoridad metropolitana (en su doble carcter de entidad planificadora y autoridad
ambiental) para incorporar en el modelo de ordenamiento local, las normas
obligatoriamente generales que se hubieren determinado por parte de la entidad
administrativa y los determinantes ambientales que deben ser considerados dentro de la
estructura del territorio local.
Conforme lo ensea la moderna teora poltica, el principio de separacin absoluta o
tajante de funciones del poder pblico se encuentra actualmente superado. Dicho
principio que sistematizaran Locke y Montesquieu como mecanismo de freno a la
concentracin y subsiguiente abuso del poder y de garanta de las libertades individuales,
se entiende hoy relativizado por el de colaboracin armnica entre las autoridades
pblicas. Conforme con esta tendencia actual, la Constitucin Poltica en su artculo 113
indica que los diferentes rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armnicamente para la realizacin de sus fines.
No puede desconocerse, por otra parte, que en el ejercicio de las funciones pblicas, si
bien la Constitucin ha establecido el criterio general de la separacin, que reserva a
cada rama una rbita de atribuciones en la que no pueden inmiscuirse las dems, ella
misma ha sealado que todas colaboran armnicamente para la realizacin de los fines
del Estado (Artculo 113 C.P.).24
Por otra parte, la necesaria asistencia tcnica por parte del Area Metropolitana para el
desarrollo de los diferentes instrumentos de gestin urbana, hace que, si bien las
competencias de intervencin territorial han sido desarrolladas por la legislacin vigente,
casi exclusivamente para los entes territoriales, el trabajo conjunto de la Entidad
Administrativa y los municipios, ha permitido acordar de manera conjunta la forma de
identificar, realizar y evaluar, los procesos de desarrollo territorial, contando hoy con
procesos sobre esquemas de evaluacin de los territorios a intervenir, manejo conjunto de
los parmetros para identificar riesgos y amenazas, desarrollo de herramientas
tecnolgica para el monitoreo de los resultados de la gestin urbana, identificacin de
elementos que han permitido la formulacin del plan metropolitano de turismo. El
desarrollo de todos estos procesos ha sido posible a travs de la implementacin de
sistemas de colaboracin y gestin asociada.

3.3.

Hechos Metropolitanos

Si examinamos en detalle las funciones y competencias que la Ley atribuye a las Areas
Metropolitanas, las podemos catalogar en cinco (5) categoras o clases

24

Sentencia C-283/95.

69

a) Actividades de Fomento: Implica el desarrollo concreto y efectivo de polticas


pblicas para la generacin de oportunidades econmicas y la bsqueda de la
equidad. El fomento no se materializa solamente el asumir responsabilidades
directas de ejecucin de proyectos, sino tambin en la bsqueda de economas de
mercado que impulsen la iniciativa privada y fortalecimiento de la misma. El
fomento implica entonces la identificacin de mecanismos idneos de apoyo y
gestin empresarial que garanticen el cumplimiento de las metas y el desarrollo de
los proyectos de inters metropolitano.
b) Actividades de prestacin de servicios pblicos: Desde la Ley 128 de 1994 se
determina que una de las funciones principales de las Areas Metropolitanas es la
identificacin de aquellos servicios que deben tener carcter metropolitano,
adoptando las medidas necesarias para su adecuada prestacin. Recordemos
que la doctrina tradicional de servicio pblico como toda actividad de inters
general que la administracin debe asumir porque es connatural para brindar
soluciones a la comunidad, ha sido superada por un concepto ms amplio de
cooperacin en el que se est imponiendo cada vez mas la libre empresa.
c) Actividad de intervencin, control y vigilancia: Se busca intervenir en la actividad
de los particulares para regular procesos e impedir el desbordamiento de las
mismas en detrimento del inters general, procurando mantener el balance
indispensable entre la intervencin estatal que no es otra cosa para nuestro caso,
que el desarrollo a nivel regional, el derecho a la igualdad o reparto equitativo de
cargas y beneficios en el desarrollo urbano.
d) Actividad Normativa y Reguladora: Implica el ejercicio de ciertas potestades
relacionadas con la facultad de las autoridades metropolitanas para expedir
normas, entendidas como regulaciones de carcter general subordinadas y
dependientes de la Constitucin y la Ley Orgnica de Areas Metropolitanas, que
sirven de fundamento para que los municipios, en el ejercicio de su propia
autonoma, adopten los Planes de Ordenamiento Territorial.
e) Actividad planificadora y Programadora: En cuanto entidad administrativa que
pretende el desarrollo armnico de territorio bajo su jurisdiccin, es un deber del
Area Metropolitana evitar la improvisacin en la decisiones que tome, por lo tanto,
est llamada a adoptar planes, programas y polticas que atiendan las prioridades
identificadas y permitan a los municipios el desarrollo sostenible, adecuando su
gestin a la atencin de las reales necesidades de la comunidad y de los
municipios de la regin metropolitana, evitando el desvo de recursos y esfuerzos
a asuntos que no sean de inters regional.
La constitucin de 1991, al establecer las bases generales del Estado colombiano,
consagra el concepto de funcin administrativa, la cual se puede definir como el conjunto
de tareas y actividades que deben cumplir las diferentes dependencias de la
administracin, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir los diferentes cometidos
establecidos para asegurar la realizacin de los fines del Estado.

70

El ejercicio de las funciones administrativas pretende la satisfaccin de los intereses


generales de la comunidad en sus diferentes rdenes y, por consiguiente, se exige que se
desarrollen con arreglo a unos principios mnimos que garanticen la igualdad, la
moralidad, la eficacia, la economa, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad.
La Ley 388 de 1997 define el ordenamiento del territorio como el conjunto de acciones
poltico administrativas y de planificacin fsica concertadas, emprendidas por los
municipios y distritos y las Areas Metropolitanas, en ejercicio de la funcin pblica que les
compete, cuyo principal objetivo es disponer de instrumentos eficientes para orientar el
desarrollo del territorio y regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, de
acuerdo con las estrategias de desarrollo socio econmico y en armona con el medio
ambiente y las tradiciones histricas y culturales 25. El ordenamiento territorial pretende
entonces racionalizar las intervenciones en el territorio, orientando el desarrollo y
aprovechamiento sostenible mediante, entre otros, del diseo y adopcin de instrumentos
y procedimientos de gestin que permitan ejecutar operaciones urbanas integrales y
articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal,
tomando en consideracin las relaciones Intermunicipales y metropolitanas.
Al concebir el derecho colombiano el ordenamiento territorial como una funcin pblica
est intentando desarrollar alternativas para cumplir tres grandes objetivos:
a) Corregir Desequilibrios territoriales: el ordenamiento territorial busca corregir los
desequilibrios que provoca el espontneo crecimiento econmico; afirma el
tratadista Carlos Feal Lago que le fin perseguido es realizar una distribucin
geogrfica ptima con el fin de asegurar a los hombres y sus comunidades las
mejores condiciones de vida en un medio agradable 26. En este orden de ideas, le
compete al Area Metropolitana establecer mecanismos que permitan reducir las
desigualdades regionales y alcanzar as una mejor concepcin general de la
utilizacin y de la organizacin del espacio, proteccin del medio ambiente y la
optimizacin de la inversin pblica en el territorio.
b) Conexin con la Poltica Econmica: En la gran mayora de los casos, el
ordenamiento territorial se configura como la proyeccin geogrfica de la
planificacin econmica; responde entonces a preocupaciones de orden social
pero incide en gran medida en la economa la existencia de disparidades
regionales de desarrollo excesivas, es freno al crecimiento del producto nacional,
en la medida en que comprota, a la vez, una valoracin insuficiente de amplias
porciones del territorio y cargas suplementarias para la colectividad por helecho de
la hipertrofia de ciertas zonas27. En otras palabras, cuando se ordena el territorio
se estn tomando decisiones sobre crecimiento econmico y competitividad
regional que implican desarrollar principios como el de solidaridad y mejoramiento
de calidad de vida, inherentes al ejercicio de las funciones pblicas.
25

Artculo 5, Ley 388 de 1997


Feal, Carlos. La poltica francesa de ordenacin del territorio en la ltima dcada. Madrid,
Ministerio de Vivienda, 1970
27
Lajugie, Delfaud y Lacour. Espace Rgional et amengement du territoire, Pars L. Technique,
1970
26

71

c) Concepcin integradora y global respecto a otras funciones pblicas: Una funcin


pblica que tal como lo establece la Ley 388 de 1997, aspira a superar la visin
sectorial en todo tipo de asentamientos, usos y actividades que se producen en el
territorio, ha de traducirse en el establecimiento de lmites para la discrecionalidad
administrativa correspondiente al planeamiento urbanstico municipal. El
ordenamiento territorial ha sido catalogado como una funcin pblica de carcter
horizontal que pretende atacar las disfunciones sectoriales, con la pretensin de
convertir la dinmica de juego de los esfuerzos sectoriales en una totalidad
dotada de sentido en funcin de loes valores y objetivos materiales definidos en la
Constitucin28 . Si acudimos a la lectura del artculo 2 de la constitucin Poltica 29,
podemos establecer que, en desarrollo de estos deberes, el Area Metropolitana
est llamada a identificar los mecanismos de gestin que hagan posible el
cumplimiento de las metas de desarrollo propuestas para la regin metropolitana,
dentro de un esquema de manejo general de la economa establecido por el
Gobierno Nacional.
Teniendo en cuenta entonces los anteriores conceptos, la identificacin de los hechos
metropolitanos se establece como el elemento fundamental para el ejercicio de la funcin
administrativa del Area Metropolitana en relacin con la atencin de los principales
problemas de la regin y el soporte de la concertacin con los municipios que la
conforman para la intervencin en el territorio, estableciendo por tanto, estructuras
administrativas, tcnicas y jurdicas para el desarrollo conjunto de programas y proyectos
que atiendan aquellos aspectos que han sido calificados como metropolitanos
Si bien la Ley 128 de 1994 no trae una mayor reglamentacin sobre el carcter de los
hechos metropolitanos, limitndose a establecer que Se determinan como metropolitanos
aquellos hechos que, a juicio de la Junta Metropolitana afecten simultneamente y
esencialmente a por lo menos dos de los municipios que lo integran como consecuencia
del fenmeno de la conurbacin (artculo 6), sta definicin hay que armonizarla con las
funciones encomendadas al Area Metropolitana y que se encuentran consagradas en el
artculo 4 de la misma reglamentacin, al afirmar que las mismas se refieren a 1.
Programar y coordinar el desarrollo armnico e integrado del territorio colocado bajo su
jurisdiccin; 2) Racionalizar la prestacin de los servicios pblicos a cargo de los
municipios que la integran, y si es el caso, prestar en comn algunos de ellos y 3) ejecutar
obras de inters metropolitano.
En conclusin, los hechos metropolitanos que la Junta decrete, deberan entonces estar
justificados en el cumplimiento de los objetivos antes mencionados y relacionados con las
reas de intervencin que se han identificado como razn de ser para la existencia de las
28

Parejo, Alfonso, La ordenacin territorial: un reto para el Estado de las autonomas, Madrid 1985
Artculo 2 C.P.: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad delos principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
29

72

Areas Metropolitanas, que fundamentalmente, pretenden mitigar los impactos negativos


generados por la Conurbacin.

3.4.

Banco Inmobiliario metropolitano: Aburra 20/20

Los Bancos Inmobiliarios, son instrumentos de gestin del suelo para atender las
necesidades de los habitantes de un territorio municipal o metropolitano en relacin con la
provisin de suelo urbano para las infraestructuras, equipamientos, espacio pblico y
vivienda de inters social, en otras palabras, es una entidad que crea el Municipio para
generar una especie de patrimonio autnomo del suelo que es propiedad de la entidad
territorial; constituye un mecanismo de intervencin pblica en el mercado inmobiliario,
con destino a la formacin de una resera de suelo que permitan favorecer las futuras
demandas del mismo para el desarrollo de programas de vivienda de inters social,
ejecucin de obras de infraestructura, dotacin de espacio pblico y equipamiento.
El Banco Inmobiliario pues, constituye un patrimonio separado de los restantes bienes
municipales o metropolitanos, cuya finalidad es regular el mercado del suelo, obtener
reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pblica y en general, para facilitar la
ejecucin de los planes y programas que hacen posible el desarrollo de los objetivos
contenidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.
Cul es la norma que los permite? Los Bancos Inmobiliarios se establecieron en la Ley
09 de 1989 como entidades pblicas que pueden ser conformadas con diferentes
estructuras jurdicas y cuya principal funcin es adquirir o reservar suelo para la atencin
de los requerimientos municipales relacionados con:
-

Espacio Pblico
Vivienda de Inters Social
Equipamientos

De acuerdo con las facultades que consagra la Ley 489 de 1998 en relacin con los
procesos de desconcentracin y delegacin de funciones30, los municipios o las Areas
Metropolitanas pueden entonces conformar el Banco Inmobiliario asignando a esta
entidad de manera precisa, la funcin de adquirir o reservar tierras para el desarrollo de
los planes y programas que se pretendan desarrollar en aplicacin del principio de funcin
pblica del urbanismo.
Para qu un Banco Inmobiliario? Para apoyar y asesorar a las diferentes dependencias
pblicas en relacin con la provisin de suelos e inmuebles y que stas puedan en el
marco de las competencias que le son propias, llevar a cabo los diferentes programas que
se encuentran a su cargo; en otras palabras, no es el Banco Inmobiliario quien ejecuta los
programas, sino el que aporta o dispone del suelo requerido para desarrollarlos, sin

30

La desconcentracin es la radicacin de competencias y funciones en dependencias ubicadas


fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa y la delegacin es la facultad que
tienen las autoridades administrativas para transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores
o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias

73

perjuicio que en el acto de creacin se le asignen al Banco Inmobiliario, las funciones de


operador urbano, como complemento a aquellas que establece la Ley 09 de 1989.
Es un instrumento para la adquisicin o reserva de suelo urbano o de expansin urbana,
que permita:
-

Ejecucin de Planes de Vivienda de Inters Social.


Preservacin del patrimonio cultural.
Constitucin de zonas de reserva para el desarrollo y crecimiento futuro de las
ciudades.
Constitucin de zonas de reserva para la proteccin del medio ambiente y de los
recursos hdricos.
Provisin de espacios pblicos urbanos.
Legalizacin de ttulos en urbanizaciones de hecho o ilegales
Reubicacin de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y
rehabilitacin de inquilinatos
Ejecucin de proyectos de integracin y readaptacin de tierras.

Otras Funciones: El Banco Inmobiliario puede desarrollar actividades opcionales de


gestin de suelo que no implican necesariamente la compra o intervencin del mismo;
podramos considerar entre ellas:
-

Realizar inventario de bienes pblicos


Determinar la demanda de suelos para los proyectos o programas especficos que
desarrolla, esto es, conectar la oferta con la demanda, desarrollando las
determinaciones del POT.
Definir criterios de seleccin de suelos.
Administrar los bienes fiscales propiedad de las entidades municipales.
Administrar los bienes ejidales propiedad del Municipio.
Administrar el espacio pblico resultante de las intervenciones de las entidades
municipales y de las cesiones obligatorias gratuitas.
Operar el Observatorio del Mercado Inmobiliario, como mecanismo que permita
tomar decisiones en relacin con la declaratoria del derecho de Preferencia.
Participar en la formulacin de planes parciales en suelos de expansin y en el
suelo urbano cuyo tratamiento sea la renovacin urbana.
Administrar los fondos de compensacin que se establezcan para el pago de
afectaciones y restricciones de uso por declaratoria de patrimonio arquitectnico o
proteccin ambiental.
Administrar los recursos provenientes de la compensacin en dinero de las
obligaciones urbansticas.
Administrar y transar los ttulos valores correspondientes a los derechos
adicionales de construccin y desarrollo
Operar y mantener actualizado el inventario de bienes inmuebles propiedad del
Municipio.

74

Cada una de las anteriores funciones convierte al Banco Inmobiliario en socio necesario
para la ejecucin del planeamiento urbano, tanto para las entidades pblicas como para
los promotores privados.
El portafolio de servicios constituye la respuesta a las preguntas antes enunciadas; en
otras palabras, la definicin de las lneas de accin y de trabajo que va a desarrollar el
Banco Inmobiliario, conforman los servicios que va a prestar a los procesos de
planificacin urbana e intervencin del suelo que requiere el Municipio para el desarrollo
de sus programas, planes y proyectos o cuales son los objetivos que se pretenden
desarrollar a travs de la puesta en marcha del Banco Inmobiliario.
Las lneas del portafolio de servicios entonces, estn asociadas a los siguientes aspectos:
1. Las resultantes del Plan de Desarrollo y del Plan de Ordenamiento Territorial, y
para el caso del banco inmobiliario metropolitano, aquellos planes, programas y
proyectos que se encuentran consagrados en las directrices y lineamientos de
ordenamiento territorial metropolitano.
2. Las resultantes de los objetivos y misin del Banco y de las funciones necesarias
para desarrollarlo.
Instrumentos de gestin y adquisicin del suelo que puede utilizar el Banco Inmobiliario

Enajenacin voluntaria
Expropiacin por va judicial
Planes parciales
Contribucin de Valorizacin

Como lneas adicionales dentro del Portafolio se pueden desarrollar acciones como las
siguientes:

Realizacin de gerencias Inmobiliarias, aportando las facilidades para coordinar la


accin pblica (destinado al sector pblico y privado).
Prestacin de servicios a otras entidades en relacin con la formulacin, por
ejemplo, de planes parciales o planes especiales de proteccin patrimonial.
Aportes en recursos para apalancar otros proyectos, por ejemplo establecer una
unin temporal o un consorcio inmobiliario con promotores o constructores de
carcter privado para desarrollar conjuntamente un programa de renovacin
urbana o de vivienda en que el Municipio tenga inters.
Desarrollo de proyectos presentados por privados, que pueden ser empresas
comerciales u organizaciones populares con las que se desarrollen proyectos de
mejoramiento de espacio pblico (organizaciones de venteros o de comerciantes);
vivienda de inters social, mejoramiento de equipamientos (ligas deportivas con
las que se participa en mejoramiento o construccin de escenarios deportivos),
etc.

Los recursos para el desarrollo de su objeto social, pueden provenir de:

75

Los obtenidos por la gestin pblica de suelo: mediante compra o asociacin.


La administracin y actualizacin del inventario de inmuebles pblicos que permita
mejora la gestin del suelo.
Compra y venta de inmuebles o predios.
Prestacin de servicios (observatorio inmobiliario, sistemas de informacin, banco
de proyectos).
Desarrollo de Gerencias Inmobiliarias.
Titularizacin de proyectos.
Emisiones de bonos o ttulos de deuda pblica.
Recursos de plusvala, valorizacin o los obtenidos en procesos de reparto de
cargas y beneficios al interior de los planes parciales.
Por canje de cesiones o pago de ellas.
Fondos de apalancamiento o recursos privados.
Suelo obtenido mediante gestin con proyectos privados (vas, ambientales) etc.

Para el cumplimiento de estos propsitos, el Banco Inmobiliario, podr realizar las


siguientes funciones determinadas por la Ley:

Adquirir a cualquier ttulo derechos reales de bienes inmuebles, utilizando los


mecanismos que establece la Ley.
Declarar de utilidad pblica o inters social los inmuebles necesarios para cumplir
los objetivos establecidos en la Ley y en su acto de constitucin.
Ejercer el derecho de preferencia en la adquisicin de inmuebles de acuerdo con
lo establecido en el artculo 73 de la Ley 9 de 1989.
Administrar el fondo de inmuebles urbanos.
Participar en la ejecucin de los proyectos de urbanizacin para vivienda de
inters social.
Participar en cualquier tipo de sociedad o asociacin, hacer aportes, adquirir
cuotas, partes de inters o acciones segn el caso.
Administrar fondos de compensacin para la conservacin del patrimonio cultural o
las zonas de preservacin ambiental.
Recibir bienes sobre los que se declar la extincin de dominio.
Implementar y mantener actualizado el sistema de inventario de bienes pblicos
de los municipios.
Participar en entidades gestoras para la promocin y ejecucin de proyectos
relacionados con el objeto de la entidad y aportar inmuebles a unidades de
actuacin urbanstica, cuando fuere el caso.
Celebrar contratos de fiducia mercantil inmobiliaria y encargos fiduciarios conforme
a la Ley.
Proponer, financiar o participar en la elaboracin de planes parciales y el
desarrollo de proyectos a travs de unidades de actuacin urbanstica.
Adquirir por enajenacin voluntaria o expropiacin los inmuebles necesarios para
la ejecucin de sus planes o programas.
Adquirir a cualquier titulo derechos reales de bienes inmuebles, usando los
mecanismos contemplados en la Ley para entidades de su naturaleza.

76

Recibir, habilitar y administrar, cuando hubiere lugar a ello, inmuebles fiscales que
puedan ser destinados al objeto de la Empresa.
Celebrar los contratos requeridos para el cumplimiento de su objeto social y las
funciones de la empresa, conforme a la Ley, en general, celebrar o ejecutar los
actos complementarios o accesorios de los anteriores. Adems contratar el diseo,
la construccin y la interventora de obras infraestructura para la adecuacin de
predios destinados a programas de vivienda de inters social.
Enajenar bienes muebles, en favor de entidades pblicas o de personas naturales
o jurdicas del sector privado, y adoptar, cuando sea el caso, mecanismos que
garanticen la construccin de vivienda de inters social prioritario por parte de sus
adquirientes.
Canalizar los recursos provenientes del subsidio familiar de vivienda para
programas de vivienda de inters social y en especial para los de vivienda de
inters social prioritario que promueva el Municipio.
Participar en cualquier tipo de sociedades o asociaciones, hacer aportes adquirir
cuotas o partes de inters, segn el caso, siempre y cuando su objetivo social est
directa o indirectamente relacionado con el del Banco inmobiliario.
Participar en entidades gestoras para la promocin y ejecucin de proyectos
realizados con el objeto de la entidad, y aportar inmuebles a unidades de
actuacin urbanstica, cuando fuere el caso.
Percibir honorarios por los servicios que preste conforme a su acto de constitucin.
Celebrar convenios con las organizaciones civiles no gubernamentales del sector
solidario y de las asociaciones de vivienda popular que permitan el acceso al suelo
destinado a vivienda de inters social prioritario.
Celebrar contratos de cuentas en participacin, sea como partcipe activa o como
partcipe inactiva, consorcios, uniones temporales de empresas, asociacin,
contratos de riesgo compartido, alianzas estratgicas y cualquier otra forma lcita
de colaboracin empresarial que tiendan al desarrollo de su objeto.
Velar por el cumplimiento de las normas mnimas urbansticas, arquitectnicas y
tcnicas, por parte de los desarrolladores de los proyectos promovidos mediante
asociacin con otras entidades, sean estas pblicas o privadas.
Las dems sealadas en las disposiciones legales segn el objeto social de la
empresa.

Aunque tanto los departamentos como las reas Metropolitanas tienen un carcter ms
administrativo, dirigido hacia la planeacin y administracin de recursos y las
competencias sobre el territorio son predominantemente municipales; pero la Corte
Constitucional se pronunci sobre la facultad que consagra la Ley 09 de 1989 que tanto la
Intendencia de San Andrs (hoy Departamento), como las reas Metropolitanas pueden
crear esta clase de establecimientos. Afirma la Corte que:
La creacin y organizacin de los Bancos de Tierras, conforme a lo dispuesto por
la Ley. [Artculos 70, 71, 72, 73, 74 y 76 de la Ley 09 de 1989].Los artculos que se
sealan en el ttulo con que se encabeza este apartado de la sentencia, establecen en
esencia las reglas conforme a las cuales los municipios, el Distrito Especial de Bogot, la
Intendencia de San Andrs y Providencia y las reas metropolitanas pueden crear un tipo
especial de establecimientos pblicos denominados Bancos de Tierras.

77

El actor estima principalmente que la autonoma de los entes locales se ve afectada


y disminuida porque en este caso la ley hasta les impone un determinado nombre,
pasando por alto la iniciativa que en materia de creacin de establecimientos
corresponde por mandato de la Carta a los Alcaldes y fijando inclusive el patrimonio
de los mismos.
Considera la Corte que no asiste razn al actor en este aspecto, en atencin a que,
como se ha advertido en varias oportunidades, la autonoma local en materia
administrativa no es absoluta sino relativa, dedo el carcter unitario que imprime el
artculo 1 de la Carta a la organizacin del Estado colombiano.
En efecto, con el fin de asegurar la unidad de los poderes pblicos y el principio de la
generalidad de la ley, incluso en el mbito material de la administracin local, la
Constitucin Poltico del Estado como norma suprema, encarga y reserva a la ley la
competencia para sealar las reglas conforme a las cuales los concejos municipales
pueden crear, a iniciativa del alcalde, los establecimientos pblicos de dicho orden,
segn lo dispone el numeral 4 del artculo 197; igualmente, por lo que hace al
Distrito Especial de Bogot, la Carta establece que ste ser organizado dentro de
las condiciones que fije la ley, quedando comprendida por extensin dentro de stas
la facultad de crear, tambin a iniciativa del Alcalde, los establecimientos pblicos
que se estime necesario crear. Adems, el artculo 198 de la Carta atribuye al
legislador la competencia para organizar como reas metropolitanas, bajo
autoridades y rgimen especial, con su propia personera y con el fin de asegurar
una mejor administracin y la prestacin de los servicios a dos o ms municipios de
un mismo departamento, quedando, a juicio de la Corte, atribuido al legislador la
facultad de autorizar a dichas entidades, para la creacin de los citados
establecimientos pblicos.
Por lo que se relaciona con la intendencia de San Andrs y Providencia, el artculo 6
de la Carta es perentorio en el sentido de entregar al legislador la competencia para
proveer sobre la organizacin administrativa y el rgimen de los municipios que
integran las intendencias y comisaras, agregando que en relacin con aquella el
legislador deber dictar estatutos especiales relativos a su rgimen fiscal,
administrativo y al fomento econmico, social y cultural.
Bajo estos presupuestos, los artculos acusados que se mencionan ms arriba, son
el resultado de las competencias del legislador, que le reserva la Carta para regular
los aspectos administrativos de las mencionadas entidades territoriales y organismos
de administracin local; dentro de dicha facultad, quedan comprendidas las de
autorizar la creacin de determinado tipo de establecimientos pblicos, sealarle
algunas funciones especiales, los bienes que en general constituyan su patrimonio,
un derecho determinado llamado por la ley derecho de preferencia, y adems las de
establecer algunas formalidades que deben cumplir cuando ejerzan los derechos y
prerrogativas administrativas de que son dotados.31
As mismo, el Banco inmobiliario Metropolitano es una opcin para la promocin y manejo
de los hechos metropolitanos, por lo que permite el manejo de los recursos asociados al
Plan Integral de Desarrollo, apoyar y direccionar las polticas metropolitanas con poder de
manejo sobre temas cruciales como el suelo y la vivienda, este ultimo caracterizado por
una baja capacidad de ejecucin por parte de las entidades municipales.
31

Expediente 1926, febrero de 1990 con ponencia del Magistrado Fabio Morn Diaz.

