Politicas Redistributivas

Luis Ayala Can*
Mercedes Sastre Garca**
POLTICAS REDISTRIBUTIVAS
Y DESIGUALDAD
Este trabajo trata de ofrecer una perspectiva general de los efectos del conjunto de
prestaciones sociales monetarias sobre la desigualdad en Espaa. Mediante la
explotacin de las diferentes fuentes de informacin disponible, nuestras estimaciones
muestran la emergencia de un nuevo patrn distributivo en Espaa, caracterizado por la
ausencia de mejoras en el proceso distributivo desde comienzos de los aos noventa.
Este proceso se explica parcialmente por el hecho de que las prestaciones sociales
monetarias han mostrado en los ltimos quince aos una menor capacidad de
correccin de las desigualdades en las rentas primarias que en etapas anteriores. A tal
conclusin se llega tanto cuando se estiman las diferencias entre la desigualdad con
rentas disponibles y con rentas primarias como cuando se realizan ejercicios de
descomposicin de la desigualdad por fuentes de renta.
Palabras clave: poltica econmica, distribucin de la renta, desigualdad, prestaciones sociales, PHOGUE.
Clasificacin JEL: D31, D63, J60.
1.
Introduccin
Entre las diferentes lneas de la intervencin pblica

una de las ms controvertidas es la que se refiere a la
instrumentacin y el desarrollo de polticas de orientacin redistributiva. La revisin crtica que sufri esta forma de actuacin del sector pblico durante las dcadas
posteriores a la crisis de los aos setenta supuso tanto
el arraigo de recetas alternativas a las corrientes de
* Instituto de Estudios Fiscales y Universidad Rey Juan Carlos.

** Instituto de Estudios Fiscales y Universidad Complutense de
Madrid.
Los autores agradecen la financiacin recibida del Ministerio de
Educacin y Ciencia (SEJ2004-07373-C03-03).
anlisis que interpretaban estas polticas como pilares

del crecimiento y la equidad, como una progresiva prdida de legitimacin. Por un lado, el cuestionamiento de
los instrumentos tradicionales de transferencias de renta propici un creciente retraimiento de la ocupacin estatal de determinadas parcelas de intervencin. Por
otro, la necesaria adaptacin a las nuevas necesidades
y exigencias sociales, que incluan, en varios pases,
una creciente demanda de descentralizacin de la proteccin social en el doble plano territorial y funcional,
tambin dio lugar a cierta transformacin de los sistemas de prestaciones monetarias en los Estados de Bienestar contemporneos.
En la mayora de los pases de la OCDE, si bien no
puede hablarse de un ajuste drstico, se ha registrado
POLTICA ECONMICA EN ESPAA

Julio-Agosto 2007. N. 837
ICE
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LUIS AYALA CAN
MERCEDES SASTRE GARCA
un importante proceso de moderacin en el crecimiento

del gasto en transferencias sociales. El argumento fundamental para su contencin ha sido la conviccin de
que el nivel alcanzado por estas prestaciones constitua
un desestmulo del ahorro, especialmente en el caso de
las pensiones de jubilacin, y de la participacin laboral.
En este ltimo mbito, el diseo de los programas de
mantenimiento de rentas ha sido fuertemente cuestionado bajo el argumento de que las cuantas de las prestaciones podran suponer un salario de reserva demasiado alto para que la estructura de incentivos permaneciera inalterada. La evidencia emprica disponible, sin
embargo, no permite contar con conclusiones significativas sobre la generacin de desincentivos. Aunque existe un efecto negativo y estadsticamente significativo sobre el nmero de horas trabajadas, se trata de un efecto
poco relevante en trminos cuantitativos, que difiere,
adems, segn pases y grupos demogrficos.
Una consecuencia interesante del examen crtico de
las prestaciones sociales es que el nfasis en la posible distorsin que pueden introducir en la oferta ptima
de factores de produccin ha servido, en cierta medida,
para incorporar los efectos de las polticas redistributivas a los modelos de crecimiento econmico. La incorporacin del gasto social a las reinterpretaciones recientes de los modelos de crecimiento ha ayudado a
explorar nuevas vas de anlisis. La evidencia emprica, tambin en este mbito, ha resultado insuficiente,
careciendo en la actualidad de un cuerpo de relaciones
estadsticas suficientemente significativas. De los resultados obtenidos por un nmero creciente de trabajos no pueden inferirse efectos lineales entre los aumentos del gasto en proteccin social y una hipottica
reduccin de la eficiencia econmica (Arjona et al.,
2002).
Desde la perspectiva de los objetivos tradicionales
de las transferencias sociales, la intensidad cobrada
por el debate en torno a los efectos sobre los factores
de produccin y el crecimiento econmico ha relegado a un segundo plano, paradjicamente, la discusin
ms general sobre el cumplimiento de los fines prima-
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rios de estas polticas. Reducen significativamente

la desigualdad? Aumenta en el tiempo la capacidad
redistributiva de estas prestaciones? Qu instrumentos tienen una mayor capacidad para reducir las
desigualdades de renta entre los hogares? Independientemente de los efectos sobre la eficiencia econmica, parece claro que el objetivo prioritario de estas
prestaciones no es favorecer el crecimiento econmico sino dar respuesta a objetivos sociales. Resulta
muy limitado, sin embargo, el nmero de trabajos que
han tratado de dar respuesta a esta pregunta para el
caso de la economa espaola en el perodo reciente.
La carencia de series homogneas y la falta general
de convergencia en los trabajos que utilizan las diferentes fuentes que informan sobre lo sucedido desde
comienzos de los aos noventa dificultan no slo la
disponibilidad de un cuadro ajustado de resultados
sobre los efectos de estas prestaciones sino, en general, un conocimiento suficiente de la evolucin de la
desigualdad econmica.
La ausencia de resultados suficientemente consensuados contrasta con la pertinencia de las preguntas citadas ante el notable cambio de contexto en el que se
desarrollan las polticas redistributivas. Por un lado, son
varios los cambios en el marco de necesidades sociales. Cabe hablar de variaciones en la estructura por
edades de la poblacin como un grado de envejecimiento creciente y un espectacular aumento de los flujos de llegada de poblacin inmigrante, transformaciones en la estructura de hogares como la ganancia
de peso de los hogares monoparentales y cambios
tambin en el mercado de trabajo, causados por un intenso proceso de desregulacin, de desplazamientos
de la demanda, de segmentacin y de aparicin de nuevas formas de empleo (Esping-Andersen, 1996). Todas
estas realidades han adquirido mayor envergadura con
la intensificacin de los procesos de internacionalizacin de la actividad econmica. En los distintos planos
desde los que se desarrollan las estrategias propias de
la actuacin redistributiva del sector pblico gasto social, imposicin progresiva y regulacin de los mercados
POLTICAS REDISTRIBUTIVAS Y DESIGUALDAD

favorable a los colectivos con menores rentas existen
barreras para el mantenimiento de sistemas de largo alcance. Los procesos de integracin, apertura comercial
y creciente competencia imponen severos lmites al
mantenimiento de regulaciones y ciertas dificultades
para el sostenimiento de los programas de mantenimiento de rentas. Pese a todo, diversos autores han demostrado tambin que el nuevo escenario internacional
no tiene por qu suponer una drstica reduccin del
gasto social (Atkinson, 1999).
Todos estos condicionantes se manifiestan visiblemente en el caso de la economa espaola. Desde comienzos de los aos noventa, cabe hablar de una creciente internacionalizacin, paralela a la sucesin de diferentes cambios en el mercado de trabajo y a cierto
recorte en el gasto social relativo. En el marco de un
proceso continuado de crecimiento econmico, aunque
ms contenido que en etapas expansivas anteriores,
cabe preguntarse por la evolucin de la desigualdad y
por el papel que han podido tener en esta evolucin las
prestaciones econmicas del sistema de proteccin social. A priori, cabra esperar, en consonancia con lo sucedido en etapas anteriores, una reduccin en la desigualdad. La escasa evidencia emprica, sin embargo, no
parece confirmar esta posibilidad.
La estructura del trabajo es como sigue. En la seccin 2 se revisan algunos de los argumentos ms relevantes del debate actual sobre los objetivos de las polticas redistributivas. En el apartado 3 se examinan las
tendencias de la distribucin de la renta en Espaa en
el largo plazo. En el apartado 4 se analiza la evolucin
de las prestaciones sociales monetarias. En el apartado 5 se aporta nueva informacin emprica para analizar el efecto de las prestaciones sociales sobre la desigualdad. El trabajo se cierra con una breve relacin de
conclusiones.
2.
Los objetivos de las polticas redistributivas
La discusin sobre el alcance y el diseo de las polticas redistributivas en el nuevo contexto de cambio en
las necesidades sociales y de recorte en los mrgenes

