LA ELECCION DE INSTRUMENTOS DE POLITICA DE

INNOVACION (borras y edquist)

El propsito de este artculo es discutir los diferentes tipos de instrumentos de

la poltica de innovacin, para examinar cmo los gobiernos y los organismos
pblicos en diferentes pases y pocas han utilizado estos instrumentos de
manera diferente, para explorar la naturaleza poltica de la eleccin del
instrumento y el diseo, y para elaborar un conjunto de criterios para la
seleccin y el diseo de los instrumentos en relacin con la formulacin de la
poltica de innovacin. El artculo sostiene que los instrumentos de la poltica
de innovacin se deben disear y combinar de manera que aborden los
problemas del sistema de innovacin. Estas combinaciones son a menudo
llamados "combinacin de polticas". La naturaleza orientada hacia los
problemas del diseo de la combinacin de instrumentos es lo que hace
instrumentos de la poltica de innovacin sistemticos.
La eleccin de los instrumentos es una decisin crucial en cuanto a la
formulacin de una poltica de innovacin.
La identificacin de los problemas y sus causas relacionadas con la actividad
debe ser la base para la seleccin de los instrumentos de poltica.
Los instrumentos se combinan en una combinacin de polticas con los posibles
efectos complementarios/sinrgicos/opuestos entre ellos.
Los instrumentos de poltica deben estar diseados, re-diseados y adaptados
a travs del tiempo a problemas especficos en los sistemas de innovacin.
Los sistemas de innovacin son factores determinantes de los procesos de
innovacin y las propias innovaciones. La poltica de innovacin comprende
todas las acciones combinadas que se llevan a cabo por las organizaciones
pblicas que influyen en los procesos de innovacin. Las organizaciones
pblicas utilizan instrumentos de la poltica de innovacin como herramientas
para influir en los procesos de innovacin. La eleccin de los instrumentos de
poltica constituye una parte de la formulacin de la poltica, y los instrumentos
forman parte de la implementacin de esta. Esta naturaleza doble de los
instrumentos sugiere que es importante ver como son escogidos y la praxis con
respecto a la implementacin de la poltica. Este artculo observa la eleccin de
los instrumentos de poltica y se enfoca en la fase de formulacin de la poltica
de innovacin.
Los objetivos finales de la poltica de innovacin tienen que ver con las
consecuencias que las innovaciones tienen en temas socio econmicos y

polticos; y pueden ser econmicos (crecimiento, empleo, competitividad, etc.),

ambientales, sociales, relacionados con la salud, etc.
Los problemas a ser resueltos por polticas de innovacin deben ser
identificados y especificados en trminos de innovacin. Un problema es por
ejemplo, un desempeo bajo en el sistema de innovacin; es decir, hay un
problema cuando los objetivos en trminos de intensidad de innovacin no son
alcanzados por organizaciones privadas o pblicas. Por lo que necesitamos
saber la intensidad de la innovacin en el contexto del sistema de innovacin.
Los instrumentos de poltica de innovacin no pretenden influir en los objetivos
finales de manera inmediata, debido a que estos instrumentos slo pueden
influir en los procesos de innovacin (es decir, las intensidades de innovacin).
Esto implica que los objetivos finales socio polticos deben ser "traducidos" en
problemas concretos relacionados con intensidades de innovacin - problemas
que pueden ser influenciados directamente por los instrumentos de poltica de
innovacin. Los instrumentos de polticas de innovacin son seleccionados para
alcanzar los objetivos directos; resuelven los problemas de intensidad de
innovacin y por lo tanto los objetivos finales.
La identificacin de un problema indica el donde y cuando se necesita una
intervencin; pero esto no nos dice nada acerca del cmo se debe hacer la
intervencin. Para poder disear apropiadamente instrumentos de poltica de
innovacin, es necesario saber las causas detrs del problema identificado.
(Anlisis causal)
Para implementar polticas es necesario hacer una eleccin adecuada de los
instrumentos. Esto implica tres dimensiones:
1. Seleccin de instrumentos especficos.
2. Diseo y personalizacin de los instrumentos para el contexto en el cual
van a operar. Se deben adaptar a los problemas especficos del sistema
de innovacin.
3. Diseo de una combinacin de instrumentos. Los instrumentos se
seleccionan individualmente (en base a sus caractersticas) o son
combinados para crear un balance en el sistema de innovacin.
Para identifica los problemas se usan diferentes tipos de fuentes
informacin. Los ms usados son los indicadores de innovacin provenientes
estadsticas y encuestas. (Manual de Oslo y OCDE). Una segunda fuente
informacin son los ejercicios de prediccin que producen anlisis
tendencias en campos especficos de tecnologa.

de
de
de
de

Vedung define los instrumentos pblicos de poltica como un conjunto de

tcnicas mediante las cuales las autoridades gubernamentales ejercen su
poder en el intento de asegurar el apoyo y el efecto (o evitar) el cambio social.

