8803 21360 1 SM

O zoneamento como instrumento
de segregao em So Paulo
Jos Marinho Nery Jnior*
Resumo
O trabalho tem por objetivo demonstrar como o zoneamento atuou como
um importante instrumento poltico para auxiliar a segregao das classes
de alta renda no setor sudoeste da cidade de So Paulo. Percorrendo a
histria do zoneamento de So Paulo, desde suas origens, no final do sculo XIX, at o ano de 1972, quando foi estabelecida a primeira lei geral de
zoneamento (Lei n 7.805/72), verificar-se- que o instrumento foi utilizado,
de forma pontual e especfica, sobretudo para proteger as reas residenciais
da populao de alta renda, e, assim, participou ativamente da modelagem
da estrutura urbana paulistana.
Palavras-chave: zoneamento; histria urbana; So Paulo (cidade); segregao;
urbanismo.
Abstract
This work aims to demonstrate how zoning has acted as an important political
instrument to help the segregation of higher income classes in the southwest
sector of the city of So Paulo. The zoning history of So Paulo, from its origins
at the end of the 19th century until the year of 1972, when the first General
Law of Zoning (Law no. 7805) was adopted, reveals that this instrument has
been applied in a specific way, mostly to protect the residential areas of the
higher income classes; therefore, it had an important role in moulding So
Paulo's urban structure.
Key-words: zoning; urban history; So Paulo (city); segregation; urbanism.
*
Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela FAU/USP. E-mail: jmarinho@uol.com.br
CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005
ARTIGO6.p65
171
7/8/2006, 13:45
172
JOS MARINHO NERY JNIOR
Introduo
Este trabalho tem por objetivo demonstrar como o zoneamento
foi historicamente um importante instrumento poltico para auxiliar a
segregao socioespacial das elites paulistanas no setor sudoeste da
cidade de So Paulo.1
Por zoneamento entende-se a adoo, pelo poder pblico municipal, de normas que definem parmetros de uso ou de ocupao
do solo variveis no territrio da cidade, isto , normas diferentes nos
diversos locais do espao urbano.2 Assim, de acordo com esse conceito, o zoneamento pode ser adotado para a totalidade do espao
urbano, que fica todo ele dividido em zonas, nas quais so definidos
os parmetros de uso e de ocupao dos terrenos o chamado
zoneamento geral ou apenas em parte dele, de forma pontual na
cidade, cuja norma abrange uma determinada rea da cidade, uma
ou algumas ruas, um trecho de rua ou bairros.
A segregao espacial da populao de alta renda um elemento comum na estruturao urbana das principais metrpoles brasileira. Segundo Villaa (1998), a estrutura espacial de So Paulo, Rio
de Janeiro, Porto Alegre, Belo Horizonte, Salvador e Recife apresenta
um mesmo padro de estruturao do espao intra-urbano, que se
estabelece na forma de setores de crculo (e no segundo crculos
concntricos), e que isso decorre do fato de a maioria dos bairros
residenciais de alta renda (segundo o autor, o principal elemento
estruturador do espao intra-urbano) ser produzida, historicamente,
num processo de localizao de forma radial, seguindo um nico
setor, a partir do centro da cidade.
A estruturao interna do espao urbano das metrpoles brasileiras, segundo esse autor, processa-se sob o domnio (no exclusivo)
de foras que representam os interesses de consumo (condies de
vida) das camadas de mais alta renda. Tal estruturao se d sob a
1
Este texto foi elaborado a partir das informaes e das concluses contidas na
tese de doutorado intitulada: Um sculo de poltica para todos: o zoneamento
paulistano 1886-1986, que foi apresentada a FAU-USP em 2002, cujo orientador
foi o Prof. Dr. Flvio Villaa.
Esse conceito de zoneamento foi baseado na formulao feita em Villaa (1991,

p. 149).
ARTIGO6.p65
172
7/8/2006, 13:45
O ZONEAMENTO COMO INSTRUMENTO DE SEGREGAO EM SO PAULO
173
ao do conflito de classes em torno das vantagens do espao urbano

ou como afirma, citando Castells (1978) em torno da disputa pela
apropriao diferenciada do espao urbano, enquanto produto do
trabalho. Para Villaa, a classe dominante que comanda o processo
de apropriao diferenciada das vantagens do espao. Dentre essas
vantagens, a mais decisiva a otimizao dos gastos de tempo
despendido nos deslocamentos das pessoas, ou seja, a acessibilidade
s diversas localizaes urbanas, especialmente ao centro urbano. Na
disputa pelo controle dos tempos de deslocamento, a classe dominante lana mo de vrios estratagemas e a segregao espacial um
dos mais importantes.
Villaa apontou que a segregao das classes sociais um
processo no qual diferentes classes ou camadas sociais tendem a se
concentrar cada vez mais em regies gerais ou conjunto de bairros da
cidade. A segregao, entretanto, no impede a presena nem o crescimento de outras classes no mesmo espao:
O que determina, em uma regio, a segregao de uma classe a
concentrao significativa dessa classe mais do que em qualquer outra
regio geral da metrpole. A Rocinha no a regio geral de maior
concentrao de populao de baixa renda do Rio, mas a zona Sul,
apesar de todas as suas favelas, a regio geral de maior concentrao
das camadas de alta renda do Rio de Janeiro. (Villaa, 1998, p. 143)
Ainda de acordo com esse estudo de Villaa, nas metrpoles

brasileiras, devido pequena porcentagem das classes de alta renda
no total da populao, os bairros residenciais dessas classes foram
nos ltimos cem anos mais ou menos se concentrando numa mesma regio geral (setor) da cidade, fazendo com que o centro, ao se
expandir, se deslocasse tambm nessa direo. O modelo da estrutura espacial urbana resultante da segregao das elites num nico
setor da cidade permite que elas exeram melhor controle do espao,
controlando com mais eficincia os deslocamentos espaciais, o mercado imobilirio, o Estado e a ideologia sobre o espao urbano. Segundo Villaa, as classes dominantes controlam a estruturao (forma) do espao urbano por meio de trs mecanismos: um de natureza
econmica: o mercado imobilirio, um de natureza poltica: o controle do Estado, e um outro, por meio da ideologia.
ARTIGO6.p65
173
7/8/2006, 13:45
174
O controle do mercado imobilirio se d na sua subordinao

aos interesses de consumo das elites e, portanto, obedecendo ao
padro de segregao espacial determinado por elas. O mercado
imobilirio dirigido s populaes de alta renda no pode contrariar
os interesses de localizao desse segmento social, sob pena de o
empreendimento no alcanar o resultado (lucro, valorizao imobiliria etc.) esperado.3 J o controle sobre o Estado se faz por trs
mecanismos: a localizao dos organismos governamentais, a produo da infra-estrutura e a legislao urbanstica (Villaa, 1998).
sobre esta ltima que se debruar este trabalho, mostrando
como as elites paulistanas se utilizaram historicamente do zoneamento
para dar forma a suas estratgias de segregao. Este trabalho analisar a legislao de zoneamento de So Paulo anterior a 1972, ou
seja, as normas de uso e de ocupao do solo que foram pioneiras na
qualificao de determinadas pores do espao urbano paulistano.
A segregao da elite paulistana no setor sudoeste

O acentuado crescimento populacional, a diversificao da economia urbana, os impactos do desenvolvimento industrial e a valorizao imobiliria provocaram, a partir dos ltimos anos do sculo
XIX, uma brusca alterao no uso do solo da rea central paulistana
o Tringulo e condicionaram a formao da estrutura urbana da
cidade que se perpetua at hoje em So Paulo. Os antigos sobrados
residenciais deram lugar a novos edifcios e aos usos de comrcio e
servios, fazendo com que essa rea se tornasse o centro comercial
mais elegante da cidade. Contudo, como conseqncia desse processo, as classes mais afortunadas e o mercado imobilirio a elas dirigido estabeleceram e consolidaram o setor sudoeste da cidade como
3
Um bom exemplo disso, apontado por Villaa, o bairro Pampulha, em Belo