de actuacin de la intervencin pblica remite a una delimitacin precisa de los objetivos bsicos de estos programas. Diferentes autores, como Atkinson (1999) y
Barr (2004), han tratado de sistematizar los principales
objetivos econmicos de los sistemas de proteccin social contemporneos. La mayora de ellos son directamente trasladables al caso de las prestaciones monetarias. La cuestin principal es si esos objetivos siguen
siendo viables y si estas polticas deberan perseguir
otros fines.
Histricamente, la principal fuente de legitimacin
de los programas de prestaciones econmicas ha
sido el objetivo de redistribucin de la renta. El alivio
de la pobreza y la reduccin de las desigualdades
econmicas constituyen las metas bsicas de los sistemas de proteccin social en todos los pases. En el
caso de la pobreza, existe un doble objetivo de reduccin tanto de su extensin como de su intensidad. En
el caso de las polticas que tratan de reducir las desigualdades en la distribucin personal de la renta, el
objetivo principal es favorecer las situaciones de equidad vertical y horizontal.
En segundo lugar, algunas prestaciones en efectivo
no slo tratan de reducir la desigualdad sino que tambin intentan rebajar la incertidumbre en la percepcin
de rentas, cumpliendo, por tanto, una funcin de aseguramiento ante el futuro. Las prestaciones por desempleo
y las pensiones de jubilacin, por ejemplo, tratan de prevenir un descenso inesperado en el nivel de vida de los
hogares. Otras transferencias tambin tratan de garantizar el sostenimiento de rentas ante distintos tipos de
eventos que, en ausencia de mecanismos protectores,
podran causar prdidas en el nivel de vida de los ciudadanos. Podra ser el caso, entre otras, de las prestaciones por invalidez o enfermedad.
En tercer lugar, los sistemas de prestaciones econmicas tambin tratan de favorecer la igualdad de oportunidades desde la doble perspectiva intra e intergeneracional. Las transferencias de renta que se producen a
travs del sistema de impuestos y prestaciones sociales

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LUIS AYALA CAN
desde los hogares con mayores ingresos hacia los que

tienen menores recursos favorecen un mayor acceso al
consumo de bienes y servicios del que resultara en ausencia de intervencin pblica. El aumento del flujo de
rentas, acompaado del desarrollo de bienes preferentes, puede potenciar las inversiones en capital humano
en los grupos de renta ms baja.
Otro objetivo tradicional de los programas de prestaciones econmicas ha sido la optimizacin de las decisiones individuales en el ciclo vital. El desarrollo del sistema de transferencias de renta contribuye a suavizar la
percepcin de ingresos a lo largo del ciclo vital, a la vez
que permite a los hogares reasignar el consumo y el
ahorro en el largo plazo. Los sistemas de pensiones
ayudan a la toma de decisiones sobre el consumo de los
hogares en etapas en las que las rentas primarias tienden a reducirse. Otras prestaciones, como las ayudas
directas a las familias con bajos ingresos, pueden elevar
el nivel de recursos de hogares con dificultades en determinadas etapas de su ciclo vital.
En quinto lugar, diversos autores han justificado la
existencia de prestaciones sociales como medio de evitar diversas ineficiencias que surgen, por definicin, en
los sistemas de aseguramiento privados. Se trata, entre
otros, de los problemas de seleccin adversa, riesgo
moral e informacin asimtrica. Desde la aportacin seminal de Arrow (1963) los sistemas de proteccin social
se contemplan como algo ms que una red mnima de
seguridad econmica. Los programas de transferencias
de renta a los hogares no slo se justifican por su funcin redistributiva, sino porque desarrollan funciones
que los mercados privados no cumplen o lo hacen de
manera ineficiente.
Esta variedad de fines fundamentales hace que las
motivaciones y los determinantes de la evolucin de
cada tipo de prestacin sean muy variados. Cada instrumento responde a objetivos distintos y sus efectos
sobre la redistribucin y el crecimiento pueden ser
muy diferentes. As, por ejemplo, es ms probable
que las prestaciones dirigidas al mantenimiento de
rentas a travs de sistemas actuariales de pensiones
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pueden alterar las decisiones de ahorro, mientras que

las prestaciones por desempleo tienen una mayor capacidad para condicionar las decisiones de los hogares sobre la participacin laboral. Todas ellas presentan el rasgo comn de poder alterar la distribucin
personal de la renta. Existe el riesgo, por tanto, de
que la estimacin del impacto de las transferencias
sociales y de los impuestos necesarios para su financiacin desde la nica perspectiva de los efectos sobre la cantidad de factores orille la cuestin central del
grado de cumplimiento de los objetivos de justicia distributiva por los que fueron creadas las distintas prestaciones.
Incluso si se quisieran medir los efectos sobre la eficiencia, son varias las consideraciones relevantes que a
menudo se obvian en el anlisis de los efectos indirectos de las polticas redistributivas. No slo deberan valorarse los resultados en trminos de la posible introduccin de distorsiones en el mercado de trabajo o en la generacin de ahorro, sino que tambin se debera tener
en cuenta la posible contribucin de la intervencin social pblica a la mejora de la eficiencia de los mercados
privados, como es el caso de los aspectos citados de
optimizacin de las decisiones individuales y la reduccin de los problemas de informacin asimtrica, seleccin adversa y riesgo moral.
La literatura sobre crecimiento econmico, adems,
ha permitido identificar efectos positivos sobre la eficiencia a travs de una mayor estabilidad del marco institucional. Se han enfatizado, entre otros, un mayor
equilibrio poltico-econmico (Bertola, 1998), la prevencin de comportamientos delictivos (Sala-i-Martn,
1997), la mayor eficiencia productiva que genera la estabilidad institucional (Alesina y Perotti, 1995; Tabellini,
2000), el efecto positivo sobre el aseguramiento de los
derechos de propiedad (Sala-i-Martn, 1992) o un mayor
aseguramiento frente al riesgo, con efectos sobre la innovacin y el capital humano (Gintis y Bowles, 1982;
Atkinson, 1999; Zhang y Zhang, 2004). Buena parte de
esta amplia gama de resultados resulta, sin embargo,
difcilmente mensurable.