Esta definicin pone nfasis en el carcter intencional de la poltica. Los

instrumentos de poltica tienen el propsito de inducir el cambio (evitarlo), que
se piensa que va a estimular la innovacin. Esta definicin tambin hace
hincapi en la eficacia y las dimensiones de apoyo populares de instrumentos
de poltica de innovacin: "para garantizar el apoyo y lograr un cambio social".
Los instrumentos son tpicamente escogidos, diseados, e implementados con
un problema especfico en mente, en un contexto poltico especifico, en un
punto en el tiempo, y en una situacin especfica de ideologa poltica del
gobierno.
Hay tres categoras de instrumentos usados en la poltica pblica:
1. Instrumentos regulatorios.
2. Instrumentos econmicos y financieros.
3. Instrumentos suaves.
Los instrumentos regulatorios usan herramientas legales para la regulacin
de interacciones sociales y de mercado. La lgica de tras de este tipo de
instrumento es la voluntad del gobierno de definir la estructura de las
interacciones de la sociedad y la economa. Se caracterizan por leyes, reglas,
directrices, etc. Las medidas obligatorias suelen ser respaldadas por amenazas
de sanciones en caso de incumplimiento. Estas sanciones pueden ser muy
diferentes en naturaleza (multas y otras sanciones econmicas o la retirada
temporal de los derechos)
Los instrumentos econmicos y financieros proporcionan incentivos
especficos (o desincentivos) y de apoyo especfico de actividades sociales y
econmicas. En trminos generales son en efectivo o en especie, y pueden ser
en base a incentivos positivos (alentar, promover, ciertas actividades) o en
desincentivos (desalentador, restriccin, de ciertas actividades).
Los instrumentos flexibles se caracterizan por ser voluntarios y no
coercitivos, proporcionan recomendaciones, hacen llamamientos normativos u
ofrecen los acuerdos voluntarios o contractuales. Ejemplos de estos
instrumentos son las campaas, cdigos de conducta, recomendaciones,
acuerdos voluntarios y las relaciones contractuales, y asociaciones privadas o
pblicas.
La gobernanza que significa que el gobierno se ha convertido en coordinador y
facilitador y no proveedor y regulador.
Los tres instrumentos de poltica anteriores se aplican a la poltica de
innovacin.
Los instrumentos regulatorios regulan los derechos de propiedad intelectual, la
investigacin en universidades y organismos de investigacin pblica,

regulaciones de competencia (anti- trust) relacionadas con I+D y actividades

de innovacin. Es decir, formulan las reglas del juego.
Es importante tener en cuenta que la relacin entre los instrumentos de
regulacin y la innovacin puede ser directa o indirecta. Una relacin directa se
refiere a la situacin en la que las regulaciones han sido diseadas con el
propsito explcito de afectar positivamente el conocimiento y las actividades
innovadoras. Un ejemplo de esto es cuando las leyes de patentes y de
universidades se cambian con el fin de permitir a las universidades tener
patentes y crear las disposiciones organizativas necesarias para estimular la
comercializacin del conocimiento. Sin embargo, los instrumentos de
regulacin pueden a veces ser importantes para los procesos de innovacin de
una manera indirecta. Este es el caso cuando el objetivo final de un
instrumento normativo no es para fomentar la innovacin, pero esto sucede de
una manera indirecta. Un ejemplo de esto es cuando una regulacin ambiental
prohbe una sustancia qumica contaminante, o fuerza una reduccin de los
desechos industriales; esto induce innovaciones de productos o innovaciones
de procesos, ya que el reglamento obliga a las empresas a encontrar
soluciones alternativas.
Los instrumentos econmicos tienen que ver con incentivos para apoyar
organismos de investigacin en efectivo y en tipo. Otros son fondos para
investigacin competitiva (investigacin industrial o bsica), incentivos fiscales
para I+D.
Otra observacin importante en esta etapa es que la mayora de los
instrumentos econmicos existentes influyen en gran medida el desarrollo y la
difusin de las innovaciones (productos y procesos) desde el lado de la oferta y
no de la demanda. Pero se est reconociendo la importancia de desarrollar
instrumentos que tengan influencia en los procesos de innovacin del lado de
la demanda. Es importante el rol de los usuarios y clientes en los procesos de
innovacin, as como, la dinmica de los bienes pblicos; ejemplo, aire limpio.
Para impulsar el proceso de innovacin del lado de la demanda, debe haber un
balance entre los instrumentos enfocados a la demanda y los que estn
enfocados a la oferta. Los instrumentos flexibles son un complemento de los
regulatorios y los econmicos. Hay varias formas de estos instrumentos, por
ejemplo:

Estndares tcnicos voluntarios

Cdigos de conducta de las firmas, universidades y organismos pblicos
de investigacin.
Contratos de administracin con organismos pblicos de investigacin
para plantear objetivos estratgicos.

Asociaciones pblico-privadas compartiendo costos, beneficios y riesgos

en la provisin de bienes pblicos especficos (por ejemplo, en el mbito
de las infraestructuras del conocimiento).
Campaas e instrumentos de comunicacin pblica (por ejemplo, la
difusin de los conocimientos cientficos mediante el uso de eventos
como "das de investigacin" o documentales de televisin).

Los instrumentos de poltica de innovacin estn relacionados con diferentes

actividades del sistema de innovacin; estas actividades se dividen en cuatro
grupos:
1.

Abastecimiento de insumos de conocimientos en el proceso de

innovacin, que incluyen la provisin de I + D y el desarrollo de
competencias (educacin y entrenamiento). Ejemplo:
Abastecimiento de resultados de I+D, creacin de capacidades.

2.

Actividades relacionadas con la demanda, se incluye la formacin

de nuevos mercados de productos y articulacin de los requisitos de
calidad. Ejemplo:
Formacin de nuevos productos de mercado, articulacin de nuevos
requerimientos de calidad.

3.

Suministro de componentes para sistemas de innovacin,

enumeramos la creacin y el cambio de las organizaciones, redes de
innovacin, as como la creacin y el cambio de las instituciones
relacionadas con la innovacin (reglas del juego). Ejemplo:
Creacin y cambio de organizaciones, redes a travs de mercados y
otros mecanismos.

4 Servicios de apoyo a las empresas innovadoras, que incluyen

actividades de incubacin (startups, emprendedurismo, pequeas empresas),
financiamiento de la innovacin y la prestacin de servicios de consultora.
Actividades de incubacin, procesos de
abastecimiento de servicios de consultora.

financiamiento

de

innovacin,

Es importante destacar que esta lista de actividades incluye muchos factores

determinantes, adems de los que comnmente se menciona en la literatura
(por lo general, la creacin de conocimiento y la financiacin de las actividades
de innovacin). La razn de este nfasis es que estas actividades adicionales

tambin influyen en los procesos de innovacin. Tambin, los instrumentos de

la poltica de innovacin podran estar ubicados en diferentes niveles de
gobierno. La divisin vertical de poderes entre los niveles de gobierno afecta el
grado en que los niveles regional / comunidad federal / central o local /
municipal se encargan de disear instrumentos de polticas especficas.
Algunas veces la divisin de poderes es clara en el sentido de que estos niveles
de gobierno tienen competencias exclusivas, mientras que otras veces esos
poderes son compartidos.
Smits y Kuhlmann (2004) argumentan que la formulacin de la poltica de
innovacin ha entrado en una fase en la que los instrumentos de poltica se
estn volviendo sistmicos. En su opinin, esto es sobre todo visible en el rea
de instrumentos de poltica para clusters. Lo que los hace sistemas es la
manera en que los instrumentos de poltica son combinados y personalizados
que apunta a problemas identificados en un sistema de innovacin. Es la
combinacin de instrumentos lo que los hace sistemticos.
Una definicin de la combinacin de instrumentos de poltica de innovacin es:
La combinacin especfica de instrumentos de poltica relacionados con la
innovacin que interactan de manera explcita o implcita en la influencia de
la intensidad de innovacin. No hay modelos ideales o instrumentos de poltica
"ptimos" que se ajustan a todos los propsitos. Por el contrario, las
combinaciones de instrumentos son muy diferentes y variadas dependiendo
del contexto para el que estn diseados. La naturaleza muy especfica y nica
de cada sistema de innovacin, con sus fortalezas y debilidades individuales,
as como los problemas concretos y cuellos de botella, por un lado, y los de las
tradiciones nacionales / regionales muy especficas con respecto a las
relaciones entre Estado, mercado y sociedad, por el otro, quiere decir que
cualquier "talla nica para todos" es un intento irrelevante. Las combinaciones
de polticas son diseadas e implementadas con los problemas y las causas de
los sistemas especficos en mente, y tienden a seguir patrones distintos de
estilos de poltica nacional. Innovacin combinaciones de polticas son
diferentes porque los sistemas de innovacin son diferentes, los problemas son
diferentes, y los contextos socio-polticos e histricos de la formulacin de
polticas son diferentes entre pases y regiones.
Los resultados de diferencias en combinaciones de instrumentos podran no
necesariamente estar relacionados con la naturaleza de la seleccin,
personalizacin y la combinacin de diferentes instrumentos de poltica
orientados a la solucin de problemas, sino a su implementacin.
La formulacin de la poltica de innovacin siempre implica una seleccin - de
que objetivos (ltimos y directos) enfatizar, que problemas abordar en la
poltica, que instrumentos de poltica elegir, etc. Por definicin esta seleccin