Horizonte. Esse empreendimento, destinado ao consumo das classes de alta
renda, ousou contrariar a direo estabelecida pelas classes dominantes para
localizao de seus bairros residenciais e, por isso, no obteve o resultado
pretendido. Hoje, Pampulha um ncleo residencial isolado de alta e mdia
renda, cercado de loteamentos populares, distante dos principais locais de comrcio e servios de luxo da cidade que se localizam no eixo Centro-Savassi.
ARTIGO6.p65
174
7/8/2006, 13:45
175
prioritrio para a localizao de seus bairros residenciais e, desse

modo, configuraram a direo para onde foram canalizados, desde
ento, os maiores investimentos pblicos e privados para o atendimento das exigncias de novos itens e locais de consumo sucessivamente requeridos pelas elites.
O loteamento dos Campos Elseos, localizado a oeste do Centro, alm do vale do Anhangaba, foi o primeiro empreendimento
destinado construo de residncias de alto padro, o qual marcou
um novo estilo de morar das elites paulistanas. Os alemes Frederico
Glette e Victor Northman compraram a chcara Mau, em 1879, e
nela executaram um loteamento composto de largas e arborizadas
avenidas e de grandes lotes, com frentes de cerca de 35 metros e com
profundidades, em mdia, de 40 metros. Em 1893, Martin Burchard e
Victor Northman empreenderam o loteamento Boulevard Burchard,
onde hoje se situa o bairro de Higienpolis. A Chcara do Carvalho,
de Antnio Prado e o Palcio de Elias Chaves, ambos nos Campos
Elsios; o palacete Vila Maria, em Santa Ceclia, de dona Veridiana
Prado, filha do baro de Iguape; o palacete rplica do castelo de
Charlottenburg da dona Anglica, filha do baro de Souza Queiroz
e esposa do filho do baro de Itu, na Chcara das Palmeiras; a Vila
Penteado, do conde lvares Penteado foram alguns exemplos de
nobres residncias cujos endereos situaram-se nos primeiros bairros
elegantes da cidade (Rolnik, 1997; Porto, 1992).
Destaca-se tambm no caminhamento dos bairros das elites
para o setor sudoeste nesse perodo a abertura da avenida Paulista,
em 1892, no espigo que divide as bacias dos rios Pinheiros e Tiet,
onde logo se localizaram nobres residncias da aristocracia cafeeira
paulista. Descendo o espigo da Paulista, o loteamento do Jardim
Amrica, em local bem distante do Centro para os padres do incio
do sculo XX, j ocupando as reas alagadias da bacia do rio Pinheiros, foi outro que trouxe cidade um novo marco na maneira de
construir espaos residenciais elegantes. Empreendido por uma empresa estrangeira, a City of So Paulo Improvements, por volta do
ano de 1915, o projeto desse loteamento foi elaborado pelo famoso
escritrio dos ingleses Barry Parker e Raymond Unwin, de acordo
com a idia de garden-city e apresentou na cidade uma inovao ao
estabelecer um tipo de zoneamento particular. Esse loteamento, alm
ARTIGO6.p65
175
7/8/2006, 13:45
176
de estabelecer o carter exclusivamente residencial unifamiliar, regulamentava no contrato de compra do imvel todas as regras de ocupao e aproveitamento dos terrenos: nmero mximo de pavimentos, taxa de ocupao, recuos, tamanho mnimo dos lotes, frente mnima, localizao das edculas, tamanho e caractersticas dos fechos
dos lotes (Rolnik, 1997). Ao seu lado, em 1921, foi construdo o Jardim Europa, de mesmo padro urbanstico, cuja planta foi elaborada
pelo engenheiro Hiplito Pujol (Porto, 1992).
Embora j houvesse, nas primeiras dcadas do sculo XX, uma
acentuada predominncia do setor sudoeste na localizao dos bairros residenciais das elites, isso no implicou que em outras regies
de So Paulo tambm se construssem loteamentos destinados s classes mdia e alta, e que esses locais tambm recebessem investimentos significativos de valorizao imobiliria por parte do poder pblico. O melhor exemplo, citado por Villaa (1998), foi o Ipiranga. Em
1885, s margens do crrego Ipiranga, a sudeste do centro da Cidade,
foram iniciadas as obras de construo do Palcio-monumento: um
suntuoso edifcio em estilo neoclssico, projeto do italiano Tomamaso
Bezzi, local que, em 1895, passou a sediar o acervo do Museu Paulista.
Para as comemoraes do centenrio da Independncia do Brasil,
em 1922, foi inaugurado, frente do Museu Paulista, o Monumento
do Ipiranga, obra do escultor Ettore Ximenes (Porto, 1992). Este fazia
parte de um suntuoso conjunto urbanstico constitudo de um jardim
em estilo barroco francs e uma ampla avenida D. Pedro I a oferecer
perspectiva ao monumento e ao edifcio do museu, de um lado, e
uma rotatria, de outro, que a liga com a avenida do Estado e, conseqentemente, ao centro da Cidade.
Tratava-se, sem dvida, de um monumental conjunto que, aos olhos
da aristocracia paulista, representava o transplante de Paris para o Planalto; certamente foi uma obra de enorme impacto urbanstico e ideolgico numa metrpole em formao. Seria natural que seu entorno
fosse valorizado para fins residenciais pela aristocracia paulistana. No
contexto de todo o espao urbano, entretanto, esse conjunto estava
to-somente nas bordas do quadrante sudoeste, fora do eixo principal de expanso da aristocracia. Nas primeiras dcadas do sculo XX,
as imediaes desse conjunto urbanstico comearam, de fato, a ser
ocupadas por portentosos palacetes, idnticos aos da avenida Paulista.
ARTIGO6.p65
176
7/8/2006, 13:45
177
Essa ocupao, porm, no chegou a se desenvolver e muito menos

concorrer com o eixo do quadrante sudoeste; por isso, o Ipiranga
no vingou como bairro aristocrtico. (Villaa, 1998, pp. 196-197)
Foi, de fato, no quadrante sudoeste da cidade em que a maioria

dos novos loteamentos para a populao de alta renda foi sendo
construda, e para onde historicamente foi se expandindo o Centro
da cidade. Os loteamentos da Cia City, como o Jardim Amrica, o
Pacaembu, o Alto de Pinheiros, o Butant foram uma espcie de guia
para o mercado imobilirio residencial de alto padro, a parir dos
quais se localizaram outros, como Moema, Jd. Paulistano, Jd. Lusitnia,
Morumbi, Campo Belo, Granja Julieta, Interlagos, e que souberam
como nunca interpretar os anseios de segregao espacial das elites
de So Paulo naquela regio da cidade.
medida que os bairros residenciais de populao de alta renda mais se afastavam do Centro da cidade no sentido sudoeste, como
o Morumbi, por exemplo, havia o deslocamento das atividades de
comrcio e de servios do Centro, voltadas populao de alta renda, obedecendo ao sentido daquele mesmo vetor de expanso. Segundo Villaa (1998), o Centro da cidade, que era considerado novo,
na dcada de 1950, j expandido seguindo a direo sudoeste (em
relao ao Centro velho o Tringulo), o qual teve como principal
eixo a rua Baro de Itapetininga, foi, na dcada de 1960, considerado
tambm velho ao ser abandonado pelas elites e passado para o
domnio das classes populares. O Centro Novo da cidade, nos anos
60, tinha como eixo a avenida Paulista.
O Centro principal sofreu um novo processo de deslocamento, diferente do anterior, com ele guardando em comum apenas os fatos de
seguir o caminhamento das camadas de alta renda e ter as posies
abandonadas ocupadas pelo comrcio e servios orientados para as
camadas populares. Esse, alis, o sentido da expresso decadente.
Na dcada de 1960, a regio da avenida Paulista e rua Augusta era
apresentada como o Novo Centro de So Paulo.
Entretanto, o dito novo Centro principal da cidade era diferente do
anterior, pois no reproduzia, como ele, uma nova verso do Centro
velho; era um novo tipo de centro, atomizado, fragmentado, expandido e construdo por uma nuvem de reas especializadas, misturado
com vrios tipos de reas residenciais. (Villaa, 1998, p. 265)
ARTIGO6.p65
177
7/8/2006, 13:45
178
Observando-se o Mapa 1, que mostra a prevalncia da renda