En lnea, por tanto, con el razonamiento anterior, resulta pertinente el replanteamiento general de los efectos de
las polticas redistributivas desde el anlisis de su influencia sobre la desigualdad. Especialmente, cuando la literatura comparada ha alcanzado cierto consenso sobre
las principales tendencias de la capacidad redistributiva
de las prestaciones sociales, que parece mostrar una
moderacin creciente de sus efectos sobre la desigualdad. Aunque no existen estudios sistemticos que permitan comparar el efecto redistributivo de las reformas en
los sistemas de proteccin social en diferentes pases
durante las dos ltimas dcadas, contamos con suficiente evidencia para extraer al menos algunas conclusiones
generales sobre los efectos actuales de las prestaciones.
Brandolini y Smeeding (2007), por ejemplo, han mostrado recientemente que mientras que en todos los pases
los sistemas de prestaciones reducen las desigualdades
de las rentas primarias, las diferencias internacionales
son muy notables. En promedio, el conjunto del sistema
de prestaciones e impuestos personales reduce la desigualdad en los pases de la OCDE casi un tercio (desde
un ndice de Gini de 0,44 a 0,29).
Se ha registrado, sin embargo, una ampliacin de las
diferencias entre pases, permaneciendo Estados Unidos como uno de los pases de la OCDE donde la reduccin de la desigualdad desde las rentas primarias a
la renta disponible se limita a un 23 por 100, mientras
que en los pases nrdicos esa reduccin vara en un
rango comprendido entre el 36 y el 47 por 100. Los estudios que utilizan tcnicas de microsimulacin confirman
las crecientes dificultades de algunos pases para reducir la desigualdad, entre ellos los del Sur de Europa
(Immervoll et al., 2005). En cualquier caso, en prcticamente todos los pases se ha repetido un proceso de incremento de las desigualdades de las rentas primarias
desde comienzos de los aos ochenta. Mientras que en
algunos casos este aumento ha sido compensado por el
aumento del gasto social y de su capacidad redistributiva, en otros las reformas de la proteccin social han
sido insuficientes para impedir el aumento de la desigualdad en la renta disponible.
3.
La desigualdad econmica en Espaa
La evaluacin de los efectos de las polticas redistributivas sobre la desigualdad en Espaa y, ms concretamente, de las prestaciones sociales, remite al estudio
previo de las tendencias generales de la desigualdad.
Tal tarea se enfrenta a la necesidad de ordenar y sistematizar una informacin muy dispersa, debido a la carencia tradicional de bases de datos informativas de la
situacin econmica de los hogares espaoles y a su
creciente fragmentacin en el tiempo. Estos lmites originan que, mientras que resulta relativamente fcil trazar un cuadro general de lo sucedido hasta mediados
de los aos noventa, las evidencias sean mucho ms limitadas para el perodo posterior.
Respecto al comportamiento de la desigualdad en el
largo plazo en Espaa, son abundantes los trabajos que
apuntan a su reduccin durante el perodo comprendido
entre el primer tercio de los aos setenta y el final de la
dcada de los ochenta, fechas de aparicin en el tiempo
de las ltimas encuestas decenales de presupuestos familiares (1973/1974, 1980/1981 y 1990/1991, respectivamente). Para fechas anteriores, la informacin es
muy limitada y las bases de datos muy heterogneas.
En cualquier caso, las estimaciones de Alcaide y Alcaide (1983), los resultados de los Informes FOESSA o
distintos trabajos realizados por el Instituto Nacional de
Estadstica mostraron la existencia de importantes barreras para reducir la concentracin de la renta durante
los momentos ms lgidos del desarrollo econmico de
los aos sesenta. La concentracin de la propiedad de
la tierra y el capital y el asentamiento de un modelo de
crecimiento basado en bajos costes salariales fueron algunos factores destacados en la explicacin de las dificultades para que la desigualdad disminuyera.
En la dcada siguiente, ya cubierta por la Encuesta de
Presupuestos Familiares (EPF), la crisis econmica, que
arranc una vez superado el primer tercio de los setenta
y se prolong hasta mediados de la dcada siguiente, no
supuso, paradjicamente, una modificacin sustancial
del patrn distributivo en Espaa. Los datos de la EPF

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LUIS AYALA CAN
parecen indicar una leve reduccin de la desigualdad entre 1973, momento en el que suele fijarse el inicio de la
crisis con el detonante de la subida de los precios del petrleo, y 1981, ao en el que se registr una nueva subida de los precios energticos y en el que comenzaron a
definirse polticas de ajuste ms severo (Ruiz-Castillo,
1993; Bosch et al., 1989; Ayala et al., 2006). Con todo, se
produjo cierta cada del porcentaje de renta acumulada
por la decila ms rica y una moderada ganancia de la
participacin en el total de las decilas con menor renta.
La razn de que las condiciones econmicas adversas
no se tradujeran en un empeoramiento del patrn distributivo se encuentra, fundamentalmente, en la simultaneidad de fuerzas de diferente signo. En el mbito laboral,
mientras que el aumento vertiginoso del desempleo tuvo,
forzosamente, un impacto negativo sobre la distribucin
personal de la renta, al afectar especialmente a la poblacin con menos recursos, la quiebra del modelo de determinacin salarial supuso aumentos salariales muy notables. Pero, sobre todo, la atenuacin de los efectos de la
crisis sobre la desigualdad se debi a los cambios en las
polticas pblicas. Al amparo de la transicin democrtica, en este perodo se consolid el armazn del Estado
de Bienestar espaol, hasta entonces caracterizado por
niveles de gasto muy por debajo de los estndares europeos. Los aumentos del gasto social fueron los ms elevados de las ltimas cuatro dcadas y estuvieron acompaados por importantes transformaciones del sistema
tributario, diseadas, entre otras razones, con el objetivo
de aumentar su progresividad.
Para la dcada de los aos ochenta, la gran mayora
de los estudios coinciden en una misma valoracin de
reduccin inequvoca de la desigualdad en la distribucin de la renta en Espaa1. Segn los datos de la
Encuesta de Presupuestos Familiares, se registraron
importantes mejoras en los porcentajes de renta acumu-
1
Ver, entre otros, AYALA, MARTNEZ y RUIZ-HUERTA (1993),
GARCA LIZANA y MARTN REYES (1994), MARTN-GUZMN (1996),
GRADN y DEL RO (2001).
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ICE

lada por la poblacin con ingresos ms bajos (el 10

por 100 con rentas ms bajas pas de acumular el 2,7
por 100 de la renta total en 1980 al 3,1 por 100 diez
aos despus) y reducciones significativas de la proporcin de renta acumulada por la poblacin ms rica (el
porcentaje correspondiente a la decila con mayor renta
pas del 25,4 por 100 en 1980 al 23,9 por 100 en 1990).
Pese a que la ausencia de datos impide la valoracin
de lo sucedido en aos intermedios, la existencia de
cambios muy importantes en el ciclo econmico permite
entrever la falta de linealidad en la evolucin de la desigualdad. Durante la primera mitad de la dcada de los
ochenta, el ajuste drstico a la crisis supuso una contencin del aumento de las remuneraciones de los asalariados, sin que ello impidiera un veloz crecimiento del desempleo. En la segunda mitad de la dcada, la recuperacin de la actividad econmica origin la inversin de
este proceso, si bien una parte importante del empleo
creado fue de carcter temporal. Pero, sobre todo, fue
en la segunda parte de los aos ochenta cuando se registraron los mayores aumentos del gasto social, con un
tardo repunte al final de la dcada. Este conjunto de
fuerzas propici una importante reduccin de la concentracin de la renta en la sociedad espaola, en un perodo, adems, en el que en la mayora de los pases de la
OCDE vieron cmo aumentaba la desigualdad.
Los cambios en la distribucin de la renta desde comienzos de los aos noventa son menos conocidos.
Desde mediados de dicha dcada, la economa espaola ha mostrado un notable ritmo de crecimiento, claramente por encima del promedio de la Unin Europea
(UE), de lo que cabra inferir, dadas las experiencias anteriores, una mejora del proceso distributivo. Un rasgo
diferencial, adems, respecto a las etapas expansivas
previas, ha sido la notable sensibilidad del empleo a la
reactivacin econmica, con la mayor elasticidad de las
ltimas dcadas. Segn los datos ms recientes de la
Encuesta de Poblacin Activa, la tasa de paro descendi desde valores cercanos a uno de cada cuatro activos en 1994 a los porcentajes actuales inferiores al 8,5
por 100. Los resultados de los modelos economtricos

estimados para evaluar la relacin entre el crecimiento
econmico y la evolucin de la desigualdad en etapas
anteriores empujan a pensar que la consecuencia probable de esta recuperacin de la actividad econmica y
el empleo debera haber sido la reduccin de la desigualdad en la distribucin de la renta2.
La contestacin a la pregunta de si el crecimiento econmico de la etapa reciente ha propiciado cambios distributivos relevantes resulta compleja ante la falta de informacin homognea para reconstruir las tendencias distributivas desde mediados de los aos noventa. La decisin
de dejar de elaborar la EPF bsica supuso una ruptura importante en las series sobre desigualdad en Espaa. La
puesta en marcha de otras fuentes en aos posteriores
permiti tener una visin ms actualizada y sistemtica, al
poder observar los cambios anuales, pero sin poder contar
con elementos de enlace con las fuentes anteriores. nicamente las Encuestas Continuas de Presupuestos Familiares, elaboradas desde 1985 hasta 1996 con periodicidad trimestral, ofrecen informacin suficiente para reconstruir lo sucedido entre la segunda mitad de los aos
ochenta y la primera mitad de la dcada siguiente. Se trata, sin embargo, de una fuente con problemas importantes
de baja respuesta y ocultacin de los ingresos y, sobre
todo, con un tamao de la muestra significativamente menor que el de la EPF bsica (3.200 hogares frente a ms
de 20.000, respectivamente). La mayora de los trabajos
que han analizado esta fuente para el anlisis de la desigualdad y la pobreza encuentran un panorama similar:
una importante reduccin de las diferencias de renta durante la segunda parte de los aos ochenta y la ralentizacin del cambio en la primera mitad de los noventa3.
Nuestras propias estimaciones corroboran esta tendencia. Los resultados derivados de la explotacin de
2
Diversos estudios han puesto de manifiesto con las Encuestas de
Presupuestos Familiares que la relacin entre la evolucin del empleo y
la desigualdad est condicionada por la distribucin intrafamiliar del paro
y el sistema de prestaciones sociales. Ver, por ejemplo, MARTNEZ et
al. (2001).
3
Ver, entre otros, OLIVER et al. (2001), CUTANDA (2002) y CANT
et al. (2003).
las Encuestas Continuas correspondientes a 1990 y

