Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil OAB

BeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012

DaconstitucionalizaododireitoadministrativoReflexossobreo
princpiodalegalidadeeadiscricionariedadeadministrativa
MariaSylviaZanellaDiPietro

Palavraschave:Princpiodalegalidade.Discricionariedadeadministrativa.
Constitucionalizao.
Sumrio: 1 D a e v o l u o d o p r i n c p i o d a l e g a l i d a d e 2 R e f l e x o s d a
constitucionalizaododireitoadministrativosobreoprincpiodalegalidade3
Reflexosdaconstitucionalizaosobreadiscricionariedadeadministrativaeo
conceitodemrito4Reflexosdaconstitucionalizaosobreocontrolejudicialdos
atosdaAdministraoPblica5ConclusoReferncias

1Daevoluodoprincpiodalegalidade
Muitacoisatemsidoescritasobreachamadacrisenoprincpiodalegalidadeprovocadapor
diferentesfatores,entreelesachamadaconstitucionalizaododireitoadministrativo.
Narealidade,certofalaremcrise,secomparadoosentidodoprincpio,talcomoconcebidona
primeirafasedoEstadodeDireito,comoseusentidoatual.Masnotemsentidofalaremcrisese,
comisso,ointuitoisentaraAdministraoPblicadocumprimentodalei,porqueistosignificaria
acabarcomoEstadodeDireito.
Comotantosinstitutosdodireitoadministrativo(edodireitoemgeral),oprincpiodalegalidadee,
paralelamenteaele,aideiadediscricionariedadeadministrativapassaramportodaumaevoluo,
pornsanalisadanolivroDiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988.1
Oqueprocuramosdemonstrar,natese,foiqueosprincpiosevaloresprevistosimplcitaou
explicitamentenoordenamentojurdico(especialmentenaConstituio),taiscomoosda
razoabilidade,moralidade,interessepblico,limitamadiscricionariedadeadministrativa.Na
medidaemquecresceosentidodalegalidade(quedeixadeabrangerapenasaleipostapelo
ParlamentoepassaaabrangeratosnormativosdaAdministraoPblica,almdeprincpiose
valores),reduzseadiscricionariedade.Essetemsidoosentidodaevoluo:ampliaoda
legalidadeereduodadiscricionariedade.
curiosoquetenhamosescritosobreotemaem1990(portanto,h20anos),semtermos
conscinciadequeessefenmenocorresponderiaaumdosaspectosdachamada
constitucionalizaododireitoadministrativo,talvezporqueaexpressonofosseaindautilizada
peladoutrina,especialmenteabrasileira.Narealidade,bempoderiaateseterlevadoessettulo.2
VejaseoquefoiescritoemsuaIntroduo:

Quandoaleivistadentrodeumsistemalgicojurdico,despidodequalquer
contedoaxiolgicocomoocorreucomKelseneseusadeptos,a
discricionariedadeadministrativaresultarmaisforte,porqueaAdministrao

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Pblicastemqueobservaraleiemseusentidoformal,nicoaspectotambma
serconsideradopeloPoderJudicirio.
Quando,porm,leiformalseacrescentamconsideraesaxiolgicas,ampliasea
possibilidadedecontrolejudicial,porque,poressavia,poderosercorrigidosos
atosadministrativospraticadoscominobservnciadecertosvaloresadotadoscomo
dogmasemcadaordenamentojurdico.
Ocontroleficamaisdifcilporque,emsetratandodevalores,sodelimitadoscom
muitomenosclarezaosconfinsdaatuaodiscricionria.Atarefadojuizficamuito
maiscomplexa,umavezqueelepassaraperquirirzonasdemaiorincerteza.Alm
damaiordificuldade,suatarefaaumenta,medidaquenovoslimitesseimpem
discricionariedadeadministrativa.
Quandoseestudaaevoluodesseslimites,verificasequeelesforam,deincio,
essencialmenteformais,poisdiziamrespeitoapenascompetnciaeforma
comearamdepoisaadquirirumsentidomaterial,medidaquecomearamaser
examinadososfinse,depois,osfatosdeterminantesdoatoadministrativo.Hoje,
essesdadossoinsuficientesparadelimitaradiscricionariedade.medidaquealei
foiadquirindoseusentidoaxiolgicoperdidonapocadoEstadoliberal,novos
princpiosforamsendoelaboradoscomoformasdelimitaradiscricionariedade
administrativae,paralelamente,ampliaraesferadecontrolepeloPoderJudicirio.
Aoladodoprincpiodalegalidadeemsuanovafeiocolocamseosprincpios
geraisdedireitoeosprincpiosdamoralidade,darazoabilidade,dointeresse
pblico,damotivao,comoessenciaisnadelimitaodombitoda
discricionariedadequealeiconfereAdministraoPblica.

Narealidade,aevoluodoprincpiodalegalidadecaminhouporvriasfases,queacompanharam
astransformaesdoprpriomodelodoEstadodeDireito.
NasegundafasedoEstadoModerno,comainstauraodoEstadodeDireito,deixouseparatrso
chamadoEstadodepolcia,emqueaAdministraoPblicanosesubordinavaleinemao
controlejudicial.
NaprimeirafasedoEstadodeDireitoperododoliberalismoformularamsevriosprincpios
quetinhamporobjetivoprotegerocidadoperanteopoderpblico:separaodepoderes,
isonomia,legalidade,controlejudicial.
Agrandepreocupaoeracomaproteodaliberdadeindividual,jquesereconheciaseremos
cidadosdotadosdedireitosfundamentais,universais,inalienveis,proclamadosnaDeclaraode
DireitosdoHomemedoCidado,de1789.OpapeldoEstadoeraessencialmentenegativoou
abstencionista,porquesuamissoeraadeprotegerapropriedadeealiberdade.TambmoDireito
tinhaafunodegarantirosdireitosindividuais.
Daanormadoart.2daDeclaraode1789:Aleinoprobesenoasaesnocivas
sociedade.Tudooquenovedadopelaleinopodeserimpedidoeningumpodeserforadoa
fazeroqueelanoordena.Porsuavez,aConstituiofrancesade1791determinavaqueno

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hnaFranaautoridadesuperiordalei.Oreinoreinamaissenoporelaesemnomedalei
podeexigirobedincia.
Essesdispositivosconsagraramoprincpiodalegalidade,naacepomuitomaisrestritivadoquea
atualmenteadotada:
a)onicopoderlegtimooqueresultadavontadegeraldopovo,manifestadapor
meiodoParlamentoemdecorrnciadisso,oprincpiodaseparaodepoderes
tinhaumainterpretaobemrestrita,porqueleisaquelabaixadapelo
ParlamentoaoJudicirioeaoExecutivocabeapenasaaplicaodalei
b)asleisdevemseriguaisparatodos(princpiodaisonomia)
c)aleitemumcontedomaterial,representadopelaideiadedireitonatural,
decorrentedanaturezadohomemedescobertopelarazodaaconclusodeque
oPoderlimitadoporumdireitosuperior,queestforadeseualcancemudar
d)oprincpiodalegalidadeeraentendidonosentidodavinculaonegativa,
significandoqueaAdministraopodefazertudooquealeinoprobe:aleidefine
apenasasesferasjurdicasdoscidadoscomolimiteaoarbtriodopoderaessa
esferalimitavaseocontrolejudicialtudoomaisestavaabrangidopelaideiade
discricionariedadeentendidacomopoderpoltico(heranadoperododoEstadode
Polcia),livre,portanto,decontrolejudicialadiscricionariedadeeramuitomais
ampladoquehoje,porquehaviaumapartedaatividadeadministrativaqueficava
foradoalcancedoPoderJudicirio.
Comaconsagrao,apsaSegundaGuerraMundial,dochamadoEstadodeDireitoSocial
(resultantedasreaescontraoliberalismo,quehaviaprovocadoimensadesigualdadeentreos
cidados),constatousequeosprincpiosdoliberalismoeraminsuficientesparagarantira
igualdadeeajustiasocial.
MudaopapeldoEstado,pelanecessidadeamplamentereconhecidaeproclamadadeinterveno
nodomniosocialeeconmicoparaasseguraraigualdadeentreoscidados.Deslocasea
preocupaodoprincpiodaliberdadeparaoprincpiodaigualdade.Oprincpiodemocrticopassa
aimpulsionaraatuaodoEstadoemtodasasreasdavidasocialeeconmica.
Ohomemdeixadeservistocomoofimnicododireito.Emconsequncia,ganhaforaaideiade
queosinteressespblicosdevemserprotegidospeloEstado.
AnoodeEstadodeDireitomudou,porqueodireitonaturaldeixoudeestarnabasedodireito
positivo.
Oprincpiodalegalidadepassouporgrandesalteraes:
a)porinflunciadopositivismojurdico,todaaatividadeadministrativapassoua
submeterselei,levandosubstituiodoprincpiodavinculaonegativapeloda
vinculaopositivalei:daaafirmaodequeaAdministraospodefazeroque
aleipermite
b)emconsequnciadaextensodalegalidadeatodasasesferasdeatuao,a