mdia das famlias por distrito de So Paulo, segundo dados do Censo do IBGE de 2000, v-se claramente que os distritos do quadrante
sudoeste, a partir do Centro, so aqueles nos quais concentra-se a
maioria das famlias que tm renda mais elevada. Comparando-se
este com o Mapa 2, que mostra a localizao das zonas de uso Z1,
hoje denominada ZER Zona Estritamente Residencial, verifica-se
que h uma predominncia de permetros dessa zona no quadrante
sudoeste, justamente onde esto os distritos com predominncia das
famlias de alto poder aquisitivo. Isso aponta para uma correspondncia entre as reas residenciais mais protegidas pela lei de
zoneamento e a localizao espacial das classes de alta renda na
cidade de So Paulo. Como ser exposto a seguir, existe uma relao
entre o zoneamento e as reas de domnio das elites paulistanas,
sobretudo suas reas de moradia, a qual vem sendo construda politicamente ao longo da histria da cidade.
O zoneamento paulistano
Foi somente no incio da dcada de 1970 que se adotou, pela
primeira vez, no municpio de So Paulo, um zoneamento abrangendo todo o seu territrio e afetando todas as atividades urbanas. A Lei
Geral de Zoneamento n 7.805/72 dividiu toda a cidade em oito zonas
de uso, estabelecendo parmetros de uso, aproveitamento e ocupao
dos lotes para cada uma delas. Esta lei sofreu sucessivos acrscimos e
modificaes, de modo que, no ano de 2004, quando foi sancionada a
lei 13.885, que instituiu um novo zoneamento em So Paulo, havia
um total de 76 tipos de zona de uso4 (PMSP/Sempla, 2004).
4
Muito recentemente, em fevereiro de 2005, entrou em vigor a Lei 13.558/04, que

alterou bastante o zoneamento paulistano anterior, por desvincular as regras de
ocupao e aproveitamento do lote para construo das normas de uso do solo
para instalao e funcionamento das atividades. Esta lei tambm estabelece uma
regionalizao nas regras de zoneamento, por meio dos Planos Regionais Estratgicos, que estabelecem regras especficas de uso, ocupao e aproveitamento do solo
para cada uma das 31 Subprefeituras existentes. Esse novo zoneamento mantm,
entretanto, todos os permetros da zona de uso Z1 existentes na legislao anterior,
as quais passaram a se denominar de ZER- Zona Exclusivamente Residencial.
ARTIGO6.p65
178
7/8/2006, 13:45
179
Mapa 1
180
Mapa 2
181
Antes de 1972, durante mais de oitenta anos, o zoneamento

paulistano foi adotado de forma pontual e especfica no territrio da
cidade. Houve um progressivo aprimoramento tcnico na aplicao do
instrumento, que foi incorporando novos e cada vez mais complexos e
articulados parmetros urbansticos: taxa de ocupao, coeficiente de
aproveitamento, listagem detalhada de usos permitidos etc.; ao mesmo
tempo em que foi sendo aplicado em novas reas da cidade (Feldman,
1996). Na capital paulista, desde o comeo do sculo passado, os
urbanistas j conheciam os modelos de zoneamento adotados em
outros pases da Europa e nos Estados Unidos, e muitos deles defendiam ao menos em discurso a sua inteira adoo na cidade,
seguindo-se, sobretudo, as experincias do zoning americano.5
Essa fase que antecedeu o zoneamento geral de So Paulo e que
est nas origens das reas residenciais mais protegidas at hoje pelo
zoneamento (zona de uso Z1/Zona Exclusivamente Residencial ZER)
pode ser dividida em quatro perodos que permitem uma melhor observao do desenvolvimento do instrumento ao longo dos anos.
1 perodo de 1886 a 1931

As primeiras formas de utilizao do zoneamento na cidade de
So Paulo, de maneira semelhante a como ocorreu em cidades dos
EUA,6 se manifestaram de forma pontual, do ponto de vista espacial e
com objetivos especficos, em relao aos resultados a serem alcan5
Ver Nery Jr. (1998). Ver tambm Maia (1934, 1953, 1953a), Mello (1929, 1954,
1957).
Mancuso (1980) relatou as formas originais do zoneamento nos EUA, particularmente na cidade de Modesto, na Califrnia, que, em 1885, adotou uma legislao que visava a impedir a instalao de lavanderias na zona central da cidade,
como forma de eliminar essa atividade quase que exclusivamente feita por imigrantes chineses: He aqu, entonces, la idea, y su concreta realizacin: la ciudad
ser dividida en dos zonas, y, en la zona central, se prohibirn, mediante una
orden de la polica urbana, las lavanderas, debiendo ser eliminadas incluso
las ya existentes. El plan es pronto ejecutado: se extendiende un mapa de la
ciudad y se traza en l la lna de demarcacin entre las dos zonas: la central,
al oeste del ferrocarril y al sur de G street, y el resto de la ciudad. Enseguida es
votada una ordenanza, que entra inmediatamente en vigor. Poco despus la
polica la pone en prctica (Mancuso, 1980, p. 9).
ARTIGO6.p65
181
7/8/2006, 13:45
182
ados. Aqui, no final do sculo XIX, o Cdigo de Posturas do Municpio, de 1886, continha um dispositivo normativo com a finalidade de
impedir a construo de habitaes populares no permetro do comrcio da cidade, o qual teria sido a primeira norma de zoneamento
de So Paulo (Villaa, 1991).
O primeiro perodo do zoneamento de So Paulo se caracterizou, principalmente, por adotar normas de zoneamento que no apresentaram parmetros de uso e de ocupao do solo simultaneamente, ou seja, as normas desse perodo ou trataram do uso ou como se
observou em sua quase totalidade da ocupao dos lotes. Elas foram estabelecidas tanto em reas residenciais de populao de alta
renda, adotando um padro urbanstico e construtivo diferenciado do
restante do municpio, como no Centro da cidade, visando ao controle social do espao, bem como da altura, do volume e da esttica das
edificaes.
No que se refere ao zoneamento destinado s reas residenciais,
destacaram-se a Lei n 111, de 21 de setembro de 1894, que regulou
o sistema de edificaes na av. Paulista, adotando recuos mnimos de
10 metros de frente e de 2 metros para ambos os lados do lote; a Lei
n 355, de 3 de junho de 1898, que disps sobre recuo frontal de 6
metros e recuos laterais de 2 metros nas avenidas Hygienopolis e
Anglica; a Lei n 1.001, de 31 de maio de 1907, que estabeleceu
recuo frontal de 6 metros para lotes, em trecho de prolongamento da
av. Anglica; a Lei n 1.422, de 12 de maio de 1911, que adotou recuo
frontal de 6 metros em trecho da avenida gua Branca; o Ato
n 1.197, de 31 de janeiro de 1918, que disps sobre a largura da
parte carrovel, tipos de fechos e passeios em diversas ruas dos
bairros das Perdizes e Jardim Amrica; a Lei n 2.252, de 2 de janeiro
de 1920, que aplicou as disposies da Lei n 1.001/07 a outro trecho
da av. Anglica; a Lei n 2.255, de 31 de janeiro de 1920, que regulamentou a construo de muros e edificaes nos cruzamentos de
vrias ruas com a av. Hygienpolis; a Lei n 2.578, de 5 de fevereiro
de 1923, que determinou que teriam, no mnimo, trs pavimentos as
construes ou reconstrues sobre o alinhamento na alameda Baro
de Limeira e a obrigatoriedade do recuo frontal de 6 metros e, por
ltimo, a Lei n 2.680, de 15 de maro de 1924, que regulou a construo de prdios em diversas ruas do bairro das Perdizes.
ARTIGO6.p65
182
7/8/2006, 13:45
183
Uma outra parte das normas de zoneamento desse perodo

