Economía de La Unión Europea - Jordan

11/3/2014
Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.
Cap tu lo 2
El sistema institucional de la Unin
Europea
AMPARO ROCA ZAMORA
S u m a r io :
1. Introduccin
2. El ordenamiento jurdico comunitario
2.1. Naturaleza jurdica de la Unin Europea
2.2. Atribucin de competencias
2.3. Fuentes del ordenamiento jurdico comunitario
2.3.1. Derecho originario o constitutivo
2.3.2. Derecho derivado
3. Las instituciones de la Unin
3.1. Divisin de poderes
3.2. Caractersticas y competencias de las instituciones: la Comisin, el Consejo, el Consejo Europeo, el
Parlamento, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas
3.2.1. La Comisin
3.2.2. El Consejo
3.2.3. El Consejo Europeo
3.2.4. El Parlamento Europeo
3.2.5. El Tribunal de Justicia
3.2.6. El Tribunal de Cuentas
4. El proceso de reforma institucional: del Tratado de msterdam al Tratado de Lisboa
4.1. Dos intentos fallidos de reforma institucional: El Tratado de msterdam (1997) y el Tratado de Niza (2001)
4.1.1. El Tratado de msterdam
4.1.2. El Tratado de Niza
4.2. El Tratado de Lisboa tras el fallido Tratado de constitucin para Europa
5. Recapitulacin
Conceptos clave
Cuestionario de prcticas
Orientacin bibliogrfica
1. IN T R OD U C C IN
Para la realizacin del ambicioso programa de integracin econmica y poltica propuesto por los tratados
fundacionales, el Tratado de Roma (1957) estableca la creacin de un complejo y completo sistema
institucional y jurdico, capaz de crear normas dotadas de una fuerza vinculante hasta entonces
desconocida entre las instituciones internacionales basadas en la mera cooperacin intergubernamental.
En efecto, dichas normas constituyen un ordenamiento jurdico completamente nuevo, independiente y
superpuesto a los ordenamientos jurdicos de cada uno de los Estados miembro . El ordenamiento de la
https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100
1/27
11/3/2014
UE se encarga de desarrollar los tratados fundacionales y de defender los principios en ellos expuestos, a
travs de normas que tienen como destinatarios no solamente a los Estados, sino, ante todo, a los
ciudadanos de la Unin, tanto a las personas fsicas como a las jurdicas.
En este captulo se exponen algunas de las claves que explican el vigor del Derecho comunitario y la
importante funcin que el mismo ha desempeado en la construccin europea, de manera que no es
exagerado afirmar que el ordenamiento jurdico de la UE y la interpretacin y aplicacin del mismo
realizada por la jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de Luxemburgo son un factor decisivo para
explicar por qu, a pesar de las numerosas vicisitudes polticas (bloqueos institucionales protagonizados
por los intereses antagnicos de los Estados miembros, sucesivas ampliaciones hacia pases
heterogneos en sus posiciones europestas) y econmicas (crisis que reaviva las tentaciones
proteccionistas, tensiones monetarias) el proyecto de integracin econmica ha ido consolidndose y sin
renuncia a su vocacin de integracin poltica.
No obstante, el carcter cada vez ms supranacional de la legislacin comunitaria ha ido acompaado
de una constante tensin entre los Estados miembros, que ha limitado durante aos la supranacionalidad
en la toma de decisiones , lo que ha generado numerosos conflictos en el seno de las instituciones
comunitarias. De ah que la segunda parte de este captulo se dedique al anlisis del funcionamiento
institucional, mostrando los desequilibrios en el reparto de poderes entre las instituciones y las
repercusiones de los mismos sobre el desarrollo futuro de la Unin Europea. Finalmente, se analiza el
proceso de reforma institucional que ha culminado, tras el fallido proyecto de Tratado de Constitucin de la
Unin Europea TC (firmado en octubre de 2004), en el Tratado de Lisboa (2007) 1), el cual, entre otros
fines, adeca el sistema institucional (diseado inicialmente para una Comunidad de seis miembros) a la
realidad de una Europa ampliada ms heterognea que, para seguir profundizando la integracin, necesita
funcionar con eficacia.
2. E L OR D E N AMIE N T O JU R D IC O C OMU N IT AR IO
2.1. NATURALEZA JURDICA DE LA UNIN EUROPEA
A la hora de situar a la Unin Europea en el contexto de las organizaciones internacionales, se ha aludido
en numerosas ocasiones a la naturaleza sui generis de la misma, al menos por un doble motivo:
A) En primer lugar, la naturaleza jurdica de la Unin Europea es especial debido a su compleja
arquitectura institucional. Desde el Tratado de Maastricht (1993) 2) , y hasta el Tratado de Lisboa, la Unin
Europea estuvo constituida por tres pilares independientes , sin que se hubiese atribuido una
personalidad jurdica a la Unin Europea como tal. El primer pilar estaba compuesto a su vez por la
Comunidad Europea (antigua Comunidad Econmica Europea) y la Comunidad Europea de la Energa
Atmica (EURATOM), ambas creadas por el Tratado de Roma. Tambin formaba parte del mismo, hasta su
extincin, el 23 de julio de 2002, la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA), instaurada por el
Tratado de Pars. Cada una de estas comunidades tiene independencia funcional , al estar dotadas de
poderes y competencias propias, pero a) estn unidas orgnicamente , ya que comparten unas nicas
instituciones, b) regidas por un nico ordenamiento jurdico comunitario , y c) animadas por un mismo
espritu y objetivo: avanzar progresivamente en la construccin europea a travs de la integracin
econmica, ya se trate de integracin sectorial (EURATOM) o general (Comunidad Europea) 3).
- El TUE no realiz la fusin de las Comunidades, ni integr a las materias de cooperacin poltica
dentro de stas; se limit a integrar varios elementos dispersos y desiguales (Comunidad Europea,
asuntos de interior y poltica exterior) en una superestructura, basada en tres pilares, que refleja el
carcter unificado del aparato institucional y tambin el objetivo comn de lograr una integracin
gradual.
- Los tres pilares que constituan la Unin Europea (vase cuadro 1) se asentaban sobre bases
muy desiguales. Mientras el primer pilar, la Comunidad Europea, contina profundizando un proceso
de autntica integracin econmica, los dos pilares restantes Poltica exterior y de seguridad
comunes (PESC) y Cooperacin en asuntos judiciales y de poltica interior distan mucho de estar
consolidados, ya que hasta el Tratado de Lisboa, solamente se han puesto a su disposicin
instrumentos de cooperacin y no de autntica integracin, exigirse la unanimidad en la toma de
decisiones.
CUADRO 1. Los tres pilares de la Unin Europea segn el Tratado de Maastricht (TUE 7-2-1992)*
2/27
11/3/2014
Unin Europea
1. Comunidad Europea (instrumento de
integracin)
- Tratado CE, Tratado Euratom y Tratado
CECA)**
- Reformados para incorporar la UNIN
ECONMICA Y MONETARIA
- Mantenan su
independiente
personalidad
2. Poltica Exterior y de Seguridad

Comn (PESC) (instrumento de mera
cooperacin intergubernamental)
3. Cooperacin de Justicia y Polt

Interior (instrumento de mera
cooperacin intergubernamenta
jurdica
*Fusionados por el Tratado de Lisboa en 2009.

** Extinguido el 23 de julio de 2002.
- El Tratado de Lisboa, siguiendo al fallido de Tratado de Constitucin, revisa a fondo la estructura
institucional de la Unin, sin que por ello deje sta de tener una naturaleza sui generis , ya que no
se produce el salto cualitativo necesario para pasar a una estructura federal. En concreto, por
primera vez se dota de personalidad jurdica propia y nica a la Unin Europea, por lo que la
Comunidad Europea (la nica organizacin que gozaba de personalidad jurdica propia)
desaparece y pasa a integrarse dentro de la Unin Europea. As pues, el Tratado CE, reformado,
pasa a denominarse Tratado de Funcionamiento de la Unn Europea (TFUE). Adems, desaparece
la estructuracin de la Unin en tres pilares. A partir del Tratado de Lisboa lo que existe es una
Unin Europea donde predomina el mtodo comunitario de integracin propio del antiguo primer
pilar, al cual se incorpora (se comunitariza) el antiguo tercer pilar, es decir, los asuntos de
poltica interior y de justicia (espacio de libertad, seguridad y justicia). La poltica exterior y de
seguridad (PESC) el tercer pilar sigue en gran medida no comunitarizada, con mtodos de
actuacin ms propios de la cooperacin intergubernamental que de la integracin, pero se abren
vas que permiten ir poco a poco incrementando la integracin e incluso pasar a mtodos de
decisin supranacionales sin tener que modificar cada vez los Tratados (clusula pasarela,
vase epgrafe 3.2.2). En concreto, se entiende por mtodo comunitario el proceso normativo y
decisional basado en el monopolio de iniciativa legislativa de la Comisin, que emite propuestas
normativas garantes del inters comn, y la posterior aprobacin de dichas normas en el Consejo
siguiendo sistemas de votacin por mayora . En cambio, en el mtodo intergubernamental, es el
propio Consejo, y no la Comisin, quien posee la iniciativa normativa, necesitndose la unanimidad
de los miembros del Consejo para aprobar una norma; adems, dichas normas y decisiones quedan
fuera del control jurisdiccional del Tribunal de Justicia de la CE. En definitiva, el mtodo comunitario
constituye un compromiso entre federalismo y cooperacin interestatal que se ha revelado
altamente eficaz en la construccin europea.
B) Existe una segunda razn, de gran trascendencia para la interpretacin del Derecho comunitario y para
delimitar sus relaciones con el de los Estados miembros, por la cual se afirma que la Unin Europea y el
ordenamiento jurdico que la rige es de naturaleza sui generis . La integracin europea se encuentra en
una situacin muy especial entre las entidades internacionales, ya que, aunque naci de la firma de unos
tratados entre Estados plenamente soberanos (aparentemente destinados a crear una organizacin
internacional ms), del espritu y la letra de los mismos se desprenda la inequvoca voluntad de emprender
un proceso de integracin gradual pero irreversible que podra llevar en un futuro a una unin poltica, es
decir, a la creacin de una entidad supranacional regida por una constitucin propia, lo que la alejara
absolutamente de las organizaciones regidas por el Derecho internacional para alinearse con los Estados
soberanos regidos por las normas del Derecho constitucional. As pues, la Unin Europea, a pesar de que
su denominacin actual sugiere un mayor grado de integracin del efectivamente alcanzado, se encuentra
todava a medio camino entre ambos extremos: ni es una organizacin internacional, ni es un Estado
federal; por lo tanto, en la interpretacin y aplicacin de las normas comunitarias ha habido que crear unos
criterios nuevos, ya que no es vlido aplicar sin ms el Derecho internacional clsico, pero tampoco
resulta aceptable para los Estados, que siguen conservando amplias parcelas de soberana, interpretar
los tratados fundacionales como la Constitucin propia de un Estado ya unificado y consolidado .
En particular, si se siguen las normas del Derecho internacional clsico, la interpretacin de las
disposiciones del tratado internacional hay que hacerla siempre restrictivamente , es decir, en caso de
duda, fallar a favor de la plena competencia del Estado soberano y no a favor de la competencia del
3/27
11/3/2014
organismo internacional, ya que se supone que los Estados son plenamente soberanos y slo
excepcionalmente han consentido en una cesin limitada de competencias a la entidad internacional. En
cambio, en el Derecho constitucional la ptica es diametralmente opuesta: la soberana descansa en la
entidad superior y los Estados federados solamente conservan competencias en aquello que les ha sido
explcitamente atribuido, por lo que la interpretacin de la constitucin ha de hacerse en un sentido
extensivo , es decir, teniendo en cuenta no slo lo literalmente escrito, sino las finalidades ltimas del
tratado-constitucin (creacin de una integracin econmica y econmica), por lo que en caso de duda se
debe fallar en favor de la entidad superior. El Tribunal de Justicia comunitario, siendo consciente de la
finalidad que animaba a los autores del Tratado, pronto se separ del Derecho internacional clsico, al
optar por favorecer con sus interpretaciones la construccin europea . De este modo, elabor
jurisprudencialmente la idea de la fuerza vinculante de las normas comunitarias frente a los ordenamientos
jurdicos nacionales, idea que, aun no estando escrita en los Tratados, se desprende de una interpretacin
extensiva de los mismos. Esta fuerza vinculante se manifiesta a travs de dos caractersticas esenciales
del ordenamiento jurdico comunitario: el principio de primaca y el efecto directo de las normas
comunitarias frente a los ordenamientos jurdicos nacionales 4).
En definitiva, lo que se trat de dejar claro desde un primer momento es que la Unin Europea, aun no
pudiendo clasificarse en ninguno de los dos extremos (ni organismo intergubernamental, ni entidad
federal) , posee la caracterstica fundamental que la diferencia definitivamente de las organizaciones
internacionales de mera cooperacin intergubernamental y la convierte en un verdadero proceso de
integracin: la supranacionalidad. El anlisis del contenido de este importante concepto nos permitir
presentar las caractersticas ms importantes de la regulacin jurdica de la Unin Europea, as como sus
relaciones con el derecho de cada uno de los Estados que la integran.
Cules son las condiciones que cumple la Unin Europea para ser calificada de supranacional?
1) Independencia de las instituciones comunes respecto de los Estados miembros , estableciendo
mecanismos para garantizar que los miembros de dichas instituciones, aun siendo en ocasiones
nombrados por los respectivos Estados, respeten dicha independencia (vase el epgrafe 3.2.1 relativo a
la Comisin).
2) Carcter vinculante para los Estados miembros de las normas que emanan de dichas instituciones, lo
que contrasta con la escasa obligatoriedad real de las disposiciones dictadas por los organismos
internacionales tradicionales. En efecto, para garantizar la fuerza vinculante del Derecho comunitario, el
Tribunal de Justicia de la UE dispone de una serie de mecanismos que son ajenos al Derecho
internacional clsico (sobre el cual es competente el Tribunal Internacional de La Haya). Los tratados
fundacionales, al crear las Comunidades Europeas, crean tambin un ordenamiento jurdico nuevo e
independiente al de cada uno de los Estados, que tiene una total primaca sobre los ordenamientos
jurdicos nacionales. Dicha primaca se concreta en que, si la norma nacional, sea del rango que sea
(incluso constitucional ), es contraria a la comunitaria, la norma nacional es nula tanto si es anterior como
posterior a la norma comunitaria. Por supuesto, esta supremaca del Derecho de la UE se limita a aquellas
materias en las cuales la Unin posee competencias atribuidas, ya que solamente en ellas existe
legislacin comunitaria vinculante. Consecuencia inmediata de la primaca es la obligacin de los
tribunales estatales ordinarios de privar de eficacia jurdica a toda norma estatal, cualquiera que sea su
rango, contraria al Derecho de la UE, ya que ste genera derechos y deberes directos para los
particulares, tal y como se expone en el siguiente punto 5).
3) Existencia de relaciones directas entre las instituciones (y normas) comunitarias por un lado y los
ciudadanos por otro , a diferencia de las relaciones que se establecen entre un organismo internacional y
los Estados miembros. En efecto, las organizaciones internacionales solamente se relacionan de forma
directa con los Estados que pertenecen a la mismas, ya que ellos son los destinatarios ltimos de las
normas que proceden de la organizacin. Las relaciones con las empresas y ciudadanos son siempre
indirectas, mediatizadas por los Estados y el ordenamiento jurdico nacional. En la integracin europea,
por el contrario, ya desde los primeros aos qued establecido el efecto directo de las normas
comunitarias, es decir, su capacidad de ser invocadas por particulares o empresas en un litigio concreto
que estn llevando a cabo ante sus respectivas jurisdicciones nacionales . Esta propiedad, esencial para
garantizar la aplicacin efectiva del Derecho de la UE y, por tanto, su fuerza vinculante, se encuentra
reforzada por: a) la posibilidad que tienen los ciudadanos y empresas de recurrir directamente ante el
Tribunal de Justicia europeo para exigir la aplicacin del Derecho de la UE en aquellos asuntos en los que
tengan un inters directo, con las limitaciones impuestas por los Tratados, y b) el recurso o cuestin
prejudicial previsto en el artculo 267 del TFUE, encaminado a una correcta interpretacin y aplicacin del
Derecho comunitario por parte de los jueces nacionales 6).
4/27
11/3/2014
4) Establecimiento de reglas de votacin por mayora para la toma de decisiones y aprobacin de