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discricionariedadepassouaservistacomopoderjurdico,namedidaemqueimplica
certamargemdeliberdade,masnoslimitesdefinidosemleiaindapelomesmo
fato,entendeusenecessrioatribuirfunonormativaaoPoderExecutivo,coma
previsodedecretosleis(nodireitobrasileiro),medidasprovisrias(nodireito
italiano),regulamentosautnomos(nodireitofrancsetambmnosistemada
commonlaw,ondeforamcriadasagnciascomfunesquaselegislativasequase
judiciais),soboargumentodequeoLegislativonoteriacondiesdelegislarsobre
todasasnovasatribuiesadministrativasdoEstado,sejapelacomplexidadedas
matrias(queexigemconhecimentostcnicosqueoParlamentonopossui),seja
pelaquantidadedenormasnecessriasparadisciplinartodaaatuao
administrativadoEstado
c)comoafastamentododireitonaturaleavalorizaododireitopositivo,alei
perdeuoseucontedomaterial,significandoistoquealeiobedecidaporque
contmumanorma,independentementedeseucontedodejustiadaa
afirmaodequeoEstadodeDireitotransformouseemEstadoLegal
d)comoconsequncia,ocontrolejudicialdosatosdaAdministraoPblica
apenasformal,semqualquerpreocupaocomprincpiosevaloresquereduzissem
adiscricionariedadeadministrativaosprimeirospassosnosentidodeampliaro
controlejudicialforamdadosnodireitofrancscomacriaodasteoriasdodesvio
depoderedosmotivosdeterminantes,quepossibilitaramoexamedosfinsedos
motivosdosatosadministrativos.
NaterceirafasedoEstadodeDireitoEstadodeDireitoDemocrtico,duasideiasfundamentais
foramintroduzidas:adeparticipaodocidadonagestoenocontroledaAdministraoPblica
(democraciaparticipativa)eadalegalidadevistasoboaspectomaterial,enoapenasformal.
Teveincio,portanto,anovafasedoprincpiodalegalidade,dandoensejochamada
constitucionalizaododireitoadministrativo,analisadanoitemsubsequente.

2Reflexosdaconstitucionalizaododireitoadministrativosobreoprincpioda
legalidade
Odireitoadministrativonasceujuntocomoconstitucionalismo.Oprincpiodalegalidadenasceu
juntocomoprincpiodaseparaodepoderes,oprincpiodaisonomia,oprincpioda
justicialidade3(queexigeocontrolejudicialdosatosestatais).Emseudesenvolvimento,odireito
administrativonuncaseafastoudodireitoconstitucional,nemnosistemaeuropeucontinental,
nemnosistemadacommonlaw.naConstituioqueseencontramosfundamentosdos
principaisinstitutosdodireitoadministrativo.
Nodireitobrasileiro,aconstitucionalizaododireitoadministrativo,sobcertoaspecto,sempre
existiu,especialmenteapartirdaConstituiode1934,ondeseencontramnormassobreservidor
pblico,responsabilidadecivildoEstado,desapropriao,mandadodesegurana,aopopular,
atribuiodeatividadescompetnciaexclusivadaUnio,previsodeleisobreconcessode
serviospblicos.NasConstituiesposterioresmanteveseamesmasistemtica,queseacentuou

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consideravelmentenaConstituiode1988e,aindamais,comalteraesintroduzidaspor
EmendasConstituio.FoiintroduzidoumcaptuloespecficosobreAdministraoPblica,com
previsodeprincpiosaelaimpostoslogonocaputdoart.37ampliaodasnormassobre
servidorespblicos,inclusivesobreseusvencimentos,proventosepensointroduodenormas
sobreoregimedeprevidnciasocialprpriodoservidorprevisodalicitaoparacelebraode
contratosadministrativosampliaodafunosocialdapropriedadeparaareaurbana(antes
previstaapenasparaarearural),aumentandoashiptesesdedesapropriaocomcarter
sancionatrio,atchegaraumahiptesededesapropriaosemindenizaoextensodaregra
daresponsabilidadecivilobjetivasentidadesprivadasprestadorasdeserviopblicoprevisode
rgosreguladoresdaexploraodeatividadesdetelecomunicaesedepetrleoprevisodo
contratoqueseconvencionouchamardecontratodegestoinclusodenormasobregesto
associadadeserviospblicos,compossibilidadedeconstituiodeconsrciospblicosou
convnios,paraessafinalidadedefiniodosbensdodomniodaUnioedosEstadosnormas
sobreaproteodopatrimnioculturalampliaodasmedidasjudiciaisdecontroleda
AdministraoPblica,especialmenteparaproteodeinteressesdifusosecoletivos(aes
coletivas,aocivilpblica,mandadodeseguranacoletivo).
Nessesentido,podeseafirmarqueaconstitucionalizaododireitoadministrativobrasileirono
constituiumdadonovoelasempreexistiu,emmaioroumenorgrau,empraticamentetodasas
Constituiesevememumcrescendoatomomentoatual,especialmenteporforadeEmendas
Constituio.
Noentanto,osentidoemqueaconstitucionalizaododireitoadministrativomaisrecente
(porqueteveinciocomaConstituiode1988)eproduziureflexosintensossobreoprincpioda
legalidade(queresultouconsideravelmenteampliado)eadiscricionariedade(queresultou
consideravelmentereduzida)foiaconstitucionalizaodevaloreseprincpios,quepassarama
orientaraatuaodostrsPoderesdoEstado:elessoobrigatriosparaoLegislativoeseu
descumprimentopodelevardeclaraodeinconstitucionalidadedeleisqueoscontrariemso
obrigatriosparaaAdministraoPblica,cujadiscricionariedadeficalimitadanospelalei
(legalidadeemsentidoestrito),masportodososvaloreseprincpiosconsagradosnaConstituio
(legalidadeemsentidoamplo)esoobrigatriosparaoPoderJudicirio,quepodeampliaroseu
controlesobreasleiseosatosadministrativos,apartirdainterpretaodevaloresqueso
adotadoscomoverdadeirosdogmasdoordenamentojurdico.
Houveumaampliaodosentidodalei,nosentidodequeelapassouaservistasoboaspecto
formal,porqueemanadoLegislativo,esoboaspectomaterial,porqueelatemopapelderealizar
osvaloresconsagradosnaConstituio.4ProtestasepelapassagemdoEstadoLegalparaoEstado
deDireito,significandoistoquesequersubmeteroEstadoaoDireito(comtodososprincpiose
valoresqueointegram),enoapenasleiemsentidopuramenteformalquersenovamente
vincularaleiaosideaisdejustiaequerseprestigiarosdireitosfundamentaisdohomem,em
especialpelaconsagraodoprincpiodadignidadedapessoahumana.Isto,quealgunsautores
apontamcomoinovao,narealidadeteveassuasbaseslanadasnaLeiFundamentalda
RepblicaFederaldaAlemanha,de1949,deondeseespraiouparaoutrosordenamentosjurdicos,
inclusiveoBrasil(apartirdaConstituiode1988,principalmente).
Comefeito,oprimeiropassonosentidodessaevoluofoidadopelaLeiFundamentaldaRepblica
FederaldaAlemanha,promulgadaem08.05.49,quando,noart.30,3,preceituaqueopoder