78

Pero la creacin de un Banco Inmobiliario Metropolitano tiene importancia por la misma


situacin de conurbacin que soportan estos territorios y que requieren de una solucin
conjunta a problemas que los aquejan. En este orden de ideas, la responsabilidad del
Area Metropolitana en relacin con el desarrollo armnico y sostenible del territorio, tiene
variables que, buscando en todo momento atender el inters general, no se limita de
manera exclusiva a la ejecucin de estudios y el desarrollo de obras de infraestructura.
Esta responsabilidad debe, con el concurso de sus socios naturales, que son los
Municipios que la conforman, llevar a obtener un hbitat sostenible que permita atender
las necesidades de espacio pblico, vivienda y equipamientos para todos los habitantes
de la regin.
Es un hecho que los escenarios de articulacin entre los instrumentos de planificacin y
de gestin creados por la Ley 388 de 1997 y el quehacer de las Areas Metropolitanas y
sus propias funciones, se encuentran por construir, pues en muchos casos no es claro
cmo se integra de forma armnica su aplicacin, tanto desde el ordenamiento territorial
mismo como desde sus instrumentos, situacin que termin por confundirse ms,
recientemente con la declaratoria de inconstitucionalidad del artculo 7 de la Ley 388 32 de
1997, que pretenda aclarar las relaciones y prevalencias de los diferentes mbitos de
planificacin incluida la relacin entre las Areas Metropolitanas y los municipios en materia
de ordenamiento territorial.
Tomando en consideracin entonces que, dadas las relaciones de los municipios que
conforman el Area Metropolitana y la necesidad de buscar mecanismos de coordinacin
para la ejecucin eficiente de proyectos que superan la escala municipal, es aconsejable
crear una entidad cuya principal funcin consista en el desarrollo de iniciativas que
permitan aplicar el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios, atendiendo
aquellas cargas que dentro del ordenamiento, podramos denominar como regionales,
por ejemplo lo relacionado con vas de inters regional o metropolitano, espacio pblico
de escala regional, entre otros, pero que, al mismo tiempo, pueda captar los beneficios
que genera el desarrollo de estos proyectos regionales, a travs de llevar a cabo acciones
urbansticas, de acuerdo con lo que, para el efecto, consagra el artculo 36 de la Ley 388
de 1997, en el marco de la aplicacin de los principios de eficiencia y eficacia que deben
acompaar el ejercicio de las funciones pblicas.
En tal sentido, se propone entonces que el Area Metropolitana genere un mecanismo de
gestin del suelo, articulado a una Empresa Gestora denominada Aburr 20/20, que se
explicar ms adelante, la cual a travs de la aplicacin de los principios antes
mencionados, permita adelantar proyectos de calidad y cualificacin del espacio urbano,
invirtiendo los rendimientos de las operaciones urbansticas rentables en el desarrollo de
espacio pblico y equipamientos. Segn Luciano Parejo, la Administracin slo puede ser
eficaz cuando satisfaga su fin: el inters general, y adicionalmente a que el valor eficacia
implique una condicin de calidad, en el sentido de agilidad, economa, utilidad y, en
suma, de bondad de la actuacin estatal en su resultado"33. Por lo tanto, es justamente
32

Sentencia de la Corte Constitucional C-795/2000


Parejo Alfonso, Luciano. la disciplina Urbanstica. Coleccin Biblioteca de Derecho Municipal,
editorial Iustel, Madrid, primera edicin, 2006. pg. 29
33

79

la aplicacin del principio de la eficacia el que permite valorar el uso que el agente pblico
le ha dado a una facultad discrecional.
Pero la Constitucin no menciona nicamente la eficacia, sino que incorpora en varias de
sus disposiciones el concepto de eficiencia, que en trminos econmicos se traduce en el
logro del mximo rendimiento con los menores costos, y que, aplicado a la gestin estatal,
significa la adecuada gestin de los asuntos objeto de ella partiendo del supuesto de los
recursos financieros -casi siempre limitados- de los que dispone la hacienda pblica.
En otros trminos, el Estado, por razones de inters general, est obligado a efectuar una
adecuada planeacin del gasto de modo tal que se oriente con certeza a la satisfaccin de
las necesidades prioritarias para la comunidad sin despilfarro ni erogaciones innecesarias.
En una perspectiva del desarrollo urbano centrado en las potencialidades regionales, no
es conveniente considerar como nico mecanismo de gestin las intervenciones
puntuales o municipales, como respuesta a situaciones que involucran un territorio de
mayor envergadura. La construccin de una imagen objetivo metropolitana representa un
aspecto trascendental dentro de los esquemas de desarrollo econmico y social de una
regin que se encuentra conurbada.
La descentralizacin confa nuevas responsabilidades a los municipios, pero en algunos
casos, estas rebasan su capacidad operacional y de control. Acudiendo entonces a la
identificacin de los diferentes tipos de actividades que pueden ser desarrolladas por las
Areas Metropolitanas, es aconsejable implementar un mecanismo que permita concertar
una visin de futuro para la regin, lo que significa que se identifiquen objetivos claros y
que el cumplimiento de los mismos sea delegado en una instancia supramunicipal que
permita la intervencin territorial superando las fronteras locales con un criterio
planificador, dentro de un marco realista y factible, basado en las responsabilidades y
capacidades efectivas que le deleguen las entidades territoriales y que al mismo tiempo,
haga posible el desarrollo de la regin y de la economa.

Aburr 20/20:
La Corporacin Aburr 20/20, es un Banco Inmobiliario de carcter metropolitano,
promotor del desarrollo territorial regional, una entidad con domicilio en la ciudad de
Medelln, bajo la estructura jurdica de una Corporacin sin nimo de lucro en la que
participaran entidades pblicas de diferentes rdenes. Es un instrumento novedoso y
especializado con un saber-hacer no disponible en la regin, incluso en el pas, que
permitir el fortalecimiento de la gestin del suelo con carcter integrador y regional, para
la aplicacin de los diferentes instrumentos de gestin del suelo y planificacin que
consagran las normas vigentes.
Esta iniciativa ha sido promovida desde el rea Metropolitana del Valle de Aburr, con la
asistencia tcnica de la Empresa Bilbao Ra2000, asistencia que se viene desarrollando
desde el ao 2005, manteniendo su apoyo en la implementacin de la propuesta y en
calidad de colaboradores permanentes.

80

El objeto social de la Empresa Aburr 20/20 se desarrolla mediante las siguientes


actividades y funciones:
1) Arbitrar recursos, obtener y administrar bienes y rentas destinados a construir, mejorar
y financiar proyectos de vivienda de inters social, generacin de espacio pblico y
construccin de equipamientos de escala urbana, regional o metropolitana;
2) Adquirir por enajenacin voluntaria y expropiacin los inmuebles que requiera para el
cumplimiento de su objeto social;
3) Adelantar programas de renovacin urbana, de acuerdo con las disposiciones
contenidas en los Planes de Ordenamiento Territorial del municipio que se trate;
4) Constituirse en operador urbano de los programas inmobiliarios que adelante el rea
Metropolitana del Valle de Aburr;
5) Llevar a cabo programas de vivienda de inters social en todas sus modalidades,
vivienda nueva, mejoramiento, rehabilitacin de inquilinatos, legalizacin de ttulos,
regularizacin urbanstica, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Plan de
Ordenamiento del respectivo municipio.
6) Organizar y conservar el inventario de inmuebles de propiedad del Area Metropolitana
del Valle de Aburr;
7) Llevar a cabo contratos de permuta, comodato, leasing o arriendo de inmuebles;
8) Adelantar programas de creacin, mejoramiento o recuperacin del espacio pblico;
9) Ejercer el derecho de preferencia en los trminos de la Ley 9 de 1989 y las que lo
modifiquen.
10) Realizar, en coordinacin con otras entidades pblicas o privadas, programas y
proyectos destinados al desarrollo de actividades propias del Banco Inmobiliario;
11) Contratar emprstitos y entregar en garanta bienes de su propiedad;
12) Llevar a cabo las operaciones comerciales pertinentes y necesarias para cumplir con
su objeto social;
13) Anticiparse a la ocurrencia de determinadas dinmicas urbanas y regionales,
mediante el monitoreo permanente ante la obsolescencia de reas de nuevos territorios,
transformacin en los usos del suelo, necesidad de inclusin al desarrollo urbano de
reas de expansin, posibilidad de utilizar algunos instrumentos financieros, jurdicos en
el territorio, en coordinacin con el Departamento o el Municipio respectivo;
14) Servir adems de operador para el rea Metropolitana o los municipios que la
conforman, de otros instrumentos de gestin del suelo o de financiacin, necesarios para
la adecuada intervencin urbanstica en el territorio, como por ejemplo fondo de reas de
cesin, fondo de compensacin urbanstica, administracin de derechos de construccin y
desarrollo
15) Estudiar el funcionamiento del mercado del suelo con el fin de brindar insumos para
tomar decisiones de inversin y plantear procesos de concertacin con la administracin
pblica, las entidades sin nimo del lucro, organizaciones populares de vivienda y la
ciudadana en general.
16) Realizar estudios de ttulos necesarios para la ejecucin de actuaciones urbansticas
que se pretendan formular como propuestas de intervencin urbana, metropolitana o
regional.
17) Participar en entidades gestoras o sistemas de cooperacin entre partcipes para la
promocin y ejecucin de proyectos relacionados con el objeto de la entidad y aportar
inmuebles a Unidades de Actuacin Urbanstica, cuando fuere el caso.

81

18) Administrar y enajenar, cuando hubiese lugar a ello, inmuebles fiscales del rea
Metropolitana del Valle de Aburr o de los Municipios que la conforman.
19) Adoptar instrumentos de gestin urbana que hagan posible dinamizar el desarrollo
urbano.
20) Adelantar procesos de reajuste de tierras o integracin inmobiliaria, cuando fuere
necesario para el desarrollo de su objeto social.
21) Implementar instrumentos jurdicos cuando sea necesario intervenir la propiedad.
22) Constituir entidades gestoras que garanticen el desarrollo conjunto de las unidades de
actuacin urbanstica, o de proyectos de inters regional o metropolitano, cuando se
considere necesario para el mejor desarrollo del mismo.
Caractersticas de la Empresa Aburr 20/20. En su carcter de operador urbano, la
Corporacin tiene las siguientes ventajas para el desarrollo del proyecto:

3.5.

Carcter pblico
Sin nimo de lucro
Aportacin de suelos
Sostenibilidad e integracin urbana
Garanta de equidad en las relaciones entre municipios y la regin.
Generar una mayor eficiencia y capacidad de concrecin de la accin
gubernamental.
Apoyo a los municipios en el logro de las metas, polticas y estrategias de
ordenamiento territorial municipal y metropolitano.

Gestin pblico-privada del Ordenamiento Territorial.

Si bien el ordenamiento del territorio, llevado a cabo a travs de la planificacin que


realizan los municipios y el Area Metropolitana es una funcin pblica, la gestin del
ordenamiento planificado es una funcin pblica Y privada, siendo en muchos casos
deseable una gestin mixta que comparta responsabilidades y beneficios.
Lo anterior al margen del hecho. tal como se deriva del punto 3.1. de este documento-,
de que toda actuacin urbanstica, pblica o privada, genera cargas y beneficios y en esta
medida la generacin de derechos configura igualmente obligaciones correspondientes y
as, todos los agentes que transforman el territorio reciben un beneficio urbanstico
desarrollan una actuacin urbanstica, deben contribuir a la gestin del ordenamiento
territorial.
En este orden de ideas, si bien un agente privado al desarrollar una actuacin urbanstica
urbanizacin, parcelacin o construccin-, debe contribuir con cargas hacindose parte
del sistema de reparto de cargas y de beneficios que corresponda a su mbito y
actuacin, existen actuaciones que por sus caractersticas, es deseable que combinen
esfuerzos pblicos y privados, para beneficio mutuo.
Al hablar de gestin mixta, NO estamos hablando del aporte de obligaciones que hace el
sector privado por acceder a beneficios urbansticos de manera activa solicitando
licencias para actuaciones por ejemplo en un plan parcial- o de manera pasiva,

82

-pagando por ejemplo una contribucin de valorizacin, por una obra pblica, sin que
medie necesariamente la obtencin de una licencia-, estamos hablando de sistemas de
gestin en los cuales ambos sectores, pblico y privado se asocian para adelantar una
determinada actuacin compartiendo seguramente tanto cargas como beneficios.
Tampoco estamos refirindonos a asociaciones pblico privadas que en el pasado se
utilizaban en detrimento de un uso eficiente de los recursos pblicos, en la cuales el
primero aportaba las cargas y el segundo aseguraba los beneficios, en aras de que el
sector pblico estaba consiguiendo los beneficios sociales propios de su actuacin, nos
referimos a un tipo de actuacin mixta que principalmente busca precisamente hacer ms
eficiente el uso de los recursos pblicos, ahorrando en inversiones que pueden ser
compartidas con el sector privado, as como capitalizando los recursos propios de la
funcin pblica, al punto de permitirse generar utilidades de los procesos para apalancar
otras actuaciones, seguramente aquellas en que no generan posibilidades de generar
utilidades o auto sostenibilidad financiera.
Las condiciones que ameritan este tipo de gestin mixta son:

El desarrollo de proyectos estratgicos, donde las entidades pblicas no son las


propietarias del suelo, evitando su compra y ms bien buscado asociaciones con
los propietarios, dimensionados sus aportes en una justa medida y reconociendo
la propiedad de las plusvalas generadas. Ejemplo de este caso son las
Actuaciones Urbanas Integrales y los planes parciales de iniciativa mixta.

El inters de combinar el conocimiento, experiencia y eficiencia especficas tanto


del sector privado como del sector pblico, en determinados aspectos y procesos
para combinarlos entre si, potencindolos. Ejemplo de esto son las Concesiones
para Vas.

La posibilidad de combinar recursos pblicos y privados, para lograr economas de


escala. Ejemplo de este caso son las Empresas de Economa Mixta creadas para
desarrollos de proyectos.

El inters de combinar la utilizacin de instrumentos de gestin reservados al


mbito de lo pblico, junto con herramientas de gestin privada que posean
ventajas, logrando as la generacin de importantes sinergias. Ejemplo de esto,
consiste en poder combinar instrumentos de intervencin en el suelo gestin
pblica- junto con la utilizacin de encargos fiduciarios gestin privada-, para el
manejo eficiente de los recursos.

Para promover la gestin pblico privada para el ordenamiento territorial, en estos


casos, la Ley 388 de 1997, crea principalmente las siguientes figuras: planes parciales de
iniciativa mixta, macroproyectos urbanos y actuaciones urbanas integrales.
Los planes parciales de iniciativa mixta se generan en la medida que ambos sectores
poseen un inters compartido en el desarrollo de las actuaciones que habilitar el plan
parcial, ya sea porque el municipio posee terrenos en el mismo le interesa por ejemplo

83

participar en el desarrollo de proyectos estratgicos de vivienda o de otras caractersticas,


as como por ejemplo porque se considere que sin el concurso del sector pblico, la
iniciativa se ver frustrada, es el caso de planes parciales que poseen mayores cargas
que beneficios. En estos casos la participacin del municipio va ms all de facilitar la
gestin o recibir los aportes de cargas que le pertenecen, sino que se hace parte de la
operacin misma del proceso por las razones anotadas.
En cualquier caso mediaran la utilizacin de los instrumentos legales pertinentes para
viabilizar dicha asociacin. Siendo el plan parcial un instrumento eminentemente de la
orbita municipal, se trata de una alianza entre ste y un determinado sector privado,
siendo los instrumentos ms oportunos para la participacin de un Area Metropolitana, el
Macroproyecto y la Actuacin Urbana Integral, como se pasar a explicar.
3.5.1. Gestin Mixta a travs de Macroproyectos Urbanos:
Segn lo dispuesto por la Ley 388 de 1997, los Macroproyectos Urbanos son:
el conjunto de acciones tcnicamente definidas y evaluadas, orientadas a la ejecucin de
una operacin urbana de gran escala, con capacidad de generar impactos en el conjunto de
la estructura espacial urbana de orientar el crecimiento general de la ciudad. Todos los
macroproyectos urbanos debern involucrar como mnimo las siguientes caractersticas
comunes:

1. Contemplar el desarrollo de acciones que permitan la solucin integral y coordinada del


problema considerado.

2. Vincular al proyecto las diversas instancias pblicas y privadas directamente concernidas,


mediante la utilizacin de mecanismos de concertacin idneos, convenidos en el
acuerdo urbano que lo sustenta.
3. Establecer los procedimientos mediante los cuales el municipio o distrito participar en la
captacin de las plusvalas urbanas resultantes de las acciones urbansticas
contempladas para el desarrollo del respectivo macroproyecto, y una equitativa
distribucin de cargas y beneficios entre todos los agentes involucrados en la operacin,
al tenor de los instrumentos que esta ley crea o modifica con dicho propsito.34
La mejor manera de entender la aplicacin de esta figura en el territorio metropolitano del
Valle de Aburr se aprecia en el hecho de que el Acuerdo 15 de 2006 el cual adopta las
Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitanas, define la planificacin y desarrollo
de las Centralidades Norte y Sur como Macroproyectos Urbanos, a travs de este ejemplo
aplicado concretamente en el centralidad metropolitana sur-, se conoce en las prctica la
estructura y utilidad de un Macroproyecto:
EJEMPLO DE APLICACIN
METROPOLITANA SUR:

DE

MACROPROYECTO

EN

LA CENTRALIDAD

La idea de promover el desarrollo de las dos nuevas centralidades a travs de la figura


Macroproyecto, responde a la trascendencia que stas poseen como mecanismo de
34

Artculo 114 de la Ley 388 de 1997.

84

reestructuracin del ordenamiento territorial de la regin, constituyndose en instrumentos


para evitar la segregacin socio-espacial, para lo cual se requiere la concurrencia de
mltiples actores, entidades y niveles territoriales que posibiliten el desarrollo de cada
Centralidad, situaciones que se ajustan totalmente al espritu con que se crea esta figura en
el Ley 388 de 1997.
La misma Ley, crea la figura Actuacin Urbana Integral, para el desarrollo de proyectos
especficos que contribuyen a la aplicacin de las polticas y estrategias de ordenamiento
territorial y que requieren integrar un componente importante de gestin del suelo y la
concurrencia de esfuerzos conjuntos del sector pblico con el sector privado35.
Igualmente, la Ley establece que La ejecucin de actuaciones urbanas integrales se
desarrollarn mediante macroproyectos urbanos36, lo que nos lleva a entender al
macroproyecto como la operacin marco de planificacin y gestin de ms amplia escala y
poder transformador de un territorio -en este caso metropolitano, ubicado en varios
municipios del sur del Valle de Aburr- y alguno o algunos- proyectos estratgicos de gran
importancia al interior del macroproyecto, que se configuran como los detonantes de la
misma y que a su vez, dada su complejidad en cuanto a gestin del suelo y la concurrencia
de sector pblico y privado, se pueden gestionar algunos de estos proyectos, utilizando la
figura Actuacin Urbana Integral.
Esta manera de entender el macroproyecto como un conjunto de acciones de planificacin y
gestin, orientadas a la ejecucin de una operacin urbana de gran escala en este caso la
conformacin de una centralidad metropolitana- compuesta de diferentes intervenciones
concretas entre las cuales se destacan las Actuaciones Urbanas Integrales AUI- como
proyectos especficos y concretos de alguna complejidad y esenciales para detonar el
desarrollo del macroproyecto, orienta la estructuracin que enmarca y posibilita identificar la
gestin de la Estacin Multimodal del Sur, como Actuacin Urbana Integral, con el fin de
habilitar los instrumentos de gestin que sern necesarios para su ejecucin.
No implica esto que todo territorio o actuacin al interior de un macroproyecto deba ser
denominada y gestionada como Actuacin Urbana Integral, sino slo aquellas que lo
ameritan dada su complejidad en la gestin del suelo, la concurrencia de sector pblico y
privado y por supuesto su capacidad transformadora.
El Acuerdo Metropolitano 15 de 2006, que adopta las Directrices Metropolitanas de
Ordenamiento Territorial describe el Macroproyecto de la Centralidad Sur de la siguiente
forma:
Artculo 35. Del sistema metropolitano de centralidades. Como aplicacin de los
criterios de desarrollo regional, para conformar una ciudad compacta y diversa, se deben
tomar previsiones en los Planes de Ordenamiento Territorial que permitan fortalecer tres
centralidades metropolitanas, como estrategia para hacer ms equitativo el acceso a las
oportunidades y servicios urbanos para la poblacin; estas centralidades parten del
reconocimiento de la centralidad metropolitana tradicional en Medelln, complementada
35
36

Ver artculo 113 de la Ley 388 de 1997.


Artculo 114 de la Ley 388 de 1997.

85

con la necesidad de fortalecer el proceso de conformacin de la centralidad norte que se


viene presentando alrededor del sector Niqua del municipio de Bello y propiciar como
centralidad metropolitana, el rea en torno a la nueva estacin sur de Metro en los
municipios de Itag y Sabaneta .
El desarrollo de las centralidades metropolitanas norte y sur, se concibe como
macroproyectos urbanos, en los trminos establecidos por el artculo 114 de la Ley 388 de
1997 y dems normas que la complementen, adicionen o sustituyan.
Ver plano de la centralidad sur:

Itagui
Envigado
La Estrella

A.U.I.
Sabaneta

Desde el punto de vista de los componentes estructurantes del modelo de ordenamiento


territorial metropolitano adoptado por el mismo Acuerdo y al cual responde esta estrategia, la
generacin de estas centralidades se considera como la primera de las grandes polticas que
harn posible el modelo de ciudad compacta y diversa, dado que las mismas propiciarn una
distribucin ms equitativa de las facilidades metropolitanas para la poblacin de la regin,
sin que se desnaturalice el papel histrico de la centralidad tradicional y sin que stas
centralidades entren en competencia por los mismos servicios, dado que su papel funcional
y proyeccin futura se encuentran claramente identificadas por las vocaciones sociales y
econmicas que se buscan fortalecer, certeza que se tiene a partir de varios procesos de
planificacin entre los cuales se destacan los Planes Estratgicos Norte y Sur, 2006.
En este sentido la centralidad Sur, se caracteriza por su vocacin de Parque Industrial y
Productivo que se complementa con funciones que lo fortalezcan tanto en lo econmico
como en lo social, atrayendo actividades comerciales, de servicios, institucionales,
educativos y en general de grandes equipamientos metropolitanos relacionados.
Concretamente, la centralidad sur se ubica en un territorio compartido por cuatro
municipios (Sabaneta, Envigado, Itagu y La Estrella) y con una conexin funcional y de
dependencia con el municipio de Caldas. Se trata de un rea con una alta demanda de
servicios y equipamientos que se apoya en la futura estacin Terminal del Metro en
Sabaneta como proyecto detonante, el cual se propone gestionar bajo la figura Actuacin
Urbana Integral. Ver plano de localizacin metropolitana.
Se justifica esta Centralidad, aparte de las razones atinentes al modelo metropolitano, al
hecho de que mientras los centros tradicionales de los ncleos urbanos del sur estn

86

saturados y congestionados, en el corredor del ro se ofrecen algunos equipamientos


dispersos e insuficientes desligados muchas veces del uso industrial y de bodegas que se
ha afianzado en el rea, desaprovechando las posibilidades de localizacin que ofrece el
ro como espacio pblico, corredor multimodal y suelo urbano servido y equipado.
El documento de soporte tcnico del citado Acuerdo Metropolitano detalla los componentes
de esta Centralidad Sur de la siguiente forma:
Esta centralidad tiene cuatro grandes componentes:

Espacio pblico: recuperacin del ro como un espacio con valor paisajstico y


ambiental, que se integre a los sistemas de espacio pblico de los centros
municipales a travs de un sistema de conexiones transversales.
Movilidad y accesibilidad: intervenciones dirigidas a la organizacin del sistema
de movilidad regional, metropolitano y municipal resaltando la recuperacin de la
va frrea, la prolongacin del sistema Metro hasta la nueva Terminal de Sabaneta
(actuacin urbana integral), la integracin con el sistema de transporte de mediana
capacidad Metroplus, la integracin con las rutas de transporte pblico municipal,
la definicin del sistema arterial urbano y de travesa en ambas mrgenes del ro.
Equipamientos: introduccin de equipamientos que complementen las
actividades industriales, comerciales y de servicios presentes ya en el rea, con
nfasis en formacin dirigida a fortalecer la relacin industria/academia,
equipamientos culturales, la localizacin de un centro de atencin de emergencias
que incluya: bomberos, polica vial, defensa civil, equipamientos relacionados con
servicios mdicos especializados; entre otros.
reas productivas: complementar las reas productivas existentes que han
definido la vocacin industrial y comercial de la zona, a travs del redesarrollo de
zonas de oportunidad particularmente sobre la margen izquierda del ro.

La delimitacin precisa de la Centralidad Sur al norte esta definida por el puente de la


calle 37 sur (Envigado), hacia el sur oriente por la Avenida Las Vegas, sigue por esta
hasta la calle 77 sur (Sabaneta), bordea el rea donde se va a ubicar la estacin Terminal
del Metro en Sabaneta hasta la Variante de Caldas en donde gira hacia sur occidente en
correspondencia al trazado de la futura longitudinal (Calle 80 sur) y toma la va de travesa
en sentido norte - sur, hasta cerrar el polgono en el punto inicial. Tiene un rea
aproximada de 313 hectreas -3130.000 metros cuadrados-.
Vale la pena reflexionar brevemente sobre la pertinencia de denominar esta centralidad
como Macroproyecto; recordemos que la Ley 388 de 1997, consciente de la necesidad de
impulsar amplios procesos de transformacin urbana, ms all de simplemente ordenar un
Plan de Ordenamiento a cada municipio del pas, busca promover verdaderos cambios en
las dinmicas urbanas, con amplia incidencia en los procesos econmicos y sociales, de
forma tal, que toda la Ley se fundamenta en la relacin y complementariedad entre
instrumentos de planificacin para el ordenamiento territorial necesarios para garantizar una
sostenibilidad a largo plazo-, y herramientas de gestin que hagan posible lo planificado.

87

De esta manera, instrumentos tales como el POT y en el entorno metropolitano; los


componentes de ordenamiento fsico territorial de los Planes de Desarrollo de las Areas
Metropolitanas como son las Directrices adoptadas-, abordan los componentes de
planificacin de dos escalas complementarias, lgicamente basadas en propsitos de
desarrollo econmico y social sobre una plataforma de sostenibilidad ambiental, mientras
que herramientas tales como los planes parciales, los macroproyectos y las actuaciones
urbanas integrales, constituyen principalmente instrumentos para la gestin territorial,
lgicamente de manera articulada con las herramientas de planificacin.
La manera como se articulan y estructuran estas escalas e instrumentos, depende de las
circunstancias de cada territorio y regin, aportando la Ley una breve instruccin sobre la
finalidad de cada herramienta, pero que debe ser construida y clarificada en cada entorno,
respetando sus principales caractersticas y potencialidades legales.
En este orden de ideas el Valle de Aburr constituye uno de los entornos ms complejos y a
la vez ms ricos para estructurar un sistema de planificacin y gestin que incluya y saque
provecho a las figuras legales existentes.
Desde la planificacin, se han establecido unas Directrices que constituyen una norma
obligatoriamente general para el ordenamiento territorial de los municipios del Area
Metropolitana del Valle de Aburr, aportando los componentes constitutivos para la
articulacin de los territorios municipales a travs de fundamentar en ellas los ajustes a los
Planes de Ordenamiento Territorial de cada municipio.
Estas Directrices igualmente identifican las centralidades metropolitanas como
macroproyectos para la regin y para cada uno de los municipios donde se localizan, que
para el caso de la centralidad sur, congrega a cuatro municipios.
Estos macroproyectos son integrados tanto a las disposiciones de planificacin y gestin
metropolitanas como a las especficas de cada municipio a travs de su respectivo POT. Ver
grfica:

Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial


-Modelo de OrdenamientoPOT
La Estrella

POT
Sabaneta

POT
Itagu

POT
Envigado

Macroproyecto Centralidad Metropolitana del Sur

88

La aparicin de una centralidad y de un macroproyecto compartido por varios municipios es


uno de los retos y ventajas que posee este proceso de planificacin y gestin, nos habla del
altsimo grado de interdependencia estos cuatro municipios, aunque posean tambin sus
particularidades a ser integradas en la planificacin. La figura macroproyecto surge tanto de
la magnitud y complejidad de la operacin, como de su capacidad transformadora, en este
caso de la estructura territorial de varios municipios, esta situacin se origina concretamente
por las siguientes circunstancias:

Una vocacin productiva compartida, pero con gran necesidad de diversificarse,


modernizarse y potenciarse con otros usos complementarios.

Una presin inmobiliaria para el desarrollo de otros usos compatibles que encuentra
atractiva la buena dotacin de infraestructura y localizacin estratgica.

La existencia de centralidades municipales y barriales claramente reconocibles pero la


ausencia de una centralidad comn para el Sur del valle de Aburr, que afiance
factores comunes de identidad y acerque funciones sociales y econmicas
estratgicas para estos municipios hacia sus territorios.

La existencia de importantes reas de oportunidad, pues aunque el territorio en su


mayora est ocupado por actividades productivas, muchas reas pueden hacerse ms
eficientes en su ocupacin y utilizacin, dando lugar a un amplio abanico de
transformaciones desde el redesarrollo de reas industriales, hasta el mantenimiento
de las mismas funciones, localizando nuevas construcciones y equipamientos con
funciones complementarias, sacando as mejor provecho a los lotes.

El desarrollo de proyectos detonantes importantes, como los complementos de los


sistemas viales del sur y la prolongacin del sistema Metro hasta el municipio de
Sabaneta, donde se identifica como principal proyecto estratgico la Estacin
Multimodal del Sur a ser gestionada como Actuacin Urbana Integral por este
Macroproyecto.

La posibilidad de trasladar la Estacin de Buses del Sur, con el fin de mejorar su


funcionamiento y conexin a los dems sistemas de movilidad complementarios.

En cumplimiento de las Directrices Metropolitanas y los ajustes a los POT, la


generacin de nuevos importantes suelos de expansin urbana, ms al Sur de esta
centralidad metropolitana para desarrollos residenciales y de otros usos, lo cual afianza
la necesidad de contar con ms y mejores servicios para esta nueva poblacin y
funciones, concentrados en una centralidad como la descrita.