normas, frente a la votacin por unanimidad propia de organizaciones de mera cooperacin
intergubernamental. Solamente de este modo es posible garantizar la supranacionalidad decisional, es
decir, aprobar una norma incluso contra la voluntad de algn Estado miembro, al impedirle ejercer un
derecho de veto. Obsrvese que el adoptar las decisiones por mayora lo que garantiza es la
supranacionalidad en el momento de crear las normas, mientras que el efecto directo y la primaca se
refieren a la supranacionalidad normativa, es decir, a la mayor o menor fuerza vinculante que tienen las
normas una vez han sido ya aprobadas. En el caso de la Unin Europea es indiscutida esta
supranacionalidad normativa , gracias a la labor jurisprudencial llevada a cabo por el Tribunal de Justicia
comunitario, mientras que la supranacionalidad decisional ha encontrado resistencias muy grandes por
parte de los Estados miembros, y solamente desde la aprobacin del Acta nica (1987) se fue retornando
gradualmente a las reglas de votacin por mayora cualificada (este punto ser ampliado en el epgrafe
3.2.2, dedicado al Consejo).
5) Atribucin de competencias a la entidad supranacional, pues de nada valdra establecer este esquema
institucional y jurdico si no se le otorgasen competencias reales que diesen contenido a su actuacin. La
atribucin de competencias es fundamental para entender las relaciones entre el Derecho comunitario y
los ordenamientos nacionales. Por esta razn es imprescindible conocer los principios bsicos que rigen
ese reparto de competencias vertical entre la Unin Europea y los Estados que la integran.
2.2. ATRIBUCIN DE COMPETENCIAS7)
La Unin Europea est dotada de poderes reales, derivados de una atribucin de competencias por los
Estados que, en realidad, supone una limitacin al ejercicio de la soberana tradicional de cada uno de
ellos. No obstante, esta limitacin no es necesariamente negativa para los Estados, ya que, como subraya
el profesor J. V. Louis (1993), pg. 16:
El ejercicio de competencias por las instituciones comunitarias no hay que interpretarlo como una "prdida" de soberana
para el Estado, ya que la participacin de ste en la toma de decisiones comunes le da la posibilidad de ejercer
responsabilidades que, en el mbito nacional, se haban convertido en meramente formales debido a la interdependencia
real de los Estados. Por esta razn, sera ms apropiado hablar de un ejercicio conjunto de la soberana entre la
Comunidad y los Estados.
Ahora bien, la limitacin en los poderes de actuacin del Estado se circunscribe a aquellas competencias
que explcitamente aparecen atribuidas a la Unin en los tratados fundacionales (TUE y TFUE). Es decir,
rige el principio llamado de atribucin de competencias , por el cual las instituciones europeas solamente
tienen capacidad normativa en las materias expresamente mencionadas en dichos Tratados. En las
restantes materias competencias residuales, los Estados conservan plenos poderes de accin, si bien
el artculo 4 del Tratado UE impone una obligacin de lealtad a los Estados, ya que stos deben
abstenerse de cualquier medida susceptible de poner en peligro la realizacin de los objetivos del
presente Tratado, incluso en aquellas materias en las que conservan plenas competencias.
Dentro de las competencias atribuidas, hay que establecer una distincin de gran transcendencia entre las
competencias atribuidas exclusivas y las competencias atribuidas compartidas . Si una competencia est
atribuida a la Unin, han perdido los Estados miembros toda capacidad de actuacin en la materia? La
respuesta ser muy diferente segn se trate de una competencia exclusiva o de una competencia
compartida. a) Si la competencia es exclusiva, los Estados miembros han perdido toda capacidad
normativa en la materia, de manera definitiva y aunque la Unin deje lagunas por legislar sobre dicho tema.
ste es el caso, por ejemplo, de la poltica comercial comn o los principios fundamentales referentes a la
libertad de circulacin de bienes y factores. b) Sin embargo, entre las competencias atribuidas existe un
grupo importante de competencias compartidas , en las cuales, a diferencia de las exclusivas, los Estados
miembros conservan todava cierto poder normativo, compartindolo con el de la Unin, por ejemplo, la
poltica agraria comn o la poltica de medio ambiente 8). Cuando la competencia es compartida, los
Estados conservan poder legislativo en aquellas parcelas en las cuales la Unin todava no ha legislado, si
bien, en todo caso, las normas nacionales que se promulguen no deben dificultar a la Unin el ejercicio
futuro de dicha competencia, en cumplimiento del artculo 4 del Tratado UE antes citado. Adems, de
acuerdo con el principio de primaca, dejan de aplicarse cuando la Unin, en ejercicio de su competencia,
crea una norma sobre la cuestin.
La determinacin del carcter exclusivo o compartido de una competencia atribuida ha sido una
construccin jurisprudencial, pues nada se especificaba en los tratados fundacionales. El Tribunal de
Justicia ha seguido el criterio de considerar exclusiva a una competencia cuyo contenido perdera todo su
significado si un Estado pudiese ejercerla aunque fuese parcialmente, por ejemplo, la libre circulacin de
5/27
11/3/2014
mercancas. El Tratado de Lisboa termina con la indefinicin, ya que, por primera vez, precisa claramente
cules son las competencias exclusivas de la Unin (art. 3 TFUE): la unin aduanera, la poltica comercial
comn, la poltica de competencia, la conservacin de los recursos biolgicos marinos dentro de la poltica
pesquera comn y la poltica monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro. Las restantes
competencias atribuidas son competencias compartidas (art. 4 TFUE) o bien se trata de meras acciones
de apoyo, coordinacin o complemento, es decir, de competencias complementarias (art. 6 TFUE) . Estas
ltimas son competencias en las cuales tanto la Unin como los Estados miembros tienen su propio mbito
de actuacin especfico de manera que la Unin: a) se limita a apoyar las acciones de los Estados
miembros, sin por ello sustituir la competencia de stos en dichos mbitos, y b) no puede en ningn caso
proceder a la armonizacin de las legislaciones nacionales. De este modo, las actuaciones de la Unin en
cultura, educacin, sanidad, proteccin a los consumidores, industria, formacin profesional, deporte,
proteccin civil y turismo, tienen un carcter complementario y paralelo a las de los Estados miembros, sin
que en ningn caso stos vean limitado su poder normativo.
Por otra parte, en las competencias compartidas se plantea el problema de cundo debe actuar la Unin y
cundo debe dejar va libre al poder normativo de los Estados (e incluso de las regiones, si procede). En
esta cuestin, tras innumerables contenciosos judiciales, la Unin cuenta, desde la aprobacin del Tratado
de Maastricht, con un importante criterio a aplicar: el principio de subsidiariedad (art. 5 del Tratado UE):
En las cuestiones que no son competencia exclusiva de la Unin, sta solamente intervendr en la medida en que los
objetivos previstos no puedan realizarse de forma satisfactoria por los Estados, y puedan, debido a su alcance o a los
efectos de la accin, realizarse mejor a nivel de la Unin.
De todos modos, este principio no resuelve todos los problemas de atribucin de competencias, ya que
est enunciado de modo muy general y, por ello, sujeto a mltiples interpretaciones sobre el nivel ptimo
de gobierno que debe intervenir en cada caso. Por esta razn, el Tratado de Lisboa, adems de clarificar
el reparto de competencias, ha concretado los criterios de aplicacin del principio de subsidiariedad
mediante un Protocolo anejo al Tratado que refuerza su aplicacin al establecer: a) un control ex ante del
principio, a efectuar por los Parlamentos nacionales cuando una norma europea est en fase de
propuesta, y b) un control ex post , estableciendo el derecho de interponer recurso ante el Tribunal de
Justicia de la UE.
Adems, el Tratado de Lisboa establece que, una vez aplicado el principio de subsidiariedad, hay que
aplicar tambin el principio de proporcionalidad , segn el cual el contenido y la forma de la accin de la
Unin no deben exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos de los tratados.
Finalmente, el sistema competencial se completa con un potente instrumento el cual existe desde el
Tratado de Roma que ha permitido a la Unin actuar en mbitos en los que carece de competencia
atribuida en los tratados. En efecto, dado que rige el principio de competencias atribuidas, solamente
exista capacidad de actuacin comn en las materias que haban sido atribuidas ya en el Tratado de
Roma. La aplicacin estricta de dicho principio poda limitar extraordinariamente la capacidad de accin
futura de la CE, ya que era imposible prever en el Tratado todas las vicisitudes socioeconmicas que
podan irse produciendo a medida que avanzase la integracin, circunstancias nuevas que exigiesen
actuar en campos reservados hasta el momento a la soberana de los Estados. As pues, los autores del
Tratado introdujeron para permitir la actuacin de la CE en competencias no mencionadas expresamente
en el Tratado una clusula de cierre o comodn en el artculo 308 del Tratado CE (ahora art. 352 del
TFUE):
Si es necesaria una accin de la Unin para realizar uno de los objetivos de los tratados, sin que stos hayan previsto los
poderes de accin requeridos al efecto, el Consejo, decidiendo por unanimidad a partir de una proposicin de la Comisin
y despus de la aprobacin del Parlamento, tomar las disposiciones apropiadas.
Este artculo ha permitido a los Estados miembros conceder a la Unin una ampliacin de competencias
sin tener que reformar continuamente los tratados. Esta ampliacin se hizo necesaria sobre todo a partir
de la dcada de los setenta, ya que los problemas industriales y regionales derivados de la crisis
econmica exigan una intervencin ms directa de los poderes pblicos y una coordinacin de los
criterios a aplicar para no crear distorsiones a la recin inaugurada Unin Aduanera. As fue como, en la
Cumbre de Pars de 1972, se determin polticamente la incorporacin extraoficial de la poltica
regional, la poltica industrial y tecnolgica, la poltica de medio ambiente y la poltica social 9). Solamente
con el Acta nica (1986), estas polticas pasaron a estar atribuidas oficialmente a la Comunidad, al
reformarse por vez primera de forma sustancial el Tratado de Roma. El Tratado de Maastricht, a su vez, ha
ampliado an ms el abanico de competencias atribuidas, en su mayora compartidas y, sobre todo,
complementarias.
El Tratado de Lisboa mantiene este mecanismo del artculo 352, denominado ahora clusula de
6/27
11/3/2014
flexibilidad pero impone dos limitaciones: a) para permitir la accin de la Unin se requerir la previa
autorizacin del Parlamento Europeo (antes bastaba la simple consulta), y b) nunca podr utilizarse este
mecanismo para adoptar medidas de armonizacin cuando as se prohba en otros artculos de los
Tratados.
2.3. FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURDICO COMUNITARIO
Dentro de la clasificacin tradicional de las fuentes de cualquier ordenamiento jurdico ley, costumbre y
principios generales del Derecho, lo ms relevante es el anlisis de lo que constituye la ley en el
ordenamiento de la Unin Europea, ya que la costumbre no existe en el mbito comunitario. Los principios
generales , sobre todo los que se derivan de los propios fines de la integracin econmica (vase cuadro
2), han desempeado tambin una misin esencial en la construccin europea, al hacer posible unas
interpretaciones extensivas de las normas comunitarias, consolidando la fuerza vinculante de las mismas y
por tanto la supranacionalidad normativa.
Al igual que sucede en cualquier ordenamiento nacional, existe una jerarqua normativa entre las diferentes
disposiciones que emanan de la Unin Europea, establecindose la distincin fundamental entre el
Derecho originario o constitutivo (los tratados y sus modificaciones), el cual se encuentra en la cspide
del sistema, con un rango equivalente al que pueda tener la constitucin dentro de un ordenamiento
nacional, y el Derecho derivado, integrado por la legislacin que se va introduciendo da a da en ejercicio
de las competencias atribuidas a la Unin, siempre a partir de y subordinado a los tratados constitutivos.
Al margen de este cuerpo normativo central existen una serie de fuentes complementarias y no
obligatorias, que se detallan en el cuadro 2, el cual resume la clasificacin de las normas de la UE.
2.3.1. Derecho originario o constitutivo
Est constituido por los tratados fundacionales 10), es decir, los Tratados de Roma para la CE,
denominado ahora TFUE, y el EURATOM, ms las modificaciones que con el tiempo se han ido
introduciendo en los mismos (vanse en el cuadro 2 los tratados modificativos y complementarios) y el
Tratado de la Unin Europea, creado por el Tratado de Maastricht (1992) y reformado por el Tratado de
Lisboa (2007). Tambin tienen el rango mximo, y, por tanto, se incluyen dentro del Derecho originario,
todos los tratados de adhesin de nuevos pases miembros que se han ido firmando, correspondientes a
las seis ampliaciones que se han producido hasta la fecha (2013), as como el Tratado de msterdam
(1997), el Tratado de Niza (2001) y el Tratado de Lisboa (2007).
No obstante, el proyecto de Tratado de Constitucin Europea (2004), supona un punto y aparte en la
estructuracin del Derecho originario; en efecto, si hubiese entrado en vigor, todos los tratados
constitutivos y modificativos hubiesen quedado anulados (excepto el Tratado EURATOM), ya que su
contenido se hubiese incorporado, sin verse desnaturalizado, en la Constitucin. Por lo tanto, en la
cspide del sistema de fuentes hubiese estado nicamente la Constitucin 11), integrando as en un nico
cuerpo jurdico las diversas y complejas reformas y retoques a los tratados fundacionales que se han ido
produciendo. Desafortunadamente, el abandono del proyecto de Constitucin y su sustitucin por el
Tratado de Lisboa ha impedido esta necesaria simplificacin del derecho originario. En efecto, el Tratado
de Lisboa, en su contenido, incorpora la mayora de los cambios e innovaciones que aportaba el fallido
proyecto de Constitucin, pero, en la forma, es un tratado modificativo como los dems, que no anula los
tratados preexistentes , por lo que se mantiene la complejidad del sistema de fuentes.
- La extincin de la CECA (al cumplirse los cincuenta aos de su entrada en vigor, tal y como
estaba previsto) ha supuesto la caducidad automtica del Tratado CECA y de todo su derecho
derivado. No obstante, la CECA ha desempeado un papel crucial en la construccin europea, al
ser la primera experiencia de integracin supranacional culminada con xito, la cual ha servido de
modelo para el diseo de la arquitectura institucional de la Comunidad Europea, basada en la
bicefalia representada por la Comisin (defensora del inters comunitario) y el Consejo
(representante de los intereses de los Estados miembros) . No obstante el modelo institucional
CECA se caracterizaba por unas mayores dosis de supranacionalidad que el modelo CEEURATOM, ya que, en el momento de creacin de la CECA, los Estados fundadores realizaron una
amplia atribucin de competencias a la comunidad naciente, dando poderes decisorios reales a
aquellas instituciones que representan al inters comn (la Alta Autoridad, equivalente de la
actual Comisin), y minimizando el protagonismo de los Estados miembros en la toma de decisiones
(el Consejo de Ministros CECA solamente tena un poder consultivo). Este modelo en principio tan
supranacional, consentido por los Estados al tratarse de una integracin meramente sectorial, era
difcilmente extrapolable a una integracin general como era la Comunidad Econmica Europea,
7/27
11/3/2014
dadas las reticencias de los Estados a renunciar drstica y definitivamente al ejercicio de su propia
soberana en una amplia gama de competencias. Ello explica que el modelo CE-EURATOM, aun
otorgando amplios poderes a la Comisin, reserve el poder decisorio al Consejo de Ministros,
rgano mximo de expresin de los intereses estatales, lo que ha hecho ms difcil alcanzar un
verdadero supranacionalismo en la toma de decisiones.
- El Tratado de Roma (TFUE en lo sucesivo) as como el TUE tratados-marco ( a diferencia del
Tratado CECA, que era un tratado-ley en el que se detallaba con mucha concrecin la regulacin del
sector siderrgico) ya que, al instaurar una Unin que aspira a una integracin econmica general,
es inviable entrar en el Tratado a regular detalladamente las materias en las que tiene competencia.
Por tanto, la UE, para ejercer las competencias que el Tratado le atribuye y dotar de contenido real
a la integracin, debe primero desarrollar legislativamente el Tratado mediante las normas de
Derecho derivado, y solamente en un segundo momento pasar a la fase de ejecucin. As pues, los
tratados el Tratado CE contienen nicamente los principios y objetivos fundamentales de la
Comunidad Europea (vase captulo 1), reservando el resto de su atencin a la creacin del
sistema institucional y jurdico encargado de llevar a cabo la construccin europea, es decir, al
establecimiento de las reglas del juego. No obstante, la jurisprudencia ha demostrado en
reiteradas ocasiones que, a pesar de ser stos tratados-marco, contienen ciertas disposiciones
tales como aquellas que se refieren a los principios bsicos del Mercado Comn, que tienen efecto
directo por s mismas , sin necesidad de un desarrollo legislativo posterior. As sucede, por ejemplo,
con la prohibicin de los derechos de aduana (art. 30 del Tratado TFUE).
CUADRO 2. Fuentes del Derecho de la Unin Europea
TRATADOS MODIFICATIVOS
COMPLEMENTARIOS
TRATADOS CONSTITUTIVOS
Convenio relativo a c
instituciones comunes (Rom
3-57).
Tratado de fusin de
ejecutivos (Bruselas, 8-4-64
CE. Tratado de Roma de 25-357*.
Ahora
Tratado
de
Funcionamiento de la Unin
Europea (TFUE)
DERECHO ORIGINARIO
CEEA (Euratom).
Roma de 25-3-57.
Tratado
de
UNIN EUROPEA. Tratado de