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legislativoestvinculadoordemconstitucionalospoderesexecutivoejudicialobedecemleie
aodireito.Oqueseobjetivaaobedincianoslei,emsentidoformal,masatodosos
valoreseprincpiosqueestonabasedoordenamentojurdicoequeimprimemcontedomaterial
lei.
NormasemelhantefoiprevistanaConstituioEspanholade1978,noart.103.1,segundooquala
AdministraoPblicaservecomobjetividadeaosinteressesgeraiseatuacomsubmissoplena
leieaoDireito.
AConstituioPortuguesade1976,porsuavez,determinanoart.266,item2,queosrgose
agentesadministrativosestosubordinadosConstituioeleiedevematuarcomJustiae
imparcialidadenoexercciodassuasfunes.Napartereferenteaosdireitosedeveres
fundamentais,oart.16determinaqueosdireitosfundamentaisconsagradosnaConstituiono
excluemquaisqueroutrosconstantesdasleisedasregrasaplicveisdedireitointernacionale
queospreceitosconstitucionaiselegaisrelativosaosdireitosfundamentaisdevemser
interpretadoseintegradosdeharmoniacomaDeclaraoUniversaldosDireitosdoHomem.
NotesequeaLeiFundamentaldaAlemanhainiciacomaproclamaodosdireitosfundamentais,
afirmando,logonoart.1:1.Adignidadedohomemintangvel.Respeitlaobrigaodetodo
poderpblico.2.Opovoalemoreconhece,portanto,osdireitosinviolveiseinalienveisdo
homemcomofundamentosdequalquercomunidadehumana,dapazedajustianomundo.3.Os
direitosfundamentaisaseguirdiscriminadosconstituemdireitodiretamenteaplicvelparaos
podereslegislativo,executivoejudicirio.
NaIntroduodessaConstituio,publicadapeloDepartamentodeImprensaeInformaodo
GovernoFederaldeBonn,em1986,afirmasequesuasnormasnoseesgotamcomprincpios
sobreestruturaefunodaorganizaopblica.ALeiFundamentalbemmaisdoqueisso,um
ordenamentodevaloresquereconhecenadefesadaliberdadeedadignidadehumanaoseumais
elevadobemjurdico.Suaconcepodohomem,contudo,noadoindivduoautocrtico,masa
dapersonalidadeintegradanacomunidadeeaestavinculadademltiplasformas.Como
expressodequesejatarefadoEstadoserviraoserhumano,osdireitosfundamentaisabremaLei
Fundamental.
NaFrana,ajurisprudnciaadotouoentendimentodequeosregulamentosautnomosbaixados
peloPoderExecutivodeveriamobedeceraosprincpiosgeraisdedireitoconsagradosnoPrembulo
daConstituio,possibilitando,comisso,oseucontrolejurisdicional.Comoresultadodesse
entendimento,taisprincpiospassaramaterforasuperiordalei,sobofundamentodeque
estoenumeradosnaDeclaraodeDireitosde1789enoPrembulodaConstituiode1946,
umaeoutraintegradasnaConstituiode1958.5SegundoJeanRivero,6ajurisprudnciado
ConselhoConstitucionaldistingueduascategoriasdeprincpiosgerais:osprincpioscomvalor
constitucional,queseligamnormalmenteaostextosaqueserefereoprembulode1958,eos
princpioscomvalorsimplesmentelegislativo.Issosignificaqueosprincpioscomvalor
constitucionalprevalecemsobrealei.
Odireitobrasileiro,evidentemente,seguiuamesmaevoluo,chegandofaseatual,
caracterizadapelavalorizaodosdireitosfundamentaisepelaatribuio,aosprincpiosevalores
previstosnaConstituio,depapelorientadordastrsfunesdoEstado.Osprincpiosevalores
limitamafunolegislativaeaadministrativaeampliamapossibilidadedecontrolejudicialsobre
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asleiseosatosadministrativos.
AConstituiode1891foidefeionitidamenteliberaleindividualistaapartirdaConstituiode
1934foisedelineandoomodelodeEstadoSocial,paraculminar,naConstituiode1988,como
EstadoDemocrticodeDireito,jreferidonoprembuloenoart.1.
AConstituionorepeteanormadaLeiFundamentaldaRepblicaFederaldaAlemanhano
sentidodequeosPoderesExecutivoeJudicirioobedecemleieaoDireito.Masnohdvidade
queadotou,deumlado,aideiadeproeminnciadosdireitosfundamentais(nospelasua
ampliao,mastambmpelaprpriainsero,logonoTtuloI,dosprincpiosfundamentais d o
EstadoDemocrticodeDireito,entreelesodadignidadedapessoahumana),e,deoutro,anova
frmuladoprincpiodalegalidade,emsentidoamplo,paraabrangertodososvaloreseprincpios
consagradosdeformaimplcitaouexplcitanaConstituio.
Nacitadatesesobrediscricionariedadeadministrativa,jhavamosressaltadoqueoprincpioda
legalidadevemagoraexpressamenteprevistonaConstituioentreaquelesaqueseobrigaa
AdministraoPblicadireta,indiretaoufundacional,dequalquerdosPoderesdaUnio,dos
Estados,doDistritoFederaledosMunicpios(art.37daConstituioFederal).Isto,noentanto,
nosignificaqueoconstituintetenhaoptadopelomesmoformalismooriginriodopositivismo
jurdico.Doprpriotextoconstitucionaldecorremoutrosprincpiosquepermitemafirmaroretorno
(ouatentativaderetorno)aoEstadodeDireito,emsubstituioaoEstadoLegal.Noprembuloda
Constituiomanifestamosrepresentantesdopovo,reunidosemAssembleiaNacional
Constituinte,aintenodeinstituirumEstadoDemocrtico,destinadoaasseguraroexercciodos
direitossociaiseindividuais,colocandocomovaloressupremosdeumasociedadefraterna,
pluralistaesempreconceitos,aliberdade,asegurana,obemestar,odesenvolvimento,a
igualdadeeajustia.
AlmdaparteintrodutriadaConstituio,ondeseafirmamosseusprincpiosfundamentais,em
vriosoutrosdispositivosserevelaapreocupaocomdeterminadosvaloresaseremobservados
nodesempenhodafunoestatale,dentrodesta,dafunoadministrativaacargoda
AdministraoPblica.Estajnoestmaissubmetidaapenaslei,emsentidoformal,masa
todososprincpiosqueconsagramvaloresexpressosouimplcitosnaConstituio,relacionados
comaliberdade,igualdade,segurana,desenvolvimento,bemestarejustia.
AConstituioadotou,noprembulo,afrmuladoEstadoDemocrtico,confirmadopeloart.1,
cujopargrafonicodeterminaquetodopoderemanadopovo,queoexercepormeiode
representanteseleitos,oudiretamente,nostermosdestaConstituioepornormas
consagradorasdaparticipaopopularemvriossetoresdaAdministraoPblica,emespecialna
partereferenteordemsocial.
AConstituioadotouaindaomodelodoEstadoSocial,fundadonadignidadedapessoahumanae
nosvaloressociaisdotrabalhoedalivreiniciativaeconfirmadonoart.3,queatribuiRepblica,
entreoutrosobjetivos,odegarantirodesenvolvimentonacional,erradicarapobrezaea
marginalizaoereduzirasdesigualdadessociaiseregionais,promoverobemdetodos,sem
preconceitosdeorigem,raa,sexo,cor,idadeequaisqueroutrasformasdediscriminaoisto
semfalarnoTtuloVIII,referenteordemsocial,quetemcomobaseoprimadodotrabalhoe
comoobjetivoobemestareajustiasociais(art.193),comnormasemgrandeparte
programticas,voltadasparaaseguridadesocial,educao,cultura,desportos,cinciae
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tecnologia,comunicaosocial,meioambiente,famlia,criana,adolescente,idososendiosna
maioriadoscasos,oEstadodesenvolveratividadescomparticipaodacoletividadeinteressada,
acentuandoseocarterdemocrticocomqueseexerceraadministraopblica.
AConstituioadotouafrmuladoEstadodeDireito,significandoquetodaatividadeestatalest
submetidaleieaodireito,cadaumdosPoderesexercendosuasatribuiescomindependncia
emrelaoaosdemais,ecabendoaoJudicirio,cercadodegarantiasdeimparcialidadee
independncia,apreciaralegalidadedosatosdaAdministraoeaconstitucionalidadedeleise
atosnormativoseditadospelosdemaisPoderes.
Emdecorrnciadessaevoluodoprincpiodalegalidade,elecostumaserreferidoemdois
sentidos:sentidorestrito(ouprincpiodareservalegal),paradesignaraexignciadeque
determinadasmatriassejamreservadaslei,porquespodemserdisciplinadasporumdos
processosprevistosnoart.59daConstituioemsentidoamplo,paraabrangeraleiemsentido
formal,osatosnormativosdoPoderExecutivoedergoseentidadesquecompema
AdministraoDiretaeIndireta,almdosprincpiosevaloresconsagradosdeformaexpressaou
implcitanaConstituio.