destinava-se a estabelecer regras de ocupao na rea central da cidade. A construo do viaduto do Ch, em 1892 e, sobretudo, a
inaugurao do Teatro Municipal, em 1911 (Porto, 1992), foram fatores importantes na expanso das atividades de comrcio e de servios para o oeste em direo cidade nova e motivadores de preocupao da municipalidade em estabelecer regras especficas de
ocupao dos lotes nos arredores do Teatro Municipal, de forma a
garantir padres urbansticos e estticos compatveis com os novos
usos almejados. Nesse sentido, a Lei n 1.705, de junho de 1913,
decretou o recuo de ambos os lados na rua Baro de Itapetininga,
de modo a ficar esta rua com vinte metros de largura e o alinhamento da rua Conselheiro Crispiniano, entre a rua Baro de Itapetininga
e a av. So Joo, dado pelo Teatro Municipal. Estabeleceu, tambm, a
obrigatoriedade de que os prdios a serem construdos nessas ruas
no tivessem menos de quatro pavimentos e de que os projetos de
fachadas fossem aprovados pela Prefeitura.
No ano de 1914, foi concluda a obra de canalizao e retificao do rio Tamanduate e, tambm, saneada e aterrada a Vrzea do
Carmo, surgindo ali o Parque D. Pedro II, idealizado por Bouvard
(ibid.). Nesse mesmo ano, em maio, foi promulgada a Lei n 1.780,
que estabeleceu recuos mnimos de 10 metros de frente e de 2 metros,
para ambos os lados dos terrenos, nas avenidas marginais ao rio
Tamanduate. J em 1913, a Lei n 1.706 determinava que as edificaes
ou reedificaes na avenida Rangel Pestana, na parte compreendida
entre a cidade e o largo da Concrdia (no Brs), inclusive, s
seriam permitidas quando tivessem, pelo menos, trs pavimentos.
O Padro Municipal para as construes particulares, adotado na Lei n 2.332, de 9 de novembro de 1920, estabeleceu que as
alturas dos edifcios construdos no alinhamento das vias na zona
central o que era obrigatrio deveriam ter: a) no mnimo, 5 metros;
b) em ruas menores que 9 metros de largura, no mximo, duas vezes
a largura da rua; c) em ruas de 9 a 12 metros de largura, no mximo,
duas vezes e meia; e d) em ruas maiores que 12 metros, no mximo,
trs vezes a largura da rua. Fora da zona central, a altura dos edifcios
construdos no alinhamento deveria ser de, no mximo, uma vez e
meia a largura da rua. Somekh (1987) e Taralli (1993) observaram
ARTIGO6.p65
183
7/8/2006, 13:45
184
nessas regras uma inspirao no Building Code de Nova York, uma

vez que permitiam a construo de mais pavimentos nas zonas central e urbana, desde que se recuasse do alinhamento at atingir as
larguras das ruas dispostas na lei.
2 perodo de 1931 a 1947

O Ato n. 127, de 1931, do prefeito Anhaia Mello, inaugurou
esse perodo por estabelecer normas de zoneamento que j incluram
parmetros de uso e de ocupao do solo num mesmo regulamento,
adotando tais parmetros para os terrenos do Jardim Amrica e do
Jardim Europa. A exposio de motivos do Ato n 127/31, que dizia
instituir o zoning no municpio de So Paulo, deixava claro os objetivos pretendidos com a norma e a quem ela pretendia beneficiar:
considerando que, no exerccio do seu poder de polcia, o Municpio
deve impedir que o cidado use da sua propriedade de maneira
incommoda ou nociva aos visinhos e prejudicial aos valores urbanos;
considerando que o desenvolvimento regular de um systema de vias
de communicao e de servios de utilidade pblica s pde se processar si conhecidas previamente as necessidades e caractersticas dos
diversos districtos urbanos;
considerando mais que preciso proteger os capitaes invertidos em
immoveis urbanos, evitando a intromisso de edifcios imprprios ou
de usos imprprios de edifcios em determinadas situaes;
condiderando afinal que s a adopo de um regulamento differencial
de especializao (zoning) para os diversos districtos pde impedir
que a especulao sobre a valorizao dos immoveis provoque a
mudana rpida e prematura do caracter dos districtos, em detrimento da propriedade particular e da esthetica urbana, decreta:....
(Exposio de motivos do Ato 127/1931).
Na dcada de 1930, as regras de uso e ocupao estabelecidas

em contrato de compra e venda do Jardim Amrica e do Jardim Europa j estavam sendo desrespeitadas, mas a Prefeitura no podia fazer
nada em relao ao descumprimento dos contratos estabelecidos entre
particulares. Isso acarretava uma demanda poltica dos moradores,
ARTIGO6.p65
184
7/8/2006, 13:45
185
que exigiam uma maior ateno do municpio para resoluo desse

problema e, ao mesmo tempo, era motivo de preocupao dos urbanistas que demandavam um plano geral para a cidade, como forma
de orientar o seu crescimento, e de um zoneamento geral, tal como
era feito em muitas cidades da Europa e, principalmente, dos Estados
Unidos.
No Ato 127/31, o seu artigo 3 determinou a criao de uma
Comisso constituda do Diretor e dos engenheiros chefes das 7 e 9
seces tcnicas, da Diretoria de Obras e Viao, sob a presidncia do
Prefeito, para o estudo das caractersticas e necessidades dos diversos
distritos urbanos e elaborao de um regulamento diferencial de especializao (zoning) para toda a cidade de So Paulo. Isso, porm, no
vingou e esse estudo nunca foi concludo. Em 1936, Prestes Maia, no
artigo intitulado O Zoneamento Urbano, primeira publicao do
boletim da Sociedade Amigos da Cidade, continuava demandando
providncias Prefeitura para a adoo do zoneamento geral:
Em rigor, o zoneamento deve ser estabelecido simultaneamente com
o plano geral das cidades, de que, no fim das contas, apenas um
aspecto. Na prtica no possvel esperar se este plano, que as cidades s vezes s recebem muito tardiamente. Mas, enquanto elle no
elaborado, no podem as cidades crescer anarchicamente, ao sabor
da inconsciencia e dos interesses privados, presenciando quotidianamente no o uso justo mas o abuso da propriedade. Fabricas e officinas
que atormentam e sujam os bairros; armazens, aougues, etc., que
destoam do meio em que se mettem; arranha-cus que tiram o sol e
a luz s casas que lhe ficam ao p; apartamentos que estragam bairros residenciaes, cuja amenidade, entretanto, usufruem; cortios de
esquina em areas super-lotadas, estragando todo o quarteiro e destruindo-lhe a homogeneidade, etc., etc.
Factos desta ordem occorrem todos os dias e doloroso verificar que,
muitas vezes, a inconsciencia popular ainda os applaude e admira, vendo nestas edificaes um signal de progresso, sem perceber o reverso,
que a anarchia constructiva, a falta de regulamentao que garante o
crescimento harmonico, a efficiencia da urbs e os direitos mais sagrados
da populao, que so os direitos ao sol, luz e ao socego.
Em So Paulo, como alis em muitas outras cidades, o cidado, que
empata boa poro da sua fortuna na construco de seu lar ou mesmo dum predio para renda, nunca est seguro do dia seguinte. Quando
menos espera, um arranha-cu erigido ao lado do seu palacete vir
ARTIGO6.p65
185
7/8/2006, 13:45
186
esmagal-o. Uma fabrica, com seu rudo e suas chamins, afugentar

os inquilinos dos seus apartamentos. Um armazem, um aougue, uma
garage ou um cortio, depreciaro os seus predios.
S o zoneamento urbano poder remediar a isto, introduzindo ordem nas construces, especializao nos bairros e organizao em
toda a cidade; s o zoneamento poder melhorar as condies de
habitalidade, estabilizar os valores e retardar a decadencia dos Blighteddistricts. Zoneamento significa o uso mais adequado da terra e preciso accentuar que o seu papel no somente restrictivo mas tambem
constructivo. Entendido no seu sentido lato e moderno, diz Williams,
zoning is real city-planning. (Maia, 1936, p. 2)
Em 1934, as regras de uso e ocupao estabelecidas para o