1995 ofrecen un panorama del proceso distributivo muy
distinto al de la dcada anterior. El 10 por 100 de la poblacin con rentas ms bajas experiment durante la
primera mitad de la dcada un retroceso significativo en
su participacin en la renta total, mientras que el 20
por 100 ms rico vio cmo mejoraban sus porcentajes.
El clculo de diversos indicadores de desigualdad corrobora su aumento durante el perodo considerado. De tal
manera que se habra frenado en los aos noventa la
trayectoria de reduccin de la desigualdad, prolongada
durante ms de veinte aos, repitindose tardamente
en Espaa la quiebra del patrn distributivo que previamente haban registrado varios pases de la OCDE.
El panorama sobre lo sucedido desde mediados de
los aos noventa es menos conocido. El Panel de Hogares de la Unin Europea (PHOGUE) es la nica
fuente que cubre la mayor parte de dicha dcada. La
nueva Encuesta Continua de Presupuestos Familiares
(ECPF), cuya primera informacin anualizada disponible corresponde a 1998, tambin permite valorar lo sucedido desde finales del decenio anterior hasta el
ecuador de la presente dcada. La ECPF sufri un importante cambio metodolgico a partir de 1997, amplindose la muestra trimestral, que hasta entonces no
resultaba representativa a nivel autonmico, llegando
a cubrir hasta 8.000 hogares. El carcter de panel rotatorio posibilita anualizar la encuesta, lo que permite
contar con cerca de 10.000 observaciones. Este nmero, aunque ms que triplica el de la anterior Encuesta
Continua, resulta considerablemente inferior al de las
EPF decenales.
La nica posibilidad, por tanto, de recomponer las tendencias desde comienzos de los aos noventa pasa por la
explotacin conjunta de todas las fuentes adoptando opciones metodolgicas similares, aunque con las cautelas
lgicas que imponen las notables diferencias metodolgicas entre las encuestas. Para estimar la desigualdad tomamos como referencia el ingreso monetario del hogar,
ajustado por una escala de equivalencia paramtrica de la
familia propuesta por Buhmann et al. (1988).

ICE
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LUIS AYALA CAN
GRFICO 1
EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD
(ndice de Gini)
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
ECPF(a)
En el Grfico 1 se representa de forma simplificada la

evolucin de la desigualdad con las tres fuentes citadas
tomando como referencia el ndice de Gini. Los resultados correspondientes a la ECPF anterior a la ampliacin
de la muestra confirman los comentarios anteriores. Una
vez superado el primer tercio de los aos noventa, la desigualdad experiment cierto cambio en la tendencia que
haba mantenido en etapas previas. Desde ese momento, tanto el PHOGUE como la nueva ECPF muestran una
clara tendencia hacia la estabilidad de los indicadores de
desigualdad, con la excepcin en la primera de esas
fuentes del anmalo crecimiento en 1996. Esta singular
fluctuacin, en un margen temporal muy breve, aparece
tambin en otros trabajos que utilizan el PHOGUE para la
medicin de la pobreza y la desigualdad4.
La informacin disponible parece revelar, por tanto,
un truncamiento del proceso continuado de reduccin
4
Ver, entre otros, LVAREZ et al. (2002), PASCUAL y SARABIA
(2004), AYALA y SASTRE (2005) y BRCENA y COWELL (2006).
124
ICE

PHOGUE
ECPF(b)
de las diferencias de renta entre los hogares espaoles.

Este cambio de tendencia no significa, en cualquier
caso, que la incidencia de la pobreza relativa y la extensin de la desigualdad hayan aumentado en el tiempo,
sino que ambas situaciones han dejado de reducirse. El
crecimiento econmico registrado desde mediados de
los aos noventa y la notable creacin de empleo no habran dado lugar, por tanto, a reducciones de la desigualdad. Se quebrara as la tendencia a la reduccin de
la desigualdad, en vigor al menos desde 1973 a 1991.
Consecuencia de ello sera tambin la detencin del
proceso de convergencia en los niveles medios de equidad, permaneciendo tanto los indicadores de desigualdad (con un ndice de Gini de 0,33 en Espaa y de 0,29
para el promedio de la UE-15) como los de pobreza (con
tasas del 19 y el 15 por 100 para Espaa y la UE-15,
respectivamente) en niveles superiores al promedio europeo.
Las explicaciones de la ausencia de cambios en los
resultados distributivos en un contexto de crecimiento
son varias, sin poder entrar aqu en detalle en la revisin

de cada proceso. Buena parte de los modelos de la relacin entre empleo y desigualdad han perdido capacidad
explicativa por las modificaciones en el tipo de empleo
creado y, sobre todo, por un menor crecimiento de las
rentas salariales. Repitindose las tendencias de otros
pases, ha aumentado la incidencia del trabajo de bajos
salarios, situndose las tasas de pobreza de los trabajadores asalariados en torno a un 10 por 100 del total.
Destaca tambin un crecimiento de las remuneraciones
medias menor que el del empleo, rasgo diferencial respecto a etapas anteriores.
Pero, sobre todo, sobresale la posibilidad de que el
sistema de transferencias sociales no haya tenido la
misma capacidad redistributiva que en etapas anteriores. Las cifras de gasto social relativo han tendido a la
baja, con porcentajes sobre el PIB en la actualidad (por
debajo del 20 por 100) inferiores a los niveles mximos
del primer tercio de los aos noventa (24,4 por 100). Tales porcentajes quedan lejos de los de la UE, segn datos de Eurostat, donde el gasto social en relacin al PIB
mantiene los mismos valores que a comienzos de los
aos noventa (en torno al 29 por 100 del PIB). A la vez
que las reformas tributarias han tendido a reducir el
componente redistributivo de etapas anteriores, debido,
sobre todo, a la cada de la recaudacin, las prestaciones sociales no han tenido el mismo ritmo de crecimiento que en las dcadas previas. Existen, adems, elementos limitativos en el desarrollo de las mismas y en la
cobertura de determinados grupos de poblacin, que
podran estar condicionando su posible efecto en la redistribucin de las ganancias de renta registradas en los
ltimos aos.
4.
Evolucin de las transferencias sociales
El anlisis anterior abre la posibilidad de contrastar en

qu medida las prestaciones sociales monetarias, como
principal instrumento redistributivo en el sistema espaol de proteccin social, podran haber ejercido en la
etapa reciente un efecto sobre la desigualdad inferior al
que pudieron tener en las dcadas previas, para las que
la mayora de los estudios parecen mostrar que tuvieron