3Reflexosdaconstitucionalizaosobreadiscricionariedadeadministrativaeoconceito
demrito
DefinimosadiscricionariedadeadministrativacomoafaculdadequealeiconfereAdministrao
paraapreciarocasoconcreto,segundocritriosdeoportunidadeeconvenincia,eescolheruma
entreduasoumaissolues,todasvlidasperanteodireito.7
Seadiscricionariedadeenvolvecertamargemdeapreciaonoslimitesdaleieseoconceitodelei
(edelegalidade)foiseampliandocomaevoluodoEstadodeDireito,aconsequnciainevitvel
foiareduodombitodediscricionariedadedaAdministraoPblica,seguidadaampliaodo
controlejudicial.
Chegaseaopontodeafirmarquenosepodemaiscogitardemritodoatoadministrativo,como
limiteapreciaodosatosadministrativospeloPoderJudicirio,oque,evidentemente,constitui
exageroinaceitvel.
Notesequeamesmaevoluodoprincpiodalegalidadefoiacompanhadapelaevoluoda
discricionariedadeadministrativa,comonopoderiadeixardeser.Apaulatinaampliaodo
primeirofoiseguidadareduodasegunda.
Vriosfatoresforamcontribuindoparaessareduo.
Podesemencionar,deumlado,acontribuiodajurisdioadministrativafrancesa,coma
elaboraodasteoriasdodesviodepoderedosmotivosdeterminantes.Aprimeirapossibilitouao
PoderJudiciriooexamedafinalidadeobjetivadapelaAdministraoPblicacomaprticadoato
administrativo,paraverificarseaautoridadequeopraticounousoudesuacompetncialegal
paraatingirfinsdiversosdosquedecorremdalei.Comisso,introduziuseumprimeiroaspectode
moralidadenombitododireitoadministrativo,comumareduodadiscricionariedade.O
Judicirio,queselimitavaaoexamedacompetncia,daformaedoobjeto,pdepassaraapreciar

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afinalidade,quedeixoudeserelementomeramentemoral,livredeapreciaojudicial,epassoua
serelementodelegalidade.
Ateoriadosmotivosdeterminantestambmlimitouadiscricionariedadeadministrativa,namedida
emquepermitiuaoJudicirioexaminaralegalidadedosmotivos(pressupostosdefatoede
direito)quelevaramaAdministraoapraticaroato.Eesseexamedosmotivosfoisedandono
sentidodeumaampliao:deincio,faziaseapenasumaconstataodosfatos,parasaberse
existiramounoemumsegundomomento,passouseaexaminaraqualificaojurdicadosfatos
feitapelaAdministrao,paraverificarseosfatosocorridossodenaturezaajustificaradeciso,
permitindoseaoJudicirioentrarnoexamedasnoesimprecisasouconceitosjurdicos
indeterminadosemumaterceirafase,passouseaexaminaraadequaodadecisoaosfatos,
pelaaplicaodosprincpiosdaproporcionalidadedosmeiosaosfins.8
Vejasequeessasduasteoriasintroduzirammaisdoiselementosnoatoadministrativo,almdo
sujeito,objeto e forma,quesemprecaracterizaramosatosjurdicosnateoriageraldodireito:o
motivoeafinalidade.
Nodireitobrasileiro,asduasteoriastiveramamplaaceitao.
Odireitobrasileirotambmincorporouoconceitodemrito,desenvolvidoprincipalmentepor
autoresitalianos,comolimiteapreciaojudicialdosatosadministrativos.provvelqueoautor
queprimeiroanalisouotematenhasidoSeabraFagundes,emtrabalhosobreoconceitode
mritoadministrativo,9relacionandoocomadiscricionariedadeeafastandoapossibilidadedeseu
examepeloJudicirio.Segundoojurista,omritoestnosentidopolticodoatoadministrativo.
osentidodeleemfunodasnormasdeboaadministrao,ou,noutraspalavras,oseusentido
comoprocedimentoqueatendeaointeressepblicoe,aomesmotempo,oajustaaosinteresses
privados,quetodamedidaadministrativatemdelevaremconta.Porisso,exprimeumjuzo
comparativo.Compreendeosaspectos,nemsempredefcilpercepo,atinentesaoacerto,
justia,utilidade,equidade,razoabilidade,moralidadeetc.decadaprocedimentoadministrativo.
Emnotaaessaafirmao,oautoracrescentaquepressupondoomritodoatoadministrativoa
possibilidadedeopo,porpartedoadministrador,noquerespeitaaosentidodoatoquepoder
inspirarseemdiferentesrazesdesorteaterlugarnummomentoounoutro,comopoder
apresentarsecomesteouaqueleobjetivoconstituifatorapenaspertinenteaosatos
discricionrios.Ondesetratedecompetnciavinculada,sendoaatividadedoadministrador
adstritaaummotivonico,predeterminado,cujaocorrnciamateriallhecabetosomente
constatar,edevendoteroprocedimentoadministrativoporobjetoumacertaedeterminada
medidaexpressamenteprevistapelalei,nohcogitardomritocomoumdosfatoresintegrantes
doatoadministrativo.Esteseapresentasimplificadopelaausnciadetalfator.Ealmdes
pertinenteaosatospraticadosnoexercciodecompetnciadiscricionria,noconstituiomrito
umfatoressencial,nemautnomonaintegraodoatoadministrativo.Noaparececomposio
prpriaaoladodoselementosessenciais(manifestaodevontade,motivo,objeto,finalidadee
forma).Surgeemconexocomomotivoeoobjeto.Relacionasecomeles.umaspectoquelhes
dizrespeito.umamaneiradeconsiderlosnaprticadoato.,emsuma,ocontedo
discricionriodeste.
Oconceitofoiadotadopeladoutrinaadministrativa,passandoacorresponder,resumidamente,ao
binmiooportunidade/convenincia,aindaqueomritopossaabrangerinmerosoutrosaspectos,