Sin embargo, esta, como cualquier transformacin urbana, no ser posible nicamente con
enunciarla en un Acuerdo Metropolitano y en los respectivos POT de los municipios
involucrados, pues si bien existen importantes signos del mercado inmobiliario hacia estos
cambios, sin una adecuada coordinacin de acciones, puede llegar a desperdiciarse esta
enorme oportunidad.

89

Tampoco se resuelve el futuro exitoso de la centralidad con una normativa urbanstica


nicamente, es necesario acompaarla de procesos de gestin conjunta entre los municipios
y la entidad Metropolitana que los congrega. De esta manera, aparece como figura oportuna,
el Macroproyecto, tanto como complemento de la planificacin como motor para la gestin,
con una particularidad en este caso, es metropolitano, tanto por su impacto como porque la
centralidad toma lugar en territorios compartidos entre varios municipios.
En este caso la Operacin Urbana a desarrollar es la transformacin del territorio
dispuesto para crear la Centralidad Metropolitana Sur, reconociendo que no ser posible dar
una solucin integral y coordinada de las problemticas antes mencionadas, que originan la
necesidad de impulsar esta centralidad, sino con el concurso de varios municipios, el Area
Metropolitana y un gran nmero de actores pblicos y privados relacionados con este
territorio de oportunidad.
La definicin habla de un acuerdo urbano que sustenta la operacin, que en el contexto
bajo el cual se escribi la Ley 388 de 1997, la poltica urbana del gobierno nacional en ese
momento, consista en pactos que congregaban a la ciudadana para promover
determinadas transformaciones urbanas, para lo cual estos acuerdos urbanos se pueden
entender tanto los logrados en el Plan Estratgico del Sur del Valle de Aburr, como las
Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitanas.
Tambin se entiende que estas operaciones urbanas generan potenciales plusvalas y que
se conforman de diferentes acciones urbansticas que requieren de una coordinacin y una
distribucin equitativa de cargas y de beneficios, es decir de sistemas de gestin
previamente diseados.
En este orden de ideas cuales las ventajas y propsitos del macroproyecto son:
a. Formular una planificacin de integral para toda el rea para preestablecer en mayor
detalle aspectos de estructura urbana y normativa tales como:
Estructura vial, articulacin de la estructura metropolitana y definicin de los sistemas
arteriales y colectores municipales.
Estructura de espacios pblicos.
Manejo de componentes principales ambientales.
Estructura de equipamientos.
b. Definiciones compatibles de usos del suelo y rgimen de interrelaciones que resuelve
mitigaciones de impactos ambientales, funcionales y sobre el espacio pblico que puedan
generarse por los usos nuevos y complementarios.
c. Definicin de unos procedimientos de desarrollo y gestin para cada entorno; planes
parciales, desarrollos predio a predio, equipamientos metropolitanos siendo el desarrollo de
la Estacin Multimodal una actuacin urbana integral-.
d. Estrategias de gestin pblica privada

90

e. Identificacin y puesta en funcionamiento de herramientas de gestin urbana;


metropolitana, municipal, pblica, privada y asociativa.
Para tal efecto el Area Metropolitana en asocio con los municipios involucrados viene
desarrollando las siguientes acciones para el desarrollo del Macroproyecto de la centralidad
sur:
Acciones de apoyo para el Macroproyecto
Coordinacin de ajustes de los POT
Concurso internacional Ideas Urbansticas de
la Centralidad
Concertacin y definicin tcnica de la
estructura urbana de la centralidad y normas
comunes
Adopcin del Macroproyecto por Decreto en
cada municipio
Identificacin y asesora en instrumentos de
gestin
Coordinacin entre entidades pblicas y
municipios
Creacin de empresa gestora
Concurso internacional para la Estacin
Multimodal
Primeras acciones de informacin a
propietarios
Primera aproximacin en la bsqueda de
socios e inversionistas
Diseo de la Actuacin Urbana Integral
Adopcin de la Actuacin Urbana Integral
Desarrollo de las Operaciones

Finalidad
Para dejar establecidos los mismos parmetros
estructurales, usos del suelo, densidades,
obligaciones, procedimientos, tratamientos.
Para proponer la definicin de estructuras urbanas
e ideas urbansticas.
Retomar la propuesta ganadora del concurso y
desarrollarla con los municipios.
Elaborar las reglamentaciones complementarias de
los POT para la adopcin del Macroproyecto en
forma de normativas urbansticas y procedimientos.
En la reglamentacin definir los instrumentos de
gestin y promover a la creacin de las instancias
apropiadas para la gestin.
Creacin de las bases de acuerdo para promover la
gestin asociada a travs de la creacin de
entidades gestoras para el desarrollo de algunos
proyectos estratgicos de la Centralidad.
Contar a partir de la creacin de la empresa Aburr
20/ 20 de una herramientas para abordar los
proyectos estratgicos de la centralidad.
Para proponer el anteproyecto del principal
proyecto detonante del Macroproyecto de la
Centralidad
Para ambientar el tipo de gestin asociativa que se
propone para la Actuacin de la Terminal.
Para avanzar en la conformacin de una plataforma
de gestin con posibles inversionistas.
Desarrollo con el Metro, Terminales y otros socios
del proyecto de los diseos de la actuacin.
Desarrollo de los soportes jurdicos, tcnicos y
operativos de la Actuacin.
Implementacin de la agenda propia de la
Actuacin Urbana Integral de la Terminal y de las
dems operaciones que componen el
Macroproyecto.

Estructura del Macroproyecto.


Teniendo claro que el macroproyecto es un instrumento de planificacin y gestin para
estructurar y desarrollar la centralidad metropolitana sur, es necesario reconocer la
necesidad de entender este instrumento bajo una doble funcin; en primer lugar, como

91

instrumento de planificacin para complementar en mayor detalle este territorio del cual se
derivan normativas y sistemas de espacios pblicos- y en segundo lugar, como instrumento
de gestin, con el fin de determinar los procedimientos y herramientas para promover las
transformaciones previstas por el macroproyecto, bajo una mirada integral, teniendo en
cuenta que este se compone actuaciones urbansticas, en forma de proyectos tanto pblicos
como privados.
En el punto anterior, se han descrito los contenidos de planificacin que de manera integral y
por cada municipio deben resueltos y adoptados por el Macroproyecto en forma de sistemas
de espacios pblicos y normativas de usos, considerando que el territorio del Macroproyecto
se conforma por las siguientes tres reas:

Macroproyecto Centralidad Metropolitana del Sur

Areas de
Consolidacin
productiva

POT
La Estrella

Areas de
Redesarrollo
diversificacin
o cambio de uso

POT
Sabaneta

POT
Itagu

Areas
Para grandes
Equipamientos
API

POT
Envigado

La diferenciacin en estas reas est indicando de manera general tanto la vocacin de


transformacin de cada territorio, como los procedimientos para su implementacin, bajo la
visin integral que aporta el Macroproyecto, que recoge a su vez las determinaciones de los
POT ajustados, as como las Directrices Metropolitanas.
As en cada uno de los cuatro municipios que comparten la centralidad, los POT a partir de la
definicin de los tratamientos urbansticos, diferencian estas reas con los siguientes
criterios que resultan comunes en determinados territorios de los municipios:
Las Areas de Consolidacin, asociadas a este mismo tratamiento urbanstico, que de
manera genrica identifica la intencin de mantener la tendencia de urbanismo, construccin
y uso existentes, en la mayora de los casos asociados a zonas productivas recientes o en
pleno funcionamiento que no posee signos de potencial transformacin o desplazamiento,
por esto salvo algunos sistemas viales y de espacio pblico que puedan requerir gestionar

92

nuevos suelos y equipamientos, la mayora de los procesos se producen predio a predio


pues mantienen la naturaleza y tipologas existentes.
Si bien este tipo de reas poseen alguna posibilidad de construccin y ampliacin de lo
existente, en general no se prevn las principales transformaciones asociadas al desarrollo
de la Centralidad en estos predios. De todas maneras los posibles beneficios autorizados por
las actuaciones permitidas, sugieren la entrega de cargas asociadas a los mismos procesos,
as como instrumentos tales como los cobros de valorizacin o plusvalas por obras pblicas,
igualmente, el aporte equivalente en dinero a fondos de compensaciones de pago de
obligaciones proporcionales a los beneficios a permitir.
Areas caractersticas de estos procesos, son en parte las franjas industriales de Envigado y
de Sabaneta.
Las Areas de Redesarrollo, asociadas a este mismo tratamiento urbanstico, identifica de
manera general, la intencin de diversificar y cambiar la estructura fsica del territorio para
complementar la base productiva de estos territorios con funciones compatibles tales como
comercio, servicios, usos institucionales y an para nuevas actividades industriales o
renovacin de las existentes, al interior del espritu de Parque Industrial de la Centralidad
Sur.
Recoge las zonas con mayor capacidad de transformacin y las reas de oportunidad para
tal efecto, tanto por circunstancias de subutilizacin, traslado de actividades, optimizacin de
predios como utilizacin de vacantes, tambin incluye reas de desarrollo informal que
necesitan ser tratadas, mejoradas o trasladas.
Siendo las reas de mayor potencial de transformacin pueden capitalizar tanto las mayores
cargas y como los mayores beneficios, resolviendo algunos sistemas viales y espacios
pblicos estratgicos, definidos por la planificacin de sistemas pblicos definidos por el
macroproyecto que puedan requerir gestionar nuevos suelos y equipamientos.
El redesarrollo debe ser planificado a partir de las normas complementarias del
macroproyecto en cada municipio, bajo la formulacin y gestin de planes parciales, cuya
escala, contenidos y procedimientos deben ser detallados en dicha reglamentacin,
adoptada por decreto en cada municipio, razn por la cual se ha hecho suficiente hincapi
sobre la necesidad de incluir en el Acuerdo de adopcin de cada ajuste al POT la existencia
de la Centralidad y del Macroproyecto, anunciando que esta figura habilita la expedicin de
reglamentaciones complementarias para estos territorios, las cuales integran tanto directrices
como los sistemas estructurantes municipales definidos por el POT, donde esta
reglamentacin detalla aspectos de sistemas estructurantes zonales y locales, as como
hemos mencionado los aspectos de gestin para cada territorio.
Aparte de los sistemas de gestin de cargas y de beneficios derivados de la implementacin
de planes parciales, es posible igualmente en estos territorios aplicar los cobros de
valorizacin o plusvalas por obras pblicas, igualmente aporte proporcional en dinero a
fondos de compensaciones de pago de obligaciones equivalentes a los beneficios a permitir.
Ejemplo de estas reas son los territorios de buena parte de las zonas industriales de Itag.

93

Las Areas preservadas por los POT para grandes equipamientos o infraestructuras tanto
municipales como metropolitanas o denominadas en algunas reglamentaciones municipales
API, identifican los terrenos para localizar los proyectos estratgicos de ambas escalas,
razones por la cuales poseen usos y procedimientos asociados a esta intencin. Estos
proyectos son los mayores dinamizadores del macroproyecto, destacndose el rea
destinada para el desarrollo de la Actuacin Urbana Integral de la Estacin Multimodal del
Sur.
Las reas dispuestas para cada uno de estos tres tipos de acciones, se localizan de la
siguiente manera en el territorio de los cuatro municipios involucrados en la centralidad
sur:

El siguiente grfico sintetiza, las anteriores ideas y los procedimientos de gestin que
implican:

94

Macroproyecto Centralidad Metropolitana del Sur

Areas de

Consolidacin
productiva

Areas de

Redesarrollo
diversificacin
o cambio de uso

Reglamentacin Macroproyecto
Estructura de espacios pblicos y
normativas
Proyectos
Predio a
predio

Planes
Parciales

Areas
Para grandes

Equipamientos
API

Diseo del
Plan o Actuacin

Construccin
proyectos

Dado que en la mayora de los casos ya se tiene una preliminar definicin de las
caractersticas de los proyectos estratgicos tanto metropolitanos como municipales, se
considera que no sera necesario la adopcin y reglamentacin previa del macroproyecto
como figura reglamentaria para estos casos, pues el principal objetivo de hacerlo en las
dems reas, es decir las de consolidacin y de renovacin, es conducir las actuaciones
privadas que se puedan desencadenar en estos territorios, para lograr una consonancia con
el propsito y estructura de la centralidad sur, mientras que las reas reservadas para
grandes equipamientos son en su mayora predios concretos sobre los cuales ya se est
trabajando el proyecto u operacin concreta, bajo el liderazgo siempre de entidades pblicas,
como es el caso de la Actuacin Urbana Integral para la Estacin Multimodal.
La siguiente grfica diferencia dos tipos de procesos a seguir para el desarrollo de stas
reas API o reservadas para los proyectos o equipamientos estratgicos, que consiste en
identificar que dada el protagonismo, factor detonante, oportunidad y complejidad, la
operacin para desarrollar la Estacin Multimodal, se identifica como Actuacin Urbana
Integral con el fin de facilitar su gestin y aportar los instrumentos que este proceso amerita,
diferenciando los dems procesos de construccin de equipamientos e infraestructuras que
siendo tambin estratgicas, no requieren de esta figura o de planes parciales, sino que
dependiendo de su naturaleza, el POT de cada municipio debe reglamentar su
procedimiento, pudiendo llegar a requerir como en caso del municipio de Medelln, la
formulacin por parte los interesados en su construccin de un Plan de Manejo Integral.37
37

Existe igualmente en Bogot una figura de planificacin para los grandes equipamientos pblicos
y privados denominado Plan de Implantacin a ser aprobado por Planeacin Distrital.

95

Macroproyecto Centralidad Metropolitana del Sur

Areas de

Consolidacin
productiva

Areas de

Redesarrollo
diversificacin
o cambio de uso

Areas
Para grandes

Equipamientos
API

API
Areas
Preservacin
Infraestructuras

Actuacin
Urbana Integral
Estacin
Multimodal

Reglamentacin Macroproyecto
Estructura de espacios pblicos y
normativas

Proyectos
Predio a
predio

Planes
Parciales

Plan de
Manejo

Entidad
Gestora Diseo

Construccin
proyectos

Construccin
del proyecto

3.5.2. Gestin Mixta a travs de Actuaciones Urbanas Integrales A.U.I.:


De nuevo, se considera la mejor manera de explicar los contenidos y alcances de una
Actuacin Urbana Integral a travs de un ejemplo prctico de aplicacin, para la gestin
de la Estacin Multimodal del Sur como proyecto estratgico y detonante del
Macroproyecto de la Centralidad Metropolitana Sur:
EJEMPLO DE ACTUACIN URBANA INTEGRAL EN EL CASO DE LA ESTACIN
MULTIMODAL.
A partir de reconocer como marco de la Estacin Multimodal del Sur, el Macroproyecto al
cual pertenece y sirve de dinamizador, se identifica esta operacin como Actuacin Urbana
Integral, para aprovechar las ventajas sealadas por la Ley para este instrumento,
reconocidas en las siguientes caractersticas:
Las actuaciones urbanas integrales son aquellas que renen las siguientes caractersticas,
descritas en el artculo 113 de la Ley 388 de 1997:

96

1. Estar contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial, o en los planes parciales


debidamente aprobados.

2. Garantizar un impacto estructural sobre polticas y estrategias de ordenamiento urbano, la


calidad de vida y la organizacin espacial de la ciudad, debidamente evaluados a travs
de los estudios tcnicos correspondientes.

3. Integrar siempre un componente de gestin urbana del suelo y por lo menos otros dos
componentes de la accin sectorial del municipio o distrito sobre la estructura espacial de
la ciudad.

4. Contemplar mecanismos para la actuacin conjunta y concertada del sector pblico con
el sector privado.
PARGRAFO 1. :. Para los efectos de la presente ley, se entiende como componentes de
la accin sectorial del municipio o distrito, las decisiones administrativas, los programas o
proyectos atinentes a la regulacin de los usos del suelo y a su incorporacin al desarrollo
urbano; a la vivienda de inters social; al espacio pblico; al mejoramiento integral de
asentamientos y a la renovacin urbana; al saneamiento bsico y el manejo ambiental; a la
construccin de infraestructuras para redes de servicios pblicos, redes viales primarias,
sistemas de transporte y construccin de otras infraestructuras o equipamientos de impacto
urbano o metropolitano.
Tanto las Directrices Metropolitanas adoptadas como los POT ajustados de los municipios,
mencionan este proyecto de movilidad, tanto la extensin misma del sistema Metro hacia el
sur como la localizacin de la estacin terminal en la calle 77 sur, estableciendo adems la
oportunidad de integrar es este mismo sitio un equipamiento que integre otros modos de
transportes y funciones complementarias de servicios y comercio a gran escala y as realizar
una operacin de gran impacto y potencial transformador, constituyndose para estos
municipios y para el Area Metropolitana, en un reestructurador de estos territorios y de su
organizacin socio-espacial.
El proyecto consiste en el diseo de la Estacin Multimodal del Sur, en la que participan el
Metro, Terminales de Transporte y Metroplus. Esta estacin est compuesta por la
TERMINAL DE TRANSPORTES DEL SUR, la ESTACIN METROPLUS (Sabaneta, La
Estrella e Itagui), y la ESTACIN TERMINAL DEL METRO SABANETA ms los servicios
complementarios. Deber cumplir con los requerimientos tcnicos propuestos por las
entidades antes mencionadas, adems de incluir unas actividades complementarias
como: comercio, hotel, servicios al vehculo, entidades financieras, entre otros. Ver plano
de localizacin de la Estacin en el Macroproyecto de la Centralidad Sur.
Los estudios de soporte que sustentan esta Actuacin, se encuentran desarrollados desde el
componente sectorial de la Movilidad, en el Plan Maestro de Movilidad para el Area
Metropolitana del Valle de Aburr, 2007 y el Documento de soporte tcnico de las Directrices
metropolitana de ordenamiento territorial.
Se considera una Actuacin Urbana Integral por las siguientes razones especficas:

97

Es factor esencial para el xito de la operacin lograr el diseo y aplicacin de


estrategias de gestin del suelo que logren entre otros aspectos:
Precaver la elevacin de los precios del suelo y la especulacin con los
mismos,
Lograr una gestin asociativa con los propietarios.
Integrar a la operacin aspectos asociados a las plusvalas generadas.
Integrar la accin sectorial en transporte y movilidad del Area Metropolitana y los
Municipios con componentes de espacio pblico y manejo de sistemas estructurantes
de origen ambiental, dado que se localiza en un punto estratgico del recorrido del Ro
Aburr.
Crear una forma de gestin asociada, tipo Consorcios Urbansticos espaoles, que
cree las sinergias necesarias entre sector pblico y sector privado, potenciando las
inversiones de ambos sectores para beneficio mutuo y generando economas de
escala.
Disear como un todo la operacin, integrando sus diversos componentes de
equipamientos de diferentes modalidades de transporte junto con los sistemas de
espacios pblicos y manejos ambientales, de manera tal que, aunque se construyan de
manera modular y por etapas.
Hacer que el resultado final del proyecto, logre optimizar las inversiones pblicas,
elevar los potenciales de cada componente y posibilitar la generacin de mayor valor,
asociando la construccin de servicios complementarios como oficinas, hoteles y
comercios a gran escala, haciendo que estas plusvalas hagan autofinanciable para las
entidades pblicas, los costos de suelo y construccin de la Estacin Multimodal.
Gobernar y encausar el desarrollo de esta actuacin hacia los fines previstos por el
Macroproyecto, los POT municipales y las Directrices Metropolitanas, para que los
beneficios generados se distribuyan entre todo el colectivo, se logren adems las
metas institucionales de las empresas y entidades pblicas que la promueven, as
como la generacin de plusvalas haga eficiente el manejo de los recursos pblicos de
inversin.
Una Actuacin Urbana Integral se justifica por los impactos esperados con respecto al
cumplimiento de los objetivos de ordenamiento territorial dispuestos por los POT y las
Directrices Metropolitanas, de forma tal que a continuacin se enuncian de manera general
los principales efectos esperados:
a. Aproximacin a los impactos y beneficios a generar por la Actuacin Urbana
Integral:

98

De acuerdo con los requerimientos de una Actuacin Urbana Integral establecidos en la Ley
388 de 1997 y mencionados al comienzo de este captulo, es necesario identificar los
principales impactos y beneficios esperados por el mismo en trminos de:
Impacto de la ejecucin de proyecto frente a la implementacin del modelo de
ordenamiento metropolitano y el modelo de ordenamiento municipal del POT,
como polticas y estrategias de base del ordenamiento territorial.
Impacto de la ejecucin del proyecto en trminos de los beneficios sociales y
econmicos a la poblacin involucrada, como mecanismo para conocer su
influencia en la calidad de vida y el desarrollo socio-econmico.
Impacto en los indicadores de eficiencia y eficacia de las instituciones pblicas
involucradas o responsables del proceso, en lo que tiene que ver con la sinergia
que se puede crear coordinando los esfuerzos sectoriales regionales y
municipales.
A continuacin se estructurarn las preguntas e indicadores bsicos que permitirn medir
estos impactos a lo largo de la ejecucin de la Actuacin Integral, anticipando algunos
beneficios que resultan evidentes.
Vale la pena mencionar que la Entidad Area Metropolitana, se encuentra en estos
momentos diseando y montando un Modelo de Simulacin, para la toma de decisiones
de planificacin y el seguimiento de proyectos estratgicos, que retoma los indicadores
mencionados, de forma tal, que en el corto plazo la entidad no solamente contar con
sistemas de informacin para responder las preguntas enunciadas, sino que a lo largo de
la ejecucin de los proyectos y de esta Actuacin en particular podr simular sus impactos
para direccionar de manera eficiente su operacin.
b. Impacto estructural sobre polticas y estrategias de ordenamiento urbano
La Tabla 1, enuncia la pregunta bsica a responder en cada tipo de impacto y la Tabla 2,
identifica los principales indicadores que pueden dar respuesta a la pregunta:
Tabla 1:
ACTUACION URBANA
INTEGRAL DE LA ESTACION
MULTIMODAL DEL SUR
1. Impacto de la ejecucin de
proyecto frente a la
implementacin del modelo de
ordenamiento metropolitano y el
modelo de ordenamiento
municipal del POT.

PROYECTOS ESTRATEGICOS
Pregunta:
Correlacin de los objetivos y polticas de ordenamiento del
Modelo Metropolitano y del POT con respecto a las
consecuencias de la ejecucin del proyecto.

Tabla 2:
PROYECTOS ESTRATEGICOS
ACTUACION URBANA INTEGRAL DE LA ESTACION MULTIMODAL DEL SUR
Pregunta:
Posibles Indicadores:
Correlacin de los objetivos y
a) Contribucin de la Actuacin a la generacin de reas

99

polticas de ordenamiento del


Modelo Metropolitano y del POT
con respecto a las
consecuencias supuestas de la
ejecucin del proyecto.

b)

c)

d)

e)

f)

urbanas ms compactas: Desarrollo de reas prximas a


la Actuacin, antes que otras reas de similares
condiciones.
Reduccin de la presin sobre los bordes de proteccin
ambiental: Desarrollo de reas de oportunidad prximas
a la Actuacin antes que los suelos colindantes con los
bordes de proteccin, presionados por la expansin
urbana.
Cambios en la polaridad norte sur y tendencia a la
segregacin territorial: Atraccin de vivienda de
diferentes estratos y diversificacin de funciones hacia el
sur del Valle de Aburr, compartiendo usos antes
prevalecientes en el norte del Valle.
Valoracin del Ro Aburr: Realizacin de proyectos de
trascendencia a borde del Ro con generacin de
espacios pblicos y buen manejo de los componentes
ambientales.
Fortalecimiento del sistema de centralidades municipales
y metropolitanas: Localizacin de funciones y
establecimientos de prestacin de servicios municipales
y metropolitanos en el entorno de la Centralidad de la
Actuacin.
Afianzamiento de la visin objetivo municipal;
fortalecimiento vocacin productiva, comercial e
industrial. Crecimiento de las funciones productivas
existentes, elevacin en la aparicin de nuevas funciones
complementarias.

Se pueden prever de manera evidente los siguientes impactos de beneficio del proyecto, con
relacin a los indicadores mencionados, los cuales posteriormente sern corroborados por el
Modelo de Simulacin:

La enorme mejora de la accesibilidad en la centralidad sur y las reas alrededor


generada por esta Actuacin, contribuir a hacer an ms atractiva la localizacin
de funciones complementarias a la produccin en la centralidad y a fortalecer los
desarrollos habitacionales en la parte baja del Valle en los sectores aledaos de La
Estrella y Caldas, que sern posibles gracias a la cercana de los sistemas de
movilidad que integra la Estacin Multimodal, propiciando menor dependencia de
los suelos de expansin para estos desarrollos, restando presin a los bordes de
proteccin ambiental ubicados en las laderas del Valle, as como la localizacin de
funciones comerciales y de servicios ser ms estratgica en la centralidad y su
entorno, tanto para el Estado como para los proyectos privados.

Las funciones complementarias a la produccin que buscan afianzar los cuatro


municipios involucrados en la Actuacin; -comercio a gran escala, educacin,
turismo empresarial, equipamientos de salud e investigacin asociada al desarrollo
empresarial, etc-, requieren de una excelente accesibilidad, utilizando todos los
modos de transporte y de manera integrada.

c. Impacto sobre la calidad de vida y el desarrollo socio-econmico.

100

La Tabla 1, enuncia la pregunta bsica a responder en cada tipo de impacto y la Tabla 2,


identifica los principales indicadores que pueden dar respuesta a la pregunta:
Tabla 1:
ACTUACION URBANA
INTEGRAL DE LA ESTACION
MULTIMODAL DEL SUR
2. Impacto de la ejecucin del
proyecto en trminos de los
beneficios sociales y
econmicos a la poblacin
involucrada.

PROYECTOS ESTRATEGICOS
Pregunta:
Elevacin de ndices de calidad de vida, empleo, ndice de
desarrollo humano, espacio pblico y equipamientos por
habitante, mejora en la movilidad, por efecto del proyecto, en
la comunidad involucrada y en conjunto municipal.

Tabla 2:
PROYECTOS ESTRATEGICOS
ACTUACION URBANA INTEGRAL DE LA ESTACION MULTIMODAL DEL SUR
Preguntas:
Posibles Indicadores:
Elevacin de ndices de calidad
Identificacin de los potenciales beneficios en trminos de los
de vida, empleo, ndice de
indicadores anotados en la pregunta, frente a la situacin
desarrollo humano, espacio
actual y un escenario tendencial sin la ejecucin de la
pblico y equipamientos por
Actuacin, entre otros:
habitante, mejora en la
movilidad, por efecto del
a) Mejora en la calidad de vida en trminos de la
proyecto, en la comunidad
Reduccin de tiempo de viaje usuarios.
involucrada y en conjunto
b) Reduccin de costos al usuario gracias a la integracin
municipal.
multimodal.
c) Aumento en la relacin de espacios pblicos efectivos
por habitantes, gracias a la Generacin de nuevos
espacios pblicos.
d) Aumento en la relacin de metros cuadrados de
equipamientos pblicos por habitantes, gracias a la
generacin de la Terminal Multimodal.
e) Generacin de empleos por la ejecucin de la Actuacin.
f) Generacin de empleos por el funcionamiento de
Terminal Multimodal.
g) Fortalecimiento de cadenas productivas y clusters
gracias a la localizacin e impacto de la Actuacin.

Se pueden prever de manera evidente los siguientes impactos de beneficio del proyecto, con
relacin a los indicadores mencionados, los cuales posteriormente sern corroborados por el
Modelo de Simulacin:

La extensin de los sistemas Metro y Metropls hacia los municipios del Sur,
generar una inmediata disminucin de los tiempos de desplazamiento de los
usuarios y habitantes de los sectores alrededor de las reas servidas por los
sistemas, simultneamente el hecho de estos sistemas puedan estar integrados
entre s y con una Terminal de Buses interregional y un tren suburbano, harn an
ms eficiente, cmodo, econmico y gil, la movilidad de toda esta poblacin, con

101

unas previsibles mejoras en el nivel de vida y productividad de la subregin, todo


esto lo hace posible la Actuacin Urbana Integral de la Estacin Multimodal del
Sur, dado que se constituye en el Nodo o corazn de articulacin y funcionamiento
de todo este gran sistema integral.

Un nodo de transporte de estas caractersticas y potencia, constituye el mayor


conformador de una centralidad metropolitana para el sur, dado su alto poder de
convocatoria y de referencia para todos los ciudadanos, por esto desde lo
simblico y cultural resulta tan oportuno integrar todas estas funciones de
movilidad, junto con comercio y servicios en una sola edificacin multipropsito,
ubicada en el corazn de la centralidad y en la confluencia de los lmites
municipales de Sabaneta, Itag y La Estrella.

Esta edificacin multipropsito, es adems un gran equipamiento pblico que


aporta nuevos y significativos espacios pblicos para el conjunto subregional.

Esta Actuacin afianza la articulacin entre los municipios, mejorando sus


relaciones de complementariedad y elevando mutuamente la productividad de los
territorios y de la funciones en l alojados.