un papel determinante. Parece relevante, por tanto,
examinar primero la evolucin de los diferentes tipos de
prestaciones para, en segundo lugar, evaluar su efecto
sobre la evolucin de la desigualdad. Respecto a la primera de esas cuestiones, cabe hablar de un diferente
ritmo de crecimiento de las principales transferencias
sociales desde mediados de los aos noventa respecto
a las tendencias anteriores. La principal diferencia radica en el crecimiento ms pausado desde los primeros
aos noventa y en la distinta evolucin de las prestaciones contributivas y asistenciales. Si bien las cifras totales de prestaciones revelan que el volumen total ha ido
alcanzando mximos histricos ao a ao con la excepcin de la segunda mitad de la dcada de los noventa hasta alcanzar en la actualidad una cifra cercana a
los diez millones de prestaciones incluyendo las asistenciales y las contributivas, el crecimiento ha sido
mucho ms pausado desde los primeros aos noventa
que en la dcada de los ochenta.
En el caso de las prestaciones contributivas, la tasa
media de crecimiento del perodo 1982-1992 (3,5
por 100 anual) casi duplic la del perodo 1993-2006
(1,3 por 100) (Grfico 2)5. Esta moderacin del crecimiento del nmero de beneficiarios se debe ms a factores institucionales que de naturaleza cclica. Los beneficiarios del seguro de desempleo son, de hecho, superiores en nmero hoy a las cifras de mediados de los
aos noventa. La principal diferencia se encuentra en
el caso de las pensiones de jubilacin, que con cerca
de cinco millones de beneficiarios son el grueso de las
prestaciones contributivas. Si bien el aumento en el nmero de pensiones de jubilacin ha sido continuo, el
crecimiento de los ltimos aos ha sido notablemente
5
La brusca reduccin de las cifras de beneficiarios de las
prestaciones por incapacidad permanente en el ao 1997 y el aumento
paralelo de las cifras correspondientes a las pensiones de jubilacin se
debe a que desde ese ao el primer tipo de prestaciones pasan a
considerarse de jubilacin cuando los beneficiarios cumplen la edad de
65 aos.

ICE
125
LUIS AYALA CAN
GRFICO 2
EVOLUCIN DEL NMERO DE BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS
10.000.000
9.000.000
8.000.000
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
Incapacidad permanente
Jubilacin
Viudedad
Orfandad
F. Familiares
Seguro desempleo
FUENTE: Elaboracin propia a partir de los registros del MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.
ms moderado que en la etapa precedente. En dicho

perodo, tanto los factores puramente demogrficos
como los cambios institucionales posibilitaron la expansin del sistema. La reduccin de la edad de jubilacin obligatoria, la inclusin entre los beneficiarios de
personas con perodos mnimos de jubilacin o las jubilaciones anticipadas en los procesos de reconversin
industrial, fueron algunos de los factores que impulsaron al alza las cifras.
Los datos disponibles sobre la evolucin de las cuantas medias de las pensiones contributivas tambin parecen mostrar una tendencia creciente, con una ganancia clara de capacidad adquisitiva a lo largo del tiempo.
No obstante, el aumento de la cobertura global ofrecida
no parece haber sido suficiente para que las rentas de
los pensionistas pudieran seguir el ritmo de crecimiento
de las rentas de la poblacin activa. As, mientras que la
pensin media de jubilacin pas de suponer un 7
por 100 menos que el salario mnimo en 1992 a estar
126
ICE

quince puntos por encima en el ao 20056, aument la

distancia respecto al PIB per cpita, pasando de algo
ms del 41 por 100 en 1992 a aproximadamente un tercio en 2005.
Este alejamiento respecto a la renta media, con implicaciones distributivas inmediatas, ha estado acompaado, adems, de un aumento de las desigualdades en las
pensiones medias por Comunidades Autnomas. La estimacin tanto del ndice de Gini como de la diferencia
entre los percentiles noveno y primero dos de los indicadores ms bsicos en la medicin de la desigualdad para distribuciones regionales de pensiones que
toman como variable de referencia la pensin media en
cada regin y como factor de ponderacin el nmero de
6
El avance fue mayor en la dcada de los ochenta, al pasar de
suponer un 70 por 100 del Salario Mnimo Interprofesional en 1982 a
estar slo siete puntos por debajo en 1992.
GRFICO 3
EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD DE LAS CUANTAS MEDIAS
DE LAS PENSIONES POR COMUNIDADES AUTNOMAS
1,45
0,08
1,4
0,07
D9/D1
0,05
1,3
0,04
1,25
0,03
1,2
ndice de Gini
0,06
1,35
0,02
1,15
0,01
1,1
86
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
19
19
84
19
19
85
P90/P10
Gini
FUENTE: Elaboracin propia a partir de datos del MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.
pensionistas, permite apreciar un crecimiento sostenido

de las desigualdades interterritoriales en las cuantas de
las pensiones en Espaa (Grfico 3). Slo a comienzos
de la dcada de los noventa se moder levemente esta
tendencia, para mantener posteriormente una clara tendencia al alza.
La mayora de las explicaciones de este aumento de
la diferenciacin territorial de las pensiones medias
coinciden en sealar la presencia de razones econmicas e institucionales. La primera surge, fundamentalmente, por la marcada heterogeneidad en las pautas de
especializacin en las diferentes zonas del territorio nacional. La diversidad de estructuras productivas y, con
ello, de los niveles de precios y salarios impone bases
de cotizacin y cuantas distintas a lo largo del territorio.
Aunque de forma matizada por la existencia de lmites
correctores mnimos y mximos, en las regiones con
mayor crecimiento de la actividad econmica y mayor
renta media, con salarios ms elevados, las pensiones
presentan valores superiores a los de otras zonas con

menor dinamismo econmico. La evidencia emprica
disponible, sin embargo, no parece ser suficiente para
validar completamente la hiptesis de una relacin lineal entre las cuantas de las pensiones y la renta media autonmica. Las diferencias en el tejido productivo
en cada Comunidad Autnoma no slo tienen su reflejo
en el valor final medio de las pensiones a travs de bases de cotizacin diferentes, sino tambin en la participacin en diferentes regmenes de cotizacin. Dada la
existencia de niveles de proteccin muy diferentes segn regmenes, esta diversidad territorial hace que las
cuantas de las pensiones difieran considerablemente
en cada territorio.
La fragmentacin del sistema es todava mayor en el
caso de las prestaciones asistenciales. Desde mediados de los aos ochenta se ha ido tejiendo una ltima
red de seguridad econmica a partir de sistemas de
proteccin especficos para cada grupo de riesgo. El

ICE
127
LUIS AYALA CAN
GRFICO 4
EVOLUCIN DEL NMERO DE BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES ASISTENCIALES
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
Vejez (FAS)
Enfermedad (FAS)
LISMI
Subsidio Paro
Subsidio agrario
PNC vejez
PNC invalidez
PNC por hijo
Rentas mnimas
Renta activa
NOTAS: FAS: Pensiones del Antiguo Fondo de Asistencia Social.

LISMI: Prestaciones econmicas de la Ley de Integracin Social del Minusvlido.
PNC: Pensiones no contributivas de la Seguridad Social.
FUENTE: Elaboracin propia a partir de los registros del MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.
resultado es una yuxtaposicin de esquemas, con derechos y cuantas de las prestaciones diferentes para
cada grupo demogrfico, con un crecimiento tambin
distinto de la poblacin cubierta por cada esquema
(Grfico 4). La evolucin del conjunto de la proteccin
asistencial se caracteriz por una rpida expansin
desde comienzos de los aos ochenta hasta el primer
tercio de la dcada siguiente, una pausada cada desde entonces y una cierta estabilidad de las cifras en el
perodo ms reciente.
Existen, sin embargo, importantes diferencias en la
expansin cobrada por los distintos esquemas, que han
agudizado las diferencias en la cobertura recibida por
los distintos grupos de poblacin. As, mientras que los
instrumentos generales de proteccin en los que desembocan fundamentalmente los parados sin acceso a
otro tipo de recursos han mostrado un crecimiento
muy moderado, sin dejar de ser, por tanto, figuras resi-
128
ICE

duales dentro del conjunto de la proteccin asistencial,

los mnimos especficos destinados a las personas mayores de 65 aos y a los discapacitados han ampliado
considerablemente sus ratios de poblacin cubierta.
El principal resultado de este mosaico de esquemas
es la existencia de niveles de proteccin muy diferentes
por grupos de poblacin. Las cuantas de los distintos
esquemas difieren considerablemente, dando lugar a
notables disparidades en la proteccin recibida por cada
colectivo. No slo existen distancias importantes entre
la intensidad relativa de las prestaciones contributivas y
las asistenciales, sino tambin desigualdades muy marcadas dentro de cada uno de los dos subsistemas. Dentro de estas ltimas, destaca la diferente proteccin de
hogares activos e inactivos, siendo considerablemente
ms intensa la que reciben los segundos. Cabe hablar
tambin de ciertos problemas de inequidad interterritorial en algunas de estas prestaciones. El desarrollo