Maastricht de 7-2-92 (TUE).
Tratados modificativos
ciertas disposiciones finan
y presupuestarias (Luxemb
22-4-70 y Bruselas, 22-7-75
Tratados de adhesi
nuevos
Estados
miem
(Bruselas, 22-1-72; Atenas,
79; Lisboa, 12-6-85; Bru
31-3-94 y Atenas, 16-4-03).
Acta nica (17-2-86).
Tratado de Amsterdam
97).
Tratado de Niza (26-2-01).
FUENTES
OBLIGATORIAS
Tratado de Lisboa (13-12-
Reglamento: Destinado a todos los Estados miembros; obligato

todos sus elementos; directamente aplicable e invocable; entra en vi
da de su publicacin en el DOCE o a los veinte das (Vacatio Legis).
acto legislativo.
DERECHO DERIVADO
Directiva: Destinada a todos o algunos de los Estados miem

impone una obligacin de resultado; los Estados miembros deben
determinado plazo; algunas disposiciones pueden tener efecto direc
un acto legislativo.
Decisin: Destinada a uno o varios Estados miembros o a una o
personas fsicas o jurdicas; pueden tener efecto directo. Ac
8/27
11/3/2014
legislativo. Es obligatorio en todos sus elementos pero, a diferenc

reglamento, no tiene alcance general.
FUENTES NO
OBLIGATORIAS
PRINCIPIOS
GENERALES DEL
DERECHO
El Tribunal de Justicia de la Unin Europea ha reconocido, entre otros,

siguientes principios: proporcionalidad, equilibrio institucional, preferenc
comunitaria, no discriminacin.
JURISPRUDENCIA
La doctrina expresada por el Tribunal en sus sentencias, pese a carecer

obligatoriedad formal, posee una obligatoriedad moral en cuanto a la form
interpretar el Derecho comunitario.
DERECHO DERIVADO
Recomendacin: Invitacin de las instituciones comunitarias

Estados miembros para que acten en una determinada materia.
Dictamen: Expresin de una opinin de una institucin sobre cua

materia o proposicin normativa.
* El TCE, a partir de 2009, se denomina TFUE, Tratado de funcionamiento de la Unin Europea.

Nota: No se han incluido los actos convencionales y otras fuentes no obligatorias.
- Los tratados fundacionales, son la expresin de una misma filosofa y estrategia para acometer la
construccin europea: aquella basada en el principio de realizacin progresiva de la integracin , a
partir del triunfo de las tesis funcionalistas frente a las federalistas. En efecto, al inicio de la
constitucin europea, exista un elevado grado de consenso entre los europestas acerca de la
finalidad ltima de la integracin europea, que no es otra sino la unin econmica y poltica. Sin
embargo, discrepaban respecto al procedimiento a seguir para llevarla a cabo. Los federalistas
propugnaban crear cuanto antes una unin poltica, integrada por Estados federados sometidos a
un poder supranacional soberano, de manera que una vez creada esta superestructura poltica y
jurdica, la integracin econmica se ira produciendo posteriormente, ya dentro de un marco
unificado polticamente 12). Frente a los federalistas, los funcionalistas , ms pragmticos,
sostenan que la unin poltica, aunque era el fin indiscutible a largo plazo, solamente se conseguira
si previamente se integraban progresivamente las respectivas economas, de manera que las
interacciones e interdependencias econmicas que se fuesen generando entre los Estados,
llevaran de forma natural al surgimiento de la necesidad de la integracin poltica (efecto bola de
nieve) 13). El Tratado de Roma est plenamente imbuido de este espritu funcionalista en sus
objetivos y medios integradores, ya que, aunque crea una slida estructura institucional dotada de
una clara supranacionalidad (de ah que sea integracin y no mera cooperacin), en ningn
momento se aborda la Unin Poltica como tal. Habran de pasar ms de treinta aos para que el
Tratado de Maastricht introdujese por primera vez en los tratados fundacionales el concepto de
Unin Poltica, sin que en ningn caso se trate de un hecho consumado, sino de un fin a perseguir.
2.3.2. Derecho derivado
En el cuadro 2 se recogen los principales tipos de normas que establecen por los tratados para permitir a
las instituciones que ejerzan la funcin normativa en aquellas competencias que les han sido atribuidas. Se
utiliza el adjetivo derivado en un doble sentido: a) para indicar su funcin, el desarrollo de los objetivos
de los tratados 14), y b) para reflejar la posicin de subordinacin total de dichas normas respecto a los
tratados constitutivos. En efecto, en expresin acuada por la jurisprudencia, los tratados son el
fundamento, el marco y los lmites del poder normativo de las instituciones. Existen notables diferencias
entre la estructura normativa europea y los tipos de normas vigentes en cualquier Estado de Derecho.
En efecto, la denominacin ley no existe como tal en el Derecho derivado comunitario. Es el
reglamento la norma que ms se parece por sus caractersticas al concepto habitual de ley, si bien en el
ordenamiento europeo existen tambin reglamentos de menor rango, de carcter ejecutivo, que se
asemejan ms al concepto de reglamento que habitualmente se utiliza en el Derecho interno. El reglamento
tiene las caractersticas propias de la ley, y por tanto, es una norma de alcance general (eficacia erga
omnes) . Es obligatorio en todos sus elementos y en todos los Estados miembros y, dado que es la
expresin mxima de la potestad normativa de las instituciones , posee las dos cualidades del Derecho
comunitario que permiten alcanzar la mxima eficacia y fuerza vinculante a una norma: la aplicabilidad
directa y el efecto directo.
El reglamento, tiene aplicabilidad directa porque entra en vigor y, por tanto, entra a formar parte de los
9/27
11/3/2014
ordenamientos jurdicos nacionales, simplemente con su publicacin en el Diario Oficial de la Unin

Europea (en la fecha que el propio reglamento fije o a los veinte das de su publicacin, respetando la
vacatio legis) . Desde ese momento, genera derechos y obligaciones para los Estados, sus rganos y
para los particulares exactamente igual como lo hace cualquier ley nacional, sin que sea necesario que los
Estados miembros realicen ninguna incorporacin expresa ni transformacin del mismo para que se
integre en los respectivos ordenamientos nacionales. Por el contrario, una norma no tiene aplicabilidad
directa cuando para su entrada en vigor y plena operatividad en cada Estado miembro no es suficiente
con esa publicacin en el DOCE , sino que cada Estado debe incorporarla expresamente en su
ordenamiento jurdico, promulgando una norma interna que desarrolle y concrete la comunitaria o, al
menos, publicando la norma comunitaria en su respectivo diario oficial (el BOE en el caso espaol). Se
trata, por consiguiente, de una distincin que atiende exclusivamente a los requisitos formales que una
norma debe seguir para desplegar toda su eficacia dentro de cada Estado miembro. El efecto directo de
una norma, y, por tanto, la posibilidad de ser invocada y aplicada a un caso concreto ante los jueces
nacionales, ya no depende exclusivamente de requisitos formales, sino tambin del contenido de la norma,
de su grado de concrecin. De este modo, una norma solamente tendr efecto directo si est redactada
con el suficiente grado de concrecin como para hacer posible su aplicacin en un caso concreto . Por
ejemplo, la jurisprudencia ha reconocido que tienen efecto directo determinados artculos de los tratados
constitutivos, dado que por su elevado grado de concrecin son directamente aplicables al caso concreto
sin necesidad de un desarrollo legislativo posterior.
Los reglamentos, dado que obligan en todos sus elementos, delimitan con precisin los supuestos a cubrir,
por lo que gozan de efecto directo, tanto vertical (frente al Estado u organismos pblicos) como horizontal
(entre particulares).
La directiva es otro instrumento normativo de la UE de carcter obligatorio, sin equivalente exacto con
las normas de Derecho interno de cualquier Estado, ya que presenta ciertas peculiaridades que la
distinguen de los reglamentos y, por tanto, del concepto de ley. Obliga a todo Estado miembro destinatario
de la misma respecto a los fines que la directiva se propone alcanzar, estableciendo las directrices
generales, pero, a diferencia del reglamento, deja libertad a los Estados para que concreten la forma y los
medios ms adecuados para cumplir dichos fines (e incluso a las regiones o comunidades autnomas que
tengan competencias transferidas en materias reguladas por la directiva). La directiva, a diferencia del
reglamento, no tiene, en general, aplicabilidad directa, ya que aunque se publique en el DOCE , no se
integra en el ordenamiento jurdico interno hasta que el Estado desarrolle y concrete dicha directiva
mediante una norma interna, es decir, hasta que se produzca la transposicin de la directiva al derecho
interno. Dado que la directiva tradicional no es lo suficientemente concreta, no podr, por tanto, tener
efecto directo, con la consiguiente imposibilidad de los particulares de invocarla ante el juez nacional en
contra de una norma interna.
No obstante, la accin jurisprudencial ha ido reconociendo el efecto directo a algunas directivas que, pese
a no haber sido todava incorporadas por el Estado miembro al ordenamiento jurdico interno, son, por su
contenido, lo suficientemente concretas como para ser aplicadas en un caso especfico que se est
planteando ante el juez nacional 15). En efecto, en principio, para que una norma comunitaria despliegue su
efecto directo y sea invocada por un particular es necesario que previamente est en vigor, sea porque se
haya publicado en el DOCE (cuando se trata de una norma que posee aplicabilidad directa), sea porque el
Estado la haya incorporado expresamente a su ordenamiento jurdico (cuando es una norma que carece
de ella). El problema se ha planteado con crudeza en la discusin del posible efecto directo de las
directivas, cuando stas no han sido todava desarrolladas por el Estado (que dispone de un plazo para
transponerlas bajo la supervisin de la Comisin). En un caso as, un particular interesado en la aplicacin
de dicha directiva se encontrara indefenso ante el Estado puesto que, al no haber ste incorporado
todava la directiva, no podra surtir efecto directo ni, por tanto, ser invocada en el caso concreto. El
Tribunal de Justicia de la UE estableci que, en estos casos, siempre que la directiva sea lo
suficientemente concreta, detallando no solamente los fines, sino tambin los medios e instrumentos para
alcanzarlos, la directiva tendr efecto directo y se aplicar al caso concreto 16). Ahora bien, la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia solamente acepta el efecto vertical de la directiva (invocar la
aplicacin de la directiva frente al Estado o entes pblicos) nunca el horizontal, por lo que un particular
nunca podr ejercer derechos frente a otro particular que emanen de una directiva todava no incorporada
al derecho interno.
Este reconocimiento, aunque limitado, del efecto directo de las directivas, ha sido de gran importancia
prctica ya que, con el tiempo, las directivas han ido volvindose cada vez ms detalladas y concretas,
muchas veces por regular cuestiones de carcter tcnico (normas armonizadoras, por ejemplo), por lo que
cumplen el requisito para producir efecto directo: y se acercan cada vez ms a los reglamentos. Por esta
razn, la Comisin y el Parlamento han presionado, para que se reforme el sistema de normas, acercando
10/27
11/3/2014
el reglamento y la directiva al concepto de ley, y relegando el trmino reglamento a su acepcin