Como obra pblica, implica la generacin de empleos en la subregin, durante la


construccin y sobre todo de manera permanente para el desarrollo de las
funciones pblicas y privadas que se desarrollarn a su interior.

Esta Actuacin posee impacto directo en los siguientes clusters identificados y en


proceso de fortalecimiento presentes en la regin: La construccin, el transporte,
las confecciones y la moda, frutas y verduras procesadas, maderas y
metalmecnica.

d. Componentes de la accin sectorial metropolitana y municipal sobre la estructura


espacial de la ciudad.
La Tabla 1, enuncia la pregunta bsica a responder en cada tipo de impacto y la Tabla 2,
identifica los principales indicadores que pueden dar respuesta a la pregunta:
Tabla 1:
PROYECTOS ESTRATEGICOS
ACTUACION URBANA
Preguntas:
INTEGRAL DE LA ESTACION
MULTIMODAL DEL SUR
3. Impacto en los indicadores de Reduccin de costos pblicos del proyecto generados por
eficiencia y eficacia de las
estrategias asociativas de gestin pblico-privada. Recursos
instituciones pblicas
de inversin pblica potencialmente generados para apalancar
involucradas o responsables del otros proyectos.
proceso, as como a las socias
Elevacin de Indicadores de eficiencia y eficacia de las
de Aburr 20/20.
Entidades pblicas involucradas en los proyectos, basado en el
aumento de usuarios, ingresos, bases tributarias, tarifas.

102

Tabla 2:
PROYECTOS ESTRATEGICOS
ACTUACION URBANA INTEGRAL DE LA ESTACION MULTIMODAL DEL SUR
Preguntas:
Posibles Indicadores:
Reduccin de costos.
a) Reduccin de costos de funcionamiento y operacin de
Elevacin de usuarios.
los sistemas de movilidad.
Elevacin de bases tributarias.
b) Elevacin de usuarios de los sistemas de movilidad.
Optimizacin de recursos.
c) Optimizacin en la utilizacin de redes e infraestructuras.
Generacin de recursos de
d) Elevacin de ingresos operacionales.
inversin.
e) Elevacin de bases tributarias para los municipios.
f) Optimizacin de recursos.
g) Generacin de recursos de inversin.

Se pueden prever de manera evidente los siguientes impactos de beneficio del proyecto, con
relacin a los indicadores mencionados, los cuales posteriormente sern corroborados por el
Modelo de Simulacin:

La integracin multimodal en el transporte adems de los beneficios para los


usuarios, mejora enormemente los indicadores de eficiencia y eficacia de las
entidades involucradas, dando lugar a una mayor utilizacin por parte de la
poblacin del sistema Metro, integrar los usuarios futuros del sistema Metropls,
brindar una nueva y mejor alternativa de movilidad a travs del futuro tren suburbano
y el mejoramiento en el funcionamiento de las rutas de alimentacin, acortando los
recorridos y as reduciendo costos para las empresas y usuarios.

Por otra parte, la localizacin de la Terminal de Buses del Sur como equipamiento
de movilidad interregional-, permitir a los usuarios encontrar una conexin directa a
los sistemas metropolitanos y urbanos, haciendo ms fcil y econmico su
desplazamiento, as como mejorando la operacin de la Terminal, posibilitando
concentrar en ella como equipamiento muchos ms usuarios como punto de salida y
de llegada.

La realizacin de esta Actuacin posee otros impactos menos directos pero no


menos importantes para las instituciones pblicas, como son los generados por el
desarrollo de proyectos en la centralidad, aumentando de manera considerable
temas como el recaudo predial y la elevacin de usuarios de servicios pblicos, todo
esto sin esto implique nuevas inversiones en infraestructura

Finalmente, y es esto lo que en mayor medida justifica una Actuacin Urbana


Integral; Si cada entidad pblica por separado, realizara su gestin del suelo y su
equipamiento, los costos se veran multiplicados por cada empresa, tanto por el
hecho de que cada una tendra que hacer por separado su inversin, pudiendo ser
como es, un solo edificio y un solo conjunto de lotes, adems de que integrando a
esta operacin una gestin del suelo, buscando la asociacin de los propietarios y
de un sector constructor e inversionista privado se logra un enorme ahorro en los
recursos pblicos, los cuales pueden ser usados en sectores y proyectos que a
diferencia de este, poseen menos posibilidades de autofinanciamiento pblicoprivado y de generacin de plusvalas a utilizar a favor de la Actuacin.

103

e. Proyecto a desarrollar a travs de la Actuacin Urbana Integral:


A continuacin se presentan los requerimientos generales en reas y especificaciones
tcnicas entregadas por los equipos tcnicos del Metro de Medelln y de Terminales de
Transporte, que sirven como base para el desarrollo del anteproyecto de la Estacin
Multimodal y para la elaboracin del programa bsico de la estacin y su entorno:
PROGRAMA BSICO ESTACIN MULTIMODAL
Localizacin: Municipios de Sabaneta y La Estrella, mrgenes izquierda y derecha
del Ro Medelln-Aburr.
rea de intervencin: 14 hectreas
La Estacin Multimodal del Sur se propone como un lugar de intercambio de modos
de transporte, de mercanca y de distribucin de flujos de pasajeros entre regiones
cercanas al Valle de Aburr, entre los municipios del valle y entre los municipios que
hacen parte de la Centralidad Sur. Debe resolver entonces la integracin de los
diferentes modos38, que por las caractersticas del rea de intervencin conduce a
soluciones en altura.
Este nodo de transporte es la oportunidad para concentrar actividades comerciales,
hoteleras, y de servicios que complementan la vocacin de PARQUE INDUSTRIAL de
la Centralidad Sur. El proyecto entonces, si bien tiene como componentes principales
la Terminal de Transporte del Sur y la Estacin Sabaneta del Metro, es un conjunto de
actividades que convierten la Estacin Multimodal en la puerta de entrada al Valle de
Aburr.
A continuacin se describen los requerimientos bsicos del Metro de Medelln para la
Estacin Sabaneta y de las Terminales de Transporte para el desarrollo de su
actividad, adicionalmente se sugieren unas actividades complementarias:
REQUISITOS METRO MEDELLIN
Datos generales de ocupacin de una estacin de Metro:
LARGO 212 MTS
38

Motorizados:
Buses intermunicipales
Tren suburbano
Vehculos particulares
Estacionamiento
Zona de cargue y descargue de pasajeros
Acopio de taxis
Sistema de transporte masivo de mediana capacidad (Metropls)
Corredor de mediana capacidad proyectado por el Metro (Sabaneta-La Estrella San
Antonio de Prado)
No motorizados
Peatonal
Bicicleta

104

ANCHO 17.124 MTS


Requerimientos generales operativos y tcnicos de una estacin de Metro:
rea 1 aprox. 350 m2
Taquillas laterales + zona de recaudo
Mini agencias bancarias
Centro de atencin al usuario
Centro cvico
rea de torniquetes
Zonas de espera
Espacios publicitarios
Desarrollo de dos (2) cabeceras en los extremos o centrales segn ubicacin de la
estacin
rea 2 aprox. 300 m2
Oficina jefe de estacin
Primeros auxilios
Sala de descanso conductores
Cocineta
Cuarto de personal
Baos y vestier
Centro de polica Metro
Dos (2) salas de reuniones
Cuarto de aseo
Cuarto de valores
Espacios publicitarios
rea 3 Especificaciones de la plataforma
Central
Largo 145 m
Ancho 6.50 m
Altura cabeza del riel al nivel piso acabado 1.04 m
Escaleras corresponden al ancho de la plataforma para cabeceras extremas y en caso
de cabeceras centrales que no inhabiliten la circulacin de la plataforma y no
reduzcan significativamente su capacidad.
Altura mnima de cubierta sobre plataforma
Cabinas de informacin al usuario
Espacios publicitarios
rea 4 aprox. 400 m2
Subestacin de traccin
Subestacin de pasajeros
Cuarto de enclavamiento para el control electrnico de la operacin (si hay)
Cuarto fibra ptica
Cuarto telecomunicaciones
Cuarto de rieles
Cuarto de bateras

105

Cuarto de personal
Cuarto de aseo
Cuarto disponible infraestructura
Dos (2) cuartos disponibles
REQUISITOS TERMINALES DE TRANSPORTE. rea lote requerido aprox. 45.000 m2.
Zona de acceso que debe incluir como mnimo: bahas de acopio de taxi y transporte
pblico, bahas de descargue de mercanca, andenes.
reas operativas que deben incluir como mnimo: patios de parqueo, plataformas
buses, parqueaderos para personal, parqueaderos para buses, parqueaderos para zona
de envo de encomiendas, baos.
reas auxiliares que deben incluir como mnimo: oficinas transportadores, taquillas,
puestos de control, salas de espera, sala de llegada, puesto de informacin.
reas de instalaciones y equipamientos que deben incluir como mnimo: rea
administrativa, bateras sanitarias, cuartos de aseo, cuartos de basuras, subestacin
telefnica y elctrica, enfermera, guarda equipajes, oratorio, reas para descanso
conductores, reas para personal.
reas complementarias que deben incluir como mnimo: rea de comidas rpidas,
locales bancarios, locales comerciales, auditorio, zona de juegos para nios.
USOS COMPLEMENTARIOS:
Local comercial de gran formato que funcione como ancla del desarrollo comercial de la
Terminal Multimodal. rea aprox. 11.071 m2
Centro comercial. rea aprox. 45.000 m2
Hotel. rea aprox. 28.000 m2
Torre de oficinas. rea aprox. 26.000 m2
Salas de cine Multiplex. rea aprox. 11.000 m2
Estas reas de construccin podrn incrementarse con base en sondeos e informacin
del mercado inmobiliario de la zona.
f. Componente de gestin urbana del suelo
El rea para la Actuacin Urbana Integral de la ESTACIN MULTIMODAL (Terminal Sur
del Metro, Terminal Sur de Pasajeros, sistema de transporte de mediana capacidad
Metroplus y actividades complementarias), se ubica en un rea bruta aproximada de 14
hectreas -140.000 metros cuadrados-. Ver plano de localizacin y predios involucrados:

106

Mapa de localizacin de Predios involucrados en la Centralidad Sur.

El proyecto urbanstico y arquitectnico a desarrollar por la A.U.I se ilustra en la siguiente


planta:

La gestin de los lotes involucrados en la Actuacin, se basa en la generacin de una


asociacin de los propietarios de los mismos con la entidad pblica ejecutora de misma,
junto con inversionistas privados que se interesen en la operacin, siendo este tipo de
alianza, una de las razones por la cuales se utiliza la figura de Actuacin Urbana Integral.

107

Lo anterior se promueve tendiendo en cuenta que esta Actuacin permite identificar


beneficios para los tres sectores potencialmente involucrados como son; las entidades
publicas interesadas, los dueos de los predios y potenciales inversionistas para el
proyecto con miras a comercializar o administrar los espacios lucrativos comerciales,
oficinas, servicios, parqueaderos, hoteles entre otros. Dando lugar al entorno ideal para
aplicar los nuevos instrumentos de gestin y filosofa para la actuacin pblica derivados
de la Ley 388 de 1997, mediante los cuales se puede hacer mas eficiente la utilizacin de
los recursos pblicos y utilizacin de las plusvalas generadas por la accin del Estado, en
un entorno de asociacin, donde ganen todas las partes, pero erradicando practicas del
pasado como las siguientes:

El estado invierte a todo costo en infraestructuras y equipamientos como los que


componen esta Actuacin y los que capitalizan las plusvalas por l generados,
son los dueos de suelos y desarrolladores de proyectos en la periferia de
influencia.

El estado no controla los precios del suelo, ni realiza gestin del suelo con sus
propietarios (propuesta de asociacin o en caso contrario, intervencin para captar
plusvalas, limitar la elevacin de los predios e intervenir la propiedad), por ende,
se generan enormes sobrecostos y especulacin para la vinculacin de los
terrenos.

Siendo operaciones que podran ser autofinanciables dado que generan gran
afluencia de pblico, comercio y servicios, estos no se integran a la ecuacin
financiera de los proyectos, dejndose estas ventajas para el sector privado, sin
que las entidades pblicas capitalicen estas utilidades en la financiacin de las
inversiones pblicas necesarias, siendo que es precisamente la decisin del
Estado la que ha generado la posibilidad de desarrollar los espacios privados.

Se ejecutan de manera descoordinanda y por separado estas inversiones y


equipamientos pblicos aumentando sus costos y reduciendo las posibilidades de
generacin economas de escala para el propio estado.

De esta manera surge como ineludible la gestin asociada de una entidad que rena las
entidades pblicas involucradas -Empresa gestora Aburr 20/20- para asociar en lo
posible a los dueos de los terrenos y vincular potenciales socios inversionistas.
Teniendo en cuenta que se constituyen relaciones de potenciales ganancias para
propietarios (reconociendo unos valores reales y razonables de los suelos) y para
inversionistas en funcin de los extensos espacios comercializables del proyecto, ser
factible una importante reduccin de los costos de construccin del proyecto y el suelo
para el Estado, siendo ste el que ha posibilitado como socio la realizacin de la
Actuacin; el siguiente esquema muestra el esquema de gestin:

108

Estrategia bsica de Gestin


Entidades
Pblicas
Integradas
Bajo empresa o
Figura gestora
(Aburr 20/20)

Actuacin
Urbana Integral
Estacin
Multimodal del Sur
Propietarios
de los
Terrenos

3.6.

Inversionistas
Constructores
Proyecto

Convenios urbansticos: posibilidad de aplicacin de instrumentos


de la legislacin espaola.

Los convenios urbansticos, aunque no se encuentran expresamente establecidos por la


legislacin colombiana, pueden ser utilizados como mecanismo de gestin asociada del
territorio, en aplicacin del artculo 4 de la Ley 388 de 1997 que reza En ejercicio de las
diferentes actividades que conforman la accin urbanstica, las administraciones
municipales, distritales y metropolitanas debern fomentar la concertacin entre los
intereses sociales, econmicos y urbansticos, mediante la participacin de los pobladores
y sus organizaciones. Esta concertacin tendr por objeto asegurar la eficacia de las
polticas pblicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores de
la vida econmica y social, relacionadas con el ordenamiento del territorio municipal,
teniendo en cuenta los principios sealados en el artculo 2 de la presente Ley.
Los convenios urbansticos pueden ser definidos como los compromisos asumidos por la
administracin y otras personas, pblicas o privadas, que tienen por objeto la
colaboracin en el mejor y ms eficaz desarrollo de la actividad urbanstica. Estos
convenios tienen por finalidad materializar el acuerdo al que hayan llegado las partes
involucradas en un proyecto de intervencin urbana, facilitando la gestin y mitigando los
impactos negativos que una determinada intervencin pueda generar.

109

En la legislacin espaola, reciben tambin el nombre de Urbanismo concertado y se


definen como los acuerdos suscritos entre la administracin competente y propietarios
determinados de terrenos, cuyo contenido y finalidad se ordenan a la previsin de
desarrollos urbanos especficos. Se trata de una regulacin pactada de cualquier materia
de ndole urbanstica entre la administracin y el promotor o propietario; esto es, de
acuerdos suscritos entre la administracin y los particulares afectados de un modo u otro
por una actuacin urbanstica en orden al mejor desarrollo de la misma.39
En este contexto, tenemos entonces que los convenios urbansticos son acuerdos
pactados entre la administracin y los agentes inmobiliarios, sean estos propietarios,
constructores, o para el caso del Area Metropolitana, entidades territoriales o entidades
pblicas, que complementan y establecen las responsabilidades para hacer posible el
cumplimiento de las decisiones contenidas en los planes de Ordenamiento Territorial o las
Directrices y lineamientos de ordenamiento territorial metropolitano.
El artculo 36 de la Ley 388 de 1997, permite el desarrollo de estos al establecer de
manera genrica que las actuaciones urbansticas de parcelacin, edificacin y
urbanizacin pueden ser desarrolladas directamente por entidades pblicas o mediante
formas de asociacin entre el sector pblico y el sector privado.
Esta clase de acuerdos permitira entonces compaginar los intereses de todos los
involucrados en una actuacin urbanstica, estableciendo de manera precisa los derechos
y obligaciones de cada uno de ellos; constituyen entonces una especie de contrato, pues
se enmarcara dentro del concepto consagrado en el artculo 3 de la Ley 80 de 1993, que
establece los fines de la contratacin estatal Los servidores pblicos tendrn en
consideracin que al celebrar contratos y con la ejecucin de los mismos, las entidades
buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los
servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que
colaboran con ellas en la consecucin de dichos fines. Los particulares, por su parte,
tendrn en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que,
colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que, como tal,
implica obligaciones.
Es pues una opcin a explorar, que permitira entre otras cosas:
- Garantizar el cumplimiento de los objetivos del Plan de Ordenamiento Territorial por
el compromiso de la administracin y el Area Metropolitana en el desarrollo
conjunto de un programa o proyecto.
- Identificar de manera precisa obligaciones y derechos de los intervinientes en la
actuacin urbanstica
- Dar seguridad jurdica al proyecto pues la suscripcin del convenio permitira
garantizar la ejecucin del mismo ante una eventualidad de cambio de
administracin o de poltica de intervencin urbanstica.

39

Del Arco Torres, Miguel Angel y otros. Diccionario de Derecho Urbanstico, tercera edicin.
Editorial Comares. Serie Biblioteca Comares de Ciencia Jurdica. Granada (Espaa), 1998 Pg.
105.

110

- Garantizar un precio de referencia del suelo que permite proyectar las inversiones
pblicas en el tiempo y la elaboracin de un presupuesto real, aunque la
intervencin se desarrolle por etapas durante. En otras palabras, se puede
efectuar una verdadera planeacin en relacin con el tiempo y el costo total del
proyecto sin temer que los precios del suelo suban o que con posterioridad, los
propietarios o el Municipio reconsideren la participacin en la ejecucin, ya que el
convenio suscrito es ley para las partes.
- Puede utilizarse como mecanismo que materializa la delegacin de funciones
pblicas para, por ejemplo, la formulacin de planes parciales o planes especiales
de proteccin patrimonial por parte del Area Metropolitana o del Banco Inmobiliario
Metropolitano, determinando los parmetros para que posteriormente sean
aprobados por los respectivos entes territoriales.

4.

MECANISMOS DE INTERVENCION DEL SUELO.

La intervencin del suelo es el procedimiento de gestin del ordenamiento territorial que


tiene por objeto la vinculacin de los terrenos para el desarrollo de las actuaciones
urbansticas planteadas por los Planes de Ordenamiento Territorial municipales y el
desarrollo de los proyectos estratgicos de las Directrices de Ordenamiento Territorial
metropolitanas, tambin se conoce como gestin del suelo sobre todo referida a los
esfuerzos que realiza el sector pblico para lograr dicha vinculacin, a travs de
diferentes mecanismos.
Los mecanismos para la intervencin del suelo, parten desde la misma adquisicin de
terrenos por las entidades estatales, pasado por instrumentos que permiten su reserva
para proyectos pblicos, la cesin obligatoria por pago de obligaciones urbansticas, hasta
mecanismos tales como el pago en especie por aprovechamiento o por pago de retorno
de plusvalas, entre otras herramientas. Estos instrumentos sern ampliados en el
presente captulo, siendo la mayora de ellos potencialmente utilizables en gestiones
asociadas del Area Metropolitana con sus municipios.
Es importante tener en cuenta que estos instrumentos hacen parte de un sistema integral
que, como se explic anteriormente, involucra tres variables: Instrumentos para el acceso
al suelo, Herramientas para la financiacin de los procesos siendo el acceso al suelo en
ltimas otra forma de financiacin de los procesos, que sin embargo lo hemos
diferenciado por poseer algunas especiales particularidades- y de manera
complementaria, los mbitos o responsables de las cargas y de la gestin en general, no
slo como escala metropolitana, municipal o local, sino tambin en forma de gestin
puramente pblica o pblica-privada.
Este sistema integral de gestin, no es otro que el sistema de reparto equitativo de cargas
y de beneficios en el que hemos insistido en este documento, que debe operar una
institucin como el Area Metropolitana en su mbito, complementario al que debe
implementar cada municipio, con el fin de hacer gestionable el ordenamiento territorial
como ejercicio de una funcin pblica.

111

La importancia de aplicar y desarrollar mecanismos de intervencin en el suelo con el fin


de vincularlos en obras pblicas y proyectos estratgicos, radica en que el Estado debe
extremar sus esfuerzos para ser eficiente en el uso de los recursos pblicos y recuperar
las plusvalas que l mismo genera, esto en forma prctica acerca las posibilidades de dar
soluciones ms econmicas y realistas a los proyectos tanto de infraestructura pblica
como para la vivienda de inters social, en una sociedad donde hacen falta tantas
soluciones y que tradicionalmente se ha insistido en la falta de recursos como la principal
dificultad para realizar los proyectos necesarios, estando en muchos casos parte de la
solucin en manos del Estado, a travs del fortalecimiento y la aplicacin de los
instrumentos legales que le han sido conferidos para el ejercicio de las funciones pblicas
que le competen.
En este orden de ideas, salvo proyectos que no tienen posibilidades de vincular los
propietarios del suelo compartiendo un potencial aprovechamiento econmico, caso
comn en proyectos de parques pblicos o algunas infraestructuras viales, para la gran
mayora de proyectos que generan un aprovechamiento econmico o beneficio para los
propietarios de los terrenos, se debe ser exhaustivo en la bsqueda de instrumentos que
permitan su asociacin o vinculacin de los propietarios, superando el esquema
tradicional de adquisicin de la tierra por la entidad pblica interesada en el desarrollo
urbanstico, por supuesto, integrando el suelo como aporte justo a la operacin en
cuestin, haciendo socio a sus propietarios o generando el pago de este aporte asociado
a los beneficios o utilidades finales de la operacin.40
En sntesis el Estado puede disponer de los terrenos para el desarrollo de proyectos de su
inters, -el inters colectivo-, por tres caminos:
a. A travs de procesos de extincin de dominio donde opera la privacin del
reconocimiento jurdico a la propiedad de un particular porque esta se logr
a travs del aprovechamiento indebido del patrimonio pblico o a partir de
conductas que la moral social proscribe.
b. A travs de procesos de enajenacin voluntaria y expropiacin.
c. A travs de aportes de los propietarios a procesos de gestin mixta de
actuaciones urbansticas.
En todo caso, en este documento se hace nfasis en aquellos mecanismos que
desarrollan como premisa bsica de la gestin para el ordenamiento territorial, que las
intervenciones en que participe el Estado, deben buscar en la medida de lo posible la
asociacin del suelo y no su adquisicin.

4.1.

Adquisicin de tierras.

40

Los instrumentos de la Ley 388 de 1997, se encuentran en su mayora basados en esta premisa
de asociacin del suelo, por ejemplo el artculo 61, recomienda pagar los aportes de suelos en
procesos de renovacin urbana, con aprovechamiento constructivo, es decir participacin en los
beneficios obtenidos por el proceso, as como el aprovechamiento constructivo se plantea como
uno de los mecanismos ms efectivos para el reparto equitativo de las cargas y los beneficios,
instrumento muy utilizado en la actualidad en los planes parciales para tal efecto.

112

El Suelo es un bien econmico escaso y limitado, determinante del bienestar general, y un


recurso natural estratgico de toda la sociedad, por lo tanto es un insumo indispensable
para la aplicacin de casi cualquier poltica pblica que se vaya a poner en marcha, lo que
hace indispensable el establecimiento de mecanismos institucionales que permitan a las
entidades pblicas vincularlo al cumplimiento de los fines del Estado.
El mercado del suelo est directamente relacionado con los mercados de los productos
inmobiliarios, esto es, edificaciones y viviendas; la oferta de suelo depende sobre todo del
sistema de planeamiento, y la demanda de dicho bien, depende directamente de la
demanda de otros bienes.
En la actualidad, existen diferentes instrumentos de intervencin en el mercado del suelo;
ya la propiedad privada no es un derecho absoluto como se predic en la Revolucin
Francesa y en nuestras normas del derecho civil, sino que se encuentra limitado por las
normas urbansticas sobre usos y aprovechamientos, as como la clasificacin que se
hubiere determinado en el Plan de Ordenamiento Territorial. La legislacin urbanstica
proporciona los siguientes instrumentos tericos de intervencin en el mercado del suelo:
a) El Proceso de planeacin urbana contenido en el Plan de Ordenamiento o las
normas que lo complementan, es el fundamento del ejercicio del derecho a
edificar que se encuentra asociado a la propiedad del suelo.
b) La participacin de la Comunidad en las plusvalas que se generan por el
ejercicio de acciones urbansticas contenidas en el plan, entendida en sentido
amplio e incorporando dentro de estas, por ejemplo, las Cesiones obligatorias
gratuitas a cargo del titular de la licencia, la aplicacin del impuesto de
delineacin urbana, la obligacin de reposicin de redes de servicios pblicos,
y la financiacin a cargo de los propietarios de inmuebles de los costos que
genera el proceso de urbanizacin,
c) La separacin de los conceptos urbanismo y propiedad, donde el primero se
concibe como una funcin pblica, que corresponde a la Administracin
municipal; y el ejercicio del derecho de propiedad como una funcin social que
implica obligaciones.
d) Otros instrumentos legales son los Bancos Inmobiliarios, tambin llamados
patrimonios municipales de suelo, las afectaciones por obra pblica, el derecho
de preferencia o derecho exclusivo de compra, equidistribucin de cargas y
beneficios, por mencionar algunos.

4.2.

Pago en especie: aprovechamiento urbanstico como opcin de


asociacin con propietarios.

El pago en especie con aprovechamiento, es una de las posibilidades de hacer gestin


del suelo ms efectivas y directas con que cuentan los municipios, siendo stos los que
por su parte pueden a travs de los POT y de sus instrumentos complementarios fijar y
condicionar el aprovechamiento urbanstico, es decir, la posibilidad de llevar a cabo una
actuacin urbanstica: parcelar, urbanizar y construir, y adems, de establecer con qu
intensidad, fijando cunto se puede construir; tamao de lotes o parcela y densidad,
ndices de construccin y de ocupacin, alturas y volumetras, todas variables que se

113

traducen en la configuracin del Beneficio Urbanstico, combinadas con el uso del suelo,
creando lo que se conoce como las rentas del suelo.
Perteneciendo al municipio el aprovechamiento urbanstico del suelo, o el espacio areo
urbano, reside igualmente en l la posibilidad de manejarlo a favor de la generacin de
mayores o menores rentas urbanas y en contraprestacin por este Beneficio, solicitar el
pago en especie con parte del mismo suelo valorizado y habilitado para aprovecharse.
En trminos generales nos referimos de manera genrica a la generacin de plusvalas
por el ordenamiento territorial, fundamento de figuras bien reconocidas como el retorno de
las mismas o la contribucin de valorizacin que en el captulo 5 de este documento sern
analizadas para el contexto metropolitano.
Igualmente el tema del aprovechamiento urbanstico fundamenta herramientas como las
cesiones urbansticas y figuras ms novedosas que ms adelante se ampliarn como la
posibilidad de venta de derechos de construccin y desarrollo o instrumentos muy
interesantes como los utilizados en algunas ciudades del Brasil, en forma de suelo
creado y operaciones interligadas.
En este punto desarrollaremos bajo el principio del aprovechamiento urbanstico, el pago
en especie que consiste bsicamente en el reconocimiento de un mayor
aprovechamiento normalmente constructivo a un determinado predio con el fin de que su
propietario en contraprestacin, ceda a titulo gratuito una parte del predio, para el
desarrollo de una carga urbanstica que en principio no le pertenece a su mbito, es decir
no es su obligacin vial , ni puede contarse como cesiones urbansticas locales.
Para el desarrollo de esta herramienta se requiere:

Contar con un aprovechamiento bsico, que est cubierto por el aporte de las
cesiones urbansticas locales correspondientes.

Contar con un aprovechamiento adicional, que se entregara en contraprestacin


por aportar cargas adicionales en especie, que en principio no seran
responsabilidad del desarrollo. Ambos aprovechamientos deben ser idealmente
establecidos en cada POT, de acuerdo con cada tratamiento urbanstico y su
capacidad tcnica de soporte de actividades y densidades.

Establecer un sistema de correspondencias entre cargas adicionales y beneficios


adicionales. Debe estudiarse para cada municipio, en el territorio y tipo de
actuacin donde se habilite la utilizacin de este pago en especie en
contraprestacin por mayor aprovechamiento, de forma tal, que sea atractivo para
el desarrollador utilizar este aprovechamiento en comparacin con los aportes
adicionales en suelos, los cuales pueden ser realizados en el mismo predio o
predios de la operacin que utilizar la edificabilidad o en otros territorios del
municipio dispuestos para tal efecto. Igualmente habilitar en el POT la posibilidad
de que tambin puedan ser aportados en otros municipios dentro del Area
Metropolitana del Valle de Aburr, va convenios y bancos inmobiliarios, en todo

114

caso si no se cuenta con un estudio que equivalencias entre el mayor


aprovechamiento potencial y los pagos en especie o suelos, es conveniente dejar
en el POT la posibilidad de reglamentar de manera complementaria este
instrumento,41 cuando se cuente con los estudios necesarios.