completamente descentralizado de los sistemas de rentas mnimas ha dado lugar a diferencias notables en la
cobertura que reciben hogares con similares necesidades pero residentes en zonas distintas del territorio nacional. Dichas diferencias son crecientes y guardan un
vnculo claro con la capacidad econmica de cada rea
geogrfica, de tal forma que las regiones con ms recursos son las que ofrecen las cuantas ms elevadas y las
que realizan un mayor esfuerzo presupuestario.
5.
Prestaciones sociales y desigualdad
La traduccin del crecimiento de las prestaciones sociales en cambios en la distribucin de la renta depende, principalmente, del volumen de prestaciones y de su
incidencia en los diferentes grupos de renta. Para las
dcadas de los aos setenta y ochenta, los trabajos realizados con las EPF pusieron de manifiesto el importante cambio en la composicin de los ingresos de los hogares espaoles, con un crecimiento en dichas dcadas
muy importante de las transferencias sociales sobre la
renta del hogar. Los estudios realizados con esas fuentes coincidieron en sealar el notable impacto redistributivo que tuvo el aumento de los gastos sociales, en general, y la notable progresividad de las prestaciones
asistenciales, en particular. As, las estimaciones de
Bandrs (1993) con la EPF revelaron que del conjunto
de gastos sociales eran las prestaciones asistenciales
las ms progresivas. Pazos y Salas (1996) obtuvieron
un resultado similar, encontrando con la EPF 1990/1991
que la mayor progresividad corresponda a las rentas
mnimas y, a cierta distancia, a las pensiones no contributivas de invalidez y vejez.
Para fechas ms recientes, la mayora de los estudios
realizados con microdatos muestran que una parte importante de las prestaciones sociales est concentrada
en los grupos de renta media y baja. As, estudios previos
realizados para finales de los aos noventa revelaban
que algo ms del 85 por 100 de los hogares pobres reciben prestaciones sociales, que equivalen a ms del 70
por 100 de su renta disponible. Tales porcentajes no se
haban alterado significativamente durante los aos noventa, siendo el nico matiz una moderada reduccin del
peso de las prestaciones sociales en el total y un incremento de la importancia relativa de las rentas primarias7.
Nuestras propias estimaciones confirman la importancia de las rentas procedentes de las transferencias sociales sobre el total de la renta de los hogares, resultando para un amplio grupo de poblacin la fuente principal
de ingresos. Al final del perodo de elaboracin del
PHOGUE, algo ms de un 60 por 100 de los hogares reciban algn tipo de prestacin social. Dicho porcentaje
ha sufrido una leve tendencia a la baja, con una cada
tambin del peso relativo de las prestaciones sociales
sobre la renta disponible, como demuestra un crecimiento de esta ltima bastante ms intenso que el de
las prestaciones (Grfico 5). Aparte de los factores limitativos para la expansin del gasto social revisados en
la seccin anterior, detrs de este comportamiento subyace tambin la recuperacin de la actividad econmica
a partir de mediados de los aos noventa, que dio lugar
a una mejora de las rentas por cuenta propia, de las rentas de la propiedad aunque tienen un peso reducido
en los ingresos declarados por los hogares y al aumento del peso de las rentas del trabajo asalariado
ms por el crecimiento de asalariados que por el crecimiento de los salarios medios sobre el total.
Si el peso relativo de las prestaciones sociales se modific slo muy levemente en el perodo de realizacin
del PHOGUE, para que stas pudieran haber afectado a
la distribucin de la renta tendra que haber habido un
cambio en la desigualdad en el reparto de las transferencias del sector pblico a los hogares. Para contrastar
este efecto, una primera va, muy general, es comparar
los cambios en la desigualdad con la renta disponible y
los que resultan de considerar solamente las rentas resultantes de la participacin en los mercados. La evolucin de los indicadores de desigualdad para las dos distribuciones dibuja un panorama muy claro, en el que
Ver AYALA, MARTNEZ y RUIZ-HUERTA (2003).

ICE
129
LUIS AYALA CAN
GRFICO 5
EVOLUCIN DE LAS FUENTES DE RENTA DE LOS HOGARES ESPAOLES
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Renta total
Rentas de mercado
Renta trabajo
Renta cuenta propia
Renta capital
Prestaciones Sociales
FUENTE: Elaboracin propia a partir del PHOGUE.
destacan principalmente dos rasgos: en primer lugar,

las prestaciones sociales tienen un claro efecto reductor
de la desigualdad, al resultar el ndice de Gini considerablemente inferior con la renta disponible al valor que
alcanza cuando se calcula con las rentas primarias; en
segundo lugar, esa capacidad para reducir la desigualdad parece haberse moderado en el tiempo (Grfico 6).
La reduccin de la desigualdad causada por las transferencias de renta a los hogares pas de ms de un 15
por 100 en el primer ao de realizacin del PHOGUE a
cerca de un 6 por 100 en la ltima ola.
La consideracin agregada de las rentas de mercado
puede esconder, sin embargo, la existencia de desigualdades importantes dentro de las rentas primarias, de
cuyo alcance depende la evolucin del conjunto de la
distribucin de la renta en Espaa. Durante los ltimos
aos para los que existe informacin homognea disponible se mantuvo parcialmente el patrn tradicional de la
estructura de ingresos en Espaa, con las rentas de
propiedad mostrando niveles de desigualdad mucho
ms altos que los del resto de fuentes (Grfico 7). La
130
ICE

dispersin de las rentas del trabajo es, sin embargo,

bastante similar a la de las prestaciones sociales, permaneciendo ambas estables en el tiempo. No hay que
olvidar, en cualquier caso, que se trata de valores de
cada fuente para el total del hogar ajustados por adulto
equivalente y que se considera el conjunto de remuneraciones percibidas durante el ao, lo que aleja la variable observada de la ms habitual de salario por hora en
las estimaciones de las desigualdades salariales. Hay
que advertir, adems, que se trata de distribuciones
para valores positivos en cada fuente, lo que hace que
convivan, en el caso de las prestaciones sociales, prestaciones espordicas de baja cuanta con instrumentos
de proteccin ms generosos, como son las pensiones.
En cualquier caso, otros trabajos tambin han encontrado cierta estabilidad en la distribucin salarial utilizando
la misma fuente (Cervini y Ramos, 2006).
De la evolucin de la desigualdad de cada fuente de
renta no puede inferirse, sin embargo, una mayor o
menor contribucin al conjunto de la desigualdad en la
distribucin de la renta en Espaa. El anlisis de la
GRFICO 6
EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD DE LA RENTA DISPONIBLE Y LA RENTA DE MERCADO
(ndice de Gini)
0,410
0,400
0,390
0,380
0,370
0,360
0,350
0,340
0,330
0,320
0,310
0,300
1993
1994
1995
1996
1997
Renta disponible
1998
1999
2000
Rentas primarias
GRFICO 7
EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD DE LAS FUENTES DE RENTA
(ndice de Gini)
1,000
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
1993
1994
Renta trabajo
1995
1996
Renta cuenta propia
1997
1998
1999
2000
Renta capital
contribucin de las diversas fuentes de renta a la desigualdad as como el impacto distributivo de las polticas pblicas son temas fundamentales en el debate
poltico y econmico, destacando su importancia tanto

a la hora de interpretar tendencias econmicas como
en el diseo y evaluacin de polticas pblicas. La des-