Jardim Amrica e o Jardim Europa contidas no Ato 127/31 foram
convertidas no artigo 40, do Ato n 663, conhecido como Cdigo de
Obras Arthur Saboya. Este artigo servir at o ano de 1972 como base
legal para a criao de novas reas de uso exclusivamente residencial
unifamiliar na cidade.
Na administrao do prefeito Fbio Prado, a Lei n 3.571, de
1937, ao mesmo tempo em que definiu novos locais de uso exclusivamente residencial, sobretudo em Higienpolis e em suas proximidades, tomando como base o artigo 40 do Cdigo de Obras, estabeleceu que, por ato do prefeito, poderiam ser institudas novas reas
exclusivamente residenciais, podendo ainda ser estabelecidas certas
condies para construes de apartamentos nessas localidades. A
partir de ento, passaram a existir no zoneamento dois tipos de reas
de uso exclusivamente residencial: as reas onde somente se permitiam residncias unifamiliares e as reas em que o edifcio de apartamentos tambm era permitido. Assim, as demandas pela possibilidade de construo de edifcios residenciais verticais poderiam ser atendidas, por decreto do prefeito, nos locais inicialmente reservados s
residncias unifamiliares, medida das necessidades e das presses
dos proprietrios fundirios interessados nesse tipo de construo,
mas sempre procurando garantir, em algumas localidades da cidade,
uma certa proteo ambiental e urbanstica para o uso residencial.
A regio central da cidade sofreu nesse perodo muitas intervenes no sistema virio, visando implantao do Plano de Avenidas, de 1930, as quais foram motivos para a adoo de normas de
ARTIGO6.p65
186
7/8/2006, 13:45
187
zoneamento que tinham a clara inteno de intervir no desenho da

paisagem resultante da abertura ou alargamento de certas vias. Nesse
sentido, durante a gesto do prefeito Prestes Maia (1937-1945), foram
estabelecidas as seguintes normas: o Ato n 1.496, de outubro de
1938, que disps sobre construes (uso residencial e regras de ocupao) na av. 9 de Julho, entre a Alameda It e a rua Estados Unidos,
nas rampas de acesso Alameda Ja e no jardim sobre o tnel. Esse
Ato foi alterado pelo Decreto-Lei n 75, de fevereiro de 1941, que
regulamentou as construes em toda a av. 9 de Julho, que foi dividida em quatro trechos, nos quais foram estabelecidos diversos e bem
detalhados parmetros de uso e de ocupao do solo; o Decreto-Lei
n 41, de agosto de 1941, que regulamentou as construes na av.
Ipiranga, estabelecendo regras de ocupao dos lotes, sobretudo,
quanto altura dos edifcios, cujo mnimo foi estabelecido em 39
metros; e o Decreto-Lei n 92, de maio de1941, que disps sobre a
ampliao do permetro da zona central e sobre a regulamentao
especial de construo, sobretudo, no que diz respeito ao aumento
da altura mxima dos edifcios nessa zona, obedecendo aos seguintes limites: a) de 40 metros nas ruas de largura at 12 metros; b) de 60
metros nas de largura igual ou superior a 12 metros, at 18 metros; e
c) de 80 metros nas de largura igual ou superior a 18 metros.
3 perodo de 1947 a 1957

Esse perodo se inicia com a criao do Departamento de Urbanismo da Prefeitura de So Paulo, em 1947, no qual passou-se a
estabelecer regras de zoneamento para ncleos comerciais de bairros
e a utilizar-se de novos parmetros urbansticos, principalmente o
coeficiente de aproveitamento.
J em setembro de 1947, o Decreto n 1.003 criou um ncleo
comercial na Alameda Santos, entre as ruas Dr. Rafael de Barros e
Lencio de Carvalho (Paraso), no qual foi dispensado o recuo frontal
de 6 metros que havia sido estabelecido em legislao anterior. A Lei
n 4.732, de 1955, criou um ncleo comercial na praa Oswaldo Cruz,
av. Bernardino de Campos e praa Rodrigues de Abreu (Paraso),
para o qual ela estabeleceu os usos admitidos, por meio de uma
ARTIGO6.p65
187
7/8/2006, 13:45
188
listagem especfica, e as regras de ocupao dos lotes, sobretudo em

relao altura e aos recuos das construes. A Lei n 4.791, de
setembro de 1955, estabeleceu condies de zoneamento, na
av. D. Pedro I (Ipiranga), dispondo sobre usos, gabaritos de altura e
rea mnima dos lotes. Nessa lei foram pela primeira vez utilizados
os parmetros da taxa de ocupao e do coeficiente de aproveitamento simultaneamente.
O estabelecimento de ncleos comerciais no interior de reas
residenciais de alta renda j protegidas pelo zoneamento no foi
sempre sem polmica para o Departamento de Urbanismo da Prefeitura. Em 1955, foi publicada a Lei n 4.792, que estabeleceu um
zoneamento especfico nos bairros do Pacaembu e Pacaembuzinho,
composto de duas zonas: uma zona residencial unifamiliar e uma
zona comercial. Nesta ltima se permitiu a construo de prdios
de apartamentos e de edifcios para fins comerciais, alterando lei
anterior, que definia o carter estritamente residencial dessa localidade. Alm de listar os usos permitidos, essa lei adotou os parmetros
de taxa de ocupao, de gabaritos de altura, de rea mnima dos
lotes e, tambm, de coeficiente de aproveitamento. A discusso dessa
lei foi motivo de uma grande polmica, pela qual, muito provavelmente pela primeira vez, contrapuseram-se a Companhia City e a
Prefeitura acerca de uma proposta de zoneamento para a cidade.
Essa iniciativa da alterao do zoneamento da rea partiu da Cia.
City, que, em 1948, solicitou ao Prefeito permisso para a construo de um prdio de quatro andares, com comrcio no trreo, na
rua Gustavo Teixeira. O Departamento de Urbanismo aprovou a
solicitao, mas sugeriu a delimitao de um ncleo comercial
que abrangia todos os imveis localizados na praa Wendell Wilkie,
inclusive o lote do prdio proposto. A partir da, uma polmica se
inicia, envolvendo a City, o Departamento de Urbanismo, os procuradores da prefeitura e os moradores do Pacaembu (Feldman,
1996, p. 106).
Nesse perodo, tambm, diversas ruas e bairros, sobretudo no
setor sudoeste da cidade, foram declarados como de uso estritamente
residencial, utilizando-se o artigo 40 do Cdigo de Obras, s vezes
combinados com a Lei 3.571/37, permitindo a construo de edifcios
de apartamentos. Tais normas foram estabelecidas ora por meio de
ARTIGO6.p65
188
7/8/2006, 13:45
189
lei, aprovada pela Cmara Municipal, ora por meio de decreto, baixado pelo Prefeito. Isto dependia, evidentemente, de que esfera do
poder pblico consistia a autoria da norma, se do Executivo como
foi a maioria delas ou do Legislativo Municipal.
Como exemplo de normas adotadas para as reas residenciais
podem ser citadas: a Lei 3.840, de janeiro de 1950, que estende a
trecho da rua Joaquim Nabuco, entre a av. Rodrigues Alves e a rua
Cristovam Colombo, a trecho da av. Adolfo Pinheiro, entre o crrego
da Trao e a rua S. Sebastio e a trecho da av. Joo Dias, entre rua S.
Sebastio e 9 de Julho, o disposto no artigo 40 do Cdigo Arthur Saboya;
o Decreto n 1.864, de agosto de 1952, que estende rua Monte Alegre
o disposto no artigo 40 do Cdigo Arthur Saboya, combinando com o
art. 3 da lei n 3.571/37; a Lei n 4.351, de maro de 1953, que estende
rua Pamplona, entre a rua Itapeva e a av. Paulista; rua dos Ingleses,
entre a av. Brigadeiro Luiz Antnio e a rua dos Franceses; rua
Martiniano de Carvalho, entre a praa Amadeu Amaral e a rua Pedroso;
rua Santa Madalena, entre av. Brigadeiro Luiz Antnio e a rua
Martiniano de Carvalho, o disposto no artigo 40 do Cdigo Arthur
Saboya; a Lei n 4.363, de maro de 1953, que dispe sobre construes
na alameda Franca, combinando o disposto no artigo 40 do Cdigo
Arthur Saboya e o art. 3 da lei n 3.571/37; a Lei n 4.451, de janeiro de
1954, que considera de carter estritamente residencial a av. Cidade Jardim e estabelece dois ncleos comerciais: um prximo praa do Vaticano
e outro rua Iguatemi; o Decreto n 2.476, de abril de 1954, que estende
s ruas Frei Caneca, Haddock Lobo e Bela Cintra, entre a av. Paulista e
rua Matias Aires, bem como as ruas Luiz Coelho, Antnio Carlos e Matias
Aires, entre as ruas Frei Caneca e Bela Cintra o disposto no artigo 40 do
Cdigo Arthur Saboya e no art. 3 da lei 3.571/37; o Decreto n 2.654, de
agosto de 1954, que estende a ruas dos bairros Jardim Paulistano, Jardim
Europa, Vila Primavera, Vila Paulista e Vila Nova Conceio o disposto
no artigo 40 do Cdigo Arthur Saboya; o Decreto n 2.722, de outubro
de 1954, que estabelece em vias dos bairros Aclimao e Vila Mariana
o disposto no artigo 40 do Cdigo Arthur Saboya; e a Lei n 4.823, de
novembro de 1955, que modifica Lei n 3.840/50, excluindo trecho
da av. Adolfo Pinheiro, entre o crrego da gua Espraiada e do
Cordeiro das exigncias do art. 40 do Cdigo Arhur Saboya.
ARTIGO6.p65
189
7/8/2006, 13:45
190
Entre 1947 e 1957 procede-se a um intenso exerccio de codificao