Contar con un instrumento de Planificacin que lo respalda y contiene;, como por


ejemplo, la instrumentacin en el POT, normativa complementaria, plan parcial,
macroproyecto, actuacin urbana integral etc,

Contar con un mecanismo jurdico que soporte la operacin y realizacin tanto de


los aportes adicionales como de los beneficios adicionales.

Vale la pena anotar que en particular este instrumento no suplanta otros similares y que
igualmente pueden resultar valiosos en un sistema de reparto de cargas y de beneficios
municipal o metropolitano como son:

Venta de Derechos de construccin y desarrollo: no se aporta suelo, sino el dinero


que lo representa, requiere de la creacin y manejo de Fondos de compensacin u
otros mecanismos similares.

Este principio esta relacionado con el suelo creado brasileo, suponiendo que
ste aprovechamiento adicional pagado en dinero es como si se hubiera
comprado al municipio un suelo o terreno que representa esta edificabilidad
adicional a realizar.

Transferencia de Derechos de Construccin: no se ha concedido un


aprovechamiento adicional a un inmueble, sencillamente el aprovechamiento
concedido no se puede o no se quiere utilizar y por tanto este potencial
constructivo se puede transferir o vender a otros territorio y proyectos, modalidad
que se sugiere en la Ley 388 de 1997, como mecanismo de compensacin para
inmuebles de conservacin patrimonial y ambiental.

Este tambin es el fundamento de las operaciones interligadas brasileas, que


permiten la transferencia entre diferentes operaciones urbanas.

Aporte de suelos por dacin en pago por impuestos o crditos de propietarios


con el municipio de forma tal, que si bien no se est recibiendo un
aprovechamiento, se est liberando total o parcialmente el predio de estas deudas
y por tanto se habilita o un componente de aprovechamiento econmico o se
liberan otros patrimonios.

Siendo el aprovechamiento urbanstico una competencia municipal, su utilizacin como


mecanismo para vincular suelos a proyectos pblicos, es en esencia una herramienta de
41

Resulta til para tal efecto conocer la implementacin que posee el Distrito Capital al respecto en
el Decreto de Tratamiento de Desarrollo, sus soportes tcnicos y las investigaciones que realiz el
Municipio de Medelln sobre el mismo tema.

115

carcter municipal, sin embargo va convenio o asociacin de uno o varios municipios con
el Area Metropolitana a travs de una figura de gestin como Aburr 20/20, es factible que
pueda ser utilizada como herramienta en proyectos estratgicos concretos del inters del
Area y del Municipio.
Un ejemplo de aplicacin terica puede ser el que explica a continuacin vinculado a la
realizacin proyectos estratgicos metropolitanos y municipales que confluyen en un
territorio especfico:
EJEMPLO DE APLICACIN DE PAGO CON APROVECHAMIENTO EN PROYECTOS
ESTRATGICOS:
En el extremo sur de la llanura aluvial del Ro Aburr en el municipio de Bello, confluyen
un conjunto importante de cargas metropolitanas y locales en el sector de Acevedo,
quedando planteado desde la Directrices Metropolitanas y el POT de Bello, el inters de
desarrollar un Centro Logstico de servicios al transporte y otras funciones comerciales y
de servicios complementarias en la confluencia de la Autopista Medelln-Bogot con el
sistema multimodal del Ro.
Este proyecto estratgico se considera importante para mejorar la movilidad en el Valle de
Aburr, toda vez que la regin requiere de la implementacin de este tipo de
equipamientos para racionalizar la movilizacin de carga y la circulacin de vehculos
pesados en la malla urbana de municipios como Bello y Medelln.

Intercambio Vial y localizacin de Proyecto Estratgico del Centro Logstico


Este equipamiento, surge de un inters pblico, est lejos de ser una carga urbanstica,
configurndose como una oportunidad comercial y de generacin de beneficios a todos
los agentes pblicos y privados que intervengan en su desarrollo, situacin que
seguramente ameritar la participacin de la empresa gestora Aburr 20/20 junto con el
municipio por la parte pblica, y el asocio con agentes privados tales como inversionistas
y dueos de los suelos, configurando muy probablemente un esquema de gestin a travs
de una Actuacin Urbana Integral.

116

Por otra parte el Area Metropolitana con la Nacin, adelanta en este mismo territorio la
construccin del intercambio vial de Acevedo, el cual mejorar enormemente la conexin
vial en este punto, tanto desde el punto de vista regional y metropolitana, como municipal.
Correspondiendo esta carga al mbito metropolitano en principio no es obligacin de
aportar los suelos requeridos para el intercambio y vas involucradas, aunque claro est,
en este caso en particular, se genera una importante valorizacin o plusvalas a los lotes
involucrados y aledaos. En la actualidad existen dificultades operativas de cobro de
valorizacin nacional y estando ausente la utilizacin de la misma a escala metropolitana,
pareciera que no existe manera de vincular las fajas requeridas de manera gratuita, de
cobrar valorizacin o de recuperar las plusvalas generadas.
En este contexto, el Area y la Nacin tendran que adquirir a valor comercial las fajas
requeridas para el intercambio y las vas, generando a los propietarios de los suelos, no
solo un importante ingreso por su venta, sino que adems elevarn considerablemente el
valor de los suelos que quedan habilitados con las inversiones ejecutadas por el estado,
para el desarrollo del Centro Logstico que la misma entidad metropolitana quiere impulsar
en el mismo sitio y que se hace an ms factible y productivo gracias a la intervencin
vial. Por su parte, como ha sido tradicional, el municipio configura la posibilidad de
aprovechamiento edificabilidad y ocupacin de alta intensidad para el centro logstico- y
facilita los usos del suelo, -de servicios de transporte, comercio, oficinas, alojamiento,
bodegaje, negocios, etc,- en consonancia con el proyecto estratgico.
La anterior descripcin de lo que usualmente sucede, no parece en principio extraa a lo
que ha sido la gestin de proyectos estatales, sin embargo;

El gobierno invierte en infraestructuras, comprando los suelos y ejecutando la


infraestructura la financiacin recaer en recursos pblicos ordinarios o en
algunos casos en parte se transferirn a los usuarios va concesin, lo que en
parte no es negativo excepto que podran compartirse estas cargas con
beneficiarios ms directos, como los propietarios de los predios valorizados.
El municipio confiere aprovechamiento y uso suficientes y a lo sumo exige alguna
cesin urbanstica local, -poca porque se ha asumido tradicionalmente que siendo
un uso comercial y de servicios, no requiere de espacios o equipamientos
pblicos-.
los propietarios ven valorizados los terrenos tanto por la obra pblica como por el
aprovechamiento urbanstico, los comercializan a los constructores del proyecto a
muy alto valor dado que es el lugar por excelencia para el centro logstico, tanto
desde disposiciones de planificacin metropolitanas como municipales, as como
por su localizacin estratgica.
El sector privado realiza con asocio o no de los propietarios de los suelos, el
centro logstico, tratando de negociar otras facilidades de parte del Estado, por
ejemplo tributarias, facilitar gestin, reduccin de obligaciones etc, dado que estn
contribuyendo a un proyecto de inters regional.

Del anlisis de la anterior situacin, podemos extraer las siguientes conclusiones:

117

El suelo requerido para el intercambio vial y las vas asociadas, podra haber sido
entregado de manera gratuita, asociando algunas de las herramientas que se describen
en este documento y en especial el aprovechamiento otorgado por el municipio y la
oportunidad creada por el Area Metropolitana.
Inclusive, parte de los costos de construccin de las infraestructuras viales podran ser
vinculadas a la actuacin urbana del centro logstico.
Lo anterior, genera un ahorro considerable de recursos para el Area y la Nacin, en la
ejecucin de una carga vial que tomando contacto con un proyecto estratgico y por ende
la generacin de un mutuo beneficio entre sistema estructurante y actuacin con alta
rentabilidad econmica.
El municipio, siendo el dueo del aprovechamiento urbanstico, puede hacerse socio de
la operacin, en dos caminos posibles; o la captacin de las plusvalas generadas o
solicitando pago en especie de las fajas viales, de cuenta del aprovechamiento
entregado, de manera adicional o complementaria a las cesiones obligatorias para
espacio pblico y equipamientos.
De esta manera confluye a la operacin urbanstica el municipio en virtud del
aprovechamiento entregado sus plusvalas generadas o el pago en especie recibido- el
Area Metropolitana a travs de la gestin en trminos de infraestructura vial y ojala en
forma de gestor asociado a travs de Aburr 20/20, la Nacin propietaria de la Concesin,
los propietarios con sus terrenos en la justa medida de su aporte y los inversionistas del
proyecto, en un esquema donde todos ganan, con base en una correcta distribucin de
las plusvalas generadas por el aprovechamiento urbansticas y facilitadas por el pago en
especie.
OTRAS APLICACIONES DE LA MISMA HERRAMIENTA:
La aplicacin del pago en especie, posee mltiples aplicaciones, entre ellas:
Con base en el aprovechamiento base y el aprovechamiento adicional tope ambos
deben ser fijados idealmente en el POT municipal-, reconocer la posibilidad de elevacin
de ndice o aprovechamiento en proporcin a aportes adicionales en especie suelos
reservados para cargas pblicas-, como lo crea por primera vez en Colombia el Decreto
323 de 2004 para el Tratamiento de Desarrollo en el Distrito Capital de Bogot.
Los factores de conversin contenidos en dicho Decreto, permiten la elevacin de ndices
de construccin previa cesin por escritura pblica al Distrito de suelos requeridos para:
malla vial arterial, parque pblicos y reas para equipamientos, terrenos involucrados en
la estructura ecolgica principal del Distrito entre otras cargas de mbitos diferentes al
local, es decir, por fuera de las obligaciones bsicas locales de las urbanizaciones.
Otro ejemplo lo constituye la propuesta de operacin urbana asociada a Metropls en el
Municipio de Envigado, a travs de un plan parcial que se disea con apoyo del Area
Metropolitana a travs de un convenio interadministrativo con el municipio, en la cual se
ha propuesto que en virtud del aprovechamiento adicional conferido a las reas tiles que

118

quedan en las manzanas cada una es una unidad de actuacin urbanstica-,


involucradas en las fajas de este sistema de transporte de mediana capacidad y de un
importante conjunto de espacios pblicos peatonales adicionales que se pretenden crear,
sean entregadas las reas pblicas a titulo gratuito, esto adicional a los aportes de
cesiones obligatorias a equipamientos pblicos que cualquier proyecto debe realizar en el
Municipio de Envigado.

Imagen de un tramo de Metropls, generando bulevares y parques complementarios


como contraprestacin a mayor un aprovechamiento a los predios colindates.
De esta manera se logra que una carga metropolitana y municipal, sea cofinanciada en
lo que tiene que ver con los aportes de suelos requeridos, va pago en especie con suelos
derivado del mayor aprovechamiento generado, que a su vez es una bsqueda del
modelo municipal y del sistema de transporte, la de concentrar la mayores densidades
sobre estos corredores de actividad mltiple.
De igual manera, si ya se a efectuado la compra de predios por parte del Estado para las
fajas del sistema de movilidad, en todo caso se busca el aporte equivalente en especie
con terrenos por parte de las unidades de actuacin urbanstica, para configurar el
sistema de espacios pblicos complementarios al Metropls que el municipio ha previsto
en forma de alamedas paralelas, nuevos parques y nuevas plazas en el entorno.
Por ltimo, la gran mayora de los planes parciales de diferentes propietarios que se han
aprobado en el Valle de Aburr, aplican entre particulares el pago en especie con tierras
para cesiones pblicas, como mecanismo para equilibrar cargas y beneficios entre
diferentes unidades de gestin o de actuacin urbanstica:

119

Imagen del plan parcial de Simesa en Medelln.


El mayor aporte en especie, consistente en suelos para parques y vas pblicas por
encima de la proporcin que correspondera matemticamente a las unidades de gestin
de los Bloques Simesa y Cartn de Colombia, se ve compensado en una reduccin en
los aportes para construccin equipamiento pblicos a cargo de los Bloques Holasa y
Empresas, los cuales en vez de ver reducida su edificabilidad en virtud de su menor
aporte a suelos pblicos, reciben el mismo aprovechamiento de los dems bloques, pero
compensan este desface haciendo gran parte de los equipamientos pblicos (color
morado), localizados en los suelos cedidos por los otros bloques.

4.3.

Afectacin urbanstica

Cuando con la construccin de una obra pblica se lesione el patrimonio de un particular


habr lugar a compensaciones siempre y cuando los particulares afectados sean vecinos
colindantes de la obra, soliciten al municipio su compensacin y demuestren que con ella
se lesiona su patrimonio de forma permanente, en los trminos que establece esta ley y
su reglamento. 42
Este es uno de los pocos instrumentos que la Ley identifica como contrapeso a la
generacin de minusvala por efecto de una obra pblica slo por eso y no por
decisiones de planificacin - que lesione el patrimonio de los particulares, en el presente
anlisis de cargas y de beneficios se asume como una carga que debe ser compensada
de manera individual por el colectivo en cabeza del municipio.
El artculo 37 de la Ley 09 de 1989 al referirse a las afectaciones urbansticas determina
que
42

Artculo 128 Ley 388 de 1997

120

Toda afectacin por causa de una obra pblica tendr una duracin de tres
(3) aos renovables, hasta un mximo de seis (6) y deber notificarse
personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrcula
inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectacin quedar sin efecto, de
pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pblica que
haya impuesto la afectacin o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia.
El registrador deber cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud
de cualquier persona, previa constatacin del hecho. En el caso de las vas
pblicas, las afectaciones podrn tener una duracin mxima de nueve (9)
aos.
La entidad que imponga la afectacin o en cuyo favor fue impuesta celebrar
un contrato con el propietario afectado en el cual se pactar el valor y la forma
de pago de la compensacin debida al mismo por los perjuicios sufridos
durante el tiempo de la afectacin, la estimacin de los perjuicios ser
efectuada por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi o la entidad que
cumpla sus funciones, en los trminos previstos en la presente ley.
Para los efectos de la presente ley, entindese por afectacin toda restriccin
impuesta por una entidad pblica que limite o impida la obtencin de licencias
de urbanizacin, de parcelacin, de construccin, o de funcionamiento, por
causa de una obra pblica, o por proteccin ambiental.
Es pues la afectacin urbanstica, un medio para hacer efectivo el derecho a la igualdad
consagrado en la Constitucin Poltica; pues obliga a la entidad pblica que requiere un
inmueble para el desarrollo de una obra pblica, a compensar a su propietario por el
esfuerzo superior al que se ve obligado, debido a la localizacin estratgica de su
inmueble, y perdiendo al mismo tiempo que se restrinja la posibilidad de urbanizarlo,
evitando mayores erogaciones pblicas al momento de ser necesaria su adquisicin.
Expresa la Corte Constitucional que La regulacin legal debe, pues, dejar un mbito, as
sea reducido y condicionado, que permita la satisfaccin del inters privado y la adopcin
de concretas posibilidades de accin por parte de su titular, mbito que en modo alguno
puede construirse de manera prioritaria y abstracta. Ese ncleo irreductible de poder
garantizado por la Constitucin se refiere al nivel mnimo que pueden objetivamente tener
las facultades de goce y disposicin del bien para permitir a su titular extraer su utilidad
econmica, en trminos de valor de uso y valor de cambio que, en la conciencia social,
alcancen a justificar la presencia de un inters privado y a reconocer como subsistentes
los rasgos que distinguen un cierto tipo de propiedad. Indudablemente, aquella y estos se
esfumaran si las limitaciones y obligaciones sociales impuestas al propietario son
irrazonables y coartan toda posibilidad efectiva de utilidad puramente individual del
derecho.
Contina afirmando el alto Tribunal que un medio escogido para beneficiar un alto
nmero de personas es necesario si no existen otros medios alternativos que permitan,
sin afectar el inters particular y dentro de las posibilidades disponibles, alcanzar el mismo
objetivo. No obstante en ocasiones extremas, el sacrificio impuesto al inters particular es
de tal magnitud que solamente es dable equilibrar la desigualdad mediante una

121

indemnizacin. Un criterio de justa proporcionalidad entre beneficios comunitarios y


cargas individuales para guiar el proceso de planeacin urbana.43
En el campo de las compensaciones por proyectos de renovacin urbana o conservacin
urbanstica o patrimonial, aplican tambin como compensaciones las exenciones
tributarias que autorizan la leyes, as como algunas formas de indemnizacin o apoyo con
programas sociales que hemos denominado cargas sociales en los planes parcialesque se puedan considerar.

4.4.

Derecho de Preferencia.

Facultad establecida a favor de los Bancos de Tierra o Bancos Inmobiliarios, segn el


cual, el propietario inscrito, cuando tenga la intencin de enajenar un inmueble, debe
ofrecerlo en primer lugar a estas entidades. Cuando estos bancos no estn conformados,
el derecho de preferencia recae en cabeza del alcalde municipal.
El representante legal de la entidad o el Alcalde, determina los inmuebles sobre los cuales
se va a ejercer este derecho, para tal efecto expide una Resolucin motivada en la que
identifica los folios de matrcula inmobiliaria sobre los cuales se va a hacer efectivo; esta
Resolucin se inscribe en el correspondiente Folio de matrcula y no puede inscribirse la
venta del bien, sin que exista constancia del cumplimiento de la obligacin de ofertarlo a
la entidad. Cuando el propietario ofrece el inmueble, la entidad pblica tiene un plazo de
tres (3) meses para responder a la oferta y en caso de aprobar su adquisicin, la
transaccin debe perfeccionarse dentro de los 6 meses siguientes a la aceptacin de la
oferta.
Esta institucin jurdica confiere entonces derechos de adquisicin preferente a los
bancos de tierra o en su defecto, al alcalde municipal para adquirir los bienes cuando su
propietario original ha decidido venderlo, en otras palabras, otorga la facultad de adquirir
el inmueble antes que otros, limitando la facultad de disposicin del propietario, pues
este no tiene la posibilidad de vender a quien quiera, con el objeto de garantizar el
cumplimiento de las decisiones contenidas en el ordenamiento territorial y de intervenir en
el mercado inmobiliario.
El ejercicio del Derecho de Preferencia otorga por tanto la facultad de delimitar unas reas
en las que el banco inmobiliario ostenta la primera opcin de compra en relacin con
todas las enajenaciones que se puedan efectuar por parte de los propietarios inscritos,
permitiendo intervenir el precio del suelo.
El ejercicio del derecho de preferencia por parte de las entidades que tienen esta
competencia, permitira entonces:

43

Contar con un sistema de monitoreo de las transacciones que se estn


presentando en un determinado sector que est siendo o va a ser impactado por el
desarrollo de una obra pblica, para tomar los correctivos necesarios en caso de
presentarse un incremento excesivo en los precios del suelo.

T-2650/93 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muoz.

122

4.5.

Evitar el desarrollo de proyectos urbansticos y constructivos en aquellos predios


que se requieran para el desarrollo de obras pblicas o que el Banco Inmobiliario
ha previsto como necesarios para el cumplimiento de sus objetivos, a travs de la
adquisicin de los predios con anterioridad al desarrollo de estos.
Dar aplicacin a los resultados de los anlisis que efectu el Observatorio del
Mercado Inmobiliario.

Cesiones Obligatorias gratuitas.

En la introduccin del presente captulo se explic el porqu surgen en el marco de un


sistema de reparto de cargas y de beneficios municipal, las cesiones obligatorias
gratuitas, como contraprestacin al aprovechamiento urbanstico y constructivo bsico
recibido.44
Lo anterior se origina no solo como contraprestacin por el beneficio otorgado, sino sobre
todo como mecanismo histrico para la construccin de lo pblico que demanda una
urbanizacin, construccin o parcelacin, para poder funcionar y brindar calidad de vida a
sus futuros habitantes y usuarios, en materia de:

Suelo y construccin para Vas pblicas de malla local.


Suelo y construccin para Parques pblicos locales y barriales.
Espacios para la construccin de equipamientos pblicos.
Construccin de equipamientos pblicos.
Las redes de servicios pblicos domiciliarias.

En esencia se busca de acuerdo con los parmetros establecidos en cada POT,


garantizar que la urbanizacin y la parcelacin se doten de las suficientes dotaciones de
suelos e infraestructuras para suplir las necesidades mencionadas.
Un primer aporte importante que la regin ha hecho al tema consiste en la creacin de
aportes a cesiones no solamente en procesos de urbanizacin y parcelacin, sino tambin
al desarrollo constructivo predio a predio, que dada la escasez de suelos urbanizables e la
mayora de los municipios de Valle de de Aburr y el modelo metropolitano de ciudad
compacta hace que este tipo de actuacin de densificacin sea la ms comn y usual,
pero que para garantizar la calidad urbana deben crearse aportes adicionales para
financiar las cargas pblicas que se ven potencialmente saturadas y que deben ser
ampliadas y mejoradas para soportar las mayores densidades sin perder su calidad.
Si en esencia estas cesiones garantizan en principio la calidad de vida local, las
siguientes premisas para su manejo deben ser aplicadas, para hacer de stas un potente

44

No se debe confundir el hecho de que las cesiones obligatorias las originan las actuaciones
urbansticas, como soporte local al desarrollo de las actividades de los proyectos, con la posibilidad
de aspirar a mayores aportes, ya no asociados al desarrollo del proyecto sino como
contraprestacin a los mayores aprovechamientos ya sea en forma de pago en especie con
terrenos o a travs de venta de derechos adicionales de construccin.

123

instrumento de intervencin en el suelo, es decir de consecucin de suelos para cargas


pblicas:

Toda actuacin urbanstica debe en principio ser aportante de cesiones


obligatorias gratuitas, esto incluye la construccin que densifica, la urbanizacin y
la parcelacin.

Toda actuacin debe ver satisfechas sus requerimientos de suelos pblicos,


tratando de ser autosuficiente en su mbito local, lo cual no implica para el caso
de cesiones de espacios pblicos y equipamientos-, que necesariamente los
aportes tengan que ser los mismos entre diferentes actuaciones y territorios o que
los aportes no se puedan movilizar en el territorio municipal o metropolitano.

Cada tipo de cesin debe poseer en el POT su propia unidad de medida y


exigencia; as para los parques y equipamientos pblicos la referencia debe ser el
requerimiento por habitante cuando es un desarrollo de vivienda o una
equivalencia de metros cuadrados que relacionan potenciales usuarios en otros
usos y en materia de aportes a cargas locales viales y de servicios pblicos, los
que los estudios tcnicos sobre la materia demanden.

Si bien por ejemplo en el caso de las cesiones para espacios pblicos efectivos, se
busca a nivel municipal y metropolitano un estndar global por habitante, esto no
implica que los aportes de cada tipo de actuacin urbanstica destinada a cada tipo
de poblacin deban ser iguales, no existe trato ms inequitativo en cuanto a
cargas y beneficios que exigir las misma cesiones a todos los desarrollos, pues
para desarrollos destinados a vivienda de inters social o en barrios populares el
mismo aporte que se solicite a un desarrollo de estrato alto puede ser impagable,
mientras que para este, puede ser insignificante.

Lo que se debe buscar es la modulacin de los aportes a cesiones en aras de


hacerlos posibles en todos los desarrollos, en busca de un aporte global de
municipio y Area Metropolitana que logre las metas generales de espacios
pblicos por habitante, pidiendo mayores aportes a los desarrollos que poseen
mayor capacidad de cesin y menor aporte a los que poseen menor capacidad de
aporte y con los excedentes generados de los primeros apoyar la financiacin de
los segundos.

Dado que las cesiones constituyen una de las herramientas ms potentes para la
financiacin de los espacios pblicos, las normas que las configuran deben ser diseadas
de manera que soporten un sistema integral de reparto equitativo de las cargas y de los
beneficios a nivel municipal y metropolitano, de esta manera, la cesin debe trascender el
mbito de lo puramente local y una exigibilidad igual a todos los desarrollos, por el
contrario, lo importante del aporte debe ser conocer la capacidad real de cesin, para as
dimensionar aportes diferenciados por zonas y actuaciones y as configurar por este
medio tanto la potencial financiacin de las cargas pblicas de todos los territorios
movilizando aportes entre diferentes zonas del municipio y del Area metropolitana, como

124

la generacin de una verdadera aplicacin del principio de reparto equitativo de las cargas
y los beneficios.
De esta manera, si en busca de lograr un indicador de espacio pblico por habitante,
distribuido entre los mbitos metropolitano papel protagnico recibe algunos
componentes de uso pblico del Parque Central de Antioquia-, municipal y local, se
contribuye a estas cargas en forma ascendente con cesiones urbansticas en forma
diferencial por tipo de actuacin y zona en la ciudad, supliendo en primera instancia los
requerimientos de espacios y equipamientos pblicos del mbito local, si se producen
excedentes de los aportes en este mbito como en la realidad sucede cuando se
realizan aportes en desarrollos localizados en tratamientos de consolidacin urbana para
estratos altos-, proceder a financiar espacios pblicos en otras zonas de la ciudad o en los
mbitos municipal y metropolitano, sabiendo que las cesiones pagadas en dinero en
tratamientos de consolidacin urbana a Fondos de compensacin municipales que
pueden interactuar con el Banco Inmobiliario Metropolitano, se dimensionan a valor del
suelo donde se origina el aporte, pero que ste colocado en otra zona o en parques
metropolitanos, llega a ser mucha ms cantidad de metros cuadrados que se convierten
en pblicos, dada la diferencia de valor de los suelos.
Es necesario de todas maneras, entender que las cesiones para el sector de la
construccin, constituyen una globalidad de cargas que rene las enunciadas en un
comienzo; parques y equipamientos al igual que vas y servicios pblicos, de forma tal
que una manera efectiva de conocer el impacto de su aporte en factibilidad financiera del
proyecto, la cual por su puesto se debe preservar, es conocer el porcentaje total
porcentual que pesan todas las cargas urbansticas es decir cesiones locales-, de la
unidad total de costos o ventas de la actuacin, para conocer hasta donde sta es posible
y se est aplicando un criterio de equidad para el diseo de las normas de aportes de
cesiones del POT.
Algunos estudios realizados en Bogot y Medelln de soporte para el diseo de este tipo
de normas, sugieren que los aportes diferenciales a todas las cesiones pueden oscilar
entre un 5% a un 8% de la unidad total de ventas, sin poner en peligro la factibilidad de
los proyectos, lgicamente regulando los aportes por tipo de desarrollo y localizacin en la
ciudad, para realizar los nfasis necesarios en aportes pblicos, siendo en algunos casos
prioritario un determinado tipo de cesin ms que los otros, pudiendo disearse normas
que permitan flexibilidad en el nfasis de la destinacin del aporte en planes parciales y
urbanizaciones, sobre un monto global de recursos de aporte a cesiones.
En todo caso cada municipio debe realizar a la hora de disear estas normas, sus propios
estudios, los cuales deben ser apoyados y coordinados entre si por el Area Metropolitana
y as generar un manejo concertado y equilibrado regionalmente de las cesiones
urbansticas en beneficio de todos los municipios, dado que el mercado inmobiliario es
uno solo y debe ser regulado en esta materia de manera integral para todo este territorio,
no hacerlo puede traer graves consecuencias en la regulacin de este mercado.
Los aportes diferenciales a cesiones obligatorias dependiendo ms de la capacidad de
aporte, en aras de lograr estndares globales de ciudad medidos por habitante, no impide

125

que adicionalmente se puedan combinar a las cesiones otro tipo de herramientas de


intervencin en el suelo y de financiacin del desarrollo urbano como por ejemplo:

Pago en especie de suelos por mayor aprovechamiento


Transferencia de derechos de construccin
Venta de derechos adicionales de construccin y desarrollo
Captacin de plusvalas.
Contribucin de valorizacin

Los siguientes grficos ubican la situacin de cualquier predio con posibilidades de


actuaciones urbansticas de parcelacin, urbanizacin y/o construccin y que por tanto
debe realizar aporte de suelos y construccin de cesiones obligatorias:

Un predio puede desarrollarse a travs de una actuacin de construccin o


urbanizacin mediando un plan parcial o de forma aislada, dependiendo de las normas
de cada POT, derivadas de la clasificacin del suelo y los tratamientos urbansticos, de
esta manera puede ser aportante de cargas de cesiones obligatorias cuando:

En el desarrollo constructivo predio a predio se requieren aportes en dinero para


espacios pblicos y equipamientos entregados a fondos de compensaciones que
pueden a su vez invertirlos en el mismo mbito o fuera del mismo, a escalas
municipales o metropolitanas.