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comorazoabilidade,equidadeetantosoutrosapontadosporSeabraFagundes.Outrosaspectos
apontadospelojuristaeamplamenteaceitospeladoutrinaejurisprudncia,durantelongosanos,
dizrespeitoexistnciadomritoapenasnosatosvinculadoseaofatodeestarpresentenos
elementosobjetoemotivodosatosadministrativos.
Assimqueprevaleceudurantedcadasoentendimentodequeomrito,correspondendoaos
aspectosdiscricionriosdoato,ficariaexcludodaapreciaojudicial,chegandoseaafirmarqueo
examedomritopeloPoderJudiciriocaracterizariainfringnciaaoprincpiodaseparaode
poderes.
Taisideiasnosecongelaramnotempo.Elasforamaospoucosevoluindocomoconsequnciadaj
referidaampliaodosentidodoprincpiodalegalidade.
Comefeito,apartirprincipalmentedadcadade90,odireitoadministrativobrasileiropassoua
sofrerinflunciadodireitoalemo,espanholeportugus(fundamentalmente)noquedizrespeito
aplicaodateoriadosconceitosjurdicosindeterminados.Oemprego,nasnormaslegais,de
termoscomsentidoindeterminado(comourgncia,interessepblico,moralidade,utilidade
pblica,perigoiminente,notriosaberetantosoutros),queinicialmenteeraentendidocomo
outorgadediscricionariedadeAdministraoPblica,passouaservistodeoutraforma:tratando
sedeconceitosjurdicos(jqueempregadospelolegislador),elessopassveisdeinterpretaoe,
portanto,abertosapreciaopeloPoderJudicirio,comointrpretedaleiemltimainstncia.
Daaconhecidafrase:adiscricionariedadeadministrativacomeaquandoterminaotrabalhode
interpretao.Poroutraspalavras,autilizaodeconceitosjurdicosindeterminadosnopode,por
si,servirdelimiteapreciaopeloPoderJudicirio:aestecabe,primeiro,interpretaroconceito
contidonanorma,diantedosfatosconcretosaelesubmetidos.Se,pelotrabalhodeinterpretao,
puderchegaraumasoluonicaquepossaserconsideradavlida,ojuizpoderinvalidara
decisoadministrativaqueacontrarie.10
Alis,apresenadeconceitosjurdicosindeterminadosnasnormaslegaisnoconstitui
caractersticaexclusivadodireitoadministrativo.Taisconceitosexistememtodososramosdo
direitosemquesenegueaojuizopoder(eodever)deinterpretlos,atporqueojuiznopode
deixardedizerodireitonocasoconcreto,peladificuldadedeaplicaodenoesimprecisas
contidasnalei.Nodireitoadministrativo,otemaprovocougrandecontrovrsia,exatamentepela
identificaoentreconceitojurdicoindeterminadoediscricionariedadeadministrativa.Hoje,
amplamentereconhecidoopoderdeinterpretaodetaisconceitospeloJudicirio.
Contudo,novamosaopontodedefenderqueemnenhumahipteseoempregodetermos
indeterminadosnanormaenvolvecertamargemdeapreciaoparaaAdministraoescolhera
soluomaisadequada.Especialmenteoschamadosconceitosdevalorpodemgarantir
Administraoapossibilidadedeescolheramelhorsoluodiantedecadacasoconcreto.Seassim
nofosse,estaramosadmitindoapossibilidadedeoJudiciriosubstituiraAdministraoPblica,
tomandodecisesqueolegisladoroutorgouaela.Masnohdvidadeque,emdeterminadas
situaes,oselementosdefatopermitem,semsombradedvida,aconclusodequea
AdministraoPblicanotinhasenoumaopo.Porexemplo,oselementosdefatopodem
demonstrarqueumapessoatemounotemnotriosaberjurdicoseumapessoatemmais
merecimentodoqueoutraparafinsdepromoosedeterminadamedidaounourgentesea
alteraoourescisodeumcontratoatendeounoaointeressepblico.Nessescasos,noh

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dvidadequepodeoPoderJudiciriocorrigiradecisoadministrativatomadaemdescompasso
comosfatos.
Algunsautoressomaisrigorososeentendemquetaisconceitosnoenvolvemqualquermargem
dediscricionariedadeoutrosdefendemqueainterpretaodoconceito,aliadaaoexameda
matriadefatoemcadacasoconcreto,podeafastarounoadiscricionariedade.Estaaposio
queadotamos.
Ofatoque,emdecorrnciadoexame,peloPoderJudicirio,dosconceitosjurdicos
indeterminados,reduziuseconsideravelmenteocontedodochamadomrito d o a t o
administrativo.Nopossveldizer,comoqueremalguns,queomritodeixoudeexistir,sobpena
detransformarseaAdministraoPblicaemmerorobdeaplicaodalei.Nohdvidade
que,eminmerashipteses,aprprialeicontinuaadeixarcertamargemdeliberdadedecisria
paraaautoridadeadministrativa.Vriosexemplosdemritopodemsermencionados:arevogao
deatodiscricionrioeprecrio,comoaautorizaoeapermissodeusodebempblicoa
exoneraoexofficiodeservidorocupantedecargoemcomissoadispensa,semjustacausa,de
servidorceletistaaalteraoearescisounilateraisdecontratosadministrativosodeferimento
ouindeferimentodedeterminadostiposdeafastamentodosservidorespblicosarevogaodo
procedimentolicitatrioadecisosobreaexecuodiretaouindiretadeservioseobrasa
revogaodelicenaparaconstruir,pormotivodeinteressepblicoetantasoutrashiptesesque
podemserfacilmenteextradasdodireitopositivo.
Emtodosessesexemplos,aAdministraoPblicatemcertamargemdeliberdadeparaescolhera
melhorsoluoaseradotadanocasoconcreto.Istonosignificaqueasuaescolhaseja
inteiramentelivre.Elaestlimitadapeloprincpiodalegalidade(consideradoemseussentidos
amploerestrito)epelaexignciaderazoabilidadeemotivao.Pormaiorquesejaamargemde
discricionariedade,como,porexemplo,naexoneraodeservidorocupantedecargoemcomisso
ounadispensa,semjustacausa,deservidorceletista,existeaexignciademotivao.A
motivaonopodelimitarseaindicaranormalegalemquesefundamentaoato.necessrio
quenamotivaosecontenhamoselementosindispensveisparacontroledalegalidadedoato,
inclusivenoquedizrespeitoaoslimitesdadiscricionariedade.pelamotivaoqueseverificase
oatoestounoemconsonnciacomaleiecomosprincpiosaquesesubmeteaAdministrao
Pblica.Verificadaessaconformidade,aescolhafeitapelaAdministraoinseresenocampodo
mrito.
OquenopodemaisoJudiciriofazeralegar, apriori,queotermoindeterminadoutilizadona
leienvolvematriademritoe,portanto,aspectodiscricionriovedadoaoexamejudicial.Ojuiz
tem,primeiro,queinterpretaranormadiantedocasoconcretoaelesubmetido.Sapsessa
interpretaoquepoderconcluirseanormaoutorgouounodiferentesopesAdministrao
Pblica.Aexistnciadediferentesopesvlidasperanteodireitoafastaapossibilidadede
correodoatoadministrativoquetenhaadotadoumadelas.
Ofatoquehouvemaisessareduodadiscricionariedadeadministrativa,peloreconhecimento
dequeoPoderJudiciriopodeinterpretaroschamadosconceitosjurdicosindeterminados.Diante
disso,fcilconcluirseoquantoainsero,noconceitodelegalidade,deprincpiosevalores
(expressosportermosindeterminados)contribuiuparareduziradiscricionariedadeadministrativa.
Eaindaoutrofatorquecontribuiuparaessareduo:asuperaodaideiadequeocaptuloda