tcnica, atravs de leis e decretos aplicados a parcelas da cidade e, a
cada conjunto de bairros legislados, introduz-se um novo parmetro
urbanstico, uma variao, que acaba por compor uma diversidade
de conjuntos de normas que respondem a situaes especficas. Alm
disso, reas j legisladas so submetidas a novas regulamentaes,
que excluem ou acrescentam exigncias. Em ntima vinculao com
a atuao do mercado imobilirio, criam-se variaes de zona, onde
so discriminados usos, recuos, taxas de ocupao e coeficiente de
aproveitamento. Constri-se, assim, toda a gramtica construtiva do
zoneamento compreensivo. Paralelamente s leis parciais, projetos
de leis gerais so elaborados, complementando o gradativo aprimoramento do instrumento. (Feldman, 1996, pp. 176/177)
4 perodo de 1957 a 1972

Esse perodo foi caracterizado por adotar normas de zoneamento
para a totalidade do territrio urbano, mas ainda de forma especfica,
estabelecendo, por meio da Lei n 5.261/57, parmetros urbansticos
para adoo de limites no potencial construtivo de todos os lotes da
cidade, em funo do uso da edificao. Essa lei estabeleceu limites
mximos de construo, para toda a cidade, por meio do coeficiente
de aproveitamento mximo, que no poderia ser superior a seis vezes a rea do lote, para edifcios construdos para fins comerciais, e
de quatro vezes, para edifcios de habitao, inclusive hotis. E tambm adotou os seguintes parmetros, que visavam ao controle da
densidade populacional: a) a densidade lquida mxima dos edifcios
residenciais foi estabelecida em 600 pessoas por hectare, e b) deveria
haver uma correspondncia de, no mnimo, 35 m de rea do lote,
para cada habitao.
Essa foi a primeira norma de zoneamento que provocou forte
polmica e conflito na sociedade paulistana como um todo, alm de
propiciar grande repercusso na imprensa (Nery Jr., 1997). Nesse
conflito, de um lado, vrias entidades da sociedade civil se colocaram
em defesa da lei, como o Instituto de Arquitetos do Brasil, a Sociedade dos Engenheiros do Municpio e a Sociedade Amigos da Cidade;
de outro lado, proprietrios de terrenos, empresrios da construo e
ARTIGO6.p65
190
7/8/2006, 13:45
191
profissionais liberais contestaram a lei e passaram a lutar por sua

revogao. A lei n 5.261/57, que alguns, naquela poca, chamavam
de Lei Anhaia, por Anhaia Mello ter sido seu grande mentor intelectual,7 foi certamente uma demanda conquistada por parte de segmentos polticos da sociedade, os quais estavam mais esquerda no espectro poltico-partidrio e faziam parte de movimentos sociais populares, que defendiam uma proposta de reforma urbana no Brasil.
A lei foi vista por esses setores sociais como uma forma de controlar
o adensamento urbano e de evitar a especulao imobiliria dos terrenos. As fraudes na aplicao da Lei n 5.261/57 e os conflitos gerados por ela, envolvendo diversos agentes econmicos proprietrios
de terrenos, construtores, escritrios de engenharia e arquitetura,
hotelaria, etc. , resultaram na sua revogao, por meio da Lei
n 6.877, em maio de 1966.
Nesse perodo, ainda, determinadas reas continuaram sendo
objeto de normas de zoneamento, seja estabelecendo o carter exclusivamente residencial, seja permitindo que em reas antes consideradas exclusivamente residenciais fossem permitidos usos no
residenciais. Como exemplo, podem-se citar as seguintes normas: a
Lei n 5.466, de janeiro de 1958, que inclui no disposto do art. 40 do
Ato 663/34 a rea delimitada pelo permetro que se inicia no cruzamento da estrada de Santo Amaro com a av. Periquito e segue pelas
seguintes vias: rua Araguaci, av. Rouxinol, rua Pintassilgo, av. Miruna,
rua Inambu, av. dos Eucaliptos, estrada de Santo Amaro, rua Alvorada, rua Marclio Dias, rua Quat e estrada de Santo Amaro, at o
ponto inicial; o Decreto n 4.207, de maio de 1959, que exclui da
zona declarada estritamente residencial pelo Decreto n 3.962/58 os
lotes situados nos bairros Bela Aliana e Alto da Lapa, incluindo-os
na zona fabril ou industrial e mista; a Lei n 6.060, de outubro de
1962, que dispe que nas ruas urea, Dona Alice de Castro, Nakaia,
Morgado Mateus e Joaquim Tvora s sero permitidas habitaes
particulares residenciais at dois pavimentos, com recuo mnimo de 6 m
do alinhamento; a Lei n 6.087, de 26 de outubro de 1962, que estende
7
O plano diretor do municpio de So Jos dos Campos, elaborado em 1958 pelo

Cepeu/FAU-USP, sob coordenao de Anhaia Mello, produziu uma legislao
muito semelhante e com o mesmo formato da lei paulistana 5.261/57.
ARTIGO6.p65
191
7/8/2006, 13:45
192
a ruas do subdistrito Ipiranga o disposto no artigo 40 do Cdigo

Arthur Saboya; o Decreto n 5.555, de janeiro de 1963, que exclui da
zona estritamente residencial (Decreto n 3.962/58) os lotes situados
na praa Panamericana; a Lei n 6.804, de dezembro de 1965, que
estende s ruas Iraci, Jacarezinho, Campo Verde, Ibiapinpolis, praa Cel. Pires e alameda Gabriel Monteiro da Silva, no trecho entre a
rua Iguatemi e a av. Naes Unidas, o disposto no artigo 40 do Cdigo Arthur Saboya; a Lei n 6.840, de abril de 1966, que estende
av. Repblica do Lbano, av. IV Centenrio, a trecho da av.Rebouas
e rua Curitiba, o disposto no artigo 40 do Cdigo Arthur Saboya; o
Decreto n 7.108, de agosto de 1967, que estende a ruas dos bairros
Jardim Panorama, Jardim Leonor e Morumbi o disposto no artigo 40 do
Cdigo Arthur Saboya; o Decreto n 8.450, de outubro de 1969, que
estende a ruas dos bairros Jardim Petrpolis, Jardim Marajoara, Jardim
Boa Vista, Jardim Amlia, Jardim Cordeiro e Jardim Floriano o disposto
no artigo 40 do Cdigo Arthur Saboya; o Decreto n 8.622, de outubro
de 1970, que declara estritamente residencial, permitidas somente
habitaes particulares residenciais, vias situadas nos subdistritos
Butant, Lapa, Vila Madalena e Pinheiros; o Decreto n 8.773, de
maio de 1970, que estabelece regras de uso e de construo em ruas
do Jardim Paulista, combinando o disposto no artigo 40 do Cdigo
Athur Saboya e a Lei n 3.571/37; a Lei n 7.544, de outubro de 1970,
que declara estritamente residencial, para habitaes particulares
residenciais, as vias situadas no Parque Residencial Palmas do
Trememb (Tucuruvi) e estabelece restries de ocupao dos lotes.
No incio da dcada de 1970, o zoneamento da cidade de So
Paulo se constitua de quase duas centenas de leis ou decretos, muitas normas se sobrepondo a reas j legisladas. Isso implicava uma
grande dificuldade de entendimento da legislao de zoneamento,
justamente nos locais de intensa atividade econmica, os quais, por
isso mesmo, eram o principal alvo de aplicao do instrumento. Esse
fato serviu inclusive como justificativa para a adoo da Lei Geral de
Zoneamento, em 1972. Benjamim Adiron, que era o coordenador da
Coordenadoria Geral de Planejamento Cogep, responsvel pela elaborao da lei, fez as seguintes afirmaes sobre uma das razes que
justificariam a proposta de lei de zoneamento geral, numa palestra
para a diretoria da Associao Comercial de So Paulo:
ARTIGO6.p65
192
7/8/2006, 13:45
193
Os Srs. sabem que o Municpio de So Paulo vem obedecendo a uma