126

El predio que hace parte de un proceso de urbanizacin sin plan parcial, es


aportante en el sitio de cesiones obligatorias locales.

El predio que hace parte de un desarrollo asociativo mediante una Unidad de


Actuacin Urbanstica o de una Unidad de Gestin, en un plan parcial, se tramita
como proceso de urbanizacin, siendo este predio y los dems lotes asociados,
responsable de aportes a cesiones locales, as como de ser aportante este plan
parcial, de cesiones de mbitos municipales o locales, estas obligaciones se
concretan en el proceso de urbanizacin de la Unidad. Esto sucede, cuando las
normas de aprovechamiento aplicables para planes parciales de desarrollo o
renovacin, cuantifican el ndice de construccin sobre reas brutas, dando as un
aprovechamiento a los suelos requeridos para vas y parques de todos los mbitos
y exigiendo as el aporte de estos suelos va cesiones obligatorias gratuitas.

4.6.

Transferencia de derechos de construccin

La ley 388 de 1997, establece en su artculo 50: Los planes de ordenamiento o los
planes parciales que los desarrollen podrn determinar los ndices de edificabilidad
relacionados con los inmuebles que formen parte de unidades de actuacin o localizados
en determinadas reas o zonas del suelo urbano, para su convertibilidad en derechos de
construccin y desarrollo.
La idea de transferir edificabilidad entre diferentes desarrollos, es supremamente
interesante en dos mbitos especficos; los planes parciales y el manejo de los inmuebles
de conservacin histrica, arquitectnica y ambiental, porque permite en el primer caso
resolver un sistema de reparto de beneficios diferenciales de forma tal que se optimice el
uso del suelo y se equilibren cargas entre diferentes unidades y en el segundo caso
transferir la edificabilidad que los inmuebles de conservacin no pueden utilizar, a otros
desarrollos que demandan mayor edificabilidad de la que las normas generales les han
asignado.
El manejo de estas trasferencias al interior de los planes parciales, es decir entre
Unidades de Gestin, es parte esencial de la metodologa para equilibrar repartos en este
mbito, este proceso se valida a partir del propio decreto de adopcin del plan parcial y no
requiere de la emisin de Ttulos valor o Bonos, pues se pacta de manera interna en el
plan, teniendo en cuenta que el POT o la reglamentacin complementaria de fichas, ha
entregado una edificabilidad global a todos los predios del rea de planificacin del plan
parcial y el decreto reparte especficamente a cada Unidad grupo de propietarios o uno
solo- este derecho a edificar, probablemente en funcin de las cargas asumidas.
La otra forma de utilizar esta transferencia de derechos de construccin, se efecta a nivel
ciudad, tal como el mecanismo de compensacin lo explic y por tanto es necesario que
existan unos Ttulo o Bonos que representen el valor originalmente pagado o su
correspondencia en metros cuadrados del inmueble emisor y por tanto se deben generar
unas tablas de conversin a los sectores receptores.

127

Esta aplicacin no se ha incluido en la presente propuesta pues requiere de la


reglamentacin nacional de los Ttulos valor antes mencionados, adems de necesitar el
diseo de un sistema de soporte bastante sofisticado en el mbito metropolitano, pues de
otra forma su funcionamiento, sera contraproducente.

4.7.

Otros instrumentos de intervencin.

4.7.1 Declaratoria de desarrollo o construccin prioritaria


Es la decisin de la administracin que impone la obligacin de adelantar obras en un
predio, dentro de un plazo determinado, en caso de no cumplirse tal obligacin el
Municipio declara que no se est cumpliendo con la funcin social de la propiedad y
ordena que el bien se venda mediante el procedimiento de la pblica subasta.
La declaratoria de desarrollo o construccin prioritaria contempla los siguientes plazos:

Terrenos en suelo de expansin:


Terrenos en suelo urbano:
Terrenos en suelo urbano:
Unidades de actuacin urbanstica:
Dificultades de mercado:

3 aos para urbanizar


2 aos para construir
2 aos para urbanizar
el plazo se incrementa en un 50%
Puede ampliarse hasta por 18 meses.

Si en el plazo determinado no se ejecutan las obras, el Alcalde expide Resolucin


motivada declarando el incumplimiento de la funcin social de la propiedad y ordenando la
Subasta Pblica; el precio base para las ofertas es el 70% del avalo comercial, si no se
presentan opciones aceptables despus de la segunda subasta citada, el Municipio debe
adquirir el predio, estableciendo como indemnizacin el precio equivalente al 70% del
avalo catastral. Tambin debe adquirir el bien cuando el comprador en la pblica subasta
no desarroll el proyecto en el plazo determinado.
Dado que esta forma de intervenir la propiedad, que no es otra cosa que establecer la
obligacin de edificar o urbanizar un predio en un plazo, condicionando entonces la
expedicin de licencias urbansticas, se deriva de la facultad municipal de ordenar el
territorio, solamente puede ser establecida a travs de normativas municipales y no puede
ser utilizada de manera autnoma por las Areas Metropolitanas, pues excede sus
facultades y competencias en relacin con la expedicin de normas obligatoriamente
generales; en este caso, se requiere la expedicin de una norma especfica, identificando
el predio o predios que deben ser desarrollados en un determinado lapso de tiempo.
La opcin para hacer uso de esta herramienta sera entonces que, el Area Metropolitana,
si est interesada en el desarrollo del proyecto, participe en la pblica subasta que se
debe convocar por parte del municipio, como resultado del incumplimiento de la funcin
social de la propiedad por parte del titular del derecho, al no ejecutar las obras en el lapso
de tiempo que la Ley le confiere para ello y en los trminos establecidos en el Plan de
Ordenamiento Territorial.
4.7.2. La compensacin urbanstica

128

La ley 388 de 1997, establece en su artculo 48 que Los propietarios de terrenos e


inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos
que los desarrollen como de conservacin histrica, arquitectnica o ambiental, debern
ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicacin de
compensaciones econmicas, transferencias de derechos de construccin y desarrollo,
beneficios y estmulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten.
La Corte Constitucional ha manifestado la importancia que tiene para la vida ciudadana el
ordenamiento del territorio, por ejemplo, en la Sentencia C-795 de 2000 con ponencia del
Magistrado Eduardo Cifuentes Muoz ha determinado que la funcin del ordenamiento
del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones que definen de
manera democrtica y participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un
determinado espacio fsico territorial con arreglo a parmetro y orientaciones de orden
demogrfico, urbanstico, rural, ecolgico, biofsico, sociolgico, econmico y cultural. Se
trata ni mas ni menos de definir uno de los aspectos mas trascendentales de la vida
comunitaria, como es su dimensin y proyeccin espacial
No podemos olvidar que la facultad de ordenar el territorio, que se ejerce a travs de la
formulacin del plan de ordenamiento territorial, el otorgamiento de permisos y licencias y
el control urbano, busca ante todo alcanzar una mejor utilizacin y organizacin del
espacio, sin olvidar la proteccin del medio ambiente y el cumplimiento de objetivo
esencial del Estado Social de Derecho, cual es mejorar la calidad de vida.
Por esto, al determinarse como uno de los principios rectores de la intervencin territorial
el ejercicio de la funcin pblica del urbanismo, se otorga la facultad de integrar otras
funciones y otorga la capacidad de calificar los predios para que cumplan un determinado
papel dentro del desarrollo municipal, acorde con las polticas generales de desarrollo
propuestas45.
Por lo tanto, las decisiones de la administracin en este sentido no pueden obedecer a
criterios que no sean la proteccin del inters general sobre el particular; sin embargo,
cuando esta decisin vulnera derechos adquiridos con arreglo a la Ley, como es el caso
del derecho de propiedad, no puede desconocerse su existencia. En consecuencia,
cuando se imponga una obligacin urbanstica a un predio, debe tenerse en cuenta el
principio de proporcionalidad, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional al afirmar
que el principio de proporcionalidad aplicado a la planeacin urbana exige contrastar los
intereses pblicos que se pretendan alcanzar, con los medios empleados para ello,
atendiendo a su adecuacin y necesidad... Un medio escogido para beneficiar a un alto
nmero de personas es NECESARIO si no existen otros medios alternativos que
permitan, sin afectar el inters particular y dentro de las posibilidades disponibles,
alcanzar el mismo objetivo. No obstante, en ocasiones extremas, el sacrificio impuesto al
inters particular es de tal magnitud que solamente es dable equilibrar la desigualdad
45

La Corte constitucional ha manifestado que la finalidad del urbanismo es evitar e crecimiento


anrquico de las ciudades, previendo la infraestructura necesaria que permita la adecuada
prestacin de los servicios pblicos, como lograr el bienestar de las personas que viven en
comunidad, ordenando y organizando su entorno (sentencia C-295/93)

129

mediante una indemnizacin. Un criterio de justa proporcionalidad entre beneficios


comunitarios y cargas individuales debe guiar el proceso de planeacin urbana...
(subrayas fuera del texto)46
Agrega la misma Sentencia que la distribucin equitativa de cargas y beneficios no hace
relacin a un simple factor cuantitativo. La naturaleza de los derechos vulnerados juega
un papel importante en la estimacin de lo razonablemente exigible a una persona como
carga frente a los beneficios de terceros.
De acuerdo con lo anterior, tenemos entonces que, si bien existe autonoma de los
municipios para determinar los usos del suelo y limitar el uso y aprovechamiento de los
inmuebles localizados en el territorio de su jurisdiccin, el ejercicio de tal facultad genera
la obligacin de indemnizar o compensar al propietario que ve restringido su derecho en
beneficio del inters general, cuando de esta limitacin se generan cargas superiores a
las que ostentan los propietarios de otros inmuebles.
Cuando no se compensan estas cargas superiores, podra tipificarse lo que la
Jurisprudencia ha calificado como dao antijurdico; Ha dicho la Corte Constitucional que
Como es sabido, hasta antes de la entrada en vigencia de la Carta Poltica de 1991, no
exista en el ordenamiento jurdico colombiano una clusula que consagrara de manera
especfica la responsabilidad patrimonial del Estado. En realidad, puede afirmarse que en
nuestro pas la responsabilidad estatal se concibe como una institucin de origen
puramente jurisprudencial que, segn lo dicho por esta Corporacin en reciente
pronunciamiento, inicia su evolucin en un periodo histrico en el que imperaba el dogma
de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consideraba contraria a la idea de
soberana, lo que se plasma en la famosa sentencia de LAFERREIRE Le popre de la
souverainet est de simposer a tous sans compensation47.
Cabe destacar que este desarrollo jurisprudencial, adelantado inicialmente por la Corte
Suprema de Justicia y luego por el Consejo de Estado, aplica los conceptos y
disposiciones del Cdigo Civil que regulaban el tema de la responsabilidad patrimonial en
el mbito del derecho privado, tomando como fuente de inspiracin los postulados del
Estado de Derecho y, particularmente, la nueva realidad social y econmica que durante
las primeras dcadas del siglo XX ya propona un mayor grado de intervencionismo
estatal y, por consiguiente, de responsabilidad institucional.
En lo que toca con la actividad desarrollada por la Corte Suprema de Justicia, puede
decirse que la misma inicia con la Sentencia del 22 de octubre de 1896, en la que se
precisa que si bien las entidades estatales, en su condicin de personas jurdicas, no eran
penalmente responsables por los daos que ocasionaran a los ciudadanos, si se
encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones civiles por los perjuicios que
resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios pblicos48. A partir de este
pronunciamiento, la evolucin de la jurisprudencia de la Corte se muestra progresista en

46

Sentencia C-530/92 con ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes Muoz


Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
48
Gaceta Judicial, Tomo XIV, N 685, pg.56.
47

130

torno a tres aspectos concretos: el de la responsabilidad indirecta, el de la responsabilidad


directa y el de la falla en el servicio.
se estructura un sistema de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posicin
jurdica de la vctima, quien ve lesionado su inters jurdico como consecuencia de las
actuaciones de las autoridades pblicas, independientemente que stas fueran legtimas
o ilegtimas, normales o anormales, regulares o irregulares49.
Ello explica por qu la jurisprudencia del Consejo de Estado fij como requisitos
constitutivos de la responsabilidad patrimonial del Estado: (i) la existencia de un dao
antijurdico, (ii) que la accin u omisin desplegada sea imputable a las entidades pblicas
y (iii) que se presente una relacin de causalidad material entre el dao Antijurdico y el
rgano estatal.
al tenor del artculo 90 de la Carta Poltica, reconoce en forma directa la responsabilidad
patrimonial del Estado, al consagrar que: El Estado responder patrimonialmente por los
daos antijurdicos que le sean imputables, causados por la accin o la omisin de las
autoridades pblicas
En este sentido, no se consagra en el artculo 90 de la Carta un criterio restringido de
responsabilidad como se pudo interpretar en algunos crculos, circunscrito tan solo al
campo extracontractual, pues, segn lo expresado, de lo que se encarga su texto es de
fijar el fundamento de principio en el que confluyen todos los regmenes tradicionales de
responsabilidad estatal -contractual, precontractual y extracontractual-.
Lo anterior obviamente no significa que los ttulos y regmenes de
responsabilidad patrimonial del Estado sean idnticos en todos los campos y
en todas la situaciones, puesto que en la actual prctica jurisprudencial
siguen existiendo regmenes diferenciados. As, en determinados casos se
exige la prueba de la culpa de la autoridad, en otros sta se presume
mientras que en algunos eventos de ruptura de la igualdad ante las cargas
pblicas la responsabilidad es objetiva. Con todo, esos regmenes quisieron
ser englobados por el Constituyente bajo la nocin de dao antijurdico, por lo
cual, como bien lo seala la doctrina nacional y se ver en esta sentencia, en
el fondo el dao antijurdico es aquel que se subsume en cualquiera de los
regmenes tradicionales de responsabilidad del Estado.50
As las cosas, manteniendo el criterio expresado por la Corte en la Sentencia C-832 de
2001, es claro que la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema
jurdico encuentra fundamento en el principio de la garanta integral del patrimonio
de los ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente
consagrado en el artculo 90 de la Constitucin Poltica, el cual a su vez debe
interpretarse en concordancia con los artculos 2,13, 58 y 83 del mismo
ordenamiento Superior que, por un lado, le imponen a las autoridades de la
Repblica el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra
49
50

Sentencia C-832 de 2001.


Sentencia Ibdem.

131

y bienes (art. 2) y, por el otro, la obligacin de promover la igualdad de los


particulares ante las cargas pblicas (art. 13) y de garantizar la confianza, la
propiedad privada y los dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles
(arts. 58 y 83). 51 (subrayas fuera de texto)
Esta proteccin constitucional al patrimonio de los particulares se configura, entonces,
cuando concurren los tres presupuestos fcticos que ha expresado el Consejo de Estado
y que fueron mencionados anteriormente.
En relacin con el dao antijurdico, si bien el mismo constituye un concepto constitucional
parcialmente indeterminado, en cuanto la Constitucin no lo define en forma expresa, la
jurisprudencia y la doctrina, dentro de una interpretacin sistemtica de las normas
constitucionales, lo definen como el menoscabo o perjuicio que sufre la vctima en su
patrimonio o en sus derechos personalsimos, sin tener el deber jurdico de soportarlo 52.
Respecto al incumplimiento del Estado, este se presenta cuando la Administracin Pblica
no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las circunstancias de modo, tiempo y
lugar en que han sido fijadas. Finalmente, para que el dao antijurdico atribuido al Estado
sea indemnizable, se exige que ste sea consecuencia del incumplimiento de las
obligaciones de la Administracin; o, en otras palabras, desde una perspectiva negativa,
que el dao sufrido por la vctima no se derive de un fenmeno de fuerza mayor o sea
atribuible a su conducta negligente.
En concordancia con la legislacin y la Jurisprudencia, podemos concluir que, en
desarrollo del principio de la funcin pblica del urbanismo, el Municipio est facultado
para establecer en el Plan de Ordenamiento Territorial las limitaciones de uso y
aprovechamiento a un predio o inmueble por efectos de proteccin ambiental o por inters
patrimonial; pero al mismo tiempo, tal limitacin genera la obligacin de establecer un
mecanismo de compensacin, tal como lo establece el artculo 344 de la Constitucin
Poltica La direccin general de la economa estar a cargo del Estado. Este intervendr,
por mandato de la Ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en
la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes y en los servicios pblicos
y privados, para racionalizar la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades
y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano (subrayas
fuera de texto) el Estado de derecho entonces, se desarrolla a travs de la aplicacin de
dos grandes principios: el principio de Igualdad y el principio de responsabilidad
patrimonial del Estado.
En el derecho urbanstico se entiende por compensacin, la obligacin que se genera
porque se presentan diferencias de aprovechamiento econmico debido a decisiones del
ordenamiento territorial que impiden o restringen los procesos de urbanismo y
construccin para un predio o inmueble, que obliga al Municipio a indemnizar a travs de
la entrega al propietario de cantidades econmicas sustitutivas o complementarias por
diferencias de la normativa aplicable, con el propsito de dar cumplimiento a los dos
51

C-892/01 con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil


Cfr. La Sentencia C-333 de 1996 y la Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de 1995, C.P.
Juan de Dios Montes Hernndez.
52

132

principios antes mencionados y mantener el justo equilibrio entre cargas y beneficios


derivados de la actuacin urbanstica.
Como advierte Jos Martn Blanco, el principio de la compensacin urbanstica derivada
del planeamiento no puede ser superiores a los beneficios que aquel produce. Se
entiende, por tanto, como un necesario equilibrio de igualdad entre cargas y beneficios de
la actuacin urbanstica.53 se trata, como dice el autor citado, de un prius que condiciona
la legalidad del planeamiento y de su ejecucin. Tal equilibrio, entre cargas y beneficios,
se traducen en la consecuencia que, si la carga urbanstica fueran superiores a los
beneficios, es decir, absorbieran las plusvalas derivadas de la ordenacin, estaramos
ante una confiscacin de toda o parte de la propiedad; y, en tal caso, ante un
enriquecimiento injusto de la comunidad con daos y perjuicios para el propietario.
Para tal efecto, se expide el Decreto Ley 151 de 1998 que reglamenta los mecanismos
que hacen viable la compensacin en el tratamiento de conservacin. Dicha norma define
en el artculo segundo la conservacin como el tratamiento urbanstico que por razones
ambientales, histricas o arquitectnicas, limita la transformacin de la estructura fsica de
reas del municipio o distrito, de inmuebles particulares, de obras pblicas, y de los
elementos constitutivos del espacio pblico. Cada municipio o distrito determinar en el
respectivo Plan de ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollen, las reas
o inmuebles sujetos al tratamiento de conservacin.
El artculo 4 del mismo Decreto Ley precepta que la compensacin es el mecanismo que
permite redistribuir de manera equitativa los costos y beneficios derivados de la aplicacin
del tratamiento de conservacin. La compensacin tendr lugar en aquellos casos en que
por motivos de conveniencia pblica se declaren como de conservacin histrica,
arquitectnica o ambiental de determinados inmuebles, en el plan de ordenamiento
territorial o los instrumentos que lo desarrollen.
La compensacin por lo tanto, constituye un sistema de reparto de una carga la
conservacin histrica, urbanstica o ambiental, asumida individualmente por un predio en
beneficio de un inters general, la memoria histrica, la preservacin de valores
culturales, la sostenibilidad ambiental-, en este sentido es un instrumento que sirve para
desarrollar el principio de reparto entre el predio individual y el mbito municipal.
Desde el punto de vista operativo, los recursos en suelo, ttulos, derechos de construccin
y/o dinero que implica la aplicacin de la compensacin, pueden ser manejados a travs
de Bancos Inmobiliarios, que como se explic anteriormente, pueden administrar Fondos
de Compensaciones para tal efecto creados, ratificando el inters que ha manifestado
recurrentemente el Area Metropolitana para que los municipios creen dichos instrumentos
e interacten a travs de ellos con Aburr 20/20 como Banco a escala Metropolitano o
desarrollen directamente estas funciones municipales a travs de este Entidad, por
encargo de los mismos.
5.

FINANCIACION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

53

En Derecho de propiedad y compensacin urbanstica, Ediciones Universidad de Salamanca,


1984, Pg. 487

133

5.1.

Conceptos Generales

Como se explic en la introduccin del captulo 3, el reparto de cargas y beneficios


constituye la esencia de la gestin para el ordenamiento territorial, a partir de la
articulacin de tres componentes; los mbitos a los que corresponden las cargas que en
principio reconocen los posibles aportantes y beneficiarios de las mismas, los
instrumentos de intervencin en el suelo, expuestos en el anterior captulo y las
herramientas de financiacin del desarrollo, componente en que se centra el presente
captulo que en armona con los anteriores aspectos tratados, configura un sistema de
gestin, o en su sentido ms amplio un sistema integral para el reparto equitativo de las
cargas y los beneficios.
Este enfoque sistmico propuesto, segn el cual debe analizarse de manera integral los
instrumentos de gestin, articulados con las herramientas de planificacin que hemos
analizado en el primer captulo, permite entender que ningn instrumento en s mismo, ni
por si solo, es efectivo para lograr la transformacin del territorio, sino que slo esta se
lograr, operando un conjunto de herramientas que se utilizan de manera precisa en cada
caso pertinente, de acuerdo con los fines de ordenamiento previstos.
De esta manera, los instrumentos de gestin no constituyen un fin en si mismos, sino en
funcin de las circunstancias que posibilitan su utilizacin y los fines de ordenamiento que
persiguen, as un esquema de gestin o POT no est bien o mal porque aplica
determinado instrumento o no, sino porque dados los objetivos que persigue y las
condiciones que genera, resulta apropiada la utilizacin de determinado instrumento para
gestionar las actuaciones que implementan el modelo de ordenamiento determinado,
resultando coherente el fin, con los medios.
Los instrumento de financiacin para el ordenamiento territorial, -aquel planteado por POT
municipales y Directrices Metropolitanas-, constituyen una parte esencial del sistema y
aplicacin del principio de reparto de cargas y beneficios, pues es indudable que las
consecucin de recursos econmicos para la materializacin de las actuaciones, en
especial los proyectos estratgicos y los sistemas estructurantes naturales y artificiales,
es un aspecto trascendental en el proceso de materializacin de los objetivos, polticas y
estrategias del ordenamiento territorial.
Como explicamos en captulos anteriores, la vinculacin de los suelos para las cargas
pblicas y los proyectos estratgicos, constituye en si misma una estrategia que
contribuye a la financiacin de los mismos, sin embargo en el presente captulo
desarrollaremos en particular instrumentos esencialmente financieros para el desarrollo
de estas actuaciones.
Aunque parezca extrao, si bien los instrumentos de financiacin hacen parte del sistema
integral de reparto de cargas y de beneficios como aplicacin general de principio legal,
sin embargo, existen establecidos desde la Ley un conjunto de instrumentos
concretamente denominados para la distribucin equitativa de las cargas y de los

134

beneficios, los cuales explicaremos en primera instancia, para proceder a la descripcin


de instrumentos de financiacin que tambin contribuyen al reparto equitativo-, como son
las captaciones de plusvalas, la contribucin de valorizacin, los fondos de
compensaciones, las concesiones y el conjunto de exacciones.
Existe una reiterada pregunta en los procesos de ordenamiento territorial: QUIEN PAGA
LA CIUDAD???; por cuanto se presentan diferentes mbitos de intervencin y de
beneficios; en otras palabras, hay aspectos que se pagan como contribuyente, porque
deben ser atendidos por las entidades pblicas con recursos provenientes de los
ciudadanos en general que se recaudan a travs de los impuestos; en otros casos, las
infraestructuras y proyectos se pagan como usuario, entendiendo por tales, los
promotores privados que se van a beneficiar por la aplicacin de la normativa vigente a un
predio en particular o porque el desarrollo de una obra pblica les genera un beneficio
superior al que se deriva para la ciudadana en general, es el caso tpico de las
obligaciones urbansticas para espacio pblico y vas locales que se consagran en el
artculo 37 de la Ley 388 de 19987 54. Tenemos entonces que uno de los elementos a
considerar para la utilizacin de ciertos mecanismos de financiacin que se describen,
est determinado por el impacto de la intervencin con relacin a la poblacin beneficiaria
de la obra o proyecto.
5.2.

Distribucin equitativa de cargas y beneficios.

Visto desde la perspectiva de la financiacin o aportes para el ordenamiento territorial, los


siguientes principios operan para entender la operacin de un sistema pensado para la
generacin, movilizacin e inversin de recursos para los sistemas estructurantes
naturales y artificiales en esencia cargas urbansticas- y los proyectos estratgicos,
soportados en el concepto que la financiacin del urbanismo es hablar sobre la
financiacin de la ciudad, de la financiacin de cmo se constituye la ciudad, su desarrollo
general, los procesos de renovacin urbana, las operaciones estratgicas; de quin la
financia y de por qu se financia de esta forma.
Hablar del urbanismo como financiacin es tambin hablar de la ciudad como fuente de
financiacin, pues no podemos olvidar que, tal como lo hemos manifestado anteriormente,
las decisiones adoptadas a travs del Plan de Ordenamiento Territorial constituye, o debe
responder a una materializacin del sentir general de los ciudadanos, que para su
desarrollo y operacin requieren de unas inversiones de agentes pblicos y privados;
estos ltimos para operar o actuar en los predios que fueron calificados como edificables
y el desarrollo de los espacios pblicos que constituyen sistemas estructurantes, como
mbito territorial de la convivencia humana.

54

Las reglamentaciones distritales o municipales determinarn, para las diferentes actuaciones


urbansticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a
vas locales y espacio pblico en general, y sealarn el rgimen de permisos y licencias a que se
deben someter, as como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el
cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el captulo XI de
la presente Ley.

135

Operacin del Sistema de Reparto Integrado a nivel global: Los siguientes son
principios especficos para permitir la operacin del Sistema:
1. Cada Instrumento de Planificacin por mbito, (Directrices Metropolitanas, POT,
macroproyecto, actuacin urbana integral, plan parcial, urbanizacin y proyecto de
construccin) genera potenciales beneficios en los mbitos de reparto
involucradas (metropolitana, municipal, zonal y local), por lo tanto, las cargas que
stos conllevan, sern en principio repartidas a su interior.
2. Cada Instrumento de Planeamiento posee instrumentos de gestin idneos para
asumir las cargas urbansticas de su escala de reparto.
3. Las cargas a asumir en cada escala de reparto sern en principio proporcionales a
los potenciales beneficios urbansticos generados por el instrumento de
planeamiento que los origine.
4. Cualquier actuacin urbanstica autorizada por el POT o mediante los Instrumentos
de Planeamiento complementario, da lugar a aplicar el sistema el reparto de
cargas y de beneficios en la actuacin que lo origina o adopta.
5. Las actuaciones urbansticas derivadas o no de instrumentos de planeamiento
zonales y/o locales, pueden adems de asumir sus cargas locales obligatorias,
asumir otras cargas zonales y del nivel ciudad, en proporcin a los beneficios
posibilitados y su capacidad de aporte.
Estructura bsica de operacin del sistema. A partir de los siguientes tipos de acciones
urbansticas, el sistema de aporte de cargas se estructura de la siguiente forma:
a. Por acciones de planificacin mediante la adopcin de normativas utilizando
instrumentos de planificacin complementaria al POT a escalas zonales (macroproyectos
o planes especiales) o a escalas locales (planes parciales, urbanizaciones y
construcciones)-, materializando el aporte a cargas urbansticas en el pago de cesiones,
obligaciones urbansticas y retorno de plusvalas, establecidas en las respectivas
licencias, dependiendo de las siguientes modalidades:

Licencias de Construccin
Licencias de urbanizacin
Licencias de parcelacin.