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ordemsocialdaConstituioconstitudoapenaspornormasprogramticas,dependentes,para
suaaplicao,demedidaslegislativaseadministrativas.Osdireitossociaisforaminseridosno
Ttulodosdireitosegarantiasfundamentais.Entreeles,oart.6incluiaeducao,asade,o
trabalho,amoradia,olazer,asegurana,aprevidnciasocial,aproteomaternidadee
infncia.Emconsequncia,odeverdoEstadodegarantirtaisdireitosnopodeficar
indefinidamentedependendodeleiseprovidnciasadministrativas.Daoentendimentodequeas
normasconstitucionaisquegarantemessesdireitostmqueterummnimodeeficciadecorrente
diretamentedaConstituio.Esseoutroaspectodaconstitucionalizaododireito
administrativo:aconcretizaodosdireitossociaisdeixoudedependerinteiramentedodireito
administrativo(leiseatosadministrativos),podendosergarantidapordecisesjudiciaistomadas
emcasosconcretos.
Comoconsequncia,cresceramasaesjudiciaisemquecidadospleiteiamproteosade
(remdios,examesmdicos,tratamentos),educao,infncia.EoJudiciriovemmanifestando
aindisfarveltendnciadedecidirpelaprocednciadetaisaes,especialmentenareada
sade.Osnusfinanceirosimpostosporessasdecisestomadasemcasosindividuais(enoem
aescoletivas,comoseriaideal)sodetalordemquesepodeafirmarqueoJudiciriovem,
indiretamente,interferindocompolticaspblicasadotadaspelosGovernosfederal,estaduaise
municipais.
Emresumo,estamosmuitolongedadiscricionariedadeentendidacomopoderpoltico,prpriado
EstadodePolciaeherdada,parcialmente,noprimeiroperododoEstadodeDireito.A
discricionariedade,vistacomopoderjurdico(porquelimitadapelalei)foisofrendoreduespor
vriosfatores:pelainclusodosatosnormativosdoPoderExecutivonoconceitodelegalidade
pelaelaboraopretorianadateoriadodesviodepoderedateoriadosmotivosdeterminantes
pelachamadaconstitucionalizaododireitoadministrativo,entendidanosentidodainclusode
princpiosevaloresnoconceitodelegalidade,emsentidoamplopelainterfernciadoPoder
Judicirionaspolticaspblicas,comodecorrnciadeoutroaspectodaconstitucionalizaodo
direitoadministrativo:oreconhecimentodeummnimodeefetividadesnormasconstitucionais
quegarantemosdireitossociais,comoessenciaisdignidadedapessoahumana.

4ReflexosdaconstitucionalizaosobreocontrolejudicialdosatosdaAdministrao
Pblica
Quaisasconsequnciasqueaconstitucionalizaododireitoadministrativo(nosentidoassinalado)
tevesobreoprincpiodalegalidade,adiscricionariedadeadministrativaeocontrolejudicial?
Muitasdasconclusessobreotemaforamobjetodeanlisenoitemanterior,jqueocontrole
judicialseamplianamedidaemquecrescealegalidadeesereduzadiscricionariedade.No
entanto,nesteitem,serocomentadosalgunsaspectosespecficosnoquedizrespeitoaoprprio
tipodeinterpretaojudicialquevemsedesenvolvendocomoconsequnciada
constitucionalizaodosvriosramosdodireitoe,principalmente,dodireitoadministrativo.
Tenhocitado,emdiferentesoportunidades,excelentetrabalhodeumautorespanhol,Carlosde
CaboMartn,11pelaformamagistralpelaqualresumiuoquevemocorrendocomoprincpioda
legalidadee,dooutroladodamoeda,comocontrolejudicial.Oseuensinamentomereceser

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citado,nospelasuaatualidade,mastambmpelofatodequeseaplica(emgrandeparte)ao
quevemocorrendonodireitobrasileiro.
Eleaponta,paraoperodoatual,sensveismudanasnalei,comoconsequnciadosprincpiosdo
EstadoSocialdeDireito,indicandocausasexternasecausasinternasaoordenamentojurdico.
Vouindicaressascausas,procurandodemonstraroqueeoquenorealidadenodireito
brasileiro.
Comocausasexternas,oautoraponta:
a)ofortalecimentodocontrato,dossujeitosprivadosedodireitoprivadofrentelei,aoEstadoe
aodireitopblicotratasedetendnciaquejhalgumtemposefazsentirnodireitobrasileiro
(emboracontinuemaexistiroschamadoscontratosadministrativos,disciplinados,deformamuita
rgida,pelaLein8.666,de21.06.93,equeseaplicamgrandemaioriadosacordoscelebrados
pelaAdministraoPblica)podesemencionar,nosentidodessatendncia,osurgimentode
novasmodalidadesdegestoprivada(vriostiposdeconcessesedeparceriascomosetor
privado),aprivatizaodeempresasestatais,aquebradomonopliodeexploraodepetrleo,o
incrementodaterceirizao(inclusiveparafornecimentodemodeobra,emsubstituioaos
servidorespblicos),oscontratosdegestodentrodaprpriaAdministraoPblicaDiretae
Indireta(comfundamentonoart.37,8,daConstituio),osTermosdeAjustamentodeConduta
celebradospeloMinistrioPblico,asnovasformasdeparticipaodocidado,pormeiode
audinciaseconsultaspblicas12
b ) participaodocidadonoprocessodeelaboraolegislativaessaparticipao,nodireito
brasileiro,feitamaisinformalmente,pelosgruposdepresso,doquedeformainstitucionalizada
mesmonaelaboraodasnormaspelasagnciasreguladoras,aparticipao,aindaquando
previstaemlei,tempoucoefeitoprtico
c)dessacralizaodaleiprovenientedaprpriacrisedoParlamento,quenopodemaisservisto
comorepresentantedavontadegeraldopovoesseaspectofoipormimrealadonajcitadatese
sobrediscricionariedadeadministrativa13combasenaliodeManoelGonalvesFerreiraFilho,
foidemonstradoquealeiperdeuoseuprestgioeasuagrandeza,emprimeirolugar,porquese
desvinculoudaideiadejustia,passandodeinstrumentoderealizaodobemcomumpara
instrumentodarealizaodavontadedegrupos,declasses,departidoscomisso,aleiperdeu,
emgrandeparte,seucarterdegeneralidade,abstrao,impessoalidade,epassouatercarter
individual,namedidaemqueatendeainteressesparciaisdasociedadeougruposessapolitizao
dasleisconduzmultiplicidadedasleis,muitasvezesirracionais,einstabilidadedoDireitoem
consequncia,elaperdeseuprestgio,suacredibilidade,jquemudacomamaiorfacilidadeesem
qualquerpreocupaocomobemcomumecomajustiaesseaspectoassumemaiorproporo
quandoseconsideraque,emmuitasmatrias,oPoderExecutivoqueeditanormascomforade
leieque,pelafacilidadedepromulgaoealterao,geramaindamaiorinstabilidadee
desconfianaeacentuamapreeminnciadoPoderExecutivo(quenorepresentaavontadegeral
dopovo)sobreoLegislativoemmatriasdamaiorrelevnciaparaosdireitosindividuaiseparao
bemestarcoletivoistosemfalarnagrandequantidadedeatosnormativosbaixadosporrgose
entidadesdaAdministraodiretaeindireta(entreosquaisasagnciasreguladoras),quetambm
norepresentamavontadegeraldopovo