legislao de uso e ocupao do solo bastante fracionada, representada principalmente por uma srie de atos, de decretos-lei, de leis e
de decretos, que se somam s centenas e que vm sendo preparados,
programados, divulgados e aplicados ao longo dos ltimos 40 anos.
De fato, possumos ainda em vigor, dentro do Municpio, determinadas leis ou determinados diplomas legais, que datam de mais de trs
dcadas e que seriam talvez justificveis na poca em que foram
promulgados, mas que hoje esto totalmente obsoletos; em lugar de
estimular o desenvolvimento correto da cidade, esto criando bices
a esse correto desenvolvimento.
A primeira justificativa, portanto, de uma elaborao de lei de
zoneamento est embasada neste fato, de que a legislao atual
inadequada; tanto inadequada, que vem sendo profusamente
desobedecida, e desobedecida at mesmo, porque no dizer, com a
conivncia do Poder Pblico, que por simples razo de bom senso
constata que essa legislao, sob muitos aspectos, prejudicial aos
intersses da cidade. (ACSP, Ata de Reunio da Diretoria: 17/10/72, in
Nery Jr., 2002, p. 111)
A Lei Geral de Zoneamento Lei 7.805, de 1 de novembro de 1972
apresentou muitas mudanas no zoneamento ento vigente, mas
incorporou vrias determinaes de normas anteriores, principalmente,
quanto delimitao dos permetros da zona de uso exclusivamente
residencial Z1 e da industrial Z6, que foram estabelecidos pela
Lei n 4.805/55, que criou o primeiro zoneamento industrial paulistano,
cuja regulamentao somente se deu em 1958, por meio do Decreto
n. 3.982. Alm disso, utilizou os parmetros urbansticos que j vinham sendo adotados: dimenso do lote, recuos, taxa de ocupao e
coeficiente de aproveitamento. (Feldman, 1996)
Consideraes finais
A legislao que antecedeu o zoneamento geral de So Paulo
se constituiu de 194 normas (atos, leis e decretos) e foi adotada,
principalmente, para as regies a oeste e ao sul da cidade. A grande
maioria delas (139) tratou-se de regras de uso e ocupao do solo
referentes s reas residenciais e apenas treze destas no se destinaram a locais do quadrante sudoeste da cidade (Nery Jr., 2002). Bairros
ARTIGO6.p65
193
7/8/2006, 13:45
194
como Campos Elseos, Higienpolis, Pacaembu, Jardins (Amrica,

Europa e Paulistano), Alto da Lapa e de Pinheiros, Jardim Lusitnia,
Moema, Morumbi, Jardim Boa Vista, todos localizados a oeste ou ao
sul do Centro, tiveram sua origem e desenvolvimento marcados por
regras de zoneamento cujos parmetros deveriam garantir a exclusividade do uso residencial e um elevado padro urbanstico nas regras
de construo, com o intuito de impedir a presena de atividades
incmodas e de grupos sociais no desejados.
H uma clara relao na superposio existente entre a segregao espacial das classes de alta renda no quadrante sudoeste da
cidade de So Paulo como demonstra o Mapa 1 e o zoneamento
existente hoje, mas que foi construdo ao longo dos anos, desde as
primeiras dcadas do sculo XX. Como observado no Mapa 2, o setor
sudoeste conta com vrios permetros de zona de uso exclusivamente residencial unifamiliar (Z1/ZER), onde esto situados os melhores
e mais bem protegidos terrenos para a moradia horizontal em So
Paulo. nas vizinhanas dessas reas, servindo-se delas para aumentar-lhe a valorizao, que est localizada a grande maioria dos condomnios residenciais verticais de alto padro, em cujos bairros concentram-se tambm os mais importantes e luxuosos locais de comrcio,
servio e lazer da cidade.
O zoneamento paulistano atuou claramente como um instrumento de poltica urbana para diferenciao e qualificao de determinadas reas da cidade, com regras urbansticas mais exigentes do
que aquelas dispostas no Cdigo de Obras, que eram vlidas para
toda a cidade. Para essas reas, ele se constituiu num instrumento de
proteo urbanstica e ambiental que valorizou os terrenos e que
auxiliou o processo de segregao espacial das classes de alta renda
no setor sudoeste da cidade. Dessa maneira, foi um fator importante
que contribuiu para a modelagem e consolidao da estrutura espacial da cidade de So Paulo, em que os bairros residenciais
unifamiliares de alto padro (Z1/ZER) se constituem num de seus
principais elementos.
Ao longo dos anos do sculo XX, as classes dominantes escolheram o setor sudoeste para se segregarem no espao da cidade, e,
para cada loteamento de alto padro que era construdo, para cada
importante avenida do Centro que era aberta ou alargada, para cada
ARTIGO6.p65
194
7/8/2006, 13:45
195
centro de comrcio e servios desenvolvido nos bairros nobres, como

Paraso e Pacaembu, era demandado Prefeitura que adotasse regras
de zoneamento. Tudo isso com o claro intuito de proteger os capitais investidos e de impedir que a especulao sobre a valorizao
dos imveis provocasse uma mudana rpida e prematura do carter dos distritos, em detrimento da propriedade particular e da esttica desses locais, tal como foi explicitado na exposio de motivos do
Ato 127/31.
Para finalizar o trabalho, importante indagar a razo pela
qual, durante mais de oitenta anos, o zoneamento paulistano foi adotado de forma pontual e especfica, apesar de haver determinao
legal, demandas de urbanistas renomados e presses de segmentos
organizados da sociedade, desde a dcada de 1930, para a adoo do
zoneamento geral na cidade.
O zoneamento paulistano, at 1972, prescindiu de mecanismos
ideolgicos para se legitimar poltica, social e juridicamente, diferentemente de como ocorreu em cidades dos EUA, as quais, na origem
da utilizao do instrumento, nas primeiras dcadas do sculo XX,
adotaram o zoneamento geral, dentre outros motivos, como uma forma de superar os entraves jurdicos que dificultavam ou impediam a
adoo de uma poltica local para restrio de instalao de certas
atividades em determinadas reas da cidade.
Nos Estados Unidos, houve uma dificuldade de aceitao jurdica do zoneamento, ou seja, do estabelecimento de uma lei, de
mbito local, fixando parmetros de uso ou de ocupao do solo, de
forma diferenciada para certas reas da cidade, bem como limitando
desigualmente o direito de usar a propriedade imobiliria Nas cidades
americanas, o zoneamento, para se legitimar juridicamente, necessitou
de um aparato ideolgico para esconder os seus reais objetivos, que
visavam segregao espacial (e racial) das elites e proteo dos
valores de uso dos espaos de moradia e de consumo das populaes
de alta renda. Na cultura jurdica daquele pas, uma lei que impusesse
grande restrio ao direito de propriedade, se fosse adotada de forma
pontual, para beneficiar somente os espaos das elites, teria provavelmente muita dificuldade para obter aceitao perante os tribunais
de justia. O modelo comprehensive zoning, parceiro do city planning,
possibilitou essa aceitao, ainda que no facilmente, pois, o primeiro
ARTIGO6.p65
195
7/8/2006, 13:45
196
zoning americano, da cidade de Nova York, de 1916, somente foi