Pudiendo ser responsables de financiar:


Cargas a nivel local, en especie en planes parciales, actuaciones urbanas integrales y
parcelaciones y pagado es dinero con destino a fondos de compensacin en procesos de
construccin predio a predio, e igualmente contribuir a:

Cargas municipales,
Cargas metropolitanas

136

Combinaciones de las anteriores

b. Por accin de obras pblicas, los mecanismos para asumir cargas no dependern de
solicitar licencias sino que se cobrarn a sus beneficiarios en este caso los propietarios de
los inmuebles a travs de valorizaciones, tarifas y otras contribuciones.
De esta manera, cada predio en cada municipio puede ser aportante de recursos a partir
de las dos acciones urbansticas mencionadas:

Igualmente dependiendo del tipo de desarrollo o mbito al cual pertenece la actuacin un


predio aporta en las siguientes circunstancias:

137

138

As, la financiacin del desarrollo que se espera logre contribuir el sistema de aportes va
reparto equitativo de las cargas y de los beneficios, permite el recaudo tanto por concepto
de obligaciones urbansticas, no slo las descritas en el captulo 4, como por el aporte en
especie en terrenos y dotaciones, sino tambin a travs del pago a fondos de
compensaciones; en todos los casos con el inters de movilizar recursos y poder financiar
el desarrollo integral de todo el territorio, teniendo en cuenta que la planificacin no puede
hacer autofinanciable las cargas con cargo a los beneficios y que no se producen en la
misma proporcin, por tanto la necesidad de movilizar los recursos es imperativa no solo
como nocin de equidad sino como principio de eficiencia.
Para que de manera global la distribucin de las cargas y de los beneficios conforma un
verdadero sistema de financiacin del desarrollo, se debe conocer con precisin la
capacidad de aporte de los desarrollos y tal como se explic en el captulo 4, modular las
normas de cesiones de acuerdo con esta capacidad, con el fin de utilizar los excedentes
pagados en dinero para financiar la inversin territorial en otras zonas de la ciudad o del
rea metropolitana, en este sentido son fundamentales los Fondos de Compensaciones
del espacio pblico creados por municipio interactuando con un Banco Inmobiliario
Metropolitano, instrumentos que se desarrollan en otros apartes de este documento.
Como debe existir una correlacin entre los aportes a cesiones obligatorias y el
aprovechamiento constructivo conferido por el mismo POT a los mismos sectores y
actuaciones, se est incorporando el aprovechamiento urbanstico como variable esencial
de reparto de cargas y de beneficios a escala territorial, manejndolo no solo como norma
sino tambin como el instrumento ms potente de financiacin global urbana, dado que es

139

ste el que configura las cesiones y obligaciones y, no solo con el fin de hacer auto
sostenible cada actuacin sino con el fin de movilizar recursos y beneficiar mas poblacin.
Los instrumentos del sistema de reparto de cargas y de beneficios que resultan idneos
para captar y movilizar los recursos aportados por los dos tipos de acciones urbansticas
mencionadas, en los diferentes mbitos a los que pertenezcan son:

140

El Area Metropolitana del Valle de Aburr, ha publicado este ao (2007) una Metodologa
para la formulacin de planes parciales de Desarrollo, en la cual se explica en detalle la
aplicacin prctica de un sistema de reparto de cargas y de beneficios aplicado en dos
escalas; la general del plan parcial, buscando equidad entre las diferentes Unidades que
lo compone y al interior de cada Unidad, entre los propietarios involucrados, metodologa
que constituye un ejemplo de aplicacin e instrumentacin de este principio a escalas
locales.

5.3.

Exacciones

Se entiende por exacciones la facultad por la cual, una entidad pblica puede exigir el
pago de impuestos, prestaciones o multas. Con ste trmino abarcamos entonces todos
los conceptos por los cuales el Area Metropolitana, puede exigir contraprestacin
econmica a los usuarios, sean stos entidades pblicas o privadas, personas naturales o
jurdicas.
El establecimiento de exacciones supone la adopcin de determinadas hiptesis de
partida; la primera de ellas est dada en la misma Constitucin, que limita el
establecimiento de impuestos a su creacin a travs de la Ley y que adems otorga de
manera exclusiva a los municipios la facultad de gravar la propiedad inmueble. Por lo

141

tanto, no puede el Area Metropolitana establecer de manera autnoma tributos sin que
sean expresamente autorizados por la Ley.
La otra hiptesis sobre la cual pueden establecerse los parmetros para su
establecimiento es que las mismas slo deben ser canceladas por las personas que
reciben de la entidad un beneficio superior a los dems contribuyentes, en otras palabras,
podran determinarse tasas o contribuciones a cargo de quienes se estn beneficiando de
manera directa por una actuacin del Area Metropolitana.
En estos trminos, tenemos entonces que el Area Metropolitana al intervenir un predio por
una obra pblica genera en ocasiones beneficios directos para los predios colindantes
que podran materializarse a travs del desarrollo de proyectos de urbanismo y
construccin. Estos beneficios pueden ser usufructazos a travs de los procesos de
elaboracin de planes parciales o planes especiales de intervencin, tanto para los
propietarios directos como para la entidad territorial.
El Area de manera directa o a travs del Banco Inmobiliario podra establecer un cobro
por el desarrollo del proyecto en el cual se incorpore, como parte del pago, una retribucin
por la ejecucin de la obra; situacin que sera factible de establecer en el marco de la
implementacin de las directrices y lineamientos de ordenamiento territorial metropolitano,
cuando de la ejecucin de los proyectos estratgicos o del desarrollo de los hechos
metropolitanos, se generen plusvalas para un determinado grupo de propietarios o para
el Municipio en el que se desarrollan las obras, plusvalas que se reflejaran en el proceso
de gerenciar el desarrollo de estudios y diseos o planes parciales.
Estas contribuciones seran fijadas por Resolucin metropolitana y su objetivo sera
recuperar los costos de la inversin que hizo posible el desarrollo del proyecto. Estas
contribuciones o pagos se reflejaran en contratos o convenios que de manera individual
deberan suscribirse.

5.4.

Contribucin de Valorizacin

De acuerdo con reiteradas sentencias de la Corte Constitucional, la contribucin de


valorizacin no es un impuesto, porque no grava por va general a todas las personas,
sino un sector de la poblacin que esta representado por los propietarios o poseedores de
inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecucin de una obra
pblica. Dada su naturaleza esta contribucin por principio tiene una destinacin especial;
de ah que se la considere una "imposicin de finalidad", esto es, una renta que se
establece y recauda para llenar un propsito especfico. Dicho propsito constituye un
elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribucin, al punto que no slo
la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia. La
destinacin de los ingresos por valorizacin, si bien la seala el legislador, no surge de la
sola voluntad poltica de ste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye
en orden a lograr, as sea en parte, el retorno de la inversin realizada por el respectivo
organismo pblico55.
55

La Sentencia C-495/98 con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell consagra un
exhaustivo anlisis de los diferentes tributos y destinaciones que se generan por causa de las

142

La Contribucin de Valorizacin fue establecida en nuestro ordenamiento jurdico por la


Ley 25 de 1921 que la defini como una contribucin sobre las propiedades races que se
benefician con la ejecucin de obras de inters pblico local; la Ley 51 de 1926 entreg al
gobierno nacional su liquidacin y manejo; las leyes 195 de 1936, 63 de 1938 y 1 de 1943
la hicieron extensiva a los municipios; la Ley 25 de 1959 autoriz a los departamentos
para establecerla.
Por el Decreto Ley 1602 de 1966 se hizo extensiva la Contribucin como mecanismo de
financiacin para todas las obras de inters pblico que ejecute la Nacin o cualquiera
otra entidad de derecho pblico que beneficien la propiedad inmueble y es este el soporte
legislativo que posteriormente fue incorporado en la Ley 128 de 1994, dando a las Areas
Metropolitanas la facultad de establecerla, pues establece el artculo 14 que una de las
atribuciones bsicas de la Junta Directiva del Area Metropolitana es la de Dictar el
estatuto general de valorizacin metropolitana para establecer, distribuir, ejecutar,
recaudar, liquidar e invertir las contribuciones de valorizacin generadas por las obras de
carcter metropolitano y definir las autoridades encargadas de su aplicacin de acuerdo
con la Ley; as mismo puede disponer la ejecucin de las obras de carcter
metropolitano.
La Contribucin de Valorizacin implica una contraprestacin especfica, directa e
inmediata a cargo del Estado, que es la obligacin de construir la obra que genere una
plusvala al predio, por efectos directos de la obra financiada total o parcialmente con los
dineros de la contribucin de valorizacin, al contrario de lo que sucede con los impuestos
en los cuales el sujeto pasivo no puede reclamar del Estado una contra prestacin
concreta.
Este tributo desarrolla el principio de justicia como su razn de ser pues, implica que si a
consecuencia de ciertas obras pblicas que se construyen con el dinero de todos, el valor
de determinados bienes se incrementan ostensiblemente, porque se valorizan en forma
directa e inmediata, notoriamente ms que los restantes predios, lo propietarios de los
mismos ayudan a pagar el precio de la obra que los beneficia econmicamente.
Los que se enriquecen por la construccin de determinadas obras pblicas, deben
contribuir a financiar el costo de ellas, como una compensacin social de ese
enriquecimiento individual, a costa de los dems integrantes de la comunidad y dentro del
concepto de justicia.
Esta figura fue la primera forma de establecer la recuperacin de plusvalas urbanas por
parte del Estado, cuando, como lo manifestamos antes, a consecuencia de la ejecucin
de obras pblicas se produca un mayor valor a un predio.
La contribucin, a diferencia de los impuestos, tiene como destinacin especfica la
financiacin de las obras o actividades que conforman el soporte de la obligacin;
tampoco representan el pago de un servicio pblico. En este caso es el propietario quien
contribuye con recursos, a financiar la inversin pblica en la ejecucin de la obra.
decisiones pblicas en relacin con el Ordenamiento Territorial, en relacin con las disposiciones
contenidas en la Ley 388 de 1997.

143

La valorizacin se soporta entonces en dos grandes conceptos, el primero de ellos es la


ejecucin, por parte de una entidad pblica, de una obra que beneficia una colectividad y
el segundo es que, como los propietarios de los inmuebles participan en la inversin
debido a que el valor de sus inmuebles ser incrementado por la intervencin estatal, por
lo tanto, el aporte o contribucin no puede superar el incremento de valor de cada predio
en particular.
En su obra, Poltica Fiscal editado por la Universidad Externado de Colombia en 1986, el
doctor Enrique Low Mutra resume los aspectos favorables de la Valorizacin:
1. Permite el desarrollo de las ciudades, ya que asegura la financiacin de avenidas,
parques, puentes y obras similares.
2. Obliga a mantener un nivel de ahorro e inversin alto.
3. Es una forma de asimilar incrementos en la riqueza no producidos por el trabajador.
4. Se puede considerar como un sistema justo que permite la participacin de los
contribuyentes en las juntas que determinan los costos del proyecto y, adems, tiene
en cuenta un margen de error, usualmente del diez (10) por ciento, del valor de la obra.
5. Permite establecer facilidades de pago.
6. Beneficia en mayor proporcin a los propietarios que utilizan bien sus predios.
7. Origina fuentes de trabajo
8. Es fcil de administrar y recaudar.
Establece el mismo autor que, a contrario sensu, la contribucin
adolece de las siguientes fallas:

de Valorizacin

1. Puede recaer sobre inmuebles de personas de escasos recursos, lo cual podra


representar un fuerte gasto que les obligara vender su propiedad.
2. Muchas veces el beneficio suele ser mayor que el pago de la contribucin para familias
de altos ingresos.
3. El sistema de cobro es caprichoso en algn grado, lo que ha permitido la corrupcin
administrativa.
4. El inmueble puede ser fuertemente tasado, al existir impuestos como el predial, renta
presuntiva, impuesto patrimonial, entre otros.
5. Su aplicacin es complicada para municipios pequeos y zonas rurales.
6. Favorece, muchas veces, intereses polticos, sin tener en cuenta la prioridad de la obra.
7. Se presenta el caso de valorizacin por reflejo que es muy discutible, grava a personas
que no se benefician con la obra u omite el tributo en cabeza de personas que reciben el
beneficio efectivo.
8. Constituye un sistema parcial de financiamiento de las obras pblicas y slo se
recupera por este sistema una parte del costo de la obra.
La Ley expresamente autoriza a la entidad para que incorpore dentro del valor de la obra
costos como los de administracin, superando el concepto del valor del contrato de
ejecucin como nico elemento a tener en cuenta para la determinacin del beneficio.
Este mecanismo de financiacin de obras pblica fue particularmente importante en el
pas entre los aos 60 y 70 y la mayora de las obras pblicas que se ejecutaron durante

144

estos aos se financiaron a travs de este mecanismo, podra pensarse que una de las
razones fue la consolidacin durante estos aos del proceso de urbanizacin debido a la
conformacin de las ciudades.
Posteriormente, este sistema tuvo una fuerte resistencia poltica, argumentado, entre
otros aspectos, las dificultades para determinar el impacto real de las inversiones pblicas
en los terrenos privados, que llev a las administraciones a tratar de establecer este
mayor valor por sistemas ms pragmticos que tcnicos, distribuyendo el monto total de
la obra en un rea de incidencia delimitada de manera aproximada, reduciendo el valor de
la contribucin en relacin con la mayor o menor cercana del predio a la zona de la obra
financiada. Tal situacin gener descontento entre los ciudadanos que cuestionaron el
concepto de justicia del tributo.
Por otro lado, las autoridades pblicas establecieron mecanismos de participacin
ciudadana, para que los propietarios cuyos predios estaban incluidos dentro del rea de
influencia de la obra, pudieran nombrar representantes que defendieran sus intereses y se
previnieran las iniquidades por falta de precisin tcnica. Este proceso gener retrasos en
la ejecucin de las obras y, en muchas ocasiones, arbitrarios, pues se minimiza la
prevalencia del beneficio general por el inters particular de no pagar el tributo.
Otra de las razones que han desestimulado su utilizacin ha sido el recaudo del tributo;
pues algunas veces los plazos dados a los propietarios y la necesidad de cobros
coactivos han hecho muy dispendioso el proceso de consecucin de recursos para la
ejecucin de la obra, con el agravante que, una vez se inicia el recaudo de dineros se
establece el compromiso de ejecutar la obra.
Pero a pesar de estas dificultades, existe un amplio consenso entre los planificadores
urbanos y entre los analistas, que la Contribucin de Valorizacin constituye un
instrumento valioso con grandes posibilidades de equidad que deben ser rescatados,
mejorando la estructura tcnica de la determinacin del tributo.

5.5.

Participacin en Plusvala

De acuerdo con los estudios realizados sobre el tema, el principio bsico de la captura de
plusvalas es devolver a la comunidad los incrementos de valor de la tierra que resultan
de la accin comunitaria. La manera ms comn de definir tales incrementos es
enfocndose en aquellos aumentos particulares resultantes de acciones pblicas
especficas. As, los correspondientes instrumentos de captura de plusvalas podran ser
definidos como herramientas para recuperar para la poblacin el incremento en el valor de
la tierra asociado con acciones pblicas, o con decisiones administrativas, aumento que
de otra manera beneficiara de manera exclusiva a entidades privadas.
La redistribucin de los valores de la tierra es apenas una de varias metas posibles de la
poltica de suelo urbano. Otras son el aumento de los ingresos pblicos para financiar
servicios urbanos, la regulacin y el manejo de los usos del suelo urbano.

145

En un sentido genrico, la idea de la captura de plusvalas se aplica a cualquier


imposicin o herramienta de planificacin que tenga como finalidad distribuir los
aumentos del valor del suelo. Casi todos los pases latinoamericanos han
experimentado con el impuesto predial, y muchos emplean otras herramientas de
planificacin tales como la donacin obligatoria de tierras para propsitos pblicos en
proyectos de parcelacin o subdivisin de terrenos. Histricamente el desarrollo de la
idea de la captura de plusvalas ha estado asociado con un instrumento especfico
conocido como Contribucin de Valorizacin/Contribucin de Mejoras. Este mecanismo
especial de tasacin o valorizacin, incorporado en la legislacin de la mayora de los
pases latinoamericanos, tiene el objetivo de capturar una porcin de los beneficios
especiales (valorizacin del suelo) que resulten de las inversiones pblicas en
infraestructura y servicios pblicos, para financiar tales inversiones.
Una mirada ms cercana a la experiencia latinoamericana en la aplicacin de
instrumentos de captura de plusvalas lleva a una conclusin inquietante: en vez de
desarrollarse a partir del principio tico de justicia, segn el cual el incremento del valor
del suelo resultante de acciones comunitarias debe retornar a la comunidad, pareciera
que la idea de captura de plusvalas ha sido adoptada en Amrica Latina como un
mecanismo pragmtico de recuperacin de costos para resolver la escasez crnica de
ingresos pblicos y poder financiar proyectos de infraestructura urbana. A la larga, la
meta principal de tales instrumentos ha sido aumentar las rentas pblicas, sin importar si
se basan o no en un principio distributivo.
A fin de poder entender las contradicciones que surgen entre el uso tradicional de los
instrumentos de captura de plusvala para aumentar los ingresos fiscales, y la necesidad
de incorporar las metas de redistribucin en tales polticas, debemos contemplar el
concepto de la captura de plusvala con una visin mucho ms amplia. Aun limitndonos a
su usual definicin centrada en incrementos especficos del valor del suelo, es preciso
que al menos tres acciones o decisiones pblicas no autnomas estn asociadas con el
principio distributivo de captura de plusvala:56
1. una accin pblica original (regulacin, inversin, etc.) que genere incrementos en el
valor del suelo;
2. una segunda accin para capturar (parcialmente) este valor; y
3. una tercera accin relacionada con el destino o uso de los recursos recolectados.
Si bien la segunda accin implica el uso de un instrumento general o especfico de
captura de plusvala, la primera y la tercera, aunque estn relacionadas a decisiones
especficas, estn inexorablemente ligadas a dos preguntas bsicas referentes a las
decisiones pblicas como un todo: Cmo se asignan obras pblicas en el espacio? y
Cmo se distribuyen los ingresos fiscales generales?
Las decisiones sobre planificacin urbana, tales como las normas y los reglamentos sobre
el uso del suelo y los derechos de desarrollo, afectan la distribucin de los valores del
suelo urbano y deben integrarse a las polticas de captura de plusvala. En Amrica
56

Fernanda Furtado, tesis doctoral La recuperacin de plusvalas urbanas en Amrica Latina", en


la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de So Paulo, Brasil.

146

Latina, donde las diferencias de acceso a la infraestructura pblica y servicios urbanos


estn marcadas por una acentuada segregacin social y exclusin, esta integracin trae
consigo una dimensin socioespacial que puede hacer frente a las disparidades entre los
centros urbanizados adinerados (para unos pocos) y las periferias pobres carentes de
servicios (para la mayora). Por tanto, las polticas de redistribucin del valor de la tierra
adquieren un contexto poltico particular en el cual la generacin de incrementos en el
valor del suelo y el destino de los fondos correspondientes se asignan a diferentes reas
socioeconmicas de la ciudad.
En Amrica Latina, las polticas de captura de plusvala deben estar precedidas por
cambios en el proceso de distribucin de los valores del suelo en el ms amplio sentido,
especialmente cuando se busca la redistribucin como una meta prioritaria de la poltica
urbana. Esta perspectiva ayudara a considerar de manera integrada, en cada decisin
pblica asociada a la distribucin de valor del suelo, las varias otras formas mediante las
cuales el sector pblico contribuye a esa distribucin, incluyendo:

el diseo y la recaudacin de los impuestos sobre la tierra;


la asignacin de los ingresos pblicos para las obras pblicas;
la aplicacin (o no) de instrumentos especficos de captura de plusvala;
la reparticin de los recursos recaudados; y
la definicin de los usos y los derechos de desarrollo del suelo.

El potencial y los lmites de instrumentos especficos de captura de plusvala estn


condicionados por dichas acciones y decisiones pblicas de distribucin. Cuando los
instrumentos de captura de plusvala especficos se utilizan sin tomar en cuenta estas
consideraciones, se puede arruinar el proceso entero debido a que: 1) usualmente se
descuida la recaudacin de los impuestos tributarios; 2) se hacen asignaciones injustas
de las inversiones pblicas; 3) abundan los impedimentos polticos para el uso de los
instrumentos de captura de plusvala; 4) los ingresos no se distribuyen de una manera
socialmente equitativa; 5) los derechos de desarrollo se incorporan en los derechos de
propiedad, etc. En consecuencia, no se puede conseguir la redistribucin y se
compromete el principio distributivo.
Con base en estos conceptos generales, y teniendo en cuenta que cuando los Municipios
adoptan normas urbansticas que mejoran las condiciones de aprovechamiento de un
determinado predio, sin que el propietario desarrolle ninguna gestin para alcanzar tal
propsito; acorde con lo que establece la Constitucin Poltica sobre la competencia para
fijar usos del suelo y la utilizacin del espacio areo urbano, y las disposiciones
contenidas en la Ley 388 de 1997, se presenta una plusvala que sera susceptible de ser
captada por la entidad pblica. La Ley 388, en su captulo noveno desarrolla lo dispuesto
en el artculo 82 de la Constitucin Poltica con relacin al incremento de valor que se
produce a partir de determinadas acciones urbansticas que regulan la utilizacin del
suelo y su edificabilidad.
Esto supone una fuente adicional de recursos a capitalizar esencialmente por parte de los
municipios, -pues son estos los que determinan los hechos generadores, aparte de la
plusvala generada por las obras pblicas-, con el fin de reinvertirlos en la defensa y

147

fomento del inters comn, sufragando los costos del desarrollo integral de la ciudad, esto
quiere decir en inversiones que requieren de fuentes de financiacin diferentes a las que
pueda proveer el reparto equitativo de cargas y de beneficios, aplicable a la mayora de
los desarrollos formales de ciudad nueva y de renovacin. En otras palabras donde las
cargas no son asumidas de manera autnoma por una determinada operacin
urbanstica.
Lo anterior pone de manifiesto la innegable utilidad que puede tener la figura como fuente
de recursos y de construccin de un desarrollo equitativo y equilibrado en las ciudades,
sin embargo, si bien es necesario explorar este tipo de camino por parte de las entidades
territoriales que normalmente adolecen de falta de recursos para apalancar sus
inversiones pblicas, principalmente en materia de infraestructura, espacios pblicos y
vivienda de inters social, la aplicacin del postulado ha generado en el pas dos
tendencias opuestas:
La primera y ms radical, entiende la plusvala ms all de un instrumento de financiacin
y gestin y lo lleva a un concepto de justicia es decir, la idea de que es necesario captar
parte de los mayores valores generados por decisiones principalmente de planificacin,
cobrando a sus potenciales beneficiados este favor, de forma tal que ms all de la
equidad que en si misma constituya la figura, este cobro constituye una contraprestacin
obligatoria de los propietarios por permitrseles un mayor desarrollo, -esto adicional a las
cesiones obligatorias-, de modo que la plusvala sirve a la financiacin global de la ciudad
y las cesiones a la financiacin de las obras y espacios pblicos nuevos locales.
Este sentido de plusvala como contraprestacin se encuentra presente en la legislacin
espaola, con dos importantes diferencias, si bien se trata de cobrar parte del mayor
valor generado, este en general se encuentra tasado en el 10% del aprovechamiento final
no en un rango entre el 30% y el 50% como en Colombia- y slo se aplica en la
incorporacin de suelos rurales al desarrollo urbano.
De esta manera, la plusvala espaola no se constata a partir de avalos como nuestra
figura lo dispone, sino que en la prctica es casi una cesin edificable obligatoria que los
desarrollos de nueva ciudad entregan como contraprestacin a la posibilidad entregada
de obtener beneficios, quedando sta respalda a partir de una tcita elevacin de los
valores de los predios, su monto en realidad no se constata, sino que se supone.
Una segunda posicin, que compartimos los autores de este texto, la contempla ms
como un instrumento que hace parte de un sistema nico e integral de gestin urbana, en
el marco de un reparto de cargas y de beneficios general y particular para desarrollo la
ciudad, en este sentido tres seran sus caractersticas:
Su aplicacin es optativa dependiendo de las circunstancias y propsitos de desarrollo de
la ciudad, se maneja de acuerdo con requerimientos de inversin de las operaciones que
no poseen otras formas de financiacin y fundamentalmente su recaudo depende de su
verdadera y real generacin, sin poner en peligro la sostenibilidad de las operaciones que
la generan, situacin que la Ley 1151 de 2007 que consagra el Plan Nacional de
Desarrollo, permite desarrollar, pues en el anterior Plan Nacional se estableci la
obligatoriedad de establecerla por parte de los municipios.

148

En este sentido, la pregunta es: En realidad es perverso que histricamente una parte de
los propietarios de una ciudad eleven su patrimonio a costa de decisiones de planificacin
que no constituyen un esfuerzo de inversin real para lograrlo? O Lo perverso es que
requiriendo la ciudad de fuentes adicionales de inversin para desarrollarse de manera
equilibrada en sitios que no generan plusvalas normalmente el desarrollo para estratos
ms bajos- no se capitalicen parte de estos posibles mayores valores, generados en otras
zonas de ciudad, pudiendo suplir estas necesidades, en un esquema de sociedad ms
solidaria?
Importa realmente que en el mundo entero el sector inmobiliario juegue y se lucre con
la generacin de plusvalas, de acuerdo a los requerimientos de una ciudad, siendo la
ciudad es un territorio en permanente disputa entre las diferentes sectores sociales y
econmicos?, o lo que importa es que en los pases pobres necesitamos de estos
recursos, y que no pudiendo obtenerlos por otros medios, captemos una parte de las
plusvalas generadas para invertir en el desarrollo de las reas deficitarias de la ciudad.
De esta forma, es ms una oportunidad a aprovechar, que un acto de justicia, pues
como sucede en la mayora de los pases ricos, los desarrollos urbanos poseen
importantes cargas para ser autosostenibles y pagar impuestos y a travs de los
mismos, el Estado puede ayudar a cofinanciar las operaciones deficitarias, no existiendo
de manera explicita la captacin de la plusvalas, aunque en el fondo exista el mismo
principio de equidistribucin.

Qu es la plusvala?

Plusvala
(100.000 pesos m2)

Valor del
Inmueble antes del
Hecho Generador
(100.000 pesos m2)

Participacin en
Plusvala
(50 al 30%)
(50.000 a 30.000 pesos m2)
Valor total del
Inmueble despus del
Hecho Generador
(200.000 pesos m2)

149

Es por esto que consideramos la plusvala como una posibilidad a integrar a un sistema
de gestin ms que como un mecanismo aislado de financiacin que busca colocarle
precio a las decisiones de planificacin para la capitalizacin de recursos de los
municipios, pues en esta lnea de accin, se puede muy fcilmente caer en la generacin
de un entorno artificial creado por las normas y los POT para cobrar plusvalas al margen
de dos realidades esenciales: el comportamiento del mercado inmobiliario que es el que
en mayor medida genera las verdaderas plusvalas, ms que las decisiones
administrativas- y el hecho que el suelo urbano posee de manera intrnseca las bases
potenciales de manera natural para el desarrollo urbano.
Nuestra legislacin concreta la generacin de plusvala a partir de la adopcin de
decisiones administrativas normalmente presentes en los POT- y a partir de la ejecucin
de obras pblicas, tal como lo dispone el siguiente artculo de la Ley 388 de 1997:
ARTCULO 74. HECHOS GENERADORES. Constituyen hechos generadores de la
participacin en la plusvala de que trata el artculo anterior, las decisiones administrativas
que configuran acciones urbansticas segn lo establecido en el artculo 8o. de esta ley, y
que autorizan especficamente ya sea a destinar el inmueble a un uso mas rentable, o
bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor rea edificada, de
acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en
los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:

1. La incorporacin de suelo rural a suelo de expansin urbana o la consideracin de


parte del suelo rural como suburbano.
2. El establecimiento o modificacin del rgimen o la zonificacin de usos del suelo.

3. La autorizacin de un mayor aprovechamiento del suelo en edificacin, bien sea


elevando el ndice de ocupacin o el ndice de construccin, o ambos a la vez.
En el mismo Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se
especificarn y delimitarn las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las
acciones urbansticas contempladas en este artculo, las cuales sern tenidas en cuenta,
sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvala o los
derechos adicionales de construccin y desarrollo, cuando fuere del caso.
De esta forma y a diferencia de otras figuras similares en el mundo, nuestra captacin
explicita de plusvalas, reconoce que no slo se genera mayor valor al incorporar suelos
rurales al desarrollo urbano, sino que tambin se hace al aumentar la edificabilidad y el
uso, siendo adems hechos generadores independientes y acumulables.

150

Cules son los Hechos Generadores?


Participacin en
Plusvala

Plusvala

Por decisiones administrativas:


1. Incorporacin de suelo rural a suelo de expansin
o consideracin de parte del suelo rural como suburbano.
2. El establecimiento o modificacin del rgimen o
la zonificacin de usos del suelo a uno ms rentable.
3. La autorizacin de un mayor aprovechamiento del suelo
bien sea elevando el ndice de ocupacin o de construccin.
(Plan de Ordenamiento y sus desarrollos complementarios)
Por obras pblicas.