habitual, es decir, mera disposicin ejecutiva de una ley. El proyecto de Tratado de Constitucin introduca
por fin estos cambios, al introducir los conceptos de ley europea y ley marco europea, que sustituan
a los actuales Reglamento y Directiva. El Tratado de Lisboa, sin embargo, no incorpora estas propuestas,
por lo que sigue vigente el sistema tradicional.
La decisin , por ltimo, es un acto que, aunque pertenece a las fuentes obligatorias, solamente obliga a
los destinatarios, sea un Estado miembro o un particular, a los cuales se les notifica. No es, por tanto, un
verdadero acto legislativo, sino un acto individual. Se parece a un reglamento en que, a diferencia de la
directiva, obliga en todos sus elementos (fines y medios), pero se separa diametralmente del mismo por la
ausencia de ese alcance universal tpico del reglamento.
Junto a las fuentes obligatorias, los tratados, establecen dos fuentes no obligatorias: la recomendacin y
el dictamen u opinin (el avis) . La recomendacin se refiere a cuestiones de carcter general, por
ejemplo, dar directrices a los Estados sobre armonizacin de legislaciones, aunque meramente
orientativas, a diferencia de las directivas. El dictamen u opinin expresa un punto de vista de una
institucin u organismo comunitario (Comisin, Parlamento, Comit Econmico y Social, Comit de las
Regiones) sobre un asunto o propuesta especficos y, aunque no es vinculante, puede generar
indirectamente efectos jurdicos: por ejemplo, un reglamento puede ser anulado si en su proceso de
elaboracin no se ha pedido opinin al Parlamento cuando era preceptivo cumplir ese trmite.
3. LAS IN S T IT U C ION E S D E LA U N IN
3.1. DIVISIN DE PODERES
Los tratados fundacionales disearon, para llevar a cabo la integracin europea, un completo sistema
institucional integrado por cuatro instituciones: la Comisin, el Consejo, el Parlamento y el Tribunal de
Justicia. El Tratado de Maastricht aadi y el Tribunal de Cuentas, con el fin de reforzar los principios de
transparencia y control del gasto pblico. Por su parte, el Tratado de Lisboa convierte en institucin al
Consejo Europeo, mxima instancia de representacin de los intereses de los Estados miembros que,
hasta 2009, careca de dicho estatus. Tambin el Banco Central Europeo tiene rango de institucin. El
esquema institucional de la Unin se completa con una serie de comits y rganos, algunos de los cuales
(comits de gestin 17), COREPER 18)) realizan una importante labor facilitando las relaciones
interinstitucionales y de stas con los Estados miembros, mientras que otros (el Comit Econmico y
Social y el Comit de las Regiones) desempean funciones consultivas de apoyo a la toma de decisiones.
Para entender adecuadamente el funcionamiento institucional es necesario tener presente que, en la
divisin de poderes, la Unin Europea muestra una vez ms su naturaleza especial respecto a la divisin
de poderes tradicional de cualquier Estado . A diferencia de la divisin de Montesquieu, que asigna cada
uno de los tres poderes a una institucin diferente (poder legislativo al Parlamento, ejecutivo al Gobierno,
judicial a los tribunales de Justicia), en la Unin Europea es imposible establecer esta correspondencia
biunvoca, ya que, por un lado, una misma funcin es compartida por ms de una institucin (por ejemplo,
en la funcin legislativa intervienen la Comisin, el Consejo y el Parlamento), mientras que, por otro lado,
existen ms instituciones que funciones: el equivalente al gobierno aparece desdoblado en dos
instituciones (Comisin y Consejo), reflejando la dualidad que impregna todo el proceso de toma de
decisiones y de ejecucin de las normas, fruto de la tensin entre, por un lado, el poder supranacional,
integrador, representado por la Comisin y, por otro, los intereses de cada uno de los Estados miembros,
representados en el Consejo y en el Consejo Europeo.
Aparte del carcter bicfalo del gobierno europeo, la diferencia ms llamativa respecto a la estructura
institucional de cualquier Estado consolidado estriba en el escaso protagonismo que, hasta fechas
recientes, ha tenido el Parlamento Europeo (PE) en la funcin legislativa , que es la propia de toda
asamblea que, como el PE desde 1979, est formada por representantes elegidos por sufragio directo,
siendo, por tanto, la institucin que goza de mayor legitimidad democrtica. La funcin normativa recaa
en su mayor parte en el Consejo. No obstante, el PE ha ido adquiriendo una creciente presencia en el
proceso legislativo, primero en materia presupuestaria y, con la aprobacin del Acta nica y del Tratado
de Maastricht, en otras materias, gracias a la creacin de los procedimientos de cooperacin 19) y
codecisin respectivamente, as como al decisivo refuerzo de la codecisin que han supuesto el Tratado
de msterdam, el Tratado de Niza y, sobre todo, el Tratado de Lisboa, el cual normaliza la participacin
del Parlamento al convertir la codecisin en el procedimiento legislativo ordinario. As pues,
actualmente, la funcin legislativa se ejercer de forma compartida entre el Consejo y el Parlamento
11/27
11/3/2014
Europeo.
Por su parte, la Comisin desempea una funcin importante en dicho proceso legislativo, ya que goza del
monopolio de iniciativa legislativa , es decir, slo ella tiene el poder de proposicin de las normas que
luego sern aprobadas por el Consejo (la Comisin propone y el Consejo dispone) e incluso tiene poder
decisorio propio en materias tales como la poltica de la competencia. El Tratado de Lisboa mantiene el
monopolio de iniciativa de la Comisin, prerrogativa necesaria para garantizar el equilibrio institucional y el
buen funcionamiento del mtodo comunitario ideado por los fundadores de la Comunidad Europea.
La funcin ejecutiva la desempea principalmente la Comisin, pero al igual que sucede con la legislativa,
en ella intervienen tambin otras instancias: el Consejo participa en dicha funcin, al promulgar en
ocasiones reglamentos ejecutivos. Junto con la Comisin, los grandes protagonistas de la ejecucin y
aplicacin del ordenamiento comunitario son las propias Administraciones de los Estados miembros,
obligadas igualmente a la ejecucin de las normas europeas (vase el art. 4 del TUE). Dicha funcin la
comparten con la administracin europea debiendo guiarse siempre por el principio de subsidiariedad 20).
La funcin judicial , destinada al control de la conformidad con el derecho comunitario de los actos y
normas que emanan de las instituciones y Estados miembros, as como a la interpretacin del
ordenamiento jurdico europeo, corresponde al Tribunal de Justicia de la UE, pero tambin, y sta es una
gran diferencia con cualquier organizacin internacional, a los jueces nacionales, los cuales, en virtud de
la primaca y el efecto directo, estn obligados a aplicar el Derecho europeo en el caso concreto, con el
fin de que ste despliegue toda su eficacia, garantizando la fuerza vinculante del mismo.
3.2. CARACTERSTICAS Y COMPETENCIAS DE LAS INSTITUCIONES: LA COMISIN, EL CONSEJO, EL
CONSEJO EUROPEO, EL PARLAMENTO, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA Y EL TRIBUNAL DE CUENTAS
3.2.1. La Comisin
La Comisin es el rgano administrativo de la Unin y detenta el poder ejecutivo. En ella, a diferencia del
Consejo, prima el inters comunitario. En efecto, es la encargada de conservar, guardar y hacer respetar
los tratados, de manera que en ella prevalece la supranacionalidad frente a la cooperacin
intergubernamental por lo que, en gran medida, es el motor del proceso de integracin. En su ms alto
nivel, la Comisin es un rgano colegiado, el Colegio de Comisarios, integrado por 27 miembros, uno por
cada Estado 21). El Tratado de Lisboa prev que a partir de 2014, el Colegio lo compondrn un nmero de
miembros correspondientes a las dos terceras partes del nmero de Estados miembros, elegidos con un
sistema rotatorio igualitario entre ellos.
Con el fin de garantizar la defensa del inters supranacional, la Comisin es completamente independiente
de los Estados miembros. Para conseguir dicha independencia, los comisarios, a pesar de que son
nombrados por sus respectivos gobiernos, deben actuar en inters comn, de manera que sus gobiernos
no pueden hacerlos dimitir y, a su vez, la Comisin podra cesar a un comisario que, con su actuacin,
incumpliese dicha independencia.
Por otro lado, el Tratado de Niza y el de Lisboa han reforzado los poderes del Presidente de la Comisin:
es nombrado por el Consejo Europeo por mayora cualificada (y ya no por consenso de los Estados
miembros como hasta 2004) y es ratificado por el Parlamento; es l quien reparte las carteras entre los
comisarios y puede exigir la dimisin individual de uno de ellos. Asimismo, para aumentar la legitimidad
democrtica de la Comisin, se ha ido otorgando ms participacin del Parlamento en la eleccin de sus
miembros: tiene derecho de veto en la eleccin del Presidente, ecamina a cada uno de los comisarios y
los aprueba o rechaza en bloque; ahora bien, los gobiernos, a travs del Consejo Europeo, siguen
manteniendo el poder esencial de proponer a los candidatos 22). Por lo tanto, la Comisin est todava
lejos de convertirse un autntico gobierno europeo elegido por el Parlamento en funcin de los resultados
electorales.
Funciones:
El Tratado de la UE (art. 17) otorgaba y otorga grandes poderes a la Comisin, los cuales la convierten en:
1) guardiana de los tratados, 2) rgano de iniciativa legislativa, 3) rgano de ejecucin y gestin, y 4)
negociadora de los acuerdos externos de la Unin.
1) Poder de control y vigilancia del cumplimiento de los tratados . Como guardiana de la Unin, previene
las infracciones y las persigue cuando se han cometido, para lo cual puede: a) recurrir ante el Tribunal de
12/27
11/3/2014
Justicia , denunciando al Estado incumplidor de una norma europea, si ste persiste en ignorar las
advertencias que, previamente, la Comisin le habr dirigido (procedimiento de infraccin del art. 258
TFUE). b) Imponer sanciones directamente , sin necesidad de interponer recurso ante el Tribunal, cuando
el Tratado as se lo autoriza (por ejemplo, en poltica de la competencia). c) Exigir informacin a los
Estados o empresas, que no podrn negarse a suministrarla. Estas potestades otorgan a la Comisin una
notable autoridad, que ha ejercido en numerosas ocasiones, siendo causas frecuentes el incumplimiento
por parte de los Estados de las normas relativas a la libre circulacin, y as como los retrasos en la
transposicin de las directivas referentes a la aproximacin de legislaciones y la construccin del mercado
interior (vase captulo 7).
2) Poder de iniciativa legislativa . Aunque el poder de decisin lo tiene, en la mayor parte de ocasiones, el
Consejo de Ministros y el Parlamento, la Comisin tambin est presente en la funcin normativa, ya que
goza de quasi monopolio de iniciativa legislativa. a) Participa en el proceso legislativo mediante la
redaccin de proposiciones que, una vez aprobadas en el Colegio de Comisarios, se envan al Consejo
para su discusin y eventual promulgacin. sta es la principal intervencin de la Comisin en el proceso
legislativo, indispensable ya que el Consejo no puede legislar, salvo excepciones, si no tiene previamente
una proposicin de la Comisin. Adems, durante el procedimiento de decisin en el Consejo, la Comisin
puede en todo momento introducir modificaciones en su proposicin inicial. El Consejo, a su vez,
solamente puede modificar la proposicin, en contra de la opinin de la Comisin, por unanimidad. b) No
obstante, la Comisin comparte su poder de iniciativa con el Consejo en las materias del antiguo segundo
iniciativa en las materias del antiguo segundo y tercer pilar de la Unin (PESC y JAI), as como en el
mbito de la Unin Econmica y Monetaria (UEM) 23).
3) Poder ejecutivo. La Comisin constituye el rgano de ejecucin del presupuesto y de gestin y
aplicacin de las normas y programas europeos, para lo cual dispone de: a) una compleja estructura
administrativa , en cuya cspide se encuentra el Colegio de Comisarios (los ministros europeos),
organizada en Direcciones Generales, cada una de ellas encargada de una o varias competencias
atribuidas a la Unin, y b) la potestad, concedida por los tratados y ampliada por autorizacin del Consejo,
de dictar disposiciones y reglamentos ejecutivos encaminados a la aplicacin de la legislacin europea.
Adems, puede aplicar directamente normas al caso concreto, afectando a gobiernos o empresas
especficos en materias propias de la antigua CECA (sector siderrgico), as como en reglas de la
competencia (por ejemplo, el control de las ayudas pblicas). El Consejo ha ampliado dichos poderes
ejecutivos de la Comisin a la poltica agraria, pesca, poltica comercial, medio ambiente, normas
tcnicas, mercado interior y otras. La Comisin, cuando ejecuta actos del Consejo, pide opinin a comits
compuestos por representantes gubernamentales (los comits de gestin y los comits de
reglamentacin) . Este sistema, denominado comitologa, facilita la colaboracin de las
administraciones nacionales con la Comisin, colaboracin que es indispensable para la correcta
ejecucin de las polticas de la Unin. El Tratado de Lisboa ha reforzado las competencias ejecutivas de la
Comisin, que ya no necesita recibirlas por delegacin del Consejo.
Por otra parte, la Comisin es responsable de la administracin del presupuesto comunitario y, en
particular, de los fondos comunitarios (por ejejmplo, del FEDER, Fondo Social Europeo, Fondo de
Cohesin). Adems, el aumento de competencias de la Unin en reas heterogneas unido a la limitacin
de los recursos internos de la Comisin ha llevado a sta a externalizar algunas de sus funciones
mediante la creacin de Agencias Europeas, independientes de la Comisin, que gestionan reas
especficas (por ejemplo, la Agencia Europea del Medio Ambiente).
4) Poder de negociacin. La Unin Europea, por estar dotada de personalidad jurdica est facultada,
para negociar acuerdos y tratados internacionales, no solamente en materia de poltica comercial
(acuerdos bilaterales y multilaterales), sino tambin, en poltica de tipo de cambio, investigacin y
desarrollo, medio ambiente y cooperacin al desarrollo. En general, puede negociar sobre todos los
aspectos externos de las polticas comunes. Tradicionalmente la Comisin ha sido la encargada de
representar a la Comunidad en las negociaciones de estos acuerdos internacionales, que pueden
involucrar a pases terceros, a uno o varios pases miembros o a organizaciones internacionales. La
representacin internacional de la Unin Europea la ostentaba, sin embargo, la Presidencia del Consejo.
Este reparto de las funciones de representacin exterior entre el Consejo y la Comisin ha sido fuente de
frecuentes fricciones entre ambas instituciones, por lo que el Tratado de Lisboa racionaliza y consolida la
poltica exterior de la Unin. Para ello crea el Servicio europeo para la accin exterior 24), as como la
figura del Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y de Seguridad, el cual coordina y
aglutina todas las competencias exteriores de la Unin, presidiendo dicho Servicio exterior y situndose a
caballo entre ambas instituciones, ya que es al mismo tiempo vicepresidente de la Comisin y presidente
del Consejo de Asuntos Exteriores.
13/27
11/3/2014
Del anlisis de las funciones atribuidas a la Comisin se desprende la elevada concentracin de poderes
que ha ido acumulando dicha institucin, lo que ha llevado a una tendencia a la limitacin de los mismos.
La disminucin del poder de la Comisin, que conlleva una disminucin del supranacionalismo en la toma
de decisiones, obedece al menos a dos motivaciones: 1) Falta de representatividad democrtica, ya que
sus miembros no son elegidos directamente como lo son los parlamentarios europeos. Este problema se
intenta paliar dando al Parlamento un protagonismo creciente en el nombramiento de sus miembros y en el
control de las actuaciones de la Comisin. 2) La construccin europea, y la gestin de la Unin Econmica
y Monetaria, requieren medidas de integracin positiva que comprometen la soberana de los Estados,
por lo que stos son reacios a dejar tanta iniciativa a la Comisin y prefieren que el Consejo Europeo,
mximo organismo intergubernamental, se convierta en el verdadero motor de la iniciativa poltica de la
Unin. En este sentido, el proceso de reforma institucional que ha culminado en el Tratado de Lisboa , ha
optado por una solucin continuista, consistente en mantener el monopolio de iniciativa legislativa de la
Comisin pero sin darle ms peso en la arquitectura institucional; de este modo, lejos de convertirse en el
embrin de un futuro gobierno europeo, la Comisin cede la iniciativa poltica al Consejo y al Consejo
Europeo, que son las dos instituciones que salen ms reforzadas tras la reforma. Se confirma as su
prdida de protagonismo en beneficio de una concepcin ms intergubernamental de la construccin
europea.
3.2.2. El Consejo
Composicin:
El Consejo es un rgano colegiado formado por los representantes de los gobiernos de cada uno de los
Estados miembros. Dichos miembros habrn de tener rango ministerial y estar facultados para
comprometer al gobierno del Estado al que representen. A diferencia de la Comisin, el Consejo es un
rgano que defiende los intereses de los Estados miembros. Tambin se diferencia de ella en que no es
un rgano fijo, sino que sus representantes varan en funcin del tema a debatir, dando lugar a distintas
formaciones del Consejo, las cuales, segn el Tratado de Lisboa, se clasifican en: a) Consejo de
Asuntos Generales, que prepara las sesiones del Consejo Europeo, b) el Consejo de Asuntos Exteriores,
el cual, a diferencia de las formaciones restantes (que tienen presidentes rotatorios) cuenta con un
presidente permanente: el Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y de seguridad, y c) el
resto de formaciones, tales como las reuniones de los ministros de agricultura, transporte, economa y
finanzas ECOFIN, hasta un total de diez formaciones distintas. La Presidencia del Consejo va
rotando por pases a intervalos de seis meses, de manera que los ministros del pas que detente la
presidencia en ese momento son los encargados de convocar y presidir los Consejos correspondientes, lo
que les lleva a ejercer una importante funcin mediadora en las negociaciones interestatales 25).
Funciones:
La funcin principal del Consejo es la legislativa, que ejerce, en la mayora de casos, en codecisin con el
Parlamento. Tambin se encarga de la coordinacin de las polticas econmicas de los Estados miembros
y tiene poderes de representacin. Asimismo, es responsable de la poltica exterior y de seguridad comn
(PESC), desarrollando las lneas estratgicas decididas por el Consejo Europeo. Por ltimo, concluye
acuerdos internacionales en nombre de la UE y adopta, junto con el Parlamento, el presupuesto de la UE.
El Tratado de Lisboa establece que el Consejo ejercer juntamente con el Parlamento la funcin legislativa
y la funcin presupuestaria, as como la formulacin y coordinacin de polticas; as pues, la principal
innovacin es que ya no se contempla la funcin ejecutiva del Consejo, ya que sta se reserva para la
Comisin (salvo en casos justificados y en el mbito de la PESC).
En el cumplimiento de su funcin legislativa, el Consejo recibe la importante ayuda del COREPER (Comit
de Representantes Permanentes), el cual no es una institucin, sino un rgano de carcter
exclusivamente tcnico, el cual asume buena parte de las discusiones interestatales a partir de las
proposiciones de normas que enva la Comisin para su aprobacin en el Consejo. Acta, por tanto, de
filtro, reservndose al Consejo la discusin de aquellas proposiciones de la Comisin sobre las que no se
haya llegado a un acuerdo en el seno del COREPER. Este rgano, al igual que el Consejo, representa los
intereses estatales, ya que est integrado, en su ms alto nivel, por los miembros de la embajada de cada
pas ante la Unin Europea, mientras que los subcomits, donde en realidad se llevan a cabo la mayor
parte de las negociaciones, estn integrados por tcnicos expertos en la materia a debatir enviados por
las respectivas administraciones nacionales. De este modo, cualquier proposicin normativa procedente
de la Comisin se discute primero en el COREPER. Si se llega a un acuerdo, la proposicin pasa a la lista
A, de manera que el Consejo se limitar a firmar y promulgar la norma, sin entrar ya en discusin. En caso
contrario, la proposicin pasa a la lista B, dedicndose los ministros a discutir dichas propuestas en
14/27
11/3/2014
Consejo. En la prctica, por lo tanto, son escasas las ocasiones en las que se recurre a la votacin por
mayora en el Consejo, ya que las posiciones han sido ya previamente acordadas en los estadios
inferiores de negociacin.
Reglas de votacin:
El hecho de que el Consejo represente los intereses nacionales no significa que no se deban alcanzar
acuerdos que reflejen el inters comn. Para que esto sea posible es fundamental que prevalezcan las
reglas de votacin por mayora frente a la unanimidad , ya que, en este ltimo caso, cualquier Estado
podra impedir la aprobacin de una norma que no fuese de su agrado, no pudiendo por tanto serle
impuesta a su ordenamiento interno. La votacin por unanimidad contradice, por consiguiente, la
supranacionalidad en la toma de decisiones. El Tratado de Roma, impregnado de espritu supranacional,
estipulaba reglas de votacin por mayora para cuestiones como la poltica agraria, pero durante muchos
aos (hasta finales de la dcada de los ochenta) el Consejo funcion exclusivamente con votaciones por
unanimidad, ya que se aplic el compromiso de Luxemburgo, a pesar de ser solamente un compromiso
poltico, con nula validez jurdica, al ir en contra de los tratados fundacionales. Tras el relanzamiento de la
construccin europea con los proyectos de Mercado Interior (aprobacin del Acta nica) y de Unin
Econmica y Monetaria (Tratado de Maastricht) se hizo imprescindible reimplantar las reglas de
votacin por mayora con el fin de hacer avanzar dichos proyectos. La votacin es, en realidad, por
mayora cualificada, ya que cada Estado dispone de un nmero diferente de votos, en funcin de su peso
demogrfico. El cuadro 3 presenta la distribucin de votos vigente hasta el 1 de noviembre de 2014, con
una Unin de 27 Estados. En efecto, con el Tratado de Niza, el sistema de toma de decisiones por
mayora cualificada se modific a partir del 1 de noviembre de 2004, una vez consumada la primera parte
de la ampliacin a los pases del Este (mayo de 2004). Se introdujo un sistema de doble mayora, por el
cual la mayora cualificada se alcanza solamente cuando se den simultneamente dos condiciones: a) la
decisin a adoptar rene un nmero de votos suficiente; este umbral de mayora cualificada, con 27
miembros, es de 255 votos sobre 345, lo que representa el 73,91 por 100 de los votos, con una minora
de bloqueo de 91 votos, y b) la decisin recibe el voto favorable de la mayora de los Estados miembros
(se pretende as evitar que un nmero reducido de grandes Estados imponga su voluntad en detrimento de
los pequeos Estados) 26). No obstante el sistema de Niza no resulta plenamente satisfactorio, por lo cual
el Tratado de Lisboa introduce cambios notables en el sistema de votacin con el fin de mejorar el
equilibrio entre los intereses de los grandes Estados, los medianos y los pequeos. Desde 2014
desaparece el reparto de votos por Estado y se establece un sistema de doble mayora condicionada,
donde se combina el criterio del nmero de Estados (que favorece a los pases pequeos) con el criterio
de poblacin (que favorece a los grandes); as, la mayora se alcanzar si votan a favor: a) el 55 por 100
de los miembros del Consejo, y b) dichos Estados miembros representan al menos un mnimo del 65 por
100 de la poblacin de la Unin. Adems, se establece que la minora de bloqueo ser al menos de 4
Estados, lo que constituye un contrapeso para evitar que, debido al requisito de poblacin, los grandes
Estados puedan bloquear fcilmente decisiones que interesan a la mayora (de no existir este contrapeso,
la alianza de 3 grandes Estados ya podra bloquear ya que ellos solos renen suficiente poblacin para
impedir que se consiga el 65 por 100 de poblacin a favor) 27).
En un principio las materias en las cuales deban decidirse segn reglas de votacin por mayora eran
escasas (poltica agrcola, poltica comercial, Mercado Interior). El Tratado de Maastricht y el de Niza
extendieron la votacin por mayora a ms mbitos, si bien se exige todava la unanimidad en numerosas
cuestiones an sensibles, por afectar a las polticas internas de los Estados. Asimismo se requiere
unanimidad para la cooperacin poltica y de seguridad y asuntos judiciales y polciales, dado que estos
mbitos de la Unin son de mera cooperacin intergubernamental yn no de integracin.
Sin embargo, el Tratado de Lisboa ha reforzado considerablemente la toma de decisiones por mayora:
a) convierte a la votacin por mayora en la regla general, aplicable a todas las materias donde
expresamente no se mencione la obligatoriedad de decidir por unanimidad; b) extiende la votacin por
mayora a una veintena de nuevos artculos, a los que adems se les aplicar el procedimiento de
codecisin con el Parlamento (procedimiento legislativo ordinario), tales como las leyes que regulen la
ayuda humanitaria, los servicios econmicos de inters general o la posicin del euro en el sistema
monetario internacional, as como a algunos mbitos de los actuales segundo y tercer pilar (aproximacin
del Derecho penal y cooperacin judicial en materia penal); c) no obstante, se seguir exigiendo
unanimidad en algunos temas muy sensibles para algunos Estados (fiscalidad, armonizacin de la
Seguridad Social o de especial relevancia para la Unin (financiacin de la Unin sistema de recursos
propios, marco financiero plurianual y cuestiones institucionales clusula de flexibilidad del art. 308
CE); y d) introduce la llamada clusula pasarela , que permitir, previa autorizacin unnime del
Consejo Europeo, extender las reglas de mayora a mbitos todava reservados a la unanimidad sin
necesidad de modificar los Tratados (Tratado de funcionamiento de la Unin Europea TFUE y el Tratado
15/27
11/3/2014
de la Unin Europea TUE, ambos con el mismo rango legal).