ICE
131
LUIS AYALA CAN
composicin de la desigualdad por fuentes de renta resulta til en esta difcil tarea permitiendo estimar la
contribucin directa de cada tipo de ingresos. Sin embargo, como concluye Lerman (1999), en las dos ltimas dcadas los economistas han reconocido que la
aparentemente sencilla cuestin de cuantificar la contribucin de las diversas fuentes de renta a la desigualdad global es en realidad compleja. No existe acuerdo
en la literatura sobre cul es el mejor mtodo para
cuantificar la contribucin de una fuente de renta a la
desigualdad. Por una parte, se han desarrollado mtodos de descomposicin globales para determinados indicadores de desigualdad. Estos mtodos implican que
la contribucin a la desigualdad debe estimarse para
todas las fuentes de ingresos y la suma de las contribuciones debe sumar la desigualdad total que ha de ser
explicada. Por otra parte, muchos autores prefieren un
enfoque local; es decir, un enfoque que requiere nicamente estimar la contribucin a la desigualdad de una
determinada fuente de ingresos. Un mtodo habitualmente empleado consiste en asignar a cada fuente la
diferencia entre la desigualdad incluyendo la fuente
cuyo impacto se est estimando y la desigualdad que
existira excluyendo dicha fuente8.
En la propuesta pionera de Shorrocks (1982a,
1982b), la ms habitual de las descomposiciones de la
desigualdad por fuentes de renta y que pertenece a los
mtodos de descomposicin globales, el punto de partida es la posibilidad de expresar la desigualdad como la
suma de las contribuciones de los distintos tipos de ren-
8
Este enfoque no evita dos dificultades: en primer lugar, la falta de
exactitud (las contribuciones obtenidas no suman la desigualdad total a
explicar) y, en segundo lugar, excepto en el caso en el que slo existan
dos fuentes de renta, la contribucin de una fuente depende del orden
de eliminacin de las fuentes y no existe una nica secuencia u orden.
Una solucin a estas dificultades ha sido propuesta, entre otros, por
SASTRE y TRANNOY (2002) que introducen un nuevo mtodo de
descomposicin factorial de la desigualdad a partir de descomposiciones
basadas en el valor de Shapley. Esta tcnica implica considerar el
impacto en la desigualdad global de la eliminacin de cada fuente de
renta (o de la desigualdad de cada fuente), pero dado que no existe una
secuencia natural de eliminacin lo que se hace es promediar los
impactos calculados en todas las secuencias posibles de eliminacin.
132
ICE

ta. Si se da esta posibilidad, la desigualdad, I, puede expresarse como:

I = f Sf
donde Sf es la contribucin de la fuente de renta f. Esta

contribucin puede expresarse en trminos relativos (sf)
dividiendo la contribucin de cada fuente por el valor del
indicador de desigualdad (sf = Sf / I).
Para encontrar la regla que permita derivar la descomposicin anterior, Shorrocks (1982a) utiliza la varianza como indicador bsico de desigualdad. La desigualdad puede expresarse como el resultado combinado de la desigualdad de cada tipo de renta y de las
interacciones que surgen de las desigualdades de las
distintas fuentes:
s2 (Y ) = s2 (Y f ) + r jf s(Y j )s(Y f )
j f f
donde rjf es el coeficiente de correlacin entre la fuente

de renta j (Yj) y la fuente de renta f (Yf). Si rjk = 0, la expresin anterior se transforma en:
s2 (Y ) = s2 (Y f )
f
limitndose la estimacin de la contribucin de cada factor al clculo de s2 (Yf). Si rjk 0, es necesario algn
procedimiento para asignar los efectos de la interaccin
entre las fuentes de renta a la contribucin de cada factor. Frente a la posibilidad de introducir categoras separadas para cada uno de los trminos de interaccin, que
dara lugar a un nmero elevado de contribuciones separadas para cada caso, Shorrocks opta por una regla
de descomposicin que consiste en un nico valor por
contribucin. Concretamente, la contribucin de cada
factor f puede obtenerse como:
Sf (s2 ) = s2 (Y f ) + r jf s(Y j ) s(Y f ) = cov (Y f ,Y )
j f
GRFICO 8
DESCOMPOSICIN DE LA DESIGUALDAD POR FUENTES DE RENTA
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1993
1994
Renta trabajo
1995
1996
Renta cuenta propia
1997
1998
Renta capital
1999
2000
De tal forma, como se seal anteriormente, que la

suma de las contribuciones de cada fuente de renta
equivale a la desigualdad total. La contribucin relativa
sera entonces:
sf (s2 ) =
Sf (s2 ) cov (Y f ,Y )
=
s2 (Y )
s2 (Y )
siendo f sf = 1.
Jenkins (1995) traslada esta regla de descomposicin
al anlisis de los cambios en el tiempo de los componentes de la desigualdad y para ello utiliza la familia de
ndices de entropa con parmetro c = 2 (I2). Siguiendo a
Jenkins, la contribucin absoluta de cada fuente de renta a la desigualdad es:
Sf = sf I2 = rf cf (I2If )
donde rf es la correlacin entre la fuente f y la renta total y

cf es la participacin de cada fuente en el total de rentas.
La aplicacin del ejercicio de descomposicin a los

datos del PHOGUE (Grfico 8) permite corroborar
buena parte de los comentarios anteriores. Los cambios en las rentas del trabajo constituyen el principal
elemento determinante de la desigualdad en Espaa,
debido a la elevada correlacin con la renta total de
los hogares, si bien su contribucin aunque sigue
explicando cerca de la mitad de la desigualdad total
decrece en el tiempo. La tendencia contraria la registran las rentas mixtas, afectadas por el doble proceso
de aumento de la desigualdad y de ganancia de peso
sobre el total de rentas. La contribucin de las prestaciones sociales a la desigualdad es reducida en casi
todo el perodo y muy inferior a su contribucin a la
renta total, lo que puede interpretarse como un efecto
reductor de la desigualdad. Esta contribucin, sin embargo, ha permanecido ms o menos estable durante
el perodo de estudio, lo que corrobora la valoracin
anterior de un impacto distributivo de las prestaciones
sociales de menor entidad que el de etapas precedentes.

ICE
133
LUIS AYALA CAN
GRFICO 9
EFECTOS SOBRE LA DESIGUALDAD DE LAS PRESTACIONES SOCIALES
(ndice de Gini de la renta disponible menos cada prestacin)
0,500
0,450
0,400
0,350
0,300
0,250
0,200
0,150
0,100
0,050
0,000
1993
Yd
Yd-Pensiones
1994
1995
1996
1997
Yd-Total Prestaciones
Yd-Prestaciones Enfermedad
1998
1999
2000
Yd-Prestaciones Desempleo
Yd-Resto prestaciones
NOTA: Yd = renta disponible.

FUENTE: Elaboracin propia a partir del PANEL DE HOGARES DE LA UNIN EUROPEA.
Esta conclusin general puede esconder algunas de

las singularidades del sistema de prestaciones monetarias. Tanto por la mayor incidencia en la renta de los hogares como por el hecho de afectar a un grupo importante de individuos de rentas medio-bajas, el efecto de
las pensiones debera resultar a priori ms determinante
en su magnitud que el de otras prestaciones sociales.
Las prestaciones por desempleo, por ejemplo, si bien
pueden tener efectos importantes sobre la desigualdad,
estn muy condicionadas por posibles cambios cclicos,
que hacen que su influencia sea mayor en fases recesivas. Los efectos redistributivos potenciales son, sin embargo, igual o ms importantes que los de otras prestaciones, al tender en la prctica los trabajadores con menos ingresos y, por tanto, mayor riesgo de desempleo, a
recibir prestaciones ms altas en proporcin a sus salarios que los individuos con cotizaciones ms altas.
Espaa, adems, se sita entre los pases ms generosos cuando se analizan las tasas de sustitucin de estas
134
ICE

prestaciones para todos los trabajadores que acceden

al sistema (Cant y Toharia, 2003).
El resto de programas de transferencias a los hogares
tiene una menor importancia potencial, debido tanto a
una menor incidencia sobre la renta de los hogares
como al menor nmero de hogares que acceden a las
prestaciones. Es el caso, por ejemplo, de determinados
tipos de becas o de los programas autonmicos de rentas mnimas, que aunque presentan altos niveles de
progresividad, sus efectos redistributivos suelen tener
un valor muy bajo en las estimaciones disponibles.
El contraste del efecto real de cada una de estas
prestaciones se ofrece en el Grfico 9, que muestra el
ndice de Gini que resulta al descontar a la renta disponible (Yd) cada una de las prestaciones que aparecen
en los ficheros del PHOGUE. Confirmando las hiptesis
vertidas anteriormente, las pensiones suponen una importante amortiguacin de la desigualdad. Este efecto,
aunque fue mayor en algunos aos intermedios del pe-
CUADRO 1
DESCOMPOSICIN DE LA DESIGUALDAD POR FUENTES DE RENTA
Y TIPOS DE PRESTACIONES
1993
2000
Contribucin
a la desigualdad
Contribucin
a la renta
Ratio
Contribucin
a la desigualdad
Contribucin
a la renta
Ratio
96,1
75,9
1,3
97,3
79,9
1,2
.
.
.
.
0,9
5,3
0,4
0,1
4,2
15,6
3,6
0,7
0,2
0,3
0,1
0,1
1,3
1,2
0,3
0,1
1,8
14,6
3,3
0,5
0,7
0,1
0,1
0,2
Total prestaciones . . . . . . . . . . .
3,9
24,1
0,2
2,7
20,1
0,1
Total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
100,0
100,0
1,0
100,0
100,0
1,0
Rentas de mercado . . . . . . . . . . .
Prestaciones desempleo .
Pensiones . . . . . . . . . . .
Prestaciones enfermedad
Resto prestaciones . . . . .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
rodo de observacin, no parece haberse modificado