Una reflexin general al respecto, esclarece otro de los problemas de base para la
aplicacin de la figura, consiste en que en la Ley se asumen dos hiptesis que no son del
todo ciertas; la primera es que la norma constituye de manera autnoma el peso total de
la generacin de valor del suelo y la segunda, que el incremento de las posibilidades
normativas es directamente proporcional al incremento del valor del suelo.
Ms sano es partir de la hiptesis segn la cual, la elevacin de las condiciones
normativas y de planificacin puede incidir en la elevacin del precio del suelo, de la cual
si se produce y es oportuno- se puede captar una parte para reinvertirla en el desarrollo
urbano. Esta es una realidad que todos conocemos, sin embargo el error consiste en
asumir que la norma siempre aumenta el valor del suelo al margen del mercado
inmobiliario y en su misma proporcin. Otra imprecisin de la figura consiste en no
descontar el esfuerzo privado que puede ser requerido para lograr el mayor valor, pues si
bien las posibilidades normativas se pueden crear, estas no se concretan sin la
generacin del urbanismo que sustente la realizacin de beneficios comerciales.
En este sentido, la Ley asume que es la planificacin la que permite o no la generacin de
los mayores valores, desconociendo la dinmica del mercado inmobiliario, determinando
que la norma acta como un contenedor de la avasalladora demanda de suelo y metros
cuadrados a construir y vender, razn por la cual si se aumenta el aprovechamiento del
suelo 10 veces, ste vale exactamente 10 veces ms, si la planificacin ahora
tericamente permite hacer centros comerciales donde antes slo se poda vivienda, esto
activar instantneamente proyectos de esta naturaleza para aprovechar esta oportunidad
y que si se incorporan suelos nuevos, la demanda es tan alta al margen de las

151

posibilidades de adquisicin de las personas y de la macroeconoma- que de inmediato


estas tierras adquieren valor de suelo urbano, sin que incida la inversin fsica que sea
necesaria para habilitarla. De esta forma, se piensa en la norma y en la planificacin como
un espacio de control y de contencin, ms que como un espacio para la generacin de
oportunidades.
De nuevo, es necesario volver a la premisa bsica: Es POSIBLE que decisiones de
planificacin aumenten injustificadamente el valor del suelo, de ser as, como mecanismo
de gestin y reaparto de cargas y de beneficios a nivel ciudad, es NECESARIO constatar
y dimensionar dicho fenmeno con el fin de viabilizar la captacin de parte de este mayor
valor, sin poner en peligro las operaciones que lo generen, para reinvertirlo en desarrollo
urbano, en la misma operacin o en otras operaciones y actuaciones en la ciudad.
Esto es distinto de afirmar de manera categrica que:
Siempre se genera, al margen del resto de variables.
Su monto siempre es proporcional a las nuevas posibilidades normativas.
La inversin privada necesaria para realizar el mayor valor no tiene incidencia en la
determinacin de ese mayor valor.
Si entendemos los tres hechos generadores como oportunidades a constatar, no como
una verdad indiscutible, es posible que encontremos una herramienta de gestin
poderosa para asuntos tan importantes como los siguientes:

Limitar las expectativas de elevacin de precio de los suelos de una operacin


urbanstica.
Poner freno a procesos de potencial especulacin de los suelos requeridos para el
desarrollo de la ciudad.
Herramienta de negociacin a favor de la construccin de acuerdos internos en planes
parciales y macroproyectos urbanos con el fin de apoyar el aporte de terrenos o de
otros recursos.
Su dimensionamiento y aporte en forma de subsidios municipales.
De ser real su generacin, captar los recursos para reinvertirlos en los temas que
dispone la Ley, pero dando prioridad al desarrollo de proyectos en la misma operacin,
de forma tal que haga parte del reparto entre la operacin que los gener y el entrono
zonal que se beneficia de la misma.

El nico entorno habilitado para la captacin de plusvalas por una Area Metropolitana, lo
ofrece el hecho generador por obras pblicas adelantadas a travs de esta Entidad
Administrativa, pues los dems hechos generadores que se consagran en la Ley 388 de
1997 slo pueden ser adoptados por los municipios a travs de los Planes de
Ordenamiento Territorial, por lo tanto, dentro del esquema del manejo de tributos pblicos,
no podra ser el Area sujeto pasivo del mismo. El artculo 87 de la ley 388, desarrolla esta
posibilidad, por lo que se trascribe a continuacin:

152

ARTCULO 87. PARTICIPACIN EN PLUSVALA POR EJECUCIN DE OBRAS


PBLICAS. Cuando se ejecuten obras pblicas previstas en el Plan de Ordenamiento
Territorial o en los planes parciales o en los instrumentos que los desarrollen, y no se
haya utilizado para su financiacin la contribucin de valorizacin, las correspondientes
autoridades distritales, municipales o metropolitanas ejecutoras, podrn determinar el
mayor valor adquirido por los predios en razn de tales obras, y liquidar la participacin
que corresponde al respectivo municipio, distrito o rea metropolitana, conforme a las
siguientes reglas:

1. El efecto de plusvala se calcular antes, durante o despus de concluidas las obras,


sin que constituya lmite el costo estimado o real de la ejecucin de las obras. Para
este efecto, la administracin, mediante acto que no podr producirse despus de seis
(6) meses de concluidas las obras, determinar el valor promedio de la plusvala
estimada que se produjo por metro cuadrado y definir las exclusiones a que haya
lugar, de conformidad con lo previsto en la presente ley.

2. En todo cuanto sea pertinente, se aplicarn las disposiciones de liquidacin, revisin y


valor de la participacin de que trata la presente ley.

3. La participacin en la plusvala ser exigible en los mismos eventos previstos en el


artculo 83 de la presente ley.
4. Se aplicarn las formas de pago reguladas en el artculo 84 de la presente ley.
PARGRAFO: Adems de los municipios y distritos, las reas metropolitanas podrn
participar en la plusvala que generen las obras pblicas que ejecuten, de acuerdo con lo
que al respecto definan los planes integrales de desarrollo metropolitano, aplicndose, en
lo pertinente lo sealado en este captulo sobre tasas de participacin, liquidacin y
cobro de la participacin.
Es importante anotar que ejercicios tericos realizados con base en la simulacin de
captacin de plusvala por obra pblica, arrojan montos a pagar muy superiores al valor
de la obra, situacin que supera en este aspecto a la valorizacin como herramienta,
igualmente si se piensa en estimar su monto y captar su efecto despus de ejecutada una
obra municipal o metropolitana, este puede ser un importante ingreso para apalancar
otras obras y as generar un mecanismo de financiacin permanente, esto si en el primer
caso se financian las obras inicialmente con otros recursos que no sean de valorizacin.
Lo que s es bastante extrao es el enunciado acerca de calcular su efecto antes, durante
o despus de ejecutadas las obras, cuando de lo que se trata es de estimar mediante
avalos previos y posteriores el efecto de plusvala, lo que determina el ms justo de
todos los sistemas, mientras se pueda aislar verdaderamente le efecto plusvala de la
obra descontando otros hechos generadores probablemente de otra ndole, sin embargo
pensar en su clculo antes o durante es imposible y puede minimizar su potencial.
Esta forma de captacin - con una buena instrumentacin- puede ser una de las mejores
y ms reales opciones de utilizacin de la herramienta y estando disponible para las Areas

153

Metropolitanas, es muy factible de aplicar, aunque sea el menos publicitado de los hechos
generadores.
Esta reglamentacin constituye una variable de la Contribucin de Valorizacin, de
corriente aplicacin en los municipios colombianos y que, tal como lo hemos manifestado
anteriormente, es la manera mas clara y objetiva para ste propsito. La diferencia
sustancial entre la participacin en Plusvalas y la contribucin de Valorizacin pro obra
pblica es que en la primera no se tiene en cuenta el valor de la obra, mientras en la
segunda es este precio la base para determinar su recaudo; estableciendo la Ley que, si
el beneficio es mayor que el valor de la obra, los propietarios estn obligados a pagar el
tributo en el porcentaje equivalente al valor de la misma.
Los estudiosos del tema de la participacin en plusvala como mecanismo redistributivo
de riqueza y los juristas no se han puesto de acuerdo sobre la posible ilegalidad que
conllevara el determinar mediante Acuerdo con carcter de Norma Complementaria, las
bases para el cobro de la participacin, pues para algunos juristas si en el Plan de
Ordenamiento Territorial no se desarroll de manera detallada el procedimiento para la
implementacin del sistema de la Participacin en Plusvala, entonces el Acuerdo que
consagre estas normas tendra efectos hacia el futuro y no podra ser retroactivo, o sea,
no podra cobrarse sobre los hechos generadores que se establecieron el Plan de
Ordenamiento Territorial. Como esta discusin no ha sido resuelta, consideramos
importante entonces revisar lo que al respecto estableci cada uno de los municipios en
relacin con los hechos generadores de la Participacin.
Tal como lo manifestamos anteriormente, la Participacin en Plusvala como instrumento
de financiacin y de gestin que pueda ser utilizado por el Area Metropolitana, slo se
prev para la ejecucin de obras pblicas cuando no se utiliza la contribucin de
valorizacin como mecanismo para su desarrollo; por lo tanto el Area Metropolitana
tendra la posibilidad de establecerla a travs de un Acuerdo Metropolitano siempre y
cuando se utilice con un gran criterio de racionalidad, pues de lo contrario podra
condenar las zonas en las que se efecta inversin pblica, a estancar su desarrollo.
Para el cobro de la participacin en Plusvala por obra pblica es necesario tener en
cuenta que:
Slo podra calcularse el mayor valor del predio por la obra pblica, partiendo de las
ventajas que sta genera, pues los mayores aprovechamientos o cambios de uso son
competencia exclusiva de la administracin municipal y en tal sentido, no es la obra
pblica la que genera estos cambios, pues si no estn contemplados en el
correspondiente plan de ordenamiento, no podra el Area determinarlos como mecanismo
para cuantificar la participacin en plusvala.
El proceso de adoptar la participacin en plusvala por parte del Area Metropolitana,
requiere de una amplia concertacin con los municipios que la integran, pues de lo
contrario, puede existir el riesgo de generar rechazo a las obras, las cuales podran
dilatarse en el tiempo siendo demandadas o cuestionadas por la comunidad y la
administracin municipal.

154

5.6.

Fondos de compensacin

En el derecho urbanstico se entiende por compensacin, las diferencias econmicas que


procedan por adjudicacin de parcelas aptas para edificacin; las cantidades econmicas
sustitutivas o complementarias por diferencias de adjudicacin, al objeto de mantener el
justo equilibrio entre cargas y beneficios derivados de la actuacin urbanstica. El principio
de la compensacin est basado en que las cargas urbansticas derivadas del
planeamiento no pueden ser superiores a los beneficios o plusvalas que aquel produce;
se entiende por tanto como un necesario equilibrio de igualdad entre cargas y beneficios
de la actuacin urbanstica que condiciona la legalidad del planeamiento y su ejecucin.
Tal equilibrio entre cargas y beneficios se traduce, en opinin de algunos tratadistas de
derecho urbanstico, en la consecuencia de que, si las cargas urbansticas fueran
superiores a los beneficios, es decir, absorbieran las plusvalas derivadas de la
ordenacin, estaramos aten una confiscacin de toda o parte de la propiedad; y en tal
caso, ante un enriquecimiento injusto de la comunidad con daos y perjuicios para el
propietario.57
La compensacin es definida a nivel genrico como igualar en opuesto sentido el efecto
de una cosa con el de otra como mecanismo para desarrollar el derecho a la igualdad
consagrado en nuestra constitucin poltica ha sido utilizado en varios aspectos; por
ejemplo, el artculo 12 de la Ley 23 de 1973 faculta al Gobierno Nacional para crear tasas
compensatorias por servicios ambientales, con el objeto de sufragar los gastos de
mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales, diferencindola de la tasa
retributiva que se destina a la remuneracin del servicio.
La Ley 388 de 1997 determina la necesidad de establecer estos fondos como mecanismo
para asegurar el reparto equitativo de cargas y beneficios generados del ordenamiento
urbano, y para garantizar el pago de compensaciones en razn de cargas urbansticas de
conservacin58, fondos que deben ser creados por las administraciones municipales y
que pueden ser administrados a travs de encargos fiduciarios. Pero, como lo hemos
reiterado a lo largo de este documento, no existen reglamentaciones especficas para el
desarrollo de fondos de compensacin regional o metropolitana, ni la facultad expresa al
Area Metropolitana para establecerlo, porque el artculo 7 de la Ley 388 que abra tal
posibilidad fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C795 de 2000 ya que buena parte de su contenido, en sentir de la Corte, era una
reglamentacin que requera la expedicin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial
y no era objeto de una Ley ordinaria.
Sin embargo, teniendo en cuenta el principio de efecto til del ordenamiento y las
facultades de delegacin de funciones que consagra la Ley 489 de 1998, as como las
disposiciones de la Ley 614 de 2000 que permite establecer mecanismos de integracin,
coordinacin y armonizacin de las diferentes entidades competentes en materia de
ordenamiento del territorio, para la implementacin de los Planes de Ordenamiento
Territorial, creando el concepto de rea de influencia territorial en relacin con la
57

En diccionario de derecho urbanstico, Biblioteca Comares de Ciencia Jurdica , tercera edicin,


editorial Comares, Granada, 1998. pg. 89
58
Artculo 49, Ley 388 de 1997.

155

implementacin de una visin estratgica de futuro, por fenmenos de conurbacin o


relaciones estrechas en el uso del suelo, estara justificada la intervencin del Area
Metropolitana en el establecimiento de un sistema de compensacin de cargas regionales
que permita establecer la equidistribucin regional de cargas y beneficios, haciendo
claridad que procesos como la transferencia de derechos de construccin y desarrollo y el
establecimiento de pago en especie de obligaciones urbansticas, no pueden ser
implementadas de manera directa por la entidad, pues requieren la suscripcin de
convenios y delegaciones expresas por parte de las entidades territoriales.
Teniendo en cuenta entonces estos aspectos, queremos expresar algunas ideas sobre los
sistemas de compensacin que podran, previo el desarrollo de convenios
interadminsitratiivos y urbansticos, ser desarrollados por el Area Metropolitana como
implementacin de las Directrices y Lineamientos de Ordenamiento Territorial
Metropolitano.
El sistema de compensacin propuesto puede dividirse en dos subsistemas:
5.6.1, Compensacin regional:
Del desarrollo de las propuestas de ordenamiento regional y la implementacin de los
hechos metropolitanos, hay municipios que soportan mayores cargas que otros,
renunciando a favor de otros a beneficios que le generara el establecimiento en sus
planes de ordenamiento territorial de mayores aprovechamientos; por ejemplo, al
determinar la localizacin de una planta de tratamiento de aguas residuales en un
municipio, que recibira el alcantarillado de los dems municipios del Area Metropolitana,
esta zona, necesariamente tendr restringida la posibilidad de urbanizarse, por lo tanto, el
Municipio, perdera parte de su capacidad reglamentaria a favor de los otros municipios
beneficiados por la decisin que, al no tener que decidir sobre la localizacin de esta
infraestructura, podrn desarrollar va norma, mayor cantidad de su territorio.
Situaciones como esta lleva a que sea necesario entonces plantear un procedimiento para
que los municipios beneficiados con la decisin, paguen o compensen al Municipio en el
que se estableci la ubicacin de este uso que requiere condiciones especiales, por
ejemplo de establecimiento de zonas de amortiguamiento o de proteccin ambiental.
Por lo anterior, el Acuerdo 15 de 2006, determina la necesidad de crear un Sistema
Metropolitano de reparto de cargas y de beneficios entre los municipios de la Regin del
cual este documento constituye su base conceptual, dado que son todos los instrumentos
y procedimientos descritos los que conforman un Sistema estructurado para tal efecto y
cuyo eje central operativo lo constituye el Banco Metropolitano Aburr 20/20.

156

El anterior esquema sintetiza el potencial esquema de funcionamiento de la gestin


metropolitana, basado en la necesidad de institucionalizar un sistema de
compensaciones regionales.
5.6.2. Compensacin a propietarios.
Este mecanismo pretende que los beneficiados por una decisin del ordenamiento, (otros
propietarios, el Municipio a nombre de la comunidad en general o el Area Metropolitana),
retribuyan al propietario del inmueble parte de las restricciones de aprovechamiento que
carga su predio y que hacen ms gravoso el desarrollo de proyectos urbansticos.
Si bien, como lo hemos afirmado antes, la posibilidad de esta compensacin radica
fundamentalmente en el Municipio como titular de la facultad de establecer la
edificabilidad de los predios, nada impide que el Area Metropolitana, en asocio con stos,
establezca mecanismos para garantizar mantener el principio de igualdad frente a las
cargas pblicas, o que administre e invierta los fondos de compensacin que se
determinen en los Planes de Ordenamiento Territorial.
La compensacin a propietarios de acuerdo con nuestra legislacin, se establece cuando
se ha declarado la conservacin ambiental o por constituir el inmueble un patrimonio
cultural. Pero, la Ley 09 de 1989 establece la opcin del pago en dinero de las
obligaciones urbansticas por los interesados en el desarrollo de proyectos cuando las
reas para cesin de zonas verdes y servicios comunales sean inferiores a las mnimas
exigidas por las normas urbansticas, o cuando su ubicacin sea inconveniente para la
ciudad..; 59, determinando el Decreto 1504 de 1998 que, incluso se pueden establecer
59

Artculo 7 de la Ley 09 de 1989, reglamentado por los artculos 21 y 22 del Decreto 1504 de 1998

157

derechos transferibles de construccin y desarrollo para garantizar la provisin de


espacios pblicos en los municipios y distritos.
Son pues los propietarios los protagonistas de la gran mayora de los sistemas de
compensacin que se establezcan, tanto por parte de los municipios, como aquellos que
fije o administre el Area Metropolitana, pues son ellos los que deben hacer frente a las
cargas que se derivan del planeamiento urbano, sea mediante el aporte de terrenos, el
pago en dinero de las obligaciones, como por la distribucin de la edificabilidad que pueda
generar un proceso de reparto como el que estamos planteando, un reajuste de terrenos
por efecto de la necesidad de establecer un proceso mas eficiente de ocupacin del
territorio.

5.7.

Concesiones

En sentido amplio la concesin puede definirse como el medio para obtener la


cooperacin de sujetos particulares para:
1. La ejecucin de una obra pblica, constituyendo la concesin la forma de retribucin, lo
cual no implica de por s prestacin de servicio alguno Por ejemplo: Concesin de
autopista de peaje en la cual el usuario de la va no paga por el servicio sino por la
utilizacin de la va
2. La gestin de un servicio pblico, En las cuales la gestin del servicio pblico se realiza
a riesgo y ventura del concesionario, por ejemplo la prestacin de servicio pblico
domiciliario.
3. El aprovechamiento de un patrimonio colectivo que es del dominio pblico, como
entregar en concesin el subsuelo o el espacio areo del espacio pblico, donde el
concesionario paga una compensacin econmica por tener el derecho al uso exclusivo.
El estatuto de contratacin administrativa contempla esta variedad de opciones al definir
el contrato de concesin como los que celebran las entidades estatales con el objeto de
otorgar a una persona llamada concesionario la prestacin, operacin, explotacin,
organizacin o gestin, total o parcial, de un servicio pblico, o la construccin,
explotacin o conservacin total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso
pblico, as como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestacin o
funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la
vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneracin que puede
consistir en derechos, tarifas, tasas, valorizacin, o en la participacin que se le otorgue
en la explotacin del bien, o en una suma peridica, nica o porcentual y, en general, en
cualquier otra modalidad de contraprestacin que las partes acuerden.60
La Ley 105 de 1993 que organiza el sector de transporte contempla una situacin especial
cuando se trata de la concesin para la ejecucin de vas, al determinar en su artculo 30
que La Nacin, los Departamentos, los Distritos y los Municipios, en sus respectivos
permetros, podrn en forma individual o combinada o a travs de sus entidades
descentralizadas del sector de transporte, otorgar concesiones a particulares para la
construccin, rehabilitacin y conservacin de proyectos de infraestructura vial. Para la
60

Artculo 32, numeral 4, Ley 80 de 1993

158

recuperacin de la inversin, la Nacin, los Departamentos, los Distritos y los Municipios


podrn establecer peajes y/o valorizacin. El procedimiento para causar y distribuir la
valorizacin, y la fijacin de peajes se regula para las normas sobre la materia. La frmula
para la recuperacin de la inversin quedar establecida en el contrato y ser de
obligatorio cumplimiento para las partes. La variacin de estas reglas sin el
consentimiento del concesionario, implicar responsabilidad civil para la Entidad quien a
su vez, podr repetir contra el funcionario responsable. En los contratos que por
concesin celebre el Instituto Nacional de Vas, se podrn incluir los accesos viales que
hacen parte de la infraestructura Distrital o Municipal de transporte. PARGRAFO 1o. Los
Municipios, los Departamentos, los Distritos y la Nacin podrn aportar partidas
presupuestales para proyectos de infraestructura en los cuales de acuerdo con los
estudios, los concesionarios no puedan recuperar su inversin en el tiempo esperado.
PARGRAFO 2o. Los contratos a que se refiere en inciso 2o. del artculo 81 de la Ley 80
de 1993, que a partir de la promulgacin de esa Ley se celebren, se sujetarn en su
formacin a lo dispuesto en la misma. Sin embargo, estos no estarn sujetos a lo previsto
en el numeral 4 del artculo 44 y el inciso 2o. del artculo 45 de la citada Ley. En el Pliego
de Condiciones se sealarn los criterios de adjudicacin. PARGRAFO 3o. Bajo el
esquema de Concesin, los ingresos que produzca la obra dada en concesin, sern
asignados en su totalidad al concesionario privado, hasta tanto ste obtenga dentro del
plazo estipulado en el contrato de concesin, el retomo al capital invertido. El Estado
recuperar su inversin con los ingresos provenientes de la operacin una vez culminado
el perodo de concesin".
Generalmente, el pago de la concesin para ejecucin de vas se realiza a travs de la
autorizacin de establecer peajes; se denomina peaje al pago que se efecta para poder
utilizar un camino. En la antigedad, se llamaba portazgo a la suma que deba pagarse
para cruzar cierto lmite (puerta) entre dos zonas territoriales. A travs de este sistema se
garantiza el pago de la infraestructura por parte de aquellos que efectivamente usan la
va, sin que la construccin de la misma deba ser sufragada por todos los habitantes a
travs de los impuestos.
Ya la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la posibilidad de cobrar por el uso de
un bien que, en la teora jurdica, pertenece a todos los habitantes de la Nacin; ha dicho
la Corte que Los bienes de uso pblico comn o universal pueden ser gratuitos u
onerosos. Generalmente el uso pblico universal es gratuito, por excepcin puede no
serlo. As ocurre cuando se establece el pago de un peaje sobre ciertos caminos o
puentes; cuando se exige el pago de una suma de dinero para tener acceso a museos
pblicos, como jardines zoolgicos o botnicos etc. Dada la naturaleza jurdica e ndole
del uso "comn", su onerosidad debe necesariamente emanar de un texto legal o hallarse
autorizada por ste. 61
Por considerarlo de inters para el objeto del presente escrito, presentamos algunos
argumentos de la Corte Constitucional sobre ciertos tributos, buscando el carcter jurdico
del cobro de peajes.
61

T-292/93 con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez Caballero.

159

En este sentido, la teora distingue entre tres categoras o formas de tributo:


la primera es el impuesto, que adems de reunir las caractersticas
generales que ms adelante se vern, tiene la particularidad de que quien lo
paga no recibe una contraprestacin directa del Estado.
La segunda es la contribucin, que el Estado establece igualmente con los
mismos rasgos generales pero en la cual la cuantificacin del tributo y su
causacin misma, guardan una relacin de causalidad con la accin del
Estado que da origen a ella y con el beneficio que el particular recibe. El
ejemplo ms significativo es la contribucin de valorizacin, cuya causa
conceptual est en la construccin de una obra pblica, la cual no se
financia exclusivamente con las contribuciones pagadas por ese concepto,
pero que beneficia individualmente al predio y en general a toda la
comunidad. La contribucin est definida en el artculo 181 del Decreto
1222 de 1986 (Cdigo de Rgimen Departamental) como el gravamen real
sobre la propiedad inmueble. En consecuencia una vez liquidada, la
contribucin deber ser inscrita en el libro que para tal efecto abrirn los
Registradores de Instrumentos pblicos y privados, el cual se denominar
"Libro de anotaciones de contribuciones de valorizacin".
La tasa (o precio), finalmente, responde de manera particular a un servicio
prestado con carcter general por el Estado pero que beneficia
individualmente a quien ha de pagarla, y cuyo monto se considera remunera el
servicio recibido. Ha sido ejemplo de sta, en Colombia, la tarifa pagada por el
servicio de ferrocarriles, el correo y, por supuesto, los peajes.
Ahora bien, el peaje es una institucin muy antigua que ha sufrido diversas
modificaciones en su carcter y aplicacin. Etimolgicamente proviene del
latn y supone el trnsito a pie: pes, pedis, pie, y su definicin ms elemental
es derecho de trnsito o, mejor dicho, derecho a cobrar una contribucin con
carcter de tasa por el servicio que se presta al transente cuando pasa por
un camino, puente o canal, ya se trate de personas, animales, vehculos o
mercanca lo que ha permitido calificar ciertas formas de peaje con el
nombre de portazgo, pontazgo, barcaje y peaje propiamente dichos .
Las tasas al uso de determinados bienes, tienen por s mismas una tradicin
histrica, pero sus formas jurdicas han debido variar segn los cambios que
se han producido en las bases de nuestro derecho pblico en general.
En el rgimen primitivo, esas tasas constituyen el objeto de un derecho de
supremaca especial del prncipe. Los peajes de rutas, de ros, de puentes,
se cuentan entre las regalas y entre las regalas bajas, pudiendo pasar a los
municipios y a los particulares por convencin o por posesin inmemorial.
En Colombia, el cobro de los peajes est consagrado en los Decretos 3190
de 1964 y 1173 de 1980. En el primero de ellos, estableci en el artculo 4:

160

Artculo 4. Los Departamentos, previo concepto favorable del


Ministerio de Obras Pblicas, organizarn y cobrarn peaje en las
carreteras departamentales que estn pavimentadas o que se
pavimenten, as como en las nacionales que pavimenten los
Departamentos, cuando la intensidad del trfico y otros factores
justifiquen tal cobro, y con el exclusivo objeto de destinar el producto del
tributo a la conservacin de las mismas vas (negrillas no originales).
El artculo 2.8 del Decreto 1173 de 1980 establece como uno de los objetivos
y funciones del Ministerio de Obras Pblicas y Transporte:
Artculo 2- En desarrollo de sus objetivos el Ministerio de Obras
Pblicas y Transporte, cumplir las siguientes funciones:
...2.8. Organizar, tasar y recaudar los peajes y pontazgos
(negrillas no originales).
As las cosas, es preciso distinguir entre la tasa y la contribucin en el caso
concreto, a saber:
- Cuando los peticionarios voluntariamente deciden utilizar la va objeto del
peaje, deben pagar como contraprestacin por el servicio.
- Cuando un predio -no una persona-, es objeto de un gravamen -obligatoriode valorizacin, se est pagando es el mayor valor que recibe un predio a
raz de la construccin de una obra pblica.
La diferencia entre una tasa y un impuesto reposa sobre dos elementos
diferentes: en primer lugar, en la tasa existe una contraprestacin (el envo
de la carta, el transporte por ferrocarril, el suministro de energa), mientras
que en el impuesto, por definicin, no se est pagando un servicio especfico
o retribuyendo una prestacin determinada. Una segunda diferencia consiste
en el carcter voluntario del pago de la tasa y el carcter obligatorio del pago
del tributo. Sin embargo, algunos autores, con razn, han considerado que
la verdadera distincin entre la tasa y el impuesto reposa en la ausencia o
existencia de una contrapartida proporcional y no en el carcter profesional
obligatorio o no obligatorio.
En tal sentido, la jurisprudencia y la doctrina han desarrollado de manera exhaustiva el
concepto de cobro por el uso y goce de bienes de uso pblico. As, Mayer considera: "El
derecho al uso de todos no se basa en una atribucin hecha por el Estado a sus sbditos.
La condicin real para que pueda ejercerse ese derecho -a saber, la cosa destinada a
eso-, est suministrada por el Estado; en todo caso, el Estado conserva la cosa en las
condiciones adecuadas. Esto entraa para aqul un gasto que no beneficia igualmente a
todos los sbditos. Las consideraciones de equidad y de justicia distributiva exigen que se
imponga a aquellos que obtienen un beneficio especial de dicho servicio una prestacin
remunerativa especial. El inters financiero se valdr de este razonamiento para hacer

161

establecer las imposiciones de ese gnero. Segn el carcter de la ventaja para la cual
se establezca, el equivalente tomar tambin formas diferentes.62
En conclusin, el Area Metropolitana puede utilizar como mecanismo de financiacin de
obras pblicas el contrato de concesin; la forma de pago que se seleccione debe ser
establecida desde los trminos de referencia del contrato (sea contribucin de
valorizacin o peajes); este contrato de concesin puede hacerse tambin para la
prestacin de servicios o para la administracin de espacios pblicos, de acuerdo con las
necesidades e intereses de la institucin.

62

MAYER, Otto. Derecho Administrativo Alemn. Tomo III. Parte Especial. Editorial Depalma.
Buenos Aires. 1.951, pg. 210.

162

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