CUADRO 3.- Ponderacin de votos en el Consejo (UE-27)
Estado miembro
Votos
ponderados
Alemania
29
Reino Unido
29
Francia
29
Italia
29
Espaa
27
Polonia
27
Rumania
14
Pases Bajos
13
Grecia
12
Repblica checa
12
Blgica
12
Hungra
12
Portugal
12
Suecia
10
Austria
10
Bulgaria
10
Eslovaquia
Dinamarca
Finlandia
Irlanda
Lituania
Letonia
Eslovenia
Estonia
Chipre
Luxemburgo
Malta
Total
345
Mayora cualificada
255
3.2.3. El Consejo Europeo
El Consejo Europeo es un rgano de carcter poltico, sin competencias legislativas, que no hay que
confundir con el Consejo, ya que, aunque lleva reunindose desde los aos setenta y ha sido reconocido
oficialmente (el Acta nica ya lo mencionaba), nunca ha tenido rango de institucin hasta la entrada en
vigor el Tratado de Lisboa. Consiste en las reuniones o cumbres que, al menos cuatro veces al ao,
celebran los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, presididas por el Presidente del
Consejo Europeo y con la participacin del Presidente de la Comisin y del Alto Representante para
asuntos exteriores y de seguridad. A pesar de que no participa de la divisin de poderes entre
instituciones y, por tanto, no puede tomar decisiones jurdicamente obligatorias, el Consejo Europeo ha ido
alcanzando un protagonismo creciente en la construccin europea, ya que, al ser el rgano que representa
al mximo nivel los intereses de los Estados, define las orientaciones y prioridades polticas de la UE. En
concreto, 1) es el foro de negociacin poltica de las proposiciones legislativas que han quedado
bloqueadas en el seno del Consejo; 2) ha ido asumiendo funciones de iniciativa poltica en detrimento de
la Comisin, impulsando nuevos proyectos de profundizacin en la integracin econmica y poltica (por
16/27
11/3/2014
ejemplo, fue en la Cumbre de Madrid, celebrada en junio de 1989, donde los jefes de gobierno europeos
dieron el mandato a las instituciones para construir la Unin Econmica y Monetaria, y 3) el Tratado de la
UE le otorga importantes funciones en materia de poltica exterior y de seguridad comunes (PESC), ya que
el Consejo Europeo define los principios y los objetivos estratgicos de la accin exterior de la Unin,
as como en materias de la Unin Econmica y Monetaria 28).
El Tratado de Lisboa confirma y aumenta el protagonismo del Consejo Europeo, que desde 1 de diciembre
de 2009, tiene rango de institucin. Se establece as una clara distincin respecto al Consejo, atribuyendo
a cada una de estas instituciones unas labores y una composicin bien diferenciadas. Por otra parte,
mientras el Consejo sigue presidindose con un sistema de rotacin, el Consejo Europeo cuenta con un
Presidente estable, el cual, elegido para un perodo de dos aos y medio (renovable una vez), garantizar
la coherencia de los trabajos e incrementa la visibilidad del Consejo Europeo, lo que supone una
importante novedad institucional. Se trata de una presidencia de la Unin eminentemente poltica, frente a
la presidencia ejecutiva que ostenta el presidente de la Comisin. El Presidente del Consejo Europeo
preside y dinamiza los trabajos, en colaboracin con el Presidente de la Comisin y basndose en los
trabajos preparatorios del Consejo de Asuntos Generales. Debe facilitar la cohesin y el consenso en el
seno del Consejo Europeo, y, al trmino de cada reunin, presenta un informe al Parlamento Europeo.
Adems, asumir la representacin exterior de la Unin en los asuntos de poltica exterior y de seguridad
comn, sin perjuicio de las competencias del Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y de
Seguridad.
Por ltimo, el Presidente del Consejo Europeo no podr ejercer paralelamente un mandato nacional. Queda
excluido, por tanto, que un Jefe de Gobierno de un Estado miembro en ejercicio presida el Consejo
Europeo, como ocurra anteriormente. No obstante, no se excluye que el Presidente del Consejo Europeo
pueda ejercer al mismo tiempo un mandato en el seno de otra institucin europea. Con ello se abre la
posibilidad de que, en el futuro, se fusionen las funciones de Presidente del Consejo Europeo y de
Presidente de la Comisin, si los Estados miembros as lo desearan.
Por otra parte, el Consejo Europeo tomar ciertas decisiones de naturaleza constitucional, como, por
ejemplo, las relativas a la composicin del Parlamento Europeo, al sistema de rotacin igualitaria para la
composicin de la Comisin, a la suspensin de los derechos de un Estado miembro en caso de violacin
grave y persistente de los valores de la Unin, o incluso al paso de la unanimidad a la mayora cualificada
en alguna competencia atribuida, evitando as costosos procesos de reforma de los Tratados clusula
pasarela.
Por ltimo, el Consejo Europeo desempea un papel central en los nombramientos: propone, por ejemplo,
el Presidente de la Comisin al Parlamento Europeo y nombra, de acuerdo con el Presidente de la
Comisin, al Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y de Seguridad.
3.2.4. El Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo (PE) es, entre todas las instituciones, la que en mayor medida ha ido reforzando y
aumentando sus competencias en el curso de las sucesivas reformas institucionales, de manera que ha
pasado, de ser una mera asamblea consultiva, a asumir, finalmente, plenos poderes legislativos (aunque
siempre en codecisin con el Consejo), como corresponde a la legitimidad democrtica que posee. En
efecto, el PE es la nica de las instituciones cuyos miembros (751 eurodiputados desde 2009) son
elegidos por sufragio universal directo, segn los sistemas electorales propios de cada Estado. Al
principio, hasta 1979, el sistema de eleccin era indirecto, ya que sus miembros eran seleccionados entre
los parlamentarios nacionales (cooptacin), pero desde que en 1979 se implant el sufragio directo, el
Parlamento vio reforzada su legitimidad democrtica, lo que le llev a reclamar un aumento en sus
competencias, en especial una mayor participacin en la toma de decisiones, como corresponde a
cualquier asamblea nacional democrticamente constituida. El Tratado de Lisboa no modifica el sistema
electoral, pero fija un mnimo de seis escaos por Estado miembro, a fin de garantizar que, incluso en los
menos poblados, todas las corrientes polticas puedan estar representadas en el PE. Sigue pendiente, por
lo tanto, el establecimiento de un procedimiento electoral uniforme y la creacin de partidos polticos
europeos, paso previo para que el PE pudiera elegir a un autntico presidente europeo; as pues, a
pesar del protagonismo en el proceso legislativo que, finalmente, ha conseguido, el PE est lejos de
poderse equiparar a una asamblea propia de un Estado federal.
Las funciones que, en el presente, tiene atribuidas, tras las sucesivas reformas institucionales que se han
ampliado sus competencias, son las siguientes:
1. Es el rgano de control poltico de la UE , control que se concreta en la supervisin de la Comisin y de
17/27
11/3/2014
la ejecucin del presupuesto europeo. La Comisin es responsable polticamente ante el Parlamento, ya