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d)minimizaodalei,queficacadavezmaisvaziadecontedo,maisformal,nosentidodequea
decisorealtomadapelaAdministrao,nocasoconcreto,afetandooprincpiodalegalidadeeo
EstadodeDireitoessaminimizaodalei,emsentidoestrito,compensadapelaampliaodo
princpiodalegalidade,queganhoucontedomaterialemdecorrnciadainclusodevalorese
princpiosdeaplicaoobrigatriapelostrsPoderesdoEstadoecontrabalanceadapelamaior
extensodocontrolejudicialsobreosatosdaAdministrao
e)perdadeeficciadalei,pelaconstanteviolaoimpuneoautorcitaosexemplosdetortura,
terrorismodeEstado,segredodeEstadonoBrasil,relevanotar,deformaassustadora,a
corruponosmaiselevadosnveisdoGovernoedaAdministraoPblica,comtotaldesprezo
leieConstituio,nemsemprecomamerecidapunio.
Comocausasinternasaoordenamentojurdico,CaboMartn14indicainmerosfatoresque
merecemsermencionados,emboraalgumasdessascausasnotenhamaplicaonodireito
brasileiro:
a ) o crescimentododireitointernacionaledodireitocomunitrioemalguns
sistemas,ostratadosinternacionaissobrepemseaodireitointernooque
ocorre,porexemplo,nospasesqueintegramaUnioEuropeia,emqueodireito
comunitriosecolocaacimadasConstituiesdospasesmembrosistonoexiste
nodireitobrasileiropelo3doart.5daConstituio(acrescentadopelaEmenda
Constitucionaln45/2004),ostratadoseconvenesinternacionaissobredireitos
humanosqueforemaprovados,emcadaCasadoCongressoNacional,emdois
turnos,portrsquintosdosvotosdosrespectivosmembros,seroequivalentess
emendasconstitucionaisapesardenoseaplicarnoBrasilaprevalnciadas
normasinternacionaisecomunitriassobreaConstituio,oquesenotaa
influnciaqueodireitocomunitrioeuropeuetambmosistemadacommonlaw
vmexercendosobrepartedadoutrinabrasileira,cujodireitoadministrativonasceu
esedesenvolveuimagemdosistemaeuropeucontinentaloqueocorrequando
sefalaemcrisenanoodeservio,quandosepregaofimdoscontratos
administrativosedesuasclusulasexorbitantes,quandoseflexibilizaoumesmose
pregaaextinodoprincpiodasupremaciadointeressepblico
b)aconsideraodaConstituiocomonormajurdica,ficandoaleiemsegundo
planoe,emconsequncia,afetadooprprioprincpiodemocrtico
c ) substituiodalegalidadeporconstitucionalidade o u t e n d n c i a
hiperconstitucionalizaodosistema,comaampliaodombitodaConstituioe
diminuiodombitodaleiextensodombitodosdireitoseliberdadesat
entendersequepraticamentetodasasquestesestoimpregnadasdosmesmos,
levandoaumacontaminaodoindividualismotendnciaacolocarnaConstituio
aregulaodetodasasmatrias,semdeixarmuitocampoaolegisladortendncia
formaodeumdireitoconstitucionaldeprincpiosevalores,oquemudaaforma
deinterpretaodaConstituio,tornandoamaiscomplexaedifusa,comprejuzo
paraacertezadodireitoessesfatorestodossoverdadeirostambmnodireito
brasileiro,devendoseobservar,contudo,queexagerofalarem substituioda
legalidadeporconstitucionalidade,porquecontinuaaexistirasujeioda

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Administraoaochamadoblocodelegalidade,abrangendoosatosnormativosdo
Legislativo,doExecutivoedosrgoseentidadesqueintegramaAdministrao
Pblicadiretaeindireta(legalidadeemsentidoamplo)valedizerqueaideiade
constitucionalidadeseacrescedelegalidade(enoasubstitui)
d)impactosobreocontrolepelostribunaisconstitucionais:aleificasempresob
suspeitanoBrasil,emboranohajatribunalconstitucional,oSupremoTribunal
Federaldesempenhaopapeldergodecontroledaconstitucionalidade,
enfrentandoomesmoimpactodaconstitucionalizao,jqueestbempresenteno
direitobrasileiroatendnciadecolocaromximopossveldematriasna
Constituio,comomelhormeiodegarantirocumprimentodasnormasmesmo
assim,oqueseverificaumatendnciaforteaodescumprimentodaprpria
ConstituioistosemfalarnacrescentepolitizaodoSupremoTribunalFederal,
comsriosriscosaoEstadodeDireito
e ) ampliaodocontedoeefeitosdassentenas:surgimentodainterpretao
conformeaConstituio(sentenasinterpretativas),dainconstitucionalidadepor
omisso(sentenasdemerainconstitucionalidade),sentenasquecompletamo
contedodalei(sentenasaditivas)
f)administrativizaodalei,pormeiodenormasemanadasdaAdministrao,leis
conjunturaisouaprobatrias,comoasquecontmnoesquadro, standards,ou
imprecisas,criandolacunasaserempreenchidaspelaAdministrao(leisquadroe
leisindicativasouprogramticas,emqueoLegislativofixacritrios,objetivose
princpios)almdisso,ocorreumajuridicizaodenormastcnicas,namedidaem
quealeiutilizaconceitostcnicos,aseremdefinidospornormasadministrativasa
consequnciaamudananoprincpiodalegalidade,jquealeideixadeser
reguladoraepassaasermeramentereflexivaoutraconsequnciaopapelde
codeterminao a s s u m i d o p e l o J u d i c i r i o , p o i s a l e i , a o c r i a r u m a z o n a d e
indeterminao(comoempregodetermosvagos,princpios,standards),permite
queadeterminaofiquedependendodeinterpretaopelojuizoutra
consequnciaaindaaflexibilidadeeadaptabilidadedasnormas,pois,sendoalei
ricaemconceitosindeterminadoseficandoparaaAdministraoatarefadetorn
ladeterminada,asnormassetornammaisflexveisefceisdeiremseadaptando
salteraesdassituaesconcretas
g ) administrativizaodoprocessodeelaboraodalei, c o m a p r e v i s o d e
instrumentosdeparticipaodocidado,pormeiodeconsulta,enquete,recursoaos
especialistas,atuaodegruposdepressoaconsequnciaaperdadocarterde
generalidadedalei,porqueelapassaadisciplinarinteressesconcretos,quese
integramnoprocessolegislativo
h)pluralismodasfontesdeproduododireito,umavezque,aoladodaestatal,
surgeainfraestatal(pormeiodeautorregulao)easupraestatal(oriundade
organismosinternacionais)almdisso,afonteestatalcompreendevriosnveis,
permitindofalarempluralismointerno,umavezque,aoladodosatosnormativos
emanadosdoPoderLegislativo,reconhecesealegitimidadedenormaspostaspelo

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PoderExecutivo(medidasprovisrias,leisdelegadas,regulamentos)eporrgose
entidadesdaAdministraoPblica(entreasquaisasagnciasreguladoras).
Doisoutrosfatores,janalisadosnositensanteriores,devemsermencionados,nodireito
brasileiro,comreflexossobreoprincpiodalegalidadeeadiscricionariedade(e,portanto,sobreo
controlejudicialsobreosatosdaAdministraoPblica):
a)aconstitucionalizaodeprincpiosevalores,quepassaramaintegrarosentido
doprincpiodalegalidadeealimitaradiscricionariedadeadministrativa,coma
consequenteampliaodocontrolejudicial
b)oreconhecimentodequeasnormasconstitucionais,nocampodosdireitos
sociais,nosomeramenteprogramticas,mastmummnimodeefetividadeque
decorrediretamentedaConstituioequepodesergarantidapeloPoderJudicirio
c)oentendimentodequeoschamadosconceitosjurdicosindeterminadosso
passveisdeinterpretaojudicialenemsempreagasalhamdiferentesopespara
aAdministraoPblica.

5Concluso
Detudooquesetemditosobreoprincpiodalegalidade,omaislamentveloempregoda
palavracriseparadesignaromomentoatualdesuaevoluo.Apalavracrisedideiadealguma
coisaqueestsedeteriorando,nocaminhodofim.Nooqueocorre.evidentequeoprincpio
passouportodaumaevoluo,comodemonstradonositensanteriores.
FoimuitofelizaProfessoraOdeteMedauaraoutilizaraexpressodireitoadministrativoem
evoluo15paraintitularumadesuasobras.Elanadafalasobrecriseemqualquerdeseus
institutos.Elaapenasapontaasuaevoluo.Porisso,emrelaoaoprincpiodalegalidade,
podemos,parodiandoottulodaquelaobra,falardoprincpiodalegalidadeemevoluo.
evidenteque,comparadocomoprincpio,talcomoelaboradoemsuasorigens,oprincpio
percorreuumlongocaminhoefoisofrendoalteraes,semprenosentidodoacrscimoenoda
reduo.Bastalembrarque,nasorigens,alegalidadenocobriatodoombitodeatuaoda
AdministraoPblica,masapenasosaspectosquedissessemrespeitoaosdireitosindividuais,
especialmentealiberdadeeapropriedade.Emtudoomais,aatuaoadministrativaestavalivre
desubmissoleieaocontrolejudicial.
Sobesseaspecto,nohdvidadequeoprincpioseenriqueceunomomentoemquepassoua
abrangertodaaatividadeadministrativa.Eseenriqueceuaindamaisemfaseposterior,emque
houveainclusodeprincpiosevaloresnaConstituio,levandoaumaampliaodoprincpioda
legalidadeeaumareduodadiscricionariedadenombitodosPoderesLegislativoeExecutivoe
permitindoaoPoderJudicirioexaminaravalidadedasleisedosatosadministrativossobnovo
aspecto.EssaconstitucionalizaodeumargemaplicaotardiadoquenosEstadosUnidos
chamadodeprincpiododevidoprocessolegalemsentidosubstantivo,quepermiteaoPoder
Judiciriorevereanularinmerosatoslegislativosedecisesadministrativasconsideradas
contrriasaosprincpiosedireitosfundamentaisconsagradospelaConstituio.16 A