no puede ser polticamente neutral. En otras palabras, los instrumentos de

poltica no son dispositivos neutros.
En los sistemas democrticos avanzados, los partidos polticos tienden a no
estar de acuerdo en el tipo de instrumentos de poltica a ser elegidos y cmo
deben ser diseados. Lo mismo se aplica a los ciudadanos y el pblico en
general, ya que su apoyo implcito o explcito de los instrumentos de poltica es
crucial para la sostenibilidad y la eficacia del instrumento de poltica. Hay
diferencias de opinin con respecto a regulaciones de algn tipo.
CONCLUSIONES
Elegir instrumentos es una parte crucial de la formulacin de polticas. Los
instrumentos de la poltica de innovacin deben ser entendidos como las
formas operacionales de intervencin de los gobiernos y los organismos
pblicos.
Incluso si los instrumentos tienen un carcter intencional (instrumentos para
algo), no significa que todos los instrumentos de la poltica de innovacin se
han elegido conscientemente y diseados. De hecho, la seleccin y el uso de
instrumentos de poltica de innovacin no siempre se basan en objetivos
gubernamentales claramente definidos de poltica de innovacin; ni estn
siempre basados en una clara identificacin de problemas. Por desgracia,
muchos instrumentos se seleccionan basados en gran parte en la continuacin
de esquemas previos, o en actividades de grupos de inters, en lugar de en las
consideraciones visionarios de un enfoque holstico la poltica de innovacin y
una evaluacin crtica de los problemas reales que necesitan accin.
En este artculo, hemos argumentado que el diseo de la poltica de innovacin
debe incluir una especificacin de objetivos finales, traducindolos en objetivos
directos y, sobre esta base, identificar problemas que no se resuelven por
organizaciones privadas. Estos problemas estn relacionados con el bajo
rendimiento del sistema de innovacin, es decir, baja intensidad de innovacin
de una determinada categora de innovaciones, cuyo objetivo directo es de alta
intensidad. Con el fin de ser capaz de disear instrumentos de poltica de
innovacin para mitigar problemas identificados, tambin es necesario conocer
las causas ms importantes de los problemas identificados. Estas causas estn
relacionadas con las actividades o determinantes de desarrollo y difusin de las
innovaciones.
Por lo tanto, la identificacin de problemas y sus causas relacionadas con la
actividad deben ser la base para la seleccin de los instrumentos de poltica. La
combinacin de instrumentos es una parte crucial de la poltica de innovacin:
"la poltica de innovacin es lo que sus instrumentos son". Algunos podran ser
instrumentos creados ex
novo, pero en la mayora de los casos, los

instrumentos son cambiados y adaptados a los nuevos problemas, y

combinados con otros instrumentos para hacer frente a los problemas.
La mayora de las veces los instrumentos deben ser diseados, re diseados, y
adaptados a problemas especficos en los sistemas de innovacin. Los diseos
de los instrumentos cambian con el tiempo de acuerdo a cambio en
preferencias, cambio de objetivos, y cambio de problemas en el sistema de
innovacin.
Cada instrumento de poltica es nico.