que ste puede presentar un voto de censura a la Comisin por mayora de dos tercios de los
parlamentarios. El TUE reforz este control, al otorgar al Parlamento poderes en el nombramiento de sta:
1) los gobiernos de los Estados miembros deben consultar al Parlamento en la designacin del Presidente
de la Comisin, y 2) una vez designado el Colegio de Comisarios, ste se somete, tras la presentacin de
su programa de actuacin, al voto de investidura. Adems, el Parlamento puede solicitar explicaciones a
la Comisin sobre la ejecucin del gasto o los sistemas de fiscalizacin financiera, la cual est obligada a
suministrar toda la informacin que le sea requerida por el Parlamento. El poder de control se completa
con: a) el derecho de peticin e interpelacin tanto a los miembros de la Comisin como del Consejo, b) la
facultad de establecer comisiones temporales de investigacin, c) el nombramiento del Defensor del
Pueblo, y d) la supervisin del control de la ejecucin del presupuesto que realiza el Tribunal de Cuentas. A
este control poltico se aade, desde el Tratado de Niza, la potestad de solicitar el control jurisdiccional de
los actos emanados de las restantes instituciones, ya que puede interponer recurso de anulacin ante el
Tribunal de Justicia de la UE contra dichos actos, sin que sea necesario, como hasta ahora, demostrar un
inters particular. Por lo tanto, el Parlamento se pone en pie de igualdad con el Consejo, la Comisin y
los Estados miembros, que siempre han podido utilizar este recurso.
2. Ejerce una amplia funcin consultiva. De hecho, desde su creacin en 1952 hasta las reformas de la
dcada de los noventa fue sta su principal funcin, lo que llev a catalogarla como asamblea atpica,
ya que su participacin en el proceso legislativo se limitaba a emitir dictmenes que recogan la opinin
del Parlamento sobre las propuestas de la Comisin. Los dictmenes no son en absoluto vinculantes, pero
los tratados exigen en ocasiones esta consulta al Parlamento como un requisito formal ms en la
promulgacin de determinadas normas (procedimiento de consulta), de manera que si el Consejo no pide
opinin al Parlamento en los casos en los que est obligado a hacerlo, la norma que apruebe ser nula. El
Tratado de la Unin Europea (TUE) ampli sus funciones consultivas, al dar la posibilidad de emitir
recomendaciones en el mbito de la PESC y de justicia y asuntos de interior, as como en cuestiones
relacionadas con la Unin Econmica y Monetaria (UEM).
3. Funcin legislativa. sta es la funcin del Parlamento ms importante y la que ms ha evolucionado a
lo largo de los ltimos aos, al incrementarse progresiva y sustancialmente la participacin del Parlamento
en el proceso legislativo. En efecto, aunque la funcin normativa es la competencia esencial de todo
parlamento democrtico, la participacin del Parlamento Europeo en el proceso legislativo fue meramente
consultiva hasta la aprobacin de los tratados modificativos (Tratados de Luxemburgo), promulgados en
los aos setenta, que otorgaron competencias normativas al Parlamento en materia presupuestaria . En
concreto, el Parlamento ha podido, desde entonces: 1) dar su opinin sobre los gastos obligatorios, 2)
decidir sobre los gastos no obligatorios, y 3) ejercer un derecho de veto sobre el presupuesto en su
conjunto, derecho que ha materializado en numerosas ocasiones.
La ausencia de poder decisorio del Parlamento en las restantes materias y el dficit democrtico que
ello significaba, llev a establecer mecanismos que implicasen directamente al Parlamento en la toma de
decisiones juntamente con el Consejo: a) el procedimiento de cooperacin, instituido por el Acta nica y
suprimido por el Tratado de msterdam, pues no supona una transferencia real de poder decisorio al
Parlamento, el cual segua en ltima instancia en manos del Consejo; y b) el procedimiento de codecisin,
el cual, creado en el Tratado de la Unin Europea, fue mejorado con el Tratado de msterdam y extendido
a nuevos mbitos, hasta convertirse en la actualidad en el procedimiento legislativo ordinario. Lo ms
caracterstico del procedimiento de codecisin es el establecimiento, en caso de discrepancia sobre un
proyecto, de un comit de conciliacin entre Parlamento y Consejo hasta llegar a un proyecto comn
que, a continuacin, ser votado simultneamente por ambas instituciones, convirtindose as el
Parlamento en colegislador. Tratados de msterdam y Niza reforzaron notablemente la codecisin,
ampliando su mbito de aplicacin a ms supuestos y simplificando en parte su complejo procedimiento
legislativo ordinario, de manera que todas las materias legislativas que, desde Niza, se deciden por
mayora cualificada, siguen tambin el procedimiento de codecisin. Finalmente, el Tratado de Lisboa ha
completado el proceso, al convertir a la codecisin en el procedimiento legislativo ordinario . De este
modo el Parlamento se convierte en pleno colegislador para las normas de rango legislativo (reglamentos y
directivas). Adems, el Parlamento ver aumentar sus competencias en el procedimiento presupuestario,
ya que ste ser similar al procedimiento legislativo ordinario, con una lectura nica y una conciliacin
entre el Parlamento y el Consejo.
Por otra parte, en algunos supuestos el Parlamento tambin participa en el proceso de toma de decisiones
mediante la emisin de un dictamen conforme , el cual supone un autntico derecho de veto
procedimiento de aprobacin: por ejemplo, en la adhesin de nuevos estados, la aprobacin del
Marco Financiero Plurianual, la creacin de un procedimiento electoral europeo uniforme, las reglas de los
fondos estructurales y la modificacin de los estatutos del SEBC Sistema Europeo de Bancos
18/27
11/3/2014
Centrales, as como la aprobacin de la mayor parte de acuerdos internacionales. Tras el Tratado de

Niza, se requiere tambin este dictamen para instaurar una cooperacin reforzada.
3.2.5. El Tribunal de Justicia
La existencia de un tribunal de justicia es un elemento esencial para un proceso de integracin que, como
la UE, no es todava un Estado y carece, por tanto, de instrumentos coercitivos directos (ejrcito o
polica). El Tribunal de Justicia de la Unin Europea, con sede en Luxemburgo, es un rgano colegiado
integrado por Magistrados de cada Estado miembro designados para un mandato de seis aos y asistidos
por ocho Abogados Generales. Su misin fundamental es la de hacer respetar el ordenamiento jurdico
comunitario mediante la interpretacin y aplicacin de las normas (Tratados y Derecho derivado) segn
criterios uniformes en todo el territorio de la Unin. Gracias a su accin se puede materializar la fuerza
vinculante del Derecho comunitario, realizando la construccin europea da a da al ayudar a aplicar las
normas europeas al caso concreto, garantizando el efecto directo y la primaca de las mismas. Para
reforzar el cumplimiento de las sentencias del Tribunal, que siempre han sido obligatorias para los sujetos
afectados (Estados miembros, empresas, particulares, otras instituciones comunitarias), el TUE faculta al
Tribunal de Justicia para imponer sanciones pecuniarias (multas coercitivas) a aquellos Estados que no
cumplan el contenido de las sentencias por las que hubieren sido condenados. Por otro lado, y dado el
elevado nmero de casos que el Tribunal debe abordar, desde 1988 se ha aadido al mismo un tribunal de
primera instancia; este tribunal, encargado, en principio, de contenciosos que afectan a los funcionarios
comunitarios y a la poltica de la competencia, ha extendido notablemente sus competencias tras el
Tratado de Niza; en particular es responsable del conjunto de recursos directos interpuestos por los
particulares y empresas, a fin de reservar al Tribunal de Justicia (la Cour), en tanto que rgano
jurisdiccional supremo de la Unin, las cuestiones esenciales para el ordenamiento comunitario, tales
como los recursos interpuestos por las instituciones comunitarias y por los Estados miembros, as como
las cuestiones prejudiciales. Adems la Cour acta como Tribunal de Casacin de las sentencias
dictadas por el Tribunal de Primera Instancia.
Las funciones del Tribunal se desdoblan en tres tipos de competencias:
1) Controla la legalidad de todos los actos, normativos y ejecutivos, que emanan de las instituciones de
la UE (Comisin y Consejo), cotejando dichas normas o actos con otras de rango superior. Equivale, por
tanto, a un control de constitucionalidad de las normas. Por ejemplo, un reglamento puede ser declarado
nulo por el Tribunal si: a) se detecta que regula una materia que es competencia interna de los Estados
(existira extralimitacin de competencias), o bien, b) posee un defecto de forma sustancial (por ejemplo,
ha sido firmado por el Consejo sin haber solicitado la opinin al Parlamento cuando era preceptivo
hacerlo), o c) contradice una norma de rango superior (los tratados constitutivos).
Este control lo puede ejercer el Tribunal directamente o bien mediante recursos interpuestos ante l por un
Estado miembro, una institucin europea 29) (por ejemplo, Comisin contra Consejo o viceversa) o,
incluso, un particular o empresa siempre que tenga un inters directo , es decir, que se vea afectado por
la aplicacin de la norma comunitaria que cree defectuosa (recursos de anulacin).
2) Controla a los Estados miembros para asegurar que cumplan las obligaciones que los Tratados y el
Derecho derivado les imponen, a travs de recursos directos interpuestos por la Comisin (procedimiento
de infraccin del art. 258 TFUE) o, en ocasiones, por un Estado miembro contra otro Estado miembro
incumplidor (art. 259 TFUE) . Este recurso va precedido de una fase administrativa en la que la
Comisin, una vez detectada la irregularidad, advierte al Estado incumplidor e intenta que ste rectifique
su comportamiento. Solamente cuando esta accin persuasiva fracasa puede la Comisin interponer
recurso.
3) Interpreta el Derecho comunitario para garantizar su correcta aplicacin por los jueces nacionales
mediante el mecanismo del recurso o cuestin prejudicial , regulado en el artculo 267 del TFUE. Ante las
dudas sobre la conveniencia o no de aplicar una norma europea frente a una nacional o sobre la
interpretacin correcta de una norma comunitaria, un juez nacional que debe juzgar un litigio planteado
internamente puede preguntar al Tribunal de la UE (plantear una cuestin prejudicial) para que ste
resuelva sus dudas. La contestacin que el Tribunal emita (sentencia prejudicial) se ceir estrictamente a
la pregunta planteada, sin entrar en el fondo del asunto, pero tendr carcter vinculante para el juez
nacional, debiendo ste aplicar el Derecho de la UE a su caso concreto siguiendo la interpretacin del
Tribunal europeo. De esta manera se garantiza la aplicacin e interpretacin uniforme del Derecho
europeo y el efecto directo del mismo.
Con el Tratado de Maastricht, se extendieron las competencias del Tribunal de Justicia al control de las
19/27
11/3/2014
materias e instituciones propias de la Unin Monetaria. De este modo: a) el Tribunal controla tambin la
legalidad de los reglamentos que aprueba el Banco Central Europeo, y b) el Banco Central Europeo puede
actuar contra un banco central nacional que incumpla alguna de las obligaciones que se deriven del
Tratado [art. 271. d) ] TFUE.
A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Tribunal de Justicia (TJ) de la Comunidad Europea
ha cambiado su denominacin para convertirse en el TJ de la Unin Europea, ya que, al suprimirse la
estructura de los pilares, todos los instrumentos y procedimientos jurdicos se aplican a todos los
mbitos (con excepciones en la PESC), y no slo a la, hasta ahora, Comunidad Europea. En particular,
realiza el control jurisdiccional de la nueva poltica del espacio de libertad, seguridad y justicia,
correspondiente al tercer pilar, que pasa as a comunitarizarse y regirse plenamente por el mtodo
comunitario, as como el control de los derechos fundamentales recogidos en el Tratado de Lisboa, en
coordinacin con el Tribunal de Derechos Humanos de Estrasburgo. A su vez, el nuevo Tratado abre
posibilidades para una reestructuracin en profundidad de su funcionamiento y estructura que le permita
cumplir ms eficazmente las funciones que tiene encomendadas; en concreto, establece una jerarqua
interna de tribunales (Tribunal de Justicia la Cour, Tribunal General equivalente al actual tribunal de
primera instancia y tribunales especializados) que se asemeja ms al sistema jurisdiccional de cualquier
Estado.
3.2.6. El Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas es un rgano independiente encargado del control de las finanzas pblicas de la
Unin, creado en 1975 30) y elevado al rango de institucin por el Tratado de la Unin Europea
(Maastricht, 1992). Est formado por un nacional de cada Estado miembro nombrado por seis aos
mediante decisin mayoritaria del Consejo previa consulta al Parlamento Europeo (PE). Asiste al PE y al
Consejo en sus funciones de control de la ejecucin del presupuesto, para la cual est dotado de poderes
de investigacin y presenta anualmente un informe al PE, as como una declaracin sobre la fiabilidad de
las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes. Este informe anual se
complementa con informes especiales, de carcter facultativo, los cuales versan sobre aspectos
particulares de control y se realizan a peticin de una institucin o por propia iniciativa del Tribunal; ste, a
pesar de su denominacin, no ejerce funciones jurisdiccionales (sus miembros no son jueces) y carece de
un poder sancionador, limitndose a reflejar en sus informes las anomalas constatadas. Esta funcin de
control se completa con funciones consultivas, mediante la emisin de dictmenes que remite
obligatoriamente a las instituciones antes de que stas adopten decisiones con implicaciones financieras.
4. E L P R OC E S O D E R E FOR MA IN S T IT U C ION AL: D E L T R AT AD O D E MS T E R D AM AL