definitivamente julgado constitucional, pela Suprema Corte dos Estados Unidos, quase dez anos depois (Mancuso, 1980).
Na cidade de So Paulo, entretanto, a grande hegemonia do
Estado pelas classes dominantes, o autoritarismo na gesto dos aparelhos do Estado, durante longos perodos (Velha Repblica, Revoluo de 1930, Estado-Novo e Ditadura Militar), o forte desnvel de
renda da populao, com a ausncia de uma expressiva classe mdia
urbana, e a debilidade das organizaes sindicais e populares, ou
seja, todos os fatores que caracterizaram a sua estrutura social e poltica, particularmente quanto relao entre as classes dominantes e o
Estado (Fernandes, 1975), no criaram obstculos para a adoo de
uma poltica de zoneamento claramente destinada satisfao dos
interesses somente das elites. O zoneamento, para sua legitimao
jurdica e social, no precisou se apresentar como instrumento destinado ao bem-estar de toda a populao, ou seja, abrangendo todo o
territrio do municpio. Alis, deve-se salientar que a maioria dessas
normas de zoneamento foi estabelecida por meio de atos do Poder
Executivo, ou seja, sem participao do Legislativo e sem qualquer
discusso aberta e pblica com a sociedade civil.
Desse modo, razovel supor que, em ltima instncia, somente as caractersticas especficas da sociedade paulistana ao longo
do sculo XX poderiam explicar a razo do extenso perodo da histria de So Paulo no qual foi retardada a adoo do zoneamento geral.
Particularmente, seriam as peculiares condies de como as elites
paulistanas se relacionaram com o poder pblico que permitiriam
entender os motivos pelos quais, por mais de oitenta anos, o
zoneamento foi aplicado, por meio de normas pontuais e especficas,
exclusivamente nos territrios de domnio dessas elites.
ARTIGO6.p65
196
7/8/2006, 13:45
197
Referncias
CASTELLS, M. (1978). La questin urbana. 5 ed. Ciuidade de Mexico,
Siglo Veintiuno.
FELDMAN, S. (1996). Planejamento e zoneamento. So Paulo 19471972. Tese de doutorado. So Paulo, FAU-USP.
FERNANDES, F. (1975). Capitalismo dependente e classes sociais na
Amrica Latina. 2 ed. Rio de Janeiro, Zahar.
MAIA, F. P. (1936). O zoneamento urbano. Boletim da Sociedade
Amigos da Cidade, n. 1, So Paulo.
_____ (1934). O zoneamento urbano. So Paulo, Edies Sociedade
Amigos da Cidade.
_____ (1953). Os grandes problemas urbansticos de So Paulo (V).
Zoneamento. Revista Digesto Econmico, n. 100.
_____ (1953a). Os grandes problemas urbansticos de So Paulo (VI). Planejamento, parques e jardins. Revista Digesto Econmico, n. 102.
MANCUSO, F. (1980). Las Experiencias del Zoning. Barcelona, Editorial Gustavo Gilli.
MELLO, L. I. de A. (1929). Problemas de urbanismo Bases para a
resoluo do problema technico. Boletim do Instituto de Engenharia de So Paulo.
_____ (1954). O plano regional de So Paulo uma contribuio da
universidade para o estudo de um cdigo de ocupao lcita do
solo. So Paulo, FAU-USP (mimeo).
_____ (1957). Elementos para o planejamento territorial dos municpios. So Paulo, Centro de Pesquisa e Estudos Urbansticos,
FAU-USP.
NERY JR., J. M. (1997). A imprensa e o zoneamento paulistano. Trabalho apresentado no 7 Encontro Nacional da ANPUR. Recife.
_____ (2002). Um sculo de poltica para poucos: o zoneamento
paulistano 1886 1986. Tese de doutorado. So Paulo, FAU-USP.
PORTO, A. R. (1992). Histria urbanstica da cidade de So Paulo
(1554 a 1988). So Paulo, Carthago & Fortes Editoras.
PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO. SECRETARIA DE PLANEJAMENTO URBANO SEMPLA (2004). O Novo Zoneamento
ao Alcance de Todos. So Paulo, cartilha, srie manuais.
ARTIGO6.p65
197
7/8/2006, 13:45
198
RIBEIRO, L. C. e CARDOSO, A. L. (1996). Da cidade nao: gnese

e evoluo do urbanismo no Brasil. In: RIBEIRO, L. C. e
PECHMAN, R. (org). Cidade, povo e nao. Gnese do urbanismo moderno. Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira.
ROLNIK, R. (1997). A cidade e a lei: legislao, poltica urbana e
territrios na cidade de So Paulo. So Paulo, Stdio Nobel/
Fapesp.
SOMEKH, N. (1987). A (des)verticalizao de So Paulo. Dissertao
de mestrado. So Paulo, FAU-USP.
TARALLI, C. H. (1993). Ambiente construdo e legislao: o visvel e o
imprevisvel. Tese de doutorado. So Paulo. FAU-USP.
VILLAA, F. (1978). A estrutura territorial da metrpole sul brasileira. Tese de doutorado. So Paulo, FFLCH-USP.
_____ (1991). Sistematizao crtica da obra escrita sobre o espao
urbano. Tese de livre-docncia. So Paulo, FAU-USP.
_____ (1998). Espao intra-urbano no Brasil. So Paulo, Studio Nobel/
Lincoln Institute/Fapesp.
Recebido em mar/2005
Aprovado em maio/2005
ARTIGO6.p65
198
7/8/2006, 13:45

8803 21360 1 SM

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

8803 21360 1 SM

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

O zoneamento como instrumento

Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela FAU/USP. E-mail: jmarinho@uol.com.br

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

JOS MARINHO NERY JNIOR

Esse conceito de zoneamento foi baseado na formulao feita em Villaa (1991,

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

O ZONEAMENTO COMO INSTRUMENTO DE SEGREGAO EM SO PAULO

ao do conflito de classes em torno das vantagens do espao urbano

Ainda de acordo com esse estudo de Villaa, nas metrpoles

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

JOS MARINHO NERY JNIOR

O controle do mercado imobilirio se d na sua subordinao

A segregao da elite paulistana no setor sudoeste

Um bom exemplo disso, apontado por Villaa, o bairro Pampulha, em Belo

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

O ZONEAMENTO COMO INSTRUMENTO DE SEGREGAO EM SO PAULO

prioritrio para a localizao de seus bairros residenciais e, desse

JOS MARINHO NERY JNIOR

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

O ZONEAMENTO COMO INSTRUMENTO DE SEGREGAO EM SO PAULO

Essa ocupao, porm, no chegou a se desenvolver e muito menos

Foi, de fato, no quadrante sudoeste da cidade em que a maioria

JOS MARINHO NERY JNIOR

Observando-se o Mapa 1, que mostra a prevalncia da renda

Muito recentemente, em fevereiro de 2005, entrou em vigor a Lei 13.558/04, que

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

O ZONEAMENTO COMO INSTRUMENTO DE SEGREGAO EM SO PAULO

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

JOS MARINHO NERY JNIOR

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

O ZONEAMENTO COMO INSTRUMENTO DE SEGREGAO EM SO PAULO

Antes de 1972, durante mais de oitenta anos, o zoneamento

1 perodo de 1886 a 1931

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

JOS MARINHO NERY JNIOR

O ZONEAMENTO COMO INSTRUMENTO DE SEGREGAO EM SO PAULO

Uma outra parte das normas de zoneamento desse perodo

JOS MARINHO NERY JNIOR

nessas regras uma inspirao no Building Code de Nova York, uma

2 perodo de 1931 a 1947

Na dcada de 1930, as regras de uso e ocupao estabelecidas

O ZONEAMENTO COMO INSTRUMENTO DE SEGREGAO EM SO PAULO

que exigiam uma maior ateno do municpio para resoluo desse

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

JOS MARINHO NERY JNIOR

esmagal-o. Uma fabrica, com seu rudo e suas chamins, afugentar

Em 1934, as regras de uso e ocupao estabelecidas para o

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

O ZONEAMENTO COMO INSTRUMENTO DE SEGREGAO EM SO PAULO

zoneamento que tinham a clara inteno de intervir no desenho da

3 perodo de 1947 a 1957

JOS MARINHO NERY JNIOR

listagem especfica, e as regras de ocupao dos lotes, sobretudo em

O ZONEAMENTO COMO INSTRUMENTO DE SEGREGAO EM SO PAULO

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

JOS MARINHO NERY JNIOR

Entre 1947 e 1957 procede-se a um intenso exerccio de codificao

4 perodo de 1957 a 1972

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005

O ZONEAMENTO COMO INSTRUMENTO DE SEGREGAO EM SO PAULO

profissionais liberais contestaram a lei e passaram a lutar por sua

O plano diretor do municpio de So Jos dos Campos, elaborado em 1958 pelo

CADERNOS METRPOLE, N. 13, pp. 171-198, 1 sem. 2005