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constitucionalizaonoreduziualegalidade,nemasubstituiu.Aocontrrio,elaampliouo
contedodoprincpiodalegalidade,criandomaioreslimitesdiscricionariedadelegislativae
administrativa.
verdadequeaconstitucionalizao,nosentidoexposto,produziunovaformadeinterpretao
judicialquepodegerarmaiorinseguranajurdica,emdecorrnciadaprpriaimprecisodos
dispositivosconstitucionaisconsagradoresdeprincpiosevalores.Istoconstituiumparadoxono
momentoemqueoprincpiodaseguranajurdicasefortalecenodireitopblicobrasileiro.Mas
esserisco,quepodesersuperadocomodecursodotempo,pelaformaopaulatinade
jurisprudnciadoSupremoTribunalFederalepelomaiorconhecimentodaConstituio,nopode
significaracrisenoprincpiodalegalidade,nosentidodesuareduoouextino.
Oaspectorealmentenegativo(porm,talvez,inevitvel)daevoluopodetersidoaatribuiode
funonormativaaoPoderExecutivoeargoseentidadesdaAdministraoPblicaIndireta,
quenodetmlegitimidadedemocrticaparaaelaboraodenormascogentes.Odireito
brasileironoincorporouinteiramente,senonopapel,aideiadeparticipaodocidadono
processodeelaboraodasnormasportaisentes.Aproliferaodenormasporrgoseentidades
daAdministraoPblicadeixa,muitasvezes,desprotegidoocidado,peladificuldadedesubmeter
aoSupremoTribunalFederal,pelaviadeaodiretadeinconstitucionalidade,osatosnormativos
baixadosportaisentes,diferentementedoqueocorrenosEstadosUnidos,ondeaCorteSuprema
invalidaatosnormativosdasagncias,sejapordescumprimentodoprocessoparasuaelaborao,
sejapelairrazoabilidadedasnormasdiantedasnormasquadroconstantesdasleiseda
Constituio(pelaaplicaodoprincpiododevidoprocessolegalsubstantivo).Massemprerestaa
possibilidadedecontrolejudicialpelaviadeexceo.
Onicoaspectoemquetalvezsepudessefalaremcrisedelegalidade,outalvezsedissesse
melhor,emcrisedemoralidade,seriaodoreiteradodesrespeitopelaordemconstituda,porparte
daAdministraoPblicaedoLegislativo,comestarrecedorasefrequentesnotciasdecorrupo,
afetandoacredibilidadedosrgosgovernamentais,comsriosenemsemprerecuperveisdanos
aopatrimniopblico,entendidonosentidomaisamplodaexpresso,queabrangeinclusiveo
aspectomoral.Pondosefimimpunidade,oprincpiodalegalidadepoderseraplicadoemtodaa
suaextenso.

Referncias
ALMEIDA,FernandoDiasMenezesdeAlmeida.Mecanismosdeconsensonodireitoadministrativo.
In:ARAGO,AlexandredosSantosMARQUESNETO,FlorianodeAzevedo(Coord.).Direito
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ConstituiodoBrasil.RiodeJaneiro:Forense,1989.
DIPIETRO,MariaSylviaZanella.DiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988.So
Paulo:Atlas,2001.
FAGUNDES,MiguelSeabra.Conceitodemritoadministrativo.RevistadeDireitoAdministrativo,n.
23,p.116,jan./mar.1951.

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BeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012

FERREIRAFILHO,ManoelGonalves.EstadodeDireitoeConstituio.SoPaulo:Saraiva,1988.
MARTN,CarlosdeCabo.Sobreelconceptodeley.Madrid:Trotta,2000.
MEDAUAR,Odete.Direitoadministrativoemevoluo.SoPaulo:RevistadosTribunais,2003.
RIVERO,Jean.Direitoadministrativo.Coimbra:Almedina,1981.
VEDEL,GeorgeDELVOLV,Pierre. Droitadministratif.Paris:PressesUniversitairedeFrance,
1984.

1EsselivrocorrespondetesecomaqualobtiveottulodeProfessoraTitulardaFaculdadede

DireitodaUniversidadedeSoPaulo,em1991.Foipublicadanomesmoano,pelaEditoraAtlas,e
republicada,comatualizaes,em2001.
2Naprimeiravezemqueproferiumapalestrasobreotemadatese,oDesembargadorque

presidiaamesa,emumaEscoladaMagistratura,achouqueeuestavadefendendoodireito
alternativo.Narealidade,adoutrinadodireitoalternativoatribuiaomagistradoapossibilidadede
decidirdeacordocomsuasprpriasconvices,semlevaremcontaodispostonoordenamento
jurdico.Enquantoaaplicaodoprincpiodalegalidade,comoacrscimodevaloreseprincpios,
somenteampliaocontrolejudicial,namedidaemquepermiteaomagistradodecidirdeacordo
comprincpiosevaloresextradosdoordenamentojurdico.
3Cf.FERREIRAFILHO.EstadodeDireitoeConstituio,p.27.
4Aestaideiabsicadoquehojesechamadeconstitucionalizaododireitoadministrativo,que

trouxegrandesalteraesnoprincpiodalegalidade,nadiscricionariedadeadministrativaena
ampliaodocontrolejudicialsobreosatosadministrativos.
5Cf.VEDELDELVOLV.Droitadministratif,p.397399.
6RIVERO.Direitoadministrativo,p.88.
7DIPIETRO.DiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988,p.67.
8Sobreoassunto,v.VEDELDELVOLV.Droitadministratif,p.97.
9FAGUNDES.Conceitodemritoadministrativo.RevistadeDireitoAdministrativo,n.23,p.116.
10Sobreconceitosjurdicosindeterminados,mritoedistinoentrediscricionariedadee

interpretao,tratamos,deformamaisaprofundada,namencionadaobraDiscricionariedade
administrativanaConstituiode1988,p.97132.
11MARTN.Sobreelconceptodeley.
12Sobreotema,v.ALMEIDA.Mecanismosdeconsensonodireitoadministrativo.In:ARAGO

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MARQUESNETO(Coord.).Direitoadministrativoeseusnovosparadigmas,p.335349.
13DIPIETRO.DiscricionariedadeadministrativanaConstituiode1988,p.3233.
14Op.cit.,p.79etseq.
15MEDAUAR.Direitoadministrativoemevoluo.
16Sobreotema,v.CASTRO.Odevidoprocessolegalearazoabilidadedasleisnanova

ConstituiodoBrasil.EtambmomeulivroDiscricionariedadeadministrativanaConstituiode
1988,p.185191.

Comocitarestecontedonaversodigital:
ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto
cientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitadodaseguinteforma:
DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Daconstitucionalizaododireitoadministrativo:reflexossobreo
princpiodalegalidadeeadiscricionariedadeadministrativa.AtualidadesJurdicasRevistado
ConselhoFederaldaOrdemdosAdvogadosdoBrasil,BeloHorizonte,ano2,n.2,jan./jun.2012.
Disponvelem:<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=80131>.Acessoem:16
maio2014.

Comocitarestecontedonaversoimpressa:
ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto
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DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Daconstitucionalizaododireitoadministrativo:reflexossobreo
princpiodalegalidadeeadiscricionariedadeadministrativa.AtualidadesJurdicasRevistado
ConselhoFederaldaOrdemdosAdvogadosdoBrasil,BeloHorizonte,ano2,n.2,p.83106,
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