T R AT AD O D E LIS B OA
4.1. DOS INTENTOS FALLIDOS DE REFORMA INSTITUCIONAL: EL TRATADO DE MSTERDAM (1997) Y
EL TRATADO DE NIZA (2001)
4.1.1. El Tratado de msterdam
Mientras que el Tratado de Maastricht (TUE) haba supuesto la consolidacin de la integracin europea en
su vertiente econmica y monetaria al dar el paso desde el Mercado Comn a la Unin Econmica y
Monetaria (vase captulo 1), solamente haba representado el inicio del camino hacia una autntica
unin poltica. En efecto, el segundo y tercer pilar, encargados de desarrollar esta dimensin, haban
nacido con una base muy endeble dentro de la arquitectura de la Unin Europea (vase apartado 2.1) y,
adems, el Tratado aplazaba la reforma de la estructura institucional, la cual, aunque haba sido adecuada
para una unin que empez con seis Estados miembros, se estaba volviendo ineficaz en la toma de
decisiones y en la gestin de una unin de quince Estados y que preparaba una ampliacin a los pases
del Este de una envergadura sin precedentes, la cual iba a incrementar sustancialmente la heterogeneidad
de sus miembros. El Tratado de msterdam (el cual, firmado el 2 de octubre de 1997, entr en vigor el 1 de
mayo de 1999), se propona dar respuesta a estos retos. No se trataba de transferir ms competencias a
la Unin, misin que ya haba cubierto el Tratado de Maastricht, sino de hacer que esas competencias se
ejerciten ms eficazmente. Para conseguirlo, el Tratado se planteaba dos objetivos fundamentales: 1)
acercar la Unin Europea a los ciudadanos, aumentando la transparencia y reforzando los derechos y
libertades, y 2) reformar la arquitectura institucional para mejorar su eficacia y prepararla para la
ampliacin al tiempo que se intenta consolidar la poltica exterior de la Unin Europea (PESC).
20/27
11/3/2014
Los resultados obtenidos no fueron satisfactorios en relacin al objetivo 2 ) , ya que se aplaz una vez
ms la reforma institucional hasta el Tratado de Niza. No obstante, se consigui ampliar sustancialmente el
mbito de aplicacin del procedimiento de codecisin, por lo que, al convertir al Parlamento en
colegislador, se reforz la legitimidad democrtica de la Unin.
Por otra parte, respecto al objetivo 1) se consiguieron algunos logros: a) Progresos en la proteccin de
los Derechos humanos por parte de las instituciones comunitarias , al introducir un incipiente control
jurisdiccional por el Tribunal de Justicia de la CE. b) En el Tratado de la Comunidad Europea se introdujo
un nuevo ttulo sobre el empleo, lo que supuso darle a la Unin Econmica y Monetaria (UEM), una
dimensin social de la que careca , de manera que las polticas nacionales de empleo se integran y
coordinan en el marco de una estrategia europea. El Protocolo Social de Maastricht queda integrado en el
Tratado, al adherirse a l el Reino Unido. c) Refuerzo de la poltica medioambiental, introducir entre los
objetivos de la Unin el concepto de desarrollo sostenible , e integrarla en otras polticas comunitarias. Y
d) Incorporacin del Convenio de Schengen al Tratado 31), a fin de garantizar efectivamente la libre
circulacin de los ciudadanos y de acabar con la duplicidad que supona el desarrollo paralelo de los
acuerdos de Schengen, los cuales regulaban materias similares al margen de la Unin.
4.1.2. El Tratado de Niza
El Tratado de msterdam haba sido incapaz de acometer la reforma institucional necesaria para adaptar
la arquitectura comunitaria a los desafos de la ampliacin. Fue imposible de llegar a un acuerdo sobre la
composicin de la Comisin y del sistema de ponderacin de votos en el Consejo, debido a las
resistencias de los Estados a perder peso en ambas instituciones ante la llegada de nuevos miembros.
Fue el Tratado de Niza (el cual, firmado en 2001, entr en vigor el 1 de febrero de 2003), el que lleg a un
acuerdo mnimo que ha permitido a los nuevos pases miembros (ampliaciones de 2004 y 2007) integrarse
en las instituciones, pero sin alterar la arquitectura institucional vigente.
Respecto al proceso legislativo, Niza a) modifica y precisa el procedimiento de cooperacin reforzada 32):
(basta con ocho Estados para poder instaurar una); b) sigue extendiendo el mbito de la codecisin
(vase el apartado 3.2.1), y c) a diferencia del Tratado de msterdam, logra algunos avances en la
extensin de la votacin por mayora cualificada 27 disposiciones pasaron total o parcialmente de la
unanimidad a la mayora cualificada, entre ellas la libre circulacin de ciudadanos, la cooperacin judicial
civil, la poltica industrial y los nombramientos de los miembros de la Comisin y de otros rganos, como la
aprobacin de los fondos estructurales. Sin embargo, en materias sensibles como fiscalidad, poltica
social y poltica de asilo e inmigracin la unanimidad sigue siendo la regla.
4.2. EL TRATADO DE LISBOA TRAS EL FALLIDO TRATADO DE CONSTITUCIN PARA EUROPA
El Tratado de Lisboa, firmado en diciembre de 2007, entr en vigor el 1 de diciembre de 2009 (vase
captulo primero) y representa la culminacin del proceso de reforma institucional que, tras el Tratado de
Niza, se desarroll a partir de la Convencin para el futuro de la Unin (2002-2003), en la cual se gest el
proyecto de Tratado de Constitucin (2004). En el Tratado de Niza haban prevalecido los intereses
intergubernamentales frente al inters de la Unin de proceder a una profunda reforma de la arquitectura
institucional que permitiese seguir avanzando en la integracin dentro de una Europa ampliada. Ante estos
resultados decepcionantes, la Declaracin de Laeken (diciembre de 2001) opt por dinamizar el proceso
convocando la Convencin sobre el futuro de la Unin , la cual desarroll sus trabajos desde marzo de
2002 hasta junio de 2003. Presidida por Giscard d'Estaing e integrada por representantes
gubernamentales de los Estados miembros, de los pases candidatos, de los parlamentos nacionales y del
Parlamento Europeo, discuti la reforma institucional y prepar el proyecto de Constitucin europea que
fue posteriormente terminado en la Conferencia Intergubernamental CIG 2004 y cuyo Tratado acabara
firmndose en Roma el 29 de octubre de 2004. En concreto, las grandes lneas de la reforma del sistema
a los que dicho Tratado y el Tratado de Lisboa dan respuesta son: 1) Clarificar y delimitar la definicin y
el reparto de competencias entre la UE y los Estados (reparto de competencias vertical); y determinan si,
dentro de las competencias compartidas, la legislacin detallada debe dejarse a los niveles inferiores de
gobierno, para lo cual se ha precisado concretar el principio de subsidiariedad a fin de convertirlo en un
instrumento realmente aplicable; en este sentido, el criterio de valor aadido de la accin comunitaria se
ha elegido como el adecuado para decidir el grado de intensidad de la accin de la Unin en cada caso
concreto. 2) Simplificar los instrumentos normativos, tanto los Tratados fundacionales como el derecho
derivado. Tambin era urgente simplificar la arquitectura institucional, acabando con la divisin en tres
pilares y otorgando personalidad jurdica a la Unin Europea . 3) Establecer mecanismos para aumentar
la legitimidad democrtica, la transparencia y la eficacia , lo que lleva a plantearse el reparto de
competencias horizontal (qu instituciones deban reforzarse, la Comisin, el Parlamento) y la mejora de
21/27
11/3/2014
los procedimientos de toma de decisiones, adaptndolos a una Unin muy numerosa (generalizacin de la
votacin por mayora cualificada y de la codecisin). 4) Consolidacin de la vertiente poltica de la Unin,
reforzando la PESC. En definitiva, lo que est en juego es el modelo de Unin Europea del futuro: seguir
profundizando en la integracin, sin establecer un catlogo cerrado y definitivo de competencias, con
miras a futuros avances hacia la Unin Poltica, o consolidar lo ya adquirido (incluso renacionalizando una
parte) frenando la supranacionalidad y primando la cooperacin intergubernamental.
El proyecto de Tratado de Constitucin resultante daba respuesta a estas cuestiones, al tiempo que
lograba una importante simplificacin formal, integrando en un nico texto, legible para los ciudadanos,
todo el contenido de los diversos tratados fundacionales y modificativos. El abandono del proyecto,
aunque ha impedido esta importante simplificacin formal, no significa que la reforma institucional
contenida en el mismo haya sido descartada, ya que el contenido previsto en el proyecto de Constitucin
queda incorporado casi ntegramente en el Tratado de Lisboa. A lo largo de este captulo se han ido
indicando las principales novedades que dicho Tratado introduce en la arquitectura institucional as como
en el sistema de fuentes y en los procedimientos de toma de decisiones, de modo que simplemente cabe
aadir algunas reflexiones sobre la significacin del Tratado de Lisboa para el futuro de la Unin.
En primer lugar, el Tratado de Lisboa introduce los ajustes indispensables para hacer funcionar a
la Unin ampliada , pero no supone en modo alguno el embrin de ningn Estado federal, por lo que
las posiciones ms supranacionalistas han quedado relegadas en favor de tesis ms
intergubernamentales, como lo demuestra el refuerzo que obtienen instituciones como el Consejo,
y, sobre todo, el Consejo Europeo, quedando, por el contrario, la Comisin estancada en sus
funciones precedentes (aunque al menos consigue mantener el monopolio de iniciativa legislativa).
El Tratado de Lisboa no extiende las competencias de la Unin considerablemente , a diferencia
del Acta nica o del Tratado de Maastricht, ya que la mayor parte de su contenido permanece
invariable (por ejemplo, no hay avances en materia impositiva, continuando la aplicacin de la
votacin por unanimidad). No obstante, se refuerzan el rea de justicia y asuntos de interior
(antiguo tercer pilar), que pasan a adoptar las reglas de votacin por mayora (con algunas
excepciones en materia penal y de cooperacin policial) y se sigue avanzando, tmidamente, en la
poltica exterior y de seguridad comn (PESC). En este sentido la creacin del puesto de Alto
Representante de Asuntos Exteriores de la Unin y el Servicio Europeo para la accin exterior est
llamado a desempear un papel relevante, ayudando a crear confianza mutua entre los Estados y un
reflejo europeo en su toma de decisiones. No obstante, se est todava lejos de la Unin Poltica
ya que el Tratado de Lisboa no supone un salto cualitativo en este sentido.
Para que la creciente heterogeneidad de la Europa ampliada no paralice la toma de decisiones ni
obstaculice futuros avances en la integracin de aquellos pases que lo deseen, el Tratado de
Lisboa introduce notables dosis de flexibilidad que, de hecho suponen la consagracin de una
Europa a varias velocidades: destaca, sobre todo, la mejora de las posibilidades para aplicar el
mecanismo de cooperacin reforzada (se requiere solamente un mnimo de un tercio de Estados),
as como el mtodo abierto de coordinacin entre los Estados (el cual, aunque se trata de mera
cooperacin intergubernamental, es til en materias en las que se hace difcil avanzar por los
cauces legislativos habituales); tambin facilita el progreso futuro de la integracin la llamada
clusula pasarela , que evita tener que modificar los tratados para sustituir la votacin por
unanimidad por reglas de votacin por mayora en mbitos en los que todava se aplica en el
presente la unanimidad.
Finalmente, el Tratado de Lisboa aumenta la legitimidad democrtica y la transparencia de la
Unin , con varias disposiciones que refuerzan al Parlamento Europeo (recurdese la
generalizacin de la codecisin) y permiten un mayor acercamiento de las instituciones a los
ciudadanos, al reconocer, por ejemplo, el derecho de iniciativa popular (si se recoge un mnimo de
un milln de firmas) o establecer la obligacin de informar a todos los parlamentos nacionales de las
propuestas legislativas europeas, a fin de que stos puedan controlar la correcta aplicacin del
principio de subsidiariedad.
5. R E C AP IT U LAC IN
A lo largo del captulo ha ido quedando patente el importante papel desempeado por el sistema
institucional y jurdico respecto al objetivo de coadyuvar a la construccin europea.
Es innegable el impulso positivo que, en dicha construccin, ha representado el ordenamiento jurdico y la
22/27
11/3/2014
interpretacin jurisprudencial del mismo, ya que ha otorgado fuerza vinculante a las normas mediante la
aplicacin de criterios uniformes y la interpretacin del Derecho basndose en los principios
fundamentales de la integracin econmica, tal y como aparecen recogidos en los tratados fundacionales.
El diseo y funcionamiento institucional presenta ms claroscuros. El peculiar reparto de poderes entre
instituciones, con esa estructura bicfala Comisin-Consejo, se origin por el grado todava bajo de
integracin y cohesin poltica que exista en las primeras fases de la integracin econmica, lo que exiga
conjugar la necesidad de instaurar un poder supranacional, dotado de la suficiente autoridad para
acometer un proceso de integracin econmica de tanta envergadura, con las lgicas reticencias de los
Estados a perder competencias demasiado pronto y con carcter irreversible. Pero, a medida que la
integracin ha ido consolidndose, tanto en un sentido de profundizacin en nuevas materias y
competencias como de ampliacin, al extenderse geogrficamente desde los seis pases fundadores
hasta los veintiocho actuales, se ha hecho imprescindible acometer una reforma institucional en
profundidad con el fin de: a) acabar con el dficit democrtico de la Unin, que se manifestaba en un
reparto de poderes desequilibrado, otorgando escaso poder normativo al Parlamento, as como en el dbil
control a los miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Cuentas, ya que no son elegidos
democrticamente. b) Adaptar el funcionamiento institucional y las reglas de decisin a una Unin
ampliada, ya que el sistema institucional se dise para una Comunidad de tan slo seis miembros. c)
Acercar cada vez ms el sistema jurdico al propio de un Estado consolidado, normalizando la jerarqua
de normas para separar claramente los actos legislativos de los ejecutivos. Los Tratados de msterdam y
de Niza, que deban dar respuesta a estos desafos, fueron, en parte, un intento fallido, por lo que, ante la
ampliacin hacia el Este, se hizo necesaria una discusin en profundidad del modelo institucional a seguir,
discusin que, hace aflorar las tensiones entre la defensa de los intereses nacionales y la profundizacin
en la integracin, manifestndose con ello el carcter de obra inacabada, aunque llena de dinamismo, que
define al proyecto europeo. En este sentido, el Tratado de Lisboa resultante supone un paso ms en ese
camino, al consolidar, por un lado, el bagaje y los logros acumulados en sesenta aos de integracin y, por
otro, ir abriendo vas para, en el futuro, continuar avanzando progresivamente en la construccin del
proyecto econmico y poltico con el que soaron los fundadores de la Unin.
C ON C E P T OS C LAV E
Supranacionalidad.
Atribucin de competencias.
Competencias compartidas.
Competencias exclusivas.
Competencias complementarias.
Primaca.
Aplicabilidad directa.
Efecto directo.
Derecho originario o constitutivo.
Tratado-ley, tratado-marco.
Principio de subsidiariedad.
Principio de proporcionalidad.
Dficit democrtico.
Codecisin.
Cuestin o recurso prejudicial.
Reglamento, directiva, decisin, recomendacin, dictamen.
Votacin por mayora, votacin por unanimidad.
23/27
11/3/2014
Cooperacin reforzada.
Mtodo comunitario.
Clusula de flexibilidad.
Clusula pasarela.
C U E S T ION AR IO D E P R C T IC AS
1. Qu diferencias existen entre una organizacin internacional y la Unin Europea respecto a la
presencia de las mismas en la vida empresarial y particular de los ciudadanos?
2. Qu modificaciones introduce el Tratado de Lisboa en el funcionamiento de las instituciones?
3. Cmo afecta la ampliacin a los pases del Este al funcionamiento institucional de la UE? Qu
aspectos de la reforma institucional recogidos en el Tratado de Lisboa pretenden dar respuesta a
los desafos planteados por dicha ampliacin?
4. Estdiese el procedimiento de codecisin y avergese en qu medida supone un avance en la
transferencia de poder legislativo al Parlamento. (Consltese la bibliografa complementaria.)
5. Bsquense ejemplos de casos en los que la Comisin haya demandado a un Estado miembro por
tener un comportamiento o promulgar una norma contraria al Derecho comunitario. La materia sobre
la que se planteaba conflicto, es una competencia exclusiva o compartida? Qu consecuencias
tiene para el Estado el que la competencia sea de uno u otro tipo?
6. Bsquense ejemplos en los que un particular, empresa o Estado miembro haya presentado
recurso contra la Comisin o el Consejo por sentirse perjudicado por una norma o acto comunitario
incorrecto. Si la sentencia del Tribunal de Justicia invalid la norma comunitaria, determinar la
causa de dicha anulacin.
OR IE N T AC IN B IB LIOGR FIC A
Es abundante la bibliografa existente sobre los aspectos jurdicos de la Unin Europea, pero, dado que los
destinatarios de este libro no son, en general, futuros juristas, nos limitaremos a resear aquellas fuentes
de carcter general ms accesibles para los estudiantes de Economa. Manuales de consulta y referencia
de amplia difusin son las obras de G. ISAAC (2000), Manual de Derecho Comunitario General , sexta
edicin, Ariel, Barcelona; J. BOULOIS (2000), Droit institutionnel des communauts europennes , t. 1,
6. ed., Pars. Un texto claro y actualizado, que explica los cambios del Tratado de Lisboa, es
PRIOLLAUD, F. et. al. (2008), Le Trait de Lisbonne , ed. La Documentation Franaise, Pars.
Cindonos a las obras escritas en castellano, uno de los puntos de referencia bsicos es la publicacin
de Jean-Victor LOUIS (1995) titulada El ordenamiento jurdico comunitario , Comisin de las Comunidades
Europeas, coleccin Perspectivas europeas, 5. ed. Otra obra, con carcter de manual intermedio,
suficientemente exhaustivo para alumnos de Economa es: V. ABELLN y B. VIL (dirs.) (2011),
Lecciones de Derecho comunitario europeo, 6 ed. revisada, Ariel Derecho, Barcelona, as como
ALONSO GARCA, R. (2012), Sistema jurdico de la Unin Europea , 3 ed. CIVITAS; E. PANIAGUA y P.
LLEMADO (2010), Iniciacin del Derecho de la Unin Europea. Adaptado al Tratado de Lisboa , ed.
Colex; F. DEZ (2009), Manual de Derecho de la Unin Europea; ed. CIVITAS; A. MANGAS MARTN y D. J.
LIN NOGUERAS (2012), Instituciones y Derecho de la Unin Europea, 7. ed. y, finalmente, R.
HUESA VINAIXA (coord.) (2000), Instituciones de Derecho Comunitario , 2. ed., Tirant lo Blanch,
Valencia.
Profundiza en los cambios que introdujo el Tratado de la Unin Europea la obra de S. CISNAL DE
UGARTE, C. R. FERNNDEZ y C. MOREIRO (1993), Descripcin, anlisis y comentarios al Tratado de la
Unin Europea , McGraw-Hill, Madrid.
Un completo resumen del contenido del Tratado de msterdam lo ofrece F. J. FONSECA MORILLO (1997),
Balance sobre el Tratado de msterdam, Europa-Junta , nm. 62, julio de 1997, mientras que para
conocer al detalle los cambios institucionales aportados por el Tratado de Niza vase
http://europa.eu/scadplus/nice_treaty/.
24/27
11/3/2014
Finalmente hay que resear la obra coordinada por I. VEGA MOCOROA (2005), Logros, iniciativas y retos
institucionales y econmicos: La Unin Europea del siglo XXI , ed. Lex Nova, as como C. MOLINA DEL
POZO (2011), Tratado de Lisboa, Tratado de la Unin Europea , ed. Centro de Estudios Ramn Areces.
1
Entr en vigor de 2009.