sustancialmente durante los aos de realizacin del
PHOGUE. Otras prestaciones tienen un efecto sustancialmente menor (una reduccin de la desigualdad del 2
por 100 en el caso de las prestaciones por desempleo
en la ltima ola, frente al 6 por 100 de comienzos de los
aos noventa, del 4 por 100 en las prestaciones por enfermedad y apenas perceptible en el resto de prestaciones). El dato ms relevante, en cualquier caso, es la ausencia de grandes cambios durante los aos noventa.
Este resultado corroborara la valoracin anterior de un
menor impacto redistributivo de las prestaciones sociales durante las etapas ms recientes que el que pudieron tener en fases anteriores de la economa espaola,
cuando el aumento del gasto social y de su progresividad fue uno de los principales factores explicativos de la
correccin de la desigualdad.
Para completar el anlisis desagregado de la contribucin de cada fuente a la desigualdad se puede replicar la descomposicin propuesta por Shorrocks realizada anteriormente, diferenciando ahora los resultados
por cada tipo de prestacin (Cuadro 1). La contribucin

de todas las prestaciones sociales a la desigualdad es
considerablemente inferior a su peso en el total de rentas. Destaca tambin que tanto la contribucin de las
prestaciones sociales a la desigualdad como la de las
rentas de mercado se modific muy poco durante la ltima dcada. Este ltimo dato confirmara de nuevo el
cuadro general dibujado en las diferentes secciones de
este trabajo. A diferencia de lo sucedido en dcadas anteriores, la distribucin de la renta en Espaa se ha caracterizado desde los primeros aos noventa por la estabilidad o el suave crecimiento de la desigualdad en las
rentas de mercado y por la ausencia de cambios sustanciales en el efecto redistributivo de las prestaciones sociales. Este ltimo comportamiento explicara que, a diferencia de etapas anteriores cuando el aumento de la
capacidad redistributiva de las prestaciones sociales sirvi para compensar las tensiones salariales, la desigualdad en Espaa se haya mantenido sin grandes
cambios y a niveles todava elevados en el contexto europeo.

ICE
135
LUIS AYALA CAN

6.
Conclusiones
Durante los ltimos aos, el marco distributivo en

Espaa ha sufrido importantes modificaciones. Por un
lado, los cambios en las necesidades sociales y en la
capacidad de financiacin de la proteccin social han limitado los mrgenes de crecimiento del sistema de
prestaciones sociales. Por otro lado, la creciente revisin crtica a la que se han sometido los diferentes tipos
de transferencias sociales ha contribuido a que la discusin sobre los cambios en el diseo de estos programas
se concentrara, casi exclusivamente, en cuestiones relacionadas con las posibles distorsiones en la oferta ptima de factores de produccin. Entre otras implicaciones, ha quedado relegado a un plano ms secundario el
anlisis del grado de cumplimiento del objetivo fundamental de mejora de la equidad en la distribucin de la
renta entre los hogares.
En este trabajo hemos intentado ofrecer una perspectiva general de los efectos del conjunto de prestaciones
sociales monetarias sobre la desigualdad en Espaa.
Concretamente, hemos intentado dar respuesta a la
pregunta de hasta qu punto este sistema sigue siendo
uno de los principales determinantes de la reduccin de
la desigualdad. Mediante la explotacin de las diferentes fuentes de informacin disponibles, los resultados
obtenidos muestran la emergencia de un nuevo patrn
distributivo en Espaa. Frente a la tendencia de reduccin continuada de la desigualdad de dcadas anteriores, nuestros resultados muestran que desde comienzos de los aos noventa no ha habido mejoras notables
en el proceso distributivo. Como segundo rasgo diferencial respecto a etapas anteriores, la ausencia de cambios en la desigualdad se ha producido en un contexto
de crecimiento econmico prolongado y de intensa
creacin de empleo.
En el anlisis de la posible relacin entre la estabilidad de las cifras de desigualdad y el sistema de prestaciones sociales, un primer hecho destacado es el menor dinamismo en las cifras de crecimiento de las
transferencias a los hogares. Las prestaciones contri-
136
ICE

butivas han seguido creciendo, pero a un ritmo ms

pausado que el de etapas anteriores. La tendencia expansiva de la economa espaola ha supuesto una cada en el nmero de beneficiarios del seguro de desempleo, mientras que en el mbito de las pensiones de la
Seguridad Social no se han repetido las reformas expansivas de dcadas anteriores. Segn se deduce de
nuestras series, la reduccin en el nmero de prestaciones asistenciales ha sido notable, moderndose
considerablemente el ritmo de crecimiento de las menos cclicas. Al menor ritmo de crecimiento se une la
persistencia de algunos factores limitativos de la capacidad redistributiva del sistema, como los problemas de
distanciamiento progresivo de las rentas medias en el
caso de las pensiones, junto a cierta fragmentacin del
sistema contributivo. En el caso de las prestaciones
asistenciales, se ha agudizado la diferenciacin interna
del subsistema y se han ampliado las diferencias territoriales en algunos de los instrumentos generales de
proteccin econmica.
Todos estos factores han podido influir en el hecho de
que las prestaciones sociales monetarias hayan mostrado en los ltimos 15 aos una menor capacidad de correccin de las desigualdades que en etapas anteriores.
Nuestras estimaciones muestran que el efecto reductor
de la desigualdad sigue siendo importante, pero decreciente en el tiempo. A tal conclusin se llega tanto cuando se estiman las diferencias entre la desigualdad con
renta disponible y con rentas primarias como cuando se
realizan ejercicios de descomposicin de la desigualdad
por fuentes de renta.
Nuestros resultados, en definitiva, nos permiten identificar algunos elementos distintivos del proceso distributivo en vigor desde comienzos de los aos noventa.
En las dos dcadas anteriores, las polticas redistributivas tuvieron un papel determinante en los resultados finales de la distribucin de la renta en Espaa, compensando en las etapas recesivas o reforzando en
las expansivas los efectos del ciclo econmico. Segn nuestros resultados, desde comienzos de los aos
noventa el nuevo patrn distributivo en Espaa se ha-

bra caracterizado por una relativa estabilidad en la desigualdad de las rentas de mercado sin mejoras visibles
en la capacidad redistributiva de las prestaciones. Este
doble proceso explicara la ausencia de cambios en los
indicadores de desigualdad, truncndose, por tanto, la
tendencia en vigor desde hace varias dcadas y sin reducirse, por primera vez, las diferencias de renta entre
los hogares en un contexto de crecimiento de la actividad econmica y del empleo.
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Mercedes Sastre Garca**

Entre las diferentes lneas de la intervencin pblica

* Instituto de Estudios Fiscales y Universidad Rey Juan Carlos.

anlisis que interpretaban estas polticas como pilares

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un importante proceso de moderacin en el crecimiento

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rios de estas polticas. Reducen significativamente

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quince puntos por encima en el ao 20056, aument la

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pensionistas, permite apreciar un crecimiento sostenido

presentan valores superiores a los de otras zonas con

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NOTAS: FAS: Pensiones del Antiguo Fondo de Asistencia Social.

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duales dentro del conjunto de la proteccin asistencial,

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Prestaciones sociales y desigualdad

Ver AYALA, MARTNEZ y RUIZ-HUERTA (2003).

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FUENTE: Elaboracin propia a partir del PHOGUE.