2
O Tratado de la Unin Europea (TUE).

3
Aunque a la entrada en vigor del Tratado de Roma (1 de enero de 1958) las tres comunidades solamente compartan el Parlamento y el
Tribunal de Justicia, la unidad orgnica se alcanz en 1967, ao en que entr en vigor el tratado de fusin de los ejecutivos (firmado en
1965), por el cual a) la Alta Autoridad, mximo rgano decisorio y ejecutivo de la CECA, se fusion con la Comisin CEE y EURATOM,
dando lugar a la actual Comisin, y b) el Consejo de Ministros se convirti, igualmente, en una institucin nica. Por tanto, las mismas
instituciones han sido utilizadas indistintamente por las tres comunidades.
4
El Tratado de Lisboa, por primera vez, institucionaliza y dota de base jurdica expresa a estos principios elaborados jurisprudencialmente
por el Tribunal de Justicia comunitario.
5
El Tribunal de Justicia estableci la primaca del Derecho comunitario ya en 1964 (sentencia Costa/ENEL), doctrina reiterada en
sentencias como la del caso 106/1977 Simmenthal: Todo juez estatal, con competencia en una determinada materia, viene obligado a
aplicar ntegramente el Derecho comunitario y proteger los derechos que ste confiere a los particulares, dejando sin aplicacin toda
norma eventualmente contraria contenida en la legislacin estatal, ya sea anterior o posterior a la normativa comunitaria.
6
El efecto directo y la aplicabilidad directa se analizarn en el epgrafe 2.3.2 a propsito de la aplicacin de los Reglamentos y Directivas,
mientras que los recursos (directo y prejudicial) ante el Tribunal de Justicia de la UE se abordarn en el epgrafe 3.2.4, dedicado a las
funciones de dicha institucin.
7
Tambin llamada reparto vertical de competencias por oposicin al reparto horizontal de competencias, el cual se refiere a la divisin
de poderes entre las instituciones de la UE.
8
Vase captulo 1 del manual, y art. 4 del TFUE.

9
Aunque el Fondo Social Europeo se haba creado en 1958, fue escasamente operativo hasta su reforma de 1973.
10
Tambin era un tratado fundacional el Tratado de Pars, el cual cre la CECA, hasta la extincin de sta, el 23 de julio de 2002.
11
As como los Tratados de Adhesin, que son vinculantes para los Estados que los firman.
12
A esta primera corriente respondieron los proyectos, fracasados, de crear una Comunidad Poltica Europea (1952) y una Comunidad
Europea de la Defensa (1954).
13
La formacin de la CECA responda ya plenamente al triunfo de las tesis funcionalistas, al constituir el primer intento de integracin
econmica de menos a ms gradualismo empezando por aspectos sectoriales.
14
La expresin Los tratados incluye el TUE y el TFUE.

15
Se trata de un ejemplo ms que evidencia cmo la actividad jurisprudencial ha ido dotando de mayor poder vinculante a las normas
comunitarias, reforzando sus relaciones directas con los ciudadanos sin pasar por el filtro estatal.
16
La sentencia del caso Van Duyn (asunto 41-74), ao 1974, fue la primera en reconocer el efecto directo de las directivas comunitarias,
que no estaba contemplado en los tratados fundacionales, ampliando as notablemente la eficacia en la aplicacin del Derecho
25/27
11/3/2014
comunitario.
17
Vase el epgrafe dedicado a la Comisin.

18
Comit de Representantes Permanentes. Vanse sus funciones en el epgrafe destinado al Consejo.

19
El procedimiento de cooperacin, creado por el Acta nica, no otorgaba autnticos poderes decisorios al Parlamento, por lo que fue
eliminado en el Tratado de msterdam.
20
No slo el principio de subsidiariedad justifica la importante participacin de las administraciones nacionales en la ejecucin y aplicacin
de las normas comunitarias. Razones de gestin lo justifican igualmente: pinsese el elevado coste y la duplicidad de recursos que
supondra multiplicar la burocracia de la Comisin para ejecutar directamente las normas en cada Estado, superponindose a las
administraciones nacionales existentes.
21
En 2004 desapareci el privilegio que hasta dicha fecha tenan los grandes Estados, entre ellos Espaa, de designar dos comisarios cada
uno de ellos.
22
La cuestin de saber si la Comisin debe elegirse por el Parlamento Europeo o por los gobiernos fue objeto de tensos debates en la
Convencin, llegndose a esta solucin intermedia.
23
En la UEM hay que aadir el derecho de iniciativa del Banco Central Europeo (BCE).
24
Integrado por funcionarios de la Comisin y del Consejo, as como por diplomticos enviados por los Estados miembros.
25
Para favorecer la continuidad de los trabajos del Consejo, las presidencias semestrales cooperan estrechamente en grupos de tres (trio
de presidencias).
26
En realidad, el sistema an puede complicarse ms ya que el Tratado prev que, opcionalmente , cualquier miembro del Consejo puede
pedir que se verifique si la mayora alcanzada en una votacin concreta representa al menos el 62 por 100 de la poblacin de la Unin. Si
se comprueba que no se llega a este porcentaje, la decisin no se aprueba.
27
Ntese que, en la prctica, esta regla de bloqueo abre la posibilidad de que una norma europea sea aprobada aunque no alcance el 65
por 100 de la poblacin (se dara este caso cuando 3 Estados poblados se aliasen en contra de la aprobacin).
28
En cambio, la aplicacin concreta de las polticas es responsabilidad de las otras instituciones.

29
Recurdese que, desde el Tratado de Niza, tambin el Parlamento puede interponer este recurso en pie de igualdad con las dems
instituciones.
30
Tratado de Bruselas de 22 de julio de 1975.

31
Hay que tener en cuenta que Irlanda y el Reino Unido no pertenecen al Convenio de Schengen, por lo que el nuevo ttulo que lo incorpora
al Tratado tampoco les es aplicable.
32
Por el procedimiento de cooperacin reforzada se permite a un conjunto de Estados miembros que continen la profundizacin de la
construccin europea, siempre respetando el acervo comunitario y el marco de competencias no exclusivas de la Unin y excluyendo la
PESC (art. 328 TFUE). As, el paso al euro (3. fase de la UEM) es un ejemplo de esta situacin.
Show
26/27
11/3/2014
Close
Show All
Untitled
Untitled
Untitled
Untitled
Untitled
Untitled
Untitled
27/27

Economía de La Unión Europea - Jordan

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Economía de La Unión Europea - Jordan

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

11/3/2014

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

2. Poltica Exterior y de Seguridad

3. Cooperacin de Justicia y Polt

*Fusionados por el Tratado de Lisboa en 2009.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

4) Establecimiento de reglas de votacin por mayora para la toma de decisiones y aprobacin de

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

UNIN EUROPEA. Tratado de

Tratado de Niza (26-2-01).

Tratado de Lisboa (13-12-

Reglamento: Destinado a todos los Estados miembros; obligato

Directiva: Destinada a todos o algunos de los Estados miem

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

legislativo. Es obligatorio en todos sus elementos pero, a diferenc

El Tribunal de Justicia de la Unin Europea ha reconocido, entre otros,

La doctrina expresada por el Tribunal en sus sentencias, pese a carecer

Recomendacin: Invitacin de las instituciones comunitarias

Dictamen: Expresin de una opinin de una institucin sobre cua

* El TCE, a partir de 2009, se denomina TFUE, Tratado de funcionamiento de la Unin Europea.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

ordenamientos jurdicos nacionales, simplemente con su publicacin en el Diario Oficial de la Unin

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

el reglamento y la directiva al concepto de ley, y relegando el trmino reglamento a su acepcin

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

de la Unin Europea TUE, ambos con el mismo rango legal).

3.2.3. El Consejo Europeo

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

la ejecucin del presupuesto europeo. La Comisin es responsable polticamente ante el Parlamento, ya

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Centrales, as como la aprobacin de la mayor parte de acuerdos internacionales. Tras el Tratado de

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

4. E L P R OC E S O D E R E FOR MA IN S T IT U C ION AL: D E L T R AT AD O D E MS T E R D AM AL

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Entr en vigor de 2009.

O Tratado de la Unin Europea (TUE).

Vase captulo 1 del manual, y art. 4 del TFUE.

La expresin Los tratados incluye el TUE y el TFUE.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Vase el epgrafe dedicado a la Comisin.

Comit de Representantes Permanentes. Vanse sus funciones en el epgrafe destinado al Consejo.

En cambio, la aplicacin concreta de las polticas es responsabilidad de las otras instituciones.

Tratado de Bruselas de 22 de julio de 1975.

Thomson Reuters ProView - Economa de la Unin Europea. 7 ed.

Vous aimerez peut-être aussi